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Universidade Nova de Lisboa
Mestrado em Direito e Segurança
Dissertação
A Comprehensive Approach na Gestão de Crises
Internacionais: o caso da ONU e da NATO
Autor: Carolina Monteiro Fiel
Professor Orientador: Professor Doutor José Manuel Lúcio
Lisboa, 24 de Julho de 2017
ii
“In all our actions, we must focus even more on what we might cal the “4 P’s”
… prevention, preparedness, proactiveness, and persistence all within a
framework that is transparente and accountable. Sucess in rising to the
challenge does not belong
to any one of us. It depends on all of us, together”
Secretário-Geral Ban Ki-Moon (UN, 2011)
iii
Declaração de Compromisso de Anti Plágio
Declaro que o trabalho que apresento é original e que todas as minhas
citações estão corretamente identificadas. Tenho consciência de que a utilização
de elementos alheios não identificados constitui uma grave falta ética e disciplinar.
Lisboa, 24 de Julho de 2017
iv
Agradecimentos
Ao meu orientador, o Professor Doutor José Manuel Lúcio, manifesto o apreço
pela exigência, pelas indicações, apoio e cuidado com que acompanhou a
elaboração desta dissertação.
À Universidade NOVA pela partilha de conhecimento e por todos os
ensinamentos.
À minha família, por todo o carinho e pelo exemplo demonstrado dos valores
basilares que cresceram comigo.
Ao meu irmão que me acompanha nos meus anseios e “epifanias”.
Um especial obrigado à minha mãe, pelo apoio incondicional.
v
Resumo
O presente estudo centra-se na análise da Comprehensive Approach, na
NATO e na ONU, na gestão de crises, procurando sustentar o argumento de que
as duas organizações possuem orientações divergentes. Partindo da dissecação
primária, a consolidação do planeamento e o modus operandi, a CA foi adotada e
revigorada pelas Organizações Internacionais, de forma a se adaptarem ao novo
espetro de tarefas, tempo e atores e a interação entre eles. Consequentemente, o
argumento desta dissertação foi construído através do estudo da evolução
institucional da CA, dos atores, do processo de gestão de crises, das capacidades,
da cooperação interna e externa e dos estudos de caso, do Afeganistão e da Libéria,
na NATO e na ONU, respetivamente.
Da investigação perceciona-se a intenção da ONU de contribuir para uma
paz duradoura através das suas múltiplas organizações, e que a NATO demonstra
intenção de contribuir como parte integrante da comunidade internacional para a
CA. Apesar das suas diferenças institucionais, a simultânea prosecução de uma
Estratégia e a Whole-of-Government Approach como método de atuação torna as
organizações operacionalmente semelhantes, confluindo numa possível lógica de
cooperação, a longo prazo, e numa ideia de convergência, para uma futura gestão
de crise.
Palavras – Chave
Gestão de Crises Internacionais; Comprehensive Approach; NATO; ONU;
Afeganistão; Libéria; Integrated Approach
vi
Abstract
This study focus on the analysis of the Comprehensive Approach, in NATO
and the UN, in crisis management, and supports the argumente that the two
organizations have divergente approaches. Starting from the primary purpose, the
concolidation of the planning and the modus operandi, the CA was adopted and
refreshed by the International Organizations, as a nem form of adaptation to the
new expansion of tasks, time and actors, and the interaction between them. In this
sense, the argumente was built by studying the institutional evolution of the CA,
the actors, the crisis management, the capacities, the internal and external
cooperation and the case of studies of Afghanistan and Liberia, in NATO and UN,
respectively.
In the investigation, it is perceived the intention of UN of contributing to a
longlasting peace, by their multiple organizations, and the intention of NATO to
contibute as a part of the international community to the CA. Even though they
have their institutional diferences, the simultaneous pursuit of Strategy and the use
of Whole-of-Government Approach as an operational method, makes them
operationally similar, converging into a possible cooperation on the long term,
and a future joint commitment on crisis management.
Key Words:
International Crises Management; Comprehensive Approach; NATO; UN;
Afghanistan; Liberia; Integrated Approach
vii
Lista de Acrónimos, Siglas e Abreviaturas
ACO – Allied Command Operations
AJP – Allied Joint Publication
ANA – Afghan National Army
ANDSF – Afghan National Defense and Security Forces
ARRC – Allied Rapid Reaction Corps
CA- Comprehensive Approach
CCOMC- Comprehensive Crisis and Operations Management Center
CEP – Civil Emergency Planning
CIMIC – Civil- Military Cooperation
CIVCOM – Committee for Civilian Aspects of Crisis Management
CMCoord – Civil- Military Coordination
CME- Crisis Management Exercise
CMOC – Civil – Military Operations Center
CNPCE – Conselho Nacional de Planeamento Civil de Emergência
CPA – Concerted Planning and Action
CPP – Conflict Prevention Pool
DDRR – Disarmament, Demobilization, Rehabilitation and Reintegration
DFID – Department for International Development
DIIS – Danish Institute for International Studies
DPA – (UN) Department of Political Affairs
DPKO – Department of Peace Keeping Operations
DSRSG – Deputy Special Representative of the Secretary-General
EBAO – Effects Based Approach to Operations
HC – Humanitarian Coordinator
HCS – Humanitarian Coordination Section
HIC – Humanitarian Information Center
HOC – Humanitarian Operations Center
HQ – Head-Quarters
IMPIP – Integrated Mission Priorities and Implementation Plan
viii
IMPP – Integrated Mission Plannin Process
IMTF- Integrated Mission Task Force
IA- Integrated Approach
iPRSP – Interin Poverty Reduction Strategy Paper
ISAF – International Security Force in Afghanistan
IFOR – Implementation Force
JMAC – Joint Mision Analysis Cell
JOC – Joint Operations Center
KFOR – Kosovo Force
MNE5- Multi National Experiment 5
NAC – North Atlantic Council
NATO – North Atlantic Trety Organization
NCMP – NATO Crisis Management Process
NCRS – NATO Crisis Response System
OCHA – United Nations Office for the Humanitarian Affairs
OI – Organização Internacional
ONG- Organização não-Governamental
ONU- Organização das Nações Unidas
PRSP – Poverty Reduction Strategy Paper
PRTs – Provincial Reconstruction Teams
PSC – Political and Security Committee
PSO – Peace Support Operations
QIP – Quick Impact Project
RC – Resident Coordinator
SG – Secretário-Geral
SHAPE – Supreme Head-Quarters Allied Powers in Europe
SRSG – Special Representative of the Secretary-General
SSR – Security Sector Reform
UN – United Nations
UNAMA – United Nations Assistance Mission in Afghanistan
UNCT – United Nations Country Team
ix
UNDAF – United Nations Development Assistance Framework
UNJLL – United Nations Joint Logical Center
UNMIL – United Nations Mission in Liberia
UNPROFOR –United Nations Protection Force
WoGA – Whole-of-Government Approach
x
Índice de Figuras
Figura 1- Atores e dimensões do CA………………………………………… p.12
Figura 2 - Documentos e Conceitos Relevantes……………………………… p.13
Figura 3- Relação entre a coerência e os tipos de relação…………………….. p.15
Figura 4- Organização da UN Integrated Mission Struture in Burundi………. p.26
Figura 5 - Relação entre o planeamento das diversas áreas de intervenção da ONU
no Burundi………………………………………………………………….… p.27
Figura 6 – Principais pilares sob o comando do SRSG…………….………… p.43
Figura 7- DSRSG/HC/RC como ponto de ligação entre a UNMIL e a UNCT . p.45
Figura 8 - O Comprehensive Approach como modelo de resposta………….. p.62
Figura 9- Comparação entre o NCMP e o Processo do CCOM………………. p.69
Figura 10 - UN Integraded Assessment and Planning Handook…………..... p.114
Figura 11 - “National and United Nations planning framework and programming
processes in Liberia”………………………………………………………... p. 117
Figura 12 - Diferentes Fases da Missão ISAF no Afeganistão……………....p. 118
xi
Índice
Declaração de Compromisso de Anti Plágio .........................................................iii
Agradecimentos ..................................................................................................... iv
Resumo ................................................................................................................... v
Abstract .................................................................................................................. vi
Lista de Acrónimos, Siglas e Abreviaturas .......................................................... vii
Índice de Figuras .................................................................................................... x
Introdução ............................................................................................................... 1
Enquadramento Conceptual .................................................................................... 5
Capítulo I – Comprehensive Approach .................................................................. 7
1.1 Origens .......................................................................................................... 7
1.2 Conceptualização ........................................................................................ 10
1.3 O Modelo de Comprehensive Approach ..................................................... 14
1.4 Incentivos para o comprometimento com a Comprehensive Approach ..... 16
1.5 Categorias da Comprehensive Approach .................................................... 17
Capítulo II - Comprehensive Approach na ONU ................................................. 19
2.1 Origens ........................................................................................................ 19
2.2 Conceptualização ........................................................................................ 22
2.3 Gestão de Crises .......................................................................................... 28
2.4 Missões de Peacekeeping ............................................................................ 31
2.5 O Poder Civil- Militar ................................................................................. 33
2.6 Integrated Mission ...................................................................................... 36
2.7 Integrated Mission Planning Process ......................................................... 39
2.8 Estudo de caso: Libéria ............................................................................... 42
2.9 Considerações ............................................................................................. 50
Capítulo III - Comprehensive Approach na NATO ............................................. 53
3.1 Origens ........................................................................................................ 53
3.2 Conceptualização ........................................................................................ 57
3.3 O Poder Civil-Militar .................................................................................. 59
xii
3.4 Gestão de Crises .......................................................................................... 64
3.5 NATO Crisis Response System - NCRS .................................................... 65
3.6 Comprehensive Crisis and Operations Management Center (CCOMC) ... 68
3.7 Estudo de Caso: Afeganistão ...................................................................... 70
3.8 Considerações ............................................................................................. 76
Capítulo IV – Duas orientações opostas ............................................................... 78
4.1 Categorização do modelo operacional ........................................................ 80
4.2 As culturas organizacionais ........................................................................ 82
4.3 Cooperação inter-organizacional ................................................................ 84
4.4 Cooperação NATO – ONU: o caso dos Balcãs e Afeganistão .................. 86
4.5 Os desafios futuros ...................................................................................... 88
Conclusão ............................................................................................................. 90
Bibliografia ........................................................................................................... 97
Anexos ................................................................................................................ 114
Anexo 1 – Quadro de Planeamento da Presença Integrada da ONU........... 114
Anexo 2- Modelo Estrutural de Perspetiva Humanitária ............................. 115
Anexo 3 – Os Planos estratégicos da ONU na Libéria e a relação destes com
os Planos de desenvolvimento do Governo liberiano .................................. 117
Anexo 4 – Cronograma ISAF no Afeganistão ............................................ 118
Anexo 5 – Entrevista por email a Nuno Quaresma, Executive Officer of
NATO Office of Resources – NATO HQ International Staff, no dia 12 de julho
de 2017 ............................................................................................................ 119
1
Introdução
A partir dos anos 80 do século passado começou a verificar-se uma
tendência para uma mudança significativa nos tipos de crises internacionais, que
se confirmou na primeira década do século XXI. Estas têm mudado pelo tipo de
tarefas desempenhadas pelos diferentes atores. Consequentemente, a tradicional
resposta de intervenção militar seguida de presença civil na sua reconstrução
sofreu algumas alterações. As operações passaram a requerer um planeamento
diferente, envolvendo capacidades civis e militares no teatro de operações.
Segundo Molling1, três dimensões mudaram a gestão de crises internacionais:
tarefas, tempo e atores.
As tarefas agora desempenhadas pelos diferentes atores passam desde
assegurar um ambiente seguro até garantir uma governance sustentada. Neste
sentido, expandem-se para áreas relacionadas com a ajuda humanitária, a proteção
dos indivíduos, assegurar o primado do direito e o funcionamento das instituições
políticas que permitam o estabelecimento de estruturas sociais e económicas
estáveis.
O aumento de tarefas coincide inerentemente com o aumento da gestão de
crises, prolongando o tempo desde a fase inicial de prevenção até à gestão do pós-
conflito. A duração passou de meras semanas para décadas de trabalho
cooperativo, sendo necessário lidar com uma sobreposição das diferentes fases do
conflito.
Por último, o incremento de tarefas conduziu a um aumento no número de
atores envolvidos, devido ao alargamento do espectro de tarefas envolvidas, sendo
necessário um Know How que nenhum ator pode providenciar por si só. Deixaram
de ser apenas os Estados e as Organizações Internacionais os principais decisores,
passando a existir uma panóplia de atores envolvidos, estatais e não estatais, como
1 Molling, Christian. (2008) Comprehensive Approaches to International Crisis Management. CSS
Analyses in Secutirty Policy. Zurique: Center for Security Studies. Obtido em 15 de Dezembro de 2016, de
http://www.css.ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/pdfs/CSS-
Analyses-42.pdf
2
os atores regionais, as organizações privadas e as organizações não-
governamentais com interesses e atividades no local da crise (Molling 2008).
Devido à expansão de tarefas, linha temporal e atores, a gestão de crises é
agora uma tarefa complexa. Cada vez mais, a coordenação interna e externa, o
planeamento da estratégia comum e multidimensional de todos os instrumentos e
atores envolvidos é necessário para coordenar a variedade de respostas
internacionais da crise. Também a mudança na natureza da segurança
internacional, com o crescendo do ativismo da comunidade internacional na
prevenção de conflitos, manutenção de paz e construção de paz provocaram
mudanças na gestão de crises.
Como resultado do aumento da complexidade dos conflitos e crises
internacionais, de forma a preencher a lacuna de uma “estratégia” comum, atores
nacionais e internacionais desenvolvem conceitos para uma aproximação como um
modelo de resposta a crises, revigorando o planeamento, a coordenação e a
atuação. A esta estratégia designaram de Comprehensive Approach (CA). O
objetivo da abordagem é melhorar a eficiência e a legitimidade da gestão de crises,
aumentar a coordenação e a coerência das ações, harmonizando a interação e
interdependência das tarefas e do atores envolvidos (Major e Schöndorf 2008).
Apesar de este conceito ainda se encontrar em fase de maturação e de
consolidação, organizações regionais e internacionais como a Organização das
Nações Unidas (ONU), a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO), a
União Europeia (EU) e a União Africana (UA), assim como grande partes dos
países ocidentais, têm promovido uma troca de informação, tentando minimizar os
custos das intervenções e aumentar a a sua eficiência.
Hoje em dia, o número de pessoas da ONU destacadas em operações de
peacekeeping atingiram um auge histórico2. As Organizações regionais, como a
NATO, a UE e a UA são cada vez mais solicitadas para intervir forado seu âmbito
normal de atuação, tomando responsabilidade de operações peacekeeping em
2 “As of 30 April 2017, our workforce in the field consisted of: 83,499 serving trrops and militar observers;
12,494 police personnel; 5,043 internacional civilian personnel; 10,276 local civilian staff; 1,599 UN
Volunteers.” Vide UN. (2017) Peacekeeping. Obtido a 15 de Maio de 2017, de
http://www.un.org/en/peacekeeping/about/.
3
locais como o Afeganistão, os Balcãs, o Sudão e a República Democrática do
Congo.
Na última década, as organizações de segurança internacionais e regionais
começaram a ingressar numa parceria entre elas. Hoje em dia, observamos um
aumento de interesse, quer a nível político quer a nível académico, de conceitos
como o Comprehensive Approach, Civil-Militry Cooperation, Integrated Missions
e Whole-of Government Approach e, consequentemente, à emergência do
fenómeno de cooperação inter-organizacional nas operações de paz internacionais.
A presente investigação será conduzida tendo como finalidade demonstrar
a importância da Comprehensive Approach na gestão de crises, no âmbito da ONU
e da NATO. Duas organizações distintas, com espetros de atuação divergentes, a
ONU sendo uma organização geopolítica e humanitária e a NATO geoestratégica
e geopolítica, mas com uma crescente colaboração e cooperação inter-
organizacional nas operações de peacekeeping.
Com este ponto de partida, pretendemos dar resposta às questões que
orientaram este trabalho:
No contexto da gestão de Crises, como se desenvolve e se aplica a
Comprehensive Approach na ONU e na NATO?
Será o modelo de Integrated Approach da Organização das Nações
Unidas influenciador da Comprehensive Approach?
Desta forma, pretendemos alcançar vários objetivos subjacentes a estas
questões, como o aprofundamento do conhecimento da CA; conhecer o processo
evolutivo da abordagem nas referidas organizações e estudar a amplitude da
mesma; analisar as operações pioneiras em cada organização onde tentaram
consolidar a CA; compreender de que forma o modelo onusiano poderá influenciar
o modelo atlântico.
No decorrer da investigação procuraremos compreender a forma de
utilização da CA na NATO e na ONU, no sentido de promover a reflexão sobre
esta problemática. Começaremos com uma breve descrição e caraterização do
4
modelo de CA, onde foram estabelecidos as suas origens, os seus parâmetros de
análise e conceptualização, dos quais se destacaram o planeamento, a
implementação e os desafios para o futuro. Sucessivamente, no segundo e terceiro
capitúlos, iremos analisar o modelo de CA de forma mais incisiva, primeiro na
ONU e, posteriormente, na NATO, começando por fazer uma breve
conceptualização e análise de gestão de crises, auxiliado pela decomposição da
coordenação externa e interna, das capacidades de ambas as organizações e
respetivos estudos de caso. Por último, analisar-se-à as divergentes linhas de
atuação da NATO e da ONU, de forma a perceber se o modelo de Comprehensive
Approach é de alguma forma influenciado pelo modelo onusiano de Integrated
Approach. Por fim, serão feitas recomendações para a prosecução conjunta da
Comprehensive Approach.
Independentemente dos conceitos ou das diferentes metodologias e
operacionalizações utilizadas na gestão de crises, a comunidade internacional terá
sempre de perseguir uma Comprehensive Approach na coordenação e integração
dos diferentes atores. É cada vez mais importante a existência de uma resposta
coordenada e abrangente por parte da comunidade internacional quando lida com
questões de segurança que põe em causa a segurança internacional.
5
Enquadramento Conceptual
Os conceitos que pretendemos explicitar em seguida são necessários, num
ponto de partida, para a elaboração deste projeto, estando intimamente ligados:
Gestão de Crises; Segurança Internacional.
Gestão de Crises
Ao nível teórico, analisando o campo da gestão de crises, existe uma ligação
direta entre o conceito de Comprehensive Approach e o conceito de segurança
humana. Com a mudança de paradigma securitário, a gestão de crises deixa de ser
vista como uma batalha de conquista de território, mas sim um confronto entre
parceiros-adversários cujo objetivo é restaurar a paz. Para além da intervenção no
cessar-fogo, é essencial a integração dos aspetos humanos, a retoma da boa
governação, uma administração, estruturas policiais e garantir o desenvolvimento
económico (Wendling 2010).
Em matéria de crise, não se encontra em nenhum documento oficial da
NATO uma definição de crise, nem entre os Aliados nem internamente na Aliança.
Contudo, um grupo de trabalho ad hoc3 da organização definiu crise como
“National or international situation in which there is a threat to priority values,
interests or goals”. No que se refere à gestão de crises, no NATO Glossary of
therms and definitions é definida como “Coordinated actions taken to diffuse
crises, prevent their escalation into armed conflic and/or contain resulting
hostilities” (NATO 2010d). Podemos então afirmar que a NATO mantém, nos
documentos internos da Aliança, o entendimento do que é uma crise e a sua gestão.
3 NATO (2014). Crisis Management and Disaster Response. Center of Excellence. Obtido a 25 de Abril
de 2017, de https://www.cmdrcoe.org/download.php?id=590.
6
Segurança Internacional
Nas sociedades contemporâneas ocidentais a preocupação securitária
assumiu uma nova dimensão com o aumento do sentimento de medo do crime e
do sentimento de insegurança. As ameaças não têm fronteiras, pelo que os limites
de ação das forças policiais e das Forças Armadas estão em constante redefinição
e ajustamento às novas exigências de Liberdade e Segurança dos cidadãos. A
governação de segurança tende agora a ser multicentrada, exercida em vários
níveis e em rede (Guedes e Elias 2010). O Estado deixa de ser capaz de lidar
sozinho com os problemas securitários e, por isso, a segurança passa a ser
fornecida a nível horizontal (forças policiais, proteção civil) e vertical – a nível
local, nacional e internacional. O conceito de segurança deixa de pertencer
exclusivamente ao âmbito das instituições públicas, passando a abarcar também
instituições privadas, da sociedade local e da sociedade civil, bem como
instituições e organizações internacionais, tornando-se um conceito de banda larga
(Guedes e Elias 2010). Desta forma, a Segurança assume-se como um fator de
desenvolvimento económico, de coesão social e de estabilidade política.
Assim, outros atores para além do Estado ganharam proeminência quer
enquanto ameaças da segurança (grupos terroristas, redes criminosas
internacionais), quer enquanto promotores de segurança (organizações
internacionais, ONG). As ameaças deixam de ser unicamente provenientes de
outros Estados, podendo ser também oriundas de atores não estatais. Para colmatar
este alargamento do espectro de ameaças, alargou-se o leque de instrumentos de
segurança para lá dos convencionais meios militares: ajuda ao desenvolvimento de
novos regimes jurídicos e financeiros; serviços de intelligence; promoção dos
direitos humanos; reconstrução do Estado de Direito (Tomé 2014).
7
Capítulo I – Comprehensive Approach
1.1 Origens
Segundo autores como Schnaulbeelt ou Wendling4, é possível traçar a
origem do Comprehensive Approach no relacionamento entre diplomatas e
militares no início do século XVII. A troca que existia entre pessoal militar e
diplomático e a consideração dos aspetos económicos é visto como uma
abordagem integrada embrionária durante as campanhas militares. Outros autores
defendem a teoria de Clausewitz que citava a importância da trindade que unia
governo, população e exército (Wendling 2010).
Após o fim da Guerra Fria, várias são as crises internacionais que
contribuíram para a implementação do Comprehensive Approach, sendo que a
crise do Kosovo será possivelmente a mais proeminente. Pela primeira vez a
NATO e outras ONG’s encontravam -se operacionais no mesmo campo de batalha,
de forma pararem o conflito dos Balcãs e a constituírem um governo interino no
Kosovo. Com a recusa da proposta de cessar-fogo do presidente da ex-Jugoslávia,
a NATO principiou o bombardeamento no território, como também a gestão de
campos de refugiados, sem solicitação de uma intervenção por parte do Conselho
de Segurança das Nações Unidas. Consequentemente, em Junho de 1999, o CSNU
emitiu a Resolução 1244, dando conta de que era essencial a implementação de
um grau superior de coordenação entre a NATO, ONU, UE e OSCE.
Igualmente importantes para o começo da discussão de uma maior
coordenação entre organizações foram as crises da Bósnia, Angola, Somália e
Moçambique. Na sequência dessas crises, no final da década de noventa, a ONU
sensibilizou-se para a necessidade de desenhar o que denominam de Integrated
Approach5.
4 Schnaubeelt, Christopher (2011). Towards a Comprehensive Approach: Integrating Civilian and Military
Concepts of Strategy. Rome: NATO Defense College; Wendling, Cécile (2010). The Comprehensive
Approach to Civil-Military Crisis Management: A Critical Analysis and Perspective. Paris: IRSEM. Obtido
a 5 de Janeiro de 2017, de http://www.natolibguides.info/comprehensiveapproach. 5 Eide, Espen B., Kaspersen, Anja T., Kent, Rodolph, Hippel, Karen von (2005). Repor on Integrated
Missions: Practical Perspectives and Recommendations. UN ECHA Core Group. Obtido a 2 de Março de
2017, de
https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/Report_on_Integrated_Missions_May_2005_Final.pdf.
8
Os ataques do 11 de Setembro de 2001 foram também importantes para a
perceção militar de que as Organizações e Estados Ocidentais poderiam ser um
instrumento importante no aperfeiçoamento da segurança mundial e na luta contra
o terrorismo (Eide, et al. 2005).
As várias crises levaram à criação de reformas dentro de cada uma das
instituições internacionais. Assim, o uso do Comprehensive Approach implica um
nível de comprometimento e vontade de trabalhar em conjunto, combinando
instrumentos militares e civis, baseado num entendimento que beneficiará os
objetivos e todos os atores envolvidos.
Em paralelo, o conceito começa a ser disseminado por via de vários
ministérios dos negócios estrangeiros, começando a ser introduzido em vários
países da Aliança Atlântica no início do século XXI, primeiramente nos EUA e
depois nos países europeus.
A nível teórico, no campo da gestão de crises, existe uma ligação entre a
Comprehensive Approach e o desenvolvimento do conceito de segurança humana6.
De salientar que, a gestão de crises, dentro do novo paradigma de segurança,
deixou de ser vista como uma batalha de conquista de território, mas sim como um
confronto entre parceiros/adversários, que devem uma forma de restaurar a paz.
As organizações internacionais não podem apenas intervir no cessar-fogo, mas
também integrar os aspetos humanos para retomar um bom governo,
administração, estruturas policiais e assegurar o desenvolvimento económico7.
Um outro aspeto importante para entender a origem da CA é a sua doutrina
militar, baseada na Effects based operation (EBO), desenvolvida pelos Estados
Unidos, o Effects based approach to operation (EBAO), desenvolvido pelo Reino
Unido e pela NATO e ainda como o global maneuver, originária em França. Tanto
a CA como o EBO e o EBAO são baseados em métodos sistemáticos de tentativas
de análise para integração da complexidade da gestão de crises. A EBO e a EBAO
7 Glasius, Marlies; Kaldor, Mary (2006). A Human Security doctrine for Europe, project, principles,
practicalities. In Wendling, Cécile (2010). The Comprehensive Approach to Civil-Military Crisis
Management: A Critical Analysis and Perspective. (p.13) Paris: IRSEM. Obtido a 5 de Janeiro de 2017, de
http://www.natolibguides.info/comprehensiveapproach.
9
são duas abordagens anlo-saxónicas surgidas no cenário bélico dos anos 90, em
que as operações integravam o esforço militar e não militar, que combinava uma
cooperação prática com atores nãoo pertencentes à NATO envolvidos na crise. Por
outro lado, a explicação francesa de global maneuver aclara que, numa situação de
crise, a relação entre as organizações civis presentes e as autoridades integra ações
imateriais, ou seja, tenta integrar mais ações imateriais, como ações de influência.
Em suma, podemos concluir que ambas as linhas doutrinárias legitimam o CA,
sendo ambos originadores da abordagem.
O objetivo deste capítulo não é, porém, estudar as origens do conceito, mas
sim focar o conceito na sua atuação na gestão de crises no sentido de conflitos em
estados instáveis ou catástrofes – naturais ou industriais – ou até mesmo ataques
terroristas.
10
1.2 Conceptualização
Atualmente, apesar dos esforços por parte dos estados e das Organizações
Internacionais, não existe ainda um conceito unificado de Comprehensive
Approach. Existe, sim um consenso entre algumas organizações das principais
dimensões a integrar neste tipo de abordagem. A CA foi delineado de forma a
assegurar que as operações de paz e estabilidade internacional começassem a ser
integradas num abordagem estratégica, ampla e coordenada, direcionada a
englobar um conjunto de dimensões, com uma visão o mais holística possível,
nomeadamente a segurança, governação, desenvolvimento e política.
A Comprehensive Approach é um modelo de gestão de crises
internacionais, em que todos os atores envolvidos e todos os seus instrumentos e
atividades são incorporados e englobados numa estratégia alargada, coerente e
coordenada, tendo em vista a sua resolução de forma sustentada e duradoura
(Quaresma 2012).
Como mencionado anteriormente, o conceito de CA não tem uma definição
única, contudo, o Coronel Santiago San António Demétrio propõe uma designação
que capta a essência do modelo que pretendemos alcançar neste trabalho:
“Un concepto que pretende que todos los actores participantes concierten sus
estrategias y acciones desde el primer momento y al más alto nivel,
compartiendo objetivos y planeamiento para evitar que la gestión de la crisis
puede verse afectada por la divergencia de prioridades, falta de realismo en los
objetivos, duplicación en las actividades o el enfrentamiento entre estrategias”8
No seio das organizações internacionais e dos Estados, quer seja devido às
diversas culturas organizacionais ou aos recursos disponíveis em cada um desses
atores, os conceitos de Comprehensive Approach divergem. Por conseguinte,
existe uma divergência dos desempenhos, constituindo muitas vezes uma barreira
8 Vide Citação de Coronel Santiago San António Demétrio in Barea, Alfonso C. (2010). El concepto de
Comprehensive Approach en la ONU y la OTAN: alcance e implicaciones.( SUBCAPÍTULO DE) De las
operaciones conjuntas a las operaciones integradas: un nuevo desafio para das fuerzas armadas (pp.31-
40). Madrid: Ministério da Defesa.
11
de limites estruturais para a harmonização e para a eficiência das tarefas no teatro
de operações. A persistência de padrões tradicionais em cada um dos atores
condiciona a abrangência e a aplicação do Comprehensive Approach. Superar os
interesses nacionais e institucionais, mudar as estruturas administrativas
tradicionais em prol de conceitos abstratos como coerência ou eficiência não
constitui tarefa fácil.
Não obstante, com o novo espectro de ameaças e enquanto a comunidade
internacional continuar envolvida na gestão de crises, não há outro caminho se não
o de prosseguir este modelo. O não comprometimento num CA coordenado não
permitirá uma gestão de crises integrada e sustentada, pondo em causa a
legitimidade e o compromisso da comunidade internacional nessa mesma situação.
A persistência de atividades descoordenadas de diferentes atores implicam um
desperdício de recursos, com duplicação de esforços, o que mina também a
legitimidade dos que agem de forma unilateral.
Introduzindo uma panóplia de atores no Comprehensive Approach, há que ter
em consideração a sua cooperação e coordenação. Como podemos observar na
tabela seguinte, cada coluna corresponde a uma dimensão, iniciando-se a
cooperação com as relações entre os atores internacionais, organizações
internacionais, forças internacionais e o governo do Estado em que se intervirá,
quer a nível político quer securitário; na segunda dimensão observamos uma
colaboração entre os ministérios e os departamentos dos Estados e as organizações
internacionais envolvidas; na dimensão seguinte, verifica-se uma cooperação entre
atores civis e atores internacionais. Por último, também os atores locais são
introduzidos nesta abordagem, através da população, das forças de segurança e do
governo. O objetivo é que cada ator esteja envolvido no plano estabelecido, para
que se possam apoiar e reforçar mutuamente, permitindo a estabilização da crise e
a reconstrução do Estado, garantindo ainda o desenvolvimento económico, social
e o primado do direito.
12
Comprehensive Approach
Coordenação e cooperação para objetivos e resultados comuns e eficazes
Atores
Internacionais
(1º Dimensão)
Interministerial/
Organizações
Internacionais
(2º Dimensão)
Atores Civis
(3º Dimensão)
Atores Locais
(4ºDimensão)
- Organizações
Internacionais
-Forças
Internacionais
- Governo
Nacional
-Defesa
-Negócios Estrangeiros
-Economia
-Cooperação e
Desenvolvimento
-Justiça
-Departamentos
-Organizações
Humanitárias
-ONG’s
-Media
-População
-Autoridade
-Forcas Armadas
-Polícia
Figura 1- Atores e dimensões do CA (Schroder & Kaneberg, 2010)
Nenhum tipo de missão quer seja do campo militar, humanitário ou de
desenvolvimento pode ter sucesso se realizada isoladamente. Segundo Peter
Jakobsen9, são necessários quatro requisitos para atingir o Comprehensive
Approach na sua forma ideal:
Conhecimento partilhado dos problemas em mão e acordo nos objetivos
estratégicos-políticos que um envolvimento internacional num
determinado conflito deve atingir;
Procedimentos doutrinários e institucionais que facilitam a formulação
de objetivos operacionais e estratégias comuns, assim como
planeamento conjunto, implementação e avaliação com os outros atores
em todas as fases da operação (pré-destacamento, destacamento e pós-
destacamento);
9 Adaptado de Jakobsen, Peter V. (2008) NATO’s Comprehensive Approach to crisis response operations.
Copenhaga: Danish Institute for International Studies. Obtido em 15 de Novembro de 2016, de
https://www.diis.dk/files/media/publications/import_efter1114/report_2008-
15_nato_comprehensive_approach_crisis_response_operations.pdf.
13
Uma cultura de cooperação e compreensão mútua providenciando aos
diferentes atores envolvidos com o conhecimento necessário para pensar
e agir de forma abrangente;
Capacidades civis, económicas e militares indispensáveis para
implementar o Comprehensive Approach no terreno.
Consequentemente, cada ator terá primeiro de criar uma cultura, doutrina e
procedimentos para o Comprehensive Approach, e do seu papel numa missão deste
género, assim como deverá desenvolver uma perceção de como criar relações
cooperativas com outras organizações e atores locais que mais favoravelmente
cooperam no terreno. Ou seja, cada organismo deve conduzir as suas próprias
atividades em concordância com os requisitos do CA e, ao mesmo tempo, estar
disposto a colaborar com os outros atores que possam trazer para a mesa de
negociações capacidades pretendidas para atingir os objetivos da operação. Alguns
Estados e organizações iniciaram esforços para promover a integração e
cooperação. Na figura seguinte constatamos a criação de conceitos, doutrinas e
documentos estratégicos na Alemanha e Reino Unido, como também na NATO,
União Europeia e ONU no âmbito do CA.
Figura 2 - Documentos e Conceitos Relevantes (Molling, 2008)
14
1.3 O Modelo de Comprehensive Approach
Conceber um modelo de Comprehensive Approach aplicável à gestão de crises
é uma tarefa que tem sido secundarizada pela literatura sobre a matéria. As
características inerentes ao CA remetem para uma abordagem baseada na
coerência, premissa principal no entendimento da comunidade internacional. De
acordo com Coning e Friis10 o conceito em estudo deve ser entendido num sistema
de gestão de crises complexo e interdependente, em que nenhuma entidade,
governo, organização ou agência tem capacidade de lidar sozinho com a amplitude
da escala que enfrenta, sendo crucial haver coerência entre as partes envolvidas de
forma a existir maior eficácia. Para os autores, a coerência assume o papel principal
num possível modelo. Enquadram a coerência das ações em quatro níveis:
1. Coerência intra-agência: a consistência de uma política ou agência
individual, por exemplo a coerência interna de um ministério;
2. Coerência do governo (whole-of-government approach): a consistência
entre as políticas e ações perseguidas dos diferentes ministérios;
3. Coerência interagência: a consistência nas políticas prosseguidas por
diferentes atores internacionais num determinado contexto, por exemplo a
atuação da NATO-EU-ONU no Kosovo;
4. Coerência Internacional e Local: consistência entre as políticas dos atores
externos e internos num determinado contexto num país.
A coerência deve ser definida e gerida caso-a-caso, de forma individual, e o
conceito de Comprehensive Approach deverá ser flexível o suficiente de forma a
proporcionar diferentes níveis de coerência. Contudo, o consenso alargado do
conceito não é fundamental, mas sim a forma como é aplicado. A coerência deve
ser prosseguida em diferentes graus de relações, onde o nível de máximo de
coerência só poderá ser alcançado dependendo da responsabilidade, legitimidade,
10 Vide artigo completo em Coning, Cedrid de & Friis, Karsten (2011) Coherence and Coordination. The
Limits of the Comprehensive Approach. Em Journal of International Peacekeeping (pp. 243 – 272). Brill:
Norwegian Institute of International Affairs. Obtido em 20 de Dezembro de 2016, de
http://archives.cerium.ca/IMG/pdf/coning.pdf.
15
credibilidade e mandatos de vários atores. Ainda assim, existem áreas e aspetos
em que a coerência não é simplesmente possível, sendo que, por vezes, forçar até
certos limites poderá conduzir à ineficácia da missão.
Figura 3- Relação entre a coerência e os tipos de relação (Gonçalves, 2014)
No que concerne à coerência, Coning e Friis (2011) identificam diferentes tipos
de relação que influenciam os graus de coerência, representados pela seguinte
escala:
Unidade de atores: estrutura unificada e tomada de ações conjuntas
dirigidas por uma liderança unificada e voluntária;
Atores integrados: procuram formas de integração das suas abordagens,
mas sem comprometer as suas identidades individuais ou os seus direitos às
tomadas de decisão;
Cooperação de atores: quando existem mandatos que se sobrepõem ou
completam os atores decidem cooperar, incluindo ações conjuntas e
colaborativas, mas mantendo a sua independência organizacional;
Atores coordenam: atividade de partilha de informação e atuação, evitando
o conflito, duplicação ou sobreposição, assegurando uma realização mais
coerente;
Atores coexistem: atores são forçados a interagir apesar das suas restrições
quanto à coordenação;
Coerência
•Intra-agência
•Whole-of-Government
•Inter-agência
•Internacional-local
Tipos de Relação
•Unidade
•Intergração
•Cooperação
•Coordenação
•Coexistência
•Competição
16
Competição: atores com diferentes valores, visões e estratégias que
competem entre si.
Quando juntas, estas características formam um entendimento multifacetado da
coerência no contexto da paz internacional. Existem várias combinações possíveis
destas características que permitem explorar as interligações entre elas, sendo que
seria importante uma análise mais minuciosa das relações complexas que pode
existir numa operação de peace-and-stability.
A implementação do CA assenta ainda em dois tipos de interação entre os
atores: Interação horizontal, em que existe a interação das diferentes tarefas ou
atores no mesmo nível hierárquico, quer seja no teatro de operações como a nível
estratégico; interação vertical, quando a interação ocorre entre o teatro de
operações e o nível estratégico da missão (Wendling 2010).
1.4 Incentivos para o comprometimento com a Comprehensive
Approach
Vários atores e agência terão motivos divergentes para se compremeter na
utilização de uma abordagem com a Comprehensive Approach. É necessário
compreender as diferentes motivações e os diferentes incentivos de cada um dos
atores numa missão.
Friis e Jarmyr (2008) descrevem seis grandes incentivos, que explicam o
que motiva os atores a participar na CA.
1. Eficiência: Juntar e coordenar recursos escassos ou limitados é mais
rentável economicamente;
2. Consistência: A noção de que deve existir consistência, eficácia e
transparência no que cada agência faz, quer para os financiadores como para
com as outras agências no terreno;
3. Urgência: Os países Ocidentais têm lutado contra a falta de progresso de
algumas das suas operações. Uma maior coordenação internacional é uma
das soluções;
17
4. Segurança: Estados falhados são um risco contínuo para a segurança
internacional, sendo que, por exemplo, muitas vezes se tornam palco de
campos de treino de terroristas. É essencial existir um espectro mais
abrangente de atividades, desde ajuda humanitária, democratização a
estabilidade económica;
5. Política: Cada vez menos os governos ocidentais se revelam impancientes
com missões militares de longa duração, tornando urgente a busca de novos
meios para assegurar um território;
6. Legitimidade: Quantos mais atores trabalharem juntos, moral e
politicamente, maior será a legitimidade da missão.
Um estudo mais aprofundado sobre os motivos de partilhada CA entre os
actores envolvidos numa missão poderia revelar outras razões para a aproximação
entre eles. O nosso propósito é demonstrar que, ao perceber os diferentes motivos,
poder-se-á evitar algumas dificuldades em campo.
1.5 Categorias da Comprehensive Approach
A implementação da abordagem em estudo assenta em dois tipos de
interação entre os atores: Interação horizontal que se caracteriza por uma interação
das diferentes tarefas e atores no teatro de operações e no nível estratégico;
Interação vertical que ocorre entre o teatro de operações e o nível estratégico da
missão (Molling 2008).
A partir deste ponto e, tendo por base a coerência, permite-nos analisar o
modelo, compreender a categorização e tipologias estabelecidas entre os diversos
atores. A abrangência pode ser atinida entre vários grupos de atores em vários
níveis e em várias etapas do conflito. Por conseguinte, é possível implementar a
CA através do estudo das categorias que o compõem11:
11 Vide Friis, Karsten, & Jarmyr, Pia (2008). Comprehensive Approach: challenges and opportunities in
complexes crisis management. NUPI Report Security in Practice, 11. Obtido em 27 de Outubro de 2016,
de http://english.nupi.no/Publications/Books-and-reports/2008/Comprehensive-Approach.-Challenges-
and-opportunities-in-complex-crisis-management
18
Whole of Government Approach (WoGA): Abordagem nacional, que
acontece a nível estatal com o intuito de melhorar a cooperação entre
departamentos do governo, na gestão dos desafios internacionais, de forma
a utilizar os recursos disponíveis de melhor forma possível;
Intra-agency: Esta abordagem é direcionada a grandes organizações, em
que vários departamentos podem trabalhar em campos sobrepostos.
Reporta-se às iniciativas da ONU e da NATO, ao aperfeiçoar a coerência
no seio das organizações. Um exemplo é o processo das missões integradas
da ONU, onde procuram harmonizar os esforços de todas as suas agências,
ou um outro exemplo, o das PRTs da NATO no Afeganistão. Ambos os
casos serão discutidos durante o decorrer da investigação;
Inter-agency: É a abordagem mais associada à Comprehensive Approach e
descrita como whole-of-systems: colaboração e cooperação envolvendo
vários atores numa área em crise. Os atores podem ser organizações
internacionais, militares, agências de governo, agências não-
governamentais, etc.
Nesta secção explorámos o conceito de Comprehensive Approach, os
requisitos para atingir a sua forma ideal e as linhas que regulam o modelo. No
próximo capítulo o eixo será na ONU, a organização que, até aos dias de hoje, mais
desenvolvimento revelou na adaptação da abordagem para o trabalho de campo.
19
Capítulo II - Comprehensive Approach na ONU
2.1 Origens
No ano de 2015, a Organização das Nações Unidas completou 70 anos de
existência. Há sete décadas que a organização tem vindo a estimular as nações para
o alcance da paz, na cooperação com o desenvolvimento sustentável, na luta pelo
respeito dos Direitos Humanos e das liberdades fundamentais. Entre 1948 e 2013
foram criadas setenta e uma missões de paz, sendo que estão atualmente
operacionais dezasseis missões a nível mundial.
Ainda que a Carta das Nações Unidas constitua um documento normativo
desde a sua aprovação, em 26 de Junho de 1945, têm surgido ao longo dos anos
vários fatores complexos que limitam que a organização atinja em pleno os seus
fundamentos originais. O fim da Guerra Fria, como mencionamos no capítulo
anterior, constituiu um ponto de viragem na agenda internacional. Os estados e
Organizações tiveram de se adaptar com novas políticas estratégicas a um mundo
efetivamente diferente, mas a ONU manteve a sua matriz original.
Em 2005, a ONU divulgou o relatório “In Larger Freedom: Towards
Development, Security and Human Rights for All” (UN 2005) onde é reforçada a
necessidade de coordenação e integração das ações nas áreas de segurança,
desenvolvimento e direitos humanos. O documento refere ainda a urgência de uma
cooperação global, profunda e sustentada entre os Estados, com parcerias com a
sociedade civil, o setor privado e instituições intergovernamentais regionais e
globais para mobilizar a ação coletiva. No documento são reforçados os
instrumentos de prevenção de conflitos, nomeadamente, na constituição de uma
Comissão de Paz intergovernamental e as respetivas áreas de atuação: democracia,
direitos humanos e estado de direito.
Uns anos antes, em 2000, o painel de peritos responsáveis pelo Brahimi
Report12, observou que para as missões de paz da ONU serem eficazes deviam ser
dotadas de recursos e equipamentos suficientes e operar sob mandatos claros,
12 UN (2000) Brahimi Report. Obtido a 24 de Fevereiro de 2017, de
http://www.un.org/en/events/pastevents/brahimi_report.shtml.
20
coerentes e exequíveis. Apelavam, também, ao estabelecimento de estratégias mais
efetivas para a prevenção de conflitos a curto e médio prazo (UN 2000). Note-se
que, de acordo com o Capítulo VII da Carta das Nações Unidas, é destacada a
necessidade da ONU recorrer, em certos momentos, a outras organizações (NATO,
EU, UA,…) para apoio na resolução de crises.
As missões de peacekeeping da ONU tiveram início durante a Guerra Fria
como ferramenta para gerir os conflitos intraestatais. Estudos apontam que, no
rescaldo da guerra, 25% das missões de paz falharam nos primeiros cinco anos,
pois experienciavam falta de coerência e coordenação entre os organismos que o
compunham13.
As Nações Unidas responderam ao desafio comissariando uma série de
grupos de trabalho que consideravam os vários aspetos deste dilema e faziam
experiências com um grande número de modelos de coordenação estratégica e
operacionais. Os esforços do grupo de trabalho culminaram nas Integrated
Missions Approach.
Desde então emergiu uma nova geração de operações de paz de variadas
dimensões. As missões mencionadas são implementadas como parte de um esforço
internacional para assistir os países a executar a transição de um conflito para uma
paz sustentada. Uma recuperação de um conflito com sucesso requer o
compromisso de uma panóplia de atores – internacionais e locais- num esforço
longo de peacebuilding (UN 2008).
Uma operação de peacekeping multidimensional é mais eficaz quando
implementada como parte de uma resposta abrangente do sistema das Nações
Unidas baseada em conhecimento claro e partilhado das prioridades, e com a
disposição de todos os intervenientes da organização em contribuir para atingir os
objetivos comuns. O planeamento integrado é o esforço das Nações Unidas para
desenvolver essa resposta.
13 Vide Collier, P. et al. (2003). Breaking the Conflict Trap: Civil Wars and Development Policy.
Washington D.C.: World Bank and Oxford University Press. Obtido a 23 de Março de 2017, de
https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/13938/567930PUB0brea10Box353739B01
PUBLIC1.pdf?sequence=1&isAllowed=y; e Coning, Cedric de (2008). The United Nations and the
Comprehensive Approach. Copenhaga, Danish Institute for International Studies. Obtido em 11 de
Fevereiro de 2017, de https://www.diis.dk/files/media/publications/import_efter1114/report-2008-
14_the_united_nations_and_the_comprehensive_approach.pdf.
21
A necessidade de uma coerência melhorada é aceite hodiernamente no
contexto de governação internacional multilateral. Ou seja, existe agora um
consenso geral que políticas inconsistentes e programas fragmentados implicam
um grande risco de duplicação, de gastos ineficientes, menor qualidade de serviço,
dificuldade em atingir objetivos e por isso fraca capacidade de mostrar resultados
e impacto (Coning 2008).
22
2.2 Conceptualização
É a ONU que tem feito os maiores progressos para atingir o Comprehensive
Approach até à data. O sistema da organização tem vindo a considerar algumas
das recomendações feitas pelo painel de alto nível sobre a coerência do sistema. O
painel analisou a coerência entre os membros da família das Nações Unidas que
trabalham nas áreas domínio humanitário, de desenvolvimento e ambiental, com
os slogans de “Delivering as One14” e “One UN” (Friis e Jarmyr 2008). Contudo,
na ONU não é comum a utilização do termo de Comprehensive Approach. A
participação em missões de resolução de crises complexas e integradas surge com
a denominação de Integrated Approach, caraterizando-se por Integrated Mission
na prática15.
Numa missão integrada existe uma visão partilhada entre todos os atores da
ONU dos objetivos estratégicos da presença da organização no terreno. Com a
parceria estratégica entre as missões de peacekeeping da ONU e as Country Teams
espera-se obter uma compreensão partilhada do ambiente da operação e um acordo
de como maximizar a eficácia, eficiência e o impacto da resposta na missão. É um
tipo de missão onde existem estruturas, processos e mecanismos, que geram um
objetivo estratégico comum, assim como uma abordagem integrada entre os
sectores políticos, de segurança, de desenvolvimento e de direitos humanos, onde
se inserem os atores da ONU ao nível do país (Rintakoski e Autti 2008).
14 Vide “Delivering as One”, Relatório do Painel de alto nível do Secretário-Geral sobre o sistema
abrangente de coerência. Disponível em: http://www.un.org/events/panel/ 15“The integrated mission has come into existence in the face of modern "total war", where the classic UN
peacekeeping and humanitarian responses proved insufficient to support a sustainable war to peace
transition. Integration is designed to streamline UN peace support processes and ensure that the objectives
of all UN forces and agencies are channelled towards a common overarching goal. It is an approach that
makes good organizational sense, but it is one that has raised significant objections from the humanitarian
community, who have serious reservations about the placement of the UN humanitarian agencies under the
same control structure as the political and military components of peace operations.” Vide Weir, Eric A.
(2006) Conflict and Compromise: UN Integrrated Missions and the Humanitarian Imperative. Norway:
Training for Peace Programme. Obtido em 21 de Março de 2017, de
http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/1EE897418FD9945CC12571CE003EB9F8-
KAIPTC-Jun2006.pdf.
23
\“An Integrated Mission is based on a common strategic plan and a
shared understanding of the priorities and types of programme interventions that
need to be undertaken at various stages of the recovery process. Through this
integrated process, the UN system seeks to maximize its contribution towards
countries emerging from conflit by engaging its diferente capabilities in a
coherent and mutually supportive matter”16.
O planeamento integrado pode, por vezes, atrasar a instalação das missões
de paz, por isso é necessário existir um equilíbrio entre a análise de todas as
perspetivas e a resposta humanitária, para que seja feita a tempo. Nem sempre este
equilíbrio é fácil, requerendo muita comunicação, coordenação e cooperação entre
os atores envolvidos. Não obstante, este método permite assegurar que todos os
atores do sistema da ONU, quando são deslocados para o terreno, estão
direcionados para o mesmo.
Segundo Cedric de Coning uma Integrated Approach17 requer:
1) Uma visão partilhada dos objetivos estratégicos da ONU;
2) Planeamento integrado;
3) Um conjunto de resultados, cronogramas e responsabilidades
acordadas para a distribuição de tarefas críticas para consolidar a
paz;
4) Mecanismos acordados para monitorização e avaliação.
De acordo com o autor existem ainda características fulcrais nas Integrated
Approach da organização18:
16 Vide Note of Guidance on integrated missions, nota complementar de ex-Secretário-Geral Kofi Annan,
à diretiva, de 11 Dezembro de 2000, com o objetivo de integração dos representantes da ONU com outros
atores em cenários de crise. Disponível em: https://www.globalpolicy.org/un-reform/32283-secretary-
general-kofi-annans-reform-agenda-1997-to-2006.html 17 Coning, Cedric d. (2008). “The United Nations and the Comprehensive Approach”. Copenhaga: Danish
Institute for International Studies. Obtido em 11 de Fevereiro de 2017, de
https://www.diis.dk/files/media/publications/import_efter1114/report-2008-
14_the_united_nations_and_the_comprehensive_approach.pdf. 18 Idem
24
Contexto – um sistema abrangente e multidimensional da ONU
apoia a estabilização do conflito ou a implementação de um processo
de paz abrangente num cenário de pós-conflito;
Propósito – maximizar o impacto coletivo e individual da resposta d
ONU, centrando-se nas atividades requeridas para consolidar a paz;
Dimensões – a abordagem requer um processo abrangente que inclua
dimensões políticas, securitárias, desenvolvimento, direitos
humanos, primado do direito e humanitárias;
Intervenientes representantes da ONU – todos os departamentos,
agências e programas da ONU devem cooperar como um só sistema
integrado no trabalho de campo;
Coordenação operacional – estabelecimento de processos,
mecanismos e estruturas que geram planos integrados, mecanismos
de coordenação operacionais, ferramentas de monitorização comum
e a capacidade de avaliar o efeito geral e o impacto da integrated
approach que foi gerada entre todos os elementos relevantes do
sistema.
Os métodos da Integrated Approach resultam bem a nível teórico, mas não
se reflete de maneira tão clara no terreno. Na prática, não existe uma definição
unificada do conceito, nem existe um conjunto de modelos para a integração. Ao
longo do tempo, emergiram uma série de práticas baseadas em interpretações do
conceito de diferentes atores em missões diferentes, acabando por umas serem
mais bem-sucedidas do que outras19.
A abordagem deve ser entendida num contexto internacional abrangente,
onde a coerência deve predominar, seja ao nível nacional entre departamentos do
governo e internacionalmente entre doadores, seja entre doadores e recetores, entre
as dimensões de desenvolvimento, humanitária e ambiental e, ainda, entre as
19 Eide, Espen Barth, Kaspersen, Anja Therese, Kent, Randolph. & Hippel, Karen V. (2005) Report on
Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations. UN ECHA Core Group. Obtido em 2
de Março de 2017, de
https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/Report_on_Integrated_Missions_May_2005_Final.pdf.
25
dimensões de paz, segurança, direitos humanos, humanitários e desenvolvimento
do sistema da ONU ao nível do país20.
As missões integradas são oficialmente aceites na ONU em 2006 como o
sistema de estrutura base da missão. Na figura seguinte podemos observar um
exemplo dos instrumentos ao nível das missões, neste caso em concreto da UN
Integrated Mission Struture in Burundi, onde identificamos os três níveis de
atuação: o nível de decisão político-estratégico onde o Representante Executivo do
Secretário-Geral tem assento juntamente com as agências da ONU e a equipa de
gestão integrada; as funções dos sistemas da ONU com os devidos mecanismos de
coordenação estratégico; e o nível dos programas, com os programas conjuntos
dividido por áreas e os seus programas de mecanismos de coordenação.
20 Tradução livre do autor do artigo de Cédric de Coning “The United Nations and the Comprehensive
Approach”, p.12. “The Integrated Approach should thus be understood in a wider international context
where coherence is being pursued at national level among government departmens, and internationally
among donors (harmonization), between donors and recipientes (alignment), within the UN development,
humanitarian and environment dimensions (system-wide coherence), and between the peace, security,
human rights, humanitarian and development dimensions of the UN system at country level (Integrated
Approach).” Obtido em 11 de Fevereiro de 2017, de
https://www.diis.dk/files/media/publications/import_efter1114/report-2008-
14_the_united_nations_and_the_comprehensive_approach.pdf.
26
Figura 4- Organização da UN Integrated Mission Struture in Burundi (Coning 2008)
Este modelo constitui-se como a estrutura de gestão dominante para as
operações de peacekeeping nos próximos tempos na organização. A devida
estruturação e definição de responsabilidades agilizam e facilitam a atuação de
todos os atores envolvidos, permitindo identificar as respetivas áreas de
intervenção dos organismos da ONU e analisar os processos que se interligam.
Como podemos observar na figura seguinte, é possível então integrar todas
as estratégias de uma intervenção, numa abordagem global, devidamente
coordenada e com a cooperação entre agências.
27
Figura 5 - Relação entre o planeamento das diversas áreas de intervenção da ONU no Burundi
(Coning, 2008)
O modelo da ONU irá certamente influenciar a forma como a NATO, a
União Europeia e a União Africana gerem a sua respetiva integração e iniciativas
de Comprehensive Approach nas missões
28
2.3 Gestão de Crises
No ponto de vista dos mecanismos multilaterais de gestão de crises, o
sistema da ONU é o modelo mais avançado.
Embora não exista na Carta das Nações Unidas a problemática das crises
nos seus artigos, vários Capítulos (Capítulo VI – Solução Pacífica de
Controvérsias; VII- Ação em Caso de Ameaça à Paz, Rutura da Paz e Ato de
Agressão e VIII - Acordos Regionais) permitem à comunidade Internacional gerir
as crises internacionais ou internas que chegam a seu conhecimento. A maioria das
resoluções são feitas pelo Conselho de Segurança, no âmbito do Capítulo VI21,
pela solução pacífica das controvérsias, e Capítulo VII22, nomeadamente a
possibilidade de recorrer ao artigo 41º, com a aplicação de sanções não militares
e, eventualmente, se não suficientes estas medidas, recorrer a ações de peace
enforcement, por razões humanitárias.
Os mecanismos de resolução de controvérsias oferecem uma grande
variedade de técnicas que permitem adequar a resposta ao tipo de crise, seja por
recurso a tribunais internacionais, seja pela promoção de negociações entre partes.
Como analisámos anteriormente, existe também a possibilidade de recorrer a
mecanismos de coação, armada ou não, tanto nas crises em que há ameaça de força
armada ou não (Saraiva 2011).
21 Artigo 33º, nº1da Carta das Nações Unidas: “As partes numa controvérsia, que possa vir a constituir uma
ameaça à paz e à segurança internacionais, procurarão, antes de tudo, chegar a uma solução por negociação,
inquérito, mediação, conciliação, arbitragem, via judicial, recurso a organizações ou acordos regionais, ou
qualquer outro meio pacífico à sua escolha”, disponível em:
http://www.fd.uc.pt/CI/CEE/pm/Tratados/carta-onu.htm.
22 Artigo 41º da Carta das NU: ”O Conselho de Segurança decidirá sobre as medidas que, sem envolver o
emprego de forças armadas, deverão ser tomadas para tornar efetivas as suas decisões e poderá instar os
membros das Nações Unidas a aplicarem tais medidas. Estas poderão incluir a interrupção completa ou
parcial das relações económicas, dos meios de comunicação ferroviários, marítimos, aéreos, postais,
telegráficos, radioelétricos, ou de outra qualquer espécie, e o rompimento das relações diplomáticas.” E
artigo 42º: Se o Conselho de Segurança considerar que as medidas previstas no artigo 41º seriam ou
demonstraram ser inadequadas, poderá levar a efeito, por meio de forças aéreas, navais ou terrestres, a Acão
que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais. Tal acção poderá
compreender demonstrações, bloqueios e outras operações, por parte das forças aéreas, navais ou terrestres
dos membros das Nações Unidas.” Disponível em: http://www.fd.uc.pt/CI/CEE/pm/Tratados/carta-
onu.htm
29
Na última década, observámos um aumento da capacidade operacional de
auxílio às vítimas de crises políticos-sociais, a catástrofes naturais e tecnológicas.
A ONU dispõe de vários instrumentos, na sua estrutura orgânica, ao nível
operacional e estratégico. De todos, destacam-se dois órgãos: Department for
Peacekeeping Operations (DPKO – que se enquadra nas missões militares) e o
Department for Political Affairs (DPA – que se enquadra nas missões políticas).
O DPA monitoriza desenvolvimentos políticos globais, sempre com vista a
detetar potenciais crises em erupção e a elaborar respostas eficazes. O
Departamento providencia assistência e apoio ao Secretário-Geral e aos seus
enviados, assim como as missões políticas das NU em todo o Mundo para ajudar
a difundir as crises e a promover soluções duradouras para o conflito. O DPA está
a desenvolver, com o apoio dos Estados Membros, uma plataforma móvel mais
ágil para resposta de crises, capaz de movimentar mediadores e peritos mais
rapidamente para o terreno e cooperar de forma mais aproximada com as
organizações regionais que se encontram na frente do conflito23.
Até à década de 90 do século XX as Nações Unidas não dispunham de um
sistema de coordenação humanitário até à criação do DPKO em 1991, mais tarde
restruturado em 1998 pelo Secretário-Geral, criando o Gabinete das Nações
Unidas para os Assuntos Humanitários (OCHA). O OCHA está na dependência do
Secretário-Geral e coordena os atores operacionais nas tragédias humanitárias, as
agências internacionais, os fundos e programas da ONU e de organizações não-
governamentais. Em trabalho de contato distribuem água e alimentos, cuidados de
saúde e outros bens de primeira necessidade24.
No plano político, o argumento humanitário ganhou visibilidade na década
de 90. Neste período, o Conselho de Segurança autorizou operações de imposição
23 Tradução livre do autor. “DPA monitors and assesses global political developments with an eye to
detecting potential crises before they erupt and devising effective responses. The Department provides
support to the Secretary-General and his envoys, as well as to UN political missions deployed around the
world to help defuse crises or promote lasting solutions to conflict. With the support of UN Member States,
DPA is evolving into a more mobile and agile platform for crisis response, capable of rapidly deploying
mediators and other peacemaking expertise to the field and cooperating more closely with regional
organizations on the frontlines of conflicts.” Informação disponível em:
http://www.un.org/undpa/en/overview. 24 Mais informação sobre a organização disponível em: http://www.unocha.org/about-us/who-we-are
30
de paz na Bósnia, Somália, Jugoslávia, entre outras, operações de auxílio
humanitário que tinham por missão proteger civis em perigo e situações em que
não havia paz a manter, em que as fações beligerantes preferiam o campo de
batalha à mesa de negociações.
A OCHA tem defendido que a assistência humanitária envolve
essencialmente três fases: a fase de emergência, a fase de reabilitação das
infraestruturas básicas e a fase de desenvolvimento.
A perspetiva da OCHA é muito focada no auxílio e na coordenação dos
atores envolvidos na crise, correspondendo a uma aproximação entre os conceitos
de crise e guerra (conflito armado) e uma diluição de técnicas de intervenção no
ciclo do conflito (prevenção de conflitos, gestão de crises, peacemaking,
peacekeeping e peacebuilding) (Saraiva 2011).
De forma a ajustar-se a esta orientação, a ONU avançou com um modelo de
missões integradas, numa logística de Comprehensive Approach. Recuando a
2000, verificamos que no Brahimi Report ainda não estavam mencionadas as
integrated missions, mas já era salientada a necessidade da criação de Integrated
Missions Task Forces. Mais recentemente, a Capstone Doctrine25 incorporou o
conceito, afirmando que as missões de paz são uma parte de um processo mais
abrangente, com o objetivo de melhorar a coordenação e coerência do sistema da
ONU, envolvendo militares, civis, polícias, ajuda ao desenvolvimento e assistência
humanitária, dando desta forma uma visão contemporânea das missões de paz.
Contudo, não é consensual a opinião do papel da ONU na resolução de
crises e conflitos. Apesar de a organização estar envolvida em vários processos de
resolução de conflitos, não é correto afirmar que esta é a organização que mais
facilmente poderá contribuir para a aplicação da Comprehensive Approach.
25 Coning, Cedric d.; Detzel, Julian; Hojem, Petter (2008). UN Peacekeeping Operations. Capstone
Doctrine. Norwegen: Norwegian Institute of International Affairs. Obtido em 23 de Fevereiro de 2017, de
https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/DPKO%20Capstone%20doctrine%20(2008).pdf.
31
2.4 Missões de Peacekeeping
As operações de manutenção de paz tornaram-se o principal meio pelo qual
a Organização das Nações Unidas atua para preservar a paz e a segurança
internacional. Após o fim da Guerra Fria a ONU passou a focalizar as suas missões
numa ligação intrínseca entre segurança, desenvolvimento e direitos humanos nas
causas de um conflito e passou a ter um papel mais incisivo na resolução dos
mesmos. Gradualmente, as operações passaram a incluir objetivos amplos e
complexos, como apoiar as transições políticas, a pacificação do conflito, a
recuperação económica, reforma do setor de segurança, construção do Estado de
Direito, proteção dos civis e respeito pelos direitos humanos, entre outras.
Contando com a presença de organizações e colaboradores de inúmeras partes do
mundo, as operações tornaram-se cada vez mais multiculturais e
multidimensionais.
As missões de peacekeeping estão interligadas com a Integrated Approach
visto ser a abordagem adotada cada vez que existe uma missão de paz
multidimensional da ONU implementada no terreno num dado país, permanecendo
ainda após a transição de papéis, para as missões de peacebuilding. Por outras
palavras, quando uma missão de peacekeeping ou peacebuilding é associada com
uma Country Team das NU, a abordagem integrada é utilizada, por um lado, para
defender uma coerência entre os atores humanitários e de desenvolvimento e, por
outro, entre os militares, polícias e civis (Kawabata 2012).
As missões em questão apoiam um processo de paz, mas não conseguem
atingir o objetivo sozinhas. A Doutrina Capstone salienta esta questão,
mencionando que as missões fazem parte de um processo de Comprehensive
Approach. As missões de manutenção de paz têm como núcleo a criação de um
ambiente estável e seguro, incluindo a extensão da capacidade de um estado em
providenciar segurança, dentro da lei e com respeito pelos direitos humanos.
As operações de peacekeeping devem facilitar o processo político
promovendo e acelerando o diálogo, reconciliando e apoiando o estabelecimento
de instituições legítimas e eficientes de governação. Segundo o autor, as operações,
32
lideradas pelo Representante especial do Secretário-Geral26 devem ainda
proporcionar uma estrutura para assegurar que a família das Nações Unidas, como
um todo, exerce as suas atividades à escala nacional de forma coerente e
coordenada27.
De salientar que a cooperação civil-militar numa missão de manutenção de
paz é um aspeto que, ao longo do tempo, foi deixando de ser relevante de aplicar,
visto que, a partir da guerra Fria, nas operações da ONU, a componente militar
tornou-se enraizada na nova realidade multidimensional28.
26 Special Representative of the Secretary-General (SRSG) 27 UN (2012) DPKO/ DFS Civil Affairs Handbook. New York: Department of Peacekeeping Operations.
Obtido a 13 de Abril de 2017, de
http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/civilhandbook/Civil_Affairs_Handbook.pdf. 28 Vide mais informações sobre United Nations Peacekeeping, disponível em:
http://www.un.org/en/peacekeeping/issues/military/index.shtml.
33
2.5 O Poder Civil- Militar
As missões peacekeeping foram inicialmente conceptualizadas como
missões militares, com o efeito de monitorizar o cessar-fogo interestatais. Ao
longo do tempo, e especialmente após a Guerra Fria, cada vez mais civis e forças
policiais foram destacados para os mandatos das missões. Atualmente, as missões
peacekeeping são multidimensionais quer em dimensão, quer no seu âmbito.
Nas operações da NATO e da UE o termo CIMIC refere-se à cooperação
civil-militar, no entanto nas operações da ONU o acrónimo é entendido como
coordenação civil-militar (Hull 2008).
. O conceito tradicional de CIMIC é muito relevante para descrever as
relações entre as operações militares da NATO e os seus homólogos civis a nível
estratégico, porém, este termo já não reflete a realidade multidimensional das
operações da ONU. No contexto da Integrated Approach, o foco alterou-se para
uma coordenação do sistema a nível nacional transversal às dimensões políticas,
securitárias, de desenvolvimento, do Estado de Direito, humanitárias e de direitos
humanos29. O conceito de Coordenação Civil-Militar do Departamento de
Operações de Manutenção de Paz (DPKO) é significativo a nível operacional e
tático, mas destaca a necessidade de perceber a particularidade única de como
opera esta cooperação no contexto das missões integradas da ONU (Coning
2007a). Para a execução de uma missão integrada é necessário um plano de
coordenação abrangente, com a implementação e monitorização de tarefas,
incluindo a coordenação transversal do sistema da ONU e dos atores externos, quer
locais ou internacionais. Este tipo de mecanismos foram desenvolvidos
especificamente para estas missões, permitindo uma interligação de coordenação
entre todo o sistema. Enquanto as componentes civis e militares da ONU já se
encontram integradas sobre uma estrutura legal e organizacional, na NATO e na
29 Eide, Espen Barth, Kaspersen, Anja Therese, Kent, Randolph. & Hippel, Karen V. (2005) Report on
Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations. UN ECHA Core Group. Obtido em 2
de Março de 2017, de
https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/Report_on_Integrated_Missions_May_2005_Final.pdf.
34
EU é necessário estabelecer uma cooperação legal entre as forças militares e os
atores civis a operarem na mesma área de missão (Hull 2008).
“UN Civil-Military Coordination is the system of interaction, involving
Exchange of information, negotiation, de-confliction, mutual support, and
planning at all levels between militar elements and humanitarian organizations,
development organizations, or the local civil population, to achieve respective
objectives”30
De uma perspetiva militar, os aspetos estruturais da relação civil-militar
entre a componente militar e as outras componentes da operação peacekeeping,
assim como a componente militar e o resto do sistema da ONU estão, já à partida,
pré-determinados pelas leis existentes na organização. Não significa que as
relações civis-militares não sejam importantes, apenas não existe a necessidade de
promover uma coordenação entre ambos, específica para cada missão
individualmente, pois estão ambos integrados num mecanismo de missões mais
abrangente.
Enquanto o objetivo principal dos militares numa missão da ONU é garantir
a segurança e um ambiente seguro onde os atores civis possam operar, é também
essencial que apoiem na implementação dos objetivos em geral. Segundo a política
de coordenação civil-militar da ONU, os militares podem e devem contribuir para
o desenvolvimento das atividades humanitárias - como projetos de reconstrução,
assistência e reabilitação – onde são precisos (UN 2002).
No contexto da ONU existe ainda uma outra doutrina de coordenação civil-
militar, distinta para as políticas humanitárias, que providencia um guia para uma
coordenação civil-militar mais eficaz em caso de emergências humanitárias. O
Humanitarian Civil-Military Coordination (CMCoord) foi desenvolvido pela
OCHA e pela Inter-Agency Standing Commitee, cujo foi definido como: “the
essential dialogue and interaction between civilian militar actors in humanitarian
30 Vide “Civil - Military Coordination Policy”, disponível em:
https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/DPKO%20Civil-Military%20Coordination%20Policy.pdf
35
emergencies that is necessary to protect and promote humanitarian principles,
avoid competition, minimize inconsistency, and when approppriate pursue
common goals.” (UN 2008a).
A política de coordenação civil-militar lida essencialmente com o apoio dos
militares a civis. O apoio é providenciado quer em termos de segurança – escolta
militar, comboios militares – quer numa prestação “não-militar” de empréstimo de
meios militares – o uso de equipamento como camiões, helicópteros ou a partilha
de conhecimento, capacidades e força humana (UN 2008a).
36
2.6 Integrated Mission
“…an instrument with which the UN seeks to help countries in the
transition from war to lasting peace, or adress a similar complex situation that
requires a system-wide UN response, through subsuming various actors and
approaches within an overall political-strategic crisis management
framework.”31
As Integrated Mission são a manifestação estrutural do processo que
representa a Integrated Aproach32.
A integração é atualmente entendida pela Organização das Nações Unidas
como o orientador de todas as situações de conflito e pós-conflito nas quais uma
operação multinacional de peacekeeping ou peacebuliding e uma Country Team
(UNCT) estão presentes. Desta forma, a integração procura maximizar o impacto
individual e coletivo da resposta da ONU, ligando as diferentes dimensões das suas
atividades (política, desenvolvimento, humanitária, direitos humanos, Estado de
Direito, aspetos sociais e de segurança), concentrando-se no necessário para
consolidar a paz (UN 2008).
Por outras palavras, uma operação de paz integrada é uma parceria
estratégica entre uma operação multidimensional de manutenção de paz e a UNCT,
sob a liderança do Representante Especial do Secretário-Geral (SRSG) designado
e do Vice Representante Especial do Secretário-Geral (DSRSG), que pode
acumular funções de Coordenador Residente (RC) e de Coordenador Humanitário
(HC) (Kawabata 2012). Estruturalmente, uma missão de peacekeeping da ONU
torna-se numa Missão Integrada quando a função de RC/HC é integrada nessa
operação, por nomeação do DSRSG.
A busca por uma maior coerência e coordenação estrutural na ONU
apareceu formalmente em 1997, com o relatório do então Secretário-Geral Kofi
31 Eide, Espen Barth, Kaspersen, Anja Therese, Kent, Randolph. & Hippel, Karen V.. (2005) Report on
Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations. UN ECHA Core Group. Obtido em 2
de Março de 2017, de
https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/Report_on_Integrated_Missions_May_2005_Final.pdf. 32 Vide Anexo 1 – Quadro de Planeamento da Presença Integrada da ONU
37
Annan “Renewing the United Nations – A Programme for Reform”33. Neste
documento o SG deu início a um amplo processo de reforma da ONU, com o qual
procurou dar maior propósito e coerência às atividades desempenhadas pela ONU
e pelas entidades que a compõem, propondo um modelo de integração estrutural e
hierarquizante. Nesse relatório foi atribuído maior responsabilidade ao SRSG, que
deveria garantir que os esforços dos diferentes elementos que compõem o sistema
das NU se reforçassem mutuamente (UN 1997).
Em 2006 o Secretário-Geral volta a salientar na sua “Note of Guidance on
Integrated Missions” o papel do SRSG, representante da ONU no país tem a
autoridade sob todas as atividades da organização no local. Afirma, ainda que é ele
quem estabelece o enquadramento que guia as atividades da missão e das UNCT,
assegurando que todos os componentes da ONU no país prossigam uma
abordagem coerente e coordenada (UN 2006b).
De salientar que as várias agências, fundos e programas que fazem parte da
UNCT continuam estruturalmente independentes da missão e mantêm a sua
independência operacional. Simplificando, apenas o coordenador da UNCT passa
a ser parte estruturante da operação de peacekeeping da ONU para melhor
representar as dimensões humanitárias e desenvolvimento em todos os
componentes da missão integrada. É, por isso, comum que o DSRSG RC/HC tenha
dois gabinetes e duas equipas, uma na operação de paz e outra na UNCT. Tem
ainda de reportar diretamente quer ao SRSG, como também ao responsável do
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e ao Coordenador de Ajuda
de Emergência.
Até à data têm emergido vários modelos das Integrated Missions. No
relatório de Barth Eide et al. de 2005 é salientado várias vezes a frase form follows
function34, e este conceito foi incorporado em quase todas as diretivas políticas
33 Vide Relatório do ex-Secretário-Geral Kofi Annan “Renewing the United Nations – A Programme for
Reform” completo, disponível em: http://www.un.org/ga/documents/gares52/res5212.htm. 34 “When developing strategic and operational plans, designing mission structures and selecting key
personnel for integrated missions, the desired function (i.e. what overarching objectives the mission is
supposed to achieve, and the activities needed to get there) should determine the structure. Hence, fixed
templates should be avoided. Only that which needs to be integrated should be integrated, and
38
oficiais da ONU sobre as referidas missões. Implica que não existe uma única
forma, um único modelo estrutural, que todas as missões integradas tenham de
seguir, que o mecanismo estrutural de cada missão depende do contexto específico
dessa missão35.
O UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) é o
departamento que, sob a Resolução 46/18236 da Assembleia Geral da ONU,
coordena a comunidade humanitária e é responsável por dar apoio ao HC. Quando
uma missão de paz é desenhada no contexto em que serão aplicados os princípios
da integração, o desafio recaí sobre a criação de uma relação de trabalho eficaz
entre os aspetos políticos e humanitários na presença da ONU, enquanto
simultaneamente se mantêm politicamente neutros.
Independentemente da variação estrutural, é necessário realçar que as
Integrated Missions não implicam a incorporação de uma entidade na outra, ou a
submissão de uma entidade sobre a gestão, controlo e comando de outra. Cada
departamento, programa, fundo e estrutura da ONU mantêm a sua própria
identidade, sistema de gestão, financiamento e responsabilidade financeira. Ao
invés, refere-se ao processo, mecanismo e estruturas que são aplicados para unir
as várias entidades da ONU e as dimensões de peacebuilding, dentro das quais
realizam o seu trabalho com vista a atingir um único sistema coerente a nível
nacional (Weir 2006).
Em suma, o papel do SRSG é deveras importante para fomentar a coerência
entre as diferentes dimensões do sistema da ONU e da comunidade de atores
externos e internos. O SRSG tem, desta forma, autoridade para coordenar o sistema
da ONU em concordância com os princípios da Integrated Approach e para agir
como catalisador do Comprehensive Approach.
“asymmetric” models of integration may provide for deeper integration of some sectors rather than
others.” Eide, Espen Barth, Kaspersen, Anja Therese, Kent, Randolph. & Hippel, Karen V. (2005) Report
on Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations. UN ECHA Core Group. Obtido em
2 de Março de 2017, de
https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/Report_on_Integrated_Missions_May_2005_Final.pdf. 35 Vide Anexo 2 – Modelo Estrutural de Perspetiva Humanitária 36 Vide Resolução 42/182 da Assembleia Geral das Nações Unidas, disponível em:
http://www.un.org/documents/ga/res/46/a46r182.htm
39
2.7 Integrated Mission Planning Process
“The IMPP aims to assist UN actors to achieve a common strategic and
operational plan that is responsive to the objectives of the UN system and the
Security Council mandate through a shared understanding of the priorities,
programme interventions and organizing principles, clear delineation of
responsabilities, and an organizational structure that supports these priorities
(“form follows function”), based upon agencies’ mandates” (UN 2006).
Como referido anteriormente, a primeira alusão a um planeamento
unificado foi feito no Relatório Brahimi. O relatório salientou que não havia até ao
momento nenhuma célula responsável pelo planeamento ou apoio integrado que
interligasse os diversos atores e sistemas da ONU responsáveis pela execução dos
esforços da organização em campo.
No referido relatório é proposto a criação de uma Integrated Mission Task
Force (IMTF), que seria formada por colaboradores de todas as entidades do
Sistema da ONU envolvidos e, seria responsável pelo planeamento das missões e
pela implementação de uma operação multidimensional de paz.
O “Integrated Mission Planning Process” (IMPP) é a base oficial para o
planeamento das Integrated Missions, assim como a revisão dos planos existentes
das missões integradas, para todos os departamentos da ONU, agências, fundos e
programas. Foi desenhado para facilitar a concretização de uma perceção coletiva,
estabelecendo um planeamento do processo que envolve as capacidades de todas
as partes do sistema da ONU relevantes para atingir o impacto na configuração do
país em concreto (UN 2006). O IMPP assegura que as pessoas certas estejam na
mesa de negociações, que sejam considerados os assuntos certos e que as
autoridades apropriadas estejam no sítio para motivar um planeamento, flexível,
criativo e pensamento operacional integrado.
O IMPP submetia uma avaliação estratégica, por meio da qual os atores
faziam uma análise conjunta da situação no terreno e definiam os objetivos
estratégicos da ONU com uma visão holística. Seguidamente, decorria a avaliação
40
técnica, que possibilitaria determinar as necessidades práticas, em termos
operacionais, para que todas as agências pudessem cumprir os seus mandatos37.
Uma IMPP bem-sucedida requer uma IMTF a alto nível e uma estrutura
dinâmica e integrada a nível do país, que engloba os seniores de gestão e o staff
operacional e técnico numa base periódica, para promover sinergias,
monitorização do progresso, e ajustamentos para otimizar o impacto. Presume
ainda o estabelecimento de uma Integrated Mission Planning Team para facilitar
o processo no terreno.
Uma vez estabelecida, de acordo com o mandato do Conselho de
Segurança, o SRSG assume as rédeas do processo de planeamento em cooperação
com o IMTF. O SRSG é chamado para assegurar uma abordagem integrada que
garanta uma participação igualitária quer da operação de apoio à paz como dos
participantes da UNCT, no planeamento, implementação, monitorização e
planeamento de saída. Deverá ainda assegura o envolvimento da missão em todos
os aspetos críticos do planeamento estratégico da UNCT com respeito dos direitos
humanos e atividades de desenvolvimento para maximizar as sinergias e o impacto
(UN 2006).
Contudo, apesar de bem estruturado na teoria, na prática o IMPP enfrentou
vários obstáculos: o grande número de atores envolvidos, cada um com
regulamentos internos rígidos; a pressão e influência dos Estados-membros e dos
que financiavam operações; fracos apoios a alto-nível das agências envolvidas;
exclusão da análise e da participação da equipa de campo; e, não existe nenhuma
pessoa individual, agência ou grupo de agências que sejam responsáveis para a
passagem da teoria do IMPP para a prática38.
Em adição, o IMPP não incluí análise suficiente de como gerir as relações
com as instituições financeiras internacionais, as organizações não-
governamentais e os atores regionais. Apesar disso, o IMPP era visto como uma
37 Benner, Thorsten; Mergenthaler, Stephan; Rotmann, Phillip (2011). The New World of UN Peace
Operations: Learning to Build Peace? Oxford. Oxford Schoolarship. Obtido em 15 de Fevereiro de 2017,
de https://global.oup.com/academic/product/the-new-world-of-un-peace-operations-
9780199594887?cc=pt&lang=en&. 38 Campbell Susan; Kaspersen, Anja (2008). The UN’s Reforms: Confronting Integration Barriers. Obtido
em 7 de Março de 2017, de
http://fletcher.tufts.edu/~/media/Fletcher/News%20and%20Media/2008/Aug/Op-Ed/Campbell2.pdf
41
ferramenta importante para a integração de todas as atividades da ONU, para o
desenvolvimento de uma análise comum do contexto do país39.
De seguida abordaremos um caso prático de aplicação da Integrated
Approach em campo. Não obstante a diferença entre conceito e prática, várias
missões da ONU foram proclamadas de Integrated Missions, entre elas a Missão
das NU na Libéria (UNMIL). Escolhemos o exemplo da Libéria visto ser a
primeira missão a tentar integrar o conceito.
39 Campbell, Susan; Kaspersen, Anja (2008). The UN’s Reforms: Confronting Integration Barriers. Obtido
em 7 de Março de 2017, de
http://fletcher.tufts.edu/~/media/Fletcher/News%20and%20Media/2008/Aug/Op-Ed/Campbell2.pdf.
42
2.8 Estudo de caso: Libéria
Estabelecida em 2003, a UNMIL foi a primeira missão a tentar implementar
o conceito desenvolvido pelo Brahimi Report. A missão é integrada no sentido em
que as divisões tradicionais entre os esforços da ONU entre o humanitário e o
político-militar foram ultrapassadas. Todo o sistema da ONU presente no país
opera sobre uma única liderança, do SRSG.
A missão surgiu após as negociações de paz do Acordo de Accra em 2003,
com a assinatura de um acordo de paz pelas autoridades liberianas. O governo de
transição requeria suporte das forças de estabilização da ONU, com capacidades
de imposição de paz para cooperar na transição e na manutenção de paz. Tal foi
feito através de um vasto mandato do Conselho de Segurança, cobrindo um largo
espetro de operações de paz, tanto de manutenção de paz, como da sua imposição
até à sua construção, tornando a missão multidimensional e complexa.
Assim, o Conselho de Segurança autoriza o destacamento da Missão das
Nações Unidas na Libéria, sob o Capítulo VII da Cartas das Nações Unidas, pela
Resolução 1509/200340. Atribuiu à UNMIL uma autorização de peace
enforcement, autorizando 15.000 militares a supervisionarem o acordo de cessar-
fogo, implementar e monitorizar um programa de Desmobilização, o
Desarmamento, Reabilitação e Reintegração (DDRR); garantir a segurança dos
membros e bens da ONU; proteger civis sob ameaça; apoiar a reforma do Sector
de Segurança do Estado da Libéria; facilitar a chegada de ajuda humanitária;
contribuir para a assistência na proteção dos Direitos Humanos; apoiar a
implementação do acordo de paz e assistir o governo de transição a restabelecer a
ordem e a preparar eleições (UN 2003).
A UNMIL é uma das maiores operações de manutenção de paz alguma vez
implementadas, com ambos funcionários civis e militares. A maioria são militares,
apesar de não existir uma clara distinção entre ambas as componentes visto que
40 Vide Resolução 1509/2003 do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Disponível em:
http://www.un.org/press/en/2003/sc7878.doc.htm
43
servem propósitos militares e de desenvolvimento de acordo com o conceito das
missões integradas.
O Conselho de Segurança determinou, ainda, que a UNMIL deveria apoiar
o regresso dos refugiados e deslocados internos, o que implicou um
relacionamento próximo entre a missão e o ACNUR.
A missão na Libéria compõe-se de cinco pilares, sob o comando do SRSG:
1. Componente Militar- chefiado pelo Comandante de Força
2. Departamento de Estado de Direito – chefiado pelo DSRSG
3. Polícia Civil- chefiado pelo Comissário de Polícia
4. Departamento Administrativo – chefiado pelo Diretor de
Administração
5. Departamento de Coordenação Humanitária, Reabilitação,
Recuperação e Reconstrução – chefiada pelo DSRSG/HC/RC.
Figura 6 – Principais pilares sob o comando do SRSG (Hull 2008)
As componentes militares, policiais e civis são tradicionalmente elementos
das missões peacekeeping, sendo os seus papéis relativamente evidentes. Como
44
observamos na imagem, os DSRSGs são cada um, singularmente, responsável por
dois departamentos.
O Departamento de Estado de Direito incluiu os Assuntos Civis, os Direitos
Humanos, divisão eleitoral, divisão judiciária e serviços de correção. Esta secção
concentra-se em reconstruir as estruturas de governo e judiciárias, é responsável
pela organização das eleições e pelo treino da polícia nacional (Hull 2008).
As tarefas do departamento requerem grande interação com a componente
militar da missão, como por exemplo, o apoio militar que foi muito importante
para a organização de eleições. Devido às fracas condições das estradas e ao tempo
limitado, os helicópteros da UNMIL eram indispensáveis para a distribuição dos
boletins de voto e pela construção de escritórios eleitorais. A segurança
providenciada por as tropas da UNMIL eram também essenciais para assegurar
todo o processo eleitoral41.
O Departamento de Coordenação Humanitária, Reabilitação, Recuperação
e Reconstrução trabalha no sentido de atingir as necessidades humanitárias e de
desenvolvimento. Chefiado pelo DSRSG/HC/RC, o departamento coordena as
atividades humanitárias no país, incluindo as que são levadas a cabo por outras
agências fora da ONU, e está envolvido com as organizações não-governamentais
e outros agentes a operar no terreno, facilitando a interação e coordenação entre os
locais, as ONG’s e as agências da ONU.
No início, o Gabinete de Coordenação dos Assuntos Humanitários das
Nações Unidas coordenava todas as atividades humanitárias na Libéria. Porém, em
2004, as atividades da OCHA foram incorporadas na missão, sendo substituído
pela secção de Coordenação Humanitária. Oficialmente, a mudança foi feita para
fortalecer a coordenação humanitária. No entanto, a mudança deveu-se a
desentendimentos entre as duas entidades no terreno e pelo baixo desempenho da
OCHA42.
41 Frerks, Georg; Klem, Bart; Laar, Stefan; Klingeren, Marleen v. (2006). Principles and Pragmatism: Civil-
Military Action in Afghanistan and Liberia. Utrecht: Bartklem Research. Obtido em 14 de Março de 2017,
de http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/A35019FB12DBA809C125718100361FD6-
cordaid-gen-02jun.pdf. 42 Idem
45
Como referimos anteriormente, o DSRSG/HC/RC chefia o Departamento
de Coordenação Humanitária, Reabilitação, Recuperação e Reconstrução e
coordena os trabalhos entre a UNMIL e a UN Country Team. Na imagem seguinte
podemos observar como se relaciona o DSRSG/HC/RC com as secções sob seu
comando com a missão.
Figura 7 - DSRSG/HC/RC como ponto de ligação entre a UNMIL e a UNCT (Hull 2008)
A reestruturação do cargo dos DSRSGs ocorreu aquando da tomada de
posse do governo democraticamente eleito em 2006, em que a Libéria deixou o
período de transição pós-conflito e entrou na fase de consolidação de paz. Apesar
de a UNMIL ter transferido as responsabilidades de segurança para o governo a 30
de Junho de 2016, de acordo Resolução 2239/2015 do Conselho de Segurança,
continua em processo uma diminuição progressiva no tamanho da missão, até à
eventual extinção da mesma.
A mais recente reformulação do mandato da UNMIL focalizou a atenção na
proteção das autoridades do país e dos civis; no suporte à promoção e assistência
humanitária; na reforma das instituições judiciárias e de segurança, dando
assistência ao governo na implementação da estratégia do SSR (Security Sector
Reform); na proteção das pessoas, das instalações e do equipamento das Nações
Unidas (UN 2016). Ainda que as áreas de atuação permaneçam praticamente as
46
mesmas que constam na Resolução que criou a UNMIL, o foco foi adaptado e
reformulado o mandato da missão.
A operação abrange um amplo espectro de tarefas relacionadas com o apoio
à paz, incluindo atividades militares, de desenvolvimento e humanitárias. Devido
à complexidade da missão é necessária uma coordenação eficiente para atingir os
objetivos esperados.
A atuação integrada da ONU na Libéria tem procurado desenvolver planos
estratégicos de forma a delinear a atuação da organização no país e atingir
coerência e coordenação nos seus esforços, segundo os princípios da integração.
No início da missão ainda não existia a conceção do Integrated Missions
Planning Process (IMPP) no seio da organização e, por isso, não foi implementada
inicialmente. Contudo, durante o planeamento da UNMIL tentou-se criar uma
Integrated Missions Task Force (IMTF), seguindo as recomendações do Relatório
Brahimi, com o objetivo de facilitar o planeamento integrado e a tomada de
decisões (Hull 2008). Apesar de ter melhorado a comunicação entre as agências e
os departamentos da ONU e facilitado o planeamento, falhou em operar como
solucionador de problemas e faltando uma autoridade de liderança (Hull 2008).
Em 2006, de forma a conseguir consolidar os pilares de redução de pobreza,
o governo da Libéria criou pela primeira vez um plano estratégico amplo Interin
Poverty Reduction Strategy Paper – iPRSP, envolvendo a UNMIL e a UNCT
agregando um mandato de plano de implementação com um quadro orçamental,
dando início à criação do Integrated Mission Priorities and Implementation Plan
(IMPIP). O IMPIP procurou aproximar os vários objetivos da missão e estratégias
numa direção estratégica abrangente, lidando com os quatro pilares do governo –
Aumentar a segurança nacional, revitalizar a economia, consolidar o estado de
direito, reabilitar infraestruturas e garantir serviços básicos – mas também dando
ênfase às prioridades da ONU nos assuntos e projetos de acordo com os vários
sectores (Finegan 2015).
Em Agosto de 2006, o IMPIP tornou-se um pilar num processo de
planeamento revigorado para reinscrever o plano da missão UNMIL, visto que
47
passou para uma fase de consolidação de paz e, desta forma, as prioridades
alteraram-se.
Paralelamente, em 2007, a Secção de Coordenação Humanitária
desenvolveu um Plano de Ação Comum Humanitário (CHAP), com o apoio do
iPRSP, com o intuito de evitar lacunas entre a ajuda humanitária e de
desenvolvimento (Hull 2008). O CHAP é o plano estratégico que guia a resposta
humanitária em determinado país ou região, agregando os esforços dos diversos
atores humanitários. Na Libéria traduziu-se numa análise conjunta do contexto
pós-conflito do país; incluiu os melhores e os piores cenários que poderiam
acontecer; análise das partes interessadas sobre a divisão de atribuições;
declarações a respeito de objetivos a médio e longo prazo e, um quadro pelo qual
se pudesse monitorizar e organizar o plano (UN 2011). De salientar que o plano
envolve atores de dentro e de fora da ONU, inclusive a participação do
Coordenador Humanitário na elaboração do mesmo.
A partir desse momento assistiu-se a uma intensificação da coordenação
entre a UNMIL e a UNCT para um maior planeamento estratégico e, em 2008, foi
desenvolvido o Quadro de Assistência para o Desenvolvimento das Nações Unidas
(UNDAF) por estas entidades, em conjunto com o governo da Libéria. A UNDAF
estabelecia as prioridades e objetivos estratégicos para a situação liberiana entre
2008 e 201243, dos desafios existentes no país em relação aos direitos humanos, ao
desenvolvimento e à manutenção de paz (UN 2016). Em adição, o documento
estabelecia formas e meios para avaliar o cumprimento dos objetivos
estabelecidos44.
Mais recentemente, em 2013 as Nações Unidas publicaram um novo
UNDAF para o período de 2013-2017. No documento é detalhado o novo Quadro
de Assistência para o Desenvolvimento das Nações Unidas, acompanhado de um
plano orçamental detalhado que operacionaliza a UNDAF e define os mecanismos
43 Vide “National and United Nations planning framework and programming processes in Liberia” in
United Nations Development Assistance Framework for Liberia 2008-2012, p.9. Disponível em:
https://www.unops.org/SiteCollectionDocuments/Information-disclosure/UNDAFs/Liberia-UNDAF-
2008-2012.pdf 44 Vide Anexo 3 -Os Planos Estratégicos da ONU na Libéria e a relação destes com os planos de
desenvolvimento do Governo da Libéria
48
de gestão e coordenação, modos de financiamento e o processo de monitorização
e avaliação (UN 2013).
A junção da UNDAF e do Plano orçamental formam o One Programme,
programa articulado em torno das prioridades de desenvolvimento do governo da
Libéria conforme definidas no plano governamental, cujas intervenções e objetivos
foram alinhados em cinco pilares: segurança, paz, justiça e Estado de Direito;
transformações económicas; desenvolvimento humano; Instituições Públicas e
questões transversais (UN 2016).
Atualmente cabe à Missão de Avaliação, juntamente com o grupo do One
Programme, monitorizar anualmente, determinar se existe uma implementação
suficiente do mandato da UNMIL e se as condições de segurança da Libéria
evoluíram o suficiente para permitir o levantamento progressivo da missão.
No que concerne à coordenação civil-militar da ONU, como observámos
anteriormente, as políticas lidam essencialmente com o apoio militar a civis. Na
UNMIL a função de coordenação civil-militar representa uma parte muito reduzida
do âmbito da missão, existindo apenas uma célula com sete dirigentes civil-militar
no Force Headquarters (UN 2008a). Esta célula é responsável por aconselhar o
Comandante de Forças sobre o plano de campanha de coordenação civil-militar,
por providenciar diretrizes nas áreas de prioridade do sector e por desenvolver uma
base de dados contendo a informação de todas as operações CIMIC levadas a cabo.
Na Libéria a unidade CIMIC participou no Centro de Operações
Humanitárias (HOC) e o Centro de Informações Humanitárias (HIC), ambos
estabelecidos pela OCHA e coordenados pela Secção de Coordenação
Humanitária sob a direção do DSRSG/HC/RC. Participaram ainda no Centro de
Logística (UNJLC) patrocinado pelo World Food Program, até à sua dissolução
em 2004. Além disso, foi estabelecido na UNMIL o Centro de Operações
Conjuntas (JOC), adaptado às missões integradas (UN 2004).
Forças militares da UNMIL participam numa panóplia de atividades para
atenuar o sofrimento e promover o desenvolvimento na Libéria, em coordenação
com atores civis. Como por exemplo, a reparação de infraestruturas, saúde,
49
educação, transporte, saneamento e atividades desportivas com a comunidade (UN
2016). Os atores de coordenação civil-militar normalmente trabalham para
estabelecer contacto e recolherem informações das tarefas de apoio da missão,
enquanto são executadas por atores com as competências adequadas. Um
responsável de coordenação civil-militar poderá ser encarregado de identificar um
projeto de rápido impacto (QIP), facilitar a sua aplicação e monitorizar a sua
execução, mas raramente o executará ele próprio (Coning 2007). A secção de
coordenação civil-militar tem como tarefas as seguintes funções:
“Assistir na avaliação e planeamento dos exercícios;
Aconselhar sobre as condições civis e os efeitos das operações
militares na população civil e organizações, e vice-versa;
Preparar material educacional para as forças que antecipam as
condições civis e informar a equipa;
Facilitar a troca de informação não-classificada;
Apoiar a equipa a gerir contratos e acordos;
Proporcionar avaliações contínuas das necessidades dos civis;
Conduzir as atividades de coordenação civil-militar;
Coordenar planos de transição das responsabilidades e funções para
autoridades civis e agências”45
45 Tradução livre do autor: “Assist in the Assessment and planning of contigency preparations and
exercices; Provide advice on the civil conditions and the effect of militar operations on the civilian
population and organizations, and vice versa; Prepare educational material for the force on the anticipated
civil conditions and brief staff; Facilitate the exchange of unclassidied information; Support the staff in the
managin of contracts and agréments; Provide continuous assessments on civilian needs; Conduct civil-
military coordination activities; Co-ordinate plans for the transition of responsabilities and functions to
civil authorities and agencies”. Vide texto original em Coning, Cedric d. (2007) Civil-Military
Coordination in United Nations and African Peace Operations. South Africa: The African Centre for the
Constructive Resolution of Disputes. Obtido em 21 de Março de 2017, de
https://www.peaceportal.org/documents/130617663/130620263/Civil+Military+coordination+in+united+
nations+and+african+peace+operations.pdf/e9550ac1-9702-479e-8fae-c4155435500d
50
2.9 Considerações
A estrutura de comando integrada, onde toda a presença da ONU opera sob
a liderança do SRSG é uma das características fundamentais do conceito de
missões integradas e é essencial para assegurar coerência, estabelecendo estruturas
claras de comunicação e aproximação entre a missão e os outros atores da ONU
ativos no país. A estrutura de comando integrada foi institucionalizada e é a
caraterística comum de todas as operações de paz da ONU, com impacto positivo
na UNMIL. A integração da UNMIL resultou numa maior coerência, pelo menos
a nível de campo.
O conceito de Missões Integradas requer mecanismos de coordenação em
assuntos específicos, variantes de missão para missão, exigindo uma coordenação
improvisada de acordo com a situação, com capacidade de adaptação. Como
exemplo disso observámos o encerramento da OCHA e o estabelecimento da
Secção de Coordenação Humanitária na UNMIL, permitindo uma maior coerência
entre a missão e a CT (Coning 2008).
Contudo, o efeito da integração não foi tão positivo nas relações entre a
UNMIL e as organizações não pertencentes à ONU. A comunidade humanitária,
que normalmente apenas confia em serviços humanitários comuns não muito
próximos da ONU, não simpatizou com a medida e, em alguns casos, impediu
mesmo a coordenação com organizações mais independentes. Os mecanismos
como a CHAP melhoraram a coordenação entre agências da ONU e ONG’s e
contribuiu para um entendimento comum dos problemas e soluções. Contudo,
muitas ONG’s, dependendo do seu mandato e identidade, recusaram-se a
coordenar-se com a ONU, particularmente nas missões peacekeeping, acreditando
que enfraqueceria a sua independência e imparcialidade (Hull 2008).
A perceção de sucesso da coordenação é, portanto, díspar entre as agências
da ONU e as externas à organização. Para as agências independentes o sentimento
é de que, apesar de os processos terem tido sucesso no apoio à coordenação, estes
serviram maioritariamente a agenda da ONU e não tanto da sociedade civil e de
outras organizações.
51
Coordenação nem sempre tem de requerer integração. Enquanto as missões
integradas necessitam incluir estruturas para uma coordenação efetiva com estes
atores, o exemplo da UNMIL mostra que a coordenação humanitária deve ser
deixada de fora das estruturas políticas e militares.
Não obstante ter falhado em alguns planos estratégicos, a UNMIL
providenciou um bom exemplo de coerência intergovernamental no nível
operacional local: o estabelecimento das Country Teams aproximou uma
diversidade de atores num esforço coerente de apoio à paz a nível do país (Olson
e Gregorian 2007). As CT contribuíram para uma construção de paz mais
abrangente e estratégias de desenvolvimento, integrando os esforços da missão da
ONU com o governo liberiano e com os doadores internacionais através da
implementação do PRSP liberiano a nível local.
No que concerne à CIMIC na UNMIL, a missão não recebeu os atores
suficientes nem os recursos necessários para a cumprir eficazmente. Atualmente,
a Libéria necessita de mais engenheiros para a sua reconstrução pós-conflito do
que as forças de manutenção de paz que recebe, mas o sistema da ONU e o
orçamento reduzido da UNMIL não o permite. Na Libéria não foi a falta de
coordenação que falhou para atingir os objetivos pretendidos, mas sim a rigidez da
resposta dos mecanismos disponíveis46.
Em geral, a abordagem integrada e os mecanismos de coordenação tiveram
resultados mistos. Os mecanismos de coordenação resultaram no apoio a
atividades humanitárias, particularmente nos sectores da saúde e educação, em
parte devido a liderança da Secção de Coordenação Humanitária da ONU, que
funcionou bem e permitiu uma análise comum e estratégia entre os atores civis
(Olson e Gregorian 2007), também devido ao facto de ser uma área com um
histórico de cooperação e coordenação comum.
Por outro lado, na área da Reforma do Sector de Segurança (SSR), uma área
com pouco contacto e onde os mecanismos eram novos e nunca antes testados, a
46 Vide Campbell, Susan; Kaspersen, Anja (2008). The UN’s Reforms: Confronting Integration Barriers.
Obtido em 7 de Março de 2017, de
http://fletcher.tufts.edu/~/media/Fletcher/News%20and%20Media/2008/Aug/Op-Ed/Campbell2.pdf.
52
Libéria foi afetada por uma fraca coordenação, que raramente ultrapassou a troca
de informações, e onde os processos consultivos foram evidentemente ineficientes
para assegurar a contribuição do público (Olson e Gregorian 2007). O governo da
Libéria, a ONU e as ONG’s não partilhavam de uma visão estratégica conjunta
para as atividades da SSR. As razões pelas quais a performance da SSR ficou
aquém do esperado deve-se ao facto de terem existido poucos especialistas na
matéria dos países financiadores e fraco envolvimento local no processo,
combinando com a ausência de mecanismos específicos de coordenação para um
envolvimento de uma ajuda da comunidade maior.
No presente capítulo exploramos o conceito de Comprehensive Approach
na Organização das Nações Unidas, os requisitos para atingir a sua forma ideal,
as linhas que regulam o modelo dentro do organismo e o caso de estudo da Libéria,
onde foi feita a primeira operacionalização das Integrated Missions. No próximo
capítulo o eixo será a NATO, uma organização militar, regional, com uma
abordagem divergente. Analisar-se-á, tal como no presente, a origem da
Comprehensive Approach na organização, o seu modelo operacional e
abordaremos o caso de estudo do Afeganistão.
53
Capítulo III - Comprehensive Approach na NATO
3.1 Origens
“In today’s world, we have to realise that the military is no longer the complete
answer… We have to understand that the only way forward is to coordinate and
cooperate with others” (Rasmussen 2010)
Desde a sua criação em 1949 que a Aliança Atlântica foi concebida como
uma organização de defesa coletiva, com base no Artigo 5º do Tratado de
Washington, prevendo a resposta coletiva em caso de agressão a um dos seus
Aliados. Após o fim da Guerra Fria e com o consequente fim do Pacto de Varsóvia,
a NATO deixou de ter o Inimigo para o qual tinha sido criada, tendo, por isso, a
necessidade de se recolocar no novo contexto internacional. Nesta altura, existia
uma grande instabilidade na Europa e era vital que os líderes da Aliança
conduzissem o novo caminho do velho continente. Assim, e contrariamente às
vozes que previam a sua dissolução, rapidamente a Aliança mudou a sua
conjuntura que levou à sua transformação.
Ao longo do tempo a NATO foi chamada a intervir num conjunto de crises
internacionais, obrigando a desenvolver uma estratégia de adaptação e gerar novas
capacidades, de forma a conseguir responder às diversas situações de crise,
denominadas de non-Article 5.
A NATO tomou parte numa série de operações entre 1992 e 1995, de apoio
às Resoluções adotadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas. A
conceção de Comprehensive Approach resultou inicialmente na experiência do
Kosovo. A guerra do Kosovo redefiniu o envolvimento das organizações
internacionais e de alianças entre organizações como a NATO e a ONU, sendo
englobando missões de peacekeeping e crisis management, sendo que a Aliança
se envolveu em tarefas quer do espectro civil quer militar. A NATO entraria em
ação com uma componente securitária da missão, enquanto caberia à ONU a
coordenação de esforços de state building.
54
Consequentemente, a série de desenvolvimentos direcionaram à defesa do
“broad approach to security” nos conceitos estratégicos de 1991 e no de 1999.
Todavia, é com a abordagem americana Effects Based Operations que se dá uma
evolução histórica, transposto posteriormente para a organização como Effects
Based Approach to Operations. A EBAO é definida como “a aplicação coerente
e compreensiva dos vários instrumentos da Aliança combinados com a
cooperação prática entre os atores não-NATO para criar os efeitos necessários,
alcançar os objetivos planeados e ultimar o end-state da NATO” (Cólon 2011).
Enquanto o EBO descreve um processo político, o EBAO é considerado um
instrumento na conceptualização do CA, pois encoraja os comandos militares e
planeadores a terem uma abordagem holística do planeamento, conduta e avaliação
de todos os tipos de operações militares.
Consequentemente, com a aprovação do “Comprehensive Political
Guidance” na Cimeira de Riga em 2006, a Aliança estabelece o Comprehensive
Approach e um enquadramento para o seu planeamento. Este documento define a
direção e enquadramento político para a transformação contínua da Aliança nos
10-15 anos seguintes, incluindo áreas militares e civis no planeamento de uma
missão. De salientar que os dinamarqueses, desde 2005, promoviam a introdução
do conceito, avançando um “no-paper” de interação civil-militar para otimizar o
planeamento da NATO e operações de gestão de crise, subscrito por sete estados
membros47. Com o aproximar da Cimeira, o Reino Unido e os Estados Unidos
juntaram-se ao grupo, promovendo o modelo nos exercícios internacionais.
(Wendling 2010).
Em Abril de 2008 na Cimeira de Bucareste, os aliados acordaram num plano
de ação com propostas visando a contribuição da NATO para a abordagem do CA.
A Aliança pretende trabalhar para uma melhor coordenação e cooperação entre os
atores militares e civis durante a gestão de crises48. Esta posição foi reforçada
novamente na Cimeira de Estrasburgo, com a implementação do Action Plan.
47 Dinamarca, Canadá, Hungria, Noruega, Holanda República Checa e Eslováquia. 48 “Experience in the Balkans and Afghanistan demonstrates that today’s security challenges require a
comprehensive approach by the international community, combinin civil and militar measures and
coordination. Its effective implementation requires all international actors to contribute in a concerted
effort, in a shared sense of openness and determination, taking into account their respective strengths and
55
Vários foram os estudos e comunicações de peritos, grupos de trabalho e
outras entidades49 que alertaram a Aliança, nos meses que antecederam a
apresentação do novo Conceito Estratégico da NATO, para a adoção de um
“holistic approach to crises management” (NATO 2010). Desta panóplia,
destacamos o trabalho do “Group of Experts” que contribuiu para o novo conceito
estratégico. No documento é reconhecido que “Healthy partnerships provide an
opening for NATO to pursue solutions to complex problems that affect its security;
in most instances, the preferred method will be a comprehensive approach that
combines militar and civilian elements. NATO is strong and versatile but it is by
no means well-suited to every task. Other organisations, national governments and
nongovernmental entities can lead the way toward such vital goals as economic
reconstruction, political reconciliation, improved governance, and the
strengthening of social society. Depending on the needs in any particular case,
NATO may serve as the principal organiser of a collaborative effort, or as a source
of specialized assistence, or in some other complementary role” (NATO 2010a).
O novo Conceito Estratégico, segundo Ivo Marinov (2012), compromete o
CA na gestão de crises, com envolvência de meios políticos, civis e militares. O
documento atribui três aspetos ao CA, nos três níveis de empenhamento, o
estratégico, o operacional e o tático:
Melhoramento dos instrumentos de Gestão de Crises, incluindo o
desenvolvimento, mesmo que modesto, de capacidades de
mandates. We welcome the significant progresso achieved, in line with the Action Plan agreed at Bucharest,
to improve Nato’s own contribution to such a comprehensive approach, including through a more coherent
application of its crises management instruments and efforts to associate its militar capabilities with
civilian means. Progress includes Nato’s acive promotion of dialogue with relevant players on operations;
the development of a database of national experts in reconstrucion and stabilisation to advise Nato forces;
and the involvement of selected international organisationas, as approppriate, in Nato crisis management
exercises” (NATO, Bucharest Summit Declaration 2008) 49 Vide Steinberg, Daniel (2010) NATO’s New Strategic Concept: A Partnership for Crisis Management.
Helsínquia: International Crisis Group. Obtido a 20 de Janeiro de 2017, de
https://www.crisisgroup.org/global/nato-s-new-strategic-concept-partnership-crisis-management;
Molling, C. (2008) Comprehensive Approaches to International Crisis Management. CSS Analyses in
Secutirty Policy. Zurique: Center for Security Studies. Obtido em 15 de Dezembro de 2016, de
http://www.css.ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/pdfs/CSS-
Analyses-42.pdf; Jakobsen, Peter V. (2008) NATO’s Comprehensive Approach to crisis response
operations. Copenhaga: Danish Institute for International Studies. Obtido em 15 de Novembro de 2016, de
https://www.diis.dk/files/media/publications/import_efter1114/report_2008-
15_nato_comprehensive_approach_crisis_response_operations.pdf.
56
planeamento civil, permitindo uma harmonização com o
planeamento militar;
Promoção de parcerias, cooperação e diálogo a todos os níveis, entre
organizações internacionais, organizações não-governamentais,
agências privadas e estados, com o intuito de aumentar a
transparência, a confiança mútua e a capacidade de agir
conjuntamente.
Melhoramento da capacidade da Aliança em apoiar operações de
estabilização e de reconstrução em todas as fases do conflito. O
sucesso das operações requerem um CA transversal aos esforços
securitários, de governance e desenvolvimento.
Os novos desafios de segurança exigem uma cooperação internacional, o
mais alargada possível, pois os riscos e ameaças desafiam todas as fronteiras e só
podem ser combatidos se combinarem eficazmente múltiplos aspetos, países e
organizações. A NATO reconhece que, sozinha, não consegue enfrentar as
ameaças globais e garantir a segurança ocidental. Como tal necessita de colaborar
com outras organizações e nações, para que a sua contribuição para a segurança da
comunidade internacional tenha um efeito maximizado.
Assim, em maio de 2012, na Cimeira de Chicago foi relembrada a
importância do Comprehensive Approach e da sua aplicação nas operações de
gestão de crises a desempenhar pela Aliança, como também nas parcerias em que
se insere. Na linha da Cimeira de Lisboa foi frisado que os meios militares não
eram, por si só, suficientes para lidar com os desafios atuais à segurança50.
Acrescenta, ainda, o estabelecimento de uma capacidade de gestão de crises, tanto
na sede da NATO como no Allied Command Operations (ACO).
50 Vide parágrafo 18 de “Chicago Summit Declaration”, a Maio de 2012, disponível em
http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_87593.htm#unscr1612
57
3.2 Conceptualização
Considerando os problemas e desacordos identificados na seção anterior,
não será uma surpresa que a NATO seja uma das organizações que menos
progresso atingiu a nível estratégico. Com o acordo para o Action Plan conseguido
apenas na Cimeira de Bucareste, não foram ainda adotadas novas doutrinas,
treinos, procedimentos de planeamento, para corresponder aos requisitos da
Comprehensive Approach. Não obstante, a doutrina existente no CIMIC (Civil-
military co-operation) e no PSO (Peace Support Operations) contém já alguns
princípios exigidos para a implementação do CA, o que permite trabalhar na sua
doutrina, treino e partilha de informação (Jakobsen 2008).
Posteriormente, a NATO preocupou-se em traduzir o CA na sua doutrina
operacional, através do Allied Joint Publication-01(D)51 (AJP-01(D)) , onde
evidenciam a aplicabilidade do CA, na gestão de crises:
A nível político e estratégico, em que a NATO se concentra em
ganhar confiança e compreensão mútua com outros atores
internacionais
A nível operacional - a prioridade é cooperar com outros atores
internacionais no planeamento geral das operações em que é
necessária uma interação civil-militar;
No teatro de operações – as forças de comando da NATO devem
conduzir uma cooperação e coordenação eficazes com as autoridades
locais e outros atores internacionais, na execução das operações.
Estes três níveis devem trabalhar de forma complementar para conseguirem
atingir o sucesso pretendido nas missões. Seguidamente, enumeramos os três
objetivos necessários para uma prossecução bem-sucedida do CA, segundo os
parâmetros da NATO:
51Vide Allied Joint Publication-01(D), relatório completo disponível em:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/33694/AJP01D.pdf
58
Aplicação coerente dos instrumentos de gestão de crises da Aliança,
incluindo os procedimentos de planeamento políticos e militares;
Melhoria da cooperação prática da Aliança, a todos os níveis, com
parceiros como a ONU e outras organizações internacionais, as
ONG’s, organizações governamentais, assim como com outros
atores locais e de planeamento e condução de operações;
Reforçar a capacidade da Aliança no apoio militar nas operações de
estabilização e de reconstrução, em consonância com outros atores.
Operações recentes da NATO sugerem que um plano militar tem mais
probabilidades de ter sucesso quando agrupado numa resposta holística, baseada
em conhecimento partilhado do problema e um comprometimento global para a
sua resolução. Implementar a Comprehensive Approach requer sensibilidade,
conformidade, respeito, confiança, paciência, assim como determinação para
colaborar com todos os atores, militares ou civis, a todos os níveis (NATO 2010b).
59
3.3 O Poder Civil-Militar
Hodiernamente, a questão sobre a importância do poder militar na resolução
dos objetivos políticos é deveras importante. As ameaças globais à segurança
constituem problemas que dificultam a aplicação de métodos pré-estabelecidos:
primeiramente, as ameaças ditas não tradicionais provêm mais de
desenvolvimentos sociais do que de decisões governamentais, forçando assim os
estrategistas a repensar instrumentos tradicionais de gestão de crises como a
intervenção militar; em segundo lugar, duas características importantes da atual
política de segurança são a imprevisibilidade e a incerteza, uma vez que as
motivações, intenções e capacidades dos adversários não-estatais são muitas vezes
desconhecidas. Além disso, calcular o impacto dos acontecimentos num
determinado local do mundo, sem ter à partida um vislumbre da ameaça é muito
difícil, fazendo com que se possa cair quer na sobrevalorização da ameaça, quer
no medo constante, quer na condescendência.
Na transição de risco de uma guerra nuclear para as ameaças múltiplas e
difusas dos tempos atuais, o poder militar tem sido frequentemente questionado e
desvalorizado, sendo que, muitas vezes, não consegue dar resposta aos problemas
políticos e de segurança com que é confrontado. Quer nos deparemos com o
terrorismo, Estados Falhados, proliferação de armas de destruição maciça,
desastres naturais e a escassez de recursos, entre tantas outras crises internacionais,
a conclusão e unânime: a resposta para os problemas advém de uma resposta
cuidadosa e meticulosa de instrumentos de “soft” e “hard” power.
Atualmente, a maioria dos riscos e ameaças requerem uma estratégia
multidimensional, que assente numa cooperação diplomática, financeira,
económica, de partilha de informações, etc, e não apenas no uso da força militar.
Como referido anteriormente, no novo Conceito Estratégico é realçada a
necessidade de aumentar a cooperação entre atores militares e civis. No Seminário
em Helsínquia, o então Secretário-geral da NATO, Anders Fogh Rasmussen,
declarou que:
60
“In today’s world, we have to realise that the military is no longer the
complete answer… We have to understand that the only way forward is to
coordinate and cooperate with others.”52
Segundo Petersen e Binnendijk53 existem dois ativos distintos, mas
relacionados, para preparar a NATO como uma organização que trabalha mais de
perto com um Comprehensive Approach – forças militares e capacidades civis.
Primeiro, os comandos da NATO devem determinar os recursos militares
necessários para atingir a estabilidade inicial e o retorno de serviços essenciais na
esteira imediata das operações militares. São ativos como a polícia militar, CIMIC
(Civil Military Cooperation), engenheiros de construções e pessoal médico. Estas
forças têm como missão moverem-se para áreas em conflito e trabalharem com as
forças de combate que ainda estão no terreno, providenciando segurança pública,
governance temporária e garantindo os serviços básicos.
Segundo, as organizações militares da NATO devem ser capazes de
preparar e conduzir missões civis-militares integradas. Contudo, para tal ser
exequível, requer que haja uma vasta partilha de informação, métodos de
planeamento abrangentes, processo de integração e apoio operacional. O apoio
militar a agências civis pode ser bastante extensivo e normalmente requer recursos
como veículos, abrigo, comunicações, segurança, etc.
No contexto atual é fundamental que a NATO tenha capacidades para
trabalhar com atores civis, com um nível de comunicação eficiente. Quando
coopera com outras organizações ou Estados, a NATO deve desenvolver,em
conjunto com os respetivos atores, um “memorandum of understanding”54 para
possibilitar o planeamento e desenvolvimento de capacidades, para além do
trabalho específico para aquela crise. Para qualquer cooperação civil-militar é
essencial uma ligação institucional quer a nível técnico como operacional, e
52 Rasmussen, Anders F., (2010) Speech at the Strategic Concept Seminar in Helsinki. Obtido em 12 de
Janeiro de 2017, de http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_61891.htm 53 Petersen, Friis & Binnendijk, Hans (2008). From Comprehensive Approach to Comprehensive
Capability. Em Nato Review (Março ed.). Obtido em 10 de Janeiro de 2017, de
http://www.nato.int/docu/Review/2008/03/ART7/EN/index.htm. 54 Idem
61
idealmente também a nível estratégico. As forças militares têm de trabalhar em
conjunto com os grupos civis de forma a providenciar segurança e recursos
necessários para que as missões sejam bem-sucedidas. O planeamento civil-militar
deve intervir tanto nos desafios de gestão de crises como de manutenção de paz e
saber defrontar os problemas de cada tipo de missão.
Contudo, ainda no seguimento da abordagem de Petersen e Binnendijk55
existem várias dificuldades na mobilização dos recursos civis. O primeiro deve-se
ao facto de, ao contrário dos recursos militares, os meios civis não estão tão
rapidamente disponíveis para mobilização nos tempos de crise. Este problema
poderia ser resolvido com a instalação de “standing civilian corps” para uma
resposta rápida internacional. Para preparação destes recursos requer-se que haja
treino apropriado e informação providenciada para que sejam o mais eficiente
possível.
Outro problema enunciado diz respeito ao crime organizado que muitas
vezes preenche o vazio no governo no momento imediato ao fim do combate. Cabe
às capacidades civis lidar com esta ameaça desestabilizadora generalizada. Desta
forma, é necessário um planeamento especializado e acesso à informação contínua
tanto da aplicação do direito internacional como do governo local.
Consequentemente, uma tarefa crítica na resolução de crises é a de treino
policial. Mais uma vez, a cooperação civil-militar será o fator chave do sucesso.
Um outro obstáculo é a barreira cultural entre as diferentes nações e entre
cada organização civil ou militar, que tem a sua própria cultura. As ONG’s têm
uma cultura de imparcialidade, essencial para a sua eficácia e proteção. As
organizações militares não devem, por isso, comprometer a imparcialidade das
organizações em questão. No entanto, de forma a quebrar barreiras entre os
parceiros militares e civis, cabe à NATO empenhar-se num treino integrado, na
educação, exercícios e planeamento para membros das duas áreas que poderão
trabalhar juntos.
55 Petersen, Friis & Binnendijk, Hans (2008). From Comprehensive Approach to Comprehensive
Capability. Em Nato Review (Março ed.). Obtido em 10 de Janeiro de 2017, de
http://www.nato.int/docu/Review/2008/03/ART7/EN/index.htm.
62
Por último, concluem que, quanto mais eficaz forem as equipas civil-
militar, mais rápido a operação segue para as fases subsequentes, reduzindo o
tempo de mobilização, os custos e o número de vítimas. Por isso, é do interesse de
todas as partes envolvidas na gestão de crise tornar os seus esforços mais eficientes
para uma comprehensive approach.
Figura 8 - O Comprehensive Approach como modelo de resposta (RDDC, 2009)
Como podemos observar na figura acima, existe não só uma sobreposição
de várias áreas (diplomática, socioeconómica e militar) como também a
coordenação dos esforços entre elas para alcançar condições decisivas em cada
fase do conflito. O decréscimo de violência está dependente da combinação das
atividades dos atores envolvidos, da sua colaboração e coordenação. As duas
primeiras etapas pertencem ao nível tático e as últimas duas ao operacional. A
coordenação perfeita será quando quer os atores militares quer os civis trabalhem
em conjunto, e não em paralelo, com o intuito de atingir os efeitos coincidentes.
Para uma paz sustentada é necessário a existência da segurança militar e dos
esforços civis para promover a reconciliação, reconstrução e desenvolvimento.
Contudo, existe uma falta de consenso do seio da NATO desde o
aparecimento do conceito de Comprehensive Approach. Primeiramente, é
apontada a questão das competências civis. Para os países que são ambos membros
63
da Aliança como da União Europeia, a partilha de tarefas deve ser clara entre as
duas organizações. Implica, então, que a NATO não deve intervir em aspetos civis
de gestão de crises, até agora liderados pela UE, que detém as capacidades de
gestão de crises já institucionalizadas na organização (Wendling 2010).
O segundo ponto de discórdia é o facto de, para conseguir os recursos
necessários para a CA, a NATO aumentou significativamente o orçamento. Ao
construir hospitais, estradas, etc, a NATO financia atividades dispendiosas num
contexto de crise.
Por fim, existem discussões sobre como posicionar o EBAO em relação aà
CA. Ambos têm como objetivo melhorar a eficácia e eficiência do planeamento da
NATO e a conduta das operações de gestão de crises, juntando esforços civis e
militares. Todavia, alguns membros tentam manter uma distinção clara entre os
conceitos, usando o EBAO como conceito interno da NATO e a CA como um
conceito internacional para o qual a NATO pode contribuir.
É importante então salientar que o CIMIC surge como facilitar para a
abrangência necessária entre as forças militares da NATO e os atores civis, numa
ação coordenada para a resolução da crise. De seguida abordaremos novamente o
assunto, pois como veremos é essencial para uma boa gestão de crises.
64
3.4 Gestão de Crises
“Crisis management is one of NATO’s fundamental security tasks. It can involve
militar and non-military measures to adress the full spectrum of crises- before,
during and after conflits – as outlined in the 2010 Strategic Concept.”56
O papel da NATO na gestão de crises ultrapassa as operações militares que
tenham por objetivo impedir e defender o território da Aliança contra as ameaças,
e garantir a segurança da população. Uma crise pode ser política, militar,
humanitária e pode emergir de um desastre natural ou de consequência de uma
perturbação tecnológica (NATO 2015).
O envolvimento da Aliança depende ainda da natureza, da dimensão e da
gravidade da crise. Se, em alguns casos a crise pode ser prevenida através de
diplomacia, noutros a situação requer medidas mais robustas. A NATO detém
capacidade para lidar com um grande espectro de operações, dentro de dois
distintos âmbitos:
1) Defesa Coletiva - operações no âmbito do Artº 5, em que o ataque a
um dos países membro é considerado um ataque contra todos, sendo
obrigatório uma tomada de medidas formal;
2) Crises de fora do âmbito do Artº 5 (non-Article 5) – operações que
contribuem para a prevenção e resolução de conflitos, na persecução
dos objetivos declarados da Aliança. São disso exemplo operações
de peacekeeping, peace enforcement, assim como situações de pós-
conflito, operações humanitárias e de reconstrução.
Em 2010, no âmbito da Allied Joint Doctrine (AJP-01(D)), tendo em conta
que a gestão de crises havia já sido incorporada como tarefa fundamental da NATO
no Conceito Estratégico de 1999, e tendo por base os ataques terroristas sofridos
por alguns estados, a Aliança desenvolveu “crisis management arragements,
militar capabilities, and civil emergency planning procedures”57, sendo aprovado
56 Vide Crisis Management, disponível em:
http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49192.htm?selectedLocale=en 57 Vide Allied Joint Doctrine (AJP-01(D)), disponível em:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/33694/AJP01D.pdf
65
o desenvolvimento do NATO Crisis Response System (NCRS) e do Civil
Emergency Planning (CEP), para o apoio a operações em caso de emergência
civis. A Aliança poderia, desta forma, apoiar operações de peacekeeping ou outro
tipo de operações, caso-a-caso, sob a autoridade do Conselho de Segurança das
Nações Unidas ou da OSCE, aproveitando as suas capacidades e recursos.
Quando ocorre uma crise, a NATO recorre ao NATO Crisis Management
Process (NCMP), somatório dos mecanismos de tomada de decisão política da
Aliança com o NATO Crisis Response System (NCRS), em vigor desde 2005. O
sistema atual não permite que nenhuma decisão no planeamento ou no
destacamento de forças militares seja tomada sem autorização política. O principal
organismo de tomada de decisões políticas é o North Atlantic Council (NAC), que
permite o intercâmbio de intelligence, informação e outros dados, compara
perceções e abordagens, harmonizando os pontos de vista.
No terreno, o NAC é apoiado por comités especializados, tais como o
Operations Policy Committee, o Political Comittee, o Military Committee e o Civil
Emergency Planning Comittee. Também os sistemas de comunicação da NATO,
incluindo o Situation Center (SITCEN), recebem, trocam e difundem informação
política, económica e militar todos os dias.
3.5 NATO Crisis Response System - NCRS
De acordo com o documento AJP-01(D), o propósito do NCRS seria o de
proporcionar a preparação e apoio necessários nas situações de prevenção de
conflitos e de gestão de crises, no âmbito das operações Artº5 e não-Artº5. A
Aliança estaria assim preparada para intervir, caso-a-caso, de acordo com o
planeamento prévio, de forma coordenada.
Para a composição do NCRS, foram estabelecidas as linhas do NATO Crisis
Response System Manual (NCRSM), tendo como objetivo fornecer um compêndio
dos componentes do NCRS e descrever, em detalhe, os procedimentos para o seu
66
uso em tempo de crises.58 O NCRSM também serve como uma base para os estados
membros da Aliança desenvolverem sistemas nacionais paralelos que, tendo por
base essa compilação de procedimentos, obedeceriam a uma mesma linha
orientadora a usar num período de crise. O NCRSM foi desenhado a partir de cinco
componentes complementares59:
1) Opções Preventivas – orientações abrangentes para consideração dos
comités da NATO com responsabilidades designadas na gestão de
crises;
2) Medidas de resposta à crise (Crisis Response Measures) – ações pré-
planeadas e detalhadas, disponíveis para implementação imediata
nos níveis apropriados;
3) Counter Surprise – ações civis e militares que têm de ser tomadas
rapidamente para assegurar a segurança das forças, populações e
instalações, tanto militares como civis, em caso de ataque, com
tempo de aviso limitado;
4) Sistema de alerta da NATO – Medidas contra o terrorismo e
sabotagem que podem ser adotadas pela NATO e pelos estados
membros, para fazer face a ameaças à segurança.
5) Counter aggression – ações destinadas às missões Artº5,
representando a transição para o destacamento autorizado das forças
militares da NATO.
No documento em análise, ao nível do processo de gestão de crises é
salientado que no surgimento de uma crise, o processo desenvolvido pela NATO
consiste num conjunto de fases, que normalmente corresponde aos ciclos da crise:
58 Tradução livre do autor – “The aim of the NATO Crisis Response System Manual (NCRSM) is to provide
a compendium of the NCRS components and to describe, in detail, the procedures for their use in times of
crisis.” Texto original disponível em:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/33694/AJP01D.pdf 59 Allied Joint Doctrine – AJP-01(D), Section II - The NATO Crisis Response System, NATO’s
Components of the NATO Crisis Response System, p. 4-4, 0414. Disponível em
http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/C45D7AE8-ED47-40D3-8018-767DA039C26A/0/AJP01D.pdf.
67
1) “Phase 1. Indications and Warning (I&W) of a potential or actual
crisis;
2) Phase 2. Assessment of the developing, or reassessment of an
ongoing crisis situation, and of its potential or actual implications for
Alliance security;
3) Phase 3. Development of recommended response options to support
NAC decision making throughout the crisis;
4) Phase 4. Planning;
5) Phase 5. Execution of Council decisions and directives;
6) Phase 6. Transition and Termination of NATO’s Crisis Management
Role.”60
O processo tem início com a advertência de uma potencial crise ou de uma
crise já em desenvolvimento, com uma primeira vigilância direta por parte da
NATO e a consideração de uma possível resposta política ou diplomática. Segue-
se uma análise dessa crise, iniciada uma estimativa político-militar (PME) pelo
Conselho e as implicações para a segurança da Aliança. Nesta fase, o NAC requer
ao SACEUR o desenvolvimento de uma resposta estratégica. Com base no
processo PME, são esperadas as recomendações feitas pelo NAC sobre as opções
de resposta do tipo de intervenção e concretização do seu planeamento. O
SACEUR desenvolve o Conceito de Operações (CONOPS) e, posteriormente, o
Plano de Operações (OPLAN), submetendo-os ao Comité Militar para
consideração e aprovação do NAC. As decisões políticas da NATO sobre intervir
numa crise são analisadas pelo NAC. O output do NAC baseia-se num amplo
consenso entre todos os países membros e algumas organizações internacionais,
como a ONU, sobre o que será realista atingir, por quem e em que linha temporal.
São então realizados fóruns de consulta com os parceiros, onde existe uma partilha
de dados, informação e intelligence, para debater pontos de vista e finalizar uma
tomada de decisão coletiva.
60 Allied Joint Doctrine – AJP-01(D), Section II - The NATO Crisis Response System, NATO’s Components
of the NATO Crisis Response System, p. 4-5, 0414. Disponível em
http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/C45D7AE8-ED47-40D3-8018-767DA039C26A/0/AJP01D.pdf.
68
De seguida, a NATO põe em prática a execução da missão e constrói
avaliações sobre a operação em curso, a fim de avaliar o desenvolvimento das
mesmas. As Revisões Periódicas sobre a Missão (PMR) permitem elaborar
recomendações das diretivas tomadas, para análise do NAC e do Comité Militar.
Por fim, o processo de transição para as autoridades apropriadas, permite, assim,
concluir a tarefa da gestão de crises da NATO e a retirada progressiva das forças
do local.
O NCRS é um sistema integrado, que atua por base num sistema de alerta
precoce, como observámos anteriormente, em medidas preventivas da NATO e
numa panóplia de opções de resposta militar.
3.6 Comprehensive Crisis and Operations Management Center
(CCOMC)
Na sequência da Cimeira de Lisboa e do Novo Conceito Estratégico da
NATO, os Estados Membros apelaram à modernização da forma como a Aliança
gere a sua atividade na gestão de crises. Como lição aprendida do Afeganistão, foi
estabelecido a 4 de Maio de 2012 o SHAPE Comprehensive Crisis and Operations
Management Center (CCOMC). O CCOMC constitui uma abordagem mais
compreensiva e coerente para a execução da missão por parte da estrutura militar,
melhorando a capacidade da NATO de garantir efeitos estabilizadores e de
reconstrução.
Esta nova organização dentro do SHAPE tem como fim “all thinking,
planning and acting strategically and comprehensively across multiple crises and
operations simultaneously”61. Capacita a Aliança nas operações de gestão de
crises, proporcionando uma direção de Comando e Controlo para as operações, a
análise global do ambiente de segurança e uma avaliação e planeamento de crise,
61 NATO (2016a) Military Committee visit the Comprehensive Crisis and Operations Management Centre
(CCOMC) and NATO’s Computer Incident Response Capability (NCIRC) Technical Centre. Bélgica.
Obtido a 31 de Janeiro de 2017, de
http://www.nato.int/cps/en/natohq/news_135726.htm?selectedLocale=en.
69
ao incorporar assessores civis, militares e de organizações internacionais. O
CCOMC é constituído por cinco grupos de trabalho: Crisis Identification, Current
Operations, Estimations and Options, Response Diretion e Crisis Review.
Operando paralelamente com o NCRS ainda não existe a indicação se o
substituirá. Os processos de gestão de crise são semelhantes, diferenciando-se o
CCOMC pelo uso do Comprehensive Approach, quer na compreensão abrangente
da crise, a gestão de transição e lições aprendidas, e atribui cada fase do
procedimento a um grupo de trabalho em estreita ligação com os restantes.
Figura 9- Comparação entre o NCMP e o Processo do CCOM (Wesseling 2016)
Seguidamente, abordaremos um caso prático de aplicação da
Comprehensive Approach no terreno. Analisaremos o exemplo do Afeganistão por
ser a primeira missão a tentar implementar o conceito, metodologia e
operacionalização da abordagem.
70
3.7 Estudo de Caso: Afeganistão
A cooperação entre vários atores é sempre mais concreta no nível
operacional que nas sedes das organizações. Ao estudar a Comprehensive
Approach nas operações de gestão de crises na Aliança Atlântica é necessário
compreender a sua aplicação. Escolhemos o exemplo do Afeganistão, visto ser
onde mais progressos foram feitos para a adoção da CA. Sob o Mandato do
Capítulo VII da Carta das Nações Unidas, a ISAF é uma coligação NATO liderada
pelos EUA.
Estabelecida nos Acordos de Bona, sobre a tutela do Conselho de Segurança
das Nações Unidas, através da Resolução 1386 de 20 de Dezembro de 2001, foi
criada a International Security Assistance Force (ISAF). Inicialmente liderada por
alguns países aliados com rotatividade, o comando foi assumido pela Aliança, a
partir de 11 de Agosto de 2003, tornando-se na primeira intervenção formal da
NATO fora da Europa. A ISAF operou em conjunto com a missão política da
ONU, a UNAMA.
A missão ISAF delineou oficialmente a intenção de seguir uma estratégia
de ajuda ao governo afegão, baseada na Comprehensive Approach. Tinha como
objetivos manter a segurança, reconstruir o país, restaurar as forças armadas e a
polícia, prossecução do Primado do Direito e a restituição de um ambiente
favorável para umas eleições livres e justas. Os objetivos mencionados
relacionam-se com os fundamentos da gestão de crises estabelecidos pela Aliança,
abrangendo os instrumentos civis, políticos e militares, no planeamento e na
condução das operações, numa persecução por uma CA.
Primeiramente, a integração de atores internacionais e locais para
implementar a CA é feito através de atividades de treino das forças policiais e das
Forças Armadas afegãs. Estima-se que, até 2014, a NATO tenha treinado 240 mil
soldados (Wendling 2010). Contudo, existem algumas dificuldades em treinar
atores locais, nomeadamente por fatores como o abuso de drogas, iliteracia e
corrupção.
71
Outros objetivos da intervenção centravam-se no desarmamento de milícias
e na reforma do sistema de justiça, proporcionando a realização de eleições livres
e o combate às redes de narcotráfico.
Todavia, a Resolução 138662 não indicava como é que estas tarefas seriam
desempenhadas. No terreno, a NATO acabou por desenvolver a missão em cinco
fases, até à sua retirada e, consequente, passagem de responsabilidades para o
governo Afegão.
A primeira fase, de avaliação e preparação, coincidiu com a operação inicial
centrada em Kabul, consistindo no domínio norte do território entre 2003 e 2004.
A Fevereiro de 2005, a NATO anunciou a expansão da ISAF para Oeste e, mais
tarde, nesse ano, a Sul, estendendo-se quase à totalidade do território afegão
durante 2005 e 2006. Seguidamente, a Aliança centra-se na estabilização, no
controlo das forças militares internacionais em todo o território e o reforço das
tropas no terreno. Por último, dá-se a retirada do terreno, e consequente fim da
missão63.
Na opinião de Peter Jakobsen, o quartel-general da NATO deu alguns
passos que permitiu à missão ISAF implementar a Comprehensive Approach em
Kabul. O envio do Senior Civilian Representative (SCR), representante da
liderança política da organização, em 2003 para a cidade de Kabul simboliza o
início do processo. O SCR atuava em conjunto com o comandante da ISAF
(COMISAF), de forma a assegurar a adoção da CA nas suas atividades, e garantir
a cooperação com o governo afegão, a sociedade civil, organizações internacionais
e ONG’s presentes no terreno. Todavia, o SCR à disputa de competências com o
COMISAF e com as representações diplomáticas, fez com que se tornasse um
desafio a representação de uma “voz única” nos organismos de coordenação em
que estavam representados.
A segunda iniciativa da CA deu-se em Março de 2006 com a inclusão de
dois assessores para o desenvolvimento (DEVADS) na equipa do então COMISAF
62 Vide UN Security Council Resolution 1386, disponível em https://documents-dds-
ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/708/55/PDF/N0170855.pdf?OpenElement. 63 Vide “ISAF’s mission in Afghanistan (2001-2014)”. Obtido a 15 de Janeiro de 2017, de
http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_69366.htm.
72
David Richards, a título ad hoc e sem institucionalização. Em Dezembro do
mesmo ano, o estabelecimento do Fundo de Ajuda Humanitária Pós-Operações da
ISAF (POHRF) pode ser considerado como um instrumento de CA, no sentido que
permite aos líderes da ISAF proporcionar assistência humanitária, em
conformidade com os Acordos de Oslo e após operações militares consideráveis,
em que não existam alternativas civis.
No Verão de 2007 foi estabelecido o Comprehensive Approach Team
(CAT), que se reunia regularmente, congregando as forças da ISAF, da UNAMA,
outras agências da ONU e as ONG’s. A CAT constituía um fórum para networking
e partilha de informação entre as entidades mencionadas.
Por último, o autor defende que o verdadeiro contributo da NATO para o
uso do Comprehensive Approach no Afeganistão corresponde às Provincial
Reconstrution Teams (PRT). Pela primeira vez introduzida pelos EUA, a partir de
2002, foram adotadas por outros países também envolvidos em missões ISAF no
Afeganistão. Ao contrário do CIMIC que tem como objetivo apoiar as missões
militares, a ideia das PRT’s era utilizar pequenos grupos civis-militares na
promoção de objetivos mais abrangentes no terreno: expandir a legitimidade do
governo central de Kabul para outras regiões e garantir a segurança, apoiando o
setor securitário e facilitando o processo de reconstrução. As PRT’s eram operadas
por uma única nação ou por uma coligação de duas ou mais nações (NATO 2007).
A Aliança tomou conta de todas as PRT’s no Afeganistão em 2006.
Com o objetivo geral de criação de um ambiente seguro e estável para o
governo afegão, foi adotado um Operation Plan (OPLAN), com as designadas
“stability and security operations”. As “stability operations” eram desenvolvidas
pelas PRT’s, enquanto as operações de segurança seriam desempenhadas por
forças mais fortes e mais capacitadas, com o intuito de assegurar um ambiente
seguro para as PRT atuarem.
Estes grupos civis-militares são constituídos por militares, conselheiros
políticos e especialistas de desenvolvimento que dependem das suas capacidades
de negociação e do consentimento dos locais para o sucesso, sendo uma equipa
73
mais diplomática que militar. Por isso, não tem equipamento nem permissão para
intervir nos conflitos locais nem para tomar ações contra os Talibãs. A missão é
“to assist the Islamic Republic of Afghanistan to extend its authority in order to
facilitate the development of a stable and secure environment in the indentified
área of operations, and enable SSR and reconstruction efforts.”64. Na Cimeira de
Estrasburgo-Kehl (2009), os Aliados reforçaram a conveniência de aumentar a
componente civil, destacando a necessidade de capacidades flexíveis e projetáveis,
capazes de permitir a atuação no terreno, na vizinhança ou à distância. Neste
cenário surgiram, por um lado, os defensores de uma NATO de alcance global e,
por outro, os defensores de uma NATO regional.
A forma de atuação depende das condições de segurança do local em que
se encontra a PRT’s e do tipo de liderança que existe. Não existe nenhum conceito
acordado de operações ou de uma estrutura operacional que permita ao ISAF
conduzir as suas missões de forma coerente no terreno. Como referimos, tanto a
composição como os objetivos e meios de cada PRT divergem. Por um lado,
diferem mediante a localização e as necessidades específicas em matéria de
segurança e de desenvolvimento de uma região em particular. Por outro
distinguem-se em termos de práticas e culturas militares dos Estados contribuintes,
existindo restrições nacionais sobre o modo de utilização das forças. As restrições
refletem as diferenças entre os Estados contribuintes na forma de encarar o
problema e manifestam-se nas culturas organizacionais das suas forças armadas
(Maley 2007). Desta forma, os interesses particulares dos atores ganham muitas
vezes influência sobre a eficácia do Comprehensive Approach da NATO na missão
no terreno.
As missões ISAF contribuíram também para a criação, treino e
fornecimento de equipamento do Afghan National Army (ANA) que viria a
assumir progressivamente as responsabilidades no território.
64 NATO (2007) ISAF PRT Handbook, Edition 4, p.3. Obtido a 15 de Janeiro de 2017, de
https://info.publicintelligence.net/ISAF-PRThandbook.pdf.
74
A resistência Talibã resultou por ser persistente e forte, pelo que a
manutenção e alargamento da segurança do território provou ser uma tarefa
complexa. A impossibilidade da NATO de fornecer uma segurança satisfatória aos
atores civis que cooperavam nas missões debilitou os esforços conjuntos. A
deterioração da estabilidade afegã e o envolvimento da NATO em atividades de
reconstrução e humanitárias resultou na relutância dos atores civis, quer
organizações, quer a população ou o próprio governo afegão em cooperarem num
modelo de Comprehensive Approach com a ISAF. Citando Peter Dahl Thruelsen
“the only developmnet the population saw were small-scale projects implemented
by ISAF PRT and different Civil Military Cooperation (CIMIC) elements. Failure
to attract NGOs to the ADZ65s is primarily due to the NGO’s perceptions of an
insuficiente level of security for them to carry out their work.”66
Um dos obstáculos identificados para o impedimento do sucesso foi
derivado de as componentes militares das PRT’s poderem ser restringidos por
múltiplas national caveats, escritas ou apenas conhecidas no território. Se existem
restrições formuladas, há que tomar nota de todas antes de considerar o uso de
força. As componentes civis estarem fora da cadeia de comando do ISAF é outro
dos impedimentos (Jakobsen 2008).
Na cimeira de Lisboa foi firmada a fase de transição, com os líderes da
Aliança a acordarem a lista de princípios que, a partir de 2011, guiou a
transferência gradual da responsabilidade da segurança para a ANDSF,
completando-se em Dezembro de 2014, quando as operações ISAF acabaram e os
Afegãos assumiram a responsabilidade total da segurança.
Contudo, como acordado entre os Aliados, parceiros e o governo afegão na
Cimeira de Chicago (2012) e reafirmado na Cimeira de Gales (2014), uma missão
não-militar da NATO continua a cooperar para o desenvolvimento das forças de
segurança afegãs, mesmo depois do fim da missão ISAF. A Dezembro de 2014 o
Conselho de Segurança das Nações Unidas adota unanimemente a Resolução
65 ADZ – Afghan Development Zones 66 Thruelsen, Peter D. (2007) NATO in Afghanistan – What lessons are we learning and are we willing to
ajust?. Copenhaga: DIIS Report:14, p. 12. Obtido a 7 de fevereiro de 2017, de
http://pure.diis.dk/ws/files/61307/DIIS_2007_14_UK_F_WEB.pdf.
75
2189, apoiando a Resolute Support Mission (RSM). Lançada a Janeiro de 201567,
as RSM providencia treino, aconselhamento e assistência nas atividades
securitárias ao nível das instituições nacionais e nos comandos das forças policiais
e militares (ANDSF68). Em Julho de 2016, na Cimeira de Varsóvia, a Aliança
reafirmou a sua presença civil no Afeganistão e em manter as RSM69, continuando
a ajudar as instituições de segurança afegãs a tornarem-se autossuficientes.
Esforços estão já a ser feitos pela NATO e os seus parceiros para que o trabalho
em curso possa ser desenvolvido até finais do ano 2020.
67 Vide Figura 12 - Cronograma das missões ISAF, página 112 68 Afghan National Defense and Security Forces (ANDSF). 69 Vide artigo completo NATO and Afghanistan (2016). Obtido em 22 de Janeiro de 2017, de
http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_8189.htm?selectedLocale=en.
76
3.8 Considerações
Perante uma guerra de cariz subversivo70 a Aliança revela desafios a
ultrapassar nas suas dinâmicas políticas e militares. Existe a necessidade de um
melhor enquadramento da situação, de uma maior coordenação e cooperação entre
a componente política, militar e civil na busca pela segurança, estabilidade e
desenvolvimento do território. Uma abordagem holística, um Comprehensive
Approach mais eficiente, que englobe a NATO, a ONU, a União Europeia, assim
como outras organizações internacionais, organizações não-governamentais e
organizações locais.
Operacionalmente, o excesso de burocratização do CA no Afeganistão
condicionou não só a prática de Bruxelas com os procedimentos operacionais
standard, como também as relações entre os parceiros.
A NATO, tradicionalmente, desempenhava a componente militar nas crises
em que se envolve, contudo, a inexistência de uma unity of effort and purpose,
desde o início da crise, resultou num insucesso das operações de estabilização e
reconstrução. No Afeganistão, pela sua especificidade e segurança, a NATO viu-
se forçada a responder a exigências que, normalmente, estão a cargo de
organizações civis, seja de reconstrução, de boas práticas políticas, criação de
instituições políticas e judiciais, etc. Assim, a Aliança iniciou a implementação das
PRT’s e de uma aproximação à população que, numa lógica de Comprehensive
Approach, seria a chave para a operação em curso.
Contudo, é importante reduzir o número de nações que lideram as PRT’s,
resultando numa melhoria da coerência e da eficácia do Comprehensive Approach.
As nações líderes devem providenciar uma equipa conjunta civil-militar, fundos
adequados para reconstrução e desenvolvimentos, e a capacidade de identificar e
aplicar as lições aprendidas (Jakobsen 2010).
70 “A guerra subversiva surge nos manuais militares como “a luta conduzida no interior de um território,
por parte da população, ajudada e reforçada ou não do exterior, contra a autoridade de direito ou de facto,
com o fim de, pelo menos, paralisar a sua acção”, in Garcia, Francisco Proença (2010) Da Guerra e da
Estratégia – A nova Polemologia. Lisboa: Livros e Revistas, Lda.
77
Por fim, a NATO deveria criar um website, conduzido pela ACT de forma
permanente, aumentando a partilha de informação com as ONG’s e as
organizações civis que operavam no Afeganistão. O website contribuiria para o
melhoramento das relações pois estariam a partilhar o que a organização tanto
valoriza: informação. Na missão afegã é também notória a importância da
comunicação estratégica. Explicar o porquê das ações e as metas a atingir é crucial
para justificar a missão junto da opinião pública e das populações locais.
78
Capítulo IV – Duas orientações opostas
Após a desconstrução do conceito da CA na Organização do Tratado do
Atlântico Norte e na Organização das Nações Unidas, cumpre expor as suas
diferenças e os seus pontos de encontro. Recusando a comparação das duas
abordagens, é possível percecionar duas linhas de desempenho divergentes, que
asseveram características peculiares aquando da gestão de crises:
NATO – empenhada na contribuição para a CA, na gestão de crises, num
processo externo, como parte integrante de uma comunidade internacional, e na
sua capacidade para estabilização e reconstrução; desenvolvimento de capacidades
civis modestas.
ONU- consolida a CA através da Integrated Approach, num processo
interno, com uma estrutura própria nas operações de paz, as Integrated Missions;
coordenação multidimensional (política, segurança, desenvolvimento, Estado de
Direito, direitos humanos e humanitária).
A não exclusividade da CA a uma organização remete para um método de
gestão de crises que pode ser partilhado por todos os atores, em que as políticas,
capacidades e estruturação de cada um são essenciais para uma implementação
eficaz de uma estratégia abrangente mas integrada. A distinta conceptualização da
NATO e da ONU culmina nesta premissa, mas através de instrumentos,
capacidades e modus operandi díspares.
A natureza e a evolução das duas organizações estão intimamente
relacionadas com as diferentes abordagens para a CA. A NATO, desde a sua
fundação em 1949, que é uma aliança político-militar, com o propósito de
salvaguardar a segurança e a liberdade dos seus estados membros. Na
eventualidade do insucesso dos esforços diplomáticos, a organização tem
capacidade de empreender operações de gestão de crise.
A abordagem adotada resulta de uma maturação do Effects Based
Operations (EBO), delineando a utilização da CA para uma lógica militar, apoiada
pela parte política.
79
Na Organização das Nações Unidas, o percurso para atingir a coerência dos
esforços das suas diferentes organizações para consolidar a paz conduziram a um
esforço integrado. O processo foi longo, com um contínuo melhoramento e
expansão, modificando a natureza das operações de paz, desde a sua gênese. O
resultado do diagnóstico das principais falhas nas operações foram, em grande
parte, consequências da falta de coordenação das entidades que fazem parte da
organização.
A ONU procurou solucionar as causas das crises humanitárias e não só as
suas consequências. Procurou acompanhar a ação humanitária de medidas políticas
e militares assertivas, tentando impedir a violação dos direitos humanos em larga
escala; garantir que a ação humanitária fosse mais consciente; e interligar a ação
humanitária com outras intervenções políticas e de desenvolvimento para melhor
solucionar os desafios de emergências complexas que foram gradualmente
surgindo nas missões de peacekeeping71.
Na NATO, a opção é mais recente, assentando na standartização dos órgãos
internos, a nível estratégico e conceptual, através de exercícios, na focalização de
áreas-chave de trabalho, de capacidades civis modestas, e na importância de
trabalhar em conjunto e de perto com os parceiros. A institucionalização do
CCOMC, no seio do SHAPE, institui um mecanismo que solidifica o
comprometimento para com a CA.
Consequentemente, as diferentes naturezas das duas organizações e as
contribuições dos estados-membros das mesmas direcionam as capacidades da
NATO e da ONU para pontos divergentes.
A NATO parece ter apreendido algumas lições do Afeganistão e, nesse
sentido, alargou as suas capacidades intrínsecas ao CA, acrescentando por exemplo
a Network of Civil Experts às suas capacidades militares. Desde a Cimeira de
Gales, que o enfoque é “to invest in a modern and deployable armed forces that
can operate effectively together and at a high level of readiness” (NATO 2014).
71 Collinson, Sarah; Elhawary, Samir (2012) Humanitarian space: a review of trends and issues. United
Kingdom: Humanitarian Policy Group. Obtido a 29 de Março de 2017, de
https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/7643.pdf.
80
Por outro lado, a reforma das operações de paz na ONU foi uma das
ferramentas utilizadas para dirigir e guiar o trabalho da organização em situações
de conflito e pós-conflito. A reforma tem por objetivo aumentar o impacto
individual e coletivo da resposta da organização, por meio de uma parceria
estratégica entre as operações de paz da ONU e as UNCT, sob a liderança de um
nomeado SRSG, concentrado em atividades para consolidação de paz (UN 2006b).
O processo procurou melhorar a coerência do sistema, restruturando as estruturas
de comando, o planeamento estratégico e a partilha de informações entre a missão
em si e as demais entidades da ONU, quer ao nível do Quartel-General, quer às
autoridades do país onde opera.
4.1 Categorização do modelo operacional
O modelo de Comprehensive Approach exposto no primeiro capítulo
converge no âmbito das organizações, ao refletir sobre a conexão das ações entre
os atores. Baseando-nos na coerência de Coning e Friis (2011), constata-se os três
níveis: o WoGA, a interagência e a intra-agência. Analisando a CA em torno da
cooperação, da coordenação e da coexistência, do relacionamento entre as
organizações e os diferentes atores, concluímos que a coerência é exercida
individualmente, caso-a-caso, de forma flexível e adaptada à situação em concreto.
Em ambas as organizações podemos afirmar que a inspiração para a CA é
o Whole-of-Government Approach, como categoria principal para a sua atuação.
Ou seja, influenciados indiretamente pelos Estados-Membros, a introdução do
WoGA materializou-se através da implementação das PRT’s e das UNCT. Em
áreas de crise comuns o objetivo primordial é o de harmonizar os esforços
interagência. Para isso, o WoGA deve ser percecionado como um instrumento de
cooperação entre os atores, em vários setores e etapas da gestão da crise,
coordenando os esforços coletivos para efetivamente contribuírem para a eficácia
do CA no país em que estão inseridos (MNE5 2009). As experiências estudadas
durante o decorrer da investigação são exemplos desta orientação, nomeadamente
da NATO no Afeganistão e da ONU na Libéria.
81
No Afeganistão, a experiência revelou que os WoGA nacionais têm
responsabilidades individuais para diferentes áreas geográficas, divergindo muitas
vezes no seu modus operandi, no âmbito das PRT’s. Consequentemente, os
resultados são diferentes em todas as regiões, que recebem apoios desiguais,
dependendo do estado membro da Aliança responsável pela PRT.
Na Libéria assistimos a um WoGA mais coerente, sob a liderança do SRSG,
com um sistema estruturado e unificado, e uma intensificação da coordenação
entre a UNMIL e a UNCT para um maior planeamento estratégico, tendo sido
desenvolvido o Quadro de Assistência para o Desenvolvimento das Nações Unidas
(UNDAF) por estas entidades, em conjunto com o governo da Libéria.
Analiticamente, a Comprehensive Approach articula níveis de interação que
ocorrem internamente e externamente, com especificidades de ligação interagência
e de intra-agência. A constituição da CA culmina numa abordagem coordenada,
transitando nos últimos processos institucionais para uma lógica de integração dos
atores, sem esquecer a independência de cada um.
No que respeita à coerência institucional, ambas apresentam diferentes
abordagens interagência. O desenvolvimento de sofisticadas capacidades civis, de
polícia e militares, e da abordagem de missões integradas, fortalecem a coerência
interagência, nas dimensões externas e internas da ONU. Contudo, a procura por
uma coerência levou, no caso de estudo da Libéria, a um surgimento de tensões
entre atores humanitários, dentro e fora da ONU, interpretando a integração como
uma ameaça à ação humanitária neutra e imparcial. As missões integradas
tenderiam a subordinar a ação humanitária a interesses políticos, tornando por
vezes pouco claras as linhas que distinguem os atores humanitários dos atores
políticos e militares com quem colaboravam durante as missões.
Por outro lado, observamos a incapacidade da NATO em alcançar por si só
um sistema global, evidenciando a necessidade de participar num sistema de CA
com um âmbito mais alargado (Coning e Friis 2011). Não podemos, porém,
esquecer os esforços feitos pela Aliança para melhorar a sua coordenação
interagência, nomeadamente: a publicação do AJP-01, do AJP – 3.4.9 e do AJP-5;
das PRT’s do Afeganistão; do COPD e o estabelecimento do CCOMC. A
82
constatação da interdependência das atividades e das tarefas dos atores revelam a
necessidade de responder aos desafios quer a nível estratégico quer a nível
institucional.
4.2 As culturas organizacionais
Os vários atores que operam nas áreas de crise tendem a ter diferentes
abordagens organizacionais e operacionais. As missões políticas e securitárias,
como as operações de paz da ONU e da NATO, resultam de um processo político,
como por exemplo uma Resolução do Conselho de Segurança da ONU e,
tipicamente, resultam na mobilização de missões em que as responsabilidades
estão bem estruturadas num sistema hierárquico (Friis e Jarmyr 2008).
Os militares seguem culturas de organização e estruturas que são
semelhantes, independentemente se são movimentadas para outro território ou não
e, normalmente, têm recursos suficientes, quer humanos quer financeiros, para
pesquisa, planeamento e treino. Contrastando, a maioria das organizações civis
ativas na estabilização ou em operações de paz, foram estabelecidas para
determinada situação, e o seu foco é na ação operacional (por exemplo,
providenciar assistência humanitária às crianças envolvidas em casos de
emergência complexos)72.
As referidas diferenças estruturais entre os atores são a característica central
para o ambiente das missões complexas. Ao tentar atingir a coerência WGA, é
deveras importante perceber o grau de fragmentação que existe entre as sedes
destes dois atores.
Para atores militares como a NATO, a não existência de uma estrutura
hierárquica clara entre as ONG’s causa alguma confusão por vezes, especialmente
por não existir uma cadeia de comando principal a quem relatar todo o processo.
Contudo, apesar de transparecer para o exterior uma certa “desorganização”,
72 Friis, Karsten & Jarmyr, Pia (2008). Comprehensive Approach: challenges and opportunities in
complexes crisis management. NUPI Report Security in Practice, 11. Obtido em 27 de Outubro de 2016,
de http://english.nupi.no/Publications/Books-and-reports/2008/Comprehensive-Approach.-Challenges-
and-opportunities-in-complex-crisis-management.
83
organizações humanitárias como a ONU são normalmente mais organizadas e
coordenadas nos esforços internacionais na gestão de crises. Detêm vários agentes
que operam em acordos pré-estabelecidos em respeito dos princípios comuns da
ação humanitária, e políticas partilhadas numa diversidade de questões, como as
relações humanitárias e militares. Em adição, tem um mecanismo de coordenação
bem estabelecido, incluindo quem lidera a operação de coordenação (na ONU é o
HC), como o sistema funcionará e os recursos conjuntos.
Uma outra questão importante sobra as diferentes culturas, é a questão dos
interesses nacionais. As abordagens WoGA tendem muitas das vezes a ser
motivadas “by classical national interest calculations, based on considerations
such as strategic location, diplomatic implications, and economic consequences,
as well as intangible variables like colonial history and Diaspora linkages…”73.
O compromisso multilateral na ajuda humanitária e em atividades de
desenvolvimento pode também ser problemática. Alguns departamentos da ONU
que procuraram intensificar o nível e âmbito da intervenção humanitária tiveram
alguma resistência de membros da Assembleia Geral, que viam a intensificação
como uma ameaça para a soberania do estado. Muitas das vezes, as políticas de
integração promovidas pelas Nações Unidas (ou interligadas aos maiores países
financiadores) são aplicadas primeiramente em países em que os conflitos não
afetam os interesses vitais dos atores externos. Contudo, o núcleo principal de
organizações como a ONU é preservar o espaço humanitário, onde se encontre
sofrimento, independentemente da política do conflito, providenciando bens
essenciais de forma “neutra” (Friis e Jarmyr 2008).
Observamos, porém, casos em que os governos nacionais dos estados em
conflito se deparam com diferentes missões e diferentes objetivos de vários atores
externos, cada um com mandatos diferentes, de acordo com os seus interesses
73Stewart, Patrick & Brown, Kaysie (2007) Greater than the sum of its parts? Assessing ‘Whole of
Government’ Approaches to Fragile States. New York: International Peace Academy. Obtido a 31 de
Março de 2017, de https://www.cgdev.org/publication/9780937722985-greater-sum-its-parts-assessing-
whole-government-approaches-fragile-states
84
próprios. Os objetivos políticos divergentes das organizações traduzem-se
posteriormente no campo, na falta de coerência e coordenação entre eles.
Consequentemente, a distinção do conceito do percurso necessário para
atingir a paz é também divergente entre as organizações, conduzindo a abordagens
diversas. O papel de organizações militares como a NATO identifica-se mais no
papel de “vencer guerras”.
Ainda sobre a questão das diferentes culturas organizacionais, é importante
referir uma vez mais as diferenças de terminologia existentes no acrónimo CIMIC,
entre a NATO e a ONU. A coordenação civil-militar é relativamente simples de
conceptualizar como um esforço das organizações civis e militares para
harmonizar as suas operações (Olson e Gregorian 2007), sendo a terminologia
adotada pela NATO, assim como pela maioria dos países europeus e Canadá. Por
outro lado, a comunidade humanitária descreve a atividade como sendo
Coordenação humanitária civil-militar (CMCoord). Por outras palavras, a ONU
utiliza o acrónimo CIMIC quando se refere a uma “Coordenação Civil-Militar”,
enquanto a NATO o utiliza para descrever uma “Cooperação Civil-Militar”74. Esta
diferença conceptual é extremamente importante para entender as espectativas e a
abordagem das relações civis-militares no que concerne à construção de paz.
4.3 Cooperação inter-organizacional
A cooperação inter-organizacional pode ser conduzida por fatores
individuais ou fatores holísticos, como por exemplo, mudanças dentro das próprias
organizações securitárias ou por mudanças no ambiente internacional das mesmas
organizações. Com a mudança de paradigma securitário, as organizações
internacionais começam então a formar parcerias e a cooperar para um fim em
comum. Segundo Kristin M. Haugevik existem seis motivos essenciais para as
organizações internacionais formarem parcerias e cooperarem entre elas,
74 Tradução livre do autor “The UN uses the acronym CIMIC when referring to “Civil-Military
Coordination”, whereas NATO uses CIMIC when referring to “Civil-Military Cooperation”. Citação
disponível em Olson, Lara & Gregorian, Hrach (2007) Inter-agency and Civil-Military Coordination:
lessons from a survez of Afghanistan and liberia. Canada: Journal of Military and Strategic Studies. Obtido
em 17 de Março de 2017, de http://jmss.org/jmss/index.php/jmss/article/view/39/37.
85
agrupados em duas categorias: motivos materialistas e motivos idealistas. Dentro
da primeira categoria, a ideia é a de que as organizações escolhem colaborar com
outras na base de ganhos materiais. Neste contesto, a autora identifica três motivos:
sobrevivência organizacional – uma forma de manter a sua relevância e existência
na comunidade internacional; neutralização da competição – quando duas
organizações tem competências e funções semelhantes; dependência de recursos –
no caso de uma organização não conseguir atender às suas necessidades sozinha.
Seguidamente, os motivos idealistas são baseados na noção que, os fatores
sociais como as normas, valores, ideias, discursos e conhecimento, podem
influenciar escolhas políticas materialistas. Por outras palavras, as organizações
internacionais podem cooperar simplesmente porque pensam ser a opção certa no
contexto em que se encontram. São identificados três motivos idealistas:
legitimação – no caso de as normas promovidas por uma organização tenham um
efeito legitimador sobre as ações tomadas por outra; valores partilhados –
promoção de normas e ideias em que ambas acreditam e defendem; Aprendizagem
organizacional – quando uma organização funciona como “modelo” perante uma
outra, providenciando oportunidades de crescimento e aprendizagem.
Em suma, os seis motivos enunciados não são singulares, antes pelo
contrário, parecem ter um efeito sinergético num todo. Não obstante os motivos
materialistas poderem ser identificados como a força mobilizadora para a
cooperação entre organizações, os idealistas motivam a aproximação e o trabalho
cooperativo inter-organizacional.
86
4.4 Cooperação NATO – ONU: o caso dos Balcãs e Afeganistão
As relações cooperativas entre a NATO e a ONU começaram no terreno nos
Balcãs nos anos 90 do século passado, com a vigilância por parte da NATO da
zona interdita de voo sob a Bósnia e Herzegovina, como autorizado pelo Conselho
de Segurança das Nações Unidas. A NATO apoiou ainda o suporte aéreo da ONU
(UN Protection Force – UNPROFOR) e levou a cabo ataques aéreos para proteger
as áreas de segurança designadas pela ONU. Após os bombardeamentos na Bósnia
e Herzegovina em 1995, o CSNU mandatou a aliança a tomar todas as medidas
necessárias para implementar e estar de acordo com todos os aspetos militares dos
Acordos de Paz de Dayton (Almeida 2003). Foi a primeira vez que a NATO operou
sob a autoridade do CSNU e lado a lado com as forças da ONU no terreno. A
Multinational Implementation Force (IFOR) da NATO substituiu a UNPROFOR,
mas o objetivo seria de trabalhar em conjunto com as agências da ONU no terreno.
Mais tarde, o mandato da IFOR expirou, sendo que o CSNU autorizou o
estabelecimento da NATO Stabilization Force (SFOR) para parar as hostilidades e
estabilizar a paz.
Em 1996, o Secretário-Geral da ONU Boutros Boutros-Gali declarou que a
cooperação entre a ONU e a IFOR foi “construtiva a todos os níveis”75. Contudo,
foram vários os desafios identificados na cooperação NATO-ONU nesta
experiência. Um desses desafios foi de coordenar as atividades militares da NATO
com as tarefas civis da ONU. Um outro desafio é representado pela existência de
duas cadeias de comando paralelas, que dificultaram a tomada de decisões
conjuntas, para prosseguir com um objetivo comum da missão.
Um dos exemplos mais recentes da cooperação NATO-ONU no terreno foi
no Afeganistão. Em 2003, a NATO tomou conta da International Security
Assistance Force (ISAF), mandatada pela ONU no Afeganistão. As tarefas da
ISAF incluíam providenciar segurança, estender a autoridade do governo de Kabul
e facilitar o desenvolvimento e a reconstrução do país. Ao assumir a
75 Boutros-Gali, Boutros (1996) Letter from the Secretary-General addressed to the President of the Security
Council. New York: United Nations. Obtido a 27 de Maio de 2017, de
http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/51/PV.88.
87
responsabilidade a Aliança Atlântica trabalhou em colaboração direta com a UN
Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA) e o UN Development Programme
(UNDP), entre outros.
Ban Ki-moon salientou na Conferência de Roma em 2007 que a UNAMA
“has increased high-level dialogue with the ISAF senior leadership, laying the
groundwork for the development of na integrated political-military approach in
Afghanistan”76. Igualmente, Jaap de Hoop Scheffer corroborou a ideia do seu
congénere afirmando “the effective application of a comprehensive approach by
the whole of the internacional community will enable us to win not just the conflit,
but also the peace”77. Todavia, existiram inúmeros desafios na cooperação entre a
ISAF e as agências da ONU no Afeganistão. Um dos desafios facilmente
identificáveis é a diferença entre as entidades militares e civis das organizações,
que levantou debates sobre os ataques aéreos da NATO. A insuficiência de partilha
de informação entre os oficiais de ambas as organizações representaram outro
desafio. Jaap de Hoop Scheffer, enfatizou a “the need for a greater coordination
among the international community in Afghanistan” (NATO 2007).
As dificuldades da NATO em assegurar a paz e estabilidade no Afeganistão
levou a uma aproximação da ONU. Enquanto a NATO não possuía as ferramentas
necessárias para se comprometer no nation-building, a ONU dependia dos recursos
militares da NATO para assegurar a segurança, estando por isso numa ligação
indissociável.
76 NATO (2007) UN, NATO chart Afghanistan approach at Rome conference. Roma: NATO. Obtido a 20
de Maio de 2017, de http://www.nato.int/cps/en/natohq/news_7576.htm?selectedLocale=en. 77 Idem
88
4.5 Os desafios futuros
O ponto fulcral da Comprehensive Approach a seguir será o de melhorar a
coordenação das operações, envolvendo a NATO e a ONU, entre outras
organizações internacionais operativas no terreno. O aumento gradual dos esforços
de coordenação entre os estados, as organizações internacionais, as organizações
não-governamentais e as autoridades locais aumentaram as perspetivas de sucesso.
Apesar de serem necessárias iniciativas de interação política de alto nível
entre governos em algumas ocasiões, o aumento do progresso das missões
conduzidas ao nível de campo demonstrou-se por vezes mais produtivo do que
essas iniciativas. A “art of possible”78 foi por vezes melhor posta em prática pelos
funcionários que faziam trabalho de campo do que pelas autoridades políticas, pois
são estes que conhecem a realidade e que tem de resolver os problemas no terreno.
Por vezes, quando não existe acordo entre as organizações sobre a abordagem a
seguir, ou dentro de cada organização, os agentes em campo seguem os seus
próprios planos de ação. Contudo, não é possível existir uma cooperação eficaz
“Bottom up” da equipa na ausência de uma política acordada a nível político.
Nestas circunstâncias, aspetos da relação NATO-ONU no caso da Bósnia-
Herzegovina em 1992-1995, os indivíduos podem seguir as agendas nacionais, às
vezes atuando em conformidade do que pensam ser a política nacional, sem terem
recebido quaisquer instruções.
Em casos de coligações internacionais em que o “campo de batalha” é o
mesmo, existe a necessidade de estabelecer uma ligação nestas operações e
acordos de cooperação entre as partes, de organização inter-organizacional. No
contexto estratégico, é essencial que exista uma coordenação civil-militar,
A cooperação ONU-NATO foi institucionalizada com a assinatura do
“Memorandum of Understanding”, com bastante relutância por parte da ONU, a
Setembro de 2008, onde foi tentado o diálogo político e a cooperação, através de
consultas políticas regulares, do aumento da ligação entre os HQ’s e uma
cooperação prática quando, em situações de gestão de crises, as duas estejam
78 Vide Yost, David S. (2007). NATO and International Organizations. Forum Paper Series. Roma: NATO
Defense College. Obtido em 12 de Abril de 2017, de https://www.files.ethz.ch/isn/44099/fp_03.pdf.
89
envolvidas, (Jakobsen 2008). Apesar de a parceria estratégica com a ONU ter sido
enaltecida uma vez mais no Conceito Estratégica da NATO em 2010, a cooperação
entre ambas é ainda limitada. De acordo com Sten Rynning (2012) esta situação é
explicada devido à desconfiança chinesa e russa da NATO à ONU, vista como uma
organização servidora de interesses norte-americanos, da tensão sobre as
intervenções da Aliança sem mandato da ONU e da visão de a NATO se sobrepor
como ator dominante nas regiões de gestão de crise, vista por alguns como
tentativa de expansão da visão americana.
Também o problema de a NATO se poder tornar ou não um ator global
prejudica as relações entre ambas as organizações. Existindo problemas internos
na Organização do Tratado do Atlântico Norte, impedindo o fomento na
cooperação e coordenação para com as operações da ONU, esta terá menos
incentivos para desenvolver relações mais próximas com a NATO, tornando-se um
ciclo vicioso. Para o incremento das relações, a NATO terá de demonstrar maior
vontade e disponibilidade em apoiar operacionalmente a ONU e terá de existir uma
maior partilha de informação entre ambas. Só assim poderão prosseguir uma
Comprehensive Approach eficaz e coordenada.
Um desafio corrente tem sido a insuficiente partilha de informação entre as
organizações. Para uma maior coerência e coordenação é necessário que existam
mais comunicações estratégicas entre as organizações. Comunicações estratégicas
eficazes explicitam o porque das ações serem necessárias. As políticas eficazes
direcionadas devem ser sempre capazes de justificar as ações tomadas quer em
termos da missão em si ou da opinião pública. Uma vasta troca de ideias entre
organizações e uma política de comunicação estratégica, que coloca todas as ações
dentro de um contexto amplo, permitiria uma sincronização e um esforço para
evitar conflitos entre parceiros (Lindley-French 2009).
Por último, é ainda de realçar que, o respeito pela comunidade local,
traduzido na harmonização de estratégias com as políticas e os costumes locais, é
nuclear para a eficácia e legitimidade dos esforços internacionais perante a
Comprehensive Approach.
90
Conclusão
“In NATO, in the UN and in EU capitals, we are talking about efects-
based operations, comprehensive approach or goal approach. It does not matter
what you call it. I think we all know roughly what we are talking about: the
integration of lines of activity between the militar, economic, political, and
judicial componentes, as well as the police and it is only where one gets a good
integrated effect that one can suceed in the areas of instability around the
world.”79
Hodiernamente, a interdependência entre atores internacionais intensificou-
-se na luta pela segurança internacional. Os efeitos das ameaças transnacionais
como o terrorismo, as ameaças assimétricas, ciber ameaças, crises económicas e
financeiras, a escassez de recursos naturais, entre outros, são multiplicados pela
globalização. Observamos agora uma segurança do tipo cooperativa, centrada nas
pessoas e com parcerias estratégicas, com maior flexibilidade de estratégias dos
atores e decisores.
A probabilidade de guerra entre Estados é menor, mas o número de crises
internas e internacionais atingiu o seu expoente máximo. Apesar de as missões de
paz apelarem cada vez mais à componente civil, casos como o do Afeganistão
mostram que continua a existir a necessidade de poder militar no teatro de
operações, associado a uma política que conquista hearts and minds, com a devida
articulação e comunicação associada.
Até agora, a utilização da Comprehensive Approach tem sido ambígua.
Culturas organizacionais divergentes, assim como recursos díspares constituem
limites estruturais para a harmonização e melhoramento da eficiência. É difícil
ultrapassar os interesses próprios institucionais e mudar as estruturas
administrativas tradicionais e privilégios em nome de conceitos abstratos como a
79 Vide Entrevista ao Tenente-General David Leakey, Diretor-geral do European Union Military Staff
(EUMS), disponível em
http://www.nato.int/docu/review/2007/partnerships_old_new/Interview_LtGen_David_Leakey/EN/index.
htm.
91
coerência e eficiência (Molling 2008). A persistência de padrões tradicionais
travam o desenvolvimento da aplicação da Comprehensive Approach.
Enquanto a comunidade internacional considerar a gestão de crises como
um instrumento apropriado para a sua resolução, não existe uma outra alternativa
se não continuar a cooperar e prosseguir o uso da abordagem em questão. Contudo,
continuar a falhar com a complexa gestão de crises, diminuirá a legitimidade da
comunidade internacional na área de atuação da crise em questão, e,
consequentemente da perda de legitimidade da gestão de crise como abordagem
da comunidade internacional.
Para fazer face às alterações securitárias, as organizações internacionais
procuram aplicar a Comprehensive Approach na resolução de crises. Este trabalho
procurou compreender a utilização da CA na NATO e na ONU, no sentido de
promover a reflexão sobre esta problemática. Iniciou-se então uma breve descrição
e caraterização do modelo, onde foram estabelecidos os seus parâmetros de análise
e conceptualização, dos quais se destacaram o planeamento, a implementação e os
desafios para o futuro. Sucessivamente, desconstruímos o modelo de CA, primeiro
na ONU e, posteriormente na NATO começando por fazer uma breve
conceptualização e análise de gestão de crises, auxiliado pela decomposição da
coordenação externa e interna, das capacidades de ambas as organizações e
respetivos estudos de caso. Por último, analisou-se as divergentes linhas de atuação
da NATO e da ONU.
Neste estudo corroborámos duas linhas de desenvolvimento e aplicação da
CA. De forma a sistematizar a análise, e considerando a primeira pergunta de
partida, “No contexto da Gestão de Crises, como se desenvolve e se aplica a
Comprehensive Approach na ONU e na NATO?”, demonstrámos que,
institucionalmente, o processo que materializa a CA rege-se pela natureza das duas
organizações, configurando linhas de atuação, estruturas e instrumentos únicos,
mas sem nunca instituir uma definição oficial.
Os estudos de caso do Afeganistão e da Libéria demonstram que os
objetivos básicos de cooperação e coordenação delineiam uma órbita em torno de
uma abordagem coordenada. Apesar de a NATO perseguir a coerência a nível
92
estratégico, na tentativa de agregar todos os atores e dimensões, de forma
coordenada, ainda não conseguiu alcançar uma abordagem integrada como a da
ONU. O uso de ambas as abordagens garante uma abrangência e flexibilidade do
processo, respeitando todos os atores envolvidos.
No que concerne à evolução da CA nas organizações, podemos afirmar que
os desenvolvimentos institucionais e operacionais nas organizações foram
impulsionadores para o desenvolvimento da abordagem. A ONU apresenta-se
hegemónica, dadas as suas capacidades únicas para atuar, financiar, coordenar e
cooperar, utilizando a Integrated Approach de forma muito estruturada e
organizada intra-agência. Não obstante, com a experiência afegã a NATO foi
capaz de fomentar mudanças no período após o atual conceito estratégico. A
NATO instituiu o CCOMC e doutrinou as áreas e os níveis de envolvimento
começando a instruir a componente militar a exercer as suas funções numa lógica
holística.
A ONU é a organização que mais tem desenvolvido no sentido de
conseguir, ao máximo, potencializar a Comprehensive Approach. Como
anteriormente referido, numa missão integrada existe uma visão partilhada entre
todos os atores da ONU, dos objetivos estratégicos da presença da organização no
terreno. Com a parceria estratégica entre as missões de peacekeeping da ONU e as
Country Teams conseguem uma compreensão partilhada do ambiente da operação
e um acordo de como maximizar a eficácia, eficiência e o impacto da resposta na
missão.
O modelo de Integrated Missions, analisado no segundo Capítulo, com o
exemplo do Burundi, constitui a estrutura de gestão dominante para as operações
de peacekeeping nos próximos tempos na organização. A devida estruturação e
definição de responsabilidades agilizam e facilitam a atuação de todos os atores
envolvidos, permitindo identificar as respetivas áreas de intervenção dos
organismos da ONU e analisar os processos que se interligam. Não obstante a
ONU ter ainda um longo percurso a percorrer no que refere a atuação com outras
organizações regionais como a NATO, o seu modelo de estruturação interna é o
93
mais desenvolvido e mais coordenado, revelando no terreno uma maior coerência
e coordenação entre os decisores políticos e o atores no terreno.
Consequentemente, depois de analisados os modelos de ambas as
organizações, e considerando a segunda questão coocada no início da investigação
“Será o modelo de Integrated Approach da Organização das Nações Unidas
influenciador da Comprehensive Approach?” podemos reiterar que a Integrated
Approach da ONU é um modelo influenciador da Comprehensive Approach. Desta
forma, cabe à Aliança aprender com os seus erros cometidos, assim como os da
ONU, adaptando as características da IA para a seu abordagem.
Considerando que, num futuro próximo, será pouco provável que a
Comprehensive Approach venha a ter um concorrente capaz de a substituir numa
situação de gestão de crise internacional, a realização deste trabalho permitiu
delinear os objetivos políticos das organizações e a sua narrativa estratégica,
respondendo a uma das questões colocadas no início do trabalho, de como se
desenvolve a abordagem supracitada, no contexto de gestão de crise, nas duas
organizações em estudo.
Consequentemente, o empenho da NATO e da ONU poderá resultar num
quadro colaborativo, sem uma divisão rígida de tarefas, sendo necessário que
ambas tenham presentes as seguintes premissas:
Entendimento conjunto do significado da Comprehensive Approach
e flexibilidade sobre a abordagem;
Troca de intelligence numa base quotidiana;
Consciencialização dos elementos mais preponderantes de cada
organização;
Exercícios conjuntos;
Seleção de técnicos especialistas para as áreas fundamentais da CA;
Ligações ao nível do staff de cada organização
Promoção de uma colaboração mais organizada e sistemática entre
ambas.
94
O exposto corrobora que o ponto de partida para uma Comprehensive
Approach eficaz na gestão de crises tem de consolidar-se num objetivo político
claro e com propósito válido. A gestão de crises deve basear-se num plano holístico
inter-organizacional, civil-militar coordenado e coerente, onde cada teatro de
operações se diferencia do outro, sendo por isso necessário uma maior capacidade
de adaptação por parte dos atores envolvidos na sua resolução.
O caso do Afeganistão representa o ponto de viragem na compreensão e no
estudo da Comprehensive Approach, representando a vontade política e militar de
um risco partilhado. No entanto, a inexistência de uma cultura de confiança, de
conhecimento e de cooperação entre os intervenientes e a população local
resultaram numa ineficiência na execução da abordagem. Uma unidade de
comando e controlo, aliada a uma abordagem de hearts and minds, numa cultura
de compreensão dos diversos locais de operações e adaptabilidade a cada um, são
indicadores de uma aproximação e legitimidade para os atores levam a cabo numa
abordagem como a estudada.
Analisados os limites do conceito comum da gestão de crises, a
probabilidade de a Comprehensive Approach avançar para mais do que um modelo
teórico para uma contribuição realmente relevante para a segurança internacional,
dependerá de uma restruturação do sistema e de interesses particulares.
Conceitos concretos de Comprehensive Approach irão sempre ter de gerir
as tensões entre eficiência e legitimidade política. Contudo, esses contratempos
não devem levar ao abandono de cada sugestão, para melhorar a eficiência, como
resultado de particularidades nacionais. A questão a abordar é sobre as
consequências de contínuas atividades descoordenadas de diferentes atores, de
como leva a uma perda de legitimidade para os atores que atuam unilateralmente,
e de consequências financeiras, securitárias e morais para as regiões em crise.
As abordagens das estratégias políticas internacionais devem por isso ser
mais desenvolvidas, mais firmemente enraizadas nas instituições, e financiadas de
forma apropriada:
Desenvolver abordagens específicas para cada tipo de crise – um
conceito abrangente, envolvendo todos os atores não é realista e não
95
consegue ser implementado, pois cada crise é diferente da outra. É
necessário definir um núcleo de processo comum para a gestão de
crises, assim como as tarefas e áreas de responsabilidade individual
de cada ator no palco do conflito;
Cooperação “o mais cedo possível” – a experiência mostra-nos que
a cooperação só no terreno tem pouco espaço de manobra. Os atores
envolvidos devem chegar a um entendimento do problema na fase
de planeamento, de forma a permitir um acordo estratégico e a
divisão de tarefas;
Harmonização de culturas organizacionais – Planeamento e ações
conjuntas é apenas possível se os parceiros se entenderem. Uma
harmonização asseguraria um fluxo de informação e entendimento
mútuo dos métodos de trabalho entre as entidades;
Conjugar recursos – financiamento agrupado que providencia
recursos para projetos integrados pode ser a força impulsionadora
para um entendimento comum da divisão de trabalho, coordenação
e consequente ação concertada;
Reconhecimento do limite do Comprehensive Approach – existem
diferenças entre cooperação aproximada e coordenação pura80.
As recomendações destacadas neste trabalho de investigação para a
persecução conjunta da Comprehensive Approach pela ONU e a NATO remetem
para uma segurança cooperativa, de gestão de crises, para o século XXI. A
influência internacional de ambas, assim como a necessidade de reduzir os custos
financeiros das operações, alerta à consciencialização de que as relações ONU-
NATO são essenciais para a execução de forma eficaz da CA81. Compreender as
fragilidades e as potencialidades de cada uma permitirá uma maior integração das
dimensões políticas, de segurança, de desenvolvimento, do Estado de Direito e dos
80 Major, Claudia & Schondor, Elisabeth (2008) Comprehensive Approaches to Crisis Management.
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library/publications/publication.html/133017. 81 Vide Entrevista a Nuno Quaresma – Anexo 5
96
Direitos Humanos nas missões internacionais, assim como aumentará a
legitimidade de atuação dos atores.
Em suma, compreender e institucionalizar a Comprehensive Approach
exige uma delineação estratégica, com base em fatores como a sensibilidade, o
respeito e a determinação, para a exploração de novos conceitos, novas
capacidades de interesse mútuo e consequente cooperação da comunidade
internacional.
As conclusões e recomendações apresentadas neste trabalho procuram
estimular uma investigação mais aprofundada na aplicação da Comprehensive
Approach à resolução e gestão de crises internacionais por parte de ambas as
organizações, assim como da União Europeia e da União Africana. Uma visão
holística de cada uma das abordagens será frutuoso para um futuro com missões
mais coordenadas e mais eficazes, sendo assim possível aprender com os erros de
cada uma.
97
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114
Anexos
Anexo 1 – Quadro de Planeamento da Presença Integrada da ONU
Figura 10 - UN (2013) Integraded Assessment and Planning Handook. Obtido em 14 de Março de 2017.
Disponível em: http://www.un.org/en/peacekeeping/publications/2014-IAP-HandBook.pdf
115
Anexo 2- Modelo Estrutural de Perspetiva Humanitária
“Model 1: One foot in, one foot out:
When new peacekeeping or political missions
are first deployed to countries emerging from
crisis, the three factors noted above, and a
political / security context that is usually still
in flux, will typically warrant a “one foot in,
one foot out” approach. This means there
should be a combined DSRSG/RC/HC
position, and a clearly identifiable OCHA
presence outside the mission structure. This limited form of structural integration
offers the best means of achieving overall coherence of international assistance to
a country emerging from crisis by linking up all UN elements through the
DSRSG/RC/HC, while at the same time maintaining, through OCHA, a liaison
between UN political and military actors and the non-UN humanitarian actors
outside the mission.
Model 2: Two feet out: When a new
peacekeeping or political mission is deployed
in exceptionally unstable or stable situations,
other arrangements will generally be
warranted. Persistent widespread conflict or
lack of a credible peace process, for example,
will typically work against acceptance of a
peacekeeping or political mission by the
parties to the conflict and warrant a “two feet out” approach. A two feet out
approach means both the HC and OCHA are outside the mission.
116
Model 3: Two feet in: Stable post-
conflict settings, on the other hand tend not to
undermine acceptance and will typically
warrant a fully integrated “two feet in”
approach. This means there will be a
combined DSRSG/RC/HC or simply a
DSRSG/RC if conditions warrant the phasing
out of the HC position. There will be no
identifiable OCHA field office, though OCHA may provide residual humanitarian
capacity, if needed, through a field presence based in the Resident Coordinator’s
office.
Experience indicates however, that in countries emerging from crisis the
latter two situations are rare, particularly in the initial phase of a new mission. For
this reason, the “one foot in, one foot out,” approach has been, and will be used in
the majority of cases and should be considered OCHA’s default structural
relationship with any peacekeeping or political mission within an integrated UN
presence.”.82
82 Eide, Espen Barth, Kaspersen, Anja Therese, Kent, Randolph. & Hippel, Karen V.. (2005) Report on
Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations. UN ECHA Core Group. Obtido em 2
de Março de 2017, de
https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/Report_on_Integrated_Missions_May_2005_Final.pdf.
117
Anexo 3 – Os Planos estratégicos da ONU na Libéria e a relação destes com
os Planos de desenvolvimento do Governo liberiano
A figura ilustra como todos os quadros estratégicos se relacionam entre si,
de forma a reforçarem-se mutuamente e a adequar a resposta da ONU aos planos
de desenvolvimento da Libéria.
Figura 11 - “National and United Nations planning framework and programming processes in Liberia” in
United Nations Development Assistance Framework for Liberia 2008-2012
118
Anexo 4 – Cronograma ISAF no Afeganistão
Figura 12 - Diferentes Fases da Missão ISAF no Afeganistão (NATO, 2017)
119
Anexo 5 – Entrevista por email a Nuno Quaresma, Executive Officer of NATO
Office of Resources – NATO HQ International Staff, no dia 12 de julho de
201783
1. Deverá a NATO manter-se como uma organização geo-estratégica?
Sem dúvida. Com as incapacidades da ONU em resolver questoes políticas
a NATo será sempre um instrumento politico para a garantia da paz na
Europa e sua esferera de influência. A resolução ou prevenção das crises
militares de escala regional ou mundial no hemisferio norte passará
obrigatoriamente pela intervenção da NATO. É claro que a NATo é tambem
um instrumento politico e militar que procura satisfazer as agendas políticas
dos seus membros. A virtude da Alianca é que as decisões são sempre
tomadas por consenso a 29. Para além disso, com a saída do UK da EU, a
NATO passa a ser a única plataforma para discussão de potenciais crises
regionais, bem como um fórum onde existem contactos formais e
períodicos com a Rússia.
2. A componente humanitária faz ou não sentido numa organização como a
NATO?
Faz todo o sentido que as questões humanitárias sejam consideradas nas
decisões políticas e planos militares da NATO. Existem regras concretas a
observar e planos aprovados pelo NAC que reiteram dessa necessidade. O
que não se pode esperar é que a intervenção militar da NATO resolva as
questões humanitárias per se. A NATO é uma organização política e militar
onde os instrumentos diplomáticos e militares são utilizados mas as
componentes civis e económicas necessitam de outras organizações (UN,
OSCE, UE,...) e da própria intervenção das nações (que detêm todo os
83 De referir que, apesar do Coronel ser funcionário da NATO as suas respostas reflectem uma reflexão
decorrente do seu trabalho académico nesta área e não representam a organização em si.
120
instrumentos). O conceito estrategico da NATO tem três core tasks: uma
delas é o crisis management onde a componente humantária está presente.
3. Com o caso do Afeganistão, faz sentido a Comprehensive Approach?
Em todas as crises faz sentido a CA. Se leres o meu caso de estudo no AFG
e que é aprofundado, comprovas que só com o CA se pode ambicionar a ter
um verdadeiro sucesso na resolução das crises. Dizer Mission Accomplished
após sucesso militar é bonito, mas as nações e organizações tem de ter a
noção que apenas com CA planeado e implementado (por vezes por
décadas) se consegue resolver a crise de forma sustentada e duradoura.
Alguns dos recentes sucessos no AFG comecaram a acontecer quando a
NATO e sobretudo a agenda USA se aperceberam dessa realidade.
4. Até que ponto a Integrated Approach poderia ser interessante para a
NATO?
Poderia referir que independentemente do termo utilizado o importante é
que o conceito de CA é aplicado. Como referi na questao 1, a NATO não
tem todos os isntrumentos e como tal não pode planear realizar Nation
Building com full CA, mas pode dar um contributo fundamental nas
componentes diplomática e militar e deve considerar no seu planeamento
os outros stakeholders, os efeitos das suas acções no Teatro de Operações e
nas suas proprias actividades.
A NATO tem agora um termo "One NATO" que na implementação da sua
visão terá obrigatoriamente que considerar a CA através do reforço da
resiliência, promoção da interação civil-militar e reforço da cooperação
com a EU. Como referi, o termo não importa, importa sim o conceito.
121
5. Com a nova administração de Trump, voltará a NATO a ser uma
organização mais militar e intervencionista?
Não acredito. O presidente dos EUA acusou inicialmente a NATO de ser
uma organização obsolete. Julgo que estas afirmações se deviam a falta de
conhecimento do que a Aliança faz nas suas Alliance Operations and
Missions bem como programas de parceria com países do norte de África e
Médio Oriente (treino e defence capability building). Como deves ter
notado, após as reuniões de 25 de maio aqui em Bruxelas e visitas do
Secretário-Geral da NATO a Washington o discurso do Sr. Trump mudou
bastante. O que se esta a passar é um foco nas áreas do Defence Spending e
Fight Agains Terrorism, mas a NATO não vai mudar a sua essência. E com
os amigos a leste dos Urais em permanente acção, mais justificação existe
para o reforço da NATO como garante da paz na Europa.