Upoznavanje s novim Zakonom o op em upravnom postupku

Prof. dr. sc. Ivan Kopri

DD

Upoznavanje s novim zakonom o općem

Upravnom postUpkU

prof. dr. sc. ivan koprić

travanj, 2010.

Copyright © 2010 Udruga općina u republici Hrvatskoj, zagreb. ova brošura izrađena je u okviru pravnog savjetovališta Udruge općina. mišljenja izražena u ovoj brošuri su mišljenja autora i ne izražavaju nužno stajališta Udruge općina u republici Hrvatskoj.

DD

S A D R Ž A J

1. ZnAčenJe DonošenJA novog ZAkonA o općem upRAvnom poStupku .......................................................................................................................... 4

1.1. novi zUp u Hrvatskoj ....................................................................................... 4 1.2. porijeklo i tradicija zUp-a .............................................................................. 4 1.3. zUp kao jedan od postupovnih zakona –

supsidijarni odnosno opći upravni postupovni zakon ..............................5 1.4. povezanost zUp-a i drugih propisa ...............................................................6 1.5. europeizacija općeg upravnog postupka ....................................................7 1.6. značenje zUp-a za osiguranje efikasnosti javne uprave ..........................9 1.7. Širenje primjene zUp-a ................................................................................. 10 1.8. struktura zakona ............................................................................................13

2. temelJne novine novog ZAkonA o općem upRAvnom poStupku ...............................................................................................16

2.1. tehnička i terminološka poboljšanja ...........................................................16 2.2. Definicija upravne stvari ................................................................................17 2.3. razmjernost (proporcionalnost) .................................................................18 2.4. pristup javnopravnom tijelu, podacima i obrascima .............................18 2.5. jedinstveno upravno mjesto ........................................................................19 2.6. odlučivanje službene osobe ........................................................................20 2.7. pravna pomoć.................................................................................................. 22 2.8. pokretanje upravnog postupka ..................................................................23 2.9. rješavanje upravne stvari ............................................................................. 25 2.10. elektronička komunikacija ......................................................................... 26 2.11. obavješćivanje i dostava ............................................................................ 27 2.12. Šutnja uprave ................................................................................................ 29 2.13. jamstvo stjecanja prava .............................................................................30 2.14. Žalba .................................................................................................................31 2.15. prigovor ........................................................................................................... 32 2.16. obnova postupka ........................................................................................34 2.17. oglašavanje rješenja ništavim ...................................................................34 2.18. poništavanje i ukidanje rješenja ................................................................34 2.19. izvršenje .......................................................................................................... 35 2.20. Upravni ugovor .............................................................................................36 2.21. pravna zaštita od postupanja javnopravnih tijela ................................38 2.22. pravna zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga .......................38 2.23. izdavanje potvrda ........................................................................................40 2.24. konačnost rješenja ......................................................................................40

3. ZAklJučAk .......................................................................................................................41

4

1. značenje DonoŠenja novog zakona o općem Upravnom postUpkU

1.1. Novi ZUP u Hrvatskoj

Hrvatski je sabor donio novi zakon o općem upravnom postupku (novi zUp; zUp-10) 27. ožujka 2009. objavljen je u narodnim novinama (nn) br. 47/09, a stupio na snagu 1. siječnja 2010. istog je dana prestao važiti zakon o općem upravnom postupku (stari zUp; zUp-91) koji je bio objavljen u nn 53/91. i 103/96., a zapravo je bio neznatno izmijenjeni zakon o općem upravnom postupku donesen u doba socijalističke jugoslavije 1956. (zUp-56). Hrvatska je preuzela zUp-56 u pročišćenoj verziji iz 1986. rok do početka primjene novog zUp-a (vacatio legis) bio je duži od osam mjeseci, tijekom kojih su svi koji su ga dužni primjenjivati trebali obaviti sve potrebne pripreme.

novi Zup se primjenjuje od 1. siječnja 2010. prema jednom od temeljnih načela, nepoznavanje zakona ne umanjuje odgovornost za pogreške u nje-govoj primjeni.

1.2. Porijeklo i tradicija ZUP-a

inače, i zUp-56 vuče porijeklo od zUp-a kraljevine jugoslavije iz 1930. (zUp-30), koji se značajno oslanja na zUp republike austrije iz 1925. godine. zUp-30 je bio stavljen izvan snage 1945. Dakle, od 1930. do danas na našim je područjima postupanje uprave u rješavanju upravnih stvari stalno regulirano općim postupovnim zakonom, osim u razdoblju 1945-1956. no, i tad se zUp-30 zapravo u znatnoj mjeri primjenjivao, u obliku prav-nih pravila.

Osamdeset godina općeg upravnog postupka u Hrvatskoj

Zakon o općem upravnom postupku Kraljevine Jugoslavije 1930-1941. (1945.)ZUP izvan snage; pravna pravila 1945-1956.Zakon o općem upravnom postupku FNR Jugoslavije 1956-1991.Zakon o općem upravnom postupku Republike Hrvatske (preuzeti ZUP) 1991-2009.Zakon o općem upravnom postupku Republike Hrvatske 2010.

5

1.3. ZUP kao jedan od postupovnih zakona – supsidijarni odnosno opći upravni postupovni zakon

osim zUp-a, postupanje pojedinih upravnih tijela, postupanje u pojedinim vrsta-ma upravnih predmeta ili pak pojedina postupovna pitanja regulirana su i drugim zakonima. Broj takvih zakona u Hrvatskoj se od 2006. do 2010. povećao s oko 65 na preko 100. njima se uglavnom odstupa od odredbi zUp-a i propisuju drugačija postupovna pravila.

najvažnija odstupanja propisuju opći porezni zakon (nn 147/08), Carinski zakon (nn 78/99, 94/99, 117/99, 73/00, 92/01, 47/03, 140/05, 138/06, 60/08, 45/09), pomor-ski zakonik (181/04, 76/07, 146/08), obiteljski zakon (116/03, 17/04, 136/04, 107/07), zakon o prostornom uređenju i gradnji (76/07, 38/09), zakon o mirovinskom osi-guranju (nn 102/98, 71/99, 127/00, 59/01, 109/01, 147/02, 117/03, 30/04, 177/04, 92/05, 43/07, 79/07, 35/08), zakon o Državnom inspektoratu (116/08, 123/08), za-kon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (nn 174/04, 92/05, 2/07, 107/07, 65/09, 137/09), zakon o komasaciji (nn 10/79, 21/84, 5/87), zakon o izvlaštenju (nn 9/94, 35/94, 114/01, 79/06), zakon o patentu (nn 173/03, 87/05, 76/07, 30/09). Drugi zakoni manje odstupaju od zUp-a.

takva su odstupanja pravno bila moguća zato što je zUp po karakteru bio supsidijar-ni zakon, tj. onaj koji se primjenjuje samo ako nema drugih, specifičnih postupovnih pravila, pravila koja važe za pojedinu vrstu upravnih predmeta, pojedinu vrstu uprav-nih tijela ili pojedino upravno tijelo, odnosno za pojedina postupovna pitanja.

novi zUp ne propisuje svoju supsidijarnost, nego je on dakle opći upravni postu-povni zakon koji se primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drugačije, ako je to nuž-no za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temelj-nim odredbama i svrsi novog zUp-a (čl. 3/1).

takva regulacija otvara pitanje brojnih specifičnih odredbi posebnih zakona, naro-čito onih koji vrlo široko i masovno drugačije reguliraju postupovna pravila u nekoj vrsti upravnih stvari (npr. porezne i carinske stvari, upravne stvari u području gra-diteljstva, itd.). no, dok su oni na snazi ostaje i dalje situacija da njihove odredbe u primjeni imaju, barem načelno i zasad, prednost pred odredbama zUp-a. nužna je daljnja i odlučna akcija zakonodavca.

Veliki broj zakona koji sada drugačije od ZUP-a reguliraju određene vrste upravnih postupaka ili pojedina postupovna pitanja prijeti da ZUP ne posti-gne svrhu ujednačenog postupanja svih dijelova javne uprave i svih drugih javnopravnih tijela na jedinstven način. Daljnjim razvojem zakonodavstva mora se omogućiti realizacija namjere iz čl. 3/1. da se ZUP primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima, a da se samo pojedina postupovna pitanja mogu urediti drugačije, a i to samo pod određenim uvjetima.

1.4. Povezanost ZUP-a i drugih propisa

valja napomenuti da je s novim zUp-om usko povezan određeni broj drugih zakona i propisa, među kojima valja izdvojiti sljedeće:

1. zakon o upravnim sporovima (zUs). novi zUs donijet je 2010. (nn 20/10), a stupa na snagu 1. siječnja 2012. on je funkcionalno čvrsto povezan sa zUp-om, budući da se njime osigurava sudska zaštita prava i pravnih interesa stranaka povrijeđenih od strane javnopravnih tijela. Do te zaštite dolazi nakon dovršenja upravnog postupka. Do stupanja na snagu novog zUs-a, ostaje na snazi zUs koji je preuzet 1991. (nn 53/91, 9/92, 77/92). Dok je stari zUs osigurao zaštitu pred Upravnim sudom repu-blike Hrvatske kao sudom koji uglavnom bez rasprave sudi o zakonitosti (upravni spor o zakonitosti), i to u jednom jedinom stupnju, novi zUs donosi potpuno dru-gačije uređenje sudskog postupka. Uvode se dva stupnja upravnih sudova, prvostu-panjski sudovi i visoki upravni sud. oni će suditi temeljem usmene i kontradiktorne javne rasprave ne samo o zakonitosti nego i o činjeničnom stanju utvrđenom u upravnom postupku (upravni spor pune jurisdikcije). protiv presude prvostupanj-skog upravnog suda moći će se podnijeti žalba visokom upravnom sudu. tako će građani steći mogućnost pune sudske zaštite od nezakonitih odluka javnopravnih tijela koje se donose u okviru općeg upravnog postupka, u dva stupnja suđenja pred upravnim sudovima. ipak, valja upozoriti da do 1. siječnja 2012. situacija ostaje kao i dosad, tj. sudska je zaštita moguća prema starom zUs-u.

2. zakon o sustavu državne uprave (zsDU; nn 190/03 – pročišćeni tekst, 199/03, 79/07). taj je zakon sustavni zakon koji uređuje temeljna pitanja državne uprave, među njima poslove i organizaciju državne uprave. poslovi državne uprave su klasi-ficirani u neposrednu provedbu propisa, donošenje provedbenih propisa, upravni i inspekcijski nadzor te druge upravne i stručne poslove. zUp se primjenjuje prilikom rješavanja upravnih stvari i izdavanja potvrda, što su oblici neposredne provedbe propisa, te u inspekcijskom nadzoru, a mogu doći u obzir i prilikom upravnog nadzo-ra. zsDU propisuje da su prvostupanjska tijela državne uprave uredi državne uprave, po jedan s mjesnom nadležnošću za područje pojedine županije, osim za grad za-greb. Uredi državne uprave imaju i svoje ispostave (u preko 90 mjesta). Drugostu-panjska su tijela državne uprave ministarstva (16), državne upravne organizacije (9) i središnji državni uredi (3). neka od tih središnjih tijela državne uprave imaju svoje područne jedinice. tako na primjer ministarstvo unutarnjih poslova ima policijske uprave (20 njih na razini županija) i policijske postaje, porezna uprava ministarstva financija ima područne urede (20 njih na razini županija) te ispostave (122), itd. jedan od problema s upravnim postupcima u takvim tijelima je u činjenici da ona rješavaju u upravnim stvarima i u prvom i u drugom stupnju.

6

7

3. zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (zLrs; nn 33/01, 60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09). sustav lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave sastoji se od jedinica lokalne samouprave, općina (429) i gradova (126), te od županija (20) kao jedinica područne (regionalne) sa-mouprave. Dio gradova, 15 njih, ima položaj velikog grada. specifični položaj ima grad zagreb, koji ima ovlasti grada, odnosno velikog grada i županije, a obavlja i značajan dio poslova državne uprave u prenesenom djelokrugu (tako katastarske, geodetske, imovinsko-pravne, određene poslove u području zaštite spomenika kul-ture i prirode, opće uprave, itd.). Upravne (pojedinačne) akte u lokalnoj samoupravi u pravilu donose upravni odjeli, a eventualno i upravne službe, uz primjenu zUp-a. U financijskim pitanjima ti se akti donose po skraćenom upravnom postupku (ne-posredno rješavanje po novom zUp-u). o žalbama protiv upravnih akata koje su donijela upravna tijela općina i gradova odlučuje nadležno upravno tijelo županije, a o žalbama protiv upravnih akata koje su donijela upravna tijela županija i veli-kih gradova odlučuju ministarstva, osim ako je drugačije propisano. Upravne akte mogu donositi i predstavnička tijela te općinski načelnik, gradonačelnik i župan, no protiv njih se ne može podnijeti žalba, nego samo pokrenuti upravni spor.

4. Drugi propisi. među druge propise koji su važni za primjenu zUp-a vrijedi uvrstiti ponajprije zakon o upravnoj inspekciji (nn 63/08) i Uredbu o uredskom poslo-vanju (UUp; nn 7/09), ali i čitav niz drugih propisa koji se na ovaj ili onaj način vežu uz primjenu zUp-a.

ZUP uređuje važan dio sustava pravne zaštite građana, premda nije jedini propis o kojem ovisi kvaliteta tog sustava. Za kvalitetno rješavanje upravnih predmeta potrebno je poznavati i druge propise, kao i niz drugih aspekata javne uprave.

1.5. Europeizacija općeg upravnog postupkao europeizaciji upravnog postupka može se govoriti s gledišta dvaju glavnih pokre-tača tog procesa, europske unije i vijeća europe, ali i s gledišta nastajanja europskog upravnog prostora. s prvog gledišta, razlikuje se djelovanje europske unije od djelo-vanja vijeća europe.

europska unija (eU; ranije europske zajednice) djeluje na različite načine:

1. postoje postupovna načela i pravila koja različite agencije i drugi organi eU pri-mjenjuju na subjekte s područja eU, ali i s područja zemalja kandidatkinja i zemalja uključenih u susjedsku politiku eU, koja mogu djelovati kao svojevrsni uzor i za druga upravna postupovna pravila.

8

2. u okviru same eU razvio se temeljni skup načela koja važe za sve materije i organe eU a naziva se europskim upravnim postupkom. sastoji se od nepisanih načela ra-širenih u državama članicama i od načela iz pisanih pravnih izvora. među pisanim izvorima ističe se povelja o temeljnim pravima europske unije iz nice usvojena 2000. ona utemeljuje pravo na dobru upravu koje znači da svatko ima pravo da se njegov premet tretira nepristrano, korektno i u razumnom vremenskom okviru. pored povelje, u oblikovanju europskog upravnog postupka važnu ulogu ima eu-ropski kodeks dobrog upravnog postupanja europskog ombudsmana iz 2001., kao i Direktiva o službama (uslugama) u unutarnjem tržištu iz 2006. europski upravni postupak primjenjuju sudovi eU, sud prvog stupnja i sud pravde. oni poništavaju upravne ako su donesene uz bitne proceduralne pogreške, što tom postupku daje značenje i snagu. tako se elementi toga postupka pokazuju prikladnima za kopi-ranje odnosno preuzimanje i u nacionalna zakonodavstva.

3. Države članice u slučajevima kad primjenjuju europsko materijalno pravo (indirek-tna, decentralizirana provedba europskog prava) pod posebnom su prismotrom eU. eU i u takvim situacijama traži primjenu određenih temeljnih postupovnih načela, kao što su jednakost i efektivnost. njih je dodatno konkretizirao i tumačio europski sud pravde kroz presuđivanje konkretnih predmeta. zato se i u država-ma članicama jedna postupovna pravila primjenjuju u okviru indirektne primjene europskog prava, a druga u slučajevima kad se primjenjuje domaće nacionalno pravo. zbog toga u mnogim od tih zemalja dolazi do približavanja nacionalnog upravnog postupovnog prava načelima europskog postupovnog prava.

4. neka se postupovna rješenja mogu uzakoniti direktivama eU. tako Direktiva o službama (uslugama) u unutarnjem tržištu iz 2006. sadrži zahtjeve u pogledu pojednostavljenja upravnog postupanja, stvaranja točki jedinstvenog kontakta s upravom, elektronički poduprtog upravnog postupka te instituta šutnje admini-stracije koji bi mogli dovesti do velikih promjena u upravnim sustavima i uprav-nom postupovnom pravu zemalja članica.

5. europski stručnjaci među sobom razmjenjuju iskustva i ideje, koje se zasad poseb-no odnose na izradu i donošenje kodeksa dobre upravne prakse kao oblika mekog prava (soft law).

vijeće europe djeluje upravo stvaranjem upravnih standarda, manje strogih izvora prava, ponajprije putem preporuka i rezolucija, ali i putem međunarodnih ugovora. najvažniji takav ugovor je konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koju je 1997. rati-ficirala i Hrvatska (nn – međunarodni ugovori 18/97). i europski sud pravde primjenjuje tu konvenciju, odnosno štiti temeljna prava kao dio europskog prava, premda eU nije

9

potpisala konvenciju. no, glavni zaštitnik ljudskih prava i sloboda temeljem te konvencije je europski sud za ljudska prava, naravno tek nakon domaćih upravnih i drugih sudova, a u Hrvatskoj i Ustavnog suda. za utjecaj na primjenu općeg upravnog postupka naročito treba spomenuti sustav zaštite odlučivanja u razumnom roku.

postoji još jedan put utjecaja na europeizaciju nacionalnog upravnog postupovnog prava. riječ je o djelovanju sigme, koja je organizacijski dio oeCD-a, a financira ju europska komisija. ona je utvrdila niz standarda općeg upravnog postupka, a razvila je i detaljnu listu pitanja za provjeru sadržaja zakona o općem upravnom po-stupku. sigma prati i nadgleda postupak izgradnje upravnih kapaciteta kao jedan od temeljnih uvjeta za pridruživanje eU, pri čemu su njezini standardi i zahtjevi tijekom vremena sve stroži. njezine ocjene ulaze u skraćenom obliku u izvještaje o napretku pojedine zemlje kandidatkinje za članstvo u eU te u vrlo velikoj mjeri utječu na od-luke europskih tijela tijekom procesa pridruživanja.

Krajnju provjeru s gledišta europskih standarda nacionalno opće upravno pro-cesno zakonodavstvo prolazi pred europskim sudovima. Pritom se mora nagla-siti da europski sudovi i tijela ne ulaze u detalje nacionalne pravne regulacije općeg upravnog postupka, koliko prosuđuju ishode i učinke njihove primjene.

1.6. Značenje ZUP-a za osiguranje efikasnosti javne uprave

opći upravni postupak služi ostvarenju i zaštiti prava građana, ali i utvrđivanju me-tode rada u javnom sektoru, odnosno upravne tehnologije. ona bi morala osigurati još dva cilja.

ponajprije, efikasno ostvarenje nacionalnih zadataka i političkih prioriteta demo-kratski izabrane vlasti – u podizanju nacionalne efikasnosti daleko veću ulogu imaju dobra sistemska rješenja, kao što je na primjer dobar postupovni zakon, nego li neki imaginarni ljudi s posebnim, natprosječnim sposobnostima.

treći je cilj – osobito u novije vrijeme – stvaranje povoljne ekonomske i investicijske klime u zemlji kao cjelini i svakoj pojedinoj lokalnoj i regionalnoj jedinici posebno. Upravo zato su mnoge europske zemlje u zadnja dva desetljeća, nakon 1990., po-djednako na europskom zapadu i istoku, donijele nove ili modernizirale ranije za-kone o općem upravnom postupku. to su učinile i sve zemlje u okruženju Hrvatske, kao i na području bivše jugoslavije.

U svakom slučaju, upravna tehnologija treba biti svrhovitosna, a uprava koja tu teh-nologiju primjenjuje racionalna, efikasna i ekonomična u isti mah.

10

1.7. Širenje primjene ZUP-a

novi zUp je značajno proširio primjenu te precizirao tko sve ima dužnost primjenji-vati njegova postupovna pravila. novi se zUp primjenjuje na:

postupanje i rješavanje svih upravnih stvari (čl. 1. te čl. 3/1.); sklapanje upravnih ugovora (odgovarajuća primjena; čl. 3/2.); svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava

koje ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka (odgovarajuća primjena, ako zakonom nije drukčije propisano; čl. 3/2.)

postupke zaštite prava, odnosno pravnih interesa stranaka u predmetima u kojima pravne osobe koje obavljaju javne službe (pružatelji javnih usluga) od-lučuju o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima (odgovarajuća primjena, ako zakonom nije propisana sudska ili druga pravna zaštita; čl. 3/3.).

Upravni ugovori

Klasični upravni

postupak

Druga postupanja

javnopravnih tijela

Zaštita od pružatelja

javnih usluga

preciziranju u primjeni služi i definicija upravne stvari. Upravnom se stvari smatra svaka stvar (upravni spis ili predmet) u kojoj javnopravno tijelo u upravnom po-stupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje (čl. 2/1). Upravnom se stvari smatra i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar (čl. 2/2.).

11

zUp precizira da su ga dužna primjenjivati sva javnopravna tijela u okviru svojeg djelokruga utvrđenog na temelju zakona. riječ je o sljedećim tijelima:

tijela državne uprave, druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti.

kako je već rečeno, državna uprava obuhvaća 48 tijela, od čega 20 prvostupanjskih ureda državne uprave i 28 tijela središnje državne uprave. zanimljivo je da velik broj središnjih tijela državne uprave ima svoje područne jedinice u kojima se vodi velik broj upravnih postupaka.

Druga državna tijela obuhvaćaju politička tijela (Hrvatski sabor, predsjednik repu-blike, vlada, Ustavni sud, sudovi, državna odvjetništva, Ured pučkog pravobranitelja i specijalizirani pravobranitelji – za djecu, ravnopravnost spolova i osobe s invalidi-tetom, Državni ured za reviziju te sva ostala državna tijela kad rješavaju u upravnim stvarima a pojedina pitanja postupka nisu drugačije zakonom uređena).

U općinama, gradovima i županijama u upravnim postupcima o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba rješavaju upravna tijela (upravni odjeli i službe, kao i upravna tijela pod drugim nazivima), a ponekad također predstavnička i izvršna tijela (općinska i gradska vijeća, županijske skupštine, skupština grada za-greba te općinski načelnici i gradonačelnici, župani i gradonačelnik grada zagreba). važno je napomenuti da se po zUp-u postupa u upravnim stvarima u prenesenom djelokrugu (dakle, u obavljanju poslova državne uprave povjerenih općinama, grado-vima i županijama), ali i u samoupravnom djelokrugu (kad se donošenjem upravnih akata izvršavaju opći akti koje su donijela lokalna predstavnička tijela, odnosno kad u upravnim stvarima odlučuju sama predstavnička i izvršna tijela).

pravne osobe s javnim ovlastima dužna su postupati po zUp-u u obavljanju poslova koji proizlaze iz tih javnih ovlasti. U Hrvatskoj za taj najširi dio javne uprave nema jedin-stvene pravne regulacije, osim u određenim zajedničkim pitanjima ili pitanjima zajed-ničkima za jedan dio takvih pravnih osoba (npr. zakon o plaćama u javnim službama, nn 27/01; zakon o ustanovama, nn 76/93, 29/97, 47/99, 35/08); zakon o udruga-ma, nn 88/01, 11/02). jedan dio tih pravnih osoba uvršten je u popis tijela javne vlasti koji svake godine objavljuje vlada. tako se u popisu tijela javne vlasti za 2010. godinu nalaze regulacijske i druge agencije (39 tijela s riječju agencija u nazivu; npr. Hrvatska agencija za poštu i elektroničke komunikacije, agencija za regionalni razvoj, agencija za zaštitu osobnih podataka, itd.), zavodi koji ne spadaju u tijela državne uprave (16

12

njih; Hrvatski zavod za hitnu medicinu, Hrvatski zavod za norme, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, itd.), fondovi (6 fondova; Hrvatski fond za privatizaciju, Fond za regionalni razvoj, Fond za zaštitu okoliša, itd.), vijeća, instituti, državni arhivi, centri za socijalnu skrb, komore, itd. no, u skupinu pravnih osoba s javnim ovlastima pripadaju i druge pravne osobe, koje nisu spomenute među tijelima javne vlasti. one mogu biti javne ustanove i ustanove, trgovačka društva, udruge te pravne osobe sui generis.

neke od spomenutih pravnih osoba ujedno su i pružatelji javnih usluga. zUp se, naime, odgovarajuće primjenjuje i u postupcima zaštite prava, odnosno pravnih in-teresa stranaka u predmetima u kojima pružatelji javnih usluga odlučuju o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima (čl. 3/3.). inače, ti se pružatelji mogu svr-stati među javnopravne i privatnopravne pružatelje. prema novoj europskoj prav-noj regulaciji sve se službe od općeg interesa dijele u službe od općeg ekonomskog interesa i na neekonomske službe od općeg interesa.

za prvu se kategoriju provodi politika privatizacije (prijašnjih državnih monopolista, kao što su bili Hrvatske telekomunikacije, a još uvijek su Hrvatske pošte, Hrvatska elektroprivreda, itd.) i liberalizacije (omogućavanja da se i drugi privatni pružatelji iste vrste usluga pojave na slobodnom tržištu, koje sada reguliraju nezavisni regula-tori, nezavisne regulacijske agencije i druga nezavisna regulacijska tijela). U drugoj se pored javnopravnih osoba (javne škole, domovi zdravlja, javna sveučilišta, centri za socijalnu skrb, itd.) također pojavljuju privatnopravne osobe, kao što su privatne škole i fakulteti, privatne zdravstvene i socijalne ustanove, itd. sve u svemu, pruža-telje javnih usluga može se podijeliti na javnopravne i privatnopravne.

to znači da se kategorije pravnih osoba s javnim ovlastima i pružatelja javnih usluga djelomično preklapaju. neke su pravne osobe s javnim ovlastima u jednoj i u drugoj kategoriji, a neke samo u jednoj od te dvije kategorije. tako se npr. centri za soci-jalnu skrb pojavljuju u obje kategorije, Hrvatski zavod za norme samo u kategoriji pravnih osoba s javnim ovlastima, a telekomunikacijska tvrtka tele 2 samo u drugoj kategoriji. U tom pogledu Hrvatskoj predstoji težak posao razdvajanja tih dviju ka-tegorija koje su sada spojene kao sijamski blizanci. U daljnjem tijeku usklađivanja s europskim standardima one će se morati barem djelomično razdvojiti.

sve u svemu, tijela i subjekti koji su na ovaj ili onaj način dužni postupati po zUp-u mogu se prikazati dijagramom. U sredini su tijela državne uprave i druga državna tijela, slijede tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pa pravne osobe s javnim ovlastima, a na kraju privatnopravni pružatelji javnih usluga. opseg krugova ne indicira broj upravnih predmeta koji se rješavaju u pojedinoj kategoriji tijela, odnosno subjekata.

13

1.8. Struktura Zakona

zUp-10 se sastoji od 171 članka koji su sistematizirani u jedanaest dijelova. četiri od tih jedanaest glava dalje se dijeli na glave (njih 18), dok čak sedam dijelova ne sa-drži glave (ako se i njih pribroji, onda tih temeljnih strukturnih dijelova ima ukupno 25). Budući da ima ukupno 497 odredbi, ispada da se svaki zakonski članak sastoji od prosječno 2,9 odredbi. Hrvatski zUp po tome spada među duže takve zakone u europi i svijetu. ipak, on je kraći od starog zUp-a, koji je imao 290 članaka sa 751 odredbom (2,6 po članku). Usporedba pokazuje da je novi zUp za oko 20 % manji od staroga, mjereno brojem odredbi (normi). novi zUp regulira šire područje, što se odražava u većem broju dijelova i glava, ali to čini nešto ekonomičnije, s manje zakonskih članaka i normi.

ZUP-91 ZUP-10 Napomena

Broj dijelova 5 11 povećanje za 6 (120 %)

Broj glava 2018

(u 4 dijela)7 dijelova zUp-10 ne sadrži glave; sve zajedno povećanje za 25 %

Broj članaka 290 171 smanjenje za 119 (41 %)

Broj odredbi 751 497 smanjenje za 254 (34 %)

Državna uprava i druga državna tijela

Lokalna i regionalna samouprava

Pravne osobe s javnim ovlastima

Privatnopravni pružatelji javnih usluga

14

Dijelovi i glave u starom i novom Zup-u

članci i odredbe u starom i novom Zup-u

25

20

15

10

5

Zup -91

Zup -10

800

600

400

200

0

Zup -91

Zup -10

Usporedbom strukture po dijelovima može se pokazati temeljna sličnost, ali i širi obuhvat novog zUp-a.

15

ZUP-91 ZUP-10

Prvi dio: opće odredbeDrugi dio: prvostepeni postupak

Treći dio: pravni lijekoviČetvrti dio: izvršenje

[prvi dio, glava iX. troškovi po-stupka]peti dio: provođenje zakona i prijela-zne i završne odredbe

Prvi dio: temeljne odredbeDrugi dio: pokretanje i vođenje upravnog

postupkaTreći dio: rješavanje upravne stvariČetvrti dio: pravni lijekoviPeti dio: izvršenjeŠesti dio: Upravni ugovorSedmi dio: pravna zaštita od postupanja

javnopravnih tijela i postupanja pružatelja javnih usluga

Osmi dio: izdavanje potvrdaDeveti dio: troškovi postupkaDeseti dio: provedba zakonaJedanaesti dio: prijelazne i zaključne odredbe

temeljna struktura zakona tako je ostala vrlo slična:

- opće odredbe nazivaju se temeljnima, - prvostepeni se postupak regulira u dva dijela, tako da se najprije uređuje

pokretanje i vođenje postupka, a nakon toga u zasebnom (trećem) dijelu rje-šavanje upravne stvari,

- pravni lijekovi i izvršenje ostali su regulirani u dva zasebna dijela zakona, - troškovi postupka, koji su u starom zUp-u bili regulirani u jednoj od glava, u

novom su regulirani u posebnom (devetom) dijelu zakona, - provođenje zakona i prijelazne i završne odredbe također su razdijeljeni u dva

zasebna dijela zakona.

Dijelovi novog zUp-a kojih u starom nije bilo su:

- šesti dio, u kojem se regulira institut upravnih ugovora, - sedmi dio, u kojem se regulira pravna zaštita kako od svih javnopravnih tijela,

tako i od postupanja pružatelja javnih usluga, - osmi dio, u kojem se regulira izdavanje potvrda.

novi instituti i pitanja su vrlo šturo regulirani, sa svega 38 odredbi. na šesti, sedmi i osmi dio zajedno otpada 7,6 % odredbi. klasična pitanja općeg upravnog postupka regulirana su puno detaljnije. najveća pažnja u regulaciji posvećena je prvostupanj-skom upravnom postupku, jer se na nj odnosi čak 43,5 % odredbi zakona (drugi i treći dio). Broj odredbi po dijelovima zakona može se i grafički prikazati.

16

prvi dio Drugi dio treći dio četvrti dio peti dio šesti dio Sedmi dio osmi dio Deveti dio Deseti dio Jedanaesti dio

2. temeljne novine novog zakona o općem upravnom postupku

2.1. Tehnička i terminološka poboljšanja

novi zUp odlikuje kraći izričaj i manje detaljna regulacija, premda se u tome moglo učiniti i više. vrijedilo je razmisliti da se određena pitanja prepuste regulaciji Uredbe o uredskom poslovanju, jer su tehničke naravi ili ne reguliraju odnos javnopravnog tijela i građanina odnosno druge pravne osobe. riječ je, na primjer, o pojedinim pitanjima u vezi:

podnesaka, čl. 71-74., zapisnika, čl. 76., obavješćivanja i dostave, čl. 83.-95., sadržaja rješenja, čl. 98.-100., rekonstrukcije spisa, čl. 78., i dr.).

također, određene norme mogle su se dodatno pojednostavniti. posebno je dobrodošlo opremanje svakog zakonskog članka njegovim zasebnim naslo-vom. to olakšava snalaženje u zakonskom tekstu, daje mu puno veću dozu preglednosti, omogućava razumijevanje regulacijske namjere i svrhe pojedinog članka te sili zakonopis-ca na grupiranje povezanih normi u isti članak ili članke povezane u pojedinu cjelinu.

Došlo je također do usklađenja zakonske terminologije s organizacijskim i normativ-nim promjenama, kao i općenito do određenih terminoloških inovacija koje zakon čine razumljivijim i modernijim. tako se umjesto riječi organ koristi tijelo, umjesto dispozitiv – izreka, umjesto uviđaj – očevid, umjesto praznik – blagdan, itd.

17

vrijedi istači korištenje termina kao što su pružatelji javnih usluga (usklađen s eu-ropskom terminologijom), jedinstveno upravno mjesto (umjesto engleskog izraza one-stop-shop), javnopravno tijelo (široko pokriva javni sektor), upravno pravo (izraz koji se predugo izbjegavao, a u novom se zUp-u koristi prilikom određivanja područ-ja njegove primjene, čl. 3/2.), neposredno rješavanje (umjesto skraćenog postupka; bolje pogađa jednostavniji prirodu upravnih predmeta, a ne asocira, kao skraćeni postupak, na moguće smanjenje procesne zaštite stranke), (elektronski) poslužitelj (umjesto engleske riječi server), itd.

2.2. Definicija upravne stvari

U starom zUp-u nije bilo definicije upravne stvari. zakon o upravnim sporovima (zUs; nn 53/91, 9/92, 77/92) je doduše definirao upravni akt u materijalnom smi-slu kao akt kojeg donosi državni organ i organizacija kad u obavljanju javnih ovlasti rješava o stanovitom pravu ili obvezi pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari, ali upravnu stvar nije definirao (v. čl. 5. i 6/2.). situacija u kojoj upravna stvar nije bila definirana vodila je k prevelikoj slobodi Upravnog suda u tumačenju što je upravna stvar. sud je to činio uglavnom restriktivno, sužavajući sudsku zaštitu, a tek ponekad i ekstenzivno, šireći ju i preko mjere koja se može smatrati prihvatljivom.

U novom zUp-u upravna je stvar definirana, i to relativno široko i izričito (čl. 2.). Upravna stvar je svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku odlu-čuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje (čl. 2/1.), s tim da se upravnom stvari smatra i svaka druga stvar koja je nekim zakonom izrijekom određena kao takva (čl. 2/2.).

takva široka definicija će u velikoj mjeri onemogućiti zloupotrebe prilikom tumače-nja, a u vezi opsega sudske zaštite prava građana. U njoj su sudovi, domaći i europski, ali i građani i drugi subjekti dobili određeni oslonac za odlučivanje i provjeru sudskog tumačenja u konkretnim predmetima. Upravna stvar se proširuje tako da obuhvaća i situacije jednostranog odlučivanja javnopravnih tijela o pravnim interesima, što nesumnjivo sužava mogućnost da se u tumačenju zauzme stav da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnoj stvari.

Bilo bi dobro da zakonodavac, odnosno svi oni koji pripremaju zakone, što češće, preciznije i jasnije odrede da su u određenim slučajevima u pitanju upravne stvari. također, u svim slučajevima kad je posebnim zakonima propisano da su neki akti upravni, može se tumačiti da je u pitanju situacija opisana odredbom čl. 2/2. novog zUp-a (u vezi s odredbom čl. 6/2. zUs-a).

18

2.3. Razmjernost (proporcionalnost)

U novi je zUp unijeto načelo razmjernosti (čl. 6. st. 1-3.), uključivo u izvršenju (čl. 145.). to načelo ima porijeklo u europskom pravu, a napose ga europski sud pravde, kao i europski sud prvog stupnja smatraju jednom od temeljnih postupovnih garan-cija u upravnom postupanju.

premda nema zapreke da se to načelo primjeni i bez zakonskog propisivanja, kao što je na primjer učinjeno u presudi Upravnog suda republike Hrvatske (Us-998/2002-5 od 31. ožujka 2005.), propisivanje tog načela predstavlja značajno zakon-sko unaprjeđenje. tako će sva javnopravna tijela biti dužna primijeniti ga i neovisno o pojedinačnim i dosad usamljenim pokušajima sudske prakse da ga promovira kao jedno od temeljnih pravnih načela.

zUp regulira da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići (čl. 6/1.). Dakle, svrha mora biti utvrđena zakonom, jednako kao i cilj radi čijeg se ostvarenja poduzima određeno djelovanje javnopravnih tijela.

nadalje, kad se stranci nalaže kakva obveza, javnopravno tijelo mora poduzeti one mjere koje su za stranku povoljnije, ako se njima postiže svrha propisa (čl. 6/2.).

javnopravna tijela su dužna omogućiti strankama da što lakše zaštite i ostvare svoja pra-va, ali da to ne bude na štetu prava trećih osoba ni protivno javnom interesu (čl. 6/3.).

to se posebno i dodatno naglašava kod izvršenja, koje se mora provesti na način i primjenom sredstava koja su najblaža za izvršenika (čl. 145.).

2.4. Pristup javnopravnom tijelu, podacima i obrascima

novi zUp uvodi još jedno novo načelo, načelo pristupa podacima i zaštite podata-ka. javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti pristup potrebnim podacima, propisanim obrascima, internetskoj stranici i pružiti im druge obavijesti, savjete i stručnu pomoć (čl. 11/1.). time se uvode novi standardi transparentnosti, otvoreno-sti i javnosti u rad upravnih organizacija i drugih javnopravnih tijela. U okviru europskih pravnih standarda pravo na pristup dokumentaciji predmeta o kojem je riječ smatra se jednim od temeljnih prava stranke. ono se uravnotežuje po-štivanjem povjerljivosti informacija, kao i profesionalne i poslovne tajne. tako to ure-đuje povelja o temeljnim pravima europske unije u sklopu prava na dobru upravu.

19

zUp-10 govori o razgledavanju spisa (čl. 84.). pravo obavijestiti se o tijeku postupka i razgledati spis te o svom trošku umnožiti akte iz spisa imaju stranke i druge osobe koje dokažu pravni interes. ne smiju se umnožavati:

zapisnik o vijećanju i glasovanju članova kolegijalnih tijela, nacrt rješenja, drugi akti koji su propisima označeni određenim stupnjem tajnosti ili ako

je to protivno interesu stranke ili trećih osoba.

razgledanje se obavlja u službenim prostorijama tijela kod kojeg se vodi postupak. elektronički spis može se učiniti dostupan elektronički ako su osigurani uvjeti za zaštitu privatnosti stranke. javnopravno tijelo je dužno osigurati tehničke uvjete za razgledanje e-spisa.

o odbijanju zahtjeva za razgledavanje i umnožavanje spisa donosi se rješenje, što otvara put daljnje pravne zaštite (žalba, itd.).

U tom kontekstu treba spomenuti i standarde utvrđene zakonom o pristupu po-dacima informacijama (nn 172/03). pristup informacijama je institucija koja se u europi proširila iz skandinavskog prostora, ali se danas smatra dijelom europskog prava. o širini tog prava postoje različita tumačenja, u nekim od skandinavskih ze-malja javno su dostupni čak i podaci iz poreznih prijava građana. U svakom slučaju, usprkos dosadašnjem napretku u ostvarenju standarda otvorenosti, u Hrvatskoj se nerijetko, naročito na lokalnoj razini, priječi pristup podacima o, na primjer, broju i strukturi službenika, njihovoj stručnoj spremi, itd., što je nesumnjivo podatak od javnog interesa.

no, u čl. 11/2. se ističe da i otvorenost uprave ima granice. U upravnom postupku se naime moraju zaštititi osobni i tajni podaci, sukladno propisima o zaštiti osobnih poda-taka, odnosno tajnosti podataka. to su ponajprije zakon o zaštiti osobnih podataka (nn 103/03, 118/06, 41/08) i zakon o tajnosti podataka (nn 79/07) te njihovi prateći pro-pisi. o granicama otvorenosti uprave, dakle, zakonodavac je odlučio prilikom donošenja tih zakona, tako da se zUp samo načelno poziva na otvorenost uprave i njezine granice.

2.5. Jedinstveno upravno mjesto

novi zUp regulira jedinstveno upravno mjesto (čl. 22.), ali pritom reducira uobičaje-no značenje i svrhu te upravnotehničke inovacije. važno je da se pristupilo regulaciji tog modernog upravnog instituta, ali to nije učinjeno na dovoljno kvalitetan način. One-stop-shop ima smisla ako se odredi neku vrstu javnopravnog tijela kod kojeg se

20

može dobiti širok spektar javnih usluga na jednom mjestu. takvo javnopravno tijelo ima pristup različitim bazama podataka i široke ovlasti koje mu omogućuju da takve usluge pruži. prema temeljnoj zamisli, građanin ili poduzetnik mogao bi imati čak i svojeg „osobnog službenika“ (poput npr. osobnog bankara ili osobnog liječnika) koji bi se brinuo o svim njegovim zahtjevima i čitavom tijeku svih postupaka u njegovo ime.

ideja u krajnjoj liniji ide za omogućavanjem spajanja više upravnih stvari u jedan po-stupak. očigledno su općeupravna tijela, kao što su na primjer uredi državne uprave u županijama ili pak same jedinice lokalne samouprave, pogodna mjesta za organi-zaciju jedinstvenog kontaktnog mjesta građanina i poduzetnika s javnom upravom.

Umjesto toga, jedinstveno upravno mjesto regulirano je u novom zUp-u kao neka vrsta poštanskog sandučića u koji se „ubacuju“ takvi različiti zahtjevi stanke, ali se upravni postupci i dalje vode pred stvarno i mjesno nadležnim javnopravnim tijeli-ma te podnositelj i dalje u tim postupcima ostaje potpuno sam, odnosno s klasič-nim opunomoćenikom odnosno stručnim pomagačem kojeg sam angažira (i plati).

naime, propisano je da ako se za ostvarenje nekog prava stranke treba voditi više upravnih ili drugih postupaka, stranci se na jedinstvenom upravnom mjestu omogu-ćuje podnošenje svih zahtjeva. javnopravno tijelo koje je zahtjeve na taj način zaprimi-lo bez odgode će ih dostaviti drugim, nadležnim tijelima (čl. 22/1.). pritom će moći do-biti propisane obrasce, obavijesti, savjete i drugu pomoć iz nadležnosti javnopravnog tijela kod kojeg je utvrđeno da ima ulogu jedinstvenog upravnog mjesta (čl. 22/2.).

no, i dalje se strogo insistira da „kad je propisano da u rješavanju o upravnoj stvari sudjeluju dva javnopravna tijela ili više njih, svako od njih dužno je postupiti u toj stvari“. jedino što se, po zamisli novog zUp-a, smije učiniti jest da se javnopravna tijela sporazumiju koje će od njih donijeti odluku o upravnoj stvari (čl. 21/1.).

2.6. Odlučivanje službene osobe

novi zUp propisuje da u upravnom postupku odlučuje službena osoba kojoj je u opisu poslova vođenje postupka ili rješavanje u upravnim stvarima, sukladno propi-sima o ustrojstvu javnopravnih tijela (čl. 23/1.). ta osoba mora imati odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni stručni ispit (čl. 23/2.). zakon razlikuje vođenje postupka i rješavanje o upravnim stvarima. U opisima po-slova radnih mjesta koja se utvrđuju ustrojstvenim aktima javnopravnih tijela tre-baju biti precizirane postupovne ovlasti i dužnosti službenika koji na tim radnim mjestima rade.

21

time se želi izbjeći mogućnost, kakva je prema ranijim propisima bila vrlo široka, da se u rješavanje o upravnim stvarima upliću politički dužnosnici odnosno osobe koje ne-maju potrebna stručna znanja i vještine za rad na upravnim predmetima. povjeravanje vođenja upravnih postupaka i rješavanja o upravnim stvarima trebalo bi osigurati:

redukciju kapilarne politizacije, odnosno utjecaja političkih dužnosnika na konkretne predmete, što je duboko ugrađeno u hrvatski upravni sustav,

jačanje samostalnosti i odgovornosti službenika kojima je u opisu poslova vođenje upravnih postupaka i rješavanje o upravnim stvarima, jer se sada ne mogu izgovarati na političke utjecaje i utjecaje sebi hijerarhijski nadre-đenih službenika,

jačanje stručnih kriterija u radu javne uprave, jer vođenje postupaka i rje-šavanje o upravnim stvarima ovisi o znanju i vještinama službenika, kao i njegovoj spremnosti na stručno usavršavanje i daljnje obrazovanje,

učvršćenje pravne pozicije građana koji će teže doći u situaciju da nekim drugim putem ostvare prava ili da im se može nametnuti obveze ili kakva nepovoljna rješenja njihovih situacija,

redukciju korupcije, jer se jasno locira odgovornost za stanje rješavanja stvari, kao i za ishode upravnih postupaka,

jačanje javnog interesa, jer se djelovanje javnopravnih tijela čini predvidlji-vim, a time učvršćuju i legitimna očekivanja građana.

nažalost, zakon na kraju odstupa od te koncepcije, po kojoj umjesto čelnika jav-nopravnog tijela, što je po starom zUp-u i drugim propisima bilo pravilo, upravni postupak vodi i o upravnoj stvari rješava obrazovani profesionalac, službenik. ako naime u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o upravnoj stvari, rješenje donosi čelnik tijela (čl. 23/3.).

takvo rješenje vodi računa samo o trenutnim okolnostima u hrvatskoj javnoj upravi, u kojoj postoje male lokalne jedinice i druga slična tijela koja nisu u stanju angaži-rati ni minimalni broj stručnog upravnog osoblja. Umjesto toga trebalo je razmisliti da se male lokalne jedinice uputi da stvaraju zajednička tijela s barem najnužnijim brojem stručnih službenika koji su osposobljeni za vođenje upravnih postupaka i rješavanje o upravnim stvarima. U protivnom one nisu održive. Drugim pak pravnim osobama trebalo je općenito mogućnost odlučivanja o upravnim stvarima uvjeto-vati time da imaju određeni minimum stručnih službenika za vođenje postupka i rješavanje o upravnim stvarima.

također valja istači da zUp-om nije propisano što je to „odgovarajuća stručna spre-ma“, ni koje je „potrebno radno iskustvo“. time je propuštena važna prilika da se

22

zatraži bilo pravno bilo upravno obrazovanje (magistarske ili specijalističke stručne razine) kao uvjet stručne spreme, kao i barem nekoliko godina iskustva (npr. 2).

U novom zUp-u nema nikakvog mehanizma osiguranja minimalnih stručnih uvjeta, kao ni propisanog načina utvrđivanja i razvoja stručnosti voditelja upravnih postu-paka. premda su postojale u ranijim verzijama prijedloga zakona te su norme izba-čene iz usvojene verzije zUp-10.

premda je na taj način jedna dobra ideja u nemaloj mjeri dezavuirana, ostaje ova novina kao poticaj razmišljanju o depolitizaciji i profesionalizaciji javne uprave kao jednom od temeljnih problema. Uostalom, odredbu čl. 23/3. trebalo bi restriktivno tumačiti, tako da se čelnik tijela pojavi kao osoba koja rješava o upravnoj stvari samo onda kad, na primjer, u datom trenutku nema niti jednog službenika jer su svi na bolovanju, a i to samo jedno kraće razdoblje dok se ne zaposli službenik radi zamjene bolesnih službenih osoba.

U promoviranju odlučivanja od strane službene osobe važnu ulogu trebala bi imati edukacija, ali i djelovanje upravne inspekcije koja bi trebala onemogućiti svaki poku-šaj politizacije i drugih ne-stručnih utjecaja na rješavanje o upravnim stvarima.

2.7. Pravna pomoć

premda je i stari zUp regulirao pravnu pomoć (čl. 40-41., 161.), novi je zakon unio određene pozitivne promjene u regulaciju tog instituta (čl. 26-29.). ponajprije, sada je preciznije regulirano da se taj institut odnosi na sva javnopravna tijela koja su dužna pružati pomoć svim drugim javnopravnim tijelima, naravno u okviru svo-jeg djelokruga i nadležnosti (čl. 26/1.). javnopravna su tijela ne samo tijela državne uprave i druga državna tijela, nego i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe (ustanove, agencije, udruge …) s javnim ovlastima (čl. 1.). stari je zUp naime spominjao državne organe, ustanove i druge pravne osobe s javnim ovlastima, ali ne i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

također, novi zUp šire regulira pravnu pomoć sudova: javnopravno tijelo može tra-žiti od sudova dostavu spisa, isprava i podataka koji su potrebni za vođenje postupka (čl. 26/4.). raniji je zUp tu mogućnost restriktivno regulirao: pravna pomoć od sudova mogla se tražiti samo u okviru posebnih propisa, iznimno se moglo tražiti dostavu sudskih spisa, sudovi su imali obvezu dostavi spise samo ako se time ne ometa sudski

postupak o čemu su mogli odlučiti sami, sudovi su mogli odrediti rok u kojem se spisi moraju vratiti (čl. 41/3. zUp-91).

23

sada svako zamoljeno tijelo, pa i sud, može odbiti pružiti pravnu pomoć samo kad je to zakonom propisano, a u svakom slučaju mora navesti razloge zbog kojih se pravna pomoć uskraćuje (čl. 28.).

također, uzeto je u obzir da se sva javnopravna tijela ne financiraju na isti način, a da pružanje pomoći drugim tijelima uzrokuje određene troškove u vidu troškova rada, materijala, usluga i slično. ti se troškovi ne plaćaju samo ako se naknađuju iz proraču-na. U drugim slučajevima ih tijelo koje je tražilo pomoć naknađuje zamoljenom tijelu (čl. 29.). odredbe su ipak manjkave, jer je trebalo uzeti u obzir da državni proračun i lokalni proračuni nisu jedno te isto. ovako se može dogoditi da općine, gradovi i župa-nije same snose troškove pružanja pomoći drugim javnopravnim tijelima, uključujući i državna tijela, premda je njihov proračun neovisan od državnog proračuna.

pravna se pomoć može zatražiti i od tijela druge države, kako to reguliraju međunarod-ni ugovori, odnosno temeljem uzajamnosti koju u slučaju potrebe utvrđuje tijelo dr-žavne uprave u čijem su djelokrugu vanjski poslovi (čl. 26/5.). time su neznatno pojed-nostavljene i popravljene odredbe starog zUp-a o međunarodnoj pravnoj pomoći.

2.8. Pokretanje upravnog postupka

odredbe o pokretanju upravnog postupka (čl. 40-46.) slične su odredbama starog zUp-a o istim pitanjima. postupak se pokreće na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti. ako je pokrenut na zahtjev stranke, smatra se pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva. ako se pokreće po službenoj dužnosti, smatra se pokrenutim kad službena osoba javno-pravnog tijela poduzme bilo koju radnju sa svrhom vođenja postupka (čl. 40.).

U pogledu pokretanja postupka po službenoj dužnosti slična je odredba postojala i ranije (upravni postupak je pokrenut čim je nadležni organ izvršio ma koju radnju u cilju vođenja postupka, čl. 125/1.).

U pogledu pokretanja postupka po zahtjevu stranke, precizira se trenutak pokreta-nja postupka, što je važno za računanje rokova za rješavanje o zahtjevu. time se štiti stranku i njezin legitimni interes za rješavanjem o upravnoj stvari u zakonskom roku.

U slučaju kad se utvrdi da ne postoje zakonske pretpostavke za pokretanje postupka na zahtjev stranke, zahtjev će se odbaciti rješenjem (čl. 41/2.). ranije se o tome donosio zaključak protiv kojeg je bila dopuštena posebna žalba (čl. 125/2.). praktično, situacija za stranku ostaje slična, ali je odredba novog zUp-a koncepcijski bolja, jer se rješenjem o odbacivanju zahtjeva određeni upravni predmet zapravo završava. i protiv tog rješe-nja je, kao i protiv svakog prvostupanjskog rješenja, dopuštena žalba (čl. 105.).

24

postupak se može pokrenuti i javnom objavom (čl. 43.; raniji je zUp koristio izraz javno priopćenje, čl. 128.). za razliku od starog zUp-a, zUp-10 bolje štiti pravnu poziciju građana u takvim situacijama, jer precizira:

uvjete kad se postupak može pokrenuti na taj način (kad su stranke nepo-znate ili je takav način propisan zakonom),

sadržaj javne objave (naznaka upravne stvari, osobe na koje se odnosi, na-čin sudjelovanja tih osoba u postupku, popis isprava koje treba poslati ili ih osobno dostaviti, upozorenje na posljedice neodaziva na javnu objavu u određenom roku),

rok za odaziv stranaka (najmanje 30 dana), određivanje da se objava mora oglasiti na način koji će pozvanim osobama

omogućiti saznanje o javnoj objavi (odgovarajuće službeno glasilo, sred-stva javnog priopćavanja ili drugi prikladni način), što se u kasnijem tijeku postupka može naravno intersubjektivno provjeriti.

određeno poboljšanje u odnosu na stari zUp, ali i u odnosu na zsDU i zLrs, novi zUp je unio odredbama čl. 42. o pokretanju postupka po službenoj dužnosti teme-ljem predstavki i drugih obavijesti građana.

zsDU uređuje odnose građana i državne uprave vrlo načelno i prilično neadekvatno. njegovi su nedostaci uzrokovali pojavljivanje niza posebnih zakona koji su regulirali odre-đena pitanja toga odnosa na puno precizniji način (tako npr. pristup informacijama i druga pitanja). U zsDU se spominju prigovori i pritužbe građana (čl. 89.), dok se o pred-stavkama ne govori. U određenim slučajevima svi zainteresirani mogli bi dati primjedbe na nacrte propisa, ali je i to regulirano vrlo općenito, kao mogućnost (čl. 84/2.). itd.

slično i zLrs uređuje podnošenje prigovora i pritužbi (čl. 26.) te mogućnost pred-laganja lokalnom predstavničkom tijelu donošenja određenog akta ili rješavanja određenog pitanja (čl. 25/2.).

novi zUp propisuje da se prilikom ocjene o postojanju razloga za pokretanje po-stupka po službenoj dužnosti mora uzeti u obzir predstavke i druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnog interesa. takve bi predstavke i obavijesti mogli podnositi građani, udruge civilnog društva, kao i svi drugi subjekti.

ako se ne prihvati takva inicijativa građana, javnopravno tijelo mora o tome obavijestiti podnositelja najkasnije u roku od 30 dana od podnošenja predstavke ili obavijesti. na takvu obavijest podnositelj ima pravo podnijeti prigovor javnopravnom tijelu u roku od 8 dana od dana primanja obavijesti te u slučaju kad uopće nije dobio odgovor u roku.

25

2.9. Rješavanje upravne stvari

slično kao što je stari zUp razlikovao skraćeni od posebnog ispitnog postupka, novi zUp razlikuje neposredno rješavanje (čl. 48-50.) i ispitni postupak (čl. 52.).

neposredno je rješavanje predviđeno za slučajeve jednostranačkih upravnih stva-ri, pod određenim dodatnim uvjetima. Drugim riječima, ako u postupku sudjeluju stranke s protivnim interesima, mora se provesti ispitni postupak (čl. 48. i 51/1.).

ako je postupak pokrenut po službenoj dužnosti, neposredno je rješavanje moguće u dvije grupe slučajeva: ako se činjenično stanje može utvrditi na temelju službenih podataka, a

nije potrebno izjašnjenje stranke, ako je to nužno za poduzimanje hitnih mjera radi zaštite života i zdravlja

ljudi ili imovine veće vrijednosti koje se ne mogu odgađati, ako je to u javnom interesu, a činjenice su utvrđene ili učinjene vjerojatnima (čl. 49.).

ako je postupak pokrenut na zahtjev stranke, neposredno rješavanje dolazi u obzir opet u dvije grupe slučajeva: kad je stranka već u zahtjevu navela sve činjenice ili podnijela potrebne

dokaze na temelju kojih se može utvrditi činjenično stanje, ili ako se to može utvrditi temeljem općepoznatih činjenica ili službenih podataka jav-nopravnog tijela,

kad je propisano da se stvar može riješiti na temelju činjenica ili okolnosti koje nisu potpuno dokazane ili se dokazima samo posredno utvrđuju pa su činjenice ili okolnosti učinjene vjerojatnima, a iz okolnosti slučaja proizlazi da se zahtjevu stranke može udovoljiti (čl. 50.).

posebni ispitni postupak provodi se u tri slučaja: kad je to nužno za utvrđivanje činjeničnog stanja, u postupcima u kojima stranke imaju protivne interese (kontradiktorne

upravne stvari), kad se mora omogućiti strankama ostvarenje i zaštitu njihovih prava i

pravnih interesa (čl. 51/1.).

svrha je ispitnog postupka utvrditi činjenično stanje te dati priliku strankama sudje-lovati i očitovati se u vezi činjenica i okolnosti važnih za rješavanje o upravnoj stvari sve do donošenja odluke. U provedbi ispitnog postupka važno mjesto ima usmena rasprava (čl. 54.) koja je regulirana u znatno manje odredbi nego u starom zUp-u (čl. 149-158.).

26

za očekivati je da će se, kao i dosad, u većini upravnih postupaka o upravnoj stva-ri moći neposredno riješiti, jer je većina njih doista jednostavnije naravi odnosno uvjeti za neposredno rješavanje u statistički velikom broju slučajeva doista su u praksi ispunjeni.

2.10. Elektronička komunikacija

novi zUp je omogućio elektroničku komunikaciju (čl. 41/1. i 75.), obavješćivanje i dostavu elektroničkim putem (čl. 83/2., 84/3. i 94.), što je važan korak u ostvarenju koncepta e-uprave u Hrvatskoj.

prema odredbama čl. 75., s javnopravnim tijelom se može komunicirati i u elektronič-kom obliku, s tim da se podnesci koji se dostave s elektroničkim potpisom smatraju kao da su vlastoručno potpisani (st. 1. i 2.). time prestaje potreba dostavljanja podne-saka u pisanom obliku s vlastoručnim potpisom. vrijedi napomenuti da je elektronički potpis reguliran zakonom o elektroničkom potpisu (nn 10/02, 80/08).

takav se podnesak smatra podnesenim kad je zabilježen na poslužitelju (kompjutor-skom sustavu koji podržava kompjutorsku komunikaciju) pošiljatelja (čl. 75/3.). na taj se način štiti pravna pozicija građana, koji ne snosi rizik nemogućnosti ostvarenja istodobne veze između poslužitelja kojim se koristi on kao pošiljatelj i poslužitelja kojim se koristi javnopravno tijelo. ta je odredba u neku ruku analogna odredbi čl. 102/2. da se podnesak upućen poštom preporučeno ili telegrafskim putem smatra predanim organu kojem je upućen na dan predaje pošti.

zUp uzima u obzir i mogućnost da se u oblikovanju elektroničkog podneska, u ostva-renju elektronske veze ili u otvaranju podneska u elektroničkom sustavu javnoprav-nog tijela dogode iskrivljenja i druge greške na podnesku. ako se u javnopravnom ti-jelu iz tehničkih razloga ne može pročitati podnesak u elektroničkom obliku, o tome će obavijestiti pošiljatelja. on je dužan ponovno poslati podnesak u ispravnom elek-troničkom obliku ili ga dostaviti na drugi način u određenom roku, pa ako to ne učini u tom roku, smatra se da podnesak nije ni podnesen (čl. 75/4). izraz „tehnički razlozi“ nije jasan te otvara mogućnost zloupotrebe, koja nažalost ide na teret stranke.

posebno se, izrijekom otvara mogućnost da se zahtjev za pokretanje postupka do-stavi elektroničkim putem, koji se izjednačava s neposrednom predajom i slanjem poštom (čl. 41/1.).

na drugoj strani, novi zUp omogućava obavješćivanje i dostavu elektroničkim pu-tem. obavješćivanje i dostava tim putem smatra se obavljenim u trenutku kad je za-

27

bilježeno na poslužitelju za primanje elektronskih poruka onoga koga se obavješćuje (čl. 83/2. i čl. 94/3.). time se opet štiti građanina, a rizik neostvarenja elektronske veze ide na teret javnopravnog tijela.

Dostava elektroničkim putem može se obaviti na zahtjev stranke, uz njezin izričiti pristanak te kad je to propisano zakonom (čl. 94/1.). Drugim riječima, novi zUp omogućuje ali ne stimulira elektroničku komunikaciju te ju smatra nekom vrstom mogućnosti koja ostaje na raspolaganju strankama po njihovoj volji.

valjalo je razmisliti da se čitave kategorije stranaka (npr. javna i privatna poduzeća, javne i privatne ustanove, pa i druge pravne osobe) obveže na elektronsko komuni-ciranje, jer ono jako povećava mogućnost postizanja efikasnosti u službenoj komu-nikaciji, a onemogućava zloupotrebu procesnih prava, naročito kod obavještavanja odnosno dostave. za nadati se da će se to učiniti posebnim zakonima ili eventual-nom novelom zUp-a.

elektronička se dostava može obaviti u bilo koje vrijeme (čl. 94/2.), dakle, svakoga dana u bilo koje doba bez obzira na odredbe o radnom vremenu, blagdanima i ne-radnim danima, itd. Dostava se inače može obaviti samo radnim danom u vremenu od 8,00 do 20,00 sati, osim kad postoje osobito važni razlozi da se dostava obavi i u drugo vrijeme (čl. 92.). za napomenuti je da se takvom regulacijom mogućnosti obav-ljanja elektroničke dostave jako destimulira stranke da zahtijevaju ili pristanu na nju.

ako se spis predmeta vodi u elektroničkom obliku (e-spis), javnopravno tijelo je dužno osigurati tehničke uvjete za njegovo razgledanje (čl. 84/3.).

U svakom slučaju, sva javnopravna tijela moraju temeljem novog zUp-a osigurati teh-nička sredstva i mogućnosti elektroničke komunikacije, podnošenja, obavješćivanja i do-stave, kao i ljude koji će biti zaduženi za taj oblik komunikacije. to napose podrazumijeva nabavu kompjutora, kompjutorskih programa, internetske veze, održavanje ispravnosti sustava elektroničke komunikacije, ažurnog praćenja elektroničke pošte, itd.

2.11. Obavješćivanje i dostava

zUp-10 uvodi novi institut obavješćivanja, popuštajući zahtjevima da se komunika-cija javnopravnih tijela i građana pojednostavni, ubrza i učini što efikasnijom. na-ime, u velikom broju predmeta građani i drugi subjekti izbjegavaju dostavu, jer se traži osobna dostava, a nemoguće je osigurati takav kompliciran način uručenja. U osnovi problema su komplicirana pravila, nemogućnost osiguravanja pravilnog rada dostavljača (poštanska se služba također mora privatizirati i liberalizirati), fizička ne-

28

dostupnost osoba kojima se dostavljaju pismena, nesređeno stanje sa službenim evidencijama prebivališta i boravišta, itd. regulacija novog zUp-a može se i grafi čki pokazati, s tim da veličina dijela pridružena pojedinom načinu dostave nije statistič-ki utemeljena nego samo ilustrativna.

osobna dostava

posredna dostava

elektronička dostava

Javna objava

Obavješćivanje se provodi radi upoznavanja stranaka i drugih sudionika s tijekom i radnjama u postupku. to se može učiniti: usmeno, elektroničkim putem, neposrednim uručenjem pismena, te slanjem pismena poštom ili na drugi prikladni način (npr. po dostavljaču

javnopravnog tijela), po pravilima o posrednoj dostavi (čl. 83).

U okviru obavješćivanja se regulira i pravo na razgledavanje spisa, što je trebalo uči-niti u nekom drugom dijelu zakona, jer regulira jedno od temeljnih prava stranke sukladno europskim pravnim standardima.

zUp-10 je uvodeći novi pojam obavješćivanja zapravo ostao na konceptu dostave iz starog zUp-a, uz omogućavanje elektroničke dostave i blago pojednostavljenje postupka dostave. pritom čak koristi stare nazive, razlikujući osobnu dostavu (čl. 85.) od posredne dostave (čl. 86.).

Osobna dostava se mora provesti kad od obavljanja počinje teći rok koji se ne može produžiti te kad je propisana. postupak osobne dostave je sljedeći: pokušava se osobna dostava naslovljenoj osobi na mjestu dostave. ako dostavljač ne zatekne osobu kojoj se pismeno osobno dostavlja, osta-

vit će pisanu obavijest toj osobi da u određeni dan i sat bude na mjestu dostave radi primanja pismena te da do tog dana može sama podići pi-smeno na određenom mjestu. tu će obavijest ostaviti u poštanskom san-dučiću ili pretincu ili kod osobe zatečene na mjestu dostave.

29

ako dostavljač u naznačeno vrijeme ne pronađe naslovljenu osobu ili ako ona odbije primiti pismeno, dostavljač će ostaviti pismeno u poštanskom sandučiću ili pretincu ili, ako ga nema, na vratima ili drugom za primatelja vidljivom mjestu. tada mora na dostavnici uz ostavljeno pismeno nazna-čiti razlog takve dostave te dan i sat kad je ostavio pismeno, a i potpisa-ti se. time se smatra da je osobna dostava obavljena. naslovljena osoba može dokazivati da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno (npr. bila je na bolničkom liječenju ili na službenom putu u inozemstvo).

Posredna dostava obavlja se na sljedeći način: pokušava se dostava naslovljenoj osobi na mjestu dostave. ako ju dostavljač ne zatekne na tom mjestu, pismeno se može uručiti

odraslom članu kućanstva, osim ako je taj sudionik u istom postupku s protivnim interesom.

ako taj član ne želi preuzeti pismeno ili nije u mogućnosti predati pismeno naslovljenoj osobi, pismeno se ostavlja u poštanskom sandučiću ili pretin-cu naslovljene osobe. mora se naznačiti dan i način dostave na dostavnici.

Elektronička dostava moguća je pod uvjetima iz čl. 94. zUp-10 (v. i 2.10.).postoji i mogućnost dostave javnom objavom, koja se obavlja kad je to propisano ili su drugi načini dostave nemogući ili neprikladni. ona se obavlja: stavljanjem pismena na oglasnu ploču javnopravnog tijela, objavom pismena u dnevnim novinama, objavom na internetskoj stranici javnopravnog tijela, na drugi prikladni način.U svim tim slučajevima, dostava se smatra obavljenom istekom osmog dana od dana javne objave.

2.12. Šutnja uprave

rok za donošenje i dostavu upravnog akta stranci u novom je zUp-u određen dvojako: 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva, ako je riječ o neposred-

nom rješavanju na zahtjev stranke, 60 dana, ako se vodi ispitni postupak na zahtjev stranke.

ako stranci u tim rokovima nije dostavljeno rješenje, ona ima pravo izjaviti žalbu, odnosno pokrenuti upravni spor (čl. 101.).

pozitivna fikcija, da se zahtjev protekom roka smatra prihvaćenim, vezana je uz posebne zakone – bez njih ta norma zUp-a ostaje prazno slovo na papiru. Uz to, pozitivna fikcija

30

vezana je samo uz postupke koji su pokrenuti na zahtjev stranke, zahtjev je uredan, a javnopravno je tijelo ovlašteno neposredno riješiti upravnu stvar (čl. 102/1.). ako bi svi ti uvjeti bili zadovoljeni, stranka bi imala pravo tražiti da javnopravno tijelo donese rješenje kojim se utvrđuje da je zahtjev stranke usvojen, a javnopravno tijelo bi takvo rješenje bilo dužno izdati u daljnjem roku od 8 dana od dana traženja stranke (čl. 102/2.).

time je reguliran institut šutnje uprave. Uređen je dosta konzervativno pa ne potiče upravne organe na ubrzavanje postupka čak ni u predmetima u kojima je moguće ne-posredno rješavanje. položaj stranke koja ima pravo izjaviti žalbu, odnosno pokrenuti upravni spor u osnovi nije popravljen u odnosu na sustav negativne fikcije staroga zUp-a u kojem se nerješavanje u roku smatra odbijanjem zahtjeva stranke (čl. 218/2.).

pozitivna fikcija je pak prema odredbi čl. 102/1. vezana uz posebne zakone koji će ju možda propisati, a možda i neće. U hrvatskom zakonodavstvu već postoje zakoni koji u slučaju neaktivnosti uprave sadrže predmnijevu usvajanja zahtjeva stranke, kao što je npr. zakon o udrugama (čl. 17.; nn 88/01, 11/02 – ispravak), ali i neki drugi. za nadati je da će se paralelno s jačanjem administrativnih kapaciteta broj takvih slučajeva povećavati.

isto je tako činjenica da se u čitavoj europskoj uniji vodi intenzivna rasprava o po-trebi ubrzanja upravnih postupaka te da određeni europski pravni izvori preferiraju pozitivnu fikciju. takva nastojanja zasad ne ide za pozitivnom fikcijom u svim, nego u određenim vrstama upravnih stvari, ponajprije onima vezanima uz početak djelo-vanja poduzetnika i poduzeća.

2.13. Jamstvo stjecanja prava

novi zUp uvodi institut jamstva (čl. 103.). jamstvom javnopravno tijelo jam-či stranci buduće stjecanje određenog prava. no, to je moguće uz ispunjenje vrlo strogo određenih uvjeta. mogućnost jamčenja postoji samo kad to propisuje neki posebni zakon. ne smije biti protivno javnom interesu ili interesu trećih osoba. ono će obvezivati državu (javnopravno tijelo) samo ako su pravna osnova i činjenično stanje u bitnome jednaki u trenutku donošenja rješenja o jamstvu i trenutku stjeca-nja prava na koje se jamstvo odnosi.

time se u nekim situacijama želi pravnu poziciju građanina ili druge stranke učiniti ra-zumno čvrstom i neovisnom o časovitim promjenama volje javnopravnog tijela koje bi stranci moglo nanijeti određenu materijalnu, pravnu ili kakvu drugu štetu, odnosno sta-viti ju u nerazumno tegobnu poziciju. npr. građaninu se može dati jamstvo da će dobiti hrvatsko državljanstvo ako odustane od stranog državljanstva (već propisano odredbom

31

čl. 8a. zakona o hrvatskom državljanstvu, nn 53/91, 70/91 – ispravak, 28/92, 113/93 – odluka Ustavnog suda, 4/94 – ispravak odluke Ustavnog suda); poduzetniku i građa-ninu bi se moglo jamčiti da će dobiti akt potreban za građenje ako izgradi prilaznu cestu do svoje parcele (zasad ne postoji takva odredba u zakonodavstvu), itd.

o jamstvu se odlučuje rješenjem te se u tom pogledu i na nj primjenjuju sve odred-be zUp-a koje se tiču rješenja, pravnih lijekova, itd. U svakom slučaju, korištenje tog novog instituta ovisi o drugim zakonima, kojima se ono može omogućiti u pojedinim stvarima i pod posebno određenim uvjetima. za nadati se da će zakonodavac prepo-znati situacije u kojima je važno građanima i poduzetnicima dati jasne, čvrste i dovolj-no vremenski trajne garancije da mogu ostvariti svoje na zakonu utemeljene interese.

pristup samog zUp-a je pretjerano ograničavajući i oprezan pa u tome otvara i mo-gućnosti zloupotrebe te u samom načinu regulacije otvara mogućnost da se po-zitivni potencijali tog novog instituta u velikoj mjeri anuliraju. naime, jamstvo ne obvezuje ako su se u vremenu u kojem bi ono trebalo važiti bitno izmijenili pravna osnova i činjenično stanje (čl. 103/3.).

no, što je bitna izmjena? i zašto stranka mora biti ovisna o promjenama pravne osnove? ako bi se određena osoba na primjer upustila u osnivanje muzeja, škole, zdravstvene ustanove, visoke škole ili sveučilišta, ona bi mogla – kad bi to zakonom bilo propisano –dobiti jamstvo da će moći pokrenuti tu djelatnost ako ispuni određene uvjete. no, zakonodavac bi mogao u vrijeme važenja jamstva odrediti drugačije uvjete pa bi prema odredbi čl. 103/3. jamstvo prestalo obvezivati javnopravno tijelo. ne treba posebno isti-cati kolika bi šteta time nastala tom subjektu, a možda čak i javnom interesu.

2.14. Žalba

Žalba je i u novom zUp-u ostala redovni pravni lijek koji se može izjaviti protiv prvo-stupanjskog rješenja, ako zakonom nije isključena, kao i kad rješenje nije doneseno u zakonom propisanom roku (čl. 105.).

novost je da se stranka može odreći prava na žalbu, odnosno od nje odustati. odreći se može od dana primitka prvostupanjskog rješenja do dana isteka roka za izjavljivanje žalbe, u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik (čl. 106/1.). odustati od žalbe može sve do otpre-me rješenja o žalbi (čl. 106/3.). odricanje i odustajanje od žalbe neopozivi su (čl. 106/5.).

novi je zUp ograničio mogućnost stalnog vraćanja predmeta prvostupanjskom ti-jelu te obvezao drugostupanjsko tijelo da poništi rješenje i samo riješi o upravnoj stvari kad su ispunjene zakonske pretpostavke. te su pretpostavke sljedeće:

32

u prvostupanjskom su postupku činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, nisu uzeta u obzir pravila postupanja koja bi bila od utjecaja na rješavanje

stvari, izreka prvostupanjskog rješenja je nejasna ili proturječna obrazloženju, pogrešno je primijenjen materijalni propis temeljem kojeg se rješava stvar

(čl. 117/1.).

Drugostupanjsko tijelo može poništiti rješenje i vratiti predmet prvostupanjskom tijelu u dva slučaja: kad je s obzirom na prirodu upravne stvari nužno neposredno rješavanje

prvostupanjskog tijela (čl. 117/2.), kad je pobijano rješenje donijelo nenadležno tijelo – u tom se slučaju pred-

met dostavlja prvostupanjskom tijelu nadležnom za rješavanje (čl. 117/3.).

s obzirom na nedovoljno preciznu odredbu čl. 117/2. može se temeljem dosadašnje prakse očekivati da će drugostupanjska tijela pokazivati sklonost (i dalje) vraćati predmete prvostupanjskim tijelima pozivajući se da je to nužno s obzirom na priro-du upravne stvari. naravno, u nekim vrstama stvari takva praksa je čak i normalna, pa i poželjna. tako će napose biti u situaciji kad upravna tijela županija odlučuju o žalbama protiv prvostupanjskih rješenja upravnih tijela općina i gradova, a sama zapravo ne raspolažu adekvatnom stručnošću u materiji o kojoj je riječ.

no, u mnogim drugim upravnim područjima takva praksa bi mogla značiti tek puko izvrdavanje dobrih namjera novog zUp-a.

2.15. Prigovor

prigovor je novi redovni pravni lijek kojeg uređuje zUp-10. razlikuju se četiri podvrste prigovora i propisuju različita pravila. riječ je o sljedećim varijantama prigovora:

1. prigovor protiv obavijesti podnositelju predstavke odnosno obavi-jesti kojom ga se obavještava da na temelju predstavke odnosno oba-vijesti ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti. prigovor se podnosi u roku od 8 dana od dana primanja obavijesti, ako podnositelj nije zadovoljan odgovorom, a može se podnijeti i u slučaju ako u propisanom roku podnositelj nije dobio odgovor (čl. 42.).

2. prigovor zbog neispunjavanja obveza javnopravnog tijela iz uprav-nog ugovora, koji se izjavljuje i predaje tijelu koje obavlja nadzor nad ti-jelom s kojim je ugovor sklopljen. tim se prigovorom traži ispunjenje ugo-

33

vorne obveze javnopravnog tijela, a može se tražiti i naknada štete nastale neispunjavanjem ugovora. o njemu se odlučuje rješenjem protiv kojeg se može pokrenuti upravni spor (čl. 154.).

3. prigovor radi zaštite od postupanja javnopravnih tijela kad se ne donosi rješenje. riječ je o slučajevima kad osoba smatra da joj je nekim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješe-nje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes. prigovor se može podnijeti sve dok traje takvo postupanje ili traju njegove posljedice (čl. 156.). tu je riječ i o slučajevima kad javnopravno tijelo odbije izdati obavijest u pisanom obliku na zahtjev zainteresirane osobe o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite njezinog prava ili pravnog interesa u određenoj upravnoj stvari ili takvu obavijest u roku od 15 dana jednostavno ne izda. prigovor se može podnijeti u roku od 8 dana od dana kad je tijelo odbilo izdati obavijest (čl. 155.).

4. prigovor radi zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga. pod tim se postupanjem smatra poduzimanje ili propuštanje radnji koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba, a o kojima se ne rješava u upravnom postupku. podnosi se tijelu nadležnom za proved-bu nadzora nad obavljanjem tih javnih usluga (npr. ministarstvu nadležnom za obrazovanje, ako je u pitanje postupanje škole ili kakve druge obrazovne ustanove). može se izjaviti sve dok radnja ili propuštanje radnje traje. tijelo kojem je prigovor izjavljen dužno je najkasnije u roku od 30 dana od dana izjavljivanja prigovora obavijestiti korisnika koji je prigovor podnio u pisanom obliku o mjerama koje je u povodu prigovora poduzelo. podnositelj prigovora koji nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u propisanom roku nije obavije-šten o poduzetim mjerama može pokrenuti upravni spor (čl. 157. i 158.).

prigovor se izjavljuje čelniku tijela, osim u slučajevima kad se podnosi nadzornom tijelu (slučajevi pod 2. i 4.). na oblik, sadržaj i predaju prigovora na odgovarajući se način primjenjuju odredbe o obliku, sadržaju i predaji žalbe.

čelnik odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od 8 dana od dana izjavljivanja pri-govora, osim kad nadzorno tijelo odlučuje o prigovoru radi zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga (slučaj pod 4.).

protiv rješenja o prigovoru može se izjaviti žalba (slučajevi pod 1. i 3.), a protiv rješe-nja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja o prigovoru može se pokrenuti upravni spor (slučajevi pod 2. i 4.).

34

2.16. Obnova postupka

obnova postupka je institut koji je postojao i prema starom zUp-u u kojem je regu-lirana detaljnim odredbama čl. 249-260. zUp-10. regulira ju odredbama čl. 123-127. u osnovi slično kao i stari zUp. ona se pokreće na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti. subjektivni rok je mjesec dana od dana kad stranka sazna za razloge obno-ve ili od dana kad je stekla mogućnost upotrebe novih dokaza (čl. 123/3.). obnovu može tražiti i državni odvjetnik ili drugo ovlašteno državno tijelo pod jednakim uvje-tima kao i stranka (čl. 123/4.). razlikuju se dva slučaja:

u prvome je rok za obnovu tri godine (skraćenje u odnosu na ranijih pet godina – čl. 252/3. starog zUp-a), a može se pokrenuti u sedam slučajeva reguliranima odredbom čl. 123/1. novog zUp-a,

u drugome nema vremenskog ograničenja, a može se pokrenuti u tri sluča-ja opisana odredbom čl. 123/2. novog zUp-a.

2.17. Oglašavanje rješenja ništavim

riječ je o institutu koji je također poznavao i stari zUp (čl. 267-269.). novi zUp regulira ga odredbama čl. 128. na sličan način. od okolnosti koje rješenje čine ni-štavim izostala je jedino ona iz čl. 267. t. 6. da je riječ i o rješenju čije bi izvršenje bilo protivno osnovnim načelima pravnog poretka. rješenje o oglašavanju rješenja ništavim je naravno deklaratorne naravi, tj. samo konstatira da je rješenje koje se oglašava ništavim takvo od samog nastanka.

U slučaju oglašavanja rješenja ništavim i poništavanja rješenja, imovina stečena bez pravne osnove vraća se sukladno propisima građanskog prava (čl. 132.).

2.18. Poništavanje i ukidanje rješenja

Umjesto čitavog niza izvanrednih pravnih lijekova propisanih starim zUp-om (šest njih, uređenih odredbama čl. 261-266.), novi zUp predviđa samo dva pravna lijeka:

poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja (čl. 129.), ukidanje zakonitog rješenja kojim je stranka stekla neko pravo (čl. 130.).

nakon isteka roka za žalbu nezakonito se rješenje može poništiti ili ukinuti u cijelosti ili djelomično (čl. 129/1.). kad je riječ o rješenju kojim je stranka stekla neko pravo, ono se može poništiti:

35

ako ga je donijelo nenadležno javnopravno tijelo ili je doneseno bez zako-nom propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela,

ako je u istoj stvari već doneseno pravomoćno rješenje kojim je ona druk-čije riješena (čl. 129/2.).

izbor između poništenja i ukidanja rješenja kojim je očito povrijeđen materijalni pro-pis ovisi o prirodi upravne stvari i posljedicama koje bi nastale primjenom jednog od ta dva modusa uklanjanja nezakonitog rješenja (čl. 129/3.).

U kontradiktornim stvarima rješenje se može ukinuti, i to samo uz pristanak protivne strane (čl. 129/4.).

zakonito rješenje može se samo ukinuti, i to u cijelosti ili djelomično, u tri slučaja:

ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom, ako rješenje sadrži pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješe-

nja uopće ili u roku koji je bio određen, ako je to potrebno radi otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život

i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava (čl. 130/1.), u kojem slučaju stranka naravno ima pravo na naknadu stvarne štete (čl. 130/2).

poništenje ili ukidanje provodi javnopravno tijelo koje je donijelo rješenje, drugo-stupanjsko tijelo, odnosno tijelo koje obavlja nadzor nad tijelom koje je donijelo rješenje (čl. 131/1.).

nezakonito rješenje može se poništiti (u roku od dvije godine) ili ukinuti (u roku od godinu dana) po službenoj dužnosti, na prijedlog stranke ili ovlaštenoga državnog tijela (čl. 131/2. i 131/3.). protiv rješenja o poništavanju ili ukidanju koje je donijelo prvostupanjsko tijelo može se podnijeti žalba, a kad ona nije dopuštena može se pokrenuti upravni spor. protiv rješenja drugostupanjskog tijela o poništavanju ili uki-danju može se pokrenuti upravni spor (čl. 131/4.).

2.19. Izvršenje

zUp je zadržao regulaciju instituta izvršenja, premda je tijekom njegove pripreme bilo ideja da se izvršenje uredi posebnim zakonom. no, sama koncepcija izvršenja nije mo-dernizirana, nego se ostalo na ranijoj koncepciji s razlikom između izvršenja nenovča-nih i novčanih obveza (ove potonje izvršava se prema pravilima o sudskom izvršenju).

36

izvršenje novčanih obveza i dalje se provodi sudskim putem (čl. 137.) što, kao i do-sad, otvara mogućnost stranci da se takvom izvršenju opire angažirajući kapacitet sudova, nakon što je sam temeljni upravni postupak u kojem je doneseno upravno rješenje koje se izvršava dovršen. vrijedilo je de lege ferenda razmisliti da se i u tim slučajevima osigura izvršenje u okviru same uprave, pa možda i o ustanovljenju po-sebne agencije za izvršenje novčanih obveza utvrđenih upravnim rješenjima.

2.20. Upravni ugovor

jedna od inovacija u novom zUp-u je upravni ugovor. stručna radna skupina koja je pripremala novi zakon u većini se zauzela za koncepciju upravnog ugovora koja je nalik starijoj francuskoj koncepciji te neće značajnije modernizirati hrvatsku javnu upravu. zapravo se čini da će u nekim slučajevima dovesti do daljnje birokratizacije, umjesto da ubrza funkcioniranje uprave. Upravni je ugovor relativna novina u hrvatskom pravnom sustavu, ali su s njime upoznate generacije pravnika. ponajprije valja naglasiti da svaki ugovor kojeg sklopi javnopravno tijelo ne spada u kategoriju ugovora koji se uobičajeno ili prema prav-nom režimu pojedine zemlje smatraju upravnim ugovorom. također, jedan te isti ugovor ne smatra se u svakoj zemlji upravnim ugovorom – tako na primjer ugovor o javnoj nabavi u francuskom pravu jest, a u njemačkom nije upravni ugovor. institut upravnog ugovora razvio se u Francuskoj, ali se proširio i u druge pravne sustave. no, ne na jednak način. i u Francuskoj se shvaćanje o tome koji sve ugovori pripadaju u kategoriju upravnih ugovora tijekom vremena mijenja. tako se danas upravnim ugovorima u Francuskoj smatraju ugovori o javnoj nabavi, koncesijama, javno-privatnom partnerstvu, stavlja-nju na raspolaganje javnih dobara privatnim osobama, javnoj službi određenih katego-rija javnih službenika, ugovori između različitih javnopravnih subjekata o suradnji, itd. Upravni ugovori mogu biti subordinirani i koordinirani – kod prve vrste ugovorne strane nisu jednake u svojim ugovornim pravima i obvezama, odnosno nalaze se u odnosu nadređenosti i podređenosti, a kod druge su izjednačene. Upravni se ugovori mogu sklapati u izvršenju upravnih akata ili umjesto njih. itd. novi hrvatski zUp se opredijelio za subordinirani upravni ugovor koji se sklapa isključi-vo o izvršenju prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar. no, da bi to bilo dopustivo mora biti prethodno propisano nekim posebnim zakonom (čl. 151/1.). prema tome, svaki upravni ugovor koji bi se sklapao o pitanju koje nema karak-ter upravne stvari, izvan izvršenja rješenja ili ako to nije propisano posebnim zakonom ne bi se mogao podvesti pod pravni režim upravnih ugovora po novom zUp-u.takav se ugovor sklapa u pisanom obliku, a ne smije biti protivan izreci rješenja, prinudnim propisima, javnom interesu niti smije biti sklopljen na štetu trećih oso-ba. ako ima učinak na prava trećih osoba, valjan je samo uz njihov pisani pristanak

37

(čl. 151/2-4.). zUp također regulira pitanja ništetnosti upravnog ugovora, njegove izmjene zbog promijenjenih okolnosti, raskida i pravne zaštite u slučaju neispunji-vanja ugovornih obveza javnopravnog tijela (čl. 151-154.). sudska zaštita se pruža pred upravnim sudovima pokretanjem upravnog spora protiv rješenja o prigovoru radi neispunjivanja ugovornih obveza (čl. 154.), što jasno odvaja upravne ugovore od običnih ugovora privatnog prava.Upravni ugovor po zUp-u ništetan je ako je protivan rješenju radi čijeg je izvršenja sklopljen, kao i iz razloga ništetnosti ugovora u obveznim odnosima. ništetan je i onda kad je ništetan dio ugovora, osima ako bi ugovor proizvodio pravne učinke i bez tog dijela. ništetnost utvrđuje upravni sud na temelju tužbe stranke ili javno-pravnog tijela. ništetan ugovor ne proizvodi pravne posljedice (djelovanje ex tunc; čl. 151.). zUp nije ni spomenuo pitanje pobojnosti upravnih ugovora što će morati razriješiti upravna i sudska praksa, premda bi se moglo zaključiti da upravne ugovo-re nije moguće pobijati (radi prijetnje, zablude, prijevare, prekomjernog oštećenja, itd.) te da se tu neće primjenjivati pravila zakona o obveznim odnosima.Upravni se ugovor može izmijeniti ako se s tim suglase obje strane. izmjenu može zahtijevati strana za koju bi ispunjenje obveze bilo bitno otežano, ako se to dogodilo zbog okolnosti nastalih nakon sklapanja ugovora koje se nisu mogle predvidjeti (cla-usula rebus sic stantibus; čl. 152.).javnopravno tijelo može jednostrano raskinuti upravni ugovor u četiri slučaja:

kad se strane ne suglase o izmjeni ugovora, ako javnopravno tijelo ili treće osobe uključene u upravni ugovor na takvu

izmjenu ne pristanu, ako stranka ne ispunjava obveze iz upravnog ugovora, kad je to potrebno radi otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život

i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.

Upravni se ugovor raskida rješenjem s navedenim i obrazloženim razlozima raskida i određenim iznosom štete, ako je ona javnopravnom tijelu nastala. protiv tog se rješenja može pokrenuti upravni spor (čl. 153.).Upravni ugovori mogu postojati i neovisno o pravnom režimu zUp-a, ako je to pred-viđeno posebnim zakonom ili se utvrdi jedinstvenom sudskom praksom. kao manje-više nesporni primjeri ugovora koji već i sada zadovoljavaju kriterije novog zUp-a spominju se ugovori o koncesiji, ugovori o povjeravanju komunalnih poslova, itd. naravno da se i određeni drugi ugovori, kao što su npr. ugovori o javnoj nabavi, javno-privatnom partnerstvu itd. mogu u budućnosti regulirati na način drugačiji od postojećeg te se više približiti sadašnjem konceptu upravnog ugovora po zUp-u. nema zapreke da zakonodavac posebnim zakonom ne otvori mogućnost sklapanja

38

upravnih ugovora u određenim područjima u kojima ih sada nema i ne može biti, s obzirom na zahtjeve zUp-a. primjer za to mogao bi biti ugovor koji bi se sklapao u izvršenju rješenja o određivanju komunalnog doprinosa. također, nema zapreke da zakonodavac posebnim zakonima neke ugovore koji se po prirodi stvari teško mogu bilo kakvih regulacijskim zahvatima podvesti pod sadašnji pravni režim upravnog ugovora po zUp-u u budućnosti ne odredi kao upravne ugo-vore drugačije naravi, drugačije od onoga kako upravni ugovor sada regulira zUp-10. to bi mogli biti na primjer (regionalni i drugi) razvojni ugovori.

2.21. Pravna zaštita od postupanja javnopravnih tijela

novim je zUp-om osigurana pravna zaštita od postupanja javnopravnih tijela (čl. 3/2. te 155-156.), i to prigovorom kao novouvedenim pravnim lijekom (v. 2.15.). tako je napokon osigurana vrlo široka pravna zaštita građana i svih drugih subjekata od bilo kakvog postupanja iz područja upravnog prava koje ima neposredni učinak na njihova prava, obveze i pravne interese. riječ je o svima najraznovrsnijim slučaje-vima i situacijama kad se ne donosi rješenje, jer se i ne radi o upravnoj stvari. postupanje i radnje policijskih, carinskih i poreznih službenika, komunalnih redara, ali i svih javnih službenika u svim javnopravnim tijelima u području socijalne skrbi, zdrav-stva, školstva, predškolskog odgoja, knjižnica, itd. mogu se podvesti pod ovaj institut. za očekivati je da će se sve dalje sve više građana i drugih subjekata služiti prigovorom kao remonstrativnim pravnim lijekom i obraćati se čelniku javnopravnog tijela. no, s druge strane, realno je očekivati i da će čelnici nastojati štititi svoje službeni-ke i zaposlenike, kao i javnopravno tijelo od neopravdanih prigovora. naročito će građanima biti teško dokazati da se određeno postupanje dogodilo, jer u mnoštvu situacija nema svjedoka, pisanog traga, ili kakve druge mogućnosti dokazivanja.

2.22. Pravna zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga

pravna je zaštita osigurana i od postupanja pružatelja javnih usluga (čl. 3/3. i 157-158.), opet prigovorom (v. 2.15.). ovaj je institut uveden pod značajnim utjecajem nove europske pravne regulacije.

europska unija inače umjesto izraza javne službe, koji se uvriježio u Hrvatskoj, uvodi izraz službe od općeg interesa. one su službe od općeg gospodarskog interesa i ne-gospodarske (nekomercijalne) službe od općeg interesa. U prvoj skupini su službe koje se pružaju putem velikih sustava ili mrežne industri-je (telekomunikacije, poštanska služba, opskrba električnom energijom i plinom, različite vrste prometa) te druge službe od općeg gospodarskog interesa (opskrba vodom, upravljanje otpadom, itd.).

39

U drugoj su skupini službe koje nisu komercijalne, kao što su obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb, kultura, itd.Dok se za prvu skupinu provodi politika privatizacije i liberalizacije, druga je pod-vrgnuta pravilima koja su u većoj mjeri ograničavajuća za privatnu inicijativu. za prvu vrijede opća i temeljna načela kontinuiteta i univerzalnosti pružanja usluga, kvalitete, prihvatljivosti cijena i zaštite potrošača, kao i sektorska regulacija koja se tiče pojedine od tih službi. zadnjih se godina ustanovljavaju određeni standardi u pogledu socijalnih te zdravstvenih službi od općeg interesa, dok u pogledu ostalih ostaje široka autonomija zemalja članica Unije propisivati pravni režim prema naci-onalnim prioritetima i interesima. U svakom slučaju, u pružanje usluga u okviru službi od općeg interesa sve se više uključuju privatni pružatelji, trgovačka društva u privatnom vlasništvu čija se te-meljna orijentacija svodi na ostvarenje dobiti. nerijetko su ona vrlo jaka na tržištu, a napose u odnosu na pojedince koji troše i kupuju njihove usluge. zato se uz opća pravila zaštite potrošača ustanovljavaju i posebne mjere zaštite koje provode i nad-ziru posebne, tzv. nezavisne regulacijske agencije. no, pravna zaštita prigovorom kakvog regulira novi zUp predstavlja dodatni i nužni iskorak u podvrgavanje svih pružatelja javnih usluga pravu, bez obzira na njihovu vlasničku strukturu. kako se u hrvatskom pravnom sustavu koristi izraz „javna služ-ba“ (tako zakon o ustanovama i niz posebnih zakona), trebalo je isti izraz usvojiti i u zUp-u, premda bi se identična svrha mogla postići i korištenjem izraza iz europskog prava, služba od općeg interesa.U praksi europskih zemalja nerijetko se događa da nije sasvim jasno u koju skupinu službi spada neka konkretna djelatnost te može li se ona pružati pod komercijalnim ili nekomercijalnim uvjetima. zadnje je mjerilo europski sud pravde koji je u tom području razvio bogatu sudsku praksu koju će i javnopravna tijela u Hrvatskoj trebati uzeti u obzir odmah nakon ulaska u članstvo europske unije. može se predvidjeti da će biti problema s razgraničenjem gospodarskih i negospodarskih službi naročito na primjeru komunalnih djelatnosti reguliranih zakonom o komunalnim djelatnostima (nn 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 59/01, 26/03 – pročišćeni tekst, 82/04, 178/04, 38/09, 79/09).pod postupanjem pružatelja javnih usluga po novom se zUp-u smatra poduzimanje ili propuštanje radnji koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba, a o kojima se ne rješava u upravnom postupku (čl. 157/1.). od načina obračuna utroška usluga (npr. u telekomunikacijama), načina izdavanja računa ili pružanja tehničke usluge, sve do načina otklanjanja kvarova i prijelaza kod drugog pružatelja (npr. u opskrbi električne energije ili plina), sve to mogu biti situacije kod kojih je riječ o učinku na prava, obveze ili pravne interese potrošača, a da se o njima ne rješava u upravnom postupku.

40

2.23. Izdavanje potvrda

zsDU propisuje da tijela koja obavljaju poslove državne uprave u okviru neposredne provedbe zakona i drugih propisa, između ostaloga, izdaju uvjerenja i druge potvrde (čl. 16.). zUp u odredbama čl. 159. i 160. razmjerno detaljno regulira pitanje izdava-nja potvrda. pritom razlikuje potvrde o činjenicama o kojima se vodi službena evi-dencija (čl. 159.) od potvrda o činjenicama o kojima se ne vodi službena evidencija (čl. 160.). pod potvrdama o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija zUp misli i na uvjerenja, izvatke i druge javne isprave. službenom evidencijom (zsDU koristi izraz „očevidnik“) smatra se evidencija koja je ustanovljena na temelju propisa, odnosno općeg akta pravne osobe koja ima javne ovlasti. te se potvrde izdaju u pravilu istoga dana kad ih je stranka zatražila zahtjevom, a najkasnije u roku od 15 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva. potvrda se može izdati i u elektroničkom obliku. odbijanje izdavanja potvrde vrši se rješenjem. ako javnopravno tijelo ne izda po-tvrdu u roku, stranka može izjaviti žalbu. stranka može zahtijevati izmjenu potvrde, ali mora dokazati da potvrda nije izdana sukladno podacima iz službene evidencije. i za odbijanje izdavanja izmijenjene potvrde rok je 15 dana, nakon čega stranka ima pravo podnijeti žalbu. Žalba se može podnijeti i protiv rješenja o odbijanju izdavanja izmijenjene potvrde.o činjenicama o kojima ne vode službene evidencije javnopravna tijela izdavat će potvrde samo ako je to propisano posebnim zakonom. te se činjenice utvrđuju pre-ma pravilima o dokazivanju u općem upravnom postupku (v. čl. 58-70.). činjenice se dokazuju ispravama, saslušanjem svjedoka, vještačenjem, očevidom te izjavom stranke. no, takve potvrde ne obvezuju javnopravno tijelo kojem su podnesene, naročito ako ono rješava o nekoj upravnoj stvari. izdaju se u roku od 30 dana od dana podnošenja zahtjeva. zahtjev za izdavanje potvrde odbija se rješenjem. stran-ka može podnijeti žalbu ako joj je rješenjem odbijen zahtjev za izdavanjem potvrde ili javnopravno tijelo nije u roku izdalo potvrdu.

2.24. Konačnost rješenja

zUp-10 je odustao od načela konačnosti upravnog akta reguliranog odredbom čl. 11a. starog zUp-a kao i od korištenja izraza konačno rješenje. U starom je zUp-u bila riječ o definiciji prema kojoj je konačno ono „rješenje protiv kojeg nema redovnog pravnog lijeka u upravnom postupku“ iz čega slijedi da se pravo ili obveza stranke utvrđena tim rješenjem može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni. to je načelo bilo dodano u zUp prilikom preuzimanja jugo-slavenskog zUp-a 1991. takva definicija zapravo i nije imala prave regulativne svrhe te je izostavljena iz novog zUp-a.

41

3. zakLjUčak

novi zUp ima dobrih i loših strana, a u više se pitanja dosta razlikuje od starog zUp-a. no, u reguliranju samog upravnog postupka zUp-10 u većoj mjeri slijedi standardiziranu matricu starog općeg upravnog postupka. to će olakšati primjenu, jer su zakonske novine takve naravi da ih se može usvojiti uz normalno informiranje i stručno usavršavanje. novine su ipak manje od onih potrebnih da bi se upravni postupci provodili efikasnije te da bi se značajnije ubrzali. nova će se regulacija odraziti i na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, kao i na brojne pravne osobe kojima su povjerene javne ovlasti, kao i na one kojima su osnivači ne samo republika Hrvatska nego i gradovi, općine i županije. one će trebati poduzeti niz pripremnih mjera, od određivanja službene osobe ovlaštene za rješavanje o (pojedinim vrstama) upravnih stvari preko obrazovanja i usavršavanja službenih osoba do omogućavanja elektronske komunikacije sa strankama. ponajprije, za razliku od starog zUp-a novi je zakon izričit u propisivanju obveze ti-jela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave da primjenjuju opći upravni postupak, osim ako je propisano drugačije. tijela jedinica lokalne i područne (regi-onalne) samouprave također mogu biti stranke u upravnom postupku. naravno, status stranke mogao bi imati i mjesni odbor, gradski kotar i gradska četvrt kao oblici mjesne samouprave. nažalost, i novi zUp nastavlja svojevrsnu tradiciju zanemarivanja ustavne pozicije lokalne samouprave te se odnos ministarstava prema lokalnim i regionalnim sa-moupravnim jedinicama regulira kao potpuno hijerarhijski (čl. 166.). ta odredba utvrđuje da će ministarstva u svom djelokrugu nadzirati rješavanje upravnih stvari te osiguravati zakonitost, djelotvornost i svrhovitost provedbe upravnog postupka tijela državne uprave i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te prav-nih osoba s javnim ovlastima. postavlja se pitanje zašto takav nadzor ne vrše i druga tijela središnje državne upra-ve, npr. Državna geodetska uprava ili druga državna upravna organizacija? zašto se u zUp-u odstupa od standarda zsDU koji govori da su jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave podvrgnute upravnom nadzoru, u okviru kojeg se nadzire i rješavanje u upravnim stvarima (čl. 20. t. 2.), ali samo u prenesenom djelokrugu (čl. 22. zsDU)? istodobno, ostaje dvojbena situacija i s nadležnošću za odlučivanje o žalbama protiv upravnih (pojedinačnih) akata koje donose upravna tijela gradova, općina i županija. naime, prema zLrs žalbe protiv pojedinačnih akata koje u prvom stupnju donose općinska i gradska upravna tijela podnose se nadležnom upravnom tijelu županije (čl. 76/3.), premda županije obično nemaju istovrsna upravna tijela, jer po Ustavu imaju samoupravni djelokrug različit od samoupravnog djelokruga općina i gradova.

42

još je neprikladnije da se žalbe protiv pojedinačnih akata koje u prvom stupnju donose upravna tijela županija i velikih gradova podnose nadležnom ministarstvu, dakle, tijelu državne uprave, čime se samouprava podvrgava hijerarhijskom nadzoru u upravnom postupku državnoj upravi. to je eklatantan primjer kršenja položaja lokalne i područne (regionalne) samouprave zajamčenog Ustavom i europskom poveljom o lokalnoj samo-upravi. naravno, opisana se situacija može promijeniti izmjenom zLrs, a ne zUp-om.

na kraju, vrijedi napomenuti da se žalba ne može podnijeti kad upravni akt donosi lokalno predstavničko tijelo, općinski načelnik, gradonačelnik i župan (čl. 77.a. zLrs).

nakladnikUdruga općina u republici HrvatskojHrgovići 59 10000 zagrebwww.udruga-opcina.hr

Autorprof. dr. sc. ivan koprić

urednikmladen ivanović

grafičko oblikovanje i dizajnsaletto d.o.o.

prof. dr. sc. ivan koprić je redoviti profesor pravnog fakulteta sveučilišta u zagrebu i predsjednik instituta za javnu upravu iz zagreba.

iSBn 978-953-55612-3-1

43

iSBn 978-953-55612-3-10