UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE · UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE FACULTÉ DE DROIT La complémentarité entre les normes de prévention et de protection en santé publique : regard sur l’éclosion

UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE FACULTÉ DE DROIT

La complémentarité entre les normes de prévention et de protection en santé

publique : regard sur l’éclosion de légionellose à Québec en 2012

Karine BIBEAU

Programme de maîtrise en droit et politiques de la santé

DÉCEMBRE 2014

UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE FACULTÉ DE DROIT

La complémentarité entre les normes de prévention et de protection en santé

publique : regard sur l’éclosion de légionellose à Québec en 2012

Par

Karine BIBEAU

Étudiante à la maîtrise en droit et politiques de la santé

Essai fourni à la Faculté de droit

En vue de l’obtention du grade de « Maître en droit »

DÉCEMBRE 2014

© Karine Bibeau 2014

RÉSUMÉ

Quatre fonctions essentielles de santé publique ressortent de la Loi sur la santé publique,

dont la prévention ainsi que la protection. Ces deux fonctions sont complémentaires en

ce sens que des lacunes dans la mise en oeuvre de l’une peuvent miner la réalisation de

l’autre et ainsi entraîner des conséquences sanitaires regrettables. C’est donc à la lumière

de cette nécessaire complémentarité entre les fonctions de prévention et de protection,

observée à travers les normes juridiques assurant leur exercice respectif, qu’un regard est

porté dans le cadre de cet essai sur l’éclosion de légionellose survenue à Québec à l’été

2012. Il s’agit plus précisément de déterminer si cette éclosion a traduit un manque de

complémentarité entre les normes de prévention et de protection alors en vigueur et, le

cas échéant, de tenter d’en tirer des leçons pour l’avenir.

ABSTRACT

Public health is based on four essential functions including prevention and protection.

These two functions are complementary since any gap in the implementation of one

function can undermine the realization of the other one and could result in negative

sanitary consequences. In the light of this necessary complementarity between the

functions of prevention and protection that can be observed through legal standards in

place, this essay suggests an analysis of the legionellosis epidemic that occurred in

Quebec City in summer 2012. The specific question is to determine if this epidemic

revealed a lack of complementarity between prevention and protection standards that

were in force at that time and if so, to acknowledge and learn from these events.

Remerciements

Tout d’abord, je tiens à remercier ma directrice, Me Marie-Eve Couture Ménard, pour sa

grande disponibilité ainsi que ses judicieux conseils. Son dynamisme, ses

encouragements ainsi que son expérience ont été des sources de motivation pour moi et

m’ont permis de pousser plus loin mon analyse et ma maîtrise du sujet.

Également, je dédie un merci tout spécial à mes trois grandes amies, Carolyne, Julie et

Marie Ève, pour leur aide ainsi que leurs encouragements.

Finalement, je remercie ma famille ainsi que l’homme qui partage ma vie, Alex, pour

leur support et leur compréhension au cours de la dernière année.

1

TABLE DES MATIÈRES

Introduction .................................................................................................................................. 2

Chapitre 1 - La légionellose : une importante problématique en santé publique .................. 6

Chapitre 2 - Cadre théorique entourant les fonctions de prévention et de protection en

santé publique............................................................................................................................. 11

2.1 Fonctions essentielles de santé publique ......................................................................... 11 2.2 Définitions de prévention et de protection ....................................................................... 14 2.3 Importance de la prévention en santé publique ............................................................... 16

Chapitre 3 - Cadre normatif québécois portant sur la légionellose en vigueur en 2012 .... 18

3.1 En l’absence d’éclosion : prévention ............................................................................... 19 3.1.1 Cadre juridique en vigueur à l’été 2012 ................................................................... 19

3.1.1.1 Disposition spécifique : chauffe-eau ............................................................................... 20 3.1.1.2 Dispositions de portée générale ...................................................................................... 22

3.1.2 Mesures existantes à l’été 2012 ................................................................................ 27 3.1.2.1 Information destinée aux citoyens .................................................................................. 27 3.1.2.2 Information destinée aux professionnels de la santé concernés ...................................... 32

3.2 En période d’éclosion imminente ou déclarée : protection .............................................. 34 3.2.1 Cadre juridique en vigueur à l’été 2012 ................................................................... 35

3.2.1.1 Pouvoirs d’exercer une vigie ........................................................................................... 36 3.2.1.2 Pouvoirs d’enquête .......................................................................................................... 37 3.2.1.3 Pouvoirs d’intervention ................................................................................................... 39

3.2.2 Mesures de protection existantes à l’été 2012 .......................................................... 41 3.2.3 Interventions posées au cours de l’éclosion ............................................................. 44

3.2.3.1 Identification d’un lien entre les cas déclarés ................................................................. 45 3.2.3.2 Sollicitation de la participation des propriétaires de TAR .............................................. 46 3.2.3.3 Obligations imposées aux propriétaires de TAR ............................................................. 49

Chapitre 4 - Leçons à tirer de l’éclosion de légionellose à Québec en 2012 .......................... 54

4.1 Réflexion quant à la complémentarité entre les normes de prévention et de protection en

vigueur à l’été 2012 ................................................................................................................. 54 4.2 Évolution normative post-éclosion .................................................................................. 62

4.2.1 Adoption de nouvelles normes en lien avec les TAR ............................................... 63 4.2.2 Apport des modifications en matière de complémentarité ....................................... 65

Conclusion .................................................................................................................................. 68

Table de la législation ................................................................................................................................ 71

Bibliographie ............................................................................................................................................. 72

2

Introduction

La légionellose est un terme utilisé pour désigner une infection causée par une bactérie

appelée Legionella1. Cette infection est à l’origine de deux maladies, soit la fièvre de

Pontiac et la maladie du légionnaire2. Bien que la légionellose ait été découverte pour la

première fois en 1976 à Philadelphie3, ce n’est qu’une dizaine d’années plus tard qu’elle

est devenue une préoccupation en santé publique au Québec4. Toutefois, même si la

légionellose est une réalité en santé publique au Québec depuis plus de 20 ans, on peut

dire qu’elle était plutôt restée lettre morte au sein de la majorité de la population

québécoise avant l’été 2012. Mais que s’est-il donc passé à cette époque pour que cette

maladie, qui semblait auparavant anodine, devienne tout à coup connue et inquiétante

pour les citoyens du Québec?

De fait, du 26 juillet au 8 octobre 2012, une éclosion de légionellose est survenue dans la

ville de Québec5. Durant cette période, il y a eu 181 cas de légionellose rapportés parmi

lesquels il y a eu 13 décès6. Il s’agit d’ailleurs de l’une des plus importantes éclosions de

légionellose rapportée dans le monde à ce jour7. La cause de cette éclosion de

légionellose : deux tours aérorefroidissantes8 (ci-après « TAR ») situées au centre-ville

1 GOUVERNEMENT DU CANADA, La maladie du légionnaire et la fièvre de pontiac, mise à jour le 9 octobre

2012, en ligne : <http://canadiensensante.gc.ca/diseases-conditions-maladies-affections/disease-

maladie/legionnaire-fra.php> (site consulté le 22 novembre 2014). 2 Id.

3 Id.

4 En effet, en 1987, la légionellose a été ajoutée à la liste des maladies à déclaration obligatoire au Québec.

Nous verrons davantage cette norme au chapitre 3, à la section 3.2.1.1 (infra, p. 36 et 37). 5 Isabelle GOUPIL-SORMANY et Caroline HUOT, Éclosion de légionellose dans la Ville de Québec, Québec,

Canada, été 2012. Rapport du directeur de santé publique François Desbiens, M.D., Agence de la santé et

des services sociaux de la Capitale-Nationale, Québec, Gouvernement du Québec, 2012, en ligne :

<http://www.dspq.qc.ca/documents/RapportLegionellose05122012.pdf>, p. 4 (consulté le 22 novembre

2014). 6 Id. ; Il est à noter qu’au cours de cette période, il y a eu 184 cas de légionellose rapportés et 14 décès au

total, mais que pour un des décès et deux personnes infectées, le lien n’a pas été fait avec l’éclosion de

légionellose en cours. À cet effet, voir : Catherine RUDEL-TESSIER, Rapport d’enquête de Me Catherine

Rudel-Tessier, coroner, sur les causes et les circonstances des décès de Claude Desjardins, Yvette Lepage,

Gérard Verret, Hélène Savard, Marguerite Jacques, Lucie Ouellet, Roland Hamel, Colette Simard,

Marcel Lamontagne, Guy Morin, Gabrielle Côté, Carolle Leclerc, Pierre Champagne et Roland Ouellet

survenus à Québec à l’été 2012 liés à l’éclosion de légionellose, Bureau du coroner, Québec,

Gouvernement du Québec, 2013, p. 8. 7I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 39 ; C. RUDEL-TESSIER, préc., note 6, p. 2.

8 Il est à noter qu’elles sont également appelées tours auro-réfrigérantes.

3

de Québec dans le Complexe Place Jacques-Cartier9. La grande majorité des personnes

ayant contracté la légionellose lors de cette éclosion, soit 173, habitait ou avait fréquenté

dans les jours précédant l’apparition de la maladie une zone de trois kilomètres autour

du Complexe Place Jacques-Cartier10

. Dans le cas des huit autres personnes, le lieu

d’exposition le plus près de la source allait jusqu’à un périmètre de 11 kilomètres11

.

Ainsi, cet épisode ayant fait l’objet d’une grande médiatisation12

et engendré de lourdes

conséquences dans un court laps de temps, la légionellose est devenue mieux connue au

sein de la population québécoise à partir de ce moment.

Même si un peu plus de deux années se sont écoulées depuis cette éclosion de

légionellose de 2012, elle demeure un événement d’actualité puisque le Québec n’est

malheureusement pas à l’abri d’autres éclosions éventuelles. Ce faisant, plutôt que de

taire ce triste événement passé et de le laisser sombrer dans l’oubli, nous avons choisi

d’y porter un regard analytique et ce, plus particulièrement sous l’angle de la prévention

et de la protection en santé publique. Pour les fins de cet essai, la prévention13

en matière

de légionellose renvoie à l’ensemble des normes14

adoptées pour éviter le risque

d’éclosion de cette maladie. La protection15

, quant à elle, réfère à l’ensemble des normes

encadrant les interventions posées à l’occasion d’une éclosion imminente ou déclarée

afin de l’enrayer le plus rapidement possible et d’en limiter les conséquences. Nous

9I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 34 et 37.

10 Id., p. 30.

11 Id.

12 Voir les articles de journaux suivants qui ne sont toutefois pas exhaustifs : Johanne ROY, « La

légionellose perd du terrain », Le Journal de Montréal, 5 septembre 2012, en ligne :

<http://www.journaldemontreal.com/2012/09/05/le-declin-de-leclosion-se-confirme> (consulté le 14

octobre 2013). Il est à noter que lorsque nous avons tenté de retourner sur ce lien Internet le 22 novembre

2014, l’article n’était plus accessible dans son intégralité; Lia LEVESQUE, « Éclosion de légionellose à

Québec : 65 cas, 6 morts », La Presse Canadienne, 23 août 2012, en ligne :

<http://www.lapresse.ca/actualites/sante/201208/23/01-4567640-eclosion-de-legionellose-a-quebec-65-

cas-6-morts.php> (consulté le 22 novembre 2014); Pierre PELCHAT, « La légionellose fait deux autres

morts à Québec », Le Soleil, 20 août 2012, en ligne : <http://www.lapresse.ca/le-

soleil/actualites/sante/201208/20/01-4566562-la-legionellose-fait-deux-autres-morts-a-quebec.php>

(consulté le 22 novembre 2014). Également, voir : Id., p. 25 (pour les communications présentées par la

direction de la santé publique tout au long de l’éclosion de légionellose à l’été 2012). 13

Nous reviendrons sur la définition de prévention au chapitre 2, à la section 2.2 (infra, p. 14). 14

Il est à noter que par l’utilisation du terme « norme(s) » tout au long de cet essai, nous inclurons tant le

cadre juridique comme tel (lois et règlements) que les autres mesures existantes (par exemple, l’adoption

d’un guide d’intervention). Nous ne traiterons toutefois pas, dans le cadre de cet essai, du débat du critère

de la juridicité d’une norme. 15

Nous reviendrons sur la définition de protection au chapitre 2, à la section 2.2 (infra, p. 14 et 15).

4

avons décidé d’aborder la prévention et la protection en santé publique dans le cadre de

notre analyse puisque, d’une part, il s’agit de deux fonctions essentielles de santé

publique au Québec16

et que, d’autre part, ces deux fonctions donnent lieu à des normes

de prévention et de protection qui sont complémentaires17

. De fait, nous verrons qu’il est

primordial que des normes adéquates et suffisantes de prévention et de protection

complémentaires soient en vigueur dans le domaine de la santé publique, à défaut de

quoi, cela peut avoir un impact sur la santé de la population québécoise et même,

ultimement, sur la pérennité de notre système de santé.

Ainsi, la question qui est au cœur de notre essai est la suivante : l’éclosion de

légionellose dans la ville de Québec à l’été 2012 a-t-elle traduit un manque de

complémentarité entre les normes de prévention et de protection en santé publique qui

étaient en vigueur à cette époque ? Notre analyse ne visera donc pas à déterminer si les

décisions qui ont été prises par les autorités en santé publique avant et pendant l’éclosion

de légionellose étaient appropriées ou non. Nous aurons plutôt recours à cet événement

passé pour tenter d’en tirer des leçons pour l’avenir quant aux normes de prévention et

de protection et quant à la nécessité qu’il y ait une complémentarité adéquate entre elles.

Afin de mettre en lumière des pistes de réflexion quant à la réponse à notre question

d’analyse, nous aborderons, dans le premier chapitre, les tenants et aboutissants de la

légionellose afin de comprendre ce qu’est cette maladie ainsi que les raisons pour

lesquelles il s’agit d’une importante problématique en santé publique. Cela permettra de

cerner pourquoi la prévention et la protection contre cette maladie sont essentielles,

même s’il est loin de s’agir d’une mince tâche. Au second chapitre, nous examinerons le

cadre théorique portant sur les fonctions essentielles de prévention et de protection en

santé publique afin de définir ce que sont ces deux fonctions et de faire ressortir les liens

étroits qu’elles entretiennent. Suite à cela, nous exposerons, au troisième chapitre, le

cadre normatif québécois en vigueur à l’été 2012 en matière de légionellose en nous

attardant initialement à la prévention pour aborder, par la suite, la protection. Dès lors

16

Nous reviendrons sur ce que sont les fonctions essentielles de santé publique au chapitre 2, à la section

2.1 (infra, p. 11-13). 17

Nous reviendrons sur les liens entre ces deux types de normes au chapitre 2 (infra, p. 11-18).

5

que ces normes auront été exposées, nous serons en mesure de discuter, au quatrième et

dernier chapitre, des indices qui seront ressortis de notre analyse quant à l’existence ou

non d’un manque de complémentarité entre les normes de prévention et de protection

applicables à la légionellose qui étaient en vigueur à l’été 2012 et, s’il y a lieu, des

leçons à en tirer pour l’avenir. Dans ce dernier chapitre, il sera aussi brièvement fait état

des modifications normatives apportées en cette matière suite à l’éclosion de

légionellose de 2012 ainsi que de l’apport de ces modifications au niveau de la

complémentarité des normes de prévention et de protection.

6

Chapitre 1 - La légionellose : une importante problématique en santé publique

Afin de montrer l’importance de prévenir la légionellose et de protéger la population

québécoise contre cette maladie, il est nécessaire de bien comprendre en quoi elle

consiste. Pour ce faire, nous aborderons son origine, son traitement, ses conséquences,

ses causes ainsi que les examens requis pour la diagnostiquer.

La légionellose est une infection qui est causée par une bactérie appelée Legionella18

.

Cette infection est à l’origine de deux maladies, soit la fièvre de Pontiac et la maladie du

légionnaire19

. La fièvre de Pontiac est une infection bénigne dont les symptômes

s’apparentent à ceux d’une grippe alors que la maladie du légionnaire est une forme plus

sévère dont les symptômes ressemblent à ceux d’une pneumonie20

. Cette dernière forme

peut même entraîner le décès21

. Les personnes qui sont infectées par la Legionella et qui

développent une fièvre de Pontiac seront rétablies dans un délai habituel de deux à cinq

jours et ce, sans traitement22

, alors que les personnes qui sont atteintes de la maladie du

légionnaire devront recevoir un traitement antibiotique23

. Il n’existe pas, à l’heure

actuelle, de vaccin contre la légionellose24

.

La première manifestation connue et rapportée de la maladie du légionnaire remonte à

1976 alors que 29 personnes sont décédées lors d’un congrès de la légion américaine à

Philadelphie suite à des symptômes de pneumonie; le nom de la maladie tire en fait son

origine de cet événement 25

. Par la suite, en 1987, la légionellose a été ajoutée à la liste

des maladies à déclaration obligatoire (ci-après « MADO ») au Québec26

. Cette réalité

18

GOUVERNEMENT DU CANADA, préc., note 1. 19

Id. 20

Id. 21

Id. 22

GOUVERNEMENT DU QUEBEC, Légionellose (maladie du légionnaire), mise à jour le 9 mai 2013, en

ligne : <http://sante.gouv.qc.ca/problemes-de-sante/legionellose/> (site consulté le 22 novembre 2014). 23

Id. 24

Id. 25

GOUVERNEMENT DU CANADA, préc., note 1. 26

DIRECTION DE LA SANTE PUBLIQUE DE L’AGENCE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DE MONTREAL

(SECTEUR VIGIE ET PROTECTION), Guide régional d’investigation de la légionellose, Québec,

Gouvernement du Québec, 2011, en ligne :

<http://www.dsp.santemontreal.qc.ca/fileadmin/documents/dossiers_thematiques/Infections_et_intoxicati

ons/Legionellose__Maladie_du_Legionnaire_/2011_LEGIONELLA_GUIDE_REGIONAL_D_INVESTI

7

s’explique essentiellement par le fait que cette maladie est médicalement reconnue

« comme une menace à la santé de la population »27

. En effet, tel que le prévoit

l’Organisation mondiale de la Santé (ci-après « OMS »), les conséquences de cette

maladie sont importantes :

« Le taux de létalité peut atteindre 40 à 80 % chez les patients

immunodéprimés non traités, et peut être ramené à 5 à 30 % quand la prise

en charge est appropriée, suivant la gravité des signes et des symptômes

cliniques. Le taux de mortalité se situe en général dans la fourchette 10 à

15% chez les personnes capables d’élaborer une réponse immunitaire. »28

(nos soulignés)

Bien que tous les humains soient susceptibles d’être infectés par la Legionella, certains

facteurs en prédisposent la contraction, tels le fait d’être un homme, d’être âgé de plus

de 50 ans, de fumer, de consommer de l’alcool, d’avoir une maladie chronique, d’être

immunodéprimé (affaiblissement du système immunitaire) ou d’avoir récemment subi

une intervention chirurgicale29

.

L’infection à la Legionella se produit simplement par l’inhalation de gouttelettes d’eau

contaminées30

. La consommation d’eau contaminée par la Legionella ne cause donc pas

d’infection31

. Des recherches sur le sujet ont démontré qu’il n’y a pas de risque de

transmission directe entre les humains32

. Chez certaines personnes, l’infection a été

contractée très près de la source en cause alors que chez d’autres personnes, elle a été

contractée alors qu’elles étaient situées jusqu’à 11 kilomètres de la source33

. Ainsi, la

propagation de la Legionella ne semble pas dépasser un périmètre de quelques

kilomètres de la source de contamination. Toutefois, le périmètre de contamination peut

GATION__09-26_.pdf>, p. 22 (consulté le 22 novembre 2014). Nous reviendrons sur cette norme au

chapitre 3, à la section 3.2.1.1 (infra, p. 36 et 37). 27

Règlement d’application de la Loi sur la santé publique, RLRQ, c. S-2.2, r.1, art. 2 al. 1 (2). 28

ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE, Légionellose, en ligne :

<http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs285/fr/> (site consulté le 14 octobre 2013) (ci-après

« OMS »). Il est à noter que lorsque nous avons tenté de retourner sur ce lien Internet le 22 novembre

2014, il n’était plus disponible. 29

GOUVERNEMENT DU QUEBEC, préc., note 22. 30

Id. 31

I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 14. 32

Id. 33

Id., p. 30.

8

varier en fonction, notamment, des « conditions atmosphériques »34

. Ainsi, à la lumière

de l’état des connaissances actuelles, une éclosion de légionellose dans une autre

province ou dans un autre pays ne risque pas d’avoir d’impact au Québec35

, ce qui fait

de la légionellose une maladie plus ciblée que d’autres maladies graves et mortelles,

telles que la tuberculose36

ou le syndrome respiratoire aigu sévère, communément

appelé « SRAS »37

. Cette particularité est non négligeable lorsqu’il est question de

prévention et de protection puisque les effets des normes préventives et protectrices ne

risquent pas d’être annihilés par ce qui se passe dans un pays voisin.

D’ailleurs, pour prévenir les conséquences de cette bactérie, encore faut-il bien

comprendre où elle se retrouve. Le Gouvernement du Québec note que la « Legionella

se retrouve naturellement dans l’eau douce des lacs et des rivières ainsi que dans le sol.

La bactérie se multiplie à une température variant entre 25 oC et 42

oC. »

38 L’OMS,

quant à elle, précise ce qui suit :

« Cette bactérie vit naturellement dans l’environnement et prolifère dans les

eaux tièdes et les endroits tièdes et humides. Elle est fréquente dans les lacs,

les rivières, les ruisseaux, les sources chaudes et divers autres gîtes

aquatiques. Elle s’observe également dans le sol et dans le terreau de

rempotage. »39

Cela signifie donc que cette bactérie peut se retrouver à de nombreux endroits et,

surtout, qu’elle peut se retrouver chez tous les citoyens. Malgré les nombreuses sources

potentielles d’infection, il y a lieu de souligner que les principales sont les suivantes : les

douches, les chauffe-eau, les spas, les bains-tourbillons, les jacuzzis, les bains à remous,

les fontaines décoratives, les appareils de thérapie respiratoire qui génèrent des aérosols

34

REGIE DU BATIMENT DU QUEBEC, La maladie du légionnaire : éviter la propagation, 2 août 2012, en

ligne : <https://www.rbq.gouv.qc.ca/salle-de-presse/les-nouvelles/nouvelles-detail/item/la-maladie-du-

legionnaire-evitez-la-propagation.html > (site consulté le 22 novembre 2014). 35

À moins qu’une personne qui vient du Québec contracte la légionellose à l’étranger lors d’un voyage. 36

La tuberculose n’est pas seulement une MADO au Québec, elle est également une maladie à traitement

obligatoire en raison de sa forte contagion et de ses importantes conséquences. À cet effet, voir :

Règlement ministériel d’application de la Loi sur la santé publique, RLRQ, c. S-2.2, r. 2, art. 9. 37

Pour des détails quant à cette maladie, voir : SANTE CANADA, Syndrome respiratoire aigu sévère

(SRAS), mise à jour en avril 2004, en ligne : <http://www.hc-sc.gc.ca/hl-vs/iyh-vsv/diseases-

maladies/sars-sras-fra.php> (site consulté le 22 novembre 2014). 38


OMS, préc., note 28.

9

ainsi que les TAR40

. Les TAR « sont des échangeurs thermiques utilisés pour dissiper les

lourdes charges calorifiques dans l'atmosphère; elles sont une composante importante

dans de nombreux procédés industriels et commerciaux. »41

À titre d’exemple, les TAR

sont souvent présentes dans les systèmes de climatisation des grands immeubles. Nous

prenons soin de préciser ce que sont les TAR puisque, comme nous l’avons mentionné

en introduction42

, ce sont des TAR qui ont été la source de l’éclosion de légionellose à

Québec à l’été 2012. Également, lorsqu’il y a des éclosions de légionellose de grande

envergure, les sources en cause sont bien souvent des TAR43

puisqu’elles peuvent

diffuser des quantités importantes d’eau contaminée sous forme d’aérosols qui,

conséquemment, peuvent atteindre plusieurs personnes44

.

À la lumière de ce qui précède, il est d’ores et déjà aisé de comprendre que la

multiplicité des sources de prolifération de la Legionella en fait un défi important en

matière de prévention et de protection en santé publique.

Le défi est toutefois loin de s’arrêter ici. En effet, tel que nous l’avons abordé

précédemment45

, les symptômes des maladies causées par l’infection à la Legionella

ressemblent à ceux d’autres maladies bien connues, telles que la grippe ainsi que la

pneumonie. Ce faisant, le diagnostic d’une fièvre de Pontiac ou d’une maladie du

légionnaire n’est pas toujours simple à poser pour le professionnel de la santé qui y est

confronté. En effet, le diagnostic de la maladie du légionnaire ne peut pas être posé

simplement à l’aide d’une radiographie puisque cette dernière ne fera que confirmer la

40


ENVIRONNEMENT CANADA, Guide des tours de refroidissement humides des matières particulaires, 2e

éd., avril 2014, mise à jour le 5 mai 2014, en ligne : <http://www.ec.gc.ca/inrp-

npri/default.asp?lang=Fr&n=2ED8CFA7-1> (site consulté le 22 novembre 2014). 42

Supra, p. 2 et 3. 43

I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 39; Réjean PARADIS, Nicole BOULIANNE, Sylvain

ALLAIRE et Denis GAUVIN avec la collab. de Marc DIONNE et Éric DEWAILLY, Épidémie de légionellose

dans la région de Québec mai-juin 1996. Rapport d’enquête épidémiologique et environnementale,

Québec, Centre de santé publique du Québec, 1997, en ligne :

<http://www.santecom.qc.ca/Bibliothequevirtuelle/santecom/35567000007176.pdf>, p.13 (consulté le 22

novembre 2014). 44

I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 39 et 40. 45

Supra, p. 6.

10

présence d’une pneumonie, sans pour autant distinguer l’agent qui en est à l’origine46

.

Par conséquent, il est nécessaire de procéder à des tests de laboratoire, comme la culture

d’urine ou de sécrétions respiratoires, pour pouvoir obtenir le diagnostic précis47

. Ainsi,

si le professionnel de la santé pose un diagnostic de grippe ou de pneumonie, il ne fera

pas de déclaration auprès de la direction de la santé publique48

. Ignorant la

problématique, cette dernière ne pourra donc pas intervenir. Soulignons qu’en 2001, le

Center for Disease Control and Prevention aux États-Unis estimait qu’il n’y avait que

3% des cas de légionellose qui étaient adéquatement diagnostiqués49

. Au surplus,

ajoutons que les cas de légionellose annuels déclarés, en l’absence d’éclosion, ne sont

pas très nombreux au Québec50

. À titre d’exemple, pour la région de la Capitale-

Nationale à Québec, il y a en moyenne deux signalements par année51

.

Toujours dans la même veine, il y a lieu de préciser que malgré les études et les

recherches effectuées concernant la légionellose, la concentration de Legionella

nécessaire pour qu’il y ait un risque d’infection demeure inconnue52

. Ce que l’on sait

cependant, c’est que la concentration requise pourrait ne pas être très élevée chez les

personnes qui sont plus à risque d’infection53

. Au surplus, nous savons qu’il y a

plusieurs dizaines d’espèces de Legionella et qu’elles ne causent pas toutes des

infections54

. À ce stade-ci, il importe donc de comprendre que dans les endroits propices

46

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA LEGIONELLOSE ACQUISE DANS LA COMMUNAUTE, Guide d’intervention – La

légionellose, Ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec, Québec, Gouvernement du Québec,

2010, en ligne : <http://publications.msss.gouv.qc.ca/acrobat/f/documentation/2010/10-271-02.pdf>, p. 13

(consulté le 22 novembre 2014). 47

Id., p. 13 et 14. 48

À cet effet, voir : Loi sur la santé publique, RLRQ, c. S-2.2, art. 83-88 (ci-après « LSP ») et Règlement

ministériel d’application de la Loi sur la santé publique, préc., note 36, art. 2-8. Cette mesure sera

explicitée au chapitre 3, à la section 3.2.1.1 (infra, p. 36 et 37). 49

Hélène BELANGER-BONNEAU et Marc DIONNE avec la collab. de Richard BONNEAU, Jean JOLI et

François MILORD, Prévention de la légionellose et des brûlures en relation avec la température des

chauffe-eau électriques domestiques, Institut national de santé publique du Québec, Québec,


<http://www.inspq.qc.ca/pdf/publications/032_PreventionLegionelloseBrulures.pdf>, p. 3 (consulté le 22

novembre 2014). 50

Pour l’ensemble du Québec, en 2009, il y a eu 50 cas de légionellose qui ont été déclarés. À cet effet,

voir : DIRECTION DE LA SANTE PUBLIQUE DE L’AGENCE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DE

MONTREAL (SECTEUR VIGIE ET PROTECTION), préc., note 26, p. 24. 51


OMS, préc., note 28. 53

Id. 54

I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 13.

11

au développement de la Legionella, il peut être normal qu’il y en ait certaines espèces,

voire même une certaine concentration. Ce qu’il faut éviter, c’est qu’une espèce causant

l’infection se développe dans une concentration trop importante et, conséquemment,

qu’elle devienne à risque d’infecter les gens qui respirent les particules d’eau dans

lesquelles elle est présente.

Dès lors que les principales caractéristiques de la légionellose nous permettent de

comprendre que la prévention et la protection contre cette maladie ne sont pas une mince

tâche, nous présenterons, dans le prochain chapitre, le cadre théorique entourant les

fonctions de prévention et de protection en santé publique et ce, afin de bien comprendre

en quoi consistent ces deux fonctions et les liens qui existent entre elles.

Chapitre 2 - Cadre théorique entourant les fonctions de prévention et de protection

en santé publique

Ce chapitre portant sur le cadre théorique entourant les fonctions de prévention et de

protection en santé publique sera divisé en trois parties : premièrement, il sera question

du fait que la prévention et la protection sont des fonctions essentielles de santé publique

au Québec, deuxièmement, nous définirons ce que sont la prévention et la protection

pour bien comprendre ces deux fonctions et pour pouvoir établir les liens entre elles et,

troisièmement, nous soulignerons l’importance de la fonction de prévention dans notre

système de santé québécois.

2.1 Fonctions essentielles de santé publique

Selon l’OMS, le domaine de la santé publique s’est élargi au cours des dernières années

en ce qu’il englobe dorénavant des préoccupations sociales et ne se limite donc plus

seulement, comme cela a été le cas durant plusieurs siècles, à l’hygiène ainsi qu’à la

lutte contre les maladies transmissibles55

. L’OMS prévoit également ce qui suit :

55

ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE, Fonctions essentielles de santé publique : Le rôle des

ministères de la santé, Bureau régional du pacifique occidental, 53e session, Kyoto (Japon), 16 et 20

septembre 2002, en ligne : <http://www2.wpro.who.int/internet/resources.ashx/RCM/RC53-10-fr.pdf>, p.

1 (consulté le 22 novembre 2014).

12

« On attend de l'infrastructure de la santé publique qu'elle apporte une

réponse aux problèmes posés par les nouvelles technologies, par les effets

de la mondialisation, par la migration et par la menace potentielle du

terrorisme biologique. Malheureusement, il est de plus en plus évident que

les systèmes et les services de santé publique dans leur état actuel ne sont

pas en mesure de faire face à ces défis des temps modernes. »56

(nos

soulignés)

L’OMS souligne que la mise en oeuvre des fonctions essentielles de santé publique peut

être un bon moyen pour permettre aux systèmes de santé de faire face aux défis

auxquels ils sont confrontés en santé publique avec l’avancement des années :

« En dépit d'une bonne connaissance générale des missions fondamentales

de la santé publique, les pays rencontrent souvent des difficultés pour les

définir dans le détail et de façon systématique. Il leur est donc difficile de

garantir que les activités de santé publique s'exercent dans leur globalité et

de façon bien coordonnée. En faisant appel aux notions des fonctions

essentielles de la santé publique (FESP), les Etats Membres doivent arriver

à définir plus précisément et plus systématiquement les missions

fondamentales de la santé publique dont les gouvernements sont comptables

en dernier ressort. » 57

(nos soulignés)

Au Québec, c’est la Loi sur la santé publique58

(ci-après « LSP ») qui contient les

principales lignes directrices de l’encadrement législatif en matière de santé publique59

.

Elle revêt donc une grande importance en matière de légionellose puisque, comme nous

l’avons vu précédemment60

, il s’agit d’un problème de santé publique au Québec. La

LSP « a pour objet la protection de la santé de la population et la mise en place de

conditions favorables au maintien et à l’amélioration de l’état de santé et de bien-être de

56

Id. 57

Id. 58

LSP. 59

MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DU QUEBEC, Mieux comprendre la Loi sur la santé

publique. Une synthèse des principales questions soulevées lors de sa présentation, de janvier à juin 2002,

Québec, Gouvernement du Québec, 2002, en ligne :

<http://publications.msss.gouv.qc.ca/acrobat/f/documentation/2002/02-207.pdf>, p. 1 (consulté le 22

novembre 2014). Comme cette source sera citée à plusieurs reprises dans le cadre de cet essai, nous tenons

à souligner qu’à la page 1, il est fait mention de ce qui suit : « Il ne s’agit pas d’un document

d’interprétation juridique de la Loi mais d’un document d’accompagnement permettant d’en préciser

certains éléments et, parfois, d’éclairer les intentions sous-jacentes à certaines mesures en donnant des

exemples de leur application. » 60

Supra, p. 6-11.

13

la population en général. »61

Pour la réalisation de son objet, elle prévoit quatre

fonctions essentielles de santé publique, soit la surveillance, la prévention, la promotion

ainsi que la protection62

.

Dans le cadre de cet essai, nous limiterons toutefois notre analyse aux fonctions de

prévention, de promotion et de protection appliquées dans le contexte de la légionellose.

Il est à noter que la fonction de promotion sera incluse dans l’analyse de la fonction de

prévention puisque, d’une part, ces deux fonctions sont traitées dans un même chapitre

de la LSP63

et que, d’autre part, elles ont un but commun : éviter la survenance d’une

éclosion. En ce qui a trait à la fonction de surveillance, son but est de connaître l’état de

santé de la population en général et de planifier les services appropriés à offrir64

. Bien

qu’il s’agisse d’une fonction importante dans le domaine de la santé publique, nous

avons choisi de ne l’aborder que ponctuellement dans la fonction de protection65

et ce,

parce qu’elle n’est pas centrale66

pour la légionellose comparativement à d’autres

problèmes dont l’émergence est assez récente, par exemple, la grippe A(H1N1)67

.

Il y a donc lieu de retenir qu’au Québec, la prévention (incluant la promotion) et la

protection ont été reconnues législativement comme étant des fonctions essentielles de

santé publique. Nous y voyons d’ores et déjà un premier lien important entre ces

fonctions. Cependant, leur essence diffère.

61

LSP, art. 1. 62

Id., art. 2-4 et 8; Denise MC MANIMAN, « La nouvelle Loi sur la santé publique et la protection de la

santé de la population », dans Actes de la XVIe Conférence des juristes de l’État, Cowansville, Éditions

Yvon Blais, 2004, p. 247, aux pages 248 et 249. 63

LSP, art. 53-56 (Chapitre VI, section 1). 64

Id., art. 4 al. 1. 65

Infra, p. 37. 66

Il est à noter que nous ne cherchons pas à minimiser l’importance de la fonction de surveillance en

matière de légionellose, mais seulement à faire ressortir qu’elle est moins centrale que les trois autres

fonctions aux fins de notre analyse. 67

DIRECTION DE LA SURVEILLANCE DE L’ETAT DE SANTE DU MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES

SOCIAUX, INSTITUT NATIONAL DE SANTE PUBLIQUE DU QUEBEC et INSTITUT DE LA STATISTIQUE DU

QUEBEC, Pour guider l’action. Portrait de l’état de santé du Québec et de ses régions, Québec,


<http://publications.msss.gouv.qc.ca/acrobat/f/documentation/2011/11-228-01F.pdf>, p. 11 (consulté le 22

novembre 2014).

14

2.2 Définitions de prévention et de protection

La prévention a été définie par l’OMS en 1948 comme étant « l'ensemble des mesures

visant à éviter ou réduire le nombre et la gravité des maladies, des accidents et des

handicaps. »68

L’auteur Raymond Massé la définit quant à lui comme étant « un

ensemble d’activités qui visent à réduire les facteurs de risques associés aux problèmes

sociaux et de santé et à détecter les signes hâtifs de problèmes dans le but de les

contrer. »69

En ce qui concerne la promotion, elle est définie comme suit par l’Association

canadienne de santé publique :

« La promotion de la santé est le processus qui confère aux populations les

moyens d’assurer un plus grand contrôle sur leur propre santé, et

d’améliorer celle-ci. Cette démarche relève d’un concept définissant la

« santé » comme la mesure dans laquelle un groupe ou un individu peut

d’une part, réaliser ses ambitions et satisfaire ses besoins, et, d’autre part,

évoluer avec le milieu ou s’adapter à celui-ci. La santé est donc perçue

comme une ressource de la vie quotidienne, et non comme le but de la vie;

il s’agit d’un concept positif mettant en valeur les ressources sociales et

individuelles, ainsi que les capacités physiques. Ainsi donc, la promotion de

la santé ne relève pas seulement du secteur sanitaire : elle dépasse les

modes de vie sains pour viser le bien-être. »70

(nos soulignés)

Dans le contexte de la légionellose, les normes de prévention et de promotion sont donc

celles qui ont pour but d’éviter une éclosion.

La protection, quant à elle, a été définie par la Direction générale de la santé publique du

ministère de la Santé et des Services sociaux comme étant « une fonction essentielle qui

regroupe les activités relatives à une intervention d’autorité auprès d’un individu, de

68

André FLAJOLET, Rapport – Mission au profit du gouvernement relative aux disparités territoriales des

politiques de prévention sanitaires, France, Ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie

associative, 28 avril 2008, en ligne : <http://www.sante.gouv.fr/IMG/pdf/annexes.pdf>, annexe 1, p. 1


Raymond MASSE avec la collab. de Jocelyne SAINT-ARNAUD, Éthique et santé publique. Enjeux, valeurs

et normativité, Laval, Presses de l’Université Laval, 2003, p. 6. 70

ASSOCIATION CANADIENNE DE SANTE PUBLIQUE, Promotion de la santé à l’œuvre (Brésil) : Conditions

d’une meilleure santé, en ligne : <http://www.cpha.ca/fr/programs/health-promotion-br/better-

health.aspx> (site consulté le 22 novembre 2014).

http://www.sante.gouv.fr/IMG/pdf/annexes.pdf

15

groupes ou de toute la population en cas de menace, réelle ou appréhendée, pour la

santé. »71

De son côté, l’auteur Raymond Massé définit cette fonction comme visant les

interventions des responsables en santé publique en cas de menace réelle ou

appréhendée à la santé dans le but de « prévenir ou de corriger une situation

dangereuse. »72

Ainsi, les normes de protection interviendront lorsque celles mises en

place à des fins de prévention et de promotion n’auront pas permis d’éviter l’apparition

d’une menace (réelle ou appréhendée) à la santé de la population. La prévention, la

promotion et la protection sont donc des fonctions essentielles de santé publique qui sont

complémentaires. Ceci est d’ailleurs confirmé par l’auteure Christine Collin :

« Alors que « la prévention vise essentiellement la réduction des problèmes

de santé et des problèmes sociaux par l’action sur les facteurs de risque et de

vulnérabilité » [9], « la promotion de la santé est le processus qui confère

aux populations les moyens d’assurer un plus grand contrôle sur leur propre

santé et d’améliorer celle-ci » [21]. (…)

La protection vise, quant à elle, la mise en place de mesures, allant jusqu’à

des mesures coercitives d’autorité si la situation le requiert, qui contribuent

à protéger la santé de la population. Prévention, protection et promotion de

la santé sont donc complémentaires.»73

(nos soulignés)

Ainsi, la compréhension de ce que sont les fonctions de prévention (incluant la

promotion) et de protection nous permet de constater qu’il s’agit de fonctions

complémentaires qui ont chacune leur utilité, leur but et leur importance. Quant à ce

dernier aspect qu’est leur importance, nous nous attarderons, dans les prochains

paragraphes, à l’emphase particulière qui a été mise au cours des dernières années en

santé publique sur une de ces fonctions, soit la prévention.

71

DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SANTÉ PUBLIQUE DU MINISTÈRE DE LA SANTÉ ET DES SERVICES SOCIAUX,

Programme national de santé publique 2003-2012 – mise à jour 2008, Québec, Gouvernement du

Québec, 2008, en ligne : <http://publications.msss.gouv.qc.ca/acrobat/f/documentation/2008/08-216-

01.pdf> , p. 51 (consulté le 22 novembre 2014). 72

R. MASSE, préc., note 69, p. 6. 73

Christine COLIN, « La santé publique au Québec à l’aube du XXIe siècle », (2004) 16 : 2 Santé publique

185, 188.

16

2.3 Importance de la prévention en santé publique

Depuis le début du XXe siècle, les interventions qui ont été faites en santé publique ont

été orientées vers la prévention74

. Cette fonction essentielle de santé publique revêt donc

une importance capitale. À ce propos, lors de la réforme de la LSP en 200175

, la fonction

de prévention a été élargie comparativement à ce qu’elle était auparavant76

dans la Loi

sur la protection de la santé publique77

de 1972. En effet, l’existence de la fonction de

prévention n’est plus, depuis 2001, seulement soulignée dans la loi, mais des stratégies

de prévention précises pouvant être utilisées par des autorités en santé publique y sont

maintenant énumérées78

.

Ajoutons également que la prévention est au coeur du Programme national de santé

publique 2003-2012 – mise à jour 200879

(ci-après « PNSPQ ») qui est « un outil

structurant qui favorise la cohérence des pratiques en santé publique et un puissant levier

pour renforcer les actions de prévention au sein du système de santé et de services

sociaux. »80

En effet, dans ce programme, il est fait mention de l’attention qui est de plus

en plus accordée à la prévention au Québec, surtout eu égard au fait que des travaux

menés ont démontré l’importance qu’il faut accorder à la prévention dans le domaine de

la santé publique afin d’assurer la pérennité de notre système de santé81

.

Au même effet, les auteurs Raymond Massé et Josée Morisset, dans un article de revue

intitulé Enjeux et défis en santé publique82

, font état de ce qui suit :

74

Id. 75

MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DU QUEBEC, préc., note 59, p. 1. 76

Id., p. 37. 77

L.R.Q., c. P-35. 78


DIRECTION GENERALE DE LA SANTE PUBLIQUE DU MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX,

préc., note 71. Ce programme a été adopté en conformité avec ce que prévoit la LSP, art. 7-18. 80


préc., note 71, p. 7. 81

Id., p. 23. Quant à l’importance de la prévention pour assurer la pérennité du système de santé et de

services sociaux, voir : COMMISSION D’ETUDE SUR LES SERVICES DE SANTE ET LES SERVICES SOCIAUX, Les

solutions émergentes. Rapport et recommandations, Québec, Gouvernement du Québec, 2000, en ligne :

<http://publications.msss.gouv.qc.ca/acrobat/f/documentation/2000/00-109.pdf>, 411 p. (consulté le 22

novembre 2014). 82

Raymond MASSE et Josée MORISSET, « Enjeux et défis en santé publique », (2008) 7 Santé, Société et

Solidarité 83, 83-90.

17

« Face aux contraintes financières toujours croissantes, la gouvernance du

système de soins et de services de santé est particulièrement mise à

l’épreuve. L’efficience du système de santé québécois est identifiée comme

le principal défi à relever pour assurer sa pérennité (Commission d’étude sur

les services de santé et les services sociaux, 2000). (…) Une politique forte

et dynamique en matière de prévention est l’axe à privilégier dans le

contexte actuel de croissance rapide du coût de la santé et d’accélération du

vieillissement de la population (Groupe de travail sur le financement du

système de santé, 2008). »83

(nos soulignés)

Lawrence O. Gostin, quant à lui, mentionne ce qui suit à propos de la prévention dans le

domaine de la santé publique:

« The field of public health is often understood to emphasize prevention of

injury and disease as opposed to their amelioration or cure. Public health

historians tell a classic story of the power of prevention. (…) The central

message, of course, is that prevention is often more cost-effective than

amelioration, and that much of the burden disease, disability, and premature

death can be reduced through prevention. »84

(nos soulignés)

Par conséquent, tant les normes de prévention que les normes de protection sont

nécessaires en santé publique, mais il faut porter une attention spéciale aux normes de

prévention lorsqu’elles existent (ou peuvent exister) et lorsqu’elles peuvent être

efficaces85

. Ceci étant dit, l’existence de normes de protection est également importante

dans les cas où les normes de prévention ne suffiront pas à éviter la survenance d’une

éclosion. Dans un tel cas, des normes de protection efficaces doivent être en place pour

tenter d’enrayer le plus rapidement possible l’éclosion afin d’en limiter les conséquences

humaines, matérielles et économiques.

83

Id., 86. Voir également : Rachel BARD, Mieux vaut prévenir que guérir, mars 2010, en ligne :

<http://infirmiere-canadienne.com/fr/articles/issues/2010/mars-2010/mieux-vaut-prevenir-que-guerir>

(site consulté le 22 novembre 2014). 84

Lawrence O. GOSTIN, Public Health Law. Power, duty, restraint, 2e éd., Californie, Presses de

l’Université de Californie, 2008, p. 19 et 21. 85

Pour que les normes préventives soient mises en avant plan, il est important que l’efficacité de ces

normes soit connue. À cet effet, voir : AGENCE DE LA SANTÉ PUBLIQUE DU CANADA, Investir en

prévention - la perspective économique, mise à jour le 12 juillet 2010, en ligne : <http://www.phac-

aspc.gc.ca/ph-sp/preveco-02-fra.php > (site consulté le 22 novembre 2014).

18

Il convient donc de retenir trois constats de ce chapitre. Le premier étant qu’afin

d’assurer la protection de la santé de la population en matière de légionellose,

l’existence de normes, tant pour la prévention que pour la protection, est capitale. Le

second étant que des normes de prévention et de protection adéquates et suffisantes

doivent être mises en place, mais que les normes de prévention doivent être mises en

avant plan lorsque de telles normes efficaces existent (ou peuvent exister) pour assurer

une meilleure protection de la santé publique et, également, la pérennité de notre

système de santé. Le troisième étant que la prévention et la protection entretiennent des

liens étroits, d’une part, en ce qu’elles ont été choisies à titre de fonctions essentielles de

santé publique au Québec et, d’autre part, en ce que ces deux fonctions donnent lieu à

des normes qui sont complémentaires.

Maintenant que nous avons tracé un portrait de l’importance des normes de prévention et

de protection en santé publique ainsi que de la complémentarité qui existe entre ces deux

types de normes, nous examinerons, dans le troisième chapitre, les normes de prévention

et de protection qui étaient en vigueur lors de l’éclosion de légionellose dans la ville de

Québec à l’été 2012 et qui pouvaient recevoir application dans ce contexte. Cela nous

permettra, dans le quatrième et dernier chapitre, d’examiner la complémentarité entre

ces normes.

Chapitre 3 - Cadre normatif québécois portant sur la légionellose en vigueur en

2012

Dans ce chapitre, il sera question du cadre normatif québécois qui était en vigueur lors

de l’éclosion de légionellose dans la région de Québec à l’été 2012 et qui pouvait

recevoir application dans un tel contexte. Notons qu’aux fins de cet essai, l’expression

« cadre normatif » englobe non seulement le cadre juridique comme tel (lois,

règlements), mais également les autres mesures normatives qui existaient ou qui ont été

mises en œuvre à cette époque (guides, lignes directrices, etc.). Plus spécifiquement, il

sera question du cadre normatif québécois en vigueur à l’été 2012 dans un contexte

d’absence d’éclosion de légionellose, soit dans un contexte de prévention, après quoi, il

19

sera question du cadre normatif québécois en vigueur à l’été 2012 dans un contexte

d’éclosion imminente ou déclarée, soit dans un contexte de protection.

3.1 En l’absence d’éclosion : prévention

Heureusement, les éclosions de légionellose ne sont pas courantes au Québec86

.

Cependant, même dans un contexte où il n’y a pas d’éclosion imminente ou déclarée, il

faut sans contredit garder à l’esprit que cela peut survenir et que l’idéal est de l’éviter.

Hors période d’éclosion, les fonctions essentielles de santé publique qui s’appliquent

sont la prévention ainsi que la promotion87

. Dans les prochains paragraphes, nous

présenterons donc, dans un premier temps, le cadre juridique portant sur la prévention et

la promotion en matière de légionellose en vigueur lors de l’éclosion de l’été 2012 et,

dans un deuxième temps, les mesures de prévention et de promotion existantes à la

même époque, toujours dans le contexte de la légionellose.

3.1.1 Cadre juridique en vigueur à l’été 2012

Au moment de l’éclosion de légionellose à l’été 2012 dans la ville de Québec, le cadre

juridique québécois pertinent en matière de promotion et de prévention de cette maladie

était composé, à une exception près, de dispositions législatives de portée générale en

santé publique qui n’avaient donc pas été adoptées spécifiquement pour éviter

l’apparition de cette maladie88

. Nous verrons plus loin que ce n’est plus le cas

aujourd’hui89

. Nous aborderons, en premier lieu, la disposition réglementaire spécifique

applicable à la légionellose qui porte sur les chauffe-eau et, en second lieu, les

dispositions pertinentes de portée générale à visée préventive et promotionnelle.

86

Nous verrons toutefois au chapitre 4, à la section 4.1, que l’éclosion de légionellose à l’été 2012 n’était

pas la première éclosion au Québec (infra, p. 56). 87

Il est à noter que la fonction de surveillance en santé publique s’applique également dans un tel

contexte, mais comme nous en avons fait mention précédemment (supra, p. 13), cette fonction ne sera pas

analysée dans le cadre de cet essai, sauf ponctuellement lorsque nous aborderons la fonction de protection. 88

Par ailleurs, il est opportun de spécifier que le contenu de cette section ne vise pas à traiter de toutes les

dispositions qui pourraient s’appliquer de près ou de loin en matière de promotion et de prévention de la

légionellose, mais seulement de cibler les plus pertinentes aux fins de notre analyse. 89

Infra, p. 63.

20

3.1.1.1 Disposition spécifique : chauffe-eau

L’Institut national de santé publique du Québec (ci-après « INSPQ »), sur son site

Internet, définit sa mission comme suit :

« Notre mission est de soutenir le ministre de la Santé et des Services

sociaux du Québec, les autorités régionales de santé publique ainsi que les

établissements dans l'exercice de leurs responsabilités, en rendant

disponibles notre expertise et nos services spécialisés de laboratoire et de

dépistage. »90

En février 2001, à la demande d’Hydro-Québec, l’INSPQ a publié un document intitulé

Prévention de la légionellose et des brûlures en relation avec la température des

chauffe-eau électriques domestiques91

. Hydro-Québec voulait alors mettre en place des

chauffe-eau électriques possédant de nouvelles caractéristiques dont le but était

d’éliminer les risques de prolifération de la Legionella ainsi que les risques de

brûlures92

. Le principal mandat donné à l’INSPQ était « d’évaluer, d’un point de vue de

la santé publique, la température optimale qui devrait être maintenue, à l’intérieur et à la

sortie des chauffe-eau, pour prévenir, à la fois les dangers de légionellose et ceux de

brûlures. »93

Nous nous contenterons de reprendre une partie de la conclusion de ce

document, laquelle est clairement axée sur la prévention de la légionellose :

« Pour les nouveaux chauffe-eau électriques vendus au Québec ou loués

par Hydro-Québec, dans la mesure où des technologies se sont avérées

efficaces, par exemple, une pompe circulante, qui maintient une

température interne de l’eau à 60 ̊C et une valve de contrôle de température

à la sortie du chauffe-eau qui permet une température à la sortie du robinet

entre 44 et 49 ̊C, celles-ci devraient être mises en application le plus

rapidement possible. »94

(nos soulignés)

90

INSTITUT NATIONAL DE SANTE PUBLIQUE DU QUEBEC, INSPQ Centre d’expertise et de référence en santé

publique, en ligne : <http://www.inspq.qc.ca/quisommesnous> (site consulté le 22 novembre 2014).

Également, voir : Loi sur l’Institut national de santé publique du Québec, RLRQ, c. I-13.1.1, art. 3. 91

H. BÉLANGER-BONNEAU et M. DIONNE, préc., note 49, 14 p. 92

Id., p. 1. 93

Id. 94

Id., p. 12.

21

Même si ce document recommandait que des mesures soient mises en place « le plus

rapidement possible », ce n’est que six ans après la parution de ce document qu’une

suite a été donnée à cette recommandation95

.

En effet, une disposition réglementaire a été ajoutée en 2007 dans le Code de

construction96

, un règlement visant à établir « des normes concernant les travaux de

construction d'un bâtiment, d'un équipement destiné à l'usage du public, d'une

installation non rattachée à un bâtiment ou d'une installation d'équipement pétrolier, y

compris leur voisinage. »97

Cette disposition prévoit l’obligation que le dispositif des

chauffe-eau soit réglé de manière à ce que la température de l’eau stockée ne soit pas

inférieure à 60 ̊C et ce, puisqu’une température inférieure permet la prolifération ainsi

que la survie de Legionella98

.

Tel que nous l’avons vu précédemment99

, les chauffe-eau sont une des principales

sources de développement de la Legionella. D’ailleurs, sans être en mesure d’obtenir de

données précises et vérifiées quant à la survenance des cas de légionellose en lien avec

les chauffe-eau, l’INSPQ estimait, en 2001, qu’il pourrait y avoir entre 22 et 45 cas de

légionellose par année au Québec dont la contamination proviendrait d’un chauffe-eau

domestique100

. Également, soulignons que des études ont démontré que jusqu’à 30% des

chauffe-eau domestiques ayant quelques années d’usure pouvaient être contaminés par

la Legionella101

. C’est donc dans un contexte de réduction des cas de légionellose en lien

avec les chauffe-eau que cette disposition préventive a été adoptée.

95

Entre temps, soit en juin 2003, l’INSPQ a même publié une mise à jour de ce document faisant une

étude plus détaillée des connaissances scientifiques sur le sujet, mais dont la recommandation qui nous

occupe est essentiellement la même que celle émise en 2001 en lien avec la température minimale interne

des chauffe-eau. À cet effet, voir : Michel LAVOIE, Benoît LEVESQUE et Diane SERGERIE avec la collab. de

Pierre MAURICE et Marc DIONNE, Prévention des cas de brûlures et de légionelloses associés à l’eau

chaude du robinet dans les résidences privées, Institut national de santé publique du Québec, 2e éd.,


<http://www.inspq.qc.ca/pdf/publications/205_PrevBruluresLegionelResidencesPrivees.pdf>, 50 p.


RLRQ, c. B-1.1, r. 2. 97

Loi sur le bâtiment, RLRQ, c. B-1.1, art. 13. 98

Code de construction, préc., note 96, art. A-2.2.10.7. et 2.6.1.12. 1). 99

Supra, p. 8. 100

H. BELANGER-BONNEAU et M. DIONNE, préc., note 49, p. 3. 101

Id., p. 4.

22

Comme cette disposition spécifique ne vise qu’une des principales sources de

développement de la Legionella, soit les chauffe-eau, nous allons maintenant aborder les

dispositions pertinentes de portée générale en matière de santé publique qui pouvaient

être utiles à la promotion et la prévention de la légionellose à l’été 2012 et ce, peu

importe la source de contamination en cause.

3.1.1.2 Dispositions de portée générale

D’emblée, nous tenons à préciser que les dispositions de portée générale qui seront

abordées dans cette section n’ont pas été modifiées depuis l’été 2012 et qu’elles sont

toujours en vigueur. C’est pourquoi, même si notre analyse porte sur de le cadre

juridique en vigueur à l’été 2012, nous aborderons les dispositions législatives au

présent.

Au Québec, la LSP comporte, depuis 2001, une disposition conférant des pouvoirs

généraux en matière de promotion et de prévention au ministre de la Santé et des

Services sociaux du Québec (ci-après « MSSS »), aux directeurs de santé publique102

et

aux établissements qui exploitent un centre local de services communautaires (ci-après

« CLSC »). Cette disposition se lit comme suit :

« 53. Pour prévenir les maladies, les traumatismes et les problèmes

sociaux ayant un impact sur la santé et influencer de façon positive les

facteurs déterminants de la santé de la population, le ministre, les

directeurs de santé publique et les établissements exploitant un centre

local de services communautaires, chacun au niveau d'intervention qui le

concerne, peuvent notamment:

1° tenir des campagnes d'information et de sensibilisation auprès de la

population;

2° favoriser et soutenir auprès des professionnels de la santé la pratique

de soins préventifs;

102

Sur le territoire du Québec, il y a en tout 18 directeurs de santé publique. À cet effet, voir : D. MC

MANIMAN, préc., note 62, à la page 253.

23

3° identifier au sein de la population les situations comportant des risques

pour la santé et les évaluer;

4° mettre en place des mécanismes de concertation entre divers

intervenants aptes à agir sur les situations pouvant présenter des

problèmes de morbidité, d'incapacité et de mortalité évitables;

5° promouvoir la santé et l'adoption de politiques sociales et publiques

aptes à favoriser une amélioration de l'état de santé et de bien-être de la

population auprès des divers intervenants dont les décisions ou actions

sont susceptibles d'avoir un impact sur la santé de la population en général

ou de certains groupes;

6° soutenir les actions qui favorisent, au sein d'une communauté, la

création d'un milieu de vie favorable à la santé et au bien-être. »103

(nos

soulignés)

La légionellose étant une maladie, nous sommes d’avis que cette disposition pouvait

donc être invoquée, tant avant l’été 2012 qu’à l’été 2012, pour justifier la prise de

mesures de promotion et de prévention en cette matière.

La lecture de cet article nous amène à souligner deux constatations importantes. La

première est le fait que les pouvoirs qui sont conférés aux instances visées ne sont pas

limitatifs en raison de l’utilisation du terme « notamment ». De ce fait, on peut penser

que les instances visées disposent d’outils pratiquement illimités pour promouvoir et

prévenir la légionellose en s’appuyant sur cette disposition. La deuxième constatation est

le fait qu’il y a un corolaire à cette grande latitude, soit que les larges pouvoirs conférés

aux instances visées n’ont pas de caractère obligatoire et, ce faisant, sont donc

discrétionnaires. En évitant de perdre de vue le contexte de cette disposition, c’est-à-dire

qu’elle est de portée générale et concerne ainsi notamment toute maladie, il est aisé de

comprendre pourquoi le législateur n’a pas fait de ces larges pouvoirs des obligations.

Toutefois, sans obligation formelle en matière de promotion et de prévention de la

légionellose, l’adoption de mesures à cet effet ne repose que sur une initiative volontaire

des instances visées.

103

LSP, art. 53

24

Par ailleurs, ces pouvoirs généraux sont encadrés par le PNSPQ publié pour la première

fois en 2003104

et mis à jour par la suite en 2008105

. Ce programme vient notamment

préciser les objectifs poursuivis en matière de promotion et de prévention en santé

publique106

. À la lecture de ce programme, nous avons constaté qu’il ne contenait

aucune mention spécifique quant à la promotion et la prévention de la légionellose à

l’été 2012 et qu’il n’en contient toujours aucune à l’heure actuelle107

.

En marge de ces pouvoirs généraux, la LSP octroie également un important pouvoir à

des fins de prévention aux directeurs régionaux de santé publique, leur permettant de

présenter, dans certaines circonstances, une demande d’aide formelle à d’autres

autorités108

lorsqu’une situation le nécessite :

« 55. Lorsqu’un directeur de santé publique constate l’existence ou craint

l’apparition dans sa région d’une situation présentant des risques élevés de

mortalité, d’incapacité ou de morbidité évitables pour la population ou pour

un groupe d’individus et qu’à son avis, il existe des solutions efficaces pour

réduire ou annihiler ces risques, il peut demander formellement aux autorités

dont l’intervention lui paraît utile de participer avec lui à la recherche d’une

solution adéquate dans les circonstances. »109

(nos soulignés)

Les autorités concernées par la demande d’aide formelle ne sont toutefois pas obligées

de fournir l’aide demandée, mais le second alinéa du même article prévoit que ces

104

DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SANTÉ PUBLIQUE DU MINISTÈRE DE LA SANTÉ ET DES SERVICES SOCIAUX,

Programme national de santé publique 2003-2012, Québec, Gouvernement du Québec, 2003, en ligne :

<http://publications.msss.gouv.qc.ca/acrobat/f/documentation/2002/02-216-01.pdf>, 133 p. (consulté le 22

novembre 2014). 105


préc., note 71. 106

Id. ; LSP, art. 8 al. 1 (2) et (3). 107

Les six domaines d’intervention prévus dans ce programme sont les suivants : le développement,

l’adaptation et l’intégration sociale, les habitudes de vie et les maladies chroniques, les traumatismes non

intentionnels, les maladies infectieuses, la santé environnementale et la santé en milieu de travail. Il faut

toutefois mentionner que la section portant sur les maladies infectieuses aborde les MADO, mais dans les

objectifs qui les concernent, les maladies visées n’incluent pas la légionellose. À cet effet, voir :


préc., note 71, p. 4 et 51-53. 108

La LSP ne spécifie à aucun endroit les autorités dont il est question à cet article, outre le fait que leur

intervention doit paraître utile. Cela laisse donc présager que plusieurs autorités pourraient être visées par

cette disposition. 109

LSP, art. 55 al. 1.

25

autorités « sont tenues de participer à cette recherche de solution. »110

Soulignons que

cette demande d’aide formelle à laquelle il est fait référence est une mesure

exceptionnelle qui ne devrait être appliquée que dans les cas où les moyens usuels

d’influence et de concertation ont été utilisés sans succès111

.

Dans le cas qui nous occupe, soit la légionellose, étant donné que le taux de mortalité est

élevé, soit entre 10 à 15% chez les personnes qui sont capables d’élaborer une réponse

immunitaire112

, cela laisse présager que le directeur de la santé publique aurait peut-

être113

pu se prévaloir des pouvoirs qui sont conférés dans cette disposition à l’été 2012.

Bien que la LSP soit la principale loi de portée générale pouvant recevoir application en

matière de promotion et de prévention de la légionellose, la Loi sur le bâtiment114

est

également pertinente aux fins de notre étude. Cette loi a notamment pour objet

« d’assurer la sécurité du public qui accède à un bâtiment ou à un équipement destiné à

l’usage du public »115

. À ce propos, rappelons que les TAR, qui se retrouvent

essentiellement dans des bâtiments destinés à l’usage public, font partie des principales

sources de prolifération de la Legionella et, au surplus, constituent la source la plus

fréquemment à l’origine des plus importantes éclosions de légionellose116

.

De fait, la Loi sur le Bâtiment prévoit l’adoption d’un code de sécurité par la Régie du

bâtiment du Québec afin « d’assurer la sécurité de toute personne qui accède à un

110

Id., art. 55 al. 2. À cet effet, voir : MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DU QUEBEC,

préc., note 59, p. 41. Il y est fait mention que cette disposition signifie « que les partenaires invités à cette

démarche contribuent à bien cerner la situation problématique, à mieux la comprendre, à trouver des pistes

de solutions possibles et, le cas échéant, participent à la mise en place de ces solutions ou d’une partie de

ces solutions. » 111


OMS, préc., note 28. 113

Nous tenons à préciser que la réserve que nous soulignons quant à l’application ou non de cette

disposition à l’été 2012 dans le contexte de la légionellose découle du fait que cette demande d’aide

formelle reçoit application pour éviter un risque à la santé (prévention pour des situations potentiellement

dangereuses) et non pas pour intervenir en cas de menace réelle à la santé (protection) alors que la

légionellose est, de fait, une menace réelle. À cet effet, voir : MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES

SOCIAUX DU QUEBEC, préc., note 59, p. 3 et 4. Il est à noter que nous n’avons pas retracé de jurisprudence

portant sur l’application et la portée de cette disposition. 114

Préc., note 97. 115

Id., art. 1 al. 1 (2). 116

Supra, p. 9.

26

bâtiment ou à un équipement destiné à l’usage du public »117

. Dans ce code, la Régie du

bâtiment du Québec peut ainsi adopter des normes, notamment, afin de rendre

obligatoires les instructions du fabricant relativement à l’entretien d’un équipement ou

d’une installation118

. Malgré ce pouvoir, à l’été 2012, le Code de sécurité119

en vigueur

ne contenait aucune norme quant à l’entretien ou à la surveillance des TAR. Ainsi, les

propriétaires des TAR avaient, à toutes fins pratiques, « carte blanche » en ce qui avait

trait à leur entretien. Pour entretenir les TAR, les propriétaires pouvaient, à leur gré, se

baser sur les guides qui étaient fournis avec le système acheté ou sur des normes

européennes ou américaines en la matière120

. Les TAR n’étaient donc soumises à aucune

exigence minimale d’entretien. Pourtant, bien avant l’été 2012, il était fait mention que

leur entretien adéquat diminuait considérablement le risque de prolifération de la

Legionella121

. Il y a toutefois lieu de noter que le contrôle de la légionellose dans les

TAR est très complexe et que seules des mesures de contrôle strictes peuvent prévenir la

contamination122

.

Compte tenu de ce qui précède, nous constatons qu’à l’exception des chauffe-eau, les

autres sources de prolifération de la légionellose n’étaient visées, à l’été 2012, par

aucune disposition législative ou réglementaire spécifique à la prévention et à la

promotion de cette maladie. Ainsi, la majeure partie du cadre juridique en vigueur à

l’époque concernant la promotion et la prévention de cette maladie découlait d’une

disposition de portée générale qui n’était pas obligatoire, mais seulement discrétionnaire.

117

Préc., note 97, art. 31. 118

Id., art. 176; Voir également l’article 175 pour les autres normes de sécurité qui peuvent être adoptées

par la Régie du bâtiment du Québec. 119

(2012) 363 G.O. II, 1868. 120


Id., p. 18; En France, par exemple, l’entretien des TAR est prévu dans la législation depuis 2004. À cet

effet, voir : Laure DELERY, Rapport d’étude pour le ministère de l’écologie et du développement durable.

Éléments de réflexion pour l’amélioration de la surveillance des installations de refroidissement par

dispersion d’eau dans un flux d’air (rubrique n°2921) pour la gestion du risque légionelle, Direction des

risques chroniques, Verneuil-en-Halatte, INERIS, 2006, en ligne :

<http://www.ineris.fr/centredoc/INERIS_surveillance_TAR.pdf>, p. 28 (consulté le 22 novembre 2014) et

R. PARADIS, N. BOULIANNE, S. ALLAIRE et D. GAUVIN, préc., note 43, p. 20. 122

Cela inclut notamment « des analyses ponctuelles de légionelle dans l’eau des TAR, un protocole de

nettoyage régulier et l’utilisation de biocides et d’autres produits en temps opportun. » Cet extrait est tiré

de : I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 43.

27

Dans les prochains paragraphes, nous traiterons des mesures de promotion et de

prévention de la légionellose qui ont été prises par les autorités en santé publique et qui

étaient en vigueur au moment de l’éclosion de légionellose dans la ville de Québec à

l’été 2012, c’est-à-dire des sources normatives autres que des lois et des règlements.

3.1.2 Mesures existantes à l’été 2012

Dans les prochaines lignes, nous exposerons les mesures de promotion et de prévention

concernant la légionellose qui étaient en place au moment de l’éclosion à Québec à l’été

2012. Pour ce faire, nous avons divisé ces mesures en deux catégories, soit la première,

portant sur l’information destinée aux citoyens (incluant les propriétaires de TAR) et, la

seconde, portant sur l’information mise à la disposition des divers professionnels de la

santé concernés par la légionellose. Dans les deux cas, ces mesures visent la

sensibilisation des citoyens et des professionnels de la santé en matière de légionellose.

3.1.2.1 Information destinée aux citoyens

En 1996, la ville de Québec a été touchée par une première éclosion de légionellose au

cours de laquelle 12 personnes ont contracté la maladie parmi lesquelles une en est

décédée123

. La source identifiée comme étant à l’origine de cette éclosion : des TAR124

.

Ainsi, suite à cette première éclosion de légionellose, la Régie du bâtiment du Québec,

en collaboration avec le ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec, a

préparé un document intitulé Pour prévenir la maladie du légionnaire – L’entretien des

tours de refroidissement125

contenant les recommandations suivantes :

123

Id., p. 40. 124


REGIE DU BATIMENT DU QUEBEC et MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DU QUEBEC,

Pour prévenir la maladie du légionnaire – L’entretien des tours de refroidissement, Québec,

Gouvernement du Québec, 1998, 7 p. Il est à noter qu’une copie de ce document est accessible dans le

document suivant : DIRECTION DE LA SANTE PUBLIQUE DE L’AGENCE DE LA SANTE ET DES SERVICES

SOCIAUX DE MONTREAL, préc., note 26, p. 53-55.

28

« Afin de prévenir la prolifération de la bactérie Legionella dans les tours de

refroidissement, il est recommandé :

•de procéder, à intervalles réguliers, au nettoyage des composantes de la tour

de refroidissement (bassins d’eau, rampe de pulvérisation, ventilateur,

séparateur de gouttelettes, persiennes) pour éliminer les situations favorables

à la croissance bactérienne;

•de s’assurer de la compétence du personnel d’entretien et de l’efficacité des

mesures de protection personnelle appliquées lors de l’entretien des

équipements;

•de localiser ces appareils de façon à limiter la dispersion de gouttelettes

vers les aires de circulation publique ou les systèmes d’aération des édifices;

•de faire faire par un personnel compétent des analyses d’eau pour vérifier la

présence de la bactérie Legionella. Il est recommandé de procéder à des

échantillonnages lors du démarrage ou du redémarrage d’un appareil, et tout

au moins une fois par année, de préférence au printemps. »126

(nos soulignés)

Il appert de nos recherches que ce document aurait été imprimé en 1998 sous forme de

brochures en 10 000 exemplaires transmis aux personnes suivantes la même année :

« (…) aux propriétaires des édifices publics répertoriés, aux associations

sectorielles paritaires, aux associations propriétaires d’immeubles, à la

Corporation des entreprises en traitement de l’air et du froid, à la

Corporation des maîtres mécaniciens en tuyauterie et à la Société

d’habitation du Québec. »127

Suite à l’épuisement des 10 000 exemplaires, l’information contenue dans ce document

aurait par la suite été accessible sur le site Internet de la Régie du bâtiment du Québec128

.

Ce faisant, après 1998, l’accès à cette information nécessitait une recherche Internet sur

le sujet.

Nous avons souligné précédemment que l’INSPQ a publié, en février 2001, un

document intitulé Prévention de la légionellose et des brûlures en relation avec la

température des chauffe-eau électriques domestiques129

. Ce document comportait des

recommandations quant à l’information devant être transmise aux citoyens qui avaient

126

DIRECTION DE LA SANTE PUBLIQUE DE L’AGENCE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DE

MONTREAL, préc., note 26, p. 55. 127

C. RUDEL-TESSIER, préc., note 6, p. 20. 128

Id. ; Ce document ne se retrouve plus à l’heure actuelle sur le site de la Régie du bâtiment du Québec

puisque, comme nous le verrons plus loin au chapitre 4, à la section 4.2.1, un nouveau document

d’entretien des TAR a été publié par la Régie en 2013 et a été mis à jour en 2014 (infra, p. 64 et 65). 129

H. BÉLANGER-BONNEAU et M. DIONNE, préc., note 49. Voir : Supra, p. 20.

29

de vieux chauffe-eau électriques. À cet effet, voici un extrait de la conclusion à visée

promotionnelle de ce document:

« Pour les vieux chauffe-eau électriques, après vérification de la capacité

de la pompe circulante à maintenir une température de l’eau capable de

faire disparaître la Legionella, on devrait informer les personnes

vulnérables à la légionellose, particulièrement les personnes

immunosupprimés (sic) et les personnes âgées souffrant de maladies

pulmonaires chroniques, du risque d’infection et leur permettre d’éliminer

ce risque par le biais d’une pompe circulante installée sur leur chauffe-eau

usagé ou sur un chauffe-eau neuf. (…) »130

(nos soulignés)

Quant à cette recommandation de l’INSPQ, nous notons que seule la Direction de la

santé publique de l’Agence de la santé et des services sociaux de Montréal avait publié

sur son site Internet, à l’été 2012, une feuille d’information destinée au public qui avait

d’ailleurs été mise à jour le 19 septembre 2011131

. Le contenu de cette feuille

d’information sera abordé dans les prochaines lignes et, comme elle est toujours

accessible à ce jour et que son contenu n’a pas changé, nous y référerons au présent.

Cette feuille d’information comporte une explication de ce qu’est la légionellose, une

description des personnes qui sont plus sujettes à la contracter, une description des

endroits où la bactérie à l’origine de cette maladie est présente, le mode de transmission

de la légionellose ainsi que des mesures de prévention132

. Les mesures de prévention

auxquelles il est fait référence sont axées sur les risques en lien avec les chauffe-eau en

ce qu’il est, plus précisément, conseillé de « maintenir le thermostat des chauffe-eau à

130

H. BELANGER-BONNEAU et M. DIONNE, préc., note 49, p. 12. Il est à noter que dans la mise à jour de ce

document du mois de juin 2003, il est également recommandé d’intervenir auprès de la population : M.

LAVOIE, B. LEVESQUE et D. SERGERIE, préc., note 95, p. 37. 131

DIRECTION DE SANTE PUBLIQUE DE L’AGENCE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DE MONTREAL,

Feuille d’information pour le public. Prévention de la légionellose (maladie du légionnaire), Québec,

Gouvernement du Québec, mise à jour le 19 septembre 2011, en ligne :

<http://www.santemontreal.qc.ca/fileadmin/fichiers_portail/vivre_en_sante/maladies/Legionellose/Feuilin

fo_legionel09-19-2011.pdf>, 2 p. (consulté le 22 novembre 2014). Il est à noter que nos recherches ne

nous ont pas permis de déterminer quand cette feuille d’information a été publiée pour la première fois,

mais eu égard à la date de sa mise à jour, nous savons qu’elle existait au moment de l’éclosion de

légionellose à l’été 2012. 132

Id.

30

60 ̊C »133

, de ne « pas fermer le disjoncteur ou débrancher le fusible du chauffe-eau lors

d’absences de quelques jours afin de maintenir l’eau à la température recommandée »134

et, également, d’entretenir « régulièrement les pommes de douche et les aérateurs des

robinets. »135

Puis, à visée plus large, les recommandations de prévention émises dans

cette feuille d’information sont les suivantes : « Encourager les personnes

immunodéprimées (…) d’éviter les spas »136

, encourager l’utilisation « de l’eau stérile

dans les appareils individuels de traitement respiratoire »137

et encourager l’utilisation

« d’humidificateur à vapeur»138

.

Nous n’avons pas retrouvé de document semblable sur le site Internet de la Direction de

la santé publique de l’Agence de la santé et des services sociaux de la Capitale-

Nationale139

. Malgré tout, nous avons choisi de l’aborder dans le cadre de cet essai

puisque cette feuille d’information était accessible, à l’été 2012, par le biais d’une

consultation sur Internet à tous les citoyens et ce, peu importe leur territoire de

résidence. Il y a lieu de préciser toutefois que pour qu’une personne y ait accès, il fallait

qu’elle soit allée sur Internet et qu’elle ait fait des recherches spécifiques sur le sujet.

Bref, ce document d’information n’était pas systématiquement transmis à tous les

citoyens.

Également, comme la légionellose est une MADO140

, cela a permis à la direction

nationale de santé publique de tenir un registre sur les cas de légionellose déclarés au

Québec annuellement. Ce registre a permis d’observer une augmentation importante des

cas déclarés annuellement depuis 1997. En effet, en 1997, 24 cas ont été déclarés, alors

qu’en 2007, il y en a eu plus du double, soit 51141

. C’est dans ce contexte que la Table de

133

Id., p. 2. 134

Id. 135

Id. 136

Id. 137

Id. 138

Id. 139

AGENCE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DE LA CAPITALE-NATIONALE, Direction régionale de

santé publique, en ligne : <www.dspq.qc.ca> (site consulté le 22 novembre 2014). 140

Nous expliciterons cette norme au dans la section 3.2.1.1 du présent chapitre (infra, p. 36 et 37). 141

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA LEGIONELLOSE ACQUISE DANS LA COMMUNAUTE, préc., note 46, p. 8.

31

concertation nationale en maladies infectieuses142

a mandaté un groupe de travail afin

que soit élaboré « un guide d’intervention et un questionnaire d’enquête pour les cas

sporadiques et les agrégats de cas acquis dans la communauté »143

. Cela a donné lieu à la

publication du Guide d’intervention – La légionellose144

en 2009. Ce guide était donc en

vigueur à l’été 2012 et il l’est encore aujourd’hui. Bien que ce guide soit d’abord et

avant tout une mesure de protection dont nous reparlerons ultérieurement145

, il convient

d’en glisser quelques mots à ce stade-ci puisqu’il comporte des informations à visées

préventive et promotionnelle destinées à certains citoyens quant à la légionellose.

En effet, à la lecture de ce guide, il appert qu’une fois qu’une personne est atteinte de

légionellose et que le cas a été déclaré au directeur de santé publique, elle reçoit une

lettre du directeur de santé publique à laquelle des documents explicatifs concernant la

légionellose ainsi que des mesures de prévention proposées sont joints146

. Parmi les

mesures de prévention proposées, il y a le réglage de la température des chauffe-eau147

,

des recommandations en cas d’absence de la résidence afin que l’eau reste à la

température recommandée148

, des recommandations quant à l’entretien des pommes de

douche et des aérateurs de robinet149

, des recommandations pour assurer la qualité de

l’eau dans un spa domestique150

, des conseils de prévention concernant les fournaises,

thermopompes, climatiseurs centraux, unités de climatisation murales et de fenêtres ainsi

que concernant les humidificateurs et déshumidificateurs151

. Bref, à l’été 2012 et encore

aujourd’hui, seules les personnes atteintes de légionellose recevaient systématiquement

la transmission de ces informations; celles qui n’avaient pas été atteintes ne pouvaient y

142

Pour savoir ce qu’est la Table de concertation nationale en maladies infectieuses, voir : INSTITUT

NATIONAL DE SANTE PUBLIQUE DU QUEBEC, Table de concertation nationale en maladies infectieuses, en

ligne : <http://www.espaceitss.ca/9-comites-et-ressources-table-de-concertation-nationale-en-maladies-

infectieuses.html?pageEnCours=1> (site consulté le 22 novembre 2014). 143

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA LEGIONELLOSE ACQUISE DANS LA COMMUNAUTE, préc., note 46, p. 5. 144

Id., 63 p. 145

En effet, nous aborderons à nouveau ce guide dans la section 3.2.2 du présent chapitre lorsque nous

traiterons des mesures de protection puisqu’il contient aussi de l’information pertinente à cet effet (infra,

p. 41-43). 146

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA LEGIONELLOSE ACQUISE DANS LA COMMUNAUTE, préc., note 46, p. 45-63. 147

Id., p. 49. 148

Id., p. 50. 149

Id. 150

Id., p. 53. 151

Id., p. 57 et 58.

32

avoir accès que par le biais d’une recherche et d’une consultation sur Internet puisque

l’intégralité du guide provincial était accessible en ligne152

.

Ajoutons que ce guide contient des détails quant à ce qu’est la légionellose, à ses

sources, à ses symptômes, aux tests diagnostics ainsi qu’aux traitements qui y sont

associés153

. Parmi les principales sources auxquelles il est fait référence, il y a les TAR

dont il est traité comme suit :

« Même si les tours de refroidissement et les condensateurs d’évaporation

sont des sources reconnues de contamination, c’est une inspection des

édifices associée à un agrégat qui permettra généralement d’obtenir toute

l’information utile, puisque les cas ne peuvent rapporter la présence, le type

et l’entretien de ces appareils dans l’ensemble des lieux fréquentés pendant la

période d’incubation. »154

(nos soulignés)

Ainsi, malgré l’importance de cette source de contamination et la gravité des

conséquences qu’elle peut entraîner155

, c’est la seule information qui était présente dans

ce guide quant aux TAR lors de l’éclosion de légionellose dans la ville de Québec à l’été

2012.

Voyons maintenant les mesures de sensibilisation destinées aux professionnels de la

santé concernés qui étaient en vigueur lors de l’éclosion de légionellose de 2012.

3.1.2.2 Information destinée aux professionnels de la santé

concernés

Sur le site Internet de l’Agence de santé et des services sociaux de Montréal (directeur

de santé publique de Montréal), il y avait, à l’été 2012, de l’information concernant la

légionellose qui s’adressait aux professionnels de la santé concernés par la cette

maladie156

. Ce site Internet comportait à l’époque, et comporte encore aujourd’hui, une

152

Id. (Pour avoir accès à l’adresse du site Internet, voir la note de bas de page 46). 153

Id., p. 10-15. 154

Id., p. 12. 155

Supra, p. 2 et 9. 156

DIRECTEUR DE SANTE PUBLIQUE DE MONTREAL, Légionellose (maladie du légionnaire), sur le site

Internet de l’Agence de la santé et des services sociaux de Montréal, mise à jour le 8 octobre 2013, en

33

description de la problématique entourant la légionellose et une référence à deux

stratégies visant à éviter une éclosion, soit « rendre disponible l’information pour

prévenir la légionellose »157

ainsi que d’appliquer des « lignes directrices régionales et

provinciales pour l’investigation des cas déclarés et le contrôle des éclosions. »158

Plus

précisément, il était demandé aux professionnels de la santé d’encourager les mesures

préventives afin de maintenir la qualité de l’eau chaude et de prévenir la légionellose et

ce, surtout auprès des groupes de personnes vulnérables159

. Encore une fois, soulignons

que le site Internet de l’Agence de la santé et des services sociaux de la Capitale-

Nationale (Direction régionale de santé publique) ne comportait pas de telles

informations concernant la légionellose à l’été 2012 ni encore aujourd’hui160

. Toutefois,

les informations qui se retrouvaient sur le site Internet de l’Agence de la santé et des

services sociaux de Montréal (directeur de santé publique de Montréal) sont tout de

même pertinentes aux fins de notre analyse puisque tous les professionnels de la santé,

peu importe le territoire dans lequel ils travaillaient, pouvaient y avoir accès à l’été

2012.

À cet effet, précisons que les professionnels de la santé étaient libres, à l’époque de

l’éclosion de légionellose dans la ville de Québec à l’été 2012161

, de consulter ou non les

informations qui se retrouvaient sur le site Internet de l’Agence de la santé et des

services sociaux de la région de Montréal (directeur de santé publique de Montréal) et de

participer, ou non, à véhiculer l’information disponible concernant la légionellose au

sein de la population. Par conséquent, il s’agissait donc d’une mesure prévention qui

ligne :

<http://www.dsp.santemontreal.qc.ca/dossiers_thematiques/infections_et_intoxications/thematiques/legio

nellose_maladie_du_legionnaire/problematique.html?L=jigdachfdxbvkh> (site consulté le 22 novembre

2014). Il est à noter que nous présumons que ces informations étaient accessibles à l’été 2012 même si la

dernière mise à jour date du mois d’octobre 2013 puisque, d’une part, ce site Internet contient de

l’information antérieure à l’été 2012 (notamment concernant le guide d’intervention provincial) et, d’autre

part, puisqu’il y a une section semblable pour plusieurs autres MADO (donc, on ne peut pas conclure que

l’information a été mise en ligne seulement parce qu’il y a eu une éclosion de légionellose à Québec à

l’été 2012). 157

Id. 158

Id. Nous traiterons davantage de cette stratégie lorsque nous aborderons les mesures de protection en

vigueur à l’été 2012 dans la section 3.2.2 du présent chapitre (infra, p. 41-43). 159

DIRECTEUR DE SANTE PUBLIQUE DE MONTREAL, préc., note 156. 160

AGENCE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DE LA CAPITALE-NATIONALE, préc., note 139. 161

Soulignons que c’est toujours le cas à l’heure actuelle.

34

comportait une dimension aléatoire en ce qu’il n’y avait aucune assurance à l’effet que

les professionnels de la santé possédaient toute l’information requise concernant la

légionellose et, même si c’était le cas, la véhiculaient.

À la lumière de ce qui précède, nous notons que pour prévenir la légionellose à l’été

2012, le Code de construction162

imposait, pour les chauffe-eau, la mise en place d’un

dispositif réglé de manière à ce qu’une température minimale soit maintenue en tout

temps. Il s’agissait de la seule norme obligatoire pour la prévention de la légionellose en

vigueur à cette époque. Nous notons également que les citoyens de même que les

professionnels de la santé étaient sensibilisés à des moyens préventifs et promotionnels

par le biais de sites Internet, d’un guide, d’une brochure et d’une feuille d’information

dont la consultation avait cependant un caractère purement volontaire et qui n’étaient

aucunement contraignants. Ainsi, nous remarquons, malgré les larges pouvoirs généraux

qui étaient conférés en matière de prévention et de promotion des maladies par la LSP au

MSSS, aux directeurs de santé publique et aux établissements qui exploitent un CLSC,

que leurs interventions en matière de prévention de la légionellose étaient, somme toute,

assez limitées à l’été 2012. Ajoutons également que certains des outils de sensibilisation

des citoyens et des professionnels de la santé à la légionellose avaient été mis en place

par l’Agence de santé et des services sociaux de la région de Montréal (directeur de

santé publique de Montréal) et non pas celle de la Capitale-Nationale.

Voyons maintenant le cadre normatif québécois qui était en vigueur à l’été 2012 dans un

contexte d’éclosion imminente ou déclarée, soit dans un contexte où c’est la fonction

essentielle de santé publique de protection qui s’applique.

3.2 En période d’éclosion imminente ou déclarée : protection

Une éclosion existe quand « un nombre anormal de cas rapprochés dans le temps est

noté dans un même secteur »163

. En période d’éclosion, il n’est alors plus question de

162

Préc., note 96, art. A-2.2.10.7. et 2.6.1.12. 1). 163


35

prévenir, mais il faut agir puisque la santé de la population est alors sérieusement

menacée. C’est pourquoi la fonction essentielle de santé publique qui prévaut dans un tel

cas est la protection. Dans les prochaines lignes, nous présenterons, dans un premier

temps, le cadre juridique québécois concernant la protection de la santé publique en

matière de légionellose en vigueur à l’été 2012, dans un deuxième temps, nous

aborderons les mesures de protection contre la légionellose existantes à cette même

époque et, dans un troisième temps, nous examinerons les interventions qui ont été

posées par les autorités en santé publique durant l’éclosion de légionellose.

3.2.1 Cadre juridique en vigueur à l’été 2012

À partir du moment où un directeur de santé publique estime que la santé de la

population de son territoire fait l’objet d’une menace réelle ou appréhendée, la LSP lui

octroie de nombreux pouvoirs lui permettant ainsi de protéger la santé publique. Dans la

LSP, la menace à la santé de la population est définie comme étant « la présence au sein

de celle-ci d’un agent biologique, chimique ou physique susceptible de causer une

épidémie si la présence de cet agent n’est pas contrôlée. »164

Notons que le terme

« épidémie » utilisé dans cette disposition inclut la notion d’éclosion165

. La Legionella, à

titre d’agent biologique, est visée par cette définition166

.

Ainsi, les pouvoirs conférés par la LSP en cas de menace réelle ou appréhendée à la

santé de la population peuvent recevoir application dans un contexte d’éclosion

imminente ou déclarée de légionellose. Ce sont donc ces pouvoirs qui seront abordés

dans les prochains paragraphes. Aux fins de notre analyse, nous les avons divisés en

trois catégories, soit les pouvoirs d’exercer une vigie, les pouvoirs d’enquête et les

pouvoirs d’intervention. Comme ces pouvoirs octroyés étaient les mêmes à l’été 2012

qu’à ce jour, nous y référerons au présent.

164

LSP, art. 2 al. 2. Pour des détails quant à la définition de ce qu’est une menace à la santé de la

population, voir : D. MC MANIMAN, préc., note 62, aux pages 249-252. 165


Nous n’aborderons pas davantage la définition de menace à la santé de la population ni le fait que la

légionellose entre dans cette définition puisque cela n’est pas remis en doute. En effet, comme nous le

verrons dans la section 3.2.1.1 du présent chapitre (infra, p. 36 et 37), la légionellose est une MADO et,

pour pouvoir faire partie de la liste des MADO, il faut qu’une maladie soit médicalement reconnue comme

étant une menace à la santé de la population. À cet effet, voir : LSP, art. 80 et Règlement d’application de

la Loi sur la santé publique, préc., note 27, art. 2 al. 1 (2).

36

3.2.1.1 Pouvoirs d’exercer une vigie

Pour la réalisation de la fonction essentielle de santé publique de protection, la LSP

comporte des dispositions qui octroient aux autorités concernées en santé publique des

pouvoirs d’exercer une vigie sanitaire. Le ministère de la Santé et des Services sociaux

du Québec définit la vigie comme suit : « La vigie sert à détecter une menace à la santé

et à mettre en œuvre une intervention efficace afin de la contrôler. »167

Afin de permette l’exercice d’une vigie, la LSP prévoit que le MSSS peut adopter un

règlement listant des maladies, infections et intoxications qui doivent obligatoirement

être déclarées au directeur national de santé publique lorsqu’elles sont observées chez un

individu168

. Pour pouvoir apparaître sur cette liste, les maladies, infections et

intoxications doivent pouvoir constituer une menace à la santé d’une population et

nécessiter une vigilance des autorités en santé publique ou la tenue d’une enquête

épidémiologique169

.

En conformité avec le pouvoir qui lui est conféré, le MSSS a adopté le Règlement

ministériel d’application de la Loi sur la santé publique170

qui contient la liste des

maladies, infections et intoxications à déclaration obligatoire au Québec. En 1987, la

légionellose a été ajoutée à la liste des MADO visées dans ce règlement171

. Ainsi, depuis

ce temps, dès qu’un médecin ou un dirigeant d’un laboratoire ou d’un département de

biologie médicale, privé ou public, a connaissance qu’une personne est atteinte ou

vraisemblablement atteinte de cette maladie, il doit en informer le directeur de santé

publique de son territoire par écrit dans les 48 heures172

et ce, sous peine d’amende173

.

La déclaration doit comporter certaines informations, incluant notamment le nom de la

167

MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DU QUEBEC, Maladies à déclaration obligatoire, en

ligne : <http://www.msss.gouv.qc.ca/professionnels/mado/vigie_surveillance.php> (site consulté le 22

novembre 2014). 168

LSP, art. 79. 169

Id., art. 80. 170


Id., art. 2. ll est à noter qu’à ce jour, cette liste comporte plus d’une soixantaine de maladies, infections

et intoxication à déclaration obligatoire. 172

Id., art. 2; LSP, art. 82. 173

LSP, art. 138 al. 1 (2).

37

maladie ainsi que le nom et les coordonnées de la personne malade (dont l’adresse et le

numéro de téléphone)174

. Ce faisant, les directeurs de santé publique tiennent un

répertoire des cas de légionellose déclarés sur leur territoire, ce qui leur permet d’exercer

une vigie sanitaire et d’intervenir pour protéger la population lorsqu’ils notent un

nombre anormal de cas.

Bien que les MADO existent d’abord et avant tout à des fins de vigie175

, elles

contribuent de façon secondaire à l’exercice de la fonction de surveillance continue de

l’état de santé de la population176

. Toutefois, le programme de surveillance des maladies

à déclaration obligatoire existant ne collige que des informations non nominales à partir

des données obtenues par les MADO177

.

Ainsi, à l’été 2012, le directeur de santé publique de la région de la Capitale-Nationale

était en mesure de connaître le nombre de cas de légionellose décelés sur son territoire

ainsi que des informations nominales concernant ces cas (noms, adresses, etc.), le tout,

afin de lui permettre de prendre les mesures appropriées pour limiter une éclosion, le cas

échéant. Nous aborderons, dans les prochains paragraphes, les pouvoirs d’enquête dont

il pouvait dès lors se prévaloir à l’été 2012.

3.2.1.2 Pouvoirs d’enquête

Dans toute situation où un directeur de santé publique a des motifs sérieux de croire que

la santé de la population est, ou pourrait, être menacée, notamment lorsqu’il reçoit la

déclaration d’une MADO comme la légionellose, la LSP prévoit qu’il peut procéder à

une enquête épidémiologique178

. Le but d’une telle enquête est le suivant :

174

Règlement ministériel d’application de la Loi sur la santé publique, préc., note 36, art. 6 et 7. 175


Id., p. 27 ; LSP, art. 33-41. 177

LSP, art. 38; MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DU QUEBEC, préc., note 59, p. 47. 178

LSP, art. 96 al. 1 (2). L’épidémiologie est l’étude des maladies au sein des populations. À cet effet,

voir : AGENCE DE LA SANTE PUBLIQUE DU CANADA, Renseignements épidémiologiques : Cas d’infection à

E. coli 0157 :H7 associés à du fromage fabriqué par Gort’s Gouda Cheese Farm, 15 novembre 2013, en

ligne : <http://www.phac-aspc.gc.ca/fs-sa/phn-asp/2013/ecoli-epi-info-0913-fra.php> (site consulté le 22

novembre 2014).

38

« Celle-ci permet de connaître les caractéristiques de la personne atteinte et

d’explorer les causes et les circonstances de cette maladie. Grâce à cette

enquête, il est possible d’évaluer les risques pour la santé des autres

personnes potentiellement exposées à cette bactérie et de déterminer les

mesures de contrôle à mettre en place, au besoin. »179

(nos soulignés)

Dans le cadre d’une telle enquête, le directeur de santé publique concerné bénéficie de

larges pouvoirs. Il peut notamment avoir accès à n’importe quel lieu pour en faire

l’inspection, en autant que ce soit à une heure raisonnable180

, prendre des échantillons de

toute substance ou exiger à une personne de le faire181

de même qu’exiger la

transmission de l’échantillon prélevé à un laboratoire pour fins d’analyse182

et il peut

ordonner à un ministère, un organisme ou à une personne de lui donner accès à tout

renseignement en sa possession en dépit du caractère confidentiel de ces informations183

.

Toujours dans le cadre de la réalisation d’une enquête épidémiologique, la LSP prévoit

que lorsqu’un directeur de santé publique est d’avis qu’il ne pourra pas intervenir

efficacement dans les délais requis pour la réalisation de son enquête ou pour protéger la

santé de la population, il peut mettre en opération le plan de mobilisation des ressources

des établissements de santé et de services sociaux de son territoire184

et, dans un tel cas,

elles sont obligées de respecter ses directives185

.

Dans le cadre de son enquête épidémiologique, le directeur de santé publique concerné

vérifiera donc si une menace à la santé de la population existe véritablement et, si tel est

le cas, il pourra dès lors se prévaloir de pouvoirs d’intervention de portée générale qui

lui sont octroyés dans la LSP pour la continuité de son enquête épidémiologique. Ces

pouvoirs d’intervention, existants à l’été 2012 et même encore aujourd’hui, seront

abordés dans les prochaines lignes.

179


LSP, art. 100 al. 1 (4). 181

Id., art. 100 al. 1 (5). 182

Id., art. 100 al. 1 (6) et 100 al. 1 (7). 183

Id., art. 100 al. 1 (8). 184

Pour des explications quant à ce qu’est le plan de mobilisation des resources, voir : MINISTERE DE LA

SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DU QUEBEC, préc., note 59, p. 11. 185

LSP, art. 97; Id., p. 55.

39

3.2.1.3 Pouvoirs d’intervention

Lorsque l’enquête épidémiologique effectuée confirme qu’il existe une menace réelle à

la santé de la population, la LSP confère d’autres pouvoirs au directeur de santé publique

dans le cadre de la continuité de son enquête épidémiologique, cette fois-ci, encore plus

vastes et contraignants186

. Parmi ces pouvoirs, il y a celui d’ordonner la fermeture d’un

lieu ou d’en permettre l’accès à certaines personnes187

, d’ordonner qu’un édifice soit

évacué188

, qu’un lieu ou que certaines choses soient désinfectées, décontaminées ou

nettoyées189

, qu’une activité soit cessée ou que des mesures de sécurité soient mises en

place si l’activité visée est une source de menace pour la santé de la population190

ainsi

que d’ordonner le respect de directrices précises visant à éviter une contagion ou une

contamination191

. Nous constatons de plus que ces pouvoirs sont très étendus notamment

du fait que la LSP indique que le directeur de santé publique en question peut même

« ordonner toute autre mesure qu'il estime nécessaire pour empêcher que ne s'aggrave

une menace à la santé de la population, en diminuer les effets ou l'éliminer. »192

Ainsi, à

l’été 2012, lorsque le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale a constaté

qu’il existait effectivement une éclosion de légionellose sur son territoire, il pouvait se

prévaloir de ces pouvoirs pour protéger la population.

Les pouvoirs ci-haut conférés au directeur de la santé publique d’un territoire donné sont

toutefois limités lorsque, en vertu d’une autre loi, d’un règlement municipal ou d’une

entente, des pouvoirs sont conférés à un ministère, une municipalité locale ou un

organisme193

. Dans de tels cas, au lieu de le faire lui-même, le directeur de santé

publique doit demander à l’autorité qui a le pouvoir de le faire d’agir194

.

186

LSP, art. 106. 187

Id., art. 106 al. 1 (1). 188

Id., art. 106 al. 1 (2). 189

Id., art. 106 al. 1 (3). 190

Id., art. 106 al. 1 (5). 191

Id., art. 106 al.1 (8). 192

Id., art. 106 al. 1 (9). 193

Id., art. 98 et 107. 194

Id.

40

À ce propos, il y a lieu de souligner certains pouvoirs octroyés à la Régie du bâtiment du

Québec qui étaient en vigueur à l’été 2012 et qui le sont encore aujourd’hui. La Loi sur

le bâtiment195

prévoit que la Régie « a pour mission de surveiller l'administration de la

présente loi, notamment en vue d'assurer la protection du public. »196

Ce faisant, la

Régie bénéficie de nombreux pouvoirs d’intervention, tels que celui de pénétrer dans un

bâtiment, d’examiner certains documents et installations qui s’y trouvent ainsi que

d’exiger l’accès à des renseignements en lien avec sa mission197

. Elle peut également

prélever des échantillons à des fins d’analyse198

et exiger à un propriétaire d’un bâtiment

qu’il effectue ou fasse effectuer une analyse ou une vérification d’une installation pour

s’assurer de sa conformité à la loi199

. La Régie a aussi le pouvoir d’ordonner la

fermeture ou l’évacuation d’un bâtiment « lorsqu’elle estime qu’il y a un danger pour la

sécurité et l’intégrité physique des personnes. »200

Il y a donc lieu de penser que le

directeur de santé publique de la Capitale-Nationale pouvait, à l’été 2012, demander à la

Régie du bâtiment du Québec d’intervenir en vertu des pouvoirs qui lui étaient conférés

et ce, même si, à cette époque, ni la Loi sur le bâtiment201

ni le Code de sécurité202

en

vigueur ne posaient d’exigence relativement à l’entretien des TAR203

.

Il faut donc retenir que le cadre juridique en vigueur à Québec à l’été 2012 portant sur la

protection en matière de légionellose se retrouvait essentiellement dans des dispositions

de portée générale dans la LSP204

. Ces dispositions conféraient de nombreux pouvoirs

aux directeurs de santé publique de chaque territoire au Québec pour favoriser la

détection d’une menace à la santé de la population, mais surtout, pour assurer une

protection de la population en présence d’une menace réelle. Bien que ces larges

195


Id., art. 110. 197

Id., art. 112. 198

Id., art. 113. 199

Id., art. 114. 200

Id., art. 124. 201

Id. 202


Nous croyons toutefois que pour pouvoir intervenir en matière de TAR, la Régie du bâtiment du

Québec devait avoir l’autorisation du directeur de santé publique de la Capitale-Nationale et ce, puisqu’il

n’y avait aucune disposition réglementaire en vigueur à l’époque qui lui permettait d’agir spécifiquement

en matière de TAR. Ce faisant, nous ne croyons pas que la Régie aurait pu, de son propre chef, décider

d’aller, par exemple, prélever des échantillons d’eau dans les TAR. 204

LSP, art. 100 et 106.

41

pouvoirs en matière de protection soient encore en vigueur à ce jour, nous verrons plus

loin que de nouvelles dispositions réglementaires ont été adoptées spécifiquement pour

la légionellose à des fins de protection suite à cette éclosion205

.

Comme nous avons abordé le cadre normatif québécois en vigueur lors de l’éclosion de

légionellose à l’été 2012 dans un contexte de protection, voyons maintenant les mesures

de protection contre la légionellose qui étaient en vigueur à cette même époque.

3.2.2 Mesures de protection existantes à l’été 2012

Nous avons souligné précédemment que le Guide d’intervention – La légionellose206

de

2009 à portée provinciale était d’abord et avant tout une mesure de protection207

. En

effet, ce guide, en vigueur à l’été 2012 et encore à ce jour, prévoit les étapes à

effectuer lors d’une enquête épidémiologique en cas de légionellose208

. Il y est prévu que

cette dernière se fait sur la base d’un questionnaire posé au médecin, à la personne

atteinte de la légionellose ou bien auprès des membres de sa famille209

. Le questionnaire

comporte huit pages dont les questions visent à identifier la personne atteinte de la

maladie, ses antécédents médicaux, ses symptômes, les résultats des analyses de

laboratoire, les facteurs de risques en cause, les facteurs environnementaux et la

recherche d’un lien avec d’autres cas210

.

Une fois ce questionnaire complété, le guide prévoit qu’il peut s’avérer nécessaire

d’informer une infirmière en prévention des infections dans le centre hospitalier où est la

personne malade ou bien un professionnel de l’équipe de santé environnementale ou de

santé au travail, voire même parfois la Direction de la protection de la santé publique du

ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec si le cas semble être lié à un

205

Infra, p. 63 et 64. 206

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA LEGIONELLOSE ACQUISE DANS LA COMMUNAUTE, préc., note 46. 207

Supra, p. 31. 208

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA LEGIONELLOSE ACQUISE DANS LA COMMUNAUTE, préc., note 46, p. 15-17. 209

Id., p. 15 et 16. 210

Id., p. 27-41.

42

voyage à l’extérieur de la province211

. Aussi, lorsque la source d’exposition suspectée

est un lieu public qui n’est pas dans la même région que celle où a été effectuée la

déclaration, le directeur de santé publique de la région visée doit en être informé212

. Par

ailleurs, si le lieu en cause en est un qui est fréquenté par des résidents d’autres régions,

une alerte à tous les autres directeurs de santé publique devrait être envisagée213

. Dans

les cas où le lieu public en cause est à haut risque, soit lorsqu’il comporte un spa ou une

piscine, la recommandation en place est à l’effet d’en aviser l’équipe de santé

environnementale pour que des mesures de prévention et de contrôle soient mises en

place, au besoin214

.

Dans le guide, il est précisé que ce ne sont pas tous les cas de légionellose qui vont

donner lieu à des prélèvements environnementaux au domicile de la personne atteinte de

la maladie ou au lieu ciblé par l’enquête et ce, en raison du nombre important de sources

qui peuvent être en cause215

. Des prélèvements seront effectués seulement lorsque deux

critères seront rencontrés, soit que « l’enquête épidémiologique a permis d’identifier une

source potentielle d’exposition environnementale commune à au moins deux cas

survenus dans une période de temps donnée »216

et « une souche de Legionella a été

isolée par culture chez au moins un des cas. »217

Ainsi, ledit guide fournit les grandes lignes directrices218

à suivre lors d’une enquête

épidémiologique concernant les cas de légionellose, mais, s’agissant d’un guide, les

règles qui y sont énoncées n’ont pas de caractère contraignant. Ce guide provincial

publié en 2009 était donc en vigueur à l’été 2012 lors de l’éclosion de légionellose dans

211

Id., p. 16. Dans le cas où l’infection semble être reliée à un voyage, le directeur de la santé publique

pourrait informer les autres voyageurs pour qu’ils consultent en cas d’apparition de symptômes pouvant

être associés à la légionellose. 212

Id. 213

Id. 214

Id. 215

Id., p. 17. 216

Id. 217

Id. 218

Nous notons « les grandes lignes directrices » puisque nous verrons plus loin, au chapitre 4, à la section

4.1, que ce guide ne semblait pas suffisamment étoffé quant aux étapes à suivre en cas d’éclosion de

légionellose causée par une TAR (infra, p. 58 et 59).

43

la ville de Québec et a ainsi orienté, à tout le moins en partie, les interventions qui ont

été posées au cours de l’éclosion de légionellose219

.

En 2011, soit deux ans après la publication du guide provincial d’intervention, la

Direction de la santé publique de Montréal a mis sur pied un Guide régional

d’investigation de la légionellose220

à titre complémentaire. Ce guide a pour but de

« guider le travail de l’intervenant de santé publique de la région sociosanitaire (RSS) de

Montréal dans l’investigation d’un cas présumé sporadique ou de cas groupés de

légionellose. »221

Ce guide était donc en vigueur à l’été 2012 et l’est encore aujourd’hui.

Ce guide, visant spécifiquement la région de Montréal, trace un portrait de

l’investigation épidémiologique à mener en matière de légionellose, mais dans le

contexte montréalais222

, c’est-à-dire en tenant compte « de l’organisation interne des

différents secteurs d’activités de la DSP [Direction de la santé publique] de la RSS de

Montréal. »223

À titre d’exemple, lorsque des prélèvements doivent être effectués, pour

chaque type d’endroits où les prélèvements doivent avoir lieu, ce guide contient la

description de la personne ou de l’organisme à Montréal en charge d’effectuer

l’échantillonnage ainsi que le ou les laboratoires de la région où les prélèvements seront

analysés224

. Ce guide comporte également les noms et coordonnées de deux personnes

ressources dans la région de Montréal en lien avec les prélèvements

environnementaux225

. Ainsi, nous pouvons constater que des ententes de services étaient

déjà établies à Montréal pour pouvoir intervenir en cas de légionellose, au besoin, dans

cette région. Nous notons que cela ce n’était pas le cas à l’été 2012 dans la ville de

Québec qui ne s’était pas dotée d’un tel guide complémentaire.

219

Nous aborderons les interventions qui ont été mises en œuvre lors de l’éclosion de légionellose à

Québec à l’été 2012 à la section 3.2.3 du présent chapitre (infra, p. 44-54). 220

DIRECTION DE LA SANTE PUBLIQUE DE L’AGENCE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DE

MONTREAL, préc., note 26. 221

Id., p. 9. 222

Id. 223

Id. 224

Id., p. 34. 225

Id., p. 37.

44

Comme nous avons ciblé le cadre normatif entourant la protection en vigueur à l’été

2012 en matière de légionellose, nous examinerons maintenant comment les autorités en

santé publique concernées se sont prévalues des normes de protection existantes pour

intervenir au cours de l’éclosion de légionellose à l’été 2012.

3.2.3 Interventions posées au cours de l’éclosion

Dans les prochaines lignes, nous examinerons les interventions qui ont été posées à des

fins de protection de la population par les différents acteurs impliqués au cours de

l’éclosion de légionellose à l’été 2012 dans la ville de Québec qui a duré plus de deux

mois. Nous soulignerons, au fur et à mesure, les difficultés auxquelles les autorités en

santé publique concernées ont dû faire face au fil de l’éclosion. Ces difficultés nous

servirons d’éléments de réflexion lorsque nous analyserons, dans le dernier chapitre,

l’existence ou non d’un manque de complémentarité entre les normes de prévention et

de protection en vigueur à l’été 2012. En effet, il sera opportun de se demander si

lesdites difficultés résultent d’un tel manque de complémentarité entre ces deux types de

normes.

Nous avons divisé les interventions posées en trois parties : premièrement, les

interventions mises en oeuvre ayant pour but d’établir un lien entre les cas déclarés,

deuxièmement, les interventions mises en place afin de tenter d’identifier et de contrôler

la source de contamination en cause et, troisièmement, les interventions imposant des

obligations formelles à des fins d’identification de la source et de contrôle.

Nous tenons toutefois à souligner d’emblée que la principale source d’information que

nous avons retracé pour faire état des interventions posées au cours de l’éclosion de

légionellose est un document intitulé Éclosion de légionellose dans la ville de Québec,

Québec, Canada, été 2012226

rédigé en décembre 2012. Il s’agit d’un rapport du

directeur de santé publique de la Capitale-Nationale, docteur François Desbiens.

L’objectif de ce rapport est décrit comme suit :

226

I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, 145 p.

45

« Il a pour objectif de faire état de la situation qui a prévalu au cours de

l’éclosion. Il décrit les interventions réalisées par la Direction régionale de

santé publique (DRSP) de la Capitale-Nationale, en collaboration avec

plusieurs partenaires. Il contient des recommandations à mettre en œuvre

pour éviter la répétition d’une telle éclosion. »227

Ce faisant, les interventions posées et les difficultés rencontrées en cours d’éclosion qui

seront notées dans les prochaines lignes sont celles qui ont été observées directement par

la principale autorité en santé publique concernée.

3.2.3.1 Identification d’un lien entre les cas déclarés

Le 26 juillet 2012, alors que huit cas de légionellose avaient été déclarés dans le secteur

de la Basse-Ville de Québec en une semaine au directeur de santé publique, une éclosion

de légionellose a officiellement été confirmée228

. Le directeur de santé publique de la

Capitale-Nationale s’est alors prévalu de ses pouvoirs d’enquête229

pour effectuer une

enquête épidémiologique visant à établir un lien entre les cas déclarés et, ultimement, à

identifier la source de l’éclosion230

. En effet, comme les cas rapportés l’étaient tous dans

une période rapprochée et dans un même secteur, il y avait alors suffisamment de raisons

de penser qu’il y avait un lien entre eux. Il fallait alors le confirmer.

Concrètement, des questionnaires ont été soumis à des personnes ayant un diagnostic de

légionellose, à leur famille ainsi qu’au personnel soignant afin d’obtenir des « données

démographiques et cliniques, des résultats de laboratoire et des expositions possibles à

des sources de légionellose »231

. Bien que le rapport ne mentionne pas la teneur du

questionnaire plus en détail, nous pensons qu’il s’agit probablement de celui annexé au

guide d’intervention provincial abordé précédemment232

. Les résultats obtenus au cours

de l’enquête épidémiologique ont été analysés afin de tenter de détecter la ou les sources

probables de contamination233

.

227

Id., p. 12. 228

Id., p. 15. 229

Supra, p. 37 et 38. 230


Id., p. 17. 232

Supra, p. 41. 233


46

Lors de l’enquête épidémiologique, les résultats des analyses de laboratoire ont été une

source d’information fort importante en ce sens qu’ils ont permis de confirmer le

diagnostic de légionellose, mais surtout, de préciser la souche particulière (l’espèce) de

Legionella à l’origine de l’infection chez les personnes atteintes234

. Ce faisant, les

cultures de sécrétions effectuées chez les personnes « ont fait l’objet de plusieurs

analyses en séquence pour tenter d’identifier de façon précise la souche infectante. »235

Ultimement, les tests ont démontré que les personnes ont été atteintes par « la souche

(pulsovar) L. pneumophila de sérogroupe 1. »236

Cela a permis de confirmer que les

personnes malades avaient été infectées par une même espèce qui provenait donc

probablement de la même source de contamination.

Également, les réponses qui ont été obtenues par le biais des questionnaires soumis aux

personnes atteintes de légionellose ont permis de déterminer que la plupart de ces

dernières avaient un point en commun, soit le fait d’habiter ou bien d’avoir fréquenté la

Basse-Ville de Québec dans les jours précédant l’apparition des symptômes de la

maladie237

.

Une fois le lien établi entre les personnes atteintes de légionellose, des interventions

sollicitant la participation volontaire des propriétaires de TAR ont alors été enclenchées

par le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale afin de tenter d’identifier la

source de contamination à l’origine de l’éclosion et tenter de la contrôler.

3.2.3.2 Sollicitation de la participation des propriétaires de TAR

Dès les premières pages de son rapport, le directeur de santé publique de la Capitale-

Nationale indique ce qui suit concernant les sources suspectées à l’origine de l’éclosion :

234

Id. 235

Id. 236

Id. 237

Id., p. 27 et 30.

47

« Dès le début de l’éclosion, déclarée à la fin juillet, le directeur de santé

publique a considéré les tours aérorefroidissantes, souvent appelées tours de

refroidissement, comme étant la cause la plus probable de cette éclosion.

D’autres hypothèses environnementales ont été explorées : les brumisateurs

des marchés d’alimentation, les fontaines d’eau publiques, les systèmes

d’arrosage, les sites d’excavation et les bassins de décantation situés dans la

Basse-Ville ou à proximité. »238

(nos soulignés)

Un peu plus loin dans son rapport, il rapporte à nouveau que les « TAR ont rapidement

été suspectées comme étant la source de l’éclosion en raison du nombre et de la

dispersion des cas. »239

Devant une telle réalité, le directeur de santé publique de la

Capitale-Nationale s’est rapidement heurté à des difficultés bien réelles. En effet, le

guide provincial d’intervention en vigueur au moment de l’éclosion, soit le Guide

d’intervention – La Légionellose240

, rapportait que les TAR étaient une des principales

sources de contamination, mais il se limitait seulement à parler d’une inspection des

édifices, sans fournir des précisions quant à ce qui devait être fait lorsque la source

soupçonnée était une TAR. Ainsi, le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale

n’avait pas d’information lui permettant de savoir comment valider l’entretien des

installations, le périmètre sur lequel les prélèvements devaient être effectués en

l’absence d’une source précise identifiée, la manière de faire des prélèvements

d’échantillon d’eau dans les TAR, l’endroit où les échantillons devaient être envoyés

pour analyse, la manière de les interpréter ni même le traitement requis pour contrôler la

Legionella lorsque la source précise serait identifiée241

. L’utilité du guide provincial

d’intervention a donc été très limitée au cours de l’éclosion de légionellose à l’été 2012.

Ceci étant dit, même sans détail précis dans le guide d’intervention provincial, il était

tout de même de connaissance notoire que la seule mesure efficace pour contrer la

croissance de la Legionella dans une TAR était un entretien adéquat, cette responsabilité

incombant aux propriétaires des TAR242

. Le directeur de santé publique de la Capitale-

238

Id., p. 4. 239

Id., p. 18. 240


Également, voir : Supra, p. 32. 241


Id.

48

Nationale a donc pris la décision de solliciter les propriétaires des bâtiments avec des

TAR pour leur demander de vérifier leurs installations et d’effectuer un nettoyage243

.

Pour arriver à mettre à exécution cette intervention, le directeur de santé publique de la

Capitale-Nationale a dû faire face à une autre difficulté majeure, soit le fait qu’il n’y

avait aucun répertoire des TAR au Québec244

. Ainsi, à compter du 2 août 2012, le

directeur de santé publique de la Capitale-Nationale a débuté une première vague

d’interventions basée sur des mesures volontaires en tentant de sensibiliser les

propriétaires de TAR par voie de communiqués, par le biais des médias, par des appels

téléphoniques et en envoyant des lettres individualisées « aux propriétaires de bâtiments

de trois étages et plus dans le secteur de la Basse-Ville de Québec. »245

Dans la lettre qui

a été transmise aux propriétaires des bâtiments visés, il était notamment fait état de ce

qui suit : « La SEULE mesure préventive efficace pour contrer cette éclosion est la

vérification et le nettoyage des tours de refroidissement. »246

Dans cette même lettre, il

était aussi demandé aux propriétaires de vérifier le fonctionnement de leur TAR, de

procéder immédiatement à l’entretien selon les spécifications du manufacturier, de

remplir un formulaire et de le retourner au directeur de santé publique247

. Le formulaire

visait à obtenir l’adresse des bâtiments qui possédaient des TAR, à identifier la personne

qui les entretenait, à savoir si le propriétaire retenait les services d’une firme spécialisée

en traitement de l’eau pour la surveillance de la qualité de l’eau et à savoir si les TAR

avaient été nettoyées depuis le 15 juin 2012248

.

Malgré la mise en place de ces mesures volontaires, le directeur de santé publique de la

Capitale-Nationale a continué de recevoir la déclaration de nouveaux cas de

légionellose249

. Une autre série de mesures a donc été enclenchée, cette fois-ci avec un

243

Id. 244

Id. 245

Id. Il est à noter que le directeur de la santé publique de la Capitale-Nationale précise que les adresses

des propriétaires des bâtiments visés « ont été obtenues par l’intermédiaire de la Ville de Québec. » 246

Id., p. 91. 247

Id. 248

Id., p. 93. 249

Id., p. 29.

49

caractère contraignant, afin d’identifier plus précisément la source de l’éclosion et de la

contrôler.

3.2.3.3 Obligations imposées aux propriétaires de TAR

Devant la déclaration de nouveaux cas de légionellose (66 au total depuis le début de

l’éclosion)250

, le 14 août 2012, le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale a

mis sur pied une deuxième vague d’interventions, cette fois-ci, basée sur des mesures

obligatoires251

. Ainsi, il a préparé un plan d’urgence dont les objectifs étaient les

suivants:

« 1. identifier les TAR dans la zone où il y avait le plus grand nombre de

personnes atteintes de légionellose;

2. identifier la source de la contamination par des prélèvements

d’échantillon d’eau;

3. évaluer l’entretien des TAR par des inspections visuelles;

4. désinfecter les TAR en attendant les résultats des prélèvements;

5. prescrire des mesures de contrôle adaptées aux résultats des

inspections et des échantillons d’eau des TAR. »252

Afin de réaliser toutes ces interventions, le directeur de santé publique de la Capitale-

Nationale a dû recourir à l’aide de divers intervenants, incluant notamment des

inspecteurs de la ville de Québec, des techniciens en hygiène du travail du centre de

santé et de services sociaux de la Vieille-Capitale et des professionnels de la Régie du

bâtiment du Québec253

. Bien que tous ces intervenants aient accepté de collaborer sur

une base volontaire, il n’en demeure pas moins que le directeur de santé publique de la

Capitale-Nationale souligne dans son rapport qu’il aurait sans doute été plus efficace que

les collaborations nécessaires lors d’une éclosion de légionellose en lien avec une TAR

soient clairement définies au préalable par des protocoles d’entente254

.

250

Id. 251

Id., p. 19. 252

Id. 253

Id. 254

Id., p. 45.

50

Concrètement, le plan d’urgence a débuté par la création d’un périmètre d’intervention à

partir des endroits où vivaient et où étaient allées les personnes atteintes de légionellose

peu de temps avant le développement de la maladie255

. Par la suite, du 17 au 20 août

2012, les TAR présentes dans le périmètre d’intervention établi ont été identifiées par le

biais d’une inspection visuelle sur le toit des bâtiments et par un repérage à l’aide

d’images aériennes et de listes fournies par les firmes qui s’occupaient de l’entretien des

TAR256

. Ainsi, le 21 août 2012, des lettres ont été transmises aux propriétaires des TAR

identifiées par la Direction régionale de santé publique de la Capitale-Nationale dans

lesquelles des obligations formelles leurs étaient imposées et ce, de la manière suivante :

« Conséquemment, en vertu des dispositions de la Loi sur la santé publique

et des pouvoirs qui me sont conférés, nous vous demandons :

- de permettre immédiatement l’accès aux installations visées par la

présente enquête aux inspecteurs mandatés par le directeur régional de

santé publique et par la Ville de Québec afin de réaliser l’inspection, la

purge, la désinfection et l’échantillonnage des installations comportant

de l’eau et pouvant émettre des aérosols;

- de procéder à un nettoyage et une désinfection de vos installations

immédiatement, à moins que cela n’ait été effectué depuis le 31 juillet

2012, et ce, dans un délai de 7 jours ouvrables à compter de la

réception du présent avis.

- de fournir au directeur régional de santé publique ou aux personnes

qu’il aura mandatées pour cette enquête, dans les plus brefs délais,

toutes les informations concernant l’entretien, la modification, et le

nettoyage effectués sur ces installations depuis le 31 juillet 2012. »257

(nos soulignés)

Pour pouvoir imposer de telles obligations, le directeur de santé publique de la

Capitale-Nationale s’est donc prévalu de ses pouvoirs d’enquête258

et d’intervention259

.

255

Id., p. 20. 256

Id., p. 20 et 26. 257

Id., p. 98. 258

LSP, art. 100 al. 1 (4) et 100 al. 1 (8); Supra, p. 37 et 38. 259

LSP, art. 106 al. 1 (3); Supra, p. 39-41.

51

Dès le 21 août 2012 (à cette date, il y avait 141 cas de légionellose déclarés au total)260

,

suite à l’identification des TAR dans le périmètre visé, des échantillons d’eau ont

commencé à être prélevés dans les TAR261

. Les prélèvements ont fait l’objet de plusieurs

analyses et, lorsque de la Legionella a été détectée, d’autres analyses ont été effectuées

afin de d’identifier clairement la souche pour tenter d’établir un lien avec celle détectée

chez les personnes atteintes de légionellose lors de l’éclosion, soit la Legionella

(pulsovar) L. pneumophila de sérogroupe 1262

. Lors des prélèvements, des inspections

visuelles des TAR ont également été faites afin d’évaluer la salubrité des installations263

.

Lorsque les échantillons d’eau ont été prélevés dans les TAR, des employés de la ville de

Québec ont également effectué un traitement avec un désinfectant à base de brome,

traitement reconnu comme étant « une action corrective immédiate de l’eau des TAR.»264

Or, le problème avec ce traitement est que l’efficacité qui lui est reconnue n’est que de

courte durée265

. Conséquemment, malgré le traitement par le brome, un nettoyage a aussi

été recommandé dans les sept jours aux propriétaires des TAR266

. Par prudence, une

seconde série de prélèvements a été effectuée une semaine après les premiers

prélèvements267

et un second traitement des TAR avec du brome a été effectué au même

moment268

. En tout, 131 TAR ont fait l’objet d’une intervention et ce, dans un total de 70

bâtiments269

.

À compter du début des traitements obligatoires à base de brome le 21 août 2012

jusqu’au dernier cas de légionellose déclaré le 4 septembre 2012, il y a eu 40 cas

supplémentaires rapportés de personnes atteintes de légionellose270

. Néanmoins, le délai

entre le moment où une personne inhale la Legionella et le moment où elle développe la

260


Id., p. 20. Le tout, en conformité avec le pouvoir prévu à l’article 100 al. 1 (5) de la LSP. 262


Id., p. 20. 264

Id., p. 22. 265

Id. 266

Id. 267

Id., p. 20. 268

Id., p. 22. 269

Id., p. 5. 270

Id., p. 29.

52

maladie est habituellement de deux à dix jours271

. Ainsi, même si d’autres cas ont été

rapportés suite au premier traitement à base de brome, cela ne signifie pas

nécessairement que son action a été inefficace.

Puis, le 31 août 2012, le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale, n’ayant à

l’époque aucun guide détaillé272

auquel se référer en matière d’entretien des TAR et étant

toujours dans l’attente des résultats des analyses des prélèvements effectués273

, a ordonné

à tous les propriétaires de TAR du périmètre ciblé une désinfection ayant pour but de

maintenir une concentration suffisante de biocides, soit chlore ou brome, dans l’eau des

TAR274

. Il s’est donc prévalu du pouvoir d’intervention présent dans la LSP qui lui

permet d’ordonner la désinfection de certaines choses275

.

Ultimement, lorsque les résultats des analyses effectuées sur les 131 TAR ont été

transmis au directeur de santé publique de la Capitale-Nationale, il a fait deux

constatations importantes. La première est le fait que dans plus de la moitié des TAR, de

la Legionella a été retrouvée276

. La seconde étant que deux TAR d’un même bâtiment277

étaient à l’origine de l’éclosion de légionellose en cours puisqu’elles contenaient

l’espèce qui avait été identifiée chez les personnes atteintes de la légionellose, soit la

Legionella (pulsovar) L. pneumophila de sérogroupe 1278

.

Une fois la source de l’éclosion de légionellose identifiée, le directeur de santé publique

de la Capitale-Nationale s’est à nouveau prévalu du pouvoir d’intervention que lui

271

Id., p. 14. 272

Nous indiquons « guide détaillé » puisqu’il y avait tout de même un document existant à l’époque

rédigé par la Régie du bâtiment du Québec qui contenait quelques grandes lignes concernant l’entretien

des TAR, mais sans plus. Ce document était annexé au guide régional d’investigation tel qu’abordé

précédemment (supra, p. 27 et 28). 273

En effet, en raison de la méthode d’analyse choisie, soit par culture microbienne, le délai pour obtenir

les résultats pouvait atteindre trois semaines. Ce délai a même été haussé en raison du grand nombre de

demandes d’analyse survenu dans un court laps de temps. À cet effet, voir : I. GOUPIL-SORMANY et C.

HUOT, préc., note 5, p. 45. 274

Id., p. 22. 275

LSP, art. 106 al. 1 (3). 276


Ces TAR se retrouvaient dans le Complexe Place Jacques-Cartier qui est situé au centre-ville de

Québec et, plus précisément, dans le centre de la zone d’éclosion établie. À cet effet, voir : Id., p. 34 et 37. 278

Id., p. 5 et 17.

53

octroyait la LSP279

pour que les deux ventilateurs des TAR contaminées soient arrêtés le

18 septembre 2012 et que leur désinfection et nettoyage soient complétés280

. Entre

temps, soit le 4 septembre 2012, le dernier cas de légionellose a été rapporté281

.

À l’issue de l’analyse du cadre normatif de protection en vigueur à l’été 2012, nous

constatons que plus une situation devient menaçante pour la santé de la population, plus

les pouvoirs accordés au directeur de santé publique s’élargissent et peuvent avoir un

caractère contraignant. En situation de menace réelle, on peut même dire que ces

pouvoirs sont pratiquement282

illimités eu égard au paragraphe neuf du premier alinéa de

l’article 106 de la LSP qui lui permet, rappelons-le, d’«ordonner toute autre mesure qu’il

estime nécessaire pour empêcher que ne s’aggrave une menace à la santé de la

population, en diminuer les effets ou l’éliminer. » Ceci étant dit, l’examen des

interventions posées au cours de l’éclosion de légionellose à l’été 2012 nous a permis de

constater que l’existence de pouvoirs législatifs quasi illimités n’a tout de même pas

empêché le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale de se heurter à des

difficultés importantes tout au long de la gestion de l’éclosion.

Après avoir cerné les normes applicables et appliquées à Québec à l’été 2012 en matière

de prévention de la légionellose, d’une part, et de protection de cette maladie, d’autre

part, nous tenterons de déterminer, dans le quatrième et dernier chapitre, si cette récente

279

LSP, art. 106 al. 1 (3). Cette disposition lui permet de « donner des directives précises » quant à la

désinfection, la décontamination ou le nettoyage. Il est à noter que les paragraphes 5, 8 et 9 du premier

alinéa de l’article 106 de cette même loi auraient également pu être invoqués pour imposer une telle

mesure. Ces paragraphes se lisent comme suit :

« 106. Lorsqu'un directeur de santé publique est d'avis, en cours d'enquête, qu'il existe effectivement une

menace réelle à la santé de la population, il peut:

(…)

5° ordonner la cessation d'une activité ou la prise de mesures de sécurité particulières si c'est cette activité

qui est une source de menace pour la santé de la population;

(…)

8° ordonner à une personne de respecter des directives précises pour éviter toute contagion ou

contamination;

9° ordonner toute autre mesure qu'il estime nécessaire pour empêcher que ne s'aggrave une menace à la

santé de la population, en diminuer les effets ou l'éliminer. » 280


Id., p. 29. 282

Nous indiquons « pratiquement illimités » puisque même si la disposition ne prévoit pas de restriction,

il y a tout de même des balises à respecter en ce sens que la santé de la population doit être menacée et que

les ordonnances prises doivent faire appel au jugement professionnel du décideur.

54

éclosion a traduit un manque de complémentarité entre les normes de prévention et de

protection et, le cas échéant, les leçons pouvant en être tirées pour l’avenir.

Chapitre 4 - Leçons à tirer de l’éclosion de légionellose à Québec en 2012

L’éclosion de légionellose à Québec à l’été 2012 a eu, sur une période d’un peu plus de

deux mois des conséquences humaines dramatiques : 181 personnes atteintes, dont 13

décès283

. Ajoutons, sans avoir de chiffre précis, que les conséquences matérielles et

financières ont également dû être considérables pour le Québec. Plus de deux années

s’étant maintenant écoulées depuis cette éclosion, nous nous servirons de cet événement

passé pour tenter d’en tirer des leçons pour l’avenir puisque le Québec n’est pas à l’abri

d’éclosions éventuelles de légionellose. Pour ce faire, nous présenterons, dans un

premier temps, notre réflexion quant à la complémentarité entre les normes de

prévention et de protection en vigueur au cours de l’éclosion de légionellose dans la ville

de Québec à l’été 2012. Dans un deuxième temps, nous examinerons les modifications

normatives mises en place depuis l’été 2012 en matière de prévention et de protection de

la légionellose afin de pouvoir évaluer l’apport de ces modifications normatives au

niveau de la complémentarité des deux fonctions.

4.1 Réflexion quant à la complémentarité entre les normes de prévention et

de protection en vigueur à l’été 2012

Lors de notre analyse du cadre théorique entourant les fonctions de prévention et de

protection, le premier constat que nous en avons tiré est le fait qu’afin d’assurer la

protection de la santé de la population en matière de légionellose, l’existence de normes,

tant de prévention que de protection, est capitale284

. À ce propos, soulignons d’emblée

qu’à l’été 2012, des normes applicables dans le contexte de la légionellose étaient en

vigueur et ce, tant à des fins de prévention (incluant la promotion) que de protection.

283

Supra, p. 2. 284

Supra, p. 18.

55

Le second constat qui est ressorti de notre analyse du cadre théorique est à l’effet qu’il

est important que des normes de prévention et de protection adéquates et suffisantes

soient mises en place. Toutefois, il est préférable de mettre l’emphase sur les normes de

prévention lorsque de telles normes efficaces existent (ou peuvent exister) pour assurer

une meilleure protection de la santé publique et, également, la pérennité de notre

système de santé285

.

Quant aux normes de prévention en vigueur à l’été 2012, mis-à-part les chauffe-eau qui

faisaient l’objet d’une disposition réglementaire à visée préventive obligatoire en

matière de légionellose, il n’y avait qu’une seule disposition législative286

de portée

générale en santé publique, soit l’article 53 de la LSP, qui pouvait être invoquée par le

MSSS, les directeurs de santé publique et les établissements exploitant un CLSC pour

intervenir en matière de prévention et de promotion de légionellose. Ces larges pouvoirs

conférés par la LSP étaient discrétionnaires et n’avaient pas été adoptés spécifiquement

pour la promotion et la prévention de la légionellose, mais pour toutes « les maladies, les

traumatismes et les problèmes sociaux ayant un impact sur la santé »287

. Ainsi, ces

pouvoirs pouvaient être utilisés pour une panoplie de problèmes en santé publique. On

peut présumer288

que c’est sur la base de cette disposition législative que les seules

mesures de prévention et de promotion existantes à l’été 2012 dans le contexte de la

légionellose ont été mises en place, soit les mesures de sensibilisation destinées aux

citoyens (incluant les propriétaires de TAR) et aux professionnels de la santé concernés

en matière de légionellose. Rappelons que les mesures de sensibilisation n’étaient

essentiellement289

accessibles à l’été 2012 que par le biais d’une consultation volontaire

sur Internet, qu’elles n’imposaient aucune obligation et que, ce faisant, leur application

était aléatoire.

285

Id. 286

Ici, nous excluons l’article 55 de la LSP et ce, pour les réserves émises dans la note de bas de page 113

(supra, p. 25). 287

LSP, art. 53 al. 1. 288

Il est à noter que nous indiquons « présumer » puisque lorsque les mesures de prévention sont mises

sur pied, leur émetteur ne mentionne généralement pas sur la base de quelle disposition législative il agit. 289

Sauf pour les 10 000 brochures transmises aux propriétaires de TAR en 1998 (supra, p. 27 et 28) et

pour le document d’information remis aux personnes atteintes de la légionellose (supra, p. 31).

56

Ces normes de prévention étaient-elle adéquates et suffisantes dans le contexte de la

légionellose? Il y a lieu d’en douter. En effet, à l’été 2012, les TAR ne faisaient l’objet

d’aucune disposition législative ou réglementaire spécifique quant à la prévention de la

légionellose alors même que plusieurs informations et indices permettaient de croire que

cela aurait été opportun. À ce propos, les TAR étaient alors reconnues depuis longtemps

comme étant les sources de contamination les plus fréquemment à l’origine des plus

importantes éclosions de légionellose dans le monde290

. De plus, les connaissances

scientifiques permettaient de savoir, depuis un bon moment déjà à cette époque, qu’il

existait un moyen efficace de réduire les risques de développement de la Legionella dans

les TAR et, conséquemment, les risques de contamination, le tout, par le biais d’un

entretien adéquat291

.

Qui plus est, avant l’été 2012, deux autres éclosions de légionellose survenues dans la

ville de Québec avaient été associées aux TAR dont une en 1996292

et l’autre en 2010293

.

Aussi, dès le mois de mars 1997, soit après la première éclosion de légionellose dans la

ville de Québec, le Centre de santé publique de Québec avait émis un rapport contenant

la recommandation suivante : « Confier à un organisme gouvernemental la

responsabilité d’émettre des normes sur la conception, le fonctionnement et l’entretien

des tours de refroidissement, et d’assurer le respect de l’application de ces normes. »294

Peu de temps après la parution de cette recommandation, soit au cours du mois de juillet

1997, le MSSS s’est adressé au président de la Régie du bâtiment du Québec afin que

soit mis « en branle un processus menant à l’adoption d’un règlement sur l’entretien et

l’utilisation des tours aérorefroidissantes. »295

Néanmoins, lors de l’éclosion de

légionellose à l’été 2012, il n’y avait toujours aucun règlement en vigueur en ce sens.

290

Supra, p. 9. 291

Supra, p. 26. 292

Au cours de cette éclosion, il y a eu 12 personnes qui ont été atteintes par la légionellose parmi

lesquelles une personne est décédée et les sources identifiées étaient des TAR. À cet effet voir : I. GOUPIL-

SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 40 et R. PARADIS, N. BOULIANNE, S. ALLAIRE et D. GAUVIN,


Au cours de cette éclosion, il y a eu 6 personnes qui ont été atteintes par la légionellose. Il est

également à noter qu’aucune source précise n’a été confirmée, mais que la « source suspectée était la TAR

d’un hôpital ». À cet effet, voir : I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 40 294


C. RUDEL-TESSIER, préc., note 6, p. 19.

57

De fait, la seule mesure de prévention mise en place à l’été 2012 concernant les TAR se

trouvait dans un document élaboré par la Régie du bâtiment du Québec en 1998 en

collaboration avec le ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec dans

lequel il y avait des recommandations émises concernant l’entretien des TAR296

. Ces

recommandations d’entretien avaient été diffusées en 10 000 exemplaires en 1998 et

n’avaient pas fait l’objet de diffusion systématique ultérieure297

. Ainsi, on peut soulever

des doutes quant à la suffisance de cette mesure de prévention volontaire à diffusion

systématique limitée dans le temps et ce, notamment, dans un contexte où les analyses

des prélèvements effectuées dans les TAR lors de l’éclosion de légionellose à l’été 2012

ont confirmé que dans plus de la moitié des TAR échantillonnées, de la Legionella avait

été retrouvée298

. Ajoutons finalement que dans son rapport post-éclosion publié en

décembre 2012, le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale recommande

également l’adoption d’une réglementation adaptée en matière de prévention de la

Legionella dans les TAR299

.

Quant aux normes de protection en vigueur à l’été 2012, elles se retrouvaient

essentiellement dans des dispositions de portée générale dans la LSP qui conféraient de

nombreux pouvoirs aux directeurs de santé publique de chaque territoire au Québec pour

favoriser la détection d’une menace à la santé de la population, mais surtout, pour

assurer une protection de la population en présence d’une menace réelle. Ces

dispositions législatives faisaient en sorte que plus la menace se confirmait, plus le

directeur de santé publique du territoire visé pouvait imposer des obligations formelles

pour faire cesser cette menace. Ainsi, contrairement au cadre normatif portant sur la

promotion et la prévention de la légionellose, celui qui avait trait à la protection était

davantage contraignant en ce qu’il imposait des obligations formelles à certains acteurs.

Par ailleurs, lors de l’éclosion de légionellose à l’été 2012, un guide d’intervention

296

Supra, p. 27 et 28. 297

Il est toutefois à noter que le document était accessible sur le site Internet de la Régie du bâtiment du

Québec ainsi qu’annexé au guide complémentaire d’intervention en cas de légionellose de Montréal. À cet

effet, voir : Id. 298

I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5, p. 5; Supra, p. 52. Il est à noter que nous ne faisons que

soulever une piste de réflexion et que notre but n’est pas d’entrer dans le débat qui entoure l’efficacité des

mesures volontaires versus des mesures coercitives. 299


58

provincial non contraignant publié en 2009 concernant la légionellose était également en

vigueur et prévoyait les étapes à effectuer lors d’une enquête épidémiologique en cas de

légionellose.

Ces normes de protection étaient-elles, quant à elles, adéquates et suffisantes dans le

contexte de la légionellose à l’été 2012? À cet effet, certaines réflexions sont

nécessaires. En effet, notre examen des interventions posées par le directeur de santé

publique de la Capitale-Nationale au cours de l’éclosion de légionellose à l’été 2012 sur

son territoire nous a permis de constater qu’il s’était largement prévalu des dispositions

existantes dans la LSP pour intervenir et que, ultimement, cela lui a permis d’enrayer

l’éclosion de légionellose environ deux mois après qu’elle ait été déclarée. On peut ainsi

présumer d’emblée que ces dispositions législatives étaient adéquates, voire même

suffisantes. Néanmoins, nous avons vu précédemment qu’au cours de l’éclosion de

légionellose à l’été 2012, le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale s’était

tout de même heurté à des difficultés importantes qui ont pu générer des délais dans les

interventions qui ont été posées300

.

À ce propos, en ce qui a trait au guide d’intervention provincial publié en 2009

concernant la légionellose, il semble avoir eu une utilité limitée au cours de l’éclosion.

En effet, le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale s’était référé à ce guide,

mais avec un succès assez mitigé à partir du moment où il avait été confirmé que les

personnes atteintes de la légionellose avaient été infectées par une même source de

contamination. De fait, bien que les TAR étaient mentionnées dans ce guide comme

étant une des sources potentielles de contamination, il y était seulement fait mention de

la nécessité d’une inspection pour obtenir l’information utile301

. Il n’y avait donc pas de

ligne directrice précise dans ce guide quant aux étapes à suivre par un directeur de santé

300

Rappelons brièvement ces difficultés : absence de guide d’intervention détaillé balisant les interventions

à poser lorsque la source soupçonnée à l’origine d’une éclosion de légionellose est une TAR, l’absence de

répertoire des TAR et l’absence d’ententes de services conclues au préalable avec des laboratoires pour

l’analyse des prélèvements. À cet effet, voir : Supra, p. 47 et 48. 301


Également, voir : Supra, p. 32.

59

publique lorsque la source suspectée était une TAR302

ni aucune entente de services de

conclue préalablement pour l’analyse des prélèvements effectués, le cas échéant. Par

conséquent, cela nous porte à croire que le Guide d’intervention – La légionellose303

n’était pas bien adapté aux interventions à poser en cas d’éclosion de légionellose

lorsque la source de contamination était une TAR. D’ailleurs, dans ses recommandations

post-éclosion, le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale fait état qu’il serait

opportun de «[b]onifier le guide d’intervention provincial sur la légionellose en matière

d’identification, d’enquête et de gestion des éclosions communautaires. »304

À ce jour, le guide d’intervention provincial n’a pas été modifié. Toutefois, la

publication d’un guide mieux adapté aux éclosions de légionellose était prévue, semble-

t-il, pour l’été 2014305

. Toutefois, nos recherches confirment que ledit guide n’a pas

encore été publié. À titre de réflexion, nous nous questionnons quant à savoir s’il ne

serait pas préférable d’opter pour la publication de guides complémentaires pour chaque

région afin de tenir compte de leurs réalités comme cela a été fait en 2011 pour la région

de Montréal, incluant, notamment, des ententes de services sur chaque territoire ?

Maintenant, il convient, à la lumière de ce qui précède, de nous interroger quant à savoir

si l’emphase avait été mise, à l’été 2012, sur les normes de prévention de la légionellose,

le tout, dans un contexte où, comme nous l’avons vu précédemment306

, l’importance de

la prévention est prônée dans notre système de santé publique afin d’assurer une

meilleure protection de la population ainsi que la pérennité de notre système de santé.

Suite à l’examen des normes de prévention en vigueur à l’été 2012, on peut présumer

que la prévention en matière de légionellose n’avait peut-être pas été suffisamment

priorisée. Certes, des normes de prévention de la légionellose étaient en vigueur, mais,

outre pour les chauffe-eau, aucune norme de prévention obligatoire et contraignante

302

Ceci est d’ailleurs mentionné par Me Catherine Rudel-Tessier, coroner, dans son rapport d’enquête. À

cet effet, voir : C. RUDEL-TESSIER, préc., note 6, p. 20. 303

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA LEGIONELLOSE ACQUISE DANS LA COMMUNAUTE, préc., note 46. 304



Supra, p. 16-18.

60

n’était en vigueur. Ainsi, même si de larges pouvoirs étaient conférés aux autorités

visées en matière de prévention et de promotion en santé publique par l’article 53 de la

LSP, on peut penser qu’ils ont été très peu utilisés dans le contexte de la légionellose.

Notre réflexion nous amène à nous demander si cette utilité limitée ne découlerait pas, à

tout le moins en partie, du fait qu’à l’été 2012, la légionellose ne faisait pas partie des

domaines d’intervention de prévention et de promotion en santé publique visés dans le

PNSPQ307

. On peut donc penser que la légionellose n’était pas un « cheval de bataille »

prioritaire en santé publique à cette époque308

. Bien que ce programme visait la période

de 2003 à 2012, il n’y a pas, à l’heure actuelle, un nouveau programme qui a été publié,

mais on peut présumer que cela devrait être le cas prochainement. Cette réalité nous

amène à nous questionner quant à savoir s’il serait pertinent que la légionellose soit

ajoutée dans le prochain PNSPQ afin de faire de la prévention et la promotion de cette

maladie une priorité dans les années à venir ?309

Le troisième et dernier constat qui est ressorti de notre analyse du cadre théorique

entourant la prévention et la protection en santé publique est le fait qu’elles entretiennent

des liens étroits, d’une part, en ce qu’elles ont été choisies à titre de fonctions

essentielles de santé publique au Québec et, d’autre part, en ce que ces deux fonctions

donnent lieu à des normes qui sont complémentaires310

. La légionellose est d’ailleurs

une illustration de la nécessité de la complémentarité entre les fonctions de prévention et

de protection ainsi que les normes qui en découlent. En effet, nous avons abordé

précédemment311

le fait qu’il existe des moyens efficaces312

afin de tenter de prévenir le

307



Il est à noter que cet essai n’a pas pour but de critiquer si, de fait, la légionellose aurait dû se retrouver

ou non dans le programme ni de prioriser les maladies qui s’y retrouvent. 309

Nous ne répondrons pas à cette question dans le cadre de notre analyse puisqu’elle pourrait, à elle

seule, faire l’objet d’un essai. 310

Supra, p. 18. 311

Supra, p. 21 et 26. 312

Il est à noter que par l’utilisation du terme « efficace », nous ne faisons pas référence à des moyens qui

enrayent totalement le développement de la Legionella dans les sources visées, mais qui, à tout le moins,

réduisent les risques considérablement.

61

développement de la Legionella dans certaines sources de contamination connues,

notamment pour les TAR et les chauffe-eau.

Même si tous les moyens de prévention connus étaient mis en place, voire même

imposés, il appert des connaissances actuelles concernant cette maladie que les « cas

sporadiques et les éclosions de légionellose ne peuvent pas être totalement

éradiqués. »313

Devant une telle réalité, on ne peut que constater que des normes de

prévention, à elles seules et ce, peu importe leur portée, ne peuvent pas être suffisantes

pour protéger la population québécoise et que, ce faisant, des normes de protection sont

nécessaires. À l’inverse, on peut se demander si des normes de protection ne peuvent

pas, à elles seules, être suffisantes? Nous répondons par la négative à cette question et

ce, essentiellement pour deux raisons. Premièrement, sur le plan humain314

, les

conséquences de l’éclosion de légionellose dans la ville de Québec à l’été 2012

confirment que si une telle catastrophe peut être évitée par des normes de prévention en

place, il faudrait privilégier cette avenue. Deuxièmement, sans avoir de chiffre précis, on

peut supposer que les interventions non planifiées posées à l’été 2012 en matière de

protection ont occasionné un lourd fardeau financier et matériel pour notre système de

santé québécois.

Ainsi, pour assurer une complémentarité adéquate, on peut penser que les normes de

protection ne devraient recevoir application qu’en deuxième plan, soit seulement dans

les cas où les normes de prévention en vigueur n’ont pas été en mesure de prévenir le

risque. Est-ce que ce fût le cas lors de l’éclosion de légionellose à l’été 2012 ? À ce

propos, nous sommes portées à croire que la fonction de prévention n’a pas rempli son

rôle de premier plan en matière de légionellose à l’été 2012 et que, conséquemment, les

normes de protection ont dû intervenir rapidement et en priorité et ce, principalement

pour deux raisons. D’une part, compte tenu du doute que nous avons soulevé concernant

le caractère adéquat et suffisant des normes de prévention (et de promotion) en vigueur à

l’été 2012 en raison de l’absence de cadre juridique concernant la prévention de la

313


À cet effet, rappelons que 181 personnes ont été atteintes de la légionellose parmi lesquelles 13

personnes sont décédées (supra, p. 2).

62

Legionella dans les TAR et, d’autre part, compte tenu de nos propos à l’effet fait que la

prévention en matière de légionellose n’avait peut-être pas été suffisamment priorisée.

Qui plus est, on peut présumer que si les normes de prévention non contraignantes

concernant les TAR - alors en vigueur - avaient été suivies, cela aurait également pu

maximiser l’efficacité des normes de protection, à tout le moins en partie, ce qui ne

semble pas avoir été le cas. À titre d’illustration, pensons à la brochure préparée en 1998

par la Régie du bâtiment du Québec et le ministère de la Santé et des Services sociaux

du Québec qui recommandait, notamment, aux propriétaires de TAR de faire faire des

analyses d’eau dans les TAR pour vérifier la présence de la bactérie Legionella.

Advenant le cas où cette recommandation avait été suivie, on peut penser que lors de

l’éclosion de légionellose, donc dans un contexte de protection, les résultats des analyses

d’eau effectuées de manière préventive auraient pu être un bon indicateur du risque de

contamination provenant des TAR, ce qui aurait pu permettre de sauver du temps et des

frais de prélèvements de plusieurs TAR dans le périmètre ciblé.

À la lumière de ce qui précède, on peut penser que, de fait, l’éclosion de légionellose à

l’été 2012 a traduit un manque de complémentarité entre les normes de prévention et de

protection qui étaient alors en vigueur. Ce faisant, deux principales leçons devraient en

être tirées pour l’avenir dans le contexte de la légionellose : d’une part, il serait opportun

de mettre l’emphase sur les normes de prévention, le tout, afin d’éviter la survenance

d’une nouvelle éclosion et, d’autre part, de favoriser une meilleure complémentarité

entre les normes de prévention et de protection afin de tenter, à tout le moins, de limiter

les conséquences d’une éclosion lorsqu’il n’aura pas été possible de l’éviter. D’ailleurs,

depuis cette éclosion de légionellose à l’été 2012, des modifications réglementaires ont

été apportées en matière de prévention et de protection de la légionellose.

4.2 Évolution normative post-éclosion

À ce jour, plus de deux ans se sont écoulés depuis l’éclosion de légionellose à Québec à

l’été 2012. Depuis cet événement, il y a eu des changements qui ont été apportés au

niveau des normes applicables en matière de prévention et de protection des TAR et

63

nous les aborderons dans les prochains paragraphes. Par la suite, nous examinerons

l’apport de ces changements normatifs au niveau de la complémentarité des normes de

prévention et de protection.

4.2.1 Adoption de nouvelles normes en lien avec les TAR

Moins de quatre mois post-éclosion, soit le 16 janvier 2013, un projet de Règlement

modifiant le Code de sécurité315

a été publié de manière à y ajouter des dispositions

visant spécifiquement la prévention de la légionellose en matière de TAR et,

ultimement, est entré en vigueur le 12 mai 2013316

. L’entrée en vigueur de ce projet de

règlement a eu essentiellement pour effet d’ajouter de nouveaux articles dans le Code de

Sécurité317

obligeant les propriétaires de TAR à faire préparer un programme d’entretien

de leur TAR par un membre d’un ordre professionnel et à le respecter318

. Parmi les

nouveaux articles adoptés, il y en a un qui oblige les propriétaires des TAR à transmettre

certaines informations à la Régie du bâtiment du Québec, dont notamment l’adresse où

se trouve sa ou ses TAR, le tout, afin de mettre en place un répertoire des TAR au

Québec319

.

Également, le 12 juillet 2014, un second Règlement modifiant le Code de sécurité320

est

entré en vigueur en lien, cette fois-ci, avec la protection contre la légionellose. Les

nouvelles modifications réglementaires qui en découlent, complémentaires à celles du

mois de mai 2013, font en sorte que les propriétaires des TAR doivent maintenant

prélever ou faire prélever des échantillons d’eau dans leurs installations lors du

démarrage des TAR, mais également à chaque 30 jours pendant la période de service321

.

Les échantillons prélevés doivent ensuite être transmis à un laboratoire accrédité afin de

315

Règlement modifiant le Code de sécurité (projet), (2013) 145 G.O. II, 249. 316

REGIE DU BATIMENT DU QUEBEC, Tour de refroidissement – Le règlement est maintenant en vigueur, 13

mai 2013, en ligne : <https://www.rbq.gouv.qc.ca/salle-de-presse/les-nouvelles/nouvelles-

detail/item/tours-de-refroidissement-le-reglement-est-maintenant-en-vigueur.html> (site consulté le 22

novembre 2014). 317

(2013) 232 G.O. II, 1100. 318

Règlement modifiant le Code de sécurité (projet), préc., note 315, 249. 319

Code de sécurité, préc., note 317, art. 405. 320

Règlement modifiant le Code de sécurité (projet), (2014) 146 G.O. II, 1923. 321

Code de sécurité, (2014) 454 G.O. II, 1923, art. 407-409.

64

déterminer le taux de concentration en Legionella322

et les résultats de ces analyses

doivent être transmis à la Régie du bâtiment du Québec dans les 30 jours qui suivent la

date du prélèvement323

. Advenant le cas où les résultats des échantillons transmis soient

jugés dangereux pour la santé publique eu égard à des normes de concentration fixées

dans les dispositions adoptées, des mesures correctrices devront être appliquées par le

propriétaire324

. Ainsi, la Régie dispose maintenant des outils lui permettant d’effectuer

une surveillance en lien avec le développement de la Legionella dans les TAR. Bien que

ces nouvelles dispositions adoptées en 2014 puissent sembler être de l’ordre de la

prévention, voire même de la surveillance en matière de légionellose, nous considérons

qu’il s’agit davantage de normes de protection et ce, essentiellement puisque nous les

assimilons à des pouvoirs de vigie, c’est-à-dire des pouvoirs ayant pour but de

« détecter une menace à la santé et à mettre en œuvre une intervention efficace afin de

la contrôler »325

, de tels pouvoirs découlant des normes de protection, comme nous

l’avons vu précédemment326

.

Les propriétaires des TAR qui ne se conforment pas aux nouvelles obligations imposées

dans le Code de sécurité327

sont sujets à une condamnation par la Régie à payer des

amendes variant de 1 058$ à 15 871$ pour une première infraction328

.

Il y a lieu d’ajouter que suite à ces modifications réglementaires, la Régie a produit un

document intitulé Guide explicatif sur l’entretien des tours de refroidissement à l’eau329

ayant pour but de tracer un portrait des exigences prévues dans les nouvelles dispositions

322

Id., art. 410. 323

Id., art. 413. 324

Id., art. 414-419. 325

MINISTERE DE LA SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX DU QUEBEC, préc., note 167. 326

Supra, p. 36 et 37. 327

Préc., note 321, art. 401-419. 328

Id., art. 420; Loi sur le bâtiment, préc., note 97, art. 196 al. 1. 329

REGIE DU BATIMENT DU QUEBEC, Guide explicatif sur l’entretien des tours de refroidissement à l’eau,

Québec, Gouvernement du Québec, 2013, en ligne : <http://www.labenvironex.com/docs/guide-explicatif-

entretien-tours-refroidissement-eau.pdf>, 26 p. (consulté le 22 novembre 2014). Il y a lieu d’ajouter

également que ce même guide a été mis à jour en juin 2014. À cet effet, voir : REGIE DU BATIMENT DU

QUEBEC, Guide explicatif sur l’entretien des tours de refroidissement à l’eau, Québec, Gouvernement du

Québec, 2014, en ligne : <https://www.rbq.gouv.qc.ca/fileadmin/medias/pdf/Publications/francais/guide-

explicatif-entretien-tours-refroidissement-eau.pdf>, 35 p. (consulté le 22 novembre 2014).

65

réglementaires adoptées et de faire des recommandations pour l’élaboration des

programmes d’entretien efficaces330

.

Ainsi, au cours des deux dernières années, de nouvelles dispositions réglementaires

contraignantes en matière tant de prévention que de protection du risque de légionellose

en lien avec les TAR sont entrées en vigueur. Comme ces nouvelles dispositions sont,

somme toute, assez récentes, il est difficile d’en évaluer concrètement les impacts, voire

même leur efficacité331

. Toutefois, dans les prochains paragraphes, nous soulèverons des

pistes de réflexion quant à l’apport que ces nouvelles dispositions réglementaires

peuvent avoir au niveau de la complémentarité entre les normes de prévention et de

protection dans le contexte de la légionellose.

4.2.2 Apport des modifications en matière de complémentarité

Tout d’abord, plusieurs indices nous permettent de penser que les nouvelles dispositions

réglementaires adoptées en 2013 en matière d’entretien des TAR constituent un apport

important pour les normes de prévention de la légionellose. En effet, nous avons vu

précédemment que les TAR sont les principales sources à l’origine des plus importantes

éclosions de légionellose dans le monde332

, que l’entretien des TAR est une mesure

efficace afin de réduire le risque de développement de la Legionella dans les TAR333

et

que, malgré des mesures volontaires concernant l’entretien des TAR en place à l’été

2012, de la Legionella a tout de même été retrouvée dans plus de la moitié des TAR

prélevées au cours de l’éclosion de légionellose à l’été 2012334

. Au surplus, rappelons

que l’éclosion de légionellose à l’été 2012 dans la ville de Québec est l’une des plus

importantes éclosions rapportées dans le monde à ce jour et qu’elle a été causée par deux

TAR335

. On peut ainsi présumer que cette obligation d’entretien imposée aux

330

REGIE DU BATIMENT DU QUEBEC, Guide explicatif sur l’entretien des tours de refroidissement à l’eau,

(version de 2013), préc., note 329, p. 5. 331

De toute manière, il est à noter que nous ne prétendons pas avoir l’expertise pour nous positionner sur

une telle question. 332

Supra, p. 9. 333

Supra, p. 26. 334

Supra, p. 52. 335

Supra, p. 2 et 3.

66

propriétaires des TAR vient pallier, à tout le moins en partie, aux doutes que nous avons

soulevés précédemment quant au fait que la prévention en matière de légionellose

n’avait peut-être pas été suffisamment priorisée à l’été 2012336

et que, de ce fait, elle

n’avait peut-être été en mesure de remplir son rôle de premier plan337

, laissant ainsi aux

normes de protection une première place alors que cela n’aurait idéalement pas dû être le

cas.

Ensuite, de manière complémentaire aux normes d’entretien obligatoire des TAR, de

nouvelles dispositions réglementaires à visée protectrice ont également été adoptées, soit

des dispositions ayant essentiellement pour but de permettre à la Régie du bâtiment du

Québec d’être informée de la concentration de Legionella présente dans toutes les TAR

au Québec. Ainsi, ces dispositions protectrices fournissent à la Régie des outils lui

permettant de s’assurer que les normes préventives d’entretien des TAR soient

respectées et/ou de lancer le signal d’alarme advenant le cas où les normes d’entretien ne

sont pas respectées ou qu’elles le sont, mais qu’elles s’avèrent insuffisantes. Ces normes

de protection permettent ainsi de contrôler l’application des normes de prévention

(entretien des TAR) et de pallier rapidement à leur non-respect et/ou à leur insuffisance.

Nous y voyons une illustration éloquente des liens étroits qu’entretiennent les normes de

prévention et de protection en matière de légionellose.

Au même effet, ajoutons l’exigence imposée depuis 2013 à tous les propriétaires de

TAR de transmettre certaines informations à la Régie afin que soit constitué un

répertoire des TAR au Québec. À la base, cette obligation découle d’une norme de

prévention, mais qui pourrait avoir une importance capitale en matière de protection

advenant le cas où il y aurait une nouvelle éclosion de légionellose dont la source

soupçonnée est une TAR. De fait, le répertoire des TAR qui aura été constitué à des fins

de prévention pourrait servir dans un contexte de protection à faire en sorte que les

interventions posées soient plus rapides. En effet, rappelons que l’absence de répertoire

des TAR au Québec a été une difficulté dans l’exercice du pouvoir d’enquête du

336

Supra, p. 59 et 60. 337

Supra, p. 61 et 62.

67

directeur de santé publique de la Capitale-Nationale lors de l’éclosion de légionellose à

l’été 2012338

. Nous estimons d’ailleurs que l’absence de répertoire des TAR aurait

engendré un délai d’intervention minimal de sept jours lors de l’éclosion339

. L’auteure

Diane Mc Maniman souligne d’ailleurs que « [l]e succès des interventions de la santé

publique en matière de protection de la santé de la population est souvent étroitement lié

à la capacité pour les autorités d’agir rapidement. »340

Finalement, à la lumière de ce qui précède, on peut penser que les normes mises en place

depuis l’éclosion de légionellose dans la ville de Québec à l’été 2012 en matière de

prévention et de protection de la légionellose favorisent une meilleure complémentarité

entre ces deux types de normes et que cela pourra peut-être diminuer les risques de

survenance d’une nouvelle éclosion de légionellose en lien avec les TAR ou, à tout le

moins, d’en limiter les conséquences si une éclosion ne peut pas être évitée.

338

Supra, p. 48. 339

En effet, dès le 14 août 2012, il a été décidé par le directeur de santé publique de la Capitale-Nationale

d’imposer des mesures obligatoires aux propriétaires de TAR, mais ce n’est que le 20 août 2012 que

l’identification des TAR s’est terminée. À cet effet, voir : I. GOUPIL-SORMANY et C. HUOT, préc., note 5,

p. 26. D’ailleurs, Me Catherine Rudel-Tessier, coroner, dans son rapport d’enquête, aborde le fait que des

délais sont attribuables à l’absence de répertoire des TAR. À cet effet, voir : C. RUDEL-TESSIER, préc.,

note 6, p. 21. 340

D. MC MANIMAN, préc., note 62, à la page 255.

68

Conclusion

Depuis la fin des années 80, la légionellose est considérée comme étant un problème de

santé publique au Québec et ce, même si à cette époque, notre province n’avait pas

encore été aux premières loges pour constater les effets dévastateurs qu’une éclosion de

cette maladie pouvait entraîner en très peu de temps. En 1996 ainsi qu’en 2010, le

Québec a été témoin de deux premières éclosions de légionellose sur son territoire qui,

somme toute, ont eu une portée assez limitée en termes d’étendue, de durée et de

conséquences. Puis, survint l’éclosion de légionellose à l’été 2012 dans la ville de

Québec causée par deux TAR qui donna dès lors tout son sens à la décision prise par les

autorités concernées en santé publique 25 ans plus tôt de considérer cette maladie

comme un réel problème de santé publique au Québec. En effet, il aura fallu un peu plus

de deux mois pour que cette éclosion de légionellose soit contrôlée; deux mois au cours

desquels il y a eu 181 cas de légionellose rapportés parmi lesquels il y a eu 13 décès.

Ainsi, notre analyse des tenants et aboutissants de la légionellose nous a permis de faire

ressortir qu’il s’agit d’un problème de santé publique important pour lequel la

prévention et la protection sont primordiales. D’ailleurs, notre analyse du cadre

théorique entourant les fonctions essentielles de santé publique de prévention et de

protection a montré que ces deux fonctions donnent lieu à des normes complémentaires

et qu’un manque de complémentarité entre elles peut entraîner des conséquences

sanitaires regrettables, voire même, miner l’efficacité des normes déjà en place.

Ceci étant dit, l’analyse du cadre normatif québécois portant sur la prévention et la

protection en matière de légionellose qui était en vigueur à l’été 2012, soit lors de

l’éclosion, nous a amené à soulever certains doutes concernant la complémentarité entre

les normes en vigueur à cette époque. Sans reprendre tous les éléments qui nous ont

amené à en arriver à une telle conclusion, rappelons tout de même certains d’entre eux

tels que l’absence de disposition législative ou réglementaire visant la prévention de la

légionellose dans les TAR, l’existence d’un guide d’intervention provincial en matière

de légionellose très peu étoffé lorsque l’éclosion de légionellose était causée par une

69

TAR ainsi que le fait que la prévention n’avait pas été suffisamment priorisée en matière

de légionellose.

Notre analyse nous a ainsi permis de tirer deux leçons principales pour l’avenir.

Premièrement, il serait opportun de mettre l’emphase sur les normes de prévention, le

tout, afin d’éviter la survenance d’une nouvelle éclosion de légionellose et,

deuxièmement, il serait de mise de favoriser une meilleure complémentarité entre les

normes de prévention et de protection afin de tenter, à tout le moins, de limiter les

conséquences d’une éclosion lorsqu’il ne sera pas possible de l’éviter.

Il y a toutefois lieu de rappeler que suite à l’éclosion de légionellose à l’été 2012, des

normes réglementaires visant spécifiquement la prévention ainsi que la protection de la

légionellose en lien avec les TAR sont entrées en vigueur. L’examen de ces nouvelles

normes réglementaires nous permet de croire à une meilleure complémentarité entre les

normes de prévention et de protection applicables dans le contexte de la légionellose.

En terminant, l’importance de la complémentarité entre les normes de prévention et de

protection dans le domaine de la santé publique s’illustre dans le contexte de la

légionellose, mais elle est certainement essentielle en regard de d’autres problèmes de

santé publique pour lesquels les leçons tirées de notre analyse pourraient peut-être

s’avérer pertinentes. À titre d’exemple, pensons à la tuberculose341

qui a causé une

épidémie au Québec (au Nunavik) au mois de juillet 2012342

. Tout comme pour la

légionellose, des mesures de prévention efficaces343

existent (ou peuvent exister) pour la

341

Il s’agit d’une MADO. À cet effet, voir : Règlement ministériel d’application de la Loi sur la santé

publique, préc., note 36, art. 2. 342

Manon CORNELLIER, « Épidémie de tuberculose au Nunavik. Plus de 10% des habitants d’un village de

874 personnes ont été infectés », Le Devoir, 21 septembre 2012, en ligne :

<http://www.ledevoir.com/societe/sante/359733/epidemie-de-tuberculose-au-nunavik> (consulté le 22

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tuberculose-dans-le-grand-nord.php > (consulté le 22 novembre 2014). 343

Par exemple, en matière de prévention dans les refuges et dans les autres lieux de rassemblement

intérieurs, il y a deux moyens de prévention qui peuvent être efficaces, soit l’usage de l’irradiation UV

germicide ainsi que l’amélioration de la ventilation. À cet effet, voir : COMITE QUEBECOIS SUR LA

TUBERCULOSE, Guide d’intervention – La Tuberculose, Ministère de la Santé et des Services sociaux du

Québec, Québec, Gouvernement du Québec, 2012, en ligne :

70

tuberculose, ce qui n’empêche toutefois pas la nécessité qu’il y ait des normes de

protection en place au cas où les mesures de prévention ne suffisent pas à empêcher la

survenance d’une épidémie.

<http://publications.msss.gouv.qc.ca/acrobat/f/documentation/2012/12-271-01W.pdf>, p. 87 (consulté le

22 novembre 2014).

71

TABLE DE LA LÉGISLATION

Textes québécois

Code municipal du Québec, RLRQ, c. C-27.1

Loi sur la protection de la santé publique, L.R.Q., c. P-35

Loi sur la santé publique, RLRQ, c. S-2.2

Règlement d’application de la Loi sur la santé publique, RLRQ, c. S-2.2, r. 1

Règlement ministériel d’application de la Loi sur la santé publique, RLRQ, c.

S-2.2, r. 2

Loi sur le bâtiment, RLRQ, c. B-1.1

Code de construction, RLRQ, c. B-1.1, r. 2

Code de sécurité, RLRQ, c. B-1.1, r. 3

Code de sécurité, (2012) 363 G.O. II, 1868



Loi sur les services de santé et les services sociaux, RLRQ, c. S-4.2

Loi sur l’Institut national de santé publique du Québec, RLRQ, c. I-13.1.1

Projets de règlement québécois

Règlement modifiant le Code de sécurité (projet), (2013) 145 G.O. II, 249

Règlement modifiant le Code de sécurité (projet), (2014) 146 G.O. II, 1923

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