Unidad 4: Jurisprudencia

CSJN: “Martínez Suárez de Tinayre, Rosa María”, Fallos: 308:821 (1986).

CSJN: “ La Buenos Aires Cía. De Seguros S.A. c/ Petroquímica Bahía Blanca”;

Fallos: 311:750, 1988.

CSJN: “Farmacia Roca”, Fallos: 312:234.

CSJN: “Colegio Público de Abogados de la Capital Federal c/ Martínez Echenique,

Benjamín”, Fallos 315: 1830 (1992).

Martínez Suárez de Tinayre, Rosa M. J. y otro c. Argentina Televisora Color L.S. 82 Canal 7, S. A. (1986). Fallos: 308:821

Buenos Aires, mayo 20 de 1986.

Considerando: 1º) Que contra el pronunciamiento de la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal (Rev. LA LEY, t. 1986-A, p. 376) que, al revocar el fallo de la instancia anterior, hizo lugar parcialmente a la demanda por la indemnización de los daños y perjuicios causados a los actores a raíz de la ruptura unilateral del contrato por la sociedad estatal demandada, la vencida interpuso el recurso ordinario de apelación que autoriza el art. 24, inc. 6º, apart. a del dec.-ley 1285/58, el que fue concedido a fs. 406. A fs. 418/434 obra el memorial que prescribe el art. 280 del Cód. Procesal, el que mereció la contestación de fs. 435/445.

2º) Que las cuestiones involucradas en la apelación y sobre las que debe pronunciarse esta Corte tienen su origen en sendos contratos que celebraron Rosa M. J. Martínez Suárez de Tinayre y su cónyuge, Daniel A. Manoli Tinayre, con "Argentina Televisora Color L. S. 82 Canal 7" el día 30 de diciembre de 1981 para la realización y puesta en escena del programa de televisión conocido con el nombre de "Almorzando con Mirtha Legrand" (instrumentos de fs. 14/21). Las derivaciones de dicho plexo convencional en lo atinente a la conducta adoptada por "ATC" mediante carta documento de fecha 16 de febrero de 1982 y por la que pone en conocimiento de los demandantes "la imposibilidad material y jurídico legal de poner en vigencia a partir del 15 de marzo de 1982 la contratación programada", motivó la promoción de la presente "litis" por la que se persigue la indemnización de los perjuicios sufridos por la extinción injustificada del vínculo contractual.

3º) Que la sentencia de primera instancia rechazó la pretensión incoada y tuvo en cuenta para ello que la vía procesal utilizada no era la idónea al fin propuesto pues los actores debieron cuestionar, en su caso, la legitimidad del "memorandum" proveniente del Subsecretario de Comunicaciones -sustento de la decisión de dar por extinguido el acuerdo- y reclamar del Estado central los daños y perjuicios invocados, toda vez que para la demandada, persona jurídica distinta del Estado nacional, las medidas adoptadas en esa materia configuraron un "hecho del príncipe" (arts. 513 y 514, Cód. Civil), excluyente de toda responsabilidad patrimonial.

4º) Que el fallo de la alzada, después de un ponderado análisis de la situación jurídica de la demandada como sociedad del Estado, según las normas que rigen sus atribuciones y funcionamiento (leyes 20.705, 21.969, 22.285 y 22.786), concluyó que el supuesto fáctico configurativo de la fuerza mayor, al derivar del propio Estado Nacional, titular de la totalidad del patrimonio de "ATC Argentina Televisora Color L. S. 82 Canal 7", no podía ser invocado por la demandada para sustraerse al cumplimiento de sus obligaciones. En tales condiciones, admitió la demanda pero sólo en forma parcial al reducir los daños materiales solicitados en un 50 % -en aplicación de lo dispuesto por el art. 1638 del Cód. Civil reformado por la ley 17.711-, desestimó la petición de daño moral e impuso las costas en el orden causado en ambas instancias.

5º) Que la apelante plantea la nulidad de la decisión impugnada, con fundamento en el incumplimiento por la contraria de la carga de fundamentación del recurso de apelación impuesta por el art. 265 del Cód. Procesal, falencia que debió conducir -según su parecer- a la declaración de deserción de la segunda instancia (art. 266, Cód. citado) y al consecuente carácter firme de la sentencia de grado anterior.

La expresión de agravios formulada por los actores para su consideración por el tribunal a quo no padece de los defectos formales que aduce la recurrente, muy por el contrario, exhibe una crítica concreta y razonada de los aspectos fundamentales del fallo de primera instancia, por lo que la Cámara no ha excedido el marco de sus atribuciones en el ámbito de conocimiento que le es propio (arts. 271 "in fine" y 277, Cód. Procesal) de modo que justifique la declaración de invalidez pretendida.

Por otra parte, las afirmaciones efectuadas por el vocal que vota en primer término no tienen otro alcance que el de reseñar el sistema utilizado por los actores para cumplir tal recaudo procesal; pero de modo alguno puede extraerse la conclusión propiciada por la recurrente, la que tampoco formuló objeción alguna en este punto al contestar el traslado del memorial pertinente.

6º) Que este tribunal comparte y hace suyos los sólidos fundamentos que informan la decisión recurrida en cuanto al rechazo de una de las defensas opuestas por la sociedad estatal, consistente en la alegada "fuerza mayor" emergente del memorándum proveniente del Subsecretario de Comunicaciones que, al fijar con carácter obligatorio el tope de remuneraciones mensuales para el año 1982 para los "actores, directores, productores, conductores, autores de programas y cargo o función similar", en una suma muchas veces inferior a la establecida en el contrato, motivó su rescisión unilateral.

A la luz del marco normativo constituido por la ley 20.705 -aplicable a la demandada en virtud del art. 6º de la ley 21.969, régimen no modificado por las leyes posteriores 22.285 (art. 114) y 22.786 (art. 2º)- "Argentina Televisora Color L.S. 82 Canal 7" aparece como el medio instrumental de que se vale el Estado, adoptando el tipo de "Sociedad Anónima" (art. 2º, ley 20.705) para cumplir una finalidad que no resulta de innegable carácter público. Si bien debe considerarse en principio sujeta al derecho privado (ley de sociedades) y no comprendida en las leyes de contabilidad, de obras públicas ni de procedimientos administrativos, concurren elementos de innegable carácter estatal, principalmente en lo concerniente a la naturaleza de sus constituyentes y a la imposibilidad de participación de capitales privados (art. 1º, ley 20.705), por lo que más allá del amplio grado de su descentralización, integra la organización administrativa del Estado.

En tales circunstancias, resulta inobjetable la conclusión del a quo en punto a que la demandada invocó un "hecho propio" insusceptible de excluir la responsabilidad derivada de la ruptura del contrato celebrado; bien entendido, que el régimen jurídico preponderantemente de derecho privado aplicable al ente traído a juicio no permite equipararlo a un particular en su relación con el Estado puesto que este último evidencia una interferencia intensa en su desenvolvimiento como persona jurídica y, en lo que aquí interesa -lo relativo a los topes contractuales-, ya regía con bastante anterioridad a la celebración de los contratos aludidos, extremo que resulta significativamente de los informes de la Secretaría de Información Pública de fs. 208 y fs. 270 y pone de manifiesto la ausencia de los elementos configurativos del "hecho del príncipe", fundamentalmente en cuanto al supuesto carácter "imprevisible" de la medida adoptada.

7º) Que, por lo demás, las partes anudaron su consentimiento por correspondencia epistolar, mediante el envío de las propuestas respectivas de los esposos Tinayre al representante legal de "Argentina Televisora Color L.S. 82 Canal 7", quien, por el mismo medio, aceptó en todos sus términos y condiciones las ofertas formuladas, con fecha 30 de diciembre de 1981.

Esa "declaración de voluntad común" (art. 1137, Cód. Civil) hizo perfecto el contrato, en virtud de lo dispuesto por el art. 1154 del Cód. Civil que adopta la teoría del "envío" en materia de la formación del consentimiento entre ausentes y que, en lo pertinente, dispone: "La aceptación hace sólo perfecto el contrato desde que ella se hubiese mandado al proponente".

8º) Que el hecho de que el negocio jurídico así formado previera un plazo cierto de vigencia, según resulta de su cláusula vigésima, no tiene el alcance que pretende asignarle la demandada, toda vez que si los contratantes entendían que sólo a partir del comienzo de dicho plazo cabía reputar perfeccionado el vínculo contractual, ello debió ser objeto de una estipulación expresa a fin de eludir el efecto propio de la norma antes citada frente al carácter consensual del convenio.

Por el contrario, la sola frase en cuestión no aparece como una cláusula de "libre revocación de la oferta o de la aceptación" sino que al establecer simplemente la fecha de inicio y fin de las obligaciones respectivas, sólo traduce las modalidades propias ,de la ejecución de la convención celebrada.

9º) Que si bien al contestar los agravios de los actores la demandada no reiteró la cuestión aludida y fue objeto de rechazo en la alzada por dicha circunstancia, ello no constituye óbice decisivo para su consideración en esta instancia, pues es objeto de planteo expreso en el memorial pertinente (art. 280, Cód. Procesal) y este tribunal participa de un criterio amplio en la materia -acorde con la debida tutela de la garantía de la defensa en juicio (art. 18, Constitución Nacional)- fundado en que con excepción de las cuestiones expresa o implícitamente excluidas, el tribunal de apelación tiene con respecto a las pretensiones y oposiciones oportunamente interpuestas la misma competencia que corresponde al juez de primera instancia, conclusión particularmente válida en el "sub lite" puesto que no podía exigirse a la demandada, vencedora en primera instancia, que apelara de un pronunciamiento favorable.

10) Que, sentado lo expuesto, sólo resta considerar las objeciones de la apelante en punto a la extensión de la indemnización acordada a los actores en virtud de lo dispuesto por el art. 1638 del Cód. Civil con la reforma introducida por la ley 17.711, cuya aplicación al caso no es objeto de cuestionamiento específico por la demandada.

El precepto legal no distingue según que el contrato de locación de obra o de servicios haya o no tenido principio de ejecución y dispone derechamente que el desistimiento por el comitente impone a éste la obligación de indemnizar todos los gastos, trabajos y utilidad que hubiera sobrevenido al locador por la ejecución de la obra.

Los actores circunscribieron su pretensión de daño material al llamado "daño al interés positivo o de cumplimiento" y reclamaron todo lo que hubieren, de percibir si los acuerdos se hubiesen cumplido. Dicho en otros términos, la utilidad a la que alude la citada disposición y que no requiere de ninguna otra prueba específica más allá del contrato mismo, objeto de resolución unilateral por la demandada.

11) Que, sin embargo, la alzada hizo uso de la facultad de reducir equitativamente la reparación -según lo autoriza la última parte del art. 1638 después de la reforma introducida por la ley 17.711- conclusión que esta Corte comparte en principio, pues no es dudosa la posibilidad cierta de ambos reclamantes de haber obtenido otro trabajo durante el lapso de vigencia del contrato y cuando tampoco se ha justificado que aquéllos hayan declinado alguna oferta por ese mismo medio u otro similar (radio, cine, teatro, etc.) en la expectativa del negocio frustrado.

Ninguna prueba se produjo en punto a las pérdidas o gastos que los esposos Tinayre habrían experimentado en vista del contrato resuelto. Por el contrario, bastante elocuente resulta la absolución de posiciones de la actora a fs. 247 (posición 1º), cuando reconoce que después del intercambio de la propuesta y de su aceptación no concurrió a ATC y se fue de vacaciones, pues sólo bastaba hacerlo 10 o 15 días antes de la puesta en el aire del programa y, en su caso, se trataba de un trabajo rutinario que ya llevaba 10 años de antigüedad.

No se ha probado que Tinayre adoptara otra conducta en la situación descripta y no parece ocioso destacar que según la cláusula décima de la propuesta quedaban a cargo exclusivo de ATC, Canal 7 todos los gastos que demandara la producción, realización y difusión del programa.

12) Que, por otra parte, las facultades concedidas a los jueces por el art. 1638 del Cód. Civil, en cuanto los autorizan a reducir equitativamente la utilidad a reconocer cuando la aplicación estricta de la norma conduzca a una notoria injusticia, deben ser ejercidas con amplitud en el caso, atendiendo no solamente a las circunstancias reseñadas en el precedente considerando sino también a lo desorbitado de la remuneración pactada -en promedio- para la señora de Tinayre, 40.000 dólares de los Estados Unidos mensuales durante el lapso que debía abarcar la actuación, suma prácticamente imposible de obtener mediante el desempeño de ninguna actividad socialmente útil ya que ella recae en definitiva sobre el Estado, vale decir, que debe ser soportada por la comunidad sin que de ello pudiera derivar un concreto beneficio para ésta ni aun en el caso de que la actuación televisiva se hubiese llevado a cabo.

En atención a tales razones, este tribunal considera prudente reducir al 5 % las sumas debidas por la demandada en virtud de los contratos concluidos con los aquí actores, por lo que en este punto deben prosperar, en parte, los agravios del ente estatal orientados a la disminución de la indemnización fijada en la anterior instancia.

13) Que, por último, y en lo atinente a las costas devengadas por este recurso, puesto que no media agravio concreto respecto de las establecidas en la sentencia impugnada, habrán de seguir su misma suerte, atento a la naturaleza de las cuestiones debatidas y el éxito parcial de la impugnación, en aplicación de las directivas contenidas en los arts. 68, part. 2ª y 71 del Cód. Procesal.

Asimismo cabe adecuar los honorarios regulados por el a quo a la reducción sufrida en el monto de la condena.

Por ello se modifica la sentencia de fs. 393/399 y en consecuencia se condena a la demandada a abonar a los actores el 5 % del valor de los contratos concluidos con fecha 30 de diciembre de 1981, con más sus intereses calculados según la tasa y el modo establecido en el pronunciamiento recurridos confirmándolo en lo demás que decide. Con costas de esta instancia por su orden (arts. 68, part. 2ª y 71 Cód. Procesal).- José S. Caballero. - Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt. - Enrique S. Petracchi. - Jorge A. Bacqué.

La Buenos Aires, Cía. de Seguros c. Petroquímica Bahía Blanca, S. A. (1988). Fallos: 311:750

Opinión del Procurador General de la Nación

I

La Buenos Aires Cía. Argentina de Seguros, S. A. inició demanda de amparo c. Petroquímica Bahía Blanca, S. A. I. y C. con objeto de que se ordene otorgar vista de las actuaciones producidas por la demandada, en la licitación convocada para contratar diversos seguros; haciendo constar que había presentado oportunamente una cotización y, sin mediar comunicación oficial al efecto, tomó conocimiento de que el contrato habría sido adjudicado a otra aseguradora. Agrega que para hacer valer los derechos que le pudieran corresponder y evaluar la legitimidad de la decisión solicitó a Petroquímica Bahía Blanca el acceso a las actuaciones, siendo rechazada la petición en razón de la confidencial del trámite y lo dispuesto en el art. 59 del Cód. de Comercio.

La accionada, al evacuar su informe, ratifica tal actitud. Sostiene que sus actuaciones internas no constituyen expedientes administrativos sino que tiene el carácter de papeles privados, tutelados en su inviolabilidad por el art. 18 de la Constitución Nacional y que en el caso de autos está comprometida la libre actividad y desarrollo de un comerciante. Sustenta estas afirmaciones en lo que considera naturaleza jurídica privada de la empresa, gestadora de actos jurídicos privados, dirigida por el personal que no reviste el carácter de funcionario público y constituida por fondos, aun los aportados por el socio estatal, que tampoco son públicos. En suma, su oposición a dar a conocer la documentación requerida se basa en el carácter de Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria que reviste la empresa, cuyo capital pertenece al Estado en un 51 % y el restante 49 % se halla en manos de accionistas privados, regida por la ley 19.550 y sus normas estatutarias.

II

La acción fue rechazada en primera instancia y el fallo confirmado por la sala IV de la CNContenciosoadministrativo Federal, por mayoría. Contra este último pronunciamiento planteó la actora recurso extraordinario, que le fue denegado, lo que ha dado origen a la presente queja.

Desde un punto de vista formal, entiendo que el recurso resulta procedente, toda vez que, si bien no luce la prolifidad que sería deseable en el desarrollo de los hechos que han dado motivo a la causa y su vinculación con los agravios planteados, permite mínimamente intelegir la cuestión federal que trae la recurrente. Sentado ello, cabe agregar que se ha reclamado en autos la aplicación de normas de procedimiento administrativo, de naturaleza federal, resultando el fallo adverso al derecho que en ellas fundó la apelante.

Desde otro ángulo, advierto que la sentencia recurrida puede ser asimilada a definitiva, toda vez que el agravio que exhibe la actora en esta instancia excepcional resulta de imposible reparación en juicio posterior, al haber denegado el a quo la aplicación de normas de derecho público a los actos de la demandada, por considerarla persona jurídica sujeta al derecho privado.

III

En cuanto al fondo de la cuestión, estimo conveniente recordar que la empresa demandada ha sido constituida como una sociedad anónima, en la que entes estatales tienen la mayoría accionaria y decisoria, creada bajo el régimen jurídico previsto en la ley de sociedades 19.550, sección VI. Con esta sola mención, podría concluirse que el sistema normativo que le resulta aplicable es de naturaleza privada, lo que provocaría a la postre el rechazo de la acción. No obstante la regulación jurídica aplicable a este tipo de empresas ha ido nutriéndose en el tiempo con otras normas que reflejan un panorama complejo, que es menester discernir porque pone en crisis la prístina afirmación.

Así, la ley 19.549, que establece las normas básicas a que deben sujetarse los procedimientos administrativos, fija su ámbito de aplicación en la Administración Pública Nacional, aclarando que se trata tanto de la centralizada como de la descentralizada, excluyendo los organismos militares y de defensa y seguridad (art. 1°).

El concepto de descentralización, propio de las técnicas de organización administrativa, es amplio e involucra básicamente a todos los entes menores dotados de personalidad jurídica propia y distinta de los centros polares de esa organización (Administración Pública Nacional, Provincial y Municipal en los casos en que resulta autónoma). De allí que, en una primera aproximación, no cabe excluir a empresas como las que aquí se trata de la pertenencia a la administración descentralizada o indirecta del estado federal.

Esta concepción amplia que asignamos a la ley 19.549 aparece robustecida por la reforma introducida por ley 21.686, la que sustituyó, entre otros, el art. 32 de la primera, excluyendo el requisito del reclamo administrativo previo para las demandas dirigidas a diversos entes, siendo uno de los citados en el inc. f) la "sociedad anónima con participación estatal mayoritaria". Recordemos que en la redacción original, el inc. f) del art. 32 hacía referencia tan sólo al "ente descentralizado" y el Mensaje que justifica las innovaciones, del que fue precedida la ley 21.686, manifiesta que tal expresión no ha resultado muy clara, por lo que el legislador se vio necesitado de precisar diversos tipos de entes que conforman el concepto de descentralización administrativa. En consecuencia, vale aceptar que al referirse el art. 1° de la ley 19.549 a la administración descentralizada no descarta la inclusión en este concepto de empresas de propiedad estatal, cuyas normas de creación disponen la aplicación preferente del derecho privado.

Con esta base, se puede encontrar el camino que lleva a interpretar adecuadamente otras normas reglamentarias. En efecto, el art. 2° de la ley 19.549 atribuyó al Poder Ejecutivo la facultad de determinar cuáles son los procedimientos especiales que continuarán operando con posterioridad a su entrada en vigencia. Asimismo, lo autorizó a sustituir las normas legales y reglamentarias, de índole estrictamente procesal, de los regímenes especiales que subsisten, con el objeto de producir una paulatina recentralización de procedimientos en base al establecido en la ley, en tanto no resulten afectadas las normas de fondo que apliquen los regímenes especiales. Aclaró, dicho artículo, también, que la ley 19.549 será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan (ver inc. a).

Hasta aquí, por tanto, se observa una ley que introduce normas procedimentales en la Administración, que se declara aplicable en el amplio campo de la descentralización y que faculta al órgano ejecutivo para reformular y adecuar procedimientos hasta entonces vigentes, incluso con la potestad de modificar normas rituales de rango legislativo. En ejercicio de esta suerte de habilitación parlamentaria se dictó el dec. 9101/72 que fijó los procedimientos especiales con ultraactividad a la vigencia de la ley 19.549, en el que se destaca el art. 2° según el cual los procedimientos en diversos entes, entre ellos las sociedades anónimas con participación mayoritaria estatal, "se regirán por sus respectivos regímenes y lo que fuere pertinente del título VIII del reglamento aprobado por dec. 1759/72. Las demás normas de dicho reglamento y las de la ley 19.549 se aplicarán supletoriamente".

Vale decir que con el dec. 9101/72, queda perfilado un régimen jurídico mixto al que debe someterse la empresa demandada. Por una parte, el conjunto de normas privadas que el Estado eligió instrumentalmente para su gobierno al incluir el tipo societario en la ley 19.550. Además, las reglas relativas a los recursos administrativos contemplados en el Reglamento de la Ley Nac. de Procedimientos Administrativos, adecuadas a las peculiaridades de la organización empresarial. Y, supletoriamente, las restantes normas de dicha reglamentación y de la ley citada.

De este conjunto de disposiciones se desprende a mi juicio, un sistema complejo presidido por disposiciones del derecho privado en lo que hace al objeto específico de actuación, atribuido a la empresa por su estatuto, y en lo relativo a su organización de gobierno (Presidencia, Directorio, Sindicatura, etc.), pero influido por normas de derecho público, en especial procedimentales, derivadas de la estatalidad del ente y de su carácter instrumental y vicarial, en todo aquello que no interfiera con el destino industrial o comercial de su actividad.

Mediante esta fórmula interpretativa procuro llegar a una aplicación armónica y conciliada de las distintas normas en juego, que permita la vigencia simultánea de todas ellas, y que parte de no admitir la imprevisión ni la contradicción en el legislador.

Con base en estos principios generales, pasaré a examinar la cuestión de autos. Aquí se trata de una contratación originada por la empresa pública que, bajo la forma de una licitación según la actora, o de un mero concurso de precios a estar a los dichos de la demandada, se propuso asegurar diversos

riesgos. El objeto del amparo se centra en el derecho a obtener la vista de tales actuaciones por parte de uno de los cotizantes.

A mi modo de ver, corresponde acceder a tal pretensión. Ello así, por cuanto la aplicación de las normas de procedimiento, propias de la administración pública, no interfieren en el caso con los actos de la demandada, ni ésta siquiera ha alegado que el anoticiamiento de los trámites internos por la amparista pueda traer grave daño a sus intereses negociables. Se allí, que resulten aplicables en la especie los principios del debido proceso adjetivo (art. 1°, inc. f, de la ley 19.549), en especial el derecho a ser oído (ídem, apart. 1°), que reglamenten el principio de mayor rango contenido en el art. 18 de la Constitución Nacional, y que se concretan en disposiciones tales como los arts. 38 y 76 de la Reglamentación aprobada por dec. 1759/72 (reformado por dec. 3700/77), que prescriben el acceso de la parte a las actuaciones que no hayan sido declaradas reservadas o secretas; circunstancia ésta, por lo demás, no alegada por Petroquímica Bahía Blanca.

A lo manifestado, cabe añadir que el carácter estatal de la empresa, aun parcial, tiene como correlato la atracción de los principios propios de la actuación pública, derivados del sistema republicano de gobierno, basado en la responsabilidad de la autoridad pública, una de cuyas consecuencias es la publicidad de sus actos para aguzar el control de la comunicación y, en especial, de los posibles interesados directos, quienes podrán efectuar las impugnaciones que el ordenamiento permita.

En conclusión, la negativa a otorgar vista de las actuaciones reconocida por la demandada a mi juicio constituye un acto ilegítimo, que vulnera derechos de raigambre constitucional. En la especie, dada la naturaleza de la empresa y su modo de actuación (recordar que la mayoría de los directores es designada por el Estado y que, de entre ellos, se elige el presidente), debe entenderse que el acto emana de una autoridad pública en los términos del art. 1° de la ley 16.986, razones por las cuales estimo reunidos los requisitos que viabilizan el amparo.

IV

Por lo expuesto, opino que corresponde acoger el recurso extraordinario y dictar sentencia haciendo lugar a la acción, en razón de lo dilatado de este trámite y la inconveniencia de remitir los autos para un nuevo pronunciamiento. Buenos Aires, 10 de septiembre de 1987. Juan O. Gauna.

Buenos Aires, 12 de mayo de 1988.

Considerando: Que esta Corte hace propios los términos del dictamen del Procurador General, a los que remite.

Por ello, conforme a lo dictaminado por el Procurador General, se hace lugar a la queja y se deja sin efecto, con costas, la sentencia de fs. 123/ 126 de los autos principales. Devuélvase el depósito de fs. 1 de la queja. En cuanto al fondo del asunto (art. 16, de la ley 48), se hace lugar a la acción de amparo deducida por La Buenos Aires Cía. de Seguros, S. A. contra Petroquímica Bahía Blanca, S. A. a quien se condena a que en el término de 10 días de serle notificada la presente, otorgue vista a la actora de la oferta presentada por que resultó contratante en el negocio referido en esta causa, y de las demás actuaciones consideradas para elegirlo. Notifíquese, agréguese la queja, y remítanse los autos al Juzgado de origen. José S. Caballero. Augusto C. Belluscio. Carlos S. Fayt. Enrique S. Petracchi. Jorge A. Bacqué.

Farmacia Roca c. Instituto Nac. de Seguridad Social para Jubilados y Pensionados (1989). Fallos: 312:234

Buenos Aires, febrero 28 de 1989.

Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, al confirmar la de primera instancia, hizo lugar a la demanda y declaró la caducidad del procedimiento tramitado por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados a fin de investigar la actuación de la farmacia actora en el expendio de medicamentos, la vencida interpuso el recurso extraordinario de fs. 204/227, que fue concedido.

2) Que, para así decidir, el a quo argumentó que el instituto demandado es un ente de obra social creado y organizado por la ley, cuyas prestaciones se consideran un servicio público de asistencia social, razón por la cual los contratos que tienen por objeto el cumplimiento de ese servicio "pasan a ser de naturaleza administrativa", supuesto en el cual resulta de aplicación la ley 19.549. Luego, la inactividad de la demandada -que impulsó el procedimiento cuando ya había sido solicitada judicialmente la declaración de caducidad-justificó la decisión del juez de primera instancia en el sentido indicado.

3) Que sostiene la recurrente, como lo hizo desde la contestación de la demanda, que su naturaleza jurídica-determinada por la ley de creación y sus sucesivas modificaciones- es la de ente público no estatal, esto es, no forma parte del Estado, ya sea en la administración centralizada o descentralizada, ni es empresa estatal; y aun cuando tiene a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés público, las decisiones de sus órganos directivos no son actos administrativos. En consecuencia, los contratos que celebra con las farmacias y demás proveedores del sistema, se rigen por el derecho privado, particularidad que se refuerza todavía más atendiendo a las cláusulas del convenio que celebraron las partes, entre las cuales se encuentra la que le confiere la facultad de exigir su efectivo cumplimiento y rescindirlo en caso contrario, consecuencia del derecho de decidir su celebración o no con determinadas personas y del de regular su contenido.

Agrega que, del mismo modo, los vínculos que establece con su personal se rigen por el derecho privado, así como los relativos a otras actividades que hacen al cumplimiento de su finalidad como persona jurídica.

Supletoriamente, para el caso de que se considere aplicable la ley de procedimientos administrativos, cuestiona la declaración de caducidad, pues en todo caso, sólo habría existido silencio de su parte que habilitaría a la actora a articular los recursos a que se creyera con derecho. Por su lado, al haberse rescindido el contrato, la decisión del a quo le impone indirectamente la continuación de una relación jurídica inexistente e indeseada, lo que transforma a aquélla en ineficaz y arbitraria.

4) Que, como se desprende de los fundamentos de la sentencia recurrida y de los agravios que con ella se relacionan, se cuestiona en el "sub examine la aplicación de la ley 19.549, lo que determina la admisibilidad de la vía intentada (confr. Fallos t. 301, p. 953; t. 302, p. 545 y t. 307, p. 1828, entre otros).

5) Que, así planteadas las cuestiones traídas a conocimiento de esta Corte, corresponde examinar, en primer lugar, si la demandada forma parte de la administración pública nacional, ya sea centralizada o descentralizada (art. 1º, ley 19.549). En este sentido, cabe tener en cuenta que el art. 1º de la ley de creación del instituto, reformada por la 19.465, establece que éste "funcionará como entidad de derecho público, con personalidad jurídica e individualidad financiera y administrativa", y que en la nota de elevación del proyecto, el Poder Ejecutivo puntualizó que en razón de que la naturaleza jurídica del citado instituto había sido objeto de controversias, la modificación tenía por objeto "afirmar el carácter público y no estatal del organismo". A su vez, en la nota que acompañó el proyecto de la ley 22.954, se insistió en destacar la "naturaleza jurídica pública no estatal" del ente.

Las citadas leyes establecen, además, que su gobierno y administración estará a cargo de un directorio de integración mixta, el que tendrá, entre otras atribuciones, la de dictar las reglamentaciones y resoluciones que fueren necesarias para el mejor ejercicio de sus funciones. En uso de tales facultades, el Instituto dispuso sus propias normas internas de procedimiento tendientes a resguardar sus intereses en lo que hace a los efectos derivados de la iniciación, suspensión o extinción de los respectivos vínculos contractuales (res. 3165/82 y 1497/83).

6) Que si bien el cumplimiento de un servicio público, cual es el establecimiento y control administrativo y técnico de ciertas prestaciones de la seguridad social, ha orientado la creación del Instituto, resulta claro que el legislador ha separado nítidamente su personalidad jurídica de la del Estado -que no ha provisto su patrimonio- otorgándole el carácter de mero fiscalizador de recursos que provienen del sector privado y son destinados al sector privado. A ello corresponde agregar que el acuerdo de voluntades que regló la relación entre las partes y dio origen a las actuaciones sobre las que se discute en estos autos, no tuvo por objeto directo al cumplimiento de ese servicio público, sino el modo de vinculación comercial o económico entre la farmacia y el Pami, mediante la regulación de la facturación y forma de pago de los porcentajes del precio de los medicamentos allí establecidos. Resulta particularmente relevante en la especie, el contenido de la cláusula decimotercera, pues por

ella la farmacia aceptó el régimen de fiscalización, inspección y auditoría del Instituto establecido en sus circulares.

7) Que, habida cuenta de lo expuesto, corresponde acoger los agravios de la demandada, ya que los actos o decisiones de los órganos del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Pensionados y Jubilados, en tanto entidad de derecho público no estatal, no son administrativos (Confr. en el mismo sentido, Fallos t. 307, p. 2199, aunque con referencia al caso análogo del Instituto creado por ley 19.518) máxime cuando tienen por objeto el establecimiento de vínculos contractuales con particulares, como los referidos precedentemente.

En consecuencia, la ley de procedimientos administrativos 19.549 no es de aplicación al trámite de investigación relacionado con el cumplimiento de las obligaciones convencionales o las causales de suspensión o rescisión del contrato, sin perjuicio del derecho de las partes para hacer valer sus derechos por la vía que corresponda.

En atención a la conclusión a que se arriba, deviene inoficioso el tratamiento de las restantes cuestiones planteadas por la demandada.

Por ello, se resuelve: declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto, revocar la sentencia y rechazar la demanda, con costas a la vencida (art. 68, Cód. Procesal). - Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt - Jorge A. Bacqué.

Colegio Público de Abogados de la Capital Federal c. Echenique, Benjamín Martínez (1992). Fallos: 315:1830

Dictamen del Procurador General

A fs. 5 el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, por intermedio de mandatario inició ante el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N° 3 demanda ejecutiva por cobro de cuotas adeudadas por el demandado correspondientes al período 1986/1989.

La entidad actora sostuvo la competencia de dicho fuero para entender en la litis, con fundamento en el carácter de persona jurídica de derecho público que atribuyó a esa entidad (art. 17, ley 23.187).

A fs. 10 el Juez a cargo del Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal N° 3, se declaró incompetente para conocer en el juicio, sobre la base centralmente de que la entidad actora es un organismo local ajeno a la Administración Pública Nacional.

Dicha decisión -apelada por el Colegio Público de Abogados- fue confirmada por la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que dispuso la remisión del juicio a la Justicia Nacional en lo Civil, de la Capital Federal (v. fs. 21).

Recibidos los autos el juez nacional interinamente a cargo del Juzgado Nacional en lo Civil N° 1, se declaró incompetente para intervenir en las presentes actuaciones, en virtud, primero, del carácter de persona jurídica de derecho público, que atribuyó al mencionado Colegio de Abogados; y segundo, por ser el actor una entidad que aplica normas de derecho administrativo, ya que se rige supletoriamente por la ley 19.549.

En tales condiciones, quedó planteado un conflicto que corresponde dirimir al Tribunal en los términos del art. 24, inc. 7, del dec.-ley 1285/58.

En primer término, en cuanto al fondo del asunto cabe poner de resalto que el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal funciona con el carácter, derechos y obligaciones de las personas de derecho público, cumpliendo un cometido administrativo para el que lo habilita su ley de creación, actuar que se rige por esa norma y supletoriamente por la ley de procedimientos administrativos 19.549 (art. 17 ley 23.187).

En segundo término, partiendo del marco legal de desenvolvimiento de dicha entidad, creo propicio, indicar que tiene dicho el Tribunal que, en definitiva el Colegio Público de Abogados no es una asociación (art. 14 Constitución Nacional) que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y, que éste por delegación circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea

para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital Federal, como auxiliares de la administración de justicia (v. sentencia del 26 de junio de 1986 F. 446 L. XX "Ferrari, Alejandro Melitón c. Estado nacional (P.E.N.) s/amparo" considerando décimo primero).

Advierto, que en autos se persigue la ejecución de cuotas anuales previstas en los arts. 51, inc. a), y 53 de la citada ley 23.187, contribución que resulta indispensable para la subsistencia del ente y el cumplimiento de sus citados fines (v. doctrina de la sentencia del 3 de marzo de 1987 B. 624 "Beveraggi de la Rúa y otros c. Estado Nacional (Ministerio de Educación y Justicia) s/amparo y medida precautoria").

En dicho contexto, soy de opinión en orden a la situación jurídica y a la naturaleza de la función desarrollada por el ente actor, que éste ejerce facultades que "prima facie" pueden ser encuadradas en el marco de las relaciones del derecho público, máxime teniendo en cuenta los objetivos de carácter público que cumple dicha entidad.

En tales condiciones, de acuerdo con la citada índole de las prestaciones reclamadas en el juicio, soy de parecer que la acción intentada ha de considerarse en principio comprendida entre las causas contenciosoadministrativas a que se refiere el art. 45, inc. a), de la ley 13.998, desde que el mencionado art. 17 de la ley 23.187 atribuye naturaleza administrativa a los actos o decisiones de dicha entidad actora -v. doctrina de la sentencia del 19 de noviembre de 1985, Comp. N° 545, L. XX "Parodi de Villanueva, Beatriz Norma c. Inst. de Servicios Sociales para el Personal de Seguros Reaseg., Cap. y Ahorro y Préstamo para la Vivienda s/sumario" (v. Fallos: 307:2199 ap. a "contrario sensu")-.

Creo, asimismo, oportuno poner de resalto que V. E. ha decidido en circunstancias análogas que las normas que atribuyen competencia a determinados tribunales para entender en ciertas materias cuando de recursos se trata, son indicativas de una especialización que el ordenamiento les reconoce y que constituye una relevante circunstancia a tener en cuenta a falta de disposiciones legales que impongan una atribución distinta (v. sobre el particular sentencias del 27 de diciembre de 1990 - Competencia N° 427 XXIII "Prada, José Luis c. Inspección General de Justicia s/amparo" y del 19 de diciembre de 1991, Comp. N° 856 XXIII "Caputo, José Luis y otros c. Estado Nacional (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) s/regulación de honorarios" que remiten a los dictámenes de esta Procuración General y precedentes allí citados).

Observo sobre el punto que la citada ley 23.187 atribuyó -sin perjuicio del carácter local de la entidad que creaba- a la Cámara Federal de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los recursos contra las sanciones de suspensión -y exclusión- medida disciplinaria ésta que, entre otros aspectos, puede derivarse de la falta de pago de las cuotas en cuestión (v. art. 53).

Desde la perspectiva de esas disposiciones legales y de su especialización por razón de la materia contencioso administrativa, resulta a mi juicio adecuado considerar que la naturaleza local de la entidad actora no constituye un obstáculo para que siga entendiendo en la causa la Justicia en lo Contencioso Administrativo de esta Capital.

Por ello, soy de opinión, que corresponde dirimir la contienda disponiendo que compete a la Justicia Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal de esta Capital seguir conociendo en el juicio, por intermedio de su Juzgado N° 3. - Junio 16 de 1992. - Oscar L. Fappiano.

Buenos Aires, setiembre 1 de 1992.

Vistos: De conformidad con el dictamen del Procurador General, a cuyos términos corresponde remitirse en razón de brevedad, y jurisprudencia del tribunal que cita, declárase la competencia para seguir conociendo en las actuaciones, del juez a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 3, al que se le remitirán. Hágase saber al Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil N° 1 y a la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. - Mariano A. Cavagna Martínez. - Rodolfo C. Barra. - Carlos S. Fayt. - Enrique S. Petracchi. - Antonio Boggiano.