Tribunal de ConTas

F O R M A O

noel Gomes

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Tribunal de Contas

1. Jurisdio O Tribunal de Contas (TdC) , nos termos do artigo 214. da CRP, o rgo supremo de

fiscalizao da legalidade das despesas pblicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe.

Em concretizao da directriz constitucional, dispe o artigo 1., n. 1, da Lei de

Organizao e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), que o TdC fiscaliza a legalidade e

regularidade das receitas e das despesas pblicas, aprecia a boa gesto financeira e efectiva responsabilidades

por infraces financeiras.

O TdC um rgo jurisdicional, externo (no sentido de situado fora da administrao

pblica), dotado de independncia. O facto de o TdC ser um rgo jurisdicional (um tribunal)

no significa que exera apenas funes jurisdicionais. Na verdade, o TdC, a par de poderes

jurisdicionais, dispe de poderes no jurisdicionais (fiscalizao). Constituem poderes

jurisdicionais: o julgamento de contas e a efectivao de responsabilidades financeiras.

discutido se a fiscalizao prvia constitui o exerccio de um poder deste tipo. Por seu

turno, constituem poderes no jurisdicionais (ou de fiscalizao): dar parecer sobre a Conta

Geral do Estado, dar parecer sobre as contas das Regies Autnomas, verificar as contas

dos organismos, servios ou entidades sujeitos sua prestao; realizao de auditorias s

entidades do artigo 2, por iniciativa prpria, da Assembleia da Repblica ou Governo e

fiscalizar s cobrana dos recursos prprios e a aplicao dos recursos financeiros oriundos

da UE; emitir recomendaes.

2. mbito subjectivo O mbito subjectivo do TdC, que o mesmo que dizer as entidades que esto

sujeitas jurisdio e aos poderes de controlo financeiro daquele tribunal, delimitado pelo

artigo 2. da LOPTC.

A delimitao do mbito subjectivo do TdC assenta num critrio de natureza

objectiva: dinheiros e valores pblicos. Desta forma, integram o mbito subjectivo do TdC,

as entidades do sector pblico, que naturalmente gerem dinheiros pblicos,

independentemente de se tratar de administrao estadual, indirecta ou autnoma, de ser

entidade administrativa ou empresarial; e, por outro lado, pelas entidades de qualquer natureza

que tenham participao de capitais pblicos ou sejam beneficirias, a qualquer ttulo, de dinheiros ou

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outros valores pblicos, na medida necessria fiscalizao da legalidade, regularidade e correco econmica

e financeira da aplicao dos mesmos dinheiros e valores pblicos.

Ao nvel municipal, importar reter a sujeio ao controlo do TdC das seguintes

entidades:

i. Autarquias locais, suas associaes ou federaes e seus servios, bem como

reas metropolitanas (artigo 2., n 1, alnea c));

ii. Empresas municipais, intermunicipais e regionais (artigo 2., n. 1, alnea c));

iii. Entidades de qualquer natureza que tenham participao de capitais pblicos

ou sejam beneficirias, a qualquer ttulo, de dinheiros ou outros valores

pblicos, na medida necessria fiscalizao da legalidade, regularidade e

correco econmica e financeira da aplicao dos mesmos dinheiros e valores

pblicos, quando esteja em causa uma participao de uma autarquia nessa

entidade (artigo 2., n. 3).

3. Controlo financeiro A lei confere ao TdC poderes de controlo financeiro, os quais, em funo do

momento em que se verifica, podem ser agrupados da seguinte forma: (1) fiscalizao

prvia; (2) fiscalizao concomitante, e (3) fiscalizao sucessiva.

3.1. Fiscalizao prvia

3.1.1. Finalidade

A fiscalizao prvia que se exerce atravs do visto ou da declarao de

conformidade tem por fim verificar se os actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa

ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas esto em conformidade com a lei e

se os respectivos encargos tm cabimento em verba oramental prpria, sendo que relativamente aos

instrumentos geradores de dvida pblica a fiscalizao prvia visa verificar a observncia dos

limites e sublimites de endividamento e as respectivas finalidades, estabelecidas pela Assembleia da

Repblica (artigo 44., n. 1 e 2, da LOPTC).

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3.1.2. mbito subjectivo

O permetro da fiscalizao prvia abrange as seguintes entidades: (i) entidades

previstas no artigo 2., n. 1, da LOPTC, nas quais se enquadram as autarquias locais; (ii)

entidades previstas no artigo 2., n. 2, alneas a), b) e c), da LOPTC, das quais se destacam

as empresas locais; (iii) as entidades, de qualquer natureza, criadas pelo Estado ou por quaisquer

entidades pblicas para desempenhar funes administrativas originariamente a cargo da Administrao

Pblica, com encargos suportados por financiamento directo ou indirecto, incluindo a constituio de

garantias, da entidade que as criou

3.1.3. mbito objectivo

Dispe o artigo 5., n. 1, alnea c), da LOPTC, que compete ao TdC fiscalizar

previamente a legalidade e o cabimento oramental dos actos e contratos de qualquer natureza que sejam

geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilidades.

Todavia, nem todos os actos e contratos referidos na norma citada esto sujeitos a

fiscalizao prvia. Na verdade, a norma citada tem de ser conjugada com o disposto no

artigo 46. da LOPTC, o qual delimita positivamente o mbito da fiscalizao prvia. De

acordo com este artigo, esto sujeitos a fiscalizao prvia do TdC:

a) Todos os actos de que resulte o aumento da dvida pblica fundada dos servios e fundos do

Estado e das Regies Autnomas com autonomia administrativa e financeira e das demais

entidades referidas nas alneas c) a e) do n. 1 do artigo 2., bem como os actos que

modifiquem as condies gerais de emprstimos visados;

b) Os contratos de obras pblicas, aquisio de bens e servios, bem como outras aquisies

patrimoniais que impliquem despesa nos termos do artigo 48, quando reduzidos a escrito por

fora de lei;

c) As minutas dos contratos de valor igual ou superior ao fixado nas leis do Oramento nos

termos do artigo 48., cujos encargos, ou parte deles, tenham de ser satisfeitos no acto da sua

celebrao.

d) Os actos ou contratos que formalizem condies objectivas a contratos visados e que impliquem

um agravamento dos respectivos encargos financeiros ou responsabilidades financeiras;

e) Os actos ou contratos que formalizem modificaes objectivas a contratos no visados que

impliquem um agravamento dos respectivos encargos financeiros ou responsabilidades

financeiras em valor superior ao previsto no artigo 48.;

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A amplitude desta modalidade de controlo financeiro ainda mais restrita, na

medida em que nem todos os actos e contratos indicados no artigo 46. tm de ser

submetidos a fiscalizao prvia do TdC. Na verdade, a lei, relativamente s situaes

previstas no referido artigo 46., estabelece e diferencia situaes de iseno (artigo 46.) e

de dispensa (artigo 47.).

3.1.4. Recusa do visto

O visto recusado com fundamento em desconformidade dos actos, contratos e demais

instrumentos referidos com as leis em vigor que implique: a) nulidade; b) encargos sem cabimento em verba

oramental prpria ou violao directa de normas financeiras; c) ilegalidade que altere ou possa alterar o

respectivo resultado financeiro (artigo 44., n. 3, da LOPTC)

A recusa do visto implica a ineficcia jurdica dos actos, contratos e demais instrumentos aps

a data da notificao da deciso aos respectivos servios ou organismos interessados (artigo 45., n. 2,

da LOPTC).

De referir que os trabalhos realizados ou os bens ou servios adquiridos aps a celebrao do

contrato e at data da notificao da recusa do visto podero ser pagos aps esta notificao, desde que o

respectivo valor no ultrapasse a programao contratualmente estabelecida para o mesmo perodo (artigo

45., n. 3, da LOPTC).

3.1.5. Efeitos do visto

Os actos, contratos e demais instrumentos sujeitos fiscalizao prvia do TdC

podem produzir todos os seus efeitos antes do visto ou da declarao de conformidade,

excepto quanto aos pagamentos a que derem causa. (artigo 45., n. 1, da LOPTC).

Esta regra tambm no vale relativamente aos actos, contratos e demais instrumentos

de valor superior a 950.000, os quais, por regra, no produzem quaisquer efeitos antes do visto

ou da declarao de conformidade (artigo 45., n. 4 e 5, da LOPTC).

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3.2. Fiscalizao concomitante

A lei no limita a fiscalizao do TdC fase prvia da execuo dos actos e contratos.

Para alm desse tipo de fiscalizao, a lei confere ao TdC poderes para realizar a

fiscalizao concomitante, isto , um tipo de fiscalizao (simultnea) que se traduz no

acompanhamento da execuo dos actos, contratos, e da actividade financeira, em geral,

sob a sua jurisdio.

Essa actividade exercida atravs de auditorias (realizadas atravs da 1. e 2.

seces), as quais podem incidir sobre: (a) os procedimentos e actos administrativos que

impliquem despesas de pessoal e aos contratos que no devam ser remetidos para

fiscalizao prvia, bem como execuo de contratos visados; (b) actividade financeira

exercida antes do encerramento da respectiva gerncia.

A fiscalizao concomitante articula-se com as restantes modalidades de fiscalizao

e com os poderes outorgados ao TdC em matria de efectivao de responsabilidades

financeiras.

3.2. Fiscalizao sucessiva

O TdC, para alm de uma fiscalizao prvia e concomitante, pode ainda

desenvolver uma fiscalizao sucessiva. Isto , uma fiscalizao que feita a posteriori,

exercida em momento posterior ao do desenvolvimento da actividade financeira. Ocorre,

portanto, depois do fim do exerccio ou gerncia e de serem elaboradas as contas anuais.

De acordo com o artigo 50., o TdC, no mbito da fiscalizao sucessiva: (a) verifica

as contas das entidades previstas no artigo 2., designadamente das autarquias locais; (b)

Avalia os respectivos sistemas de controlo interno; (c) Aprecia a legalidade, economia,

eficincia e eficcia da sua gesto financeira; (d) Assegura a fiscalizao da comparticipao

nacional nos recursos prprios comunitrios e da aplicao dos recursos financeiros

oriundos da UE.

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O artigo 51. enuncia as entidades que esto sujeitas elaborao e prestao de

contas. O artigo 52., por seu turno, estabelece algumas regras a observar em matria de

prestao de contas, a saber: (a) devem ser prestadas por anos econmicos (n. 1); (b)

elaboradas pelos responsveis da respectiva gerncia, ou no caso de cessao de funes

aqueles que lhes sucederam (n. 2 e 3); (c) Devem ser remetidas ao TdC at 30 de Abril do

ano seguinte quele a que respeitam (n. 4);

A prestao de contas reveste-se de fundamental importncia, na medida em que

constitui o suporte para os actos de verificao interna (anlise e conferencia da conta para

demonstrao numrica das operaes realizadas que integram o dbito e crdito da gerncia com evidncia

dos saldos de abertura e encerramento artigo 53.) e para os actos de verificao externa (onde

se procura apreciar a legalidade e regularidade das operaes, a fiabilidade dos sistemas de

controlo, se as contas das entidades sujeitas prestao reflectem as receitas e despesas, e

se so elaboradas segundo as regras contabilsticas fixadas, sendo elaborado o respectivo

relatrio artigo 54.).

4. Responsabilidades financeiras As competncias do TdC no se limitam a apreciar a gesto financeira das entidades

sujeitas sua jurisdio. O TdC tem tambm competncias (jurisdicionais) para tornar

efectivas responsabilidades financeiras emergentes de factos evidenciados em relatrios das

suas prprias aces de controlo ou em relatrios dos rgos de controlo interno.

A efectivao de responsabilidades financeiras pode passar pela condenao (1) na

reposio de determinadas quantias nos cofres do errio pblico (responsabilidade

reintegratria) e/ou (2) na aplicao de multas aos responsveis (responsabilidade

sancionatria).

Em qualquer dos casos a responsabilidade financeira (pela reposio e/ou pagamento

das multas) recai sobre o agente ou agentes da aco e no sobre a instituio onde aqueles

exercem as suas funes (artigo 61.). Quer isto dizer que a responsabilidade financeira

implica uma responsabilidade pessoal e no institucional.

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4.1. Responsabilidade financeira reintegratria

4.1.1. Noo

A responsabilidade financeira reintegratria tem por objectivo, perante a perda de

certas quantias em resultado de infraco praticada por determinado agente, que este

restitua ao errio pblico os valores perdidos em virtude da sua actuao.

4.1.2. Infraces (artigos 59. e seguintes)

O TdC pode condenar o responsvel a repor as importncias abrangidas pela

infraco, nos casos seguintes casos:

1) Alcance de dinheiros ou valores pblicos;

2) Desvio de dinheiros ou valores pblicos;

3) Pagamentos indevidos;

4) Obrigao de indemnizar por parte de entidades pbicas decorrentes da

violao de normas financeiras, incluindo no domnio da contratao pblica;

5) No arrecadao de receitas decorrente da: (a) prtica, autorizao ou

sancionamento; (b) com dolo ou culpa grave; (c) Implique a no liquidao,

cobrana ou entrega de receitas; (d) em violao de normas legais aplicveis.

4.2. Responsabilidade financeira sancionatria

4.2.1. Noo

A responsabilidade financeira sancionatria no tem como objectivo a recuperao

dos valores em prejuzo para o errio pblico, mas antes a aplicao de multas decorrentes

da prtica de determinadas infraces financeiras.

4.2.2. Infraces

As situaes em que o TdC pode aplicar multas constam de duas listas previstas nos

artigos 65. e 66. da LOPTC, aos quais correspondem regimes diferenciados.

A primeira lista consta do artigo 65., n. 1, da LOPTC, e abrange as seguintes

infraces:

a) No liquidao, cobrana ou entrega nos cofres do Estado das receitas devidas;

b) Violao das normas sobre a elaborao e execuo dos oramentos, bem como

da assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas ou compromissos;

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c) Falta de efectivao ou reteno indevida dos descontos legalmente

obrigatrios a efectuar ao pessoal;

d) Violao de normas legais ou regulamentares relativas gesto e controlo

oramental, de tesouraria e de patrimnio;

e) Adiantamentos por conta de pagamentos nos casos no expressamente

previstos na lei;

f) Utilizao de emprstimos pblicos em finalidade diversa da legalmente

prevista, bem como pela ultrapassagem dos limites legais da capacidade de

endividamento;

g) Utilizao indevida de fundos movimentados por operaes de tesouraria para

financiar despesas pblicas;

h) Execuo de contratos a que tenha sido recusado o visto ou de contratos que

no tenham sido submetidos fiscalizao prvia quando a isso estavam

legalmente sujeitos;

i) Utilizao de dinheiros ou outros valores pblicos em finalidade diversa da

legalmente prevista;

j) No acatamento reiterado e injustificado das injunes e das recomendaes do

Tribunal;

k) Violao de normas legais ou regulamentares relativas contratao pblica,

bem como admisso de pessoal;

l) No accionamento dos mecanismos legais relativos ao exerccio do direito de

regresso, a efectivao de penalizaes ou a restituies devidas ao errio

pblico;

As multas tm como limite mnimo o montante correspondente a 25 UC1 e como

limite mximo o correspondente a 180 UC (artigo 65., n. 2).

A segunda lista, que consta do artigo 66., n. 1, da LOPTC, abrange as seguintes

infraces:

a) Falta injustificada de remessa de contas ao Tribunal, pela falta injustificada da

sua remessa tempestiva ou pela sua apresentao com deficincias tais que

impossibilitem ou gravemente dificultem a sua verificao;

1 O valor da UC de 102,00.

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b) Falta injustificada de prestao tempestiva de documentos que a lei obrigue a

remeter;

c) Falta injustificada de prestao de informaes pedidas, de remessa de

documentos solicitados ou pela comparncia para a prestao de declaraes;

d) Falta injustificada da colaborao devida ao Tribunal;

e) Inobservncia dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos

a actos ou contratos que produzam efeitos antes do visto;

f) Introduo nos processos que possam induzir o Tribunal em erro nas suas

decises ou relatrios.

Nestes casos, as multas tm como limite mnimo o montante correspondente a 5 UC

e como limite mximo o correspondente a 40 UC (artigo 66., n. 2).