BAB IPENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah
Dalam sejarah krisis ekonomi dunia faktor hutang negara sering
menjadi penyebab paling krusial. Untuk kali ini sejarah kembali
mencatat krisis hutang Yunani yang kemudian merembet ke Spanyol dan
beberapa negara tetangganya dikhawatirkan menyebar ke seluruh
dunia. Negara- negara dengan hutang yang besar akan cenderung mudah
tertimpa krisis salah satunya disebabkan oleh terbatasnya anggaran
yang dimiliki untuk menangani krisis. Keterbatasan dana tersebut
karena sebagian besar anggarannya telah tersedot untuk membiayai
defisit yang umumnya ditutup dengan hutang.
Dalam kondisi krisis diperlukan campur tangan yang lebih besar
terhadap perekonomian dan tentu saja dibutuhkan dana yang besar.
Untuk memperoleh dana yang besar maka negara harus kembali
berhutang. Namun apabila hutang sebelumnya sudah cukup besar maka
dapat dipastikan negara tersebut akan terjebak ke dalam debt trap.
Berkaca dari kasus krisis ekonomi kali ini, tulisan ini akan
mencoba mengulas bagaimana sebenarnya kebijakan hutang negara.
Benarkah hutang merupakan jalan pintas menuju kemakmuran? Ataukah
justru hutang membawa negara kearah kehancuran?
Berdasarkan laporan keuangan pemerintah pusat (LKPP) yang
dikeluarkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) pada Desember 2012,
hutang negara saat itu Rp 1.850 triliun. Jadi, hanya dalam enam
bulan, jumlah hutang Indonesia bertambah Rp 186 triliun. (Sumber:
Kompas.com 18 Juli 2013).Sekretariat Nasional (Seknas) Forum
Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Fitra) mengungkapkan hutang
Indonesia berdasarkan data yang didapatnya dari Kementerian
Keuangan per bulan Mei 2013 telah mencapai Rp 2.036 triliun.
Direktur Investigasi dan Advokasi Fitra, Uchok Sky Khadafi,
mengatakan, jumlah hutang akan terus meningkat dengan cepat jika
melihat perkembangan jumlah hutang Indonesia dari akhir tahun lalu.
Indonesia, lanjutnya, menuju kebangkrutan. (Sumber: Kompas.com 18
Juli 2013).Badai krisis Eropa perlahan namun pasti mulai dirasakan
pada perekonomian Indonesia. Tanda-tanda krisis terebut antara lain
tercermin dari turunnya nilai tukar Rupiah terhadap US Dollar,
turunnya nilai ekspor Indonesia, dan turunnya Indeks Bursa Efek
Indonesia. Apabila kondisi ini tidak dapat di-manage dengan baik,
dikhawatirkan perekonomian akan terganggu dan penyakit ekonomi
seperti inflasi dan pengangguran akan meningkat.
Hutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar pemerintah
pusat dan/atau kewajiban pemerintah pusat yang dapat dinilai dengan
uang berdasarkan peraturan perundang-undanganyang berlaku,
perjanjian, atau berdasarkan sebab lainnya yang sah (Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara). Hutang merupakan
bagian dari Kebijakan Fiskal (APBN) yang menjadi bagian dari
Kebijakan Pengelolaan Ekonomi secara keseluruhan. Hutang adalah
konsekuensi dari postur APBN (yang mengalami defisit), dimana
Pendapatan Negara lebih kecil daripada Belanja Negara. Ketika
budget (APBN) suatu negara mengalami defisit, maka diperlukan
sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut. Sumber pembiayaan
utama untuk menutup defisit tersebut antara lain adalah dengan
hutang (baik itu hutang dalam negeri maupun hutang luar negeri) dan
non-hutang (yang paling utama adalah privatisasi). Kedua pilihan
tersebut sama-sama menimbulkan konsekuensi dan selalu menimbulkan
pro dan kontra.
Hutang atau pinjaman dalam negeri adalah setiap pinjaman oleh
pemerintah yang diperoleh dari pinjaman dalam negeri yang harus di
bayar kembali dengan persyaratan tertentu, sesuai dengan masa
berlakunya (Pasal 1 Angka 1 PP Nomor 54 Tahun 2008 tentang tata
cara pengadaan dan Penerusan Pinjaman Dalam Negeri Oleh
Pemerintah). Jadi tidak semua kegiatan dapat dibiayai dengan
pinjaman dalam negeri. Kementrian Negara/ Lembaga, Pemerintah
daerah atau BUMN menyusun rencana kegiatan yang dapat dibiayai dari
PDN dengan menggunakan prioritas RJPM untuk disampaikan kepada
Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Bappenas. Rencana
kegiatan ini kemudian akan dinilai dengan memperhatikan batas
maksimum PDN. Jika disetujui, maka rencana kegiatan tersebut akan
dimasukan dalam daftar kegiatan prioritas untuk diserahkan kepada
Menteri keuangan sebagai bahan pertimbangan dalam pengadaan
pembiayaan. menteri keuangan selaku bendahara umum Negara yang ayat
11 diberikan wewenang untuk mengadakan pinjaman dalam negeri (pasal
38 ayat 1 UU Nomor 1 tahun 20004 tentang Perbendaharaan Negara) dan
menyusun rencana batas maksimum PDN selama setahun anggaran (pasal
7 ayat 1 PP Nomor 54 Tahun 2008 tentang Tata cara Pengadaan dan
Penerusan Pinjaman Dalam Negeri Oleh Pemerintah).Hutang luar negeri
Indonesia ada 3 jenis, yaitu hutang luar negeri pemerintah, bank
sentral dan swasta. Hutang luar negeri pemerintah adalah hutang
yang dimiliki oleh pemerintah pusat, terdiri dari hutang bilateral,
multilateral, fasilitas kredit ekspor, komersial, leasing dan Surat
Berharga Negara (SBN) yang diterbitkan di luar negeri dan dalam
negeri yang dimiliki oleh bukan penduduk. SBN terdiri dari Surat
Hutang Negara (SUN) dan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN). SUN
terdiri dari Obligasi Negara yang berjangka waktu lebih dari 12
bulan dan Surat Perbendaharaan Negara (SPN) yang berjangka waktu
sampai dengan 12 bulan. SBSN terdiri dari SBSN jangka panjang
(Ijarah Fixed Rate/ IFR) dan Global Sukuk. Hutang luar negeri bank
sentral adalah hutang yang dimiliki oleh Bank Indonesia, yang
diperuntukkan dalam rangka mendukung neraca pembayaran dan cadangan
devisa. Selain itu juga terdapat hutang kepada pihak bukan penduduk
yang telah menempatkan dananya pada Sertifikat Bank Indonesia
(SBI), dan hutang dalam bentuk kas dan simpanan serta kewajiban
lainnya kepada bukan penduduk. Hutang luar negeri swasta adalah
hutang luar negeri penduduk kepada bukan penduduk dalam valuta
asing dan atau rupiah berdasarkan perjanjian hutang (loan
agreement) atau perjanjian lainnya, kas dan simpanan milik bukan
penduduk, dan kewajiban lainnya kepada bukan penduduk. Hutang luar
negeri swasta meliputi hutang bank dan bukan bank. Hutang luar
negeri bukan bank terdiri dari hutang luar negeri Lembaga Keuangan
Bukan Bank (LKBB) dan perusahaan bukan lembaga keuangan termasuk
perorangan kepada pihak bukan penduduk. Termasuk dalam komponen
hutang luar negeri swasta adalah hutang luar negeri yang berasal
dari penerbitan surat berharga di dalam negeri yang dimiliki oleh
bukan penduduk.
Perdebatan mengenai manfaat hutang pemerintah bagi kemakmuran
rakyat telah berlangsung sangat lama. Pada satu sisi berpendapat
hutang membantu pemerintah untuk mengakumulasikan modal dan
selanjutnya dipergunakan untuk mendorong pelaksanaan pembangunan
dengan lebih cepat sehingga kesejaheraan rakyat juga meningkat.
Namun pada sisi yang lain, hutang pemerintah dianggap hanya akan
menjadi beban bagi generasi mendatang dan tidak menimbulkan efek
seperti yang dijanjikan. Dalam hal ini, penulis tertarik untuk
mengulas tentang kebijakan hutang yang dilakukan oleh Pemerintah
Indonesia, dan memberikan solusi yang dapat ditawarkan kepada
pemerintah agar hutang tersebut tidak menjadi beban bagi
pembangunan di masa yang akan datang.1.2 Tujuan PenulisanTujuan
yang dapat disampaikan dalam tulisan ini adalah untuk mengetahui
kebijakan pemerintah Indonesia dalam mengatur hutang negara. Karena
seperti yang kita ketahui bersama, bahwa hutang tersebut adalah
merupakan upaya pemerintah Indonesia untuk memperkuat kesiapan
dalam menghadapi ketidakpastian yang terus terjadi dalam iklim
perekonomian global secara komprehensif dan proaktif.BAB II
KAJIAN PUSTAKA
2.1Landasan Teori
Pilihan kebijakan defisit APBN umumnya menjadi pilihan utama
bagi Negara, karena kebijakan defisit APBN diyakini mampu mendorong
pertumbuhan ekonomi dengan lebih cepat. Pada suatu masa kebijakan
APBN defisit adalah kebijakan yang paling tepat dan pada masa yang
lain kebijakan APBN surplus lebih tepat, tergantung sasaran
kebijakan fiskal yang ingin dicapai oleh Pemerintah. Apapun pilihan
kebijakan maka kesejahteraan sosial adalah merupakan tujuan utama.
Argumen untuk membiayai pembangunan dengan pinjaman antara lain
adalah (Todaro,1985):
1. Foreign Exchange ConstraintArgumen ini didasari atas two gap
model di mana negara-negara penerima bantuan khususnya
negara-negara berkembang mengalami kekurangan dalam mengakumulasi
tabungan domestik sehingga tingkat tabungan yang ada tidak mampu
memenuhi kebutuhan akan tingkat investasi yang dibutuhkan dalam
proses memicu pertumbuhan ekonomi. Kekurangan lainnya yang dialami
adalah kebutuhan nilai tukar asing (foreign exchange) untuk
membiayai kebutuhan impor barang modal (capital goods) dan impor
barang-barang intermediate, dan untuk menutupi kekurangan itu
melalui bantuan luar negeri.2. Growth and SavingBertujuan untuk
meningkatkan pertambahan tabungan domestik sebagai akibat dari
tingkat pertumbuhan yang lebih tinggi. Tingginya tingkat
pertumbuhan di negara-negara berkembang akan turut meningkatkan
atau berkorelasi positif terhadap kenaikan keuntungan yang bisa
dinikmati di negara-negara maju.
3. Technical AssistanceMerupakan pendamping daribantuan keuangan
yang berbentuk transfer sumber daya manusia tingkat tinggi kepada
negara-negara penerima bantuan. Argumen yang mendukung adanya
pinjaman disokong oleh para ahli ekonomi pembangunan antara lain
oleh Harrord-Domar. Pada prinsip-nya Harrod Domar berpendapat bahwa
untuk mendorong pertumbuhan maka investasi memegang peran utama.
Ketika tabungan masyarakat pada suatu negara terbatas, sehingga
terdapat kesenjangan investasi maka kekurangan investasi tersebut
ditutup dari pinjaman luar negeri.Perdebatan sampai seberapa besar
jumlah hutang pemerintah yang tepat telah berlangsung lama sejak
tahun 1800-an. Alexander Hamilton percaya bahwa hutang nasional,
jika tidak berlebihan menguntungkan kita semua, sedangkan James
Madison berpendapat hutang adalah kutukan. (Mankiw, 2007).Pandangan
Tradisional atas Hutang PemerintahKaum ekonom tradisional memandang
terdapat trade off antara hutang pemerintah dan pemotongan/
pengurangan pajak. Pengurangan pajak yang dilakukan pemerintah
(pemerintah memungut pajak lebih kecil daripada pengeluaran yang
dilakukan pemerintah) mengakibatkan anggaran pemerintah menjadi
defisit dan defisit tersebut selanjutnya didanai dengan hutang.
Dampak langsung dari pemotongan pajak adalah mendorong pengeluaran
konsumen karena dengan rendahnya pajak yang dipungut pemerintah
konsumen akan memiliki sisa dana yang dapat dibelanjakan. Pada
intinya pandangan tradisional atas hutang pemerintah mengasumsikan
bahwa ketika pemerintah mengurangi pajak dan melaksanakan kebijakan
defisit anggaran, ditanggapi konsumen dengan melakukan pengeluaran
lebih banyak dan selanjutnya diikuti peningkatan investasi. Namun
pendapat kelompok tradisional tersebut dibantah oleh ekonom
Ricardian.Pandangan Ricardian atas HutangPemerintah Menurut ekonom
Ricardian pengurangan pajak tidak akan ditanggapi konsumen dengan
melakukan pengeluaran lebih banyak seperti yang dikemukakan ekonom
tradisional. Ekuivalensi Ricardian (Ricardian equivalence), diambil
dari nama ekonom terkenal abad kesembilan belas, David Ricardo.
Menurut Ricardo konsumen melihat ke depan dan karena itu,
mendasarkan pengeluaran mereka tidak hanya pada pendapatan
sekarang, tetapi juga pada pendapatan masa depan yang mereka
harapkan. Respon dari warga negara/ konsumen yang melihat kedepan
(sesuai asumsi Ricardian) terhadap dampak pengurangan pajak yang
dilakukan oleh pemerintah adalah sebagai berikut (Mankiw,2007):
pemotongan pajak dan selanjutnya APBN didanai hutang, tidak
mempengaruhi konsumsi karena warga negara berfikir secara rasional
dan jauh kedepan. Rumah tangga menabung kelebihan pendapatan
disposabel untuk membayar kewajiban pajak masa depan yang
ditunjukkan oleh pemotongan pajak. Karena itu, pengurangan pajak
tidak memiliki dampak terhadap peningkatan konsumsi dan investasi
secara langsung.2.2Referensi Penelitian Sebelumnya
1. Ketangguhan APBN dalam Pembayaran Hutang oleh Haryo Kuncoro
(Staf Pengajar Fakultas Ekonomi Universitas Negeri Jakarta).
Buletin Ekonomi Moneter Dan Perbankan, April 2011.Hasil dari
penelitian tersebut diketahui bahwa fakta empirik tentang
ketangguhan fiskal dengan studi kasus di Indonesia. Kajian atas
data kuartalan memberikan hasil yang berbeda dengan studi-studi
setema sebelumnya yang berbasis pada data tahunan. Temuan utama
adalah bahwa ketangguhan fiskal Indonesia tidak/belum tercapai
kendati memiliki solvensi untuk pembayaran hutang domestik dan
hutang luar negeri. Sumber ketidaksinambungan ini adalah beban
hutang dalam negeri yang peningkatannya jauh lebih pesat daripada
peningkatan hutang luar negeri. Studi ini memberikan implikasi
bahwa penerbitan Surat Hutang Negara perlu dilakukan dengan
kehatihatian dengan mempertimbangkan beban pembayaran SUN yang
jatuh tempo. Saat jatuh tempo SUN sepatutnya disesuaikan dengan
kemampuan APBN pada tahun yang bersangkutan. Dalam kaitan ini,
telaah yang cermat beban-beban APBN lain perlu dikalkulasi dengan
lebih matang. Untuk itu, eksposure risiko fiskal sepantasnya
menjadi panduan dalam setiap penerbitan SUN. Dalam hal hutang luar
negeri, penggeseran beban hutang dapat dilakukan melalui penataan
ulang (reprofiling), penjadwalan kembali (rescheduling), dan
restrukturisasi hutang agar bebannya bisa disebar sesuai dengan
maturitas jatuh temponya. Beban tersebut perlu diselaraskan
puladengan beban jatuh tempo hutang dalam negeri. Rasio hutang luar
negeri pemerintah memang menunjukkan tren penurunan. Momentum ini
perlu dimanfaatkan sebaik-baiknya guna meminimisasi risiko hutang
yang masih tersisa. Untuk tujuan ini, koordinasi kebijakan
sektoral, regional, fiskal, moneter, dan luar negeri perlu
disinergikan secara optimal. Turunnya rasio hutang pemerintah
terhadap PDB tidak berarti terjadi peningkatan posisi keuangan
pemerintah. Hal ini disebabkan adanya kemungkinan penjualan
perusahaan negara, penipisan sumber-sumber kepemilikan publik, dan
penurunan modal tetap pemerintah. Kemungkinan lain yang perlu
diwaspadai adalah mencari hutang baru, terutama yang di luar
anggaran (off budget) untuk menutup hutang lama dengan jumlah yang
sama. Selain kesinambungan fiskal, pemerintah juga perlu memikirkan
kemungkinan beban fiskal yang lain jika perekonomian mengalami
gangguan internal. Aktivitas semi-fiskal (quasi fiscal) Bank
Indonesia, BUMN, dan BUMD dapat merupakan kewajiban kontingensi
jika mereka tidak dikelola dengan benar. Keuangan internal Bank
Indonesia, BUMN, dan BUMD memang terpisah dari keuangan negara,
tetapi aktivitasnya dalam hutang dan bisnis juga merupakan public
and publicly guaranteed dan semi guaranteed karena pemerintah
adalah pemilik saham dan alasan too big to fail. Studi lebih lanjut
tentang ketangguhan fiskal Indonesia masih terbuka untuk dilakukan.
Kajian yang lebih mendalam dapat dilakukan untuk memeriksa
sumber-sumber kerapuhan fiskal. Studi ketaangguhan fiskal dengan
mempertimbangkan asumsi-asumsi yang dipergunakan dalam setiap
penyusunan APBN, seperti harga minyak dan produksi minyak (oil
lifting) tentu menarik untuk disimak. Kelemahan yang masih tersisa
pada studi ini dapat ditutup dengan memasukkan faktor-faktor dari
besaran sisi moneter.
2.Hutang Luar Negeri Pemerintah Indonesia : Perkembangan dan
Dampaknya.Oleh Adwin Surya Atmadja. (Dosen Fakultas Ekonomi Jurusan
Akuntansi - Universitas Kristen Petra).
http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/. Jurnal Akuntansi
& Keuangan Vol. 2, No. 1, Mei 2000: 83 94
Perkembangan jumlah hutang luar negeri Indonesia dari tahun ke
tahun cenderung mengalami peningkatan. Hal ini tentu saja
menimbulkan berbagai konsekuensi bagi bangsa Indonesia, baik dalam
periode jangka pendek maupun jangka panjang. Dalam periode jangka
pendek, hutang luar negeri harus diakui telah memberikan kontribusi
yang cukup berarti bagi pembiayaan pembangunan ekonomi nasional.
Sehingga dengan terlaksananya pembangunan ekonomi tersebut, tingkat
pendapatan per kapita masyarakat bertumbuh selama tiga dasawarsa
sebelum terjadinya krisis ekonomi. Terjadinya krisis ekonomi di
Indonesia, yang didahului oleh krisis moneter di Asia Tenggara,
telah banyak merusakkan sendi-sendi perekonomian negara yang telah
dibangun selama PJP I dan awal PJP II. Penyebab utama terjadinya
krisis ekonomi di Indonesia, juga sebagian negara-negara di ASEAN,
adalah ketimpangan neraca pembayaran internasional. Defisit current
account ditutup dengan surplus capital account, terutama dengan
modal yang bersifat jangka pendek (portfolio invesment), yang
relatif fluktuatif. Sehingga, apabila terjadi rush akan mengancam
posisi cadangan devisa negara, akhirnya akan mengakibatkan
terjadinya krisis nilai tukar mata uang nasional terhadap valuta
asing. Hal inilah yang menyebabkan beban hutang luar negeri
Indonesia, termasuk hutang luar negeri pemerintah, bertambah berat
bila dihitung berdasarkan nilai mata uang rupiah. Semakin
bertambahnya hutang luar negeri pemerintah, berarti juga semakin
memberatkan posisi APBN RI, karena hutang luar negeri tersebut
harus dibayarkan beserta dengan bunganya. Ironisnya, semasa krisis
ekonomi, hutang luar negeri itu harus dibayar dengan menggunakan
bantuan dana dari luar negeri, yang artinya sama saja dengan hutang
baru, karena pada saat krisis ekonomi penerimaan rutin pemerintah,
terutama dari sektor pajak, tidak dapat ditingkatkan sebanding
dengan kebutuhan anggaran belanjanya.
BAB III
PEMBAHASAN
3.1Sejarah Singkat Hutang Pemerintah Indonesia
Pemerintah kolonial Hindia Belanda sudah memulai kebiasaan
berhutang bagi pemerintahan di Indonesia. Seluruh hutang yang belum
dilunasinya pun turut diwariskan, sesuai dengan salah satu hasil
Konferensi Meja Bundar (KMB). Penyerahan kedaulatan kepada Republik
Indonesia pada waktu itu disertai dengan pengalihan tanggung jawab
segala hutang pemerintah kolonial. Dilihat dari perspektif hutang
pihutang, maka Republik Indonesia bukanlah negara baru, melainkan
pelanjut dari pemerintahan sebelumnya.
Tradisi pengalihan hutang kepada pemerintahan berikutnya
bertahan sampai saat ini, terlepas dari perpindahan kekuasaan itu
berlangsung dengan cara apa pun. Pemerintahan era Soekarno
mewariskan hutang luar negeri (ULN) sekitar USD 2,1 miliar kepada
pemerintahan Soeharto. Secara spektakuler, pemerintahan Soeharto
membebani Habibie dengan warisan hutang sebesar USD 60 miliar.
Bahkan, pemerintahan Habibie mewariskan hutang yang lebih besar,
hanya dalam kurun waktu dua tahun. ULN memang hanya bertambah
menjadi sebesar USD 75 miliar dolar. Namun, hutang dalam negeri
yang semula nihil menjadi USD 60 miliar (jika dikonversikan),
sehingga hutang pemerintah secara keseluruhan menjadi sekitar USD
135 miliar.Tentu tidak adil jika hanya melihat angka hutang yang
fantastis di era Habibie secara begitu saja. Sebagian masalahnya
adalah karena akumulasi hutang beserta akibat lanjutan dari
kebijakan pemerintahan Soeharto. Bisa dikatakan bahwa Pemerintahan
Habibie harus menghadapi krisis moneter dan ekonomi, yang berasal
dari era Soeharto.
Bagaimanapun, pewarisan hutang pemerintah suatu era kepada era
berikutnya telah berlangsung. Tidak ada penghapusan beban hutang
dalam besaran yang cukup berarti, yang disebabkan oleh pergantian
kekuasaan atau kebijakan pemerintah baru. Keringanan atas beban
hutang hanya diberikan oleh para kreditur berupa penjadwalan
pembayaran untuk waktu yang tidak terlampau lama, ketika terjadinya
krisis 1997. Krisis justeru memaksa pemerintah untuk menambah
posisi hutangnya melalui pinjaman kepada IMF. Meskipun sifatnya
adalah untuk berjaga-jaga dan akhirnya tidak dipergunakan, biaya
hutangnya tetap harus dibayar. Selain itu, krisis memberi beban
tambahan bagi pemerintah. Diantaranya berupa jatuhnya nilai tukar
rupiah terhadap mata uang asing, serta tanggungan pemerintah atas
beberapa hutang swasta yang gagal bayar (default).
3.2 Keadaan Hutang Pemerintah Indonesia
Berdasarkan data Ditjen Pengelolaan Hutang Kemenkeu, dalam
periode 2007-2012, outstanding hutang luar negeri pemerintah terus
meningkat. Pada 2007 nominalnya mencapai Rp586,36 triliun,
selanjutnya pada 2012 nilainya meningkat Rp50,32 triliun menjadi
Rp636,68 triliun. Hingga September 2012, outstanding hutang
pemerintah yang berasal dari pinjaman luar negeri mencapai Rp636,68
triliun. Pinjaman tersebut berasal dari hutang bilateral Rp391,68
triliun, multilateral Rp220,16 triliun, dan pinjaman komersial
Rp24,45 triliun.
Pinjaman bilateral terbanyak berasal dari Jepang sebesar
Rp288,52 triliun. Sedangkan pinjaman yang berasal dari lembaga
multilateral paling banyak berasal dari Bank Dunia sebesar Rp116,47
triliun. Berdasarkan sektor ekonominya, pinjaman luar negeri paling
banyak diserap oleh sektor jasa Rp170,99 triliun dan sektor
bangunan Rp119,70 triliun. Dari total kumulasi hutang luar negeri
pemerintah yang mencapai Rp636,68 triliun, sebanyak Rp57 triliun
akan jatuh tempo pada 2013. Pembayaran hutang luar negeri yang
jatuh tempo itu dianggarkan dalam pos cicilan pokok hutang luar
negeri APBN 2013 yang pagunya mencapai Rp58,40 triliun.
Sesuai arahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, pemerintah
berniat membatasi sumber pendanaan pembangunan dari pinjaman luar
negeri. Arahan tersebut ditindaklanjuti Sekretaris Kabinet Dipo
Alam dengan mengirimkan Surat Edaran No.SE592/Seskab/XI/2012
tentang Pembatasan Pinjaman Luar Negeri yang Membebani APBN/APBD.
SE ini ditujukan kepada para menteri dan anggota Kabinet Indonesia
Bersatu (KIB) II dan Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Kementerian
(LPNK) untuk membatasi pengajuan pinjaman luar negeri, termasuk
hibah yang mengikat dengan commitment fee, serta dana pendampingan
rupiah murni, yang kelak dapat membebani APBN/APBD Berikut adalah
data grafik tentang Posisi Hutang Pemerintah, 2002-2011 Data Grafik
Posisi Hutang Pemerintah, 1999-2011
Data Grafik tentang Perkembangan Rasio Hutang terhadap PDB Tahun
2004-2012
Dalam grafik di atas diketahui bahwa secara nominal memang
jumlah total hutang meningkat dalam 9 tahun terakhir. Namun dalam
proporsi terhadap produk domestik bruto (PDB) turun bertahap dari
56.6% pada tahun 2004 menjadi 23.1% pada 2012. Keadaan ini
mengindikasikan bahwa Indonesia memiliki kemampuan pembayaran
hutang yang semakin besar. Bahkan saat ini resio hutang terhadap
PDB sudah masuk pada zona aman. Pada RAPBN 2013 nanti, rasio hutang
terhadap PDB diperkirakan hanya sebesar 1.62%. Pada tahun 2011
lalu, rasio hutang terhadap PDB Indonesia relatif lebih kecil
dibandingkan negara lain. Seperti Amerika Serikat sebesar 67.7%,
Inggris sebesar 86.3%, Brazil 54.2%, atau bahkan Jepang sebesar
211.7% akibat bencana tsunami. Rasio kewajiban pinjaman hutang luar
negeri Indonesia terhadap cadangan devisa juga menurun signifikan
dari 17.9% pada 2007 menurun hingga mencapai hanya 3.8% pada tahun
2012 (grafik di bawah).
Peningkatan nominal hutang Indonesia perlu dilihat juga dari
kemampuan Indonesia melunasi hutang tersebut. Seiring dengan
semakin berkurangnya persentase hutang terhadap PDB nasional
menunjukkan pertumbuhan hutang jauh lebih kecil dibandingkan dengan
pertumbuhan PDB Indonesia. Hal terpenting dalam kebijakan hutang
yang sedang dilakukan oleh pemerintah adalah besaran hutang dijaga
dalam rentan yang aman serta pembiayaan hutang ke sektor-sektor
yang lebih produktif. Sehingga dana pinjaman akan me-leverage
produktivitas dan daya saing nasional.
Kontibusi hutang dalam pembiayaan pembangunan ekonomi nasional
dapat meningkatkan pendapatan per kapita masyarakat sebelum
terjadinya krisis ekonomi pada waktu jangka pendek. Sedangkan untuk
waktu jangka panjang, hutang juga dipandang baik selama kondisi
finansial pemerintah mampu melunasi hutang sebelumnya beserta
pembayaran bunga hutang. Menurut Mankiw (2006: 420), bila
pemerintah lebih banyak melakukan pengeluaran daripada mengumpulkan
dana melalui pajak, pemerintah akan meminjam dari sektor swasta
untuk mendanai defisit anggaran, sehingga akumulasi pinjaman
tersebut akhirnya disebut hutang pemerintah. Logika dasar dari
Ekuivalensi Ricardian dalam Mankiw (2006: 430) menyatakan bahwa
pandangan masa depan konsumen memahami bahwa pinjaman pemerintah
saat ini akan mengakibatkan pajak yang lebih tinggi di masa depan.
Prinsip umumnya adalah bahwa hutang pemerintah ekuivalen dengan
pajak masa depan, dan jika konsumen cukup melihat ke depan, pajak
masa depan akan ekuivalen dengan pajak saat ini. Jadi, mendanai
pemerintah dengan hutang adalah ekuivalen dengan mendanainya dari
pajak.
3.3 Hutang Pemerintah Terus Dapat Dijaga Pada Level Yang
AmanHampir semua negara di dunia melakukan hutang. Hutang merupakan
instrumen fiskal dalam rangka mencapai target-target ekonomi makro,
terutama pertumbuhan ekonomi dan pengurangan tingkat pengangguran.
Hutang Pemerintah yang digunakan untuk membiayai kegiatan-kegiatan
produktif seperti pembangungan infrastruktur dapat memberikan
multiplier effect dalam menggerakkan perekonomian nasional.
Untuk secara obyektif menilai level hutang Pemerintah Indonesia,
perlu dilihat beberapa indikator kunci sebagai berikut. Pertama,
rasio hutang Pemerintah terhadap PDB di akhir tahun 2013 adalah
sekitar 26% (dengan outlook PDB tahun 2013 sebesar Rp 9.112,4
triliun), turun dari 28,3% pada akhir tahun 2009. Rasio hutang
terhadap PDB sekitar 26% ini tidak saja masih jauh lebih rendah
daripada batas yang diperkenankan oleh Undang-undang Keuangan
Negara maupun standar Maastricht Treaty sebesar 60%, namun juga
jauh lebih rendah dibandingkan rasio hutang terhadap PDB dari
negara-negara lain, misalnya Jepang sekitar 243%; USA sekitar 106%;
Thailand sekitar 47%; Malaysia sekitar 57%; dan Philipina sekitar
41%. Kedua, outstanding hutang Pemerintah dibagi dengan jumlah
penduduk (hutang perkapita) pada tahun 2013 diperkirakan sekitar Rp
8,6 juta (outlook), lebih tinggi dari posisi tahun 2009 sebesar Rp
6,8 juta. Dengan menggunakan kurs akhir tahun, hutang perkapita
Indonesia tahun 2013 tersebut ekuivalen dengan USD707,5. Hutang
perkapita Indonesia ini relatif kecil dibandingkan negara-negara
lain seperti Jepang sekitar USD 101.765; USA sekitar USD 53.378;
Thailand sekitar USD 2.514; Malaysia sekitar USD 5.539; dan
Philipina sekitar USD 1.081. Besaran rasio-rasio hutang Pemerintah
Indonesia tersebut masih dalam batas-batas aman yang menjamin
keberlanjutan fiskal (fiscal sustainability).Sebagai dampak dari
kebijakan fiskal Pemerintah, termasuk di dalamnya pengelolaan
defisit anggaran yang terkendali, serta kebijakan Pemerintah
lainnya, kapasitas perekonomian kita terus tumbuh, antara lain
ditunjukkan oleh kenaikan PDB dari Rp 5.613,4 triliun pada tahun
2009 menjadi sekitar Rp 9.112,4 triliun pada tahun 2013 (outlook).
Demikian pula pendapatan perkapita naik dari Rp 23.927.460,7 pada
tahun 2009 menjadi Rp 36.697.846,4 pada tahun 2013 (outlook). Hal
ini menunjukkan kemampuan perekonomian Indonesia yang semakin besar
untuk membayar kewajiban hutangnya dengan tanpa mengorbankan
keberlanjutan fiskal (fiscal sustainability). Dalam rangka
memastikan hutang Pemerintah terus dapat dijaga pada level yang
aman, di samping melaksanakan kebijakan fiskal yang hati-hati
(prudent), Pemerintah juga berupaya meningkatkan pengelolaan hutang
(debt management) secara berkelanjutan. Di antara kebijakan
pengelolaan hutang yang penting adalah: mengutamakan sumber
pembiayaan hutang domestik; mengembangkan pasar surat berharga
negara (SBN); dan mengutamakan penggunaan hutang untuk kegiatan
produktif seperti pembangunan infrastruktur.Hutang pemerintah
cenderung menurun pada bulan-bulan akhir di tahun 2011 dan
diperkirakan juga akan menurun di tahun 2012 dst, namun hutang
swasta justru semakin naik setiap bulannya hingga akhir tahun 2011.
Grafik 1.1 menunjukkan posisi hutang luar negeri pemerintah, bank
sentral dan swasta dalam 5 (lima) tahun terakhir (2010 hingga bulan
November 2011)
Sumber: Statistik Hutang Luar Negeri Indonesia Vol. III, Januari
2012 (Kemenkeu dan BI)
Grafik 2.1 menunjukkan posisi hutang luar negeri pemerintah
berdasarkan 5 (sektor ekonomi terbesar kurun waktu 5 tahun
terakhir. (2010 hingga bulan November 2011).
Sumber: Statistik Hutang Luar Negeri Indonesia Vol. III, Januari
2012 (Kemenkeu dan BI)Berdasarkan data statistik hutang luar negeri
dari 2 (dua) grafik di atas, maka dapat dilihat bahwa hutang luar
negeri Indonesia semakin naik. Walaupun hutang pemerintah cenderung
menurun pada bulan-bulan akhir di tahun 2011, namun hutang swasta
justru semakin naik setiap bulannya hingga akhir tahun 2011. Grafik
2.1 membuktikan pernyataan anggota Komisi VI DPR bahwa hutang
pemerintah dalam kurun waktu 2011 lebih diprioritaskan
penggunaannya pada sektor finansial atau keuangan sebesar 47,2 %,
sedangkan sisa pada 4 (empat) sektor lainnya dialokasikan tidak
lebih dari 20 %. Begitupun halnya pemanfaatan hutang luar negeri
pada sektor swasta. Data Statistik Hutang Luar Negeri Indonesia
Vol. III bulan Januari 2012 menunjukkan bahwa sebesar 26,6 %
dialokasikan untuk sektor finansial. Walaupun sektor manufaktur
mendapatkan pembiayaan dari hutang sebesar 21,4 %, namun hal
tersebut tidak berpengaruh signifikan terhadap pembangunan yang
bersifat fisik maupun investasi sumber daya manusia seperti
kesehatan dan pendidikan.
Pada satu sisi, perkembangan finansial Indonesia semakin membaik
ditandai dengan pentingnya peran hutang luar negeri untuk
pembiayaan sektor-sektor finansial. Namun, hal tersebut tidak
berdampak besar bagi pertumbuhan ekonomi di Indonesia. Pada tahun
2011, pertumbuhan ekonomi mencapai 6,5 % dan ironisnya pertumbuhan
tersebut mendapat dukungan terbesar oleh kinerja konsumsi
masyarakat yang memberikan kontribusi sebesar 2,7 % atau peran
distribusinya sebesar 54,6 % (sumber: Nota Keuangan dan RAPBN-P
2012).
Secara umum, mengenai posisi hutang pemerintah dan swasta di
Indonesia cenderung meningkat dan alokasinya dititikberatkan pada
sektor finansial, sehingga pembiayaan pembangunan dari hutang luar
negeri belum maksimal dan optimal dalam mendukung pelayanan publik
yang semakin baik maupun pembangunan infrastruktur yang memadai
bagi masyarakat. Hal tersebut mengindikasikan bahwa pembiayaan dari
hutang pada APBN 2012 semata-mata untuk menutupi defisit anggaran,
dan bukan hal yang terencana dalam upaya rencana pembangunan
nasional. Pada level waktu jangka panjang, hal tersebut akan
semakin memberatkan dan menjadi beban bagi pemerintah maupun swasta
untuk membiayai sektor riil sehingga mengancam pertumbuhan ekonomi
dan kesejahteraan masyarakat.
3.4 Perbandingan Hutang Berbagai Negara
26,6 % = Indonesia
Jumlah hutang: 179. 314,5 juta US Dollar
% terhadap PDB: 26,6%22,3 % = Australia
Jumlah hutang: 254.020 juta US Dollar
% terhadap PDB: 22,3 %
196,1 % = Jepang
Jumlah hutang: 10. 586. 439, 4 Juta US Dollar
% terhadap PDB: 196, 1%
Sumber: The Economist, June 2012
Untuk menghitung seberapa besar hutang dalam batas yang sehat
bagi suatu negara digunakan rasio-rasio pinjaman. Permasalahan yang
dihadapi dalam pengelolaan hutang adalah bagaimana mengelola
likuiditas dan solvabilitas perekonomian negara. Dengan pengelolaan
likuiditas dan solvabilitas yang baik tercipta fiscal
sustainability yang kuat sehingga perekonomian terhindar dari
kebangkrutan. Dalam literatur ekonomi indikator yang paling sering
dipakai untuk mengukur tingkat keamanan hutang suatu negara adalah
debt to GDP ratio. Rasio ini membandingkan antara besar hutang
suatu negara dengan Produk Domestik Bruto negara tersebut.
Indikator ini diadopsi dalam dokumen pendirian Uni Eropa
(Maastricht Treaty) dan selanjutnya hal yang sama diadopsi oleh
berbagai negara di dunia termasuk Indonesia sebagaimana termuat
dalam Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Pada
penjelasan pasal 12 ayat 3 defisit anggaran dibatasi 3 persen dari
Produk Domestik Bruto serta pinjaman dibatasi maksimal 60 persen
dari Produk Domestik Bruto. Dari data diatas dapat disimpulkan
hutang Indonesia relatif tergolong lebih rendah dibanding negara
lain, namun bukan berarti Indonesia benar-benar aman dari krisis.
Kepercayaan terhadap suatu pemerintah sangat menentukan terhadap
perekonomian negaranya, sehingga meskipun jumlah hutang relatif
tinggi apabila pemerintah dipercaya dan dianggap kredibel maka
mungkin saja krisis tidak otomatis melanda.3.5 Beberapa Solusi yang
ditawarkan untuk meminimalisir kelalaian dalam pengelolaan hutang
dapat mengakibatkan bencana bagi perekonomian berikut
diantaranya:
1. Perumusan perencanaan pembangunan pada APBN harus melalui
pertimbangan yang rasional dan logis, sehingga program-program
kegiatan yang dibiayai oleh hutang dapat diklasifikasikan dan
dikelompokkan dengan jelas sesuai skala prioritas.
2. Sektor-sektor yang dibiayai oleh hutang adalah sektor-sektor
yang mampu mandiri setelah selesai dibiayai, sehingga untuk skala
jangka panjang sektor tersebut mampu mendukung pembiayaan
pembangunan secara mandiri dan berkelanjutan.
3. Pembiayaan dari hutang luar negeri dapat juga dimaksimalkan
pada sektor penguatan penarikan pajak yang terkendali dan sarat
pengawasan. Dengan demikian, proses penarikan pajak diharapkan
dapat lebih maksimal untuk mendukung pedapatan negara.
4. Merumuskan suatu Memorandum of Understanding bersama pihak
swasta untuk pengaturan kembali pembiayaan hutang dari sektor
ekonomi agar lebih seimbang, dengan memperhatikan skala prioritas
kebutuhan serta partisipasi masyarakat selaku warga.
5. Meningkatkan komoditi ekspor negara dengan mendukung
perkembangan swasta dalam proses produksi. Dalam jangka waktu
tertentu jika dilakukan dengan efisien dan berkelanjutan, solusi
ini dapat mengurangi jumlah hutang luar negeri yang dipinjam oleh
swasta dan/atau menguatkan alokasi pembiayaan hutang luar negeri
swasta pada bidang-bidang selain finansial, seperti manufaktur;
pengembangan sumber daya manusia; pembangunan sarana dan prasarana;
dan bidang-bidang usaha lainnya.
BAB IVKESIMPULAN
Pembiayaan defisit fiskal dengan mengandalkan pinjaman atau
hutang harus dilaksanakan secara hati-hati. Pengalaman Indonesia di
akhir dekade 1990-an yang terpuruk karena krisis ekonomi yang
didorong antara lain ketidakmapuan memanage hutang dengan baik
merupakan pengalaman yang patut dijadikan pembelajaran. Hutang
menimbulkan dilema sejak diadakan. Bagi perencana pembangunan, dana
pinjaman memberikan kesempatan sebagai sumber dana untuk
membalikkan keadaan yang serba susah dan terbatas serta memberikan
peluang untuk peningkatan kemakmuran dan pereko nomian negara.
Namun pemanfaatan pinjaman yang tidak digunakan secara bijak serta
jumlah yang terus menumpuk merupakan jalur cepat menuju bencana
keuangan dan jurang kehancuran perekonomian. Kebijakan pemerintah
Indonesia menentukan defisit APBN maksimal 3 persen dari PDB adalah
kebijakan yang sangat tepat dan telah sesuai dengan best practice
internasional. Kelalaian dalam pengelolaan hutang dapat
mengakibatkan bencana bagi perekonomian. Diperlukan pengawasan
penggunaan hutang secara ketat serta konsistensi pemerintah untuk
menjaga hutang dalam tingkat yang aman. Politik hutang adalah
bagian dari kebijakan publik yang keberhasilannya dinilai dari
besarnya kesejahteraan masyarakat yang dihasilkan dari kebijakan
tersebut. Pinjaman bagi suatu negara adalah pilihan yang dapat
ditempuh. Mengelola pinjaman dengan professional, akuntabel dan
transparan adalah keutamaan yang jalannya penuh kerikil tajam,
halangan, dan kesulitan. Ujung pengelolaan hutang yang tepat akan
membuahkan keagungan dan keutamaan bagi kesejahteraan Bangsa dan
Rakyat Indonesia dan sebaliknya kelalaian akan membawa kearah
bencana perekonomian.
