Un estudio sobre corrupción, clientelismo y amiguismo en ... · Programas de transferencias monetarias condicionadas en Centroamérica Un estudio sobre corrupción, clientelismo

Programas de transferencias monetarias condicionadas en Centroamérica

Un estudio sobre corrupción, clientelismo y amiguismo en Costa Rica, El Salvador y Guatemala

Programa Estado de la Nación y Transparencia InternacionalSetiembre, 2011

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Tabla de conTenido

Introducción 10

Los programas de transferencias monetarias condicionadas: implementación en Centroamérica y principales riesgos de corrupción 13 PTMC se instalan en Centroamérica para combatir la pobreza 13 La corrupción en los PTMC 18 Riesgos de corrupción asociados a los PTMC en Centroamérica 20PTMC en Centroamérica: metodología para investigar la prevalencia de corrupción,clientelismo y amiguismo 22 Resultados de la Encuesta: percepciones de las familias sobre los PTMC 26Distorsiones en el acceso y el disfrute programa 26Contexto político y activismo social de los beneficiarios de los PTMC 35Institucionalización del programa 45 Percepciones de los líderes comunales sobre los PTMC 53 Conclusiones generales 57 Recomendaciones 60 BibliografíaAnexos 63

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crédiTos

Insumos: El documento conceptual sobre programas de transferencias monetarias condicionadas y los riesgos de corrupción asociados fue elaborado por Alejandro Urízar. Los sitios centinela estuvieron a cargo de Unimer S.A. en Guatemala y El Salvador, y de William Brenes y Juan Carlos Vanegas en Costa Rica. Melina Campos preparó una síntesis para los tres países. Se agradecen las lecturas críticas de Jorge Vargas Cullell y Andrés Hernández.

La edición final del documento fue realizada por Evelyn Villarreal, Ronald Alfaro y Andrés Hernández. La realización de este proyecto fue posible gracias al auspicio del Programa Regional de Democracia y Derechos Humanos en Centroamérica (Proder) de la Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional (Danida).

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PRESEnTaCIón

Este documento se enmarca en el convenio de cooperación firmado en 2007 entre el Programa Estado de la Nación y Transparencia Internacional (TI). El propósito general de esta alianza es desarrollar mejores instrumentos para ampliar la frontera de información disponible sobre la corrupción en el Istmo, a partir de los cuales se visibilice el impacto negativo de este flagelo en la población, y que contribuyan en la preparación de estrategias cada vez más eficaces de prevención, detección, difusión e incidencia política en la lucha contra este fenómeno.

Los antecedentes inmediatos de este estudio se encuentran en las investigaciones realizadas en conjunto por ambas organizaciones, que sirvieron como insumo para el Informe Estado de la Región (2008). En esa ocasión el énfasis se había definido en las prácticas de corrupción y clientelismo que afectaban ciertos servicios públicos (salud, educación, trámites y permisos para empresas). Los hallazgos de esas investigaciones fueron presentados en un capítulo titulado “El desafío regional de la lucha contra la corrupción”. Allí se recomendó profundizar en el análisis de las políticas sociales, pues estas concentran una parte muy importante de los recursos para combatir la pobreza y tradicionalmente han sido objeto de clientelismo, amiguismo y corrupción debido a la discrecionalidad y los criterios partidistas con los que se suelen administrar.

En el proceso de preparación del Cuarto Informe Estado de la Región (2011), se incluyó un capítulo especial dedicado al dilema estratégico de la pobreza y la exclusión social en Centroamérica. En el marco de ese capítulo fue de gran importancia determinar la capacidad institucional con que cuentan los Estados centroamericanos para desa-rrollar políticas de reducción de la pobreza y la exclusión. Ello implica también analizar la probidad y la transparencia con que se ejecutan dichas políticas. El Informe Estado de la Región incluye los siete países de Centroamérica, desde Belice hasta Panamá. El análisis abarca el período 2007-2010, e incluye los hechos relevantes, legislación o modificaciones relacionadas al tema de la corrupción durante estos años.

A su vez, Transparencia Internacional ha incluido dentro de sus prioridades para América Latina el combate a la corrupción, como factor que incide en el incremento de la pobreza y la inequidad. En este contexto se encuentra desarrollando un programa orientado a identificar y analizar mecanismos para el fortalecimiento de la transparencia en programas de transferencias monetarias condicionadas en algunos países de la región.

Es esta conjunción de intereses de ambas organizaciones -apoyadas decididamente por el Programa Re-gional de Democracia y Derechos Humanos en Centroamérica, de Danida- lo que permitió el desarrollo de esta ex-ploración de campo sobre las prácticas de clientelismo, amiguismo y corrupción en los programas de transferencias monetarias condicionadas en tres países del Istmo centroamericano. Con ello se espera iluminar buenas prácticas para el fortalecimiento de la transparencia en este tipo específico de políticas sociales, que podrían aprovecharse para mejorar la gestión de acciones gubernamentales en otros ámbitos.

Miguel Gutiérrez SaxeDirectorPrograma Estado de la Nación/Región

Alejandro SalasDirector del Departamento para las AméricasTransparencia Internacional

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siglas

Arena: Alianza Republicana Nacionalista (El Salvador)

Cepal: Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIES: Consorcio de Investigación Económica y Social

CSR: Comunidades Solidarias Rurales (El Salvador)

CSU: Comunidades Solidarias Urbanas (El Salvador)

Danida: Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional (sigla en inglés)

FISDL: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (El Salvador)

FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (El Salvador)

Fosalud: Fondo Solidario para la Salud (El Salvador)

GANA: Gran Alianza Nacional (Guatemala)

IDH: Índice de desarrollo humano

IMAS: Instituto Mixto de Ayuda Social (Costa Rica)

IPC: Índice de percepción de la corrupción

Lapop: Proyecto de Opinión Pública de América Latina (Universidad de Vanderbilt, Estados Unidos; sigla

en inglés)

MFP: Mi Familia Progresa

ML: Movimiento Libertario (Costa Rica)

NSE: Nivel socioeconómico

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ONG: Organizaciones no gubernamentales

PAC: Partido Acción Ciudadana (Costa Rica)

PCN: Partido de Conciliación Nacional (El Salvador)

PIB: Producto interno bruto

PLN: Partido Liberación Nacional (Costa Rica)

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Proder: Programa Regional de Democracia y Derechos Humanos en Centroamérica (Danida)

PTMC: Programa de transferencias monetarias condicionadas

PUSC: Partido Unidad Social Cristiana (Costa Rica)

RS: Red Solidaria (El Salvador)

TI: Transparencia Internacional

UCN: Unión del Cambio Nacionalista (Guatemala)

UNE: Unidad Nacional de la Esperanza (Guatemala)

Unimer: Unidad de Investigación y Mercadeo S.A.

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absTracT

Given the importance of Conditional Cash Transfer Programs within the poverty reduction agendas of the Central American countries; at the end of 2010, fieldwork aimed to identify and quantify the preva-lence of corrupt, cronyism and clientelism practices in Conditional Cash Transfer Programs implementa-tion was conducted in six counties belonging to three Central American countries (Costa Rica, El Salvador y Guatemala). The fieldwork did not allow to verify that corruption, cronyism and clientelism are common practices in the access and enjoyment of the CCTP at sentinel sites in Costa Rica, El Salvador and Guatemala by using direct measures (as expected) nor by using indirect measures (contrary to what was expected). We conclude that the risk of corruption of CCTP in these countries is controlled, albeit to varying degrees by country.

This research used Sitios Centinela methodology, which mixes household surveys with interview of key informers and focus group in specific locations where the problem suposses to be widespread. The survey also combines direct and indirect measures following a paper published by González et al., in the Latin American Public Opinion Project of the University of Vanaderbilt, on vote buying in Nicaragua. The authors of the study show that it is possible to approximate a more accurate number of people who were “victims” of this practice using an alternative methodology patronage of “experimental lists” or indirect questions. This proven methodology was applied to the cases of cronyism, corruption and clientelism in the access and enjoyment of Conditional Cash Tranfer Programs in different communities located in 10 municipalities spread over urban and rural areas of Costa Rica, Guatemala and El Salvador.

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resumen ejecuTivo

A finales de 2010 se efectuaron distintos estudios en varias comunidades de tres países de la región centroamericana (Costa Rica, El Salvador y Guatemala). Su objetivo era determinar y cuantificar la pre-valencia de las prácticas de corrupción, amiguismo y clientelismo en el acceso y disfrute de los programa de transferencias monetarias condicionadas, dada la importancia de dichos programas dentro de las agendas de combate a la pobreza en los países de la región.

La investigación se realizó con la metodología de “sitios centinela”, que consiste en la combinación de encuestas por hogar, entrevistas a profundidad con informantes clave y grupos focales, realizados todos en lugares específicos donde se presume que el problema a estudiar está ampliamente presente. La encuesta, a su vez, incluyó medidas directas e indirectas del fenómeno de la corrupción, el amiguismo y el clientelismo, siguiendo la propuesta de un estudio realizado por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (Lapop), de la Universidad de Vanderbilt, sobre la compra de votos en Nicaragua. En ese estudio se demuestra que es posible aproximar la cantidad de personas víctimas de clientelismo, usando una metodología alternativa de “listas experimentales” o preguntas indirectas. Esta metodología permite hacer un acercamiento más profundo a un fenómeno que es complejo de medir. El principal hallazgo de este trabajo es que no hay evidencia, ni a través de medidas directas (como se esperaba) ni con medidas indirectas (contrario a lo que se esperaba), de que la corrupción, el clientelis-mo y el amiguismo sean prácticas extendidas en el acceso y disfrute de los programas de transferencias monetarias condicionadas en los sitios centinela de Costa Rica, El Salvador y Guatemala. Por ende, se concluye que el riesgo de corrupción de este tipo de programas en esos países es bajo, aunque en dife-rente medida por país.

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inTroducción

Actualmente la mayoría de países de la región centroamericana están implementando programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) como instrumento de política pública “estrella” para mejorar a corto plazo la calidad de vida de los hogares en condición de pobreza y para romper el círculo intergeneracional de la pobreza a mediano y largo plazos. Entre las ventajas de estos programas se ha señalado su diseño, el cual los “blinda” contra las prácticas de corrupción; sin embargo, los PTMC no han estado exentos de crítica y denuncia por su supuesta utilización irregular, especialmente de naturaleza clientelista.

En este estudio se han seleccionado tres de los PTMC más importantes de la región, para valo-rar cuán presentes subyacen el clientelismo y la corrupción tanto en el acceso de nuevos beneficiarios como en el disfrute de quienes ya lo poseen. Asimismo, se presentan los principales desafíos y buenas prácticas en materia de procedimientos de control, de manera que se puedan implementar a otros tipos de política social para fortalecer su transparencia. El estudio no pretende ser exhaustivo, pues no aborda todas las dimensiones de clientelismo y corrupción en esta materia; por el contrario, enfatiza aspectos puntuales de la ejecución de los PTMC como un tipo específico de política social.

El objetivo principal es determinar cuán frecuentes son las prácticas de corrupción, clientelismo y amiguismo en la ejecución de los PTMC. A diferencia de otros estudios que se centran en la eficacia de estas acciones, medida a través de su impacto en indicadores sociales, este documento profundiza en la administración de esas políticas y, particularmente, en el proceso de selección de sus beneficiarios. Si bien el tema de la corrupción en programas sociales se ha prestado para un buen número de análisis, lo novedoso de este estudio radica en la aplicación de una metodología experimental denominada “sitio centinela”, que combina técnicas cualitativas (entrevistas y grupos focales) con técnicas cuantitativas (encuesta), para determinar la prevalencia de corrupción en un tipo particular de política pública: los programas de transferencias monetarias condicionadas. Esta metodología permite un acercamiento más profundo a un fenómeno complejo de medir.

Transparencia Internacional, el Centro de Recursos Anticorrupción U4 y otros organismos han venido denunciando cómo la corrupción afecta más a los menos favorecidos, ya sea por la desviación de fondos de programas gubernamentales concebidos para combatir la pobreza, así como por la extorsión de la cual son víctimas para tener acceso a servicios sociales o simplemente para gozar de bienes públi-cos. La implementación de los PTMC cobra particular importancia en una región caracterizada por los ele-vados niveles de pobreza y desigualdad. Centroamérica es una de las áreas más pobres del continente americano, con una tasa de pobreza promedio de un 44,5% de la población, más de diez puntos por-centuales por encima del promedio latinoamericano (Programa Estado de la Nación, 2011). Según las más recientes estadísticas publicadas por la Cepal (2010), excluyendo a Costa Rica y Panamá todas las tasas de pobreza de la subregión no solo están por encima de la media latinoamericana sino que también superan el 50% de la población. Además, del total de personas pobres en la región, al menos la tercera parte vive bajo la línea de indigencia, y en todos los países la pobreza rural es más persistente que la urbana (anexo 3).

Asimismo, en la región centroamericana la concentración de la riqueza es elevada. En cada país el quintil más rico de la población posee más del 50% de toda la riqueza nacional. En todos los países el índice de Gini tiene valores mayores a 0,500, los cuales indican brechas sociales internas muy altas. Mientras en El Salvador, Nicaragua y Panamá se observa una leve tendencia a la reducción de la des-igualdad en la última década, en Costa Rica, Guatemala y Honduras la brecha entre ricos y pobres se ha ensanchado (anexo 4).

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La intervención directa del Estado mediante políticas sociales tiene una incidencia decisiva en la pobreza y en la distribución del ingreso. Los datos de los países de la OCDE muestran que el coeficiente de Gini previo a impuestos y transferencias es de 0,45, y de 0,31 luego de la acción redistributiva del Es-tado. En América Latina, en cambio, casi no hay diferencias entre antes y después de las transferencias del Estado (Hardy, 2011). En particular los gobiernos centroamericanos han tenido gran dificultad para romper el círculo intergeneracional de la pobreza, y aunque Costa Rica, El Salvador y Panamá han evi-denciado avances en las últimas décadas, lo cierto es que la lucha contra la pobreza y la desigualdad sigue siendo el mayor desafío social de la región.

A la par de las estadísticas de pobreza y desigualdad, Centroamérica muestra una alta percepción sobre la existencia de prácticas corruptas (anexo 5). Por ejemplo, la más reciente edición del Corruption Perceptions Index (2010) registra que, en una escala de 0 a 10 en el índice de percepción de la corrupción (IPC; donde la nota más baja significa una alta percepción de la corrupción), ningún país centroameri-cano, excepto Costa Rica, superó los 5 puntos, valores que no han cambiado mucho a lo largo de las últimas ediciones de ese informe (Transparencia Internacional, 2010). De igual forma, según los datos más recientes de Lapop (2010), en promedio para la región el 72% de los ciudadanos perciben que los funcionarios públicos son corruptos, y un 13% afirma abiertamente haber sido víctima de corrupción (por-centaje que supera 3 o 4 veces el de los países de la OCDE).

En entornos corruptos, la capacidad del Estado para combatir la pobreza se reduce. Esto crea un escenario de secuestro del desarrollo a manos de actores o redes que manejan los servicios públicos en su beneficio personal, con el consecuente estancamiento de los sectores empobrecidos, los cuales se ven condenados a efectuar sobornos y otros pagos ilegales para poder acceder a esos servicios. La corrupción, particularmente en las políticas sociales, no solo perpetúa la pobreza sino que también amplía las brechas de desigualdad.

Si bien los PTMC son relativamente nuevos en Centroamérica, en países como México, Brasil y Colombia han sido desarrollados ya por más de una década. Según la Cepal (2011), estos programas operan en dieciocho países de la región y benefician a más de 25 millones de familias -alrededor de 113 millones de personas-, es decir, al 19% de la población de América Latina y el Caribe1.

Dada la alta percepción sobre prevalencia de prácticas asociadas a la corrupción, así como la relevancia de los PTMC para los actuales gobiernos y su potencialidad para combatir la pobreza, el pro-pósito de la presente investigación es contribuir al fortalecimiento de la eficacia y la transparencia de esos programas en la región centroamericana, mediante la identificación y valoración de las principales formas de corrupción y clientelismo que los afecta.

En esta publicación se sintetizan los principales hallazgos de los estudios de campo realizados en Costa Rica, El Salvador y Guatemala (Unimer, 2010a y b; Brenes y Vanegas, 2010). El documento está compuesto de tres secciones, además de esta introducción. En primer lugar se explora el mundo de los PTMC, cómo se están aplicando a nivel regional y cuáles riesgos de corrupción se asocian a ellos en ge-neral y a nivel centroamericano. En segundo lugar se presentan los hallazgos de las diferentes técnicas de investigación empleadas para explorar a fondo la prevalencia de distorsiones en la implementación de los PTMC en tres países de la región. Finalmente, en la última sección se presentan las conclusiones y recomendaciones obtenidas de este estudio.

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Recuadro 1conceptos de corrupción y clientelismo

Transparencia Internacional (TI) ha propues-to definir la corrupción como “…el abuso del po-der encomendado para beneficio privado” (Pope, 2000). Esta definición constituye una base mínima y común para procesos sociales e investigaciones con fines aplicados. Robert Klitgaard propuso una fórmula que contiene los ingredientes básicos de la corrupción, según la cual el flagelo prospera “cuan-do los agentes tienen poder monopólico sobre los clientes, cuando tienen un alto nivel de arbitrio y cuando la responsabilidad del agente respecto de un director es débil” (Klitgaard, 1992). La des-cripción se representa gráficamente en la famosa ecuación:

C (corrupción) = M (monopolio) + A (arbitrio) – R (responsabilidad)

Por su parte, la definición del clientelismo político puede plantearse como “el intercambio de favores por votos” (Auyero, 1997). La característi-ca básica es que en la relación cliente-patrón hay una asimetría socioeconómica, o ejercida por algún intermediario. De allí que se comprenda este fenó-meno como una relación “…en la que participa un individuo con mayor poder (patrón) quien aprove-cha su influencia y recursos para dar protección, servicios o favores a otros individuos (clientes), que los reciben intercambiando con el patrón asisten-cia, servicios personales, prestigio social o apoyo político electoral” (Gruenberg y Pereyra, 2004).

1 Los programas con el mayor número de beneficiarios en términos absolutos a nivel regional latinoamericano son “Bolsa Família” de Brasil (52 millones de personas; i.e. cerca de la mitad de los beneficiarios de PTMC en toda América Latina y el Caribe), “Oportunidades” de México (27 millones) y “Familias en Acción” de Colombia (12 millones). El “Bono de Desarrollo Humano”, de Ecuador, es el PTMC que cubre el mayor porcentaje de población a nivel nacional (44%) (Cepal, 2011).

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Los programas de transferencias monetarias condicionadas: implementación en Centroamérica y principales riesgos de corrupción

PTMC se instalan en Centroamérica para combatir la pobreza

Los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) consisten en la entrega de dinero a las familias más pobres (según criterios de focalización) a cambio del compromiso de cumplir una serie de condiciones vinculadas a educación y salud, particularmente en lo que corresponde a los miembros del hogar menores de edad.

El objetivo a corto plazo de estos programas es que las familias puedan satisfacer sus necesida-des más básicas (aliviar su situación de pobreza) sin tener que sacrificar la salud y educación de sus hijos. A mediano y largo plazos, la meta es reducir la desigualdad y romper el ciclo de transmisión in-tergeneracional de la pobreza, gracias a las capa-cidades generadas por el acceso a los servicios de salud y educación.

Los PTMC se han diseminado a lo largo de toda la región latinoamericana y otras partes del mundo, llegando a constituirse en uno de los prin-cipales instrumentos de reducción de la pobreza (Cepal, 2010). Han sido considerados “una nueva racionalidad dentro de la protección social”, pues

pretenden trazar una diferencia con respecto a los programas tradicionales de corte asistencialista y paternalista (Correa, 2009). Estos programas son un producto meramente latinoamericano: los pri-meros en su tipo fueron “Progresa” (luego rebau-tizado como “Oportunidades”) de México y “Bolsa Escola” de Brasil, creados en 1997. 2

Los gobiernos centroamericanos empeza-ron a implementar programas de transferencias condicionadas poco después de su surgimiento en 1997. El primer país en hacerlo fue Honduras, en 1998, con el Programa de Asignación Familiar (PRAF) en su fase II. A lo largo del tiempo, los pro-gramas han sufrido cambios de enfoque e inclu-so de nombre; por ejemplo, en Honduras el “Bono 10.000” (una transferencia de 10.000 lempiras anuales, i.e. alrededor de 500 dólares) fue agrega-do en 2010 a la oferta del PRAF, con el propósito de mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de los hogares indigentes con niños y adolescentes (Cepal, 2010). El cuadro 1 presenta un resumen de los PTMC vigentes en la subregión.

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cuadro 1Programas de transferencias monetarias condicionadas vigentes en centroamérica

Fuente: Elaboración propia con base en Cecchini y Madariaga, 2011.

Por razones prácticas, para aplicar la metodología de “sitio centinela” se han seleccionado los PTMC en tres países del área centroamericana: El Salvador, Guatemala y Costa Rica. En estas naciones los PTMC se iniciaron después del 2005 y, a pesar de los cambios de gobierno, se han mantenido como una de las principales políticas de combate a la pobreza, aunque sí han pasado por algunas modificacio-nes de nombre, normativa o responsabilidad institucional. En El Salvador y Costa Rica son administrados por la institución gubernamental encargada de los fondos sociales (FISDL e IMAS, respectivamente); en el caso de Guatemala, esa responsabilidad corre por el Consejo de Cohesión Social de la Casa Presi-dencial. Los montos de la ayuda en efectivo van desde los 15 a los 90 dólares mensuales, en función de la cantidad de niños y el nivel educativo que cursen, o bien de la presencia de mujeres embarazadas (recuadros 2-4).

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recuadro 2PTmc en costa rica

Costa Rica: avancemos

Este programa fue creado en el 2006, con el objetivo de promover que los adolescentes per-tenecientes a familias en condición de pobreza (posteriormente el criterio fue ampliado a “pobreza, vulnerabilidad, riesgo o exclusión social”) se man-tuvieran dentro del sistema educativo formal a nivel de educación secundaria. Consiste en una trans-ferencia monetaria condicionada a la asistencia y aprobación escolar. En un principio se vislumbra-ron también otras condiciones, pero estas no se han llegado a implementar. Los montos de la trans-ferencias aumentan conforme avanza el grado es-colar, y se mantienen invariables desde el inicio del programa (desde aproximadamente 30 dólares mensuales en séptimo grado hasta 90 dólares en undécimo).

La cantidad de beneficiarios del programa ha aumentado en el tiempo, llegando a 150.000 en el 2009. En ese mismo año su costo total fue cerca-no a los 50.000 millones de colones (aproximada-mente 87 millones de dólares), cifra que representa un 0,30% del PIB. Aunque su objetivo principal no es reducir la pobreza en lo inmediato -por la vía de la transferencia-, sino en el mediano y largo plazos -previendo que los jóvenes puedan llegar a obte-ner mayores ingresos laborales gracias a su mayor nivel educativo-, una estimación del impacto de la transferencia, considerando la situación de los ho-gares “con transferencia-sin transferencia”, mues-tra que entre 2007 y 2009 el programa redujo la po-breza general en cerca de 0,3 puntos porcentuales y la extrema en cerca de 0,2 puntos porcentuales (Programa Estado de la Nación, 2010).

Fuente: Sauma, 2010.

recuadro 3PTmc en el salvador

El Salvador: Red Solidaria

En el 2005 el Gobierno de la República de El Sal-vador lanzó el plan “Oportunidades”, compuesto por varios programas de intervención social orien-tados a reducir la pobreza extrema por medio de una transformación en la economía familiar, junto con el mejoramiento del entorno físico y el acceso a más y mejores servicios públicos. Los programas que lo componían eran: “Red Solidaria”, “Conécta-te”, “Joven-Es”, “Tu-Crédito” y Fosalud.En lo respectivo a la Red Solidaria, esta fue defi-nida sobre la base de tres ejes: i) Red Solidaria a las Familias, que se refiere específicamente a la transferencia monetaria condicionada; ii) Red de Servicios Básicos, que promueve mejoras en la red de servicios básicos, incluyendo infraestructura, y iii) Red de Sostenibilidad a la Familia, que consi-dera la promoción y el financiamiento de proyectos productivos y de microcrédito como una herramien-ta para apoyar a los pequeños agricultores. En la ejecución del programa participó el Fondo de Inver-sión Social para el Desarrollo Local (FISDL).La transferencia monetaria consiste en un bono para salud y educación que se entrega a familias pobres en los municipios catalogados en pobreza extrema severa y alta. El beneficio está condicio-nado a la asistencia escolar de los niños y niñas en edad de hacerlo (hasta sexto grado), y al control nutricional y de salud de los niños y niñas más pe-queños y sus madres. Otra condición para recibir el bono es la participación en cursos de capacitación y en actividades de desarrollo comunitario.Se definieron tres tipos de bonos. El tipo 1 es un bono de salud por 15 dólares mensuales, para fa-milias con menores de 5 años y/o mujeres emba-razadas. El tipo 2 es de educación y salud, por 20 dólares mensuales, para familias con menores de 5 años y/o mujeres embarazadas y con menores en edad escolar (con menos de 15 años y sin haber cursado el sexto grado). El tipo 3 es de educación, por 15 dólares mensuales, para familias con meno-res en edad escolar (con menos de 15 años y sin haber cursado el sexto grado). Estos montos equi-valen a entre el 15% y el 18% del salario mínimo rural.

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Continuación Recuadro 3

Se registra que entre 2005 y 2008 el bono para la salud y la educación benefició a 89.654 fa-milias, en 77 de los municipios más pobres del país, con una inversión de 22,4 millones de dólares.A partir de junio de 2009, con la llegada del nue-vo gobierno (Funes, 2009-2014), la Red Solidaria cambió su nombre por el de Comunidades Solida-rias Rurales (CSR). Además se creó el programa Comunidades Solidarias Urbanas (CSU), dirigido a familias en asentamientos precarios de 43 munici-pios urbanos. El organismo ejecutor de estos pro-gramas es el FISDL. Ambos programas contemplan transferen-cias monetarias condicionadas para solventar las carencias de educación de niños y niñas que no hayan finalizado sus estudios de primaria (hasta el sexto grado), así como las necesidades de atención en salud para infantes menores de 5 años y muje-res embarazadas. Además, entre sus ámbitos de acción también se cuentan: i) los componentes de infraestructura social básica (introducción de agua potable y saneamiento, así como electrificación) e infraestructura estratégica y comunitaria (centros escolares y unidades de salud y comunitarias); ii) la generación de ingreso y desarrollo productivo, que considera capacitación productiva, proyectos productivos con enfoque de seguridad alimentaria y microcrédito, y iii) un nuevo componente de ges-tión territorial, que pretende el fortalecimiento de la gestión local de los gobiernos municipales y sus comunidades.

No hay información sobre la cantidad de beneficiarios que se tiene en la actualidad ni tam-poco sobre el costo de los nuevos programas. No obstante, la meta para el 2014 del programa Co-munidades Solidarias Rurales es la entrega de bo-nos para la educación y salud a 117.900 familias de los municipios catalogados en pobreza extrema severa y alta; además, lograr que el 80% de los hogares en esos municipios cuente con acceso a agua potable y el 95% a electricidad; finalmente, el programa se propone el mejoramiento de al menos 20.000 viviendas en los 32 municipios de pobre-za extrema severa, y que las acciones de genera-ción de ingreso y desarrollo productivo beneficien a 20.000 personas.


recuadro 4PTmc en guatemala

Guatemala: Mi Familia ProgresaEste programa fue creado en el 2008 (administra-ción Colom 2008-2012) y es coordinado por el Con-sejo de Cohesión Social. Está dirigido a familias en extrema pobreza que tienen niños y niñas de hasta 15 años o bien madres gestantes.

Las familias beneficiarias reciben un bono mensual de 150 quetzales para salud y otro tanto igual para educación (cada monto equivale a unos 19 dóla-res). Los dos bonos no son excluyentes entre sí, de forma que una familia puede recibir ambos (edu-cación y salud) o únicamente el de salud, en caso de tener solo niños menores de 6 años o mujeres embarazadas. El bono se otorga por familia, inde-pendientemente del número de niños y niñas.Las familias beneficiarias son seleccionadas de los municipios más pobres del país, y tienen que cum-plir con la responsabilidad de llevar a sus niños y niñas a los chequeos médicos y a las escuelas pú-blicas de su comunidad.

Entre abril de 2008 y abril de 2010 el progra-ma había beneficiado a un total de 515.900 familias en 177 municipios de 20 departamentos del país de las cuales 439.207 estaban recibiendo los bonos a inicios del 2010). Para el 2010, el costo estimado del programa es cercano a 1.300 millones de quet-zales (alrededor de 160 millones de dólares).


Según el Banco Mundial (2007), las evalua-ciones de impacto han mostrado que este tipo de programas constituye un mecanismo eficaz para promover el acceso y la utilización de los servicios de educación y salud entre los más pobres, y así reducir la pobreza en el corto plazo. Asimismo, se ha reconocido que los PTMC promueven de mane-ra especial el empoderamiento de las mujeres3 y que otorgan una mayor atención presupuestaria a la niñez en situación de pobreza. De acuerdo con el informe Panorama social de américa latina 2010, los PTMC contribuyeron a aminorar el impac-to de la recién pasada crisis económica mundial y a reducir la desigualdad, a la vez que proveyeron de un aumento en los ingresos del hogar adicional a los ingresos laborales (Cepal, 2010).

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La corrupción en los PTMC

Los programas de transferencias moneta-rias condicionadas se presentan como un mecanis-mo cuyo diseño contempla la forma de evitar el mal uso y la desviación de fondos en la política social. Debido a la importancia de los recursos asignados a este tipo de programas, y envueltos en contextos de escasa probidad y debilidades institucionales como los latinoamericanos, surge la pregunta por la eficacia de los PTMC para luchar contra las prác-ticas de corrupción y el manejo clientelar (Grimes y Wängnerud, 2009).

Según Chêne (2010), los PTMC tienen un perfil de riesgo muy diferente al de otros programas gubernamentales. Por ejemplo, no se prestan para el robo o desvío de mercadería, como sí lo hacen aquellos de repartición de comida y otros bienes de consumo básico. Además, tampoco atraen a los corruptos tradicionales especializados en la des-viación de fondos, al ser muy pequeños los montos entregados a las familias. En estas circunstancias, el riesgo de corrupción normalmente asociado a este tipo de programas tiene que ver más con la manipulación política en la selección de los benefi-ciarios y la administración del programa.

La implementación de los PTMC se da en varias etapas. La primera consiste en la selección de beneficiarios, para la cual no existe una rece-

ta general: en algunos casos son las autoridades quienes ofrecen el beneficio, ya sea por comunidad o por nivel de ingresos; en otros, las familias soli-citan acceso al PTMC y entonces las autoridades estudian su nivel socioeconómico y determinan si entregarle el beneficio o no. La segunda etapa con-siste en la entrega de beneficios, la cual se puede hacer en efectivo o a través de tarjetas de débito y otros medios electrónicos. Finalmente, la tercera etapa corresponde al seguimiento y monitoreo del progreso de los beneficiarios: trabajadores sociales y demás funcionarios públicos no solo deben ve-lar por que los beneficiarios cumplan con la condi-ción bajo la cual se les otorgó el beneficio, sino que también deben valorar si la transferencia monetaria está en efecto ayudando a las familias y si sus con-diciones socioeconómicas han cambiado desde que fueron seleccionadas como beneficiarias. En principio, si el nivel socioeconómico de una familia aumenta al punto de poder prescindir del beneficio, este debería de suspenderse y otorgarse a otra fa-milia que lo esté necesitando. A cada una de las etapas de implementa-ción de los PTMCse asocian específicas formas de corrupción4 (figura 1). En la figura 2 se presentan ejemplos de prácticas asociadas a la corrupción que se podrían generar en cada una de esas eta-pas.

1. Selección de bene�ciarios

• Manipulación política• Corrupción administrativa• Amiguismo

2. Entrega de bene�cios

• Corrupción administrativa• Extorsión, intimidación y soborno

3. Monitoreo

• Corrupción administrativa• Extorsión, intimidación y soborno

Figura 1Formas de corrupción asociadas a los PTMC, según etapa de implementación

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Tal como se desprende de la figura 2, cuan-do los métodos de selección no son transparen-tes se abre un espacio a políticos oportunistas y funcionarios corruptos, lo que va en detrimento de la focalización del programa. Asimismo cuando la entrega de beneficios no es ordenada y no están claros los procedimientos, el desorden puede per-mitir que las transferencias monetarias no lleguen

a las manos de las familias que cuenten con ellos. Finalmente, si no existe un monitoreo apropiado es posible que se esté desperdiciando el dinero dán-doselo a personas que no lo necesitan, y que se le esté negando una ayuda socioeconómica a una fa-milia que podría mejorar significativamente su nivel de vida gracias a ella.

Figura 2Ejemplos de prácticas corruptas posibles en la ejecución de los PTMC, según etapa de implemen-tación

riesgos de corrupción asociados a los PTmc en centroamérica

•Los encargadbeneficiarioselegibles e in

•Las familias bienes y me

•Los políticosdiscreción.

•Compra de v

•Desvío de e•Entrega de•Las élites lo

•Las familiaspara mante•Miembros denunciar ya no lo ne

dos del programs con registros mnclusión de fampueden falsificanores ingresos.

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programa

ornos para no neficio cuando

Calidad de las reglas

Control externo

Responsabilidad Corrupción

En el 2010 Urízar realizó un informe explora-torio y contextual sobre los riesgos de clientelismo y corrupción en los PTMC en Centroamérica. Su trabajo se basa en el análisis desarrollado por Klit-

gaard sobre las características estructurales que facilitan la proliferación de la corrupción, el cual se resume en la siguiente ecuación:

21

Con el fin de determinar el riesgo de corrup-ción en los PTMC centroamericanos, una primera aproximación se puede realizar a partir del análi-sis normativo de las políticas sociales estudiadas. Para ello, en su estudio Urízar analiza cada ele-

mento de la ecuación haciendo una lectura de los marcos legales, los documentos constitutivos y la institucionalidad de cuatro programas en la región. Los principales resultados de esa exploración se resumen en el cuadro 2.

Atributo Calidad de las reglas

Control externo Responsabilidad

Riesgo asociado Arbitrio o discrecionalidad Monopolio

Escasa o nula participación ciudadana

Falta de acceso a la información

Escasa o nula rendición de

cuentas

Costa Rica:

Avancemos Muy alto Medio Alto Medio Medio

El Salvador:

Red Solidaria / CSR

Alto Bajo Bajo Medio Muy bajo

Guatemala:

Mi Familia Progresa

Muy alto Medio Alto Alto Bajo

Cuadro 2

a/ Las calificaciones “alto”, “medio” y “bajo” indican la intensidad (nivel) del riesgo asociada con cada elemento de la ecua-ción. El nivel del riesgo se obtiene de la valoración de varios indicadores en las normas que rigen a cada programa: si se trata de normativa de alto rango y muy clara, el riesgo es bajo o muy bajo; si no existe normativa, o si esta es de un rango menor y poco clara, el riesgo es alto o muy alto. Para más detalles sobre la construcción del indicador, véase el anexo metodológico de la obra de Urízar, 2010.

b/ Urízar incluye el caso panameño; sin embargo, ese caso se excluye de este cuadro por cuanto queda fuera de los al-cances de este estudio. Para más información, referirse al trabajo de Urízar, 2010.

Fuente: Urízar, 2010.

Del análisis de Urízar (2010) se desprende que, desde la perspectiva de la normativa, el país con menor nivel de riesgo de corrupción en la imple-mentación de los PTMC es El Salvador; mientras tanto, en Guatemala y Costa Rica el riesgo es ma-yor. Sin embargo, esta clasificación no es homo-génea, ya que cada caso presenta fortalezas y de-bilidades en distintas áreas. Por país, los riesgos sobrevienen en elementos distintos de la ecuación. Por ejemplo, el programa Avancemos presenta mayores riesgos de corrupción en la rendición de

cuentas en contraste con la Red Solidaria y Mi Fa-milia Progresa; en tanto, este último tiene mayores riesgos asociados al acceso a la información que los otros dos PTMC.

El aspecto donde más estarían fallando los PTMC centroamericanos, según Urízar (2010), es el relativo a la calidad de las reglas. El contenido insuficiente de los marcos legales, su inestabilidad, su dificultad de acceso y la falta de escrutinio pú-blico, conducen a la afirmación de que se trata de

22

ejercen las contralorías y los organismos interna-cionales.

En resumen, del análisis normativo de Urí-zar se desprende que la debilidad y discrecionali-dad de los marcos legales de los PTMC aumenta el riego de prácticas corruptas en el acceso y disfrute de estos programas en la región; sin embargo, la calidad de la rendición de cuentas y el acceso a la información fortalecen su institucionalidad y redu-cen los riegos asociados a la corrupción y el clien-telismo en cada una de las etapas de implementa-ción.

En el siguiente apartado se presentan los re-sultados del trabajo de campo efectuado en 2010, el cual se propuso determinar cuán presentes es-tán las prácticas de corrupción, clientelismo y ami-guismo y qué tan controlados están sus riesgos.

2 Una amplia literatura sobre estudios relacionados con los PTMC se puede consultar en el sitio oficial del Centro Internacional de Políticas para el Crecimiento Inclusivo, del PNUD (www.ipc-undp.org), en la base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe, de la Cepal (http://dds.cepal.org/bdptc), y en una reciente compilación de Cecchini y Mada-riaga (2011).

3 Si bien se ha planteado que los PTMC promueven de manera especial el empoderamiento de las mujeres, más recientemente se ha cuestionado tal afirmación. Para más detalles, véase Molyneux, 2008

4 Es importante introducir aquí el concepto de “manipulación política”. Al tratarse de programas muy populares entre los beneficiarios, se podría dar el caso de que los partidos políticos en campaña ofrezcan el acceso a estos programas a quienes voten por ellos. También podría suceder que los gobiernos de turno que buscan reelegirse extiendan los PTMC hacia comunidades donde no tengan votos seguros, como una forma de ganarse la simpatía y, por tanto, el voto de quienes allí habitan. Este tipo de prácticas no se puede catalogar como clientelismo, sino más bien como una herramienta política para ganar votos, o bien como manipulación política en campaña electoral. Sin embargo, sí podría interpretarse que se trata de un tipo de corrupción

normas que favorecen la discrecionalidad, lo que consecuentemente incrementa los riesgos de clien-telismo y corrupción. En otras palabras, las propias reglas de los PTMC abren espacio para la corrup-ción administrativa, el amiguismo y la manipulación política, sobre todo en las etapas de selección y seguimiento.

Por otra parte, existen niveles considerables de monopolio en cuanto al control externo, debido a deficiencias de la participación ciudadana. Esta debilidad -también señalada por Urízar- le resta transparencia a los programas y permite prácticas asociadas a la corrupción en todas las etapas de implementación de los PTMC. Sin embargo, hay que rescatar que la rendición de cuentas es el as-pecto mejor evaluado de los PTMC en general, y que la concentración de poder encuentra un freno relativo en los mecanismos de control externos que

23

PTmc en centroamérica: metodología para investigar la prevalencia de corrupción, clientelismo y amiguismo

Recuadro 5

Metodología utilizada para obtener información de forma indirecta sobre distorsiones en el acceso y disfrute de los PTMC ¿Cómo obtener información confiable sobre “ver-dades incómodas”?El sesgo de conveniencia social es un error siste-mático que se da cuando las personas encuesta-das temen responder preguntas que les resultan in-cómodas o inconvenientes por su naturaleza ilegal, religiosa, moral o social.

Para lidiar con este problema, se han des-crito y probado procedimientos de encuestas por métodos indirectos, mediante listas experimentales de enunciados varios sobre situaciones muy fre-cuentes en los programas (por ejemplo: “llenaron un formulario o solicitud de inscripción”, “vieron o escucharon campañas en radio, televisión, periódi-cos o afiches sobre el programa”, “en el colegio o institución donde estudia su hijo le explicaron sobre el programa”) y también sobre una situación que nunca se da en el programa (por ejemplo: “le entre-gan el dinero de la ayuda al estudiante”).

Al aplicar el procedimiento se consideran dos grupos: uno experimental y otro de control. En ambos se incluyen todos los ítems; adicionalmente, en el grupo experimental se incluye un ítem para el 50% de la muestra, el cual describe la situación in-deseable de clientelismo, amiguismo o corrupción (por ejemplo: “dijeron que tenía que apoyar al go-bierno o a un partido a cambio de recibir ayuda”). El encuestado selecciona de la lista la cantidad de situaciones que se dieron en su hogar, pero sin mencionar cuáles. El encuestador solamente pre-gunta: ¿cuántas de estas situaciones se dieron en su hogar? Ya sean del grupo experimental o del de control, todas las personas encuestadas en cada hogar reciben una boleta: la del grupo experimental contiene cinco ítems y la del de control, cuatro.

Estudiar la prevalencia del clientelismo, el amiguismo y la corrupción en los programas de transferencias condicionadas es una segunda for-ma de aproximarse al tema de la transparencia en la ejecución de políticas sociales, para la presente investigación, en Costa Rica, El Salvador y Guate-mala5. El objetivo principal del estudio fue analizar las situaciones de riesgo de clientelismo y corrup-ción a las cuales ha estado expuesta la población meta de los programas de transferencias moneta-rias condicionadas (PTMC) en Centroamérica, tan-to en el acceso a sus beneficios como en el disfrute de ellos. En esta sección, cuando se hace referencia a un país se está hablando específicamente del con-junto de sitios centinela (comunidades) donde se aplicó la encuesta, y no a la nación en general. Asi-mismo, es importante aclarar que se examinaron aspectos puntuales de cada programa, pero no se abarcó el programa en su conjunto.

Este estudio utilizó como referencia un tra-bajo publicado en 2010 González Ocantos, el cual busca cuantificar la extensión de la práctica de compra de votos en Nicaragua (Gonzalez Ocantos, 2010). El objetivo principal de esa investigación fue demostrar que, aunque no todos los entrevistados dicen la verdad cuando se les pregunta directa-mente sobre si se les ofreció dinero o algún bien material a cambio de su voto, a pesar de ello es posible aproximar el número de personas víctimas de clientelismo, usando una metodología alternati-va de preguntas indirectas. Tal metodología, deno-minada “lista experimental”, se aplicó en este caso también a prácticas de corrupción y amiguismo. Sin duda, esta no es la única forma de medir los riesgos de corrupción en la ejecución de políticas sociales, pero contribuye a mirar desde otras dimensiones un mismo fenómeno (recuadro 5).

24

Así las cosas, la prevalencia de los actos in-deseables se obtendrá por la sustracción del pro-medio del grupo experimental menos el del grupo de control (anexo 6, cuestionario: “distorsiones en acceso al programa” y “distorsiones en disfrute del programa”). Para obtener el porcentaje de hogares donde se presentó alguna situación indeseable, esa diferencia se multiplica por cien. Este porcen-taje es luego comparable con los resultados obte-nidos por el método directo.

Fuente: Brenes y Vanegas, 2010 y González Ocantos, 2010.

En los tres países donde se realizó el trabajo de campo se procedió con base en una muestra de familias de municipios o cantones “centinela” en zonas seleccionadas de cada país, donde se es-peraba encontrar una alta proporción de población meta de los PTMC6. Asimismo, dentro de la lista de los municipios con más beneficiarios, los inves-tigadores procuraron elegir zonas con alcaldes de diferentes partidos políticos, con el fin de hacer la muestra más representativa7.

En Costa Rica se seleccionaron dos distri-tos del cantón de Desamparados (San Miguel y Los Guido) y dos del de Puntarenas (Barranca y Chacarita). En El Salvador, dos municipios del de-partamento de San Vicente (Santa Clara y Apes-teque), dos del de Chalatenango (San Antonio de los Ranchos y San Miguel Mercedes) y dos del de Morazán (Guatajiagua y Yamabal). En Guatemala, un municipio del departamento de Jalapa (Jalapa) y uno del de Totonicapán (San Francisco el Alto).

El estudio parte de tres hipótesis iniciales8

formuladas sobre la base del trabajo de Gonzalez Ocantos y otra literatura sobre corrupción y cliente-lismo (figura 3):

Hipótesis 1: En situaciones donde los mecanis-mos de control de los PTMC son reducidos o no se conocen, se presentan con más frecuencia casos de corrupción, clientelismo o amiguismo.

Hipótesis 2: Las personas más vulnerables en su situación socioeconómica (analfabetos, madres solas, desempleados, etc.) están más expuestas a prácticas corruptas y clientelistas para acceder a PTMC o disfrutar de sus beneficios.

Continuación Recuadro 5

Ingreso corrupto, clientelar o

amiguista para acceder a PTMC o

disfrutar de sus beneficios

Mecanismos de control reducidos o

desconocidos

Personas más vulnerables en su

situación socioeconómica

Personas que participan más activamente en

organizaciones sociales y partidos políticos

Figura 3Posibles determinantes del ingreso corrupto, clientelar o amiguista para acceder a PTmc o disfru-tar de sus beneficios

25

niveles de institucionalización y focalización de los PTMC en los sitios centinela estudiados . El objeti-vo consistió en relacionar, si las existiera, las prácti-cas de corrupción con la condición socioeconómica de los hogares y su contexto político, así como con y los mecanismos de control con que cuentan los programas. De tal modo se procedió a comprobar o refutar las hipótesis iniciales. 9

Según se desprende de la encuesta, las per-sonas que reciben ayuda de los PTMC tienen nive-les de ingreso muy bajos, y los jefes de hogar sue-len contar con pocos años de estudio y se ocupan en profesiones de bajo valor agregado o no laboran (ya sea por falta de oportunidades laborales o por ocuparse del hogar). 10

Los demás resultados de la encuesta se pre-sentan en tres partes: en la primera se muestran los resultados sobre la presencia de distorsiones tanto en el acceso como en el disfrute de los pro-gramas (corazón de la encuesta y de este análisis), en la segunda se desarrolla el contexto político y de activismo social en que se desenvuelven los entre-vistados y, finalmente, en la tercera parte se iden-tifican los rasgos de institucionalidad y focalización de los programas a partir de las respuestas de los entrevistados.

Hipótesis 3: Las personas que participan más ac-tivamente en organizaciones sociales y partidos políticos, están más expuestas al ingreso corrupto, clientelar o amiguista para acceder a PTMC o dis-frutar de sus beneficios.

Para proceder a la validación de estas hipó-tesis, el estudio combina dos técnicas de investiga-ción: las encuestas de hogar y las entrevistas con informantes clave. En los siguientes apartados se resumen los resultados del análisis realizado. En esta sección, el principal hallazgo es que en virtud de las condiciones del contexto social, económico y de corrupción de la región centroamericana, la evi-dencia sobre prácticas de corrupción, amiguismo y clientelismo en el acceso y disfrute de los PTMC es mínima.

Resultados de la encuesta: percepciones de las familias sobre los PTMC

A través de la encuesta se buscó no solo de-terminar qué tan presentes están las distorsiones de amiguismo, corrupción y clientelismo en la eje-cución de los programas de transferencias mone-tarias condicionadas; también se buscó identificar las características demográficas de los hogares y su contexto político y activismo social, así como los

26

Distorsiones en el acceso y el disfrute del programa

• ¿Para recibir el beneficio del programa, le soli-citaron hacer alguna actividad o trabajo, o cumplir alguna meta a cambio del apoyo que recibe?

• ¿Usted, o alguien de su hogar, ha tenido que pa-garle a alguien para poder mantenerse como bene-ficiario del programa?

• ¿Para recibir el beneficio del programa, usted o alguien de su familia tuvo que pagarle a un funcio-nario?

• ¿Para recibir el beneficio del programa, a usted o a alguien de su familia le pidieron apoyar a un par-tido político o votar por un candidato?

• ¿Hay alguna relación de parentesco o amistad con alguna de las personas que manejan el pro-grama?

Gráfico 1Distorsiones en el acceso a los PTMC: respuestas afirmativas a la pregunta directa “¿Le pidieron hacer alguna de las siguientes actividades para convertirse en beneficiario del PTMC?”

17,6

0,3 0,5 0,9

70,2

0,3 0,5 4,5

49,6

2,6 5,6 2,3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Solicitaron haceractividad o

trabajo

Tuvo que pagarlea funcionario /

oficina

Pidieron a cambioapoyo a partido

político

Relación deparentezco o

amistad

Porc

enta

je

Costa Rica El Salvador Guatemala

Nota: Los departamentos o municipios encuestados son: Desamparados y Puntarenas, en Costa Rica; San Vicente y Chalatenango, en El Salvador; Jalapa y Totonicapán, en Guatemala.

Fuente: Elaboración propia con datos de Brenes y Vanegas, 2010 y Unimer, 2010a y 2010b.

Las técnicas de investigación evaluaron la presencia de corrupción tanto en el momento del ingreso al programa (acceso), como también du-rante el período en que se recibe la ayuda (dis-frute). Como principal resultado se obtuvo que en ninguna de estas etapas se encontraron prácticas irregulares de manera generalizada.

Medida directa individual

El primer paso en la recopilación de datos sobre distorsiones en el acceso y disfrute de los PTMC consistió en indagar de manera directa a las fami-lias sobre las prácticas de corrupción, clientelismo y amiguismo.

El gráfico 1 recapitula el porcentaje de respuestas afirmativas a las siguientes preguntas asociadas con la distorsión en el acceso a los PTMC:

27

Como se desprende del gráfico, en las res-puestas predominó la solicitud de hacer alguna actividad o trabajo para recibir el beneficio. Tales actividades están asociadas en su gran mayoría al condicionamiento propio por el programa (por ejemplo chequeos médicos, asistencia a centros educativos y excelencia académica). Con respecto a las prácticas de pagos o trámites irregulares, los porcentajes son bajos, aunque un tanto mayores en Guatemala, donde aun así solo el 5,6% de los entrevistados afirmó que se le pidió apoyar a un partido político y el 2,6% mencionó que tuvo que pagarle a un funcionario. Otro resultado relevante es que un 4,5% de los entrevistados en El Salva-dor tiene una relación de parentesco con algún fun-cionario encargado del programa. En síntesis, la condición inherente al disfrute de la transferencia predomina por encima de otras exigencias vincu-ladas con la manipulación política, económica o de



Gráfico 2Distorsiones en el disfrute de los PTMC: respuestas afirmativas a la pregunta directa “¿Lo amena-zaron con quitarle el apoyo?”

0,0

0,5

0,0 0,3

1,9

3,4

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Pagarle a alguien para mantenerse Quitarle ayuda si no vota por partido

Prom

edio

de

resp

uest

as


relación de parentesco; dicho de otra forma, la evi-dencia de la tergiversación de las condiciones por criterios distintos a los que fue creado el programa es considerablemente reducida.

Por su parte, el gráfico 2 recapitula el por-centaje de respuestas afirmativas a las siguientes preguntas asociadas con la distorsión en el disfrute de los PTMC:

• ¿Usted o alguien de su hogar ha tenido que pa-garle a alguien para poder mantenerse como bene-ficiario del programa?

• ¿A usted, o a alguien de esta casa, lo han amena-zado con quitarle la ayuda si no vota por un partido político, o un candidato o a un funcionario del pro-grama?

28

Tal como se puede apreciar, en dos de los tres países estudiados una amplia mayoría (prác-ticamente el 100%) negó haber sido presionado o amenazado con quitarle la ayuda por negarse a vo-tar por algún político, candidato o funcionario del programa, o bien por tener que pagar a alguien por recibir el beneficio; todas las cifras se mantienen por debajo del 5%. En el caso de Guatemala -las comunidades con mayor prevalencia-, solo el 2% y el 3,5% de las personas afirman haber sido amena-zadas para mantenerse en el programa.

Si el análisis se centra en las preguntas directas de carácter individual (“usted”, “su familia”), pareciera que las prácticas de amiguismo, corrupción y clien-telismo, tanto en el acceso como en el disfrute de los programas, no existen o son muy raras. Para contrastar con la metodología de preguntas direc-tas, en el siguiente apartado se profundiza en lo que sucede cuando se les pregunta a los individuos por las demás familias, y no necesariamente por las suyas. Medida directa comunal: “los otros tal vez sí; ¡yo no!”

La encuesta también incluye un apartado de la per-cepción de las familias sobre las distorsiones en el acceso y disfrute de los PTMC en su comunidad. Este tipo de preguntas es frecuentemente utilizado por los investigadores bajo el supuesto de que es más fácil (e incluso deseable) denunciar al otro que a sí mismo. En virtud de esto, cabría esperar que los porcentajes de prácticas asociadas a la corrup-ción, el amiguismo y el clientelismo sean más altos que los obtenidos con las preguntas directas indi-viduales. En este caso se les pregunta qué tan fre-cuentemente han oído sobre casos asociados a las distorsiones en el acceso y/o disfrute de los PTMC.

El gráfico 3 resume el porcentaje de respuestas “muy frecuentemente” a las preguntas:

• ¿Las personas tienen que pagarle a alguien para recibir el beneficio?

• ¿Las personas tienen que apoyar a un partido o candidato para recibir el beneficio?

• ¿Las personas reciben el beneficio por ser ami-gas o parientes de alguien?

• ¿Les han quitado el beneficio como castigo por no apoyar a un partido o candidato?

• ¿Les han quitado el beneficio como castigo por no pagarle a alguien?

Tal como se esperaba, la medida comunal arroja resultados mayores a la medida individual sobre la prevalencia de distorsiones en el acceso y el disfrute de los PTMC. Según se aprecia en el grá-fico 3, existe cierta consistencia sobre la frecuencia de estas prácticas en los tres países. En todos los ítems, la mayor frecuencia se da en Guatemala, un poco menos en Costa Rica y mucho menos en El Salvador. Además, mientras en Costa Rica y El Salvador el porcentaje de quienes afirman que es-tas prácticas de corrupción y clientelismo son muy frecuentes no supera nunca el 15% de la muestra, en el caso de Guatemala este porcentaje siempre es mayor, pero no sobrepasa el tercio de las res-puestas. Como prácticas que se perciben más fre-cuentemente para acceder a los PTMC están, por un lado, apoyar a un partido o candidato (33,1%) y, por el otro, a través de redes familiares (27,1%).

En el cuadro 3 se someten a comparación los resultados obtenidos de ambos tipos de pre-gunta directa: la individual y la comunal. Según se aprecia de la comparación, los entrevistados tien-den más a afirmar la existencia de prácticas de co-rrupción, clientelismo y amiguismo en la comuni-dad, pero no en su hogar o directamente a ellos. En el caso guatemalteco las diferencias son conside-rablemente mayores que en los otros dos países, en todos los casos analizados. Sin embargo, estos datos deben analizarse con particular precaución, pues se trata de lo que el individuo escucha o cree sin haber tenido experiencias directas, y ello puede estar mediatizado por escándalos particulares de corrupción en la prensa o rumores sin fundamento.

29



1,9 5,8

13,2

1,3 0,5 0,3 1,4 2,6 1,4 0,3

20,3

33,1

27,1

18,8 16,2

05

101520253035

Pagar a alguienpara recibirbeneficio

Apoyar acandidato o

partido

Ser amigas oparientes

Hayan quitadobeneficio comocastigo por no

apoyar candidato

Hayan quitadobeneficio comocastigo por no

pagarle a alguien

Porc

enta

je


alametauGrodavlaS lEaciR atsoC

Pagarle a funcionario/oficina 1,6 0,0 17,7

Cambiar apoyo a partido político 5,3 0,9 27,4

Relación de parentesco o amistad 12,3 -1,9 24,8

Pagarle a alguien para mantenerse 0,5 0,3 14,3

Quedarse sin ayuda si no vota por partido 0,8 1,0 15,4

Gráfico 3Distorsiones en los PTMC: respuestas “muy frecuentemente” a la pregunta directa comunal “¿Ha oído usted que familias hayan hecho alguna de las siguientes actividades para acceder al progra-ma o mantenerse en él?”

Cuadro 3Diferencia entre los porcentajes obtenidos de preguntas directas individuales y comunales sobre la prevalencia de prácticas de corrupción, amiguismo y clientelismo



30

Del análisis con preguntas directas (tanto comunales como individuales) se concluye que, de los sitios centinela donde se aplicó la encues-ta, en Guatemala es donde se registra una ligera mayor prevalencia de distorsiones para acceder a los PTMC y disfrutar de ellos, donde sobresalen los porcentajes de doble dígito cuando se utiliza la medida comunal. En El Salvador, ni la medida co-munal ni la individual muestran mayor prevalencia de distorsiones. En el caso de Costa Rica, la me-dida comunal demuestra la existencia de algo de distorsión en el acceso a los programas debido a prácticas de amiguismo (ser amigo o pariente de un funcionario), pero no así en su disfrute.

Sin embargo, es preciso señalar que existe un problema metodológico con las preguntas direc-tas: en el caso individual o familiar se podría estar subestimando la extensión de las prácticas corrup-tas y clientelistas, ocultas por el miedo de las per-sonas a decir la verdad debido a su ilegalidad. Este fenómeno se conoce como el efecto de la respues-ta basada en la “deseabilidad social” (social desira-bility). Los entrevistados van a evitar algún tipo de represalia y estigma social negativo. En la figura 4 se representa de forma esquemática las razones por las cuales en muchos casos las personas no dicen la verdad.

Ilegalidad de las prácticas

Estigma social

negativo

Asociación con la

pobreza

Respuesta sesgada

Figura 4Razones por las cuales las respuestas de preguntas directas individuales relacionadas con la co-rrupción y clientelismo pueden ser sesgadas

También en el caso comunal se podría sub-estimar la prevalencia de prácticas indeseables, por las mismas razones que en el caso individual; pero al mismo tiempo esta podría más bien so-breestimarse, pues hay quienes quisieran hacer quedar mal a sus vecinos, a los partidos políticos diferentes al suyo e incluso a los propios trabajado-res sociales. Con tal de corregir estos sesgos, se implementó una metodología llamada “listas expe-rimentales”, cuya descripción y resultados se ofre-cen a continuación.

Medidas indirectas para evitar el sesgo de las res-puestas políticamente correctas

En la aplicación de las encuestas estuvo latente la probabilidad de que surgieran sesgos de conveniencia, los cuales condujeran a la sub-estimación o la sobreestimación de la prevalencia de distorsiones de corrupción, clientelismo y ami-guismo. Con esto en consideración, se utilizaron métodos estadísticos probados para recoger infor-mación de forma indirecta: las llamadas “listas ex-perimentales” (recuadro 5).

En el cuadro 4 se resumen los hallazgos de la en-cuesta sobre distorsiones en el acceso y disfrute de los PTMC, según los resultados de preguntas indirectas utilizando listas experimentales.

31


Fuente: Cálculos propios con datos de Brenes y Vanegas, 2010 y Unimer, 2010a y 2010b.

senoicnem ed daditnaC en la lista de control

Cantidad de menciones en la lista experimental

Porcentaje de diferencia

Distorsiones en el acceso

Clientelismo

Costa Rica 2,5 2,5 -2%

%017,2 6,2 rodavlaS lE

Guatemala 1,9 1,8 -10%

Corrupción


%01-6,2 7,2 rodavlaS lE

Guatemala 1,9 1,8 -10%

Amiguismo

Costa Rica 2,1 2,2 2%


Guatemala 2,1 2 -10%

Distorsiones en el disfrute

Clientelismo



Guatemala 1,6 1,6 0%

Corrupción

Costa Rica 1,2 1,2 3%


Guatemala 1,5 1,5 0%

Cuadro 4Prevalencia de prácticas de clientelismo, corrupción y amiguismo en el acceso y disfrute de PTMC: resultados de preguntas indirectas con listas experimentales

32

De acuerdo con la metodología de listas experimentales utilizada por González-Ocantos et al (2010) en su estudio sobre compra de votos en Nicaragua (recuadro 5), si se dan prácticas inde-seables, el promedio de respuestas del grupo ex-perimental tiene que ser superior al promedio de respuestas del grupo de control. En otras palabras, en presencia de prácticas de corrupción, clientelis-mo y amiguismo la diferencia entre el promedio de respuestas del grupo experimental y el de control tendría que ser positiva. Además, los investigado-res realizaron pruebas de significancia11 entre las medidas indirectas de control y experimental para cada subgrupo de análisis, con el fin de determinar si el resultado obtenido es significativo y, por lo tan-to, confiable.

En los párrafos siguientes se presentan los resultados para cada práctica, tanto en el acceso como en el disfrute de los PTMC. El hallazgo prin-cipal es que no hay diferencias importantes en los resultados arrojados por cada tipo de medida (pre-guntas directas y lista experimental), excepto para algunas observaciones puntuales. Por ejemplo, en el caso de clientelismo en el acceso al programa la diferencia es positiva solamente para El Salva-dor, lo cual significa que las prácticas de corrupción estuvieron presentes en más cantidad cuando se utilizó la lista experimental; aun así, la diferencia es de apenas un 10%. Las diferencias significati-vas se dan en los siguientes casos: en Costa Rica, en el cantón de Desamparados; en El Salvador, en personas de entre 15 y 24 años, en personas que votaron por Funes en el 2009 y en personas que no votaron; Guatemala, en personas de entre 15 y 24 años y en personas con secundaria o más.

En lo que respecta a la corrupción en el ac-ceso al programa, en los tres países la diferencia entre las respuestas de los grupos experimental y de control es negativa. Esto implica que las res-puestas tanto a la pregunta directa como a la lista experimental indican baja presencia de prácticas de corrupción y clientelismo. En este indicador so-lamente se encontró una diferencia significativa: en

el caso de Guatemala, dentro del grupo de entre-vistados que votaron por Ávila en las elecciones de 2009.

Finalmente, en términos del amiguismo en el acceso al programa, la diferencia de los prome-dios de respuestas es positiva para Costa Rica y El Salvador, y negativa para Guatemala. Ni en Costa Rica ni en Guatemala existe tipo alguno de diferen-cia estadísticamente significativa. Para El Salvador sí hay diferencias significativas: entre las respues-tas de personas de entre 15 y 24 años, y las de quienes en el 2009 no votaron o votaron por otros partidos pequeños.

Por otra parte, en lo que respecta a cliente-lismo en el disfrute de los PTMC, no hay diferencia en el promedio de respuestas de los encuestados de El Salvador y Guatemala, y la diferencia es ne-gativa en Costa Rica. Se encontraron los siguien-tes casos de diferencia estadística significativa: en El Salvador, en personas de entre 35 y 59 años, y en Guatemala, en quienes votaron por la UNE en el 2009.

En la segunda dimensión analizada, es de-cir, la corrupción en el disfrute de la transferencia, no hay diferencias estadísticamente significativas en ninguno de los tres países.

La presencia de diferencias negativas, así como el hecho de que las diferencias estadística-mente significativas se den en muy pocos casos y solamente en grupos etarios o de preferencias políticas muy específicos, son elementos impor-tantes para concluir que, ni con medidas directas individuales ni con medidas indirectas, es posible comprobar la prevalencia de prácticas de corrup-ción, clientelismo y amiguismo en el acceso y dis-frute de los PTMC en los sitios centinela de los seis municipios estudiados. En el caso de Guatemala, el hecho de que la medida comunal arroje cifras medianamente elevadas de personas que afirman conocer casos de corrupción, clientelismo y ami-guismo, se podría asociar con una percepción ge-

33

neralizada a nivel nacional sobre esas prácticas indeseables, pero no con una realidad que se esté dando en la ejecución de este tipo de programas.

En los siguientes apartados se describen los resultados de la encuesta en cuanto al contexto po-lítico y de activismo social en que viven las familias entrevistadas. El objetivo de esta pormenorización es ampliar los resultados de las medidas directas e indirectas y establecer relaciones -si las existiera- entre el estatus de beneficiario de un programa y el grado de participación sociopolítica.

contexto político y activismo social de los be-neficiarios de los PTMC

En este apartado se busca determinar si los individuos que se involucran más en política po-drían estar más expuestos a prácticas de cliente-

lismo, amiguismo y corrupción en el acceso y dis-frute de políticas sociales. Con este fin se procedió a realizar una serie de preguntas sobre el interés de los entrevistados en la política, sus preferencias electorales pasadas y su simpatía partidaria actual. Con respecto al contexto político, resultó que por lo general los entrevistados tienen poco interés en la política. No obstante, la mayoría fue a votar y apoyó a los actuales mandatarios y los siguen apoyando. Para medir este indicador se utilizó una escala de cuatro categorías: “nada”, “poco”, “algo”, “mucho”. Tal como se observa en el gráfico 4, una amplia mayoría de las personas entrevistadas en los tres países no tiene ningún tipo de interés en la política (50,5% en Costa Rica, 53,8% en El Sal-vador y 39,9% en Guatemala). Valga señalar que los entrevistados guatemaltecos parecen estar re-lativamente más interesados en la política que los costarricenses y los salvadoreños.

Con respecto a la asistencia a las urnas en las últi-mas elecciones, el gráfico 5 evidencia que al menos dos terceras partes de los entrevistados votaron. El

país donde más entrevistados fueron a votar es El Salvador (74,9%); donde menos votaron, Guate-mala.12

Gráfico 4Contexto político y activismo social de los beneficiarios de PTMC: “¿Qué tanto interés tiene en la política?”

0,9

7,5

14,3

26,6

50,6

3,4

5,4

7,8

29,6

53,8

4,8

12,1

16,7

27,2

39,3

0 10 20 30 40 50 60

NS/NR

Mucho

Algo

Poco

Nada

Guatemala El Salvador Costa Rica



34

0,5

30,5

69

1,3

24,6

74,9

2,2

32,9

64,0

0 10 20 30 40 50 60 70 80

NS/NR

No votó

Sí votó


Gráfico 5Contexto político y activismo social de los beneficiarios de PTMC: “¿Votó en las elecciones presi-denciales más recientes?”(porcentajes)

Gráfico 6Contexto político y activismo social de los beneficiarios de PTMC: “¿Por quién votó para Presiden-te en las últimas elecciones presidenciales?”(porcentajes)




Fuente: Elaboración propia con datos de Brenes y Vanegas, 2010 y Unimer, 2010a y 2010b.Asimismo, en los tres casos la mayoría de los entrevistados votó por el actual presidente (gráfico 6) (Laura Chinchilla en Costa Rica, Mauricio Funes en El Salvador y Álvaro Colom en Guatemala). El país donde más apoyo se le dio al actual presidente es Costa Rica, con el respaldo del 68% de los entrevistados.

6,1

0,8

24,2

68

35,3

0,3

16,1

48,3

32,9

2,3

10,5

53,6

0 10 20 30 40 50 60 70 80

NS/NR

Blanco o Nulo

Otro Candidato

Actual Presidente


35

También se realizaron preguntas concer-nientes a las preferencias políticas actuales. Con respecto al partido que les merece su simpatía en la actualidad, tanto en Guatemala como en El Salvador la mayoría de los entrevistados afirmó no apoyar a ningún partido (39% y 30% de los en-trevistados, respectivamente); mientras tanto, en

Costa Rica el 34% afirmó que “ninguno”, porcenta-je solo superado por el oficialista PLN con el 48% de las respuestas (cuadro 5). Cabe señalar que las diferencias entre el respaldo a las agrupaciones ofi-cialistas y las de oposición son considerablemente amplias, especialmente en Costa Rica.


Partido Patriota 7,4 Arena 13 PLN 48,1

3,4 LM 4 NCP 9,42 ENU

UCN 1,6 FMLN 32 PUSC 7,5

9,2 CAP 1 sortO 8,0 ANAG

Otros 1,8 Ninguno 39 Otro 0,5

Ninguno 30,3 NS/NR 11 Ninguno 33,7

NS/NR 3,4

Cuadro 5Contexto político y activismo social de los beneficiarios de PTMC: “¿Con cuál partido político simpatiza actualmente?”(porcentajes)

Gráfico 7Contexto político y activismo social de los beneficiarios de PTMC: “¿Si las elecciones fueran la próxima semana, por quién votaría?”

Nota: Los departamentos o municipios encuestados son: Desamparados y Puntarenas, en Costa Rica; San Vicente y Cha-latenango, en El Salvador; Jalapa y Totonicapán, en Guatemala.

Fuente: Elaboración propia con datos de Brenes y Vanegas, 2010 y Unimer, 2010a y 2010b.Nota: Los departamentos o municipios encuestados son: Desamparados y Puntarenas, en Costa Rica; San Vicente y Cha-latenango, en El Salvador; Jalapa y Totonicapán, en Guatemala.


3,1

5

25,4

3,7

9,1

30,7

22,9

10,6

18,3

0

4,7

15,3

30,5

20,7

6,8

21,9

5,7

27,4

25,0

13,3

0 5 10 15 20 25 30 35

nr

ns

Voto secreto

Iria a votar pero dejaria la boleta n blanco o…

Candidato diferente al actual gobierno

Candidato o partido del actual presidente

No votaría


36

Ahora bien, cuando se examina qué suce-dería si las elecciones fueran la próxima semana, tanto en El Salvador como en Costa Rica volvería a ganar el actual presidente, mientras que en Gua-temala ganaría otra persona (gráfico 7). Costa Rica sería el país donde más ciudadanos se absten-drían de votar; Guatemala, donde menos. Esto es consistente con el mayor interés en política eviden-ciado por los guatemaltecos en la pregunta “¿Qué tanto interés tiene en la política?”. Vale destacar

que una cantidad importante de entrevistados se abstuvo de hacer comentarios al respecto.

La encuesta también indaga sobre el uso de los PTMC como herramientas políticas para atraer votos (gráfico 8). El país donde más entrevistados afirman ser testigos de que ciertos partidos políti-cos prometieron programas sociales en la comu-nidad es El Salvador, mientras que en Costa Rica muy pocas personas presenciaron algo así.

Gráfico 8Contexto político y activismo social de los beneficiarios de PTMC: “¿Durante la pasada campaña electoral, ¿vio gente de los partidos, o a políticos, prometiendo programas sociales en su comu-nidad?”(porcentaje)

0,6

97,1

2,3

2,3

50,4

47,4

4,0

63,9

32,2

0 20 40 60 80 100 120

NS/NR

No

Sí




Finalmente, se exploró acerca del temor que tienen los entrevistados por que los partidos des-cubran por quién votaron en las últimas elecciones (gráfico 9). En este sentido, cuanto más miedo pre-valezca, tanto más efectiva será la compra de vo-tos. En El Salvador fue donde se encontró mayor cantidad de personas que afirman que los políticos pueden descubrir por quién votaron (27%), seguido por Costa Rica (22,2%). El país donde los entrevis-tados creen más en el voto secreto es Guatemala,

con un 76,2% de los entrevistados afirmando que los políticos no pueden descubrir por quién vota-ron. Por el contrario, El Salvador es donde los miembros de los hogares menos creen en el voto secreto, pues solamente un 42,4% de las per-sonas afirma que nadie puede descubrir por quién votaron.

37



Una vez descritos los hallazgos de la encuesta con respecto al contexto político en el que se encuen-tran las familias beneficiarias de PTMC, se combi-nan diversas variables con el objetivo de identificar relaciones entre la condición de beneficiario de los

1,5

12,5

63,8

22,2

2,3

10,0

76,2

11,5

2,2

28,4

42,4

27,0

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

NR

NS

NO

SI

El Salvador Guatemala Costa Rica

Gráfico 9Contexto político y activismo social de los beneficiarios de PTMC: “¿Cree usted que el gobierno o los partidos pueden descubrir por quién votó alguien en su comunidad?”(porcentaje)

entrevistados y su accionar político. Así, por ejem-plo, el cuadro 6 resume la relación entre el acceso al programa y el partido por el que votó en las últi-mas elecciones para presidente.

38

Nota: Los departamentos o municipios encuestados son: Desamparados y Puntarenas, en Costa Rica; San Vicente y Chalatenango, en El Salvador; Jalapa y Totonicapán, en Guatemala. No se incluye a quienes contestaron que el voto es secreto, o que no saben o no responden.

Fuente: Cálculos propios con datos de Brenes y Vanegas, 2010 y Unimer, 2010a y 2010b.

En los sitios centinela de Costa Rica y El Salvador se encontró una tendencia clara: más del 50% de los entrevistados con acceso a PTMC votó por el actual presidente. Si se considera solamente el total de beneficiarios en los dos casos, el 76% de quienes reciben la ayuda dio su voto al actual presidente. Sin embargo, es necesario señalar que la victoria de los candidatos presidenciales en las comunidades del estudio fue muy amplia también a nivel nacional, y que tanto beneficiarios como no beneficiarios apoyan o apoyaron a los actuales mandatarios. Lo que llama la atención es que en ambos países el PTMC fue implementado por un

Cuadro 6Relación entre el acceso al programa y el partido por el que votó en las últimas elecciones para presidente(porcentaje)

Costa Rica Otro candidato, blanco o no votó Laura Chinchilla Total

Acceso al programa

No 8,6 14,1 22,8

2,779,854,81 íS

Total 27 73 100

El Salvador Otro candidato, blanco o no votó Mauricio Funes Total

Acceso al programa

No 9 20 29

174571 íS

Total 26 74 100

Guatemala Otro candidato, blanco o no votó Álvaro Colom Total

Acceso al programa

No 20 48 68

23923 íS

Total 23 77 100

gobierno anterior, y únicamente en Costa Rica el actual presidente pertenece al partido que empezó a implementar el programa.

En el caso de los sitios centinela de Guate-mala, solamente un 29% de los entrevistados con acceso a PTMC votó por el actual presidente. Sin embargo, es necesario destacar que, del total de beneficiarios, el 90% de quienes asistieron a las urnas votó por Álvaro Colom. Pero también votó por él la mayoría de quienes no son beneficiarios.

39

El análisis del contexto político permite ha-cer algunas conclusiones importantes. Primero, los entrevistados tienen poco interés en la política y al menos la tercera parte no tiene ningún partido de simpatía, aunque gran parte de ellos asistió a votar y lo hizo por el partido que se encuentra ac-tualmente en el poder. Segundo, son más las per-sonas que dicen no haber visto partidos políticos ofreciendo programas sociales a cambio de apoyo, en contraste con las que afirman haberlos visto, lo cual indica que, aunque el PTMC sí es usado como consigna de campaña electoral, es un recurso de varios partidos y no se emplea de manera gene-ralizada. Tercero, existe un porcentaje importante de personas que cree que los partidos políticos sí pueden descubrir por quién votó, dato muy relevan-te porque esta población es el principal blanco de los partidos que ofrecen dinero o bienes a cambio de votos. Finalmente, el cruce de variables sugiere una relación positiva entre ser beneficiario y haber votado por el partido que se encuentra hoy en el poder; sin embargo, debido a que el gane de los candidatos en las comunidades pobres de los tres países fue muy extendido, sería inexacto decir que las personas votaron por ellos como consecuencia de una práctica clientelista. En aras de estos ha-llazgos, es posible concluir que el uso de los PTMC

como herramienta política pareciera ser mucho más probable que la compra de votos.

Con respecto al activismo social, hay estu-dios que demuestran una correlación positiva en-tre el activismo social y la propensión a ser suje-to de compra de votos (por ejemplo, Faughnan y Zechmeister, 2011). Tal afirmación se fundamenta en la idea de que las personas que son activas socialmente tienen mayor probabilidad de asistir a las urnas. Asimismo, los individuos más activos políticamente se desenvuelven en redes sociales compuestas por un número mayor de miembros y, por ende, sus contactos políticos son también mayores. Dado que los partidos y los políticos que utilizan la compra de votos enfrentan limitaciones de recursos, estos buscan a los ciudadanos más propensos a intercambiar su voto por un bien o un favor ofrecidos.

Para analizar este aspecto, en la presente investigación se indaga sobre la cantidad y la na-turaleza de las organizaciones sociales en las que participa el entrevistado. Los gráficos 10 y 11 resu-men las tendencias de activismo social en los sitios centinela estudiados.

55,5

33,9

16,2

4,1

3,2

81

61,5

27,6

8,9

6,4

55,5

33,9

16,2

4,1

3,2

0 20 40 60 80 100

Organización religiosa

Reuniones de padres de familia

Comité de mejoras para la comunidad

Alguna asociación de profesionales,comerciantes y/o productores

Partido o movimiento político


Gráfico 10Tipo de organizaciones en las que participa algún miembro del hogar(porcentaje)



40



Gráfico 11Cantidad promedio de organizaciones en las que participan los miembros del hogar(porcentaje)

2,5 2,7

2,1 2,2

2,4 2,2

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

Total Beneficiario No Beneficiario

Prom

edio

El Salvador Guatemala

Tal como se aprecia en los gráficos 10 y 11, los miembros de las familias incluidos en la mues-tra participan en promedio en dos y tres organiza-ciones. Los beneficiarios tienden a ser más activos socialmente que los no beneficiarios, y el tipo de organización más común es la religiosa, seguida por los comités de padres de familia. De este aná-lisis se desprende que la participación en partidos y movimientos políticos es la menos común en los sitios centinela, y aunque los datos revelan que los beneficiarios participan un poco más que los no be-neficiarios, la diferencia no es de gran relevancia, por lo que no hay suficiente evidencia para estable-cer una relación entre el grado de activismo socio-político y las prácticas tergiversadas de los PTMC.

Institucionalización del programa

En esta sección del capítulo se explora hasta qué punto se presentan con más frecuencia casos de corrupción, clientelismo o amiguismo en situaciones donde los mecanismos de control de los PTMC son reducidos o no se conocen. Como ya se ha insistido anteriormente, cuanto más ins-titucionalizado sea un programa tanto mayor será su transparencia y menor el riesgo de fraude admi-

nistrativo. En otras palabras, la valoración de qué tan focalizada es la selección de los beneficiarios, qué tan ordenada es la entrega de beneficios y qué tan efectivo es el monitoreo de las familias, permi-te identificar rasgos del riesgo de corruptibilidad de estos programas.

Focalización en la selección de beneficiarios

Una de las mayores preocupaciones con respecto a los PTMC es su focalización. Para que estos puedan cumplir su objetivo final de romper con el círculo intergeneracional de la pobreza y que la inversión sea optimizada, es necesario que no se les otorgue la ayuda a familias que no la necesi-tan y que no se les niegue la ayuda a familias para quienes la transferencia monetaria condicionada pueda marcar una diferencia.

Antes avanzar en el tema propiamente de la focalización, es importante resaltar que las familias acceden a los PTMC ya sea porque solicitan al ser-vicio a la institución que lo administra o porque las instituciones se lo ofrecen. Tal como puede verse en el gráfico 12, para los tres países la probabilidad de solicitar ayuda de los PTMC y obtenerla es muy

41

diferente. Es en Costa Rica donde esta probabili-dad es mayor; en Guatemala, donde es menor. De igual forma, la probabilidad de solicitar ayuda y no



En el mejor de los escenarios, la inclusión o exclusión de una familia en un PTMC se deter-mina según criterios técnicos relacionados con su condición socioeconómica, y no sobre la base de decisiones subjetivas o interesadas tales como un favor político. Enseguida se enfatiza en la focaliza-ción de los PTMC en los sitios centinela escogidos, observando la relación entre los hogares que solici-taron acceso al beneficio (y si lo obtuvieron o no) y el nivel socioeconómico de las familias.

Dadas la naturaleza de la muestra y las for-mas como fueron procesados los datos, el análisis no se puede hacer de forma homogénea para los tres países. En la muestra de Costa Rica, las fa-

milias entrevistadas están divididas en quintiles de ingreso 13, pero en Guatemala y El Salvador este no es el caso. Por lo tanto, en Guatemala se utili-za el nivel socioeconómico y el rango de ingreso para aproximar la distribución del ingreso.14 En el caso de El Salvador, todas las familias provienen de estratos muy bajos y, por ende, son sumamente homogéneas, de manera que no se pueden usar los mismos parámetros que en Guatemala; en este caso se emplea el índice de tenencia 15 como pro-xy de la distribución del ingreso dentro de la mues-tra.

Gráfico 12Entrevistados que solicitaron ayuda de los PTMC, según la hubieran obtenido o no(porcentaje)

75,9

15,6

67,5

4,4

22,6

9,3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Pidio la ayuda y la obtuvo Pidio la ayuda y no la obtuvo

Porc

enta

je d

e en

trev

ista

dos


obtenerla es mayor en Costa Rica y menor en El Salvador.

42


Fuente: Elaboración propia con datos de Brenes y Vanegas, 2010.

17,3 14,5

20,7 22,0

35,2

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

Porc

enta

je

Quintil

Gráfico 13Sitios centinela en Costa Rica: porcentaje de hogares que no obtuvieron la ayuda del programa “Avancemos”, según índice de nivel socioeconómico por quintiles(porcentaje)

Según se observa en el gráfico 13, en Costa Rica las familias más pobres dentro de la muestra (quintiles primero y segundo) son a las que menos se les niega el acceso al programa. Aparentemen-te, cuanto mayor sea el ingreso tanto más probable es que la ayuda sea negada. Si bien este análisis no está cerca de ser concluyente sobre la focaliza-ción del programa “Avancemos”, al menos se pue-de afirmar que hay evidencia de que se le está otor-gando la ayuda a las familias que más la necesitan.

Para el caso de El Salvador (gráfico 14) tam-bién se observa que las familias que “más tienen” son las que reciben respuesta negativa de acceso a los programas. Sin embargo, en este caso se les niega en mayor medida a las que no tienen nada o a las que solo tienen un objeto, en contraste con las que tienen entre dos y cuatro objetos. Asimismo, como se observa en el gráfico 15, prácticamente la totalidad de los beneficiarios tiene un ingreso menor a los 200 dólares mensuales y menos del

5% cuenta con un ingreso de entre 200 y 500 dó-lares. Sin embargo, casi la totalidad de las familias a quienes se les ha negado el beneficio también tienen un ingreso inferior a 200 dólares mensuales. Este es el caso en que un número importante de familias nunca ha tenido acceso a los PTMC, aun cuando sí califica como población meta. Se podría decir que este factor tiene que ver más con una limitada cobertura y no con focalización errónea.

En Guatemala es evidente cómo la ayuda se le ha negado a casi todas las personas del nivel medio bajo que la han solicitado. Para el caso de las familias pertenecientes a los niveles socioeco-nómicos bajos, la tasa de negación es prácticamen-te igual, y se aproxima al 25% del total de familias por nivel (gráfico 16).

43

Nota: Los departamentos o municipios encuestados son: Desamparados y Puntarenas, en Costa Rica; San Vicente y Chalatenango, en El Salvador; Jalapa y Totonicapán, en Guatemala. Según el índice de tenencia de bienes, debe leerse que a mayor cantidad de objetos, mejor situación socioeconómica.

Fuente: Elaboración propia con datos de Unimer.



Gráfico 14Sitios centinela en El Salvador: hogares que no obtuvieron la ayuda del programa “Red Solidaria”, según el índice de tenencia de bienes(porcentaje)

Gráfico 15Sitios centinela en El Salvador: hogares que obtuvieron y no obtuvieron la ayuda del programa “Red Solidaria”, por nivel de ingreso(porcentajes)

33 30

24

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

No tiene Uno 2 a 4 5 O mas

Porc

enta

je

Índice de tenencia

93,1

4,5

91,6

6,8

0

20

40

60

80

100

Menos de US$ 200 De US$200 a US$500

Porc

enta

je

Beneficiario No beneficiario

44

70,3 70,7

94,2

0

10

2030

40

5060

70

80

90100

E D C-

Porc

enta

je

Nivel Socioeconómico

Gráfico 16Sitios centinela en Guatemala: hogares que no obtuvieron la ayuda del programa “Mi Familia Pro-gresa”, según el índice de nivel socioeconómico (NSE)(porcentajes)

Nota: Los departamentos o municipios encuestados son: Desamparados y Puntarenas, en Costa Rica; San Vicente y Chalatenango, en El Salvador; Jalapa y Totonicapán, en Guatemala. La clasificación de los niveles socioeconómicos corresponde a: E: “muy bajo”, D: “bajo”, C: “medio bajo”.


Con respecto al nivel de ingreso, en el grá-fico 17 se observa que a menor ingreso, mayor porcentaje de beneficiarios. Pero, al igual que en el caso de El Salvador, el porcentaje de no benefi-ciarios que se encuentran en el rango de ingresos más bajos es muy elevado.

De este apartado se extraen dos conclu-siones importantes. La primera es que en los tres países del estudio hay un número considerable de personas que se podrían beneficiar de este tipo de programas pero que no están recibiendo la ayuda.

La segunda es que, aunque haya ciertas distorsiones, existe cierta consistencia en el otor-gamiento de las ayudas según niveles socioeconó-micos. Ello se puede constatar en que más frecuen-

temente las familias beneficiadas se encuentran en los rangos más bajos de ingreso, y en el hecho de que cuando se solicita la ayuda es más común que se les niegue a las familias de mayor nivel so-cioeconómico.

Entrega de beneficiosLos mecanismos de entrega de beneficios son di-ferentes dependiendo del país. En Costa Rica se hace por medio de una tarjeta de débito; en El Sal-vador y Guatemala la entrega se hace en efectivo. Mientras en El Salvador prácticamente la totalidad de las familias (93,8%) recibe su pago completo y puntual, en Costa Rica ese porcentaje desciende a 80% y en Guatemala ni siquiera la quinta parte de las familias dice recibir el beneficio con puntualidad (gráfico 18).

45

Con el fin de aproximar la calidad del monitoreo sobre la administración de los beneficios, se les preguntó a los entrevistados por el seguimiento que han recibido por parte de funcionarios de las instituciones públicas administradoras del progra-ma. En este caso los resultados son muy hetero-géneos entre sitios centinela por país (gráfico 19). Por un lado, en Costa Rica solo el 12% de los ho-gares ha recibido una llamada o una visita de los

Gráfico 18Entrega de los beneficios: “¿Recibe su pago completo y puntual?”(porcentajes)

16,5

93,8 79,8

0102030405060708090

100


NS/NR

NUNCA

CASI NUNCA

A VECES SÍ, A VECES NO

CASI SIEMPRE

SIEMPRE



encargados del programa para darle seguimiento a su implementación. Mientras tanto, en Guatemala este porcentaje asciende a 29% y en El Salvador, a 63%. Por lo general el seguimiento a las familias beneficiarias es deficiente, aunque se nota un es-fuerzo por parte de las instituciones salvadoreñas con respecto a lo que sucede en Costa Rica y en Guatemala, donde carecen de tales mecanismos.

Gráfico 17Sitios centinela en Guatemala: hogares que obtuvieron y no obtuvieron la ayuda del programa “Mi Familia Progresa”, según el nivel de ingreso(porcentajes)

62,0

18,4

0,8 0,0

57,9

20,1

1,7 0,3 0

10

20

30

40

50

60

70

Menos de Q. 1500 Q.1500-Q.3000 Q3001-Q5000 Q.5001-Q. 11000

Porc

enta

je

Beneficiario No Beneficiario



Monitoreo de las familias beneficiarias

46



Gráfico 19Monitoreo de las familias beneficiarias: “¿Algún funcionario a cargo del programa ha visitado esta casa o ha llamado a preguntar cómo les va con la ayuda?”(porcentajes)

87,2

33,5

66,9

12,2

63,1

29,0

0

20

40

60

80

100

Costa Rica El Savador Guatemala

No Si

Percepciones de los líderes comunales sobre los PTMC

El análisis de la consulta a informantes clave se divide en temas, tales como el conocimiento y los beneficios del programa, los principales problemas, así como las percepciones de corrupción, cliente-lismo y amiguismo en la selección de los beneficia-rios, entre otros. En términos generales, la impresión de los líderes coincide con los resultados de la encuesta, en el sentido de que la minoría señala prácticas corrup-tas o de clientelismo o amiguismo. Sin embargo, sí es un poco más negativa la opinión de los líde-res de las comunidades estudiadas en Guatemala, quienes pormenorizaron sobre el uso clientelista que se hace del programa. Adicionalmente, en to-dos los países se indicaron dificultades debidas a la complejidad de los trámites o lo lento de los pro-cesos. Los principales resultados de la consulta a informantes clave se resumen en el cuadro 7.

Además de la aplicación de una encuesta domici-liaria se desarrolló una consulta a informantes cla-ve, con el fin de recabar información relacionada con la dimensión comunal de los PTMC. En los distintos sitios donde se recolectó información me-diante encuesta al hogar, se localizaron líderes de las comunidades caracterizados por su activismo social en diferentes organizaciones. A ellos se les aplicó un formulario que combina procedimientos precodificados para la captura de datos y pregun-tas abiertas para conocer sus distintas opiniones. El instrumento incluye características sociales y demográficas del informante, generalidades sobre prevalencia de programas sociales, distorsiones en el acceso al programa, distorsiones en el disfrute al programa, institucionalidad del programa, contexto político y activismo social .16

47

Los líderes tienen un limitadoconocimiento de los programassociales a nivel social; lamayoría se centra en los


Conocimientoy beneficiosdel programa

Criterio

La mayoría valora elprogramapositivamente:

“…les permite a los muchachos continuar en la educación” “…que ha beneficiado a muchos de esta comunidad de familias pobres” “…que los muchachos salgan adelante”

que se dan en sus localidades.

En opinión de todos los entrevistados, se ha dado una mejora en los niveles de matrícula, disminución del ausentismo y deserción.

El programa “Mi FamiliaProgresa” es conocido; sinsembargo, no están claras lascondiciones para participar en él nilos beneficios:

“Son para que los hijos estudien y que la familia tenga un poco más de solvencia”

Principales problemas

Controles en la asignación y disfrute de la beca:

“… no se da seguimiento a los muchachos y se salen del colegio y siempre les siguen pagando”

Equidad en el otorgamiento de la beca:

“… otras personas que realmente la necesitan no se las dan”

“… nunca nadie se ha preocupado por que el programa llegue a esta comunidad”

Todos los informantes coincidieron en que la fase de focalización fue efectiva. Pero la incorporación de nuevas familias no se ha dado como se esperaba. Por el contrario, ha habido una disminución de los beneficiados:

“por ejemplo en Santa Clara iniciamos con alrededor de 900 familias y hoy por hoy, solamente tenemos unas 600. Han salido 200 familias”

Se considera que no está siendo aprovechado sino que, por el contrario, en algunos casos está promoviendo el ocio, vicios y una cultura de comodidad:

“es favoritismo con la gente conocida, debería ser gente que no viva acá la que trabaja con estos programas, para que lo distribuya de forma justa”

“el dinero que les dan, muchos se lo

Cuadro 7Percepciones de los líderes comunales sobre las PTMC

48

Eficiencia en los trámites:

“…mucho papeleo” “…tardan mucho para aprobar los requisitos” “…hay que madrugar para ir al IMAS para hacer las gestiones pertinentes y te pone muchas trabas para tal efecto”

Seguimiento a las y los becarios:

“…generalmente nunca se han preocupado por venir a la comunidad”

“es que no miran bien qué es lo que hacen con el dinero, si lo utilizan para lo que es”

“por lo que sé no hay ninguna institución que fiscalice este, no hay ninguna, simplemente dan los fondos”

Corrupción en la asignación del beneficio

No se presenta.establecidos sobre la elección de beneficiaros y la entrega de los bonos dificultan la existencia de corrupción en este programa:

ya se evitan las habladurías sobre quién está y quién no”

Se percibe que no siempre hay transparencia, ya que se han observado casos de amiguismo y corrupción, y que el beneficio se asigna no necesariamente a los más necesitados:

“hasta en la TV sale que hay listados de gente que ni existe(beneficiados)”

Los controles

Costa Rica El Salvador GuatemalaCriterio

Continuación Cuadro 7

49

Clientelismoconsultados afirman que sí se presenta; el resto considera que no.

Los representantes de alcaldías y enlaces municipales manifiestan claramente que no se han reportado casos en donde los partidos o los candidatos ofrezcan ser parte del programa a cambio de votos.

En el acceso se percibe injusticia en la elección de los beneficiados:

“Ya está politizado y que no se le va dar si no votan por cierta candidata, y dan información sobre el partido”

Amiguismoinformantes (siete de quince) afirmó que se da muy frecuentemente.

Una entidad del gobierno es responsable de la entrega del dinero y los líderes comunales son guardianes de que el dinero lo reciba la persona indicada.

Ofrecimientos en campaña

Ocho informantes manifestaron durante la campaña sí se dieron ofrecimientos de ser incluidos en el programa. Cuatro afirmaron que los ofrecimientos los hizo el Partido Liberación Nacional.

De acuerdo con los entrevistados, ya no se proyecta como un programa de un partido o una ideología, sino como una política de Estado, de ayuda a las personas que más lo necesitan.

Existe la percepción de que el programa es un instrumento para ganar votos, más que para beneficiar al país:

Tres de los quince

La mitad de los

“Definitivamente hay favoritismo, esta es una campaña anticipada, … pero la población va donde le ofrecen”



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Cultura política de los informantes

Ocho de los quince entrevistados dijeron que tenían mucho interés, y siete dijeron que poco o nada.

Alta participación político-electoral:

“…para apoyar la comunidad…”

“…la forma de apoyar a la gente de escasos recursos…”

La mayoría simpatiza con el partido oficialista (Liberación Nacional)

Fuente: Unimer, 2010a y 2010b.


5 Para la realización del presente estudio, la selección de los países se hizo en función de la disponibilidad de bases de datos completas sobre los programas, o bien según el acceso a comunidades beneficiarias.

8 Al respecto de las hipótesis es necesario reconocer que éstas implican sesgos a la hora de definir qué tipo de manifestaciones de corrupción y clientelismo se podrían dar; además, no son exhaustivas.

9 El tipo de encuesta aplicada se ejemplifica en el anexo 6, con el cuestionario implementado en Costa Rica.

10 Ver el anexo 2 para más información sobre las características socioeconómicas de los entrevistados.

11 Se aplicaron pruebas t-Student para igualdad de promedios y pruebas de Levene para homogeneidad de varianzas. Los niveles de significancia son: p=10% para Guatemala y El Salvador y p=5% para Costa Rica.

12 Para valorar la asistencia a las urnas electorales, debe tenerse en cuenta las diferencias en el registro de los electores en cada uno de los países estudiados.

6 La selección de los lugares para el trabajo de campo se realizó con base en los marcos de referencia de los propios programas de cada país, para la apropiada identificación de áreas prioritarias.

7 Para más información sobre la muestra, ver el anexo 1

13 Es importante señalar que se trata de quintiles dentro de la muestra, y no a nivel nacional.14 En el caso de Guatemala, el indicador de nivel socioeconómico empleado por Unimer está conformado por nueve variables que, de manera conjunta (indicador aditivo), permiten aproximar el nivel socioeconómico al que pertenece determinado hogar. Las variables son: i) escolaridad del jefe del hogar o del entrevistado (se escoge el mayor), ii) ocupación del jefe del hogar o del entrevistado (se escoge el mayor), iii) servicio doméstico, iv) condición de tenencia de la casa (propia/alquilada), v) tipo de escuela/colegio al que asisten las personas del hogar, vi) lugar donde suelen vacacionar, vii) tenencia de vehículo (modelo/año del vehículo más reciente), viii) cantidad de dormitorios que tiene la casa y ix) tenencia de servicios/bienes/equipos en el hogar.

15 El índice de tenencia forma parte del índice de nivel socioeconómico (NSE) utilizado por Unimer en El Salvador. Su análisis individual permite una lectura más fina de las diferencias socioeconómicas entre grupos con el mismo NSE. Este es aditivo y, dependiendo de la exclusividad de los bienes, su ponderación va a ser mayor. Los bienes considerados son: teléfono celular, Ipod, MP4, DVD/VHS, equipo de sonido con CD, computadora, televisión por cable, Internet, lavadora de ropa, horno de microondas, secadora de ropa, televisor pantalla plana, aire acondicionado y vehículo de uso familiar.

16 En términos del procesamiento de la información de las entrevistas con informantes clave, en lo que corresponde a la parte del formulario precodificado se creó una base de datos, posteriormente se transcribió la información de los formularios y se calcularon las frecuencias simples para todas las variables. Por su parte, las preguntas abiertas fueron analizadas individualmente para cada uno de los informantes clave.


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Conclusiones generales

La principal conclusión del presente estudio es que no se pudo comprobar, a través de medidas directas (como se esperaba) o indirectas (resultado no esperado), que la corrupción, el clientelismo y el amiguismo sean aspectos determinantes en la selección de los beneficiarios y la asignación de beneficios de los PTMC en las comunidades es-tudiadas de Costa Rica, El Salvador y Guatema-la. En consecuencia, se puede afirmar que estos programas se caracterizan por un manejo con baja incidencia de corrupción y clientelismo.

Ninguna de las hipótesis de partida pudo ser comprobada en los distintos estudios preparados para este informe, pues los niveles de incidencia de clientelismo y corrupción fueron muy bajos en todos los casos, debido a lo cual resultaron caren-tes de sentido las hipótesis sobre qué condiciones explicaban la presencia de esos problemas.

En concreto, no existe evidencia estadísti-camente significativa para afirmar que los casos de corrupción se presentan con más frecuencia en situaciones donde los mecanismos de control de los PTMC son reducidos o no se conocen (hipóte-sis 1). De la misma manera, carece de sustento el supuesto de que las personas más vulnerables en su situación socioeconómica (analfabetos, madres solas, desempleados, etc.) están más expuestas a prácticas corruptas y clientelistas para acceder o disfrutar de PTMC (hipótesis 2). Finalmente, tam-poco se puede afirmar que las personas que parti-cipan más activamente en organizaciones sociales y partidos políticos están más expuestas al ingreso corrupto, clientelar o amiguista para acceder o dis-frutar de PTMC (hipótesis 3).

No obstante, las comunidades que tuvieron una mayor percepción de corrupción individual y comunal -aunque todavía muy baja- coinciden con el PTMC menos institucionalizado de los tres es-tudiados. Ello puede ser indicativo de que en si-tuaciones donde los mecanismos de control son reducidos o no se conocen, se presentan con más frecuencia casos de corrupción, clientelismo o ami-guismo; pero se requeriría de otro tipo de análisis sobre la institucionalidad del programa para profun-dizar en dicho aspecto.

Este hallazgo es consistente con el análisis normativo de Urízar (2010) sobre riesgos de co-rrupción asociados a los PTMC en Centroamérica. En El Salvador y Costa Rica estos programas son organizados por instituciones estatales encargadas de los fondos sociales, las cuales poseen más in-formación pública (impresa y en Internet) y norma-tiva para su funcionamiento. En estos dos casos prácticamente ninguna familia ni líder comunal ex-presó conocer o haber sido víctima de alguna prác-tica de corrupción, clientelismo y amiguismo. Mien-tras tanto, en el caso de Guatemala, el programa “Mi familia progresa” no cuenta con el mismo nivel de institucionalización y disponibilidad de informa-ción, lo cual es consistente con una mayor canti-dad de personas que dicen haber oído de casos de amiguismo, corrupción y clientelismo en sus comu-nidades e incluso aceptan haber sido víctimas de ellos aunque en menor medida. Sin embargo, es preciso aclarar que este indicio se menciona úni-camente porque puede ser de interés profundizar en este tema, y no porque permita hacer una afir-mación categórica. Por el contrario, se debe insistir en que en ninguno de los tres países se comprobó una práctica extendida de corrupción, clientelismo y amiguismo en las comunidades visitadas.

Por otra parte, del análisis de la información recabada mediante la encuesta y las entrevistas con informantes clave, se pueden extraer las si-guientes conclusiones:

● En las comunidades estudiadas en los tres países, existe una baja percepción de la co-rrupción, el amiguismo y el clientelismo en la implementación de los PTMC. Entre los porcentajes de incidencia más altos destaca Guatemala, donde el 5,6% de los entrevis-tados afirman que les pidieron apoyar a un partido político y el 2,6% mencionan que tu-vieron que pagarle a un funcionario. También sobresale que un 4,5% de los entrevistados en El Salvador tiene una relación de paren-tesco con algún funcionario encargado del Programa. No obstante, en ambos casos se trata de porcentajes muy reducidos; el res-to de beneficiarios entrevistados (95%) no mencionó ninguna de esas prácticas.

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● El análisis de control (preguntas indirectas) no arrojó diferencias realmente significativas entre el grupo experimental y el de control en ninguno de los tres países. El ámbito con más diferencias estadísticas significativas fue el clientelismo; no obstante, las discre-pancias se presentaron solo entre grupos etarios o de preferencias políticas, debido a lo cual son muy focalizadas.

● Existe la creencia generalizada de que las personas incluidas en los PTMC gozan de este beneficio porque tienen una relación de parentesco con algún funcionario encargado de la ejecución de la política. Sin embargo, ni las medidas directas ni las indirectas arro-jan evidencia al respecto. Por su parte, la percepción de que las personas tienen que pagar por acceder a los programas o seguir disfrutando de ellos es relativamente baja, y la evidencia obtenida de medidas directas e indirectas es nula.

● De los resultados de la encuesta no se des-prende que haya manipulación en la se-lección de beneficiarios. Más aún, hay evi-dencia de esfuerzos de focalización en su selección, pues es más común que la ayuda les sea negada a personas de mayor nivel socioeconómico. Sin embargo, prevalece la opinión de que hay muchas personas que podrían ser incluidas en los programas y no lo son.

● La percepción de que las personas estén obligadas a votar por algún partido para ac-ceder a un PTMC o mantenerse en él no es alta, pero es superior a la percepción que se tiene sobre otras prácticas. Hay quienes afirman directamente haber sido víctimas de manipulación política, y aunque las me-didas indirectas de clientelismo no arrojan diferencias muy significativas, sí evidencian más casos que en las demás prácticas. Fi-nalmente, los resultados apuntan a que la manipulación electoral de estos programas es donde se concentra el mayor riesgo. Pero esto no implica necesariamente que el

programa funcione de manera clientelista, sino que los candidatos suelen utilizar los PTMC de manera clientelista durante sus campañas, aun cuando tengan poca o nin-guna injerencia sobre las decisiones de las instituciones que administran la selección de beneficiarios de los PTMC.

● Tal como se pudo apreciar en el análisis del contexto político, la mayoría de beneficia-rios votó por el partido que está en el poder. Probablemente esto se deba a que en esas comunidades el partido de gobierno ganó por una amplia mayoría, por lo cual es natu-ral que se presente una mayor cantidad de beneficiarios simpatizantes de ese partido. Estos partidarios contestaron que muy se-guramente volverían a votar por el partido oficial si las elecciones fueran la próxima se-mana, y con ello confirman que la promesa de mantener los PTMC es una poderosa he-rramienta electoral, aunque no exactamen-te como compra de votos individuales sino como una consigna de campaña.

● Se puede afirmar que, aunque reporten cier-tas anomalías, los informantes clave entre-vistados y los grupos focales realizados en El Salvador y Costa Rica confirmaron los resultados de la encuesta sobre la baja pre-sencia de corrupción en los programas. En tanto, la opinión de los líderes comunales guatemaltecos coincide con la percepción familiar sobre una mayor presencia de cier-tas distorsiones en la comunidad, aunque no de manera generalizada.

Finalmente, este estudio señala un aspecto positivo más sobre los PTMC: estos no solo son programas aparentemente efectivos en la lucha contra la pobreza, sino que también contienen re-ducidos riesgos de corrupción en lo que se refie-re a la selección de los beneficiarios y la asigna-ción financiera. Esto debe ser considerado por las instituciones que administran los programas y por los actores gubernamentales que los promueven, como un argumento más a favor para invertir en ellos con el fin de mejorar su ejecución y aumentar su cobertura.

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Recomendaciones

Aun cuando la prevalencia de corrupción y cliente-lismo fue baja en este estudio, se logró identificar áreas en las cuales se podría implementar mejoras que garanticen no solamente que la corrupción sea mínima sino que la integridad sea la mayor posible. Dado el alcance masivo de los programas y las asi-metrías de poder entre sus beneficiarios y los Esta-dos y sus instituciones, se enfatiza en la necesidad de incorporar al análisis la dimensión de los pilares del concepto de integridad de Transparencia Inter-nacional: transparencia, participación, rendición de cuentas y, transversalmente, acceso a información. En esta sección se tomaron en cuenta las recomen-daciones hechas por las propias familias entrevis-tadas y los líderes comunales, quienes aportaron propuestas sobre cómo mejorar el programa. Asi-mismo se incorporó una serie de recomendaciones hechas por diversos investigadores y centros aca-démicos sobre cómo aumentar el nivel de transpa-rencia en los PTMC y cómo usar estos programas como un instrumento de lucha contra la corrupción.

Robustecer los mecanismos de seguimiento y publicidad de los programas

● Implementar un monitoreo efectivo y ge-neralizado: Del estudio se desprende que uno de los controles más débiles es el que tiene que ver con el seguimiento que le dan las instituciones a los beneficiarios. Las au-toridades deben aplicar regularmente meca-nismos de vigilancia oportunos y apropiados a las familias beneficiarias, para así deter-minar cuándo estas ya no necesiten del pro-grama, o bien si fueron erróneamente selec-cionadas o si no están cumpliendo con sus condiciones. El monitoreo no debe limitarse a las instancias administradoras del progra-ma; también debe incluir la participación de otras partes interesadas, como líderes comunales y profesores. Además, todas y cada una de las etapas de implementación de los PTMC deben ser susceptibles de fis-calización ciudadana y de otros órganos gu-bernamentales de control.

● Transparentar y hacer públicos los me-canismos de selección de beneficiarios: Los mecanismos deben estar normados, a la vez que deben ser simples, claros, verifi-cables y sujetos a fiscalización, para evitar la discrecionalidad en la selección de bene-ficiarios por parte de la clase política o los funcionarios públicos. De igual forma, los criterios de elegibilidad deben ser claros, simples y sin ambigüedades. El proceso de selección podría contar con un mecanismo de validación por parte de las comunidades y/o centro educativos (controles cruzados), tal como lo sugieren las personas entrevis-tadas en Costa Rica.

● Utilizar mecanismos robustos y automa-tizados de entrega de beneficios: El uso de cuentas bancarias y el aprovechamiento de las tecnologías de la comunicación per-mite evitar los riesgos de robo, desviación o manipulación de fondos asociados a la en-trega de efectivo y cheques. La selección del sistema de entrega de beneficios apropiado va a depender del grado de desarrollo del sistema bancario, entre otras condiciones locales, pero en todo caso el objetivo debe ser disminuir cuanto sea posible la perso-nalización de las entregas, para que no se genere un vínculo con ciertas autoridades o partidos políticos.

Optimizar la rendición de cuentas e institucio-nalizar la comunicación con la sociedad civil

● Publicar la información: Toda la infor-mación relativa a normas, presupuestos, beneficiarios, mecanismos de selección, mecanismos de quejas, etc., deben ser pú-blicos y de fácil acceso para la ciudadanía. Los riesgos de actuar fraudulentamente en el programa deberían darse a conocer me-diante campañas mediáticas o en los mis-mos lugares donde los beneficiarios hacen los trámites. También es importante hacer del conocimiento público la evolución que ha tenido el programa: cuántos han entrado, cuántos han salido y bajo qué criterios se dieron esos cambios.

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● Utilizar tecnologías de la información: Estos recursos deben emplearse en todas las etapas de implementación de los PTMC, para hacerlos más robustos y transparentes y menos manipulables. Idealmente todos los programas deben contar con su propia pági-na web, la cual debe disponer de una estruc-tura clara para el acceso de los beneficiarios y la rendición de cuentas.

● Poner a la disposición un canal de comu-nicación para el reporte de irregularida-des y sugerencias: Es necesario desarro-llar mecanismos de denuncia, tales como una línea telefónica o una ventanilla de re-porte de irregularidades. Estos deben ser accesibles e independientes, y deben contar con reglas claras y procedimientos predefini-dos como salvaguardias contra el fraude y la corrupción.

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anexos

anexo 1. Descripción de la muestra

El objetivo del estudio fue captar a los grupos poblacionales que reunieran las siguientes características: i) población que nunca ha tenido acceso a PTMC, pero que sí califica como población meta, ii) población que alguna vez tuvo acceso a PTMC, pero que ya no está incluida como beneficiaria, iii) población que actualmente goza de los beneficios de un PTMC y que califica como población meta, y iv) población que actualmente goza de los beneficios de un PTMC, pero que no califica como población meta.

El desglose de las familias entrevistadas se presenta en el siguiente cuadro:

Familias entrevistadas, por municipio y condición de beneficiarioFamilias Absolutos Relativos Costa Rica 826 100 Beneficiarios 645 78,1No beneficiarios 181 21,9 Municipio de Desamparados 435 52,7Municipio de Puntarenas 391 47,3 El Salvador 832 100 Beneficiarios 582 70No beneficiarios 250 30 Municipio de San Antonio los Ranchos 99 11,9Municipio de San Miguel de Mercedes 101 12,1Municipio de San Cristóbal 120 14,4Municipio de Ilobasco 110 13,2Municipio de Apastepeque 99 11,9Municipio de Santa Clara 101 12,1Municipio de Guatajiagua 102 12,3Municipio de Yamabal 100 12 Guatemala 917 100 Beneficiarios 266 29No beneficiarios 651 71 Municipio de Jalapa 455 49,6Municipio de San Francisco el Alto 462 50,4

Fuente: Brenes y Vanegas, 2010, con datos de Unimer 2010a y 2010b.

En general los hogares entrevistados son relativamente grandes, con jefes de familia con poca educación y de muy bajos ingresos. En cuanto a ocupación, la mayoría de las familias tiene jefes económicamente inactivos o que se desempeñan como obreros no calificados. En el cuadro se detallan las principales ca-racterísticas socioeconómicas de la población.

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anexo 2. Caracterización socioeconómica de la muestra

Principales características del jefe de hogar, del entrevistado y del hogar

Variable País Promedio Edad del entrevistado Costa Rica 35,2 El Salvador 46,5 Guatemala 39,3 Edad del jefe(a) Costa Rica 45,7 El Salvador 48,9 Guatemala 41,1 Años de escolaridad del entrevistado Costa Rica 7,6 El Salvador 3,2 Guatemala 3,2 Años de escolaridad del jefe(a) Costa Rica 6,8 El Salvador 3,1 Guatemala 3,7 Ingreso total del hogar, en moneda nacional Costa Rica 206.183,2 colones El Salvador 113 dólares Guatemala 1.377,2 quetzales Personas en el hogar Costa Rica 4,7 El Salvador 4,8 Guatemala 5,5

Fuente: Brenes y Vanegas, 2010, con datos de Unimer, 2010a y 2010b.

60

anexo 3. Incidencia de la pobreza en Centroamérica

Centroamérica: incidencia de la pobreza debido a la insuficiencia de ingresos/consumo en los hogares/población. 2000-2009

(porcentajes)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Estimaciones por ingreso (hogares)

Costa Rica

Pobreza general 20,6 20,3 20,6 18,5 21,7 21,2 20,2 16,7 17,7 18,5

Pobreza extrema 6,1 5,9 5,7 5,1 5,6 5,6 5,3 3,3 3,5 4,2

El Salvador

Pobreza general 38,5 38,8 36,8 36,1 34,6 35,2 30,7 34,6 40 37,8

Pobreza extrema 16 16,1 15,8 14,4 12,6 12,3 9,6 10,8 12,4 12

Honduras

Pobreza general 63,7 64,8 65,3 64,6 63,7 59,9 58,2 59,2 58,8

Pobreza extrema 44,2 45,6 46,7 46,2 46 40,4 37,5 36,2 36,4

Estimaciones por consumo (población)

Guatemala

Pobreza general 56,2 51

Pobreza extrema 15,7 15,2

Nicaragua

Pobreza general 45,8 48,3 42,5*

Pobreza extrema 15,1 17,2 14,6*

Panamá

Pobreza general 36,8 32,7

Pobreza extrema 16,6 14,4

*Cifras preliminares.

Fuente: Sauma, 2011. Fuente: Sauma, 2011.

61

anexo 4. Distribución del ingreso de los hogares en Centroamérica

Centroamérica: distribución del ingreso de los hogares. Circa 2001, 2006 y 2008

Relación del Participación en el ingreso total del: ingreso medio per Coeficiente cápita de Gini

Costa Rica 2002 14,5 25,6 29,7 30,2 13,7 17 0,488 2006 14,6 25,7 29,3 30,4 13,4 16,1 0,482 2008 15,3 25,3 28,4 31 12,4 13,5 0,473

El Salvador 2001 13,4 24,6 28,7 33,3 16,2 20,2 0,525 2004 15,9 26 28,8 29,3 13,3 16,3 0,493

Guatemala 2002 14,2 22,2 26,8 36,8 18,4 18,7 0,542 2006 12,8 21,7 25,7 39,8 22 23,9 0,585

Honduras 2002 11,3 21,7 27,6 39,4 23,6 26,3 0,588 2006 8,9 22,5 29,3 39,3 27,8 40,9 0,587 2007 10 23,5 29,5 37 23,6 32,5 0,58

Nicaragua 2001 12,2 21,5 25,7 40,7 23,6 27,2 0,579 2005 14,4 24 26,2 35,4 17,2 18,6 0,532

Panamá 2002 12,1 23,6 28 36,3 20,1 25,8 0,567 2006 13,2 24,8 28,1 33,8 17,7 22,8 0,54 2008 14,4 25,7 27,8 32,1 15,2 18,8 0,524


40%más

pobre30%

siguiente Q5/Q1

20%anterioral 10%

más ricoD10/D(1 a 4)

10%más rico

62

anexo 5. Indicadores de corrupción

Centroamérica: índice de percepción de la corrupción calculado por Trasparencia Internacional (2008-2007)

Fuente: Transparencia Internacional, 2010.

Centroamérica: índice de percepción de la corrupción calculado en el Corruption Perceptions Index 2010, según ranking mundial y regional

País/ranking Ranking mundial Ranking regional

(América Latina)

Total de países 178 28Costa Rica 41 7El Salvador 73 11Panamá 73 11Guatemala 91 17Nicaragua 127 23Honduras 134 25

Fuente: Transparencia Internacional, 2010.

5,3

3,6

3,6

3,2

2,4

2,5

0 1 2 3 4 5 6

Costa Rica

El Salvador

Panama

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Índice de Percepción de la Corrupción

2010 2009 2008

63

Centroamérica: evolución del índice de percepción de funcionarios corruptos. 2006-2010

Fuente: Elaboración propia con datos de Lapop.

Centroamérica: evolución del índice de percepción de victimización por corrupción. 2006-2010

Fuente: Elaboración propia con datos de Lapop.

60

65

70

75

80

85

2006 2008 2010

Porc

enta

je

El Salvador Nicaragua Honduras

Guatemala Panamá Costa Rica

579

11131517192123

2006 2008 2010

Porc

enta

je

Panamá Costa Rica El Salvador

Nicaragua Honduras Guatemala

60

65

70

75

80

85

2006 2008 2010

Porc

enta

je

El Salvador Nicaragua Honduras

Guatemala Panamá Costa Rica

579

11131517192123

2006 2008 2010

Porc

enta

je

Panamá Costa Rica El Salvador

Nicaragua Honduras Guatemala

64

anexo 6. Cuestionario (ejemplo de Costa Rica)

Encuesta grupo experimental

¿En esta casa hay al menos un una persona entre 12 y 28 años de edad?

1. ( ) Si [Pase a S03] 0. ( ) No

¿Participó alguna persona de esta vivienda en el Programa de Transferencia C?

1. ( ) Si 0. ( ) No →Pase a la siguiente casa (Despídase y de las gracias por la colaboración)

INTRODUCCIÓN: El programa Estado de la Nación está realizando una encuesta, para identificar las principales preocupaciones y problemas de los residentes de esta comunidad con respecto al programa AVANCEMOS. La información que usted nos suministre será totalmente confidencial. ¿Me permite ha-cerle las preguntas de la encuesta?

El informante del hogar será el jefe/Jefa de familia o cualquier otra persona mayor de 18 años. ¿Podría decirme que rol ocupa usted en el hogar?

Registre el sexo del entrevistado: 1. ( ) Masculino 0. ( ) FemeninoCaracterísticas demográficas

Ahora quisiera hacerle unas preguntas sobre usted y el jefe del hogar (ENCUESTADOR, EN CASO DE QUE SEAN PERSONAS DIFERENTES, DEBE REGISTRAR AMBOS DATOS, DE LO CONTRARIO, SI EL ENTREVISTADO ES EL JEFE DEL HOGAR, LLENE LA COLUMNA DE ENTREVISTADO.)

:nótnaC :otirtsiD :oitiS

Es el jefe / la jefa del hogar

Es cónyuge del jefe / la jefa del hogar

Es hijo (a) del jefe / la jefa del hogar

Hermano (a) del jefe / la jefa del hogar

Padre / madre del jefe / la jefa del hogar

Nieto (a) del jefe / la jefa del hogar

Otra relación

1 2 3 4 5 6 7

ragoh ed efeJ odatsivertnE acitsíretcaraC

Edad (Años cumplidos del jefe(a) y/o entrevistado o ambos?








Otra relación

1 2 3 4 5 6 7










Otra relación

1 2 3 4 5 6 7



65

. ¿Cuántas personas residen habitualmente en esta vivienda entre 12 y 28 años? /___/___/

Generalidades sobre cobertura del programa AVANCEMOS

Eliminada

¿Usted o alguna persona de este hogar ha buscado o pidió ayuda del Programa AVANCEMOS?

1. ( ) Si 0. ( ) No

¿Los llamaron del IMAS para ofrecerles la ayuda del Programa AVANCEMOS?

1. ( ) Si 0. ( ) No

¿Obtuvieron ayuda o apoyo por parte del Programa AVANCEMOS?

1. ( ) Si [Pase a GP01] 0. ( ) No (Pase a S09)

¿Podría usted decirme porque no recibió la ayuda por parte del programa AVANCEMOS? ________________________________________________________________________ [Pase a MC1]

Disfruta del programa AVANCEMOS: Empezando por el más joven podría decirme:

¿Hasta qué año de estudios llegó usted? Ningún grado

Preparatorio o kínder

Primaria

Secundaria académica

Secundaria técnica

Parauniversitaria

Universitaria

88. No sabe

99. No responde

Nivel: _______

Año aprobado: _________

00. Ningún grado

Preparatorio o kínder

Primaria

Secundaria académica

Secundaria técnica

Parauniversitaria

Universitaria

88. No sabe

99. No responde

Nivel: _______

Año aprobado: _________

¿Cuál es la ocupación principal del jefe(a) y/o entrevistado o ambos?

66

Distorsiones en acceso al programa.

Medida indirecta acceso libre de distorsiones / clientelismo

Le voy a mostrar una tarjeta en que aparecen varias situaciones. Le voy a pedir por favor que me diga si durante el trámite para entrar al programa, los encargados del programa realizaron alguna de las siguien-tes acciones con usted o con alguien de su hogar. Solo diga CUÁNTAS DE ESAS, por favor no me diga cuáles. [TARJETA 1]

REGISTRE RESPUESTA: 0 1 2 3 4 5

Llenaron un formulario o solicitud de inscripción.

Vieron o escucharon campañas en radio, televisión, periódicos o afiches sobre el programa.

Dijeron que tenía que apoyar al gobierno o a un partido a cambio de recibir ayuda.

En el colegio o institución donde estudia su hijo le explicaron sobre el Programa Avancemos.

Le entregan el dinero de la ayuda al estudiante.Medida indirecta acceso libre de distorsiones /corrupción

Le voy a mostrar una tarjeta que contiene varias acciones. Le voy a pedir por favor que me diga si durante el trámite para entrar al programa, los encargados del programa realizaron alguna de las siguientes acciones con usted o con alguien de su hogar. Solo diga CUÁNTAS DE ESAS, por favor no me diga cuáles. [TARJETA 3] REGISTRE RESPUESTA: 0 1 2 3 4 5

Pidieron información sobre cuánto ganan por mes las personas que viven en esta casa.

Informaron la cantidad de dinero con que les iban a ayudar.

Pidieron algún pago o retribución para algún funcionario a cambio de recibir la ayuda.

Visitaron su hogar y levantaron información de su familia y de las condiciones del hogar

Les llevaron el dinero de la ayuda a la casa.

Edad (Años cumplidos)

Sexo (1 = Masculino) (0 = Femenino)

Estudia actualmente (1 = Si) (0 = No)

Grado

Recibe apoyo del Programa AVANCEMOS (1 = Si) (0 = No)

Desde que año

2008 2009 2010

67

Medida indirecta acceso libre de distorsiones /amiguismo

Le voy a mostrar una tarjeta que contiene varias acciones. Le voy a pedir por favor que me diga si durante el trámite para entrar al programa, USTED o alguno de los miembros del hogar escucharon o realizaron alguna de las siguientes acciones. Solo diga CUÁNTAS DE ESAS, por favor no me diga cuáles. [TARJE-TA 5]


Pasaron informando sobre el programa por la comunidad.

Presentaron la cédula de identidad para realizar la solicitud del programa.

Un amigo a familiar le ayudó a entrar en el programa.

Pidieron como requisito tener hijos en edad de colegio o que hubiera una mujer en edad fértil o una per-sona de la tercera edad.

Tuvieron que dar la dirección exacta de su casa.

Medidas directas acceso libre de distorsiones (corrupción, clientelismo, amiguismo)

Para recibir el beneficio del programa, le solicitaron hacer alguna actividad o trabajo, o cumplir alguna meta a cambio del apoyo que recibe?

1. ( ) Sí 0. ( ) NoPase a DA06 98. ( ) NS Pase a DA06 99. ( )NRPase a DA06

¿Qué tipo de actividad o trabajo debió hacer? Algo más?

___________________________________________________________________________________

¿Para recibir el beneficio del programa, usted o alguien de su familia tuvo que pagarle a un funcionario?

1. ( ) Sí 0. ( ) No 98. ( ) NS 99. ( ) NR

¿Para recibir el beneficio del programa, a usted o alguien de su familiar le pidieron apoyar a un partido político o votar por un candidato?

1. ( ) Sí 0. ( ) No 98. ( ) NS 99. ( ) NR

¿Tiene usted o alguien de su familia alguna relación de parentesco o amistad con algunas de las perso-nas que manejan el programa?

1. ( ) Sí 0. ( ) NoPase a DD01 98. ( ) NS Pase a DD01 99. ( ) NRPase a DD01

¿Esta persona le ayudo a conseguir el ingreso de algunos de los miembros de esta familia al programa?

1. ( ) Sí 0. ( ) No 98. ( ) NS 99. ( ) NR

68

Distorsiones en disfrute de programa

Medida indirecta disfrute libre de distorsiones /clientelismo

Le voy a mostrar una tarjeta que contiene varias acciones. Le voy a pedir por favor que me diga si durante el tiempo que usted o alguien en su hogar ha disfrutado del programa, ha estado expuesto a alguna de las siguientes situaciones. Solo diga CUÁNTAS DE ESAS, por favor no diga cuáles. [TARJETA 7]


Le transfirieron dinero a su cuenta bancaria.

La transferencia del dinero es puntual mes a mes.

Lo amenazaron con quitarle el programa si no apoyaba a un candidato, partido o funcionario. (ESTA OP-CIÓN SE ELIMINA EN EL CUESTIONARIO PARA EL GRUPO DE CONTROL)

Hay que participar en reuniones sobre el avance del programa.

Les descontaron un porcentaje mensual para el manejo de la ayuda.

Medida indirecta disfrute libre de distorsiones /corrupción

Le voy a mostrar una tarjeta que contiene varias acciones. Le voy a pedir por favor que me diga si durante el tiempo que usted o alguien en su hogar ha disfrutado del programa, ha estado expuesto a alguna de las siguientes situaciones. Solo diga CUÁNTAS DE ESAS, por favor no diga cuáles. [TARJETA 9]


Un funcionario los visita de vez en cuando para ver cómo les va con las ayudas.

Les hacen llegar información (cartas, boletines) sobre el programa.

Les han pedido pagos o retribuciones a cambio de seguir recibiendo la ayuda. (ESTA OPCIÓN SE ELIMI-NA EN EL CUESTIONARIO PARA EL GRUPO DE CONTROL)

Para mantenerse en el programa ha tenido que estar renovando información en las oficinas del IMAS

Tienen que informar al programa sobre si en esta casa han usado bien la ayuda.

Medidas directas disfrute libre de distorsiones (corrupción, clientelismo)

¿Usted o alguien de su hogar ha tenido que pagarle a alguien para poder mantenerse como beneficiario del programa?

1. ( ) Sí 0. ( ) NoPase a DD04 98. ( ) NS 99. ( )NR

DD03A. ¿A quién le pagaron? Alguien más? REGISTRE POSICIÓN DE LA (S) PERSONA (S)___________________________________________________________________________________

69

¿A usted o alguien de esta casa le han amenazado con quitarle la ayuda si no vota por un partido, un candidato o a un funcionario del programa?

1. ( ) Sí 0. ( ) No 98. ( ) NS 99. ( ) NR

Institucionalidad del Programa

¿Algún funcionario a cargo del programa ha visitado esta casa o llamado para preguntar cómo les va con la ayuda? LEER ALTERNATIVAS 1 AL 4.

1. ( ) Sí 0. ( ) No 98. ( ) NS 99. ( ) NR

¿Recibe su pago completo y puntual? LEER ALTERNATIVAS 1 A 5

1. ( ) Siempre 2. ( ) Casi siempre 3. ( ) A veces sí a veces no 4. ( ) Casi nunca

5. ( ) Nunca 98. ( ) NR 99. ( ) NS

Medida directa comunal sobre distorsiones

Por lo que usted conoce ¿en esta comunidad se dan algunas de las siguientes situaciones con el programa AVANCEMOS? COMIENCE CON LA FRASE CON X. EN CASO LA PERSONA INDIQUE AFIRMATIVAMENTE, PREGUNTE “Frecuentemente o Pocas veces?”

ROTAR FRASE Frecuente/ Muy frecuentemente

Pocas veces/ casi nunca

No se da NS NR

MC1. Que las personas tengan que pagarle a alguien para recibir el beneficio…

1 2 3 98 99

MC2. Que las personas tengan que apoyar a un partido o candidato para recibir el beneficio…

1 2 3 98 99

MC3. Que las personas reciban el beneficio por ser amigas o parientes de alguien …

1 2 3 98 99

MC4. Que a las personas le hayan quitado el beneficio como castigo por no apoyar a un partido, candidato…

1 2 3 98 99

MC5. Que a las personas les hayan quitado el beneficio como castigo por no pagarle a alguien…

1 2 3 98 99

70

Contexto Político

¿Qué tanto interés tiene usted en la política: mucho, algo, poco o nada?

1. ( ) Mucho 2. ( ) Algo 3. ( ) Poco 4. ( ) Nada 98. ( ) NR 99. ( ) NS

¿Votó usted en las últimas elecciones presidenciales?

1. ( ) Sí votó 0. ( ) No votó [Pase a CP04] 98. ( ) NS [Pase a CP04] 99. ( )

NR [Pase a CP04]

¿Por quién votó para Presidente en las últimas elecciones presidenciales? [NO LEER OPCIONES]

1. ( ) Laura Chinchilla (PLN) 2. ( ) Otón Solís (PAC) 3. ( ) Otto Guevara (Libertario) 4.

( ) Luis Fishman (PUSC)

5. ( ) Otro 88. ( ) Fue a votar pero lo dejó en blanco o anuló 0. ( ) No votó 98. ( ) NR 99. ( ) NS

¿Con cuál partido político simpatiza usted actualmente?

1. ( ) PLN 2. ( ) P Libertario 3. ( ) PUSC 4. ( ) PAC 5. Otro: ________________0. ( ) No simpatizo con ninguno 99. ( ) NS/NR

¿Si esta semana fueran las próximas elecciones presidenciales, qué haría usted? LEER OPCIONES

1. ( ) No votaría 2. ( ) Votaría por el candidato o partido del actual presidente 3. ( ) Votaría, sin decir por quién.

4. ( ) Votaría por algún candidato o partido diferente del actual gobierno

5. ( ) Iría a votar pero dejaría la boleta en blanco o anularía el voto 98. ( ) NR 99. ( ) NS

En la última campaña electoral, algún partido político le ofreció incluirla en el programa AVANCEMOS?

1. ( ) Sí 0. ( ) No [Pase a CP08] 98. ( ) NS [Pase a CP08] 99. ( ) NR [Pase a CP08]

¿Qué partido (o partidos) le hizo este ofrecimiento?

1. ( ) PLN 2. ( ) P Libertario 3. ( ) PUSC 4. ( ) PAC 5. Otro: ________________

¿Cree Ud. que el gobierno o los partidos pueden descubrir por quien votó alguien en su comunidad?

1. ( ) Sí 0. ( ) No 98. ( ) NS 99. ( ) NR

71

activismo social

¿Podría decirme si ha participado de alguna protesta durante el último año?

1. ( ) Sí 0. ( ) No 98. ( ) NS 99. ( ) NR

Socioeconómico

¿Cuántas personas reciben regularmente ingresos en esta vivienda? ________

¿Cuál es el ingreso total de cada uno de los miembros del hogar?

Ingreso1:_________ Ingreso 2:_________ Ingreso3:_________ Ingreso4:________

Ingreso5: __________

Algún otro ingreso: ___________

¿Esta vivienda…?

1. ( ) Es propia totalmente pagada 2. ( ) Es propia pagando a plazos 3. ( ) Es alquilada

4. ( ) Está en precario 5. ( ) Otra (cedida, prestada)

¿Tienen en esta vivienda…?

Televisor de pantalla plana: 1. ( ) Sí 0. ( ) No

Voy a leerle una lista de grupos y organizaciones. Por favor, dígame si asiste Ud. o alguien de la casa asiste a las reuniones de estas organizaciones: una o varias veces al mes, una o dos veces al año, o nunca. [Repetir “una o más veces al mes,” “una o dos veces al año,” o “nunca” para ayudar al entrevistado] COMIENCE CON FRASE CON X

ROTAR sám o onU veces al mes

Una o dos veces al año Nunca NS NR

¿Reuniones de alguna organización religiosa? Ud. o alguien de la casa asiste… 1 3 4 98 99

¿Reuniones de una asociación de padres de familia de la escuela o colegio? Ud. o alguien de la casa asiste… 1 3 4 98 99

¿Reuniones de un comité o junta de mejoras para la comunidad? Ud. o alguien de la casa asiste… 1 3 4 98 99

¿Reuniones de una asociación de profesionales, comerciantes, productores, y/u organizaciones campesinas? Ud. o alguien de la casa asiste…

1 3 4 98 99

¿Reuniones de un partido o movimiento político? Ud. o alguien de la casa asiste… 1 3 4 98 99

¿Podría decirme si ha participado de alguna protesta durante el último año?

72

Internet: 1. ( ) Sí 0. ( ) No

Computadora: 1. ( ) Sí 0. ( ) No

Vehículo no de trabajo, con modelo inferior a 5 años: 1. ( ) Sí 0. ( ) No

¿De dónde obtienen el agua que consumen?

1. ( ) De un acueducto del A y A 2. ( ) De un acueducto rural 3. ( ) De un acueducto municipal

4. ( ) De una empresa o cooperativa 5. ( ) De un pozo 6. ( ) De un río, quebrada o naciente

7. ( ) Lluvia u otro

¿Cuántos cuartos sólo para dormir tiene esta vivienda? ________

Contándose usted, ¿Cuántas personas residen habitualmente en el hogar? _________

Cédula o Identificación del propietario de la tarjeta Avancemos: __________ y/o tel: _____________

CERTIFICO QUE EL CONTENIDO DE ESTE FORMULARIO CORRESPONDE CABALMENTE CON LAS RESPUESTAS OFRECIDAS POR EL ENTREVISTADO Y RECONOZCO QUE CUALQUIER ALTERACIÓN POR MI PARTE EN CUANTO A LA FORMA DE LA ENTREVISTA O SELECCIÓN DEL RESPONDENTE, REDUNDARÁ EN PERJUICIO HACIA LA EMPRESA CONTRATANTE Y SERÁ MOTIVO SUFICIENTE PARA QUE MI TRABAJO SEA ANULADO SIN DERECHO A PAGO ALGUNO.

Entrevistador: Código l____l____l Firma:

Supervisor: Código l____l____l Firma:

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