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VERHEYE ASALDE, Yann. “Una vista panorámica a las garantías en el ordenamiento jurídico peruano”. Estudios de Derecho Constitucional (Obra Colectiva). “ABOGADOS” Grupo Abogados Editores. Año 2010.
Una vista panorámica a las garantías en el ordenamiento
jurídico-constitucional peruano.*
Yann VERHEYE ASALDE
“La Constitución organiza el Estado y asegura la libertad. Por ello, es también la máxima ley de garantías” .
Aristóteles**
SUMARIO:
A través del presente artículo, el autor desarrolla una serie de consideraciones
en torno a los conceptos y clases de las denominadas “garantías” partiendo del
análisis del ordenamiento jurídico internacional y nacional para luego centrarse
en las diversas garantías diseminadas en los algunos cuerpos normativos de
nuestro derecho interno ingresando, en algunos casos, en el examen histórico
de sus respectivas fuentes a fin de mostrar la inexistencia o falta de claridad de
los conceptos usados para hacer alusión a una institución, categoría o posición
jurídica de manera arbitraria.
INDICE:
I.- INTRODUCCIÓN. II.- ASPECTOS PRELIMINARES. III.- LAS GARANTÍAS:
3.1. Cuestiones Generales 3.2. Las Garantías en el Ambito Constitucional
* Artículo publicado en Estudios de Derecho Constitucional (Obra Colectiva). “ABOGADOS” Grupo Abogados Editores. Año 2010.
Abogado egresado de la Universidad Nacional “Santiago Antúnez de Mayolo”. Fiscal Adjunto (P) Superior Civil del Distrito Judicial de Lima. Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Privada “San Juan Bautista”- Lima Norte. Con estudios de maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos y doctorado en Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
* *Citado en PAREJA PAZ-SOLDAN, José. Historia de las Constituciones Nacionales (1812-1979). Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2005. 2º Edición. Págs. 211.
2
General 3.3. Las Garantías en el Ambito Administrativo General. 3.4. Las
Garantías en el Ambito de competencia de la Autoridad Política. IV.-
CONCLUSIONES. V.- BIBLIOGRAFIA.
I.- INTRODUCCIÓN:
El presente trabajo pretende mostrar aspectos conceptuales relativos a las
denominadas “garantías”, su clasificación, tratamiento y ubicación tanto a
nivel dogmático como normativo partiendo del estudio de su regulación en
las diferentes cartas constitucionales que rigieron e, incluso, rigen en
España y en nuestra patria para luego pasar a estudiarlas en el
ordenamiento jurídico interno sobretodo en el ámbito administrativo en
donde éstas, tomando diferentes acepciones, protegen derechos que no
guardan relación con la finalidad para las que fueron concebidas; lo cual,
en la mayoría de los casos, no sólo induce a error al ciudadano de a pie
que tiene un derecho expectaticio sino que, también, genera una y cada
vez mas creciente desconfianza hacia las instituciones jurídicas que tienen
como fin resguardar los fines últimos de toda norma jurídica: la seguridad y
certeza de todo el ordenamiento jurídico en su conjunto.
II.- ASPECTOS PRELIMINARES:
A fin de delimitar el tema objeto de análisis conviene teorizar y efectuar
una clara distinción entre lo que se entiende por derechos, libertades y
garantías dado a que, para Ortecho Villena, son usados indistintamente1
para hacer referencia a la misma cosa independientemente del criterio que
se use para situarlos dentro de una u otra clasificación.
Así, desde el punto de vista político, Las Libertades tienen un sentido
colectivo o grupal al ser un producto histórico de la lucha social por la
obtención de liberalidades ciudadanas destinadas al ejercicio de derechos
ciudadanos y a la participación política frente a la clase que detenta el
1 ORTECHO VILLENA, Víctor Julio. Procesos Constitucionales y su jurisdicción. Editorial RODHAS. Lima 2004. 9º Edición. Pág. 81.
3
poder gubernamental. En ese sentido, podrían admitirse diversas y muy
varias clases de libertad tales como: las de orden civil (el derecho a la
seguridad personal), económica (la libertad al trabajo) y públicas (libertad
de opinión y de expresión)2; así como, las de naturaleza personal
(derechos relativos a la seguridad personal), espiritual (libertad religiosa),
económica (derecho a la propiedad) y política (el derecho de petición y
acceso a los cargos públicos)3.
Mientras que, Los Derechos, al ser atributos y facultades de orden
subjetivo reconocidos jurídica y legalmente al ser humano en su dimensión
individual, su esencia descansa en las primeras4: en las libertades. De toda
la multiplicidad de conceptos que se tejen sobre los derechos, U.
Scarpelli5, ha señalado que este (Derecho) ejerce la función de designar
un cierto tipo de hecho, los hechos de guía y de control de los
comportamientos mediante usos lingüísticos prescriptivos, asistidos por un
aparato de coacción. Así, los derechos, pueden ser abordados desde
varios enfoques e, incluso, son susceptibles de división en Derechos
Humanos (derechos naturales positivizados en las declaraciones y
convenciones internacionales)6 y Derechos Fundamentales (derechos
humanos positivizados, generalmente de manera abierta7, dentro de un
Estado); pese a que, su propia esencia, los hace únicos e indivisibles ya
que tienen como núcleo común: el ser humano y su dignidad o viceversa.
Por su parte, el concepto Garantías, nos conduce a pensar en la obligación
de dar cumplimiento a una promesa hecha por escrito; lo cual, nos llevaría
a abordarlas desde dos aristas: a) como concepto lato y cotidiano, se
2 Sánchez Agesta. Citado por VALLADOLID ZETA, Víctor. Introducción al Derecho Constitucional. Editora Jurídica Grijley E.I.R.L. Lima 2007. 1º Edición. Pág.126.
3 Pérez Serrano. Citado por VALLADOLID ZETA, Víctor. Ibidem. Pág.128.
4 ORTECHO VILLENA, V, cit, pág. 87.
5 SCARPELLI, U. El problema de la definición y del concepto del derecho. Citado por CASTILLO DÁVILA,
Melquiades. Derechos Humanos. Filosofía de los Derechos Humanos. Editora FECAT E.I.R.L. Lima, 2009. 1º Edición. Pág. 68.
6 Pérez Luño, A. Los Derechos fundamentales. Citado por ANSUATEGUI ROIG, Francisco Javier. La conexión
conceptual entre el Estado de Derecho y los Derechos Fundamentales: modelos y evolución. Editora Jurídica GRIJLEY. E.I.R.L.. Lima, 2007. 1º Edición. Pág.12.
7 FERNANDEZ SESSAREGO,Carlos. Derecho y persona. Introducción a la Teoría del Derecho. Cuarta Edición,
Lima; GRIJLEY, 2001,pág. 35. Citado por Gattas Abugattas Giadalah. Hacia una Visión Tridimensional de los Derechos Humanos y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos. REVISTA JURIDICA DEL PERU.
Editora Normas Legales. Año LIII Nº 46. Mayo 2003. Pág. 84.
4
entenderían como mecanismos de protección tendientes a hacer frente a
un peligro o riesgo; y, b) desde su acepción restrictiva, éstas devendrían en
un compromiso o promesa de apoyo asumido por un tercero para cumplir
una obligación convenida en caso de modificarse la situación creada o en
expectativa razonable8.
III.– LAS GARANTIAS:
3.1. CUESTIONES GENERALES:
Las garantías son tan naturales y tan antiguas como la desconfianza
humana, ante la reiterada experiencia del incumplimiento de las
obligaciones lo que ha generado que estás se subdividan en diversas
clases y de acuerdo con su espectro tuitivo. Así, están pueden ser de
orden legal (recogidas en el ordenamiento jurídico) o convencional
(nacida de la voluntad contractual de las partes) y de orden formal o
simple (ligados al campo del derecho privado)9.
Adicionalmente, también se hacen distinciones respecto a lo que debe
entenderse por garantías de persona y de territorio, y las de orden real,
procesal y constitucional (que se tratarán en el respectivo acápite);
mismas que tienen por finalidad la identificación personal del obligado y la
salvaguarda de la integridad territorial de un Estado, la protección de
bienes muebles e inmuebles y los medios que se le reconocen a los
juzgadores para hacer valer las pretensiones (que contienen derechos) de
las partes en igualdad de condiciones.
El jurista español Javier Pérez Royo, al referirse a una de las cuestiones
más decisivas del Derecho Constitucional, ha dejado entrever la
existencia de otras garantías destinadas a la salvaguarda de un
derecho o libertad o institución10 que, no obstante ello, también
8CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Editorial Heliasta
S.R.L.Argentina2003. 26º Edición. Pág. 153. 9Ibidem. Pág. 153.
10Según Pérez Serrano, las garantías institucionales son aquellos derechos cuyo titular no es el individuo considerado de forma asilada, sino organizaciones e instituciones. En primer lugar, se encuentran los derechos de
5
parten del propio orden constitucional11(sombreado y cursivas son
nuestros).
Sin embargo, el hecho de que todas las garantías estén previstas en la
Constitución no quiere decir que todas las garantías estén previstas para
todos los derechos; pues, estas, varían según el estatuto constitucional de
los derechos, deberes y libertades12; por lo que, conviene efectuar un
análisis de cómo se ha conceptualizado las garantías en el plano
constitucional y administrativo; a fin de identificar los derechos bajo su
protección.
3.2. LAS GARANTIAS EN EL AMBITO CONSTITUCIONAL GENERAL:
3.2.1. EN LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL GENERAL:
Las garantías constituyen medios de defensa o mecanismos
procesales que la Constitución ha otorgado a favor del ejercicio de
los derechos y libertades fundamentales y demás derechos
constitucionales disponiendo de su conocimiento a los organismos
jurisdiccionales13. Para Capitant, estas se encuentran en un título
especial de ciertas constituciones escritas, bajo la cual se agrupan
las prohibiciones impuestas a los poderes legislativo y ejecutivo de
atacar los derechos individuales.14Por ello, conviene prevenir que
algunas fuentes de información, tratan a las garantías (sobretodo de
orden constitucional) como sinónimos de los derechos
fundamentales o individuales.
Cabanellas, define a las garantías constitucionales como el conjunto
de declaraciones, medios y recursos con que los textos
asociación, la defensa de la familia, de las minorías étnicas y el reconocimiento de la autodeterminación de las entidades territoriales inferiores al Estado. Citado por VALLADOLID ZETA, Víctor. cit. Pág.128
11PEREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A.
Madrid 2005. 10º Edición. Pág. 147 y 149. 12
Ibidem. Pág. 567. 13
Ibidem. Pág. 86. 14
Enciclopedia de la Ciencia Jurídica. Diccionario Jurídico. Parte Civil. AFA Editores Importadores
S.A. Auspiciado por CIE-Perú y C.U.I.D.E.S. Perú . Pág. 267.
6
constitucionales aseguran a todos los individuos o ciudadanos el
disfrute y ejercicio de los derechos públicos y privados
fundamentales que se les reconocen; así mismo, continúa diciendo,
que éstas, también denominadas individuales, configuran
inspiraciones de un orden jurídico superior y estable que satisfaga
los anhelos de una vida en paz, libre de abusos, o con expedito
recurso contra ellos, con respeto para los derechos en general y de
otras normas de índole colectiva, aunque resultante individual al
servicio de la dignidad humana.
Sin embargo, añade que: “Si estás garantías son constitucionales,
por insertarse en los textos de tal carácter desde el triunfo del
constitucionalismo decimonómico, para declinar, ante el desprecio y
hasta la ironía de los totalitarios en el siglo XX, no tienen tanto de
garantías; por cuanto su ejercicio, cuando su declaración no es
posterior a la vigencia, para jerarquizarla más aún, requiere los
andadores de una ley especial, que suele recortar mucho el énfasis
de los principios y entregarlos a repentinas restricciones por el Poder
Ejecutivo, que cuenta con el resorte, también constitucional, de la
suspensión de garantías (v.), con la razón o el elástico pretexto de
riesgos para el orden público interno y con la motivación, de mayor
jerarquía, y menos usual, de hostilidades internacionales o de
tensión precursora de las mismas”(sic).15
Siguiendo nuevamente a Pérez Royo, las garantías constitucionales
son aquellas que la Constitución se da a sí misma, a fin de
asegurar su primacía respecto de las demás normas del
ordenamiento jurídico (sombreado y cursivas son nuestros),
precisando que éstas son dos: la reforma de la Constitución
(garantía extraordinaria) y el control de constitucionalidad de la ley
(garantía ordinaria)16.
15
CABANELLAS, cit, pág. 154. 16
PEREZ ROYO, J, cit, pág. 147 y 149.
7
No obstante a lo antes afirmado, el mismo autor, precisa que para
efectuar una clasificación de las garantías se debe de partir del
análisis de la doble condición que tienen los derechos; es decir,
debe entenderse que estos ostentan un carácter de orden subjetivo
(declarativos) y otro de orden objetivo (constitutivos) de los que se
desprenden dos clases de garantías; las cuales, en ambos casos,
son instrumentalizadas por la propia Constitución de acuerdo con la
finalidad que persiguen17. Así, existen:
a) Garantías subjetivas o individuales, las cuales son
concebidas como instrumentos puestos a disposición del
individuo a fin que pueda reaccionar frente a una posible
vulneración de un derecho. A ellas se les denomina garantías
jurisdiccionales.
b) Garantías objetivas o institucionales, mediante las cuales los
poderes públicos aseguran su actuación siempre que no estén
en juego un derecho, deber o libertad constitucionalmente
reconocido. Estas reciben el nombre de garantías normativas.
Además, el jurista argentino Bidart Campos, ha referido que las
garantías son instituciones (remedios jurisdiccionales) de
seguridad creadas a favor de las personas, con el objeto de que
dispongan del medio para hacer efectivo el reconocimiento de
un derecho (sombreado y cursivas son nuestros), dando origen,
según Genaro R. Carrión, a una pretensión que sólo puede dirigirse
al poder público, porque es demanda de tutela para que ampare,
asegure, restaure o haga efectiva una pretensión jurídica, en la que
puede existir un derecho18.
En el plano nacional, Bernales Ballesteros, refiere que las
garantías (constitucionales) son mecanismos especialmente
17
Ibidem. Pág. 565. 18
ORTECHO VILLENA, V, cit, pág. 87-88.
8
concebidos para la protección de la Constitución y para
expresar y hacer valer su supremacía sobre cualquier otra
norma; por ello, las define como aquellas acciones destinadas a
exigir el cumplimiento de pretensiones de carácter constitucional
basadas en las normas o los principios que contiene la
Constitución19. En cambio, para Ortecho Villena, éstas constituyen
categorías político-constitucionales que son la materia misma
de los procesos constitucionales20 (sombreado y cursivas son
nuestros).
De lo expuesto en el párrafo precedente podría aseverarse que las
garantías únicamente pertenecen a la esfera instrumental que la
Constitución a puesto en manos de la jurisdicción (sea ordinaria o
especial), para la defensa de los derechos y libertades
fundamentales; excluyendo, por ende, a todos los demás poderes
constituidos que la propia carta fundamental reconoce y regula21.
3.2.2. EN ALGUNAS CONSTITUCIONES DE ESPAÑA Y PERU:
Es indiscutible negar que gran parte, si no es toda, nuestra influencia
legislativa deviene del derecho español que, a su vez, recibe del
derecho francés sus instituciones como las garantías individuales
(influencia de la Revolución Francesa) y al que no sólo nos
sujetamos por una mal llamada moda jurídica sino, también, por la
incipiente, aunque cada vez creciente, tendencia a la formación o
adaptación de instituciones del derecho en general a nuestra
realidad sociocultural que a todas luces presenta particularidades
propias a cualquier sistema jurídico a nivel mundial, salvo mejor
parecer.
19
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993- Análisis Comparado. ICS Editores. Lima
1996. 1º Edición Pág. 703. 20
ORTECHO VILLENA, cit, pág. 81. 21
Entendemos por “garantía constitucional”, en sentido amplio, toda potestad o derecho, ciudadano consagrado en el texto de la Carta Fundamental. Enciclopedia de la Ciencia Jurídica.cit. Pág. 267.
9
Bajo esa premisa, y como no es nuestra idea efectuar un análisis
histórico-transversal de la influencia del derecho peninsular, hemos
preferido seguir la tradición jurídica para abordar el presente ítem
partiendo de algunas constituciones españolas y de sus homólogas
peruanas.
a) EN LAS CONSTITUCIONES ESPAÑOLAS22:
El término “garantía” desde el enfoque individual, se encuentra
ausente del léxico jurídico de las cartas fundamentales españolas
de 1812, 1837 y 1845; sin embargo, ello no implica que, desde el
enfoque político, dichas constituciones políticas no hayan previsto
mecanismos tendientes a resguardar la división de poderes con la
que se mantiene el ejercicio de la libertad política como
presupuesto del ejercicio de la libertad civil o seguridad personal;
consistente en la igualdad ante la ley y en su aplicación por un
poder judicial independiente.
Es en la Constitución de 1869 que el citado término en plural es
incorporado al constitucionalismo español en el Título I.:”De los
Españoles y sus Derechos”; lo cual significó un paso importante
de las garantías políticas a las garantías jurídicas, en las que se
encuentran imbuidas las garantías individuales. Aunque este
tránsito se haya dado de manera imperfecta ya que, pese a que el
propio texto constitucional hacía referencia a garantías de orden
judiciales frente a la posible vulneración de los derechos
individuales, la propia constitución no disponía de mecanismos
para afirmarse y mucho menos posicionarse como norma jurídica.
Por ello, es en la Constitución de 1931, que el término “garantías
constitucionales” aparecen diseminados en diversos artículos de
sus Títulos: III: “Garantías Individuales y Políticas” y IX:
“Garantías y Reforma de la Constitución”; complementándose,
22
PEREZ ROYO, J, cit, págs. 560 a 561 y 563 a 567.
10
como ya se habrá visto, las garantías de orden individual con las
de orden político; pero siendo, las primeras, consideradas como
instrumentos puestos a favor de los ciudadanos, individualmente
considerados, para reaccionar frente a una posible vulneración de
alguno de los derechos o libertades reconocidos en la
Constitución.
En la Constitución de 1978, el término “garantía” solo es utilizado
en el Título Primero en el que aparece en catorce ocasiones en
su forma verbalizada y, una sola, en su faz sustantiva. Así, es en
su Capítulo IV en el que se ocupa de las garantías (institucionales
e individuales); sin embargo, ello no quiere decir, que dicho
apartado contenga todas las garantías que la carta fundamental
ha previsto en pro de los derechos, deberes y garantías implícitas
diseminadas en su texto. En ese orden de ideas, las garantías se
clasifican en:
1.- Garantías objetivas o institucionales:
– Las Garantías Constitucionales propiamente dichas, son
aquellas que pertenecen a toda la constitución entre las
que se encuentran: a) La reforma de la constitución; y b) El
control de constitucionalidad de la ley.
– El Principio de Legalidad y sus Garantías
Complementarias, los cuales hacen alusión a la reserva de
la ley con una referencia expresa al límite del contenido
esencial y una remisión al Tribunal Constitucional para su
control.
– Las Garantías frente a la Distribución Territorial del Poder,
son las que establecen una regulación de los derechos y
deberes para garantizar la igualdad en el ejercicio de los
mismos en cualquier parte del territorio del Estado.
2.- Garantías subjetivas o individuales:
– Garantía Judicial, considerada como una garantía natural
de los derechos en la que sitúa a la tutela judicial efectiva.
11
– Garantía Judicial Preferente y Sumaria, complementaria a
la primera para determinados derechos y libertades.
– Garantía de Amparo Constitucional, distinta a la anterior
aunque ligada a ella.
3.- Garantía Orgánica: El Defensor del Pueblo
Si bien no es susceptible de ser encuadrada dentro de las dos
categorías anteriores, su importancia radica en que, sin ser
una garantía institucional o normativa, tiene en común con las
de orden individual estar a disposición de los ciudadanos.
b) EN LAS CONSTITUCIONES PERUANAS:
Cabe precisar que, para el desarrollo del presente apartado se ha
considerado prudente consignar deliberada y literalmente las
libertades y derechos garantizados en los textos constitucionales
que se vinculan con el tema bajo análisis.
La Constitución de 1823, aprobada por el Congreso
Constituyente el 12 de noviembre de 1823, utilizó la denominación
“Garantías Constitucionales” en el Capítulo V de la Sección
Tercera.- De los Medios de Conservar el Gobierno.- para hacer
referencia a la inviolabilidad de los derechos a la libertad civil, la
seguridad personal y la del domicilio, la propiedad, el derecho
individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al
Gobierno, etc23; precisando que, todos los peruanos, pueden
reclamar el uso y ejercicio de estos derechos imponiendo como
deber de las autoridades respetarlos y hacerlos guardar
religiosamente por todos los medios que estén presentes en la
esfera de las atribuciones de cada una de ellas24. Por su parte, la
no tan célebre Constitución de 1826 o mal llamada
23
Constitución de 1823.- Artículo 193º.- Sin embargo de estar consignados los derechos sociales e individuales de
los peruanos en la organización de esta ley fundamental se declaran inviolables: 1.- La libertad civil. 2.- La
seguridad personal y la del domicilio. 3.- La propiedad. (...). 5.- El derecho individual de presentar peticiones o
recursos al Congreso o al Gobierno. (...). 9.- La igualdad ante la ley, ya premie, ya castigue. 24
Ibidem. Artículo 194º.
12
“Constitución Vitalicia”, vigente desde el 09 de diciembre de
1826 al 16 de junio de 1827, reservó el Capítulo Unico de su
Título XI.- De las Garantías.- para garantizar a los ciudadanos la
libertad civil, la seguridad individual, la propiedad, la igualdad ante
la ley, entre otros a través de sus artículos 142º a 150º.
Lamentablemente, la Constitución de 1828, vigente desde el 18
de marzo de 1828 hasta el 10 de junio de 1834, no siguió la
sistemática de sus predecesoras; sin embargo, pese a que no
utilizó en la redacción de sus apartados el concepto de
“garantías”, ello no fue impedimento para que en su Título
Noveno.- Disposiciones Generales.- garantice la libertad civil, la
seguridad individual, la igualdad ante la ley, y la propiedad de los
ciudadanos (artículo 149º); regulándolas, luego, a través de
normas reglamentarias contenidas en sus artículos subsiguientes.
La Constitución de 1834, aprobada por el Congreso
Constituyente, promulgada por el Mariscal Orbegoso y en vigor
desde el 10 de junio de 1834, utilizó su Título Noveno.- Garantías
Constitucionales.- para declarar la igual ante la ley, la
inviolabilidad del derecho de propiedad y el derecho de presentar
peticiones individuales al Congreso o al Poder Ejecutivo. En un
claro avance de sistematización, la Constitución de Huancayo
de 1839, dividió a las garantías en dos de sus títulos: Título XVII.-
Garantías Constitucionales25.- y Título XVIII.- Garantías
Individuales.- en las que se encontraba la igualdad ante la ley
(artículo 160º), la enajenabilidad de todas las propiedades
(artículo 163º) e inviolabilidad del derecho a la propiedad (artículo
167º), el derecho de presentar peticiones individuales al
Congreso, o al Poder Ejecutivo (artículo 171º). La nota importante
de ésta carta fundamental radica en que las libertades y derechos
25
Título XVIII.- Garantías Constitucionales.- Artículo 151º.- La Nación no reconoce pacto o estipulación alguna
celebrada con las potencias extranjeras que no sea aprobada por el Poder Legislativo. Artículo 152º.- No hay otros medios de obtener el Supremo Poder Ejecutivo que los designados en esta Constitución. Artículo 153º.- Son nulos
todos los actos del que usurpe el Poder Supremo, aunque sean conforme a las leyes.
13
civiles de los ciudadanos fueron categorizados como propiedad
(artículo 177º).
Las Constituciones Políticas de 1856, 1860 y 1867 abordan el
tema de las garantías en sus títulos Título III.- Garantías
Nacionales.- y Título IV.- Garantías Individuales.- reconociendo: el
carácter inviolable de la vida humana y la proscripción legal de la
pena de muerte26, el ejercicio libre de la enseñanza y dirección de
establecimiento de educación siempre que se ofrezcan las
garantías de capacidad y moralidad prescritas por ley27, la
inviolabilidad de la propiedad28 y el ejercicio individual o
colectivamente del derecho de petición29.
José Pareja Paz-Soldán, en su obra Historia de las
Constituciones Nacionales (1812-1979)30, afirmó que la
Constitución de 1920 incorporó, por primera vez, extensas
garantías individuales y sociales inspiradas en la constitución
alemana socialista de Weimar y en la revolución mexicana de
Querétaro de 1917. Así, el término “garantías” aparece en cuatro
de sus títulos: Título II.- Garantías Nacionales.-, Titulo III.-
Garantías Individuales.-(artículos 22º al 36º), Título IV.- Garantías
Sociales.- (artículos 37º al 58º), y, Título VI.- De la Ciudadanía y
del Derecho y Garantías Electorales.-. Dentro de las garantías
individuales y sociales se estableció la protección de la vida
contra la injusta agresión (art. 21º), el impedimento de la privación
de la libertad individual por pacto o imposición (art. 22º), el
derecho de petición individual o colectivamente (art. 28º), la
insuspendibilidad de las garantías individuales por ley o autoridad
alguna (art.35º) y la inviolabilidad de la propiedad (art.38º).
26
Constitución de 1856 (art.16º) y Constitución de 1867 (art.15º). 27
Constitución de 1856 (art.24º) y Constitución de 1860 (art.25º). 28
Constitución de 1856(art. 25º), Constitución de 1860 (art.26º); y Constitución de 1867(art. 28º). 29
Constitución (art. 29º), Constitución de 1860 (art. 29º) y Constitución de 1867 (art. 28º). 30
PAREJA PAZ-SOLDAN, J, cit,.págs. 177 y 142.
14
La Constitución de 1933, en su Título II.- Garantías
Constitucionales.-, se reconoció dentro de las garantías
nacionales y sociales, la inviolabilidad de la propiedad (art. 29º),
entre otros, conforme se advierte del contenido de su Capítulo I.-
Garantías Nacionales y Sociales. Por su lado, en el Capítulo II.-
Garantías Individuales.-, reconoció el derecho de petición
individual o colectiva (art.60º), la acción de habeas corpus para
todos los derechos individuales y sociales reconocidos por la
Constitución (art.69º).
La doctrina nacional es unánime al señalar que fue la
Constitución Política del Perú de 1979 la que, a través de su
artículo 295º de su Título V- Garantías Constitucionales-, precisó
exactamente lo que son las garantías ubicándolas dentro de la
categoría de mecanismos procesales de los derechos y
libertades frente a la acción u omisión por parte de cualquier
autoridad, funcionario o persona que vulnera o amenaza la
libertad individual a través de la acción de Hábeas Corpus;
dejando, a la Acción de Amparo, la cautela de los demás
derechos reconocidos constitucionalmente31(sombreado y
cursivas nuestros). Como se puede apreciar, la técnica del
constituyente de 1978, optó por no repetir la sistemática de dividir
las garantías constitucionales en individuales y nacionales;
declarando, por el contrario, derechos personales a los que
denomina genéricamente “derechos fundamentales”32.
Así mismo, siguiendo dicha tradición jurídica, el documento
constitucional peruano de 1993, incorporando al Hábeas Data y
el proceso constitucionalizado de Cumplimiento33, también ha
31
PAREJA PAZ SOLDAN, J, cit, pág. 891. 32
Constitución Política del Perú de 1979.-Artículo 3º.- Los derechos fundamentales rigen también para las
personas jurídicas peruanas, en cuanto le sean aplicables. 33
“En esta lógica de asegurar la vigencia efectiva de la Constitución como norma jurídica fundamental no encaja del
todo el proceso de cumplimiento. Y no lo hace porque en definitiva se trata de un proceso constitucionalizado
antes que uno constitucional, debido a que en su seno no se resuelve ninguna controversia de relevancia
15
contemplado a las garantías en el artículo 200º de su Título V.- De
las Garantías Constitucionales-34. Al respecto, el Tribunal
Constitucional ha señalado que:
“La Constitución de 1993 ha establecido en el Título V,
denominado ”Garantías Constitucionales”, un conjunto de
disposiciones que regulan, entre otras previsiones, los procesos
constitucionales de hábeas corpus, amparo y hábeas data. De
este modo, nuestra Norma Fundamental ha consagrado un
conjunto de garantías específicas para la protección de los
derechos fundamentales, constituyendo una tutela especializada
(a cargo de jueces constitucionales) distinta a aquella tutela
común (a cargo de jueces ordinarios). De este modo, los
“derechos fundamentales” y las “garantías para su protección” se
han constituido como institutos que no pueden entenderse de
modo aislado, pues tales derechos solo podrían “realizarse” en la
medida que cuenten con mecanismos “rápidos”,”adecuados” y
“eficaces” para su protección. Los derechos y sus mecanismos
procesales de tutela se constituyen así en el presupuesto
indispensable para un adecuado funcionamiento del sistema
democrático”.(Exp. Nº 05374-2005-AA, 17/10/05, P, FJ.2)35
3.3. LAS GARANTÍAS EN EL AMBITO ADMINISTRATIVO GENERAL:
Para abordar el tema de las garantías en el plano administrativo debemos
de partir por entender qué es el procedimiento administrativo y cuáles son
los fines que persigue ya que, como veremos más adelante, las garantías
personales y posesorias también son consideradas como procedimientos
administrativos.
constitucional” GACETA JURIDICA. Estudios y jurisprudencia del Código Procesal Constitucional. GACETA
JURIDICA S.A. Lima, Enero 2009. 1º Edición. Pág.16. 34
BERNALES BALLESTEROS, E, cit, pág. 704 – 717. 35
GACETA JURIDICA. La Constitución en la Jurisprudencia de Tribunal Constitucional. GACETA JURIDICA S.A, Lima, Agosto 2006. 1º Edición. Pág. 869
16
3.3.1. El Procedimiento Administrativo:
El procedimiento administrativo será por tanto el procedimiento de
realización de la función administrativa, y, más concretamente, el
modo de producción de los actos administrativos cuya función
principal, en palabras de García de Enterría, es asegurar la pronta y
eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de las
medidas y decisiones necesarias por los órganos de la
administración que son parte del procedimiento y árbitro del mismo36.
En el plano nacional, el artículo 29º de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley Nro. 27444, prescribe que aquél es un
conjunto de actos y diligencias tramitado en las entidades,
conducentes a la emisión de un acto administrativo, el mismo que
deberá producir efectos jurídicos individuales o individualizables
sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados; es
decir, para Guzmán Napurí, el procedimiento administrativo tiene
una doble finalidad: la de constituir una garantía de los derechos de
los administrados, haciendo efectivo en particular el derecho de
petición administrativo y la de asegurar la satisfacción del interés
general o interés público, entendido como la sumatoria de los
intereses particulares de la colectividad37.
Está por demás recalcar que es el Estado quien tiene competencia
exclusiva para regular el procedimiento administrativo tipo o general;
sin embargo, cabe recordar que, en todas las legislaciones, se han
establecido una infinidad de variedades procedimentales (de las
cuales tampoco somos ajenos) que conspira contra la seguridad
jurídica y la garantía de defensa de los derechos privados habida
cuenta de las dificultades que tendrían los administrados para
conocer en detalle la infinidad de disposiciones especiales que
pudieron ser dictadas para regir la actuación de cada órgano o ente
36
ESPASA CALPE. Diccionario Jurídico Digital. Editorial Espasa Calpe S.A. 37
GUZMAN NAPURI, Christian. El Procedimiento Administrativo. El Procedimiento Administrativo. Régimen Jurídico y procedimientos especiales. ARA Editores E.I.R.L. Lima, 2007. 1º Edición. Pág. 25-26 y .34.
17
del Estado38; por ello, nos centraremos en los procedimientos
administrativos en los que se incida directamente en derechos
fundamentales individuales o individualizables.
La doctrina administrativa general coincide en un tipo de clasificación
de los procedimientos administrativos que resultan útiles para los
fines que se pretenden abordar en el presente trabajo. Así, al margen
de otras clasificaciones39, los procedimientos administrativos en
general se dividen en ordinario, típico o bilateral y, en especiales,
entre los que se ubican los trilaterales y sancionadores; mismos que
se explican a continuación.
a) El Procedimiento Administrativo Ordinario (Bilaterales): Es
aquel procedimiento tipo en el que, según Danós Ordoñez,40la
Administración asume el papel de juez y parte al mismo tiempo.
b) El Procedimiento Administrativo Especial: Actualmente, se
encuentran regulados en el Título IV.- De los procedimientos
especiales.- de la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Ley Nro. 27444; y, a su vez, se subdividen en:
1) El Procedimiento Trilateral (Tripartito o Triangular o
Cuasijurisdiccional o de Reclamación): Es aquel
procedimiento de evaluación previa41 en el que la
administración pública o las personas de derecho privado
(que en razón de concesiones, delegaciones o autorización
38
GONZALES VARAS- IBANEZ, Santiago. Derecho Administrativo Iberoamericano. Instituto de Investigación
Urbana y Territorial. España (Granada), 2005. Edición. Pág.56. 39
“Existen diversas clases de procedimientos administrativos. Desde aquellos que tienen en cuenta su carácter general
o especial, hasta los procedimientos declarativos de impugnación, son numerosas las clasificaciones que se han
formulado en el campo normativo y doctrinario”. Idem. Pág. 56. 40
Citado por BARTA CAVERO, JOSÉ. Procedimiento Administrativo. Ley de Procedimiento Administrativo
General. Exposición de Motivos/ Comentarios/ Concordancias. Editorial Huallaga. Lima, 2005. 7º Edición.
Pág.213. 41
Procedimiento de Evaluación previa.- Son aquellos procedimientos que requieren de un pronunciamiento previo
por parte de la administración para su aprobación después de transcurrido un determinado plazo máximo contados a
partir de la fecha de presentación de la correspondiente solicitud. CABRERA VASQUEZ, Marco y otros. Comentarios a la Ley del Silencio Administrativo. Jurista Editores E.I.R.L. Lima, Marzo 2008. 1º Edición. Pág. 33-
34.
18
del Estado, prestan servicios públicos o ejercen función
administrativa), decide un conflicto de intereses de naturaleza
pública entre dos o mas particulares (denominados
reclamantes o reclamados) con motivo de una actuación
administrativa y donde la autoridad ejerce el rol de instructor
de la causa con facultades inherentes a la jurisdicción
retenida42 (realizada por los órganos que forman parte de la
administración activa y que consiste en la emisión de
proyectos de resolución que deben ser aprobados u
homologados por autoridades superiores de la
administración)43.
2) El Procedimiento Sancionador: Tiene por finalidad hacer
efectivas las sanciones impuestas a los administrados por
parte de la administración pública con motivo de la comisión
de cualquier infracción (conductas ilícitas) calificadas
legalmente como tales; a fin de prevenir el ejercicio de
conductas socialmente proscritas y que, por su escasa
lesividad al bien jurídico protegido, no llegan a ser objeto de
tratamiento punitivo en la legislación penal. De igual manera,
el Tribunal Constitucional Peruano, se ha pronunciado
señalado que, a diferencia del proceso penal, cuyo objeto es
la sanción de delitos, el procedimiento administrativo
sancionador tiene por finalidad la sanción de faltas
administrativas; por tanto, es posible que una misma
conducta no constituya un delito pero sí una sanción
administrativa, en cuyo caso la intervención de la
Administración se encuentra plenamente justificada (Exp. Nº
05951-2005-PA/TC, 09/12/2005)44.
42
BARTRA CAVERO, J, cit, pág. 213. 43
VASQUEZ ALFARO, José Luis. Evolución y perspectiva de los órganos de jurisdicción administrativa en el
ordenamiento administrativo Mexicano. Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. México, 1991. 1º Edición.
Pág. 34. 44
TC Gaceta Constitucional. La Administración Pública en la Constitución. Guía 5. Gaceta Jurídica S.A. Lima, Julio, 2009. 1º Edición. Pág. 169.
19
3.3.2. Las Garantías del Procedimiento Administrativo:
Las garantías aplicables al procedimiento administrativo permiten
proteger al administrado ante el actuar indebido o arbitrario de la
autoridad administrativa. No obstante ello, denota que su espectro
protector se concentra en el contexto del tradicional procedimiento
administrativo bilateral pues, por el contrario, dentro del
procedimiento administrativo trilateral, obliga a la administración
pública a establecer garantías de igualdad entre las partes debido a
su naturaleza cuasijurisdiccional45.
De lo antes esgrimido, podemos inferir que el núcleo sobre el que
descansa las garantías en este plano, es el derecho al debido
proceso legal; el cual, según Aníbal Quiroga, es una institución del
Derecho Constitucional Procesal que identifica los principios y
presupuestos procesales mínimos que debe reunir todo proceso
judicial jurisdiccional para asegurar al justiciable la certeza, justicia y
legitimidad de su resultado46.
El Tribunal Constitucional, por su parte, ha señalado que el debido
proceso, consagrado en inciso 3 del artículo 139º de la Constitución,
y los derechos que conforman su contenido esencial, no es sólo una
garantía de alcance judicial, sino también se extiende al ámbito del
procedimiento administrativo, que tiene su formulación legislativa en
el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General47, conforme con el
contenido de los fundamentos jurídicos 9 y 13 de las sentencias
45
GUZMAN NAPURI, C, cit, pág. 117. 46
Citado por BERNALES BALLESTEROS, E, cit, pág. 642. 47
Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al
debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho de exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal
Civil es aplicable sólo en cuando sea compatible con el régimen administrativo.
20
recaídas en los Exp. Nros. 0091-2005-AA (18/02/05) y 8605-2005-
AA (14/11/05) respectivamente48.
3.4. LAS GARANTÍAS EN EL AMBITO DE COMPETENCIA DE LA
AUTORIDAD POLITICA:
3.4.1. Las Autoridades Políticas en la Historia Constitucional
Peruana: antecedentes, atribuciones y funciones:
José Pareja Paz-Soldán, en su obra Historia de las
Constituciones Nacionales (1812 - 1979), refiere que en el
Reglamento Provisional dictado por San Martín en Huara (12 de
febrero de 1821), se fijó las atribuciones de los presidentes de
departamentos (Trujillo,Tarma, Huaylas y la Costa); los jefes de
partido, antes denominados subdelegados; y los Tenientes
Gobernadores de los pueblos49.
La Constitución de 1823 dividió la República en departamentos,
provincias, distritos y parroquias creando, para su gobierno político
superior, a los Prefectos (art.122º), Intendentes (art.123º) y
Gobernadores (art.124º) quienes ejercerían funciones en las
capitales de departamentos, provincias y distritos respectivamente;
teniendo, como atribuciones restrictivas, el mantenimiento del
orden y seguridad pública en sus respectivos territorios, con
subordinación gradual al Gobierno Supremo (art. 125º);
prohibiéndoseles, sin embargo, tomar conocimiento de cualquier
causa judicial salvo que, por razones de tranquilidad pública, se
requiera la aprehensión de alguna persona para ponerla a
disposición del juez competente dentro de las 24 horas (artículo
127º). Así mismo, se les encargó la función de supervigilar las
municipalidades, la educación pública y la buena inversión de los
fondos públicos. Además, cumplían una función semi electoral
48
GACETA JURIDICA. La Constitución en la Jurisprudencia de Tribunal Constitucional, cit. Pág. 645. 49
PAREJA PAZ-SOLDAN, J, cit, pág. 24.
21
mediante la presentación al Senado de ternas para la designación
de los funcionarios políticos de las provincias y distritos50.
La Constitución de 1826, reemplazó a los Intendentes por los
Subprefectos (art. 125º), para cumplir funciones en las capitales de
las provincias y facultó a los Alcaldes para que, de manera
conjunta con los Prefectos y Gobernadores51, ejerzan las mismas
atribuciones52 determinadas por ley sujetándolos a las mismas
limitaciones señaladas en la carta fundamental que la predecedió53.
La Constitución de 1828, amplió las atribuciones de dichas
autoridades políticas (exceptuando a los Alcaldes), asignándoles
en su artículo 137º: a) el cumplimiento de las sentencias de los
Tribunales y Juzgados (inc.3) y b) la vigilancia del cumplimiento de
los deberes de los funcionarios de su jurisdicción (inc.4). De igual
manera, amplió y estableció expresamente sus restricciones en su
artículo 139º, entre las que se encuentran la injerencia o
impedimento de las elecciones populares (inc.1) y el impedimento
de reunión y libre ejercicio de las Juntas Departamentales (inc.2).
En las Constituciones de 1834 y 1839, también se ampliaron las
atribuciones de las autoridades políticas en el inciso 1º del artículo
134º e incisos 2º y 4º del artículo 139º respectivamente; así como,
precisó las restricciones a las que se encontraban sujetas en los
incisos 2º y 3º del artículo 136º e inciso 2º del artículo 141º
respectivamente, entre las cuales se mencionan como atribuciones:
hacer ejecutar la Constitución y las leyes del Congreso, y los
decretos y órdenes del Poder Ejecutivo; y, como restricciones: la de
impedir la reunión y el libre ejercicio de las Municipalidades y
ejercer atribución alguna del Poder Judicial.
50
Ibidem. Pág. 56. 51
La Cámara de los Senadores escogía a los Prefectos y Gobernadores. PAREJA PAZ SOLDAN, J, cit, págs. 62-63. 52
Constitución de 1826.- Artículo 132º.- Las atribuciones de los Prefectos, Subprefectos, Gobernadores y Alcaldes
serán determinadas por ley, para mantener el orden y seguridad pública, con subordinación gradual al Gobierno
Supremo. 53
Constitución de 1826.- Artículo 133º.- Les está prohibido todo conocimiento judicial: pero si la tranquilidad
pública exigiese la aprehensión de algún individuo, y las circunstancias no permitieren ponerlo en noticia del Juez
respectivo, podrán ordenarla desde luego dando cuenta al Juzgado que compete, dentro de cuarenta y ocho horas. Cualquier exceso que comentan estos magistrados, relativo a la seguridad individual, o a la del domicilio, produce
acción popular.
22
La Convención Nacional de 1855-1857, convocada mediante
decreto del 5 de febrero de 1855, se apresuró a dictar la
Constitución de 1856 y las leyes orgánicas que necesitaba la
república, entre las que se encontraba la de la Organización Interior
de la República. La Constitución de 1856, facultó a las Juntas
Departamentales designar a los Prefectos y Subprefectos; los
cuales, además de los funcionarios subalternos a ellos (como los
Gobernadores y Tenientes Gobernadores54), no representaban al
Poder Ejecutivo, sino que existían para ejecución de las leyes,
cumplimiento de las sentencias judiciales y conservación del orden
público55.
El Proyecto de la Comisión de Constitución de 1860 suprimió todo
lo relativo a las Juntas Departamentales dejando claramente
establecido, en la Constitución de 1860, que los Prefectos y
Subprefectos fueran nombrados por el Poder Ejecutivo56;
autoridades políticas a las que, al igual que a su homóloga de
1867, se las clasificó de la misma manera como lo hicieron sus
predecesoras, incluso se les confirió las mismas atribuciones.
Dentro de las modificaciones sustanciales contenidas en las cartas
fundamentales de 1920 y 1933 sobre el tema que nos ocupa,
cabe resaltar que las atribuciones expresamente señaladas para
las autoridades políticas (cuya clasificación no sufrió menoscabo
alguno), fueron suprimidas para ser determinadas legislativamente,
conforme con el contenido de los artículos 137º y 186º
respectivamente. Las Constituciones que las sucedieron, sin
embargo, no sólo no regularon las atribuciones de las autoridades
políticas a las que se ha echo referencia líneas arriba sino que,
además, eliminaron toda nomenclatura de ellas de sus respectivos
textos. La razón de ello se encuentra en la centralización de dichas
54
El artículo 99º de la Constitución de 1856, incorporó a los Tenientes Gobernadores para que cumplan las funciones
asignadas a los Subprefectos y Gobernadores en los lugares donde fuera necesario diferentes a las provincias y
distritos del territorio nacional. 55
PAREJA PAZ SOLDAN, J, cit, págs. 103, 109 y 110. 56
Ibidem, págs. 118 y 129.
23
facultades a favor del titular del Poder Ejecutivo del que, siempre,
dichas autoridad habían dependido.
Así, Bernales Ballesteros, comentando el numeral 18 del artículo
139º de la Documento Constitucional de 1993, respecto de la
obligación del Poder Ejecutivo de prestar colaboración que en los
procesos le sea requerida como un principio y derecho de la
función jurisdiccional, señala que la Constitución vigente repite el
inciso 13 del artículo 233º de la Carta de 197957, dispositivo que al
someterlo a una lectura sistemática con el inciso 9 del artículo 118º,
le asigna al Presidente de la República el cumplimiento de las
sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales y la ley;
abonando a favor de dichas obligaciones el concepto de “orden
interno”58 cuyo resguardo le es inherente59.
3.4.2. Las Atribuciones y Funciones de las Autoridades Políticas
reguladas legalmente60
:
Como ya se señaló en el ítem anterior, la Convención Nacional de
1855-1857, se apresuró a dictar la Constitución de 1856 y las leyes
orgánicas que necesitaba la república, entre las que se encontraba
la de la Organización Interior de la República; sin embargo, de ella
no se tiene referencia alguna, sino hasta el 03 de diciembre de
1968, año en el que se promulga el Decreto Ley Nº 17271, Ley de
Ministerios, con el que a partir de su publicación, el Ministerio de
Gobierno y Telecomunicaciones adquiría la denominación de
“Ministerio del Interior” al que le correspondía contribuir al
57
Dentro de las atribuciones y obligaciones asignadas al Presidente de la República, el artículo 211º de la
Constitución de 1979 estableció: Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás
disposiciones legales (inc.1), Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República (inc.4), Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los tribunales y juzgados y requerirlos para lo pronta administración
de justicia (inc.12) y Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones y del Tribunal de
Garantías Constitucionales (inc.13). 58
El orden interno es el sistema de reglas destinadas a mantener el buen funcionamiento de los servicios públicos, la seguridad y la moralidad de las relaciones entre particulares y entre éstos y el Estado. En el sentido expuesto, el
orden interno tiene que ver con el cabal funcionamiento de la legalidad vigente y no es antagónico con el orden
público. Más bien podría sostenerse que lo contiene y es más amplio su radio de acción”. BERNALES
BALLESTEROS, cit, pág. 558. 59
Ibidem, pág. 659 – 660. 60
En el presente apartado nos hemos servido de la información normativa contenida en el marco legal de la página web del Ministerio del Interior.http://www.mininter.gob.pe/contenido_01.php?codmenu=1&niv1=1.
24
mantenimiento del orden público, proteger la seguridad de las
personas; así como la moral pública; dirigir la acción de las
autoridades políticas en el territorio nacional; y la administración del
régimen penitenciario y de rehabilitación (art. 5º).
Mediante la Ley Orgánica del Ministerio del Interior, aprobada
mediante Decreto Ley Nº 17519 de fecha 21 de marzo de 1969, se
cambia de denominación a la entonces Dirección General de
Gobierno y Municipalidades por la de Dirección General de
Gobierno Interior, órgano ejecutivo encargado de planear,
organizar, dirigir, coordinar y controlar las actividades de las
Autoridades Políticas. Posteriormente, por Decreto Ley Nº 19849,
Ley Orgánica del Sector Interior del 25 de diciembre de 1972, se
consideró a la Dirección General de Gobierno Interior como órgano
normativo ejecutivo en su Capítulo VIII encargándosele las labores
de dirección, coordinación y control de las acciones de las
Autoridades Políticas (art.19º).
El Decreto Legislativo Nº 114, Ley Orgánica del Ministerio del
Interior modifica la denominación de la Dirección General de
Gobierno Interior por Dirección General de Gobierno, así como su
naturaleza, considerándola como órgano técnico-normativo-
ejecutivo encargado de dirigir, coordinar y controlar las acciones de
las Autoridades Políticas, dándole la atribución de coordinar con los
Gobiernos locales los aspectos de su competencia. Además, dicha
norma dejó en manos del Ministerio del Interior las funciones
relativas al mantenimiento del orden interno y la preservación,
conservación y restablecimiento del orden público; así como,
garantizar el cumplimiento de las leyes, la seguridad de las
personas y de los patrimonios públicos y privados (literales c) y d)
de su artículo 5º).
El Decreto Legislativo Nº 370, Ley Orgánica del Ministerio del
Interior, del 04 de febrero de 1986, modificó la naturaleza de la
Dirección General de Gobierno Interior al otorgarle la calidad de
25
órgano ejecutivo asignándole las funciones destinadas a dirigir,
coordinar y supervisar las actividades de las Autoridades Políticas
(art. 23º), Prefectos (Departamentos), Subprefectos (Provincias),
Gobernadores (Distritos) y Tenientes Gobernadores (pueblos y
poblados menores) (art. 25º); mismas que, a su vez, representan al
Poder Ejecutivo en el ámbito de su jurisdicción y velan por la
ejecución de la política del Gobierno, tenían funciones específicas
tales como: cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes,
velar por el Orden Interno, para lo cual recibirán de las Fuerzas
Policiales de su circunscripción el apoyo que demanden (art. 24º).
Posteriormente, con el Decreto Supremo Nº 004-91-IN del 15 de
noviembre de 1991, se aprobó el Reglamento de Organización y
Funciones de las Autoridades Políticas; quedando, mediante Ley
Nº 28895 de fecha 24 de octubre de 2006, suprimidas las figuras
de los Prefectos y Subprefectos desde el 01 de febrero de 2007 y,
en consecuencia, se facultó a los Gobernadores y Tenientes
Gobernadores cumplir con las funciones que se les había
encomendado a las primeras mediante Decreto Supremo Nº 004-
2007-IN.
Finalmente, con la Ley Nº 29334 de fecha 24 de marzo de 2009,
Ley de Organización y Funciones del Ministerio del Interior61, se
estableció de manera exclusiva y excluyente dentro de todo el
ámbito territorial la competencia para dirigir, coordinar y supervisar
las actividades de las Autoridades Políticas del Ministerio del
Interior; cuya definición y denominación fue precisada, mediante
Decreto Supremo Nº 003-2009-IN de fecha 31 de mayo de 2009,
en la que los Gobernadores y Tenientes Gobernadores ostentan la
calidad de funcionarios públicos que representa al Presidente de la
61
Artículo 5.- Funciones.-El Ministerio del Interior dentro del ámbito de su competencia tiene las siguientes
funciones: (...) b) Garantizar, mantener y restablecer el orden interno y el orden público; prestar protección y ayuda
a las personas y a la comunidad; garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y
privado; prevenir, investigar y combatir la delincuencia; así como vigilar y controlar las fronteras, a través de la Policía Nacional del Perú (…); m) Normar, dirigir, coordinar, planificar, supervisar y controlar la acción de las
autoridades políticas.
26
República y al Poder Ejecutivo en el ámbito de su jurisdicción y
tienen como principal función garantizar la presencia del Estado.
3.4.3. El otorgamiento de las garantías personales y posesorias
como atribuciones y funciones de las Autoridades Políticas:
En el artículo 15º del Reglamento de Organización y Funciones de
las Autoridades Políticas, aprobado mediante Decreto Supremo Nº
004-91-IN del 15 de noviembre de 1991, las Prefecturas tenían
como funciones: el otorgamiento de garantías a personas
naturales y jurídicas (inc.2) y la recepción y trámite de quejas y
reclamos referidos a atentados o violaciones a los derechos
humanos (inc.7); sin embargo, en el inciso 2 de su artículo 17º hace
referencia a que, una de las funciones del Prefecto, es la de
“otorgar garantías Constitucionales a personas naturales y
jurídicas” (sic); facultad que, en los mismos términos le
corresponde al Subprefecto dentro del ámbito de su jurisdicción
(inciso 2 del artículo 28º).
Posteriormente, dichas normas fueron modificadas otorgándole a
las autoridades políticas62 (Gobernadores y Teniente
Gobernadores), como principales atribuciones: Garantizar el
ejercicio de las libertades y los derechos reconocidos por la
Constitución Política del Perú y demás disposiciones del
ordenamiento jurídico de la nación63. Para ello, su propio
Reglamento, les ha conferido, como función general, el
otorgamiento de garantías personales y posesorias a las
personas naturales y jurídicas; así como, la recepción de quejas
y demandas de la población y derivarlas a los órganos del Estado
62
Decreto Supremo Nº 004-2007-IN, Reglamento de Organización y Funciones de las Autoridades Políticas, de fecha
01.02.2007. Artículo 5º: Es el funcionario público que representa al Presidente de la República y al Poder Ejecutivo en el ámbito de su jurisdicción; vela por el carácter unitario del gobierno y garantiza la presencia del Estado en todo
el territorio de la República. 63
Idem. literales b) y c) del artículo 16º.
27
competentes a efectos que sean atendidas64 (sombreado y
cursivas son nuestros).
De acuerdo con la finalidad perseguida por el Estado a través de lo
dispuesto en las “Normas y procedimientos para el otorgamiento de
garantías personales y posesorias”, estas se presentan desde dos
enfoques:
1. Como procedimientos administrativos.- destinados a lograr la
atención oportuna, rápida y eficaz, en el marco del respeto a la
Constitución, derechos humanos y normatividad vigente65.
Incluso, podrán ser otorgadas o estimadas en los casos de
violencia familiar a favor del agraviado siempre y cuando estos
hechos no sean de conocimiento del órgano jurisdiccional
teniendo validez dentro de los diez (10) días posteriores a dicho
acto para que el interesado interponga su denuncia ante la
Fiscalía Provincial de Familia, vencido los cuales la garantía
caduca de pleno derecho66.
2. Como medidas precautelares y/o conciliatorias.- orientadas
a prevenir actos o amenazas que atenten contra las libertades y
los derechos fundamentales de las personas67; así como, para
atender a propietarios o poseedores de bienes muebles ante
actos de invasión o usurpación del bien por parte de terceros68.
IV.- CONCLUSIONES:
Como ya se habrá podido notar a lo largo del presente trabajo el concepto
o denominación de “garantía”, sea en su acepción singular o plural, es
usado de manera arbitraria no sólo en la doctrina sino en el ordenamiento
64
Ibidem. literales c) y f) del artículo 17.1º, modificado mediante Decreto Supremo Nº 006-2008-IN. 65
Directiva Nº 004-2009-IN-1501, aprobada mediante R.D. Nº 3322-2009-IN-1501, de fecha 10.07.2009. II.
Finalidad. 66
Ibidem, V. Disposiciones generales. C. De las garantías personales y posesorias. Numeral 12. 67
Idem, V. Disposiciones generales. A. Definición. 68
Ibidem.
28
jurídico tanto nacional como comparado ya sea confundiéndola como un
mecanismo de protección de las libertades antes que de los derechos y
como meros procedimientos administrativos antes que efectivos y eficaces
instrumentos de protección del contenido de los derechos reconocidos
constitucionalmente.
No cabe de duda que la naturaleza jurídica de las denominadas
“Garantías Constitucionales” tienden a proteger los derechos
fundamentales contenidos de manera explícita e implícita dentro del texto
constitucional a través de los acciones (hoy llamados procesos) de
hábeas corpus, amparo y hábeas data (denominados procesos
constitucionales de la libertad); así como, en su forma abstracta, su parte
orgánica a través de las acciones o procesos de inconstitucionalidad y
competencial (también llamados procesos constitucionales orgánicos).
Sin embargo, esa claridad no resulta ser idéntica o, por lo menos
semejante, respecto de las diversas “garantías”que se encuentran
diseminadas en diferentes categorías de normativas con distintos niveles
de desarrollo y validez con relación a las que les sirven de referente
jerárquico, sistemático, complementario, entre otros. En consecuencia, es
la falta de claridad del concepto constitucional y legal (al margen de los
contenidos normativos o dispositivos, explícitos o implícitos) lo que se ha
querido mostrar ya que, a lo que debe apuntar la norma jurídica en
general, es a su pleno entendimiento por el ciudadano común y corriente.
Estamos convencidos que la defensa integral de nuestros derechos
requieren no sólo de su conocimiento sino, también, de su pleno
entendimiento por parte de sus destinatarios ya que, solo de esta manera,
se puede otorgar seguridad y certeza jurídica que la carta constitucional
de 1993 proclama respecto de las situaciones de hecho que se dilucidan a
diario en diferentes estamentos gubernamentales. Esperando haber
cumplido mínimamente con los objetivos diseñados para éste estudio,
quedo convencido que la única garantía que engrandece o menoscaba la
creación humana es el tiempo.
29
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Editora Jurídica Grijley E.I.R.L. Lima 2007. 1º Edición.
VERHEYE ASALDE, Yann. “Una vista panorámica a las garantías en el ordenamiento jurídico peruano”. Estudios de Derecho Constitucional (Obra Colectiva). “ABOGADOS” Grupo Abogados Editores. Año 2010.
