Upload
dangminh
View
218
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Assen, 23 juni 2016
Tussenevaluatie RUD Drenthe 2014-2015
2
Tussenevaluatie RUD 2014-2015
LOSLATEN & VERBINDEN
Opdrachtgevers: Willemien Meijering (provincie Drenthe, Raad van Opdrachtgevers)
Peter Post (gemeente Borger-Odoorn, Raad van Opdrachtgevers)
Opdrachtnemer: Jan Willem Dijk (gemeente Assen)
Onderzoeksteam: Jan Willem Dijk (gemeente Assen)
Jan Hendrik Laarman (gemeente Emmen)
Andries Visser (provincie Drenthe)
Bert Evers (provincie Drenthe)
Plan van aanpak: Daniëlle Strijker (provincie Drenthe)
3
Inhoud
1. Inleiding ....................................................................................................................................................... 5
1.1 De ontstaansgeschiedenis van de RUD in Drenthe ....................................................................................... 5
1.2 De aanleiding van het onderzoek .................................................................................................................. 6
1.3 Het doel van het onderzoek .......................................................................................................................... 6
1.4 De hoofd- en deelvragen ............................................................................................................................... 6
1.5 De aanpak van het onderzoek ....................................................................................................................... 7
1.6 De kwaliteitsborging ..................................................................................................................................... 8
2. De Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe .................................................................................................... 11
2.1 De activiteiten van de RUD ......................................................................................................................... 11
2.2 De organisatiestructuur .............................................................................................................................. 11
2.3 De teams ..................................................................................................................................................... 12
2.4 De aansturing .............................................................................................................................................. 12
2.5 De overlegstructuren .................................................................................................................................. 13
2.6 Planning en control ..................................................................................................................................... 14
2.7 Bedrijfsvoering van de RUD ......................................................................................................................... 14
3. Conclusies .................................................................................................................................................. 16
3.1 Conclusies hoofdvraag ................................................................................................................................ 17
3.2 Conclusies met betrekking tot kwaliteit ...................................................................................................... 18
3.3 Conclusies met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid ........................................................... 21
3.4 Conclusies met betrekking tot continuïteit ................................................................................................. 23
4. Aanbevelingen ........................................................................................................................................... 27
4
Bijlagen deel I: bevindingen enquête en interviews
Bijlage 1. Respondenten ................................................................................................................................. 35
Bijlage 2. De resultaten in grafieken ............................................................................................................... 39
Bijlage 3. Interviews met AB en RvO .............................................................................................................. 57
Bijlage 4. Interviews met medewerkers RUD.................................................................................................. 61
Bijlagen deel II: bevindingen op thema
Bijlage 5. Geraadpleegde documenten ........................................................................................................... 69
Bijlage 6. Bevindingen over implementatie LOS ............................................................................................. 71
Bijlage 7. Bevindingen over de governancestructuur ...................................................................................... 75
Bijlage 8. Bevindingen over de Drentse Maat ................................................................................................. 83
Bijlage 9. Bevindingen over kwaliteitsontwikkeling, samenwerking en afstemming ...................................... 87
Bijlage 10. Bevindingen over de financiële aspecten ...................................................................................... 97
Bijlage 11. Bevindingen over de mandaatregeling ........................................................................................ 103
5
1. Inleiding
Dit hoofdstuk legt uit wat er precies wordt onderzocht en waarom. U leest de aanleiding en relevante
achtergrondinformatie. Ook de aanpak en kwaliteitsborging van het onderzoek worden behandeld.
1.1 De ontstaansgeschiedenis van de RUD in Drenthe
In juni 2009 sloten de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), het
Ministerie voor Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM1) en de Unie van Waterschappen
(UvW) een landelijke deal om het toezicht op en de handhaving van milieutaken te verbeteren.
De aanleiding hiertoe kent een lange voorgeschiedenis van calamiteiten, waaronder de horecabrand in
Volendam en de vuurwerkramp in Enschede. Men concludeerde dat toezicht en handhaving te fragmentarisch,
vrijblijvend en versnipperd was. Een bundeling van krachten en het ‘op afstand’ zetten van VTH zou een betere
kwaliteit en een onafhankelijker positie moeten opleveren. Daarom nam het college van Gedeputeerde Staten
van Drenthe in 2009 het voortouw om te komen tot een Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (RUD):
Jaar Gebeurtenis of handeling Vervolg, resultaat of uitkomst
2009 De provincie Drenthe
organiseerde een ambtelijke
conferentie, waarbij alle Drentse
gemeenten aanwezig waren.
Er werd een ambtelijke kerngroep gevormd, die tijdens het
proces van oprichting fungeerde als gemeentelijk klankbord.
2010 Vanaf het voorjaar van 2010
voerde het kernteam gesprekken
met de Drentse gemeenten. Zij
verkenden de mogelijkheden
voor samenwerking.
In Drenthe bleek voldoende draagvlak te zijn voor het
opstarten van één uitvoeringsdienst voor alle milieutaken. De
juridische vorm van deze uitvoeringsdienst zou een openbaar
lichaam worden, op grond van de Wet gemeenschappelijke
regelingen (Wgr). De uitvoeringsdienst zou meer milieutaken
krijgen dan in het verplichte basispakket.
2012 Een extern adviesbureau deed in
2012 een nulmeting. Ook maakte
het bureau een inventarisatie van
de middelen, de personele
formatie en de omvang van de
taken van een uitvoeringsdienst.
Het bureau bevestigde de uitgangssituatie: toezicht en
handhaving van milieutaken moet robuuster in Drenthe. Uit de
nulmeting bleek dat de robuustheid bij vrijwel iedere
deelnemer te gering was.
De nulmeting vormde een belangrijke bron van input voor de
oprichting van de uitvoeringsdienst.
2012 De “Contourennota” werd door
alle colleges vastgesteld.
Deze nota fungeerde als basis voor het bedrijfsplan.
2013 Het bedrijfsplan is vastgesteld.
2014 Vanaf januari werd de Regionale
Uitvoeringsdienst Drenthe2 (RUD)
operationeel.
De RUD is sindsdien belast met de vergunningverlening,
toezicht en handhaving (hierna: VTH) in Drenthe. Ook houdt de
uitvoeringsdienst zich bezig met de uitvoering van milieutaken
voor bedrijven, instellingen, milieuorganisaties en inwoners
van Drenthe.
1 Dit is nu het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. 2 Wanneer in dit rapport “RUD” staat, wordt de Regionale Uitvoeringsdienst van Drenthe bedoeld.
6
1.2 De aanleiding van het onderzoek
Het bedrijfsplan (2013) kondigt aan dat het functioneren van de RUD na twee jaar geëvalueerd zou worden
met alle partners. De Raad van Opdrachtgevers (RvO) van de RUD is de initiatiefnemer van deze evaluatie. Dit
rapport is de uitkomst van deze evaluatie. De evaluatie gaat over het functioneren van de RUD in 2014 en
2015.
1.3 Het doel van het onderzoek
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in het functioneren van de RUD in 2014 en 2015, rekening
houdend met de startfase waarin de organisatie verkeert. Met de uitkomsten van het onderzoek kan de RUD
zichzelf verbeteren en een verdere visie vormen op de toekomst.
1.4 De hoofd- en deelvragen
De opdrachtgever, de RvO heeft de volgende hoofd- en deelvragen geformuleerd. De deelvragen vloeien voort
uit de geformuleerde doelstellingen in het bedrijfsplan.
Hoofdvraag: In welke mate is de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe de afgelopen twee jaar (2014
en 2015) in staat gebleken te voldoen aan de doelstellingen in het bedrijfsplan?
Deelvraag 1 (kwaliteit)
In welke mate voldoet de taakuitvoering van de RUD de afgelopen twee jaar aan de
wettelijke kwaliteitseisen, gegeven het daarvoor verstrekte mandaat, de opdracht en
financiële middelen?
Deelvraag 2 (kwaliteit)
In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar gezorgd voor een kwalitatief goede
uitvoering van taken?
Deelvraag 3 (kwaliteit)
In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar voor een goede afstemming /
samenwerking gezorgd met partijen die participeren in de RUD, partijen waarvoor taken
worden uitgevoerd en andere handhavingspartners?
Deelvraag 4 (kwaliteit)
Heeft de RUD actief geadviseerd over beleidsontwikkeling bij de opdrachtgevers (output
gerelateerd)?
Deelvraag 5 (doelmatigheid)
In welke mate is de RUD in de afgelopen twee jaar in staat gebleken een zo eenduidig
mogelijke taakuitvoering in de gehele regio te realiseren, rekening houdend met
maatwerkafspraken als het gaat om ambities en bestuurlijke keuzes van de individuele
organisaties?
Deelvraag 6 (doelmatigheid)
In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar haar taakuitvoering zowel financieel
als procesmatig efficiënter weten uit te voeren in vergelijking met de periode voor haar
oprichting (peiljaar 2012)?
Deelvraag 7 (continuïteit)
In hoeverre heeft de RUD de afgelopen twee jaar een breed palet aan
ontwikkelingsmogelijkheden in termen van specialismevorming en
doorgroeimogelijkheden weten te ontwikkelen?
Deelvraag 8 (continuïteit)
In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar bijgedragen aan innovatie in de aanpak
en organisatie van de VTH-taken?
Deelvraag 9 (continuïteit)
In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar de specifieke expertise weten te
borgen, dan wel in hoeverre heeft de RUD deze specifieke expertise verder weten uit te
bouwen?
De opdrachtgevers hebben later opdracht gegeven ook in te gaan op de governancestructuur en de
implementatie van het nieuwe ICT systeem.
7
1.5 De aanpak van het onderzoek
Meetinstrumenten
Het onderzoek is zowel kwalitatief als kwantitatief. De onderzoekers maakten gebruik van vragenlijsten,
interviews en een documentstudie. De onderzoeksresultaten bevatten ruim voldoende gegevens om tot
verantwoorde conclusies en aanbevelingen te komen.
Dataverzameling
De onderzoekers volgden het volgende stappenplan:
- Stap 1: vooronderzoek en plan van aanpak
Het vooronderzoek en het daaruit voortvloeiende plan van aanpak kwam tot stand in nauwe
samenspraak met de Raad van Opdrachtgevers, de voorzitter van het dagelijks en algemeen bestuur
en de directeur van de RUD.
- Stap 2: dataverzameling
De onderzoekers verkregen hun informatie door een documentenstudie en interviews. De
respondenten vulden digitale vragenlijsten in ter voorbereiding van de interviews. De vragenlijst
bevatte vooral vragen over de doelen van de RUD, zoals die zijn beschreven in het bedrijfsplan (2013).
- Stap 3: verificatie
De respondenten kregen de kans om hun eigen interviews terug te lezen en te controleren. Ook
konden zij reageren op de bevindingen van het eerste conceptverslag.
- Stap 4: definitieve eindrapportage
De onderzoekers verwerkten alle feedback en input van de respondenten tot een definitieve
eindrapportage, waar zij ook conclusies en aanbevelingen aan toevoegden.
Respondenten
De onderzoekers interviewden zowel ambtelijke als bestuurlijke betrokkenen. Een totaaloverzicht van de
respondenten vindt u in bijlage 1. De onderzoekers maakten onderscheid tussen de volgende doelgroepen:
- Leden van het Algemeen Bestuur (AB)
- Leden van de Raad van Opdrachtgevers (RvO)
- De directeur van de RUD
- Teamleiders van de RUD
- Medewerkers van de RUD (dit zijn ook de leden van de ondernemingsraad)
- Leden van het overleg van accounthouders
- Het overleg van eigenaren
Het overleg van eigenaren heeft alleen de digitale vragenlijst ingevuld. De leden van het overleg van
accounthouders hebben de digitale vragenlijst ingevuld en enkele accounthouders werden hierna op verzoek
van de opdrachtgevers telefonisch geraadpleegd. Alle andere doelgroepen zijn -naast het invullen van de
digitale vragenlijst- ook geïnterviewd.
8
Reikwijdte
De evaluatie beperkt zich tot de hoofd- en deelvragen en gaat niet in op:
- de klanttevredenheid over de kwaliteit van de dienstverlening
- de latende organisaties van de deelnemers
- de tevredenheid van de medewerkers
- de kwaliteit van de ICT – overigens wordt er wel onderzocht of de doelstellingen, scope en
projectorganisatie rond ICT adequaat zijn
- (toekomstige) frictiekosten
1.6 De kwaliteitsborging
Onafhankelijkheid
Het onderzoek werd uitgevoerd door een team van onderzoekers van de provincie Drenthe en de gemeenten
Assen en Emmen. Omdat zij zelf deelnemende partners van de RUD zijn, is in het DB besluit over de
uitgangspunten van de tussenevaluatie opgenomen dat het externe adviesbureau SeinstravandeLaar wordt
betrokken bij het onderzoek. Dit bureau borgde de kwaliteit en de onafhankelijkheid van de evaluatie. Het
adviesbureau fungeerde als sparringpartner en als partij die feedback gaf. Het bureau was geen onderdeel van
het onderzoeksteam en heeft daarom geen gesprekken gevoerd en resultaten geanalyseerd. Wel vond er
tussentijds overleg tussen de onderzoekers en SeinstravandeLaar plaats over:
- het plan van aanpak
- de interviewvragen
- het verslag van bevindingen
- de conclusies
- de aanbevelingen
- het conceptrapport
- het definitieve rapport
Interne en externe veranderingen
Sinds de oprichting van de RUD is de context van de organisatie veranderd. Dit heeft verschillende interne en
externe oorzaken, zoals gemaakte keuzes (intern) en veranderde wet- en regelgeving (extern).
Voorbeeld
In 2014 moest de RUD voldoen aan robuustheidseisen en KMPG kwaliteitseisen. Deze eisen waren
toen nog niet wettelijk vastgelegd. Vanaf 14 april 2016 werd de wet VTH van kracht. Sindsdien zijn de
robuustheidseisen wel wettelijk vastgelegd.
De onderzoekers namen de externe veranderingen mee in het onderzoek en de aanbevelingen. Ook als deze
veranderingen pas na 2015 plaatsvonden. Ze zijn namelijk relevant voor de bruikbaarheid van de evaluatie.
De onderzoekers legden interne veranderingen in de opdracht (bijvoorbeeld nieuwe feiten of inzichten die
tijdens het onderzoek ontstonden) voor aan de opdrachtgevers wanneer deze van invloed waren op de
kwalificaties. In samenspraak met de opdrachtgevers werden dan nieuwe afspraken gemaakt: De
opdrachtgevers hebben later opdracht gegeven ook in te gaan op de governancestructuur en de implementatie
van het nieuwe ICT systeem.
9
Gebruikte bronnen
In bijlage 5 vindt u een overzicht van alle geraadpleegde documenten. Vooral de volgende documenten
bepaalden de kaders voor het onderzoek:
- de RUD contourennota (2012)
- de nulmeting ‘De uitvoering van milieutaken in Drenthe’, inclusief aanvullingen (2012)
- de Gemeenschappelijke Regeling van de RUD, inclusief gerelateerde documenten (2013)
- het bedrijfsplan van de RUD (2013)
- RUD begrotingen, inclusief de begrotingswijzigingen (2014 en 2015)
- RUD jaarrekeningen (2014 en 2015)
- de Wet VTH, inclusief de uitvoeringsbesluiten met de kwaliteitsnormering: KPMG kwaliteitscriteria 2.1
Uit bovenstaande documenten haalden de onderzoekers de maatstaven voor het kwalificeren van de
onderzoeksresultaten. De onderzoeksvragen vloeiden voort uit deze maatstaven en uit de doelen zoals
beschreven in het bedrijfsplan van de RUD:
- de afspraken tussen de deelnemers aan de RUD (over ambities, uitgangspunten en verplichtingen)
- de nulsituatie van de RUD
- de wet- en regelgeving waaraan de RUD moet voldoen
10
11
2. De Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe
Dit hoofdstuk gaat over de ontwikkeling van de RUD in 2014 en 2015. Dit hoofdstuk is het resultaat van de
documentenstudie (bijlagen deel II), waarbij de onderzoekers gebruik maakten van alle beschikbare informatie.
Een overzicht van de geraadpleegde documenten vindt u in bijlage 5.
2.1 De activiteiten van de RUD
De RUD voert alle milieutaken voor haar deelnemers uit. Wanneer dit rapport spreekt over “de deelnemers van
de RUD”, worden de provincie Drenthe en de twaalf Drentse gemeenten bedoeld. De RUD is niet alleen
verantwoordelijk voor de uitvoering van het verplichte basistakenpakket, maar ook voor andere milieutaken
die de deelnemers hebben ingebracht. Voorbeelden van activiteiten zijn:
- het verlenen van vergunningen
- het toezichthouden bij bedrijven
- het onderzoeken van milieuklachten
- het adviseren bij ruimtelijke plannen en infrastructuur
Dit zijn de belangrijkste milieuwetten waar de RUD op controleert:
- de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
- de Wet milieubeheer
- de Wet ruimtelijke ordening
- de Wet bodembescherming
- de Wet geluidhinder
De RUD heeft twee werklocaties: het provinciehuis van de provincie Drenthe in Assen en het gemeentehuis van
de gemeente Emmen.
2.2 De organisatiestructuur
Aan het hoofd van de ambtelijke organisatie staat een directeur, die tevens secretaris van het Algemeen
Bestuur (AB), het Dagelijks Bestuur (DB) en de Raad van Opdrachtgevers (RvO) is. De directeur maakt, samen
met zeven teammanagers, deel uit van het managementteam. Onder de directeur fungeren zeven teams. In
figuur 1 is het organogram van de RUD weergegeven:
Figuur 1: Organogram RUD
12
2.3 De teams
Bij de start van de RUD bestond de organisatie uit 125 fte, verdeeld over zes teams:
Team Advies
Aan dit team kan men advies vragen voor de uitvoering van VTH-activiteiten. Dit kan zowel inhoudelijk als
procesmatig. Het team geeft bijvoorbeeld adviezen bij het opstellen van ruimtelijke plannen en bij het afgeven
van een omgevingsvergunning. De medewerkers van dit team zijn specialist op een bepaald aspect binnen het
milieuveld. Zij voeren ook zelf VTH-activiteiten uit, zoals geluidsmetingen.
Team Bodem
Dit team voert alle werkzaamheden uit die met bodemverontreiniging te maken hebben. Het team 'Bodem'
heeft eigen juridische expertise.
Team Vergunningen
Dit team neemt de aanvragen voor een milieuvergunning in behandeling. Tijdens de aanvraagprocedure
beoordelen zij of het verlenen van een vergunning mogelijk is. Ook behandelt het team de meldingen.
Team Juridisch
Dit team ondersteunt de teams 'Toezicht en Handhaving' en 'Vergunningen'. De juristen van het team
begeleiden eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Door de inzet van de juristen streeft het team naar
kwalitatief goede besluiten.
Team Toezicht en Handhaving
De medewerkers van Toezicht en Handhaving zijn verdeeld in twee teams: één in Assen en één in Emmen. De
teams zorgen voor het toezicht en de handhaving van bedrijven en activiteiten die invloed kunnen hebben op
milieuaspecten (veiligheid, lucht, geluid, energie, afval, bodem, etc.) en daardoor op de kwaliteit van de
leefomgeving.
Het bedrijfsbureau
Het bedrijfsbureau ondersteunt alle teams bij het uitvoeren en beheren van hun werkzaamheden. Het
bedrijfsbureau zorgt ook voor de monitoring en de voortgangsbewaking van de werkzaamheden van de teams.
Onderdelen hiervan besteedt het bedrijfsbureau uit aan de provincie Drenthe en de gemeente Emmen. Dit
doen zij door een overeenkomst levering diensten met hen te sluiten.
2.4 De aansturing
De deelnemers aan de RUD
De provincie Drenthe en de twaalf Drentse gemeenten zijn samen collectief eigenaar en individueel
opdrachtgever van de RUD. Zij sturen als deelnemers de RUD gezamenlijk aan en bewaken of de RUD haar
taken doelmatig en doeltreffend uitvoert. Daarbij ligt het accent op het inrichten van een goede bedrijfsvoering
en bestuurlijke structuur. Een effectieve samenwerking tussen de medewerkers uit de dertien organisaties is
hierbij cruciaal.
Het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur
De RUD heeft een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). Het AB bestaat uit dertien leden. Elke
deelnemer aan de RUD vaardigt namelijk één gemeentelid of GS-lid af als lid van het AB. In 2014 en 2015 was
het DB gelijk aan het AB. Sinds 2016 bestaat het DB uit vier leden. Zij worden gekozen uit het AB. Het AB en het
DB nemen besluiten op basis van een meerderheid van stemmen. Elk lid van AB heeft een even zware stem.
13
Het AB en het DB hebben ieder hun eigen bevoegdheden: Het DB is belast met het dagelijks beheer van de
organisatie. Dit doet het DB binnen de kaders die het AB heeft vastgesteld. Het AB is belast met het vaststellen
(en wijzigen) van:
- de begroting
- de jaarrekening
- het organisatiereglement: hiermee bepaalt het AB de organisatiestructuur, de taken, bevoegdheden
en werkwijze van de directeur en hoe de ambtelijke organisatie wordt geregeld
- de productencatalogus
- het takenpakket van de RUD
De directeur
De directeur valt onder de verantwoordelijkheid van het AB en DB. Hij heeft de leiding over de RUD en zorgt
voor een juiste taakvervulling. Hij is ambtelijk secretaris van het AB, het DB en de Raad van Opdrachtgevers
(RvO) en hij is de voorzitter van het ambtelijk overleg met de eigenaren.
De Raad van Opdrachtgevers
De RvO bestaat uit de provinciesecretaris en drie gemeentesecretarissen. De drie gemeentesecretarissen
vertegenwoordigen alle gemeentesecretarissen uit de zogeheten (Drentse) Ambtsgroep. De keuze voor
secretarissen heeft te maken met de aandacht die er moet komen voor de bedrijfsvoering en de relatie tussen
de dertien deelnemers.
De RvO is belast met de volgende taken:
- het toezien op de gemaakte afspraken met de directeur.
- het voeren van overleg met de directeur. Bijvoorbeeld over de verdeling van taken tussen de RUD en
haar deelnemers.
- het geven van gevraagd en ongevraagd advies aan het AB, DB en de directeur. Bijvoorbeeld over de
jaarstukken. Of over de manier waarop de RUD en/of de directeur de opdrachtnemersrol voor haar
deelnemers uitvoert.
2.5 De overlegstructuren
Accounthoudersoverleg
Het accounthoudersoverleg is het meest intensieve overleg van de RUD. Het vindt nu één keer per drie weken
plaats (hiervoor één keer per twee weken). Bij dit overleg zijn medewerkers van deelnemers en de RUD
aanwezig. Het accounthoudersoverleg gaat in op werkprocessen, inhoudelijke aspecten en de voorbereiding
van nieuwe ontwikkelingen. Bijvoorbeeld het ICT systeem LOS, de Drentse Maat, asbest en rapportages. Veel
besluiten van de RvO of het AB zijn voorbereid in het accounthoudersoverleg. Soms worden discussies uit het
accounthoudersoverleg opgeschaald naar de RvO.
Overleg van eigenaren
Het overleg van eigenaren (vier keer per jaar) is tussen de deelnemers en de directeur van de RUD. Het overleg
is gericht op beheerstaken en dient ter voorbereiding op het overleg tussen de directeur, de RvO en het DB.
Overlap
In de praktijk is meer dan 50% van de ambtelijke vertegenwoordigers van de deelnemers in het
accounthoudersoverleg en in het eigenarenoverleg dezelfde persoon.
14
2.6 Planning en control
Verantwoording richting eigenaren
Het AB stelt jaarlijks de begroting vast en daarmee de kaders waarbinnen de RUD functioneert. Vóór de
vaststelling krijgen de gemeenteraden en Provinciale Staten elk jaar de kans om hun zienswijze te geven op de
begroting en de beleidskeuzes. Na vaststelling stuurt het AB de begroting naar de gemeenteraden, Provinciale
Staten en de Minister van Infrastructuur en Milieu. Vanaf januari 2016 stuurt het DB jaarlijks een kadernota aan
de gemeenteraden en de Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe. Ook stelt het AB jaarlijks de
jaarrekening vast. Na vaststelling wordt de jaarrekening verstuurd naar de Gedeputeerde Staten en de Minister
van Infrastructuur en Milieu.
Het DB schreef in 2014 en 2015 een voorjaars- en najaarsrapportage. Vanaf 2016 is de voorjaarsnota, de
najaarsnota en de jaarrekening en het jaarverslag vervat in een 4 maandelijkse rapportageschema. Deze
rapportages dienen samen met het jaarverslag als verantwoording aan de deelnemers over de bedrijfsvoering.
Planning richting opdrachtgevers
Op grond van de afspraken in het bedrijfsplan maakt de RUD op basis van de door de dertien deelnemers
aangereikte uitvoeringsprogramma’s een getotaliseerd jaarprogramma. De RUD ondersteunt de dertien
deelnemers daarbij. Met het sluiten van een Raamovereenkomst voor de algemene voorwaarden en langjarige
dienstverleningsovereenkomsten voor de concrete taakuitoefening zijn de wederzijdse verwachtingen over
langere termijn beschreven (in zogenaamde DVO’s).
Verantwoording operationele zaken
De RUD voert voor haar dertien deelnemers wettelijke taken via een uniform mandaat uit. Over zaken die niet
routinematig zijn, voert de RUD overleg met de betrokken deelnemer. Bij mandaat hoort verantwoording. De
RUD legt op basis van het mandaat periodiek een overzicht van genomen besluiten voor aan de individuele
partners. Hoe dit gebeurt, is niet nader uitgewerkt. De RUD verantwoordt zich in kwartaalrapportages naar de
deelnemers.
2.7 Bedrijfsvoering van de RUD
Drentse Maat: streven naar een éénduidig uitvoeringsniveau
De gemeenten en de provincie hebben bij de start van de RUD afgesproken te streven naar éénduidigheid in de
uitvoering. Hiervoor werd de ‘Drentse Maat’ in het leven geroepen. Hiermee ging de RUD vanaf 2016 over van
input-financiering (budget en personele inzet) naar output-financiering (resultaten). Dit betekent concreet dat
de deelnemers vanaf 2016 betalen voor taken die worden uitgevoerd op het -in de Drentse Maat bepaalde-
kwaliteitsniveau. Bij de vaststelling van de Drentse Maat is afgesproken dat de uitvoering jaarlijks wordt
gemonitord en verantwoord en dat de Drentse Maat na 2017 wordt geëvalueerd.
Uitwerking in een productenboek: van input- naar outputsturing
In een productenboek staan alle mogelijke werkzaamheden die de deelnemers bij de RUD kunnen afnemen. In
het productenboek van 2014 en 2015 staan geen urenbestedingen bij de producten, omdat er nog geen
kengetallen beschikbaar waren. De jaren 2014 en 2015 dienden als transitieperiode, waarin is toegewerkt naar
output-financiering. In het productenboek van 2016 zijn de uren- en kosten gekoppeld aan een
kwaliteitsniveau. De begroting van 2016 is de eerste begroting die output-financiering als uitgangspunt heeft.
Aan producten zijn uren en kosten verbonden.
15
Taakstelling: 10% door efficiencyvoordeel
Om te bepalen hoe de eerste begroting (2014) van de RUD eruit moest zijn, moest de omvang van de taken (en
de daarbij horende formaties) van het primaire proces in beeld worden gebracht. Dit werd in 2012 middels een
nulmeting gedaan. De deelnemers kwantificeerden toen de omvang van hun organisatie en de kosten voor de
werkzaamheden die zij bij de RUD konden afnemen.
Van het totaalbedrag (€ 12 miljoen) werd een reductie van ongeveer 10% (€ 1,2 miljoen) doorgevoerd. Dit had
te maken met opgetreden wijzigingen in het werkaanbod en de gevolgen van efficiencymaatregelen. Hetzelfde
werd gedaan met de personele capaciteit: het aantal FTE per 2014 bij de RUD was gelijk aan de bezetting bij de
dertien deelnemers in 2012 minus 10%. De reden van deze reductie was een vermindering van het werkaanbod
en de kleinere overhead (16 fte van de 125 fte). Volgens de RUD zelf was deze taakstelling van 10% daardoor
realistisch en haalbaar.
Extra taakstelling bij de invoering van de Drentse Maat
In 2014 en 2015 zijn geen aanvullende taakstellingen opgelegd. In 2016 is bij de RUD nogmaals een
efficiencytaakstelling van 10% doorgevoerd en de begroting gebaseerd is op output-financiering. De
bezuinigingen in de planperiode moeten worden gerealiseerd door efficiencyvoordelen.
Informatievoorziening en ICT: een ketenopgave
Voor het uitvoeren van de VTH-taken werd in 2014 en 2015 gebruik gemaakt van de ICT van de deelnemers:
een systeem van verlengde kabels. Hiermee kunnen medewerkers van de RUD inloggen bij de deelnemers.
Voor de RUD werkt dit omslachtig.
Om de informatie-uitwisseling met de Omgevingsdienst Groningen (ODG) en andere samenwerkingspartners te
waarborgen, zou de RUD starten met één informatiesysteem. Daarom zijn de ODG en de RUD een
aanbestedingstraject ingegaan: het aanschaffen van één systeem, het Leefomgevingssysteem (LOS). Het LOS
voeren zij nu projectmatig in.
Het LOS is een onderdeel van de hele VTH-keten en dient te zorgen voor de ondersteuning van het primair
proces: het uitvoeren van de VTH taken binnen de provincies. Hiervoor is het nodig om alle overheden
waarvoor de VTH-taken worden uitgevoerd (37 gemeenten en 2 provincies) en de ketenpartners waarmee de
VTH-taken worden uitgevoerd aan te sluiten op het LOS. Hiervoor zijn implementatieteams ingericht. Tot
uiterlijk 31 december 2016 werken de RUD en de ODG met de verlengde kabels.
In de bijlagen (deel II) wordt nader ingegaan op de aanpak en risico’s rond de ontwikkeling van het LOS
systeem.
16
De hoofdvraag uit deze tussenevaluatie: (hoort bij hoofdstuk 3 conclusies; zie vanaf pagina 17)
De afgelopen twee jaar heeft de taakuitoefening van de RUD Drenthe voldaan aan de afgesproken
kwaliteitseisen
Dit vinden de respondenten:
Met deze stelling is 65% het (zeer) eens, 17% is neutraal (niet mee eens, niet mee oneens), 9% is het
oneens met deze stelling en 9% weet niet/geen mening.
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
17
3. Conclusies
In dit hoofdstuk leest u de conclusies van dit onderzoek. De conclusies zijn het antwoord op de hoofd- en
deelvragen, zoals geformuleerd door de RvO. De conclusies vloeien voort uit de resultaten die u vindt in de
bijlagen. De resultaten zijn verzameld via een documentenanalyse, een enquête, interviews en een verdere
verdieping op een aantal thema’s.
3.1 Conclusies hoofdvraag
Hoofdvraag: In welke mate is de RUD de afgelopen twee jaar (2014 en 2015) in staat gebleken te voldoen
aan de doelstellingen in het bedrijfsplan?
A. De RUD voldoet in ruime mate aan de doelstellingen en de verwachtingen van de deelnemers
Een conclusie waar het bestuur en de organisatie mee voor de dag kunnen komen. Op basis van de uitkomsten
van de vragenlijsten blijkt een ruime mate van tevredenheid van de deelnemers over de RUD. Er is een korte
tijd een goed functionerende dienst neergezet. De governancestructuur binnen de RUD heeft in de praktijk zijn
waarde bewezen. Over het algemeen heerst tevredenheid bij alle betrokkenen als het gaat om het
functioneren van de verschillende onderdelen.
>> Lees meer bij conclusie 3.2.A., 3.2.D., 3.4.F. en 3.4.I.
B. De RUD heeft veel werk verricht in weinig tijd
Het is de RUD gelukt om in 2014 en 2015 een energieke organisatie op te bouwen, waar de medewerkers met
plezier en betrokkenheid werken. De RUD heeft in korte tijd veel gerealiseerd. De gemeenschappelijke regeling
(GR), het bedrijfsplan, de mandaten en de dienstverleningsovereenkomsten vormen de goede basis voor de
oprichting en inrichting van de organisatie. Daarnaast heeft de RUD allerlei logistieke, personele en financiële
zaken opgezet en aangepast en goede aanzetten gegeven voor de inrichting van uniforme werkprocessen en de
informatisering van de nieuwe dienst.
>> Lees meer bij conclusie 3.2.M., 3.3.G., 3.3.H., 3.3.J. en 3.4.A.
C. De fase van opbouw en stabilisatie is nog niet geheel afgerond
De fase van opbouw en stabilisatie is nog niet geheel klaar en ook nog niet helemaal “ingedaald”. Dit kan ook
niet verwacht worden, omdat de organisatie nog niet zo lang bestaat. Het afronden van de fase van opbouw
vraagt nog tijd, aandacht en bestuurlijk krediet.
>> Lees meer bij conclusie 3.2.B., 3.2.G., 3.2.I., 3.2.K.,
3.2.N., 3.3.B., 3.3.F., 3.4.B. en 3.4.H.
D. Er blijkt onduidelijkheid over wie welke rollen en bevoegdheden heeft in de governance
De opzet van de governancestructuur rond de RUD heeft in de praktijk haar waarde bewezen. Over het
algemeen heerst er bij alle betrokkenen tevredenheid over het functioneren. De werking is in verscheidene
documenten uitgewerkt, maar (en daardoor) blijkt in praktijk toch nog onduidelijkheid over wie welke rollen en
bevoegdheden heeft.
>> Lees meer bij conclusie 3.2.G., 3.2.I.
18
E. Een aantal bestuurders voelt afstand tussen het bevoegd gezag en de uitvoeringsorganisatie
Het vinden van een goede balans tussen loslaten en verbinden blijkt een belangrijke opgave voor de RUD en de
deelnemers. De bestuurlijke bevoegdheid blijft formeel bij de gemeenten en de provincie, maar de bestuurlijke
rol wordt in de praktijk beperkter zodra de uitvoering en expertise meer bij de RUD liggen. Bovendien bestaat
er een discussie, waarin men zich afvraagt of de deelnemers voldoende deskundig zijn om de uitvoering van
omgevingsdiensten te begeleiden.
>> Lees meer bij conclusie 3.2.G. en 3.2.L.
F. De wisselwerking tussen het accounthoudersoverleg, het eigenarenoverleg en de RvO is nog niet
optimaal
De wisselwerking tussen het accounthouders- en eigenarenoverleg is voor verbetering vatbaar. De overleggen
zijn terughoudend in het escaleren van kwesties naar bijvoorbeeld de RvO. Hierdoor blijven problemen soms te
lang doormodderen. Ook de RUD heeft daar last van.
>> Lees meer bij conclusie 3.2.I.
G. Er heerst bij deelnemers onrust over de implementatie van het LOS
Na aanvankelijk uitstel is er nu een voortvarende aanpak: het nieuwe Leefomgevingssysteem LOS. Een aantal
deelnemers twijfelt echter of dit systeem in de keten met de deelnemers op tijd en goed zal functioneren, dan
wel een extra beheerslast zal inhouden voor de deelnemers, die per saldo negatief uitpakt. Deze onrust
manifesteert zich vooral op ambtelijk/operationeel niveau bij de deelnemers. En soms hoog-ambtelijk.
>> Lees meer bij conclusie 3.2.B., 3.3.E. en 3.4.B.
H. Niet iedereen is blij met de Drentse Maat
De Drentse Maat is formeel geaccepteerd, maar nog niet overal ‘verteerd’. De relatie tussen de deelnemers en
de RUD staat daarmee latent onder druk. Een druk die zichzelf versterkt als er niet in openheid over wordt
gesproken.
>> Lees meer bij conclusie 3.3.A., 3.3.B., 3.4.H.
3.2 Conclusies met betrekking tot kwaliteit
Deelvraag 1: In welke mate voldoet de taakuitvoering van de RUD de afgelopen twee jaar aan de wettelijke
kwaliteitseisen, gegeven het daarvoor verstrekte mandaat, de opdracht en financiële middelen?
A. De RUD heeft binnen Drenthe gezorgd voor een kwaliteitssprong
De kwaliteit van kennis, specialismen, diensten en producten in Drenthe is verbeterd. Dit leidt tot tevredenheid
onder de deelnemers. Ook voldoet de RUD, met hulp van andere omgevingsdiensten, aan de wettelijke BRZO-
taken (Besluit Risico’s Zware Ongevallen) en de wettelijke criteria voor de bodemzaken. Toch staat de RUD nog
niet waar ze volgens het bedrijfsplan zou moeten staan per 1-1-2016:
B. De RUD voldoet nog niet volledig aan de VTH-kwaliteitseisen 2.1.
De kwaliteitseisen richten zich primair tot de bevoegde gezagen, ongeacht waar ze hun taken laten uitvoeren.
Voor de taken die de RUD uitvoert voldoet ze nog niet volledig aan de VTH-kwaliteitseisen 2.1. De RUD voert
een, bestuurlijk geaccordeerd, verbeterplan door om daar wel aan te gaan voldoen. Eind 2016 mag worden
verwacht dat de RUD op eigen kracht voldoet aan de kwaliteitseisen.
19
Overigens is het nog niet bekend of de RUD wettelijk moet voldoen aan de kwaliteitseisen. De VTH-
kwaliteitseisen zijn geen wettelijke plicht geworden, maar de deelnemers zijn wel verplicht een verordening
kwaliteit op te stellen. Hier zijn zij echter nog mee bezig, waardoor het formeel nog niet bekend is wat er van
de RUD verwacht wordt met betrekking tot de kwaliteitseisen. Vooralsnog is de verwachting dat de RUD
volledig moet voldoen aan de kwaliteitscriteria.
C. De meeste deelnemers voldoen zelf nog niet (volledig) aan de kwaliteitseisen
Ook de deelnemers moeten nog stappen maken om aan de eisen (van de op te stellen verordening) te voldoen
Zonder hun aandeel in de verbeteringen zal de Big-8 voor Drenthe niet tot ontplooiing kunnen komen.
Deelvraag 2: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar gezorgd voor een kwalitatief goede
uitvoering van taken?
D. De deelnemers zijn tevreden over de kwaliteit van de uitvoering van de taken
Bij de deelnemers is waardering voor het werk van de RUD. Men heeft vertrouwen in de deskundigheid en de
kwaliteit van de producten. De afhandeling van de inhoudelijk lastige dossiers heeft de waardering van de RUD
versterkt. Ook de onderzoekers ervaren de RUD als een dienst met gedreven milieu-professionals. Enkele
deelnemers vinden echter wel dat de bestuurlijke sensitiviteit van de RUD verbeterd kan worden.
E. Rapportages zijn weinig transparant over kwaliteit
De RUD informeert haar deelnemers over geplande kwaliteitsontwikkelingen via het jaarprogramma. Maar
over de resultaten van de kwaliteitsontwikkelingen rapporteert de RUD nauwelijks. Ook rapporteert de RUD
niet over de realisatie van beleidsdoelen van de deelnemers. Deze omstandigheden remmen de ontwikkeling
van de bovenste cyclus van de Big-8. Ook geven de deelnemers aan ontevreden te zijn over de
kwartaalrapportages aan de opdrachtgevers voor wat betreft de voortgang van de uitvoeringsprogramma’s. De
hoofdproducten van de planning en control cyclus, begroting en jaarrekening krijgen wèl waardering van de
deelnemers.
F. De DVO’s hebben een beperkte bijdrage geleverd
De deelnemers sturen de RUD weinig op kwaliteit. De dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) hebben hier
ook weinig aan bijgedragen. Bestuurders leggen in de interviews vooral accent op de soft skills van RUD-
medewerkers. Een actualisatie van DVO’s is nodig gelet op alle ontwikkelingen.
G. De kennis en expertise verschuiven van opdrachtgevers naar de RUD
Veel deelnemers hebben (sinds de vorming van de RUD) niet (meer) voldoende kennis en expertise om een
goede invulling te geven aan het opdrachtgeverschap. Zo lukt het hen bijvoorbeeld niet altijd om hun
opdrachten goed te formuleren of om een afgewogen oordeel te hebben over de kwalitatieve kant van het
werk van de RUD.
De gevolgen hiervan zijn dat in de praktijk (2014 en 2015) sommige opdrachtgevers onvoldoende in staat zijn
om kaders te vormen, wat de RUD belemmert om die taken uit te voeren. Hierdoor komt het voor dat de RUD,
overigens met instemming van de RvO, deze rol faciliteert c.q. overneemt. Bestuurders zijn niet altijd op de
hoogte van dit probleem van rolovername. Bijvoorbeeld: bij de ontwikkeling van de jaarprogramma’s is de RUD
de deelnemers gaandeweg gaan ondersteunen met concept-uitvoeringsprogramma’s op verzoek van de RvO.
De programma’s en verantwoording worden gedomineerd door getalsmatige invullingen.
Door deze situatie zijn de deelnemers sterk aangewezen op transparantie en informatie van de RUD, maar ook
dit kan nog flink verbeterd worden. Een verbeterde opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie moet leiden tot
meer duidelijkheid en betere afspraken.
20
Met de Drentse Maat wordt vanaf 2016 een ander traject doorlopen, met ruimte voor maatwerk en lokale
prioriteiten die door de deelnemers kunnen worden gesteld. Door de implementatie van het LOS valt een
aantal andere vormen van ruis weg, waaronder de praktische gang van zaken rondom opdrachtverstrekking via
het webformulier.
De bestuurlijke bevoegdheid blijft formeel bij de gemeenten en de provincie, maar de bestuurlijke rol wordt in
de praktijk beperkter zodra de uitvoering en expertise bij de RUD liggen. Er bestaat een (landelijke) discussie,
waarin men zich afvraagt of de deelnemers voldoende deskundig zijn om de uitvoering van omgevingsdiensten
te begeleiden.
H. Meer transparantie door gebruik van het INK-kwaliteitsborgingssysteem
De introductie van het INK-kwaliteitsborgingsysteem zal naar de verwachting van de onderzoekers leiden tot
meer aandacht voor feedback binnen de RUD en de kwaliteit van concrete resultaten van de RUD. Wellicht
leidt dit ertoe dat verwachtingen en ervaringen dichter bij elkaar komen. Zo kan ook de afstemming tussen de
KCC’s en de RUD worden verbeterd. Bij de deelnemers is geen beeld over de kwaliteitsontwikkeling bij de RUD.
Deelvraag 3: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar voor een goede afstemming/samenwerking
gezorgd met partijen die participeren in de RUD, partijen waarvoor taken worden uitgevoerd en andere
handhavingspartners?
I. De samenwerking is nog niet op het gewenste niveau
Het bedrijfsplan beschrijft hoe de gewenste samenwerking tussen de RUD en andere partijen eruit zou moeten
zien. Dit is de RUD in 2014 en 2015 niet gelukt, behalve wanneer de RUD zelf een sterk belang bij de
samenwerking heeft, zoals bij de samenwerking met de omgevingsdiensten in Friesland en Groningen. De
provincie Drenthe en de gemeente Emmen vervullen hun faciliterende rol goed.
De wisselwerking tussen het accounthouders- en eigenarenoverleg blijkt voor verbetering vatbaar. De
overleggen zijn terughoudend in het escaleren van kwesties naar bijvoorbeeld de RvO. Hierdoor blijven
problemen soms te lang doormodderen. Ook het RvO (formeel geen besluitvormend orgaan) vangt veel af voor
het bestuur. Hierdoor ontstaat het risico op besluitvorming buiten het gezag van het bestuur.
Verbeteringen kunnen ertoe leiden dat de belangen van bevoegde gezagen beter kunnen worden behartigd.
Een belangrijke basis voor het succes zal liggen in het krijgen (verdienen) van vertrouwen van de
opdrachtgevers en van de organisatie zelf. Een eerste stap is hier al in genomen met het teruggaan van 13 naar
4 (regio-gebonden) leden van het DB per 1 januari 2016. Alle betrokkenen zien dit als een verbetering.
J. De medewerkers ervaren weinig erkenning en waardering van de buitenwereld. De uitkomsten van
de vragenlijsten geven wèl een positief beeld
Uit de kwalitatieve analyse spreekt een positief beeld over de medewerkers van de RUD. Het valt de
onderzoekers op dat de medewerkers van de RUD een minder positief beeld bij zich dragen als het gaat om de
waardering en erkenning die ze bij de deelnemers ervaren over henzelf, hun werkgever (de RUD) en over hun
werk. Uit de resultaten van de vragenlijsten komt de waardering van de deelnemers wèl duidelijk naar voren,
met name valt de hoge scores op van de deelnemers als het gaat om het goed functioneren van de
accounthouders.
K. De RUD heeft afspraken vastgelegd en voorbereidingen getroffen voor betere samenwerking
In 2015 trof de RUD de voorbereidingen om de samenwerking met andere overheidsorganisaties en het
ketengericht toezicht naar een hoger plan te brengen. Dit omdat de verantwoording van de resultaten van de
samenwerking en het ketengericht toezicht tot nu toe ontbreken.
21
Als de RUD de voornemens realiseert en blijft borgen, kan de RUD vanwege haar schaal een meerwaarde
bereiken die afzonderlijke deelnemers tot nu toe niet konden realiseren. Dán wordt ook voldaan aan de
ambities van het bedrijfsplan. Met alle partners zijn gesprekken gevoerd over hoe de werkzaamheden moeten
worden afgestemd. Bij enkele samenwerkingspartners heeft dit een vervolg gekregen door het vastleggen van
afspraken. De afspraken moeten feitelijk nog in uitvoering worden gebracht. Het “integraal toezicht” is gelet op
hetgeen hiervoor is benoemd nog niet volledig vormgegeven.
L. Enkele deelnemers ervaren afstand tussen bestuur en uitvoering
Enkele gemeentesecretarissen ervaren dat de oorspronkelijke bedoeling van de RUD als backoffice zich
ontwikkelt naar een dienst ‘op afstand’. Een aantal deelnemers geeft aan dat de RUD haar taken zelfstandig
uitvoert, maar daarbij nog te weinig rekening houdt met de “couleur locale” van haar deelnemers.
Deelvraag 4: Heeft de RUD actief geadviseerd over beleidsontwikkeling bij de opdrachtgevers (output
gerelateerd)?
M. De RUD is in staat gebleken de deelnemers te adviseren conform de ambities
De onderzoekers zijn van oordeel dat de bescheiden invulling van een beleidsadviserende rol van de RUD
overeenkomt met de ook bescheiden ambities van het bedrijfsplan.
N. De Big-8 cyclus is nog niet goed geïntegreerd bij de RUD en de deelnemers
De onderzoekers merken op dat de RUD weinig actief is in de strategische cyclus van de Big-8. De RUD zou
uitvoeringsinformatie als uitvoeringsdienst actiever in kunnen brengen in het domein van de deelnemers. Ook
deelnemers zijn weinig actief in de Big-8. Hier wreekt zich ook dat gemeentes, bij de vorming van de RUD, met
het vertrekkende personeel ook beleidscapaciteit zijn kwijt geraakt.
Gevolgen van de nog niet goed geïntegreerde Big-8 zijn bijvoorbeeld:
- De beleidskaders komen nauwelijks tot uitdrukking in de opdrachten
- De kwaliteitsrapportages zijn van onvoldoende kwaliteit, niet transparant genoeg en worden niet altijd
op tijd ingeleverd
- De relatie met de bestuurlijke doelen ontbreekt
- Het proces rond het maken van de uitvoeringsprogramma’s is van onvoldoende kwaliteit
3.3 Conclusies met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid
Deelvraag 5: In welke mate is de RUD in de afgelopen twee jaar in staat gebleken een zo eenduidig mogelijke
taakuitvoering in de gehele regio te realiseren, rekening houdend met maatwerkafspraken als het gaat om
ambities en bestuurlijke keuzes van de individuele organisaties?
A. Bestuurlijk gezien steunen niet alle deelnemers het gekozen uitvoeringsniveau
Bij de start van de RUD is de ambitie uitgesproken om te komen tot een uniform uitvoeringsniveau van de
taken: de Drentse Maat. In 2014 en 2015 is er veel gesproken over de opzet van de Drentse Maat en het
gewenste uitvoeringsniveau. Tijdens het opstellen van de begroting voor 2016, is rekening gehouden met één
uitvoeringsniveau met de mogelijkheid voor maatwerk per gemeente. Hiermee is voor de komende jaren een
praktisch werkbare oplossing gekozen, binnen het gegeven, dat er geen volledige steun van alle deelnemers
was voor het gekozen uitvoeringsniveau van de Drentse Maat.
22
B. Drentse Maat leidt naar verwachting tot een efficiëntere en kwalitatief betere uitvoering
Ondanks dat de eerste stappen naar tevredenheid zijn gezet, is de organisatie er met de Drentse Maat nog niet.
De Drentse Maat moet in combinatie met de werkprocessen en het LOS gaan uitwijzen dat het leidt tot een
verdere efficiëntere taakuitvoering bij de RUD, en dat het bovenal leidt tot een verbetering van de kwaliteit van
de uitvoering.
C. Een evaluatie van de Drentse maat in januari 2018 komt te vroeg
Afgesproken is dat de Drentse Maat na twee jaar geëvalueerd wordt. Men wil rond 1 januari 2018 de (herijkte)
Drentse Maat vaststellen. Maar het is nog niet duidelijk hoe de evaluatie eruit zal zien. Ook wordt
efficiencywinst verwacht door zaken die nog van de grond moeten komen, namelijk de gecombineerde
effecten van het werken met de Drentse Maat en de (uitgestelde) implementatie van het LOS. Daarom menen
de onderzoekers dat de evaluatie in 2018 te vroeg komt.
Deelvraag 6: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar haar taakuitvoering zowel financieel als
procesmatig efficiënter weten uit te voeren in vergelijking met de periode voor haar oprichting (peiljaar
2012)?
D. Het planning- en controlesysteem voldoet aan de wet- en regelgeving
De onderzoekers concluderen dat de invoering van het planning- en controlesysteem bij de RUD met
voortvarendheid ter hand is genomen. Wel zijn er in de interviews opmerkingen gemaakt over het (te) laat
verstrekken van de kwartaalrapportages over de voortgang van de productie aan de opdrachtgevers. Ook zal
het systeem met zijn tijd mee moeten om meer toekomst vast te worden: het zal moeten doorontwikkelen van
een sturing op input en activiteiten naar een sturing op output, resultaten en effecten.
E. Er zijn zorgen én hoge verwachtingen over het LOS
Met de aanschaf van een Leefomgevingssysteem (LOS), een modern ICT systeem op basis van zaaksgericht
werken, moet het volgens alle respondenten mogelijk zijn om de efficiencydoelstellingen van de RUD te
bereiken. De afgelopen twee jaar is er (conform het bedrijfsplan) bewust gekozen voor het werken met
‘verlengde kabels’. De verlengde kabels hebben in de uitvoering de effectiviteit van de taakuitoefening niet
gehinderd. Wel is het omslachtig werken met de verlengde kabels ten koste gegaan van beschikbare tijd voor
kwaliteitsverbetering binnen de RUD.
De deelnemers hebben in de interviews ook zorgen geuit over het realiteitsgehalte van de planning en de
gevolgen die de implementatie van LOS heeft voor de eigen organisatie, processen en de eigen (ICT) systemen.
Die onzekerheid in combinatie met het belang van het werken met LOS maken de implementatie risicovol. De
sturing hierop binnen de governancestructuur is te licht.
F. De rapportage op overhead ontbreekt nog
Over de sturing op de overhead (waar een norm voor is afgesproken) ontbreekt informatie. Hierover wordt
namelijk niet gerapporteerd.
G. De RUD heeft haar financiën op orde
De RUD is van start gegaan met een begroting die 10% lager lag dan de totale middelen die de deelnemers in
het peiljaar 2012 besteedden aan de milieutaken. De redenen voor een lagere begroting waren de afgenomen
werkzaamheden en de verwachte efficiëntie. Tussentijds heeft een korting van rijksmiddelen plaatsgevonden
van de deelnemers. Die korting is vertaald naar een korting op de RUD-begroting van ongeveer 0,5%.
In 2016 werd nogmaals een efficiencytaakstelling van 10% doorgevoerd. De begroting van 2016 is gebaseerd
op de Drentse Maat. De financiële stukken van de RUD laten aanvankelijk tekorten zien, die uiteindelijk door
23
middel van een begrotingswijziging (inzet van het rekeningresultaat 2015 in 2016) worden weggewerkt.
Daarmee is het negatief eigen vermogen van de RUD eerder weggewerkt dan aanvankelijk werd verwacht.
De prognoses voor de komende jaren laten een rustiger beeld zien, met de mogelijkheid tot vorming van een
eigen vermogen. Daaruit kan de conclusie worden getrokken dat de RUD de zaken financieel op orde heeft.
H. De RUD is erin geslaagd de ombuigingen te realiseren
Dit blijkt uit de realisatie van de beoogde ombuigingen van de begroting en de prestaties volgens jaarverslag en
jaarrekening. Daarmee bevestigd de dienst de (taakstellende) veronderstelling dat door de bundeling
doelmatiger kan worden gewerkt.
I. De RUD zit binnen de maximale grens van het eigen vermogen
Voor het hebben van een eigen vermogen wordt voor de RUD een norm gehanteerd van maximaal 10% van de
jaaromzet. Daarmee komt het toegestane eigen vermogen uit op circa € 1,2 miljoen. Boven dat bedrag vindt
restitutie van het surplus aan de deelnemers plaats. De prognoses voor de komende jaren geven aan dat de
RUD onder deze norm zal blijven: in de gewijzigde begroting van 2016 staat dat de algemene reserve stijgt van
€ 272.000 in 2017 naar € 567.000 in 2020. Bij een algemene reserve van € 567.000 in 2020 wordt de norm voor
minder dan 50% gehaald.
J. De algemene reserve groeit om risico’s op te kunnen vangen
Het weerstandsvermogen is gerelateerd aan de risico’s die de RUD loopt. Vooral de toezichthouder dringt aan
op het vormen van een algemene reserve, met het oog op een noodzakelijke weerstandscapaciteit.
3.4 Conclusies met betrekking tot continuïteit
Deelvraag 7: In hoeverre heeft de RUD de afgelopen twee jaar een breed palet aan
ontwikkelingsmogelijkheden in termen van specialismevorming en doorgroeimogelijkheden weten te
ontwikkelen?
A. De medewerkers zijn positief over de situatie in de dienst
Over het algemeen zijn medewerkers binnen de RUD gedreven en loyaal en er heerst er een goede onderlinge
verstandhouding. Medewerkers ervaren het als positief dat zij vakmatig verbonden zijn met collega’s en van
elkaar kunnen leren. Wanneer bij de RUD gekeken wordt naar specialismevorming en doorgroeimogelijkheden,
dan is er aantoonbaar sprake van specialismevorming op verschillende gebieden, bijvoorbeeld BRZO en geluid.
B. De medewerkers ervaren de werkprocessen als omslachtig
Het werken met de verlengde kabels wordt door de medewerkers als zeer omslachtig gezien en beperkt hen
qua tijd in ruimte om aan het werk te gaan of te werken aan kwaliteitsverbetering. Met de komst van de
Drentse Maat en het LOS zullen de werkprocessen volgens de medewerkers doelmatiger worden.
C. De doorgroeimogelijkheden zijn beperkt
Bij de start van de RUD zijn in eerste aanleg veel medewerkers van de latende organisaties min of meer
verplicht meegegaan naar de RUD. Dat bood voor de betreffende medewerkers niet altijd hetzelfde
perspectief. En zo wordt het ook ervaren, blijkt uit de interviews. Waar specialismevorming de
doorgroeimogelijkheden voor de een vergroot, wordt door de ander het als functieversmalling ervaren door
het moeten overdragen van taken. Ook de bezuinigingen en de normering door de Drentse Maat beperken de
mogelijkheden op dit vlak. De bezuinigingen zijn gerealiseerd vanuit vacatureruimte, maar een en ander
betekent wel dat bij de RUD de mogelijkheden beperkt zijn voor doorgroei naar nieuwe functies.
24
D. De onrust over inschaling en salariëring is grotendeels weg
Bij de vorming van de RUD is de voorafgaande harmonisering van inschaling en salariëring nagelaten door de
deelnemers. Dit heeft bij de aanvang van de RUD wel enige personele onrust opgeleverd. Deze onrust is door
binnen de organisatie grotendeels weggenomen. Het “scheefgroeibesluit” heeft door het oplossen van
schrijnende gevallen tot een zekere mate van harmonisatie geleid.
Deelvraag 8: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar bijgedragen aan innovatie in de aanpak en
organisatie van de VTH-taken?
E. Ruimte voor verdere innovatie aanwezig maar beperkt
De RUD was in 2014 en 2015 vooral bezig met het neerzetten van een goed werkende organisatie. Innovatie
was daarbij niet de belangrijkste focus. In de interviews was innovatie slechts zijdelings een item. Ook in de
jaarplannen zien we geen specifieke voornemens terug op het terrein van innovatie.
De onderzoekers zien het werken volgens een uniform uitvoeringsniveau van milieutaken in de provincie op
zichzelf wel als vooruitstrevend (lees: innovatief). De RUD is bij innovaties en ontwikkelingen vooral gericht op
aanpassingen en ontwikkelingen waarvan bij voorbaat belangrijke voordelen worden verwacht.
F. Een aanzienlijke ontwikkeling is gemaakt
Bekijken we de vraag naar innovatie en organisatie van de VTH-taken afgezet tegen de Drentse praktijk vóór de
RUD, dan is zeker sprake van een aanzienlijke (positieve) ontwikkeling. Waar zich aantrekkelijke mogelijkheden
aandienen past de RUD nieuwe ontwikkelingen en nieuwe technieken toe, zeker als verwacht mag worden dat
hierdoor efficiënter wordt gewerkt. Bijvoorbeeld de ICT-voorzieningen voor “het nieuwe werken” (plaats en
tijdonafhankelijk). En het gebruik van luchtfotografie bij de asbestinventarisatie in de provincie. Ook werkt de
RUD zo veel mogelijk digitaal, waar dat voorheen bij niet alle deelnemers het geval was. Zetten we de
ontwikkeling van de nog jonge RUD echter af tegen al langer bestaande toezicht en handhavingsinstanties dan
kan de RUD nog een ontwikkelstap maken.
G. Integraal toezicht en systeemtoezicht is nog in de kinderschoenen
In 2015 zijn voorbereidingen getroffen om de samenwerking met andere bevoegde gezagen op een hoger plan
te brengen. Er hebben inmiddels overleggen tussen de RUD en diverse ketenpartners plaats gevonden, om
deze integrale wijzen van toezicht samen uit te werken. De beperkte toepassing van systeemtoezicht kan nog
breder worden ingezet.
H. De beoogde uniforme werkwijze is een belangrijke stap in de organisatie van VTH-taken
Als we de uniform beoogde werkwijze van de Drentse Maat afzetten tegen de pluriforme uitvoeringspraktijk
van de 13 deelnemers bij de start van de RUD, dan mag deze worden gekwalificeerd als een belangrijke stap in
de organisatie van de VTH-taken. Sturing op nalevingsgedrag met de zogenaamde “tafel van 11” is een bekend
beginsel en wordt in de interviews ook wel genoemd. Bij toepassing van de tafel van 11 worden achtergronden
van het naleefgedrag beschouwd (kennis van regelgeving, gezagsgetrouwheid, groepseffecten, kans op
controle, effect van sancties) en wordt selectief gekozen uit een breder instrumentarium dan de klassieke
vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit wordt nog beperkt in praktijk gebracht
Deelvraag 9: In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar de specifieke expertise weten te borgen,
dan wel in hoeverre heeft de RUD deze specifieke expertise verder weten uit te bouwen?
I. Er is duidelijk sprake van het uitbouwen van de expertise
Met de vorming van de RUD is een dienst ontstaan waarbinnen professionals en specialisten op diverse
terreinen werkzaam zijn. Dit blijkt uit eerder genoemde conclusies, waaronder 3.2.A. De onderzoekers
benadrukken dat de RUD het mogelijk heeft gemaakt om specifieke specialismen een plek te geven in de
25
organisatie. De RUD is voldoende robuust ingericht, zodat de continuïteit gewaarborgd is. Ten opzichte van de
situatie in Drenthe, van vóór vorming van de RUD is duidelijk sprake van het uitbouwen van de expertise.
J. De RUD voldoet nog niet aan alle ambities van het bedrijfsplan
Zoals eerder vermeld voldoet de RUD nog niet helemaal aan de VTH-kwaliteitseisen. Daarmee voldoet de RUD
ook nog niet aan de ambities van het bedrijfsplan. Een verbeterplan is door het bestuur geaccordeerd en wordt
in 2016 (eventueel 2017) uitgevoerd.
K. De directeur speelt een cruciale rol binnen de RUD
Uit het onderzoek blijkt dat de directeur een cruciale rol speelt als voortvarend trekker van de ontwikkelingen
in de dienst en als spin in het web in de governancestructuur. Voor die rol (en met name de uitoefening
daarvan) ontvangt de directeur veel waardering. Tegelijkertijd is er het besef dat dit ook een kwetsbaarheid
introduceert: een te grote afhankelijkheid van de directeur brengt het risico met zich mee dat de continuïteit
niet genoeg wordt geborgd.
26
27
4. Aanbevelingen
In dit hoofdstuk leest u de aanbevelingen van de onderzoekers. Deze vloeien voort uit de conclusies (zie
hoofdstuk 3). De rode lijn van de aanbevelingen is om de RUD de ruimte te geven zich te verbeteren, te groeien,
te leren en ook om de transparantie tussen RUD en deelnemers te verbeteren. In opdrachten aan en in
verantwoording van de RUD. Taken goed verdelen, verwachtingen uitspreken en samenwerken. Vandaar ook de
titel van dit onderzoeksrapport: loslaten en verbinden. Twee woorden die elkaar schijnbaar tegenspreken, maar
in de praktijk juist allebei hard nodig zijn om met elkaar tot een steeds betere uitvoering te komen.
Aanbeveling 1: Zet de voortvarendheid door!
De RUD is in weinig tijd en na een moeizame voorbereiding voortvarend van start gegaan. De belangrijkste
aanbeveling is dan ook om die voortvarendheid door te zetten. In de kern is de Drentse aanpak en de aanpak
van de directeur succesvol. Om dat door te zetten, moet er voortdurend aandacht worden besteed aan het
bestuurlijke draagvlak en de relatie met de deelnemers. Laat dat de basis zijn voor de verdere discussie over de
toekomst van de RUD. Gevolgen hiervan zullen zijn:
- meer inzicht in de wensen en verwachtingen van de deelnemers
- een meer transparante verantwoording
- een vlekkeloze implementatie van outputgerichte kwaliteitszorg
- gewonnen vertrouwen bij alle gebruikers van het LOS
- een goede afronding van de opbouw- en stabilisatiefase (dit is in de ogen van de onderzoekers
belangrijk om een stevige basis voor de toekomst te leggen)
Aanbeveling 2: Investeer blijvend in de onderlinge verhoudingen
Verbinding vraagt bestuurlijk een blijvende aandacht. Zeker vanwege de pijnpunten die de onderzoekers
signaleren. Zowel tussen de deelnemers als tussen de deelnemers en de RUD. Bijvoorbeeld de conclusie dat de
Drentse Maat wel formeel is geaccepteerd maar nog niet overal is ‘verteerd’, iets wat als een hypotheek drukt
op de onderlinge verhoudingen. Bij de implementatie van het LOS bleek de verhoudingen tussen de RUD en de
deelnemers zo nu en dan ook onder druk te komen. Het (bestuurlijk) krediet dat de RUD heeft lijkt daarmee
nog niet robuust. Er is geen reden om in te grijpen, wel om het (bestuurlijk) te bewaken.
Verbind met de medewerkers
Spreek waardering uit voor de bereikte resultaten. De onderzoekers adviseren de bestuurlijke opdrachtgevers
om hun waardering expliciet te maken, zowel richting de medewerkers als richting de spelers in de
governancestructuur. Dit advies vloeit voort uit het onnodige verschil in beleving in waardering tussen de
deelnemers (positief) en de medewerkers (minder positief). Hierover leest u meer in conclusie 3.2.J. De
onderzoekers benadrukken dat er -ondanks enkele pijnpunten- behoorlijk veel slagen zijn gemaakt. Niet alle
omgevingsdiensten kunnen bogen op een dergelijke voortgang.
Verbind met de deelnemers
Als de RUD verder wil excelleren, dan moet zij in een goede verbinding staan met haar opdrachtgevers. Dit kan
door te laten zien dat zij de professional is met expertise. En dat zij haar opdrachtgevers (en de burgers en
bedrijven) maximaal kan en wil ontzorgen. Het is hiervoor nodig te luisteren naar de vragen van de
opdrachtgevers, en scherp te krijgen en houden waar de behoefte ligt. Hetzelfde geldt voor het denken vanuit
oplossingen in plaats van in problemen.
28
Een belangrijke conclusie was de positionering van de RUD, waarbij een lid van de RvO zich afvroeg: ‘Wordt de
RUD een backoffice of een instituut?’ (zie conclusie 3.2.L.). Door de verdergaande ontwikkeling van de RUD
heerst bij sommige respondenten het gevoel dat de RUD los is van de deelnemers. Daar wordt niet bewust op
gestuurd, maar het kan als een autonome ontwikkeling ‘zomaar’ plaatsvinden. Niemand, ook de RUD, wil dat.
De RUD blijft ‘van ons en voor ons’. Daarom is het goed blijvend te investeren in een goede relatie en goede
transparantie, informatievoorziening tussen de RUD en de deelnemers.
Het is dan ook van belang dat het management van de RUD doorgaat met het frequent bezoeken van de
deelnemers, gericht op dossiers en op de relatie. Door vanuit de RUD meer te investeren in de ontwikkeling
van ‘relatiegerichte competenties’, waar de medewerkers aan moeten voldoen, kan op dit punt een extra focus
worden aangebracht. Ook is het van belang de positionering ten opzichte van elkaar (deelnemers en RUD)
duidelijker te maken. Daarnaast adviseren de onderzoekers om het doorvoeren van benodigde verbeteringen
in de onderlinge relaties met de KCC’s onderdeel te laten uitmaken van de verbeteraanpak.
Tegelijkertijd moet de RUD ook het vertrouwen en de ruimte krijgen om zich te ontwikkelen en zich ook in de
Big-8 als adviseur te mogen profileren voor de deelnemers. De deelnemers moeten op basis van goede
opdrachten (wat en wanneer) de hoe vraag aan de RUD toevertrouwen.
Aanbeveling 3: Verduidelijk de governancestructuur
Maak de opdrachtgeversrol duidelijker
De inrichting van de governancestructuur wordt in meerdere documenten beschreven. Toch heerst hier nog
onduidelijkheid over (zie conclusie 3.2.G. en 3.2.O.). Daarom is verdere professionaliseringslag in de
opdrachtgever-opdrachtnemer relatie nodig. Dit moet leiden tot verbeteringen in de relatie tussen
opdrachtgever- en opdrachtnemer, waarbij de deelnemers kunnen onderzoeken in hoeverre zij zich laten
ondersteunen door de RUD.
Stel een ‘governancedocument’ op
De onderzoekers adviseren een ‘governancedocument’ op te stellen, waarin de afspraken over de
governancestructuur eenduidig zijn vastgelegd. Met een heldere en toegankelijk beschreven
governancestructuur is het voor een ieder duidelijk wie, op welke momenten en op welke wijze een rol vervult
ten aanzien van de verschillende onderwerpen van de (lange termijn)agenda van de RUD. Plaats het
governancedocument na vaststelling op de site van de RUD.
Stel een bestuurlijke meerjaren-agenda op
Naast de reguliere P&C-producten zijn er veel onderwerpen in de ontwikkeling van de RUD die een bestuurlijke
behandeling vereisen. Nu worden die vrij adhoc aangevlogen. De onderzoekers adviseren een lange
termijnagenda waarin vroegtijdig afspraken kunnen worden gemaakt met de adviesorganen (RvO en de
overleggen) en de RUD over welke onderwerpen op welk moment moeten worden geagendeerd en voorzien
van een advies. De leden van de adviesorganen en de RUD hebben zodoende ook de gelegenheid om tijdig tot
afstemming met de eigen organisatie te komen. De onderzoekers adviseren de RvO en de directeur hier een
voortrekkende rol in te laten vervullen.
Werk toe naar één adviesorgaan onder de RvO
Uit conclusie 3.2.A. blijkt dat de huidige governancestructuur naar behoren werkt. Met name in de opbouwfase
van de RUD heeft zowel een overleg voor ambtelijke opdrachtgevers en een overleg vanuit de rol van
eigenaren van de deelnemers zijn meerwaarde bewezen om alles goed in te regelen. Toch adviseren de
onderzoekers om een aanpassing door te voeren: één adviesorgaan onder de RvO, waarin de deelnemers
zowel door de opdrachtgever als de eigenaar zijn vertegenwoordigd. Dit is een volgende stap om sneller te
29
kunnen escaleren. Formaliseer het adviesorgaan onder de RvO, inclusief een beschrijving van de taken en
bevoegdheden van het adviesorgaan.
Verbeter de wisselwerking tussen de accounthouders, eigenaren en de RvO
Verbeteringen in de wisselwerking tussen accounthouders, eigenaren en de RvO kunnen ertoe leiden dat de
belangen van bevoegde gezagen beter kunnen worden behartigd. Een belangrijke basis voor het succes zal
liggen in het krijgen (verdienen) van vertrouwen van de opdrachtgevers en van de organisatie
Aanbeveling 4: Zorg als deelnemers in de governancestructuur voor voldoende continuïteit
In conclusie 3.4.K. leest u dat de directeur een cruciale rol speelt als voortvarend trekker van de ontwikkelingen
in de dienst en als spin in het web in de governancestructuur. Dit is een aandachtspunt voor het MT van de
RUD. Het MT van de RUD zou dan ook meer zichtbaarder kunnen maken hoe de strategische taken binnen het
team zijn verdeeld. Voor de deelnemers is het zaak op een voldoende wijze (en in de goede zins des woord)
tegenspel te kunnen bieden. Zoals in de RvO en de overleggen, waar recent veel wisselingen zijn geweest met
kennisverlies als gevolg. Zorg voor continuïteit in de governancestructuur.
Aanbeveling 5: Laat de Drentse Maat eerst ongemoeid maar experimenteer met maatwerk
De Drentse Maat (lees hierover meer bij paragraaf 2.7) is voor de RUD dé basis om haar doeltreffendheid en
doelmatigheid te verbeteren en ook te voldoen aan de financiële doelstellingen. Tevens werkt het aan een
eenduidige en bestuurlijk geaccepteerde VTH uitvoering.
Stel de Drentse Maat niet nu ter discussie
Om de RUD een reële kans te geven haar prestaties te verbeteren is het goed de Drentse Maat zelf niet ter
discussie te stellen.
Kom wel aan de maatwerkwensen van de deelnemers tegemoet
Dit is zeker een bestuurlijke opgave. Laat de experimenten onder regie en via een bewust genomen bestuurlijk
besluit uitvoeren (via de uitvoeringsplannen) en laat de uitkomsten bijdragen aan de evaluatie van de Drentse
Maat.
Start niet te snel met een evaluatie van de Drentse Maat
Bij de vaststelling van de Drentse Maat is afgesproken dat de Drentse Maat na 2017 wordt geëvalueerd. Om
meer inzicht te kunnen verkrijgen in de ervaringen met de Drentse Maat, adviseren de onderzoekers om een
jaar later te evalueren. Ook gelet op de vertraging in het LOS project.
Aanbeveling 6: Ontwerp een meer transparante verantwoording op output en overhead
In het onderzoek blijkt dat de deelnemers tevreden zijn over de documenten van planning en control. De
onderzoekers adviseren wel de begrotingsindeling van de RUD meer te richten op de doelstellingen van de
deelnemers. Zij signaleren dat dit een mogelijkheid is tot verbetering. Ook zou de RUD beter moeten
rapporteren over de overhead. Waarbij opgemerkt dat de ooit (vrij willekeurig) gekozen norm (25%) toe is aan
een benchmark ten opzichte van andere omgevingsdiensten.
Aanbeveling 7: Zet de kwalitatieve ontwikkelingen door
Voorzichtig is de RUD gestart met een kwaliteitstraject, gebaseerd op het INK-model. Tevens is overgegaan van
inputsturing naar outputsturing en wordt onderzocht hoe kan worden overgegaan naar outcomesturing. Deze
ontwikkelingen zijn nog pril, maar (en dit wordt breed gedeeld) belangrijk. In de voorbereidingen voor het
30
kwaliteitssysteem is de ambitie geformuleerd een ketengerichte organisatie te zijn. De bekendheid hiermee is
bij de deelnemers en ketenpartners zeer beperkt.
Het is de taak van het management om te gaan voldoen aan de VTH-kwaliteitseisen
Op een aantal punten voldoet de RUD nog niet aan de overeengekomen VTH-kwaliteitseisen 2.1. Een
verbeterplan is daarvoor opgesteld. De onderzoekers zien het als een managementtaak om aan die eisen te
voldoen ofwel op een andere wijze (als door samenwerking of inhuur) de tekortkomingen te mitigeren.
Intensiveer de samenwerking met andere toezichthoudende overheidsinstanties
In de samenwerking met andere toezichthoudende overheidsinstanties en het ketengericht toezicht kan de
RUD een meerwaarde opleveren die de afzonderlijke deelnemers niet kunnen bereiken. Aanzetten om de
beperkte samenwerking te intensiveren en voor beter ketengericht toezicht verdienen steun, sturing en
rapportage.
Actualiseer de dienstverleningsovereenkomsten
In de aansturing van de RUD hebben de DVO’s een beperkte bijdrage geleverd. De overeenkomsten zijn toe aan
een herziening. De onderzoekers adviseren dan ook de DVO’s te actualiseren en in overeenstemming te
brengen met de gewenste praktijk.
Aanbeveling 8: Verbeter de Big-8
Uit de evaluatie blijkt dat de Big-8 nog niet sluitend is en onvoldoende geborgd is. Kort samengevat is er
onvoldoende verbinding tussen beleid en uitvoering. Hierover leest u meer in conclusie 3.2.C., 3.2.E., 3.2.N. en
3.2.O. Een sluitende Big-8 vraagt om verdere professionalisering:
Zorg voor meer interactie tussen de deelnemers en de RUD
Om de Big-8 beter te laten functioneren is er meer interactie nodig tussen de deelnemers en de RUD. Verdere
professionalisering van de opdrachtgevende en opdrachtnemende rol is nodig. Het laten functioneren van de
Big-8 is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de deelnemers. De RUD moet in haar
uitvoeringsresultaten meer laten zien of en hoe zij tegemoetkomt aan de beleidsdoelen van de deelnemers.
Een open gesprek tussen de deelnemers en de RUD wordt daarom aanbevolen. Bepaal samen (via het
adviesorgaan en/of met de deelnemers individueel):
- hoe de RUD de deelnemers gaat faciliteren
- in welke frequentie de deelnemers en RUD met elkaar afstemmen
- welke wensen en verwachtingen er zijn
- hoe jullie samen kunnen leren van eerdere ervaringen
- hoe jullie samen de kwaliteit van de rapportages kunnen verbeteren (geef dit prioriteit!)
- welk aandeel in de verbeteringen wordt gerealiseerd door de deelnemers en welk aandeel door de
RUD
Vooral op het grensvlak tussen beleid en uitvoering is een ontwikkelslag nodig
De onderzoekers zien hierbij een sturende rol voor de RvO en het DB. Good practices kunnen behulpzaam zijn.
Aanbeveling 9: Doe een tussentijdse review op de implementatie van het LOS
Het grootste risico bij de implementatie van het LOS zit bij de deelnemers (zie conclusie 3.3.E.). Dit risico wordt
volgens de onderzoekers niet veroorzaakt door het LOS zelf, maar door de onzekerheid over de planning en de
organisatorische consequenties hiervan voor de deelnemers.
31
Het LOS kan alleen een succes worden als ook de deelnemers aangesloten zijn. Letterlijk (per dataverbinding)
én figuurlijk (door betrokkenheid). De RUD legt de verantwoordelijkheid voor de organisatorische
consequenties bij de deelnemers (scopeafbakening). Daarom adviseren de onderzoekers het proces rondom
LOS nog eens goed onder de loep te leggen:
- Hoe groot is de kans dat de implementatie bij de deelnemers goed en volgens planning verloopt?
- Wat hier voor nodig?
- Is het nodig de scope van het project te verbreden naar de implementatie bij deelnemers?
Hierdoor krijgen de bestuurders meer inzicht in de risico’s. De onderzoekers waarschuwen dat een mislukking
van de LOS implementatie een negatieve invloed heeft op het krediet dat de RUD heeft bij de deelnemers.
Aanbeveling 10: Verken de gevolgen van de veranderende (wettelijke) context
Deze tussentijdse evaluatie kijkt vooral terug en naar het hier en nu. Het bedrijfsplan was daar de basis voor. Er
komen echter veel nieuwe ontwikkelingen aan: de wetten veranderen en de Omgevingswet kan zelfs worden
omschreven als een stelselwijziging. Het is daarom ook de vraag of de doelstellingen in het bedrijfsplan nog
steeds valide zijn. Dat geldt ook voor de langjarige DVO’s. Een verkenning naar de consequenties van de
veranderende (wettelijke) context moet duidelijkheid geven over de mate waarin de doelstellingen van de RUD
en de samenwerking aan herijking toe zijn. De verkenning wordt daarmee een belangrijk onderdeel van de
eerdergenoemde (strategische) lange termijnagenda.
32
33
BIJLAGEN
DEEL I:
BEVINDINGEN ENQUÊTE EN INTERVIEWS
Dit deel betreft de scores uit de uitgezette digitale enquête en de verslaglegging door de onderzoekers van de
interviews. De verslaglegging is al eerder teruggelegd bij de respondenten voor hoor-wederhoor en aangepast
op basis van de reacties.
Dit deel is gebaseerd op oordelen en meningen van de genoemde respondenten en geeft een belangrijk beeld
van de waardering die ze hebben op de onderzoeksvragen. De vragen zijn voor de enquête omgezet in
stellingen.
34
35
Bijlage 1. Respondenten
Leden AB en DB
Lid Organisatie
wethouder M. Hoogeveen (voorzitter AB en DB) Gemeente Assen
wethouder H. Heijerman Gemeente Aa en Hunze
wethouder F.A.J. Buijtelaar Gemeente Borger Odoorn
wethouder J. Huizing Gemeente Coevorden
wethouder J . ten Kate (ook DB) Gemeente De Wolden
gedeputeerde H.G. Jumelet (ook DB) Provincie Drenthe
wethouder J. Otter (ook DB) Gemeente Emmen
wethouder G. Vos Gemeente Hoogeveen
wethouder J. de Vos Gemeente Meppel
burgemeester T. Baas Gemeente Midden Drenthe
wethouder H. Kosters Gemeente Noordenveld
wethouder T.J. Wijbenga Gemeente Tynaarlo
wethouder H. Geertsma Gemeente Westerveld
Leden RvO
Lid Organisatie
T. N. Kramer (voorzitter) Gemeente De Wolden
P. Post Gemeente Borger-Odoorn
J. van Nieukerken Gemeente Tynaarlo
Mw. M. Koekoek (voormalig lid) Provincie Drenthe
Mw. A. Pruntel (plv. lid), alleen geënquêteerd Gemeente Midden-Drenthe
Management RUD
Leidinggevende Organisatie
J. Vogelaar* Directeur
Mw. T. de Boer Team Bedrijfsbureau
K. S. van der Wal Team Advies
A. Ayal Team Juridisch
M. Holsappel Team Bodem
E. Quene Team Vergunningen
H. Wieling Team Toezicht en Handhaving Assen
H. van Dijk Team Toezicht en Handhaving Emmen
* Met de directeur zijn meerdere gesprekken gevoerd, om directe herleidbaarheid te voorkomen zijn de specifieke
enquêtevragen aan de directeur niet in de rapportage gepubliceerd .
36
Medewerkers RUD
Medewerker Organisatie
G. Schepers Bedrijfsbureau
Mw. J. Takens Bedrijfsbureau
H. Sikkema Toezicht en Handhaving Assen
W. Britstra Toezicht en Handhaving Assen
B. Groot Jebbink Vergunningen
Mw. R. Dingemanse Vergunningen
Mw. J. Lubbers Toezicht en Handhaving Emmen
W. Evers Toezicht en Handhaving Emmen
Mw. M. Beerten Juridisch
J. Vos Juridisch
E. van de Klundert Bodem, OR
Mw. A. van Ruitenbeek Bodem
H. Zwiers Advies
W. van Heuveln Advies
Mw. M. Portena OR
C. van Schaik OR
Leden van het overleg van accounthouders die de enquête hebben ingevuld
Lid Organisatie
M. van den Berg (ook eigenaar) Gemeente Aa en Hunze
M. Dik Gemeente Assen
W. Wijma (ook eigenaar) Gemeente Borger-Odoorn
J. Buurman Gemeente Coevorden
B. Huisman Samenwerking De Wolden Hoogeveen
W. Bijsterbosch Gemeente Emmen
R. Mud (ook eigenaar) Gemeente Hoogeveen
W. Grendelman (ook eigenaar)* Gemeente Meppel
F. van de Veen* Gemeente Midden Drenthe
R. Stavenga* Gemeente Noordenveld
R. Baas / J. Popken (samen ingevuld) Gemeente Tynaarlo
A. van Gelderen (ook eigenaar) Gemeente Westerveld
J. de Vos Provincie Drenthe
* Met deze personen is ook een aanvullend telefonisch interview afgelegd.
37
Leden van het overleg van eigenaren die de enquête hebben ingevuld
Lid Organisatie Mw. I. Roelfs Gemeente Assen
E. J. Bagerman Gemeente Coevorden
H. Renes Provincie Drenthe
L. Brouwer Samenwerking De Wolden Hoogeveen
R. Knevel Gemeente Midden-Drenthe
M. van den Berg Gemeente Aa en Hunze
W. Wijma Gemeente Borger-Odoorn
R. Mud Gemeente Hoogeveen
W. Grendelman Gemeente Meppel
A. van Gelderen Gemeente Westerveld
Overige interviews
Lid Organisatie R. Velthoven (inzake LOS) Gemeente Assen
F. Verweij (inzake LOS) Provincie Drenthe
M. van Heumen (inzake LOS) Gemeente Emmen
D. Bunskoeke (archivering) Provincie Drenthe
J. Roels (inzake LOS) RUD Drenthe (projectleiding LOS)
H. Gortmaker (tel., inzake accounthouders) Gemeente Coevorden
38
39
Bijlage 2. De enquêteresultaten in grafieken
Legenda (scores in percentages)
zeer mee eens (donkergroen),
mee eens (groen),
neutraal (geel),
mee oneens (oranje),
zeer mee oneens (rood),
geen mening / weet niet (grijs).
Stellingen voor alle respondenten (54 respondenten)
De afgelopen twee jaar heeft de taakuitoefening van de RUD Drenthe voldaan aan de afgesproken
kwaliteitseisen
Op dit moment voldoet de taakuitvoering van de RUD Drenthe aan de afgesproken kwaliteitseisen
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Legenda
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
40
De RUD Drenthe is alert en slagvaardig op het gebied van optredende risico's
De RUD Drenthe heeft voldoende mandaat om zijn taken optimaal uit te kunnen voeren
De RUD Drenthe beschikt over voldoende bestuurlijke sensitiviteit bij het omgaan met zijn mandaat
De RUD Drenthe beschikt over voldoende financiële middelen om zijn taken kwalitatief goed te kunnen
uitvoeren
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
41
De RUD Drenthe heeft de afgelopen twee jaar gezorgd voor een goede afstemming/samenwerking in
bestuurlijk Drenthe
De RUD Drenthe heeft de afgelopen twee jaar binnen het netwerk gezorgd voor een goede afstemming en
samenwerking met andere handhavingspartners
De RUD Drenthe heeft actief geadviseerd over de beleidsontwikkeling VTH in zijn werkgebied
De RUD Drenthe rapporteert transparant over de door de RUD Drenthe geleverde prestaties en de inzet van
middelen
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
42
In operationele zin zijn er met de RUD Drenthe goede maatwerkafspraken te maken
De RUD Drenthe heeft de afspraken in de dienstverleningsovereenkomsten waar kunnen maken in 2014 en
2015
De afgelopen twee jaren is goed toegewerkt naar een eenduidige taakuitvoering voor het hele werkgebied
De RUD Drenthe heeft voor het werkgebied op dit moment een eenduidige en herkenbare werkwijze
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
43
De RUD Drenthe voert zijn taken uit op basis van helder geformuleerde opdrachten
De RUD Drenthe is klaar voor de invoering van een systeem voor kwaliteitszorg
De governancestructuur (AB-DB-RVO-accounthoudersoverleg-eigenarenoverleg) is effectief ingericht
RUD Drenthe loopt voorop in de toepassing van vernieuwingen en innovaties in zijn vakgebied
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
44
Vanuit het oogpunt van professionele ontwikkeling is de RUD Drenthe een aantrekkelijke werkgever
De RUD Drenthe speelt in op belangrijke nieuwe ontwikkelingen, waaronder bijvoorbeeld de invoering van
nieuwe wetgeving
Door de vorming van de RUD Drenthe is er een kwaliteitssprong op het gebied van expertise gemaakt
Een veilige, gave en schone leefomgeving in Drenthe is gebaat bij het bestaan van de RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Totaal
Overheden
RUD Drenthe
45
Hierna volgen stellingen die aan een doelgroep zijn voorgelegd.
Stellingen voor bestuurders en de RvO (14 respondenten)
De RUD Drenthe heeft de afgelopen twee jaar veel tijd gestoken in het wegwerken van achterstanden die voor
de oprichting van de RUD Drenthe waren ontstaan
De RUD Drenthe houdt voldoende rekening met het couleur locale van mijn organisatie
De RUD Drenthe informeert mij tijdig en helder, zodat het bestuur besluiten kan nemen op basis van gedegen
voortgangsinformatie.
De rapporten en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de planning , bijvoorbeeld begroting en het jaarplan,
zijn van een goede kwaliteit
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Best & RvO
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Best & RvO
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Best & RvO
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Best & RvO
46
De rapporten en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de verantwoording, bijvoorbeeld de jaarrekening en
het jaarverslag, zijn van een goede kwaliteit
De accounthouder binnen de RUD Drenthe is een goed functionerend aanspreekpunt voor mijn organisatie
Stellingen voor leden overleg accounthouders (12 respondenten)
Rond de RUD Drenthe is duidelijk eigenaarschap en accounthouderschap ingericht
De rapporten en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de planning , bijvoorbeeld begroting en het jaarplan, zijn
van een goede kwaliteit
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Best & RvO
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Best & RvO
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Acc. houders
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Acc. houders
47
De rapporten en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de verantwoording, bijvoorbeeld de jaarrekening en het
jaarverslag, zijn van een goede kwaliteit
De accounthouder binnen de RUD Drenthe is een goed functionerend aanspreekpunt voor mijn organisatie
Er wordt goed gebruik gemaakt van de gebundelde expertise die binnen de RUD Drenthe aanwezig is
Als accounthouder word ik periodiek geïnformeerd over de laatste stand van zaken
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Acc. houders
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Acc. houders
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Acc. houders
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Acc. houders
48
Stellingen voor leden van overleg van eigenaren (11 respondenten)
Rond de RUD Drenthe is duidelijk eigenaarschap en accounthouderschap ingericht
De RUD Drenthe heeft de afgelopen twee jaar de taken op een effectieve en efficiënte manier uitgevoerd
De rapporten- en nota’s van de RUD Drenthe aangaande de planning , bijvoorbeeld begroting en het jaarplan,
zijn van een goede kwaliteit
De accounthouder binnen de RUD Drenthe is een goed functionerend aanspreekpunt voor mijn organisatie
0,0 50,0 100,0
Eigenaren
0,0 50,0 100,0
Eigenaren
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Eigenaren
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Eigenaren
49
Stellingen voor de teamleiders van de RUD (7 respondenten)
De taakuitvoering is door mijn team goed te realiseren
De organisatiestructuur is efficiënt ingericht
Binnen de teams en met de andere teams wordt efficiënt samengewerkt
De werkprocessen zijn beschreven en afgestemd op de afgesloten Dienstverleningsovereenkomsten
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
50
In 2014 en 2015 waren er goede ontwikkelmogelijkheden voor het personeel
De RUD Drenthe heeft in 2014 en 2015 de benodigde expertise ontwikkeld en in haar formatie en functies
vastgelegd
De specialismen binnen de RUD Drenthe zorgden voor goede doorgroeimogelijkheden voor het personeel
De RUD Drenthe adviseert haar opdrachtgevers bij het opstellen van beleidsdocumenten
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
51
De werkomgeving en arbeidsomstandigheden dragen bij aan een effectieve en efficiënte taakuitvoering
De samenwerking met de KCC’s en front offices verloopt goed
Stellingen voor het personeel van de RUD (16 respondenten)
De taakuitvoering binnen de RUD Drenthe is goed te realiseren
De taakuitvoering leidt tot een aanvaardbare werkdruk
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
MT RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
52
Ik ben tevreden over de RUD Drenthe als werkgever
Er gelden bij de RUD Drenthe duidelijke werkprocessen binnen de organisatie waardoor eenieder weet wat er
moet gebeuren
De organisatiestructuur is efficiënt ingericht
Binnen de teams en met de andere teams wordt goed samengewerkt
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
53
De werkprocessen zijn beschreven en afgestemd op de afgesloten Dienstverleningsovereenkomsten
De informatievoorziening stelt medewerkers in staat hun werk goed te doen
In 2014 en 2015 waren er goede ontwikkelmogelijkheden voor het personeel
De RUD heeft in 2014 en 2015 de benodigde expertise ontwikkeld en in haar formatie en functies vastgelegd
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
54
Binnen de organisatie is sprake van goed overleg met medewerkers (OR, werkoverleg)
Door samen te werken met collega’s in de RUD Drenthe is mijn kennis vergroot
Wij hebben vertrouwen in de aanpak en organisatie rond de vernieuwing van de ICT hulpmiddelen
De werkomgeving en arbeidsomstandigheden dragen bij aan een effectieve en efficiënte taakuitvoering
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
55
De samenwerking met de KCC’s en front offices verloopt goed
De Drentse maat zorgt voor een efficiëntere uitvoering van de taken.
Er wordt goed gebruik gemaakt van de gebundelde expertise die binnen de RUD Drenthe aanwezig is
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Med. RUD
56
57
Bijlage 3. Interviews met AB en RvO
Dit hoofdstuk is gebaseerd op meningen van de respondenten, in dit geval de bestuurders en raad van
opdrachtgevers. De meningen zijn gedestilleerd uit de enquête, maar ook uit de gesprekken. Het gaat hier
nadrukkelijk niet om meningen en/of conclusies van het onderzoeksteam.
Aanpak interviews
Op basis van een vragenlijst zijn interviews gehouden met alle leden van het AB en de vier leden van de RvO. Bij
een aantal gesprekken werd een bestuurder ondersteund door zijn of haar ambtelijke adviseur. De
vragenlijsten zijn vooraf digitaal ter beschikking gesteld, zodat de uitkomsten hiervan als input konden dienen
voor een verdere verdieping in het gesprek. Er zijn totaal achttien vragenlijsten bij de bestuurders en de RvO
leden uitgezet, veertien zijn geretourneerd, daarmee is de respons 78%. Een mooi resultaat.
De vragenlijsten zijn zo opgezet zodat wordt getoetst wat de respondenten vinden van de in het bedrijfsplan
RUD (2013) geformuleerde doelen. Voor alle doelgroepen zijn een set generieke vragen gehanteerd en per
doelgroep zijn daarnaast nog een aantal specifieke vragen voorgelegd. De antwoorden kennen vijf
mogelijkheden om te scoren van ‘zeer mee eens’ tot ‘zeer mee oneens’. Tevens kon ‘weet niet’ ingevuld
worden en was er gelegenheid om verbeterpunten mee te geven.
De bevindingen uit de interviewronde
67% vindt dat de RUD heeft afgelopen twee jaar voldaan aan de afgesproken kwaliteitseisen
Op basis van de vragenlijst is 67% van de respondenten (bestuurders, ambtenaren van gemeenten en
provincie) van mening dat de afgelopen twee jaar de taakuitvoering van de startende RUD heeft voldaan aan
de afgesproken kwaliteitseisen. De hoofdvraag van deze tussenevaluatie! Slechts 13% vindt van niet. De
overige respondenten twijfelt of weet het (nog) niet. 60% van deze respondenten vindt dat een veilige, gave en
schone leefomgeving in Drenthe is gebaat bij het bestaan van de RUD. 17% vindt van niet.
En toch….
De meeste bestuurders en de leden van de RvO zien de RUD als een ‘verplichting’. Van rijkswege. Vanuit
diverse uitgangspunten en begrotingslasten zijn gemeenten en provincie ingestapt. Het merendeel heeft de
oprichting van een Regionale Uitvoeringsdienst geaccepteerd er is dan ook sprake van een positieve
grondhouding naar de RUD. Tegelijkertijd blijft deze oorspronkelijke diversiteit doorwerken in de huidige
bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen. Een voorbeeld dat in de gesprekken veel voorbij is gekomen is dat
plattelandsgemeenten met beperkte personele inzet en met grote lokale kennis pragmatisch en goedkoop
konden werken. Doordat de RUD meer op afstand staat en meer geprotocolleerd werkt is die ‘winst’ volgens
hen verdwenen. Ze krijgen minder waar voor hun geld. Anderzijds wordt ingezien dat de kwetsbaarheid door
de invoering van de RUD is afgenomen en specialistische kennis meer beschikbaar is. Daarmee worden de
kwaliteitscriteria meer geborgd. En dat heeft zijn prijs. Een prijs die nog steeds niet iedereen lekker zit.
Overigens benadrukt iedere bestuurder dat zij prijs stellen op een kritische onafhankelijke advisering vanuit de
RUD. Sommige bestuurders dichten de RUD ook, gelet op hun expertise een rol toe op de monitoring van
outcome (wordt het milieu er beter van) en om nieuwe ontwikkelingen in het veld uit te dragen (als
expertisesessies).
58
Volgens de bestuurders is de RUD op de korte termijn neergezet als een goed functionerende dienst
Uit de vragenlijsten komt een overwegend goede waardering voor de RUD naar voren. Er is op korte termijn
een goed functionerende dienst neergezet. Bestuurders erkennen dat zij minder zicht hebben op de
operationele kwaliteit en wagen zich vaak dan ook niet aan een kwalificatie op dit punt. Er ontstaan weinig
problemen die naar bestuurders geëscaleerd worden. Daardoor ontstaat mede overwegend het beeld dat de
RUD goed werk levert en zich met een goed mandaat gestaag ontwikkelt. Wat die ontwikkeling betreft geven
de bestuurders aan dat de RUD op basis van het huidige takenpakket nog twee jaar (2016-2017) de tijd krijgt
om zich volledig te ontplooien. Dat sluit ook aan op de afgesproken evaluatie van de Drentse Maat (na 2017) en
de afspraak om in de tussentijd geen nieuwe taken aan de dienst toe te voegen. Veel bestuurders denken dat
de RUD financieel nog ruim in het jasje zit. Bestuurders geven aan dat de raden en staten als het gaat om de
VTH taken een duidelijke focus hebben op de beheersing van de kosten.
Backoffice of instituut?
Een belangrijke lijn in de gesprekken is de ontwikkeling van de RUD de afgelopen twee jaren.
Tijdens de gesprekken is door een aantal bestuurders de zorg geuit dat de RUD te ver weg komt te staan van de
latende organisaties. Meerdere malen is benoemd dat het belangrijk is dat de RUD ‘van ons’ blijft en niet een
op zichzelf staand instituut wordt. Enkele gemeenten ervaren dat de RUD voor hen al te ver op afstand staat.
De angst dat de RUD op grote afstand komt te staan en niet meer als ‘ van ons’ wordt ervaren komt vooruit uit
keuzes die gemaakt moeten worden. Dit betreft bijvoorbeeld het ontwikkeling van een systeem, zodat de RUD
efficiënt kan werken. Door een aantal bestuurders is de keuze voor een systeem bijvoorbeeld genoemd als
voorbeeld waaruit blijkt dat de positie van de deelnemers wordt aangetast. De relatie met de deelnemers
vraagt veel van de houding van het management van de RUD.. Dit een belangrijk punt om regelmatig in het AB
te (blijven) bespreken.
Wisselende geluiden over de totstandkoming van de Drentse Maat
In alle interviews is gesproken over de (totstandkoming van de) Drentse Maat. Een proces dat de afgelopen
twee jaar de nodige aandacht heeft gevraagd. Bestuurders hebben uiteindelijk de uitkomst van dit proces
geaccepteerd, maar niet allemaal van harte. De voordelen van een eenduidige werkwijze en een gelijk
kwaliteitsniveau worden door diverse bestuurders genoemd. Zij beseffen dat daarmee de RUD als backoffice
efficiënter kan werken. Maar er is ook een aantal bestuurders die liever een meer op maatwerk gebaseerd
cafetariamodel voorstaat. Met een RUD die (als ware het een privaat bedrijf) puur opdrachtgericht werkt. Vaak
genoemd is dat dit op basis van een risicoanalyse moet die door de deelnemers (met de RUD in een
ondersteunende rol) wordt gemaakt. Blijkbaar ervaart men deze opdrachtgerichte houding niet.
De bestuurlijke agenda is tot het minimum beperkt dankzij goede opzet overlegstructuren
De bestuurlijke agenda kan (nu) beperkt blijven omdat andere overlegorganen zijn ingesteld. Naast de
bestuurlijke documenten die door het bestuur moeten worden vastgesteld staan ook onderwerpen als
automatisering en de Drentse maat op de agenda. Andere punten worden besproken in het overleg van
accounthouders, van eigenaren en de RvO. Er is een goed vertrouwen in de structuur van het
accountmanagement, het eigenarenoverleg, de inzet van de RvO en de directeur. Ondanks dat de huidige
structuur als uitgebreid wordt ervaren, voelen bestuurders voelen zich over het algemeen comfortabel bij deze
structuur. De meerderheid wenst echter geen ‘energie te verspillen’ aan nieuwe uitgebreide
structuurdiscussies. Door een aantal bestuurders is tijdens de gesprekken aandacht gevraagd voor de
bestuurlijke betrokkenheid bij een aantal onderwerpen die op dit moment niet op de bestuurlijke agenda
worden geagendeerd. De asbest problematiek is als voorbeeld aangedragen. Het is de rol van het RvO om
zorgvuldig onderscheid te maken naar onderwerpen die al dan niet op de bestuurlijke agenda terug moeten
komen. Bestuurders vinden over het algemeen dat de RUD ook heeft bijgedragen aan een goede afstemming
en samenwerking op het terrein van vergunningverlening en handhaving.
59
De RvO en de directeur RUD vangen veel af
Over het algemeen zijn de bestuurders tevreden met de advisering. Die komt voor een groot deel vanuit de
accounthouders- en eigenarenoverleg en gaat via de RvO naar de besturen. In de afgelopen periode heeft de
RvO en met name de toenmalige voorzitter een katalyserende en verbindende rol gespeeld in lastige dossiers
als de Drentse Maat. Die inzet wordt breed geprezen. Inmiddels is de samenstelling van de RvO drastisch
gewijzigd en de op de huidige voorzitter na moeten de nieuwe leden zich nog inwerken. Er is ook veel overleg
tussen de directeur en de RvO waardoor veel operationele zaken worden afgevangen.
De directeur van de RUD heeft een belangrijke sleutelpositie in verscheidene overlegorganen. Zo is hij
bijvoorbeeld secretaris bij het RvO en bij het AB en DB. Hij is dan ook goed op de hoogte van het reilen en
zeilen. Toch is tijdens de gesprekken wel aandacht gevraagd voor de verschillende rollen die de directeur
vervuld en de kwetsbaarheid die dit mogelijk tot gevolg heeft. Hierin wordt vooral een rol (in de vorm van een
zakelijk tegenspel) van het RvO gezien, om de belangen en wensen van de opdrachtgevers goed te behartigen.
Bestuurders verwachten meer lokale affiniteit bij de RUD medewerkers
Bestuurders hebben in het algemeen het beeld dat de inhoudelijke kwaliteit van de RUD medewerkers goed is.
Er zijn door diverse bestuurders voorbeelden aangedragen waarbij de RUD kwalitatief goede adviezen heeft
verstrekt om de deelnemer verder te helpen met een dossier. Dat geldt overigens niet altijd. In meerderheid
beoordelen de bestuurders de RUD medewerkers meer formalistisch dan oplossingsgericht. Daarbij is ook
genoemd dat de bestuurlijke affiniteit beter (sneller escaleren) kan en ook zouden medewerkers van de RUD
zich meer kunnen inleven in de couleur locale. Bestuurders werken op basis van het ‘piepsysteem’. Ze moeten
kunnen vertrouwen op een goede escalatie vanuit de RUD en de eigen ambtelijke organisatie. Overigens
melden de bestuurders en de RvO leden dat de normale reguliere contacten met de directeur, de medewerkers
van de RUD en de accounthouders/eigenaren goed zijn. Incidenten rond houding en gedrag komen wel voor
maar dat is snel bespreekbaar te maken.
Bestuurders en leden RvO: opdrachtgeverschap is goed ingevuld
In de interviews is ook de vraag gesteld hoe de deelnemers hun opdrachtgeverschap hebben ingevuld en of
deze kwalitatief goed is vormgegeven. Over het algemeen denken de bestuurders dat dit het geval is en dat er
veelal heldere opdrachten worden geformuleerd. Via de accounthouders wordt veel afgevangen en is volgens
de bestuurders goed overleg met de RUD over de formulering en de uitvoering. Het kan uiteraard altijd beter
en er is ook het besef dat de bevoegde gezagen ‘mee moeten groeien’ met de kwaliteitsslag die de RUD maakt.
Voor enkele gemeenten geldt dat met het overgaan van de milieudeskundigheid naar de RUD daarmee ook de
capaciteit is weggevallen voor het formuleren van beleidskaders hetgeen ten koste is gegaan van het
opdrachtgeverschap.
Planning en control op orde, voortgangsrapportages kunnen tijdiger en beter
Over het algemeen is er waardering voor de kwaliteit van de documenten van planning en control van de RUD.
Deze zijn ook bruikbaar voor de informatie die de bestuurders aan hun raden en staten verstrekken. In de
raden wordt met name gelet op het kostenaspect. Over de voortgangsrapportages zijn de bestuurders (van
horen zeggen: via hun accounthouders) minder tevreden. Vanuit de accounthouders komen geluiden als ‘te
laat’ en ‘onvolledig’. De aansluiting bij de opdrachten is daarbij aandachtspunt. Het merendeel van de
bestuurders was er niet van op de hoogte dat de accounthouders en de RUD (in het accounthoudersoverleg)
bezig zijn met een verbeterslag ten aanzien van de kwartaalrapportages voor de deelnemers.
60
Bevindingen vragenlijsten van leden overleg accounthouders en overleg eigenaren
De leden van het accounthouders- en het eigenarenoverleg zijn niet geïnterviewd , maar wel is onder alle leden
een vragenlijst uitgezet. Er zijn respondenten die in beide overleggen functioneren omdat die deelnemers hier
geen functiescheiding hanteren. In de loop van het onderzoek is besloten een aantal accounthouders alsnog
telefonisch te raadplegen, met als doel om een compleet beeld te verkrijgen vanuit de accounthouders van de
deelnemers. Ook waren in enkele interviews met de bestuurders accounthouders aanwezig.
Over het algemeen zijn de leden tevreden met de inrichting van de overleggen. De meningen over de
effectiviteit en efficiency van de RUD zijn verdeeld. Dat geldt eveneens voor de kwaliteit van de planning- en
verantwoordingsdocumenten. De leden ervaren allen dat ze een goed aanspreekpunt hebben binnen de RUD.
Over het algemeen is het beeld congruent met de uitkomsten van de vragenlijsten van de bestuurders en de
leden van de RvO, op de kwaliteit van de verantwoordingsdocumenten na. Die wordt door deze doelgroep
lager gewaardeerd.
61
Bijlage 4. Interviews met medewerkers RUD
Dit hoofdstuk is gebaseerd op meningen van de respondenten, in dit geval medewerkers van de RUD. De
meningen zijn gedestilleerd uit de enquête, maar ook uit de gesprekken. Het gaat hier nadrukkelijk niet om
meningen en/of conclusies van het onderzoeksteam. Alle formulieren zijn geretourneerd.
Aanpak interviews
Op basis van een vragenlijst hebben de onderzoekers interviews gehouden met alle leidinggevenden van de
RUD, een aantal medewerkers (twee per team) en enkele medewerkers in hun rol als lid van de
Ondernemingsraad. De vragenlijsten zijn vooraf digitaal ter beschikking gesteld. De uitkomsten hiervan zijn als
input benut voor een verdere verdieping in de gesprekken.
De vragenlijsten zijn zo opgezet zodat wordt getoetst wat de respondenten vinden van de in het bedrijfsplan
RUD (2013) geformuleerde doelen. Voor alle doelgroepen zijn een set generieke vragen gehanteerd en per
doelgroep zijn daarnaast nog een aantal specifieke vragen voorgelegd.
De gesprekken kenmerkten zich door een betrokken houding en een open sfeer. Wel merkten de onderzoekers
een terughoudendheid in de adressering van kritiek. ‘Namen en rugnummers’ werden vermeden, ook bij
doorvragen. Men wil –desgevraagd- de relaties niet te veel op de proef stellen.
De bevindingen uit de interviewronde
RUD medewerkers: Drenthe heeft baat bij de RUD!
De afgelopen twee jaar heeft de taakuitvoering van de startende RUD volgens 63% van de bevraagde
deelnemers (management en medewerkers) voldaan aan de afgesproken kwaliteitseisen. De hoofdvraag van
deze tussenevaluatie! Slechts 4% vindt van niet. De rest (33%) twijfelt of weet het (nog) niet. Ruim 90% van
deze respondenten vindt dat een veilige, gave en schone leefomgeving in Drenthe is gebaat bij het bestaan van
‘hun’ RUD.
Onderzoeksresultaten leveren wisselend beeld op over de tevredenheid over het werk, de
werkprocessen en de mate van samenwerking
Zowel het management als de medewerkers zijn gevraagd naar de beoordeling van werk, werkprocessen en de
mate van samenwerking. Opvallend is dat het management hier een veel rooskleuriger beeld heeft dan de
medewerkers. De medewerkers vinden grosso modo de werkdruk hoog, de arbeidsomstandigheden en de
processen niet optimaal en minder goed afgestemd op de afgesproken dienstverlening. Hoewel de
ontwikkelmogelijkheden goed zijn is er bij allen twijfel over de doorgroeimogelijkheden van medewerkers door
bijvoorbeeld gebrek aan doorstroom.
Op twee punten is men het in de scores wel roerend eens, te weten de goede collegiale samenwerking en
prima onderlinge verstandhouding. Ook is men vrij eensgezind over de constatering dat de samenwerking
tussen de RUD en de KCC’s van de deelnemers onder de maat is.
Medewerkers ervaren betrokkenheid, loyaliteit en duidelijkheid
In de gesprekken toonden de medewerkers van de RUD zich betrokken milieuprofessionals, die met trots
praatten over hun werk. Ze zijn sterk betrokken bij het wel en wee van de RUD. Ze voelen zich op een open
manier geïnformeerd door hun directeur en management als het gaat om de ontwikkelingen in het Bestuur of
de RvO. De directeur is dominant in de organisatie, zet een lijn uit voor de verdere ontwikkelingen en houdt
62
daar aan vast. Deze duidelijkheid wordt als een kwaliteit ervaren en men is loyaal aan die lijn. Wel schemert in
sommige interviews door dat men in die werkwijze ook een zekere rigiditeit herkent. Er wordt in veel gevallen
naar de letter van de opdracht gewerkt.
RUD medewerkers: “Er staat in korte tijd een goed functionerend team”
Het jaar 2014 stond vooral in het teken van de organisatievorming en de processen. 2015 stond voor het
management althans meer in het teken van de samenstelling van de werkprogramma’s (vanuit de Drentse
Maat, andere taken, projecten en meerwerk) en werken aan de afgesproken kwaliteitscriteria. Volgens de
respondenten is er nu een RUD die staat, goed functioneert en bezig is zich verder te ontwikkelen. De RUD is
gestart met de bestaande mensen, de bestaande processen en de bestaande systemen van de deelnemende
overheden. Eerst werd dat gezien als een beperking voor de ontwikkeling van de RUD. Terugblikkend wordt
gezegd dat het toch een goede keus was. Omdat zo de RUD zich wat meer geleidelijk kon ontwikkelen en er zo
geen grote discontinuïteiten op konden treden.
Medewerkers vragen om erkenning
Uit de gesprekken komt vrij sterk naar voren dat medewerkers zouden willen dat de RUD meer vertrouwen en
erkenning krijgt van de overheden waarvoor ze werkt.
De vrolijke V’s: Vak, Vakgenoten en Vak-ontwikkeling
De medewerkers van de RUD vinden het fijn om in een organisatie te werken met vakgenoten. Unaniem zijn de
medewerkers tevreden over de kwaliteitsimpuls door de vorming van de RUD. Velen waren voorheen vrij
geïsoleerd werkzaam en hadden niet de deskundigheid van vakgenoten voorhanden die de RUD nu wel geeft.
Er wordt overigens respect getoond voor die collega’s die voorheen hun werk met kunst- en vliegwerk moesten
doen bij de latende organisatie. Maar er kan nu meer over het vak worden gesproken.
De afgelopen twee jaren is ervaren dat de loopbaanperspectieven minder groot zijn dan verwacht werd. Enkele
keren hebben medewerkers gesteld dat de latende organisaties te hoge verwachtingen hebben gewekt bij de
medewerkers die over zijn gegaan naar de RUD. In enkele gesprekken klonk het besef door dat fixatie op het
vak te koste kan gaan van de meer ‘zachte’ aspecten als relatiebeheer en bestuurlijke affiniteit.
RUD heeft baat bij de invoering van de Drentse Maat ondanks complexiteit rondom invoering
Hoewel het een forse opgave was, is het de Drentse Overheden gelukt te komen tot één uniform
uitvoeringsniveau voor een groot deel (ca. 65%) van de taken, de zogenaamde Drentse Maat. Dat geeft volgens
de respondenten veel mogelijkheden om te komen tot doelmatigere processen.
De respondenten spreken ten aanzien van de Drentse Maat van een moeizaam proces. Wat begon als een
vakinhoudelijke discussie over inhoud en werkprocessen, kreeg gaandeweg het karakter van een discussie over
budgetten. Dat wordt betreurd.
Extra korting
Tegelijk met de invoering van de Drentse Maat en na eerder kortingen vanuit de nulsituatie is de begroting
2016 met 10% gekort. Dit heeft ook geleid tot het wegbezuinigen van alle vacatureruimte. De RUD zit nu strak
in zijn jasje. Hoe pieken en dalen nu worden opgevangen kon door sommige teamleiders niet goed worden
beantwoord. Wel werd -waar mogelijk- inhuur op basis van maatwerkafspraken als oplossing genoemd, dit
wordt gefactureerd aan de desbetreffende deelnemer.
Respondenten zijn goed geïnformeerd over de Drentse Maat
Alle medewerkers en management kennen het principe van de Drentse Maat en geven er eenzelfde uitleg aan.
Enkele respondenten stellen dat zij de vastgestelde kengetallen (uren, aantal bezoeken) zien als de beste
representatie van de Drentse Maat. De praktijk moet overigens uitwijzen of deze bijstelling behoeven. De
komst van de Drentse Maat samen met het systeem LOS maakt volgens de medewerkers een grote
63
ontwikkelstap mogelijk binnen de RUD. Dan kunnen medewerkers vrijer ingezet worden en is onderlinge
overname van taken veel beter mogelijk. Het thematisch werken (naar type handhaving, in plaats van naar
gebied) kan dan een belangrijk efficiency en effectiviteitsvoordeel opleveren maar vergroot wel de afstand met
de deelnemers. De overstap naar outputgericht werken van de Drentse Maat gaf bij het personeel aanvankelijk
enige zorg voor een afrekencultuur, die zorg is er nu niet meer.
Het LOS: hoge verwachtingen, weg met de verlengde kabels!
De RUD medewerkers geven aan dat het werken met de ‘verlengde kabels’ de ontwikkeling van de RUD laat
stagneren. Het geeft veel problemen. Het is niet gemakkelijk om bij informatie te komen en daardoor is het
bijvoorbeeld ook moeilijk om werk ven elkaar over te nemen. Ook worden vraagtekens gezet bij de
betrouwbaarheid van de informatie. Vaak werkt men nog met (bij de deelnemers op te halen) fysieke dossiers.
Ook het concipiëren van brieven is lastig. Email wordt als workaround benut. Een risico qua recordskeeping. De
voorbereidingen voor het werken met LOS zijn nu gaande. Men is er enthousiast over, de verwachtingen zijn
hooggespannen. De aanbesteding is en implementatie wordt samen met de OD-G gedaan. Deze samenwerking
verloopt beter dan men had durven hopen. Over het LOS is in deze evaluatie een aparte thematische paragraaf
opgenomen.
Aansturing, opdrachtgeverschap: kan beter
De RUD bepaalt vooral de agenda van de RvO, het DB en het AB. Er zijn geen documenten bekend die op
initiatief van RvO of Bestuur zijn besproken. Niet alle stukken van de RvO komen in het bestuur. De RvO neemt
de facto een eigen besluitvormende rol. De RvO was volgens de respondenten eerst wat zoekend, maar nu wel
in positie. Als het gevoelig wordt zoekt de RvO afstemming met de Ambtsgroep van de gemeentesecretarissen
(dan aangevuld met een directielid van de Provincie Drenthe) om te peilen hoe kwesties liggen bij de
deelnemers.
Afstemming op inhoud en werkprocessen tussen RUD en overheden vindt plaats in het accounthoudersoverleg.
Ook de ontwikkeling van de Drentse Maat is voorbereid in het overleg van de RUD met de accounthouders. De
respondenten ervaren de accounthouders van de deelnemers als een divers gezelschap met uiteenlopende
kwalificaties. Het zou wel wat professioneler mogen. De RUD medewerkers vinden het lastig om dit op de
agenda te zetten omdat het zou kunnen leiden tot ‘relatiebederf’. Eensluidendheid in het
accounthoudersoverleg wordt geremd door couleur locale, autonomie-denken en budget. Voorbeelden van de
ontwikkelingen die de RUD met de accounthouders heeft ontwikkeld zijn: de bereikbaarheidsregeling, de taken
en werkwijze bij asbest.
Weinig sturing op jaarprogramma door de deelnemers
De deelnemers brengen volgens afspraak jaarlijks hun kwantitatieve uitvoeringsprogramma’s in voor het
volgend jaar. Volgens de respondenten van de RUD hebben sommige deelnemers daar moeite mee. Deels
omdat de expertise is overgegaan naar de RUD. De RUD heeft om dit te ondervangen voor het jaarprogramma
2015 en 2016 een voorzet gedaan aan de overheden voor het uitvoeringsprogramma. Waarop ze dan konden
reageren. Er is weinig op gereageerd en gestuurd vanuit de deelnemers. Niet tijdig reageren zou worden
opgevat als instemming; daar heeft de RUD verder naar gehandeld. De jaarprogramma’s zijn vastgesteld in het
DB. Bij het opstellen van de begroting wordt het overleg van eigenaren geraadpleegd. Dit wordt ervaren als een
constructief en effectief overleg.
De cultuur en werkwijze van de latende organisatie is geen issue meer
Voor 2014 waren er tussen de gemeenten grote verschillen in het VTH domein. Het belangrijkste
cultuurverschil waar de RUD mee te maken kreeg was echter die tussen ex-provinciemedewerkers en ex-
gemeentemedewerkers. Bij de provincie waren voor vergelijkbare taken meer capaciteit en middelen
beschikbaar en gemiddeld genomen een hoger opleidingsniveau en meer ruimte voor specialisatie en
64
beleidsgerichte taken. Bij de gemeente was vaak sprake van combinatiefuncties, korte lijnen en een op
pragmatisme gestoelde mentaliteit. Wat deze groepen echter in de RUD verbindt is dat ze vakgenoten zijn en
dat ze verschillende kwaliteiten in elkaar herkennen. Uit de gesprekken blijkt dat de oude verschillen nog maar
heel af en toe opspelen. Sommige medewerkers werken nog deels bij de deelnemers. Deze vermenging wordt
niet als een probleem gezien.
Kwaliteit: RUD nog niet robuust genoeg om te voldoen aan eisen
In 2015 is onderzocht of de RUD voldoet aan de VTH-kwaliteitseisen 2.1. De achtergrond van deze eisen is dat
de organisatie moet beschikken over een minimum bezetting en voldoende vlieguren op allerlei
deskundigheidsgebieden om continuïteit te garanderen. De conclusie was dat dat de RUD nog niet kan voldoen
aan die eisen. Hiervan is eind 2015 een rapportage opgesteld die de RUD heeft ingebracht in het bestuur. Op
onderdelen zal de RUD niet gaan voldoen omdat het werkvolume het niet rechtvaardigt om deze minimale
gekwalificeerde bezetting in te richten. Op die terreinen zoekt de RUD samenwerking met de
omgevingsdiensten in Groningen en Friesland. Afspraken daarover moeten nog gemaakt worden. En als dat
geen soelaas biedt dan wordt voldaan aan de kwaliteitseisen via externe inhuur. Vakspecialisten (meestal met
als minimumeis: 2 personen) moeten voldoende “vlieguren” maken. Daarom lijkt het nodig om te schuiven met
werkpakketten tussen functies. Binnen de OR bestaat de zorg dat hierdoor onrust kan ontstaan bij het
personeel.
Functiegebouw: bron van ergernis wordt geleidelijk weggenomen
In meerdere interviews kwam naar voren dat bij de vorming van de RUD geen sprake is geweest van
voorafgaande harmonisering van inschaling en salariëring van medewerkers die vanuit de latende organisaties
naar de RUD overkwamen. Daarbij speelde wel een rol, dat vergelijkbare functies bij verschillende latende
organisaties ook verschillende gewaardeerd en gesalarieerd werden. Een nadere inpassing is door de RUD zelf
ondernomen, binnen de (budgettaire) mogelijkheden die de RUD hiervoor zelf had. Hiervoor is bij de RUD een
zogenoemd “scheefgroeibesluit” genomen, waarmee de meeste problemen op dit vlak zijn opgelost.
Medewerkers van de RUD hebben het gevoel dat de RUD strak in het jasje zit en dat daarmee ook de ruimte
voor formatie, functieverzwaring en inhuur ontbreekt. De werkdruk wordt (daardoor) over het algemeen als
hoog ervaren.
Bodem en BRZO: specifieke kwaliteit nodig of extern geregeld
Op het terrein van bodem gelden ook wettelijke kwaliteitseisen. Veelal aangeduid als ‘Kwalibo’. De RUD
voldoet aan de eisen die gesteld worden aan het personeel. De processen zijn nu ook allemaal beschreven. Dat
diende een dubbel doel. Enerzijds vanwege de Kwalibo-verplichtingen, anderzijds in verband met de
voorbereidingen voor het werken in LOS. Op het gebied van de BRZO (toezicht op bijzondere risico’s op zware
ongevallen) worden expliciete eisen gesteld aan de medewerkers die deze taken uitoefenen. Op basis van de
wet heeft de Omgevingsdienst Groningen (OD-G) de coördinatie. De uitvoering in Drenthe gaat via de RUD. Bij
de uitvoering wordt expertise van de FUMO (de Friese uitvoeringsdienst) benut middels een
samenwerkingsrelatie. Zie ook het rapport Provinciale greep op bedrijven met grote risico’s voor hun
omgeving, Noordelijke rekenkamer, juni 2016.
Kwaliteitssysteem voorzichtig opgestart
In 2015 is de keus gemaakt om het INK kwaliteitssysteem in te voeren. Dit is vastgelegd in het Jaarprogramma
2015. De RUD wordt daarbij ondersteund door de Stichting INK (Instituut Nederlandse Kwaliteit). Begin 2016 is
een positiebepaling uitgevoerd. Bij veel medewerkers heerst hierover nog onduidelijkheid. Meerdere
respondenten twijfelen of het in het stadium van vorming niet te vroeg is om een kwaliteitssysteem in te
voeren. De kwaliteitszorg van de RUD focust zich op die gebieden waar men genoodzaakt is een bepaalde
kwaliteit te hanteren. Bij de bedrijfsvoeringprocessen is volgens de respondenten sprake van kwetsbare
65
posities (bv maar één medeweker) en alleen de gang van zaken rondom inhuur derden en factuurafhandeling is
vastgelegd. Bij de uitgaande stukken wordt het 4-ogen principe toegepast.
Medewerkers zijn kritisch op de kwaliteit van beleid en dienstverlening bij de deelnemers
Een algemeen beeld uit de interviews is dat de RUD medewerkers de kwaliteit van dienstverlening door de
KCC’s van de deelnemers onder de maat vinden. Overigens heeft de provincie haar KCC taken voor VTH ‘naar
tevredenheid’ ondergebracht bij de RUD. Sommige KCC’s geven deels onjuiste informatie of lijken ondeskundig
of ongeïnteresseerd. Dit komt volgens de respondenten de beeldvorming niet ten goede en zorgt ervoor dat de
RUD in de contacten met de klant 1-0 achter staat. In diverse gesprekken met medewerkers wordt ook
opgemerkt dat in hun ogen de gemeenten hun beleid niet op orde hebben. Maar als doorgevraagd wordt, blijkt
men daar in de dagelijkse uitvoering van taken weinig last van te hebben. Dit vanwege de eigen expertise. Dat
gemeenten de RUD aansturen op basis van hun beleid blijkt niet uit de interviews. Die vindt meer plaats op
dossierniveau.
Bestuurlijke sensitiviteit en professionaliteit: een wankel koord?
In de gesprekken vinden alle RUD medewerkers dat ze voldoende bestuurlijke sensitiviteit hebben. De
geïnterviewde medewerkers die nog deels bij een gemeentelijke organisatie werken geven aan dat ze hierdoor
ook weten wat er echt speelt en dat de historische collegiale verhoudingen nog steeds goed zijn. Zij zien
overigens geen bezwaar in dit zwaluwstaarten. Daarentegen zijn er ook medewerkers die zeggen dat er geen
peil op te trekken is wat bestuurlijk gevoelig is. En dat wisseling van portefeuillehouder kan zorgen voor heel
andere opvattingen over bestuurlijke gevoeligheid. De RUD medewerkers weten dat hun bestuurlijke
sensitiviteit bij een aantal deelnemers in twijfel wordt getrokken. Maar het wordt ook gerelativeerd. De
scherpe kantjes worden geleidelijk aan minder. De RUD medewerkers hebben hun twijfels bij wat je kan
noemen de milieu-sensitiviteit van de overheden. Er heerst vrij breed het gevoel dat eerst en vooral gestuurd
wordt op geld. Dat raakt de milieuprofessionals. De Boze B’s die sommige professionals zien zijn: bestuurders,
budget (geld) en bureaucratie.
In de keten: een voorzichtige ontwikkeling is ingezet
De samenwerking van de RUD met andere ketenpartners is voorzichtig van de grond gekomen. Denk hierbij
aan waterschappen (waarmee overigens recent een samenwerking is afgesproken), de Veiligheidsregio en het
Openbaar Ministerie (OM). In de begroting en formatie is hiermee volgens enkele teamleiders onvoldoende
rekening gehouden. De RUD wordt in deze nu nog geremd door gebrek aan geld, menskracht en in te zetten
denkkracht. De samenwerking met het OM is recent intensiever geworden. Dat wordt vooral toegeschreven
aan de actieve houding van een nieuwe Officier van Justitie.
De Big-8 is nog maar een mager zesje
Uit de interviews rijst niet een beeld op van de RUD als adviseur voor gemeenten en provincie. Een dienst die
door zijn ervaring in zijn uitvoeringspraktijk (wat werkt wel en wat werkt niet) een bijdrage kan leveren aan en
meedenken over de beleidsontwikkeling bij de deelnemers. Deze uitwisseling van kennis en kwaliteit tussen
beleid en uitvoering (volgens het principe van de Big-8: twee gestapelde Deming cirkels die de
beleidsontwikkeling en de beleidsuitvoering koppelen) komt moeizaam van de grond. Deze functie is niet ook
niet expliciet belegd bij de RUD. Op een aantal facetten leverden materiespecialisten wel eens aanbodgericht
voorstellen voor gemeentelijk beleid, voorstellen die voortkomen uit de toepassingspraktijk van de RUD. Bij de
ontwikkelingen rondom de Omgevingswet waren de overheden al met elkaar in gesprek. De RUD is daarbij
aangehaakt en lijkt voornemens daar zelf een actievere rol in te spelen.
In de rapportages geeft de RUD geen feedback aan de overheden over de werking of lacunes in hun beleid. De
RUD rapporteert evenmin over de effecten van haar werk, in relatie tot de beleidsdoelen van de gemeenten /
provincie, terwijl partijen in 2018 willen overgaan op outcome-gericht werken van de RUD. Wat volgens
66
sommige respondenten merkwaardig is voor een ‘uitvoeringsdienst’. Outputsturing zou meer voor de hand
liggen.
67
BIJLAGEN
DEEL II:
BEVINDINGEN OP THEMA’S
Dit deel is gebaseerd op een thematisch vormgegeven diepteonderzoek. Hiervoor hebben de onderzoekers
documenten geraadpleegd, aanvullende interviews gehouden en is ook gebruik gemaakt van, en getoetst aan
de bevindingen van de respondenten.
Op basis van een voorstudie, de enquête en de gesprekken is door de onderzoekers een aantal thema’s
geselecteerd die in dit deel nader zijn uitgewerkt. Op basis van de overtuiging van de onderzoekers dat dit in het
kader van de doorontwikkeling onderwerpen zijn die bepalend zullen zijn voor de waardering van de RUD in de
komende jaren. Op onderdelen kan in de thema’s een herhaling van teksten worden herkend uit de vorige
hoofstukken. Meningen en bevindingen in dit deel komen voor rekening van de onderzoekers, tenzij anders is
aangegeven.
Aanvullend op de eerste onderzoeksvragen hebben de opdrachtgevers gevraagd ook thematisch in te gaan op
de risico’s rond de implementatie van het nieuwe ICT systeem LOS (Leefomgevingssysteem) en de werking van
de governancestructuur.
68
69
Bijlage 5. Geraadpleegde documenten
- Conceptrapport van bevindingen Provinciale greep op bedrijven met grote risico’s voor hun omgeving,
Noordelijke rekenkamer, maart 2016. Wij zijn de Rekenkamer erkentelijk voor het ter beschikking
stellen van hun informatie. Deze is benut voor de beschrijving in hoofdstuk 2.
- RUD-contourennota (2012)
- RUD kadernotitie (2012)
- Memo toezeggingen uitvoeringskosten en mandaat
- Gemeenschappelijke Regeling van de RUD-Drenthe, inclusief wijzigingen
- Reglement van orde algemeen bestuur, inclusief wijzigingen
- Bedrijfsplan van de RUD
- De uitvoering van milieutaken in Drenthe (nulmeting 2012), inclusief de aanvullingen van de nulmeting
- Ontwerpbegroting (2014
- RUD begrotingen, inclusief begrotingswijzigingen (2014, 2015 en 2016)
- Managementletter (2014 en 2015)
- Toezichtbrief BZK (2015)
- RUD jaarstukken (2014 en 2015)
- Verantwoording kosten (2013)
- RUD conceptbegroting (2015 en 2016)
- Kaderbrief RUD (2017)
- Ontwerp Programmabegroting RUD (2017)
- Intern Plan van aanpak realisatie LOS (februari 2016)
- Besluit DB RUD jaarprogramma (2016)
- Besluitenoverzicht AB en geselecteerde besluiten, inclusief bijlagen AB (2014 en 2015)
- Diverse kwartaalrapportages aan accounthouders
- Jaarprogramma’s (2015 en 2016)
- Mandaatbesluit milieutaken Directeur RUD-Drenthe, inclusief aanvullingen
- Organisatiereglement RUD, inclusief wijziging
- Organisatiereglement RUD, inclusief de bijlagen ondermandaten en vertegenwoordiging in rechte
- Productenboek Drentse Maat (2015 en 2016)
- Wet VTH c.a. voorjaarsrapportages en najaarsrapportages aan eigenaren (2014-2015)
- Model Dienstverleningsovereenkomst Milieutaken RUD, inclusief voorbeelden van afgesloten DVO’s
- Diverse publicaties Governancestructuur Regionale Uitvoeringsdienst
- Aansturingsrichtlijnen provincie Drenthe naar de RUD (2014)
70
71
Bijlage 6. Bevindingen over implementatie LOS
Algemeen
Door de aanschaf van een systeem (hier: LOS) kan, en daar zijn alle respondenten het over eens, de RUD haar
efficiencydoelstellingen mede behalen. Ook wordt binnen de RUD gesteld dat het omslachtig werken met de
huidige ‘verlengde kabels’ (de RUD medewerkers loggen in op de verschillende systemen van de deelnemers)
ten koste gaat van tijd voor (projecten voor) kwaliteitsverbetering binnen de RUD. In de interviews is ook naar
voren gekomen dat bij de deelnemers alom (in meer of mindere mate) onzekerheid heerst over het
realiteitsgehalte van de planning en de gevolgen die de implementatie van LOS (die overigens al was voorzien
eind 2015, nu eind 2016) heeft voor de eigen processen en (ICT) systemen. Die onzekerheid en het belang van
het LOS maken dit project risicovol. Daarom is door het onderzoeksteam besloten dit wel als thema terug te
laten komen.
ICT projecten zijn risicovol, bouw reflectiemomenten in
ICT projecten blijken voor opdrachtgevers- en nemers en opdrachtnemers vaak een taai ongerief. Er heeft, niet
zonder reden, een soort wetmatigheid bij bestuurders postgevat dat deze projecten twee keer 2x zo veel
kosten dan oorspronkelijk bedacht, twee keer 2x zo lang duren en de helft van de oorspronkelijke
functionaliteit leveren. Er was en is te vaak een ongefundeerd optimisme over het ‘met een druk op de knop’
leveren van de gewenste informatie. Daarmee is leergeld betaald. Binnen de overheid wordt meer aandacht
besteed aan de beheersing van de scope, het opdrachtgeverschap en de risico’s. Bij veel ICT projecten in de
landelijke overheid zijn inmiddels tussentijdse reviews verplicht. Zoals zogenaamde Gateway reviews. Korte
peer-reviews vanuit organisaties die dit ‘al eens hebben meegemaakt’. Die verplichting is hier niet aan de orde.
Maar het kan geen kwaad zo nu en dan even de thermometer in een dergelijk project te steken. En te leren.
Zoals van langer bestaande Omgevingsdiensten (als de OD Noordzeekanaalgebied).
De verlengde kabels
De RUD heeft de afgelopen twee jaar gewerkt conform verlengde kabels, deze keuze is bewust gemaakt in het
bedrijfsplan. Uit de evaluatie blijkt dat de RUD in ruime mate heeft voldaan aan de verwachtingen van de
deelnemers. De verlengde kabels hebben in de uitvoering de effectiviteit van de taakuitoefening niet in de weg
gestaan. Dat staat los van de efficiencyproblematiek.
Reikwijdte
De onderzoekers richten zich niet op de businesscase, de aanbesteding (die samen is gedaan met de OD-G) of
de ICT kwaliteit van het gekozen systeem (van de leverancier Genetics). Dat past niet in het karakter van deze
tussenevaluatie. Gericht wordt op de projectaanpak, de risico’s en de beheersing daarvan. Verder komen
enkele operationele kwesties rond archivering en correspondentie aan de orde.
De aanpak
Het ‘Interne Plan van Aanpak’ (februari 2016) gaat vooral in op de inrichting van het LOS systeem, ook in relatie
met wat dat vraagt van de deelnemers. Het bouwt voort op een eerder plan van aanpak dat geschreven is
onder penvoering van de leverancier, Genetics. Daarin is de scope van het project vastgelegd conform de
aanbestedingsdocumenten en het contract tussen de leverancier en de RUD en de OD-G. De leverancier levert
zijn systeem met een standaardinrichting, het Gelderse Model. Het benutten van deze standaard is een
belangrijke voorwaarde om de implementatie op tijd (conform planning oktober 2016) op te kunnen leveren.
Voor de implementatie wordt een flexibele aanpak (‘agile’) voorgesteld. In zogenaamde sprints (via de
zogenoemde scrummethode) worden steeds delen van de gevraagde functionaliteit gebouwd, voortbouwend
op het Gelderse model.
72
De afhankelijkheden en beperkingen
In het ‘Interne Plan van Aanpak’ wordt op heldere wijze een aantal afhankelijkheden en beperkingen
beschreven. Ten aanzien van de beschikbaarheid van de data en toegang tot databestanden, ook van
leveranciers als Dimpact en Centric die de data beheren voor enkele gemeenten, wordt gesteld dat dit een
uitdaging is. Waar de uitdaging ligt wordt niet gepreciseerd. Dat geldt ook voor de medewerking en kennis van
de deelnemers als het gaat om het inrichten en beheren van de koppelingen en het aanpassen van de
standaards. De veranderkundige kant van het project en de benodigde activiteiten binnen de deelnemers voor
de benodigde oplevering van data en de borging in de lokale werkprocessen vallen buiten de scope van het
project. Dit is een verantwoordelijkheid van de deelnemers zelf. Er wordt niet specifiek ingegaan op de
beheersing van deze risico’s. Wel wordt in het document een organisatiestructuur beschreven waarin de
beheersing van het project is belegd. Voor de koppelingen (en de gevolgen bij de deelnemers) is een
integratieteam ingesteld.
Functionaliteit
In feite is de implementatie van het LOS bij de RUD een digitalisering van een deel van de ‘zaak’ die een gehele
keten doorloopt. Waarbij tussen de frontofficeprocessen (nog bij nagenoeg alle deelnemers) een deel door de
RUD wordt afgehandeld. En waarbij RUD en de deelnemers toegang moeten hebben tot de relevante data en
statussen.
In de eerste oplevering zullen nog geen directe technische koppelingen tussen de systemen van de RUD en de
deelnemers beschikbaar zijn om data automatisch uit te wisselen. De uitwisseling vindt plaats via een
uitwisselingsportaal. Data moet daar via menselijk handelen ingezet en uitgehaald worden. In plaats van dat de
RUD in de systemen van de deelnemers data moet halen, moeten de deelnemers nu data brengen (en halen).
Een deel van de huidige ondoelmatigheid van de werkwijze ‘verlengde kabel’ wordt daarmee verschoven naar
de deelnemers. Waarbij ook twijfels zijn geuit of alle deelnemers al in staat zijn dat te doen. En al helemaal op
de korte termijn die nog rest. De RUD stelt dat los van het nieuwe systeem de bevoegde gezagen een
verbetering in hun werkprocessen en documentaire systemen door moeten voeren, ook om voorbereid te zijn
op de veranderende context in wetgeving en digitalisering. Een overall bussinesscase is niet aangetroffen.
Archivering
In de interviews is gebleken dat er onduidelijkheid heerst over het eigendom van de data die in het LOS
systeem wordt ondergebracht. Recent heeft de provinciaal archivaris de projectorganisatie voor de integratie
(waarin ook de deelnemers zijn vertegenwoordigd) geadviseerd. De bevoegde gezagen zijn onvervreemdbaar
eigenaar van de data. Met goede afspraken en binnen wettelijke kaders kan de RUD het beheer via één
bestand regelen. Met huidige ICT technieken (hosting) kunnen diverse deelnemers beveiligde toegang krijgen.
Is een zaak afgesloten dan moet blijvende informatie terug naar de overheden in digitale bewaarplaatsen. De
status van dit advies is nog niet bij de onderzoekers bekend
Brieven
In de interviews is vaak gerefereerd aan de kwestie van de correspondentie over zaken. Bij de implementatie
van het LOS zou de RUD op eigen briefpapier (gegeven haar mandaat) vanuit het LOS correspondentie uit doen
gaan naar burgers. Daarmee zou naar de burger verloren gaan dat de RUD handelt namens de deelnemers.
Deze kwestie is via de RvO opgelost door ondertekening namens de deelnemer (de mandaatgever) en het
drukken van twee logo’s. In het ICT tijdperk blijkt de laatste oplossing geen vanzelfsprekendheid.
Een review op het LOS?
In de interviews is gevraagd of een second opinion over de implementatie op zijn plaats is. Het is duidelijk
geworden dat de implementatie van het LOS voor de RUD zelf van grote betekenis is voor een doelmatige
procesgang, de informatievoorziening en ruimte creëert voor een kwaliteitsslag. Het is ook duidelijk dat bij de
73
deelnemers de vrees bestaat dat zij (citaat:) ‘met de gebakken peren zitten’. Dat verschilt overigens wel per
deelnemer. De diverse brieven aan de RvO en de opschaling naar de Drentse ambtsgroep over het Interne Plan
van Aanpak laten de onrust echter zien.
Het is duidelijk dat een vlekkeloze implementatie van het LOS voor diverse deelnemers als een lakmoesproef
wordt gezien in hoeverre de RUD sensitief is richting de deelnemers. Het vertrouwen dat dit ook zo zal
gebeuren is er nog niet. Vooral op ambtelijk/operationeel niveau. Van een intensiever gesprek over de
integratie tot een onafhankelijke review,. Dat zijn suggesties die in de gesprekken zijn geopperd. Een review op
het realiteitsgehalte van de planning en over techniek en procesaanpassingen bij de deelnemers. Deze review
zou zich dan vooral uit moeten spreken over de integratievraagstukken met de bevoegde gezagen. Met het
mislukken daarvan kan de RUD krediet verspelen.
74
75
Bijlage 7. Bevindingen over de governancestructuur
Algemeen: governance is het beheer van en over de organisatie
Governance gaat over een samenhangend geheel van het besturen van een organisatie, het toezicht daarop en
de verantwoording over het beleid, het bestuur en het toezicht. Weliswaar is het onderzoeken van de
governance geen specifieke deelvraag in de opdracht voor de tussenevaluatie, de verschillende geledingen die
onder de governancestructuur vallen vormen echter wel het fundament voor de bestuurlijke en ambtelijke
(overleg)structuur van de RUD. Deze structuur moet vervolgens in een basis voorzien van waaruit kwaliteit,
doelmatigheid en doeltreffendheid in de taakuitvoering door de RUD kan worden bewerkstelligd. Vandaar het
belang van dit thema. De begeleidingsgroep heeft bovendien om een oordeel gevraagd over het functioneren
van de bestuurlijke en ambtelijke (overleg)structuur: zijn de rollen helder en hoe worden deze in de praktijk
ingevuld. Dit onderwerp is dan ook meegenomen in de interviewvragen en specifiek in de gesprekken met de
leden van het Algemeen Bestuur en de Raad van Opdrachtgevers aan de orde geweest.
Vastgelegde beschrijving van de governance mist
Afspraken over aansturing, toezicht, verantwoording en bevoegdheden binnen de RUD is geregeld in: de
Gemeenschappelijke Regeling RUD, de Financiële verordening RUD, de Controle verordening, het bedrijfsplan
RUD, het organisatiereglement RUD, het huishoudelijk reglement Raad van Opdrachtgevers RUD, en de
mandaatregeling. Er is geen specifiek document binnen de RUD beschikbaar waarin alle afspraken rondom de
governancestructuur zijn vervat. Om tot een goed beeld hiervan te komen is dit thema dan ook uitgebreid als
onderdeel van dit evaluatierapport uitgewerkt. Eerst volgt een beschrijving van welke geledingen (onderdelen)
onder de governancestructuur van de RUD vallen, hoe deze zijn ingericht en een weergave van de belangrijkste
taken en bevoegdheden. Vervolgens wordt ingegaan op de werking en de effectiviteit van de
governancestructuur in de praktijk (bevindingen).
Wat valt onder de governancestructuur van de RUD?
De RUD is een openbaar lichaam welke op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) op 1 juli
2013 is opgericht voor de uitvoering van alle taken op het gebied van het omgevingsrecht voor de 12 Drentse
gemeenten en de provincie Drenthe. Specifiek gaat het om taken op het gebied van milieuvergunningverlening,
milieumeldingen, milieutoezicht en handhaving, bodemtaken en milieuspecialismen. Naast deze taken voert de
RUD ook coördinatie-, afstemmings- en adviestaken uit. De provincie en de gemeenten blijven als bevoegde
gezagen eindverantwoordelijk voor alle genoemde taken. Een openbaar lichaam bestaat uit:
- Algemeen Bestuur (AB)
- Dagelijks Bestuur (DB)
- Voorzitter
- Een eigen ambtelijk apparaat (aangestuurd door een directeur)
Het AB kan bestaan uit collegeleden van de aangesloten gemeenten en de provincie. Het DB wordt vervolgens
gekozen uit de leden van het AB. Daarnaast beschikt een openbaar lichaam over een eigen ambtelijk apparaat
die veelal wordt aangestuurd door een eigen directeur.
Verder kent de RUD nog een adviescommissie in de vorm van een Raad van Opdrachtgevers (RvO) en zijn de
volgende twee ambtelijke overlegstructuren georganiseerd: een accounthoudersoverleg en een
eigenarenoverleg.
76
Zo werkt de governance bij de RUD
De verantwoording van de RUD verloopt via de eigen verantwoordingscyclus. Het Dagelijks Bestuur van de RUD
legt alle planning en control documenten (zoals begroting en jaarrekening) voor een zienswijze voor aan de
colleges, de gemeenteraden en de provinciale staten. Zienswijzen van de deelnemers worden door het
Algemeen Bestuur van de RUD meegenomen in de besluitvorming. Het Dagelijks Bestuur informeert het
Algemeen Bestuur door middel van twee tussentijdse rapportages (voorjaar en najaar) over de voortgang van
de realisatie van de begroting van de RUD.
In onderstaande tabellen is per geleding weergegeven wat de belangrijkste taken en bevoegdheden zijn.
Tabel 1: Taken en bevoegdheden AB
Algemeen Bestuur (AB)
Heeft bij mandaatbesluit van de deelnemers de
bevoegdheid alle taken van de RUD uit te oefenen
voorzover die niet aan het Dagelijks Bestuur of aan
de voorzitter zijn opgedragen
De samenstelling van het AB bestaat uit door de
afzonderlijke colleges van de gemeenten en het
college van gedeputeerde staten aangewezen
vertegenwoordigers: 1 gedeputeerde en 12
wethouders
Het hoogste orgaan van de RUD dat besluiten
neemt; onder andere betreffende de begroting,
begrotingswijzigingen en de jaarstukken
De rol van de voorzitter wordt vervuld door één van
de leden van het AB
Enkele andere belangrijke taken: het vaststellen van:
de formatie, het productenboek, wijzigingen in het
takenpakket en het organisatiereglement
In het organisatiereglement is de hoofdstructuur van
de organisatie, de taken, de bevoegdheden en de
werkwijze van de directeur en de ambtelijke
organisatie geregeld
Stelt de kaderbrief vast. Hierin zijn de algemene
financiële en beleidsmatige kaders vastgelegd voor
het volgende jaar: voor het eerst ten behoeve van
de begroting 2017
De voorzitter van de Raad van Opdrachtgevers (RvO)
van de RUD en de directeur van de RUD (ambtelijk
secretaris) maken ook deel uit van het AB
Verantwoordings- en inlichtingenplicht. Voor de
deelnemende gemeenten betreft dit aan hun college
van Burgemeester en Wethouders, gemeenteraad
en individuele raadsleden en voor de provincie
betreft dit gedeputeerde staten, provinciale staten
en individuele statenleden
Het AB vergadert (tenminste) twee keer per jaar
Kan leden van het DB ontslaan
77
Tabel 2: Taken en bevoegdheden DB
Dagelijks Bestuur (DB)
Belast met het dagelijks beheer van de RUD en de
voorbereiding van alle onderwerpen waarover in het
Algemeen Bestuur besluitvorming plaatsvindt.
Vervolgens voert het DB de besluiten uit die door
het AB zijn genomen
Het aantal door en uit het AB aangewezen leden van
het DB is per 1 januari 2016 vastgesteld op minimaal
4 en maximaal 6, waarvan 1 van de provincie. Het
DB bestaat sindsdien uit 4 leden: 1 gedeputeerde en
3 wethouders
Enkele andere belangrijke taken: toezicht op het
beheer van de financiën, het vaststellen van een
jaarprogramma voor de taakuitvoering, benoeming,
schorsing en ontslag van de directeur
De voorzitter van het AB is tevens de voorzitter van
het DB
Bevoegdheden met betrekking tot de organisatie,
het personeel en de rechtspositie zijn per 1 januari
2016 overgegaan van het AB naar het DB
De voorzitter van de Raad van Opdrachtgevers van
de RUD en de directeur van de RUD (ambtelijk
secretaris) maken ook deel uit van het DB
Inlichtingen en verantwoordingsplicht aan het AB Het DB vergadert zo vaak als de voorzitter of ten
minste twee leden dit nodig achten
Het DB informeert het AB door middel van twee
tussentijdse rapportages (voorjaar en najaar) over
de voortgang van de realisatie van de begroting van
de RUD
Tabel 3: Taken en bevoegdheden RvO
Raad van Opdrachtgevers (RvO)
Ingesteld door het Algemeen Bestuur als
adviescommissie
De RvO voert overleg met de directeur RUD over de
uitvoering van de taken en de afstemming van de
bedrijfsvoering tussen de RUD en de bevoegde
gezagen
Namens het Dagelijks Bestuur geeft de RVO invulling
aan de opdrachtgeversrol in de richting van de
directeur
De RvO is voor de directeur het eerste
aanspreekpunt
De RvO adviseert de directeur gevraagd en
ongevraagd over in ieder geval: de wijze waarop de
RUD (en de directeur) de opdrachtnemersrol
uitvoert, het voorstel aan het DB voor de vaststelling
van het jaarprogramma voor de taakuitvoering van
de RUD en de wijze waarop de directeur de taken
uitoefent.
Onderwerpen van het accounthoudersoverleg en
het eigenarenoverleg komen terug op agenda van de
vergaderingen van de RvO
78
Kan aan de bestuursorganen (het AB en DB)
gevraagd en ongevraagd adviezen vertrekken over
de jaarstukken en overige documenten uit de
planning en controlcyclus zoals de begroting en
tussentijdse rapportages (voorjaar en najaar)
De RvO bestaat uit 4 leden: 1 concernmanager van
de provincie Drenthe (gedelegeerd door de
directeur-secretaris van de provincie) en 3 algemeen
directeuren-gemeentesecretarissen van de Drentse
gemeenten
Het DB kan besluiten dat de RvO over nader aan te
duiden onderwerpen een bindend advies aan de
directeur uitbrengt
De directeur RUD maakt als ambtelijk secretaris deel
uit van de RvO
De leden zijn benoemd als vertegenwoordigers van
de regio’s Noord en Midden, Zuidwest en Zuidoost.
Over bepaalde zaken kunnen de RvO leden het
gevoelen inwinnen van de ambtsgroep
gemeentesecretarissen Drenthe respectievelijk de
secretarissen/directeur van de gemeenten van de
hiervoor genoemde regio’s, om de mening van de
achterban te representeren
De RvO komt minimaal 4x per jaar bijeen
Tabel 4: Taken en bevoegdheden Accounthoudersoverleg
Accounthoudersoverleg
Een overleg van de ambtelijke opdrachtgevers van de
deelnemende gemeenten en de provincie met de
directeur RUD
In het accounthoudersoverleg komen alle relevante
onderwerpen aan de orde die te maken hebben met
de inhoudelijke en (kwalitatieve uitvoering van de)
operationele opdrachten die door de deelnemers zijn
verstrekt
In de rol van opdrachtgever geven de deelnemers aan
de RUD zo eenduidig mogelijk (beleids)kaders mee
waarbinnen de taakuitvoering plaatsvindt
Het overleg komt bijeen met een frequentie van drie
weken voorafgaand aan vergaderingen van het DB en
het AB
Op basis van een risicoanalyse van het
bedrijvenbestand en een daarop gebaseerde
prioriteitstelling geven de colleges als afzonderlijke
opdrachtgevers jaarlijks een opdracht aan de RUD
wat zij voor de gemeenten en de provincie moeten
uitvoeren
Het overleg bestaat uit twee delen: eerste deel alleen
met de accounthouders en tweede deel met
vertegenwoordiging van het management van de
RUD. Het overleg wordt voorgezeten door de
accounthouder van de provincie Drenthe
79
Tabel 5: Taken en bevoegdheden Eigenarenoverleg
Eigenarenoverleg
Een overleg van vertegenwoordigers van de
deelnemende gemeenten en de provincie, in de rol
van eigenaar van de RUD, met de directeur RUD
In het eigenarenoverleg komen onderwerpen aan de
orde die te maken hebben met de uitvoering van de
taken door de RUD, zoals: begroting, jaarverslag,
jaarrekening, tussentijdse rapportages, verslagen van
de accountants en follow up bevindingen,
organisatie, mandaatregeling, interne
klachtenafhandeling en risico’s (inclusief de eisen die
vanuit eigenaarsperspectief hieraan worden gesteld)’
De eigenaren bewaken dat de RUD haar taken
uitvoert op een kwalitatief en economisch
verantwoorde manier
Het overleg komt bijeen met een frequentie van drie
weken voorafgaand aan vergaderingen van het DB en
het AB. Het overleg wordt voorgezeten door de
directeur RUD.
Tabel 6: Taken en bevoegdheden directeur RUD
Directeur
Onder verantwoordelijkheid van het AB en het DB
belast met de leiding van de RUD en de zorg voor een
juiste taakvervulling door de RUD
Draagt onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid
van het DB de verantwoordelijkheid voor de
beleidsuitvoering en de aanwending van middelen bij
het realiseren van de producten en diensten
De directeur fungeert als ambtelijk secretaris van het
AB, het DB en de RvO
Als WOR Bestuurder eindverantwoordelijk voor de
ambtelijke organisatie en stuurt de teamleiders, de
projectleiders en de concerncontroller aan
Handelt bij de uitoefening van de taken binnen de
grenzen van het door de deelnemers verstrekte
mandaat. De instructie van de directeur is vastgelegd
in het organisatiereglement
Voor het mandaat van de directeur namens de
gemeenten en de provincie en de door de directeur
verstrekte ondermandaten aan de medewerkers zie
het thema mandaat directeur RUD
Voor het DB is de directeur het eerste aanspreekpunt
van de ambtelijke organisatie
Beleving en rolinvulling
Wij hebben geen documentenstudie uitgevoerd om een compleet overzicht te verkrijgen of de bij de
verschillende geledingen genoemde taken en onderwerpen ook daadwerkelijk continu onder de aandacht zijn
bij vergaderingen. Het beeld dat in de gesprekken naar voren komt is dat het niet voor iedereen duidelijk is wie
waarover gaat als het gaat om sturing en toezicht. Dit brengt naar onze mening als risico met zich mee dat de
governancestructuur als ingewikkeld en ondoorzichtig kan worden ervaren; wat eerder meer te maken heeft
met onbekendheid over hoe het precies zit in plaats van dat de governancestructuur niet effectief zou zijn
ingericht.
80
Een effectieve inrichting wil overigens nog niet zeggen dat het dan ook werkt in de praktijk. Dit is bijvoorbeeld
afhankelijk van hoe iedereen in zijn rol zit, wat vervolgens weer afhangt van of het duidelijk is wat de rol
inhoud en hoe daar vanuit ieder individu invulling aan wordt gegeven. Het aanscherpen van wie waarover gaat
is naar onze mening nodig om tot een effectieve werking van de governancestructuur te komen. Over het
functioneren van de verschillende onderdelen van de governancestructuur kwam overigens uit de gesprekken
een positief beeld naar voren.
Interactie RvO – directeur – accounthouders- en eigenarenoverleg
De RvO heeft een belangrijke positie richting de directeur, het AB en het DB. Uit verdiepende gesprekken met
de RvO komt naar voren dat zij zich voornamelijk richten op de directeur. Ook voor de directeur is de RvO het
eerste aanspreekpunt, tevens in situaties van escalaties. Verder geeft de RvO aan dat ongevraagde adviezen
van de RvO richting het AB en het DB niet zijn voorgekomen; de RvO wil bovendien niet aan de directeur
voorbij gaan. Anderzijds is het volgens de RvO ook niet voorgekomen dat het DB de RvO heeft gevraagd een
bindend advies aan de directeur uit te brengen. Dat de RvO en de directeur elkaar in de praktijk goed weten te
vinden is naar onze mening van groot belang om een soepele doorgang van de stukken richting het DB en AB te
bewerkstelligen.
Uit de gesprekken is gebleken dat in de praktijk de directeur veelal leidend is als het gaat om het opstellen van
de AB- en DB agenda. Bij het vormgeven van de bestuurlijke agenda en de lange termijn agenda zou naar onze
mening de RvO namens de bevoegde gezagen meer richting kunnen geven aan welke onderwerpen op welk
moment vanuit de gemeenten en de provincie relevant zijn. Zo ontstaat er een gezamenlijke dynamiek van de
opdrachtgevers en de opdrachtnemer als het gaat om het opstellen van de bestuurlijke agenda.
Voor de accounthouders is het niet altijd duidelijk wat besproken wordt in de RvO en zijn er soms te weinig
mogelijkheden om tot interne afstemming met de eigen organisatie te komen. De RvO geeft aan dat in zijn
algemeenheid onderwerpen die in het accounthoudersoverleg en het eigenarenoverleg aan de orde zijn
geweest terugkomen op de agenda van de RvO. Een strakkere sturing op het (vooraf) door de RvO om advies
vragen van deze overlegstructuren over de onderwerpen die op de RvO agenda staan moet volgens ons kunnen
leiden tot een verbetering in de verbinding tussen het accounthoudersoverleg en het eigenarenoverleg met de
RvO. Om er vervolgens op te kunnen sturen dat de onderwerpen van de agenda van de RvO (zo veel mogelijk)
zijn voorzien van adviezen van het accounthoudersoverleg en/of het eigenarenoverleg is het naar onze
zienswijze van belang dat de lange termijn agenda in beeld is gebracht.
Het DB bestuurt op hoofdlijnen
Uit de interviews met de leden van het AB, de RvO en de directeur komt duidelijk naar voren dat het teruggaan
van 13 naar 4 leden in het DB vanaf 1 januari 2016 wordt gezien als een verbetering. Naar onze mening zal deze
aanpassing tot een efficiëntere aansturing leiden. Aangezien de bevoegde gezagen verantwoordelijk zijn en
blijven voor de beleidskaders blijft naar onze zienswijze de nadruk liggen om de RUD als een
uitvoeringsorganisatie aan te sturen. Om besturen op hoofdlijnen door een kleiner geworden DB mogelijk te
maken wordt volgens ons een goed functionerende RvO in samenwerking met de directeur belangrijker. Vooral
als het gaat om het zo goed als mogelijk inregelen van alles rondom de bedrijfsvoering (zoals de implementatie
van het LOS systeem) zonder dat daarbij bestuurlijke drukte aan de orde hoeft te zijn.
Gezonde balans in vertrouwen en verantwoorden
Regionale Uitvoeringsdiensten mogen volgens de nieuwe VTH wet niet worden gebaseerd op een
bedrijfsvoeringsconcept zonder bestuurlijke vertegenwoordiging van de bevoegde gezagen. Dus zal naar onze
mening in de huidige governancestructuur er een goede balans moeten worden gevonden in hoe enerzijds de
RUD vanuit vertrouwen kan werken aan een efficiënte uitvoering van de taken en anderzijds er gezorgd wordt
voor waarborgen om vanuit de latende organisaties als bevoegde gezagen de taken eveneens goed uit te
81
kunnen (laten) voeren. Uit de gesprekken met de AB leden en de leden van de RvO komt regelmatig naar voren
dat het bij de aansturing van de RUD organisatie niet alleen moet gaan om efficiency, maar dat ook de
belangen van de bevoegde gezagen moeten worden behartigd en dat daarvoor een goede samenwerking
tussen de RUD organisatie en de bevoegde gezagen belangrijk is.
Volgens onze zienswijze zullen beide componenten (efficiënt werken en behartigen belangen bevoegde
gezagen) in de verantwoording vanuit de RUD organisatie terug moeten komen.
Dienstverleningsovereenkomsten, uitvoeringsprogramma’s, jaarprogramma en productenboek
Door middel van diensverleningsovereenkomsten (DVO’s) is bij de aanvang van de RUD er in voorzien dat
individuele opdrachtgevers bilaterale afspraken met de RUD kunnen maken over de samenwerking. De DVO’s
hebben een permanent strekkende werking (meer zijn deels gebaseerd op de huidige context als de ‘verlengde
kabels’). In de DVO’s tussen de bevoegde gezagen en de RUD is vastgelegd dat jaarlijks een
uitvoeringsprogramma door de opdrachtgever wordt opgesteld over de programmering van de kwaliteit
(aantallen en uren) van de uit te voeren taken. In het uitvoeringsprogramma leggen de opdrachtgevers de
programmering over de kwantiteit (aantallen en uren) van de uit te voeren milieutaken vast. Daarnaast wordt
op productniveau een raming gegeven van aantallen en uren voor het komende jaar en kunnen lokale
prioriteiten worden aangegeven.
De RUD verwerkt de verschillende uitvoeringsprogramma’s tot één jaarprogramma met uren, producten,
prioriteiten en projecten. Met de Drentse Maat wordt vervolgens voor een eenduidige en efficiënte
taakuitvoering gezorgd. In jaarlijkse productenboeken is uitgewerkt welke werkzaamheden de latende
organisaties bij de RUD afnemen. Bij het productenboek voor 2016 is een koppeling gelegd naar kengetallen.
Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in Drentse Maat en niet-Drentse Maat producten zoals is
opgenomen in de uitvoeringsprogramma’s van de latende organisaties.
Uit stukken van het Dagelijks Bestuur blijkt dat bij het opstellen van het jaarprogramma’s voor 2015 en 2016 de
definitieve uitvoeringsprogramma’s van de deelnemers niet tijdig beschikbaar waren. In 2015 waren bij het
besluit over het jaarprogramma slechts twee uitvoeringsprogramma’s beschikbaar en voor 2016 waren dat er
drie. Het jaarprogramma werd dan ook veelal opgesteld op basis van concept uitvoeringsprogramma’s. In de
besluitvorming over de beide jaarprogramma’s werd de verwachting uitgesproken dat de ingediende concept-
uitvoeringsprogramma’s niet significant zullen wijzigen bij vaststelling. De nadere opdrachtverstrekking is een
voortdurende bron van ruis. De RUD verwacht dat de nadere uitwerking van het uitvoeringsprogramma en
eventueel aanvullende vragen en opdrachten worden aangeleverd via het zogenaamde webformulier. De
deelnemers ervaren dit als omslachtig. De RUD heeft aanvullende capaciteit ingezet om de opdrachten die
langs diverse wegen binnen komen in goede banen te leiden.
De ‘opdrachtgever - opdrachtnemer’ relatie moet beter
In de interviews met de leden van het AB is naar voren gekomen dat het voor een aantal gemeenten lastig is
om beleidskaders te formuleren en tot een goed uitvoeringsprogramma te komen vanwege ontbrekende
deskundigheid in de eigen organisatie. Daarmee wordt naar onze mening een afhankelijke relatie gecreëerd
ten opzichte van de RUD organisatie, die te maken krijgt met een onvolledig geformuleerde opdracht. Deze
werkwijze past niet bij goed opdrachtgeverschap en staat op gespannen voet met de rol van bevoegd gezag om
de RUD organisatie aan te sturen als een uitvoeringsorganisatie. Bovendien is in de DVO’s overeengekomen dat
de dienstverlening door de RUD plaatsvindt op basis van een zakelijke opdrachtgever- en opdrachtnemer
verhouding. Andersom is denkbaar dat de RUD een ondersteunende rol vervult bij het formuleren van de
uitvoeringsprogramma’s en daarin de verbinding legt met de beleidsdoelen. Daarmee groeit echter de
afhankelijkheid van de RUD. Het professioneler inregelen van de opdrachtgever- en opdrachtnemer relatie zal
volgens onze zienswijze dan ook nog een vervolg moeten krijgen, teneinde er ook voor te zorgen dat de
deelnemers tijdig voorzien in de afgesproken programmering via de uitvoeringsprogramma’s.
82
Meer- en minderwerk, een belangrijk onderwerp voor de RvO
Als gevolg van de afspraken die vanaf 1 januari 2016 gelden rondom het uniforme en minimale
uitvoeringsniveau van de RUD voor de deelnemers (de Drentse Maat) en de werkzaamheden die nog niet in
een eenduidig uitvoeringsniveau zijn vastgelegd (de niet-Drentse Maat) kan er volgens ons in de praktijk sprake
zijn van meer en minder werk. Meerwerk kan ontstaan wanneer een opdrachtgever op onderdelen meer
ambieert dan het gemeenschappelijke uitvoeringsniveau. Minderwerk kan bijvoorbeeld ontstaan bij het maken
van afspraken over het inregelen van de werkzaamheden met betrekking tot de niet-Drentse Maat. Om de
(organisatorische) consequenties van meer en minder werk tijdig te kunnen overzien zal dit naar onze mening
in het accounthoudersoverleg goed ingeregeld moeten worden. Meer en minder werk wordt daarmee ook een
belangrijk onderwerp voor de RvO.
In het Algemeen Bestuur is de afspraak gemaakt om afwijkingen op het uitvoeringsprogramma van een
opdrachtgever (ten opzichte van het vastgestelde jaarprogramma van de RUD) binnen een bepaalde
bandbreedte niet te gaan verrekenen om extra administratieve lasten zo veel mogelijk te voorkomen. Daarbij
zijn de volgende randvoorwaarden gesteld:
- de afwijking(en) van de productie kunnen binnen de bezetting (capaciteit en deskundigheid) worden
opgevangen én;
- de financiële afwijking( en) kunnen binnen de begroting worden opgevangen én;
- de financiële afwijking per opdrachtgever is kleiner dan 25% van de jaarbijdrage, met een maximum
van € 100.000.
In het besluit van het AB is opgenomen dat de eventuele verrekening per opdrachtgever wordt bepaald op
basis van de jaarrekening of eerder als daarvoor aanleiding is. Het inrichten van het proces om sturing op het
beperken van afwijkingen in de werkelijke omvang van de werkzaamheden mogelijk te maken is, naast het
sturen op meer- en minderwerk, volgens onze visie ook een belangrijk onderwerp voor het
accounthoudersoverleg. Beide onderwerpen zijn naar onze mening ook relevant voor het professioneler
inregelen van de opdrachtgever- en opdrachtnemersrelatie.
Hoe doen andere Omgevingsdiensten het?
Bij een korte studie naar de governancestructuren bij andere omgevingsdiensten hebben de onderzoekers
kunnen constateren dat er in de basis vanuit vergelijkbare bestuurlijke en ambtelijke structuren wordt gewerkt
zoals is ingericht voor de RUD. Er is altijd sprake van een AB en een DB en commissies / overlegstructuren met
vertegenwoordiging van de bevoegde gezagen. Veelal is er sprake van adviesorganen voor accounthouders en
regievoerders en er zijn (financiële) adviesorganen voor de eigenaren. Bij meerdere omgevingsdiensten
vervullen gemeentesecretarissen een rol als het gaat om uitvoering geven aan de gestelde kaders door het AB
en/of nemen zij deel aan een overleg dat dient ter voorbereiding op het bestuurlijk overleg.
83
Bijlage 8. Bevindingen over de Drentse Maat
Algemeen
De invoering van de Drentse Maat is een majeure stap in de verdere ontwikkeling van de RUD en de uitvoering
van de vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken in Drenthe op het gebied van milieu. In de
Contourennota hebben de deelnemers de intentie uitgesproken om te komen tot één uniform
uitvoeringsniveau, wat wordt genoemd “de Drentse Maat”. Een keuze voor het uitvoeringsniveau van de
Drentse Maat zou pas worden gemaakt als ook inzicht zou bestaan in de financiële consequenties. Dit is één
van de aanleidingen geweest om te komen tot de nulmeting door een extern bureau bij de oprichting van de
RUD.
In het bedrijfsplan is opgenomen om per 1 januari 2016 te gaan werken conform de Drentse Maat. Dit zou
worden vertaald in de producten en diensten-catalogus waarin het uitvoeringsniveau omschreven staat, maar
ook de vereiste competenties van de medewerkers, de outputkwaliteit en normuren. De Drentse Maat zou in
2014 ontwikkeld worden en in 2015 zou hierover expliciet worden besloten door de deelnemers. De Drentse
Maat zou een minimale basis zijn waaraan iedere deelnemer zich conformeert. In het bedrijfsplan wordt aan de
ene kant de nadruk gelegd op het rekening houden met individuele wensen van de deelnemers, maar aan de
andere kant worden ook de aspecten uniformiteit en gelijkheid in de uitvoering (rechtsgelijkheid voor
bedrijven) benoemd. In het bedrijfsplan was als doel gesteld kwaliteit te realiseren, daarin is ook onderkend
dat er een spanningsveld is tussen kosten (bezuinigingen) en kwaliteit. Met de invoering van de Drentse Maat
wordt ook beoogd efficiënter en effectiever te kunnen werken. Het bedrijfsplan voorziet om tegelijk met de
invoering van de Drentse Maat per 1 januari 2016 over te gaan van inputsturing naar outputsturing.
Per 1-1-2016 werkt de RUD volgens de Drentse Maat. Het was geen gemakkelijk bestuurlijk proces om tot de
Drentse Maat te komen. Binnen het omvangrijke diensten- en productenpakket van de Drentse Maat wordt
gewerkt volgens een uniforme werkwijze voor alle 13 deelnemers. De werkzaamheden beslaan circa 65% van
het volume van de RUD. Niet in de Drentse Maat zitten de milieuspecialismen, voor zover de inzet geen
betrekking heeft op vergunningverlening, toezicht of handhavingstaken en de bodemtaken voor de provincie
en de gemeente Emmen.
Feitelijk is geen besluit genomen over de Drentse Maat zelf, maar heeft het Algemeen Bestuur op 29 juni 2015
een begroting vastgesteld voor 2016, die gebaseerd is op de toepassing van de Drentse Maat, met één
uitvoeringsniveau. In die vergadering heeft het Algemeen Bestuur ruimte gelaten voor deelnemers om in hun
uitvoeringsprogramma te variëren op de Drentse Maat. Daarmee kunnen er kanttekeningen gezet worden of er
in Drenthe echt sprake is van één uitvoeringsniveau.
Enkele deelnemers hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in het concept-uitvoeringsprogramma
gebaseerd op de Drentse Maat variaties aan te brengen. In de uitvoeringspraktijk lijkt de soep niet zo heet
gegeten te worden.
Hoe is de Drentse Maat tot stand gekomen?
De voorbereidingen voor de Drentse Maat zijn gestart in 2014. In 2015 zijn de bestuurlijke besluiten genomen
om te kunnen werken met deze Drentse Maat. De toelichting bij de begroting 2016 van de RUD en de stukken
van het Dagelijks Bestuur, met name die van de vergadering van 30 maart 2015, geven een duidelijk beeld van
de ontwikkeling, de inhoud en de bestuurlijke keuzes van de Drentse Maat. Het DB-stuk van de Drentse Maat
van 30 maart is voorzien van een zeer uitgebreid advies geredigeerd door de RUD. Tal van thema’s komen
hierin aan de orde zoals: de inhoudelijke beschrijving van de Drentse Maat, de achterliggende
84
risicoafwegingen, de ontstaansgeschiedenis, voorafgaande bestuurlijke afwegingen, de juridische duiding van
de uitvoeringsniveaus en verkenning naar equivalenten van de Drentse Maat bij andere Omgevingsdiensten.
Die bleken nog niet zo ver te zijn.
De ontwikkeling van de Drentse Maat begon als een vakinhoudelijk vraagstuk, maar gaandeweg domineerden
de financiële en bestuurlijke vraagstukken. Bij de start van de voorbereidingen tekende zich op ambtelijk
niveau bij de deelnemers al vrij snel een voorkeur af voor uitvoeringsniveau B. Verderop volgt een toelichting
over uitvoeringsniveau’s. Deze keuze leverde bestuurlijk gezien grote discussies op. De meningen lagen vrij
scherp verdeeld. Vijf gemeentes hadden een voorkeur voor een minimumniveau “C” met een cafetariamodel
voor intensievere taakuitvoering in bepaalde situaties. Bij deze deelnemers staat Drentse uniformiteit niet
voorop, maar lokale keuzevrijheid in de niveaus van taakuitvoering. Bij twee gemeentes overheerste de
principiële weerstand tegen een Drentse Maat. Bij drie gemeentes overheersten financiële argumenten. Zij
wilden de situatie vermijden om te moeten “opplussen”, of vreesden de besparing niet te realiseren die de
raad was voorgehouden.
In verband met de bestuurlijke discussie zijn de drie uitvoeringsniveaus juridisch getoetst op verzoek van het
bestuur. In het advies aan het DB van 30 maart wordt gerapporteerd hoe deze 3 varianten zich verhouden tot
de wettelijke verplichting en welke juridische risico’s er eventueel mee samen hangen. De varianten A en B
passen zondermeer binnen de criteria van de wet. Bij uitvoeringsniveau C wordt in het advies geconcludeerd
dat op onderdelen niet voldaan wordt aan de intenties van de wetgever en dat de deelnemers onder andere
aansprakelijkheidsrisico’s.
Het Dagelijks Bestuur heeft in haar vergadering van 30 maart 2015 RvO gevraagd een compromisvoorstel op te
stellen om meer draagvlak onder de deelnemers te verkrijgen. Een compromisvoorstel is ook verspreid onder
de leden door de RvO, maar is later bij de vaststelling van de begroting 2016 door het DB niet ter
besluitvorming voorgelegd aan het AB. Bij de voorbereidingen is ook onderzocht welke kengetallen horen bij de
uitvoering. Bij uitvoering volgens uitvoeringsniveau B, zou er 10% voordeliger kunnen worden gewerkt (op
Drentse schaal) ten opzichte van de begroting van 2015.
Parallel aan de bestuurlijke discussie over de Drentse Maat zijn de voorbereidingen gestart om te komen tot
een concept begroting. In deze begroting werd uitgegaan van uitvoeringniveau B en is een bezuiniging van 10%
doorgevoerd. Deze reductie is verwerkt door de vacatureruimte te schrappen en door een reductie van 10%
van de kosten van dienstverlening door de Provincie Drenthe en de gemeente Emmen.
Uitvoeringsniveaus en productvoorbeelden
Bij de ontwikkeling van de Drentse Maat is een aantal varianten ontwikkeld waarin het uitvoeringsniveau
verschilt, te weten niveau A, B en C. Waarbij A de meest intensieve werkwijze is, met de meest intensieve
controles en controlefrequenties, maar ook de meeste service richting aanvragers vanwege vooroverleggen en
dienstverlening vóór indiening van een aanvraag of melding.
Preventie van milieudelicten dan wel vlotte onderkenning daarvan en een aanpak gericht op geconstateerde
problemen is het best ontwikkeld bij niveau A. Dit niveau kost echter ook de meeste arbeidsuren en levert
daarmee de hoogste kosten.
Niveau B wordt geschetst als een sober en doelmatig niveau met ingecalculeerde milieurisico’s. Niveau C is een
nog soberder niveau van uitvoering van de milieutaken waarbij de grenzen van de wet worden opgezocht. Op
onderdelen wordt voorbijgegaan aan de intenties van de wet. Dit niveau wordt gevoelig geacht voor
(interventies van) het interbestuurlijk toezicht en levert ook nadelen en risico’s op voor de deelnemers
(milieurisico’s en andersoortige risico’s en aansprakelijkheden). Ten aanzien van dit niveau merken de
85
onderzoekers op dat de RUD’s juist zijn opgericht voor het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving.
Niveau C draagt hier het minst toe bij. En loopt zelfs het risico op afbreuk daarvan.
De uitvoeringsniveaus zijn gebaseerd op de bestaande uitvoeringspraktijk. Ze kwamen alle drie voor. Het beeld
van de grote diversiteit in de uitvoeringspraktijk, wat al geconstateerd was tijdens de nulmeting werd hiermee
bevestigd.
De navolgende voorbeelden zijn gebaseerd op uitvoeringsniveau B, ter illustratie is het verschil met
uitvoeringsniveau C opgenomen.
Voor alle deelnemers worden de milieumeldingen inhoudelijk getoetst in plaats van in de ene gemeente wel en
in de andere gemeente niet. (niveau C: meldingen alléén toetsen bij Drentse prioriteit (ca 15%))
Gelijke frequenties worden aangehouden voor actualisatie van vergunningen: wanneer vanuit toezicht dat
noodzakelijk blijkt en anders ééns per 5 jaar als externe veiligheid een rol speelt, als externe veiligheid geen rol
speelt ééns per 10 jaar. ( niveau C: geen actualisatie, tenzij op verzoek van de vergunninghouder of als toezicht
dit noodzakelijk maakt).
Dezelfde frequenties worden aangehouden voor controles van milieuvergunningen. Milieucontroles worden bij
categorie 1 bedrijven op piepsysteem gecontroleerd, categorie 2 volledige controles ééns per 9 jaar, categorie
3 volledige controles ééns per 3 jaar, categorie 4 en hoger krijgen aspectcontroles die in een cyclus van 5 jaar
een totale controle vormen. Aan milieu-inrichtingen die horen bij de Drentse prioriteiten worden extra
controle-uren besteed. ( niveau C: categorie 1 alleen controle op piepsysteem, categorie 2 aspectcontroles
ééns per 8 jaar, categorie 3 aspectcontroles één per 3 jaar, categorie 4 en hoger, aspectcontroles die in een
cyclus van 5 jaar een totale controle vormen
Bij de meldingen grondstromen (Besluit Bodemkwaliteit) krijgt circa 50% een inhoudelijke beoordeling, met de
focus op onbekende bedrijven of bedrijven die eerder overtredingen hebben begaan. Bij meldingen van grond
van buiten Drents grondgebied en bij meldingen van grond bestemd voor “schone gebieden” volgens de
bodemkaart wordt de bodemmelding ook inhoudelijk beoordeeld.( niveau C : alleen bij onbekende bedrijven of
bedrijven die eerder overtreding hebben gemaakt, ca. 15%)
De Drentse Maat is risico-gestuurd
De uitwerking van de Drentse Maat is gebaseerd op risico-afwegingen: de kans dat een milieu-incident of
normafwijkend gedrag zich voordoet, afgezet tegen de ernst daarvan. Daarmee raakt de Drentse Maat in
kwalitatief opzicht aan het handhavingsbeleid van de deelnemers. Bij de start hadden alle deelnemers een
actueel handhavingsbeleid, gebaseerd op risicoafwegingen. Geen enkele deelnemer heeft echter in haar
reactie op de Drentse Maat de verbinding gelegd naar het eigen handhavingsbeleid. De onderzoekers hebben
de indruk dat financiële overwegingen bij de protesterende deelnemers zwaarder wogen dan milieutechnische
risico-afwegingen.
Van een geagiteerde besluitvorming naar een pragmatische toepassing
Er is geen expliciet maar een impliciet besluit genomen over de Drentse Maat. Door de heftige en langslepende
discussies over de Drentse Maat kwam de besluitvorming over de RUD -begroting voor 2016 in het gedrang. Op
29 juni 2015 móest het AB een besluit nemen over de voorliggende begroting. Niet instemmen zou betekenen
dat op de wettelijke peildatum van 15 juli 2015 er geen begroting zou zijn van de RUD voor het jaar 2016.
Onder druk van de omstandigheden hebben een aantal bestuurders ingestemd met de begroting. Deze
begroting is gebaseerd op een uitvoeringsniveau “B”. In enkele interviews met bestuurders was de ergernis
over de gang van zaken nog steeds voelbaar. Er is geprobeerd tegemoet te komen aan de deelnemers die
moeite hadden met het uitvoeringsniveau van de Drentse Maat. Ze kregen de gelegenheid in hun
86
uitvoeringsprogramma voor 2016 variaties aan te brengen op het voorstel wat de RUD zou doen voor de
jaarprogramma’s van de deelnemers. Bijvoorbeeld door minderwerk op te voeren en de vrijkomende ruimte
voor andere doelen in hun jaarprogramma in te zetten, dan wel door minderwerk op te voeren wat verrekend
kon worden met andere deelnemers die meerwerk wensten boven op het voorstel van de RUD voor het
jaarprogramma. Door op deze manier te variëren zou de begroting van de RUD en de totale werklast in tact
blijven. Twee gemeentes hebben aangegeven een neerwaartse bijstelling te willen van hun
uitvoeringsprogramma voor 2016. Drie gemeentes hebben lokale prioriteiten toegevoegd, op te vangen door
verschuivingen binnen het concept-uitvoeringsprogramma, dus zonder financiële consequenties voor hun
bijdrage in 2016 aan de RUD. De RUD heeft aan de deelnemers concept-uitvoeringsplannen voorgelegd voor
2016. Van de 13 deelnemers hebben er maar 7 gereageerd op hun concept-uitvoeringsprogramma. De
onderzoekers hebben de indruk dat de beladen bestuurlijke discussie in de uitvoeringspraktijk wordt opgelost
met minder spanningen. Waarbij helpt dat in het najaar van 2015 procesafspraken zijn gemaakt voor de
ontwikkeling van de uitvoeringsprogramma’s 2017 op basis van de Drentse Maat.
Invoering en evaluatie
In de gesprekken met de medewerkers en het management van de RUD komt heel duidelijk naar voren dat de
komst van de Drentse Maat wordt toegejuicht. Zij erkennen dat het een bestuurlijke krachtsinspanning was om
te komen tot een Drentse Maat, maar nu die keuze is gemaakt, kan de combinatie van werken met de Drentse
Maat en LOS zorgen voor een effectievere en efficiëntere manier van werken. Aan de zijde van de deelnemers
wordt de verwachte efficiencywinst voor de RUD ook onderkend. Daar is enige vrees dat de flexibeler inzet van
medewerkers als neveneffect heeft dat plaatselijke bekendheid en onderkenning van de lokale gevoeligheden
afneemt. In het AB is besloten om de Drentse Maat jaarlijks te laten monitoren en hierover te laten
rapporteren . Na twee jaar wordt de Drentse Maat geëvalueerd en met ingang van 1 januari 2018 wordt een
nieuwe Drentse Maat vastgesteld. De opzet van deze evaluatie is nog niet bekend. Er zijn de onderzoekers nog
geen acties bekend voor het jaarlijks monitoren van de Drentse Maat. De onderzoekers zijn van mening dat 1
januari 2018 geen gelukkig gekozen datum is voor een nieuwe Drentse Maat. Medio 2017 moet de begroting
voor 2018 worden vastgesteld. Dan is er maar een (één) jaar beschikbaar voor de echte monitoring; of
omgekeerd geredeneerd, als 2 jaar de tijd wordt genomen voor monitoring , dus over 2016 en 2017, is het
ondoenlijk om per 1-1-2018 een nieuwe Drents Maat vast te stellen. De echte efficiencywinst bereikt de RUD
door de combinatie van het gaan werken volgens de Drentse Maat in combinatie met het implementeren van
het Leefomgevingssysteem. Van het LOS is nu al bekend dat dit pas in het najaar van 2016 operationeel wordt,
hiermee werken zal zeker een inwerktijd gaan vergen. Voor het vaststellen van een nieuwe Drentse Maat is dan
weinig informatiemateriaal beschikbaar.
Samengevat:
Bij de start van de RUD is de ambitie uitgesproken om te komen tot een uniform uitvoeringsniveau van de
taken. De afgelopen twee jaar is er veel gesproken over de opzet van de Drentse Maat en het gewenste
uitvoeringsniveau. Bestuurlijk is niet tot een eenduidig besluit gekomen welk uitvoeringsniveau wenselijk is.
Omdat in 2015 de begroting voor 2016 opgesteld moest worden, waar de keuze voor een uitvoeringsniveau
van invloed op is, is rekening gehouden met een uitvoeringsniveau. Hiermee is er impliciet een keuze gemaakt
voor een uitvoeringsniveau, dat niet separaat bestuurlijk is vastgesteld. Er is bestuurlijk gezien geen breed
draagvlak voor het gekozen uitvoeringsniveau. Dit heeft er in praktijk toe geleid dat er op individueel niveau
aanpassingen zijn aangebracht. De eerste stappen zijn gezet en daar mag de RUD best trots op zijn, maar de
organisatie is er nog niet. De Drentse Maat moet nu gaan uitwijzen dat het leidt tot een efficiëntere en
effectievere uitvoering van de taakuitvoering, maar bovenal leidt tot een verbetering van de kwaliteit van de
uitvoering. Afgesproken is dat de Drentse Maat na twee jaar geëvalueerd zal worden. De ambitie is om met
ingang van 1 januari 2018 de (herijkte) Drentse Maat vast te stellen. Niet duidelijk is hoe de evaluatie er uit zal
komen te zien.
87
Bijlage 9. Bevindingen over kwaliteitsontwikkeling,
samenwerking en afstemming
Algemeen
In dit thema wordt uiteengezet in welke mate de RUD de afgelopen twee jaar in staat is gebleken te voldoen
aan de kwaliteitsdoelstellingen zoals geformuleerd in het bedrijfsplan. Om de hoofdvraag te kunnen
beantwoorden worden de volgende vier deelvragen in deze paragraaf beantwoord, te weten:
- In welke mate voldoet de taakuitvoering van de RUD de afgelopen twee jaar aan de wettelijke
kwaliteitseisen, gegeven het daarvoor verstrekte mandaat (is toegevoegd ten opzichte van de
opdracht van het DB), de opdracht en financiële middelen?
- In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar gezorgd voor een kwalitatief goede uitvoering van
taken?
- In welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar voor een goede afstemming/samenwerking
gezorgd met partijen die participeren in de RUD, partijen waarvoor taken worden uitgevoerd en
andere handhavingspartners?
- Heeft de RUD actief geadviseerd over beleidsontwikkeling bij de opdrachtgevers (output gerelateerd)?
De eerste twee vragen hebben meer betrekking op de kwaliteit van de uitvoering van de taken, terwijl de
laatste twee vragen gaan over de afstemming en samenwerking met de opdrachtgevers en andere
handhavingspartners. De eerste twee subvragen worden gecombineerd behandeld. Daarop volgen separate
paragrafen over de afstemming en samenwerking en over de adviesrol van de RUD aangaande het beleid van
de deelnemers.
Definitie van kwaliteit vanuit wet- en regelgeving en vanuit de ambities van de RUD
Kwaliteit is een containerbegrip. Het is daarom goed om aan de voorkant te definiëren wat onder kwaliteit
wordt verstaan en wat het normenkader is. In deze paragraaf wordt hier nader op ingegaan. De eerste
onderzoeksvraag gaat in op de mate waarin de taakuitvoering van de RUD voldoet aan de wettelijke
kwaliteitseisen. Kwaliteit heeft in deze onderzoeksvraag betrekking op de landelijke kwaliteitscriteria. Er zijn
verschillende bronnen van wettelijke kwaliteitseisen voor uiteenlopende werkgebieden.
Wet VTH
In het omgevingsrecht worden regels gesteld waar overheden zich aan moeten houden bij het uitvoeren van
vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Deze regels zijn opgesteld om de risico’s voor mens en
natuur te beperken, zodat de veiligheid en gezondheid niet in het geding komen.
Eisen aan de inrichting van deze processen waren in 2014 en 2015 wettelijk vastgelegd in de Wet Algemene
Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) en de daarbij behorende algemene maatregelen van bestuur (Besluit
omgevingsrecht en Ministeriele regeling omgevingsrecht). Dit zijn de zogenaamde procescriteria. De
procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de sluitende beleidscyclus: de BIG-8 cyclus.
88
De Big-8 is in essentie een dubbele regelkring. Iedere cirkel wordt
cyclisch doorlopen. De onderste regelkring, de operationele cyclus
wordt jaarlijks doorlopen. De bovenste cyclus, de strategische cyclus
wordt langzamer doorlopen, 4 jaar is een veel voorkomende frequentie.
Deze cyclus wordt ook wel aangeduid als de PDCA cyclus, wat staat
voor Plan, Do, Check, Act. De PDCA cyclus vormt ook een fundamenteel
inzicht binnen het INK model.
De werkzaamheden van de RUD treffen we nu vooral aan in de
onderste cyclus. De werkzaamheden van de deelnemers treffen we
vooral aan in de bovenste cyclus.
Ter illustratie volgen hierbij nog een aantal andere voorbeelden uit de eisen, het voert te ver om ze hier
gedetailleerd en volledig op te sommen. Het bevoegd gezag moet beschikken over actueel beleid gebaseerd op
risicoanalyses, wat bestuurlijk moet zijn vastgesteld en ter kennisname gebracht van de Raad / Staten.
Periodiek moet de beleidsevaluatie bestuurlijk worden vastgesteld en ter informatie aangeboden aan de raad.
De vastgestelde naleving strategieën moeten zijn uitgewerkt in protocollen en werkprocessen.
Vergunningverlening moet functioneel zijn gescheiden van toezicht en handhaving. Toeziend personeel moet
rouleren om niet voortdurend op de zelfde doelgroep toezicht te houden.
Per 1 april 2016 is de wet VTH in werking getreden. Hiermee is ook een en ander verandert ten opzicht van de
voorgaande wet. Volgend jaar zal ook de Bor en de Mor aan verandering onderhevig zijn. De verwachting
tijdens de ontwikkeling van de RUD was, dat de set van kwaliteitscriteria per 1 januari 2015 wettelijk verankerd
zouden worden, maar ze zijn nu niet bij de wet verplicht gesteld. De kwaliteitseisen beogen de kwaliteit en de
continuïteit van de uitvoering van de VTH-taken te laten borgen in brede zin. Een markant onderdeel van de
eisen wordt gevormd door de zogenaamde VTH-kwaliteitscriteria 2.1. Deze bestaan uit criteria voor kritieke
massa, inhoud en proces. Daarbij geeft de kritieke massa aan welke capaciteit, kennis en ervaring tenminste in
een organisatie aanwezig moet zijn om de VTH-taken goed uit te voeren. De procescriteria beschrijven de eisen
die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de kwaliteitscriteria te volgen, wordt de cyclus gesloten.
Omdat de kwaliteitscriteria bij wet niet verplicht zijn gesteld, is het wel verplicht om als gemeenteraad en
provinciale staten om een ‘verordening kwaliteit basistaken’ vast te stellen. De wet biedt de mogelijkheid af te
wijken van de modelverordening die is opgesteld door VNG en IPO. De volgende voorwaarden worden daaraan
gesteld:
- De bepalingen die in de verordening voor het gemeentelijke basistakenpakket gelden, dienen
gelijkluidend te zijn op het niveau van de omgevingsdienst (art. 5.4, lid 2).
- De verordeningen van de provincies met betrekking tot de BRZO- en RIE-4-taken dienen gelijkluidend
te zijn op het niveau van BRZO-omgevingsdiensten (art. 5.4, lid 2).
- Voordat de gemeenteraad, c.q. provinciale staten, een besluit neemt over de verordening, dient het
eerstvolgend hogere bestuursorgaan (respectievelijk gedeputeerde staten, art. 5.4, lid 1a en Onze
Minister en het College van procureurs-generaal, art. 5.4, lid 1b) gehoord te worden.
Bodem
Kwalibo is de ingeburgerde term voor kwaliteitszorg op bodemgebied. De kwaliteitseisen voor het bevoegd
gezag zijn wettelijk verankerd in normbladen 8001/8002. Binnen de Stichting Infrastructuur Kwaliteitszorg
Bodembeheer is een afzonderlijk platform POKB actief (Platform Overheid en Kwaliteit Bodembeer). De RUD is
toegetreden tot dit platform. Dat kan als de organisatie en haar werkprocessen voldoende op orde zijn. Eind
2016 zullen de laatste procesbeschrijvingen zijn afgewikkeld. De procesbeschrijvingen binnen de RUD hebben
89
een meervoudig doel: enerzijds het bewerkstelligen van een actuele werkwijze op het gebied van bodem en
daarmee aantonen dat de RUD dit onderdeel op orde heeft en anderzijds ten behoeve van de invoering van
LOS. Binnen het POKB wordt een systeem toegepast van onderlinge toetsing; er vindt periodieke visitatie plaats
op een professionele manier door collega-organisaties.
BRZO
Ook op het terrein van BRZO gelden wettelijke kwaliteitseisen. De sturing/coördinatie (inclusief borging en
kwaliteitszorg) van de BRZO taken wordt in Noord Nederland verricht door de omgevingsdienst Groningen. Aan
de medewerkers die uitvoering geven aan de BRZO-taken binnen de RUD worden wettelijke eisen gesteld. Daar
wordt nu nog niet aan voldaan door de RUD. Een inspecteur is in opleiding en daarna voldoende
gekwalificeerd. Tot eind 2016 worden de BRZO-inspecties in Drenthe verricht door collega’s van de
omgevingsdienst Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen.
De situatie vóór de start van de RUD
Voor de start van de RUD is door een extern bureau in beeld gebracht wat de stand van zaken was met
betrekking tot de capaciteit en kwaliteit van de latende organisaties. De kwaliteit is getoetst in de geest van de
VTH-kwaliteitscriteria. Met betrekking tot de kritieke massa was de conclusie van deze zogenaamde nulmeting
dat de latende organisaties niet over voldoende specialismen beschikten. Daarnaast was er een wisselend
beeld bij de latende organisaties ten aanzien van de opleidingsniveaus van de medewerkers en het aantal
“vlieguren” om specialismes voldoende ontwikkeld te hebben en te houden. Deze conclusies zijn weinig
verrassend, deze landelijk herkenbare situatie vormde mede een aanleiding voor de vorming van “robuuste”
RUD’s. In het onderzoek is verder geen uitspraak gedaan over de inhoudelijke kwaliteit van vergunningen,
inspectiebezoeken of vervolgtrajecten. Wel kwam uit het onderzoek naar voren, dat vrijwel alle overheden in
Drenthe kampten met achterstanden in de actualisatie van vergunningen en achterstallige milieucontroles. De
omvang hiervan was zeer divers, variërend van bescheiden tot omvangrijk. Bij de provincie viel op dat ze haar
organisatorische kwaliteitsborging had verzorgd, de afdeling VTH was ISO-gecertificeerd. Met betrekking tot de
procescriteria leverde het onderzoek verder het volgende beeld op:
- Toezicht en Handhaving
Bij de start van de dienst beschikten alle partners over beleid (en de daarbij behorende risicoanalyse) op het
gebied van toezicht en handhaving. Een aantal partners had in het beleid ook de naleefstrategie uitgewerkt.
Met betrekking tot de kwaliteit van de toezichtorganisatie was sprake van een zeer wisselend beeld. Zo had
bijvoorbeeld een aantal partners geen bereikbaarheidsregeling, dan wel een niet/slecht uitvoerbare regeling.
- Vergunningverlening
Een algemeen beeld bij de start van de dienst was dat bij een aantal van de partners het beleid niet op orde
was. Dat was weliswaar geen wettelijke verplichting, maar voor de aansturing van de RUD is het zeer nuttig.
Ook liet bij diverse organisaties de actualiteit van het inrichtingenbestand te wensen over en was verbetering
van het uitvoeringsprogramma wenselijk. Over het algemeen werd gunstig geoordeeld over de
uitvoeringsorganisatie en de werkprocessen.
Kwaliteitsambities van de RUD: de contourennota
Bij de start van de RUD heeft de RUD zowel in de contourennota alsook in het bedrijfsplan ambities
meegekregen van de deelnemers in termen van kwaliteit. In de Contourennota is over “kwaliteit” uiteengezet
dat de Drentse overheden de vorming van de RUD willen aangrijpen om de kansen volop te grijpen voor een
kwalitatief betere uitvoering van taken. De RUD zou voldoende robuust zijn en voldoende kritische massa
hebben om een goede kwaliteit van taakuitvoering te verzorgen. Tegelijk is in de contourennota onderkend dat
(financiële) prioriteitstelling en kwaliteit met elkaar op gespannen voet zouden kunnen staan. Van meet af aan
90
was duidelijk dat met de RUD ook een efficiëntere manier van taakuitoefening was beoogd. De contourennota
onderscheidde vier soorten kwaliteitseisen:
- Wettelijke kwaliteitseisen (Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht, Besluit omgevingsrecht (Bor)
en Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor));
- de KPMG-criteria;
- de output/outcome criteria;
- de criteria uit de checklist Criteria RUD Vorming.
Ten tijde van de contourennota was nog geen keus gemaakt voor een kwaliteitsniveau. Het na te streven
kwaliteitsniveau zou nader worden vastgelegd in “De Drentse Maat”. De Drentse Maat betekent het werken
met één maatlat, een uitvoeringsniveau passend bij de Drentse situatie. Er zijn producten en diensten
uitgewerkt waarbij de outputkwaliteit wordt beschreven en waarbij de verbinding wordt gelegd met uren en
met competenties van medewerkers. Er zou pas een keus worden gemaakt voor een kwaliteitsniveau als ook
de financiële consequenties daarvan in beeld zouden zijn.
Het bedrijfsplan van de RUD
De Drentse overheden hebben voor de RUD een ambitieuze opdracht, aldus het bedrijfsplan, te weten: meer
kwaliteit tegen lagere kosten. In het bedrijfsplan is uitgewerkt dat het mogelijk is, maar niet zondermeer.
Daarvoor werd een realistische planning en uitwerking nodig geacht “met een heel gerichte sturing op
voortgang, kosten en kwaliteit”, aldus het bedrijfsplan. Voor een deel zijn de kwaliteitseisen die de
contourennota onderkent, zichtbaar in het bedrijfsplan. Daarnaast legt het bedrijfsplan nieuwe accenten. Zo
wordt nu ook uitgesproken om te komen tot gelijkheid in uitvoering binnen de provinciegrenzen (level playing
field), meer rechtsgelijkheid voor bedrijven: gelijke monniken gelijke kappen.
In het bedrijfsplan werd er vanuit gegaan dat de KPMG-kwaliteitscriteria wettelijke kracht zouden krijgen. In
het bedrijfsplan is dan ook vastgelegd dat de RUD hier per 1-1-2016 aan moet voldoen. Daaraan gekoppeld is
de inwerkingtreding van de Drentse Maat per 1 januari 2016.
In het bedrijfsplan komen ook andere kwaliteitsaspecten aan bod. Zo zou bijvoorbeeld de kwaliteit in Drenthe
bevorderd worden doordat de RUD de ketensamenwerking op zet met (keten)-partners binnen en buiten de
provincie Drenthe.
RUD stuurt op verschillende manieren om aan de wettelijke eisen te voldoen
De RUD werd op 2 januari 2014 operationeel, zij het met beperkte mogelijkheden, want er moest in de loop
van dat jaar nog veel geregeld worden. Naast het optuigen van een nieuwe organisatie, werd van de dienst ook
verwacht dat zij voldeed aan de eisen die aan de opdrachtgevers gesteld werden met betrekking tot de
procescriteria ( uitvoeringsprogramma, jaarverslag etc.). Een nieuwe organisatie optuigen en uitbouwen is een
proces dat naar onze mening tijd vraagt. Daarbij kreeg de organisatie ook vanuit verschillende partners
medewerkers over, die gewend zijn vanuit hun eigen werkwijze te werken. Als onderdeel van de Drentse Maat
is gewerkt aan de uniformering werkprocessen. Voor de WABO zijn die inmiddels beschreven. Ook is in Drenthe
nu een bereikbaarheidsregeling operationeel, waar die er voorheen in grote delen van Drenthe niet was, c.q.
niet functioneerde. De scheiding op functieniveau tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving is
goed doorgevoerd, al was overigens voorheen geen aandachtspunt.
De taken van de RUD zijn in het bedrijfsplan helder weergegeven en jaarlijks wordt een uitvoeringsprogramma
vastgesteld. Voor de registratie van de voortgang en resultaten wordt tot aan de invoering van het LOS gebruik
gemaakt dan de systemen van de deelnemers. Om voor de eigen uitvoering uniformiteit in werkprocessen te
behouden en om de deelnemers bij hun beleid behulpzaam te zijn is in het Algemeen Bestuur vastgesteld dat
91
de RUD gaat werken volgende de nieuwe Landelijke Handhaving Strategie. Daarmee is deze strategie nog geen
vastgesteld beleid van de deelnemers, die moeten die nog wel door hun Colleges laten vaststellen.
De aandachtspunten voor het helemaal voldoen aan de wettelijke WABO-eisen liggen voor een deel bij de
deelnemers en voor een deel bij de RUD. De deelnemers moeten hun beleid op orde maken voor zover dat nog
niet het geval is. Daar hebben we geen nader onderzoek naar gedaan. Bij de nulmeting hadden de meesten nog
geen vergunningenbeleid. Bovendien moeten ze in hun uitvoeringsprogramma de verbinding leggen met hun
prioriteiten en beleidsdoelen. Evenzogoed moeten ze periodiek een beleidsevaluatie maken in hoeverre door
de activiteiten tegemoet is gekomen aan hun beleidsdoelen. De RUD voert een actieplan uit om volledig te
voldoen aan de VTH kwaliteitscriteria 2.1.
Taakuitvoering door de RUD voldoet nog niet geheel aan de (wettelijke) Wabo-kwaliteitseisen, maar is
druk bezig met een doorontwikkeling
Conform het jaarplan heeft de RUD zich in 2015 gespiegeld aan de VTH-kwaliteitscriteria 2.1 en heeft daarover
gerapporteerd aan het Dagelijks Bestuur. De conclusie was dat de RUD nog niet voldoet aan de
kwaliteitscriteria. Het plan van aanpak om daar wel aan te gaan voldoen is geaccordeerd door het bestuur. Dit
wordt in uitvoering gebracht in de jaren 2016 en verder; aan de ambitie van het bedrijfsplan is dus nog niet
voldaan. Bij de reguliere milieutaken voldoet de RUD als het gaat om vergunningverlening, toezicht en
handhaving op aan de minimale kwaliteitseisen. Bij de specialistische taken ligt de situatie anders. Binnen de
RUD worden een aantal taken anders geclusterd om aan de minimale “vlieguren” (conform KC 2.1.) te kunnen
voldoen. Er is een opleidingsprogramma nodig voor aanvullende scholing, deels vanwege eigen ambities, deels
vanwege de criteria. Via zogenaamde ‘EVC/EVP-trajecten’ (Erkenning verworven
competenties/Ervaringsprofiel) worden de capaciteiten/vaardigheden van RUD medewerkers in beeld
gebracht. Dit laatste wordt gedaan omdat er expertise en competenties beschikbaar zijn, die niet zondermeer
uit diploma’s of certificaten afleesbaar zijn.
Op een aantal terreinen is er onvoldoende werkaanbod binnen de RUD om een bezetting in stand te houden
waarmee voldaan wordt aan de kwaliteitscriteria. Op die terreinen wordt de samenwerking gezocht met de
omgevingsdiensten in Groningen en Friesland om gezamenlijk wél te voldoen aan de kwaliteitscriteria. De
afspraken daarover moeten nog worden vastgelegd.
De deelnemers van de RUD in Drenthe zijn nog bezig om te komen tot een kwaliteitsverordening. Daarin
worden nadere keuzes gemaakt of in de volle omvang voldaan moet worden aan de VTH 2.1 kwaliteitscriteria.
Hierin zou sprake kunnen zijn van enige nuancering. Tot dusverre lijkt de RUD echter vast te houden aan het
onverkort voldoen aan de VTH kwaliteitscriteria.
Hoe wordt er gestuurd en verantwoord op kwaliteit?
Op verscheidene manieren wordt binnen de RUD aandacht besteed aan kwaliteit. Kwaliteit met betrekking tot
de kwaliteitscriteria, kwaliteit met betrekking tot de competenties en kennisdeling; maar ook kwaliteit in
termen van uitvoering van taken, van vastlegging van werkprocessen en borging van de kwaliteit. In het
jaarprogramma 2015 worden naast de feitelijke productie ook de ontwikkelthema’s voor de 2015 benoemd.
Hoofdstuk 7 heeft de titel ‘Verder Bouwen aan kwaliteit’, waarbij ingezoomd wordt op cultuur, werkprocessen,
het LOS (Leefomgevingssysteem), De Drentse Maat, Kwaliteitscriteria 2.1, Kwaliteitsborging werkprocessen
bodem, kwaliteitsborging (INK) processen en efficiency en uniformiteit.
In het jaarprogramma 2016 is opnieuw een hoofdstuk opgenomen onder de titel: ‘Verder Bouwen aan
kwaliteit’. In dit hoofdstuk wordt de focus gelegd op: Kwaliteitscriteria, Kwaliteitsmanagement, Het LOS, de
producten en diensten catalogus (meer producten brengen onder de Drentse Maat), Integraal Toezicht en
92
Output en Outcome. Deze hoofdstukken zijn goed uitgewerkt in het jaarprogramma en laten zien wat RUD
voornemens is te realiseren. Het laatste jaarprogramma laat zien dat de RUD vorderingen maakt op dit terrein.
De model-dienstverleningsovereenkomst die de RUD met de deelnemers heeft opgesteld, heeft ook aandacht
voor kwaliteit. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op een aantal kwaliteitseisen. Deze kwaliteitseisen geven weer
dat de RUD werkt conform het beleid van de betreffende deelnemers en de relevante beleidskaders zijn
opgenomen in een bijbehorende bijlage van de DVO. Partijen verbinden zich ook hier om tot een Drentse Maat
te komen. Werkprocessen en productenboek zijn gekoppeld aan de DVO en er zijn afspraken gemaakt over
gebruik van informatiesystemen en werkplekken. De DVO’s zijn voor meerdere jaren bedoeld.
Maar gelet op de beschrijving van de situatie van de verlengde kabels naar haar aard is beperkt tot 2014 en
2015. Er zijn de onderzoekers geen voorzetten bekend voor actualisatie van DVO’s. De toepassing van de
model -DVO is zeer divers. Die varieert van goed uitgewerkte DVO’s conform de model DVO tot het ontbreken
van een ondertekende DVO tussen deelnemer en de RUD. De deelnemers sturen slechts in zeer beperkte mate
op kwaliteit. Anders dan bij de uitvoeringsprogramma’s is de praktische betekenis van de DVO’s beperkt, zo
blijkt uit de interviews.
Tevreden klanten
Bij de externe respondenten van de digitale vragenlijsten (bestuurders, accounthouders en ambtelijke
opdrachtgevers) heerst overwegend tevredenheid over de kwaliteit van het werk van de RUD , zowel nu, als in
de afgelopen 2 jaar. Van de 51 respondenten vonden 6 respondenten dat er niet voldoende kwaliteit werd
geleverd. In die gevallen waar er enige onvrede was, is enige nuancering te zien waarbij de RUD gaandeweg
meer kwaliteit levert naar de beleving van die respondenten. Hiermee wordt vooral de appreciatie weergeven
van de kwaliteit van het werk van de RUD , het is een gevoelsmatige waardering. De RUD rapporteert zeer
sober aan de deelnemers over haar kwaliteit. In de kwartaalrapportages wordt daar geen aandacht aan
besteed en wordt ook geen feedback gegeven over de toepassing van het beleid van de deelnemers. De
financieel getinte rapportages voor de opdrachtgevers geven hier ook geen uitsluitsel over en het jaarverslag is
van een veel hoger abstractieniveau dan het uitvoeringsprogramma. In het jaarverslag van 2014 wordt slechts
opgemerkt dat de RUD voldoet aan de wettelijke kwaliteitseisen.
De deelnemers sturen echter ook amper op kwaliteit. Doordat de deelnemers moeite hebben te sturen op
kwaliteit en de RUD daar amper over rapporteert en over de realisatie van de beleidsdoelen geen
terugkoppeling geeft, kan de bovenste lus van de Big-8 niet tot ontplooiing komen.
Kwaliteitsimpuls door de vorming van de RUD
Uit de interviews is gebleken dat de vorming van de RUD op zichzelf al een belangrijke kwaliteitsimpuls was en
is. Unaniem roemen de medewerkers deze kwaliteitssprong, de vorming van de RUD heeft een gunstig effect
op de kennis en deskundigheid van het personeel van de RUD wat belast is met de milieutaken. Medewerkers
die afkomstig zijn uit uiteenlopende organisaties hebben nu collega’s met wie ze kunnen sparren en kennis
kunnen delen. Zo wordt als voordeel genoemd dat er nu specialisten als collega’s zijn die snel en gedegen een
antwoord kunnen geven en er is ruimte binnen de RUD om échte specialismen te ontwikkelen en in stand te
houden. Dat geldt in sterke mate voor de medewerkers die voorheen bij (minder grote) gemeentes werkten;
maar ook de medewerkers die voorheen werkzaam waren bij de provincie (waar meer ruimte was voor
specialismen) ervaren deze kwaliteitsimpuls. Daarnaast zijn er afstemmings-overleggen opgezet binnen
verschillende teams van de RUD die een flinke bijdrage leveren aan enerzijds een kwaliteitsimpuls door
kennisdeling en anderzijds bijdragen aan een gelijke taakuitoefening.
93
De vorming van de RUD heeft Drenthe-breed ook geleid tot verbeteringen waartoe de deelnemers niet allen
afzonderlijk in staat waren, dan wel die op provinciale schaal veel beter tot hun recht kunnen komen.
Voorbeelden daarvan zijn de bereikbaarheidsregeling en het ketentoezicht.
Kwaliteitsborgingssysteem
De RUD is in 2015, conform het jaarplan , gestart met de voorbereidingen om een kwaliteitsborgingssysteem in
te voeren. De RUD heeft gekozen voor een systeem op basis van het INK-model (Instituut Nederlandse
Kwaliteit) . Daarbij krijgt de RUD externe ondersteuning door de directeur van het INK. Ten tijde van de
interviews van de tussenevaluatie van de RUD was juist een zogenaamde positiebepaling gemaakt. De RUD
ambieert een ketengerichte organisatie te zijn. Bij ketengericht moet daarbij niet alleen gedacht worden aan de
interne ketens binnen de RUD , maar ook de ketens met externe partijen.
Tijdens de interviews is ons gebleken dat veel medewerkers nog geen heldere indruk hebben wat de
toepassing van dit systeem betekent en hoe dit de RUD-organisatie en de overheden en andere ketenpartners
helpt in de verdere ontwikkeling. Uit de vragenlijsten komt het beeld naar voren dat dit
kwaliteitsborgingsysteem wordt gezien als een interne zaak van de RUD.
Van de 30 externe respondenten van de vragenlijst hebben 16 personen hier geen mening over en 11 personen
zijn het noch eens, noch oneens dat de RUD toe is aan invoering van een kwaliteitsborgingsysteem. Van de 24
RUD -respondenten op de vragenlijst waren 14 mensen positief over de invoering over het
kwaliteitsborgingsysteem. De overige respondenten waren het er niet mee eens/noch mee oneens, dan wel
afwijzend of hadden geen mening. Voor een organisatie die ambieert ketengericht te zijn is er dus nog wat
zendingswerk te verrichten, zowel in eigen huis, als de deelnemende overheden. Vermoedelijk ook bij andere
ketenpartners.
Overige bevindingen
Door te voldoen aan kwaliteitscriteria, worden de randvoorwaarden geschapen om te komen tot een goede
kwaliteit van diensten en producten. Dit biedt echter geen garantie. De kwaliteit wordt ook door andere zaken
beïnvloed.
Bijvoorbeeld: bij milieuvergunningen en controles is ook een goede kennis van de branche van belang en van
de technische oplossingen om aan de eisen van het activiteitenbesluit tegemoet te komen. De open collegiale
sfeer en uitwisseling van vakkennis binnen de RUD die naar voren komt in vrijwel alle interviews wordt door de
onderzoekers als een sterk punt gezien van de RUD. Het gedachtegoed achter de Wabo-kwaliteitscriteria,
waaronder het denken in minimaal benodigde bezetting is ook bruikbaar om naar de rest van de taken te
kijken. Bij de éénpitters van het team bedrijfsvoering is naar ons mening sprake van een kwetsbare situatie als
één van hen zou uitvallen. Het binnen de RUD toegepaste 4-ogen principe is een goede manier om kwaliteit te
bevorderen. Een toets van de concrete resultaten (“reality-check”) zou een onderdeel kunnen worden van het
kwaliteitsborgingssysteem.
Wordt er te veel gevraagd van de deelnemers?
Naar de opinie van de onderzoekers gaat het bij de kwaliteit van werkzaamheden van de RUD om
kennisintensieve dienstverlening. Deels gaat het om taken die binnen de RUD als reguliere productie worden
ervaren, zoals vergunningverlening, toezicht- en handhavingstaken, en deels gaat het om zeer specifieke
dienstverlening. Een aanzienlijk deel van het werk van de RUD is zeer specialistisch en de RUD werkt met
wettelijke voorschriften waar voortdurend kleine of grote veranderingen spelen. Dit stelt hoge eisen aan het
beheersende en ontwikkelend vermogen van de RUD en daar een open zelf-onderzoekende houding bij te
tonen en transparant te zijn in de richting van de deelnemers, die deze specialistische kennis niet hebben.
94
De informatie die de RUD daarover geeft in haar uitvoeringsprogramma’s komt daar in belangrijke mate aan
tegemoet. De opmerking in het jaarverslag 2014 dat de RUD voldoet aan de wettelijke kwaliteitscriteria getuigt
naar het oordeel van de onderzoekers niet van een transparante verantwoording. Van de deelnemende
overheden kan niet een compleet oordeel over de kwaliteit van het werk, de organisatie of de werkprocessen
van de RUD worden verwacht.
Het valt de deelnemers niet mee om hun eigen kwaliteitseisen te formuleren; behalve bij incidenten en dan
heeft één en ander vaak een negatieve gevoelswaarde. De bestuurders verwachten zonder meer kwaliteit van
de RUD , maar sturen daar onvoldoende op. Ze sturen met name op de financiële kaders, gelet op de
besluitvorming rondom de Drentse Maat en de jaarlijkse begrotingen. Mondeling worden
kwaliteitsverwachtingen wel geuit in de interviews met bestuurders; dan gaat het vaak over de soft-skills: over
adviesvaardigheden en bestuurlijke sensitiviteit en een dienstverlenende houding. Daarentegen is er geen
twijfel over de expertise van de RUD; waar overigens ook geen helder beeld van is zo blijkt uit de gesprekken
met de bestuurders.
In het kader van het INK kwaliteitssysteem mag worden verwacht dat RUD en deelnemers hierover explicieter
met elkaar in gesprek raken en dat verwachtingen en ervaringen beter op elkaar afgestemd worden. De
uitkomst van de INK positiebepaling is nog niet bekend, maar de onderzoekers durven nu wel te stellen dat de
RUD verder is in de ontwikkeling van de zogenaamde managementvelden dan de resultaatvelden volgens het
INK model. In de toekomst verwachten de onderzoekers (op basis van eigen INK expertise) meer aandacht voor
feedback van deelnemers, stakeholders en medewerkers, een nadrukkelijker toets van de behaalde resultaten
en aandacht voor het lerend vermogen van de RUD. De kwaliteit van de medewerkers en hun onderlinge
samenwerking is een groot goed voor de RUD. Voor de ontwikkeling en het behoud van de noodzakelijke
kennis en competenties zijn tijdens de ontwikkeling van de RUD’s (tijdens het Programma Uitvoering met
Ambitie) voorstellen ontwikkeld voor permanente educatie. In het onderling overleg tussen de RUD-
directeuren kunnen hier wellicht verdere afspraken over gemaakt worden.
Samenwerking en afstemming met VTH-partners
De samenwerking met de deelnemers is voor het merendeel al beschreven in andere paragrafen.
De vraag is: in welke mate heeft de RUD de afgelopen twee jaar voor een goede afstemming/samenwerking
gezorgd met partijen die participeren in de RUD, partijen waarvoor taken worden uitgevoerd en andere
handhavingspartners? Hierbij beperken we ons tot de samenwerking met andere partijen dan de overheden
die deelnemen in de RUD. De samenwerking en afstemming van de RUD met die 13 overheden in hun rol als
opdrachtgever en deelnemer is in andere paragrafen al belicht.
Daar kan nog aan worden toegevoegd dat de afstemming met de KCC’s van de deelnemers voor verbetering
vatbaar is en de status informatie die beschikbaar is voor deelnemers van zaken die bij de RUD in behandeling
zijn (en omgekeerd). In het bijzonder de afhandeling van klachten verdient een expliciet terugkoppeling naar de
deelnemers. Verder is het webformulier een aanhoudende bron van irritatie op operationeel niveau voor
deelnemers én RUD. Bij deelnemers dat men verplicht wordt langs deze weg opdrachten te verstrekken. Bij de
RUD omdat men capaciteit uit de uitvoering moest vrij maken om de administratie op orde te houden vanwege
de diverse wegen waarlangs opdrachten alsnog binnen komen.
Het bedrijfsplan staat expliciet stil bij de samenwerking van de RUD met andere partijen. Citaat: “De RUD speelt
als een professionele organisatie, die weet wat er speelt in de regio, een belangrijke rol bij de uitwisseling van
informatie tussen de verschillende overheidsorganisaties en belangenorganisaties”. Van de RUD wordt
verwacht dat ze andere organisaties betrekt in haar processen en andere overheidsorganisaties ingezet worden
om gesignaleerde problemen op te lossen.
95
In hoofdstuk 8 van het bedrijfsplan wordt de beoogde samenwerking beschreven met meerdere partijen.
Gedacht kan worden aan de Politie, OM, Voedsel en Warenautoriteit, Staatsbosbeheer, AID, Belastingdienst,
waterschappen, VRD.
In de jaarplannen zien we de plannen terug voor de samenwerking met de organisaties die een eigen
toezichthoudende rol hebben. Met name het ketenbeheer is een onderdeel wat verder uitgewerkt wordt
volgens de jaarplannen. De onderzoekers hebben geen stukken gevonden waarin beschreven is welke
resultaten zijn behaald, niet als het gaat om de samenwerking in zijn geheel, evenmin over het ketentoezicht.
Uit de interviews met het management en de medewerkers van de RUD ontstond een gedifferentieerder beeld
hoe de RUD zich heeft ontwikkeld in de samenwerking en afstemming met andere partijen. In de dagelijkse
uitvoeringspraktijk van de RUD medewerkers lijkt de samenwerking met andere partijen amper te spelen. We
hoorden dat er inmiddels een regulier afstemmingsoverleg is met het Openbaar Ministerie. Dat deze
afstemming nu functioneert wordt in interviews toegeschreven aan een andere opstelling van het Openbaar
Ministerie. Bij de aanloop tot vorming van de RUD’s was de beëindiging van de bestuurlijke versnippering en
samenwerking tussen bestuursrecht en strafrecht een belangrijk punt. Vanuit het ministerie van Justitie is daar
fors op ingezet. Nu de RUD er is en zij open staat voor afstemming met het OM is het opmerkelijk dat de echte
behoefte aan samenwerking (naar de indruk van de onderzoekers) beperkt lijkt te zijn.
De samenwerking met de waterschappen en organisaties als Staatsbosbeheer, de Voedsel- en Warenautoriteit
of andere rijksinspecties heeft geen hoge vlucht genomen, merken we in de interviews. Met de waterschappen
zijn werkafspraken gemaakt over de indirecte lozingen. Blijkbaar is in het dagelijkse werk verder weinig behoeft
aan samenwerking met andere partners. De verkenning en ontwikkeling van de meerwaarde die samenwerking
met ander partijen zou kunnen hebben komt niet echt van de grond. Er is geen budget voor en geen ruimte in
de organisatie, maar ook is hiervoor slechts beperkte denkkracht beschikbaar zo is ons verteld.
Het ketentoezicht, waarvoor iets minder dan 2 fte beschikbaar is in de begroting van de RUD is een onderdeel
waarop, naar het oordeel van de onderzoekers, de RUD een echte meerwaarde kan bewerkstelligen. Bij
ketenbeheer kan gedacht worden aan ketens van grondstoffen, verwerking van afval, asbest, grondstromen.
Deze ketens zijn vaak regionaal en soms ook provincie overschrijdend. Sjoemelen met milieueisen kan in deze
ketens juist heel winstgevend zijn. Door de provinciale schaal van de RUD menen de onderzoekers dat de RUD
hierin meer kan betekenen dan de individuele overheden vóór de vorming van de RUD ). Het ketentoezicht
wordt ook steeds genoemd in de jaarprogramma’s, maar tijdens de interviews hebben we geen zicht gekregen
op de ontwikkeling en resultaten hiervan. Uit de gesprekken met de RUD organisatie krijgen de onderzoekers
de indruk dat het ketentoezicht niet echt leeft binnen de RUD. Bij nader onderzoek van enkele documenten
blijkt dat in 2015 wel plannen zijn gemaakt , samen met andere ketenpartners, om de samenwerking met
andere bevoegde gezagen en het ketentoezicht naar een hoger plan te tillen in 2016.
Daar waar de RUD een nadrukkelijk eigen belang heeft zien we overigens wel samenwerkingsverbanden. Met
name met de andere RUD’s in Groningen en Friesland. Er is bijvoorbeeld een goede samenwerking met de
FUMO ( Friesland) als het gaat om inschakelen van gespecialiseerd personeel (geluid, BRZO) en Groningen als
het gaat om gezamenlijke actie bij de aanbesteding en implementatie van LOS of bij de samenwerking op het
terrein van externe veiligheid en BRZO. En ook voor de toekomst zijn er samenwerkingsplannen om te voldoen
aan de VTH 2.1 kwaliteitscriteria. Afspraken daarover moeten nog worden vastgelegd.
Provincie Drenthe en gemeente Emmen als dienstverleners
De provincie Drenthe en de gemeente Emmen hebben een extra rol voor de RUD in vergelijking tot de andere
deelnemers. De RUD neemt facilitaire diensten af van deze deelnemers. Zo is de RUD gehuisvest op twee
locaties, in het provinciehuis in Assen en in het gemeentehuis in Emmen. Ook worden facilitaire diensten
96
afgenomen op het terrein van personeelszorg, informatisering en automatisering, financiën. De diensten zijn
vastgelegd in een Dienstverleningsovereenkomst. De teamleider Bedrijfsvoering van de RUD heeft een
regelmatig contact het haar evenknie bij deze organisaties als het gaat om hun dienstverlening. De provincie
moest aanvankelijk wennen in haar rol als dienstverlener. De gemeente Emmen kende deze rol al uit ander
samenwerkingen. De samenwerking en onderlinge afstemming met beide organisaties verlopen naar
tevredenheid van de RUD.
De adviesrol van de RUD
De onderzoeksvraag is: Heeft de RUD actief geadviseerd over beleidsontwikkeling bij de opdrachtgevers
(output gerelateerd)? In het bedrijfsplan wordt de RUD eerst en vooral geschetst als uitvoerder van het beleid
van de deelnemers. In hoofdstuk 2 ,wat gaat over missie, visie en doelstellingen, is er geen ambitie
geformuleerd voor de RUD als (beleids-) adviseur.
In hoofdstuk 7 van het bedrijfsplan, bij de uitwerking van de processen en werkwijzen wordt de RUD ook gezien
als adviseur van de deelnemers. Maar er is geen specifieke beleidscapaciteit overgegaan van de deelnemers
naar de RUD. Dergelijke functies zien we niet terug in de organisatie van de RUD. In de uitvoeringsprogramma’s
die de onderzoekers hebben gezien komt hierover geen vraag naar voren van de deelnemers.
In het productenboek komen beleidsadviezen niet voor. Op een bescheiden niveau heeft de RUD gediend als
beleidsadviseur. Op terreinen als bijvoorbeeld externe veiligheid en geluid heeft de RUD beleidsmatige
adviezen uitgebracht aan deelnemers. Totaal hebben 11 gemeenten de door de RUD opgestelde visie met
betrekking tot externe veiligheid vastgesteld. De advisering betreft meest facetbeleid, waar specialisten van de
RUD over rapporteren naar aanleiding van ervaringen vanuit hun vakgebied, of waar ze vanuit hun werk ook
beleidsmatige affiniteit mee hebben. Deze adviseringen vinden aanbodgericht plaats, vanuit de deelnemers zijn
geen specifieke beleidsvragen neergelegd bij de RUD. De adviezen zijn verstrekt binnen de reguliere uren van
de begroting.
De RUD vervult geen rol als proactieve gespecialiseerde beleidsadviseur die de deelnemende overheden
adviseert op naderende wetgeving over het gehele werkgebied van de RUD. Hiervoor is ook geen budget en
geen functie belegd binnen de RUD. In de interviews met de RUD -medewerkers werd gesteld dat bij meerdere
deelnemers die beleidsfunctie nu ook ontbreekt. Een aantal medewerkers van de RUD had voorheen bij de
gemeente tevens een signalerende of ontwikkelende rol voor beleidswijzigingen. Bijvoorbeeld: op het terrein
van bodem zijn over enkele jaren alle deelnemers bevoegd gezag. Betwijfeld werd of dit bekend is en hiervan
de consequenties in beeld zijn.
Met betrekking tot de implementatie van de landelijke handhavingsstrategie heeft de RUD niet voor een
signalerende of adviesrol gekozen. De RUD organisatie heeft ervoor gekozen om deze handhavingsstrategie als
uitgangspunt te laten vaststellen in het Algemeen Bestuur. De RUD rekent erop dat deze vervolgens wordt
overgenomen en vastgesteld in de Colleges van de deelnemers en dat de deelnemers hun handhavingsbeleid
daarop aanpassen. Deze werkwijze leent zich niet voor onderwerpen waar de bestuurlijke instemming minder
vanzelfsprekend is
97
Bijlage 10. Bevindingen over de financiële aspecten
Algemeen
In dit thema wordt via een bepekt onderzoek aandacht besteed aan de wijze waarop de planning en control
rond de RUD invulling heeft gekregen. Daarvoor wordt allereerst het instrumentarium kort besproken
(aanvullend op het thema gouvernante). Gekeken wordt naar de informatie die verstrekt wordt en bij welke
wijze van sturing deze informatie past. Daarnaast wordt nog gekeken naar enige onderwerpen van financiële
aard. Hiermee wordt een marginale toets uitgevoerd in het kader van de onderzoeksvragen naar de
taakuitvoering van de RUD binnen randvoorwaarden van efficiëntie en beschikbaarheid van financiële
middelen.
Rond de RUD is vanaf het begin een systeem voor planning en control uitgewerkt. De basis van dit systeem ligt
in een instrumentarium dat bestaat uit een aantal samenhangende documenten. De basis voor het geheel ligt
in de uitvoeringsprogramma’s van de opdrachtgevers. Bij de opstelling van deze uitvoeringsprogramma’s kon
worden geput uit het productenboek van de RUD. In dit productenboek zijn alle producten beschreven die de
RUD kan leveren in het kader van de taakuitoefening. De beschrijving van deze producten krijgt de komende
jaren verder vorm in de doorontwikkeling van de Drentse Maat.
In de volgende twee cycli komen de documenten tot stand:
- De bestuurlijke cyclus
- De cyclus voor de accounthouders
De bestuurlijke cyclus rond het AB bestaat uit:
- Een jaarprogramma van de RUD, gebaseerd op de uitvoeringsprogramma’s van de opdrachtgevers
- Een begroting voor het nieuwe jaar, waarin het jaarprogramma financieel is vertaald
- Een voorjaarsrapportage en een najaarsrapportage
- Een jaarrekening waarin verantwoording wordt afgelegd over de bestede middelen en de inzet van
het urenbudget
Tussentijds zijn dan nog begrotingswijzigingen mogelijk.
De cyclus voor de accounthouders bestaat uit:
- Afzonderlijke kwartaalrapportages voor de accounthouders (per 1 januari 2016 viermaandelijkse
rapportages).
Informatie in het kader van planning en control
Vanaf de vorming van de RUD is het instrumentarium voor planning- en control als één van de eerste zaken
opgezet en ingevoerd. De verschillende documenten van de bestuurlijke cyclus vormen voor de opdrachtgevers
en de RUD de basis voor het binnen dit instrumentarium vaststellen en accepteren van opdrachten. Na de
uitvoering wordt gerapporteerd over de voortgang en zo nodig wordt bijgestuurd. De opdrachtgevers voorzien
de RUD van kaders (geld, beleid en strategie) en de RUD voorziet haar opdrachtgevers van de juiste
(stuur)informatie, op basis van de aanwezige ervaring en expertise. Bijsturing binnen budget en opdracht
98
gebeurt zoveel mogelijk binnen de RUD; bijsturing die een wijziging betreft in budget of opdracht vindt plaats
door de opdrachtgever.
Bij bestudering van diverse documenten over sturing en budgetten herkennen de onderzoekers een
ontwikkeling die ook door de RUD zelf wordt onderkend. Aan de in de documenten verstrekte informatie – met
name budgetten, ureninzet en aantallen verrichtingen – valt af te lezen, dat op dit moment inputsturing nog de
dominante sturingsbasis is. Daarnaast is er nog een scheiding tussen financieel en inhoudelijk beleid (de
koppeling bestaat uit uren) en is de basis onder de rapportages nog divers.
Een eerste opvallend element in de planning- en controlsystematiek is de sturingsbasis waarvoor is gekozen.
Ook vanuit de RUD zelf wordt aangegeven dat in 2014 en 2015 werd gekeken naar de input en wordt de nadruk
in 2016 gelegd op de output. Tot op heden worden de VTH-taken vooral aangestuurd vanuit input (het aantal
gevraagde en geleverde producten en diensten). Dat is ook terug te zien in de diverse documenten: het gaat
vooral over bedragen in geld, over in te zetten en ingezette uren – afgezet tegen een afgesproken urenbudget
– en nog niet eens zozeer over daarvoor te verrichten werkzaamheden. Wat dat betreft is de RUD de afgelopen
jaren nog “slechts” inputgestuurd geweest. Wat op zich ook wel aansluit bij de ontwikkelfase van een nieuw op
te zetten organisatie. Voor wat betreft output is het daarbij vooral gegaan over de uitwerking van de
uitvoeringsprogramma’s van de opdrachtgevers naar het jaarprogramma van de RUD.
Wat daarbij opvalt, is dat de opdrachtgevers in dat verband vanuit de RUD al ingevulde
uitvoeringsprogramma’s ter beschikking kregen, waarbij uiteindelijk nog drie opdrachtgevers niet gereageerd
hebben. Zie hiervoor ook het thema governancestructuur.
Bij output moet in dit verband wel even gekeken wordt naar wiens output het is: die van de RUD aan de
opdrachtgever of die van de opdrachtgever. Voor wat betreft de output van de RUD kan in dit verband vooral
gedacht worden aan concreet geleverde producten door de RUD, zoals deze feitelijk in het productenboek
staan. Gestuurd wordt op te leveren aantallen en daaraan te besteden uren.
Een verdergaande opvatting van outputsturing houdt in dat hier bepaalde kwaliteitseisen bij betrokken
worden, zoals de juistheid en de houdbaarheid van vergunningen of het naleefgedrag van vergunninghouders.
Sturing vanuit een dergelijke opvatting van outputsturing zijn de onderzoekers in begrotingen, tussentijdse
rapportages en jaarverslagen bij de RUD nog niet tegengekomen.
Een tweede opvallend element in de gehele planning- en controlsystematiek is naar het oordeel van de
onderzoekers, dat er sprake lijkt te zijn van gescheiden werelden tussen de inhoudelijke kant en de financiële
kant van de planning en control documenten. Het jaarprogramma en de begroting lijken ten opzichte van
elkaar hun eigen wereld te hebben, waarbij in het jaarprogramma vrijwel uitsluitend inhoudelijke zaken aan de
orde komen en het bij de begroting vrijwel uitsluitend over de financiële kant gaat. Dit heeft wellicht mede te
maken met de ontwikkeling die is ingezet om te komen van een meer inputgestuurde naar een
outputgestuurde bestuurlijke cyclus, met als uiteindelijke doel outputsturing door de opdrachtgevers, dan wel
de bevoegde gezagen mogelijk te maken.
Naar het oordeel van de onderzoekers, bestaat zo ongeveer het enige bindende element tussen alle plannings-,
rapportage- en verantwoordingsdocumenten uit het urenbudget en de uitputting daarvan. Dat onderwerp
komt in meerdere documenten terug. Voor het overige is de verstrekte informatie verspreid over rollen en
actoren, naar het lijkt op een “need to know basis”, maar een integraal inzicht – waarbij in één document het
verband wordt gelegd tussen zowel financiële en personele middelen, de te leveren productie en de te
bereiken doelen – wordt niet verstrekt. Dat gebeurt nog het meest in de begroting, maar dan weer zo globaal
op hoofdlijnen dat het inzicht ook weer beperkt blijft.
99
Outcomesturing
Outcome wordt wel gedefinieerd als het gewenst maatschappelijk effect waar het resultaat aan moet
bijdragen. Outcome betreft dan de samenleving en meer specifiek wat de burger merkt/ervaart van het werk
van de overheid. De burger ervaart dan bijvoorbeeld minder kans op een milieuramp of vindt dat de
milieukwaliteit van zijn omgeving is verbeterd.
Output is het eindproduct van de RUD en outcome is het eindproduct van de bevoegde gezagen of de
deelnemers. De uitvoeringsorganisatie produceert resultaten die voor de opdrachtgever (overheid) moeten
bijdragen aan een gewenst maatschappelijk effect. De opdrachtgevers van de RUD hebben in 2015
uitgesproken dat zij in 2018 willen starten met outcome-gericht werken. In 2016 en 2017 gaan de
opdrachtgevers dit samen met de RUD ontwikkelen. Dat zou dan naar het oordeel van de onderzoekers het
best kunnen gebeuren op basis van een element in het systeem dat in het samenspel tussen de RUD en haar
opdrachtgevers nog niet aan de orde is geweest: een voor opdrachtgevers en RUD gemeenschappelijke
beleidstheorie, vertaald naar een “doelenboom”, of een doelen-inspanningen-netwerk.
Dit betekent naar onze mening tevens dat ook iets gedaan moet worden met de klacht die vanuit de RUD
meermaals te horen is geweest tijdens de gesprekken met het management en de medewerkers van de RUD,
dat enkele gemeenten hun beleid niet op orde hebben. De doelenboom zal een gezamenlijke inspanning van
opdrachtgevers en RUD moeten zijn, omdat deze immers de gehele Big-8 omspant. Er kan dan ook meer
duidelijk een “knip” gemaakt worden tussen de verantwoordelijkheden van de opdrachtgevers en die van de
RUD waar de eerste vooral vanuit de outcome opdrachtgever is en de RUD vooral leverancier vanuit de bij de
outcome passende output. Zie ook het thema governancestructuur.
Tussentijdse rapportages
Vanuit de RUD wordt gesteld: “Voor een goede sturing op de opdrachten en doelstellingen van de RUD is het
noodzakelijk om inzicht te hebben in de voortgang en de uitvoering van alle werkzaamheden. Dit heeft
enerzijds betrekking op de realisatie van de uitvoeringsprogramma's van de opdrachtgevers en anderzijds heeft
dit betrekking op de interne bedrijfsvoering van de RUD. Door een goede registratie tijdens de uitvoering kan
deze informatie geleverd worden. Omdat het LOS in 2016 nog niet operationeel is, zijn deze registraties
verdeeld over verschillende systemen. Daarmee kunnen niet alle informatiebehoeftes optimaal worden
vervuld.”
Naar het oordeel van de onderzoekers is deze ontwikkeling in de tussentijdse rapportages ook wel terug te
zien; de rapportages zijn namelijk nog niet uniform. Daarbij wordt dan met name gedoeld op de
kwartaalrapportages, zoals deze tot 2016 zijn uitgebracht. Nu zijn de rapportages nog in ontwikkeling. Daarbij
gaat het in te voeren LOS ook een belangrijke rol spelen. Tijdens de interviews is vanuit de RUD ook wel
aangegeven dat informatie voor de diverse rapportages lastig eenduidig te verkrijgen is vanwege het werken
met de verlengde kabels, maar dat verwacht wordt dat het LOS hierin verbetering zal brengen. De systemen
die nu gebruikt worden, hebben verschillende mogelijkheden op het vlak van het genereren van informatie.
Rapportages vanuit een integraal zaak- en informatiesysteem – het LOS – zullen ook meer uniform kunnen zijn.
Verkort onderzoek naar financiële aspecten
De financiële kwaliteit en positie van de RUD worden niet getoetst. Wel is, zoals in het plan van aanpak voor de
tussenevaluatie is aangegeven, een kort onderzoek verricht naar de bestaande formele financiële stukken:
(genormeerde) overhead, (benodigde) hoogte weerstandsvermogen, accountantsrapporten en is gekeken naar
het oordeel van de toezichthouder. Verondersteld wordt dat de bevindingen daarin overgenomen kunnen
worden en eventueel in de context van andere bevindingen kunnen worden geplaatst.
100
Bij de beoordeling van de algemene kwaliteit van de bestuurlijke stukken steunen de onderzoekers op de
oordelen die daarover afgegeven zijn door de accountant en door de toezichthouder (de minister van BZK) in
het algemeen geen opmerkingen gemaakt die inhouden dat er sprake is van fouten en/of omissies. In het
algemeen zijn de stukken van de RUD goed op orde en voldoen zij aan de te stellen eisen. Opmerkingen van
zowel de accountant als de toezichthouder betreffen voorstellen tot verbetering. We gaan hierna op een aantal
daarvan nog even in.
Financiële positie van de RUD
In het bedrijfsplan van de RUD staat: “RUD zorgt er voor dat de taakuitvoering beduidend efficiënter gaat
plaatsvinden dan de som van de huidige taakuitvoering door de afzonderlijke organisaties. Het valt niet binnen
de scope van deze evaluatie om te beoordelen of de RUD te strak in het pak, dan wel te ruim in het jasje zit.
Bovendien zou dat bij een startende dienst op basis van jaarcijfers van slecht twee jaren – 2014 en 2015 – wel
op een hele smalle basis gebeuren. Bij de start van de RUD is op de formatie van de RUD 10% bezuinigd. Als
dan de RUD nog dezelfde producten tegen dezelfde kwaliteit weet te leveren, zou dit tot de conclusie kunnen
leiden dat een en ander efficiënter gebeurt. Een geplande bezuiniging in 2016 valt buiten de scope van deze
tussentijdse evaluatie.
Het onderstaande overzicht van het verloop van de financiën laat zien dat de standen de eerste jaren nogal
fluctueerden ook tussen ramingen en realisatie.
Tabel 7: Financieel overzicht RUD
De onderzoekers zijn van oordeel dat uit de overzichten een beeld van de financiële positie van de RUD af te
leiden is, maar dat daaruit ook blijkt dat er op dit moment nog onvoldoende basis voor het doen van
richtinggevende uitspraken over die financiële positie. Op zich lijkt die goed, ook gezien de geleidelijke opbouw
van een algemene reserve. Maar het is niet aan de onderzoekers op basis van dit globale beeld een uitspraak te
doen over een teveel of een tekort aan financiële armslag voor de RUD.
Algemene reserve
Vanuit de RUD wordt aangedrongen op het mogen aanhouden van een algemene reserve; deze wens is onder
meer te vinden in de concept Jaarstukken 2015, maar is ook in een deel van de interviews aan de orde
gekomen.
In de (concept) jaarstukken 2015 (ten tijde van de evaluatie nog niet definitief door het AB besproken) is
hierover het volgende te vinden: “Indien enig jaar een batig saldo oplevert wordt dit saldo toegevoegd aan de
algemene reserve van de RUD. De algemene reserve mag maximaal 10% van de jaaromzet bedragen (€ 1,2
101
miljoen). Voor zover het batig saldo van enig jaar zou leiden tot een algemene reserve van meer dan 10% van
de jaaromzet, wordt het saldo boven de 10% gerestitueerd op basis van de in lid 2 opgenomen verdeelsleutel,
tenzij een meerderheid van het Algemeen Bestuur instemt met een doelreservering van het batig saldo voor de
RUD (artikel 27, lid 6, van de GR RUD).”
In de Jaarstukken 2015 wordt voor de weerstandscapaciteit van de RUD aangegeven dat deze bestaat uit:
- Post onvoorzien: In de begroting is een post onvoorzien opgenomen van € 120.000;
- De stille reserves: de RUD beschikt niet over stille reserves.
- Het eigen vermogen van de RUD van € 1.202.096 (vrij aanwendbaar deel van de algemene
reserve).
In het kader van de jaarrekening 2015 van de RUD wordt het voorstel gedaan tot het toevoegen van het
positieve rekeningresultaat aan de algemene reserve van de RUD, ook omdat dit resultaat onder de norm van
10% van de jaaromzet blijft en er dus geen restitutie aan de deelnemers hoeft te volgen. In de Begroting 2016
worden middelen overgeheveld in verband met onvoorziene lasten en voor een bestemmingsreserve
organisatieontwikkeling; dit heeft met name te maken met de invoering van het LOS, die niet zo vlotjes
verloopt als gehoopt was.
De meerjarige programmabegroting laat zien dat vanaf 2017 de begroting weer in evenwicht is en positieve
saldi vertoont, zodat de RUD verder weerstandsvermogen kan opbouwen. Het negatief eigen vermogen is
weggewerkt. Het streven naar een algemene reserve bij de RUD wordt gesteund door het advies van de
toezichthouder. In de toezichtbrief van 2015 van de minister van BZK wordt aangegeven, dat een algemene
reserve wenselijk is met het oog op het kunnen opvangen van risico’s door de RUD. De mate waarin een
verbonden partij een reserve mag aanhouden is in het algemeen een keuze van de eigenaren van de
verbonden partij. Een algemene reserve biedt wel mogelijkheden voor egalisatie en een zekere mate van
flexibiliteit. Het alternatief is alles via de exploitatie van de deelnemers te laten verlopen. In het geval van de
RUD is gekozen voor een genormeerde algemene reserve.
Overhead
In de contourennota RUD (mei 2011) is afgesproken om de omvang van de ondersteuning te laten aanvangen
op maximaal 25% van de totale formatie. De totale omvang van de overhead is uitgaande van 109,4 fte
primaire formatie daarmee 36 fte, wat 25% is van de totale 146 fte die de RUD volgens de opgaven (met daarin
de bezuiniging van 10% verwerkt) bij aanvang beslaan. Zestien fte overhead is in dienst gekomen bij de RUD, de
overige ondersteunende taken worden ingehuurd bij de gemeente Emmen en de provincie Drenthe. De
overhead is daarmee genormeerd op 25% van de totale formatie van de RUD.
In de jaarstukken over de jaren 2013/2014 en 2015 wordt op de overhead niet teruggekomen; er wordt geen
aandacht besteed aan hoe de overhead zich werkelijk ontwikkeld heeft, niet in de exploitatie, maar ook niet bij
het onderwerp bedrijfsvoering. Een expliciete monitoring zou hierbij behulpzaam kunnen zijn. Daarbij kan dan
de overhead worden afgezet tegen de afgesproken norm van 25%. Ook kan de overhead op basis van
bijvoorbeeld een benchmark met anderen nader worden bekeken.
Risicomanagement
Een laatste punt op financieel vlak is de aandacht die besteed wordt aan risico’s. Ook hier merkt de
toezichthouder in de toezichtbrief 2015 op, dat hiervoor nog geen aandacht is. Ook de accountant maakt een
opmerking in de managementletter 2015, die inhoudt dat weliswaar wordt in de voorjaarsrapportage kort stil
gestaan bij de lopende projecten en ontwikkelingen binnen de branche, maar dat een hiermee
samenhangende bespiegeling van het risicomanagement en weerstandsvermogen wordt gemist. In de
102
Begroting 2016 van de RUD is aangegeven dat In 2015 de RUD een analyse van risico's zal uitvoeren en deze zal
meenemen in de volgende begrotingen. Een eerste inventarisatie van risico’s is opgenomen in de Jaarstukken
2015 van de RUD, zodat naar het oordeel van de onderzoekers gesteld kan worden dat dit punt proactief door
de RUD is opgepakt.
Verdeelsleutels
Ten aanzien van de verdeelsleutels volstaan de onderzoekers met het citeren van de betreffende passage uit
het Jaarprogramma 2016 van de RUD: “De invoering van een gemeenschappelijk minimaal uitvoeringsniveau is
gekoppeld aan de specifieke bedrijvenbestanden van de opdrachtgevers. Dit betekent ten opzichte van de
inputfinanciering tot en met 2015 dat de verdeling van het totaal over de opdrachtgevers wijzigt. Vergeleken
met 2014 en 2015 dragen bepaalde opdrachtgevers meer en andere opdrachtgevers minder bij aan de RUD.
Deze gewijzigde bijdragen zijn in de begroting 2016 vastgesteld.”
103
Bijlage 11. Bevindingen over de mandaatregeling
Algemeen
In het plan van aanpak tussenevaluatie RUD s een aantal deelvragen geformuleerd. Eén daarvan is: “In welke
mate voldoet de taakuitvoering van de RUD de afgelopen twee jaar aan de wettelijke kwaliteitseisen, gegeven
het daarvoor verstrekte mandaat (is toegevoegd ten opzichte van de opdracht van het DB), de opdracht en
financiële middelen?“ De toevoeging op verzoek van de opdrachtgevers geeft aanleiding om een afzonderlijke
beschouwing te wijden aan het mandaat dat aan de RUD is verstrekt. Voor de volledigheid is hierna
weergegeven wat onder een mandaat wordt verstaan.
Onder een mandaat verstaat de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb): de bevoegdheid om in naam van
een bestuursorgaan besluiten te nemen (artikel 10:1 Awb). De Awb omschrijft ook wat in die wet wordt
bedoeld met “besluiten”. Namens een bestuursorgaan kunnen er ook andersoortige beslissingen worden
genomen. De Awb heeft het dan over “machtiging” en “volmacht”. Zij kunnen betrekking hebben op
privaatrechtelijke handelingen of op feitelijk handelen. De regels van mandaat worden ook van toepassing
geacht op volmachten en machtigingen. In het vervolg wordt onder mandaat ook volmachten en machtigingen
verstaan. Zonder rechtsgeldige mandaatverlening, dan wel bij overschrijden van de grenzen van het mandaat is
een besluit onbevoegd genomen. Bij het toekennen van een mandaat houdt het bestuursorgaan de eigen
bevoegdheden.
Welke mandaten gelden?
Bij de uitvoering van haar taken zijn aan de RUD door de deelnemers mandaten toegekend om efficiënt en
slagvaardig haar taken uit te kunnen voeren. In meerderheid zijn de mandaten afkomstig van de Colleges van
B&W en Gedeputeerde Staten, een deel van de mandaten is afgeven door de Burgemeesters, de Commissaris
van de Koning en door de provinciale heffingsambtenaar. We vinden deze mandaten terug in het
Mandaatbesluit milieutaken directeur RUD. De deelnemers hebben nadarhand een uniforme aanvulling
gemaakt betreffende Wob-verzoeken. De provincie heeft hierop naderhand een aanvulling gegeven i.v.m.
legesheffing door de RUD. De directeur mag op basis van deze mandaten de volgende beslissingen nemen:
- De mandaten hebben in eerste instantie betrekking op publiekrechtelijke taken, maar hebben ook
betrekking op een aantal privaatrechtelijke taken ter uitvoering van die publiekrechtelijke (milieu-
)taken.
- Daarnaast is de directeur van de RUD gemandateerd om de bevoegde gezagen te vertegenwoordigen
in rechte en om Wob verzoeken op basis van de Wet openbaarheid van bestuur af te wikkelen voor de
bevoegde gezagen, waar dit het werk betreft van de RUD.
- Namens het bestuur van de RUD heeft de directeur de bevoegdheid om privaatrechtelijke handelingen
te verrichten. Daarvoor is ook een verdere mandatering vastgelegd binnen de RUD organisatie.
- Verder is de directeur RUD gemandateerd door de provincie om leges te heffen.
Toepassing mandaat bij uitvoeren milieutaken
In het Mandaatbesluit milieutaken directeur RUD is geregeld dat de directeur mandaat heeft voor de afgifte
van vergunningen, het opleggen van maatwerkvoorschriften, het nemen van beslissingen in verband met
overtreding van milieuvoorschriften en het oordelen over bodemsaneringsrapportages. Deze opsomming dient
als toelichting en is niet bedoeld een volledig overzicht te geven.
De bevoegde gezagen hebben mandaat gegeven aan de Directeur van de RUD , zolang de uitoefening plaats
vindt binnen het wettelijk kader, het mandaatbesluit, het beleid en de regelgeving van de deelnemers, de
dienstverleningsovereenkomst en het jaarprogramma.
104
Het mandaat beslaat alle besluiten, voorbereidings- en uitvoeringshandelingen, evenals toezicht en handhaving
op basis van de wet Milieubeheer, Wet Bodembescherming, Wet Geluidhinder, Wet Algemene Bepalingen
Omgevingsrecht ( Gemeentes: enkelvoudig milieu, Provincie: volledig) en de regelingen bij of krachtens deze
wetten. Het mandaat van de Provincie wijkt enigszins af vanwege verschillen in wettelijke taken en
bevoegdheden. Maar de achterliggende intentie in haar mandaat is gelijksoortig aan het mandaat van de
gemeenten.
In het mandaat is een “voorhangprocedure” opgenomen. De directeur van de RUD bespreekt zijn
voorgenomen besluit met het College in een aantal beschreven situaties. Eveneens als er sprake is van risico’s
(politiek/bestuurlijk, financieel), als het bestuur wil afwijken van haar beleid of als het bestuur het beleid wil
wijzigen . Ook moet hij het besluit vooraf bespreken als er tegenstrijdige adviezen zijn, als er zienswijzen zijn
ingediend tegen een voornemen of ontwerpbesluit, of als het bestuur dit heeft aangegeven. Bij de toepassing
van deze “voorhangprocedure” behoudt dus de directeur het mandaat om besluiten te nemen namens het
bevoegd gezag. We vermelden dit zo expliciet vanwege de toepassing van het mandaat in de praktijk.
Op basis van de resultaten van de vragenlijsten is gebleken dat de bestuurders, leden van de Raad van
Opdrachtgevers , de ambtelijke accounthouders en de opdrachtgevers vrijwel unaniem in hun oordeel zijn dat
de RUD beschikt over voldoende mandaat. Kijkend naar het oordeel van het management en de medewerkers
van de RUD , dan heerst daar een andere opinie. Van de 24 respondenten oordelen 12 (zeer)afwijzend over het
mandaat en slechts 7 (zeer)instemmend met het mandaat.
In de interviews met de medewerkers en het management van de RUD blijkt dat dit een onderwerp is wat sterk
leeft. En spanning geeft. In praktijk wordt namelijk niet altijd gewerkt volgens het mandaatbesluit. Het is de
onderzoekers gebleken dat de stukken in de sfeer van milieuvergunningverlening, melding, toezicht en
handhaving van de RUD bij meerdere deelnemers, niet als een besluit worden gezien, maar als een advies. De
stukken werden nog eens bestudeerd, soms inhoudelijk aangepast zonder terugkoppeling naar de RUD en in
gewijzigde vorm verzonden. In de interviews met de RUD medewerkers komt een consistent beeld naar voren
over deze praktijk. Deze zaak is opgeschaald en besproken op directieniveau. In de interviews met de
bestuurders en leden van de RvO wordt deze behandeling van concept besluiten niet herkend. Wel wordt door
sommige bestuurders/gemeentesecretarissen krachtig bepleit dat de RUD gezien moet worden als een
verlengde gemeentelijke backoffice alsof het een eigen afdeling is. Het negeren van het mandaat van de RUD
zonder verdere communicatie, is naar de mening van de onderzoekers ongewenst. Bij onvrede over een
voorgenomen besluit is de aangewezen weg om daarover in gesprek te gaan met de RUD. Het verwondert de
onderzoekers dat deze zaak nog zo leeft na opschaling naar directieniveau. Bij de medewerkers van de RUD
heerst in de interviews het beeld dat er geen discussie meer zal zijn over de verzending van stukken na de
invoering van het LOS. Immers, dan is er sprake van uniformering van werkprocessen en uniformering van de
opzet van documenten. De medewerkers veronderstellen dat de RUD zelf brieven gaat verzenden. Het is zeer
de vraag of die mening terecht is. Meer hierover in het thema LOS. Een belangrijke constatering is, dat er zijn
geen voorbeelden naar voren gekomen waarbij het mandaatbesluit effectief en efficiënt werken in de weg
stond.
De “voorhangprocedure” die is opgenomen in de mandaatregeling raakt nauw aan bekendheid met plaatselijke
omstandigheden en bestuurlijke gevoeligheden, kortom aan “bestuurlijke sensitiviteit”. Een derde deel van de
externe respondenten van de digitale vragenlijst (bestuurders, accounthouders en ambtelijke opdrachtgevers)
vindt dat de RUD onvoldoende bestuurlijke sensitiviteit toont. In de interviews menen alle medewerkers van de
RUD dat ze beschikken over voldoende bestuurlijke sensitiviteit. De directie en management hebben het wijs
geoordeeld om in het opleidingsplan voor 2016 aandacht te besteden aan “bestuurlijke sensitiviteit”. De RUD
leert van haar ervaringen.
105
De oprichting van de RUD werkt een zeker spanningsveld in de hand. De RUD is een dienst van
milieuprofessionals. Ze heeft geen eigen communicatieadviseurs. Deze dienst moet op een efficiënte en
effectieve manier haar taken vervullen. Meer kwaliteit voor minder geld. Ze heeft een milieudoel voor ogen. En
ze werkt, zoals ook beoogd in het rapport Mans, wat meer op afstand van de politiek.
De gemeenten en provincie daarentegen hebben meerdere doelen voor ogen, die niet altijd harmonieus
samengaan en waarin het bestuur afwegingen moet maken. De verbinding tussen RUD en overheden om
voldoende onderlinge afstemming te houden is essentieel, zodat bij de RUD bekend is wat gevoelig ligt en
zodat deelnemers en RUD gezamenlijk op kunnen trekken in politiek/bestuurlijk en publicitair precaire zaken.
Daarbij past naar de mening van de onderzoekers geen wij-zij gedrag. Zou zich onverhoopt een milieucalamiteit
voordoen, dan kan een gebrek aan verbinding negatieve effecten als gevolg hebben.
De verbinding vraagt een actieve houding van twee kanten. In de interviews met de bestuurders lijken die
vooral een verlangen uit te spreken richting RUD, waaraan de RUD nu nog niet altijd tegemoet komt. Maar
daaruit blijkt niet een aanbod om daarbij behulpzaam te zijn en de gemeente een eigen actieve rol te laten
spelen.
Het valt op, dat waar er sprake is van plezierige collegiale verhoudingen tussen RUD- en gemeente-
medewerkers er geen discussie is over de politieke sensitiviteit.
Het komt ook voor dat discussie over bestuurlijke sensitiviteit een uiting is van een ander onderliggend
vraagstuk. Onder de mandaatregeling en haar “voorhangprocedure” schuilt de premisse dat overheden de RUD
aansturen met hun beleid, met een algemene lijn hoe te handelen. En dat bestuurlijke sensitiviteit nodig is om
te onderkennen of in een concreet geval die algemene lijn nog steeds gewenst is, of dat wellicht extra
handelingen nodig zijn in plaats van werken volgens de standaard routines.
Maar uit de gesprekken blijkt , dat bij een paar kleine gemeentes sterk gestuurd wordt op individuele dossiers;
dat er géén algemene lijn is, of dat een manager het beleid ontkent en andere besluiten verlangt van de RUD.
Eén van de RUD leidinggevenden verzuchtte dat er soms geen peil op te trekken is wat bestuurlijk gevoelig ligt.
Bij een sterke ad-hoc sturing kan ons inziens niet het verwijt worden gemaakt dat de RUD onvoldoende
sensitiviteit toont. Dan is een gesprek tussen directie en gemeente op zijn plaats, waarbij de Directeur, gelet op
het belang afstemming houdt met de Raad van Opdrachtgevers. Ad-hoc sturing staat op gespannen voet met
de ideeën de big-8, terwijl die big-8 alom herkenbaar is: in de wet VTH, in de contourennota, in het bedrijfsplan
en in de VTH-kwaliteitscriteria.
Op basis van de interviews is ons gebleken dat discussies over mandaat, verzending van stukken of politieke
sensitiviteit zich helemaal niet voor doen bij de RUD -taken voor de Provincie Drenthe.
Toepassing mandaat bij vertegenwoordiging in rechte en afhandeling Wob
Als er verzet komt tegen besluiten van het bevoegd gezag op het werkterrein van de RUD (al of niet in mandaat
besloten) is de RUD aangewezen in het mandaatbesluit om het bevoegd gezag te vertegenwoordigen voor
beroep-& bezwaarcommissies en rechtbanken. De formulering is overeengekomen in het AB maar nog niet bij
alle deelnemers bekrachtigd.
Pleitnota’s worden opgesteld door de RUD en afgestemd met het bevoegd gezag (met gemeentelijke
medewerkers en/of bestuurders) en de RUD medewerkers voeren ook het verweer. In die gevallen dat het
bevoegd gezag een andere opinie heeft, blijft de RUD bij haar advies, maar faciliteert ze het door het bestuur
voorgestane besluit. En bij rechtsgangen over dit besluit wordt ook het genomen besluit van het bevoegd gezag
verdedigd.
106
Van de 25 zaken in 2015 waarin de RUD namens de bevoegde gezagen juridisch het verweer voerde, is de
overheid/RUD één maal in het ongelijk gesteld. Dit resultaat is niet breed uitgedragen. Op basis van de
interviews menen de onderzoekers dat mandaat werkt naar tevredenheid.
Toepassing mandaten namens het bestuur van de RUD
De directeur heeft de bevoegdheid private rechtshandelingen te plegen namens het bestuur van de RUD ,
zolang dit althans past binnen de budgetten van de begroting. Het mandaat is nader uitgewerkt in het
Organisatiereglement van de RUD. Het bestuur van de RUD heeft de richtlijnen voor inkoop en aanbesteding
vastgesteld. In de praktijk zijn deze mandaten gericht op de interne bedrijfsvoering van de RUD geen
onderwerp van discussie.
Toepassing mandaat om leges te heffen
Gedeputeerde Staten van Drenthe hebben de RUD -directeur aangewezen om leges te heffen en te innen
namens de provincie Drenthe (Wabo, Luchtvaart). In de praktijk blijkt dat het mandaat omtrent het heffen van
leges goed verloopt en geen onderwerp van discussie is.