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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN SIMÓN FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA DE ECONOMÍA
TRANSFERENCIAS DIRECTAS PARA MEJORAR LA
MOVILIDAD SOCIAL EN BOLIVIA: UNA NUEVA PROPUESTA PARA EL USO DE LAS RENTAS DE
HIDROCARBUROS
TESIS DE GRADO PRESENTADA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN ECONOMÍA
POSTULANTE: MAURICIO RÍOS GARCÍA
TUTOR: M.SC. OSCAR ZEGADA CLAURE
COCHABAMBA - BOLIVIA
2
Dedicatoria
Preliminar, no citar.
3
Agradecimientos
Preliminar, no citar.
4
ÍNDICE _______________________
INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 6
PRIMER CAPÍTULO Antecedentes
1.1 El debilitamiento del capitalismo de Estado ............................................... 10 1.1.1 La hiperinflación ................................................................................ 12 1.2 El modelo neoliberal: el Decreto Supremo 21060 y la Capitalización ........ 13 1.2.1 La reforma del Estado en 1993 ......................................................... 17 1.2.1.1 La Capitalización ................................................................... 20 1.2.1.2 La Ley de Hidrocarburos Nº 1689 ......................................... 21 1.2.1.2.1 El impacto en el sector energético .......................... 23 1.3 Octubre Negro de 2003 .............................................................................. 24 1.3.1 El frenazo súbito de la inversión extranjera directa ........................... 27 1.4 El inicio del pos neoliberalismo: nuevas nacionalizaciones ........................ 28 1.4.1 Evo Morales, Presidente ................................................................... 29 1.4.2 La Asamblea Constituyente ............................................................... 30 1.4.3 La Ley de Hidrocarburos Nº 3058 ..................................................... 31 1.4.4 El D. S. Nº 28701 de Nacionalización ............................................... 33 1.4.4.1 Nuevos contratos ................................................................... 36
SEGUNDO CAPÍTULO Marco teórico
2.1.1 Renta ....................................................................................................... 41 2.1.1.1 La teoría clásica de Ricardo ........................................................ 42 2.1.2 La teoría neoclásica de la distribución de la renta ................................... 42 2.1.3 Milton Friedman, el gobierno y las transferencias para educación .......... 44 2.1.4 La intervención keynesiana ..................................................................... 47 2.1.5 La visión de Prebisch .............................................................................. 49 2.1.5.1 Furtado: La utilización del excedente .......................................... 50 2.1.5.2 Baran: La contradicción expropiación-apropiación del excedente .............................................................................. 51 2.1.6 La maldición de los recursos naturales ................................................... 52 2.1.6.1 Enfermedad Holandesa ............................................................... 54 2.1.6.2 El enfoque del Rentismo ............................................................. 54 2.1.6.2.1 Rentismo corporativo .................................................... 55 2.1.6.3 ¿Por qué es dañino el rentismo? ................................................. 55 2.2.1 Movilidad Social ...................................................................................... 58 2.2.1.1 La movilidad social en la teoría ................................................... 58 2.2.1.2 Sus determinantes ....................................................................... 61 2.2.1.2.1 Baja calidad en la educación ........................................ 61 2.2.1.2.2 Edad de inicio de asistencia a la escuela ..................... 62 2.2.2 Consecuencias de una baja movilidad .................................................... 62 2.2.2.1 Baja movilidad y pobreza ............................................................ 62
5
TERCER CAPÍTULO El uso de las rentas y su efecto económico
3.1 El uso de los recursos ................................................................................ 65 3.1.1 Inversión pública y privada ................................................................ 68 3.1.2 Ejecuciones presupuestarias ............................................................. 70 3.2 El efecto económico ................................................................................... 73 3.2.1 Evidencias de La maldición de los recursos naturales ...................... 73 3.2.2 Evidencias de Enfermedad Holandesa .............................................. 75 3.2.3 Evidencias de Rentismo corporativo ................................................. 76
CUARTO CAPÍTULO
Propuestas para el uso de los recursos del IDH 4.1 Gobierno central: Renta Dignidad .............................................................. 79 4.2 Prefecturas: Ley Nº 3058 ........................................................................... 82 4.3 Grupo de intelectuales: Capital Semilla ...................................................... 82 4.4 Gonzalo Chávez: Propuesta Cibernética ................................................... 83 4.5 PNUD: La economía más allá del gas ........................................................ 85
QUINTO CAPÍTULO Nueva propuesta para el uso de las rentas de hidrocarburos
5.1 Evidencias de movilidad social en Bolivia .................................................. 91 5.1.1 Evidencias recientes de movilidad social Bolivia ............................... 92 5.2 El componente del Capital Humano ........................................................... 93 5.2.1 El Capital Humano en Bolivia ............................................................ 94 5.2.2 El Capital Humano y el crecimiento económico ................................ 95 5.3 El componente medular de la propuesta .................................................... 95 5.4 Sostenibilidad ............................................................................................. 99 5.4.1 Crecimiento económico de largo plazo ............................................ 101 5.4.2 Viabilidad política............................................................................. 102
SEXTO CAPÍTULO
6 Conclusiones ............................................................................................... 106
Bibliografía ..................................................................................................... 108
ANEXOS ........................................................................................................ 111
6
INTRODUCCIÓN
Si por algo se caracteriza la historia económica de Bolivia es por la tendencia
pendular de la estructura y modelo de Estado, aquella que descansa en la
utilización de las rentas de sus recursos naturales. Los distintos esquemas
económicos oscilaron entre desarrollo hacia adentro y desarrollo hacia afuera,
entre economía de Estado y de mercado, entre economía local y global.
Bolivia es un país en constante cambio, donde se observa una marcada
debilidad democrática institucional y profundas condiciones de pobreza. Es un
país que aún no encuentra alternativa (si es que acaso la busca) frente al
escenario paradójico de descontento social y abundancia de recursos
naturales.
Aunque en unos países aquellos recursos son manipulados con el fin de
conseguir réditos políticos y, en otros, paradójicamente, sirvan para generar
riqueza, un número considerable de países ricos en recursos naturales se
destacan por su inestabilidad política y un incipiente nivel de desarrollo.
La administración y distribución de la renta petrolera en el caso de Bolivia es,
sin duda alguna, un asunto complejo que requiere ser analizado cuando menos
en términos de recaudación de la renta, de su distribución y utilización final. De
esta manera, son al menos tres preguntas las que justifican el desarrollo de
una investigación en esta materia:
¿Qué efecto tienen las actuales políticas para el uso de las rentas de
hidrocarburos en el crecimiento económico de largo plazo en Bolivia? ¿Si éstas
políticas dependen únicamente de la explotación de recursos naturales,
podrían persistir la debilidad institucional, el descontento social y la pobreza?
¿Si existiesen otras alternativas para el uso de las rentas de hidrocarburos,
cuál considera el efecto sobre el crecimiento económico de largo plazo? ¿Si
ninguna de las alternativas estudiadas considera el efecto del uso de las rentas
de hidrocarburos sobre el crecimiento económico de largo plazo, podría
plantearse una mejor propuesta?
7
El objetivo principal de este trabajo es proponer una alternativa para el uso
actual de las rentas de hidrocarburos, que permita romper con la maldición de
los recursos naturales, la enfermedad holandesa y el rentismo corporativo; sus
objetivos específicos se concentran en a) clasificar la discusión sobre la
generación y el uso de las rentas de hidrocarburos; b) realizar una evaluación
cualitativa de las políticas actuales para el uso de las rentas de hidrocarburos;
c) realizar una evaluación cualitativa de las propuestas alternativas para el uso
de las rentas de hidrocarburos; y d) en función de la evaluación cualitativa de
las políticas y propuestas alternativas existentes para el uso de las rentas de
hidrocarburos, plantear recomendaciones de una nueva propuesta.
En un primer capítulo el trabajo parte de dos hechos fundamentales: la manera
en que, durante al menos los últimos 50 años, Bolivia ha guiado su economía
bajo un patrón exportador dependiente de materias primas y la manera en que
las rentas que provienen de su explotación están siendo utilizadas actualmente.
El segundo capítulo no sólo propone un marco teórico que responda a la
interrogante de cómo el uso de los recursos (indiferentemente de si se trata de
rentas o excedentes) tiene un efecto negativo sobre el crecimiento económico
de largo plazo, sino que además introduce un nuevo elemento para la
construcción de una nueva propuesta de utilización de recursos, como el de la
movilidad social, aquella que se ha desarrollado al margen de la actividad de
las materias primas y las políticas sobre su uso.
Más tarde, los datos que buscan respaldar nuestras teorías son abordados en
un tercer capítulo, espacio donde además se examina el uso de los recursos
por las distintas instancias de gobierno, el cual podría no estar rompiendo con
aquel patrón económico que descansa en la exportación de materias primas,
en este caso la exportación de hidrocarburos.
Con estos elementos, en un cuarto capítulo se esboza la posibilidad de un uso
distinto de estos recursos. Son varias propuestas alternativas las que se
considera, propuestas que han sido construidas por algunos de los expertos
más reconocidos y entendidos del país en esta materia.
8
El quinto capítulo no sólo rescata los principales elementos de las propuestas
evaluadas en el anterior acápite, sino que desarrolla una nueva para el uso de
las rentas de hidrocarburos.
Ya sobre el final, el sexto capítulo establece las conclusiones del trabajo.
Por otro lado, vale destacar que, si bien el empleo de internet ha facilitado el
acceso a la información de distintas particiones gubernamentales, los datos son
tan agregados que no permiten identificar con precisión las distintas partidas o
simplemente se ha limitado las búsquedas a los usuarios. Por ejemplo, desde
hace tres años aproximadamente, muchas páginas web oficiales como la de la
Unidad de Programación Fiscal desaparecieron, han sido radicalmente
modificadas o simplemente no comparten información suficiente u oportuna
para este trabajo.
La relevancia de este hecho alcanza sanciones establecida en la misma Ley Nº
004 Marcelo Quiroga Santa Cruz del 31 de marzo de 2010. En su artículo 225,
se establece que “si la servidora o servidor público revelara datos o noticias
que deba guardar en reserva, relativos a la política económica” o “usare o
revelare dichos datos o noticias en beneficio propio o de terceros”, recibiría una
sanción de “uno a cuatro años de privación de libertad”.
Es así que, al haberse trabajado con información que sólo comprende períodos
hasta 2007 o que simplemente se refiere a fuentes secundarias, la riqueza en
el análisis sobre la problemática del uso actual de las rentas de hidrocarburos
podría ser limitada.
9
PRIMER CAPÍTULO
ANTECEDENTES
10
Desde los inicios de su existencia como República independiente, Bolivia se
sumergió en un estado casi crónico de revoluciones, guerras civiles y
dictaduras que agudizaban la inestabilidad política y, sobre todo, a lo largo de
todo el Siglo XX e inicios del XXI.
El complemento de la historia más reciente hace referencia a un momento
fuertemente marcado por nuevas y constantes convulsiones sociales,
resultantes en el derrocamiento del ex Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada,
la elección de un líder cocalero sindical como nuevo mandatario de Estado y la
celebración de una Asamblea Constituyente que advirtió un nuevo punto de
quiebre en la historia de Bolivia.
Los primeros cincuenta años del Siglo XX se caracterizaron por la explotación
de los recursos naturales no renovables,1 la generación de enormes
excedentes de la actividad minera, los permanentes desequilibrios externos y el
inicio de la captación de recursos externos mediante la contratación de créditos
en el exterior, factores que no permitieron generar un significativo crecimiento,
observando una infraestructura y un rendimiento institucional deficiente.2
1.1 El debilitamiento del capitalismo de Estado
Con la crisis de la deuda externa de los años ochenta, la integración andina
sufrió un fuerte golpe del que empezó a recuperarse en la última década con el
incremento de la cotización internacional de materias primas. La siguiente tabla
no hace más que reflejar un crecimiento de la economía en los años que
comprende el período entre 1963 y 1977 que no fueron superados después,
sino hasta mediados de los noventa como lo reflejan las tasas de inversión
tanto pública como privada durante aquel período, como se verá más adelante,.
1 El impacto de la evolución de estos componentes en una economía abierta, pequeña y productora de productos
básicos como la boliviana, depende del grado de diversificación del conjunto de bienes de exportación, de la dimensión del servicio de deuda externa, de la estructura de las importaciones y de la importancia del sector externo en la economía. Las variables que constituyen fuentes de inestabilidad externa son el precio de los principales productos de exportación, las importaciones y los flujos financieros. (Ver Morales y Pacheco, 1999). 2 Es importante anotar que por el enfoque de esta investigación, hay un factor fundamental en la explotación y
exportación de recursos naturales no renovables, tanto de esta primera mitad del Siglo XX, como de la segunda, como también se verá más adelante.
11
En el período 1972 – 1982, la deuda externa alcanzó magnitudes insostenibles,
llegando en 1981 a ser mayor que el PIB y casi cuatro veces más que las
exportaciones de bienes y servicios, cuando además, el servicio de la deuda
representaba el 30% de las exportaciones, en la mayoría de los casos
generada por la financiación de proyectos estatales de escasa o dudosa
rentabilidad.3
Tabla 1
Deuda Externa de Bolivia: 1972 - 1982
1972 1975 1978 1979 1980 1981 1982
Deuda Externa Total (Millones de US$) 645 857 2.162 2.555 2.700 3.219 3.328 Deuda de Largo Plazo (MM US$) 636 840 1.778 2.003 2.274 2.803 2.966 Pública y con Garantía Pública (MM US$) 622 824 1.718 1.908 2.182 2.723 2.837 Acreedores Oficiales (MM US$) 393 495 867 977 1.096 1.378 1.498 Acreedores privados (MM US$) 230 329 851 931 1.086 1.345 1.339 Privada No Garantizada (MM US$) 14 16 60 95 92 80 129 Uso de crédito del FMI (MM US$) 9 16 20 20 126 113 126 Deuda de Corto Plazo (MM US$) 364 528 300 303 236 Deuda Externa Total Como Porcentaje del PNB 51,6 50,5 95,2 98,6 93,3 104,3 106,4 Como Porcentaje de las Exportaciones 2989,2 173,1 306,2 292,7 258,1 315,0 362,1 Servicio de la Deuda Pública de Largo Plazo En Millones de US$ 40 76 361 272 318 308 315 Como Porcentaje del PNB 3,2 4,5 15,9 10,5 11,0 10,0 10,1 Como Porcentaje de las Exportaciones 17,9 15,4 51,1 31,2 30,4 30,1 34,3 Transferencia Neta de Recursos (Deuda Pública de Largo Plazo)
En Millones de US$ 82 90 177 65 138 72 (6) Como Porcentaje del PNB 6,6 5,3 7,8 2,5 4,8 2,3 -0,2 Como Porcentaje de las Exportaciones 36,8 18,2 25,1 7,4 13,2 7,0 -0,7 Pro Memoria: Deuda Pública Contraída, incluyendo no desembolsada (Millones de US$)
754 1.288 2,554 2,970 3,158 3,529 3.574
Producto Nacional Bruto en MM US$ Corrientes
1.249 1.696 2.272 2.592 2.893 3.085 3.129
Export. de Bienes y Servicios (Millones de US$)
223 495 706 873 1.046 1.022 919
Reservas Internacionales Millones de US$
71 197 315 528 553 429 563
Fuente: Morales y Pacheco con datos del Banco Mundial, World Debt Tables.
Cuando Hernán Siles Suazo fue elegido como Presidente de la República en
octubre de 1982, el panorama se veía claro solo en un principio, pues el
parlamento estaba completamente controlado por la composición opositora que
se oponía a todas las medidas que buscaban solución a las crisis económica,
3 Entre ellas podrían mencionarse las fundiciones de Karachipampa y La Palca, que ni siquiera llegaron a funcionar; la
fábrica de aceites de Villamontes que no contaba con suficiente materia prima; las costosas exploraciones de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), que no tuvieron éxito por contar con desventajosa tecnología; y la autopista La Paz – El Alto, con un sobre costo de magnitudes considerables. También podría mencionarse a la Corporación Boliviana de Fomento y los bancos estatales agrícola y minero, que operaban con notable ineficiencia. Es más, una parte de la deuda fue empleada para financiar los crecientes déficits del gobierno central. Ver Pacheco 2009.
12
donde la inflación que ya era alta al asumir el mandato, más tarde se convirtió
en hiperinflación.
1.1.1 La hiperinflación
Una de las principales causas de este descontrolado y permanente incremento
en los precios,4 fue la acumulación de déficit del gobierno combinada con la
improductividad de las empresas públicas durante los últimos años de la
década de los setenta, se financió con créditos externos; el público, al darse
cuenta de que esta emisión excesiva estaba generando el incremento en los
precios, decidía deshacerse de la moneda nacional cambiándola por bienes o
dólares americanos que solo daban nuevo impulso a la inflación.
Esta gran crisis económica causó una movilización laboral que no se
observaba desde los años cincuenta. Las demandas por aumentos salariales,
comandadas por la Central Obrera Boliviana (COB) mediante métodos
violentos, estaban llevando al país al borde de la desintegración y poniendo en
riesgo la democracia que costó recobrar. Esto originó en un nuevo llamamiento
a elecciones generales anticipadas.
Sin duda alguna, la hiperinflación reveló el fracaso del modelo de capitalismo
de Estado que, si bien logró algunos resultados efectivos en el área de la
industria y los servicios como el progreso de Santa Cruz, el manejo político de
las empresas del Estado y la falta de racionalidad en la administración de
muchas de ellas, provocaron un descenso de la productividad y el aumento
indiscriminado de funcionarios estatales; además, el sistema monopólico que
evitaba la competencia privada, limitó el incentivo para mejorar la calidad de los
productos y los servicios.5
El deterioro de los ingresos fiscales, el aumento sin control del gasto fiscal y la
pérdida del financiamiento externo, ocasionaron un permanente déficit en las
cuentas públicas que condujo a una crisis fiscal en la primera mitad de los ’80.
4 También puede mencionarse la inhabilidad del Estado por recaudar impuestos, la fuerte caída en la cotización
internacional del estaño, las inclemencias de los fenómenos climatológicos, la financiación de la deuda externa y el pretender cubrir el déficit con emisión monetaria. 5 Herbert S. Klein. Historia de Bolivia. 1996.
13
Esta situación se manifestó en un incremento permanente del déficit del sector
público no financiero, que llegó a 25.4 por ciento del PIB en 1984.6
1.2 El modelo neoliberal: el Decreto Supremo 21060 y la Capitalización
El 6 de agosto de 1985 fue posesionado el gobierno de Víctor Paz Estenssoro
(1985 – 1989) quien tres semanas después dictó el Decreto Supremo 21060.
Este decreto, que también es conocido como la Nueva Política Económica
(NPE), cambió las estructuras de la economía en forma radical, así como la
sociedad boliviana en su conjunto.7
Tabla 2
Indicadores macroeconómicos básicos: 1981 - 1989
Indicadores 1981 – 1985 (promedio) 1986 1987 1988 1989 1986 – 1989 (promedio)
PIB (tasa de crecimiento) (1.9) (2.6) 2.5 2.9 3.8 1.7
Inflación (variación anual) 2,692.4 276.3 14.6 16.0 15.2 80.5
Déficit Fiscal / PIB (%) (14.5) (2.7) (7.7) (6.3) (4.8) (5.4)
Fuente: Pacheco, 2004.
Este era un programa8 que tenía como núcleo la fijación oficial del tipo de
cambio paralelo, seguida de severos ajustes en el campo fiscal y monetario.
Las primeras medidas fueron drásticas porque se destacan el despido de más
de 21.000 trabajadores mineros de la Corporación Minera de Bolivia
(COMIBOL), de un total de 27.000 en 1986. Por primera vez en 1988 Bolivia
consiguió, luego de la suspensión del servicio de la deuda, importantes alivios
de los principales acreedores bilaterales en el Club de París, y si uno observa9
la siguiente tabla, se puede identificar los efectos de estas medidas sobre la
6 Morales y Pacheco (1999) con datos de L. Breuer en Hyperinflation and Stabilization: The Case of Bolivia 1984 – 86.
7 Pacheco (2004) incluso considera que la historia del modelo erróneamente descrito como neoliberal no comenzó en
agosto de 1985. Existió una realidad que le habría dado origen caracterizado, especialmente de 1982 a 1985, por la pérdida total del control sobre los equilibrios macroeconómicos básicos y el hundimiento de la economía en una espiral depresiva que amenazó la propia existencia del país. 8 De acuerdo con Laserna (2004), hubo éxito en las metas pero un fracaso en los objetivos, debido a que no habría aún
una caracterización completa de la política económica aplicada en Bolivia desde 1985. La mayor parte de los trabajos que se refieren a ella se limitan a aplicarle la etiqueta “neoliberal” y a repetir deducciones generales que muchas veces corresponden a una entelequia como el “consenso de Washington” y sus supuestos impactos en diversos países. Un estudio detallado mostraría que se trató de una política muy poco ortodoxa y que se propuso fortalecer al Estado en nuevos roles, pero que no logró superar la heterogeneidad integrando las tres economías mediante la expansión del mercado interno… El modelo “no funcionó” porque cada una de las partes encuentra en la heterogeneidad, las oportunidades para reproducirse y, al hacerlo, para reproducir el modelo en su conjunto, y que aún sin que se lo propongan, en los hechos obstaculizan una reducción más acelerada de la pobreza, un mejor aprovechamiento de las inversiones o un crecimiento más acelerado de la oferta productiva. 9 El Club de París es un foro informal de acreedores oficiales y países deudores. Su función es coordinar formas de
pago y renegociación de deudas externas de los países e instituciones de préstamo. Para 1998, Bolivia tuvo un alivio con el programa Países Pobres Altamente Endeudados, por sus siglas en inglés HIPC.
14
macroeconomía, la cual, como puede apreciarse, permitió una notable
recuperación en términos generales, y de manera específica en la Tabla 3.
Tabla 3
Indicadores Principales después de las Reformas Económicas
Indicadores (en porcentaje) 1987 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Crecimiento del PIB 2,46 4,64 5,27 1,65 4,27 4,67 4,68 4,10 Crecimiento del PIB per cápita 0,26 2,38 2,77 -0,77 1,79 2,18 2,19 1,71 Inflación (Dic. a Dic.) en Bs. 10,66 18,01 14,52 10,46 9,31 8,52 12,58 7,95 Términos de intercambio (1990 0 100) 117,80 100,00 87,60 73,30 71,50 79,20 78,70 78,00 Crecimiento de M1 (Dic. a Dic.) en Bs. 39,33 28,28 25,15 19,04 14,58 33,43 23,44 10,39 Tasa de Interés pasiva para operaciones en US$
17,77 14,42 11,42 11,65 10,15 9,58 11,28 8,96
Tipo de cambio real (Dic. 1987 = 100) 80,42 100,00 105,23 103,81 111,62 127,67 124,49 123,08 Servicio de la deuda pública como % de exportaciones de bienes y servicios
25,60 22,90 20,60 25,30 26,90 23,30 23,20 22,8
Indicadores (en porcentaje del PIB) Inversión privada fija 4,00 4,95 5,79 6,61 7,71 6,38 7,64 7,64 Déficit consolidado del sector público no financiero
7,70 4,37 4,26 4,36 6,07 2,99 1,85 1,98
Exportaciones + Importaciones 29,80 31,46 32,67 30,61 32,18 35,72 36,21 41,04 Cuenta corriente de la balanza de pagos
-9,32 1,34 -4,78 -7,36 -6,97 -1,23 -4,76 -3,86
Deuda externa total 99,61 77,57 67,89 67,05 66,04 70,62 67,49 60,70 Transferencias externas netas 2,20 2,19 1,96 3,16 1,38 1,48 2,15 0,60 Ayuda externa oficial 3,09 4,15 10,52 4,68 3,06 4,71 n.d. n.d. Pro Memoria: PIB a precios corrientes (en millones de US$)
4306 4872 5344 5645 5728 5969 6702 7193
Exportaciones de bienes y servicios (en millones de US$)
667 881 810 679 775 1029 1075 1320
Fuente: Morales y Pacheco con datos del Área de Investigaciones del BCB.
En el primer mandato del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (1993 –
1997), se logró convencer a la ciudadanía, con una notable habilidad política,
sobre llevar a cabo la capitalización de las seis empresas estatales más
importantes, El Lloyd Aéreo Boliviano (LAB), la Empresa Nacional de
Ferrocarriles (ENFE), la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) y finalmente la más polémica,
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). La capitalización consistía
en la transformación de las empresas estatales en empresas de sociedad
anónima; aportes nuevos de capital por socios estratégicos, mediante licitación
pública; y el traspaso de las acciones de las empresas públicas preexistentes al
aporte de capital por los socios estratégicos a las Administradoras de Fondos
de Pensión (AFPs).
Estas acciones y sus dividendos pasaban a conformar un fondo de
capitalización colectiva, cuyos recursos serían gastados en la otorgación de un
15
Bono Solidario (Bonosol), a todas aquellas personas mayores a los 21 años de
edad al momento de la capitalización, 31 de diciembre de 1995, que en
realidad venía a tratarse de una renta de vejez mínima para todos los
bolivianos.
Varias reformas institucionales fueron acompañando aquellas
transformaciones. Podría mencionarse la Ley SAFCO de 1990, la Ley de
Banco y Entidades Financieras de 1993 y la Ley del Banco Central de Bolivia,
la Ley de Participación Popular de 1994 y la Ley de Descentralización
Administrativa de 1995.
Morales y Pacheco (1999) por ejemplo, señalan que si hubo limitaciones para
el crecimiento de la economía boliviana con este nuevo modelo, no fue por
ausencia de capitales, sino más bien por la baja eficiencia que podría ser
explicada por los bajos niveles de la educación y una deficiente infraestructura
física y una etapa transitoria en el campo financiero que recién iba
consolidándose en la década de los noventa. (Ver gráfico anterior).
Gráfico 1
Empresas públicas: Déficit global (%) del PIB
Fuente: Pacheco 2004.
Aunque Bolivia pudo conseguir una participación en los mercados
internacionales con mayor volumen y mayor variedad de productos (es decir
16
que el potencial fue mayor que el riesgo), es importante reconocer los riesgos
que observaron los autores al modelo neoliberal:10
El principal riesgo se funda en que la inestabilidad financiera de los mercados
financieros internacionales llegue al país, con consecuencias demasiado
destructivas para lo que ya se ha avanzado. El segundo riesgo se encuentra en
la exclusión, real o percibida, de personas que podrían no haber mejorado si
condición actual de vida de manera sustancial y que, además, observan grupos
de privilegio, lo que podría traducirse más tarde en actitudes violentas. El tercer
riesgo es el de la inestabilidad internacional de los precios sobre materias
primas, riesgo que solo podría atenuarse con la diversificación del mercado
exportador. Por último, la dificultad de la empresa privada que no encuentra
manera eficiente de adaptarse al modelo que frenaría el proceso de inserción
en los mercados internacionales.
Hasta la fecha, entre uno y otro modelo (el centralista y el “des centralista”),
hubo luces y sombras: se alcanzaron metas, pero se fracasó en la consecución
de objetivos, lo que luego vino a generar una crisis democrática muy profunda.
Como puede observarse en la siguiente tabla, el impacto de las reformas sobre
los principales indicadores macroeconómicos no fue sustancial, aunque a
continuación puede mencionarse algunas de las condiciones que podrían haber
determinado en este desempeño.
Tabla 4
Indicadores macroeconómicos básicos: 1990 - 2002
Indicadores 1990 – 1998 (promedio) 1999 2000 2001 1999 – 2001 (promedio) 2002
PIB (tasa de crecimiento) 4.4 0.4 2.3 1.5 1.4 2.8
Inflación (variación anual) 10.3 3.1 3.4 0.9 2.5 2.5
Déficit / PIB (%) (3.8) (3.5) (3.7) (6.9) (4.7) (8.9)
Fuente: Pacheco 2004.
10
El término de neoliberalismo no hace alusión a una teoría política o económica en particular, sino más bien se está refiriendo a una generalización de escuelas y teorías económicas (muchas veces opuestas entre sí). Debido a este problema, resulta complejo establecer una base de comparación con respecto al antiguo concepto de liberalismo, que pese a todo, resulta más claro de limitar.
17
1.2.1 La reforma del Estado en 1993
Luego de haberse aplicado las medidas de ajuste en agosto de 1985, con el
Decreto Supremo 21060, Juan L. Cariaga11 reconoce que existía una difícil
situación para encarar dicho programa, porque de haberse puesto en práctica
oportunamente, habría contribuido a una mayor y más rápida recuperación del
crecimiento económico, pues los precios de exportación boliviana se vieron
afectados por el colapso de los mercados internacionales, perturbando la
dinámica del principal producto, el estaño.12
Estos shocks externos tuvieron una importante trascendencia para la recién
estabilizada economía, porque perdió el optimismo y credibilidad de los
agentes económicos, haciendo que la confianza interna de la economía
decayera. Entre los factores que contribuían a retardar el crecimiento
económico se encuentran la falta de aprobación, mediante ley, de las medidas
económicas y de reforma estructural, puestas en práctica por el gobierno; la
precaria idea de que la economía podía reactivarse mediante un decreto
supremo; la falta de modificación de la legislación minera y petrolera que eran
los sectores más proclives a recibir inversión extranjera; el tardío proceso de
privatización; la falta de reformas en el Poder Judicial, como la única institución
capaz de garantizar los derechos de propiedad y la aplicación correcta de la
justicia; y la ausencia de una reforma integral del Estado, que hubiera
complementado el esfuerzo de reformar y modernizar la economía.13
Por otro lado, es evidente que partir del reordenamiento de las finanzas
públicas (con el mismo D.S. 21060), se redujo el déficit fiscal. Empero, el déficit
de las empresas públicas alcanzaba un nivel demasiado elevado. Con esta
situación durante casi toda la década de los 80, las autoridades determinaron
privatizar más de sesenta empresas estatales pequeñas –cumpliendo con un
acuerdo entre el gobierno central, el Fondo Monetario Internacional y el Banco
11
Juan L. Cariaga fue Ministro de Finanzas durante la aplicación del Programa Económico de Bolivia, durante el período 1985 – 1988. Participó en el diseño del D.S. 21060 que puso en práctica dicho programa, las leyes de Capitalización, Entes Reguladores, Modificaciones a la Reforma Tributaria, Electricidad y Telecomunicaciones. 12
En agosto de 1985, el precio del estaño era de $us 5,38 la libra fina y el del gas natural $us 4,3 el millar de pies cúbicos. Para 1986, entre junio y diciembre, el precio del estaño era de aproximadamente $us 2,57 y el del gas de 2,7. (Cariaga, 1997). 13
Ver Cariaga, 1997.
18
Mundial-, con la idea de captar inversión extranjera y firmar contratos de
rendimiento que consideraban criterios económico-financieros e índices de
productividad, con YPFB, COMIBOL, ENTEL, ENDE, la Empresa Metalúrgica
de Vinto y otras de menor importancia, pero que lamentablemente no
alcanzaron los rendimientos esperados. (Ver siguiente tabla).
Estos resultados son explicados por Pacheco (2004), quien atribuye el bajo
rendimiento a la injerencia política y actos de corrupción en las empresas
mencionadas, que por más buena voluntad que se tuviera, nunca se podría
realizar una gestión moderna y eficiente.
Tabla 5
Superávit/(Déficit) Global de las empresas estatales que se capitalizaron 1990-1995 (MM de US$)
EMPRESAS 1990 1991 1992 1993 1994 1995
YPFB (46.2) (39.5) (42.0) (49.0) (38.3) 8.8
ENTEL (46.3) (2.4) 9.0 (12.7) 1.8 6.6
ENDE 2.8 (7.8) (29.4) 4.1 15.8 (16.3)
ENFE (17.5) (3.5) (4.1) (10.4) (3.3) (7.6)
LAB ND ND (11.8) (31.8) (10.8) (6.2)
TOTAL (70.3) (53.2) (78.3) (99.8) (34.8) (14.7)
Fuente: N. Pacheco, a partir de: LAB, Federación de Entidades Empresariales Privadas de Cochabamba (FEPC). Seminario: Efectos y perspectivas de la capitalización, concesionamiento y privatización. (Cochabamba: FEPC, 2000), p. 71. Resto de empresas: Unidad de Programación Fiscal. Dossier estadístico 1990-2001. Vol. IV (La Paz, 2002).
Considerando esta serie de factores, el ex presidente Sánchez de Lozada, en
su primer mandato (1993-1997), mediante una novedosa estrategia de reforma
estatal e integración social, intentó componer tres pilares fundamentales: La
Reforma Educativa; la Descentralización Administrativa y la Participación
Popular; y la Capitalización de las empresas públicas, YPFB, ENTEL, ENDE,
ENFE y LAB.14
Con el primer pilar, el gobierno planteó la implementación de una reforma de la
educación boliviana, que consistía en atribuir mayor responsabilidad al Estado
en la educación primaria básica; salvaguardar la educación en los idiomas
autóctonos sobre los niveles más básicos; fomentar la educación alternativa,
orientada a posibilitar el acceso a los que por razones de edad, condiciones
14
A partir de la polémica capitalización de YPFB, y a través de importantes compromisos de inversión extranjera, se ha ido planteando un intenso debate en materia económica, política y social, sobre la instauración del modelo liberal más ambicioso de la historia boliviana e incluso de América Latina.
19
físicas y mentales excepcionales, no hubiesen iniciado o concluido sus estudios
en la educación formal; y establecer sistemas educativos destinados a controlar
la calidad de la enseñanza secundaria y formal en el territorio boliviano.
Con el segundo pilar, por vez primera se plantea llevar las decisiones de
inversión a las regiones y a los estratos más bajos de la organización social
boliviana. Con la puesta en práctica de la Ley de Descentralización, las
decisiones de inversión serán efectuadas por las regiones, en vez del gobierno
central. Con la Ley de Participación Popular, las Organizaciones Territoriales
de Base (OTBs), es decir las organizaciones de los pueblos indígenas, los
ayllus, las juntas vecinales y otras formas de organización comunitaria,
establecerán sus prioridades de inversión de recursos que recibe a través del
sistema de coparticipación tributaria, donde las municipalidades serán las
encargadas de ejecutarlas, bajo un carácter autónomo.
Es el tercer pilar el que trajo mayor polémica en esta medida de ajuste. Esta
columna plantea llevar acabo la privatización de las empresas estratégicas
públicas más importantes, dentro de una lógica muy singular, en la que las
empresas públicas no son vendidas en su totalidad al inversionista extranjero.
El Programa de Capitalización, en un esquema mejor elaborado
conceptualmente que una privatización, permite vender un incremento del
capital accionario de las empresas públicas a cambio de los recursos
aportados por el inversionista, sobre el sector donde realiza la capitalización.
Con estas inversiones, el gobierno esperaba incrementar en forma significativa
el crecimiento de la economía y por tanto, los niveles de ingreso y las
oportunidades de trabajo de todo boliviano.
Sin embargo, este programa es algo más complejo, ya que tiene un
componente social fundamental, ya que las acciones de las empresas
capitalizadas, que antes pertenecían al Estado, no son retenidas por éste, sino
que son transferidas a todos los ciudadanos bolivianos mayores de edad, al
momento de la fecha de capitalización, aunque no se las realiza en forma
directa, sino que las entrega a las Administradoras de Fondos de Pensiones
20
(AFPs), con la idea de administrarlas y así lograr la maximización de aquellos
recursos.
La empresa capitalizada que más controversia generó, fue la empresa estatal
del petróleo, YPFB, que si bien generaba un importante flujo de recursos, éstos
al ser transferidos al TGN, se empleaban en el financiamiento del gasto
corriente del Estado y no en la inversión de YPFB. Si bien los ajustes que se
realizaron a partir de 1994 disminuyeron la brecha entre ingresos y gastos, esto
no era suficiente, aun considerando que en 1995 se obtuvo un superávit, para
generar un flujo de inversiones que le permita a YPFB aumentar las reservas y
la producción de líquidos y de gas, tanto para el mercado interno como para
cumplir con los compromisos de exportación hacia el Brasil.
1.2.1.1 La Capitalización
Fundado en aquella evidencia de empresas públicas con rendimiento
insostenible en el tiempo, el primer gobierno de Sánchez de Lozada condujo el
marco legal de la Ley de Capitalización del 21 de marzo de 1994, que además
requería del diseño y aplicación de complejas medidas que irían a sustentar la
transformación de los sectores estratégicos más importantes del país: la
creación del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), y la nueva Ley de
Hidrocarburos Nº 1689. Ley de Capitalización determina los siguientes
aspectos fundamentales:
La conformación de sociedades de economía mixta en base a los
activos de las empresas públicas: YPFB, ENTEL, ENFE, ENDE, LAB Y
EMV.
Los trabajadores de cada una de estas empresas puedan adquirir
acciones con sus beneficios sociales.
Que se procederá a capitalizar dichas sociedades por medio de nuevos
aportes de inversionistas privados, nacionales y/o extranjeros.
Que los inversionistas administrarían las empresas capitalizadas, pero
que no podrían adquirir más del 50 por ciento de las acciones.
21
La transferencia gratuita de las acciones del Estado a los ciudadanos
bolivianos que vivan en el país y que tuvieran 21 años al 31 de
diciembre de 1995, acciones transferidas por medio de fondos de
pensiones que debían ser seleccionados mediante una licitación pública
internacional. En el tiempo en que se constituyan los fondos de
pensiones, las acciones de los bolivianos estarían bajo custodia de un
fideicomisario.
Las deudas de las empresas nombradas, se transferirían al Tesoro
General de la Nación (TGN), que debía cubrir el servicio de las éstas.
1.2.1.2 La Ley de Hidrocarburos Nº 1689
La Nueva Ley de Hidrocarburos Nº 1689 del 30 de abril de 1996, sustituía a la
Ley Nº 1194 de 1990 con el objetivo de incrementar las reservas de gas natural
y líquidos, promoviendo la inversión privada en forma masiva, dirigida a
encontrar y desarrollar reservas de gas suficientes para cubrir con producción
nacional, el contrato de venta al Brasil celebrado ese año y facilitar la
construcción del gasoducto a aquel país.
Tabla 6
Regalías y tasas impositivas de la Ley Nº 1689
Concepto Hidrocarburos Existentes Hidrocarburos Nuevos
Regalías departamentales 12% 12%
Participación YPFB-TGN 6% 6%
Regalía Nacional Complementaria (TGN) 13% -
Participación Nacional (TGN) 19% -
TOTAL IMPUESTOS "Ciegos" 50% 18%
Impuesto sobre las Utilidades (25%) NO SÍ
Impuesto Remesas al Exterior (12,5%) NO SÍ
Surtax (25%) NO SÍ
TOTAL IMPUESTOS 50% 18% + X*
Fuente: Medinaceli: Notas sobre el sector petrolero, 2004. (*): SÍ = X
Al mismo tiempo, esta Ley le otorgaría un nuevo rol a YPFB, explorando y
desarrollando campos mediante Contratos de Riesgo Compartido que debía
firmar con empresas privadas. Respecto de las refinerías, el oleoducto hacia
Chile y las plantas de engarrafado de GLP, quedarían en poder de la empresa
22
estatal. En relación al marco legal, éste determinaba que YPFB actúe como
agregador en la exportación de gas al Brasil. En 2001, bajo el gobierno de
Acción Democrática Nacionalista (ADN), se cambió el artículo 70 de la Ley Nº
1689, quedando YPFB excluida de la industrialización de hidrocarburos.15
i
Las regalías y participaciones que se pagasen, dependerían del tipo de
hidrocarburo considerado, pues esta Ley distinguía entre Hidrocarburos
Nuevos y Existentes. Éstos últimos correspondían a las reservas probadas de
los reservorios en producción a la fecha de vigencia de esta Ley, y certificadas
al 30 de abril de 1996, por empresas especializadas en base a normas
generalmente aceptadas en la industria petrolera. Los Hidrocarburos Nuevos
eran aquellos no contenidos en la definición de Hidrocarburos Existentes.
Tabla 7
Recaudación Fiscal del Upstream* (MMUS$) 1998 - 2005
Concepto (1) (2) (3) 1998 1999 2000(p) 2001(p) 2002(p) 2003(p) 2004(p) 2005(p)
Regalías y Participaciones 115.2 99.7 180.1 187.7 172.7 219.3 287.3 317.4
Regalía Departamental (11%) 29.5 32.0 55.9 65.3 64.6 90.2 129.0 180.5
Beni y Pando (1%) 2.7 2.9 5.1 5.9 5.9 8.2 11.7 16.4
YPFB – TGN (6%) 18.7 18.2 33.1 36.9 36.3 48.2 65.9 92.3
RNC y PN (Hid. Exist.) 64.2 46.6 86.0 79.5 66.0 72.6 80.7 28.2
Patentes 6.7 8.1 9.2 8.2 8.2 7.4 6.1 4.8
Impuestos a las Utilidades 8.0 7.2 9.0 20.0 9.3 10.1 30.5 62.6
IVA, RC – IVA, IT 19.8 16.6 22.1 27.6 11.3 13.7 21.5 20.0
IDH - - - - - - - 337.7
TOTAL 149.7 131.6 220.4 243.5 201.6 250.5 345.5 742.5
Fuente: Medinaceli con datos del Servicio de Impuestos Nacionales, el Ministerio de Hidrocarburos y YPFB. (1) Los datos del IVA, IT, Impuestos a las Utilidades, consideran los pagos en efectivo y valores. (2) Los datos de los Impuestos a las utilidades incorporan el Impuesto sobre las Utilidades, el Impuesto a la
Remisión de Utilidades al Exterior y la Alícuota Adicional a las Utilidades Extraordinarias, (Surtax). (3) La Regalía Nacional Complementaria (13%) y la Participación Nacional (19%) solo la pagaban los
hidrocarburos existentes. (p) Preliminar. (*) Upstream es una palabra que hace referencia a un flujo ascendente, en este caso de precios y producción de
hidrocarburos.
Aquellos 18 y 50% de la recaudación fiscal del upstream, no son cifras
definitivas, ya que la producción de Hidrocarburos Nuevos estaba sujeta al
Impuesto a las Utilidades, el Impuesto a la Remisión de Utilidades al Exterior, la
15
Napoleón Pacheco, con datos de Carlos Miranda (fue Gerente en YPFB, Secretario Ejecutivo de OLADE, 2 veces Ministro de Estado y Superintendente de Hidrocarburos), y de Müller & Asociados.
23
alícuota del Surtax,16 que en conjunto podrían incrementar este porcentaje, de
acuerdo al Artículo 77 de la Ley Nº 1689.17
1.2.1.2.1 El impacto en el sector energético
La realización de nuevas inversiones en la exploración, explotación y
transporte, tienen como requerimiento la realización de una licitación
internacional y de la suscripción de un contrato de riesgo compartido con
YPFB. Se estableció que el Estado no asumiera ninguna obligación para el
financiamiento de estas inversiones. Asimismo, se determinó el nuevo régimen
tributario, manteniéndose los niveles de regalías. Otro aspecto fue establecer
que las controversias sobre la interpretación, aplicación y ejecución de los
contratos, se realizarían mediante arbitraje internacional.
Tabla 8
Reservas de Gas Natural 1995-2004
TCF (en trillones de pies cúbicos americanos)
CLASIFICACIÓN 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Probadas (a) 3.0 3.8 4.2 5.3 18.3 23.8 27.4 28.7 27.6
Probables (b) 1.3 1.9 2.5 3.3 13.9 23.0 24.9 26.2 24.7
Probadas + Probables 4.3 5.7 6.6 8.6 32.2 46.8 52.3 54.9 52.3
Posibles (c) 1.9 4.1 3.2 5.5 17.6 23.2 24.9 24.2 24.1
TOTALES 6.2 9.8 9.8 14.1 49.8 70.0 77.2 79.1 76.4
Fuente: Pacheco a partir de 1995, información de YPFB; 1997-2004: YPFB. Vicepresidencia de Negociaciones y Contratos. Informe mensual enero-febrero 2004. Nota: un trillón de pies cúbicos americanos = 1 TCF. (a) Las reservas probadas “...son la cantidad de gas natural que se estima recuperable de campos conocidos, bajo condiciones económicas y operativas existentes”. (b) Las reservas probables resultan de la “...estimación de las reservas de gas natural en estructuras ya penetradas, pero requiriendo confirmación más avanzada para podérseles clasificar como reservas probadas”. (c) Las reservas posibles son la estimación de las reservas de gas natural “...a partir de los datos geológicos o de ingeniería, de áreas no perforadas o no probadas”. Ver: Enrique Parra. Petróleo y gas natural: Industria, mercados y precios. (Madrid: Akal Ediciones, 2003).
Se capitalizaron las fases de exploración, explotación y el transporte, mediante
la participación de tres empresas, Chaco y Andina en la exploración y
explotación, el 6 de abril de 1997, y la Transportadora Boliviana
(TRANSREDES) en el transporte por ductos el 6 de diciembre de 1996.
16
El Surtax es una alícuota adicional del 25% sobre las utilidades extraordinarias, gravadas a las actividades extractivas y que amplía el alcance de la Ley Nº 843, mediante el Decreto Supremo Nº 24764 del 30 de julio de 1997. 17
Con la anterior tabla, en términos de recaudación fiscal, el grueso aporte del sector al Estado viene en forma de regalías y participaciones, aunque también debe señalarse que el incremento que tuvieron las recaudaciones por los impuestos sobre las utilidades y patentes. La recaudación por el IDH se la analizará más tarde en este mismo capítulo.
24
Estas reformas diseñadas y aplicadas en el sector entre 1995 y 1996,
constituyeron los factores adecuados y oportunos para captar la inversión
necesaria y encontrar yacimientos de petróleo y gas natural, tan importantes
como para encarar la demanda de importación al Brasil, satisfacer la demanda
interna y diseñar nuevos proyectos de exportación e industrialización. Los
resultados ampliamente favorables, ya que éstas aumentaron
significativamente entre 1995 y 2002 y descendieron levemente por el efecto de
la reducción de inversiones en 2003.18
Tabla 9
Reservas de Gas Natural en Bolivia, al 31 de diciembre del 2005 Trillones de pies cúbicos
EMPRESA Participación (%) Reservas Probadas
San Alberto 24 11.7
Sábalo 22 10.7
Margarita 22 10.5
Itaú 16 7.8
Otras 17 8.1
TOTAL 100 48.8
Fuente: Cabero, Ponce y Zegada, con datos del INE y YPFB.
Tabla 10
Reservas probadas de Gas Natural en América (TCF) 2005
PAÍS Participación (%) Reservas Probadas
Venezuela 57.9 152.3
Bolivia 10.2 26.7
Argentina 6.8 17.8
Trinidad y Tobago 7.3 19.2
México 5.5 14.5
Brasil 4.2 10.9
Perú 4.4 11.5
Colombia 1.5 4.0
Otros 2.2 5.9
TOTAL 100.0 262.9
Fuente: Elaboración propia en base al Worldwide Look at Reserves and Production. Oil & Gas Journal. Vol. 100, No. 49 (Dec. 22, 2003).
1.3 Octubre Negro de 2003
A los pocos meses de haber asumido su segundo mandato (6 de agosto del
2002), era evidente que Sánchez de Lozada contaba con menos popularidad
18 Pacheco señala que la inversión ejecutada por parte de los socios capitalizadores fue en el sector de hidrocarburos, donde la inversión ejecutada alcanzó una mayor proporción respecto a la comprometida, 114.3 por ciento. En este caso la empresa Andina. La inversión realizada entre 1995 y 2003 fue de US$ 2.762.2 millones. El 65 por ciento de las inversiones se dirigió al sector petrolero.
25
que en el primero. El escaso apoyo parlamentario que provocaría el
surgimiento de nuevas fuerzas políticas como el Movimiento Indígena
Pachacuti (MIP) de Felipe Quispe, y el Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo
Morales, en las Elecciones Generales de 2002. A pesar de que se
implementaron cambios sustanciales en las estructuras de la economía para
lograr la orientación y magnitud de las inversiones de la época,19 la economía
siguió creciendo muy poco y la pobreza continuó con su presencia.20
Si se analiza el nivel de inversiones entre 1997 y 2006, destacan los años 1998
y 1999, con inversiones de 604,81 y 580,75 millones de dólares
respectivamente. A partir del año 2000 éstas tienden a disminuir, llegando el
2006 a un monto de 198,16 millones de dólares.21 (Ver Gráfico2).
Gráfico 2
Inversión en el sector de hidrocarburos 1990 – 2006 (millones de US$)
Fuente: Observatorio Boliviano de Industrias Extractivas – CEDLA, con datos de YPFB.
Como uno de los factores que generaban un insostenible nivel de déficit fiscal
(alrededor de un 8 %, provocado por los insignificantes ingresos que provenían
de los impuestos que pagaban las empresas petroleras y por la reforma
insostenible de la Seguridad Social de largo plazo),22 vino a sumarse un
19
Restitución del pago del Bono de Solidaridad; la implementación del Seguro Universal Materno Infantil (SUMI); Obras con Empleos; Hospital de Empresas. 20
Hay un punto que vale citar sobre el caso de las inversiones en el principal sector de las exportaciones de la economía boliviana, y es que en la gestión de Jorge Quiroga Ramírez (7 de agosto del 2001 al 6 de agosto del 2002), se aprobó el Decreto Supremo Nº 23366 que liberó a las petroleras de invertir en la perforación de un pozo por parcela. De esta manera quedaron sin perforar 55 pozos y Bolivia perdió 1.340 millones de dólares. 21
OBIE – CEDLA. 22
El Seguro Social debía ser financiado con el rendimiento que generaran las empresas capitalizadas, pero se decidió cargarlo al TGN, lo que le implicaba una obligación insostenible. (Caros Villegas, 2004).
26
proyecto energético, impopular en la mayoría de la población boliviana: la
exportación de gas a México y EE.UU. por puertos chilenos.
Tabla 11
Bolivia: Principales Indicadores de la Economía Años 2001 a 2007
Indicadores Generales 2001 2002 2003(p)
2004(p)
2005(p)
2006(p)
2007(p)
PIB tasa de crecimiento: (%anual) (1)
1.68 2.49 2.94 3.92 4.06 4.55 4.03
Tasa de inflación acumulada (%) 0.92 2.45 3.94 4.62 4.91 4.95 11.73
Tasa de desempleo abierta urbana: (%) (2)
8.50 8.69 9.17 8.70 8.15 7.64 n.d
Saldo de la balanza comercial: (Millones de US$)
(422.9) (476.2) (18.1) 301.8 457.1 1,054.2 1,349.7
Balanza de pagos, saldo de la cuenta corriente: (Millones de US$)
(273.9) (349.9) 84.9 337.4 634.3 1.325.8 1,758.5
Reservas internacionales netas: (Millones de US$)
1,076.2 853.8 975.8 1,123.3 1,714.2 3,179.0 5,308.1
Términos de intercambio (2000 = 100) (%)(3)
95.8 96.3 98.5 104.1 111.8 134.6 137.2
Tipo de cambio de venta promedio: (Bs / US$)
6.62 7.18 7.68 7.96 8.09 8.06 7.90
Tasa de devaluación del tipo de cambio nominal: (%)
6.84 8.51 7.00 3.55 1.66 (0.33) (2.04)
Superávit / (Déficit) del sector público: (% del PIB)
(6.82) (8.83) (7.87) (5.58) (2.30) 5.05 1.78
Superávit / (Déficit) del sector público: (Millones de US$)
(554.4) (697.5) (635.2) (485.2) (213.8) 528.0 229.5
Tasa de crecimiento de la liquidez total (M`3): (%)
6.9 (2.4) 5.0 0.9 13.6 18.1 28.8
Liquidez total (M´3 / PIB): (%) 54.2 50.2 48.3 43.7 45.6 48.1 51.2
Sistema bancario: depósitos (% del PIB) 39.8 35.7 33.6 29.4 30.9 32.0 32.9
Sistema bancario: cartera (% del PIB) 37.1 33.8 31.6 27.8 27.9 26.5 24.9
Sistema bancario: depósitos (Millones de US$)
3,239.4 2,818.6 2,713.0 2,558.9 2,878.7 3,313.3 4,237.9
Sistema bancario: cartera (Millones de US$) 3,015.1 2,666.8 2,551.6 2,419.6 2,594.7 2,766.8 3,204.1
Fuente: Fundación Milenio con cifras oficiales. (p): preliminar. (1): Crecimiento al tercer trimestre de 2007. (2): Estimaciones de UDAPE. (3): CEPAL. n.d: No Disponible.
La inestabilidad política e incertidumbre respecto de la principal fuente de
ingresos para el país, influyó en el desempeño de los principales indicadores
de la economía nacional. No obstante, es necesario remarcar que lo
sorprendente de la siguiente tabla es un ritmo aceptable de crecimiento anual y
de desempleo, sobre todo si se los compara con la década anterior, donde sí
se habrían dado mejores condiciones de gobernabilidad. (Ver Tabla De esta
manera, se podría inferir que de no haberse presentado un constante clima de
inestabilidad política y social, el desempeño macroeconómico probablemente
hubiese sido mucho más favorable, pero que se analiza con más detalle a
continuación.
27
1.3.1 El frenazo súbito de la inversión extranjera directa
En este momento se da importante aclarar que hubo un fuerte bajón de la
Inversión Extranjera Directa (IED), por un tema de incertidumbre, a raíz de la
inestabilidad política que haría asumir el máximo cargo del país, a quien hoy
sería el ex Presidente Eduardo Rodríguez Veltzé.23
Para esto, Gabriel Loza señala que ha habido una persistente debilidad para el
desarrollo de la industria hidrocarburífera. De esta forma es que, luego de la
capitalización de YPFB, se observa un máximo de inversiones en exploración y
explotación, de US$ 604 millones a US$ 200, luego de la promulgación de la
nueva Ley Nº 3058.24
Esto significa que al no haberse realizado inversiones en forma significativa
durante los últimos años hasta hoy, una crisis energética es inminente para las
termoeléctricas al no haber gas licuado, gas natural y diesel.
De esta manera empezaron a agudizarse los conflictos relacionados con la
exportación y propiedad de los hidrocarburos, en dos posiciones encontradas
entre la alianza gubernamental del MNR, la Nueva Fuerza Republicana (NFR),
el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) y el Movimiento Bolivia Libre
(MBL); con las principales fuerzas opositoras MIP, MAS, COB, Confederación
Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), la Central
Obrera Regional de la ciudad de El Alto (COR) y, fundamentalmente, las Juntas
Vecinales de aquella ciudad.
En esta primera visión, fundamentalmente abanderada por los comités cívicos
de las ciudades de Santa Cruz y Tarija y por agrupaciones de empresarios
cruceños, se consideraba imprescindible mantener el régimen jurídico del
23
Antes de seguir avanzando en este sentido, cabe anotar que en la gestión de Jorge Quiroga Ramírez aprobó el Decreto Supremo 23366 que liberó a las petroleras de la obligación de invertir en la perforación de un pozo por parcela. De esta manera quedaron sin perforar 55 pozos y Bolivia perdió 1.340 millones de dólares. 24
De acuerdo a la Ley Nº 3058 y el Decreto Supremo No. 28701 las obligaciones de las empresas están estipuladas a partir de la migración a los nuevos contratos, que establecen tres tipos de convenios: de operación, de producción compartida y de asociación que determinan las retribuciones y participaciones en los mercados. La comercialización se la realiza a través de YPFB, quién asigna los volúmenes, estando las empresas comprometidas a cumplir sus cuotas de producción tanto para el mercado interno como para la exportación. En función a sus asignaciones de mercado, las empresas están obligadas a presentar sus respectivos planes de inversión.
28
sector, para garantizar la realización de los proyectos de exportación. La
segunda visión planteaba la urgencia de recuperar los derechos de propiedad
del gas y el petróleo y su industrialización, la oposición a exportar el gas natural
a través de puertos chilenos, y un significativo incremento de los ingresos que
provienen de aquella industria, cuyo destino sería el TGN.25
El gobierno del presidente Sánchez de Lozada decidió retirar el proyecto de
exportar el gas debido a la violencia de las manifestaciones, sin embargo la
oposición la consideró como una decisión tardía, donde los manifestantes
radicalizados exigían su renuncia de inmediato. Debido a masivas huelgas y
bloqueos de campesinos y mineros, el 17 de octubre de 2003, Sánchez de
Lozada renunció a su cargo, asumiéndolo su vicepresidente Carlos Mesa.26
1.4 El inicio del pos neoliberalismo: nuevas nacionalizaciones
En relación al debate nacional sobre los hidrocarburos, los hechos producidos
en octubre evidenciaron claramente la existencia de dos posiciones
completamente antagónicas. La primera, asumida por los movimientos
sociales, planteó urgentemente la necesidad de recuperar los derechos del gas
y el petróleo, la industrialización de esos recursos, la oposición a la exportación
de gas natural por puertos chilenos, y un significativo incremento de los
ingresos que provienen de la industria de los hidrocarburos, con destino el
Tesoro General de la Nación (TGN).27
El mismo día de la renuncia de Sánchez de Lozada, el nuevo mandatario,
Carlos D. Mesa, se comprometió a llevar a cabo un Referéndum Vinculante
para definir el destino del gas natural y la elaboración de una nueva Ley de
Hidrocarburos.28
25
Ver la llamada Agenda de Octubre. 26
Sin embargo -y a pesar de reconocer falencias para lograr superar la heterogeneidad de la economía boliviana-, Laserna (2004) afirma en este sentido, que el modelo no habría funcionado porque cada una de las partes encuentra en la heterogeneidad, las oportunidades para reproducirse y, al hacerlo, para reproducir el modelo en su conjunto, y que aún sin que se lo propongan, en los hechos obstaculizan una reducción más acelerada de la pobreza, un mejor aprovechamiento de las inversiones o un crecimiento más acelerado de la oferta productiva. 27
En la sección de anexos se discute el término de nacionalización desde el punto de vista de un analista opositor. 28
Respecto de esta nueva Ley, el gobierno de Mesa pareció haber optado por aislarse del movimiento social, pues el hecho de preparar y definir el diseño y contenidos de la mencionada Ley, en el marco restringido de las instancias gubernamentales, sin la participación de los sectores sociales, en busca de un acuerdo nacional, así lo confirman. Villegas, 2004.
29
De esta manera, Mesa propuso constituir una Asamblea Constituyente y
convocar un Referéndum Vinculante para dirimir el asunto del gas natural: una
opción –la que daría paso a la promulgación de la Ley de Hidrocarburos Nº
3058-, era permitir una mayor recaudación de impuesto y regalías por parte del
Estado a las transnacionales extractoras asentadas en el país. A esta
posibilidad se oponían enérgicamente los empresarios y los partidos
tradicionales por considerarla demasiado gravosa. La otra opción era por la
“nacionalización completa”, como exigían los sindicatos dirigidos por Evo
Morales y Felipe Quispe.
El 6 de junio de 2005, Mesa, ante las continuas manifestaciones, anunció su
renuncia por segunda vez en un lapso de 90 días. Según él, la intransigencia
de los sectores opositores impedía enfrentar la crisis, sugiriendo que la única
forma de resolver el conflicto sería la convocatoria de elecciones anticipadas.
Sin embargo, sus dubitativas acciones, su política contradictoria y sin una línea
de acción clara, habían disgustado a las clases populares, que exigieron su
renuncia de manera inmediata mediante multitudinarias manifestaciones de
mineros y campesinos indígenas, que una vez más paralizaron por completo la
ciudad de La Paz.
1.4.1 Evo Morales, Presidente
Luego de haber sido Diputado Nacional en 1997, con un abrumador 70% de las
votaciones, y en una primera tentativa del máximo poder en las elecciones
generales del 2002, Evo Morales y el Movimiento al Socialismo (MAS) se
presentan junto a otras organizaciones sindicales y sociales a elecciones
generales bajo el lema “contra la erradicación de la coca, para la
nacionalización de los hidrocarburos y la convocatoria de una Asamblea
Constituyente”, logrando un sorprendente segundo lugar.
Más tarde, el 18 de diciembre, bajo las banderas de la nacionalización de los
hidrocarburos, la abolición del sistema neoliberal y bajo el lema “somos pueblo,
somos MAS”, Morales ganó la presidencia con un inesperado 53,7% de los
votos y una participación del 84,5% del electorado nacional.
30
Durante el primer año del gobierno del presidente Morales, se realizó un
conjunto de acciones definidas sobre la base de un discurso ideológico anti
neoliberal, con rasgos nacionalistas y populistas.29
1.4.2 La Asamblea Constituyente
Más allá del proceso de aprobación que se vio opacado por ilegalidades y
enfrentamientos violentos, la Nueva Constitución contiene elementos
desfavorables para las perspectivas de corto y largo plazo en el plano del
crecimiento y del desarrollo. Entre otras cosas, podría mencionarse la ausencia
de garantías que establezcan seguridad jurídica y el respeto a la propiedad
privada, elementos que, en caso de no tenerlos claros, afectan profundamente
la confianza del inversionista.
Otro factor, uno de los más importantes en 2007, fue la fuente de
financiamiento del Bonosol (hoy Renta Dignidad). Para esto se estableció que
un 30% de la recaudación del IDH –caso a tratar con mayor profundidad en el
capítulo tercero-, fuera a financiar el pago de este beneficio. Al mismo tiempo,
la aprobación del Decreto Supremo Nº 29322, del 24 de octubre de 2007,
estableció un nuevo mecanismo de distribución del IDH departamental que
favorece a los municipios, en detrimento de las prefecturas, contribuyendo aún
más a la confrontación Gobierno-Prefecturas.
Por el momento, como puede observarse en el siguiente gráfico, la evolución y
desempeño de la economía nacional en término de Producto Interno Bruto, ha
dependido, al menos desde 1950, de la explotación de hidrocarburos y sus
continuas reformas estructurales. Esto permite advertir que todo el proceso que
se observa a continuación, no rompe con ésta característica de país mono
productor.
29
El nacionalismo económico está también íntimamente relacionado con la Teoría de la Dependencia elaborada por la escuela desarrollista latinoamericana que sostiene que el sistema económico mundial ha establecido una división internacional del trabajo que atribuye los países centrales la producción industrial, de alto valor agregado, y a los países periférico la producción de materias primas, de bajo valor agregado. El Populismo, con una significación peyorativa, que es la principalmente usada, es el uso de "medidas de gobierno populares", destinadas a ganar la simpatía de la población, particularmente si ésta posee derecho a voto, aún a costa de tomar medidas contrarias al Estado de Derecho. (Dornbusch y Edwards, 1991).
31
Gráfico 3
Evolución del Producto Interno Bruto (en miles de bolivianos de 1990)
Fuente: George Gray Molina, con datos de UDAPE. 2007.
1.4.3 La Ley de Hidrocarburos Nº 3058
En 2005 el presidente Mesa propuso establecer una Asamblea Constituyente,
entre otras cosas, para dirimir el futuro del gas natural. Una opción era permitir
una mayor recaudación de impuestos y regalías por parte del Estado a las
transnacionales extractoras asentadas en el país. Así, en sustitución de la Ley
Nº 1689 de 1996, el Senado Nacional aprueba la nueva Ley de Hidrocarburos
Nº 3058, el 17 de mayo del 2005, y se crean los principales cambios en materia
fiscal:
Se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), equivalente al 32% de la
producción bruta de hidrocarburos en Boca de Pozo, impuesto asociado a las
regalías y participaciones del 18%, ocasiona que el Estado -
independientemente de los costos de operación y capital- participe del 50% de
las ventas brutas en Boca de Pozo.
Se elimina la distinción entre Hidrocarburos Nuevos y Existentes, establecidos
en la Ley de Hidrocarburos Nº 1689. Si bien esta eliminación pareciera trivial,
dado que en el caso de los Hidrocarburos Existentes lo único que se estaría
haciendo es sustituir la Regalía Nacional Complementaria (RNC), equivalente
al 13% y la Participación Nacional (PN), equivalente al 19%, por el IDH con un
32
32%. Con esta modificación se afecta negativamente los ingresos del Tesoro
General de la Nación, dado que el 32% de la RNC y PN, se destinaban en
forma íntegra al TGN, sin embargo, ahora, este 32% se coparticipa a las
prefecturas y municipios, como IDH.
Tabla 12
Estructura de la renta petrolera 1997 - 2005 (Millones de US$)
CONCEPTOS 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 TOTAL % 2005 TOTAL %
Impuestos y Regalías
163.5 183.8 152.4 185.0 206.2 173.2 223.1 288.2 1575.4 45.3 328.6 1904.0 43.2
IVA – IT 79.8 68.6 70.8 19.89 25.8 9.0 11.6 13.4 298.9 8.6 21.7 350.5 7.3
IEDH 103.9 198.2 204.9 220.1 197.4 183.0 139.6 144.6 1391.7 40.1 233.1 1624.8 36.8
Impuestos a las utilidades y a la remisión de utilidades
4.8 13.1 9.0 7.3 22.1 6.9 10.6 23.6 97.4 2.8 63.1 160.5 3.6
Penalizaciones 2.7 4.3 5.6 7.8 10.8 11.6 6.8 ND 49.6 1.4 ND 49.6 1.1
Patentes 1.3 10.5 7.9 9.1 8.0 8.4 7.4 6.0 58.6 1.7 4.8 63.4 1.4
IDH - - - - - - - - - - 286.9 286.9 -
TOTAL 356.0 478.5 450.6 449.1 470.3 392.1 399.1 475.8 3471.5 100.0 651.3* 4122.8* 100.0
TOTAL - - - - - - - - 3471.5 100.0 938.2 4409.7 -
PROMEDIO - - - - - - - - 433.9 - - 490.0 -
Fuente: N. Pacheco: Contribución del sector de hidrocarburos a la economía nacional 1990 – 2005. (La nacionalización bajo la lupa. Fundación Milenio. La Paz, agosto de 2006).
En el caso del gas natural, lo que se modifica es el criterio para valorizar los
volúmenes sujetos al pago de regalías y participaciones de promedios
ponderados a precios reales, de la Ley Nº 1689. Respecto a la producción de
petróleo condensado y gasolina natural, también se adopta el criterio de
precios reales de venta; bajo la normativa legal anterior, los precios utilizados
en la valoración de las regalías departamentales, eran los de una “canasta de
crudos”.
El artículo 64 de esta Ley explica que YPFB tiene derecho a una participación
en los contratos de exploración y explotación que firme con el sector privado,
que, como se verá más adelante, en el decreto de “Nacionalización” se le pone
simplemente un valor a esta participación establecida ya por ley.30
30
Mauricio Medinaceli, Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH): Origen, maltratos y usos. Fundación Milenio, diciembre de 2007.
33
1.4.4 El D.S. Nº 28701 de Nacionalización
El 18 de diciembre del 2005 hubo Elecciones Generales. Los resultados finales
de la elección reportaban a Evo Morales como ganador por mayoría absoluta,
siendo el nuevo presidente de la República, que finalmente firmaría un decreto
que indicaba que todas las reservas del gas debían ser nacionalizadas, el
emblemático primer día de mayo de 2006.31
En el marco de los objetivos planteados para los sectores extractivos
estratégicos en el PND, el año 2006 definió el rol del sector de hidrocarburos
como principal exportador y generador de recursos fiscales para el TGN,
representando el 50% del valor de las exportaciones totales (esta elevada
participación es el resultado de un incremento en el volumen exportado de 9%
y de un incremento en los precios de 33%), y se estima que durante 2006 el
aporte del sector a los ingresos del fisco habría representado un 33% del total
(por concepto de IDH, IEHD y Regalías).
Este cambio en el rol del sector en la economía nacional fue el resultado de la
implementación de tres medidas: 1) La negociación del precio de exportación
de gas con Argentina, con resultados positivos para Bolivia y la firma del
acuerdo de compra venta de gas con este país para los próximos 20 años. 2)
Nacionalización de los hidrocarburos, a partir de lo establecido en el D.S.
28701 de 1 de mayo de 2006. 3) Adecuación de los Contratos Petroleros bajo
la Ley Nº 1689 de abril de 1996 a la nueva Ley Nº 3058 de mayo de 2005.
La Unidad de Análisis de Políticas Económicas (UDAPE), ofrece un cuadro
comparativo de los contratos de operación bajo la Ley Nº 1689 y bajo la
normativa de la Ley Nº 3058. (Ver Tabla 13).
Como “período de transición”, Morales dio a las compañías extranjeras seis
meses para renegociar contratos, caso contrario ordenaría su expulsión del
país, aunque también indicó que la nacionalización no tomaría la forma de
31
La Razón, 2 de mayo de 2006: http://www.la-razon.com/versiones/20060502%5F005529/rrdd.asp?C=244&id=281969
34
expropiaciones o de incautaciones. El Vicepresidente Álvaro García Linera dijo
en la plaza principal de La Paz, que el rédito energético del gobierno ascenderá
a $780 millones el año próximo, ampliando casi el seis veces a partir de 2002.32
Tabla 13
Comparación de los contratos de operación bajo la Ley Nº 1989 y bajo la normativa de Ley Nº 3058
CONTRATOS DE RIESGO COMPARTIDO (LEY Nº 1689) CONTRATOS DE OPERACIÓN (LEY Nº 3058)
Operador: Empresa petrolera Operador: Empresa petrolera
Comercialización: Para los contratos bilaterales YPFB comercializaba, para los otros casos la comercialización era directa.
Comercialización: Todo se realiza a través de YPFB.
Remuneración: El operador recibía todos los ingresos de manera directa, mismos iban a cubrir costos de operación, capital, remuneración y pago de impuestos.
Remuneración: El operador recibirá ingresos correspondientes a sus costos, depreciación y utilidad. YPFB recibirá los ingresos por su participación en la producción.
Propiedad de los hidrocarburos: El operador.
Propiedad de los hidrocarburos: YPFB.
Propiedad de los activos: El operador debía transferir los activos a YPFB una vez concluido el contrato.
Propiedad de los activos: Los activos existentes serán transferidos a YPFB al final del contrato y los activos futuros serán transferidos a YPFB después de la depreciación.
Contabilización de las reservas: Se permite la contabilización de las reservas por parte del operador.
Contabilización de las reservas: Se permite la contabilización de las reservas por parte del operador.
Pago: El pago total de los recursos al operador.
Pago: El pago total de los recursos al operador
Fiscalización: La fiscalización se la realizaba a través de YPFB, Ministerio y Superintendencia de Hidrocarburos, solamente para volúmenes de exportación.
Fiscalización: Se ha incrementado el nivel de control y fiscalización. Ahora YPFB pasa a aprobar planos de trabajo, costos recuperables y procesos de licitación.
Solución de Conflictos: -Arbitraje, ello en base a leyes bolivianas conforme a procedimientos y Reglamento de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional (CCI), en la ciudad e La Paz - Corte Internacional de Arbitraje. - Tratado de protección de inversiones.
Solución de Conflictos: -Arbitraje, ello en base a leyes bolivianas conforme a procedimientos y Reglamento de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional (CCI), en la ciudad e La Paz - Corte Internacional de Arbitraje. - Tratado de protección de inversiones.
Riesgo: El riesgo de producción, antes lo asumía totalmente el operador.
Riesgo: Ahora el riesgo lo asume YPFB.
Fuente: UDAPE, con información secundaria de diversas fuentes.
El Decreto Supremo “Héroes del Chaco” o “de Nacionalización”, introduce el
siguiente lineamiento, en cuanto a participación del Estado: a) Establece una
participación del 32% de YPFB, sobre la producción de hidrocarburos de todo
campo gasífero con una producción promedio certificada, al año 2005, es decir
San Alberto y Sábalo. b) Se “nacionalizan” las acciones que YPFB necesitaría
para tomar el control del 50% + 1 de las empresas privatizadas y
capitalizadas.33 c) Se obliga a las empresas operadoras a firmar nuevos
32
http://es.wikipedia.org/wiki/Guerra_del_Gas 33
Este es un tema por demás controvertido ya que el concepto de “nacionalización” no es el comúnmente conocido como la expropiación de 1937 a la Standard Oil y en 1969 con la Gula Oil. Por otro lado, este decreto no permite saber cuáles son y serán las acciones “necesarias”.
35
contratos de exploración y explotación, otorgando un plazo de 180 días a partir
de esta nueva norma legal. (Ver siguiente tabla).
Tabla 14
Estructura impositiva vigente Decreto Supremo de “Nacionalización” Impuesto Porcentaje de participación (%)
Regalías departamentales 12
Participación TGN 6
Impuesto Directo Hidrocarburos 32
TOTAL IMPUESTOS “FIJOS” 50
Impuesto sobre utilidades 25
Impuesto remesas al exterior 12.55
Surtax (ganancias extraordinarias)* 25
TOTAL impuestos variables XX
TOTAL impuestos a pagar 50 + XX
Fuente: Centro Cuarto Intermedio. (*) Con la promulgación de la Ley de Desarrollo Sostenible del Sector Hidrocarburos, de fecha 30 de agosto de 2007, el Congreso Nacional eliminó el pago del impuesto a las ganancias extraordinarias, incorporando el anexo F de los contratos de operación.
A modo de síntesis, lo que con la siguiente tabla quiere mostrarse, es el real
impacto en la Participación Estatal del Decreto de “Nacionalización”. La ley Nº
3058 establece que todos los campos se vean obligados a pagar el 32% como
IDH y que además YPFB tenga derecho a una participación adicional en los
contratos que debían de firmarse.
Tabla 15
Ley de hidrocarburos Nº 3058 – Decreto Supremo de “Nacionalización”
CONCEPTO Ley Nº 3058 (%) Decreto Supremo de “Nacionalización”
San Alberto (%) Sábalo (%) Resto (%)
Regalías y Participaciones 18 18 18 18
IDH 32 32 32 32
Participación YPFB X 32 32 X
Fuente: Medinaceli, dic. 2007. Cuando en esta tabla se hace referencia al “x%”, quiere decirse que la Ley no especifica el porcentaje de participación. Por otro lado, el decreto establece que la participación aprobada en la Ley sea igual al 32% en los campos donde Petrobras opera, y un porcentaje “x” en el resto.
En la siguiente tabla se observa que el D.S. Nº 28701 delega todas las
responsabilidades de comercialización a YPFB, sin dejar clara la posibilidad de
compatibilizarse con la Ley Nº 3058. De esta manera es que el desempeño del
sistema tributario podría verse afectado si es que ésta empresa asume todas
las facturaciones sobre todo volumen producido, tanto para el mercado externo
como el interno. Así es como queda la duda sobre si las empresas privadas
deberán pagar, de acuerdo a la Ley Nº 843, el IT y el IVA.
36
Tabla 16
Análisis comparativo de las condiciones de comercialización Comercialización Ley Nº 1689 Ley Nº 3058 D.S. Nº 28701
Gas Natural
Mercado Interno
Precios Privados 50% de P. Exp. YPFB
Volúmenes Privados PRODE (regulador) YPFB
Mercado Externo
Precios YPFB y Privados Mdo. Destino YPFB
Volúmenes YPFB y Privados YPFB YPFB
Fuente: Medinaceli, 2007.
1.4.4.1 Nuevos contratos
Uno de los principales impactos del Decreto Supremo de “nacionalización” fue
acelerar la firma de nuevos contratos de exploración y explotación,
establecidos tanto en la Ley de Hidrocarburos No. 3058 como en el decreto en
sí mismo. De esta forma, a finales de octubre del año 2006, YPFB y las
empresas privadas operadoras en el país firman nuevos contratos.
De forma general, estos contratos resultan un híbrido (no contemplado en la
Ley), de los contratos de operación y producción compartida, ambos
contemplados en la Ley de forma excluyente. En materia fiscal los mismos
respetan los porcentajes de 18 por ciento (regalías y participaciones) y 32 por
ciento (IDH) establecidos en la Ley de Hidrocarburos, y reglamentan la
participación de YPFB a través del controvertido Anexo “F”.34 A continuación se
pueden mencionar las siguientes características fiscales de los mismos:
Dependiendo del nivel de costos recuperables que YPFB apruebe a las
compañías, la Participación adicional de YPFB podría situarse en el
umbral del 15 por ciento. De esta forma, la Participación Estatal (sin
impuestos sobre las utilidades) podría alcanzar el 65 por ciento del total
producido.
El 15 por ciento mencionado en el párrafo precedente no es uniforme
para todos los campos, existen aquellos que pagan el 1 por ciento y
otros donde esta cifra alcanza el 20 por ciento, esta varianza responde
a: 1) los criterios de negociación que tuvo YPFB al establecer estos
34 Medinaceli 2007.
37
porcentajes; 2) las condiciones de mercado y su relación con la inversión
y; 3) la producción del campo.
La Participación de YPFB sólo se hace efectiva cuando se elimine la
obligación para pagar el Surtax, por ello se aprobó la Ley Nº 3740 del 31
de agosto de 2007, donde se establece que el sector hidrocarburos está
excluido del pago de esta alícuota adicional a las utilidades
extraordinarias.
YPFB es la institución encargada de pagar las regalías, participaciones e
IDH a todas las instituciones beneficiarias de estos conceptos. Por ello,
dentro el presupuesto de YPFB, para el año 2008, la estatal petrolera
considera estos ingresos y por ello dicho presupuesto considera un
ingreso aproximado de US$ 4 billones de dólares.
El 1º de mayo de 2006, el gobierno dispuso la “nacionalización” de los
hidrocarburos que consistió en un ajuste de contratos con las empresas
petroleras, modificando la carga tributaria sobre la producción de los mega
campos, y posibilitando que éstas continúen trabajando bajo las normas de la
Ley Nº 3058 promulgada en mayo de 2005, que creó el Impuesto Directo sobre
los Hidrocarburos (IDH) de 32 %. Además confiscó las acciones del Fondo de
Capitalización Colectiva (FCC) correspondiente a las empresas Chaco, Andina
y Transredes para transferirlas a YPFB; el control de la producción, refinación,
almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de los
hidrocarburos por parte de la empresa estatal; y la “refundación” de YPFB.35
Hoy la situación específica de los hidrocarburos es preocupante, también por
otros hechos: la inestabilidad institucional expresada en los continuos cambios
en la presidencia de YPFB; la baja inversión destinada a labores de
mantenimiento, lo que compromete seriamente la capacidad productiva para
responder a la demanda interna y externa. El resultado es la desaceleración
marcada en el crecimiento del sector y la pérdida definitiva de los mercados de
exportación de México y California.
35
Fundación Milenio. Informe económico sobre la gestión económica en el año 2006.
38
Tabla 1736
Ingresos fiscales del Upstream 1998 – 2006 (US$ Millones) Concepto 1998 1999 2000(p) 2001(p) 2002(p) 2003(p) 2004(p) 2005(p) 2006(p)
Regalía (11%) 30 32 56 66 64 90 129 180 237
Cochabamba 10 12 20 20 18 23 29 29 32
Chuquisaca 2 3 5 5 3 4 5 5 8
Sta. Cruz 13 13 23 25 23 25 29 31 40
Tarija 4 3 8 15 19 38 66 115 157
Regalía Nacional Compensatoria (1%)
3 3 5 6 6 8 12 16 22
Beni 2 2 3 4 4 5 8 11 14
Pando (2/3) 1 1 2 2 2 3 4 5 7
Tesoro General de la Nación (1/3)
83 65 119 117 102 212 146 121 126
Regalía Nacional Complementaria (13%)
25 18 33 31 25 28 31 11 -
Participación Nacional (x%)
39 28 53 49 40 45 49 17 -
Participación del TGN (6%)
19 18 33 37 36 48 65 92 126
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (32%)
- - - - - - - 288 685
Prefecturas - - - - - - - 111 226
Municipios - - - - - - - 33 171
Universidades - - - - - - - 7 42
Fondo Indígena - - - - - - - - 34
Tesoro General de la Nación
- - - - - - - 137 212
Ingresos para YPFB con el D.S. 28701
- - - - - - - - 220
IVA, IT, IUE, IRUE, Surtax y Patentes
34 32 40 56 29 31 58 87 N.D.
TOTAL 150 131 220 244 201 250 345 693 1290
% Sobre Ingresos en Boca de Pozo (Estimado)
56% 45% 43% 41% 34% 31% 29% 42% 60%
Fuente: Medinaceli, diciembre 2007.
En cambio, el decreto de nacionalización sirvió para firmar los contratos de
operación, designar a los representantes estatales en los directorios de las
empresas capitalizadas, recaudar un 32 por ciento adicional de los ingresos por
los mega campos y, finalmente, para confiscar las acciones petroleras del FCC,
lo que pone en riesgo el pago del Bonosol en el mediano plazo, haciéndolo
dependiente de los recursos del Tesoro General de la Nación (TGN). Asimismo
36
Esta tabla es una continuación de la Tabla 10 que tiene datos hasta el año 2005 únicamente, antes del D.S. 28701.
39
se avanzó en el nuevo rol de YPFB como distribuidor mayorista en el mercado
interno.
Al igual que a lo largo de todo el Siglo XX, es evidente que todas las reformas
desde 2005 con la Ley Nº 3058 y el D.S. 28701 de 2006, apuntan en una sola
dirección: apostar todos los esfuerzos del Estado en un único recurso natural,
esta vez el del gas natural. (Ver tabla anterior).
40
SEGUNDO CAPÍTULO
MARCO TEÓRICO
41
En una primera parte de este segundo capítulo, se retrocede hasta la época en
que los Principios de Ricardo planteaban la forma en que se concibe la
distribución de la rentas por la explotación de la tierra, pasando por los
principales aportes de la teoría keynesiana, fruto de la Gran Depresión, hasta
los primeros planteamientos de corte neoliberal en los años setenta. 37
Se empezará por plantear la pregunta sobre qué dimensión se desarrolla el
debate teórico de las distintas escuelas de economía respecto de las rentas y
el excedente, para terminar en el breve recorrido histórico del capítulo anterior,
desde el agotamiento del modelo de capitalismo de Estado en la Bolivia en la
segunda mitad del Siglo XX, que resulta ser una evidencia de la dinámica en la
que se ha sumido también en el inicio del nuevo siglo, una dinámica que podría
ser interpretada como la que Mario Teijeiro denominó como La Maldición de los
Recursos Naturales, de la Enfermedad Holandesa de Warner Max Corden y J.
Peter Neary, o a través de un enfoque similar al que Roberto Laserna se ha
aproximado con La Trampa del Rentismo, al investigar la relación entre la
abundancia de recursos naturales y el crecimiento económico de bajo
rendimiento en Bolivia.
En una segunda parte, el capítulo expone la base teórica e instrumental en la
que se apoyará la propuesta del quinto capítulo, es decir, se expondrá los
elementos conceptuales de la movilidad social, las consecuencias de una baja
movilidad social y su relación con el crecimiento económico, además del
componente del capital humano dentro de la movilidad social.
2.1.1 Renta
En forma confusa, el término “renta” tiene dos significados para los
economistas. El primero, el más común, tiene que ver con el ingreso por uso de
la tierra u otros bienes duraderos. Este sentido hace referencia de una forma
más próxima al concepto del “alquiler”.
37
Al igual que se le llama salario al ingreso de los trabajadores y ganancia al ingreso del capital, se le llama renta al ingreso de la tierra y demás factores productivos naturales. En un término más riguroso, este término se reserva para aquellos factores cuya oferta total es fijada por la naturaleza y no se puede aumentar, como si se tratara de un regalo hecho una tantum a la humanidad. Diccionario de economía de Sergio Ricossa.
42
El segundo, conocido también como renta económica, tiene que ver con el
“poder del mercado”, la diferencia de qué factor de producción es pagado, y
cuánto necesita ser pagado para mantenerse en su uso regular o permanente.
2.1.1.1 La teoría clásica de Ricardo
David Ricardo, en los Principios de Economía Política de 1817, sintetiza toda la
teoría clásica, en cuanto a las discusiones en el parlamento inglés sobre las
leyes del maíz, con la siguiente proposición:
“El producto de la tierra - todo aquello que proviene de su superficie con la
utilización combinada del trabajo, máquinas y capitales- es distribuido en tres
clases de la colectividad, los propietarios de las tierras, los propietarios del
capital... y los trabajadores... Pero en los diversos estados de la sociedad las
proporciones de todo el producto de la tierra asignado a cada una de estas tres
clases, con el nombre de renta, ganancia y salarios, serán esencialmente
distintos... La determinación de las leyes que regulan esta distribución es el
problema principal de la economía política...” 38
2.1.2 La teoría neoclásica de la distribución de la renta
Ya para la segunda mitad del mismo siglo XIX, algunos economistas
introdujeron un conjunto de teorías al debate del principio marginal, fundado en
la teoría de la renta ricardiana, que ya fueron afirmándose en el resto de la
segunda mitad del mismo siglo. Aquel conjunto de nuevas teorías económicas,
denominadas como “la revolución teórica marginal”, se concentraron en el uso
generalizado de aquel principio, que explica el comportamiento del consumidor
(teoría de la utilidad marginal) y que después viene aplicado, a la entera teoría
de la producción y la distribución, y no sólo a la tierra y a la renta.
A medida que la industrialización se extendía de Inglaterra al continente, el
énfasis de la teoría económica estaba destinado a alejarse desde la producción
agrícola hasta la producción industrial. La acumulación del capital, más que la
38
Ricardo, 1817, pág. 1
43
extensión de la cultivación de la tierra, se volvió más y más el centro de
atención de los economistas.39
Pasada la Segunda Guerra Mundial y luego de un insípido período de
construcción teórica, el crecimiento económico por medio del pleno empleo,
recobra importancia con las destacadas contribuciones neoclásicas de Robert
Solow, Trevor W. Swan y Paul Samuelson. En 1971, el filósofo político liberal
John Rawls las rescata y propone dos principios ligados a la distribución del
ingreso. El primero en la esfera política y el segundo en la económica:
1. Cada persona tiene un derecho igual al más extenso sistema de
libertades básicas compatible con un sistema similar de libertad para
todos.
2. Las desigualdades sociales y económicas deben ser arregladas de
manera tal que ellas sean a la vez a) para el mayor beneficio de los
menos aventajados, consistente con el principio de ahorros justos, y b)
ligadas a posiciones y funciones abiertas para todos bajo igualdad de
condiciones.
Como se dijo, el primer principio está ligado a la esfera política y el segundo a
la esfera económica, donde se admite la posibilidad de desigualdades en
materia de distribución de riqueza e ingreso, siempre y cuando dicha
desigualdad se traduzca en ventaja para cada uno de los miembros de la
sociedad.
No obstante, dicho principio de eficiencia no establece ningún tipo particular de
distribución como la más eficiente. En otras palabras, los puntos de eficiencia
pueden determinar diferentes combinaciones posibles de distribución entre los
dos individuos, todas igualmente eficientes, siempre y cuando sean puntos
sobre la frontera de posibilidades de producción.
Desde un punto de vista normativo, para Rawls (1993), para poder dar un
ordenamiento a esos diferentes tipos de distribución eficientes y poder en
39
Crítica de la Teoría Neoclásica. Luigi Pasinetti. Buenos Aires, 2003.
44
consecuencia seleccionar entre ellos, se hace necesario introducir un principio
de justicia. Dicho principio, según Bula (1995) puede construirse si se traza en
una gráfica una diagonal de 45° partiendo del punto de origen del cuadrante,
cuyos respectivos ejes están definidos por los dos individuos representativos
de la sociedad, y sobre la cual se encontrarían los puntos de una distribución
igualitaria.40
En 1980, Milton Friedman, junto a su esposa Rose, publica un libro que titula
“Libertad de Elegir”, donde manifiesta la posición de reducir el aparato estatal al
mínimo indispensable, sosteniendo que el recurso más importante es la
capacidad de producción personal, porque se vive en mundo dependiente de
las decisiones de los demás y donde las elecciones de los consumidores son
los que determinan, a fin de cuentas, los precios de mercado. Además, asegura
que el gobierno manipula la distribución de la renta para lograr una supuesta
equidad, ya que resulta imposible utilizar los precios como fuente de
información y de incentivo sin afectar la distribución de la renta.
“El Estado es el administrador de la violencia, y la usa para mantener el control
social. Las facultades del Estado son cuidar de la violencia e invasiones
externas, de la opresión y de la injusticia, y fecundar las obras públicas para el
beneficio social”.41
2.1.3 Milton Friedman, el gobierno y las transferencias para educación
Como portavoz de la Escuela de Chicago, gran impulsor de la llamada tradición
“neoliberal” y adepto de las decisiones económicas guiadas por el mercado,
Milton Friedman es mucho más positivista que el tradicional "laissez-faire"
postulado por Adam Smith. Friedman acepta cierta intervención de los poderes
públicos, pero bajo determinadas condiciones y según una cronología
específica que permita conservar los principios liberales.
40
A theory of Justice, 1971. 41
Milton & Rose Friedman: Libertad de Elegir. Edit. Grijalbo, 1980. 2da edición.
45
En 1955, Friedman publicó un ensayo llamado The Role of Government in
Education,42 en el que, junto a su esposa Rose, analizaba los principales
problemas de la educación pública y llegó a la conclusión de que una manera
para mejorar el sistema educativo era darles a los padres mayor control sobre
el mismo.
La propuesta consistía en que el gobierno dejara de subsidiar a las escuelas,
es decir, desaparecieran los cheques quincenales emitidos por el Estado para
el pago de los profesores, directivos y trabajadores; ya no se destinarían
presupuestos para el mantenimiento de edificios. Todo ese gasto programado
desde las oficinas del Estado se eliminó de tal forma que las escuelas no
recibían dinero alguno por parte del gobierno. Una segunda parte consistía en
la creación de un sistema de vales o vouchers (exclusivos para educación), es
decir cheques que se entregaban directamente al alumno o padre de familia,
para que con ellos pagaran la educación que libremente elegirían para sus
hijos, mientras que las escuelas que seguían recibiendo los subsidios debían
disminuir sus costos para compensar su baja productividad.
No fue sino hasta 1992 cuando el gobernador de Wisconsin escuchó y aplicó la
propuesta a manera de prueba, en el pequeño condado de Milwaukee en las
escuelas de educación elemental.
Los resultados fueron positivos, sorprendentes y rápidos. Las escuelas no sólo
mejoraron toda su infraestructura, sino que también se observaron cambios en
la conducta de los profesores: empezaron a llegar temprano, preparaban sus
clases, actualizaban el contenido de sus clases y conversaban con los padres
de familia. Una verdadera transformación. Era una idea que obligaba a los
profesores y directivos a dar su mejor esfuerzo.
Las virtudes fueron tales que la idea se generalizó en todo el estado de
Wisconsin, en Suecia se aplicó al sistema universitario con excelentes
resultados, y en Estados Unidos se sumaron otros estados con la intención de
que el sistema sea adoptado en el resto del país.
42
“El papel del gobierno en la educación”.
46
El 1976, Friedman propuso el Impuesto Negativo en los Estados Unidos, por
primera vez, al considerar que el juego de las fuerzas económicas en este país
es generador de desigualdades y que la protección social de los ciudadanos
resulta insuficiente. Friedman propone reemplazar los programas sociales, que
para él carecen de dinamismo, por la garantía de un ingreso mínimo. El Partido
demócrata se interesó por este proyecto, pero una mayoría de senadores y una
considerable fracción de la opinión pública se opusieron bajo el pretexto de que
constituiría una incitación a la pereza.
La propuesta surge al momento de la declaración anual de los ingresos con
fines fiscales, donde los ciudadanos se encontrarían en el deber de pagar el
impuesto o en el derecho de recibir el subsidio (el impuesto negativo), de
acuerdo a lo que declaran y en proporción a lo que declaran. Con la
disminución del ingreso familiar, el deber de pagar el impuesto se transformaría
gradualmente en el derecho de percibir el subsidio, donde el impuesto y el
subsidio serían únicos, eliminando la pluralidad de medios empleados hoy, con
mucha confusión e irracionalidad.
El impuesto negativo daría a cada uno, la certeza de que su propio ingreso
disfrutable, después de las integraciones públicas, nunca descendería por
debajo de un mínimo garantizado. Las objeciones nacen al momento en que el
mínimo garantizado no deberían de desalentar la labor de la gente y fomentar
la ociosidad y el parasitismo. Pero además, ese mínimo debería de ser
constantemente ajustado al ritmo de crecimiento general de los ingresos, fruto
del desarrollo de la economía.
Además es lógico que cada uno juzgue su situación sobre su ingreso absoluto,
pero también con base en el ingreso relativo, es decir, comparando sus
ganancias con las de los demás. En caso de que esta política busque ser
realmente eficaz, sería necesario intervenir sobre las diferencias de ingreso:
diferencias entre el ingreso particular y el ingreso promedio de la ciudadanía, y
diferencias entre el ingreso individual en determinado año y el del año anterior.
Todo esto viene a determinar los hábitos de vida, lo que empeora la situación
personal, cuando se genera problemas psicológicos.
47
Friedman reconoce además, que también queda por analizar la irresistible
propensión de cada grupo social particular, a reclamar por sí algún privilegio, y
la igualmente irresistible propensión de los partidos políticos a concederlo a
cambio del voto de los electores, en un claro afán prebendal y clientelista. De
aquí deriva un prejuicio contra los sistemas de retribución de carácter general,
incapaces de discriminar entre grupos sociales más que con base en el criterio
único y objetivo del ingreso único.43
Entonces, para Friedman, las tasas impositivas debían contraerse de manera
sostenida durante la expansión económica, con la idea de detener el
crecimiento de los gobiernos. En esencia, la libertad económica sería un
requisito para el ejercicio de las libertades políticas, ya que la combinación del
poder político y económico en las mismas manos sería un camino seguro para
lograr la tiranía. Friedman defendía la idea de que la gente debe tener la
libertad para tomar sus propias decisiones. Friedman buscaba que la
competencia de los mercados protegería al consumidor frente a las
regulaciones gubernamentales. Consideraba que los controles, en vez de
proteger al consumidor, lo terminan afectando. De esta manera defendía la
idea de que sea el Estado quien se encargue de facilitar la información sobre
los beneficios de unos bienes y servicios frente a otros, y que sean los
individuos quienes decidan sobre lo que más les conviene. De esta manera,
sólo aquellos que ofrecieran productos de calidad permanecerían en el
mercado, así el consumidor resulta ser el mayor beneficiado.
2.1.4 La intervención keynesiana
En lo que concierne a la distribución del ingreso de los keynesianos, estos
siempre han estado divididos, lo que desde luego viene a facilitar y fortalecer el
triunfo de las propuestas neoliberales.
Los keynesianos norteamericanos, más conocidos como neo keynesianos,
tendieron a aceptar la teoría de la distribución del ingreso de corte neoliberal,
"se paga lo que vale". En tanto, los keynesianos europeos de Cambridge, mejor
43
Más adelante se ampliará esta lógica con el enfoque de La Trampa del Rentismo, propuesta por Laserna(2004).
48
conocidos como pos keynesianos, la rechazan. Estos últimos argumentan que
la distribución del ingreso depende en gran medida, de factores institucionales.
Lo que de esta manera, no solo importa la productividad y la escasez de un
solo factor, sino su poder de negociación afectado por arreglos institucionales,
donde están presentes los sindicatos, las leyes que irán a determinar los
salarios mínimos, derechos laborales y sistemas de seguridad social, como el
seguro de desempleo en países avanzados. Finalmente, los acuerdos públicos
también importan, ya que la gente en general, entiende la capacidad de
negociación a partir de los sindicatos y las instituciones de seguridad social.
Lord Keynes creía realmente en el producto marginal de la teoría de la
distribución del ingreso por el cual los trabajadores recibían una remuneración
por lo que aportasen a la empresa. Esto ofrece muy poca justificación de los
sindicatos y otras formas de intervención en el mercado de trabajo, todas las
cuales pueden ser consideradas como distorsiones del mercado más que
correcciones de las fallas del mercado, asociadas con un desigual poder de
negociación. 44
Este es claramente, otro tipo de política de ingresos, el que más bien incide
sobre la misma formación de las ganancias, a través de la intervención pública
gubernamental.
En casi todas las economías se encuentra salarios mínimos obligatorios y otras
disposiciones legales, destinada al amparo de los trabajadores. Es así como en
el siglo pasado se ha observado un largo período de estímulo y fortalecimiento
de los sindicatos por obra de los poderes públicos, aunque los trabajadores se
han beneficiado también de la evolución natural de la propia economía que
tiende a favorecer el pleno empleo.
44
"Durante los 25 años posteriores a la Segunda Guerra Mundial (1945 - 1970), el keynesianismo constituyó el paradigma dominante para entender la determinación de la actividad económica. Esta fue la época en la que se desarrollaron instrumentos modernos de la política monetaria (control de las tasas de interés), y fiscal (control de los gastos de gobierno e impuestos). Fue también un período en el cual la cobertura de los sindicatos se elevó a máximos históricos y se amplió al estilo del New Deal de las instituciones de seguridad social y de regulación". (Thomas I. Palley). Fuente: Thomas I. Palley.
49
2.1.5 La visión de Prebisch
Raúl Prebisch impulsó un modelo de desarrollo a través de la nacionalización
estratégica de las empresas extranjeras y servicios públicos que, con el pasar
del tiempo, la CEPAL denomina como Transformación Productiva con Equidad,
pretendiendo crear nuevas fuentes de dinamismo que permitan alcanzar
objetivos como mejorar la distribución del ingreso, a través de las relaciones
industriales, entre otros, dando un mayor poder decisión y protagonismo al
Estado en la economía.45
Prebisch anota que existe una distribución desigual del ingreso en América
Latina y que este deriva, en buena medida, del hecho de que los precios de los
productos que la periferia exporta a los centros, se deterioran en relación a los
productos que importa de ellos.
Este deterioro significa para la periferia una pérdida de los frutos de la
tecnología asimilados, así como también de una parte de los propios aumentos
de productividad que pueda haber generado. Agravan esta situación otra serie
de hechos que se dan en la periferia, especialmente el alto crecimiento de la
población que aumenta el excedente de la fuerza de trabajo y que es el
principal factor estructural que deprime los salarios; la relativa lentitud con que
evoluciona la demanda de productos primarios en los centros, y la limitada o
inexistente capacidad de negociación de las organizaciones gremiales que,
contrariamente a lo que ocurre en los centros, no suelen estar preparadas para
defender sus ingresos.46
Prebisch planteó, luego de su diagnóstico para equilibrar el permanente
deterioro en los términos del intercambio y la expansión desigual de lo que
sería un progreso técnico, la industrialización periférica para, de manera
gradual, aumentar el ingreso per cápita. Era la idea de la Industrialización por
Sustitución de Importaciones. La propuesta fue el foco de muchas críticas en
aquella oportunidad, se la consideró como un robo de los medios de
producción de las actividades primarias.
45
Prebisch Raúl. "Hacia una teoría de la Transformación". En Revista de la CEPAL. Nº 10. Santiago de Chile, 1980. 46
Oscar Julián Baldeci en “Prebisch y su pensamiento sobre el desarrollo”.
50
Lo que propuso entonces era una política de estímulo industrial sin
menoscabara el sector agricultor, logrando el crecimiento del ingreso y
reemplazando con producción interna la importación de productos industriales,
ya que éste sería la única manera de corregir el efecto de las desigualdades
entre quienes exportaban y quienes importaban, lo que resulta de las distintas
elasticidades-ingresos.
Ya que este tipo de políticas (las de la distribución de la renta) no siempre con
precisión estadística, corren el riesgo de no ser tan exactas como deberían. La
administración pública, si no está preparada para una misión de tanta
importancia y complejidad, entonces confunde la fuente y el destino de los
fondos, porque además, la misma distribución provoca evasiones fiscales y
hechos en los que las familias fingen tener necesidad de ayuda pública. No
obstante, ante la deshonestidad de la gente en general, se ha hecho esfuerzos
por una redistribución menos compleja y más sistemática, a través de
proyectos legislativos, entre los cuales podría citarse al que quizá sea el más
interesante -según Sergio Ricossa (1982)-, el del impuesto negativo de Milton
Friedman.
2.1.5.1 Furtado: La utilización del excedente
Furtado señala que es fácil darse cuenta de que distintos sistemas de
apropiación del excedente coexistieron por todas partes, y que si se estudiase,
aunque sea en forma superficial, se verá en la propia zona urbana y en su
periferia rural el sistema de apropiación basado en la esclavitud. Así se
identifica el sistema de apropiación basado en las ganancias comerciales,
obtenidas principalmente en el intercambio con las colonias. El segundo
sistema se clavó en el primero, y casi nunca lograron integrarse totalmente. El
conflicto entre las élites ligadas a los dos sistemas de apropiación referidos, -
constituye una causa de inestabilidad política de muchas ciudades, en especial
donde la actividad comercial se desarrolló más (como en el caso de Atenas).
Contrariamente a lo que sucede en el régimen de apropiación por la esclavitud,
el inicio de un flujo comercial produciría un aumento de productividad. Es el
51
fruto de ese aumento de productividad el que revertiría, total o parcialmente, el
beneficio del comerciante. Por consiguiente en este caso la apropiación no
sería un simple fenómeno de transferencia unilateral de recursos, sino que
coexistiría con un aumento de productividad y, por tanto, una mayor creación
de nuevos recursos.
2.1.5.2 Baran: la contradicción expropiación-apropiación del excedente
Según Baran, más que la existencia de un casi inexistente ahorro en
comparación con los países céntricos, el principal problema en los países
periféricos era la inadecuada utilización del excedente por parte de las élites
internas periféricas, así como el traslado de una parte del mismo hacia el
centro, a través de diversos mecanismos.
Baran (1959) sostuvo que su teoría sobre el excedente lo que se hacía era
poner de relieve la naturaleza de las relaciones de dominación-dependencia
entre los países desarrollados y los países subdesarrollados. De esta manera,
mientras los países céntricos exportaban capital, los países periféricos eran se
dedicaban a importar capital y exportador excedente. El principal aporte de
Paul Baran, en su libro “La Economía política del crecimiento” (1957), fue el de
articular dos esferas analíticas: la teoría sobre el imperialismo y la que nos
importa más, el enfoque desde el excedente económico, distinguido en tres
tipos:
1.- Excedente real: sería la diferencia entre el consumo efectivo corriente y la
producción real socialmente generada. Señala que es menor que el concepto
que Marx había desarrollado en sus tiempos sobre la plusvalía de Marx, debido
a que se trataría de una plusvalía realmente acumulada, o lo que sería lo
mismo, más tarde que el del consumo capitalista. Tendría que ser idéntico al
concepto de acumulación o ahorro corriente. Todo esto tiene a incluir lo que es
el atesoramiento de oro, las instalaciones productivas, el equipo y los saldos en
el exterior.
52
2.- Excedente planificado: se refiere al excedente exactamente como tomaría
cuerpo en una economía de carácter socialista. No se refiere a que deba ser
necesariamente la mayor producción posible, ni que el consumo sea el mínimo
de subsistencia. Aquellas magnitudes van a depender de las decisiones que la
sociedad tomaría de manera racional, atendiendo la parte que fuese
innecesaria de tal o cual producto, del trabajo improductivo, etc.
3.- Excedente potencial: se refiere a la diferencia que existe entre lo que se
consideraría como consumo esencial, y la producción que se obtendría en un
ambiente natural y técnico dado con la ayuda de los recursos productivos que
sean utilizables. El desempleo, los trabajadores improductivos y la mala
organización corresponderían al consumo excesivo.
Al mismo tiempo, Baran clasifica algunas formas bajo las que sucedería el
excedente económico:
a) Aquel consumo por encima de lo que podría considerarse una cesta de
consumo esencial, representa lo que sería el consumo excesivo de la
sociedad.
b) El producto que la sociedad perdería por la existencia de trabajadores
poco productivos, lo que constituye bienes como resultado de la
irracionalidad del sistema capitalista.
c) Por ejemplo, en una absurda diferenciación de productos que atenta
contra la productividad y las economías de escala, el producto perdido a
causa de la organización dispendiosa del existente aparato productivo.
2.1.6 La maldición de los recursos naturales47
Dado que actualmente se atraviesa una coyuntura económica internacional
excepcional, donde los precios de las materias primas se incrementaron de
47
Aunque de todas maneras el tema se tratará con mucha mayor profundidad en el siguiente capítulo, es necesario remarcar que resulta difícil determinar quién acuñó el término por primera vez, pero quienes lideran este efecto adverso de abundancia de recursos naturales y pobreza, son Jeffrey Sachs y Andrew Warner. Teijeiro del Centro de Estudios Públicos de Chile, realiza una breve pero clara explicación del término: http://independent.typepad.com/elindependent/2007/03/la_maldicion_de.html
53
manera extraordinaria, existen importantes estudios48 sobre un escenario
paradójico que presenta la gran mayoría de países con abundantes recursos
naturales y constante convulsión social, como producto de un descontento
generalizado de la población que funda la solución de todos sus problemas en
la explotación y exportación de aquellos recursos. Bolivia no es la excepción.49
Todos estos factores sumados a un mayor protagonismo que el Estado ha
cobrado con la Ley Nº 3058 y la posterior nacionalización, están generando un
incremento importante en los ingresos por concepto de rentas gasíferas. Se
verá a continuación las virtudes o desafíos que presenta este hecho. La
literatura económica denomina este curioso fenómeno con amplia evidencia,
como “la maldición de los recursos naturales”. Aquella evidencia sostiene
empíricamente, que aquellos países con abundancia de recursos naturales
crecieron menos que aquellos que carecen de los mismos.
Evidentemente, existen excepciones como las de Vietnam, Malasia, Indonesia
y los llamados tigres del Asia como Taiwán, Corea y Singapur, donde el
esfuerzo conjunto se concentra en el conocimiento y la producción de
tecnologías con alto valor agregado, buscando la competitividad, sin poseer
abundancia de recursos naturales.50
El caso de Nigeria es uno de los más conocidos y estudiados, porque el
número de pobres que vive con menos de un dólar americano al día, ascendió
de 19 millones en 1970 a 90 millones en el año 2000, siendo uno de los países
exportadores de petróleo más importantes del mundo, ocupando el décimo
lugar en reservas de petróleo crudo en el mundo, después de países como Irán
y Venezuela.51
48
Como el de Rubén Ferrufino en “La renta de los recursos naturales, la teoría de la maldición”, diciembre de 2006 y PULSO, domingo 2 de diciembre de 2007. 49
En un 22 de marzo del 2004, Arvind Subramanian y Xavier Sala-i-Martin, en una entrevista para el boletín del Fondo Monetario Internacional (FMI), argumentan el interés de los gobiernos sobre la maldición de los recursos naturales: http://www.columbia.edu/~xs23/catala/articles/2004/IMF%20Survey/IMF%20Survey%20Spanish.pdf 50
Estos casos sin embargo, son tan aislados que no representan la generalidad. Casos como los de Nigeria, Irán o Venezuela por ejemplo, decidieron vivir de las cómodas rentas de sus recursos naturales, en vez de concentrarse en la producción, manteniendo un elevado riesgo por su alta dependencia en la volatilidad de los precios internacionales. 51
Worldwide look at reserves and production.
54
2.1.6.1 La Enfermedad Holandesa
Bajo este enfoque se destaca el hecho de que los ingresos por concepto de
rentas se pueden distribuir a través de gasto de capital o gasto corriente,
mediante el gobierno central o mediante gobiernos sub nacionales dentro del
presupuesto público, incrementando el gasto de consumo y también se realizan
transferencias del sector público al privado, como sucede en los llamados
bonos o incentivos, que son más frecuentes cuanto mayores son los recursos
de la renta de recursos naturales.52
2.1.6.2 El enfoque del Rentismo
La comprensión sobre la condición de subdesarrollo boliviano y las
caracterizaciones que sobre su diversidad, han sido interpretadas con un
amplio espectro a través de lo “abigarrado de la sociedad” de Zavaleta
Mercado, lo “pluri-multi” de Toranzo y Albó, y el “ch`enko estructural” de
Calderón y Laserna,53 pero pocos textos han precisado este problema desde el
punto de vista económico, hasta que se observó la elevada correlación entre
conflicto social y la abundancia de reservas de gas, a partir del término del
primer mandato de Sánchez de Lozada en 1997, con las inversiones en el
sector de hidrocarburos, y el conflicto de la Guerra del Agua el año 2000.
Roberto Laserna, con el apoyo de José Miguel Gordillo y Jorge Komadina,54
publicó un libro en 2006, titulado “La Trampa del Rentismo”, donde propone un
análisis en torno a la nueva ola de estatismo y la política del conflicto social que
Bolivia –y la región-, ha venido advirtiendo.55 En este libro, el autor muestra
que detrás del discurso nacionalista y de una supuesta lucha por el
fortalecimiento del Estado, frecuentemente se encuentra el deseo de controlar
52
Rubén Ferrufino, noviembre de 2007. Para el aspecto monetario, por ejemplo, el enfoque de la Enfermedad Holandesa, señala que en la medida en que se generan ingresos excepcionales de la renta de recursos naturales, se incrementan sustancialmente las reservas y crece la demanda de dinero doméstico. Así, el tipo de cambio nominal se aprecia, afectando la competitividad de los sectores. Por el lado del tipo de cambio real, con la mayor demanda de bienes no transables, se incrementan los precios de estos productos, generando una apreciación que iría a reforzar el concepto de menor competitividad en los sectores transables, que no son el generador de renta. 53
Ver René Zavaleta Mercado: “Lo nacional-popular en Bolivia”, México, Ed. Siglo Veintiuno, 1986; Carlos Toranzo: “Lo pluri-multi”, Ed. Ildis, La Paz 1993; y Fernando Calderón y Roberto Laserna: “Paradojas de la Modernidad”, Fundación Milenio y Los Amigos del Libro. La Paz, 1994. 54
Respectivamente: economista e historiador, sociólogo especialista en sociología cultural. 55
Fundación Milenio. La Paz, julio de 2006.
55
las riquezas públicas con fines particulares o de defender el acceso privilegiado
a los bienes públicos, lo que ha venido a ser el “rentismo corporativo”.
2.1.6.2.1 Rentismo Corporativo
El autor menciona en dicho estudio, que “el rentismo corporativo busca el
control y usufructo de una riqueza ya existente, de modo que la posibilidad de
obtener valor a través de una decisión política, más que de una transacción
económica, habitualmente involucra al Estado y afecta a los recursos”.56
Fundamentalmente, el rentismo se refiere a una actitud, a un comportamiento
humano individual o corporativo que podría darse, exista o no una riqueza de la
que puede extraerse una renta e independientemente de cuál sea esa riqueza.
El rentismo es la forma más cómoda y sencilla de participar en los flujos
económicos. El único momento donde esta práctica se torna problemática, es
cuando se orienta todos los esfuerzos hacia el control de una riqueza existente
o cuando busca obtener réditos de una riqueza ajena, porque en ese caso,
implica apropiación indebida de valor y desalienta a los creadores del mismo,
dañando a la sociedad en su conjunto.57
2.1.6.3 ¿Por qué es dañino el rentismo?
Al hacerse las prácticas rentistas masivas, ello implica que buena parte de los
ciudadanos están dedicando su talento y esfuerzo, no a la creación de nueva
riqueza, sino a presionar al Gobierno para que les transfiera la riqueza
generada por otros o las riquezas del Estado. Esto puede tener diversas
consecuencias: el Gobierno desatiende la provisión de bienes públicos y sus
finanzas se tornan deficitarias, lo que a su vez conlleva a crecientes niveles de
endeudamiento y/o crecientes niveles de inflación, el Estado tiende a crecer
desproporcionadamente (tal y como ha ocurrido en los países europeos), pero
además en virtud del desincentivo que experimenta el esfuerzo productivo al
contar los ciudadanos con la subsidiariedad del Estado y del desvío de talento
y esfuerzo hacia las actividades rentísticas en lugar de las productivas, la
56
El Diario. La Paz 2006.08.02. 57
También puede buscarse el término en inglés como rent-seeking.
56
sociedad en su conjunto tiende a ser muy poco productiva, lo cual finalmente
se traduce en un bajo nivel de vida.
Lo primero que hay que destacar es que el rentismo no es un fenómeno
exclusivo de Bolivia, aunque el país lo experimente con particular severidad. En
una u otra medida todos los países del mundo experimentan este fenómeno, al
punto que economistas de gran prestigio como Mancur Olson, consideran el
rentismo como la causa fundamental de la caída de muchas grandes potencias
a lo largo de la historia de la humanidad.58 Olson también considera que el
pobre desempeño de la economía de Inglaterra durante el presente siglo en
comparación con el del resto de los países desarrollados, obedece a la
extensión en ella del flagelo rentista. Uno de los científicos de mayor renombre
en el ámbito de las finanzas públicas, Vito Tanzi, presenta evidencia a favor de
la tesis de que el significativo incremento experimentado por el Gasto Público
en los países desarrollados durante las décadas que van de 1960 a 1990 no
produjo beneficios apreciables para la población de estos países pero sí
perjuicios manifiestos, y que esto se debió a que la causa de dicho incremento
fue el rentismo encubierto.59
La relevancia y extensión del fenómeno rentista es lo que ha llevado a que se
dedique un gran esfuerzo a entenderlo, al punto de que entre los científicos que
han dedicado buena parte de su tiempo a esta tarea se cuentan varios Premios
Nobel de Economía: Friedrich A. Hayek, Gary Becker, James M. Buchanan60 y
Douglas C. North.
El resultado de este esfuerzo es una visión del rentismo sistemática y
coherente, a partir de la cual ha sido posible diseñar políticas efectivas para su
contención.
La nueva visión entonces, presenta a las actividades rentistas como una
elección racional que realizan los ciudadanos dadas las circunstancias que le
rodean. En cada momento del tiempo, con el objeto de obtener ingresos que le
permitan satisfacer sus aspiraciones de consumo, cada ciudadano debe decidir 58
Mancur Olson (1982), The Rise and Decline of Nations. Yale University Press. 59
Laserna, 2004. 60
Buchanan, James M. (1980), "Rent seeking and profit seeking". Toward a Theory of the Rent-Seeking Society, Texas A&M University Press.
57
cómo le conviene distribuir su tiempo, esfuerzo y talento entre las actividades
rentísticas y las actividades productivas. En ciertas circunstancias, la relación
costo-beneficio de las actividades rentísticas puede resultar tan atractiva que
los ciudadanos pueden decidir dedicar una gran proporción de sus recursos a
ejercer presión sobre el Gobierno para que este expanda su acción rentístico-
redistributiva, ante lo cual los Gobiernos, aún en contra de las convicciones de
quienes los rigen, pueden verse obligados a acceder.61
Otro dato importante es que el rentismo está en Bolivia, no desde los últimos
30, 40 ó 100 años de vida republicana, sino incluso desde las épocas
coloniales. Las estrategias de organización y control social diseñadas por la
corona española para aplicarlas en el territorio del Alto Perú, que hoy
corresponde en parte a la República de Bolivia, se basaron en los
requerimientos de un sistema extractivo de recursos naturales, como era la
minería de la plata. Los elementos básicos que conforman una estructura
productiva eficiente que florece a principios del siglo XVII, fueron un Estado que
monopoliza los recursos estratégicos necesarios para explotar un recurso
natural, una sociedad organizada en grupos social y territorialmente
diferenciados, cuyo control se rige por un régimen étnico segregativo, y una
combinación de sectores productivos privados que concurren individualmente
al mercado (mineros, hacendados, comerciantes), junto a sectores
comunitarios que se vinculan con el mercado a través de intermediarios étnicos
que negocian sus productos (fuerza de trabajo, alimentos, materias primas). 62
En tal contexto, el Estado colonial, aparentemente poderoso, era en realidad un
organismo que se presentaba intrínsecamente débil, no solo porque abrió
muchos frentes de negociación, sino también porque a cada uno de ellos le
confirió sus propios fueros. Pero el instrumento de la etnicidad, que tenía por
objetivo segregar a las poblaciones para controlarlas, resultó la vía más
expedita para manipular las identidades étnicas y cruzar fronteras raciales que
resultaron ser absolutamente permeables.63
61
Laserna, 2004. 62
Gordillo, La Trampa del Rentismo. 63
Gordillo, 2004.
58
Esta es la forma que algunos autores enfocan parte de las causas del
subdesarrollo en Bolivia, incluso desde las épocas de la colonia.
Es de esta manera que la discusión sigue siendo aquella en que el grado
protagónico del Estado en la economía sigue marcando un movimiento de
sentido pendular, y sin que las posturas hayan marcado trayectoria alguna en
realidad, a diferencia de otros países como Chile, que son mejor conocidos por
haber adoptado de manera exitosa y hace ya más de veinte años, un camino
de apertura y de alternancia de poder. Sin embargo, para plantear un posible
estado del debate en el país, sobre el final de este trabajo se ofrece como
anexo una amplia discusión televisada sobre Estado versus mercado, entre
algunos de los economistas bolivianos más reconocidos, junto a otros
comentaristas de también amplia trayectoria, en el momento en que Bolivia
vivía –como se había señalado ya- una etapa violenta y de gran debilidad
democrática institucional con la renuncia de Gonzalo Sánchez de Lozada y
Carlos D. Mesa, y el posterior llamado anticipado de elecciones generales.
2.2.1 Movilidad Social
Empezando por un elemento conceptual de la movilidad social, en el sentido de
que todos los individuos, independientemente de su herencia social, (el ingreso
o la educación de sus padres por ejemplo), ésta puede ser entendida como la
igualdad de oportunidades, tengan las mismas probabilidades de alcanzar sus
objetivos en correspondencia a su esfuerzo.64
2.2.1.1 La movilidad social en la teoría
¿Cuál es la relación existente entre movilidad social y crecimiento económico?
Pues un par de documentos (Raut 1996; y Hassler & Mora 1998), concluyen
que una alta movilidad se asocia a un mayor crecimiento económico, pero la
dirección de la causalidad y los mecanismos de transmisión difieren
ligeramente entre los modelos.
64
Ver Mercado, 2008.
59
Para el caso de Raut (1996), el autor desarrolla un modelo de socialización de
crecimiento endógeno, en el cual los talentos innatos y los niveles de
educación de los trabajadores son los que dirigen la acumulación básica de
conocimiento científico en la economía. El talento congénito de un trabajador
es un conocimiento propio y se distribuye independientemente a sus
antecedentes familiares. El nivel de instrucción o educación de los trabajadores
resulta ser un mecanismo de positivo para los talentos para mejorar su manera
de ser productivo. La educación individual óptima de un trabajador resulta estar
determinada por sus antecedentes familiares, pero fundamentalmente por su
talento. El que los talentosos sean educados y empleados de manera
adecuada (especialización) en los más apropiados sectores técnicos es un
hecho que se determina por las creencias que tuvieran los empleadores que,
con respecto a la relación entre el talento y el nivel de educación, son
perfectamente competitivas y libres de prejuicios.
Los bajos salarios provocan que los jóvenes elijan menos educación, lo cual
implica una menor tasa de crecimiento a la recomendable.
El equilibrio óptimo es denominado “equilibrio separador de máximo
crecimiento” (growth-enhancing separating equilibrium). En este escenario,
cada niño recibe educación apropiadamente y sin que sus antecedentes
familiares sean relevantes, así el empleador puede confiar en que cualquier
persona con una educación determinada también tiene los talentos innatos que
la acompañan. De esta manera, el talento innato es utilizado óptimamente en la
economía, de manera que la tasa de crecimiento resulta ser maximizada.
El transformar una economía de bajo crecimiento y un equilibrio de baja
movilidad, a un alto crecimiento y un equilibrio de alta movilidad, requerirá de
un cambio en las expectativas de realización de los empleadores en relación a
la los talentos innatos comparados con la importancia de los antecedentes
familiares. Esto puede lograrse por medio de una política dirigida a lograr que
la educación óptima esté disponible para todos los niños, sin importar qué
antecedentes familiares tuviesen, lo que significa la necesidad de iniciativas de
que podrían abarcar tanto el cuidado prenatal, como préstamos universitarios.
60
El segundo estudio es el de Hassler & Mora (1998). Ellos analizan una
economía con dos tipos de individuos: los trabajadores y los empresarios. Los
empresarios son los que generan las nuevas ideas y tecnologías y hacen que
la economía crezca. A mayor capacidad intelectual de los empresarios, mayor
será la tasa de crecimiento económico. La inteligencia se distribuiría de manera
aleatoria entre los individuos. Con una baja movilidad social, la actual
generación de empresarios se constituye simplemente en un cambio
generacional por la anterior. Los empresarios no son especialmente
innovadores y no cambian el mundo de manera sustancial porque, desde la
perspectiva intelectual, terminan siendo sólo una parte del total poblacional, por
tanto, sus niveles de inteligencia son intermedios. No obstante, los
emprendedores asumen desafíos dentro de la economía, y aprenden del error
y experiencia, transmitiendo conocimiento a sus hijos. Esto es suficiente para
dar a los hijos de los empresarios la ligera ventaja que los hará los empresarios
de la siguiente generación. Consecuentemente, la inteligencia del emprendedor
en una economía con baja movilidad social permanecerá en el nivel promedio,
y la economía crecerá lentamente.
Ahora, si se piensa en una economía que conste de una elevada movilidad
social, el círculo de empresarios se compondría por las personas más
inteligentes y que más innoven, sin importar sus antecedentes familiares. Dado
que quienes emprenden son muy inteligentes, el desarrollo de su conocimiento
puede generar importantes cambios tecnológicos. Por lo tanto, permitirían que
el mundo cambie aceleradamente, y la experiencia que se transmite a la
siguiente generación se deprecia tan rápidamente que tiene muy poco o ningún
valor. De esta manera, la siguiente generación se conformará de un círculo de
personas intelectualmente dotadas y no necesariamente por los hijos de los
empresarios, dado que no tendrían ventaja particular alguna en un mundo tan
dinámico. Todo aquello implica que una economía con alta movilidad social
disfrutará de un crecimiento consistentemente alto.65
65
Son varios los documentos que muestran cómo la asignación de talento es una economía es importante para el nivel de crecimiento, ver por ejemplo, Murphy, Shleifer y Vishny (1991), quienes muestran que cuando las personas talentosas se interesan en el sector productivo, crean un alto crecimiento, pero si en cambio se interesan en actividades rentistas, generan estancamiento.
61
La implicación de los estudios mencionados anteriormente, es que para lograr
un crecimiento óptimo es importante que las personas consigan trabajo en los
sectores en los que son más productivos. Esto requiere que las elecciones
educativas y ocupacionales de los jóvenes se determinen por su talento y no se
limiten a, por ejemplo, los antecedentes familiares. De esta manera, una alta
movilidad social permitiría que las actividades productivas generen mayores
retornos que las actividades que los individuos podrían identificar como menos
productivas.
2.2.1.2 Sus determinantes66
En un país son varios los factores que afectan la movilidad social, y el más
importante podría ser el sistema de educación que determinará la igualdad de
oportunidades entre diferentes grupos de jóvenes. Si existe una relativa
igualdad de oportunidades, podría observarse una alta movilidad social, y una
baja movilidad social si no existe aquella cierta igualdad de oportunidades. Otro
factor importante se concentra en lo que son las condiciones matrimoniales.
Por ejemplo, las costumbres matrimoniales tienden a reducir la movilidad social
si las personas tienden a casarse solamente al interior de su propia clase. El
nivel de urbanización es un tercer factor que parecería afectar la movilidad
social. En todo Latinoamérica, los niveles más elevados de movilidad social de
los países parecerían ser también los más urbanizados. Esto sugiere que los
jóvenes de zonas urbanas pueden tener una mayor movilidad social que los
jóvenes de zonas rurales.
2.2.1.2.1 Baja calidad en la educación
La gratuidad de un sistema educativo altamente calificado podría parecer la
forma más lógica de incrementar la movilidad social en un país. En teoría,
cualquier joven podría tener la educación que quisiera independientemente de
los antecedentes familiares. Empero, una educación ideal puede aún depender
66 Son varias las determinantes: Diferencias de género, el mercado matrimonial o la urbanización. Sin embargo, debido al enfoque de la propuesta, se atacará el aspecto educativo en concreto.
62
de los antecedentes familiares, por lo que la movilidad social no sería
necesariamente es perfecta.67
2.2.1.2.2 Edad de inicio de asistencia a la escuela
En Bolivia, la edad promedio de asistencia escolar es de seis años, de tal
manera que la brecha educativa de un joven adolescente estaría definida como
la edad menos seis, menos el número actual de años de educación. Por lo
tanto, si un adolescente de 18 años de edad cuenta con 8 años de instrucción
escolar, la brecha educativa sería de 4 = 18 - 6 - 8. (Andersen, 2001).
2.2.2 Consecuencias de una baja movilidad social
Los estudios sobre la movilidad social que discutieron su teoría, pusieron en
evidencia dos de los principales problemas de una baja movilidad social: el uso
ineficiente del talento innato (y por lo tanto, tasas de crecimiento menores a las
óptimas) y el de los incentivos. La gente pobre tiene muy pocos incentivos para
estudiar y trabajar con esfuerzo si sabe que la probabilidad de mejorar su
condición socio económica es baja. La gente acaudalada tampoco tiene
grandes incentivos dado que ya nace con riqueza y sabe que permanecerá en
esa condición sin importar la manera en que vaya a ocupar su tiempo.
A fin de incentivar el trabajo y la actividad empresarial con calidad, los países
necesitan un cierto nivel de movilidad social y numerosos ejemplos de gente
pobre que ha logrado grandes progresos gracias al trabajo duro y su
iniciativa.68
2.2.2.1 Baja movilidad y pobreza
En aquellos países en los que la movilidad social es alta y donde a mendo las
personas no se casan dentro de su clase social, probablemente el patrón de
consumo sea más igual que en países con baja movilidad social. Esto porque
67
En la determinación de la movilidad social también insertas las diferencias de género, el mercado matrimonial y la urbanización. 68
El concepto de entrepreneurship (espíritu emprendedor).
63
las personas que lograron hacerse ricas, ya sea a través del matrimonio o del
nivel educacional, ayuden a sus parientes más pobres. Si los ricos y los pobres
son separados por una baja movilidad social, es menos probable que dicha
ayuda sea efectiva y que el patrón de consumo sea menos igual.
De esta manera, se da cuenta que la combinación de baja movilidad social y
elevada desigualdad del ingreso es un problema muy serio, una alta movilidad
social y una baja desigualdad del ingreso no necesariamente representan la
mejor combinación. Una elevada desigualdad del ingreso y una alta movilidad
(como el caso de Chile, por ejemplo), pueden proporcionar mejores incentivos
para que las personas estudien duro, trabajen arduamente, sean innovadoras y
tomen riesgos, ya que los retornos son mayores. Mejores incentivos pueden
llevar a un mayor crecimiento en el largo plazo, ya que la fuerza de trabajo está
mejor motivada, mejor educada y más innovadora.
64
TERCER CAPÍTULO
EL USO DE LAS RENTAS Y SU EFECTO ECONÓMICO
65
La puesta en marcha no sólo de la Ley Nº 3058 sino del D.S. 28701 de
nacionalización, ha provocado que el aumento de la presión tributaria sobre las
petroleras, además del “boom” de los precios del petróleo y el gas natural, se
ha traducido en un incremento importante de los ingresos fiscales, lo que
permitiría al gobierno central, las prefecturas y municipios del país, una mayor
capacidad de acción respecto de las políticas de protección y subsidios en
distintos sectores. La cuestión es, vencido el período de bonanza, si estas
políticas son sostenibles o si el gobierno se vería forzado a reformular el actual
esquema de proyectos de gasto e inversión estatal.69
3.1 El uso de los recursos
La atención está puesta en el destino y uso que estos tres niveles de gobierno
administran y gestionan. Dichos recursos constituyen una ineludible resolución
de disputas en torno al uso de las rentas de hidrocarburos, dado el carácter
primario exportador que se pudo constatar en el primer capítulo, además del
comportamiento altamente volátil de los precios internacionales de los
hidrocarburos (ver siguiente ilustración).
Cuando los recursos escasos y las necesidades los superan, debe
establecerse prioridades, destacando lo que es urgente y lo que es importante,
analizar y reconocer los éxitos y fracasos del pasado, para generar un
consenso que permita observar el futuro.
La Tabla 18 expresa la estructura de Ingresos del Presupuesto General de la
Nación consolidado (PGN), reflejando la importancia que los ingresos
tributarios como fuente de recursos para el Estado (56 % de los ingresos
corrientes).
69
Para este capítulo se trabajó con estudios del Centro Cuarto Intermedio y la Fundación Milenio, documentos que coinciden perfectamente con los datos que trabajaron del Presupuesto General de la Nación, la Guía Básica Parlamentaria y el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo.
66
Ilustración 1
Precio mensual del petróleo (Enero de 1978 – octubre de 2008)
Fuente: OilEnergy.com. (West Texas Intermediate, Henry Hub Natural Gas, Alaska North Slope, Urals-
Mediterranean, North Sea Brent, Fuel oil nº 2).
Tabla 18
Ingresos del PGN 2007 – Presupuesto Consolidado (En millones de bolivianos)
Descripción Consolidado Porcentaje
A = B + C + D TOTAL INGRESOS 58,917.7
B INGRESOS CORRIENTES 40,558.8 100.0%
Ingresos de Operación 8,571.9 21.1%
Venta de Bienes y Servicios 989.6 2.4%
Ingresos Tributarios 22,676.4 55.9%
Regalías 3,712.6 9.2%
Contribuciones de la Seguridad Social 1,551.5 3.8%
Donaciones Corrientes 243.3 0.6%
Transferencias Corrientes 223.9 0.6%
Otros Ingresos Corrientes 2,589.6 6.4%
C INGRESOS DE CAPITAL 1,910.4 100.0%
Recursos Propios de Capital 20.0 1.0%
Donaciones de Capital 1,885.6 98.7%
Transferencias de Capital 4.8 0.3%
D FUENTES FINANCIERAS 16,448.5 100.0%
Financiamiento Externo 2,950.7 17.9%
Otras Fuentes Internas 13,497.8 82.1%
Fuente: Cabero, Ponce y Zegada. Centro Cuarto Intermedio, datos de PGN – Guía Básica Parlamentaria 2007.
67
La asignación de recursos asigna una compleja tarea para el orden estructural
del país, revelando el gran dilema de orientar los recursos hacia políticas
sociales que permitan mitigar el desempleo, o afrontar los problemas
estructurales que diversifiquen y dinamicen la base productiva.
Ilustración 2
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.
El gobierno central ha enfocado los recursos en programas de asistencia,
destacándose principalmente, el bono “Juancito Pinto”; y dada la nueva
estructura del Estado, se ha experimentado cambios importantes como el caso
del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que en 2007, (de acuerdo con
el centro de investigaciones de Cuarto Intermedio), tendría que haber
alcanzado a Bs. 9.653,3 millones (Bs. 5.940,7 millones por concepto de IDH, y
Bs. 3.712,6 millones por concepto de regalías).70
Para el caso del nivel departamental (prefecturas, municipios y universidades),
los recursos alcanzan un nivel de Bs. 3.980,3 millones, de los cuales un 85%
deben destinarse a la inversión, de acuerdo a lo establecido por la Ley Nº
3058, representando un monto de Bs. 3.383,2 millones. La siguiente figura
70
No ha sido sencillo trabajar con un reporte oficial sobre datos estadísticos del sector, pues se presume que existe un rezago de más de 6 meses y un año en algunos casos, por lo que se ha trabajado con estimaciones del Centro Cuarto Intermedio y la Fundación Milenio para otros.
68
refleja los montos que de acuerdo a los datos del Ministerio de Hacienda, se
establecieron para las gestiones 2005, 2006 y 2007.
Tabla 19
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (millones de bolivianos)
DESTINATARIO Gestión 2005 Gestión 2006 Gestión 2007
Tesoro General de la Nación
509.116.455 1.470.943.999 1.643.735.720
Prefecturas 894.576.715 1.815.043.197 1.974.060.921
Municipios 267.079.163 1.370.738.011 1.576.440.308
Universidades 56.587.067 333.977.647 383.723.530
Fondo Indígena 90.913.653 262.668.571 293.524.235
TOTAL IDH 1.818.273.054 5.253.371.424 5.870.484.715
Fuente: Centro Cuarto Intermedio, con datos del Ministerio de Hacienda.
Tabla 20
IDH Prefecturas (Millones de bolivianos)
PREFECTURA GESTIÓN 2006 GESTIÓN 2007
La Paz 195.529.252.60 211.267.901.00
Cochabamba 195.463.658.04 211.267.901.00
Santa Cruz 196.515.512.10 211.267.901.00
Tarija 250.017.997.04 283.917.713.00
Chuquisaca 195.399.706.39 211.267.901.00
Potosí 195.529.252.60 211.267.901.00
Oruro 195.529.252.60 211.267.901.00
Beni 195.529.252.60 211.267.901.00
Pando 195.529.252.60 211.267.901.00
TOTAL IDH 1.815.043.196.57 1.974.060.921.00
Fuente: Centro Cuarto Intermedio, datos del Ministerio de Hacienda.
3.1.1 Inversión pública y privada
En cuanto a inversión pública, el Centro Cuarto Intermedio trabaja con un
documento elaborado por la Comisión de Hacienda de la Honorable Cámara de
Diputados, donde el Presupuesto de Inversión Pública 2007, considera un valor
de Bs. 8.806,6 millones, monto que representa alrededor de un 15% del PGN
69
consolidado. Las fuentes internas de financiamiento representan el 67,3% (Bs.
5.924,1 millones), correspondiendo el 32.7% (Bs. 2.882,5 millones), a las
fuentes externas, situación que refleja en detalle el siguiente cuadro.
Al revisar las distintas fuentes internas, se puede advertir que las que proceden
del IDH y regalías, suman Bs. 3.940,8 millones, similar al 85% de los ingresos
prefecturales del IDH establecidos para inversiones.
Tabla 21
Presupuesto de Inversión Pública 2006 – 2007 por fuente de financiamiento
(Millones de bolivianos)
Fuente
2007
% variaciones al presupuesto Presupuesto* % Participación
Recursos Internos 5.924,1 67.3% 81.5%
TGN 141.1 1,6% 13,4%
TGN – Papeles 13.0 0,1% -59,8%
Fondo de Compensación 37.8 0,4% -42,1%
Otros Gobierno 6.4 0,1% -57,3%
Recursos Contravalor 149.8 1,7% 40,9%
Coparticipación IDH 96.9 1,1% -46,2%
Coparticipación Municipal 780.0 8,9% 112,2%
IDH 2.400,4 27,3% 129,7%
Regalías 1.540,4 17,5% 56,0%
Recursos Propios 723,9 8,2% 140,9%
Otros Gobierno 34,4 0,4% -14,6%
Recursos Externos 2.882,5 32,7% -1,4%
Créditos 2.081,7 23,6% -11,1%
Donaciones 703,2 8,0% 33,2%
Donaciones HIPC II 97,6 1,1% 80,1%
TOTAL 8.806,6 100% 42,3%
Fuente: Centro Cuarto Intermedio, datos del PGN Guía Básica Parlamentaria. (*): Incluye estimación de gobiernos municipales.
Cuarto Intermedio trabaja con otro estudio, el de la Fundación Jubileo, el cual
establece que las prefecturas, municipios y universidades, por IDH, tuvieron un
monto presupuestado para 2007 de Bs. 8.600 millones, de los cuales, apenas
el 35 % es canalizado a proyectos de inversión, pero la mayor parte, el 65%
corresponde a gastos corrientes de funcionamiento de la administración
pública.
70
La Fundación Milenio trabajó su Informe de la Economía al primer semestre del
año 2008 y elaboró un cuadro que podría reflejar de mejor manera la evolución
de la inversión pública y privada, el presupuesto y ejecución pública por
regiones, la distribución sectorial pública presupuestada y ejecutada, y la
ejecución de la inversión pública por sectores económicos.
Tabla 22
Inversión pública y privada (enero – marzo de los años indicados)
Valor (millones de US$)
Estructura porcentual (porcentajes)
Tasa de crecimiento (porcentajes)
DETALLE 2006 2007 2008 2007 2008 2007 2008
Pública 54.0 81.1 98.6 69.0 45.9 50.3 21.6
Privada 79.6 36.4 116.1 31.0 54.1 (54.2) 218.4
Extranjera 79.6 36.4 116.1 31.0 54.1 (54.2) 218.4
Nacional n.d. n.d. n.d. … … … …
TOTAL 133.6 117.6 214.7 100.0 100.0 (12.0) 82.6
Fuente: Fundación Milenio, con datos del BCB y el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento externo. (p): Preliminar. (1): Provienen del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. (2): Cifras de la cuenta inversión directa neta de la balanza de pagos (BCB). n.d.: no disponible.
Estos cuadros ayudan a constatar que los sectores de ejecución más elevados
se concentran en el rubro de proyectos multisectoriales con un 9%, siguiendo
en importancia el sector de inversión social con un 7.7%, sobrepasando el
promedio general, no obstante, este último sector si bien crece a un 38% en
urbanismo y vivienda, la caída de las inversiones en saneamiento básico y
salud es de -18.8% y -17% respectivamente, (ver cuadro de presupuesto y
ejecución de la inversión pública por sectores económicos).
3.1.2 Ejecuciones presupuestarias
La ejecución de la inversión en el sector productivo registra un 7.1% en
promedio, reflejando recuperaciones respecto del 2007. En el sector de la
construcción no se presenta el mismo caso, pues esta se ha mantenido en el
orden del 7.4%, ligeramente por encima del dato observado en 2007.
La ejecución de la inversión pública a nivel institucional, en el primer trimestre
del 2008, se caracteriza por un incremento en el nivel de ejecución del gobierno
central de $us 11.6 millones, debido a la recuperación de la actividad de las
empresas públicas y la contracción de la ejecución por parte de la
71
administración departamental, que estaría reflejando ciertas dificultades,
explicadas tal vez, por acciones de orden administrativo y decisiones por parte
del gobierno central.
Ilustración 3 Distribución de la Inversión Prefectural 2007
Fuente: Centro Cuarto Intermedio, 2007.
Tabla 23
Presupuesto y ejecución de la inversión pública por sectores económicos
SECTORES
Presupuestado vigente (millones
de US$)
Crecimiento (Porcentaje)
Ejecución 1er trim.
(Millones de US$)
Crecimiento (Porcentaje)
Relación de ejecución
2007 2008 2007-2008 2007 2008 2007-2008 2007 2008
INFRAESTRUCTURA 584.8 596.5 2.0 43.0 44.1 2.6 7.3 7.4
Transportes 477.8 489.7 2.5 36.7 30.5 (16.9) 7.7 6.2 Energía 83.6 77.6 (7.4) 3.6 9.1 140.2 4.5 11.7 Recursos hídricos 21.9 21.1 (3.7) 2.4 3.0 24.3 11.0 14.2 Comunicaciones 1.3 8.1 539.0 0.1 1.5 1,656.4 6.6 18.0
SOCIALES 289.8 375.2 29.4 26.7 28.9 7.9 9.2 7.7
Urbanismo y vivienda 92.2 140.2 52.0 7.9 10.9 38.0 8.6 7.8 Educación y cultura 68.4 84.2 23.1 7.5 8.6 15.2 10.9 10.2 Saneamiento básico 60.1 80.7 34.1 5.5 4.4 (18.8) 9.1 5.5 Salud 69.1 70.1 1.5 5.9 4.9 (17.0) 8.6 7.0
PRODUCTIVOS 200.5 275.3 37.3 7.9 19.6 147.4 4.0 7.1
Agropecuario 110.2 125.1 13.6 6.9 6.7 (3.1) 6.2 5.3 Industria y turismo 21.7 36.6 68.6 0.5 10.4 1,968.7 2.3 28.4 Minería 40.2 37.6 (5.9) 0.4 1.1 204.6 0.9 2.9 Hidrocarburos 26.5 75.8 166.1 0.2 1.5 666.4 0.7 1.9
MULTISECTORIALES 67.1 67.5 0.5 3.5 6.1 74.9 5.2 9.0
TOTOAL INVERSIÓN 1,142.2 1,314.4 15.1 81.1 96.6 21.6 7.1 7.5
Fuente: Fundación Milenio con cifras del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Nota: Incluye ejecución estimada de gobiernos municipales. Todas las cifras fueron dolarizadas empleando el tipo de cambio promedio para la venta.
Las prefecturas de Beni, La Paz, Santa Cruz, Tarija y Chuquisaca, presentan
niveles de ejecución de inversiones por debajo de las registradas en el primer
trimestre del año anterior. Así lo refleja el cuadro de ejecución de la inversión
72
pública a nivel de grupos institucionales, pues si también se observa los casos
de Cochabamba y Beni, estos destacan con promedios muy por encima de del
nacional en 2008 y 2007, de 10.7 y 10.6% respectivamente.
Gran parte de los recursos fiscales provenientes del upstream hidrocarburífero
que se deben al Impuesto Directo a los Hidrocarburos, instrumento aprobado
en 2008 por el entonces Presidente del Senado, Hormando Vaca Diez, se los
utiliza en gastos similares como infraestructura urbana, de educación y salud,
pero los criterios de asignación varían ampliamente entre gobierno central,
prefecturas, y municipios.
George Gray Molina y Napoleón Pacheco reflexionan –por separado- sobre el
criterio de apostarlo todo por los recursos del gas natural y se plantearon por
qué no es suficiente apostar por el gas nacionalizado, en qué consiste un
patrón de desarrollo de base estrecha y en qué afecta el desarrollo económico
boliviano y por qué no destinar los recursos en la industrialización de la
economía productiva del país.
Tabla 24
Ejecución de la inversión pública a nivel de grupos institucionales (Enero-marzo de los años indicados)
DETALLE
Presupuesto Millones de $US
Ejecutado Millones
$US
Presupuesto Variación
porcentual
Ejecutado Variación
porcentual
2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008
GOBIERNO CENTRAL 443.1 542.6 29.5 41.1 22.1 22.5 22.8 39.4
Ministerio y otras entidades
358.6 402.9
29.5 24.9
2.5 12.4
23.3 (15.5)
Empresas públicas 84.5 139.7 0.0 16.2 540.4 65.3 (98.5) n.a.
COFINANCIAMIENTO REGIONAL
68.4 60.2
9.9 7.7
6.2 (12.0)
11.3 (22.2)
ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL
397.1 355.9
23.3 22.9
54.7 (10.4)
87.6 (1.7)
Prefectura de Chuquisaca 25.6 26.6 2.5 0.5 20.0 4.1 1,130.7 (79.1) Prefectura de La Paz 45.3 51.1 5.3 3.3 85.6 12.8 231.0 (37.1) Prefectura de Cochabamba
42.1 40.3
2.3 2.7
(16.9) (4.3)
1,058.2 14.5
Prefectura de Potosí 36.9 57.2 1.9 6.5 128.1 54.7 376.3 241.6 Prefectura de Oruro 32.9 31.5 1.7 3.5 70.5 (4.2) - 102.3 Prefectura de Santa Cruz 27.9 0.7 0.6 0.0 18.0 (97.6) (44.7) (100.0) Prefectura de Tarija 122.8 121.3 6.0 5.8 64.9 (1.3) (24.4) (2.3) Prefectura del Beni 17.9 0.0 2.6 0.0 34.8 (100.0) 225.9 (100.0) Prefectura de Pando 34.6 0.0 0.0 0.0 226.2 (100.0) 0.0 0.0 Entidades regionales 11.1 264.1 0.4 0.5 270.6 2,275.7 40.7 23.5 ADMINISTRACIÓN LOCAL 233.6 355.7 18.5 27.0 199.9 52.3 114.8 46.0
Municipios 226.5 340.3 18.0 26.7 203.6 50.3 111.6 Empresas locales 7.1 15.3 0.5 0.3 115.1 115.9 144.7 (37.7)
TOTAL 1,142.2 1,314.4 81.1 98.6 49.9 15.1 50.2 21.6
Fuente: Fundación Milenio a partir de cifras del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Nota: Incluye ejecución estimada de gobiernos municipales. Todas las cifras fueron dolarizadas empleando el tipo de cambio promedio para la venta. n.a: no aplica.
73
George Gray sugiere que si el patrón de desarrollo no cambia, más allá de las
variantes liberales, mixtas o nacionalistas del modelo, Bolivia seguirá siendo
uno de los países más pobres y desiguales de América Latina.71
Napoleón Pacheco sostiene que la alternativa de no exportar gas con la
finalidad de utilizarlo en el consumo interno no es factible, debido a las pérdidas
que se originarían en las exportaciones y en las rentas para el TGN y para las
regiones productoras. Por otra parte, el nivel del consumo interno de consumo
de energía en Bolivia es muy reducido respecto al consumo en los países
vecinos. De la misma forma, el consumo de electricidad per cápita en nuestro
país, también está muy por debajo de los niveles registrados en los países
limítrofes. Indudablemente, el tamaño de nuestra economía, su bajo nivel de
desarrollo y la escasa población, son los factores que determinan su
inviabilidad.72
3.2 El efecto económico
Para evaluar los efectos que tipifican los distintos enfoques detrás de la
concentración de recursos por parte del Estado, es preciso identificar si las
acciones y políticas adoptadas por los distintos gobiernos recientes,
contribuyeron a mitigar los efectos negativos de la maldición de los recursos
naturales, la enfermedad holandesa y el rentismo corporativo.
3.2.1 Evidencias de La maldición de los recursos naturales
Es importante observar que, de acuerdo a la teoría básica, la maldición de los
recursos naturales podría manifestarse en el país debido a que aquellos países
cuyas economías no tienen dependencia en sus recursos naturales, cuentan
con economías más diversificadas como las de Chile o Perú y tienen mayores
perspectivas de crecimiento sostenido. Sin embargo, en Bolivia es importante
ver que el “boom” de la cotización internacional de materias primas no
contribuyó en la diversificación de su economía.
71
El reto pos neoliberal de Bolivia, Revista Nueva Sociedad Nº 209, mayo – junio de 2007. 72
http://fundacion-milenio.org/publicaciones/documentos/Pacheco-ImpactosCapitalizacion.pdf (ver cuadro 15).
74
El potencial de crecimiento de la economía tiende a ser desfavorecido no sólo
por la volatilidad de precios y la extrema dependencia del presupuesto del
Estado a la misma, sino también por la correlación existente entre la
abundancia de recursos naturales y una serie de conflictos sociales que
lesionan la dinámica económica, que bien podría estar representada en el
sector exportador no tradicional (ver siguiente gráfico).
Gráfico 2
Fuente: Laserna, La Trampa del Rentismo. Observatorio de Conflictos sociales. CERES, 2005.
La maldición de los recursos naturales ofrece una base teórica que, para este
diagnóstico, resulta muy apropiada para entender por qué se sigue sosteniendo
el mismo nivel de pobreza que hace cincuenta años, como refleja la última
evidencia sobre el efecto económico del uso de las rentas.
Gráfico 3
Bolivia: PIB por habitante (A precios de paridad corrientes y a precios constantes de 1996,
Laspeyres)
Fuente: Laserna, con datos del Penn World Tables. CIC - University of Pennsylvania.
75
La anterior ilustración compara dos series de la misma variable, ambas en
dólares de paridad adquisitiva, pero una expresada a precios corrientes y la
otra a precios de 1996. Según la primera, el producto por habitante se habría
sextuplicado en ese medio siglo, pero la segunda, más precisa, indica que el
PIB per cápita del año 2000 tenía un nivel incluso ligeramente inferior al de
1950.73
3.2.2 Evidencias de Enfermedad Holandesa
La exportación de gas natural se constituye en el impulsor de la economía a
partir de 2005. Si bien puede determinarse una correlación positiva entre los
factores económicos estudiados y los ingresos por exportación de gas previos
a este período, los efectos económicos negativos se muestran a partir de 2005.
Por un lado, la inflación es directamente influenciada por los precios del
petróleo del gas natural internacional y, por el otro, la sobre oferta monetaria de
divisas provenientes de la exportación de gas, conjuntamente con medidas
políticas adoptadas para la “bolivianización” de la economía, han causado una
revalorización del boliviano respecto al dólar, con el consecuente perjuicio a la
competitividad exportadora.
Y finalmente, debido al “calentamiento” de la economía por el flujo de divisas
provenientes de la exportación de gas principalmente, así como de divisas
provenientes de otras fuentes, sectores dedicados a la provisión de servicios
internos como la construcción, han experimentado un crecimiento significativo,
aunque no se ha encontrado evidencia de que el crecimiento de este sector
haya tenido influencia negativa en el crecimiento de los sectores de
exportación, tal como lo plantearon Corden y Neary.
73
Por supuesto, es necesario recordar que las series estadísticas muy largas no necesariamente reflejan las condiciones reales de vida, pues en el largo plazo las canastas de consumo y los criterios de lo que es y no es, necesario suelen variar mucho. Laserna, 2007.
76
3.2.3 Evidencias de Rentismo corporativo
El clientelismo es una tendencia muy marcada en la estructura estatal. De esta
manera, los distintos grupos de poder dedican su esfuerzo y creatividad para
apropiarse de las rentas. A pesar de que en 1996, la reformas del sector
apuntaban a mitigar la concentración de poder en el núcleo de YPFB (léase
Capitalización), las reformas de 2005 y 2006 otorgan nuevamente un rol
monopólico a YPFB y, por tanto, la concentración de poder y recursos
susceptibles de resolverse en disputas violentas y focos de corrupción entre
varios y distintos grupos de poder (ver siguiente tabla).
Tabla 15
Los actores del rentismo en Bolivia
Actor o grupo social Mecanismo Convicción
rentista Capacidad de presión
Dirigentes políticos Orientar el gasto Clientelismo
Muy Fuerte Alta. Continua pero dispersa.
Empleados públicos Maestros Trab. Salud Trab. Empresas Púb.
Salarios y beneficios Fuerte Alta. Se ejerce con frecuencia y tiende a concentrarse.
Militares y policías Salarios y beneficios Fuerte Alta y concentrada pero discreta
Regiones y comités cívicos Inversión pública Muy Fuerte Alta y dispersa pero con regularidad
Alcaldías Autoridades Empleados Juntas vecinales
Asignaciones del TGN Coparticipación Obras Clientelismo
Fuerte Alta, dispersa y esporádica
Universidades Autoridades Admin. y docentes Estudiantes y padres de familia
Asignaciones del TGN Coparticipación
Muy Fuerte Alta, concentrada y frecuente
Empresarios privados Comercio de importación Industriales Emp. De servicios
Compras, contratos, políticas especiales, subsidios
Fuerte Media y frecuente
Indígenas Obras públicas Débil Baja y esporádica
Ex aliados del Estado Campesinos Mineros
Subsidios a bienes de consumo. Obras en sus barrios. Pensiones y jubilaciones.
Fuerte Baja y frecuente
Iglesias Subsidios a servicios Demandas a favor de grupos específicos.
Débil Fuerte y discreta
Obreros y empleados privados sindicalizados
Obras públicas Débil Media y esporádica
Trabajadores independientes (informales) Transportistas Vendedores
Políticas especiales Subsidios Clientelismo
Débil Baja, esporádica y dispersa.
Fuente: Laserna, 2004.
77
Esta ha sido precisamente la tendencia de la economía boliviana durante al
menos todo el siglo XX, sin previsiones anti cíclicas y de la priorización del
gasto cuando se presentan mayores rentas. No parece haberse corregido en la
actualidad.
La forma en que se crearon ingresos en Bolivia ha sido siempre traumática.
Desde la concepción de la Ley de Capitalización, pasando por los nuevos
desequilibrios externos al finalizar el siglo pasado, el derrocamiento de
Sánchez de Lozada en octubre de 2003, la promulgación de la Ley Nº 3058,
por parte del entonces Presidente del Senado Hormando Vaca Diez, y el
dictamen de un Decreto Supremo de nacionalización en 2006, por parte de Evo
Morales, los ingresos fiscales se incrementaron de manera considerable como
nunca antes en la historia y, por lo mismo, urge la necesidad de buscar nuevos
mecanismos que no sólo diluyan la posibilidad de que los distintos grupos de
poder continúen en una disputa violenta sobre los recursos existentes, sino de
que estos permitan, finalmente, lograr un sólido crecimiento económico de
largo plazo.
78
CUARTO CAPÍTULO
PROPUESTAS PARA EL USO DE LOS RECURSOS DEL IDH
79
Hasta aquí se vio que el tema central de la economía boliviana está en el uso
de la renta de los recursos naturales no renovables y, a pesar de que la
revisión que se vino realizando hasta el momento permitió ver que al menos no
ha sido el más adecuado, ya que los gastos fiscales priorizaron erogaciones
que se alejan cada vez más de lo que nos ocupa (la mitigación de la pobreza
mediante el uso de las rentas ricardianas), el marco teórico de este trabajo ha
permitido discutir la conveniencia de utilizar o no las rentas de los
hidrocarburos y los recursos naturales en general, y orientarlos hacia una
política de crecimiento y desarrollo económico de largo plazo en Bolivia. Sin
embargo, es necesario tomar en cuenta el descontento de varios analistas e
investigadores reconocidos sobre el actual uso de las rentas, para evaluarlas e
ir proponiendo una mejora en su diseño o bien la propuesta de una política
distinta.
Durante los últimos cinco años, se elaboró al menos cinco propuestas, tanto de
instituciones públicas como privadas, para que el uso del excedente de
hidrocarburos sea mejorado a través de la elaboración de políticas públicas que
permitan superar la trampa de la pobreza en Bolivia, y para evaluar
cualitativamente las distintas propuestas, se utilizará una metodología sencilla
pero consistente. (Ver anexos para mayor detalle).
4.1 Gobierno central: Renta Dignidad
El gobierno central propuso utilizar los recursos del IDH en distintos proyectos
de inversión social, entre los que destacan el bono Juancito Pinto y la polémica
Renta Dignidad, consistente en la transferencia directa de 200 bolivianos
mensuales a todos los adultos mayores de 60 años que no cuentan con un
ingreso del sistema de jubilación, y 150 bolivianos para quienes sí lo tienen. El
beneficio precisa de 190 millones de dólares anuales y que, mediante el
Decreto Supremo Nº 29322 del 12 de septiembre de 2007,74 tiene como fuente
de financiamiento parte de los recursos de las prefecturas o gobernaciones,
designados por la Ley Nº 3058, de 2005.75
74
http://www.enlared.org.bo/2005/agencia/Archivo/Archivo%20Descargue/Decreto%20Supremo%20N29322_word.doc 75
El gobierno recorta un 70% del IDH de las prefecturas (57,13% por decreto 29322 y 30% para la Renta Dignidad), y los municipios lo verán incrementarse en un 94,28%: http://www.la-razon.com/Versiones/20071030_006075/nota_249_500109.htm
80
Los datos del Ministerio de Economía y Finanzas muestran que las prefecturas
iban a recibir 1.848,4 millones de bolivianos por concepto del IDH en el
Presupuesto General de la Nación 2008. Con la nueva asignación de recursos,
establecido en el D. S. Nº 29322, el Gobierno redujo ese monto a 792,31
millones de bolivianos, significando una reducción del 57,13 por ciento.76Sin
embargo, si a este monto se suma la reducción del 30 por ciento que deben
entregar los gobiernos departamentales para el financiamiento de la renta
Dignidad, los recursos de las gobernaciones disminuyeron hasta los 554,61
millones de bolivianos. La reducción de 1.848,4 millones a 554,61 millones es
del 69,99 por ciento.77
El entonces Viceministro de Pensiones José Luis Pérez declaró que, “en
términos porcentuales, sería más o menos un 70 por ciento del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos”.78
DS 28421: esta norma establece una distribución del 34,48% para
municipios, 8,62% para universidades y 56,96% para prefecturas. A
través del DS las prefecturas asignaba recursos adicionales a los
gobiernos municipales.79
DS 29322: con los cambios al artículo 2 del Decreto Supremo 28421, los
municipios recibirán ahora el 66,99% del IDH, las universidades el 8,62%
y las prefecturas 24,39%.80
Reducción: las prefecturas iban a recibir Bs. 1.848,4 millones por
concepto del IDH en el Presupuesto General de la Nación 2008. Con la
nueva asignación de recursos, establecido en el DS 29322, el gobierno
redujo ese monto a Bs. 792,31 millones.81
Fórmula: la fórmula para calcular el porcentaje de crecimiento o
disminución de los ingresos de prefecturas y municipios muestra
claramente la magnitud de los cambios efectuados por el poder
ejecutivo.
76
La Razón. 77
Ídem 89. 78
http://www.la-razon.com/Versiones/20071030_006075/nota_249_500109.htm 79
Ídem 89. 80
Ídem 89. 81
Ídem 89.
81
Tabla 27
Distribución de los recursos del IDH al 24 de octubre de 2007
Decreto Supremo Prefecturas Municipios Universidades
28421 de 21 de octubre de 2005. 56,90% 34,48% 8,62%
29322 de 24 de octubre de 2007. 24,39% 66,99% 8,62%
Reducción -57,13% +94,28% Se mantiene
Fórmula 24,39% - 56,90% x 100 /
56,90% 66,99% - 34,48% x 100 /
34,48%
Fuente: La Razón, 30 de octubre de 2007.
Este nuevo esquema de distribución de las rentas no significa más que la
reconcentración de los recursos en favor del poder del gobierno central. Esto
debido a que, si bien mantiene la política de transferencias directas para que
los individuos las destinen conforme a sus propias necesidades individuales,
también concentra otro monto de rentas que los gobiernos departamentales
también podrían asignar de acuerdo a sus propias necesidades.
Por otro lado, tomando en cuenta que actualmente la volatilidad de los precios
prima sobre en el dinamismo o la capacidad productiva de la economía del gas,
al concentrarse los recursos en pocas manos de planificación, además de
agregar un mayor nivel de incertidumbre para el sector, el efecto de un error de
juicio económico podría ser mayor.82
Finalmente, el cambio de la fuente de financiamiento (que no es más que la
disputa por la rentas que ya habían sido asignadas) trajo una serie de
reacciones populares que derivaron en protestas que comprendieron bloqueos,
huelgas, paros y enfrentamientos entre ciudadanos, con heridos y fallecidos
como resultado y, sin evitar, de ninguna manera, que este esquema de
reconcentración pudiera superar los problemas de la economía nacional
82
En 2006, los precios promedio de exportación del gas fueron 5,4 veces mayores que ocho años antes y tres veces mayores que tres años antes. Y, si bien hoy los precios se mantienen altos, la bonanza está expuesta a un bajón o una desaceleración de los valores regionales y mundiales del gas. Los nuevos contratos que prevén un aumento de las exportaciones a Argentina y Brasil requieren de un horizonte de certidumbre en la expansión de la inversión al que no se han comprometido ni Petrobras ni Repsol.
82
expuestos en el capítulo sobre los antecedentes, además de la base teórica
ofrecida en el capítulo segundo.
4.2 Prefecturas: Ley Nº 3058
La posición de las prefecturas o gobernaciones sostiene mantener lo
establecido en la misma Ley Nº 3058, la cual expresa una coparticipación del
Impuesto Directo a los hidrocarburos del 33%, y exigieron anular la
redistribución de este esquema de asignación de recursos establecida en el
D.S. Nº 28701.83
Si bien esta posición, mediante un mayor flujo financiero, posibilita una mayor
dinámica y agilidad en la ejecución presupuestaria frente a la que podría
ofrecer el gobierno central, las posibilidades que la ejecución mediante el uso
de las transferencias directas por parte de los individuos presenta es aún
mayor. Esto debido a que los individuos se encontrarían en una instancia más
cercana a la de poder tomar sus propias decisiones, frente a la posición de
concentrar recursos por parte del gobierno central.
4.3 Grupo de intelectuales: Capital Semilla
Un grupo de intelectuales sostiene que el mejor camino es el de las
transferencias directas. El Capital Semilla consiste en una distribución anual y
directa de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), a través
de una renta de US$ 100 anuales, dirigida a todos los bolivianos mayores de
18 años.84
“Luego de analizar distintas opciones y haber revisado la experiencia boliviana
(en minería e hidrocarburos) y para evitar caer en las mismas trampas y
problemas, se ha llegado a la conclusión y convencimiento de que es necesario
83
www.cedla.org/obie/articulo/articulo.php?articulo=1341 84
La propuesta la hicieron Roberto Laserna, Juan Antonio Morales, Iván Arias, Víctor Hugo Cárdenas, Luis Carlos Jemio, Luis Baptista, Ramón Daza, Marlene Berríos, José Miguel Gordillo, Mauricio Medinaceli, Carlos Hugo Molina, Carlos Navia, Juan Cristóbal Soruco, Fernando Molina, Raúl Rivero y Eduardo Rodríguez Veltzé. El planteamiento de estos ciudadanos nace ante el riesgo y peligro económico, político y social que representa la relativa abundancia de los recursos provenientes de la explotación de hidrocarburos (pobreza, conflictos sociales y discrepancias).
83
establecer un mecanismo de redistribución directa de la renta petrolera a todos
los bolivianos, sin exclusiones ni intermediarios”.85
La “siembra del gas” es dar a cada boliviano acceso a la renta que le
pertenece, de modo que todos puedan usarla como un “capital semilla” para
impulsar la productividad. Los beneficiarios sumarían 5 millones de bolivianos,
todos mayores de 18 años, y la renta sería variable dependiendo de los
ingresos que tenga el país. Se la pagaría anualmente, y de acuerdo al cálculo
inicial que realizó el grupo, ésta podría llegar a los 100 dólares por año para
cada persona, y beneficiaría a cada familia con 200 ó 300 dólares. Esta renta
convertiría a las personas en sujetos de crédito, y podrían conseguir mayores
recursos para inversión.
El conflicto actual en este momento, entre el Gobierno central y algunas de las
regiones, se origina en el hecho de que ambos niveles de gobierno están
convencidos de que ellos pueden garantizar el mejor aprovechamiento de las
rentas y recursos por parte de los ciudadanos.86 Sucede que, al aplicarse esta
política, una gran parte de la capacidad laboral estatal quedaría temporalmente
desplazada, dando la apariencia de que aquellos desempleados hubiesen sido
víctimas de una política que discrimina y que no consideró a todos los
ciudadanos como legítimos beneficiarios, aunque no se la llegue a considerar
como una política insensata, o bien que no estimula la competitividad sino la
pereza. Es un problema de diseño y viabilidad política.
4.4 Gonzalo Chávez: Propuesta Cibernética
Gonzalo Chávez: ¿Cómo financiar esta renta para los ancianos(as) de manera
sostenible y sin afectar a otros grupos sociales? Chávez respondió con una
propuesta el pasado 21 de octubre de 2007, en un artículo llamado “Una
propuesta cibernética”,87 donde propone la creación de un fondo productivo y
solidario.
85
En un 22 de marzo del 2004, Arvind Subramanian y Xavier Sala-i-Martin, en una entrevista para el boletín del Fondo Monetario Internacional (FMI), argumentan el interés de los gobiernos sobre la maldición de los recursos naturales… 86
Roberto Laserna en una entrevista con La Razón, el 15 de noviembre de 2007. 87
http://www.la-razon.com/versiones/20071021_006066/nota_246_496271.htm
84
La creación de un Fondo Productivo y Solidario. Recursos: 15 por ciento anual
del IDH del TGN, prefecturas, municipios, universidades, Policía, FFAA y
pueblos originarios. En la actualidad, los gobiernos locales tienen en torno de
600 millones de dólares en una cuenta en el Banco Central de Bolivia (BCB).
Ésta puede ser una base. Con estas contribuciones se podría llegar a un fondo
de 2.000 millones de dólares en un par de años. Estos recursos deberían ser
administrados financieramente por el BCB, quien tendría que aplicar, fuera de
Bolivia, en papeles que rindan cuatro por ciento al año con riesgo cero. Esta
inversión rendiría 80 millones de dólares. Mitad de estos recursos debería ir
para pagar el Bono Dignidad y la otra mitad debería ir a inversiones productivas
en las regiones, de acuerdo a un plan de desarrollo nacional-local. Roca hizo
sólidas proyecciones que muestra que el fondo puede ser viable. (…)88
Tal vez el problema más grande que presenta esta propuesta es la forma en
que plantea el problema. La Propuesta Cibernética identifica el problema como
un problema de financiamiento y no como una disputa de distintos grupos de
poder sobre las rentas que genera la actividad comercial de los recursos
naturales. Por este mismo motivo, -y ésta es la parte de que lo que sí puede
rescatarse de la propuesta- la idea plantea nuevamente la concentración de
recursos (no necesariamente en manos del Estado directamente) siendo
nuevamente susceptibles de mayores disputas, aquellas que en lugares como
Alaska o Noruega no se dan debido a que una notable fortaleza institucional
que Bolivia necesitaría como requisito para poner la idea en práctica.
De esta manera, la postura de Chávez podría no lograr realmente el
cumplimiento del objetivo propio de su propuesta de encontrar la manera de no
afectar a otros grupos sociales.89
88
Gonzalo Chávez: ¡Pare de sufrir!, Lo que sí quedó claro es que circunscribir el debate del financiamiento de la RD al uso del IDH no es mejor camino para cumplir con los abuelos (as) en el largo plazo. La Razón, 18 de noviembre de 2007: http://www.la-razon.com/versiones/20071118_006094/nota_246_508079.htm 89
El Banco Mundial ya había hecho estudios rigurosos que apuntan adoptar medidas que se fundan en el sistema de Noruega o de Alaska, donde se otorga una transferencia directa, proveniente de las ganancias de un fondo de inversión y no del flujo de ingresos de la renta petrolera, pero la Propuesta Cibernética tampoco los tomó en cuenta.
85
4.5 PNUD: La economía más allá del gas
En 2005, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
propuso reubicar al centro del debate lo que denominó “el verdadero desafío
económico de este período histórico”: pasar de un patrón de desarrollo de base
estrecha, asentado en la explotación de recursos naturales con poco valor
agregado, en una lógica de enclave y con escasos resultados en materias de
generación de empleo e ingresos para la mayoría de la población –como lo
demuestran históricamente los períodos de la goma, la castaña, la plata y el
estaño-, a un patrón de desarrollo de base ancha, que se asienta en muchos
productos, múltiples actores productivos y territorios diversos.90
El PNUD se refirió a este concepto como “La economía más allá del gas”: una
economía articulada capaz de producir y exportar manufacturas de recursos
naturales a nichos de mercado de alta calidad; una economía en la cual las
pequeñas y medianas empresas (PYME) afincadas en distintos ámbitos
territoriales y sectoriales constituyen el principal factor de eslabonamiento y
dinamismo económico. El punto de partida del PNUD es “la necesidad de crear
una agenda de investigación diferenciada para una economía también
diferenciada”. Es decir, mediante a) la creación de subsidios focalizados para
productores agropecuarios que logran acuerdos con compradores a precios
mutuamente aceptables; b) crédito y otros instrumentos financieros para los
períodos muertos entre entrega y entrega hacia el eslabón comercializador; y c)
asociatividad vertical para acceder a mercados.
El PNUD se refiere a una economía “más allá del gas” con una amplia base de
estudio multidisciplinario que, en realidad, podría tener mayor precisión si se
tratara una economía “antes del gas” o “a pesar del gas”. Sin embargo, lo más
relevante del enfoque de la propuesta es que, por un lado, no sólo evita la
discusión en relación a las disputas por las rentas -aunque las considera en su
marco teórico-, sino que deja de lado una serie de políticas ya aplicadas sobre
la base de las transferencias directas que tienen una amplia aceptación por
90
La economía más allá del gas. PNUD, 2005. http://hdr.undp.org/en/reports/national/latinamericathecaribbean/bolivia/Bolivia_2005_sp.pdf
86
parte del público y que, en realidad, se constituyen en la base de la viabilidad
de lo político que descansa en lo social.91
Es decir, el Informe sugiere cambiar al patrón de desarrollo, más allá del
modelo que se implemente para administrarlo. El problema está precisamente
en quién decide. El patrón de desarrollo lo decide solamente la función
empresarial, el esfuerzo y la creatividad de los individuos para aprovechar
oportunidades de negocio para generar riqueza. La propuesta del PNUD en
2005 sigue manteniendo el esquema de diseño “de arriba hacia abajo”, y no
“de abajo hacia arriba”.
Al considerar de manera expresa el método de redistribución del excedente,
primero se tendría que volver a concentrar recursos (o quitarlos) para
entregarlos de acuerdo a la decisión del Estado sobre a quién es más justo o
no transferir el excedente, provocando ya no sólo la disputa de los recursos,
sino que aquella disputa, al hacer diferenciaciones, la convierte en una práctica
violenta.
Un resumen de la condición y debate actual sobre el uso de los recursos del
IDH, es decir quién, qué, y cómo, sino las distintas perspectivas de desarrollo
con las que fueron diseñadas.
La primera anotación al respecto tiene que ver con que solamente dos de ellos
fueron elaborados luego del año 2005, año en que el sector de hidrocarburos
sufre un cambio radical, y aún más en 2006 con el decreto supremo de
nacionalización. Sucede que la serie de hechos que los antecedieron o que
sirvieron para su elaboración, fueron hechos violentos en relación a la lucha por
el poder y la disputa por el control de las rentas de hidrocarburos, elemento que
podría marcar una muy amplia diferencia, más allá de la metodología de
evaluación que se planteó en este capítulo.92
91
Llama la atención que la propuesta del Capital Semilla y la propuesta del PNUD se alejen tanto en su planteamiento, al considerar el primero la política de transferencias directas y el segundo en obviarla, pues el concepto de base estrecha-base ancha guarda similitudes entre el enfoque de Laserna y el de Gray en estudios previos. 92
La discusión sobre rol protagónico de la empresa privada o la esfera estatal una vez aplicadas las propuestas es amplia e implica la consideración de una serie de factores que discutieron varios economistas de reconocida trayectoria en nuestro país, en un debate televisado y titulado como “Encuentro Zenit: ¿Estado o mercado?”. La conclusión puede ser encontrada como anexo al final de este trabajo.
87
Entonces, como se vio, la lucha por la captura de las rentas generadas en el
sector de recursos naturales da lugar a pugnas entre distintos grupos de poder
que afectan negativamente al crecimiento, y el rentismo afecta negativamente
al crecimiento económico por sus efectos adversos sobre las instituciones
económicas.
De esta manera, cabe preguntarse: ¿Cómo elaborar una política pública, con
base en las transferencias directas de las rentas de los recursos naturales, que
considere un mecanismo no violento para lograr su objetivo de crecimiento
económico sólido y de largo plazo?
88
QUINTO CAPÍTULO
NUEVA PROPUESTA PARA EL USO DE LAS RENTAS DE HIDROCARBUROS
89
Producto de la investigación, la evaluación cualitativa y el rescate de los
elementos más relevantes de las propuestas tratadas anteriormente, este
capítulo concentra y desarrolla una nueva propuesta de política que podría ser
adoptada por quienes administran la generación de rentas de hidrocarburos en
el país, con el objeto de lograr mayores y mejores resultados en el crecimiento
económico de largo plazo a través de la transferencia directa de las rentas de
hidrocarburos a los ciudadanos.
Debido a la necesidad de una reforma política y económica de las instituciones
que, beneficiándose con la renta de hidrocarburos, se corrompen por el
fenómeno del rentismo que impacta en el crecimiento de largo plazo del PIB,
este capítulo se propone partir de la evidencia que resulta de la mejora de la
movilidad social en Bolivia, fenómeno que prescindió de todo diseño o política
directa que la hubiese considerado, y que además es fruto de la libertad e
iniciativa por necesidad, alejada del conflicto y la pugna violenta por el uso de
las rentas.
La propuesta parte de la premisa de que el siglo XXI será el de la economía del
conocimiento y que, por lo mismo, los países que en el mundo han enfocado
sus esfuerzos en asumir el futuro como desafío, son aquellos que apuestan a la
innovación y a producir bienes y servicios de mayor valor agregado. Tal
afirmación se articula con el hecho de que los recursos naturales ya no son los
que generan mayor crecimiento por sí solos. En 1960, mientras las materias
primas constituían el 30 por ciento del Producto Interno Bruto mundial, hoy los
servicios representan el 68 por ciento y la industria el 29 por ciento del
Producto Interno Bruto mundial.
Al igual que durante la historia de todo el siglo XX, la reciente crisis económica
mundial y la volatilidad que conllevó un elevado precio de las materias primas,
ha vuelto a dejar espacio solamente para los países más competitivos.
En agosto de 2009, en una entrevista con Andrés Oppenheimer, Joseph E.
Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2001, sostuvo que “un aspecto oculto de
esta crisis es que, además de ser financiera y económica, marca un punto de
90
quiebre en la economía global, un desplazamiento en las ventajas
comparativas. Para prosperar, para ser competitiva, América Latina debe
modernizar sus habilidades y mejorar su tecnología”.93
En 1989, Amartya Sen sostuvo que sería posible concebir el desarrollo como
un proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan los individuos y,
de hecho, también podría decirse que el bienestar de un individuo puede ser
evaluado íntegramente a través de las habilidades o capacidades que posee
para realizar ciertas tareas y del logro de ciertos niveles de “ser o estar, y de
hacer”.
El bienestar de una persona puede entenderse considerando la calidad de su
vida, donde la vida puede considerarse como un conjunto de funcionamientos
interrelacionados, los cuales pueden abarcar cosas tan elementales como la
alimentación o el vestido, hasta realizaciones más complejas como el ser feliz o
el ser reconocido por la sociedad.94
Cuando se abordó la persistente condición de pobreza en Bolivia, se encontró
varias investigaciones importantes que sostienen que una de las causas más
importantes de la pobreza estaría relacionada a una muy baja movilidad social,
en el entendido de que si no existen posibilidades de avanzar socialmente, la
gente pobre tiene pocos o ningún incentivo para trabajar duro e invertir en
capital humano y físico. Inversamente, sin inversiones ni trabajo duro, hay
pocas esperanzas de mejorías. Esto es lo que crearía la trampa de pobreza.
Las investigaciones más recientes presentan nuevas evidencias que
demuestran una mejora sustancial de la movilidad social en Bolivia, pudiendo
obtener ventajas de mejores niveles de educación.
Combinar este hecho con los factores de una elevada captación de rentas de
hidrocarburos, para ser invertidas en un nicho de oportunidad de superación de
93
Entrevista con Andrés Oppenheimer, el 3 de agosto de 2009. Basta de Historias, 2010. 94
“La clave para el desarrollo: La movilidad social”. Alejandro F. Mercado, coordinador. IISEC, La Paz, agosto de 2003.
91
pobreza como es la evidencia de una mejor movilidad social en el país, es
nuestro cometido.
5.1.1.1 Evidencias de movilidad social en Bolivia
La movilidad social en Bolivia ha sido estimada en aproximadamente tres
oportunidades y utilizaron encuestas estándar de hogares, dado que no existe
información de panel disponible que cubra a las mismas familias en el país a lo
largo del tiempo: Behrman, Birdsall & Székely 1998; Dahan & Gaviria 2000; y
Andersen 2001.
Ilustración 4
Índice de Movilidad Social (SMI) para adolescentes (entre 13 y 19 años)
Fuente: Andersen, 2001.
La anterior ilustración muestra que Bolivia se encuentra entre los países con
menor movilidad social en América Latina, junto con Guatemala, Brasil,
92
Ecuador y Nicaragua. Chile, Argentina, Uruguay y Perú, por otro lado, se
encuentran entre los países con mayor movilidad social en América Latina.95
5.1.3 Evidencias recientes de la movilidad social en Bolivia
“El ascenso social en Bolivia está mejorando.” Esa es la conclusión a la que
llega un estudio de Andersen (2009), sobre los cambios en el ascenso social en
toda Bolivia entre 1997 y 2007, basado en el análisis de la brecha escolar (o la
falta de años de escolaridad) de adolescentes de entre 13 y 19 años de edad
que viven con sus padres o padres adoptivos.96
La metodología está basada en la idea de que el ascenso social es bajo si el
origen de la familia es importante para el futuro de un niño, mientras que el
ascenso social se torna alto si todos los niños tienen las mismas
oportunidades, sin importar los diferentes orígenes de sus familias. (Ver
siguiente Ilustración).
Aplicando un método de regresión para encontrar los factores que explican la
brecha escolar entre jóvenes, llegó a observarse que la movilidad social entre
las edades entre 13 y 19 años se incrementó de manera dramática: de una
brecha de 2.33 años en 1997 a 1.07 años en 2007, llama la atención que en el
caso de áreas rurales, la reducción de la brecha es particularmente mucho más
amplia (3.76 años en 1997 y 2.00 en 2007) y demostrando, además, que el
sistema educativo boliviano ha mejorado principalmente para evitar la
deserción escolar, sugiriendo que los esfuerzos tanto del lado de la oferta como
de la demanda, han rendido frutos.
95 Los anchos de los intervalos de confianza reflejan el tamaño de las muestras utilizadas para estimar el índice. La estimación para Brasil se basó en 11761 adolescentes, lo cual implica un estimado relativamente preciso. La estimación para Perú se basa solamente en 2800 adolescentes, lo cual implica un intervalo de confianza mucho más amplio. (Andersen, 2002). 96
INESAD. Diciembre de 2009, La Paz, Bolivia. http://www.inesad.edu.bo/pdf/wp16_2009.pdf y http://nuevaeconomia.com.bo/opinion.php?opi=6172 Un adolescente que ha abandonado su hogar no puede ser incluido en este tipo de análisis, debido a la falta de información sobre los antecedentes familiares. Sin embargo, solamente alrededor de 5 por ciento de adolescentes son excluidos del análisis debido a esta restricción en Bolivia.
93
Ilustración 5
Índice de Movilidad Social para bolivianos adolescentes con intervalos del 95 por ciento de confianza
1997 - 2007
Fuente: Estimaciones de Andersen, 2009.
5.1 El componente del Capital Humano
Otros trabajos como los de Andersen y Muriel (2002), y Mercado e Ibiett (2006),
se han ocupado en demostrar que una de las variables más importantes que
explican las diferencias de ingresos de la Población Económicamente Activa
(PEA) es el nivel de educación alcanzado, y para conseguir movilidad social o
el tránsito entre estratos sociales superiores para alcanzar una mejor calidad
de vida, la inversión en educación constituye la principal variable instrumental
para elevar la tasa de movilidad social, no sólo en la cantidad de años de
instrucción o años acumulados de escolaridad, sino también en la calidad de
educación recibida.
94
Los gastos de una unidad económica tienen como objetivo último el aumentar
la utilidad o nivel de satisfacción, lo que puede ser logrado destinando sus
recursos al consumo presente o realizando inversiones que a futuro puedan
proporcionar mayores posibilidades de consumo.
Aunque generalmente la inversión es asociada a la inversión física en
maquinaria, equipo y construcciones destinadas a la producción, la inversión en
capital humano, al igual que la inversión en capital físico, aumenta la
producción y los ingresos futuros, en tanto incrementa la productividad del
factor trabajo. El reconocimiento de este hecho no es nuevo, ya Adam Smith
(1776) señalaba que “un hombre educado con el gasto de mucho esfuerzo y
tiempo, puede ser comparado con una de aquellas máquinas caras”.
Con base en esta concepción, los trabajos pioneros de Gary S. Becker (1964) y
el estudio de Hanoch (1967) impulsaron el desarrollo de la teoría del capital
humano, tratando de indagar en qué medida los ingresos de los trabajadores
pueden explicarse como retornos a los conocimientos adquiridos mediante los
años de escolaridad y la experiencia laboral.
5.2 Capital Humano en Bolivia
Cuando Mercado e Ibiett estudiaron en 2006 la relación del capital humano y la
migración en el país para poder ver,97 por ejemplo, el comportamiento de la
brecha educativa en relación con los ingresos per cápita del hogar o la
satisfacción de las necesidades básicas del hogar, llegaron a la conclusión de
que el nivel de educación en Bolivia se ubica entre los más bajos de la región,
fenómeno que es, en gran medida, reflejo de las condiciones de pobreza de la
población. Sin embargo, las conclusiones también parecen dar cuenta de que
una proporción importante de la población no hace el suficiente esfuerzo para
invertir en capital humano.
Un explicación podría ser el hecho de que la estructura social discrimina en
contra de ciertos grupos sociales reduciendo al rentabilidad esperada de la
97
Capital Humano y Migración, Documento de Trabajo Nº 06/06, IISEC-UCB. La Paz, septiembre de 2006.
95
educación, o que también podría ser que los valores culturales de cierta
población no priorizan el futuro y, por tanto, la inversión en el capital humano
de sus hijos no es muy relevante al momento de decidir sobre el uso de sus
recursos.
5.2.3 El Capital Humano y el crecimiento económico
Ahora bien, la formación educativa es importante por varias razones: una de
ellas es la inserción en el mercado laboral cada vez más competitivo, unido
esto a un mundo globalizado que requiere de un mayor y mejor entrenamiento.
Otro de los motivos es que mediante la educación, los individuos puedan tener
mayor igualdad de oportunidades.98
Dentro del concepto de capital humano, el conocimiento y las habilidades que
tienen las personas, su salud y la calidad de los hábitos de trabajo que se
construyen a lo largo del tiempo a través de la experiencia. El capital humano
es importante porque la productividad en las economías modernas está basada
en la creación, difusión y utilización del conocimiento. El conocimiento es
creado en empresas, en los laboratorios y universidades y es sembrado en las
escuelas y en el trabajo, y es usado por las empresas para producir bienes y
servicios.99
5.3 El componente medular de la propuesta
Las evaluaciones realizadas sobre el uso, las posiciones y propuestas, además
de la evidencia de mejora de la movilidad social hasta el momento, sugieren la
urgencia de trabajar en el área de educación y conocimiento cuyo componente
medular de la propuesta consiste en transferir en efectivo y de manera directa,
parte de las rentas de hidrocarburos que no estén relacionadas a la política
actual de transferencias reflejada en la siguiente tabla, a todos los jóvenes
adolescentes que comprendan las edades entre 13 y 19 años.
98
Adam Smith desarrolló el principio de la teoría del progreso tecnológico o una tasa de incremento de la productividad, esto se debe a la división del trabajo. Implícitamente, Smith bosquejó la teoría de crecimiento en la cual un incremento en el trabajo mejora la productividad, que acrecienta la demanda, permitiendo así un aumento en la división de trabajo. 99
Guido Céspedes Argandoña (2010) conceptos similares, proponiendo su aplicándolos al desarrollo y la economía del conocimiento.
96
Tabla 29
Resumen de montos cancelados por concepto de bonos (En millones de dólares)
Bono/Año 2006 2007 2008 2009
Juancito Pinto 31,54 41,44 47,55 51,77
Dignidad 100,00 105,00 200,00 233,53
J. Azurduy de
Padilla 0,00 0,00 0,00 25,00
Funcionarios 0,00 0,00 0,00 1,55
Excombatientes 0,23 0,00 0,25 0,28
Total Bonos 131,77 146,44 247,81 312,14
Fuente: Hugo del Granado (coordinador). Generación, distribución y uso del excedente de hidrocarburos en Bolivia. PIEB, 2010.
Todos los jóvenes recibirían un depósito anual de US$ 50 en una cuenta de
ahorro individual administrada por una Sociedad de Titularización, y que podrán
cobrar a los 18 años de edad o una vez que se reciban del ciclo secundario.100
No obstante, habrá diferencias. Aquellos jóvenes que se encuentren
matriculados en un establecimiento educativo recibirían (hipotéticamente) US$
50 más cada año, recibiendo un monto total de cien dólares anuales. De estos
últimos, quienes se recibieran con los mayores rendimientos promedio, reciben
los US$ 100, más los rendimientos que sus cuentas hubiesen ganado con su
inversión en titularizaciones. Aquellos jóvenes que no se matricularon en un
establecimiento educativo o no alcanzaron rendimientos de excelencia, reciben
el monto anual acumulado, pero no el rendimiento acumulado de sus cuentas
individuales, las cuales serían revertidas y nuevamente convertidas en rentas.
Como puede verse en la siguiente tabla, si el total hombres y mujeres del área
urbana y rural, de entre 13 y 18 años de edad suman 1.110.391, de los cuales
sólo un aproximado de 637.442 se encuentran matriculados en un
establecimiento educativo, el monto mínimo con el que podría arrancar este
100
Hoy, a más de cincuenta años de la exitosa experiencia de los vouchers de Milwaukee en escuelas primarias (ver pág. 43), a pesar de que los desafíos como la globalización y la incorporación de nuevas tecnologías al proceso de aprendizaje son aún mayores, en Ciudad de México D.F., por ejemplo, se ha adoptado programas similares, pero conservando la metodología de transferencias directas, como el de Niños Talento, un programa que permitió después ya casi tres años de aplicación, comprobar un progreso cognitivo en conceptos científicos, además de haber mejorado sus relaciones sociales y de comunicación de los estudiantes. La entrega directa de bonos como solución a problemas del ámbito público no sólo ha tenido impacto en el campo de la educación alrededor del mundo, sino en la lucha contra la pobreza de países como Sudáfrica con su sistema de pensiones, o en el caso de Bolivia con su programa de pensiones para los ciudadanos de la tercera edad.
97
bono, en caso de que todos los jóvenes reciban sólo US$ 50 como el peor
escenario, es de US$ 55 millones, quedando un monto de US$ 2.280 millones
para el funcionamiento del aparato estatal, pero también para realizar mayores
programas complementarios.101
Tabla 30
Montos estimados de rentas y bonos
Total rentas 2.647.000.000 US$
Total bonos (312.000.000)
Bono Talento (55.500.000)
Total saldo 2.280.000.000 US$
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Medinaceli, 2010.
Sobre las fuentes de financiamiento, debe establecerse un Decreto Supremo a
semejanza del Nº 29321 que crea el bono Juancito Pinto, cuyos recursos
provengan de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, Corporación Minera
de Bolivia y otros recursos del Tesoro General de la Nación, particularmente
recursos procedentes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, lo que
mantiene un mismo esquema de asignación ya concertado.
Ahora bien, el papel de la Sociedad de Titularización juega un rol muy
importante. Teniendo por objeto estructurar proyectos de titularización,
administrar activos y/o flujos futuros de procesos de titularización .
Sus objetivos específicos:
Instituir un sistema de estímulos que permitan el desarrollo de los
talentos de los niños y las niñas de 13 a 18 años de edad, con un
promedio de 60 de calificación en adelante, mediante la impartición de
actividades y clases escolares en un marco de reconocimiento y
estímulo permanente a su esfuerzo y dedicación.
Fomentar y propiciar la innovación.
101
El programa coincide y se complementa con el programa Juancito Pinto, el cual consideró en un principio como beneficiarios a niños y niñas del nivel primario hasta 6º grado, luego amplió el programa a niños de hasta 8º de primaria. El Bono Talento iniciaría con la edad de 13 años, correspondiente al 7º grado, volviendo al diseño original de Juancito Pinto. Datos de UDAPE a 2008.
98
Propiciar la formación de los niños y las niñas con los valores de la
equidad de género, la vida en libertad, la identidad de nuestra cultura, y
la conciencia ecológica.
Acompañar el desarrollo de los niños y las niñas a lo largo de toda su
formación.
Reconocer la dedicación, esfuerzo y talento de los niños y niñas con
mejores calificaciones.
Apoyar a las familias de los niños y las niñas beneficiados.
Requisitos:
1) Libreta de calificaciones con promedio de 60 o más; 2) Tener entre 13 y 18
años de edad; 3) Estar inscrito como alumno regular en un establecimiento
educativo boliviano; 4) Ser ciudadano boliviano.
Se trata de un programa que busca hacer que todas los jóvenes que tengan
entre 60 y 70 de promedio en la escuela, o que tengan un talento específico
sobresaliente, accedan a más y mayores oportunidades desarrollando sus
propias capacidades, incentivados por el uso futuro e individual de las
rentas.102
Este programa implica una serie de oportunidades no sólo para los jóvenes.
Los recursos propios de los estudiantes podrían también ser invertidos en
clases extra curriculares que otros de los mejores maestros podrían ofrecer.
Sin embargo, el programa también considera la idea de que “con este dinero,
los bancos (sociedades de titularización) escogidos puedan prestar a las
pequeñas y medianas empresas para que estas rucas rindan y se cree más
empleo para los jóvenes. El otro día he escuchado en la tele, que todos los
años, 140 mil jóvenes recién salidos del cole buscan laburo y sólo un 30 por
ciento consiguen un trabajo decente”. 103
102
Este es un programa similar al de la UNESCO y las Escuelas Abiertas en el Brasil, que con su simplicidad, logró disminuir en un 60% los episodios violentos al interior de las familias y en las calles de cinco Estados del vecino país. Solamente en la localidad de Salvador, son casi 25.000 adolescentes van por propia voluntad a las 58 escuelas abiertas los fines de semana. 103
Ver Gonzalo Chávez, 23 de junio, 2008.
99
El nuevo bachiller podría dar uso de su ahorro de tres maneras básicas,
aunque creativas:
(1) El capital acumulado le serviría como colateral para un crédito educativo,
este podría ser más barato si el muchacho opta por una carrera técnica; (2)
Con este dinero los jóvenes beneficiados podrían iniciar un negocio productivo.
El Estado, vía municipio o prefectura, podría otorgarles un crédito para iniciar
actividades productivas. Además en los colegios deberían crearse programas
bajo el concepto de espíritu emprendedor juvenil que culmine con un plan de
negocios. Aquí la idea es que varios estudiantes por graduarse o recién
graduados, se junten para iniciar un negocio;104 (3) Con estos recursos se
podría ayudar a crear empleos en industrias seleccionadas, bajando los costos
de creación y contratación de un nuevo puesto de trabajo, obviamente para los
jóvenes beneficiarios del programa.
De esta manera se deja claro que un bajo ingreso familiar no debe impedir que
un niño obtenga una educación adecuada; podría promoverse hábitos de
estudio a temprana edad; se podría promover préstamos educativos a los
alumnos a tasas de interés flexibles y razonables; y por último, podría
implementarse un programa integral educativo, para el que se presenta un
primer paso.
5.4 Sostenibilidad
Es necesario considerar primero dos temas: por un lado, actualmente, el IDH
se encuentra sujeto a un sistema de rentas destinadas que cubren el gasto
corriente y de inversión de los diferentes niveles de gobierno, así como para
cubrir una parte importante de la política de las transferencias directas de
dinero en efectivo del gobierno central; por consiguiente, y como segundo
elemento, las características de la industria proclive a marcadas tendencias
cíclicas (volatilidad del precio) generan grandes varianzas en los niveles
proyectados de recaudación que dificultan el diseño de instrumentos estables
104
El término y concepto anglosajón de entrepreneurship designa la actividad emprendedora, es decir, la práctica de empezar nuevas organizaciones, revitalizar organizaciones maduras y particularmente, innovar creando nuevos negocios en respuesta a la identificación de nuevas oportunidades por parte del emprendedor.
100
en lo que a flujos financieros se refiere. Por esto es que resulta necesario
plantear una profunda y seria revisión en la última negociación de contratos
petroleros, una vez promulgado el Secreto Supremo Nº 28701, que apuntan a
contar con mayores recursos de inversión para exploración gasífera y petrolera.
De esta manera, podría proponerse que la nueva política sea financiada
también mediante la exportación a nuevos mercados de gas contratados como
el de Argentina, y de los licuables asociados.
Por otro lado, lograr la sostenibilidad financiera de esta propuesta depende
también de la solidez y calidad de las instituciones existentes. Las sociedades
de titularización que actualmente trabajan en el país pueden ser condicionadas
en la administración de las rentas, a cambio de un manejo transparente y el
monitoreo público de su uso (accountability).
La importancia de considerar la revisión de los factores anteriormente
mencionados, la marcó la Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), Alicia Bárcena, presentando el informe
“Juventud y cohesión social en Iberoamérica: Un modelo para armar”,105
elaborado por el mismo organismo y la Organización Iberoamericana de
Juventud (OIJ). La publicación aborda las distintas dimensiones que afectan la
cohesión social de este grupo de la población, como la pobreza, familia,
educación, maternidad y sentido de pertenencia.106
La Secretaria Ejecutiva presentó, además, el libro "Espacios Iberoamericanos:
La Economía del Conocimiento", elaborado por la misma CEPAL, al momento
de subrayar que la oportunidad que América Latina y el Caribe enfrentan es
uno muy auspicioso para invertir de manera decidida en educación y salud para
los jóvenes, lo que permitiría acortar la brecha de conocimiento y recursos
105
El estudio se estructura en 5 partes: pobreza y riesgos; desarrollo de capacidades; generación de oportunidades juventud, familia y sentido de pertenencia; y la institucionalidad y las políticas de juventud. Puede ser encontrado en: http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/2/34372/P34372.xml&xsl=/dds/tpl/p9f.xsl&base=/dds/tpl/top-bottom.xsl 106
Registro de prensa en la siguiente dirección: http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/prensa/noticias/comunicados/8/34388/P34388.xml&xsl=/prensa/tpl/p6f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl
101
humanos que separa a la región de los países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).107
5.4.1 Crecimiento económico de largo plazo108
La historia económica de Bolivia en el Siglo XX presenta dos puntos de
quiebre. El primero es el de la Revolución Nacional de 1952 que no solamente
cambia la estructura económica del país, sino que transforma la forma de
entender el funcionamiento de la economía en la conciencia de las grandes
mayorías de la población, y al mismo tiempo, no solamente fueron las grandes
transformaciones que se llevaron a cabo después de los hechos de abril de
1952, sino el carácter que tuvieron las reformas y la forma en que fueron
internalizadas por la sociedad las que construyeron un colmo que hasta el día
de hoy condiciona nuestra lectura de los problemas económicos.
El segundo punto de quiebre tiene dos momentos, o un período que va de 1985
a 1997. En agosto de 1985 con la promulgación del Decreto Supremo 21060 se
daba por cerrado el período social estatista iniciado en 1952, y con las
denominadas “Reformas de Segunda Generación” (todo el proceso durante el
primer mandato de Sánchez de Lozada), se profundiza el cambio hacia un
modelo con menor intervención del Estado en la economía. A pesar de los
resultados positivos logrados por el ajuste del 85 y las reformas 93 – 97 en
materia de estabilidad y crecimiento económico, los logros alcanzados fueron
insuficientes109 para enfrentar la aguda pobreza en la que se debaten una gran
parte de los hogares bolivianos y no se ha logrado reducir la muy baja
movilidad social que condena a la marginalidad a importantes sectores de la
población, así diluidas las esperanzas que se habían cifrado en las reformas, la
sociedad boliviana transita hoy sin rumbo definido y con poca esperanza en
remontar la crisis.110
107
Ídem 103. Esta organización comprende por lo menos 30 países miembros. 108
Existen argumentos que desacreditan el enfoque del crecimiento económico porque amplía la brecha entre ricos y pobres. Es verdad que el índice de Desarrollo Humano explica con más claridad nuestra calidad de vida, sin embargo, está demostrado que los países con PIB per cápita más alto, suelen ser los que mejor se posicionan en el índice mencionado. (Ver Calderón, agosto 2007). 109
Ídem 8 (página 13). 110
Alejandro F. Mercado, Jorge G.M. Leitón y Marcelo F. Chacón: El crecimiento económico en Bolivia1952 – 2003. Febrero 2005.
102
Si bien el crecimiento económico es el motor para la reducción de la pobreza,
el impacto sobre la pobreza de un incremento, dado del nivel de ingreso
nacional, dependerá de la distribución del ingreso y la movilidad de las
personas a lo largo de la distribución. La movilidad intergeneracional o
movilidad social es un tema relativamente nuevo en la literatura del desarrollo
económico, pero que se constituye en el principal componente para entender la
evolución de la pobreza y la distribución del ingreso.
En una nueva interpretación de la relación entre pobreza y crecimiento, el
Instituto de Investigaciones Socio Económicas de la Universidad Católica
Boliviana (IISEC - UCB), plantea avances teóricos y resultados empíricos al
respecto que podrían convertirse al menos en un argumento relevante en el
debate del uso y destino las rentas naturales en el país.
5.4.2 Viabilidad política
La XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes y Presidentes de Estado,
denominada Juventud y Desarrollo, celebrada el pasado 30 de octubre de
2008, en San Salvador, fue llevada a cabo con la idea de producir insumos que
permitan garantizar de forma integral los derechos sociales, económicos y
políticos de más de 150 millones de jóvenes entre los 13 a 24 años de edad.
La Cumbre empezó con intervenciones que se alejaban del objetivo principal: la
juventud y el desarrollo. Evo Morales, atacó al sistema capitalista, al que acusó
de provocar crisis alimentaria y ecológica, y pidió a los gobernantes
iberoamericanos reunidos en San Salvador desarrollar la complementariedad
para resolver los problemas económicos de la región. Morales también dijo que
"lo que llaman problemas financieros son más bien problemas del capitalismo.
Algunos dicen que hay que salvar al capitalismo, pero el capitalismo jamás va a
resolver el problema de la humanidad".111
111
El Economista.es: http://ecodiario.eleconomista.es/mundo/noticias/834208/10/08/Evo-Morales-clama-contra-el-sistema-capitalista-en-Cumbre-Iberoamericana.html
103
Lula, en cambio, expuso el éxito del Programa de Escuelas Abiertas, en las que
durante el fin de semana, los niños y jóvenes se dedican al deporte, a ejecutar
sus instrumentos musicales al aire libre, por ejemplo. Colón habló de lo mucho
que le sirvió copiar esas ideas en su país, dados los resultados que se obtuvo,
pues Bolivia podría hablar en un próximo encuentro, de los muchos beneficios
que le trajo el haber aplicado un programa educacional similar, y enfocado en
el talento de sus jóvenes.
Es precisamente entre estas dos posturas que se discute la viabilidad política
de la propuesta. Desde Adam Smith que estudió filosofía en la Universidad de
Glasgow en 1759, siempre se ha sabido que para ser economista es también
necesario contar con sólidas bases filosóficas respecto de la conducta humana.
La propuesta deja entrever que se crea una élite que se beneficia en función de
lo que ya no recibirían otros estratos sociales, dando paso a fuertes críticas que
hoy son tan actuales como en el pasado, y que son acusadas de causar los
mayores problemas sociales y políticos de cualquier país en condiciones de
pobreza: la envidia, la discriminación y el racismo.
Pues bien, a pesar de que aún quedan recursos para plantear nuevos bonos o
programas, una vez creado el Bono Talento, es necesario plantear algunas
consideraciones de la propuesta.
Si el ahorro es la abstención de consumo en el presente, puede tener distintos
objetivos. Puede ahorrarse simplemente para acumular bienes o dinero para el
futuro, por seguridad o con distintos fines. Pero también la abstención de
consumo en el presente puede efectuarse para utilizar esos bienes para
adquirir bienes de capital que permitirán aumentar nuestra productividad, es
decir, producir, con el mismo esfuerzo, mayor cantidad de bienes de consumo
en el futuro. En este último caso, el ahorro se transforma en inversión. Cuando
los resultados son los esperados, la inversión aumenta nuestra calidad de vida.
Las transferencias directas no condicionadas podrían tener una pequeña
trampa: está bien que cada quien decida si destina aquellos recursos
104
directamente al consumo o si prefiere abstenerse en aquel consumo y
destinarlos al ahorro y la inversión. Sin embargo, la diferencia radica en una
sola cosa muy importante. La condición de riqueza de un país o un individuo se
explica cuando tiene muchos más bienes de capital empresarialmente bien
invertidos en forma de máquinas, herramientas, computadoras, etc. que se ha
hecho posible gracias al ahorro previo de sus ciudadanos. Cuanto más largo es
un proceso productivo, tiende a hacerse más productivo, y cuando los recursos
que un individuo posee son destinados de manera directa al consumo como en
una economía de subsistencia, se es muy pobre; cuando un individuo se
encuentra entre muchas etapas intermedias antes del consumo, se es muy
rico.
Entonces, para ser rico es necesario trabajar utilizando bienes de capital; para
producir bienes de capital es necesario ahorrar, que no es más que renunciar a
parte del consumo; y para formar sociedades ricas es necesario fomentar el
ahorro mediante la protección de la propiedad privada y permitiendo el libre
ejercicio de la empresa.
Es por esto que la creación de este mecanismo que incentiva una inversión de
largo plazo cada vez más productiva, es tan importante no sólo para sus
directos beneficiarios, los jóvenes estudiantes con talento que pueden
convertirse en capitalistas y que consumen menos de lo que podrían en cuanto
recibiesen su dinero, sino para la sociedad en su conjunto, beneficiada por el
ahorro y la generación de conocimiento de sus jóvenes, y el trabajo de sus
fondos por parte de las sociedades de titularización. Y para proteger a un joven
capitalista es necesario no exponerlo de manera abrupta y directa al consumo.
Por tanto, la discriminación y la envidia son ideas tan subjetivas como las que
un joven empresario capitalista posee y desarrolla para mejorar su condición de
vida. Todo dependerá de quien elija la discriminación y la envidia en vez de
encontrar y desarrollar su propio talento.
105
SEXTO CAPÍTULO
CONCLUSIONES
106
Efectivamente, el trabajo ha logrado responder al problema y los objetivos de
manera satisfactoria.
Se ha demostrado que, así como a lo largo de su historia, para Bolivia no es
fácil eludir o al menos mitigar los impactos de la práctica del rentismo
corporativo, la enfermedad holandesa o la maldición de los recursos naturales.
No obstante, existe la posibilidad de hacerlo y varias las maneras para lograrlo
y, aunque ninguna de aquellas definitiva, como en otros casos, si bien la
viabilidad de una política depende de su diseño, también depende de las
condiciones específicas que Bolivia presenta como país.
La política vigente, alentada tanto por el oficialismo como por la oposición,
recorre los caminos habituales de usar las rentas para financiar el gasto
público. La disputa por las rentas es acerca de las vías por los cuales debe
ejecutarse el gasto: nacionales, departamentales o municipales.
Los riesgos que conlleva la abundancia de recursos naturales le han dado
relevancia a la debilidad de las actuales condiciones institucionales. El uso que
se le ha dado a las rentas de los hidrocarburos, si bien ha sido para financiar el
gasto público y la construcción de bienes públicos como puentes, carreteras y
escuelas, lamentablemente ha conducido también al despilfarro y la
ineficiencia, debilitando aún más el sistema institucional que ya era muy frágil
en los años previos a la promulgación de la Nueva Constitución Política del
Estado con la persistencia de hechos violentos por la disputa de los recursos, y
que afectan directamente al crecimiento económico de largo plazo.
Una serie de aspectos como los que se mencionó anteriormente, han sido
analizados y como su significación, tanto en materia económica como política.
Las alternativas más importantes para el uso de las rentas de hidrocarburos
han sido consideradas, lo que ha permitido concluir que una mejor propuesta
puede ser elaborada a la luz de las decisiones individuales de las personas:
transferir una parte de las rentas de hidrocarburos de manera directa en
educación, rescatando el esfuerzo, creatividad e innovación de los mejores
107
jóvenes estudiantes para mejorar la movilidad social y, por tanto, alcanzar el
crecimiento económico de largo plazo en Bolivia.
El debate sobre un mejor uso de las rentas de hidrocarburos aún sigue abierto,
pues así como se ha logrado plantear una nueva y mejor propuesta rescatando
los elementos más importantes de otras propuestas evaluadas, no es suficiente
reconocer la existencia de aquellas u otras propuestas y guardar relación con
las mismas, sino rescatar elementos que a todas luces podrían mejorarse, o
bien establecer mecanismos que simplemente los discutan y renueven. Ésta es
la única manera en que toda propuesta podría encontrar aún mayores y
mejores ideas en función de la lucha contra la pobreza.
108
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111
ANEXO
Apoyo argumental
112
Encuentro Zenit: ¿Estado o mercado?
¿Qué ha sucedido en Bolivia, cuando el resto del mundo globalizado es menos pobre que hace 50 años?, ¿qué piensan algunos de los economistas más prestigiosos de nuestro país? En el año 2005 se rescató un documento en formato de video, donde se sintetiza los distintos enfoques con los que se ha ido trabajando en Bolivia, desde por lo menos los últimos sesenta años. Encuentro Zenit, fue el nombre que recibió un debate sobre la economía entre Estado y mercado, donde compartieron pantalla Alejandro Mercado, Gonzalo Chávez, George Gray Molina, Juan L. Cariaga, Oscar vega, José Baldivia, Roberto Camacho, como politólogo invitado Pablo Groux y como moderador, Juan León Cornejo.
112
Alejandro Mercado: Todas nuestras decisiones, sean económicas o sean otro tipo de decisiones, suponen elegir, y elegir significa al mismo tiempo, preferir y renunciar. Por ejemplo, si tenemos una moneda de cinco bolivianos y decidimos con ella, comprar una gaseosa, estamos renunciando a otros bienes, por ejemplo, podemos estar renunciando a una tableta de chocolate. ¿Por qué compramos una gaseosa en lugar de comprar chocolate? Esa es la pregunta importante. Por la simple razón de que pensamos que en ese momento –seguramente que tenemos sed-, la gaseosa nos va a dar mayor satisfacción que al comprarnos chocolate.
En ese marco, nadie mejor que cada uno de nosotros para decidir cómo utilizar los cinco bolivianos, nadie mejor que nosotros para decidir si es mejor comprarnos una gaseosa o comprarnos un chocolate. En otras palabras, nadie es capaz de dictaminar qué es aquello que ha de proporcionar el mayor bienestar a nuestro prójimo. Esta es la sencilla razón –y no hay otra-, por la cual la intervención del Estado en la economía conduce generalmente, a disminuir el bienestar de la población. El Premio Nobel de Economía, el profesor Hayek,
113 señala literalmente, que la planificación
estatal de la economía es una ambición demente, es una desviación megalómana de querer decidir por todos y cada uno de los individuos. En la misma línea, otro Premio Nobel, el profesor Gerard Debreu
114, ha demostrado
matemáticamente, que en todos los casos, el libre mercado es objetivamente más eficiente y eficaz que una economía planificada y con fuerte intervención del Estado.
Probablemente algunos de mis colegas que están sentados en la mesa y otros que están acá en el panel también, podrán decir que esto es simplemente teoría, y es cierto, es teoría, pero es una teoría que tiene un correlato directo con la realidad.
Solamente a modo de ejemplo, voy a referirme a dos recientes trabajos, uno de ellos publicado en el American Economic Review por Stephen T. Easton y Michael A. Walker
115, cuyo título es
“Ingreso, Crecimiento y Libertad Económica”, y el otro artículo del profesor Cole, de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala que acabamos de publicar en la Revista Latinoamericana de Desarrollo Económico de la Universidad Católica
116, que tiene el título de
112
Emitido por el canal estatal Televisión Boliviana, 2005 (TVB, canal 7). Los expositores fueron Alejandro Mercado y Oscar Vega. 113
Premio Nobel de Economía de 1974 (compartido con Gunnar Myrdal), por sus trabajos en el campo de la teoría monetaria y las fluctuaciones económicas y los análisis de la interdependencia de la economía, la sociedad y las instituciones. 114
Premio Nobel de Economía, 1983, por sus trabajos sobre Equilibrio General en economías competitivas. 115
Stephen T. Easton and Michael A. Walker. "Income, Growth, and Economic Freedom." American Economic Review, 87, May 1997, 328-332. 116
Julio H. Cole. Economic Freedom and World Economic Growth: Evidence and Implications. El objetivo de este estudio es explicar las variaciones estadísticas en el crecimiento económico para un conjunto de países para el período 1980-1999. El problema de investigación se enmarca en el enfoque llamado ‘regresión del crecimiento’, que trata de explicar ésta variación al relacionar el crecimiento económico con una serie de potenciales variables explicativas. Un gran número de estudios que se han publicado a principios de la década de 1990 han sido fundamentados en la ‘teoría neoclásica del crecimiento económico’, y éste enfoque es seguido como una primera aproximación, aunque el objetivo principal del documento es la evaluación del poder explicativo de un creciente número de variables explicativas
113
“Libertad Económica y Crecimiento Económico Mundial: Evidencia e Implicaciones”. En ambos trabajos –hay muchos otros-, se muestra que existe una correlación directa entre la libertad económica y el crecimiento económico, es decir, que los países que gozan de mayor libertad económica, son los países con mejores niveles de crecimiento y mayores niveles de bienestar de la población.
Cualquiera de ustedes puede comprobar con los datos de nuestro país, si toman los datos de los últimos veinte años, o si toman los datos de los últimos cincuenta años es igual, que cuando ha aumentado la intervención del gobierno en la economía, medida como la proporción del gasto de gobierno sobre el porcentaje del PIB, vemos que el crecimiento de nuestra economía se ha reducido.
Ahora bien, preguntémonos cuándo el individuo, es decir todos y cada uno de nosotros, decide realizar una acción. Para que cualquiera de nosotros decidamos hacer algo, se tiene que tomar una acción, se tiene que cumplir tres premisas. La primera es que la situación en que nos encontremos, debe no ser satisfactoria, es decir, no debe ser una situación donde no estemos satisfechos, porque si estuviéramos satisfechos, no existiría ningún incentivo a tomar una acción para cambiar. La segunda premisa es que debe existir un estado de cosas que se nos presente como más satisfactorio del cual estamos viviendo ahora, porque si no existiera alguna alternativa mejor, no tendría sentido hacer algo para cambiar nuestra situación actual. La tercera premisa es que la alternativa mejor a la que aspiramos, debe ser posible de alcanzar, porque si no podemos alcanzarla, no valdría la pena esforzarnos en algo que no vamos a lograr.
Es sobre esta tercera premisa que el Estado tiene su rol, es decir, que el Estado debe crear las condiciones para que todos y cada uno de nosotros, tengamos la posibilidad, a través de nuestro esfuerzo, a través de nuestro trabajo –y eso lo subrayo-, que todos tengamos la posibilidad de mejorar nuestra situación actual.
Esto es a lo que los economistas y lo investigadores sociales denominan Movilidad Social, el que tengamos la oportunidad de alcanzar nuestros objetivos. El factor más importante para promover la Movilidad Social, sin lugar a dudas, es la inversión en Capital Humano, en palabras más sencillas, básicamente, la educación.
Por ello, personalmente, considero que el principal rol del Estado es la educación. Vamos a salir de la pobreza cuando seamos conscientes de que debemos invertir en nuestros hijos.
En varias ocasiones, en las colaciones de grado que se dan en esta mi universidad, he escuchado a los padres de familia al momento de felicitar a sus hijos, después de recibir su diploma, la siguiente expresión:
“Mira hijo, no te he podido dejar una herencia, no te puedo dejar dinero, no te puedo dejar casa, pero te estoy dejando una profesión, hice el esfuerzo para darte una profesión para que puedas defenderte en la vida”. Esa frase que le transmiten los padres a los hijos, hay que tomarla en cuenta para ver que la única alternativa, la única solución para nuestro país, es que el Estado cumpla su función, y su única función es invertir en Capital Humano. Si nosotros estamos conscientes de que vamos a salir de la pobreza cuando aceptemos que primero están nuestros hijos, primero está el futuro antes que nosotros. Oscar Vega: Muchas gracias. Primero quiero agradecer la invitación sobre la intervención del Estado en la economía. Yo voy a empezar con algunas interrogantes y voy a aprovechar los minutos o segundos que no ha utilizado Alejandro. El Estado, por supuesto, debe ser organizador de libertades y de derechos. ¿De qué manera vale la libertad económica si muy pocos tienen acceso al proceso productivo? ¿De qué vale la libertad de tránsito si no existe un eficiente servicio de transporte público? ¿De qué vale el
adicionales que no son usualmente contempladas en el enfoque convencional neo-clásico. Revista Latinoamericana de Desarrollo Económico, No. 5, Octubre 2005, p. 101-126.
114
derecho a la educación y a la salud, si no hay cupo en los institutos educativos o no hay camas en los hospitales? ¿De qué sirve el derecho de propiedad si muy pocos son propietarios? ¿De qué sirve la libertad de pensamiento si no hay medios dónde expresarlos, por el control de los mismos, por grupos privados, movidos por los solos intereses de anunciantes? Por esa razón, respondiendo un poco a estas interrogantes, yo he escrito algunas notas a objeto tal vez, de enfocar de una manera no muy económica, no muy formal, pero sí muy práctica. Mi propuesta está vinculada con un concepto que tal vez les puede molestar. Yo digo que hay que revolucionar el Estado o el aparato público, no estoy hablando de la Revolución del 52, no estoy hablando de otras revoluciones, estoy hablando de que hay que cambiar el rol, el papel que ha estado jugando el Estado hasta el presente, sea en las épocas de la Revolución del cincuenta y dos o sea después del año mil novecientos ochenta y cinco. ¿Cuáles son los argumentos que yo he podido elaborar para esta oportunidad? El Estado coordinador parte del principio de que la razón humana es una razón tecno política, no es una razón exclusivamente técnica, no es una razón exclusivamente política, es una razón tecno política. La razón científica es multidimensional, el sistema social no tiene buenos mecanismos de regulación automática, el mercado es insustituible, pero no es un sistema perfecto. El relevo del mercado por la planificación central es un debate superado, el mercado no expresa bien las necesidades individuales, el mercado no da buenas señales a largo plazo, no asegura el equilibrio macroeconómico, el mercado no asegura una buena distribución del ingreso, y se podría incluso decir, el mercado no es alguien a quien yo puedo dirigirme en algún momento, no piensa, no oye, no habla, entonces ¿a quién nos estamos refiriendo? A las personas, son las personas las que hacen que el mercado funcione de una u otra manera, y son las personas también, las que hacen que el Estado funcione de una u otra manera. No existe el equivalente del mercado en todos los otros ámbitos del sistema social, el Estado democrático debe cumplir la función de regulación social. La propiedad privada es una cosa importante, pero no la principal fuente de las desigualdades, la propiedad privada bien distribuida es esencial a la democracia como contra balance del poder político. El poder político bien distribuido solo es posible es democracia y en un sistema político administrativo bien descentralizado, cuyo pilar básico es el gobierno vecinal o en nuestro caso, el gobierno local. El tamaño, el peso y el volumen del Estado están en equilibrio cuando la mayoría de la población hace un intercambio favorable de problemas, y finalmente, la capacidad de gobierno es la clave del futuro de la democracia, y por eso uno puede hablar de un triángulo de gobierno, y un triángulo de gobierno está formado por el proyecto de gobierno, por la gobernabilidad y por la capacidad de gobierno. Este triángulo requiere de tres balances, necesariamente permanentes, continuos, con un monitoreo riguroso que son los balances económico, macroeconómico, el balance político y el balance de intercambio de problemas. Juan L. Cariaga: Lo que no se contó sobre Alicia en el país de las maravillas
117 es que en
realidad, si el gato era economista, Alicia era una política porque le preguntó el gato: “mira, de tanto correr, estamos en el mismo lugar”, entonces eso es lo que está pasando, vemos nosotros cuando el Estado tenía una labor preponderante, y resulta que el exceso de Estado, el sobredimensionado Estado, el sobredimensionado volumen de subvenciones, la falta absoluta de captación de impuestos (el uno por ciento del Producto Interno Bruto), llevaron a Bolivia a la hiperinflación y a un crecimiento negativo que duró cinco años, y sin embargo, cuando cambiamos de modelo el ochenta y cinco, ¿qué pasó? se siguió sobredimensionando el Estado, siguen las subvenciones que representan el cinco por ciento del Producto Interno Bruto, la evasión tributaria es del cinco por ciento del Producto Interno Bruto. Quienes dicen que el modelo no funcionó, fueron exactamente quienes echaron a perder el modelo, creando
117
Las aventuras de Alicia en el país de las maravillas (Alice´s Adventures in Wonderland), a menudo es abreviado como Alicia en el país de las maravillas. Es una obra de literatura infantil, creada por el matemático, sacerdote anglicano y escritor británico Charles Lutwidge Dodgson, bajo el más conocido seudónimo de Lewis Carroll. El cuento está lleno de alusiones satíricas a los amigos de Dodgson, la educación inglesa y temas políticos de la época. El país de las maravillas que se describe en la historia es fundamentalmente creado a través de juegos con la lógica, de una forma tan especial, que la obra ha llegado a tener popularidad en los más variados ambientes, desde niños o matemáticos hasta Psiconautas. En esta obra aparecen algunos de los personajes más famosos de Carroll, como el Conejo Blanco, el Sombrerero, el Gato de Cheshire o la Reina de Corazones, quienes han cobrado importancia suficiente para ser reconocidos fuera del mundo de Alicia.
115
un Estado sobredimensionado del cinco por ciento –por lo menos-, del Producto Interno Bruto, una subvención (las subvenciones de la gasolina, del oil gas y del diesel), que llega a otro cinco por ciento del Producto Interno Bruto. La evasión tributaria que según el Fondo Monetario Internacional llega al cinco por ciento del Producto Interno Bruto. Qué sería hoy de Bolivia, un país que pudiera ahorrar y gastar e invertir en reactivación económica, con un monto de mil doscientos millones de dólares. Entonces, esto nos lleva a que los modelos están manejados por políticos, la economía no es ni de izquierda ni de derecha, como ya nos lo han dicho los padres de la economía, es una ciencia positiva, no es una ciencia normativa, estudia lo que es, no lo que debería ser. Lo que pasa es que nuestros amigos de Alicia en el país de las maravillas, crean estas ideas políticas que terminan afectando a la economía y que no hacen funcionar bien la economía, ni en el modelo “x” ni en el modelo “z”, entonces, si hay alguien a quien crucificar en este momento, no es a los economistas ni de izquierda ni de derecha, hay que crucificar a los malos políticos que nos llevan a esta situación. ¿Qué piensan los expositores? José Baldivia: Yo quiero expresar mi temor a las religiones, tanto a la religión del mercado, como a la religión del anti mercado o a la religión estatista, pero también a la religión del medio, ¿no es cierto?, porque es muy fácil tener una religión que se coloque estrictamente al medio, “justo medio” como dirían algunos, ¿no?, y yo tengo miedo porque a veces se tiende a convertir estos elementos de doctrina económica en principios religiosos inmutables, y si esto hubiese sido así, Bolivia no hubiese avanzado lo poco que avanzó. Pienso por ejemplo, en la Revolución del cincuenta y dos, ¿qué nos ha traído la Revolución del cincuenta y dos? Indudablemente, un modelo estatista, pero un modelo estatista que fue capaz de sustituir a una burguesía que no existía, para no hablar en terminología marxista digamos, sustituir a un empresariado virtualmente, y asumiendo el Estado un papel central en la economía, tuvo la capacidad de no solamente hacerse cargo de las principales empresas nacionales –COMIBOL, Yacimientos, etc.-, sino incluso para cumplir una función de articulación, de vertebración nacional, trasladando los excedentes de la economía minera y de la economía incipiente petrolera, hacia el desarrollo del oriente, entonces, en ese momento, el Estado cumplió un papel sumamente en el progreso, pero la historia y la economía tienen a veces, efectos perversos, y estos éxitos tuvieron también sus efectos perversos. Transferir los excedentes de la minería al desarrollo del oriente boliviano, de la agroindustria y de la vertebración nacional, privó a las empresas mineras –COMIBOL en este caso-, de toda posibilidad reinversión, entonces fuimos matando la gallina de los huevos de oro y el estatismo entró en una crisis muy profunda, y tuvo que ser necesariamente sustituida por el modelo del ochenta y cinco, el modelo del ochenta y cinco que también tiene sus luces y sus sombras. Primero que no logró ser un modelo de pleno mercado, y en segundo lugar, tuvo grandes resistencias de una gran tradición estatista. Entonces, como una simple intervención, quería hacer esta reflexión, es decir, cuidado con adscribir… No creo yo en las adscripciones ni del mercado, ni del estatismo, ni tampoco del centro. Juan León Cornejo: Ahora vamos a darle la palabra a la derecha, a Gonzalo Chávez. Gonzalo Chávez: A la derecha circunstancial, porque acaban de ver ustedes que no estaremos en el país de las maravillas, donde todo está al revés, la derecha está a la izquierda y la izquierda está a la derecha. Bueno, yo quisiera, simplemente, contarles sobre dos datos y a partir de eso hacer una reflexión. Según datos del Banco Mundial y del INE, entre el año mil novecientos cincuenta y el año dos mil tres, dos mil cuatro, en cincuenta años aproximadamente, el ingreso per cápita –que es una medida de riqueza promedio de la gente-, ha disminuido. La acumulación de la riqueza medida a través del crecimiento del PIB, se ha estancado, no ha crecido nada. Si nos comparamos con otros países, algunos han tenido un crecimiento del 3, 4, 5 por ciento, Paraguay, Chile. Entonces, en cincuenta años estamos exactamente en el mismo lugar ¿Por qué?, primera constatación.
116
Segunda constatación, más de agenda pública, ¿cuáles eran los tres temas centrales de 1952? Nacionalización de un recurso natural (el de la minería), Reforma Agraria e inclusión social a través del Voto Universal. ¿Cuáles son los tres puntos centrales de la agenda, más de cincuenta años después, o sea ahora? Nacionalización de los hidrocarburos, reforma agraria e inclusión social a través de la Asamblea Constituyente. Ni en el caso de la visión histórica del producto, ni en las ideas, ni en la agenda hemos cambiado, hace cincuenta años estamos haciendo lo mismo y lo que es peor, seguimos haciendo la misma pregunta, esta de Estado o mercado, esta es una pregunta inútil, es una pregunta que da de comer a los economistas, porque siempre tenemos respuestas diferentes, dependiendo de la historia, pero es una pregunta inútil porque está claro que tenemos que cambiar primero la agenda económica, la perspectiva económica y la pregunta porque si seguimos preguntando Estado o mercado, seguramente estaremos en el mismo lugar, probablemente el 2055. Entonces yo creo que la pregunta es la equivocada y ahí vienen las religiones, que uno se adscribe al otro lado y ahí vienen las justificaciones, “yo soy más neoliberal, otros más estatistas”. En cuanto a los asiáticos que tienen una visión más pragmática, han resuelto de manera muy inteligente, la relación que siempre ha existido de Estado – mercado, y hace muchos años crecen al 10 ó 15 por ciento, entonces, en realidad, no es ni el huevo ni la gallina, sino el pato. Hay que cambiar la pregunta, y de lo que se trata, por lo tanto, es decir qué instituciones hacen funcionar al mercado y qué instituciones hacen funcionar al Estado. El problema es de desarrollo institucional, porque hay experiencias en la China, en Polonia, en Chile o en Vietnam, donde el sector público funciona; hay experiencias, tanto del lado de países más socialistas, como países más capitalistas, donde ambas instituciones, ambas formas de organizar la economía funcionan, el Estado funciona y el sector privado funciona. Por lo tanto, lo que se trata de buscar es qué instituciones que permiten que el Estado se desarrolle de manera adecuada, a través de transparencia, que haya responsabilidad, de leyes claras y precisas, de manejo de política pública, es decir, hay instituciones que rodean al Estado para que este funcione. De igual manera, el sector privado está rodeado de instituciones que le ayudan a mejorar, mercados financieros, gobiernos corporativos, códigos empresariales, que hacen que el sector privado se desarrolle con mejor capacidad. Entonces, yo los invito a salir de esta letanía de estos últimos cincuenta años, de seguir preguntando lo mismo y responder diferente, y creo que deberíamos encaminar nuestro debate, porque estamos ante una inflexión del modelo desarrollo económico y político en la actualidad, y es imprescindible orientar a la gente y decirle que lo que Bolivia necesita son instituciones que permiten que el mercado –como buen asignador de recursos-, funcione, y que muchas veces el Estado, como buen asignador de recursos, también funcione, y esto depende, básicamente, de instituciones. George Gray: El colmo de este sometimiento, es ser esclavo del mismo economista en este mismo debate. Adam Smith debatió esto, consigo mismo, hace más de trescientos años. En su libro “La Creación de la Riqueza de las Naciones”. Creo que lo que plantea Gonzalo y también Pepe… la pregunta no debiera ser si el modelo debe ser liberal o estatal, sino, debemos plantear otra pregunta. Ahora, yo quisiera discrepar con Gonzalo, creo que no es solo instituciones de mercado y de Estado, que es una respuesta abstracta a este dilema, yo diría algo más concreto, el debate no es sobre el modelo, es sobre el Patrón de Desarrollo (PD). El PD son dos cosas: la capacidad de articulación interna, la manera en la cual los recursos naturales, la mano de obra, el capital en un país, generan riqueza, empleo, ingresos; y la capacidad de articulación externa, la manera en cómo Bolivia se vincula con el mundo. Tengo la impresión de que en Bolivia hemos vivido bajo modelos liberales los primeros veinte años del Siglo XX, más de veinte años bajo modelos neoliberales y tres veces bajo nacionalización. Probamos varias veces del uno, del otro, pero en cuanto a patrón solo probamos de una cosa, probamos el patrón del estaño, el patrón de la plata y ahora del gas.
117
Un bien primario, un recurso natural que viene a ser la gallina del os huevos de oro… creo que debemos matar a esa gallina de los huevos de oro –metafóricamente-, porque lo más importante para Bolivia hoy, es tener una articulación externa más sana, una base que se vincula a más productos de exportación, una base más diversificada, y mirar hacia adentro, a un tema que mencionó Alejandro Mercado, referente a la capacidad de articulación interna de larga data: Movilidad Social y Estratificación Social que no deja generar clase económica media. Es curioso que después de más de cincuenta años de la Revolución Nacional y después de sesenta años de la publicación del Plan Bohan, discutamos una y otra vez cómo es que no hemos podido cambiar de patrón económico, y cómo es que seguimos debatiendo sobre el modelo económico. Pablo Groux: Asumo que tanto Estado como mercado, son abstracciones de un colectivo mucho más concreto y objetivo, y ahí es donde –en mi criterio-, podríamos encontrar al pato, a la gallina o, en todo caso, a Alicia. Si hay algún sujeto que efectivamente responde a un tipo de ética y responsabilidad, respecto de este tema, es precisamente el actor político, el gobierno, el gobernante. Creo que durante los últimos sesenta años, ahí es donde ha radicado nuestra principal debilidad, porque hemos tenido políticos, y por lo tanto, gobiernos carentes de una ética y de una responsabilidad, respecto de este tipo de abstracciones, tanto del Estado como del mercado, pero peor, carentes de sensibilidad con la materia prima de un Estado, de un pueblo, su base social, el recurso humano. Seguramente ustedes podrán decirnos cuán cierto o aproximado puede ser el hecho de que descanse la economía de un Estado, en un grupo de políticos, o cuán real es esto, o si ambas abstracciones son posibles de sostenerse a sí mismas. Roberto Camacho: Voy a contarles una anécdota de economistas: No sabían cuál era el primer economista del mundo, y luego de una larga discusión, descubrieron que era Colón, y todos se preguntaron por qué, porque fue un investigador que salió a un lugar al que nunca llegó, cuando estaba no sabía dónde estaba, y todo con recursos públicos. Yo quisiera hacer dos puntualizaciones que van en la línea de lo que hemos conversado, y es que independientemente del tamaño del Estado, creo que lo importante es tener en cuenta que este, cualquiera sea su tamaño, va a ser un actor privilegiado de la economía, al igual que el sector privado, al igual que la sociedad civil, y en nuestro caso, al igual que la cooperación internacional que tiene un gran papel en Bolivia. Entonces, lo, lo importante es que lo que debería haber en Bolivia, es una estrategia de desarrollo productivo, en la cual el Estado contribuya de acuerdo a su tamaño, si es chico, con un carácter regulador, y si es más grande con un carácter más intervencionista. Lo mismo que el sector privado, lo mismo la sociedad civil, y en nuestro caso, la cooperación internacional también debería apoyar una estrategia de desarrollo productivo. ¿Qué es una estrategia de desarrollo productivo en Bolivia? Es la definición de algo así, como lo que ha hecho Santa Cruz para su región. En Santa Cruz tienen una estrategia de desarrollo agropecuario, donde la soya gravita fundamentalmente, y ha logrado generar valores en la sociedad cruceña, y creo que les ha ido bien. Y un segundo elemento que es importante, es que el Estado, para intervenir, independientemente de su tamaño, tiene que ser sano, es decir, que no gaste más de lo que recibe, un Estado que tenga la capacidad de ordenar (como lo hacen las familias), sus ingresos en base a utilidades, un Estado que diga “esto es lo que tengo y esto es lo que puedo gastar”. Esas puntualizaciones son elementales para contribuir a este asunto. Juan León Cornejo: Me permitiría recuperar el tema que mencionó Gonzalo y replantear la pregunta. ¿cuáles son las instituciones que hacen funcionar al mercado y cuáles son las
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instituciones que hacen funcionar al Estado? A partir de la respuesta, tal vez podamos encontrar el punto de coincidencia, hay una cierta aproximación entre todos nosotros. Yo he visto a Alejandro tomar apuntes muy “concienzudo”, le pediría que sea el primero en responder a estas inquietudes. Alejandro Mercado: Bueno, Gonzalo nos dice que hay que cambiar la pregunta, que es la pregunta equivocada. Yo voy a recordar a Alicia en el país de las maravillas. Cuando Alicia está corriendo detrás del conejo y se cae por la madriguera, aparecen murciélagos y Alicia se pregunta, “¿los gatos comen murciélagos?” pero Alicia estaba tan cansada que al final empieza a preguntarse si los murciélagos comen gatos, y ella misma se responde, “a final de cuentas, si uno no sabe la respuesta, no importa la pregunta”, ¿no es cierto? pero también en ese mismo sentido, Alicia estaba caminando y nuevamente se encuentra con el gato –y el gato, saben ustedes que era economista-, cuando encontró una bifurcación en el camino, le dice, “querido gato, quisiera que me digas cuál camino debo tomar”, y el gato le responde, “¿y a dónde quieres ir?”, “no sé”, “entonces cualquier camino es bueno”. Entonces, en base a esto, quiero que lo siguiente quede muy claro, es el tema central de cuando se habla de Estado – mercado, ¿quién distribuye? Ese es el tema central, no es que el Estado es un ente antropomórfico, como creían los antiguos que tenían brazos, no, el Estado somos todos nosotros, entonces, ¿quién distribuye la riqueza? Mi percepción es mejor que la riqueza se distribuya en función al esfuerzo individual de todos y cada uno de nosotros, a que exista un organismo planificador que, arbitrariamente, le dé a uno más y le quite a otro, aquello que ha producido, entonces, es mejor que el esfuerzo individual, que el mercado distribuya los recursos, a que sean algunos iluminados que le quiten a los más productivos, para darle a los menos productivos. En ese sentido, hay un libro que traje justamente ahora, aunque no les guste el autor a algunos de mis colegas, el profesor Francis Fukuyama de la Johns Hopkins, escribió su último libro “La Construcción del Estado”, y cita al profesor Milton Friedman cuando le preguntaron cómo veía el mundo ahora, él dijo que hace diez años había apoyado decir que lo que hace falta en países en desarrollo, es privatizar, privatizar, privatizar, y ahora reconozco que me equivoqué, porque una economía privada no puede funcionar sin instituciones. Entonces, yo creo que ese es nuestro gran error, querer aplicar un modelo de economía de mercado, cuando no tenemos las instituciones que permitan su funcionamiento eficiente. Oscar Vega: Hay un animal al que se refiere un amigo mío, Don Carlos Malthus, es el Cotoblepas, ¿se dan cuenta?, es una autofagia, y yo creo que no tiene sentido, no podemos discutir Estado vs. Mercado, no tiene sentido, que hay libros escritos, claro, alguien tiene que distraerse, ¿no?, pero yo me pregunto, ¿hay o no Estado en cualquier país del mundo con cualquier sistema? ¿hay funcionamiento o no, del mercado en cualquier parte del mundo? Funciona el mercado, es verdad que no funcionará igual que en Europa o en EEUU o en Cuba, no funciona igual en algunos países asiáticos porque el Estado es representación de su sociedad bien o mal, y en Bolivia, lo que ha ocurrido es que lamentablemente, el Estado –y me parece que lo ha dicho Juan Cariaga-, es que no ha respondido, él dice por el papel jugado por los políticos, pero por más que sea un economista no político, cuando asume funciones de gobierno, tiene que adoptar decisiones políticas, y ahí viene el problema de la formación en la universidades. A mi entender, es que de las universidades pueden salir muchos profesionales, economistas, médicos, arquitectos, pero son formaciones que yo llamo “departamentalizadas”, o sea que un economista como ministro de hacienda o desarrollo, no garantiza que vaya a ser un eficiente y eficaz ministro, o un médico como ministro de salud. Entonces, lo que nos hace falta es una formación de eso que hemos denominado el “tecno político”, en lugar de tantas maestrías y doctorados, ¿por qué no creamos aunque sea unita, una escuela de gobierno que forme tecno políticos, que reúna a economistas, médicos, y les dé a esos profesionales alguna formación política? Y los políticos deben aprender algunos temas de conocimiento.
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Pero yo quiero ir a algo que lamentablemente no era tema de este debate, porque el tema es la intervención del Estado en la economía, y nos estamos yendo hacia otro tema. Tal vez deberíamos hacer otro coloquio sobre qué entendemos por el mercado. Refiriéndome a esto, como se ha hablado mucho del neoliberalismo, y del neoliberalismo se ha pasado a la historia, yo diría que el liberalismo económico también tiene muchas confusiones, nosotros no copiamos adecuadamente, no leemos o interpretamos de manera distorsionada. El liberalismo económico a mi entender, es un respetable concepto intelectual que va unido a otros también fundamentales. Liberalismo significa disciplina monetaria, financiera, de comportamiento ecológico, etc., y para que haya una doctrina que se cambie con el liberalismo, es indispensable la acción esclarecida del Estado, y ese es otro concepto que se ha desfigurado. Se habla de la excesiva dimensión del Estado y es cierto, porque ha crecido en forma desmedida, a través de un fenómeno de hipertrofia u obesidad estatal que le impide cumplir con las funciones fundamentales que necesita tener en el desarrollo económico y social. También se dice que el Estado está insumiendo recursos cuantiosos en desmedro del crecimiento del país, eso también es cierto, pero no quiere decir que debe ser subsidiario, hay que sistematizar la acción del Estado, imprimir en la agilidad de la que carece, y sobre todo se debe lograr que tenga claros objetivos para que su acción pueda orientarse bien. Creo que es necesario que resignemos a no ver más estas soluciones fáciles. Hay que combinar la acción esclarecida y decidida del Estado, sin interferir en la iniciativa privada y el respeto a las leyes del mercado, el cual, si bien es importante, no es por sí solo el supremo regulador de la economía. José Baldivia: A lo mejor nos podemos poner de acuerdo más fácilmente, si recogemos algunos datos de la realidad, y me parece que un dato de la realidad es que allí donde el mercado está más desarrollado, la gente vive mejor, y esto es una verdad que no solamente la podemos constatar en la época moderna de los países más desarrollados, sino incluso en Bolivia. En aquellas regiones donde el mercado funciona de mejor manera o se ha desarrollado un poco más, la gente vive un poco mejor, como en Santa Cruz, entonces ahí hay un elemento que es importante y en lo que, a lo mejor, todos podemos ponernos de acuerdo. Es deseable, es importante contribuir al desarrollo del mercado porque el mercado es en general, un mejor contribuidor a la economía del bienestar, y –algo que ya se ha dicho-, para que se desarrolle ese mercado se deben desarrollar instituciones que faciliten y promuevan ese desarrollo, además hay que ajustar patrones de desarrollo que también contribuyan al desarrollo de una mentalidad menos rentista basada en los recursos naturales, y desarrollen una mentalidad más empresarial. Allá donde se ha desarrollado una mentalidad menos rentista como Santa Cruz, tenemos una mentalidad mucho más empresarial y tenemos más desarrollo del mercado. Acá en occidente, donde hemos desarrollado una mentalidad rentista vinculada a la minería, y que ahora quiere vincularse al gas, tenemos menos mercado, tenemos más pobreza. Y finalmente, creo que es importante no perder de vista que tenemos también estructuras que contribuyen o que no contribuyen al funcionamiento del mercado, y creo que en ese sentido tenemos un grave problema en el occidente del país, donde tenemos un monumental rezago agrario, donde el campesino beneficiario de la reforma agraria tiene una propiedad de segunda clase, que no le sirve para apalancar recursos de crédito y de inversión, no puede apalancar ningún tipo de recursos, es decir, no tiene ningún medio de producción. En síntesis entonces, creo que tenemos estructuras atrasadas que están evitando este mayor desarrollo del mercado. Juan L. Cariaga: Yo voy a seguir en defensa de los economistas. La gran frase de Green Porter, “no importar el color del gato con tal que cace ratones”, fue aplicada por Deng Xiaoping, cuando en pleno proceso comunista adoptó reformas de economía orientada al mercado. Pero, ¿qué tenía Den Xiaoping? Tenía instituciones. Son las instituciones que no tenemos en Bolivia, son los políticos que deberían -en los cargos a los que se refiere Oscar-, deberían ser economistas políticos –como fue Paz Estenssoro, por ejemplo, en su época-, que son los que saben tomar las decisiones económicas adecuadas pero dentro del mejor contexto político.
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Y como decía Roberto, aquí el problema es que no tenemos desarrollo económico ni en las épocas de economías de Estado, ni en las economías de libre mercado, estamos como Alicia en el país de las maravillas, de tanto caminar estamos en el mismo lugar por falta de esas instituciones, esas instituciones que no supieron ahorrar, porque para montar una estrategia de desarrollo hay que tener ahorros. Vivimos en un Estado que nunca supo ahorrar, con estados sobredimensionados, con excesivas subvenciones, con falta de recaudación de impuestos, con altas subvenciones, ese es el problema, nuestro problema son esas subvenciones que nos llevan a un mal manejo político. George Gray: Continuando con la idea de las cifras. Para imaginar la estrechez de la base económica boliviana, hay seiscientos y un exportadores que exportan más de quinientos dólares al año, y que están eslabonados a cerca de treinta mil pequeños productores del área rural, pero los bolivianos que nos levantamos todos los días a trabajar somos cuatro millones, es decir, 95 por ciento no están eslabonados a estos sectores altamente dinámicos. La discusión acerca del tipo de institucionalidad que debe emerger en el mercado y en el Estado es importante, pero no tan importante como la de la creación de actores productivos, pero esa creación no se da de manera espontánea, ni por dedo del Estado, ni por magnificencia del mercado, se da en la capacidad que tenemos los bolivianos de articular y tomar oportunidades que existen. Y en Bolivia hoy existen oportunidades, si no existieran oportunidad no hubiéramos creado quinientos nuevos productos de exportación en este año, uno de los años de mayor crisis política del país, y no hubiéramos creado cuatrocientos nuevos productos el año pasado. Esa capacidad de innovación y de diversificación, aún incipiente y pequeña, debe ser visibilizada y debe ser valorada. Actores productivos del oriente y del occidente, generan una economía que es cada vez más dinámica. Por eso la importancia de volver a hablar de los sujetos productivos, de los actores productivos que son los puntales de este tipo de cambio en que todos estamos de acuerdo. Oscar Vega: Bien, se han hecho varias referencias que quiero rescatar. Se ha mencionado, por ejemplo, el mensaje del señor Xiaoping. Ese mensaje está sustentado en una cultura, una cultura que yo le llamo “institucional”, porque en China hay un proceso de democracia y libertad a su estilo, no vamos a decir si es buena o mala, pero hay una democracia con centralismo, y una libertad con disciplina. Si no hay eso, su economía no estaría como está. Por eso considero yo que en Bolivia, hemos distorsionado absolutamente el sentido de la unidad de los grupos sociales, de las regiones, de las instituciones públicas y privadas. Y por eso, uno de los aspectos fundamentales, tal vez, -y debe haber algún aporte en ese sentido, de alguna manera- para hacer lo que yo podría denominar como una reforma integral del Estado, hacia la construcción de un Estado democrático y social de derecho, y con eso no estoy hablando de un Estado interventor ni nada de eso. Alejandro Mercado: Bien, ya que hemos dejado de hablar de los animalitos y hemos empezado a hablar de los monstruos, Oscar nos habla de que había un monstruo que se come a sí mismo, yo le quiero recordar que el monstruo más peligroso es un monstruo bíblico que es el Leviatán, y Hobbes ha dicho que el Estado es igual que el Leviatán. Hay que tener mucho cuidado con esos monstruos. Yo creo que en el tema de las instituciones, hay un error cuando se piensa que las instituciones son básicamente las instituciones públicas, los edificios o los funcionarios públicos. Las instituciones sobre las cuales se construye una economía de mercado, una economía que progresa, una economía con bienestar, son básicamente instituciones privadas, son las relaciones que tenemos entre nosotros los privados, los agentes económicos, pues la sociedad no existe, existimos los individuos. Esas son relaciones de confianza y, básicamente, el respeto a la palabra empeñada. Cuando aprendamos esa palabra tan importante que se llama confianza, cuando seamos respetuosos de nuestra palabra empeñada, esas instituciones son las que construyen el desarrollo.
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Juan León Cornejo: Bueno, creo que acá hay una conclusión fundamental, es decir, ni tanto Estado ni tanto mercado como no sea aquel que precise el hombre, que es en última instancia, el destinatario de los esfuerzos de las dos instituciones -si es que las vemos como instituciones- Estado y mercado. La otra gran conclusión es la que planteaba Alejandro al principio, es evidente que todo pasa por un tema cultural, todos coincidimos en que el tema grande es la gente, las instituciones las hacen la gente, el mercado lo hace la gente, el Estado lo conforma la gente. Si esa gente no está suficientemente capacitada, suficientemente preparada para actuar con inteligencia para actuar en ese mercado, ha de venir el cóndor y se ha de comer a los gatos, a los conejos y a todos los animales que estén dando vueltas por este mundo, y a Alicia incluida. Y el último tema a tomar en consideración y que yo me permitiría ponerlo acá, tal vez para el futuro o tal vez para la inquietud los que están viendo este programa o para quienes están en sala escuchando este coloquio, es el de tomar en cuenta que lo que ocurrió en el cincuenta y dos ocurrió en un determinado contexto político, económico y social, no sólo en Bolivia sino en todo el mundo; lo que ocurrió en el ochenta y cinco ocurrió en un contexto también diferente no sólo en Bolivia, sino en el mundo, y lo que está ocurriendo ahora tiene un contexto muy particular, diferente a los dos marcos en los cuales se movía Bolivia en esas circunstancias. El tema más importante dentro de ese cambio que se ha producido, es el de que en este momento hay miles de jóvenes, fundamentalmente campesinos, que están muy preocupados porque no encuentran futuro, pese a que ahora sí tienen acceso a los medios de comunicación, pueden leer cómo se vive en otras partes, pueden percibir todo aquello que no está al alcance de ellos y eso genera, indudablemente, rebeldía en la gente. Creo que en el punto central del debate político económico y teórico que se hace, debemos tomar en cuenta que este país no es el mismo en el cincuenta y dos, no es el mismo país del ochenta y cinco, de la misma manera que ha cambiado el mundo. Muchas gracias y buenas noches.
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Discutiendo el término de “Nacionalización”
Mirko Orgáz García es periodista, autor de La Guerra del Gas. Nació en el Chaco boliviano, y actualmente es docente titular de la Universidad Mayor de San Andrés y asesor del Comité Cívico de Camiri. Orgáz ha publicado en junio de 2008, la tercera publicación de El poder de la nacionalización, y le ha agregado un subtítulo muy sugerente: La falsa nacionalización de Evo Morales y la venta de gas a Chile, pues mucho se ha dicho en contra del D.S. Nº 28701 por haber sido denominado como la “Nacionalización del Siglo XXI”, y el autor dedica un nuevo capítulo a esta discusión, capítulo del que trataremos de rescatar los pasajes más relevantes. La verdadera nacionalización Contra la falsa argumentación de la “Nacionalización del Siglo XXI”, Bernard Mommer
118 sostiene que la lucha de los
países productores de petróleo en el mundo fue el control y apropiación de la renta absoluta, a través del control de precios, volúmenes de exportación y control de la industria. La nacionalización o expropiación es una medida peligrosa para los intereses capitalistas. Aquí habría que diferenciar claramente entre dos formasen la propiedad de las condiciones de trabajo: la propiedad de recursos naturales –que es negada radicalmente-, y la propiedad del capital, de las condiciones de trabajo producidas por el hombre, la que constituye la base intocable y sacrosanta del sistema capitalista. Esta diferenciación es demasiado fina y peligrosa; es demasiado fina aún para el propio capitalista, que cada vez que ocupa un pedazo de tierra, tiende de manera natural a tratarlo como parte de su capital y como propiedad privada; y es demasiado peligrosa ya que puede ofrecer la oportunidad a los enemigos del capitalismo, de pasar de la lucha contra la propiedad privada de los recursos naturales, a la lucha contra la propiedad privada como tal, es decir, a la revolución socialista, dice Mommer. Por esta razón, el poder petrolero mundial se opone al derecho de los pueblos a ejercer soberanía permanente sobre sus recursos que avizora un peligro para sus intereses estructurales. A pesar de esto, los pueblos productores nacionalizaron sus recursos para apropiarse de la renta absoluta que es y ha sido el punto álgido de su batalla contra el capital arrendatario. El problema entre los países productores y el capital transnacional es quién se queda con la renta diferencial, ¿el país dueño de los recursos o el arrendatario que los explota? El sentido final del D.S. 28701 ¿La “Nacionalización del Siglo XXI” controla los precios del gas, los volúmenes de exportación y la industria petrolera en Bolivia? Los impulsores del D.S. 28701 establecieron cuatro pilares: el primero es que todas las empresas petroleras están obligadas a entregar su producción de gas y crudo a YPFB, el cual decidiría sobre su comercialización, transporte, almacenaje, exportación, precios y volúmenes. El segundo es que las empresas capitalizadas –Andina S.A., Chaco S.A., y Transredes-, debían vender las “acciones necesarias” al Estado para que éste tome el control de las mismas. El tercer punto fue refundar YPFB, para lo que se estableció un plazo de 60 días a fin de que la estatal pueda tener el control de la cadena del valor de los hidrocarburos. El cuarto estableció un impuesto adicional del 32% a los mega campos de San Alberto y San Antonio. Sobre el primer punto, el Estado no recuperó el control total y absoluto de los hidrocarburos, pues a pesar de que ahora es YPFB propietaria formal y la que paga los impuestos, las compañías lograron que sus retribuciones les sean canceladas, en el marco de los nuevos contratos por los compradores y no por YPFB. Las reservas siguen en manos de las empresas que las empeñan en la bolsa de valores para el financiamiento de sus operaciones. En segundo lugar, un año después de la “nacionalización”, el primer día de mayo de 2007, como “premio consuelo”, se anunció la compra del 100% de las acciones de Petrobras Refinación. Una compra a todas luces negativa para las finanzas del Estado, pues al monto de $us 112 millones, se le debió agregar los pasivos de la compañía que sobrepasaron los $us 380 millones. Las refinerías fueron compradas por Petrobras al precio de $us 104 millones. Un gran negocio para la estatal petrolera del Brasil que sentó jurisprudencia para las demás empresas que decidirían vender “acciones necesarias” y quedarse al interior de YPFB, para mantener el control de las empresas, como si nada hubiera pasado. El primer día de mayo de 2008, el gobierno tomó la decisión de comprar acciones en Andina, Chaco, Transredes y CLHB, para obtener el 50 más 1 de las acciones y tomar el control de las capitalizadas. Las únicas empresas que accedieron a la venta de las acciones “acciones de oro”, fueron Andina y Chaco, a condición de mantener el manejo de las empresas. ¿Es posible nacionalizar el gas en Bolivia? Orgáz afirma que la base de la viabilidad de la nacionalización en Bolivia no es jurídica, técnica o económica, sino, esencialmente política. Las naciones procedieron a la nacionalización cuando tuvieron el suficiente poder político para imponer a las empresas y a los países capitalistas, una medida de esta naturaleza. A lo largo del Siglo XX, los países productores aprovecharon la crisis y los cambios en la correlación de fuerzas para imponer la nacionalización del excedente económico de los hidrocarburos y desmontar los mecanismos de dominación, control y saqueo de los recursos naturales que desarrollaron los países y sus grandes petroleras contra las naciones productoras. La nacionalización es un proyecto político de los países por su independencia y soberanía nacional, un proyecto económico básico para la viabilidad de las naciones empobrecidas; una cuestión nacional antiimperialista y un proyecto de poder.
118 Mommer, Bernard, en “Un primer modelo de reproducción simple del capitalismo rentístico”.
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Fuente: Lawrence W. Reed, 2001.
Concepto de los Siete Principios de una Política Pública Sólida
1. La gente libre no es igual, y la
gente igual no es libre
Cuando las personas son libres para sí mismas, para ser dueños de sus propios destinos, para dirigirse a sí mismos en un esfuerzo para mejorar su bienestar y el de sus familias, el efecto en el mercado no será una igualdad de resultados. Somos diferentes en términos de nuestros talentos. Algunos tienen más que otros, o talentos más valiosos. Por eso, las personas ganarán enormemente distintos niveles de ingresos, acumularán enormemente distintos niveles de riqueza. No repare en las diferencias de ingresos cuando ello es resultado de la gente siendo ella misma.
2. Tiendes a cuidar lo que es
tuyo, lo que no es de nadie o de todos, tiende a deteriorarse
Esto ilumina esencialmente las virtudes de la propiedad privada y los derechos sobre ella.
3. Una política sensata requiere
que consideremos los efectos de largo plazo y a toda las personas, no solamente los efectos en el corto plazo y a algunas personas
Puede ser cierto, como el economista británico John Maynard Keynes una vez declaró, que “en el largo plazo, estamos todos muertos”. Pero esta idea ha devorado la esencia de la economía y la fibra moral de las naciones por décadas., y no debería ser una licencia para promulgar políticas que hagan sentir bien a unos pocos ahora, a costa de perjudicar a mucha gente mañana.
4. Si estimulas algo, tendrás
más de ello; si desalientas algo, obtienes menos
Por ejemplo, cuando se presenta una situación de déficit debido a la recesión y los ingresos descendentes, los gobiernos deben tratar el caso de la misma forma en que los individuos y las familias alrededor del Estado tratan con circunstancias similares: acortar el gasto.
5. Nadie gasta el dinero ajeno
tan cuidadosamente como uno gasta el suyo
Milton Friedman señaló que hay solo cuatro formas de gastar dinero: 1. Cuando usted gasta su propio dinero en sí mismo, comete errores ocasionales, pero son pocos y lejanos entre sí. La conexión entre el que está ganando el dinero, el que lo está gastando y el que está cosechando el beneficio final, es muy fuerte, directo e inmediato. 2. Cuando usa su dinero para comprar un regalo a alguien, tiene un incentivo para que su dinero valga la pena, pero puede acabar consiguiendo algo que el receptor no necesite o no valore realmente. 3. Cuando usa el dinero de alguien para comprar algo para sí mismo, tiene algún incentivo para obtener lo correcto, pero pocas razones para economizar. 4. Cuando gasta el dinero de otra persona para comprar algo para otra persona más, la conexión entre el que gana, el que gasta y el receptor, es la más remota – y el potencial para la picardía y el desperdicio es la más grande.
6. El Gobierno no tiene nada
que dar a nadie excepto lo que primero tomó de alguien más, y un gobierno que es suficientemente grande para darte todo lo que quieras, es suficientemente grande para quitarte todo lo que tienes
Cuando su legislador vuelve a casa y diga, “Mira lo que conseguí para ti”, debería exigir que le diga quién está pagando por ello. Si es honesto, le dirá que la única razón por la que ha sido capaz de conseguir algo para usted fue que tenía que votar por las golosinas que otros legisladores querían llevar a su casa – y usted está pagando por todo aquello, también.
7. En el mundo, la libertad es la
que marca la diferencia
Una política pública que menosprecie la libertad o no la preserve o fortalezca, debería de ser inmediatamente sospechosa en opinión de quienes la vigilan. Deberían preguntarse qué están recibiendo en compensación, si se les pide ceder algo de su libertad. En el mejor de los casos, no es solo una dádiva de corto plazo u otro “sancochado”. En palabras de Benjamin Franklin, “aquellos que renuncian a libertades esenciales para conseguir algo de seguridad temporal, no merecen libertad ni seguridad”
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Referéndum Vinculante del 18 de julio de 2004
1. ¿Está usted de acuerdo con la abrogación de la Ley de Hidrocarburos Nº 1689
promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada?
2. ¿Está usted de acuerdo con la recuperación de la propiedad de todos los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado boliviano?
3. ¿Está usted de acuerdo con refundar Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, recuperando la propiedad estatal de las acciones de las bolivianas y bolivianos en las empresas petroleras capitalizadas, de manera que pueda participar en toda la cadena productiva delos hidrocarburos?
4. Está usted de acuerdo con la política del Presidente Carlos Mesa de utilizar el gas como recurso estratégico para el logro de una salida útil y soberana al océano Pacífico?
5. ¿Está usted de acuerdo con que Bolivia exporte gas en el marco de una política nacional que:
- Cubra el consumo de gas de las bolivianas y bolivianos; - Fomente la industrialización del gas en territorio nacional; - Cobre impuestos y/o regalías a las empresas petroleras llegando al 50 por ciento
del valor de la producción del gas y el petróleo a favor del país; - Destine los recursos de la exportación e industrialización del gas, principalmente
para educación, salud, caminos y empleos?
Fuente: Corte Nacional Electoral
