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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

FACULDADE INTEGRADA AVM

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GESTÃO PARTICIPATIVA NO ORÇAMENTO PÚBLICO

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Por: Luiza Lima Capecchi

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Orientador

Prof. Willan Rocha

Rio de Janeiro

2011

2

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

FACULDADE INTEGRADA AVM

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GESTÃO PARTICIPATIVA NO ORÇAMENTO PÚBLICO <>

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Apresentação de monografia à Universidade Candido

Mendes como requisito parcial para obtenção do grau

de especialista em Gestão Pública....

Por: Luiza Lima Capecchi.

3

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus pela força e

determinação, ao amigo e incentivador o

Sr. Prof. Dr. Rogério Tupinambá Fernandes

de Sá, a minha mãe Francisca L Capecchi,

as filhas Thaís Capecchi Valadão e Lívia

Capecchi Valadão, sem eles não seria

possível tornar este sonho em realidade,

obrigada.

4

DEDICATÓRIA

Esta Monografia é dedicada ao amigo e

incentivador o Sr. Prof. Dr. Rogério

Tupinambá Fernandes de Sá, a minha mãe

Francisca L Capecchi, as filhas Thaís

Capecchi Valadão e Lívia Capecchi

Valadão e ao meu pai Orlando Capecchi (in

memoriam).

5

RESUMO

Este trabalho vem fortalecer o conceito e a necessidade da gestão participativa

no orçamento público. Temos uma legislação que progrediu no sentido de

democratizar o processo orçamentário do país.

Gestão participativa no orçamento é um assunto relativamente novo e polêmico,

pois para muitos, leva-lo ao conhecimento e participação popular pode

representar perda de poder. Atualmente, os gestores públicos encontram-se

diante da necessidade de melhor administrarem os recursos das entidades que

representam no intuito de promover o bem estar coletivo. A correta

aplicabilidade da Lei Orçamentária só traria benefícios e popularidade para a

gestão do governo em exercício, pois se adequaria às peculiaridades de cada

região ou município. Cabe registrar a importância da gestão participativa como

experiência revolucionária de planejamento democrático que se contrapõe à

visão tecnoburocrática de planejamento central. Fundamental a implantação de

um sistema de acompanhamento orçamentário, por ser este peça chave das

políticas públicas. É através das contas públicas que podemos fiscalizar, se as

ditas prioridades de campanha serão realizadas.

Se não conhecemos não podemos cobrar, transparência e participação fazem

parte de uma visão política contemporânea. Valores devem ser revistos e

lembrados. A política não pode impedir um país, estado ou município de evoluir.

Para prosperarmos é necessário se ter metas, entender e exercer a democracia.

.

6

METODOLOGIA

No momento atual, os administradores públicos encontram-se diante da

necessidade de melhor administrarem os recursos das entidades que

representam, no intuito de promover o bem-estar coletivo. Todavia, para que

isso ocorra, faz-se necessário que esses implantem um sistema de

acompanhamento orçamentário, possibilitando assim que o orçamento público

materialize o programa de ações do governo. O estudo apresentado foi

realizado através de pesquisas em livros, internet, e no dia à dia do município de

e Saquarema participando de fóruns e reuniões em associações e institutos não

governamentais, tendo como tema: Gestão Participativa no Orçamento Público

como instrumento de planejamento e controle, cujo objetivo é conhecer

substancialmente, de forma informativa, além de breves resumos no que se

refere a história do orçamento público e sua evolução.

.

7

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 08

CAPÍTULO I - História do Orçamento Público 10

CAPÍTULO II - Ascensão 20

CAPÍTULO III – Princípios Orçamentários 24

CAPÍTULO IV – História do PPA 29

CAPÍTULO V – Gestão Participativa 32 CAPÍTULO VI – Orçamento Participativo 41 CONCLUSÃO 44

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 46

ÍNDICE 59

FOLHA DE AVALIAÇÃO 63

8

“O orçamento é uma instituição inviolável e

soberana, havendo a necessidade urgente

de fazer dessa Lei das Leis uma força de

nação.”

Rui Barbosa, 1891

9

INTRODUÇÃO

O tema desta monografia é Gestão participativa no orçamento público.

A questão central deste trabalho é de fundamental relevância, pois vem

consolidar o exercício da cidadania plena. Com o intuito, de demonstrar a

evolução do orçamento público e a importância da gestão participativa no

orçamento público, desde seu surgimento na Idade Média, passando pela Idade

Moderna e chegando à Idade Contemporânea. Além de, esclarecer como é

elaborado o orçamento que, hoje, possuímos.

Orçamento público não é apenas a mera fixação de receitas visando o

pagamento de certas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas

para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada

uma das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em

vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência

orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos gastos

públicos pelo Legislativo.

É através do orçamento que se fixam os objetivos a serem atingidos

pelo Estado. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção

no domínio econômico. O orçamento público permite ao cidadão identificar o

plano de ação governamental, bem como saber se as promessas de campanhas

do governante eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo,

podendo cobrar da máquina administrativa o cumprimento da lei,

continuamente, com transparência, eficiência e moralidade. Orçamento público

está intimamente ligado ao desenvolvimento dos princípios democráticos. O

controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar ao

cidadão informações que confiram transparência à gestão da coisa pública.

Segundo Lino de Martins da Silva, o orçamento é estudado sob os

seguintes aspectos: Aspecto Político, Jurídico, Econômico e Financeiro.

10

Nos movimentos sociais tem-se agregado uma ênfase mais ampla na

conciliação da democracia. Assim, podemos dizer que a construção da

cidadania aponta para a construção e a difusão de uma conduta democrática.

No Brasil, a elaboração do orçamento tem logrado significativos avanços

após a Constituição Federal de 1988, proporcionando a abertura de diálogo

entre os poderes executivo e legislativo e maior abertura na participação

popular, a exemplo das experiências do Orçamento Participativo, os conselhos

de políticas públicas e a mobilização dos Fóruns do Orçamento.

Lamentavelmente, essa circunstância ainda não foi suficiente para despertar um

efetivo interesse do conjunto da população quanto à importância do orçamento

para a consecução dos objetivos de melhorias coletivas.

11

CAPÍTULO I

HISTORIA DO ORÇAMENTO PÚBLICO

1.1 Origem e Evolução

As origens históricas do orçamento devem ter em conta as características

sociais, políticas e econômicas existentes na sociedade medieval que definem e

contextualizam o seu aspecto financeiro. As relações sociais eram

estabelecidas, basicamente, no espaço destinado aos feudos. Como não havia

cidades, era ali que florescia a organização social, centralizada na figura do

senhor feudal, detentor de terras e propriedades, que estabelecia uma relação

de dependência aos servos. Estes, reservados aos trabalhos do campo e

submetidos à autoridade feudal, geravam a riqueza do feudo, em troca de pão,

abrigo e proteção, apoio recíproco deste com o Rei, essencial à segurança e a

manutenção daquela sociedade.

Como, na época, não existiam os Estados Nacionais, a construção das

relações sociais, econômicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas

relações de subordinação. O Rei cobrava dos senhores feudais um valor

referente à utilização das terras reais. Tal preço dominial era o que

proporcionava a formação e manutenção do exército real. O Rei lançava tributos

adicionais o que, desde já, demonstrava a arbitrariedade na formação e

recebimento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de

numerários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios

reais.

Tal situação só foi alterada quando se passou a exigir o consentimento

dos principais vassalos reais para a cobrança dos tributos adicionais, gerando a

impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos almejados.

12

A partir de então, a instituição de tributos só seria possível se existisse

um caráter extraordinário e o consentimento dos principais súditos, que se

reuniam em conselhos ou assembléias, para autorizar a instituição do tributo

tido como extraordinário e essencial.

A origem do orçamento advém desde o período de transição do Mercantilismo

para o Liberalismo. Inicialmente, o orçamento vinculou-se às reivindicações da

burguesia, que buscava a limitação dos poderes do Soberano que, durante o

Absolutismo, era visto como fonte de poder absoluto, divino, acarretando que a

vontade do Rei se confundia com o próprio ordenamento normativo.

O Mercantilismo fora o conjunto de medidas econômicas colocadas em prática,

ao longo do período da transição feudalismo/capitalismo (século XV ao século

XVIII), caracterizadas pela rigorosa intervenção do Estado no plano econômico.

Os mercantilistas compreendiam a importância das trocas comerciais entre os

países, favorecidas pela formação de um comércio em escala mundial, a partir

do século XVI. Num primeiro momento, prevaleceu a noção de balança de

contratos, isto é, o controle sobre o total de contratos comerciais assinados

entre nacionais e estrangeiros. Num segundo momento, devido às dificuldades

de controle por parte do Estado, chegou-se à teoria da balança de comércio

favorável, segundo a qual, o que contava era o saldo existente nas relações

comerciais com a totalidade das nações.

A evolução do orçamento público tem seu surgimento na Idade Média,

passando pela Idade Moderna e chegando à Idade Contemporânea.

O estudo do orçamento público, com características contemporâneas, remota à

década de 1920 nos Estados Unidos da América, quando a gestão empresarial

deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas

técnicas de gestão e de elaboração do orçamento.

13

Desde 1916, o francês JULES HENRI FAYOL, em sua obra “Administração

Industrial e Geral”, já defendia que as empresas eram conjuntos de funções

(técnicas, comerciais, financeiras, segurança, contábeis e administrativas).

Assim, com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico, para

efetuar o acompanhamento e controle da função administrativa, era necessário

estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras na condução das

atividades empresariais. Nesse sentido, surgiram às técnicas orçamentárias,

dentre elas, o Orçamento Público.

Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das finanças

públicas. Na atualidade, tal conceito está intimamente ligado à previsão das

Receitas e fixação das Despesas públicas. Em outras palavras, o Orçamento

Público é o documento legal (ou o conjunto de documentos legais) contendo a

previsão de receitas e despesas de um governo, durante um determinado

exercício.

A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então

revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos

poderes exercidos pelo Soberano que, no Absolutismo, era visto como fonte de

poder divino (absoluto).

Atualmente, o orçamento se apresenta como um verdadeiro método utilizado

pela Administração para coordenar as despesas e receitas públicas imprimindo-

lhe organização e possibilitando um panorama geral dos negócios públicos bem

como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, todavia, a

origem do orçamento não se deu a partir de um olhar financeiro contemporâneo,

marcadamente impregnado pela técnica e racionalidade financeira.

Pode-se afirmar que o orçamento faz parte de uma política de descentralização

do governo, que já é prevista na Constituição vigente. Pois, nas diretrizes

estabelecidas em cada plano, é fundamental a participação e apoio das esferas

inferiores da administração pública, que sem dúvida têm mais conhecimento dos

desafios e dos problemas que se fazem necessários defrontar para um

desenvolvimento sustentável.

14

Como parte do ordenamento jurídico, o orçamento público é dinâmico e se

modifica com a evolução da sociedade, adequando-se e modificando-se com o

tempo, ganhando assim cada vez mais um aspecto social e deixando de ser a

simples análise das contas públicas.

O entendimento contemporâneo para Orçamento Público diz se tratar de

um plano de governo expresso na forma da lei, que se faz a estimativa de

receita a arrecadar e fixa a despesa de igual valor entre todos os seus órgãos

para um período determinado de um ano, discriminando o programa de trabalho

autorizado a ser realizado, elaborado segundo os princípios da unidade,

universalidade e anualidade, chamado de exercício financeiro. Do ponto de vista

político, corresponde ao contrato formulado anualmente entre governo,

administração e sociedade sobre as ações a serem implementadas pelo Poder

Público.

1.2 Aspectos do Orçamento Público

O Orçamento anual da União é composto pelos orçamentos: Fiscal, da

Seguridade Social e de Investimento das Estatais. Ele prevê todos os recursos e

fixa todas as despesas do Governo federal, referentes aos Poderes Legislativos,

Executivo e Judiciário.

O orçamento público expressa o esforço do governo para atender à

programação requerida pela sociedade, a qual é financiada com as

contribuições sociais e tarifas de serviços públicos.

O orçamento público apresenta três importantes dimensões, todas de interesse

direto para a sociedade: Dimensão jurídica, econômica, política.

Atualmente, o orçamento deixou de ser mera peça orçamentária e tornou-se um

poderoso instrumento de intervenção na economia e na sociedade, o orçamento

15

tem vários aspectos: Aspecto Político, porque revela ações sociais e regionais

na destinação das verbas, também tem características econômicas por

manifestar a realidade da economia. É técnica porque utiliza cálculos de receita

e despesa e tem ainda, aspectos jurídicos, porque atende as normas da

Constituição Federal e leis infraconstitucionais.

Segundo Lino Martins da Silva, orçamento é estudado sobre os seguintes

aspectos:

Aspecto Político – que diz respeito à sua característica de plano de

Governo ou Programa de Ação do grupo ou fração partidária que detém o

Poder.

Aspecto Jurídico - é o que define a Lei Orçamentária no conjunto de Leis

do país.

Aspecto Econômico – e o resultado da evolução das características

políticas do orçamento. Se o orçamento público é peça fundamental ao

cumprimento das finalidades do Estado, não há duvida de que deverá observar

que o melhor plano é aquele que resulta numa produção de menor gasto.

Aspecto Financeiro – caracterizado pelo fluxo monetário das entradas da

receita e das saídas das despesas, meio efetivo e normal da execução

orçamentária.

16

1.3 Evolução Histórica do Orçamento Público

No decurso da história, as grandes nações evidenciaram esforços no

sentido de implantar um instrumento de controle das receitas e despesas

públicas. No entanto, a Inglaterra deteve, até o final do século XIX, a maioria

das referências no que se refere á técnica de orçamento público.

O embrião da concepção de Orçamento Público teve origem na Carta Magna

outorgada em 15 de junho de 1215, pelo rei João Sem Terra, nos seguintes

termos:

“Nenhum tributo ou auxilio será instituído no reino, se não pelo seu conselho

comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do rei, fazer seu primogênito

cavaleiro e casar sua filha mais velha mais uma vez, e os auxílios para esse fim

serão razoáveis em seu montante”.

Para que não fosse deposto, o rei João Sem-Terra aceitou acatar as

determinações impostas pela Magna Carta, documento de 1215 que viria a

remodelar o papel do rei na Inglaterra, estabelecendo limites ao poder real,

principalmente às questões jurídicas, tributárias e que envolvessem a guerra.

Entre outras disposições, a nova lei dizia que o rei não poderia mais criar

impostos ou alterar as leis sem antes consultar o Grande Conselho, órgão que

seria integrado por representantes do clero e da nobreza. Além disso, nenhum

súdito poderia ser condenado à prisão sem antes passar por um processo

judicial. Esse foi o resultado da união entre o Clero e a Nobreza.

Com o passar dos séculos, esse modelo evoluiu para o controle exercício

pelo Poder Legislativo (controle político, que procurava garantir que o tributo

fosse apenas fonte de recursos para a solução de anseios da sociedade

administrada, sem cobranças desnecessárias).

Faz-se mister destacarmos um fato histórico para a humanidade ocorrido na

França em 26 de agosto de 1978, “ declaração do direito do Homen e do

Cidadão”, em seus artigos 13, 14 e 15 in verbio:

17

Art 13. Para a manutenção da força pública e

para as despesas de administração é indispensável

uma contribuição comum que se deve ser dividida

entre os cidadãos de acordo com as suas

possibilidades.

Art. 14. Todos os cidadãos têm direito de

verificar, por si ou pelos seus representantes, da

necessidade da contribuição pública, de consenti-la

livremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar

a repartição, a coleta, a cobrança e a duração.

Art. 15. A sociedade tem direito de pedir contas

a todo agente público pela sua administração. (...).

A partir deste fato observa-se na história o direito que a sociedade francesa

adquiriu de se manifestar sobre o Orçamento Público, dos impostos que iriam

pagar à sua aplicação, inclusive, o direito de não ser tributado aleatoriamente e

ilimitadamente pelos agentes públicos de plantão.

1.4 Evolução Política do Processo Orçamentário no Brasil

As mudanças no processo político brasileiro, ocorridas ao logo dos seus

quinhentos anos de historia, causaram impacto imediato nos arranjos

constitucionais que balizam processo orçamentário.

James Giacomoni nos ensina que ainda no período colonial, a

Inconfidência Mineira tentou conquistar a soberania, para o país, usando como

motivação o descontentamento em face das disposições tributárias emanadas

18

de Portugal. Ao suspender a “derrama” (cobrança dos impostos atrasados). As

autoridades fizeram abortar o movimento, comprovado que havia mais

disposição em fugir do fisco português e menos consciência política em prol da

independência da Colônia.

A primeira Carta Magna Brasileira é de 1824, o imperador D. Pedro I

instituiu um conselho de notáveis para a elaboração da Carta Magna, que fazia

menção ao orçamento e tornava obrigatório o orçamento formal por parte das

instituições do período do Império. Promulgada por D.Pedro I como a 1ª

Constituição Brasileira. Esta embora promulgada por um Chefe de Estado, foi a

Constituição de mais longa duração em toda história brasileira (65 anos).

Em seu artigo 172 estabelecia que:

“ o ministro de Estado de Fazenda, havendo

recebido dos outros ministros os orçamentos relativos

às despesas das suas repartições, apresentara na

Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta

estiver reunida, um balanço geral da receita e

despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e

igualmente o orçamento de todas as despesas

públicas do ano futuro e da importância de todas as

contribuições e rendas públicas” (GIACOMONI, 2001,

p.22).

No Brasil a primeira Lei Orçamentária foi formulada por um corpo

legislativo, desde a fundação do Império, e sancionada por decreto de

15/12/1830, para os exercícios de 1831-1832.

A primeira Constituição Republicana de 1891 determinava ao Congresso

Nacional orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas

da receita e despesa de cada exercício financeiro. A Constituição de 1934

cuidou do Orçamento em seção específica e a de 1937 transformou-o em ato

administrativo.

19

Renasce o orçamento na Constituição de 1946. Competia ao Congresso

nacional com a sanção do Presidente da República, votar o orçamento. O

orçamento passa e ser visto como programa de governo, através do qual havia

de se demonstrar não apenas a elaboração financeira, mas como orientação de

Governo.

No decorrer dos anos as constituições brasileiras passaram por algumas

evoluções e retrocessos, no entanto, há que se destacar aquela que provocou

profundas alterações no processo orçamentário que foi a de 1967, instituída

durante o período do Regime Militar, da qual se retirou, através de emenda

constitucional, a competência do Congresso Nacional de discutir e votar o

orçamento, embora nessa constasse como uma das suas atribuições. O papel

do Legislativo foi reduzido à aprovação do projeto de lei oriundo do Executivo, já

que a hipótese de rejeição era impossível de ser considerada.

Na Constituição de 1967 existia a previsão de uma política de emissão de

títulos públicos a ser regulamentada por lei específica. Na ausência dessa

regulamentação o Governo usou Decretos-Leis. Nesse mesmo ano, o Decreto

Lei nº 200 definiu o planejamento como um dos princípios fundamentais de

orientação às atividades da administração federal, sendo o Orçamento

Programa Anual entendido como um dos seus instrumentos básicos. Essa

concepção, que associa planejamento e orçamento como elos de um mesmo

sistema, foi reforçada na Constituição Federal de 1988, que tornou obrigatória a

elaboração de Planos Plurianuais, bem como a elaboração da Lei de Diretrizes

Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

A restrição de competência do Congresso Nacional só foi extinta com a

Constituição de 1988 que restabeleceu a participação dos representantes do

povo, eleitos através do voto direto, e inseriu também o princípio da participação

popular.

20

A visualização da importância de participar nas atividades do Estado e

interferir de forma concreta foi incorporada por entidades e pela sociedade civil.

Alguns cientistas sociais como sociólogos, contadores, economistas entre

outros, aprofundaram-se nas últimas décadas no estudo sobre o novo papel das

entidades públicas governamentais dentro do contexto social. A percepção

desta importância em relação ao orçamento foi concretizada em nível de

município quando da elaboração do primeiro Orçamento Participativo no Brasil

que foi na cidade de Porto Alegre – RS na administração do Prefeito Olívio

Dutra (PT), em 1989. (Horvath, 1999, p. 90)

1.5 Prática do Orçamento no Brasil

O conceito clássico do orçamento caracterizava-se como sendo uma mera peça

contábil, de conteúdo financeiro, já que continha apenas à previsão de receitas

e a autorização das despesas, sem preocupação com os planos

governamentais e com o interesse efetivo da população.

A 8ª Constituição Brasileira registra uns dos momentos históricos, o fim do

regime político instaurado em 1964, onde os próprios militares preparavam o

retorno para o regime democrático desde a distensão lenta e gradual do

governo Geisel, a anistia política, processo de abertura do governo Figueiredo e

a eleição indireta de Trancredo Neves e José Sarney pelo Congresso Nacional

para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República. Por outro lado, as

forças oposicionistas conseguiram obter seguidas vitórias nas eleições

realizadas além de mobilizar a opinião pública e as forças da sociedade civil

para o processo de redemocratização do Estado brasileiro.

A Constituição Brasileira de 1988, promulgada em 5 de outubro, onde o então

presidente da Assembléia Nacional Constituinte, denominou-a como

21

“Constituição Cidadã”, tendo como uma de suas características, o

restabelecimento do regime Democrático do País.

Com a finalidade de apresentar o orçamento público com maior transparência, a

Constituição de 1988 mudou a sistemática de elaboração, fixando a

obrigatoriedade da elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual (LOA). Desta forma,

devolveu aos Legisladores a prerrogativa de participar, de forma concreta, da

elaboração dos planos e dos orçamentos públicos, nos três níveis de governo.

CAPITULO II

Ascensão

2.1 Instrumento Democrático

A origem da palavra orçamento é de origem italiana: "orzare", que

significa "fazer cálculos".

Lembra o professor CELSO RIBEIRO BASTOS que a finalidade

última do orçamento "é de se tornar um instrumento de exercício da democracia

pelo quais os particulares exercem o direito, por intermédio de seus

mandatários, de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações

tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária" (in "Curso de Direito

Financeiro e de Direito Tributário", 2ª edição, Saraiva/1992, pg. 74).

No Brasil o orçamento é do tipo misto, visto que a iniciativa cabe ao

Poder Executivo, mas a sua aprovação é submetida ao Poder Legislativo, bem

como o controle e julgamento.

22

Os dois poderes participam ativamente do processo orçamentário. Em

regime parlamentarista o orçamento é Legislativo, visto que a competência

orçamentária é privativa do Poder Legislativo, e aprovado pelo Poder Executivo

ou eventualmente submetido à votação pelo Legislativo, que não poderá alterá-

lo, além de ter caráter autorizado, e não impositivo. Quando o orçamento anual

é aprovado, transformando-se na LOA- Lei Orçamentária Anual.

2.2 Leis Orçamentárias

A competência para a elaboração dos planos de ação governamental e do

orçamento é sempre do Executivo. De acordo com a Constituição Federal, nos

incisos I, II e III, art. 165:

“Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada;

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (OLIVEIRA, 2004, p.118)”

23

O Plano Plurianual é um plano feito para a duração de quatro anos, tendo

vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato da futura

administração.

Nele devem constar, obrigatoriamente, os orçamentos de investimentos que

nortearão as diretrizes, objetivos e metas da administração municipal para as

despesas de capital e outras dela decorrentes. Nenhum investimento cuja

execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia

inclusão neste plano, ou em lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de

responsabilidade. O prazo de encaminhamento ao Legislativo é 31 de agosto.

A Lei das Diretrizes Orçamentárias é um plano de curto prazo capaz de

traduzir as diretrizes e os objetivos do PPA em metas e prioridades para o ano

seguinte, servindo como orientação para elaboração do orçamento anual. No

Legislativo o projeto da LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis

com o Plano Plurianual. O prazo de encaminhamento ao Legislativo é 15 de

abril.

A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração, segundo

a CF, art165, §2º, orientará a LOA e disporá sobre alterações tributária, com a

LRF em vigor, a LDO municipal também deve dispor:

a) sobre o equilíbrio da receita e despesa;

b) sobre os programas financeiros com receitas do orçamento;

c) sobre as normas relativas de controle dos custos;

d) sobre as condições e exigências para transferência de recursos a entidades

pública e privada;

e) sobre as metas fiscais e os riscos fiscais.

24

Já a Lei Orçamentária Anual concretiza o planejado no PPA, obedecendo

as metas e prioridades estabelecidas pela LDO, transformando-as em dotações

orçamentárias efetivas. O Prazo de encaminhamento ao Legislativo é 31 de

agosto. É com base na LOA que as despesas do exercício são executadas.

A LOA corresponderá:

a) o orçamento fiscal;

b) o orçamento de investimentos;

c) o orçamento da seguridade social.

A figura abaixo mostra de forma resumida os prazos legais para elaboração e

cumprimento do orçamento

Projeto Caminhamento ao Poder Legislativo

Devolução ao Poder Executivo

Plano Plurianual 4 meses antes do término do primeiro exercício financeiro do presidencial

Até 15 de dezembro do exercício em que for encaminhado

Lei de Diretrizes Orçamentária

8 meses e meio antes do término do Exercício Financeiro( 15 de abril)

Até 30 de Junho do exercício do exercício que foi encaminhado

Lei Orçamentária Anual

4 meses antes do término do exercício financeiro (31 de agosto)

Até 15 de dezembro do exercício que for encaminhado

25

CAPÍTULO III

Princípios Orçamentários

3.1 Conceito

Segundo Diniz os princípios orçamentários têm como objetivo o

estabelecimento de normas e critérios que orientem e norteiem a elaboração, a

execução e o controle do orçamento público. Esses princípios caracterizam e

distinguem o orçamento público dos demais orçamentos. (Paulo de Matos

Ferreira Diniz, Lei 4.320/64 (Orçamento Público), 1997, p.29).

Maria Sylvia Di Pietro ao tratar dos princípios administrativos, ensina que

“princípios de uma ciência, são as proposições básicas, fundamentais, típicas,

que condicionam todas as estruturas subseqüentes”.

Os princípios orçamentários são regras válidas para todo o processo

orçamentário, mas não tem caráter absoluto, visto que apresentam exceções.

LEI Nº 4.320 - DE 17 DE MARÇO DE 1964 - DOU DE 23/3/64

Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração

e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos

Municípios e Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso

XV, letra "b", da Constituição Federal.

26

3.2 Princípios orçamentários

Os princípios orçamentários podem ser divididos em:

Legalidade – Por este princípio, o orçamento anual, ao final da sua elaboração,

deve ser aprovado pelo Poder Legislativo, tornando-se uma lei. Também de ser

objeto de lei as Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual (art. 165 da

CF/1988). O orçamento anual materializa-se numa lei, a LOA - Lei Orçamentária

Anual ou mediante créditos adicionais. Segundo o princípio da legalidade,

nenhuma receita poderá ser arrecadada e nenhuma despesa poderá ser

aplicada sem que estejam incluídas no orçamento anual, nem os seus limites

poderão ser ultrapassados, com a função de limitar o poder estatal e garantir a

indisponibilidade do interesse público, já que se falar em vontade pessoal no

trat6o da coisa pública.

Anualidade – também denominado periodicidade, preconiza as previsões de

receita e despesa que devem referir-se, sempre a um período limitado de tempo

em geral, um ano ou o chamado “exercício financeiro”. No Brasil, de acordo

com o art. 4º da Lei 4.320/1964: “... o exercício financeiro coincidirá com o ano

civil - 1º de janeiro a 31 de dezembro”. A discriminação da receita e despesas da

Lei orçamentária no seu art. 2º contém, de forma a evidenciar a política

econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecido os

princípios da unidade, universalidade e anualidade.

A autorização e abertura de créditos especiais extraordinários é uma exceção –

se promulgados nos últimos quatro meses do ano - conforme o art. 167, §2º, da

CF: ... os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício

financeiro em que forem autorizados , salvo se o ato de autorização dor

promulgado nos últimos quatro meses, casos em que são reabertos nos limites

de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro e

subseqüente.

27

Universalidade – o principio da universalidade está compreendido nos arts. 2º,

3º e 4º da Lei nº 4.320/1964, na Ementa Constitucional nº 01/1969, e também

no § 5º do art. 165 da Constituição Federal de 1988. A lei do orçamento

compreenderá todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União,

seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.

Esse princípio segundo James Giacomoni, um economista e mestre em

administração de empresas conceituado amplamente aceito entre os tratadistas

permite ao Legislativo:

a) Conhecer a priori todas as receitas e despesas do Governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;

b) Impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita de despesas sem prévia autorização parlamentar;

c) Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar as cobranças de tributos estritamente necessários para atendê-las.

Tendo como exceção o Orçamento Operacional das Empresas Estatais

Independentes.

Orçamento Bruto - O Princípio do Orçamento Bruto está explicitamente

inserido no art. 6º da Lei nº 4.320/1964, que diz que todas as receitas e

despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer

deduções. O §1º do mesmo artigo reforça este princípio: “As cotas de receita

que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como receita, no

orçamento de que as deva receber”.

Importante ressaltar que tanto o principio da universalidade como o do

orçamento bruto contêm “todas as receitas e todas as despesas”. Com uma

diferença onde apenas o Orçamento Bruto contêm a expressão “pelos seus

totais”

28

Exclusividade – O orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não

cuidar de assuntos estranhos (art. 165, da CF). Este princípio foi introduzido no

direito brasileiro pela reforma constitucional de 1926. Sua adoção como norma

constitucional pôs fim às distorções das famosas “caudas orçamentárias”.

Exceção a este princípio são as autorizações para abertura de créditos

suplementares e contratação de créditos.

Unidade/totalidade – princípio este que discorre sobre o Orçamento deve ser

uno, ou seja no âmbito de cada esfera de Governo ( União, estados e

municípios), deve existir apenas um orçamento e não mais que um para dado

exercício financeiro. Visa-se com esse princípio eliminar a existência de

orçamentos paralelos.

Especificação ou discriminação ou especialização – Este princípio objetiva

vedar as autorizações globais, ou seja, as despesas devem ser classificadas

com um nível de desagregação tal que facilite as análises por parte das

pessoas. De acordo com o art. 15 da Lei nº 4.320/64, a discriminação da

despesa da lei-de-meios far-se-á, no mínimo, por elementos (pessoal, material,

serviços, obras, etc).

Não-afetação das receitas ou não-vinculação – o princípio da não afetação

das receitas veda a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto

as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento

do ensino (FPE, FPM, etc), e as garantias às operações de crédito por

antecipação da receita.

Publicidade – um dos princípios fundamentais que regem a administração

Pública (art. 37 da CF/1988). O Orçamento de um país deve ser sempre

divulgado quando aprovado e transformado em lei. No Brasil, o Orçamento

Federal é publicado no Diário Oficial da União, podendo também abranger

jornais, internet ou outro veículo de comunicação.

29

Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser iguais às

receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos. A

finalidade deste princípio é deter o crescimento desordenado dos gastos

governamentais e impedir o déficit orçamentário, que nem sempre significa um

mal para o Governo, a utilização de déficits orçamentários é recomendada para

solucionar crises econômicas.

Planejamento e Programação – O Princípio do Planejamento, de acordo com a

Constituição Federal de 1988, refere-se à obrigatoriedade de elaboração do

PPA – Plano Plurianual, e de acordo com a LRF, art 1º, §1º. “a responsabilidade

de gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente , e, que se previnem

riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas...”

O princípio da programação diz que o orçamento deve evidenciar os programas

de trabalho, servindo como instrumento de administração do Governo,

facilitando a fiscalização, gerenciamento e planejamento.

Como o “programa” é o elo entre planejamento e orçamento, esses princípios

são apresentados juntos.

Não estorno – o princípio do não estorno encontra-se expressamente previsto

no art.167, VI da CF: “é vedado: a transposição, o remanejamento ou a

transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de

um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa”. Se houver insuficiência

de orçamentária ou carência de novas dotações, deve-se recorrer a abertura de

crédito suplementar ou especial , mediante autorização do Poder Legislativo,

contida no LOA ou em Lei específica de credito adicional.

30

CAPÍTULO IV

História do PPA

4.1 Plano Plurianual

O Plano Plurianual – PPA é o instrumento legal de planejamento de maior

alcance no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações do

Governo. Ele abrange não só o montante relativo aos dispêndios de capital, mas

também as metas físicas, que devem ser alcançadas ao final do mandato,

discriminadas por tipo de programa e ação.

Com vistas a alcançar os objetivos constitucionais estabelecidos no art. 3º da

CF, o critério utilizado é o estabelecimento de diretrizes ,objetivos e metas é a

regionalização ( não é por estado nem por Municípios) e o critério populacional.

Essa regionalização não se refere apenas ao PPA, mas a todos os demais

planos, conforme o art. 167, § 4º , devem ser elaborados em consonância com o

plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Regionalização – Este princípio encontra-se regulamentado na Constituição de

1988, no art. 165, § 1º e 6º.

“§ 1º A lei que instituir o plano plurianual

estabelecerá de forma regionalizada as

diretrizes, objetivos e metas da administração

pública federal [...]

“§ 6º O projeto de lei orçamentária será

acompanhado de demonstrativo regionalizado

do efeito, sobre as receitas e despesas,

decorrente de isenções, anistias, remissões,

31

subsídios e benefícios de natureza financeira,

tributária e creditícia”.

4.2 Breve histórico do PPA.

O primeiro PPA 1991-1995 foi o único que conceituou as diretrizes,

objetivos e metas, conforme prescrito pela Constituição de 1988, assim foi o

único que relacionou as despesas correntes resultantes das despesas de

capital.

No período de 1996/1999, o PPA “Brasil em Ação” inovou ao introduzir

mecanismos modernos de gerenciamento de empreendimentos estratégicos,

transformando o planejamento num processo que compreende a sua

elaboração, implementação e posterior avaliação.

PPA – Avança Brasil 2000/2003 introduziu a Administração Pública Federal a

prática da gestão por resultados, sem dúvida a principal inovação foi focada na

gestão. As ações do Estado deveriam otimizar o uso dos recursos fiscais

disponíveis para o atendimento das demandas da sociedade e orientar-se no

longo prazo para o desenvolvimento sustentável. As modificações visam tornar a

Administração Pública menos burocrática e mais gerencial, com mais liberdade

para agir e focada nos resultados. Uma nova maneira de administrar valorizando

a sociedade e uma administração mais preocupada em beneficiar os cidadãos.

PPA Um Brasil de Todos 2004/2007 manteve a mesma metodologia do

anterior no que se refere ao desenvolvimento regional e local associado aos

planos nacionais e territoriais. Podemos identificar ainda nesse PPA as

seguintes características: inclusão da sociedade organizada – orçamento

participativo; lançamentos das PPPs- Parcerias Publico – Privadas; e

consolidação do processo de gestão por resultados a partir dos programas.

32

PPA Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade

2008/2011, sua construção contou com a participação de seguimentos

representativos da sociedade, através de conferencias, fóruns e conselhos, com

vistas a garantir mais apoio na implementação e fortalecimento do controle

social. Para o período desse PPA três desafios foram identificados: 1- acelerar o

crescimento econômico; 2- promover a inclusão social; e 3- reduzir as

desigualdades regionais. Para vencer esses desafios, as ações foram

estruturadas em três eixos: crescimento econômico, agenda social e educação

de qualidade.

33

CAPITULO V

Gestão Participativa

5.1 Orçamento e Gestão Participativa.

O chamado Orçamento Participativo tem sido um dos temas de vários

debates e encontros, tanto em cenários municipais, como em cenários

nacionais. Apesar de ser um assunto muito discutido e debatido nos dias atuais,

muitas pessoas ainda não sabem ao certo o que significa.

O Orçamento Participativo tem como principal objetivo ser um instrumento de

democratização, ou seja, assegurar a participação direta da população na

definição das principais prioridades para os investimentos públicos. Essa nova

experiência de participação popular procura romper com a tradição até então

existente, de apenas os governantes tomarem suas decisões, deixando os

interesses da população de lado.

O fortalecimento do espaço público, abertura da gestão pública à participação

da sociedade civil na elaboração de suas políticas públicas é sempre complexa

e muitas vezes contraditória. A institucionalização de práticas participativas

inovadoras que marcam rupturas com a dinâmica predominante em um universo

de questões que, apesar da sua multiplicidade, se centram na associação entre

cidadania, democracia participativa, governabilidade e sustentabilidade.

Esse assunto nos leva aprofundar a reflexão em torno das dimensões da

participação e das possibilidades de ampliação da cidadania na gestão.

A inovação é sempre um desafio, é imprescindível analisarmos, os dois lados da

moeda. De um lado os impactos de práticas participativas que apontam a partir

da manifestação do coletivo para uma nova qualidade de cidadania, que institui

o cidadão como criador de direitos para abrir novos espaços de participação

sociopolítica, e, de outro, os aspectos que configuram as barreiras que precisam

34

ser superadas para multiplicar iniciativas de gestão que articulam eficazmente a

complexidade com a democracia.

O principal desafio que se coloca é de construir uma ordem societária baseada

na articulação da democracia política com a participação social, representada

por uma maior permeabilidade da gestão às demandas dos diversos sujeitos

sociais e políticos. Essa perspectiva abre a possibilidade de buscar a articulação

entre a implantação de práticas descentralizadoras e uma engenharia

institucional que concilia participação com heterogeneidade, formas mais ativas

de representatividade. Cabe observar os sempre permanentes e tensos vínculos

entre representação e participação.

A participação popular está prevista no art. 61, § 2º, da CF/88:

“A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos

Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado

nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três

décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.

5.2 Revendo Conceitos

A palavra da ordem é gestão, entender esse novo modelo de administrar faz-se

necessário rever alguns conceitos para que se possa assumir uma nova forma

de gerenciar, inclusive uma administração pública. Mas, toda mudança requer

vontade, determinação, empenho. Implantar essa jovem metodologia em um

curto período da gestão governamental se torna trabalhoso por envolver toda

uma população, e a maioria dos cidadãos brasileiros ainda não absorveu essa

cultura, a de se envolver efetivamente nas questões políticas.

A implantação da administração participativa envolve mudanças em três

dimensões da organização: comportamental, estrutural e interfaces.

35

5.3 O lado comportamental da participação

A administração participativa, em primeiro lugar, é a substituição dos estilos

tradicionais de administrar pessoas – autoritário, impositivo, indiferente,

paternalista – por cooperação mútua, liderança, autonomia e responsabilidade.

Informar, envolver, delegar, consultar e perguntar, em vez de mandar, são as

palavras-chaves da administração participativa no que diz respeito ao

comportamento dos administradores.

5.4 O lado estrutural da participação

Além dos aspectos comportamentais, a administração participativa também

implica o redesenho das estruturas. Cargos, grupos de trabalho e a estrutura

como um todo são organizados de modo que a participação dependa não

apenas das atitudes e disposições favoráveis das pessoas, mas também e

principalmente do sistema de normas e procedimentos. A estrutura deve

estimular as pessoas à participação. Nas organizações tradicionais ou não

participativas, acontece o inverso: os regulamentos, as carreiras, a divisão do

trabalho e o próprio organograma são estruturados de maneira que o poder

fique concentrado no topo da pirâmide.

5.5 Administração participativa de interface

Na organização governamental participativa, a administração é compartilhada

em diferentes interfaces e não apenas nas relações com os funcionários. As

pessoas são consultadas em determinadas decisões sobre inclusive do que

seria melhor para o seu bairro, a sua comunidade e serviços formando grupos

associações, promovendo fóruns, participado de projetos. Discutindo melhorias

para o Estado ou Municípios. O governo procura ter um sistema participativo

36

interno, do ponto de vista comportamental e estrutural, e também aberto para o

ambiente externo (povo), recebendo todas as informações que possam ajudar

no aprimoramento de sua administração.

5.6 A construção de espaços participativos no Brasil

A redefinição das relações entre Estado e sociedade civil, no Brasil, no final dos

anos 70, implica a constituição, com muitos percalços, de uma esfera societária

autônoma. A cidadania regulada "constitui seletivamente os atores beneficiados

pelo processo de modernização econômica, atores que, de acordo com os

planejadores estatais, seriam capazes de trocar a cidadania social e civil pelo

papel de membros de uma sociedade de consumo despolitizada" (Avritzer,

1994).

O advento da sociedade civil brasileira está indissoluvelmente vinculado não

apenas à emergência de movimentos sociais, mas, conforme Avritzer (1994), ao

"processo pelo qual atores sociais modernos e democráticos surgiram,

adquiriram uma nova identidade democrática e passaram a pressionar o Estado

e o sistema político a se adaptarem a uma nova concepção acerca da moderna

institucionalidade democrática".

Os atores sociais que emergem na sociedade civil após 1970, à revelia do

Estado, criaram novos espaços e formas de participação e relacionamento com

o poder público. Estes espaços foram construídos, tanto pelos movimentos

populares como pelas diversas instituições da sociedade civil que articulam

demandas e alianças de resistência popular e lutas pela conquista de direitos

civis e sociais. Muitos movimentos apontam, a partir da reposição do coletivo,

para uma qualidade diferenciada de participação na gestão da coisa pública,

onde a representação não resume todo o esforço de organização. Os

movimentos tornam manifesta uma identidade que se concretiza a partir da

construção coletiva de uma noção de direitos que, relacionada diretamente com

37

a ampliação do espaço de cidadania, dá lugar ao reconhecimento público das

carências.

O fato diferenciador destas transformações é, segundo Melucci (1994), o

fortalecimento de novas instituições, as mudanças no relacionamento do quadro

de pessoal com os usuários, a nova mentalidade sobre a gestão da coisa

pública enquanto aspectos constitutivos de uma nova cultura política.

O processo de construção da cidadania é perpassado por paradoxos, na medida

em que se explicitam três dinâmicas concomitantes: o reconhecimento e a

construção das identidades dos distintos sujeitos sociais envolvidos, o contexto

da inclusão das necessidades expressas pelos distintos sujeitos sociais e a

definição de novas agendas de gestão, notadamente no que se refere à

extensão dos bens a amplos setores da população. Esta noção de cidadania

está estruturada a partir de uma definição legal dos direitos e deveres que a

constituem.

5.7 Evolução de Gestão Participativa no Brasil

No Brasil, a reflexão em torno da cidadania centra-se em torno dos obstáculos à

sua extensão, decorrentes da cultura política tradicional, e nas perspectivas da

sua transformação.

A efetiva participação da população nos processos decisórios, como é o caso do

Orçamento Participativo em funcionamento em mais de 100 municípios no

Brasil, vem se constituindo como um mecanismo ampliado de engajamento da

sociedade na gestão das políticas públicas. Isto explicita um esforço crescente

de institucionalização da possibilidade de atendimento das demandas em bases

negociadas. Trata-se de processar demandas e pressões e de implementar

mecanismos formais que contemplem, tanto os setores organizados e

mobilizados estimulando sua adequação à institucionalidade respeitando a

38

autonomia e a auto-organização, como o envolvimento dos setores

desorganizados. Este processo de inovação social é definido por Avritzer (2002)

como uma inovação entendida como uma prática societária de negociar

abertamente o acesso a bens públicos que se torna um desenho participativo

institucionalizado, por ele denominado de "públicos participativos". A

radicalização da democracia que alarga os direitos de cidadania no plano

político e social começa a substituir práticas das elites e o seu particularismo por

formas ampliadas de discussão e tomada de decisão. Assim, neste processo de

gestão através do ingresso da cidadania organizada na máquina do Estado, os

participantes podem conhecer seu funcionamento e seus limites. Isto estimula a

construção de uma relação de co-responsabilização e de disputa, visando

produzir consensos cada vez mais qualificados.

5.8 Incentivo aos Princípios Democráticos

Essa tendência representa uma oportunidade de mudança, que deve gerar uma

nova perspectiva dentro do conceito de direito à cidade.

Também incentiva os princípios de gerenciamento democrático, função social da

propriedade e políticas inclusivas. Além disso, reforça a necessidade de se

garantir distribuição igualitária, justa e universal dos recursos, das riquezas, dos

serviços e oportunidades para todos sem distinção.

A necessidade de fortalecer a conexão entre o governo, sociedade civil e

privada é gritante. O progresso é inevitável, mas o desenvolvimento tem que ser

comutativo a uma política contemporânea, uma política pública participativa,

Política tem que ser bom para todos e não apenas para o poder em exercício.

No final dos anos 70 e início dos anos 80, especialmente a partir das eleições

de 1988, o Partido dos Trabalhadores (PT) que venceu as eleições em algumas

prefeituras, adota como um dos seus principais modelos para se governar, o

39

Orçamento Participativo. É bom salientar que o PT não foi o pioneiro neste

processo de planejamento participativo, sendo que o Partido do Movimento

Democrático Brasileiro (PMDB) esteve na frente das experiências do

planejamento participativo no início da década de 70. Porém o PT foi o partido

que priorizou este programa.

Em pesquisas exemplificam a cidade de Porto Alegre – RS, considerada a

"menina dos olhos" do Orçamento Participativo, pois desde a sua implantação

em 1989, o Orçamento Participativo tem trazido inúmeros resultados positivos

tanto para a população em geral, quanto para os seus governantes. Em 1989,

com o então Prefeito José Machado, Piracicaba também implantou o Orçamento

Participativo trazendo com isso benefício para a cidade como um todo.

Em 1996, o Orçamento Participativo ganhou destaque internacional, sendo

escolhido como uma das quarenta melhores práticas do mundo apresentadas

ao Habitat II. Mais recentemente artigos produzidos pelo professor Pires foram

agraciados com um prêmio nacional e outro internacional. E agora, o Estatuto

da Cidade aprovado em 2001 através da LEI 10.257, o consagra em seu art.4º.

5.9 Estatuto da Cidade - Gestão Democrática

O Estatuto da Cidade (Lei Nº 10. 257 de 10 de julho de 2001).

Capítulo I - Diretrizes Gerais

Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da

Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.

Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da

Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o

uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-

estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

40

Conhecida como a Lei do Meio Ambiente Artificial, o Estatuto da Cidade, adapta

o conceito de cidade ao seu conceito jurídico-constitucional (ordem urbanística

associada à ordem econômica e social). O Estatuto elucida dentro da

sistemática por ele adotada, diretrizes gerais assim como instrumentos de

política urbana, plana diretor, gestão democrática da cidade e disposições

gerais, além de reunir princípios e diretrizes sobre as cidades cuja atual gestão

prime pelo planejamento urbano, o direito à cidade e o respeito ao meio

ambiente.

No artigo 4º, o Estatuto da Cidade define um extenso conjunto de instrumentos

para que o Município tenha condições de construir uma política urbana que

concretize, de fato, a função social da propriedade urbana e o direito de todos à

cidade.

Estabelece que a política urbana deva ser objeto de um planejamento

extensivo, envolvendo planos de ordenamento do território integrados entre si,

nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas, municipais e

intermunicipais. Especificamente no âmbito municipal, detalha que o

planejamento municipal deve envolver o planejamento urbano, ambiental,

orçamentário, setorial e o planejamento do desenvolvimento econômico e social,

especificando também que a gestão orçamentária deve ser feita de forma

participativa, aberta a todos os cidadãos.

Cabe destacar que o Estatuto da Cidade não estabelece uma correlação direta

entre transformações urbanas e instrumentos. Cada município escolhe,

regulamenta e aplica os instrumentos conforme a estratégia de desenvolvimento

urbano desejada. Diversos instrumentos do Estatuto da Cidade não apresentam

por si só a solução para um determinado problema urbano, ou de modo

contrário, uma determinada transformação urbana pretendida depende da

aplicação de um conjunto de instrumentos de maneira coordenada e integrada

no território. Assim sendo, a regulamentação dos instrumentos deve ser feita

dentro de uma estratégia de desenvolvimento urbano para sua efetiva aplicação

e deve estar expressa no Plano Diretor.

41

Em 2003, o Ministério das Cidades liderou o processo para que o Brasil se

tornasse o primeiro país em desenvolvimento a se unir à Aliança das Cidades.

Algumas literaturas ratificam experiências e conceitos que orientam o esforço

brasileiro na superação da desigualdade urbana, os livros se tornaram grandes

aliados e grandes disseminadores para se construir cidades mais justas.

O Ministério das Cidades tem pela frente um grande e desafiante trabalho que é

reverter a segregação sócio espacial, estes e outros assuntos são levados

anualmente ao Fórum Urbano Mundial (FUM), encontro promovido pela ONU –

Organização das Nações Unidas. Em 2001, a Assembléia Geral das Nações

Unidas decidiu realizar, a cada dois anos, sessões de um Fórum Urbano

Mundial, este é um Programa das Nações Unidas para os Assentamentos

Humanos além de ter como objetivo reunir regularmente, uma ampla gama de

parceiros governamentais, da sociedade civil e do setor privado, em torno dos

grandes desafios colocados pela crescente urbanização. No debate são

pautadas as economias nacionais, a organização das sociedades, as

comunidades locais e as próprias cidades. São levados em pauta assuntos

relevantes como a ordenação do espaço público e formas de incorporar a

sustentabilidade às políticas públicas. O FUM já aconteceu no Quênia, Espanha,

Canadá, China e Brasil o próximo acontecerá na Itália (2014).

42

CAPÍTULO VI

Orçamento Participativo

6.1 O Papel da Sociedade

A sociedade tem um papel fundamental no processo de elaboração de

políticas públicas voltadas para um desenvolvimento sustentável e de sua

implementação. Através da formação de parcerias entre autoridades locais e os

outros setores para assim, nortear o futuro desejado.

Quando o assunto é desenvolvimento sustentável e sua implementação, são de

suma importância a mobilização de todos os setores da sociedade, ressaltando,

que nada acontece sem a cooperação e compromisso dos governos locais. Para

se implementar as ações locais e uma administração descentralizada, é

importante se criar espaços de diálogo onde estes representantes viabilizam

Planos Locais de Desenvolvimento Sustentável que dar-se-á através de um

processo contínuo, aproximando o cidadão da gestão e das políticas públicas.

6.2 Metodologia

Adotar como metodologia a Mobilização da sociedade; Construção

coletiva;

Consolidação Municipal; Formalização de Fóruns Locais e constituir como

premissa as diferentes demandas da sociedade através de um mapeamento

detalhado do cenário local contemplando os anseios, propostas e visões dos

quatro setores de um município, com a sociedade local representada nos fóruns

de maneira paritária e com o objetivo comum, é possível construir os Planos

Locais de Desenvolvimento Sustentável.

43

A partir daí se terá uma visão privilegiada do cenário no qual serão indicadas as

potencialidades que serão aproveitadas como norteadoras em benefício de

todos, fortalecendo a cidadania e organização social, aproximando o cidadão da

gestão e das políticas públicas.

É uma metodologia para se conquistar espaço e garantir a elaboração de

um planejamento que reflita as necessidades locais e acompanha sua

implantação.

A mobilização social é parte importante do processo de fomento à participação.

Ela acontece quando um grupo de indivíduos se reúne e decide agir para um

bem comum. Fazer parte de um processo de mobilização é uma escolha que

depende das pessoas se verem ou não como responsáveis e capazes de

transformar sua realidade.

O desenvolvimento local depende do acesso a informações organizadas e

disponibilizadas com transparência a todos os interessados. Para que possam

participar efetivamente dos processos decisórios e influenciar as políticas locais,

os cidadãos devem estar bem informados sobre os problemas, oportunidades e

potenciais da região.

O desafio é promover formas de organizar, disponibilizar e divulgar as

informações de modo integrado, coerente e acessível a todos, para que elas se

tornem ferramentas eficazes de participação social.

Através da participação direta da população na escolha de seus representantes

para cada bairro, as prioridades essenciais para os investimentos públicos dos

bairros são mais bem definidos. Com essa atitude promove-se uma modificação

nas relações políticas e sociais da cidade.

44

6.3 Benefícios do Orçamento Participativo

Com a implantação do Orçamento Participativo, tanto o prefeito como os

vereadores perdem um pouco de seu poder e com isso ganha mais trabalho.

Perde-se o poder porque ele é dividido com a população. O poder de decisão

sobre onde serão aplicados os recursos é diminuído e se ganha mais trabalho

porque muitas pessoas estarão envolvidas nesse planejamento em várias e

novas etapas.

Mas para que serve o Orçamento Participativo? Pode-se dizer que entre

outras coisas serve como um instrumento importante no combate à corrupção. A

corrupção que afeta os órgãos públicos está cada vez mais em evidências nos

dias atuais, é um mal que atinge todos os lugares do mundo e especialmente o

Brasil. Com a implantação do Orçamento Participativo, a população passa a

fiscalizar a destinação dos recursos do município e consequentemente reduz-se

a possibilidade de existir a corrupção.

45

CONCLUSÃO

A motivação é um problema complexo, dinâmico, mutável e fluido. Ela

varia no tempo e no espaço, de acordo com a situação e o indivíduo. Varia no

mesmo indivíduo em épocas e situações diferentes. Seus fatores ou razões, ou

seja, os motivos humanos exibem forças diversas, tanto em pessoas e situações

diferentes, quanto na mesma pessoa em situação e época distintas. O que é

bom hoje poderá ter efeito oposto amanhã, dependendo da personalidade do

indivíduo (sua inteligência, caráter, valores, atitudes, expectativas e percepções)

e da situação (com seus inúmeros aspectos e influências ambientais, pessoais,

financeiros, políticos, econômicos, religiosos, sociais, psicológicos, culturais,

educacionais, científicos, técnicos, tecnológicos, gerenciais e administrativos).

A motivação constitui o fator principal e decisivo no êxito da ação de

todo e qualquer indivíduo ou empreendimento coletivo. Só com o acaso e a

sorte é que se aproxima relativamente a esse êxito, mas com muito menos

força. Não se compreende um administrador insensível ao problema da

motivação. Com este trabalho, visamos identificar e explicar as mais importantes

teorias e abordagens disponíveis, com as respectivas críticas, ligações e inter-

relacionamentos. Com tudo isso, tentamos propiciar uma visão geral e

abrangente dos aspectos positivos, negativos, conjunturais e diferenciais destas

teorias e abordagens, bem como a importância da motivação para o trabalho.

O inter-relacionamento entre administração e motivação foi descrito

como uma maneira de mostrar a melhor forma de coordenar o pessoal,

buscando inputs que resultem em motivação e que venham trazer bons

resultados para as organizações. O relacionamento existente entre liderança e

motivação com a finalidade de mostrar como transformar uma organização.

46

BIBLIOGRAFIA

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Orçamento Público Decifrando A Linguagem – Contas abertas -http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/documentos/glosariodecifrando.pdf

Orçamento Participativo: Uma Metodologia em Ascensão (Fábio Chagas Orsi, 2001-09-10)

Paludo, Augusto Vicente – Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária- 2010, Elsevier Editora Ltda. Revista Contábil & Jurídica – Netlegis – 2011- 04-11 http://www.netlegis.com.br/index.jsp?arquivo=detalhesDestaques.jsp&cod=3191

Wikipédia, a enciclopédia livre – orçamento público - desde junho de 2009-http://pt.wikipedia.org/wiki/Or%C3%A7amento_p%C3%BAblico

Wikipédia, a enciclopédia livre – 17/06/2010 - http://pt.wikipedia.org/wiki/Estatuto_da_Cidade

47

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 7

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I

História do Orçamento Público 10

1.1 – Orçamento e evolução 11

1.2 – Aspectos do Orçamento Público 14

1.3 - Evolução Histórica do Orçamento 16

1.4 - Evolução política do processo Orçamentário

no Brasil 17

1.5 – Prática do Orçamento no Brasil 20

CAPÍTULO II

Ascensão 20

2.1 Instrumento Democrático 21

2.2 Leis Orçamentárias 22

CAPÍTULO III

Princípios Orçamentários 24

3.1 Conceito 25

3.2 Os Princípios Orçamentários 26

CAPÍTULO IV

História do PPA 29

48

4.1 Plano Plurianual 30

4.2 Breve histórico do PPA 31

]

CAPÍTULO V

Gestão Participativa 32

5.1 Orçamento e Gestão participativa 33

5.2 Revendo Conceitos 34

5.3 O lado Comportamental Participação 35

5.4 O Lado Estrutural da participação 35

5.5 Administração Participação Interface 35

5.6 A construção de espaço participativo no Brasil 36

5.7 Evolução da Gestão Participativa no Brasil 37

5.8 Incentivo aos Princípios Democráticos 38

5.9 Estatuto da Cidade – Gestão Democrática 39

CAPÍTULO VI

6.1 O Papel da Sociedade 42

6.2 Metodologia 42

6.3 Benefícios do Orçamento Participativo 44

CONCLUSÃO 45

BIBLIOGRAFIA 46

ÍNDICE 47

49

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