Una década de Protección Social en la República Dominicana (2004-2014)

Proyecto de Inversin en la Proteccin Social (PIPS) Estudio L nEa BasE y EvaLuacin dEL impacto

GaBinEtE dE cooRdinacin dE poLticas sociaLEs (Gcps)Licda. Rosa mara surezdirectora tcnica

unidad tcnica dE pRoyEctos (utp)Licda. mara Lugo silveriocoordinadora

pRoyEcto dE invERsin En La pRotEccin sociaL (pips)Lic. Roberto GonzlezEspecialista en Planificacin y Monitoreo

univERsidad nacionaL (una)cEntRo intERnacionaL dE poLtica Econmica paRa EL dEsaRRoLLo sostEniBLE (cinpE)

Estudio LnEa BasE y EvaLuacin dEL impacto dEL pips

m.sc. arlette pichardo muizcoordinadora

mster Fernando Ramrez HernndezExperto en Estadstica

mster domingo matas HernndezExperto en desarrollo social

Licda. alejandra mata solanoGeg. Luca Vindas NavarroAsistentes de Investigacin

Licda. cris RodrguezAsistente Administrativa y de Apoyo Logstico

Diseo de la portada y diagramacinJeffrey Muoz Varela

Edicin al cuidado de Arlette Pichardo Muiz

Editora Bho, s.R.L.

SERIE DOCUMENTOSINVERSIN EN LA PROTECCIN SOCIAL EN LA REPBLICA DOMINICANAGaBinEtE dE cooRdinacin dE poL t icas sociaLEs y Banco mundiaL

DOCUMENTO 1: UNA DCADA DE PROTECCIN SOCIAL EN LA REPBLICA DOMINICANA (2004-2014)

DOCUMENTO 2: IMPACTO ECONMICO Y SOCIAL DE LA DOTACIN DE DOCUMENTACIN LEGAL DE IDENTIDAD EN LA REPBLICA DOMINICANA (2011-2014)

Las opiniones emitidas son de responsabilidad exclusiva del Equipo Evaluador y no necesariamente responden a posiciones oficiales del ente contratante, ni del ente ejecutor del contrato; como tampoco comprometen a las personas entrevistadas y consultadas.


Proyecto de Inversin en la Proteccin Social (PIPS) Estudio LnEa BasE y EvaLuacin dEL impacto3

TABLA DE CONTENIDOS

ACRNIMOS Y ABREVIATURAS DE USO COMN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

QU ES LA PROTECCIN SOCIAL? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Los orgenes y principios fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Acerca de las conceptualizaciones ms conocidas y difundidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

La Proteccin Social en el entramado de la Poltica Social . . . . . . . . . . . . . . . 10Los Programas de Asistencia Social bajo el alero de la Proteccin Social . . . . . . . 13

Las Transferencias Monetarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Los Regmenes Subsidiados o No contributivos de la Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . 14Los Programas de Apoyo al Empleo (WorkFare) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Actuaciones del Gobierno Dominicano en Proteccin Social . . . . . . . . . . . . . . 14Una dcada de Proteccin Social en la Repblica Dominicana . . . . . . . . . . . . . 15Qu es la Tarjeta Solidaridad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Qu hace PROSOLI? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16El rediseo de PROSOLI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16El cumplimiento de corresponsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Nuevas iniciativas de PROSOLI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Transferencias Monetarias administradas por PROSOLI . . . . . . . . . . . . . . . . 17El Nivel de Cobertura Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Cantidad de Personas en condicin de pobreza participando en PROSOLI . . . . . . . . . . . . . . 18El Nivel de Cobertura Regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Montos Totales Transferencias Monetarias canalizadas por medio de la ADESS . . . . 23La Estructura de Distribucin del monto total de los Subsidios Sociales . . . . . . . . . . . . . . . . 23La Distribucin de las Transferencias Monetarias administradas por PROSOLI . . . . . . . . . . . . 24Otras Transferencias Monetarias distintas a PROSOLI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24La Distribucin de las Transferencias Monetarias distintas a PROSOLI . . . . . . . . . . . . . . . . 24

La Afiliacin al Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . 24La Afiliacin por Gnero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25La Afiliacin por Edad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Titulares y Razn de Dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25La Afiliacin en el Territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

A MANERA DE CIERRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29



Proyecto de Inversin en la Proteccin Social (PIPS) Estudio L nEa BasE y EvaLuacin dEL impacto 4

NDICE DE CUADROS

Cuadro 1 Nivel de Cobertura Nacional de PROSOLI (En % y variacin) 2011 y 2013 . . . . . . . . . . . . . 17Cuadro 2 ndice Total de Personas Pobre I y Pobre II participando en PROSOLI por Transferencia Monetaria y Categorizacin de Pobreza, segn ao (En %) 2007-2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Cuadro 3 Poblacin Afiliada al Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social por ao, segn rangos de edad y gnero (En %) 2007-2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Cuadro 4 Afiliacin al Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social por ao (En No, % y Nmero ndice) 2007-2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

NDICE DE FIGURAS

Figura 1 La Proteccin Social en el entramado de la Poltica Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Figura 2 Las actuaciones del Estado Dominicano en materia de Proteccin Social . . . . . . . . . . . . . . 15

NDICE DE GRFICOS

Grfico 1 Monto Total de los Subsidios Sociales otorgados por la ADESS a Transferencias Monetarias (En millones de US$) 2005-2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Grfico 2 Distribucin de Subsidios Sociales otorgados por la ADESS a Transferencias Monetarias administradas por PROSOLI y por otras entidades (En millones de US$) 2005-2014 . . . . . . . . . . . . . 23

NDICE DE RECUADROS

Recuadro 1 Innovaciones recientes en los Sistemas de Proteccin Social en Amrica Latina y el Caribe . . . 11Recuadro 2 Conceptualizaciones de Proteccin Social de Organizaciones Internacionales . . . . . . . . . 12Recuadro 3 Transferencias Monetarias administradas por PROSOLI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Recuadro 4 Transferencias Monetarias administradas por entidades distintas a PROSOLI . . . . . . . . . . 24

NDICE DE MAPAS

Mapa 1 Nivel de Cobertura Regional de las Transferencia Monetarias administradas por PROSOLI, 2011 y 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Mapa 2 Poblacin Afiliada al Rgimen Subsidiado de Seguridad Social, 2007, 2011 y 2014. . . . . . . . . . 27



ACRNIMOS Y ABREVIATURAS DE USO COMN

adEss administradora de subsidios socialesBEEp Bono Escolar Estudiando progresoBid Banco interamericano de desarrolloBONOGAS Bono para la Transferencia de Gas Licuado de PetrleoBonoLuZ Bono para la transferencia de Luz Elctricacep comer es primeroCEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeCINPE Centro Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sosteniblecnss consejo nacional de seguridad socialECOSOC Comisin de Desarrollo Social de las Naciones Unidas (por su sigla en ingls)EE Equipo de EvaluacinEI Evaluacin de Impacto ELB Estudio Lnea Base GCPS Gabinete de Coordinacin de Polticas SocialesiLaE incentivo a la asistencia EscolarJcE Junta central Electoralno nmeroncn nivel cobertura nacionalncR nivel cobertura RegionalOEA Organizacin de Estados AmericanosOIT Organizacin Internacional del TrabajoOMS Organizacin Mundial de la SaludONU Organizacin de las Naciones UnidasPIPS Proyecto de Inversin en la Proteccin SocialpRosoLi programa progresando con solidaridad (anterior programa solidaridad)PROVEE Programa Proteccin a la Vejez en Pobreza Extrema senasa seguro nacional de saludSIUBEN Sistema nico de Beneficiariostm transferencias monetarias ucdtn unidad central de declaraciones tardas de nacimientouna universidad nacionalunicEF Fondo de las naciones unidas para la infanciaUTP Unidad Tcnica de Proyectos


Proyecto de Inversin en la Proteccin Social (PIPS) una dcada dE pRotEccin sociaL En La REpBLica dominicana (2004-2014)






PRESENTACIN

Una dcada de Proteccin Social en la Repblica Dominicana (2004-2014). Se tra-ta de un subproducto del Estudio Lnea Base y Evaluacin del Impacto del Proyecto de Inversin en la Proteccin Social (PIPS), ejecutado bajo la tutela del Gabinete de Coordinacin de Polticas Sociales (GCPS) de la Repblica Dominicana, con el apoyo del Banco Mundial . Un trabajo pionero del que no se conocen antecedentes, sometido a varias instancias de presentacin y validacin, cuya realizacin le fue confiada a la Universidad Nacional (UNA) de Costa Rica, mediante contrato de licitacin internacio-

nal, por medio del Centro Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible (CINPE) .

Este documento contiene, en forma resumida, condensada y de fcil lectura, el significado y alcance del concepto de Proteccin Social, a manera de marco de referencia conceptual y metodolgica, sobre la base de una compilacin, revisin y sistematizacin de literatura especializada y experiencias previas sobre el tema, seguido de un rpido recuento de las actuaciones del Estado dominicano en esa materia . A continua-cin se presentan los resultados de la medicin de la cobertura de los principales instrumentos que actual-mente dispone la nacin en ese sentido, a saber: (1) el Programa Progresando con Solidaridad (PROSOLI) (anterior Programa Solidaridad), incluyendo el monto de las transferencias monetarias canalizadas por la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS); y, (2) el Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social, ad-ministrado por el Seguro Nacional de Salud (SeNaSa) .

El GCPS y el Banco Mundial, conscientes del invaluable e indito esfuerzo de procesamiento de informacin proveniente de registros institucionales, su ordenamiento, sistematizacin y sntesis en forma consolidada a nivel nacional y desagregada en trminos territoriales, realizado con criterio experto, independencia institucional y en forma cientfica, han considerado ineludible la tarea de generar una serie de documentos comprensivos, dirigidos a actores estratgicos de la poltica social en general y de la proteccin social en particular (autoridades polticas, niveles gerenciales, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicacin social, academia y otros) .

La Direccin Tcnica aprovecha la oportunidad para felicitar el excelente y comprometido trabajo profesional del Equipo Evaluador, bajo la coordinacin de la M .Sc . Arlette Pichardo Muiz e integrado por el Mster Do-mingo Matas, Experto en Desarrollo Social y el M .Sc . Fernando Ramrez Hernndez, Experto en Estadstica . Agradece el apoyo brindado por la Dra. Altagracia Suriel, Directora General de PROSOLI, el Lic. Hctor M. Disla, Subdirector y la contribucin del Lic. Ezequiel Vlquez, Director de Planificacin y Seguimiento, de la Licda . Laura Marcelino Paulino y del Lic . Miguel Tejada y, por intermedio de stos, la colaboracin del De-partamento de Sistemas. En SeNaSa al Dr. Bernardo Matas, Director de Planificacin y Evaluacin y a su personal por la facilitacin de informacin estadstica. En ADESS, al Lic. Ramn Gonzlez Paulino, Director General y al Lic. Federico Mart, Director de Planificacin. En la propia Direccin Tcnica una mencin espe-cial a los aportes del Lic . Scrates Barinas, Ex Director de Monitoreo y Evaluacin de Polticas Pblicas y la participacin del Lic. William Andiel Galvn y del Lic. Rafael Pardilla. Asimismo la asesora de Annette Aboy y Milena Herazo . En la organizacin del evento de difusin y diseminacin de resultados un reconocimiento al Lic. Joan Guerrero, actual Director de Monitoreo y Evaluacin, al Ing. Fernando Santamara y a los Departa-mentos de Prensa y Protocolo .

Con estas publicaciones la Direccin Tcnica del GCPS reafirma su compromiso inclaudicable con la inclu-sin y el bienestar de la familia dominicana y aspira a contribuir con los propsitos del Ao Internacional de la Evaluacin, proclamado por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) .

Licda . Rosa Mara Surez Santo Domingo, Repblica DominicanaDirectora Tcnica GCPS 2 de junio de 2015






Qu Es La PROTECCIN SOCIAL?

Plantear en forma resumida y condensada el significado y alcance de la Proteccin Social es el desafo que acompaa el inters de divulgar un marco de referencia conceptual y meto-dolgica, ms que una compleja elaboracin terica con sobrada justificacin acadmica. El esfuerzo se deriva de una exhaustiva y, al mismo tiempo, selectiva compilacin, revisin y sistematizacin de literatura especializada y experiencias previas, que permiten contextua-lizar: (1) los orgenes y principios de la Proteccin Social, (2) los componentes y alcances de las conceptualizaciones ms conocidas y difundidas en el tema, en especial los nuevos

desarrollos o giros recientes; (3) las caractersticas o atributos ms relevantes de los Programas de Asis-tencia Social bajo el alero de la Proteccin Social, con especial mirada en Amrica Latina y el Caribe; y (4) las principales actuaciones del Gobierno Dominicano en esa materia.

Los orgenes y principios fundamentales. El inters de brindar amparo o resguardo a la poblacin resulta consustancial al desarrollo de la humanidad, especialmente para cubrir carencias materiales de la poblacin ms vulnerable. No obstante, la configuracin del Estado del Bien-Estar transcurre a finales del siglo XIX1, ad-quiriendo su mayor nivel de despliegue, apogeo y complejidad en el siglo XX, en asocio con las caractersticas del Estado interventor, regulador, planificador y empresario, que luego entra en debilitamiento y repliegue a raz de la crisis econmica de principios de la dcada de 1980, especialmente en Amrica Latina y el Caribe y que, en el marco de la liberalizacin econmica y financiera y la apertura de la economa, se resquebraja en su orien-tacin hegemnica, se reduce el tamao del Estado y se constrie el gasto social .

Por su lado, es sabido que la arquitectura paradigmtica del concepto de Proteccin Social tiene su origen en el conjunto de derechos econmicos, sociales y culturales, conocidos como Derechos de Segunda Generacin (dado que su reconocimiento es posterior a los Derechos Civiles y Polticos), cuyo propsito principal es garan-tizar el bienestar econmico, el acceso al trabajo, a la educacin y a la cultura para asegurar el desarrollo de los pueblos y de las personas, requisitos bsicos para el respeto a la dignidad humana, la libertad y la vigencia de la democracia y, por tanto, al Estado le compete la creacin de condiciones para su ejercicio efectivo2 .

En el marco del resurgimiento de la pertinencia e importancia de la poltica pblica, el concepto de Proteccin Social irrumpe con fuerza en el debate, primero en la Unin Europa y luego en Amrica Latina y el Caribe y fri-ca, convirtindose en una especie de lingua franca en la voz de autoridades polticas y tomadores de decisiones y en el lenguaje tcnico, al punto que se configura en una especie de paradigma de preferencia o mainstream de la accin pblica social y los conceptos de poltica social y proteccin social tienden a hermanarse, ge-nerndose una reorientacin y redireccionamiento del primero en funcin del segundo; incluso, en ocasiones, una especie de sinonimia . Aunque tambin se admite como una parte central de la poltica social, empero con caractersticas distintivas en cuanto a los problemas que atiende (Cechini y Martnez, 2011) .

La Proteccin Social, concebida en forma preeminente o bien como componente esencial en la orientacin de la accin social de los gobiernos, trae aparejada un amplio debate, desde el punto de vista conceptual, normativo y operativo, acerca de su funcin, contenidos y alcances de su poblacin objetivo, que no ha es-

1 La nocin de Bien-Estar se utiliza en su acepcin ms amplia, en la que se inscribe la preocupacin del Estado y otros agentes por la mejora de la poblacin en todas sus dimensiones .2 Tales derechos forman parte de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (ONU, 1948: Art. 22-27), antecedente directo del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, cuya entrada en vigor en 1966, tuvo lugar 10 aos despus de su adopcin (ONU, 1966: Art. 6-15).





tado exento de crticas, polmicas y escepticismo y que se intensifica especialmente de cara a la divulgacin a nivel mundial del enfoque de capacidades propuesto por Amartya Sen, el Informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ONUD) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio .

Consecuentemente, ha derivado en una vasta literatura, en la que coexisten anlisis de tipo histrico (Draibe y Riesco, 2007; Filgueira y Filgueira, 2002), conceptual (Barrientos e Hinojosa-Valencia, 2009; Ba-rrientos y Hulme, 2008; Cook y Kabeer, 2009; Norton, Conway y Foster, 2002) y normativo (CEPAL, 2006; Naciones Unidas, 2009a), junto con propuestas concretas para su implementacin y ampliacin (Banco Mundial, 2005; CEPAL, 2006; Deveraux, 2002a, 2002b; Holzmann y Jrgensen, 1999; OCDE, 2009; OIT, 2008a, 2008b) (Citado por Cecchini y Martnez, 2011, p . 34) . Su despliegue analtico se puede asociar con las caractersticas de los modelos de desarrollo y el tipo de poltica social (Cecchini y Martnez, 2011), con la reduccin del riesgo y las vulnerabilidades (Banco Mundial, 2012), con el enfoque de derechos humanos en las polticas de desarrollo (Artigas, 2005), e incluso con las tendencias demogrficas (CELADE, 2008).

Acerca de las conceptualizaciones ms conocidas y difundidas. El uso del concepto Proteccin Social tiende a asimilarse a un amplio espectro de situaciones que incluye desde enfoques restringidos muy cercanos a las formas ms tradicionales de caridad y asistencialismo , hasta posiciones ms amplias y abarcadoras . Sus con-ceptualizaciones originarias se han ido transformando y asumiendo aristas diversas y variadas, incidiendo en su configuracin los principales ejes que atraviesan la modernizacin de los Estados nacionales y la reforma de la administracin pblica (racionalidad instrumental, estilo gerencial, participacin democrtica y auditora social) . De modo que no existe un nico enfoque y sus enunciados tienden a convergencias y divergencias, al punto que ms bien la revisin y estudio paulatino del tema hace que se admita la heterogeneidad de puntos de vista, a partir de diferentes dimensiones analticas y polticas para su conceptualizacin (Cecchini y Martnez, 2011) .

Llama la atencin que los esfuerzos de conceptualizacin de la proteccin social ms conocidos y divulgados provienen de organizaciones internacionales. En este, se seleccionan un nmero reducido de definiciones y aproximaciones, pero representativas a nivel mundial por su difusin e impacto en las decisiones de poltica pblica, provenientes de: (1) la Comisin de Desarrollo Social del Consejo Econmico y Social (ECOSOC, por su sigla en ingls), (2) la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), (3) el Banco Mundial, (4) el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), (5) el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), (6) la Organi-zacin de Estados Americanos (OEA) y (7) la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) .

Un rpido recorrido por los componentes y alcances del selecto grupo de conceptualizaciones y aproxima-ciones consideradas que, de manera alguna, busca ser exhaustivo, pues no se pretende realizar un tratado del tema, permita captar la vinculacin con la normativa de derecho y los usos de los conceptos claves, ta-les como privacin, riesgo, promocin y ciclo de vida, aunque con nfasis diversos; y, de manera particular, su recomposicin y articulacin en la vulnerabilidad, como visin de ms largo alcance en tanto exposicin a riesgos y desarrollo de capacidades para enfrentarlos .

En Amrica Latina y el Caribe la principal fuente de produccin de literatura sobre la Proteccin Social pro-viene de la CEPAL, desde un enfoque de derechos, en concordancia con las obligaciones constitucionales e internacionales de los pases, conforme a las cuales los Estados estn obligados a garantizar que los derechos sociales, econmicos y culturales guen el diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin de toda poltica pblica, incluyendo las relativas a proteccin social (Seplveda, 2014, p . 7) . Tal enfoque est en correspondencia con la necesidad de establecer pactos sociales y fiscales que se admiten como nece-sarios, pero no siempre resultan fciles de lograr debido a la escasez de dilogo y reflexin, que permitan asumir y financiar polticas y programas (a mediano y largo plazo) que concedan validez plena a tales de-rechos y el fomento a sistemas inclusivos de proteccin social (CEPAL, 2014) .

La Proteccin Social en el entramado de la Poltica Social. La Proteccin Social, para la CEPAL, mediante el aseguramiento de un nivel bsico de bienestar econmico y social, debe estar en interaccin e interconexin con las polticas sectoriales (salud, educacin y vivienda) de provisin de servicios sociales para el fortalecimiento del desarrollo humano y con la Promocin Social, orientada al reforzamiento de capacidades para mejorar la genera-





cin autnoma de ingresos. En forma ms especfica, la Proteccin Social debera garantizar un nivel de bienestar suficiente que posibilite sostener niveles de calidad de vida considerados bsicos para el desarrollo de las personas, facilitar el acceso a los servicios sociales y fomentar el trabajo decente (Cechini y Martnez, 2011) . En sntesis, la Pro-teccin Social debe formar parte del entramado de la Poltica Social y no concebirse como un ente aislado .

Figura 1 La Proteccin Social en el entramado de la Poltica Social

POLTICAS SECTORIALES

SALUD EDUCACINVIVIENDA

tRansFEREncias monEtaRiasno condicionadasy otRos tipos dE tRansFEREncias

capacitacin tcnicaintERmEdiacin LaBoRaL

EmpREndEduRismoFinanciamiEnto

asistEncia tcnica mpymE

aFiLiacinRGimEn

suBsidiadosEGuRidad

sociaL

TRANSFERENCIAS MONETARIAS

CONDICIONADAS

wORKFAREPROTECCIN

SOCIALPROMOCIN

SOCIAL

Fuente: Elaboracin propia con base en CEPAL, 2014.

En una publicacin reciente (junio del 2014), sobre la base de 19 estudios de pases, la CEPAL establece las tendencias de proteccin social en la regin e identifica un conjunto de innovaciones en ese sentido; que, en su entender, se van abriendo pasos como vectores de la reforma social (Recuadro 1) .

Recuadro 1 Innovaciones recientes en los Sistemas de Proteccin Social3en merica Latina y el Caribe

ALos esfuerzos en materia de cobertura, que se manifiestan al menos en cuatro reas de la poltica social: (1) jubilaciones, pensiones y otras transferencias a personas adultas mayores, (2) transferencias monetarias a familias con hijos e hijas, (3) acceso a servicios y aseguramiento de salud y (4) proteccin a la persona trabajadora (seguro de enfermedad y seguro de desem-pleo, sumado a las polticas de derechos laborales) . En estas cuatro esferas las fronteras entre lo contributivo y lo no contributivo, entre la focalizacin y la universalidad y entre el sujeto aportante y la persona receptora de beneficio se estn redefiniendo.

BAmpliacin de prestacin que procuran cubrir nuevos riesgos o riesgos previamente no cubiertos por el sistema, as como generar nuevas lgicas que combinan proteccin social e inversin social . El rea que presenta el desarrollo ms importante en esta materia se refiere al componente educativo y de cuidado, seguida por polticas orientadas a la proteccin en el mercado laboral (seguros de desempleo, polticas de licencias maternas y familiares y polticas activas de empleo) .

CDe programas puntuales con financiamiento no genuino y con fundamentacin de emergencia a polticas estables con financiamiento genuino y con fundamentacin de derechos. Esto incluye modificaciones en las disposiciones presupuestales, en el establecimiento de criterios generales y no coyunturales y en la delimitacin de poblaciones objetivos como sujetos de derechos .

DBsqueda de articulaciones y sinergias entre los diversos dispositivos de proteccin social tradicionales y novedo-sos. Muchas de las nuevas polticas de transferencias no contributivas a familias con hijas e hijas y poblacin adulta mayor introducen en forma explcita en su diseo la bsqueda de conectar a las personas beneficiarias de dichas transferencias con otras reas de proteccin y promocin social .

E Es claro que los pases de la regin han abrazado estas tendencias generales en forma diversa y con diferentes grados de avance, consistencia y diferentes preferencias en los instrumentos utilizados. Ms all de cualquier debate sobre los mritos de cada pas, la regin se encuentra en una etapa de construccin progresiva de ciudadana social tanto en materia de proteccin como de promocin del desarrollo humano e inversin social .

Fuente: Elaborado con base en CEPAL, 2014, p. 30-38.

3 Llama la atencin que la Repblica Dominicana aunque fue considerado en los estudios por pases (Lavigne y Vargas, 2013) no se incluye en la mencin de innovaciones por parte de la CEPAL





Los Programas de Asistencia Social bajo el alero de la Proteccin Social. En Poltica Social una de las principales novedades de las ltimas dcadas a nivel mundial, es el notable giro de la otrora orientacin asociada en lo fundamental a la provisin de bienes y prestacin de servicios para toda la po-blacin, para despuntar la entrega de transferen-cias (fundamentalmente monetarias), concebidas como subsidios al ingreso familiar y el despliegue de programas no contributivos de seguridad social (las llamadas pensiones sociales) mediante pro-gramas focalizados en hogares en condicin de pobreza (Pichardo, 2014)4 .

Tal forma de operacin implica cambios de relevan-cia en la estructuracin y fisonoma del accionar social que privilegia a la institucionalidad pblica so-cial, por medio de la creacin de entidades ex profe-so, que cuentan con normativa y patrimonio propio, y actan sin intermediacin o participacin de ter-ceros, requiriendo para su operacin una eficiente tecnologa informtica y financiera a su disposicin, en particular para el control de la recepcin o entre-ga de subsidios, que reciben apoyo financiero tanto de los presupuestos nacionales, como de recursos provenientes de la banca multilateral y los organismos de cooperacin, que tienden a jugar un importante papel en el diseo, operacin y evaluacin de los programas, promoviendo desde el diseo la realizacin de Estudios Lnea Base y Evaluacin del Impacto, incluida la aplicacin de metodologas experimentales o cuasi experimentales, mediante la conformacin de grupos de control .

Las Transferencias Monetarias. Hoy en da prcticamente todos los pases de Amrica Latina y el Caribe cuentan con programas de esa naturaleza, desde que la idea originalmente planteada por dos economis-tas (Almeida y Camargo, 1994) fuera adoptada en Brasil, seguida por Mxico y luego Colombia, hasta ser secundada por muchos pases, incluso en otros continentes5 .

Existe un modelo nico de transferencias monetarias? En la mayora de los pases la condicin bsica para ser considerada como poblacin objetivo es la situacin de pobreza y la adscripcin a grupos es-pecficos, las familias sin infantes a cargo y la poblacin migrante tienden a ser excluidas. En general, la unidad de intervencin es la familia y la madre es la receptora de los recursos y responsable del cumpli-miento de los compromisos o corresponsabilidades. Los mecanismos de focalizacin se han sofisticado, predominando la focalizacin por unidades geogrficas y el proxy means test . El registro se ha tendido a generalizar mediante la utilizacin y automatizacin de fichas estandarizadas y la realizacin de en-

4 El Estado de la Regin en Centroamrica arriba a una conclusin similar: Durante la ltima dcada los pases centroamericanos introdujeron una importante innovacin en el diseo y ejecucin de las polticas sociales selectivas aquellas focalizadas en ciertos segmentos de la pobla-cin mediante la puesta en marcha de programas de transferencias monetarias condicionadas y el otorgamiento de pensiones no contributivas a adultos mayores en situaciones de pobreza (2011, p. 393).5 Brasil es el pas pionero con el Programa Fome Zero (Hambre Cero) y diversos programas que luego se unifican en Bolsa Familia, a la fecha el de mayor cobertura en cuanto al nmero de personas beneficiarias. Mxico inicia con el Programa Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), luego transformado en Oportunidades y actualmente Prospera, convirtindose en un icono al incorporar desde su diseo a la evaluacin del impacto. Colombia inicia con Familias en Accin, que despus pasa a ser Red Juntos y posteriormente Red Unidos. En el 2010, el nmero de pases con Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas en Amrica Latina y el Caribe tiende a incrementarse para estabilizase en 18 pases, con una cobertura de 19,3 millones de personas (Cechini y Madariaga, 2011). Sudfrica se le conoce por la ejecucin de programas de transferencias monetarias y a Mozambique por programas de subsidios de alimentos. Los resultados de un estudio realizado por el BID demuestran que los programas de transferencias monetarias condicionadas representan ms del 20% de los ingresos de la pobla-cin pobre y se estima que la pobreza sera, en promedio, 13% mayor si tales programas no se hubieran implementando. En pases de mayor envergadura (Brasil, Colombia y Mxico, alcanzan tasas de cobertura de la poblacin pobre de alrededor del 50-55% de las poblaciones pobres (Stampini y Tornarolli, 2012).

De los Programas de Asistencia Social bajo el alero de la Proteccin Social se derivan como

principales requerimientos: (1) la necesidad de contar con sistemas y registros de informacin actualizada para la elegibilidad y seleccin de la

poblacin objetivo, mediante la utilizacin de mtodos de comprobacin e ndices de medi-

cin; y (2) la regulacin del derecho a la insercin mediante la presentacin de documentacin legal

de identidad, en tanto requisito de entrada e instrumento de verificacin de la cobertura real de los programas de proteccin social, dado que los mecanismos de focalizacin en su funcin de

evitar filtraciones de sectores menos necesitados presuponen la institucionalizacin del registro de

los hogares y sus integrantes, amn de conver-tirse en un requisito sine qua non para la transpa-

rencia y validacin de situaciones especficas.

Recuadro 2 Conceptualizaciones de Proteccin Social de organizaciones internacionales

ORGANI-zACIN

CONCEPTOCLAVE

COMPONENTESPRINCIPALES ALCANCE

La Proteccin So-cial se refiere tan-to a la privacin absoluta, como a la vulnerabilidad .

Capacidad de respuesta frente a contingencias que requieren compen-sacin por la ausencia o reduccin sustancial de ingresos provenientes del trabajo o ante cualquier riesgo o privacin (ECOSOC, 2000) .

Seguridad social contributiva (seguros basados en relaciones laborales) y

Asistencia Social a poblacin con pre-cariedad laboral (fundamentada en es-quemas no contributivos) .

Piso de Protec-cin Social.

El concepto de proteccin social se utiliza con un criterio pragmtico para referirse a la proteccin que propor-cionan los sistemas de seguridad social en los casos en que existen riesgos y necesidades de ndole social (OIT, 2011, p . 9) .

Acceso universal a servicios sociales esenciales en salud, agua y sanea-miento, educacin, seguridad alimen-taria, vivienda y otras definidas de acuerdo con las prioridades naciona-les .

Seguridad de ingresos bsicos (en di-nero o en especie) .

Proteccin Social basada en el manejo del riesgo y la articulacin con equidad, capacidad de recuperacin y oportunidades .

Equidad: brindar proteccin contra la pobreza extrema y la prdida de capital humano.Capacidad de recuperacin: brindar seguridad frente a los impactos de las distintas conmociones.Oportunidades: promocin capital hu-mano y acceso al empleo productivo (Banco Mundial, 2012, p . 1) .

Programas de Asistencia Social (trans-ferencias en efectivo y en especie) .

Seguros (desempleo y discapacidad) y pensiones .

Programas de Obras Pblicas .

Proteccin Social orientada al desa-rrollo de infantes en la edad tem-prana, la atencin de la juventud en el riesgo y el alivio a la pobreza .

La Proteccin Social de los pobres y vulnerables se centra en programas redistributivos, que apoyan niveles mnimos de consumo de la poblacin en pobreza extrema, y en programas de inclusin social, que promueven la autonoma y la acumulacin de capital humano de las personas pobres y vul-nerables y ofrecen proteccin especial para quienes tienen necesidades es-pecficas de cuidado por su situacin de dependencia (BID, 2014, p . 2) .

Infantes en edad temprana: medicin de indicadores y evaluacin de impacto .

Juventud en riesgo: maternidad y paternidad adolescente, desempleo juvenil y comportamientos de riesgo .

Alivio a la pobreza: prevencin, apa-lancamiento y fomento de coordina-cin interinstitucional (Programas de Transferencias Condicionadas) .

Proteccin Social en asuntos de gnero y niez .

Conjunto de polticas y programas pblicos y privados dirigidos a pre-venir, reducir y eliminar las vulne-rabilidades sociales y econmicas que conducen a la pobreza y a las privaciones (UNICEF, 2012, p . 24) .

Transferencias sociales . Programas para el acceso a servicios

(incluido el registro de nacimientos) . Servicios de apoyo y atencin al cuido . Legislacin y polticas para la equidad

y la no discriminacin .

Proteccin Social en apoyo ante riesgos en diver-sas etapas de la vida .

Un enfoque integral conformado por un variado conjunto de polticas y pro-gramas universales y focalizados que buscan apoyar a las personas ante los diversos riesgos que enfrentan durante el transcurso de sus vidas (OEA, 2010, p . 2) .

El diseo especfico depender de las condiciones, necesidades y decisiones de cada Estado miembro .

Proteccin Social con un enfoque de derechos .

Garantizar un ingreso que permita mantener niveles mnimos de calidad de vida para el desarrollo de las per-sonas; posibilitar el acceso a servicios sociales y de promocin, y procurar la universalizacin del trabajo decente (CEPAL 2011, p . 18-19) .

Proteccin social no contributiva (asistencia social) .

Proteccin social contributiva (seguri-dad social) .

Regulacin mercados laborales .

Fuente: Elaboracin propia con base en documentacin de las entidades citadas.





Los Programas de Asistencia Social bajo el alero de la Proteccin Social. En Poltica Social una de las principales novedades de las ltimas dcadas a nivel mundial, es el notable giro de la otrora orientacin asociada en lo fundamental a la provisin de bienes y prestacin de servicios para toda la po-blacin, para despuntar la entrega de transferen-cias (fundamentalmente monetarias), concebidas como subsidios al ingreso familiar y el despliegue de programas no contributivos de seguridad social (las llamadas pensiones sociales) mediante pro-gramas focalizados en hogares en condicin de pobreza (Pichardo, 2014)4 .

Tal forma de operacin implica cambios de relevan-cia en la estructuracin y fisonoma del accionar social que privilegia a la institucionalidad pblica so-cial, por medio de la creacin de entidades ex profe-so, que cuentan con normativa y patrimonio propio, y actan sin intermediacin o participacin de ter-ceros, requiriendo para su operacin una eficiente tecnologa informtica y financiera a su disposicin, en particular para el control de la recepcin o entre-ga de subsidios, que reciben apoyo financiero tanto de los presupuestos nacionales, como de recursos provenientes de la banca multilateral y los organismos de cooperacin, que tienden a jugar un importante papel en el diseo, operacin y evaluacin de los programas, promoviendo desde el diseo la realizacin de Estudios Lnea Base y Evaluacin del Impacto, incluida la aplicacin de metodologas experimentales o cuasi experimentales, mediante la conformacin de grupos de control .

Las Transferencias Monetarias. Hoy en da prcticamente todos los pases de Amrica Latina y el Caribe cuentan con programas de esa naturaleza, desde que la idea originalmente planteada por dos economis-tas (Almeida y Camargo, 1994) fuera adoptada en Brasil, seguida por Mxico y luego Colombia, hasta ser secundada por muchos pases, incluso en otros continentes5 .

Existe un modelo nico de transferencias monetarias? En la mayora de los pases la condicin bsica para ser considerada como poblacin objetivo es la situacin de pobreza y la adscripcin a grupos es-pecficos, las familias sin infantes a cargo y la poblacin migrante tienden a ser excluidas. En general, la unidad de intervencin es la familia y la madre es la receptora de los recursos y responsable del cumpli-miento de los compromisos o corresponsabilidades. Los mecanismos de focalizacin se han sofisticado, predominando la focalizacin por unidades geogrficas y el proxy means test . El registro se ha tendido a generalizar mediante la utilizacin y automatizacin de fichas estandarizadas y la realizacin de en-

4 El Estado de la Regin en Centroamrica arriba a una conclusin similar: Durante la ltima dcada los pases centroamericanos introdujeron una importante innovacin en el diseo y ejecucin de las polticas sociales selectivas aquellas focalizadas en ciertos segmentos de la pobla-cin mediante la puesta en marcha de programas de transferencias monetarias condicionadas y el otorgamiento de pensiones no contributivas a adultos mayores en situaciones de pobreza (2011, p. 393).5 Brasil es el pas pionero con el Programa Fome Zero (Hambre Cero) y diversos programas que luego se unifican en Bolsa Familia, a la fecha el de mayor cobertura en cuanto al nmero de personas beneficiarias. Mxico inicia con el Programa Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), luego transformado en Oportunidades y actualmente Prospera, convirtindose en un icono al incorporar desde su diseo a la evaluacin del impacto. Colombia inicia con Familias en Accin, que despus pasa a ser Red Juntos y posteriormente Red Unidos. En el 2010, el nmero de pases con Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas en Amrica Latina y el Caribe tiende a incrementarse para estabilizase en 18 pases, con una cobertura de 19,3 millones de personas (Cechini y Madariaga, 2011). Sudfrica se le conoce por la ejecucin de programas de transferencias monetarias y a Mozambique por programas de subsidios de alimentos. Los resultados de un estudio realizado por el BID demuestran que los programas de transferencias monetarias condicionadas representan ms del 20% de los ingresos de la pobla-cin pobre y se estima que la pobreza sera, en promedio, 13% mayor si tales programas no se hubieran implementando. En pases de mayor envergadura (Brasil, Colombia y Mxico, alcanzan tasas de cobertura de la poblacin pobre de alrededor del 50-55% de las poblaciones pobres (Stampini y Tornarolli, 2012).

De los Programas de Asistencia Social bajo el alero de la Proteccin Social se derivan como

principales requerimientos: (1) la necesidad de contar con sistemas y registros de informacin actualizada para la elegibilidad y seleccin de la

poblacin objetivo, mediante la utilizacin de mtodos de comprobacin e ndices de medi-

cin; y (2) la regulacin del derecho a la insercin mediante la presentacin de documentacin legal

de identidad, en tanto requisito de entrada e instrumento de verificacin de la cobertura real de los programas de proteccin social, dado que los mecanismos de focalizacin en su funcin de

evitar filtraciones de sectores menos necesitados presuponen la institucionalizacin del registro de

los hogares y sus integrantes, amn de conver-tirse en un requisito sine qua non para la transpa-

rencia y validacin de situaciones especficas.





cuestas o censos socioeconmicos . Se han empezado a establecer criterios de egreso o reglas de salida utilizando mecanismos simples . Las transferencias han tendido a hacerse ms complejas . Para deter-minar el monto por lo regular se utilizan tres aproximaciones (transferencia plana, transferencia segn composicin de la familia y transferencia de acuerdo con las caractersticas de la poblacin destinaria) y los ajustes continan hacindose en forma discrecional . Operan a cambio del cumplimiento de ciertas conductas asociadas al mejoramiento de las capacidades humanas, bajo la forma de condicionalidades (fuertes, moderadas y leves), un tema controversial, y la provisin de servicios y accesos a otros progra-mas por va directa (acceso a otros programas complementarias) e indirecta (insercin laboral y gene-racin de ingresos, consejeras, charlas educativas y talleres, acompaamiento familiar y mejoramiento de la infraestructura bsica y de las condiciones de habitabilidad de las viviendas) (Cechini y Madariaga, 2011, p . 13-103) .

Un balance positivo . En asocio con la ejecucin de programas de transferencias monetarias, una cul-tura de evaluacin avanza y permite derivar informacin y experiencias con propsitos diversos . La mayora de los esfuerzos en ese sentido se enmarcan en modelos cuasi experimentales, con o sin grupo control, metodologa poco conocida y de escasa aplicacin en la regin . Ms recientemente, se comienzan a implementar evaluaciones con enfoque cualitativo, basadas en mtodos etnogrficos, tambin de uso limitado y restringido6 .

Los Regmenes Subsidiados o No contributivos de la Seguridad Social. Una parte importante de los pases de Amrica Latina y el Caribe se han encaminado al diseo y fortalecimiento de esquemas para el otorgamiento de pensiones no contributivas, en particular a la poblacin adulta mayor y/o con discapacidad .

Los Programas de Apoyo al Empleo (WorkFare). En un segundo momento de los programas de trans-ferencias monetarias, se empieza a poner atencin en el vnculo o articulacin con oportunidades para la insercin laboral . mbito en el cual se comienza a utilizar el trmino WorkFare7 . Tales iniciativas pasan a forman parte de las llamadas polticas activas de empleo, cuyo centro de atencin es la mejora de la empleabilidad, la recalificacin y la reconversin de la fuerza de trabajo, en oposicin a las medidas asis-tenciales tradicionales en apoyo a la insercin laboral, fundamentadas de manera exclusiva en el pago de prestaciones, que pasan a ser conocidas como polticas pasivas de empleo8 .

Actuaciones del Gobierno Dominicano en Proteccin Social. El debate dentro y fuera del conti-nente en materia de Proteccin Social, ha irradiado el accionar reciente de la institucionalidad pblica social. La Repblica Dominicana no resulta una excepcin. Por el contrario, el pas, beneficindose de las lecciones aprendidas por otros pases que le han antecedido en la instalacin de sistema de beneficiarios, en la definicin de criterios de seleccin, en la configuracin del contenido y alcance de las transferencias monetarias y en los esquemas asociados al cumplimiento y verificacin de condicio-nalidades, entre otros aspectos, ha creado su propio modelo, un modelo sui generis fundamentado en el llamado trpode de la poltica social: el Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN), la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS) y el Programa Solidaridad (actualmente Progresando con Solidaridad PROSOLI) .

6 Un resumen general de la actuacin de tales programas en la regin, a partir evaluaciones de impacto realizadas, indica que: (1) existen evidencias informadas de su contribucin al logro de objetivos intermedios (asistencia escolar y acceso servicios salud) y mejoras en consumo alimenticio, aunque no en objetivos finales (aprendizaje y estado de salud-nutricional); (2) se valida que los efectos ingresos no son sostenibles y duraderos; (3) se reafirma la poca incidencia en la empleabilidad y en la mejora de los ingresos provenientes del trabajo; y (4) se advierte que fuentes de informacin y mtodos de evaluacin distintos arrojan resultados disimiles (Pichardo, 2014) . En ese mismo sentido, Rawlings y Rubio (2003, p . 27) concluyen que pueden seguir sin respuesta algunas pre-guntas fundamentales respecto de su efectividad, incluidas aquellas relativas a la sostenibilidad a largo plazo de los cambios conduc-tuales, los impactos de largo plazo sobre el bienestar, las sinergias entre los diversos componentes del programa y el balance entre tamao de la transferencia y la cantidad de personas beneficiadas .7 El cual procede de la contraccin en ingls Welfare to Work y rara vez encuentra una traduccin afortunada al espaol (por esa razn se coloca la expresin en ingls entre parntesis para una mejor comprensin de sus alcances) .8 En algunos pases, la fijacin de subsidios sociales a poblacin pobre se vincula con la insercin en el mercado laboral. Chile Solidario constituye el ejemplo ms acabado, en el cual la transferencia monetaria se concibe como va o mecanismo complementario o de apoyo para inducir la participacin en el mercado laboral y el acompaamiento familiar juega un papel central de la intervencin.





A partir del 2004, el Gobierno Dominicano, sustentado en la revitalizacin del GCPS que, en el ejercicio de su funcin de rectora eleva la capacidad de interlocucin de dichas polticas, impulsa una serie de medidas, respaldadas por la emisin de Decretos del Poder Ejecutivo, dirigidas a instaurar y desarrollar una institucionalidad pblica social, que opera bajo un esquema de responsabilidades delimitadas y com-partidas. Esfuerzo que se complementa y refuerza con su insercin como objetivo especfico del segundo Eje Estratgico de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END 2030, p . 8-9) (Figura 2)9 .

Figura 2 Actuaciones del Gobierno Dominicano en Proteccin Social

PROGRAMAPROTECCIN

SOCIAL

PROGRAMASOLIDARIDAD

IDENTIFICACIN RGIMEN

SUBSIDIADO

PIPS

END 2030

SIUBEN

GCPS

ADESS

Fuente: Elaboracin propia con base en la normativa.

La voluntad poltica se ha hecho acompaar de la creacin y consolidacin de ncleos profesionales con importantes capacidades tcnicas en procura de eficiencia institucional y se empieza a fomentar una cul-tura de evaluacin, rendicin de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos . Mejoras en la ins-titucionalidad pblica social son observadas, acompasadas del concierto del desarrollo e innovacin de las tecnologas de informacin y comunicacin, recurriendo a plataformas tecnolgicas de amplio alcan-ce en apoyo a la gestin institucional . Hara falta explorar la complementariedad entre las prestaciones contributivas y las no contributivas, tanto en el interior de las primeras, como en relacin con otros mbi-tos que ameritan un mayor desarrollo, en particular habitabilidad, formacin tcnica e insercin laboral .

Una dcada de Proteccin Social en la Repblica Dominicana. Los dos principales mecanismos que hasta el momento se han activado en materia de Proteccin Social en el pas y que operan bajo un esque-ma de focalizacin y regulacin del derecho a insercin son: (1) Transferencias Monetarias dirigidas en for-ma preponderante a la seguridad alimentaria con o sin corresponsabilidades; y (2) Afiliacin al Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social .

En el orden de los Programas de Apoyo al Empleo, el Ministerio de Trabajo ha establecido el Sistema Na-cional de Empleo e incorporado el Observatorio Nacional de Empleo, cuenta con un Programa de Empren-dedurismo y fortalece la coordinacin con el Instituto de Formacin Tcnica y Profesional (INFOTEP) para incrementar las capacidades de la oferta laboral . A manera de experiencias piloto promueve dos iniciativas: el Programa Juventud y Empleo (PJE), iniciado en el 2003, con el propsito de mejorar la empleabilidad de la poblacin joven de bajos ingresos, en situacin de riesgo social, mediante la capacitacin laboral y una primera experiencia laboral; y, Santiago Trabajo, un proyecto de transferencias en efectivo a cambio de participacin en obras de desarrollo comunitario y capacitacin en desarrollo de competencias bsicas, ejecutado en municipios de esa provincia .

9 Convertida en Ley Orgnica de la Repblica (Ley No 1-12), promulgada el 26 de enero de 2012 (Gaceta Oficial No 10656).

REDISEOPROSOLI





Qu es la Tarjeta Solidaridad? La voluntad po-ltica del Gobierno Dominicano de transitar en la ruta de las Transferencias Monetarias a familias en condicin de pobreza, se materializa en forma ms acabada con la instauracin de la Tarjeta So-lidaridad, una tarjeta electrnica de dbito, con carcter intransferible, que constituye el mecanis-mo para la entrega y recepcin de los subsidios sociales, permitiendo manejar varios a la vez y realizar consumos en los expendios facultados . Para tener acceso a la tarjeta Solidaridad es ne-cesario cumplir con dos criterios generales de ele-gibilidad: (1) hogares identificados y clasificados como pobres por el SIUBEN10; y (2) . que la jefatura de hogar posea una cdula de identidad personal vlida, requisito tambin indispensable para el segui-miento y tramitologa (por ejemplo, reposicin en caso de prdida o extravo de la tarjeta) .

Qu hace PROSOLI? Bajo la responsabilidad del GCPS, desde su creacin con el nombre de Programa Solidaridad, en respuesta a la crisis financiera de 2003, se le atribuye el propsito expreso de incrementar la capacidad de consumo de la poblacin pobre, mediante el apoyo al ingreso familiar11 .

El rediseo de PROSOLI. En agosto de 2012, la Vicepresidencia de la Repblica, en el ejercicio de la Coordinacin del GCPS, toma la decisin de ampliar el esquema operativo del Programa Solidaridad, por medio de la fusin con el Programa Progresando, desarrollado por el anterior Despacho de la Primera Dama de la Repblica, lo que da paso a su nueva denominacin: Progresando con Solidaridad (PROSOLI) .

El rediseo, fundamentado en enfoques relevantes de desarrollo, plantea un modelo de intervencin en el cual las transferencias monetarias continan como centro del esquema de actuacin, pero se agregan como ejes de trabajo el acompaamiento familiar, con el fin de asegurar el cumplimiento de los compromisos ademas de la vinculacin a programas, proyectos y servicios del Estado y la Sociedad Civil . Los componentes se reestruc-turan en torno al rbol del progreso, cimentado en compromisos: identificacin, corresponsabilidad en salud y educacin, seguridad alimentaria y generacin de ingresos, habitabilidad y proteccin del medio ambiente, formacin humana y conciencia ciudadana, acceso a tecnologas de informacin y comunicacin y reduccin de la brecha digital (Entrevista directa y presentacin de la Directora de PROSOLI, abril 2014) .

El cumplimiento de corresponsabilidades. Una evaluacin de la efectividad del sistema de verificacin indica que a partir de 2013 las corresponsabilidades empiezan a cumplirse en cerca del 100%, e identifica tres innovaciones relevantes: (1) la mejora sustancial en el sistema de verificacin de corresponsabilida-des, (2) la ampliacin de la oferta de servicios y el nfasis del desarrollo de capacidades y (3) el empode-ramiento de la coordinacin interinstitucional en el GCPS (Gmez, 2014).

Nuevas iniciativas de PROSOLI. En el mismo 2014, PROSOLI pone en marcha nuevos proyectos: Do-tacin de Suplementos Alimentarios (Progressina y Chispita Solidaria); Yo decido esperar, cuyo objetivo es contribuir a la reduccin del embarazo en las adolescentes de 10 a 19 aos, de manera preferencial en hijas de familias beneficiarias de PROSOLI; Familias en Paz, para prevenir y reducir la violencia intra-familiar y de gnero en los hogares con un elevado nivel de pobreza del pas; y Progresando Unidos, que tiene como principal objetivo fortalecer las intervenciones de desarrollo de PROSOLI en aquellas provincias donde el promedio de familias categorizadas por el SIUBEN con un ndice de Calidad de Vida (ICV) 1 es superior a 20% y en provincias con mayor nmero de hogares en pobreza extrema .

10 A partir de las caractersticas de la vivienda, el hogar y sus integrantes, el SIUBEN por medio del denominado ndice de Calidad de Vida (ICV), que en realidad mide condiciones materiales de vida, utiliza el mtodo Proxy Means Testing, que se sustenta en tcnicas estadsticas combinando informacin de variables agrupadas en categoras, a partir de las cuales se genera un conjunto de ponderadores, asignando a los hogares un puntaje en una escala de 0 a 100, clasificando a los hogares en ICV1, ICV 2, ICV 3 e ICV 4, reconocindose que un hogar tiene mayores carencias en la medida que su ICV se acerca a cero . 11 En sus inicios inclua el Componente Dominicanos y Dominicanas con nombre y apellido, destinado a promover y facilitar el registro de nacimientos.





Transferencias Monetarias administradas por PROSOLI. Al 28 de febrero de 2015, PROSOLI abarca un total de 725, 818 hogares con Comer es Primero (CEP); 227, 782 con el Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE); 871 479 con Bonogas para Hogares y 461, 947 con Bono Luz (Recuadro 3) .

Recuadro 3 transferencias monetarias administradas por pRosoLi

Ayuda econmica mensual de ochocientos veinte y cinco pesos dominicanos (RD$825 .00) por familia para adquirir alimentos, de acuerdo con una canasta bsica determinada . Su objetivo es complementar la alimentacin de hogares pobres, con la condicin de que la futura madre asista a chequeos clnicos de su embarazo y se lleve peridicamente a control mdico a los nios y las nias del ncleo familiar para medir su peso y talla en seguimiento a su desa-rrollo fsico .

Ayuda econmica mensual, pagada bimestralmente, durante el perodo escolar, de ciento cincuenta pesos (RD$150) por familia, por cada hijo o hija, hasta un mximo de cuatro, en edades comprendidas entre 6 y 16 aos, que estn inscritos/as y asistiendo regularmente des-de primero hasta octavo cur-so de educacin bsica, con el fin de apoyar la compra de tiles escolares, uniformes, medicinas y otros . Su objetivo es contribuir a la disminucin de la desercin escolar en el nivel bsico en hogares en situacin de pobreza .

Subvencin orientada a auxiliar a familias de esca-sos recursos econmicos en el pago del servicio elctrico . El rango de la ayuda econmica mensual se encuentra entre los RD$ 4 .44 a RD$ 444 .00 pesos .

Ayuda econmica mensual de doscientos veinte y ocho pesos (RD$ 228 .00), a hogares pobres y de clase media baja para la compra del Gas Licuado de Petrleo (GLP).

Incentivo mensual pagado bimestralmente de RD$500 .00 por cada joven de hasta 21 aos que curse el primero o segundo del bachillerato; RD$750 .00 por los que estn matriculados y asistan al tercero y cuarto, y RD$1,000 .00 por los que estn en estos ltimos cursos en la modalidad tcnico profesional, para que la familia adquiera alimentos de la canasta bsica . Su objetivo es contribuir a disminuir la desercin escolar .

Fuente: Elaborado con base en ADESS ( http://www.adess.gov.do/v2/Index.aspx. Fecha de Consulta 04/07/2014). Los montos se actualizaron

a julio 2014 con informacin suministrada por el Departamento de Planificacin de PROSOLI.

El Nivel de Cobertura Nacional (NCN)12 . Segn el ELB, al 26 de diciembre de 2011, las transferencias mo-netarias administradas por PROSOLI que registraban el NCN ms alto eran BonoGas para Hogares y CeP, con un 84% y 80%, respectivamente; mientras que, ILAE alcanzaba un 47% y BonoLuz ocupaba la posicin ms baja con un 29% . En ese momento, las primeras dos transferencias ya estaban cumpliendo el indicador esperado a la finalizacin del PIPS, de un aumento de cobertura de 31% a 50% (GCPS y Banco Mundial 2014b, p . 4) . De acuerdo con la EI, al 31 de diciembre de 2013, se observa una evolucin positiva en el NCN, que pasa en BonoGas para Hogares a 90%, en CeP a 89%, en ILAE a 69% y en BonoLuz a 56%, de modo que para esa ltima fecha mencionada, las cuatro transferencias se ubicaban por encima de la meta del 50% . La mayor variacin en trminos de cobertura se registra en BonoLuz con un 27%, seguido de ILAE con 22%, luego el CeP con 9% y finalmente BonoGas para Hogares con 7%. Cabe mencionar que en el 2013 PROSOLI inicia una nueva transferencia monetaria que es Bono Escolar Estudiando Progreso (BEEP) en coordinacin con el Ministerio de Educacin que, al finalizar ese ao, contaba con un NCN de 6% (Cuadro 1).

Cuadro 1 Nivel de Cobertura Nacional (En % y variacin) 2011 y 2013.

Transferencia Monetaria

Nivel Cobertura Nacional (NCN) Variacin en Cobertura entre

2011 y 20132011 2013

CeP 80% 89% 9%ILAE 47% 69% 22%BonoLuz 29% 56% 27%BonoGas para hogares 84% 90% 7%BEEP No aplica 6% No aplica

Fuente: Elaboracin y clculos propios con base en procesamiento de informacin suministrada por PROSOLI.

LEYENDA: NCN = 50% y msNCN = de 49% a 32%NCN = de 31% y menos

12 El NCN se calcula como la relacin entre la cantidad de hogares beneficiarios para el total del pas con respecto a la cantidad de hogares elegibles suminis-trada por el SIUBEN a esa entidad y se expresa como un %. La lnea base corresponde al 26 de diciembre de 2011 y la EI al 31 de diciembre de 2013. De modo que la variacin en el NCN2013 = NCN2013 NCN2011.





La cantidad de Personas en condicin de pobreza participando en PROSOLI. Para ilustrar mejor tal evo-lucin se recurri al clculo de nmeros ndices13, Los resultados al 31 de diciembre de 2013, indican que el CeP desde su inicio en el 2007, ms que duplica la cantidad de personas beneficiarias; mientras que, Bono-Gas para Hogares muestra una tendencia de crecimiento en menor escala, abarcando una cuarta parte ms de la cantidad de personas beneficiaras en el 2008; el ILAE mantiene un crecimiento conservador y en cierta medida atpico y BonoLuz del 2010 en adelante duplica ao con ao la cantidad de personas beneficiarias, lo que resulta en una cuadruplicacin de la cantidad de personas beneficiarias al 2013 (Cuadro 2).

Cuadro 2 ndice Total de Personas Pobre I y Pobre II participando del PROSOLI por transferencia monetaria y categorizacin de pobreza segn ao (En %) 2007-2013

Transferencia monetariaCategorizacin Pobreza

Ao/ndice

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

CeP Total 100 140 151 149 167 196 210ILAE Total 100 98 97 128 98 111

BonoLuz Total 100 205 435 421BonoGas para Hogares Total 100 99 100 103 117 126

Leyenda: CEP = Comer es Primero e ILAE = Incentivo a la Asistencia Escolar.

(Ao Base CeP = 2007, ILAE = 2008, Bonoluz = 2010 y BonoGas para Hogares = 2008) Fuente: Elaboracin y clculos propios con base en procesamiento de informacin suministrada por PROSOLI.

El Nivel de Cobertura Regional (NCR)14 . En el 2011, CeP obtuvo los mejores posicionamientos en las regiones NorOeste, NorEste y Enriquillo; BonoGas para Hogares comparta los dos primeros lugares pero en el tercero se colocaba la regin central: ILAE registraba en los primeros tres lugares a las regiones El Valle, NorOeste y Central y en BonoLuz aparecan las regiones Distrito Nacional (DN), Santo Domingo y Este . En el 2013, este cuadro general se repite, pero con algunas variaciones y se destaca una mejora en la distribucin regional y en el cumplimiento de la meta del 50%, pues las cuatro transferencias estn cum-plindola en todas las regiones, con excepcin de BonoLuz en dos regiones, que incluso se sitan bastante cerca (NorCentral, 49% y Valdesia, 46%)15 .

Para complementar el anlisis del NCR se procedi a calcular un ranking de nmero16, y la variacin en posicin y cobertura de las regiones entre el 2011 y el 2013 . El parmetro de comparacin para el 2011 es el cumplimiento de la meta del PIPS de pasar de 31% a 50% . Mientras que, en el 2013 se toma como referencia los puntos porcentuales de variacin con respecto al 2011 (Mapa 1) .

13 La metodologa de nmeros ndices usualmente se utiliza para realizar comparaciones en un perodo de tiempo dado y su aplicabilidad es cada vez ms aceptada en mbitos diversos, en tanto que permite mostrar la variabilidad en el comportamiento de una variable en el tiempo, a partir de una sucesin de observaciones o serie cronolgica, tomando un ao base como referencia. Conviene mencionar que los nmeros ndi-ces no miden, sino que muestran tendencias; usualmente expresadas en porcentajes. En el caso de las transferencias monetarias de PROSOLI, para efectos de comparabilidad, se toma como ao base el primer ao de ejecutoria completa.14 El Nivel de Cobertura Regional (NCR), en forma similar al NCN, se calcula como la relacin entre la cantidad de hogares beneficiarios por Regin de Planificacin con respecto a la cantidad de hogares elegibles suministrada por el SIUBEN a esa entidad tambin por Regin de Planificacin y se expresa como un %. De modo que la variacin en el NCR2013 = NCR2013 NCR2011.15 Cabe mencionar que a partir del 2012 el SIUBEN dispone de una base de datos actualizada de hogares en condicin de pobreza resultante del Estudio Socioeconmico de los Hogares 2012; sin embargo, su integracin a PROSOLI es parte de un proceso gradual. 16 El ranking de nmero es un recurso habitualmente utilizado para simplificar medidas ms detalladas a una secuencia de nmeros ordinales, su denominacin es un anglicismo comnmente usado para hacer referencia a una relacin entre un conjunto de elementos tales que, para uno o varios criterios, el primero de ellos presenta un valor superior al segundo, este a su vez mayor que el tercero y as sucesivamente, permitindose que dos o ms elementos diferentes puedan tener la misma posicin. El orden se refleja asignando a cada elemento un ordinal, generalmente nmeros enteros positivos.





Mapa 1

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Montos totales Transferencias Monetarias canalizadas por medio de la ADESS Desde el inicio de operaciones de la ADESS, en el ltimo trimestre de 2004, hasta el mes de diciembre de 2014, el Monto Total de Subsidios Sociales Otorgados (MTSSO), alcanza US$ 325.809.706 (Grfico 1).

Grfico 1 monto total de los subsidios sociales otorgados por la adEss a transferencias monetarias (En millones de us$) 2005-2014.

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Fuente: Elaboracin y clculos propios con base en informacin proveniente de la ADESS y el Banco Central de la Repblica Dominicana.

La Estructura de Distribucin del Monto Total de los Subsidios Sociales otorgados por la ADESS. En los primeros aos se concentraba exclusivamente en el anterior Programa Solidaridad, a partir de 2007 con la creacin de otros programas de TM administrados por entidades distintas, la participacin de dicho programa en el total de subsidios sociales otorgados pasa a ser compartida y aumenta paulatinamente la participacin relativa de los otros, hasta estabilizarse en 85% a favor de Solidaridad para el 2010 y el 2011 y aumenta a 88% y 90%, entre 2012 y 2014, coincidiendo con su rediseo y transformacin en PROSOLI (Grfico 2).

Grfico 2 Distribucin de Subsidios Sociales otorgados por la ADESS a Transferencias Monetarias admi-nistradas por PROSOLI y por otras entidades (En millones de US$) 2005-2014.

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PROSOLI OTRAS ENTIDADES

Fuente: Elaboracin y clculos propios con base en procesamiento de informacin proveniente de ADESS y el Banco Central de la Repblica Dominicana.





La Distribucin de Transferencias Monetarias administradas por PROSOLI. Hacia lo interno del PRO-SOLI, y anteriormente del Programa Solidaridad, el monto total de subsidios sociales se concentra en forma mayoritaria en el CeP . En el 2011 reuna el 56% de los recursos y en el 2014 el 54%; mientras que, Bono-Gas para hogares que le sigue en el orden, en el 2011 agrupaba el 25% y en el 2014 disminuye al 18% y el ILAE pasa del 11% a 6% para el mismo perodo, observndose la mayor reconversin a favor de BonoLuz que aumenta del 8% al 17% (Clculos propios con base en informacin de la ADESS) .

Otras Transferencias Monetarias distintas a las de PROSOLI . Son cinco, una con corresponsabilidad en educacin (asistencia universitaria) y las dems condicionadas a estados (choferes, polica preventiva y alistados de la Marina de Guerra) y etapas del ciclo de vida (envejecimiento) (Recuadro 4).

Recuadro 4 transferencias monetarias administradas por entidades distintas a pRosoLi

Apoyo econmico mensual de quinientos pesos (RD$500) a jvenes estudiantes universitarios, procedentes de estratos de bajos ingresos matriculados en centros de educacin superior, para pago de matrcula universitaria, compra de libros y tiles de estudio . Su objetivo es apoyar econmicamente a estudiantes de escasos recursos econmicos para que realicen sus estudios universitarios con la con-dicin de no interrumpirlos y mantener una condicin acadmica normal .

Apoyo econmico mensual de tres mil cuatrocien-tos veinte pesos (RD$ 3,420 .00), a choferes de los llamados carros pbli-cos (Taxis Colectivos) para la compra del Gas Licuado de Petrleo (GLP), con la condicin que se manten-gan trabajando, sin afectar los precios del servicio .

El Programa de Incentivo a la Polica Preventiva (PIPP) es una subvencin mensual de novecientos veinte y ocho pesos (RD$ 928 .00), para la compra de alimentos, con el fin de apoyar el ingreso de poli-cas que presten servicios de vigilancia en las calles .

El Programa de Incentivo a los Alistados de la Marina de Guerra (PIAMG) es una subvencin mensual de novecientos veinte y ocho pesos (RD$ 928 .00), para la compra de alimentos, con el fin de apoyar el ingreso de alistados de la Marina de Guerra.

El Programa Proteccin a la Vejez en Pobreza Extre-ma (PROVEE) es un apoyo econmico mensual de cuatrocientos pesos (RD$ 400 .00) adicionales, para la compra de alimentos y se dirige a personas ma-yores de 65 aos de edad que no reciben pensin, ni se encuentran trabajando y residen en hogares que participen del subsidio CeP .

Fuente: Elaborado con base en ADESS ( http://www.adess.gov.do/v2/Index.aspx. Fecha de Consulta 04/07/2014).

La Distribucin de Transferencias Monetarias Administradas por Entidades Distintas al PROSOLI. El monto total de subsidios sociales administrados por entidades distintas a PROSOLI, tanto para el 2011 como para el 2014, muestra una concentracin mayoritaria en BonoGas para Choferes y en PROVEE; el primero absorbe un 46% y 45% del monto total para los dos aos considerados y el segundo, pasa de 27% a 35% (Clculos propios con base en informacin de la ADESS) .

La Afiliacin al Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social. El Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social se establece en el marco de la transformacin de los seguros sociales, con fundamento en la Ley No 87-01 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS), es financiado fundamentalmente por el Estado Dominicano, con la finalidad de brindar proteccin a trabajadores por cuenta propia, con ingresos inestables o inferiores al salario mnimo nacional, as como a personas desempleadas, con discapacidad o en situacin de indigencia (Art . 7) . Las personas beneficiarias de dicho rgimen, de acuerdo con la misma ley, estaran cubiertas por las prestaciones del Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobreviven-cia y el Seguro Familiar de Salud (Art . 10)17 . La

17 Son beneficiarios/as dependientes del/a afiliado/a titular del Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social: (1) El o la cnyuge o el/la compaero/a de vida; (2) Los/as hijos/as o hijastros/as menores de 21 aos de edad si fueran estudiantes o sin lmites de edad si fueran personas con discapacidad; y (3) El padre y o la madre del/a afiliado/a titular que no perciba/n ingresos o con ingresos inestables o inferiores al salario mnimo legal (2001, Art . 7) .

A diciembre de 2014 ms de tres millones de personas (3, 009, 374) estn afiliadas al Rgimen

Subsidiado de la Seguridad Social.





responsabilidad de afiliacin y administracin de riesgos le corresponde al Seguro Nacional de Salud (Se-NaSa), en tanto asegurador pblico (Art. 39, Prrafo 1). A partir de 2005, la identificacin y seleccin de la poblacin pobre para su afiliacin pasa a realizarse con el instrumental del SIUBEN18 .

La Afiliacin por Gnero. Entre el 2007 y el 2014 se denota una participacin de la mujer de alrededor del 54% de la estructura de distribucin, que corresponde para ese ltimo ao con 1,6 millones de mujeres afiliadas.

La Afiliacin por Edad. Los datos de afiliacin por edad clasificados por rangos de edad seleccionados: (1) menores de 14 aos (para obtener una clasificacin relativamente coincidente con la edad de cedula-cin); (2) de 15 a 64 aos de edad (en correspondencia con la PEA); y (3) de 65 y ms aos edad (lmite de edad legalmente establecido para la jubilacin), entre el 2007 y el 2014, revelan una mayor concentra-cin en el segundo grupo coincidente con las edades ms productivas, una disminucin de la participacin relativa de menores de 14 aos de edad (en correspondencia con la tendencia a disminucin de la tasa de dependencia indicada); y una condicin favorable para la poblacin femenina (tambin indicada), ms evidente en el grupo de edad que corresponde a la PEA (Cuadro 3) .

Cuadro 3 Poblacin afiliada al Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social por ao segn rangos de edad y gnero (En %) 2007-2014

AoHasta 14 aos de edad De 15 a 64 aos de edad 65 y ms aos

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2007 10% 10% 38% 27% 9% 7% 100%

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2009 10% 11% 38% 26% 8% 6% 100%

2010 11% 11% 38% 28% 7% 5% 100%

2011 11% 12% 37% 28% 7% 5% 100%

2012 9% 9% 39% 29% 7% 6% 100%

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2014 7% 7% 39% 33% 8% 6% 100%

Fuente: Elaboracin y clculos propios con base en procesamiento de informacin proporcionada por SeNaSa.

Titulares y Razn de Dependencia. La cantidad de personas en condicin de pobreza afiliadas al Rgi-men Subsidiario de Seguridad Social por medio de SeNaSa, tanto titulares como dependientes, ha ido en constante aumento . En diciembre de 2007, ao considerado como base, se registraba un poco menos de un milln de personas afiliadas, cuatro aos despus, en el 2011, dicha cantidad se duplica y, dos aos ms, en el 2014, aumenta a ms de tres millones de personas, aunque decrece el ritmo de crecimiento . Correspondiendo a ese ltimo ao cerca de 1,8 millones a titulares, con una tasa de dependencia de 0,68, observndose en sta ltima una sostenida tendencia a la reduccin . Evolucin favorable que tambin se evidencia con el clculo de nmeros ndices19 (Cuadro 4) .

18 Recientemente SeNaSa introduce una serie de medidas, tales como ajustar de manera estricta la Cobertura del Plan Bsico de Salud (PBS 3.0) establecido por la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL), incrementar la cpita en un monto de RD$ 20.00 (veinte pesos dominicanos), anular o rescindir los contratos de prestadores privados, de forma que en la actualidad la poblacin afiliada a dicho rgimen para fines de diagnstico y laboratorio solamente puede ser referida a la Red Pblica (Entrevista directa con el Director de Planificacin de SeNaSa). 19 Siguiendo el mismo procedimiento utilizado con los datos procedentes de PROSOLI, se calcula un nmero ndice para el total de la poblacin afiliada al Rgimen Subsidiario. De igual modo, se recurre a los datos mensuales, aplicando promedios anuales, con el propsito de sensibilizar los datos y evitar sesgos en la interpretacin de los resultados.





Cuadro 4 Afiliacin al Rgimen Subsidiado de la Seguridad Social por ao (En no, % y nmero ndice) 2007-2014.

Ao Total Titulares Titulares/Total Tasa

variacin DependientesRelacin de dependencia

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Total Titular Depen-diente2007 1,081,936 473,647 44 608,289 1 .28 100 100 1002008 1,224,643 489,949 40 3 734,694 1 .50 113 103 1212009 1,404,225 622,049 44 27 782,176 1 .26 130 131 1292010 2,013,786 903,250 45 45 1,110,536 1 .23 186 191 1832011 2,003,427 883,775 44 -2

Documents

Una década de Protección Social en la República Dominicana (2004-2014)