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Secretaria Federal de Controle Interno
Unidade Examinada: MUNICIPIO DE PEDRO GOMES -
MS
Introdução
1. Introdução
Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações
presumidamente irregulares, ocorridas em MUNICIPIO DE PEDRO GOMES - MS,
apontadas à Controladoria-Geral da União - CGU, que deram origem ao Processo nº
00211.000113/2015-14.
A fiscalização teve como objetivo analisar os motivos do grande atraso na obra de construção
de uma Escola ProInfância Creche tipo “B” na sede do Município de Pedro Gomes/MS, que
foi implementada por meio do Convênio SIAFI Nº 654976 (nº original: 657175/2009),
celebrado entre a Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS e o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação – FNDE em 29/12/2009, no valor de R$ 1.284.048,55, sendo
R$ 1.271.208,06 em recursos federais e R$ 12.840,49 da contrapartida local.
Os trabalhos de campo foram realizados no período de 21 a 23 de novembro de 2016 sobre a
aplicação de recursos federais do programa 2030 - Educação Básica / 12KU - Implantação de
Escolas para Educação Infantil no município de Pedro Gomes/MS.
Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao
Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física e
registros fotográficos, análise documental, realização de entrevistas e aplicação de
questionários.
Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados,
tendo se manifestado em 13 de março de 2017 sobre parte dos apontamentos, cabendo ao
Ministério supervisor, nos casos pertinentes, adotar as providências corretivas visando à
consecução das políticas públicas, bem como à apuração das responsabilidades.
1.1. Informações sobre a Ação de Controle
Ordem de Serviço: 201603272
Número do Processo: 00211.000113/2015-14
Município/UF: Pedro Gomes/MS
Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO
Instrumento de Transferência: Convênio - 657175
Unidade Examinada: MUNICIPIO DE PEDRO GOMES - MS
Montante de Recursos Financeiros: R$ 1.284.048,55
2. Resultados dos Exames
Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela
tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência
de monitoramento a ser realizada por este Ministério.
2.1 Parte 1
Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de
medidas preventivas e corretivas seja dos gestores federais.
2.2 Parte 2
Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos
apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-
se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada
contextualização das constatações relatadas na primeira parte.
Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de
recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas
ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à
tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Este Ministério não
realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas
constatações.
2.2.1. Informações sobre a construção de creche Proinfância tipo "B", no município de
Pedro Gomes/MS.
Fato
Trata-se de Relatório de Fiscalização realizado com o objetivo de apurar a regularidade da
aplicação de Recursos Federais destinados à construção de uma Escola ProInfância Creche
tipo “B” na sede do Município de Pedro Gomes/MS, que foi implementada por meio do
Convênio SIAFI Nº 654976 (nº original: 657175/2009), celebrado entre a Prefeitura
Municipal de Pedro Gomes/MS e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –
FNDE em 29 de dezembro de 2009, no valor de R$ 1.284.048,55, sendo R$ 1.271.208,06 em
recursos federais e R$ 12.840,49 da contrapartida local.
De acordo com consulta ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal - Siafi, realizada em 1º de dezembro de 2016, desde o início de sua vigência até a data
da consulta, foi liberado à Prefeitura de Pedro Gomes/MS o valor de R$ 1.271.208,06 (100%
do total do convênio), conforme tabela a seguir. Os recursos foram movimentados na conta
específica nº 10637-2 da agência nº 2431 do Banco do Brasil.
Parcela Valor Pactuado Repasse
(R$)
Valor Liberado
(R$)
Valor a Liberar
(R$) Data
0 1.271.208,06 29/12/2009
1 635.604,03 635.604,03 10/06/2010
317.802,02 317.802,01 30/12/2011
317.802,01 0,00 17/12/2012
Fonte: Siafi, pesquisa realizada em 01 de dezembro de 2016.
Segue abaixo o Cronograma Físico-Financeiro de execução do convênio existente no Sistema
Integrado de Monitoramento Execução e Controle – Simec:
Descrição do Item Data de
Início
Data de
Término
Valor do
Item (R$) %
Serviços preliminares/técnicos 10/08/2010 31/08/2010 5.331,19 0,42
Infra-estrutura / fundações simples 10/08/2010 31/10/2010 434.920,84 33,88
Alvenaria/vedação/divisória 01/09/2010 31/03/2011 553.047,91 43,08
Instalações hidráulicas e sanitárias 01/09/2010 28/02/2011 113.260,74 8,82
Instalações elétricas 01/09/2010 31/03/2011 115.089,32 8,96
Ar condicionado 01/11/2010 30/11/2010 4.642,66 0,36
Instalações de combate a incêndio 01/03/2011 31/03/2011 4.759,79 0,37
Serviços complementares 01/03/2011 29/05/2012 1.247,55 0,1
Instalações especiais (som, alarme, cftv, dentre outros) 10/08/2010 29/05/2012 51.500,00 4,01
Totais 1.283.800,00 100,00
Fonte: Simec, pesquisa realizada em 07 de dezembro de 2016.
No Siafi o convênio encontra-se adimplente, com prazo de prestação de contas para a data de
03 de janeiro de 2015. Já o Simec informa que a situação da obra é concluída. A despeito da
informação de obra concluída, no Simec encontramos informação lançada pela Prefeitura
Municipal de Pedro Gomes/MS (PMPG/MS) que a obra se encontra inacabada com percentual
de execução de 97,62%, sendo que esse percentual foi informado na data 09 de junho de 2014.
Já o último monitoramento lançado no Simec, na data de 13 de junho de 2016, pela empresa
terceirizada pelo FNDE para fiscalizar a obra, aponta que o percentual de execução da obra é
de 50,70%.
A execução do objeto do convênio (Construção da Creche no município de Pedro Gomes/MS)
foi operacionalizada por meio da Tomada de Preços n° 009/2010, tipo menor preço global,
realizada em 07 de julho de 2010, às 08h00m, sagrando-se vencedora a empresa 3AN Serviços
de Agronomia e Engenharia Ltda., CNPJ 01.404.846/0001-50, com proposta no valor global
de R$ 1.283.800,00 e prazo de oito meses corridos a partir da emissão da ordem de serviço de
início da obra para entrega do objeto licitado. Ressalta-se que a empresa vencedora foi a única
participante do certame licitatório.
Em consequência, o resultado da Tomada de Preço n° 09/2010 foi adjudicado e homologado
em oito de julho de 2010, sendo celebrado o termo de contrato n° 139/2010, em 13 de julho
de 2010, com vigência até 21 de junho de 2011.
Ressalta-se que o Contrato n° 139/2010 foi aditivado dez vezes, conforme a seguir descrito:
Termo Aditivo Data Objeto
Primeiro 20/05/2011 Prorrogação do prazo do contrato para 21/05/2012.
Segundo 02/05/2012 Prorrogação do prazo do contrato para 21/05/2013.
Terceiro 10/05/2013 Prorrogação do prazo do contrato para 19/04/2014.
Quarto 12/09/2013 Retificação do prazo do contrato para 31/12/2013.
Quinto 16/12/2013 Prorrogação do prazo do contrato para 31/03/2014.
Sexto 20/03/2014 Prorrogação do prazo do contrato para 30/06/2014.
Sétimo 10/06/2014 Prorrogação do prazo do contrato para 28/09/2014.
Oitavo 22/09/2014 Prorrogação do prazo do contrato para 27/12/2014.
Nono 12/12/2014 Prorrogação do prazo do contrato para 27/03/2015.
Décimo 16/03/2015 Prorrogação do prazo do contrato para 25/06/2015.
Fonte: Processo licitatório n° 056/2010, PMPG/MS.
Vale destacar que os termos aditivos de prazo foram assinados sem que a garantia do contrato
fosse renovada, assim, a contratação ficou sem a garantia a qual a empresa contratada estava
obrigada a apresentar desde 21 de junho de 2011, data do fim da vigência da apólice de seguro
contratada pela vencedora do certame (nº 01-0745-0220369).
Foram emitidos e pagos 19 boletins de medição em função do contrato nº 139/2010,
totalizando R$ 1.256.719,80, conforme a seguir descrito:
N° do Boletim de Medição Período de Realização dos Serviços. Valor Medido e Pago. (R$)
01 15/12/2010 a 17/01/2011 55.400,00
02 17/01/2011 a 31/03/2011 62.080,00
03 01/04/2011 a 10/05/2011 63.143,00
04 11/05/2011 a 13/06/2011 101.023,97
05 13/06/2011 a 13/08/2011 109.079,00
06 14/08/2011 a 13/09/2011 88.519,49
07 14/09/2011 a 27/10/2011 90.202,71
08 08/12/2011 a 06/02/2012 82.550,00
09 07/02/2011 a 08/03/2012 95.613,95
10 09/03/2012 a 08/04/2012 47.377,44
11 09/04/2012 a 29/05/2012 51.241,24
12 30/05/2012 a 30/08/2012 58.500,00
13 21/08/2012 a 01/10/2012 26.920,00
14 20/10/2012 a 22/11/2012 80.000,00
15 20/11/2012 a 18/12/2012 74.107,60
16 20/12/2012 a 22/02/2013 46.610,00
17 23/02/2013 a 01/04/2013 61.700,00
N° do Boletim de Medição Período de Realização dos Serviços. Valor Medido e Pago. (R$)
18 23/02/2013 a 18/06/2013 30.000,00
19 23/02/2013 a 10/09/2013 32.651,40
Valor Total Medido e Pago 1.256.719,80
Fonte: Processo licitatório n° 056/2010, PMPG/MS.
Efetuando-se a conciliação bancária, com os pagamentos realizados, verifica-se que foram
pagos com os Recursos Federais disponibilizados R$ 1.243.879,31. Destaca-se que a conta
corrente do convênio apresenta saldo zero em virtude de no dia 29 de dezembro de 2015 a
Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS ter recolhido o saldo de R$ 107.253,84, existente a
época, por Guia de recolhimento da União tendo como beneficiário o FNDE, sendo R$
27.328,75 do valor original disponibilizado pela União não utilizado e o restante proveniente
de rentabilidade de aplicação financeira.
No dia 16 de abril de 2015 a empresa 3AN Serviços de Agronomia e Engenharia Ltda. foi
notificada extrajudicialmente pela Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS para concluir a
obra no prazo de 15 dias, sob pena de incorrer nas sanções administrativas e judiciais
pertinentes.
Em requerimento formulado pela contratada no dia 11 de agosto de 2015, a empresa solicita
termo aditivo para alterar a planilha de custos com um incremento financeiro de R$ 93.133,18
e novo aditamento do prazo contratual, alegando que houve atrasos nos repasses do Governo
Federal, que encontrou dificuldade de mão de obra para serviços especializados, bem como
que foram constatadas algumas diferenças entre o projeto de execução e a planilha
orçamentária licitada e a existência de serviços necessários e realizados que não constavam
no projeto. Em resposta ao requerimento, no dia quatro de dezembro de 2015, o Município de
Pedro Gomes/MS indeferiu o pedido de aditamento do valor do contrato e novo prazo para
conclusão da obra. Ressalta-se que a vigência do contrato se encerrara em 25 de julho de 2015.
No dia 14 de dezembro de 2015, o Município de Pedro Gomes declarou rescindido
unilateralmente o Contrato nº 139/2010, com base no Artigo 58, Inciso II, no Artigo 78, Inciso
I e no Artigo 79, Inciso I e § 1º, todos da Lei Federal 8.666 de 21 de junho de 1993. No mesmo
despacho foi determinado a realização de nova licitação para término do remanescente da
obra.
Durante a execução da obra do contrato nº 139/2010, foi instaurada na Câmara de Vereadores
de Pedro Gomes/MS uma Comissão Parlamentar de Inquérito, CPI nº 01/2015, destinada a
investigar supostas ilegalidades e irregularidades nas obras públicas abandonadas no
Município, cujo requerimento foi apresentado e aprovado no dia 22 de junho de 2015. O objeto
do Convênio ora analisado faz parte das obras investigadas pela Comissão parlamentar de
Inquérito. O relatório final já foi emitido e franqueado aos auditores. A época das análises da
CPI a obra se encontrava paralisada e foram identificados pagamentos realizados a empresa
contratada por serviços não realizados no montante de R$ 199.725,24.
Em 18 de março de 2016, a Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS ingressou com ação de
cobrança combinado com perdas e danos e pedido de tutela antecipada, que deu origem ao
Processo nº 0800133-23.2016.8.12.0039 em curso na Comarca de Pedro Gomes/MS. Na ação,
a Prefeitura cobra a devolução de R$ 199.725,24 referentes a pagamentos realizados por
serviços não executados e R$ 64.190,00 a título de multa contratual, perfazendo um montante
de R$ 263.915,24.
Visando dar continuidade à obra, a PMPG/MS realizou novo processo licitatório de nº
40/2016, Tomada de Preço n° 05/2016, tipo menor preço global, com valor estimado de R$
225.675,87 realizada em 14 de setembro de 2016, às 08h30m, sagrando-se vencedora a
empresa Gomes & Gonçalves Ltda. ME, CNPJ 05.825.563/0001-32, com proposta no valor
global de R$ 224.375,87 e prazo de trinta dias corridos a partir da emissão da ordem de serviço
de início da obra para entrega do objeto licitado. Ressalta-se que a empresa vencedora foi a
única participante do certame licitatório.
Em consequência, o resultado da Tomada de Preço n° 05/2016 foi adjudicado e homologado
em 21 de setembro de 2016, sendo celebrado o termo de contrato n° 86/2016.
Foi emitido e pago um boletim de medição em função do contrato nº 86/2016 no valor de R$
43.254,25.
Quando da fiscalização “in loco”, verificou-se que a obra se encontra em execução pela
empresa contratada em função da Tomada de Preços nº 05/2016.
Entrada principal da Creche. Lateral esquerda da Creche.
Registro fotográfico realizado em 22/11/2016
##/Fato##
2.2.2. Tomada de Preços n.º 09/2010 conduzida com restrições ao caráter competitivo e
violações aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da igualdade,
direcionando a licitação para a empresa vencedora.
Fato
Trata-se da análise do primeiro processo licitatório realizado para a execução da obra de
construção da Escola ProInfância Creche tipo “B”, Tomada de Preços da Prefeitura Municipal
de Pedro Gomes/MS nº 09/2010, Processo Administrativo nº 56/2010.
A Comissão Permanente de Licitação - CPL foi nomeada pelo Decreto Municipal nº 022/2010,
do dia 5 de março de 2010.
O Aviso do Edital da licitação foi publicado no Diário Oficial da União – DOU e no Diário
Oficial do Estado – DOEMS no dia 22 de junho de 2010. Essas publicações foram realizadas
exatamente quinze dias antes da abertura dos certames, 07 de julho de 2010, considerando o
método de contagem de prazo definido na Lei Federal nº 8.666/93.
Conforme consta na ata de julgamento, apenas a empresa 3AN Serviços de Agronomia e
Engenharia Ltda. (CNPJ 01.404.846/0001-50) vencedora do certame adquiriu o Edital.
Em análise ao processo e à Ata da Reunião da Comissão Permanente de Licitações para Exame
e Julgamento dos Documentos de Habilitação e Propostas de sete de julho de 2010, constatou-
se que apenas a empresa 3AN Serviços de Agronomia e Engenharia Ltda. (CNPJ
01.404.846/0001-50) participou da licitação, sendo considerada vencedora com a proposta no
valor de R$ 1.283.800,00, sendo formalizado o Contrato de nº 139/2010 em 13 de julho de
2010.
A seguir são apresentadas as restrições à competitividade do certame encontradas na análise
realizada no edital da Tomada de Preços n.º 09/2010 e Anexos:
a) Restrição do acesso ao teor integral do edital, mediante o condicionamento de sua
retirada diretamente na Prefeitura:
Reproduz-se a seguir o Aviso do Edital publicado:
“AVISO DE LICITAÇÃO
O MUNICÍPIO DE PEDRO GOMES/MS, através de sua comissão de licitação
torna público que fará a licitação abaixo relacionada, no dia 07 de julho de
2010 as 08:00h. Nos termos da Lei nº 8.666/93 e posteriores alterações:
TOMADA DE PREÇO Nº 009/2010 OBJETO: Contratação de Empresa para
execução de Serviços de Obra na modalidade de licitação a de Menor Preço,
pelo regime de preço unitário – empreitada por preço global, para Construção
de um Centro de Educação Infantil, em atendimento ao PROINFANCIA,
conforme Convênio n. 657175/2009, entre o Fundo Nacional de educação e o
Município de Pedro Gomes – MS.
Pedro Gomes – MS, 17 de junho de 2010.”
A Lei Federal nº 8.666/93 (Estatuto das Licitações), conforme reprodução a seguir, determina
que o Aviso do Edital contenha o resumo do edital e a indicação do local em que os
interessados poderão ler e obter o seu texto integral e todas as informações sobre licitação,
informações essas inexistentes no Avido do Edital da Tomada de Preços nº 09/2010:
“Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das
tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da
repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no mínimo,
por uma vez:
(…)
§ 1º O aviso publicado conterá a indicação do local em que os interessados
poderão ler e obter o texto integral do edital e todas as informações sobre a
licitação.” (original sem grifos)
Já o item 2.8 do edital deixa claro que para se ter acesso ao edital seria necessário adquiri-lo,
conforme reprodução a seguir:
“2.8 – Os interessados deverão adquirir o presente Edital e anexos no valor de
R$ 800,00 (oitocentos reais), para cobrir as despesas com a publicação e
reprodução de cópias. O pagamento será feito de forma em depósito em conta
da Prefeitura Municipal de Pedro Gomes Agência 2431-7 – Conta 10.047-1, o
depositante deverá comprovar o depósito para retirada do edital.”
Já de antemão, verifica-se a impossibilidade de qualquer interessado ter acesso ao conteúdo
do edital, pois para isso seria necessário adquiri-lo primeiro e o local onde poder-se-ia fazer a
aquisição também não consta do aviso. Ademais, o Aviso do Edital não apresenta facilidade
alguma para que algum interessado conseguisse informações junto à Prefeitura de como
acessar a integra do Edital.
Conforme preceitua o § 5º do art. 32 da Lei nº 8.666/93, aos licitantes públicos somente se
permite a cobrança de taxas ou emolumentos relativos ao fornecimento do edital e de seus
elementos constitutivos na proporção dos custos efetivos de sua reprodução, conforme
transcrito a seguir:
“§ 5o Não se exigirá, para a habilitação de que trata este artigo, prévio
recolhimento de taxas ou emolumentos, salvo os referentes a fornecimento do
edital, quando solicitado, com os seus elementos constitutivos, limitados ao
valor do custo efetivo de reprodução gráfica da documentação fornecida.”
(original sem grifos)
O que o Estatuto de Licitações determina, conforme se extrai desses dois dispositivos do
Estatuto de Licitações, é que o edital esteja à disposição de qualquer licitante, na sua
integralidade, só se permitindo a cobrança caso o interessado solicite sua cópia integral
impressa. Estar à disposição dos interessados em sua integralidade comporta apenas duas
possibilidades:
1 - Manter uma via na Prefeitura para que qualquer pessoa interessada tenha acesso; e
2 - Manter um link de acesso os arquivos digitais com o conteúdo integral do edital na página
da Prefeitura na Internet (www.pedrogomes.ms.gov.br), para que qualquer interessado os
acesse.
Em que pese o aviso da Tomada de Preço nº 09/2010 ter sido publicado no Diário Oficial da
União e no Diário Oficial do Estado de Mato Grosso do Sul, a administração municipal não
se preocupou em facilitar o acesso ao teor integral do edital pela Internet e/ou outro meio de
comunicação. Mais agravante ainda, o aviso do edital estabeleceu que sua cópia só seria
fornecida caso o interessado desembolsasse R$ 800,00.
Apesar de o Estatuto de Licitações e Contratos não consignar em seu texto esse meio de
publicidade dos certames licitatórios (internet), até mesmo pelo fato de o acesso à rede
mundial de computadores ser restrito quando da elaboração da Norma (junho de 1993), é
inquestionável que a disponibilização de todas as peças do instrumento convocatório na rede
proporciona um alcance maior de interessados no certame, garantindo assim o pleno
atendimento dos princípios constitucionais da isonomia, da publicidade e da impessoalidade,
bem como a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, conforme preconiza
o art. 3º do dispositivo legal in verbis:
“Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será
processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.”
Nesse caso, verifica-se que qualquer empresa de outro Estado ou mesmo de outro município
do Estado do Mato Grosso do Sul teria imensa dificuldade de participar da licitação, pois se
exigiria o desembolso financeiro com a locomoção de algum preposto até o Município de
Pedro Gomes/MS ou a contratação de alguém que pudesse solicitar pessoalmente o
documento junto ao Departamento de Compras e Licitações daquele município. Além de não
facilitar o acesso ao instrumento convocatório pela internet, o resumo do edital não continha
informações mínimas que permitissem ter conhecimento da obra, como, por exemplo, o valor
estimado da contratação.
Dessa forma, a ausência de informações no aviso da Tomada de Preços nº 09/2010 sobre o
local de acesso ao respectivo edital e a não disponibilização do teor integral do instrumento
convocatório pela Prefeitura de Pedro Gomes/MS na Internet caracterizam mecanismos de
restrição ao caráter competitivo da licitação, ação essa vedada pelo inciso I do § 1º do art. 3º
da Lei de Licitações e Contratos, limitando a participação de outras empresas interessadas, o
que efetivamente veio a se concretizar, tendo em vista a participação única e exclusiva da
empresa vencedora do certame (3AN Serviços de Agronomia e Engenharia Ltda.).
b) Cobrança de valor excessivamente alto de taxa de fornecimento do edital:
Em relação à disponibilização do edital, conforme o item 2.8 do edital, foi exigido como taxa
a ser paga pelos interessados o valor de R$ 800,00 para o fornecimento do edital e seus anexos.
“2.8 – Os interessados deverão adquirir o presente Edital e anexos no valor de
R$ 800,00 (oitocentos reais), para cobrir as despesas com a publicação e
reprodução de cópias. O pagamento será feito de forma em depósito em conta
da Prefeitura Municipal de Pedro Gomes Agência 2431-7 – Conta 10.047-1, o
depositante deverá comprovar o depósito para retirada do edital.”
Cabe destacar que, atualmente, um CD ou DVD possui capacidade de armazenamento de toda
a documentação da licitação, não sendo necessária a entrega por meio impresso dos
documentos. Ainda assim, em se considerando a reprodução física de toda a documentação,
procedemos ao levantamento junto ao mercado local do custo de reprodução do material. O
edital e seu anexos constante do Processo Administrativo nº 56/2010 tem 33 páginas e um
CD. O custo de reprodução de página é de R$ 0,50 e o custo de um CD virgem de R$ 1,00,
dessa forma, temos que o valor de reprodução de todo o Edital alcançaria no máximo R$ 17,50
(dezessete reais e cinquenta centavos). Com base nesses dados, percebe-se que o valor da taxa
cobrada pela Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS (R$ 800,00) foi muito elevado e
desarrazoadamente acima do definido pelo §5º do art. 32 da Lei nº 8.666/93, que se resume
ao valor da reprodução gráfica dos termos entregues.
“§5º Não se exigirá, para a habilitação de que trata este artigo, prévio recolhimento
de taxas ou emolumentos, salvo os referentes a fornecimento do edital, quando
solicitado, com os seus elementos constitutivos, limitados ao valor do custo efetivo de
reprodução gráfica da documentação fornecida.” (original sem grifos)
Com base nos dados acima descritos, verifica-se que a taxa exorbitante cobrada pela Prefeitura
Municipal de Pedro Gomes/MS a título de fornecimento do edital configura cláusula restritiva
à competitividade da licitação, o que efetivamente veio a se concretizar, tendo em vista a
participação única e exclusiva da empresa vencedora do certame (3AN Serviços de
Agronomia e Engenharia Ltda.).
Ressalta-se que o Tribunal de Contas da União já se pronunciou contrariamente a essas
práticas ilegais de cobrança de valor desarrazoado de taxa de fornecimento do edital, conforme
se depreende dos excertos dos seguintes julgados:
“Abstenha-se de exigir dos interessados, pela aquisição do edital, valores que
exorbitem o efetivo custo da reprodução gráfica do instrumento convocatório, em
atendimento ao disposto no art. 32, § 5º, da Lei no 8.666/1993.”
Acórdão nº 2715/2008 Plenário”
“Estabeleça o preço do edital considerando apenas o seu custo de reprodução gráfica,
de modo a não restringir a participação de todos os possíveis interessados.”
Acórdão nº 354/2008 Plenário
“Adote providências no sentido de não prever nos editais de licitação:
• cobrança de taxas ou emolumentos além do valor do custo efetivo de reprodução
gráfica da documentação fornecida, tendo em vista o art. 32, § 5º, da Lei 8.666/1993;
• provas de recolhimento do valor do edital, como requisito de qualificação técnica e
econômica dos licitantes, por não ser indispensáveis a garantia do cumprimento das
obrigações, em face do disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal.
Acórdão nº 1453/2009 Segunda Câmara (Relação)
Com efeito, a obrigatoriedade de pagamento para aquisição de Edital como condição para se
ter acesso ao mesmo representa, frequentemente, mecanismo para formação de conluio, uma
vez que possibilita aos agentes públicos conhecerem, antes mesmo da sessão de abertura e
julgamento das propostas, as empresas que concorrerão ao embate, tornando possível, assim,
que as partes mal intencionadas estabeleçam combinações fraudulentas entre si ou que aliciem
as empresas estranhas ao arranjo a participarem do esquema ou a desistirem da licitação – ou
mesmo que se anule o certame –, burlando-se assim o princípio da livre concorrência,
condição para que se atinja o objetivo licitatório, qual seja a escolha da proposta mais
vantajosa à Administração Pública (Lei nº 8.666/93) assegurada a todos os concorrentes a
igualdade de condições (art. 37, XXI da Constituição Federal de 1988 – princípio da
isonomia).
c) Ausência de publicação do extrato de divulgação do edital em jornal de grande
circulação:
A Lei Federal nº 8.666/93 elencou a publicidade mínima exigida em seu art. 21, reproduzido
a seguir:
“Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das
tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local
da repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no
mínimo, por uma vez:
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão
ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de
obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas
por instituições federais;
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar,
respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da Administração
Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver,
em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a
obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo
ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros
meios de divulgação para ampliar a área de competição.” (original sem
grifos)
No caso das Tomada de Preço nº 09/2010 da Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS, não
se localizou, dentre as páginas acostadas aos Processos nº 56/2010, a publicação em jornal de
grande circulação no Estado, contrariando o determinado no art. 21, inciso III, da Lei nº
8.666/93. Tal fato diminuiu o caráter competitivo do certame ao impedir que um número
maior de empresas aptas a participar tomasse conhecimento de sua existência. Foi o que
efetivamente ocorreu, tendo em vista a participação única e exclusiva da empresa vencedora
do certame (3AN Serviços de Agronomia e Engenharia Ltda.).
d) Exigência injustificada de apresentação de garantia antes da abertura do certame.
Por meio do subitem 2.2 do edital, foi imposta condição irrelevante e obstrutivas de forma a
causar morosidade no trâmite para a apresentação das garantias das propostas pelas empresas
interessadas, com a imposição de prazo para seu recolhimento, a saber:
“2.2. – Na participação da presente licitação será exigida garantia de
manutenção da proposta correspondente a 1% (um por cento), do valor
estabelecido no subitem 10.2, devendo ser recolhida junto a tesouraria da
prefeitura até 48 (quarenta e oito) horas da data marcada para ser recolhida
a entrega dos envelopes de documentação e propostas. Não havendo
expediente na data aqui fixada, o recolhimento deverá ser realizado no dia
útil imediatamente anterior.”
A referida exigência dificulta a participação de empresas interessadas, uma vez que o licitante
deveria apresentar, injustificadamente, a garantia da proposta até 48 horas antes do prazo de
abertura, prazo este que se expiraria em 5 de julho de 2010 (segunda-feira). Destaque-se,
ainda, que a exigência em questão, além de restringir a participação de outras empresas
interessadas, possibilita o conhecimento prévio de todas as possíveis licitantes e favorece, na
hipótese de conluio ou de direcionamento da licitação, a ocorrência de coação ou de cooptação
daquelas empresas que não participassem dos esquemas ilícitos possivelmente articulados. O
Tribunal de Contas da União, por meio de sua jurisprudência, deixa patente a comunhão com
esse mesmo entendimento:
“Abstenha-se de exigir a entrega da garantia de participação, de que trata o
art. 31, inciso III, da Lei no 8.666/1993, antes da abertura dos envelopes de
documentação, e não fixe condições de participação em certames licitatórios
não previstas na Lei nº 8.666/1993”.
Acórdão TCU 2095/2005 Plenário
“Abstenha-se de exigir a apresentação da documentação relativa a qualificação
econômico-financeira do art. 31 da Lei no 8.666/1993, antes da sessão de
recebimento e abertura dos envelopes.”
Acórdão nº 2.864/2008 Plenário
“Por fim, relativamente a exigência de as licitantes apresentarem a
comprovação de garantia antes da sessão de recebimento e abertura dos
envelopes, não encontra amparo legal e configura ofensa ao princípio da
moralidade, por possibilitar o conhecimento prévio dos participantes do
certame.”
Acórdão nº 2.864/2008 Plenário (Voto do Ministro Relator)
e) Exigência indevida de capital social “integralizado” como comprovação de
qualificação econômico-financeira, cumulativamente com a exigência de garantia de
proposta.
Além da garantia retro mencionada (1% do valor orçado da licitação), como forma de
comprovação da habilitação econômico-financeira das interessadas, a Prefeitura Municipal de
Pedro Gomes/MS estabeleceu cumulativa e indevidamente, no item 5.2 do Edital, a
comprovação da existência de Capital Social “Integralizado” maior ou igual a 10% do valor
orçado pela administração, conforme reprodução a seguir:
“5.2. Documentos Relativos à Qualificação Econômico-Financeira:
(...)
d) Comprovação de que a Empresa licitante detenha um Capital mínimo
integralizado de no mínimo 10% (dez por cento) do valor orçado pela
administração.”
Esse procedimento é vedado pelo § 2º do art. 31 da Lei nº 8.666/93, que estabelece:
“Art. 31. A documentação relativa à qualificação econômico-financeira limitar-se-
á a:
(...)
III - garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no "caput" e § 1º do art.
56 desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da
contratação.
(...)
§ 2º A Administração, nas compras para entrega futura e na execução de obras e
serviços, poderá estabelecer, no instrumento convocatório da licitação, a exigência
de capital mínimo ou de patrimônio líquido mínimo, ou ainda as garantias previstas
no § 1º do art. 56 desta Lei, como dado objetivo de comprovação da qualificação
econômico-financeira dos licitantes e para efeito de garantia ao adimplemento do
contrato a ser ulteriormente celebrado.” (original sem grifos)
Conforme se depreende do exposto acima, a lei nº 8.666/93 faculta à administração pública a
utilização de três alternativas excludentes para a comprovação da qualificação econômico-
financeira: 1ª) garantia de proposta; ou 2ª) capital social mínimo; ou, ainda 3ª) patrimônio
líquido mínimo. Ou seja, legalmente, poder-se-ia exigir no edital da Tomada de Preços nº
09/2010 apenas umas dessas três alternativas de comprovação, ao invés das duas condições
exigidas cumulativamente.
Como agravante à exigência concomitante de garantia e capital mínimo ou patrimônio líquido,
destaca-se que o item 5.2 do edital refere-se ao capital “integralizado”, hipótese essa não
prevista na Lei de Licitações. Ressalta-se que o Capital Social “Integralizado”, exigido no
edital, refere-se ao Capital Social que já está materializado, ou seja, é o montante de recursos
que os sócios já entregaram efetivamente para a empresa e, de outro lado, o Capital Social
Mínimo Subscrito (legalmente permitido) é o montante de recursos que os sócios se
comprometem, por contrato, a entregar para a sociedade.
Ademais, já se encontra pacificada em inúmeros julgados do Tribunal de Contas da União a
ilegalidade da exigência cumulativa de garantia de proposta e capital mínimo e, ainda mais
específico, da exigência de comprovação de capital social “integralizado”, conforme transcrito
nos excertos abaixo:
“É ilegal a exigência simultânea, nos instrumentos convocatórios, de requisitos de
capital social mínimo e garantias para a comprovação da qualificação econômico-
financeira dos licitantes.
É ilegal a exigência de comprovação de capital social devidamente integralizado,
uma vez que referida exigência não consta da Lei nº 8.666/1993.
Acórdão nº 170/2007 Plenário (Ementa)
“Abstenha-se de exigir capital social mínimo cumulado com garantia de proposta,
em desacordo ao previsto no art. 31, § 2o, da Lei no 8.666/1993.”
Acórdão nº 2993/2009 Plenário
“Abstenha-se de exigir, nos editais licitatórios a apresentação de patrimônio liquido
mínimo, cumulativamente com a prestação da garantia prevista no art. 31, inciso III,
da Lei no 8.666/1993, para fins de comprovação de capacidade econômico-
financeira, bem como a prestação de garantia como requisito autônomo de
habilitação, vez que tal garantia, quando exigida, integra a qualificação econômico-
financeira.”
Acórdão nº 1905/2009 Plenário
“Abstenha-se de estabelecer condições não previstas no art. 31 da Lei no
8.666/1993, especialmente não exigindo comprovação de capital integralizado.”
Acórdão nº 2882/2008 Plenário
f) Vedação à participação de empresas sem cadastro de fornecedores do município e
exigência de cadastramento prévio até o quinto dia anterior à data de abertura das
propostas
Analisando-se o edital da Tomada de Preços nº 09/2010, constatou-se que a Comissão
Permanente de Licitação fez constar indevidamente do item 5.1.1 do instrumento
convocatório, como condição para participação:
“5.1. O ENVELOPE Nº 01, com subtítulo “DOCUMENTAÇÃO DE
HABILITAÇÃO”, deverá ser apresentado de acordo com o disposto neste
Edital e conter obrigatoriamente, sob pena de inabilitação:
5.1.1. Comprovante de Certificado de Inscrição Cadastral junto a esta
Prefeitura, em plena validade ou de que atendeu a todas às condições
exigidas para o cadastramento dentro do interstício legal, ou seja, até o 5º
(quinto) dia anterior à data de apresentação das propostas;” (original sem
grifos)
Verifica-se que o tal prazo de cadastramento no Sistema de Cadastro de Prestadores de
Serviços da Prefeitura (5 dias de antecedência) é incompatível com o prazo estipulado no § 2º
do art. 22 da lei nº 8.666/93, in verbis:
“§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente
cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até
o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária
qualificação.” (original sem grifos)
Outro ponto que merece combate se refere à exigência de que os interessados não cadastrados
concluíssem esse cadastro no prazo retro mencionado. Na verdade, o que efetivamente o texto
legal exige são duas hipóteses: primeira, que estejam devidamente cadastrados; e segunda,
caso não cadastrados, que atendam todas as condições exigidas para cadastramento até o 3º
dia anterior.
Ora, é de conhecimento público que os trâmites burocráticos em uma repartição pública
(inclusive o cadastramento em questão) demandam algum tempo, às vezes até meses, para sua
consecução, o que impediria a participação de potenciais interessadas que apresentassem todas
as condições, mas que ainda não estivessem devidamente cadastradas. No caso prático,
bastaria que a Prefeitura de Pedro Gomes/MS disponibilizasse a essas empresas protocolo de
recebimento de toda a documentação exigida para a referida habilitação no certame,
documento esse que poderia ser apresentado como comprovante de atendimento da segunda
hipótese prevista pelo § 2º do art. 22 do Estatuto de Licitações e contratos (atender todas as
condições exigidas até o 3º dia útil). Ademais, tal procedimento estreita os relacionamentos
com as empresas cadastradas e dá margem para que o conluio entre fornecedores e gestores
ocorra, uma vez que é sabido quais empresas estão cadastradas e que poderão participar do
certame.
Relativamente ao cadastramento prévio para participação em Tomadas de Preços, o Ministro
Relator do Acórdão TCU nº 1452/2003 Primeira Câmara assim se posicionou quanto à
obrigatoriedade de respeito do prazo legal estipulado:
“Dessa forma, somos de parecer que a exigência contida na alínea ‘a’ do subitem
4.2 do edital não se coaduna com o que prescrevem os normativos que tratam do
assunto. Ao exigir que o licitante satisfaça as condições para
cadastramento/habilitação parcial apenas com base no item 8.2 da IN n° 5/95, (...)
está impondo ônus descabido ao potencial licitante, haja vista que o prazo lá contido
obriga apenas a própria administração. Além disso, arrisca-se o contratante a limitar
a participação de interessados no certame. O efeito prático da exigência do contido
na alínea ‘a’ do subitem 4.2 do edital, no caso concreto aqui analisado, é a supressão
de dois dias para que o licitante providencie o seu cadastramento/habilitação. O
edital impôs que o licitante satisfizesse as condições para cadastramento até
27/11/2002 (Quarta-feira). Já a IN n° 05/95 e a própria Lei de Licitações permitiriam
que este prazo se prolongasse até 29/11/2002 (Sexta-feira).
Além de todo o exposto, a doutrina reconhece a necessidade de haver uma
interpretação menos severa para o contido no § 2°, do art. 22, da Lei n° 8.666/93.
Analisando o assunto, Marçal Justen Filho orienta: ‘Tanto mais porque a vontade
legislativa é permitir que, após divulgado o edital, eventuais interessados requeiram
sua habilitação e venham participar da licitação. Por isso, a melhor interpretação é
a de que os interessados em participar deverão apresentar, até três dias antes da data
prevista para entrega das propostas, toda a documentação necessária a obtenção do
cadastramento’ (‘Comentários a Lei de Licitações e Contratos Administrativos’,
Editora Dialética, 5ª edição, pag. 180). O autor considera que a própria repartição
cadastradora poderia atrasar os procedimentos, por motivos diversos, e, neste caso,
não deveria, o interessado, ser prejudicado em seu direito de participar de processo
licitatório.” (original sem grifos)
Acórdão nº 1452/2003 Primeira Câmara (Relatório do Ministro Relator)
g) Exigência indevida de prazo para visita técnica e de atestado de visita técnica
realizada pelo representante legal e responsável técnico da licitante como documento
de habilitação:
De acordo com o item 5.5 do edital da Tomada de Preço nº 09/2010, para participação no
certame as empresas interessadas deveriam realizar visitas técnicas até a data de 02 de julho
de 2010 (05 dias antes da abertura dos envelopes – 07 de julho de 2010), conforme reprodução
a seguir:
“5.5. Documentos Relativos à Qualificação Técnica:
(...)
f) Atestado de Visita ao local da obra em nome de Responsável Técnico da
empresa que detenha os atestados, fornecido pela Prefeitura Municipal de
Pedro Gomes/MS – até o terceiro dia anterior à data da licitação. A visita
deverá ser previamente agendada através do Telefone 67-3230-1109, falar
com (Sato).”
O ordenamento jurídico das licitações é omisso quanto ao prazo limite para a visita técnica.
Destarte, a Administração deve estabelecer condição razoável para a realização da visita
técnica ao local da obra, abstendo-se de determinar regras restritivas. A obra está sendo
executadas em área que era totalmente aberta e de fácil acesso a qualquer pessoa, não havendo
motivo algum para que as empresas interessadas entrassem em contato com representante da
Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS para a realização das visitas técnicas, muito menos
que houvesse restrição de data limite para que essas visitas técnicas ocorressem. O correto é
que os prazos das visitas técnicas coincidam com a data de entrega dos envelopes, eis que a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União assim determina, “in verbis”:
“O prazo final para realização de visita técnica, quando houver, deve
coincidir com o prazo final para recebimento de propostas”
Acórdão 1979/2006 Plenário
“Abstenha-se de estabelecer prazo para realização de visita técnica que se
encerre em data anterior à realização da sessão pública, quando esta for
condição essencial para participação no certame”
Acórdão 4377/2009 Segunda Câmara
Além da restrição do prazo, o item 5.5, letra “f”, do edital da Tomada de Preços nº 09/2010
ainda exigiu, como condição indispensável para participação nos certames, que as empresas
interessadas apresentassem o referido atestado de visita técnica como documento de
habilitação.
Em que pese à sua previsão em edital, a vistoria técnica não é sequer citada na Lei nº 8.666/93,
e sua obrigatoriedade, como condição para a habilitação do licitante, constitui restrição ao
caráter competitivo do certame, pois, o que se prevê apenas é que o licitante deve apresentar
“comprovação fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando
exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o
cumprimento das obrigações objeto da licitação” (inciso III do art. 30 da Lei nº 8.666/93),
não havendo qualquer exigência quanto à imprescindibilidade da visita técnica ao local da
obra.
Assim, bastaria uma declaração, cujo modelo fosse fornecido pelo órgão licitante, de que
recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as
informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação, ou
seja, não se trata de algo cuja comprovação só possa ser feita por testemunhas.
Quanto à exigência de vistoria técnica, o Tribunal de Contas da União assim se posicionou
nas seguintes deliberações:
“A exigência de visita técnica não admite condicionantes que importem
restrição injustificada da competitividade do certame.”
Acórdão 2477/2009 Plenário (Sumário)
“Estabeleça que eventuais vistorias possam ser realizadas por qualquer
preposto da licitante, a fim de ampliar a competitividade do certame.”
Acórdão 1731/2008 Plenário
“A exigência de vistoria que onere de forma desnecessária a participação de
interessados em procedimento licitatório caracteriza restrição ao caráter
competitivo da licitação, de que trata o art. 3º da Lei nº 8.666/1993, ensejando,
por isso, a nulidade do procedimento.”
Acórdão 874/2007 Segunda Câmara (Sumário)
“A vistoria ao local das obras somente deve ser exigida quando for
imprescindível ao cumprimento adequado das obrigações contratuais, o que
deve ser justificado e demonstrado pela Administração no processo de licitação,
devendo o edital prever a possibilidade de substituição do atestado de visita
técnica por declaração do responsável técnico de que possui pleno
conhecimento do objeto. As visitas ao local de execução da obra devem ser
prioritariamente compreendidas como um direito subjetivo da empresa licitante,
e não uma obrigação imposta pela Administração, motivo pelo qual devem ser
uma faculdade dada pela Administração aos participantes do certame.”
Acórdão 234/2015 Plenário
h) Proibição de apresentação de documentos (recursos e impugnações) e solicitação de
informações ou esclarecimentos por e-mail ou fax.
Por meio de análise do edital de licitação, verificou-se que seus itens 15.4, 15.5 e 15.10
restringiram o caráter competitivo do certame ao limitar as solicitações de informações, os
esclarecimentos, as respostas, os recursos e contrarrazões dos licitantes apenas por meio físico
protocolizado durante o horário de atendimento ao público, na Prefeitura Municipal de Pedro
Gomes/MS, conforme reprodução a seguir:
“15.4. Os interessados que tiverem dúvidas de caráter legal ou técnico na
interpretação dos termos deste edital ou qualquer outra a ele relacionada
deverá dirigir-se ao Presidente da Comissão Permanente de Licitação em
petição escrita com antecedência mínima de cinco dias da data de abertura
da licitação sob protocolo na Prefeitura durante o expediente no endereço
mencionado no preâmbulo deste Edital”
(...)
15.5. O recurso deverá ser dirigido ao Presidente da comissão e entregue,
mediante protocolo.
(...)
15.10. Os interessados que tiverem dúvidas de caráter legal ou técnico na
interpretação deste Edital ou quaisquer outras a ele relacionadas, deverão
dirigir-se ao Presidente da Comissão Permanente de Licitação em petição
escrita, com antecedência mínima de 48 horas do horário fixado no
preâmbulo deste Edital, sob protocolo da prefeitura, durante o horário de
expediente.”
Nesse contexto, empresas estabelecidas no município de Pedro Gomes/MS ou municípios
limítrofes possuem melhores condições de fazer uso do direito de petição (art. 5º, inciso
XXXIV, 'a', da Constituição da República) e de ter conhecimento acerca das informações e
esclarecimentos por ventura prestados do que aquelas estabelecidas em localidades mais
distantes ou em outros municípios.
Entretanto, no caso concreto, não haveria prejuízo para a Administração aceitar essas
solicitações de informações, esclarecimentos e contestações por meio de e-mail, via postal ou
fax. Pelo contrário, a utilização dos referidos meios de comunicação tornaria o processo mais
célere. O legislador, atento a isso, já positivou no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição
Federal, o respeito ao princípio da celeridade processual no âmbito dos processos judicial e
administrativo.
A Lei de Licitações, no que tange aos recursos e impugnações de atos da Comissão de
Licitação, é taxativa apenas quanto à tempestividade de suas apresentações à Administração,
não havendo qualquer previsão quanto à forma de exercício desse direito constitucional, seja
pelos licitantes ou por qualquer cidadão. Dessa forma, tendo em vista o princípio
constitucional da Legalidade, segundo o qual o administrador público somente pode fazer o
que a lei determine ou autorize expressamente, fica caracterizada a irregularidade na vedação
imposta pelos itens 15.4, 15.5 e 15.10 do edital da Tomada de Preços nº 09/2010, em virtude
da ausência de fundamentação legal para tal.
Já quanto a informações e esclarecimentos, a Lei Federal nº 8.666/93 deixa claro que deve
haver métodos de comunicação à distância para esses casos, conforme se depreende do item
VIII do art. 40, reproduzido a seguir:
“Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual,
o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de
execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o
local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como
para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o
seguinte:
(...)
VIII - locais, horários e códigos de acesso dos meios de comunicação à
distância em que serão fornecidos elementos, informações e esclarecimentos
relativos à licitação e às condições para atendimento das obrigações
necessárias ao cumprimento de seu objeto;” (original sem grifos)
Ressalta-se que, apesar de o Estatuto de Licitações e Contratos não consignar em seu texto os
recursos da rede mundial de computadores (Internet) como meio facilitador de comunicação
entre a Administração e os interessados em participar dos certames, até mesmo pelo fato de o
acesso à Internet ser restrito quando da elaboração da Norma (junho de 1993), é inquestionável
que a disponibilização de meios de comunicação por intermédio dos sites corporativos das
entidades promotoras de licitações proporciona um método adequado, de alcance ilimitado,
de recebimento de pedidos de informações e de esclarecimentos, bem como de divulgação
irrestrita dessas informações e esclarecimentos porventura fornecidos, desse modo, garantindo
o pleno atendimento dos princípios constitucionais da isonomia, da publicidade e da
impessoalidade, bem como a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração,
conforme preconiza o art. 3º da Lei Federal nº 8.666/93.
Cabe destacar que o Tribunal de Contas da União tem considerado que a vedação à
apresentação de impugnações e recursos por meio de telegrama, via postal ou fac-símile (fax)
cerceia o pleno gozo do direito de petição garantido no art. 5º, inciso XXXIV, alínea a, da
Constituição Federal (Acórdão nº 2266/2011 – TCU Plenário).
i) Exigência de capacidade técnica-profissional em desacordo com a Lei.
O edital da licitação, em seu item 5.5, exige a comprovação da licitante de possuir em seu
corpo técnico, na data de abertura das propostas, profissional de nível superior, detentor de
atestados de responsabilidade técnica, assim descrito:
“5.5. Documentos Relativos à qualificação Técnica:
(...)
b) Comprovação do Licitante de possuir, na data da licitação, profissional de
nível superior, detentor de Atestado de Responsabilidade Técnica (ART) para
execução de obras ou serviço compatível em quantidade, prazo e
características semelhantes, relativos às parcelas de maior relevância do
objeto da licitação, devidamente registrado no CREA, acompanhado da
respectiva certidão de Registro de Atestado e do respectivo Acervo Técnico.
c) Atestado fornecido por Pessoa Jurídica de Direito Público ou Privado,
devidamente Registrado pela Entidade Profissional competente,
demonstrando aptidão para desempenho de atividade pertinente em
características, quantidade e prazo com o objeto do presente Edital.”
Embora para a Administração seja interessante que haja um nível mínimo de qualificação para
as empresas executoras, sendo este nível julgado pela experiência anterior do responsável
técnico da licitante, comprovada pela execução de serviços em quantidade e nível técnico
semelhante com o objeto da licitação, esse não deve superar o princípio da competitividade e
da razoabilidade, mais importantes para a Administração que a qualificação técnica. Por isso,
a Lei Federal 8.666 de 21 de junho de 1993, em seu Artigo 30, define os critérios para que
sejam admissíveis a exigência de Atestado de Capacitação Técnico-profissional como
documento de habilitação para a comprovação da qualificação técnica, senão vejamos:
“Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
(...)
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e
compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da
licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal
técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem
como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se
responsabilizará pelos trabalhos;
(...)
§ 1º A comprovação de aptidão referida no inciso II do "caput" deste artigo,
no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados
fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente
registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigências
a:
I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em
seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta,
profissional de nível superior ou outro devidamente reconhecido pela
entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade técnica por
execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas
exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto
da licitação, vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos
máximos;
§ 2º As parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo,
mencionadas no parágrafo anterior, serão definidas no instrumento
convocatório.
§ 3º Será sempre admitida a comprovação de aptidão através de certidões ou
atestados de obras ou serviços similares de complexidade tecnológica e
operacional equivalente ou superior.” (original sem grifos)
Do texto da Lei se extrai que para se solicitar Atestado de Capacidade Técnica-
profissional, como documento de habilitação em uma licitação, é necessário que no
edital constem as parcelas de maior relevância e de valor significativo que o responsável
técnico da licitante necessita provar experiência anterior. Chama-se atenção que a
parcela deve possuir cumulativamente relevância técnica e valor significativo, não basta
apenas ter relevância técnica ou valor significativo.
A Prefeitura de Pedro Gomes/MS não definiu no instrumento convocatório as parcelas
de maior relevância técnica e de valor significativo da obra. Também não se vislumbra
na obra em questão (construção de uma edificação para funcionamento de uma creche)
serviço algum com complexidade técnica que justificasse sua relevância para se exigir
um Atestado de Capacidade Técnica-profissional. Dessa forma, a exigência de Atestado
de capacidade Técnica-profissional na Tomada de Preços nº 09/2010 acarretou uma
limitação ilegal do caráter competitivo do certame, haja vista a participação de apenas
uma empresa na licitação.
Todas essas restrições indicam que a empresa vencedora do certame tinha certeza de que seria
a única participante das licitações. Chegou-se a essa conclusão a partir da comparação da
proposta da empresa vencedora com o orçamento prévio da Administração, na qual foi
verificado que apenas um preço de serviço foi alterado face ao valor do orçamento prévio.
Esse item foi cotado ligeiramente menor que o valor orçado pela Administração. Esse fato
demonstra que a empresa ganhadora da licitação não teve o mínimo temor de ser derrotada
numa possível disputa por preço, pois não realizou uma orçamentação adequada, se limitando
a repetir o orçamento da Administração, alterando apenas um preço unitário para menor de
modo que o preço global de sua proposta ficasse menor que o preço global do orçamento
prévio, conforme a tabela a seguir demonstra:
Quadro - Comparação entre o único preço alterado.
Item Qtd
Preço
orçamento
Prefeitura-R$
Total
Orçamento-
R$
Preço proposta
empresa
vencedora-R$
Total da
Proposta-
R$
Locação da obra 1.118,48 1,91 2.137,42 1,69 1.891,16
Fonte: Processo Administrativo da Prefeitura de Pedro Gomes/MS n.º 056/2010.
Dessa forma, entende-se que as restrições reproduzidas nos subitens “a” a “i” retro, tomadas
em conjunto, foram suficientes para impor limites à competitividade da Tomada de Preço nº
09/2010 da Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS para execução da obra de construção
de uma Escola ProInfância Creche tipo “B”, direcionando a licitação para a empresa
vencedora do certame, fato esse confirmado pela participação no certame única e
exclusivamente da empresa contratada.
Consequentemente, verifica-se o desrespeito ao inciso I, do § 1º, do art. 3º, da Lei nº 8.666/93:
“Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional, e será processada
e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade,
da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
§ 1º É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou
condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter
competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da
naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra
circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do
contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5º a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei
no 8.248, de 23 de outubro de 1991.” ##/Fato##
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Relatório Preliminar foi encaminhado ao Município por intermédio do Ofício nº
3.099/2017/Regional/MS-CGU, de 22 de fevereiro de 2017. Até o encerramento desse
relatório, nenhuma justificativa ao fato narrado desse item foi apresentada pelo gestor.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Ante a ausência de manifestação do gestor municipal, a equipe de auditoria conclui pela
efetiva ocorrência da irregularidade apontada neste item do relatório. ##/AnaliseControleInterno##
2.2.3. Favorecimento à empresa contratada, decorrente de sua habilitação indevida na
Tomada de Preços nº 09/2010.
Fato
Como já visto nesse relatório, as licitantes deveriam recolher com 48 horas mínima de
antecedência garantia de manutenção da proposta, conforme subitem 2.2 do edital,
reproduzido a seguir:
“2.2. – Na participação da presente licitação será exigida garantia de
manutenção da proposta correspondente a 1% (um por cento), do valor
estabelecido no subitem 10.2, devendo ser recolhida junto a tesouraria da
prefeitura até 48 (quarenta e oito) horas da data marcada para ser recolhida
a entrega dos envelopes de documentação e propostas. Não havendo
expediente na data aqui fixada, o recolhimento deverá ser realizado no dia
útil imediatamente anterior.”
A Seção de abertura dos envelopes foi marcada para o dia 07 de julho de 2010 às 08:00hrs,
portanto, a garantia de manutenção da proposta deveria ser recolhida até as oito horas do dia
cinco de julho de 2010, no entanto, esse recolhimento ocorreu às 16:18 hs do dia 05 de julho
de 2010, conforme documento acostado à folha 487 do processo administrativo.
Além disso, os interessados na licitação eram obrigados a realizar visita técnica ao local da
obra até a data de 02 de julho de 2010, conforme reprodução do item 5.5 do edital a seguir:
“5.5. Documentos Relativos à Qualificação Técnica:
(...)
f) Atestado de Visita ao local da obra em nome de Responsável Técnico da
empresa que detenha os atestados, fornecido pela Prefeitura Municipal de
Pedro Gomes/MS – até o terceiro dia anterior à data da licitação. A visita
deverá ser previamente agendada através do Telefone 67-3230-****, falar
com S.”
No entanto, conforme Termo de Vistoria apresentado pela empresa no envelope dos
documentos de habilitação (folha 567 do Processo Administrativo), a visita ocorreu no dia 05
de julho de 2010.
Portanto, não obstante essas exigências serem ilegais, a empresa contratada foi beneficiada
por não ser inabilitada da licitação, tendo em vista que juntou a garantia da proposta após 48
horas da abertura dos envelopes e realizou a visita técnica no segundo dia antes da abertura
da proposta, quando edital exigia que fosse realizada até o terceiro dia.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Relatório Preliminar foi encaminhado ao Município por intermédio do Ofício nº
3.099/2017/Regional/MS-CGU, de 22 de fevereiro de 2017. Até o encerramento desse
relatório, nenhuma justificativa ao fato narrado desse item foi apresentada pelo gestor.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Ante a ausência de manifestação do gestor municipal, a equipe de auditoria conclui pela
efetiva ocorrência da irregularidade apontada neste item do relatório.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.4. Pagamento por serviços não realizados no valor total de R$ 199.725,24.
Fato
No processo administrativo nº 56/2010 não existe documento formal designando o fiscal das
obras, mas todas as 19 medições e os respectivos atestos das notas fiscais, exceto nota fiscal
nº 410 referente à 15ª medição, foram realizados pelo engenheiro da prefeitura K. S. CPF
***.308.469-**, onde indica-se que o mesmo é o responsável pela fiscalização da obra, tendo
em vista que é o único engenheiro que assinou as medições e atestou as notas fiscais.
Foram realizadas 19 medições da obra referentes ao Contrato nº 139/2010. A Câmara de
Vereadores, em função da Comissão Parlamentar de Inquérito nº 01/2015, contratou
engenheiro para elaborar laudo técnico sobre as 19 medições realizadas e pagas. O referido
laudo foi emitido em 24 de fevereiro de 2016 e atestou que houve pagamento por serviços não
executados no valor total de R$ 199.725,24.
Esse mesmo engenheiro, no dia 25 de fevereiro de 2016, emitiu laudo idêntico para a
Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS, laudo esse que subsidiou processo judicial que a
Prefeitura está movendo contra a empresa contratada (3AN Serviços de Agronomia e
Engenharia Ltda. - CNPJ 01.404.846/0001-50) para ressarcimento do valor total de R$
263.915,24, sendo R$ 199.725,24 por pagamentos realizados a serviços não executados e R$
64.190,00 a título de multa contratual.
Já no Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle – Simec, sistema utilizado
pelo FNDE para controle de obras referentes aos repasses realizados, encontra-se informação,
lançada na data de 13 de junho de 2016, que em supervisão realizada por empresa contratada
pelo FNDE foi constatado que o percentual de execução da obra se encontraria no patamar de
50,70%. Com essa informação, considerando que nessa data já havia sido realizado pagamento
no montante de R$ 1.256.719,80 referente às 19 medições realizadas, perfazendo o percentual
de execução de 97,89%, identifica-se o valor de R$ 605.833,20 de pagamentos realizados por
serviços não executados pela empresa 3AN Serviços de Agronomia e Engenharia Ltda., valor
esse bem maior do que o encontrado pelo engenheiro contratado pela Câmara de Vereadores.
Dessa forma, haja vista as informações desencontradas, procedeu-se, no dia 22 de novembro
de 2016, à inspeção física do objeto da Tomada de Preços nº 09/2010. Da inspeção física dos
serviços encontrados in loco foi possível corroborar os valores constantes do laudo
apresentado pelo engenheiro à Câmara de Vereadores de Pedro Gomes/MS (R$ 199.725,24).
Dessa forma, conclui-se que foi pago indevidamente o valor total de R$ 199.725,24 por
serviços medidos e pagos, porém efetivamente não executados. Ressalta-se que o engenheiro
da Prefeitura Sr. K. S. CPF ***.308.846-** assinou todas as medições e atestou todas as notas
fiscais referentes a esses pagamentos, exceto a nota fiscal nº 410 referente a 15ª medição. Já
a funcionária da Prefeitura Sra. G. V. R. CPF ***.738.841-** atestou todas as notas fiscais
dos 19 pagamentos. A nota fiscal nº 410, referente à 15ª medição, também foi atestada pelo
funcionário da Prefeitura Sr. M. F. de S. CPF ***.841.001-**.
A Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS está com ação de ressarcimento contra a empresa
que abandonou a obra, cobrando os valores pagos a maior e as multas pelo inadimplemento
do contrato. Quanto aos processos administrativos para a apurar a responsabilidades das
pessoas que atestaram as medições e as notas fiscais nada foi apresentado a equipe de
fiscalização. Dessa forma, a Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS necessita instaurar
processos administrativos para delimitar a responsabilidade de cada um dos servidores citados
e providenciar as ações cíveis, se cabíveis, para de ressarcimento contra os causadores do
dano. Além disso, caso a creche não seja terminada, os valores pagos a maior, que estão sendo
cobrados judicialmente da empresa que abandonou a obra, deverão ser recolhidos,
devidamente corrigidos, para o FNDE.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Relatório Preliminar foi encaminhado ao Município por intermédio do Ofício nº
3.099/2017/Regional/MS-CGU, de 22 de fevereiro de 2017. Até o encerramento desse
relatório, nenhuma justificativa ao fato narrado desse item foi apresentada pelo gestor.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Ante a ausência de manifestação do gestor municipal, a equipe de auditoria conclui pela
efetiva ocorrência da irregularidade apontada neste item do relatório.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.5. Tomada de Preços n.º 05/2016 conduzida com restrições ao caráter competitivo e
violações aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da igualdade,
direcionando a licitação para a empresa vencedora.
Fato
Trata-se da análise do processo licitatório realizado para a execução do remanescente da obra
de construção da Escola ProInfância Creche tipo “B”, Tomada de Preços da Prefeitura
Municipal de Pedro Gomes/MS nº 05/2016, Processo Administrativo nº 53/2016.
A Comissão Permanente de Licitação - CPL foi nomeada pelo Decreto Municipal nº 017/2016,
do dia 4 de março de 2016.
O Aviso do Edital da licitação foi publicado no Diário Oficial dos Municípios do Estado do
Mato Grosso do Sul do Sul no dia 29 de agosto de 2016 e no Diário Oficial da União – DOU
no dia 30 de agosto 2016. Essas publicações foram realizadas, respectivamente, quinze e
quatorze dias antes da abertura dos certames, 14 de setembro de 2016, considerando o método
de contagem de prazo definido na Lei Federal nº 8.666/93.
Conforme consta na ata de julgamento, apenas duas empresas adquiriram o edital, as empresas
Gomes & Gonçalves Ltda. ME, CNPJ 05.825.563/0001-32, e Constrular Comércio para
Construção Ltda., CNPJ 12.082.667/0001-60. Entretanto, no Aviso do Edital nem no Edital
estava previsto a aquisição do Edital e também não foi encontrado no processo nenhum
documento que confirme essa aquisição.
Em análise ao processo e à Ata da Reunião da Comissão Permanente de Licitações para Exame
e Julgamento dos Documentos de Habilitação e Propostas de 14 de setembro de 2016,
constatou-se que apenas a empresa Gomes & Gonçalves Ltda. ME (CNPJ 05.825.563/0001-
32) participou da licitação, sendo considerada vencedora com a proposta no valor de R$
224.375,87, sendo formalizado o Contrato de nº 86/2016.
A seguir são apresentadas as restrições à competitividade do certame encontrada na análise
realizada no edital da Tomada de Preços n. 05/2016 e Anexos:
a) Restrição do acesso ao teor integral do edital, mediante o condicionamento de sua
retirada diretamente na Prefeitura:
Reproduz-se a seguir o Aviso do Edital publicado:
“Prefeitura Municipal de Pedro Gomes – MS
Comissão Permanente de Licitação
Aviso de Licitação torna público aos interessados, que fará realizar, na
modalidade TP nº 005/2016, do tipo “menor preço Global”, conforme Lei
8.666/93, tendo como Objeto: obra de término da construção de creche no
âmbito do Programa Nacional de Reestruturação e Aparelhagem na Rede
Escolar Pública Educação Infantil, no dia 14 de setembro de 2016 às 08:30h.
estará recebendo os envelopes contendo “Documentação e proposta” e em
seguida, procedendo a abertura. Os interessados deverão retirar o edital no
Departamento de Licitação, maiores informações poderão ser obtidas na sede
da Prefeitura Municipal, junto a Comissão de Licitação, de segunda a sexta-
feira, no horário de expediente, das 7:00hrs. às 13:00hrs. Pedro Gomes – MS,
26 de agosto de 2016.”
A Lei Federal nº 8.666/93 (Estatuto das Licitações) determina que o Aviso do Edital contenha
o resumo do edital e a indicação do local em que os interessados poderão ler e obter o seu
texto integral e todas as informações sobre licitação, conforme reprodução a seguir. E essas
informações não se encontram integralmente no Aviso do Edital da Tomada de Preços nº
05/2016:
“Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das
tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da
repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no mínimo,
por uma vez:
(…)
§ 1º O aviso publicado conterá a indicação do local em que os interessados
poderão ler e obter o texto integral do edital e todas as informações sobre a
licitação.” (original sem grifo)
O Aviso do Edital não apresenta facilidade alguma para que algum interessado
conseguisse informações junto a Prefeitura de como acessar a integra do Edital. Somente
afirma que que poderá ser obtida maiores informações na sede da Prefeitura, mas nem sequer
informa um telefone específico para isso. Em que pese o aviso da Tomada de Preço nº 05/2016
ter sido publicado no Diário Oficial da União e no Diário Oficial do Estado de Mato Grosso
do Sul, a administração municipal não se preocupou em facilitar o acesso ao teor integral do
edital pela Internet e/ou outro meio de comunicação.
Apesar de o Estatuto de Licitações e Contratos não consignar em seu texto, a publicação dos
certames licitatórios pela internet, até mesmo pelo fato de o acesso à rede mundial de
computadores ser restrito quando da elaboração da Norma (junho de 1993), é inquestionável
que a disponibilização de todas as peças do instrumento convocatório na rede proporciona um
alcance maior de interessados no certame, garantindo assim o pleno atendimento dos
princípios constitucionais da isonomia, da publicidade e da impessoalidade, bem como a
obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, conforme preconiza o art. 3º do
dispositivo legal in verbis:
“Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será
processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.”
Nesse caso, verifica-se que qualquer empresa de outro Estado ou mesmo de outro município
do Estado do Mato Grosso do Sul teria imensa dificuldade de participar da licitação, pois se
exigiria o desembolso financeiro com a locomoção de algum preposto até o Município de
Pedro Gomes/MS ou a contratação de alguém que pudesse solicitar pessoalmente o
documento junto ao Departamento de Compras e Licitações daquele município. Além de não
facilitar o acesso ao instrumento convocatório pela internet, o resumo do edital não continha
informações mínimas que permitissem se ter conhecimento da obra, como, por exemplo, o
valor estimado da contratação.
Dessa forma, a restrição do acesso ao edital da Tomada de Preços nº 05/2016 somente
diretamente na sede da Prefeitura de Pedro Gomes/MS e a não disponibilização do teor
integral do instrumento convocatório na Internet caracteriza mecanismo de restrição ao caráter
competitivo da licitação, ação essa vedada pelo inciso I do § 1º do art. 3º da Lei de Licitações
e Contratos, limitando a participação de outras empresas interessadas, o que efetivamente veio
a ocorrer, uma vez que o certame licitatório contou com a participação apenas da empresa
contratada (Gomes & Gonçalves Ltda. ME – CNPJ 05.825.563/0001-32).
b) Ausência de publicação do extrato de divulgação do edital em jornal de grande
circulação e no Diário Oficial do Estado.
A Lei Federal nº 8.666/93 elencou a publicidade mínima exigida em seu art. 21, conforme
reproduzido a seguir:
“Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das
tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local
da repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no
mínimo, por uma vez:
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão
ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de
obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas
por instituições federais;
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar,
respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da Administração
Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver,
em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a
obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo
ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros
meios de divulgação para ampliar a área de competição.
(...)
§ 2º O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do
evento será:
(...)
III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não especificados na
alínea "b" do inciso anterior, ou leilão;
(...)
§ 3º Os prazos estabelecidos no parágrafo anterior serão contados a partir
da última publicação do edital resumido ou da expedição do convite, ou ainda
da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e respectivos anexos,
prevalecendo a data que ocorrer mais tarde.” (original sem grifos)
No caso das Tomada de Preço nº 05/2016 da Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS, o
Aviso do Edital da licitação foi publicado no Diário Oficial dos Municípios do Estado do Mato
Grosso do Sul do Sul no dia 29 de agosto de 2016 e no Diário Oficial da União – DOU no dia
30 de agosto 2016. Dentre as páginas acostadas aos Processos nº 53/2016 não se localizou a
publicação em jornal de grande circulação no Estado e no Diário Oficial do Estado. Tal fato
contraria o determinado no art. 21, incisos II e III.
A ausência de publicação do aviso do edital no jornal de grande circulação do Estado e no
Diário Oficial do Estado impediu que empresas aptas a participar tomassem conhecimento da
existência do certame, restringindo o caráter competitivo, o que se confirma pelo fato de
apenas a empresa contratada ter participado da licitação.
c) Vedação ilegal à participação de empresas sem cadastro de fornecedores do
município.
Da análise do edital Tomada de Preços nº 05/2016, verificou-se que a Prefeitura Municipal de
Pedro Gomes/MS incluiu cláusulas restritivas à competitividade, de forma irregular,
cerceando a maior competição no certame e, impedindo a consecução do melhor contrato para
a Administração, objeto maior de uma licitação.
Em seu item 6.2 o edital define o seguinte:
“6 – DA DOCUMENTAÇÃO – ENVELOPE 01 todas as licitantes deverão
apresentar dentro do envelope nº 01 os documentos específicos para a
participação nesta TOMADA DE PREÇOS, numeradas sequencialmente e na
ordem a seguir indicada:
(...)
6.2 – Regularidade Fiscal
(...)
g) Certificado de Registro Cadastral – CRC, feito pela PREFEITURA
MUNICIPAL DE PEDRO GOMES, ou outro órgão público.”
A Lei 8.666/93 define o seguinte quanto à Tomada de Preços:
“Art. 22. São modalidades de licitação:
(...)
II - tomada de preços;
(...)
§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas
para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das
propostas, observada a necessária qualificação.” (original sem grifos)
Assim, ao exigir, como condição habilitatória que a empresa esteja cadastrada no Sistema de
Cadastro de Prestadores de Serviço da Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS ou de outro
órgão, a Prefeitura Municipal inibe a possibilidade de empresas não cadastradas, mas que
apresentarem condições de cadastramento, participem do certame, em clara afronta ao
dispositivo legal citado, e mais, o § 9º do art. 22 deixa claro que as exigências são unicamente
para participar da licitação, conforme reprodução a seguir:
“§ 9o Na hipótese do parágrafo 2o deste artigo, a administração somente
poderá exigir do licitante não cadastrado os documentos previstos nos arts.
27 a 31, que comprovem habilitação compatível com o objeto da licitação,
nos termos do edital.” (original sem grifos)
Dessa forma, não resta dúvida que exigir o cadastramento é ilegal, e na prática, transforma-se
numa restrição quase que incontornável à participação de empresas não cadastradas, pois,
como é de conhecimento público, os trâmites burocráticos em uma repartição pública
(inclusive o cadastramento em questão) demandam algum tempo, às vezes até meses, para sua
consecução. No caso prático, o que a Lei determina é que exista uma seção de habilitação
para as empresas não cadastradas e bastaria que a Prefeitura de Pedro Gomes/MS
disponibilizasse a essas empresas protocolo de recebimento de toda a documentação exigida
para a referida habilitação, documento esse que poderia ser apresentado como comprovante
de atendimento da segunda hipótese prevista pelo § 2º do art. 22 do Estatuto de Licitações e
contratos (atender todas as condições exigidas até o 3º dia útil anterior ao certame).
Relativamente ao cadastramento prévio para participação em licitações na modalidade
“Tomada de Preços”, o Ministro Relator do Acórdão TCU nº 1452/2003 Primeira Câmara,
reforçou a obrigatoriedade de respeito do prazo legal estipulado no parágrafo 2º do art. 22 da
Lei 8666/93.
d) Exigência indevida de prazo e agendamento para visita técnica e de atestado de visita
técnica realizada pela empresa como documento de habilitação:
De acordo com o item 6.5 do edital da Tomada de Preço nº 05/2016, para participação no
certame as empresas interessadas deveriam realizar visitas técnicas entre as datas de 1º de
setembro de 2016 e 12 de setembro de 2016 (02 dias antes da abertura dos envelopes),
conforme reprodução a seguir:
“6 – DA DOCUMENTAÇÃO – ENVELOPE 01 todas as licitantes deverão
apresentar dentro do envelope nº 01 os documentos específicos para a
participação nesta TOMADA DE PREÇOS, numeradas sequencialmente e na
ordem a seguir indicada:
(...)
6.5 – Qualificação Técnica
(...)
c) Declaração de Vistoria, emitida pela Secretaria Municipal de obras e/ou
Serviços Urbanos, comprovando que a empresa licitante esteve no local da
execução dos serviços, que está ciente de todas as dificuldades e condições
necessárias para executá-la, que tem pleno conhecimento dos projetos e das
especificações técnicas, sendo estes satisfatórios para que o serviço seja
realizado dentro do prazo previsto pelo CONTRATANTE, assumindo total
responsabilidade pelo serviço caso seja a vencedora do certame.
c.1) A vistoria será marcada no período compreendido entre os dias 01/09 a
12/09, em horário de expediente, sendo das 07:00 horas às 13:00 horas, no
prédio da Prefeitura municipal de PEDRO GOMES – MS, Secretaria de
Obras, onde sairão para o local da obra.”
O ordenamento jurídico das licitações é omisso quanto ao prazo limite para a visita técnica.
Destarte, a Administração deve estabelecer condição razoável para a realização da visita
técnica ao local da obra, abstendo-se de determinar regras restritivas. A obra está sendo
executadas em área que é de fácil acesso a qualquer pessoa, não havendo motivo algum para
que as empresas interessadas entrassem em contato com representante da Prefeitura Municipal
de Pedro Gomes/MS para a realização das visitas técnicas, muito menos que houvesse
restrição de datas de início e limite para que essas visitas técnicas ocorressem. O correto é que
os prazos das visitas técnicas coincidam com a data de entrega dos envelopes, eis que a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União assim já determinou nos Acórdãos nº
1979/2006-Penário e nº 4377/2009-Segunda Câmara.
Além da restrição do prazo, o item 6.5, letra “c”, do edital da Tomada de Preços nº 05/2016
ainda exige, como condição indispensável para participação nos certames, que as empresas
interessadas apresentassem o referido atestado de visita técnica como documento de
habilitação.
Em que pese à sua previsão em edital, a vistoria técnica não é sequer citada na Lei nº 8.666/93,
e sua obrigatoriedade, como condição para a habilitação do licitante, constitui restrição ao
caráter competitivo do certame, pois, o que se prevê apenas é que o licitante deve apresentar
“comprovação fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando
exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o
cumprimento das obrigações objeto da licitação” (inciso III do art. 30 da Lei nº 8.666/93),
não havendo qualquer exigência quanto à imprescindibilidade da visita técnica ao local da
obra.
Assim, bastaria uma declaração, cujo modelo fosse fornecido pelo órgão licitante, de que
recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as
informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação, ou
seja, não se trata de algo cuja comprovação só possa ser feita por testemunhas.
Quanto à exigência de vistoria técnica, o Tribunal de Contas da União assim se posicionou
nas deliberações dos Acórdãos nº 874/2007-Segunda Câmara (Sumário), nº 1731/2008-
Plenário, nº 2477/2009-Plenário (Sumário) e nº 234/2015-Plenário
e) Proibição de apresentação de documentos (recursos e impugnações) e solicitação de
informações ou esclarecimentos por e-mail ou fax, contrariando o Acórdão nº
2266/2011 – Plenário do Tribunal de Contas da União.
Por meio de análise do edital de licitação, verificou-se que seus itens 2.4 e 21 restringiram o
caráter competitivo do certame ao limitar as solicitações de informações, os esclarecimentos,
as respostas, os recursos e contrarrazões dos licitantes apenas por meio físico protocolizado
durante o horário de atendimento ao público, na Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS,
conforme reprodução a seguir:
“2.4. A Comissão Permanente de Licitação permanecerá à disposição dos
interessados, no horário de expediente da PREFEITURA MUNICIPAL DE
PEDRO GOMES, para esclarecer dúvidas e prestar quaisquer informações
pertinentes a esta TOMADA DE PREÇOS, desde que solicitadas por escrito
(somente será aceito protocolado em originais na sede da prefeitura,
excluindo via fax, email ou outro meio), até 36 horas que anteceder a data
estabelecida no preâmbulo deste Edital para a sessão pública de abertura dos
envelopes de habilitação e proposta financeira.
(...)
21 DA IMPUGNAÇÃO DO EDITAL 21.1 – É facultado a qualquer cidadão
impugnar, por escrito, os termos do presente Edital em até 3º (terceiro) dias
úteis antes da data fixada para o recebimento dos envelopes (somente será
aceito protocolado em originais na sede da prefeitura, excluindo via fax, e-
mail ou outro meio), devendo a PREFEITURA MUNICIPAL DE PEDRO
GOMES-MS, por intermédio da Comissão Permanente de Licitação, julgar e
responder à impugnação em até 02(dois) dias úteis.”
Nesse contexto, empresas estabelecidas no município de Pedro Gomes/MS ou municípios
limítrofes possuem melhores condições de fazer uso do direito de petição (art. 5º, inciso
XXXIV, 'a', da Constituição da República) e de ter conhecimento acerca das informações e
esclarecimentos por ventura prestados do que aquelas estabelecidas em localidades mais
distantes ou em outros municípios.
Entretanto, no caso concreto, não haveria prejuízo para a Administração aceitar essas
solicitações de informações, esclarecimentos e contestações por meio de e-mail, via postal ou
fax. Pelo contrário, a utilização dos referidos meios de comunicação tornaria o processo mais
célere. O legislador, atento a isso, já positivou no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição
Federal, o respeito ao princípio da celeridade processual no âmbito dos processos judicial e
administrativo.
A Lei de Licitações, no que tange aos recursos e impugnações de atos da Comissão de
Licitação, é taxativa apenas quanto à tempestividade de suas apresentações à Administração,
não havendo qualquer previsão quanto à forma de exercício desse direito constitucional, seja
pelos licitantes ou por qualquer cidadão. Dessa forma, tendo em vista o princípio
constitucional da Legalidade, segundo o qual o administrador público somente pode fazer o
que a lei determine ou autorize expressamente, fica caracterizada a irregularidade na vedação
imposta pelos itens 2.4 e 21 do Edital da Tomada de Preços nº 05/2016, em virtude da ausência
de fundamentação legal para tal.
Já quanto a informações e esclarecimentos, a Lei Federal nº 8.666/93 deixa claro que deve
haver métodos de comunicação à distância para esses casos, conforme se depreende do item
VIII do art. 40, reproduzido a seguir:
“Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual,
o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de
execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o
local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como
para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o
seguinte:
(...)
VIII - locais, horários e códigos de acesso dos meios de comunicação à
distância em que serão fornecidos elementos, informações e esclarecimentos
relativos à licitação e às condições para atendimento das obrigações
necessárias ao cumprimento de seu objeto;” (original sem grifos)
Cabe ressaltar que, apesar de o Estatuto de Licitações e Contratos não consignar em seu texto
os recursos da rede mundial de computadores (Internet) como meio facilitador de
comunicação entre a Administração e os interessados em participar dos certames, até mesmo
pelo fato de o acesso à Internet ser restrito quando da elaboração da Norma (junho de 1993),
é inquestionável que a disponibilização de meios de comunicação por intermédio dos sites
corporativos das entidades promotoras de licitações proporciona um método adequado, de
alcance ilimitado, de recebimento de pedidos de informações e de esclarecimentos, bem como
de divulgação irrestrita dessas informações e esclarecimentos porventura fornecidos, desse
modo, garantindo o pleno atendimento dos princípios constitucionais da isonomia, da
publicidade e da impessoalidade, bem como a obtenção da proposta mais vantajosa para a
Administração, conforme preconiza o art. 3º da Lei Federal nº 8.666/93.
Cabe destacar que o Tribunal de Contas da União tem considerado que a vedação à
apresentação de impugnações e recursos por meio de telegrama, via postal ou fac-símile (fax)
cerceia o pleno gozo do direito de petição garantido no art. 5º, inciso XXXIV, alínea a, da
Constituição Federal (Acórdão nº 2266/2011 – TCU Plenário).
f) Exigência de capacidade técnica-profissional em desacordo com a Lei.
O edital da licitação, em seu item 6.5, exige a comprovação da licitante de possuir em seu
corpo técnico, na data de abertura das propostas, profissional de nível superior, detentor de
atestados de responsabilidade técnica, assim descrito:
“6 – DA DOCUMENTAÇÃO – ENVELOPE 01 todas as licitantes deverão
apresentar dentro do envelope nº 01 os documentos específicos para a
participação nesta TOMADA DE PREÇOS, numeradas sequencialmente e na
ordem a seguir indicada:
(...)
6.5 – Qualificação Técnica
(...)
b) Capacitação técnico-profissional cuja comprovação se fará através da
licitante possuir em seu quadro permanente, através de carteira de trabalho,
contrato de prestação de serviços ou no caso de sócio proprietário do
contrato social na data prevista para entrega da proposta, profissional de
nível superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente
detentor de Atestado de Responsabilidade Técnica – CAT, em nome do
profissional/engenheiro, por serviços de obras ou serviços de características
semelhantes, limitadas este exclusivamente as parcelas de maior relevância e
valor significativos do objeto desta licitação. B.1 Os atestados de Capacidade
Técnica-Profissional – CAT, deverá ser entidades por pessoa jurídica de
direito público ou privado, devidamente registrado pela entidade competente
“CREA”, em nome do profissional, que deverá fazer parte do quadro técnico
da empresa.” (sic)
Embora para a Administração seja interessante que haja um nível mínimo de qualificação para
as empresas executoras, sendo este nível julgado pela experiência anterior do responsável
técnico da licitante, comprovada pela execução de serviços em quantidade e nível técnico
semelhante com o objeto da licitação, esse não deve superar o princípio da competitividade e
da razoabilidade, mais importantes para a Administração que a qualificação técnica. Por isso,
a Lei Federal 8.666 de 21 de junho de 1993, em seu Artigo 30, define os critérios para que
sejam admissíveis a exigência de Atestado de Capacitação Técnico-profissional como
documento de habilitação para a comprovação da qualificação técnica, senão vejamos:
“Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
(...)
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e
compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da
licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal
técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem
como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se
responsabilizará pelos trabalhos;
(...)
§ 1º A comprovação de aptidão referida no inciso II do "caput" deste artigo,
no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados
fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente
registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigências
a:
I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em
seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta,
profissional de nível superior ou outro devidamente reconhecido pela
entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade técnica por
execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas
exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto
da licitação, vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos
máximos;
§ 2º As parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo,
mencionadas no parágrafo anterior, serão definidas no instrumento
convocatório.
§ 3º Será sempre admitida a comprovação de aptidão através de certidões ou
atestados de obras ou serviços similares de complexidade tecnológica e
operacional equivalente ou superior.” (original sem grifos)
Do texto da Lei se extrai que para se solicitar Atestado de Capacidade Técnica-
profissional, como documento de habilitação em uma licitação, é necessário que no
edital conste as parcelas de maior relevância e de valor significativo que o responsável
técnico da licitante necessita provar experiência anterior. Chama-se atenção que a
parcela tem que ter relevância técnica e valor significativo simultaneamente, não basta
apenas ter relevância técnica ou valor significativo.
A Prefeitura de Pedro Gomes/MS não definiu no instrumento convocatório as parcelas
de maior relevância técnica e de valor significativo da obra. Também não se vislumbra
na obra em questão (conclusão de uma edificação para funcionamento de uma creche)
serviço algum com complexidade técnica que justificasse sua relevância para se exigir
um Atestado de Capacidade Técnica-profissional. Dessa forma, a exigência de Atestado
de capacidade Técnica-profissional na Tomada de Preços nº 05/2016 acarretou uma
limitação ilegal do caráter competitivo do certame, haja vista a participação de apenas
uma empresa na licitação.
Todas essas restrições indicam que a empresa vencedora do certame tinha certeza de que seria
a única participante das licitações. Chegou-se a essa conclusão a partir da comparação da
proposta da empresa vencedora com o orçamento prévio da Administração, na qual foi
verificado que, igualmente ao ocorrido na Tomada de Preços nº 09/2010, apenas um preço de
serviço foi alterado face ao valor do orçamento prévio. Esse item foi cotado ligeiramente
menor que o valor orçado pela Administração. Esse fato demonstra que a empresa ganhadora
da licitação não teve o mínimo temor de ser derrotada numa possível disputa por preço, pois
não realizou uma orçamentação adequada, se limitando a repetir o orçamento da
Administração, alterando apenas um preço unitário para menor de modo que o preço global
de sua proposta ficasse menor que o preço global do orçamento prévio, conforme a tabela a
seguir demonstra:
Quadro - Comparação entre o único preço alterado.
Item Qtd Preço orçamento
Prefeitura-R$
Total
Orçamento-
R$
Preço proposta
empresa
vencedora-R$
Total da
Proposta-R$
Serviços de mão de obra 1 33.000,00 33.000,00 31.700,00 31.700,00
Fonte: Processo Administrativo da Prefeitura de Pedro Gomes/MS n.º 053/2016.
Dessa forma, entende-se que as restrições reproduzidas nos subitens “a” a “f” retro, tomadas
em conjunto, foram suficientes para impor limites à competitividade da Tomada de Preço nº
05/2016 da Prefeitura Municipal de Pedro Gomes/MS para execução do remanescente da obra
de construção de uma Escola ProInfância Creche tipo “B”, direcionando a licitação para a
empresa vencedora do certame.
Consequentemente, verifica-se o desrespeito ao inciso I, do § 1º, do art. 3º, da Lei nº 8.666/93:
“Art. 3º (...)
§ 1º É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou
condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter
competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da
naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra
circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do
contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5º a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei
no 8.248, de 23 de outubro de 1991.”
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
Por intermédio de correspondência sem número, datada de 13 de março de 2017, o ex-prefeito
do município, em resposta ao relatório preliminar, apresentou a seguinte manifestação:
“3) Tomada de preços 05/2016;
a) Restrição de acesso ao teor integral do edital:
O edital na integra estava disponível no site do Município: www.pedrogomes.ms.gov.br,
transparência brasil - licitações, o Municipio não cobra o edital.
b) Ausencia de publicidade do extrato de divulgação do edital em jornal de grande
circulação e não atendimento de 15 dias.
Todas as licitações são publicadas na internet através do site oficial da Assomasul e
disponível no site do Município: www.pedrogomes.ms.gov.br transparência Brasil –
licitações, quanto ao prazo citado de 14 dias, correto é 15 dias, sendo 31/08 e 14 dias mês
setembro, total 15 dias.
c) Vedação ilegal a participação de empresas sem cadastro de fornecedores do Municipio.
O edital não fala em data para fazer o CRC, podera ser feita até o ultimo dia de entrega dos
envelopes.
d) Exigencia indevida de prazo e agendamento para visita técnica e de atestado de visita
técnica.
O Município ofereceu condições razoável no prazo, sendo 12 dias para marcar a visita
técnica, a obra é de fácil acesso, todas as licitações são exigidas estas condições.
e) Proibição e apresentação de documentos (recursos e impugnações) por Email ou fax.
É uma regra que vem sendo seguida a vários anos, em todas as licitações, editais.
f) Exigência de capacidade tecnica-profissional em desacordo com a lei. Todas as licitações de obras de engenharia é solicitado por regra um profissional
responsável, no edital em seu objeto está bem claro o objetivo da licitação.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em decorrência da resposta encaminhada pelo ex-prefeito de Pedro Gomes/MS, apresentamos
a seguir nossas ponderações sobre as informações prestadas em cada item da resposta:
a) Apesar do informado pelo gestor, nenhuma evidência de que o edital fora disponibilizado
na integra no site do município foi apresentada.
b) O Gestor se limitou a afirmar que a integra do edital foi publicado no site da Assomasul e
no site da Prefeitura, sem, no entanto, apresentar evidencia alguma dessas publicações.
Ademais, tais publicações não eximiriam a Prefeitura de publicar o aviso do edital em jornal
de grande circulação e no Diário Oficial do Estado.
c) A afirmação do gestor confirma a necessidade de a empresa estar cadastrada para participar
da licitação, o que inibiu a possibilidade de empresas não cadastradas, mas que apresentassem
condições de cadastramento, participassem do certame, em clara afronta ao art. 22, § 2º, da
Lei Federal 8.666, de 21 de junho de 1993. E mais, o § 9º do art. 22 deixa claro que as
exigências para habilitação em tomadas de preços de empresas não cadastradas são
unicamente para participar da licitação, conforme reprodução a seguir:
“§ 9o Na hipótese do parágrafo 2o deste artigo, a administração somente
poderá exigir do licitante não cadastrado os documentos previstos nos arts.
27 a 31, que comprovem habilitação compatível com o objeto da licitação,
nos termos do edital.” (original sem grifos)
d) A afirmação do gestor de que a obra é de fácil acesso por si só confirma a desnecessidade
do atestado de visita técnica nos moldes exigidos no edital, uma vez que o responsável da
empresa interessada poderia realizar a vistoria do local sem qualquer agendamento prévio,
apenas apresentando uma declaração formal de que teve conhecimento do local da obra.
Assim, fica ratificada a ilegalidade daquela cláusula editalícia.
e) O gestor se limitou a afirmar que a ilegalidade sempre foi utilizada nos editais anteriores,
sem apresentar quaisquer esclarecimentos ou informações adicionais que elidissem a
ilegalidade apontada pela equipe de fiscalização.
f) Em sua resposta o Gestor não apresenta argumentos que refutam o fato de existir no edital
exigência de capacidade técnica-profissional em desacordo com a Lei.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.6. Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressassem a composição
de todos os seus custos unitários, inclusive o Benefício e Despesas Indiretas - BDI.
Fato
Em análise aos editais das Tomadas de Preços nº 09/2010 e nº 05/2016, foi constatado que as
planilhas orçamentárias das licitações elaboradas pela Prefeitura Municipal de Pedro
Gomes/MS não contemplavam a composição detalhada dos custos unitários dos serviços
licitados, inexistindo também o detalhamento do BDI (Benefício e Despesas Indiretas)
utilizado, contrariando o estabelecido no inciso II do § 2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93, in
verbis:
“Art. 7º (...)
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
(...)
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição
de todos os seus custos unitários;” (original sem grifos)
Cumpre destacar que o Tribunal de Contas da União – TCU possui jurisprudência pela
vedação à prática de cotação de itens sem sua composição de custo unitário, por ferir o
disposto no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, a exemplo do disposto nos seguintes
Acórdãos e Súmula:
“9.1.8. na elaboração de planilhas de quantitativos de obra ou serviços de
engenharia, disponibilize o detalhamento de todos os serviços, de forma que
seja possível expressar a composição dos custos unitários, conforme
previsto no art. 6º, inciso IX, c/c o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº
8.666/1993, abstendo-se de cotar itens por verba”
Acórdão 1091/2007 – Plenário
“9.6. determinar à Superintendência Regional do Sudeste -
INFRAERO/SRGR, [...], que: [...] 9.6.4. em cumprimento ao disposto no art.
7°, § 4°, da Lei nº 8.666/93, abstenha-se de incluir, nos orçamentos de
referência de suas licitações, serviços mensurados por meio de verbas,
indicando detalhadamente as atividades envolvidas e o quantitativo real
necessário para a execução nas respectivas composições de custo unitário,
com vistas a permitir que os valores de todos os itens orçados sejam
passíveis de análise e verificação de sua adequabilidade”;
Acórdão 2032-35/09-Plenário
“Detalhe todos os serviços em composição de custos unitários, consoante
dispõe o art. 7º, §2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, evitando a utilização de
medida expressa como ‘verba’ nos orçamentos de obras realizadas.”
Acórdão TCU nº 1745/2009 – Plenário
“Nas licitações e contratações diretas para a execução de obras e serviços
de engenharia:
(...)
exija, nos editais de licitação e nos processos de contratação direta para a
execução de obras e serviços de engenharia, que as empresas interessadas,
em qualquer regime de contratação, forneçam a composição detalhada de
todos os seus preços unitários, inclusive da margem, tributos e impostos
incidentes sobre materiais, bem assim da composição do homem-hora
adotado em seus orçamentos (indicando seus coeficientes de produtividade,
salários, encargos, custos de equipamentos, ferramentas, canteiro, etc.), nos
termos do art. art. 7o, § 2o, inciso II, da Lei no 8.666/1993;
(...)”
Acórdão 3977/2009 Segunda Câmara
“Exija que orçamento-base e as propostas das licitantes contenham o devido
detalhamento dos elementos, com composições de custos unitários que
especifiquem os materiais utilizados e mão-de-obra e equipamentos
empregados, em atenção ao que dispõe o art. 7o, § 2o, inciso II, da Lei no
8.666/1993.”
Acórdão TCU nº 80/2010 – Plenário
“As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais
e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou
serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e
das propostas das licitantes, e não podem ser indicados mediante uso da
expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas.” (original sem grifos)
Súmula n.º 258
Cabe ressaltar que, em se tratando de obras, para definição do BDI, deverá ser obedecida a
seguinte premissa, conforme item 9.1.3 do Acórdão nº 325/2007 – Plenário, a seguir:
"...
9.1.3. o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da
composição do BDI e dos respectivos percentuais praticados;"
Ainda deve fazer parte do projeto básico das licitações o detalhamento do BDI máximo
aceitável fixado pela Administração, que, inclusive, deve servir de modelo para que as
licitantes apresentem o detalhamento do seu percentual de BDI utilizado em suas propostas.
A ausência desses orçamentos detalhados, inclusive a composição do BDI, aliada a uma
fiscalização deficiente da execução do contrato, possibilita a ocorrência de sobrepreços,
acréscimos de quantitativos de serviços e, ainda, superfaturamentos, que podem causar
prejuízo ao erário.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
Por intermédio de correspondência sem número, datada de 13 de março de 2017, o ex-prefeito
do município, em resposta ao relatório preliminar, apresentou a seguinte manifestação:
“5) Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressassem a composição de
todos os seus custos unitários.
O termo de referência da obra em seu item 2, vincula o objeto do processo administrativo
88/2010 e tomada de preço 09/2010, obedecendo rigorosamente o referido projeto elaborado
pelo FNDE, o município recebeu todas as planilhas e plantas prontas direto do FNDE.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua resposta o Gestor não apresenta argumentos que refutassem a ilegalidade de não haver,
nos processos das Tomadas de Preços nº 09/2010 e nº 05/2016, orçamentos detalhados em
planilhas que expressassem a composição de todos os seus custos unitários no edital.
##/AnaliseControleInterno##
3. Consolidação de Resultados
Com base nos exames realizados, conclui-se pela procedência da denúncia apresentada a esta
CGU-Regional/MS, uma vez que a aplicação dos recursos federais não está adequada e exige
providências de regularização por parte dos gestores federais.
Do montante fiscalizado de R$ 1.363.973,64 (um milhão, trezentos e sessenta e três mil,
novecentos e setenta e três reais e sessenta e quatro centavos), foi identificado prejuízo de R$
199.725,24 (cento e noventa e nove mil, setecentos e vinte e cinco reais e vinte e quatro
centavos), referente aos itens 2.2.4.
Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a
efetividade do Programa/Ação fiscalizado:
- Tomada de Preços n.º 09/2010 conduzida com restrições ao caráter competitivo e violações
aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da igualdade, direcionando
a licitação para a empresa vencedora.
- Favorecimento à empresa contratada, decorrente de habilitação indevida na Tomada de
Preços n.º 09/2010.
- Pagamento por serviços não realizados no valor total de R$ 199.725,24.
- Tomada de Preços n.º 05/2016 conduzida com restrições ao caráter competitivo e violações
aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da igualdade, direcionando
a licitação para a empresa vencedora.
- Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressassem a composição de todos os
seus custos unitários, inclusive o Benefício e Despesas Indiretas - BDI.