Upravljajmo dobro NAŠIM dobrimaProjekt financira Europska unija u okviru programa IPA 2012“Jačanje lokalnih partnerstava za otvorenu vlast i borbuprotiv korupcije u odgovornom upravljanju prirodnim resursima".Projekt sufinancira Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske.

Izdavač: UDD – Udruga za demokratsko društvoi projektni partneri (Udruga Dobra i Centar za održivi razvoj) udd@udd.hr www.javnodobro.udd.hr www.udd.hrAutor i urednik: Milan Koštro (Panda komunikacije) Naklada: 10.000Dizajn: ACT Printlab d.o.o.Tisak: Mediaprint-Tiskara Hrastić d.o.o. / 2017.Brošura je tiskana na recikliranom papiru.ISBN 978-953-7006-10-5 EAN 9789537006105CIP zapis je dostupan u računalnome katalogu Nacionalne isveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 000964695.

2

Although the Constitution of the Republic of Croatia guarantees special protection of public goods and natural resources which are subject to a special legal regime, there are too many discrepancies and space for corruption in their management. Responsible and transparent management of public goods and natural resources means that citizens should be able to follow and understand the decision-making process: how and why decisions are made. Accountable and transparent governance implies the obligation to report and explain,as well as legal responsibility for the consequences of decisions made. In addition, such management of public property and natural resources equals their use for the purpose of increasing prosperity, reducing socioeconomic disparities and supporting sustainable development. The level of corruption in the management of public goods and natural resources

Summary

3

is not just the product of money at stake, but also of institutional arrangements. A comprehensive approach is therefore needed to effectively transform the management of public property and natural resources so as to achieve positive developmental outcomes. Anti-corruption measures are often aimed at improving laws and standards, but their implementation depends on the interests of key domestic players. This fact, however, requires further analysis and adjustment of legislation, in the segment of public procurement and concessions in particular. To reduce corruption it is thus necessary to improve the system of public goods and natural resources management, as well as promote integrity and accountability, increase transparency, control and surveillance, and raise monitoring and implementation capacities.

4

1. Uvod: Javna dobra i prirodni resursi

2. Odgovorno i transparentno upravljanje

3. Koruptivni rizici

4. Mehanizmi korupcije

5. Smjernice i preporuke

6. Literatura

5

10

14

21

36

46

Sadržaj:

Uvod: javna dobra i prirodni resursi

1

6

Javna dobra, a posebno prirodni resursi i upravljanje njima sve su više u fokusu javnosti i donositelja odluka. Bilo da govorimo o ‘javnom dobru’, ‘javnim dobrima’, ‘zajedničkim dobrima’ ili ‘općim dobrima’, najčešće misaono želimo obuhvatiti dobra koja su od ‘općeg interesa’. Članak 52. Ustava Republike Hrvatske, koji se nalazi u sklopu odredbi o gospodarskim pravima, propisuje: „More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu. Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.“ Sve navedeno može se, dakle, smatrati javnim dobrima. Javna dobra kao dobra u općoj upotrebi (kako ih definira Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima) predstavljaju stvari koje po svojoj prirodi traže poseban pravni režim kojem će biti podvrgnuta. To su dobra od općeg interesa, nalaze se izvan vlasničkopravnog režima, te za njih vrijede posebna pravila kako bi se osigurala njihova trajnost i dostupnost svima. Proglašenje pojedinih stvari za javna dobra vrše nadležna državna tijela bilo na izričit način – pravnim aktom, ili prešutno.

7

To su - primjerice i javne i nerazvrstane ceste, javno vodno dobro i željeznička infrastruktura, ali i poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, vodno dobro, kulturna dobra, kojima je posebnim zakonima proglašen poseban pravni režim. Naš Ustav, ukratko, jamči osobitu zaštitu javnih dobara.

Ako prihvatimo da hrvatska ustavnopravna kategorija ‘dobra od općeg interesa’ obuhvaća skup različitih dobara, pri čemu taj opći interes prvenstveno označava posebnu zainteresiranost države i zajednice za ta dobra, ostaje pitanje i definiranja drugih dobara, koja nisu obuhvaćena navedenim kategorijama: površine javne namjene - Zakon o prostornom uređenju kaže da je površina javne namjene „svaka površina čije je korištenje namijenjeno svima i pod jednakim uvjetima (javne ceste, nerazvrstane ceste, ulice, biciklističke staze, pješačke staze i prolazi, trgovi, tržnice, igrališta, parkirališta, groblja, parkovne i zelene površine u naselju, rekreacijske površine i sl.)“ te internet (Zakonom o elektroničkim komunikacijama navodi se: „Elektronička komunikacijska infrastruktura, obavljanje djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, gradnja, održavanje, razvoj i korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža i elektroničke komunikacijske infrastrukture i povezane opreme te upravljanje i uporaba radiofrekvencijskog spektra i adresnog i brojevnog prostora, kao prirodno ograničenih općih dobara,

8

od interesa su za Republiku Hrvatsku“). Iz ovoga proizlazi da su površine javne namjene mogu smatrati javnim dobrom, kao i elektronička komunikacijska infrastruktura i drugi elementi nužni za pristup internetu. U javna dobra najčešće se ubrajaju i obrazovne i zdravstvene usluge, vatrogasne usluge, odvoz i zbrinjavanje smeća, fundamentalna znanstvena istraživanja, suzbijanje siromaštva, informacije i drugo.

Prirodni resursi (prirodna dobra) kao sastavnice prirode koje imaju uporabnu vrijednost za čovjeka mogu se podijeliti na neobnovljive i obnovljive prirodne resurse. U Hrvatskoj je tako u Zakonu o zaštiti prirode iz 2005. godine određeno: “prirodna dobra su sve sastavnice prirode koje čovjek koristi u gospodarske svrhe; prirodna dobra mogu biti neobnovljiva i obnovljiva.” Poljoprivredno zemljište, vode, zrak, šuma i biološka raznolikost spadaju u obnovljive prirodne resurse. Neobnovljivi prirodni resursi su sastavnice prirode koje nastaju prirodnim procesima, ali u dužem razdoblju koje ponekad traje milijunima godina. Stoga se ti prirodni resursi ne obnavljaju dovoljno brzo u prirodi da ih je moguće koristiti održivo, tj. njihovom ekstrakcijom iz prirode se neće ponovno regenerirati u prirodi. Primjeri neobnovljivih prirodni resursa su fosilna goriva poput nafte, zemnog plina i ugljena te ostale rude i minerali. Iz perspektive održivosti moguće je racionalnije i efikasnije koristiti ove resurse kako bi se smanjila njihova potrošnja ili u određenim

9

slučajevima reciklirati, kao što je slučaj sa željezom. Obnovljivi prirodni resursi relativno se brzo obnavljaju prirodnim procesima pa ih je moguće održivo koristiti od strane čovjeka. Iz perspektive održivog razvoja nužno je koristiti obnovljive prirodne resurse za ljudske potrebe tako da se sačuva njihov ukupni fond kako bi i buduće ljudske generacije bile u stanju da zadovolje svoje potrebe.

Odgovorno i transparentno upravljanje

2javnim dobrima i prirodnim resursima

11

Javnim dobrima i prirodnim resursima upravljaju država, njene agencije, ustanove i druge institucije, lokalne jedinice, javna poduzeća, ali i privatne kompanije. Javna dobra i prirodni resursi najčešće ne mogu biti u privatnom vlasništvu, već se njihovo korištenje regulira koncesijama, davanjem prava služnosti i slično. No, zbog važnosti koju imaju za zajednicu, uvijek su podvrgnuta posebnom pravnom režimu. Stoga je i važno da se njima upravlja odgovorno i transparentno, što nije uvijek slučaj.

Koncepti odgovornosti i transparentnosti

Odgovornost (accountability) i transparentnost ključni su preduvjeti demokracije te dva najvažnija elementa dobre vladavine (governance). Odgovornost se definira kao obaveza ili spremnost da se prihvati odgovornost ili spremnost da se odgovara za svoje postupke. Odgovornost osigurava da su odluke i aktivnosti javnih službenika podložne provjeri kako bi se jamčilo da aktivnosti vlasti prate deklarirane ciljeve te odgovaraju na potrebe zajednice i tako doprinose boljoj vladavini i smanjenju siromaštva. Transparentnost je karakteristika vlasti, tvrtki, organizacija i pojedinaca, koji su otvoreni za jasnu objavu informacija, pravila, planova, procesa i aktivnosti. Javni i državni službenici, menadžeri i direktori tvrtki i organizacija kao i članovi upravnih odbora imaju

12

dužnost djelovati vidljivo, predvidljivo i razumljivo kako bi promovirali sudjelovanje i odgovornost. Drugim riječima, nije dovoljno samo učiniti informacije dostupnima javnosti: transparentnost podrazumijeva pravovremeno, pouzdano, jasno i relevantno javno izvještavanje. Relevantno i jasno znači da informacije trebaju biti prezentirane jednostavnim i razumljivim jezikom i formatom prilagođenim različitim dionicima, ali zadržavajući detalje i sastavne dijelove koji su nužni za analiziranje, evaluiranje i sudjelovanje. Informacije bi trebale biti dostupne u oblicima prilagođenima različitim publikama, i to besplatno ili uz minimalnu cijenu. Pravovremeno i pouzdano znači da informacije trebaju biti dostupne dovoljno rano kako bi se omogućile analize, evaluacija i sudjelovanje relevantnih dionika. To podrazumijeva da se informacije trebaju podastrijeti tijekom planiranja, kao i tijekom i nakon provedbe politika ili programa. Informacije se trebaju redovno ažurirati, ispravljati i dopunjavati.

Odgovorno i transparentno upravljanje

Odgovorno i transparentno upravljanje javnim dobrima i prirodnim resursima podrazumijeva, dakle, da građani trebaju moći pratiti i razumjeti proces donošenja odluka: kako i zašto su donesene, odnosno kojim informacijama, savjetima i savjetovanjima su se

13

upravljači vodili pri njihovom donošenju. Odgovorno i transparentno upravljanje podrazumijeva i obvezu izvještavanja, objašnjavanja i zakonske odgovornosti za posljedice donesenih odluka. Povrh toga, takvo upravljanje javnim dobrima i prirodnim resursima znači njihovo korištenje u svrhu povećanja blagostanja, smanjenja socioekonomskih razlika i podupiranje održivoga razvoja.

Hrvatska Strategija suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. među devet općih ciljeva ima i „jačanje integriteta, odgovornosti i transparentnosti u radu tijela državne vlasti i s tim u vezi jačanje povjerenja građana u državne institucije“. Među načelima Strategije navode se Načelo odgovornosti - obvezuje sva nadležna tijela državne vlasti u Republici Hrvatskoj da preuzmu punu odgovornost u kreiranju javne politike i njezine učinkovite provedbe, uključujući i provedbu Strategije i Akcijskog plana te Načelo transparentnosti – obvezuje sva nadležna tijela državne vlasti u Republici Hrvatskoj da osiguraju transparentnost u donošenju odluka i omoguće građanima pravo na pristup informacijama u skladu sa zakonom.

Koruptivni riziciu upravljanju javnim dobrima

i prirodnim resursima

3

15

Veza između korupcije i javnih dobara te prirodnih resursa je dvojaka: prvo, kroz pojavu rentijerskog ponašanja i političkog patronizma te drugo, kroz korupciju unutar sustava upravljanja javim dobrima i prirodnim resursa. U ovoj brošuri bavimo se drugim aspektom, dakle korupcijom unutar sustava upravljanja, koja dovodi do suboptimalnog korištenja sredstava i loših razvojnih ishoda u smislu gospodarskog razvoja i/ili smanjenja siromaštva.

Razina korupcije u sustavima upravljanja javnim dobrima i prirodnim resursima proizvod je ne samo novca koji je u igri, već i institucionalnih aranžmana. Potreban je cijeli niz preduvjeta da bi se pojavila korupcija u upravljanju javnim dobrima i prirodnim resursima: prvo, moraju postojati osobne koristi za one koji su uključeni u korumpirane radnje; drugo, oni moraju imati ovlasti da utječu na odluke; i treće, oni moraju imati mogućnost da djeluju koruptivno unutar institucija u kojima djeluju. Razumijevanje različitih uloga i utjecaja aktera uključenih u upravljanje javnim dobrima i prirodnim resursima je važno za rješavanje koruptivnih rizika. Da bismo razumjeli rizik od korupcije cijeli niz utjecajnih igrača treba uzeti u obzir: ne samo vladu i regulatore, već i privatne tvrtke, banke, konzultante, izvozne kreditne agencije, osiguravajuća društva, donatore, strane vlade i druge aktere. Iako sustavi za upravljanje javnim dobrima i prirodnim resursima imaju za cilj spriječiti neformalna rješenja, postoje snažni poticaji za različite aktere kako bi postigli tajne dogovore

16

da namjeste poslove pojedinom izvođaču, preplate radove i usluge, dobiju povoljnu cijenu koncesije i drugo.

Rizici u različitim fazama procesa vađenja

prirodnih resursa

Rizik od korupcije drugačiji je u različitim fazama procesa. Kod prirodnih resursa, akteri mogu raditi značajan pritisak na vladu prije početka eksploatacije: da utječe na pravni okvir, na kriterije za dodjelu koncesija, ali i na dizajn tržišta u cjelini. Može postojati znatan rizik od korupcije u tom procesu – u vidu sumnjivog lobiranja (tim više jer lobiranje u Hrvatskoj još nije pravno uređeno), pritiska na medije ucjenjujući ih mogućnošću smanjivanja oglašavanja, a i strane vlade mogu ići daleko u osiguranju dobrobiti za ‘svoje’ tvrtki i pristup prirodnim resursima. Nakon što je vađenje resursa počelo, u ranim fazama upravljanja resursima može postojati znatna neizvjesnost u izboru upravljačkih rješenja, pitanjima vlasništva, očekivanih prihoda, distribucije i drugih političkih ili ekonomskih razloga. Pravni detalji tih dogovora mogu se znatno razlikovati u pogledu kontrole ili vlasništva resursa, vremena eksploatacije i diobe prihoda između uključenih strana. Što je više neizvjesnosti o tome kako bi odluke trebale biti, to je lakše braniti

17

odstupanje od pravila, a tu raste rizik od korupcije. Kada je vađenje počelo, odluku o tome koliko resursa se može iskoristiti, dužina vremena za ekstrakciju i tko dopušta da se ona provede, ne poštuju se uvijek. Koncesionari mogu zloupotrijebiti uvjete njihovog sporazuma sa sektorskim regulatorima, a resurse mogu izvlačiti i oni koji nisu zakonski ovlašteni za to. Institucije stoga trebaju pratiti korištenje resursa i provoditi osnovne propise i ugovore. Postoji znatan prostor za birokratsku korupciju u upravljanju prirodnim resursima, posebno tamo gdje su propisi komplicirani, netransparentni ili kontradiktorni. Niske plaće u kombinaciji s ne-meritokratskim zapošljavanjem, otpuštanjem i napredovanjem u praksi znače da se malo može izgubiti ako se uzme mito. Slabi kapaciteti za praćenje i provedbu (unutar birokracije koja upravlja resursima, ali i u drugim tijelima javnog sektora, poput carine) također mogu povećati učestalost korupcije. Nakon što se već neko vrijeme odvija crpljenje, akteri mogu htjeti ponovno pregovarati o uvjetima ugovora. Dok ponovno pregovaranje može biti potpuno legitimno, tu je i prostor za oportunističke pregovore, čime se smanjuje ili eliminira očekivane dobrobiti natječaja u ranijim fazama u procesu. Tu je i prostor za korupciju pri ponovnim pregovorima (izmjenama ugovora), na primjer, gdje tijelo državne vlasti ili službenik mogu zahtijevati mito prijeteći rezanjem prihoda firme od koncesije.

18

Rizici po sektorima

Jedna od slabosti u sustavu javne nabave, koja je prepoznata kao korupcijski rizik u Antikorupcijskoj strategiji, je i zakonodavni okvir u kojemu se kao rizik s jedne strane javlja preopćenitost sadržaja, a s druge strane prereguliranost pojedinih područja, nedovoljna jasnoća pojedinih odredbi propisa. Strategija prepoznaje Strateška područja u borbi protiv korupcije i dijeli ih na dva dijela: Horizontalni ciljevi i Posebni ciljevi za prioritetna (sektorska) područja. Koruptivni rizici i preporuke pri upravljanju javnim dobrima i prirodnim resursima adresirani su u drugom dijelu, i to ponajprije u sektorima Gospodarstva, Poljoprivrede, Infrastrukture, prometa i okoliša.

Koruptivno osjetljivi poslovni postupci u sektoru Gospodarstva (javni i privatni sektor) identificirani su u okviru procesa dodjele javnih ovlasti gospodarskim subjektima za obavljanje poslova u djelatnosti energetike, odnosno dozvola za izgradnju energetskih objekata i korištenje energetskih potencijala Republike Hrvatske – sunčeve energije, vodnog i geotermalnog potencijala te biomase. Strategija navodi da se koruptivni rizici generiraju iz nedostatka zakonske regulacije u definiranju postupaka prilikom dodjele prava služnosti uz eksploataciju potencijala obnovljivih izvora energije te netransparentnosti naročito u poslovima zaprimanja

19

zahtjeva, obrade dokumentacije, isplate poticajnih cijena povlaštenim proizvođačima te zaključivanja ugovora s tržišnim sudionicima.

U sektoru Poljoprivrede korupcijski rizici povezani se uz netransparentno raspolaganje državnim poljoprivrednim zemljištem (o čemu govore nepostojanje uređene baze ugovora o zakupu, evidencije naplate ugovora, kao i neprovođenje okrupnjavanja poljoprivrednog zemljišta). Netransparentnost je naglašena i u svim fazama postupka dodjele državnih potpora poljoprivredi i ruralnom razvoju, kao i kod dodjele javnih ovlasti za obavljanje poslova službenih kontrola u sustavu provedbe veterinarske djelatnosti. Problematična je i složenost i dugotrajnost postupka povjeravanja poslova javnih ovlasti veterinarskim organizacijama, kao i manjkavosti sadašnjeg sustava u području dodjele koncesija, kontrole obračuna i praćenja naplate naknada za koncesije za gospodarsko korištenje voda.

Kod Infrastrukture, okoliša i prometa priznaje se kako sustav upravljanja prostorom i gradnjom „sadrži određene nedostatke koji mogu proizvesti određene korupcijske rizike“. Među korupcijske rizike ubraja se nepostojanje obveze poštivanje kriterija objektivnosti, manjkavi kontrolni mehanizmi, nedosljedno poštivanje zakona i provedbenih propisa, nedovoljna transparentnost sustava, njegova složenost i dugo čekanje za rješavanje zahtjeva građana.

20

Priznaje se da upravljanje prirodnim resursima i gospodarenje otpadom mogu biti pogodno tlo za nastanak korupcije. Analizom poslovnih procesa u području zaštite okoliša ustanovljeno je da su koruptivnom riziku podložne aktivnosti povezane naročito s organizacijom sustava gospodarenja otpadom, financiranjem programa i projekata zaštite okoliša i energetske učinkovitosti, pripremom postupaka javne nabave i njihovom realizacijom, izdavanjem dozvola za obavljanje djelatnosti u području zaštite okoliša te provedbom inspekcijskih nadzora obveznika primjene propisa.

Troškovi javne nabave pri obnovi prometne infrastrukture mogu biti iznimno visoki, a samim time i potencijalni uzročnici nezakonitih radnji. Država ulaže veliki novac u prometnu infrastrukturu, stoga je nužno osigurati transparentnost. Prometna inspekcija i prometna infrastruktura je u nadležnosti više upravljača (od lokalne uprave do države), gdje ima i preklapanja nadležnosti, a loša infrastruktura i nadzor prometa zbog korupcije mogu imati teške posljedice.

Mehanizmi korupcije uupravljanju javnim dobrima

i prirodnim resursima

4

22

S obzirom na veliki opseg i diverzificiranost javnih dobara i prirodnih resursa te načina upravljanja njima, nemoguće je pobrojati sve korupcijske mehanizme. Stoga ćemo se fokusirati na tri aspekta kojima možemo obuhvatiti najveći broj načina njihova upravljanja: javnu nabavu, koncesije i upravljanje prostorom.

Javna nabava

Javna nabava u europskim zemljama po obujmu predstavlja između 10 do 20% BDP-a. U Hrvatskoj je vrijednost javne nabave 2015. godine iznosila 40,6 milijardi kuna, zbog čega je javna nabava jedan od glavnih kandidata za korupciju, pogodovanje i klijentelizam. Njome su obuhvaćena i javna dobra i prirodni resursi. Prema Statističkom izvješću o javnoj nabavi u Republici Hrvatskoj za 2015. godinu, među deset najvećih naručitelja su javna poduzeća, poput Hrvatskih voda, Hrvatske elektroprivrede, Hrvatskih autocesta i drugi, čija djelatnost uključuje upravljanje javnim dobrima i prirodnim resursima. Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, koje također upravljaju javnim dobrima i prirodnim resursima, sklopile su 1782 ugovora o javnoj nabavi ukupne vrijednosti 3,8 milijardi kuna, što čini oko 12,3% ukupnog broja sporazuma i ugovora o javnoj nabavi (31,1 mlrd kuna). Od sektorskih naručitelja, za javna dobra i prirodne resurse važni su istraživanje i

23

vađenje nafte i plina, gdje je sklopljeno 149 ugovora ukupne vrijednosti 519,6 milijuna kuna.

Ciljevi javne nabave trebali bi biti zadovoljavanje potreba javnog sektora, uz istodobno ostvarivanje vrijednosti za uložena sredstva poreznih obveznika; omogućavanje gospodarskim subjektima pristupa javnim sredstvima na jednakoj, transparentnoj i pravičnoj osnovi radi poticanja rasta i otvaranja novih radnih mjesta; i osiguravanje jednakosti tretmana kroz djelotvornu i učinkovitu zaštitu prava uključenih ponuditelja. Za zemlje koje su se dužne pridržavati direktiva Europske unije o javnoj nabavi, pravila i institucionalna rješenja za osiguravanje transparentnosti dodatno su sadržana u posebnim direktivama o pravnoj zaštiti i pravnim lijekovima, koje se primjenjuju na sve vrste nabave u javnom sektoru, klasičnu javnu nabavu, sektorsku javnu nabavu i nabavu za potrebe obrane i nacionalne sigurnosti. No, ovi se ciljevi uglavnom ne mogu ispuniti ako se ugovori ne sklapaju na istinski natjecateljskoj osnovi i na temelju sustava koji sadrži jasne smjernice kojima su transparentnost, nadzor/žalbe, učinkovitost, ekonomičnost, odgovornost i pravičnost ugrađeni u cjelokupni sustav javne nabave. Prema pravilima EU, tri su glavne faze procesa javne nabave:

a. Planiranje, izrada proračuna i priprema nabave b. Objavljivanje, informiranje i evaluacija ponuda c. Sklapanje i izvršenje ugovora

24

Korupcija se u različitim oblicima može pojaviti u svakoj fazi.

a. Planiranje, izrada proračuna i priprema nabave

Priprema proračuna za nabavu, određivanje potreba naručitelja i izrada dokumentacije za nadmetanje podjednako su izloženi korupciji jer se određena koruptivna djela koja će se pojaviti kasnije u procesu nabave mogu isplanirati već i u ovoj fazi. Primjerice, proračun za određenu nabavu može se utvrditi u umjetno visokom iznosu kako bi se višak izdvojenih sredstava mogao otuđiti ili preusmjeriti. Isto tako, proračun se može osmisliti tako da u proračunskim izdvajanjima dođe do preklapanja među pojedinim odjelima, što se također može iskoristiti na koruptivan način. Pri određivanju potreba naručitelja, mogu se izraditi izvješća kojima se lažno opravdavaju njegove trenutne ili buduće potrebe, lažno se napuhavaju stvarne potrebe ili se lažno prijavljuju oštećenja opreme ne bi li se stvorio višak robe koji se može iskoristiti u koruptivne svrhe. Potrebe za nabavom mogu se formulirati i kako bi se određenim dobavljačima pogodovalo ili da bi ih se stavilo u nepovoljniji položaj. Na primjer, u projektne izračune i nacrte mogu biti ugrađene prikrivene greške i/ili fiktivne stavke koje utječu na tehničke specifikacije, što u fazi odabira može utjecati na postupak ocjene i/ili ostaviti prostor za opravdavanje povećanih troškova u fazi izvršenja ugovora. Osobito su osjetljivi kriteriji odabira i načini bodovanja navedeni

25

u dokumentaciji za nadmetanje, jer se mogu osmisliti tako da pogoduju određenom dobavljaču ili pružatelju usluga, a mogu se formulirati i tako da istaknu slabosti određenog natjecatelja. Konačno, ali nikako i najmanje važno, na pojavu korupcije može utjecati i sam odabir vrste postupka nabave. Javna nabava može biti izloženija korupciji kada se odaberu postupci poput pregovaračkog postupka bez prethodne objave, sklapanje ugovora na temelju okvirnih sporazuma ili pregovora u okviru natjecateljskog dijaloga.

Prema Statističkom izvješću o javnoj nabavi u Republici Hrvatskoj za 2015. godinu, u ukupnoj javnoj nabavi bilo je 3750 okvirnih sporazuma te 11.735 ugovora o javnoj nabavi. Iako se okvirni sporazumi navode kao rizičniji za korupciju, njima je ugovoreno čak 12,3 milijarde kuna poslova, što čini 39,6% ukupnog broja sporazuma i ugovora o javnoj nabavi (31,1 mlrd. kuna). Pregovaračkim postupkom bez prethodne objave sklopljeno je 1.176 ugovora, što je činilo 7,59% ukupnog broja sporazuma i ugovora o javnoj nabavi i njima je ugovoreno poslova u vrijednosti od gotovo 2,1 milijardu kuna (6,71% ukupnog broja sporazuma i ugovora o javnoj nabavi). U 2015. godini i dalje se najviše koristio otvoreni postupak javne nabave koji je i brojem objava i vrijednosno najzastupljeniji, dok je, po broju ugovora, najmanje korišten natjecateljski dijalog. U okviru natjecateljskog dijaloga sklopljen je, naime, tek jedan ugovor ukupne vrijednosti 44,7 milijuna kuna.

26

b. Objavljivanje, informiranje i evaluacija ponuda

U razdoblju dostave ponuda, glavne zadaće su stavljanje na raspolaganje javnosti dokumentacije za nadmetanje, davanje objašnjenja i komunikacija, zaprimanje ponuda i njihova evaluacija. Opasnost od korupcije ovdje se uglavnom javlja u obliku diskriminirajućeg tretmana (potencijalnih) ponuditelja. Primjerice, po objavi nabave, “omiljeni” dobavljač može dobiti više informacija od ostalih natjecatelja i/ili mu se mogu dati informacije koje bi se inače trebale čuvati kao tajne (tu se stvari mogu dodatno pogoršati ako samo jedna osoba ima pravo komunicirati s potencijalnim ponuditeljima). Transparentnost i nadzor mogu izostati i u slučajevima kada nema javnog otvaranja ponuda jer njihov sadržaj tada može biti podložan manipulaciji (izostanak objektivnih i strogih pravila o pravodobnosti i cjelovitosti pristiglih ponuda može dovesti do prihvaćanja zakašnjelih i/ili nepotpunih ponuda ili odbijanja valjanih ponuda). Kasnije, tijekom evaluacije ponuda, kriteriji odabira ponude mogu se pogrešno primjenjivati, dalje dorađivati i/ili mijenjati u korist “omiljenog” ponuditelja (takvom ishodu može uvelike doprinijeti izostanak objektivnih kriterija odabira i/ili nejasno i neodređeno opisani načini evaluacije). Kod pregovaračkih postupaka, u ovoj se fazi može dogoditi i da se određenom dobavljaču unaprijed pruže izvjesne informacije ne bi li se ojačao njegov pregovarački položaj. Radi zlouporabe postupka javne nabave mogu se koristiti i druge

27

tehnike poput neuključivanja svih kvalificiranih dobavljača (nepropisnog ograničavanja raspona dobavljača), pozivanja dobavljača za koje se zna da su lošiji od dobavljača kojemu je pogodovano, jednostavnog pogrešnog naslovljavanja dokumentacije za nadmetanje itd.

c. Sklapanje i izvršenje ugovora

Postoje mnoge tehnike prikrivanja koruptivnih radnji tijekom izvršenja ugovora. Kako ova faza u pravilu nije tako strogo uređena koliko su to prve dvije faze, odstupanja između prvobitno donesenih odluka o nabavi i njihove stvarne provedbe lako mogu proći nezapaženo. Primjerice, odabrani ponuditelj je možda dao nerealno nisku ponudu u nadi kako će mu, nakon što dobije ugovor, dužnosnici za nabavu dopustiti izmjene ugovora radi povećanja troškova. Isto tako, ponuditelj je možda ponudio proizvode iznimno visoke kakvoće ili ljude s vrhunskom stručnom spremom ne bi li ispunio određeni zahtjev iz dokumentacije za nadmetanje, a po dodjeli ugovora će ih zamijeniti sa slabijim proizvodima ili kadrom. Po završetku faze evaluacije i odabiru najbolje ponude, također je moguće sklopiti ugovor koji se bitno razlikuje od prvobitnih uvjeta iz dokumentacije za nadmetanje, i to u smislu izvođenja fiktivnih radova, napuhavanja stvarne količine radova, pomicanja rokova, mijenjanja naloga i/ ili izvršavanja ugovornih obveza na nepropisan način. Obveze nadzora i izvješćivanja mogu se svesti na najmanju

28

moguću mjeru, a u nekim je slučajevima moguće pronaći lažne isprike i dati lažna opravdanja za prekoračenja troškova. Potvrda o izvedenim radovima katkad ne odgovara stvarnom izvedenom stanju. Konačno, popratna dokumentacija može biti namjerno zagubljena ili uništena ne bi li se otežalo otkrivanje i progon kaznenih djela korupcije.

Novi Zakon o javnoj nabavi

S početkom 2017. u Hrvatskoj je na snagu stupio novi Zakon o javnoj nabavi, kojim se adresira jedan od bitnih korupcijskih rizika vezan uz „sumnjive“ sudionike javne nabave. Novim zakonom se, naime, jačaju odredbe o transparentnosti, a najniža cijena više nije jedini i najvažniji kriterij za ocjenu ponuda, već je uveden kriterij ekonomski najpovoljnije ponude. Kriteriji za odabir najboljih ponuditelja i dalje će biti cijena, ali će moći činiti maksimalno 90 posto ukupne strukture vrijednosti. Neki od kriterija za eliminaciju gospodarskih subjekata iz postupka javne nabave uključuju sudjelovanje u zločinačkoj organizaciji, presude za korupciju, prijevaru, pranje novca te neplaćanje poreza ili doprinosa za mirovinsko i zdravstveno osiguranje. S obzirom na to da kriteriji za odabir tvrtki uključuju i niz drugih ‘osigurača’, poput sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti, ekonomske i financijske sposobnosti, tehničke i stručne sposobnosti kojom se osigurava da subjekt ima potrebne

29

ljudske i tehničke resurse te iskustvo potrebno za izvršenje ugovora o javnoj nabavi – Zakon bi trebao otežati namještanja poslova, posebno ad hoc osnovanim tvrtkama ili tvrtkama koje nemaju potrebne resurse za zahtjevne poslove. Ako tome dodamo da se sada više uzima u obzir kvaliteta proizvoda, to bi moglo doprinijeti smanjenju korupcije u javnoj nabavi.

Koncesije

Prema Izvješću o provedenoj politici koncesija za 2014. i 2015. godinu, u Registru koncesija krajem 2015. godine u Hrvatskoj su bila 9264 aktivna ugovora o koncesiji, dok su ukupni prihodi od naknada za koncesije u 2015. iznosili nešto više od 1,5 milijardi kuna. Područje koncesija u Hrvatskoj dugo nije bilo u fokusu javnosti, iako značajna količina neporeznih prihoda državnog proračuna dolazi upravo od koncesija, a evidentira ih se kao prihode od imovine. Ministarstvo financija vodi Registar koncesija kao središnji izvor informacija o svim koncesijama i jedinstvenu elektroničku evidenciju koncesija odobrenih na hrvatskom teritoriju. Pokazalo se kako evidencija koncesija ne pruža obuhvatne podatke o svim koncesijama na hrvatskom teritoriju, kao niti o obračunatim i naplaćenim naknadama, jer davatelji ne podnose obaveznu dokumentaciju neophodnu za unos podataka u evidenciju koncesija. Osim toga, pojedinačni davatelji u

30

svojim financijskim knjigama ne evidentiraju potraživanja prihoda od koncesija. Neki koncesionari ne plaćaju koncesijske naknade i, u nekim slučajevima, nisu pribavljeni instrumenti osiguranja plaćanja. Neuspjeh u pravodobnoj i učinkovitoj naplati potraživanja umanjio je mogućnost zaračunavanja naknada zbog zastare. Poznati su i slučajevi prekomjerne eksploatacije, koja nije ugovorena ugovorima o koncesiji. Sve navedeno otvara veliki prostor korupciji. Da ima problematičnih praksi pokazuju provedeni nadzori iz područja koncesija: od 142 nadzora obavljena u 2015., kod njih čak 79 (63%) otkrivene su nepravilnosti! Kako se navodi, u zaprimljenoj dokumentaciji od davatelja koncesija često se nailazilo na nepravilno popunjenu dokumentaciju.

Analiza javne politike koncesija za crpljenje vode radi flaširanja i prodaje na tržištu zorno prikazuje korupcijske rizike pri davanju koncesija: koncesijska naknada relativno je niska nakon što je smanjena 2010. godina, a da javnost ne zna zašto je do toga došlo; u domaćoj regulativi nije propisana jasna distinkcija između mineralne i izvorske vode te stolne vode, što otvara mogućnosti za manipulacije; kada se mineralna i izvorska voda flašira i stavlja u izvornom obliku na tržište, plaća se oko 187 puta veća koncesijska naknada u odnosu na korištenje iste vode kao sirovine za proizvodnju sokova i drugih bezalkoholnih pića; nadležne institucije nemaju usklađene podatke o količini zahvaćene vode prema kojoj se plaća koncesijska naknada niti se takvi podaci redovno objavljuju.

31

Novi Zakon o koncesijama

Prijedlogom novoga Zakona o koncesijama propisuje se uravnotežen i fleksibilan pravni okvir za davanje koncesija, koji osigurava učinkovit i nediskriminirajući pristup tržištu svim gospodarskim subjektima, kao i pravnu zaštitu koja daje prednost javnim ulaganjima u infrastrukturne i strateške projekte. Kako se navodi, Prijedlogom Zakona uvodi se određenje strateškog interesa Republike Hrvatske u odnosu na pojedine koncesije. Kao strateški interes Republike Hrvatske prepoznate su koncesije za izgradnju i upravljanje autocestama, izgradnju i upravljanje željezničkim prugama, prijenos i distribucija električne energije, izgradnja i upravljanje infrastrukturom za prijenos nafte naftovodima te izgradnja i upravljanje transportnim sustavom plina. Za pojedinu koncesiju koja je prepoznata kao strateška koncesija predviđa se donošenje posebnog zakona, a Hrvatski sabor može proglasiti i dodatne koncesije koje kao takve jesu od strateškog interesa Republike Hrvatske. Dodatno se uređuju pitanja koja se odnose na pripremne radnje koje obuhvaćaju nadležnost samog davatelja koncesije: dodatno se uređuje područje studije opravdanosti, dokumentacija za nadmetanje, ali i proširenje obuhvata poslova stručnog povjerenstva. Davatelji koncesija dužni su u samoj studiji opravdanosti iskazati fiskalne učinke, kako bi se smanjili fiskalni rizici. Prijedlogom Zakona uvodi se vrijednosni prag,

32

o čemu ovise postupci davanja koncesije. Postupak davanja koncesije i načini objave obavijesti o namjeri davanja koncesije dodatno doprinose transparentnosti postupanja davatelja koncesije što će dodatno utjecati na stvaranje uvjeta ravnopravne tržišne utakmice u provedbi malih i/li većih projekata koji imaju obilježja koncesije. Prijedlogom Zakona uređuju se i pitanja izmjena i bitnih izmjena ugovora o koncesiji; na jasan način se definira područje u kojem su određene obveze davatelja koncesije, te postupanja koncesionara u razdoblju provedbe i trajanja ugovora o koncesiji; uređuje se djelotvornije i učinkovitije provođenje inspekcijskog nadzora od strane ministarstva nadležnog za financije; propisuju se ovlasti inspekcijskog tijela ministarstva nadležnog za financije, kao instrumente za provedbu učinkovitog i efikasnog obavljanja nadzora u sustavu koncesija. Cilj je u još većoj mjeri utjecati na povećanje prihoda od naknada za koncesije u okviru državnog proračuna kao i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Pri tome ovim Prijedlogom Zakona dodatno se uređuju postojeće odredbe o prekršajima, a radi preciznijeg izričaja koje jasno određuju raspone novčanih kazni, te određenja kataloga prekršaja kojim se uređuju u odnosu na postojeći Zakon o koncesijama. Prekršajne odredbe odnose se na davatelja koncesije i koncesionara, ali i na sve osobe koje obavljaju djelatnost bez propisane koncesije te sve osobe koje na bilo koji način sudjeluju u takvom protupravnom postupanju. U roku od šest mjeseci

33

planira se usklađenje posebnih zakona koji čine sustav koncesija s ovim prijedlogom zakona. S donošenjem Zakona očekuju se koristi u području još kvalitetnijeg planiranja i provedbe postupaka davanja koncesije i ostvarenja vrijednosti za novac, a što je posebice izraženo u realizaciji velikih infrastrukturnih projekata, te stavljanja u funkciju neaktivirane državne imovine. Ovim Prijedlogom Zakona očekuje se i smanjenje mogućih evazija u neplaćanju javnih davanja, a što je omogućeno jasnim određenjem funkcije nadzora.

Prostorno planiranje i graditeljstvo

U Izvješću o suzbijanju korupcije u EU, urbani razvoj i građevinarstvo ističu se kao sektori koji su posebno osjetljivi na korupciju u nekim državama članicama. Kao odgovor na rizike u tom području, jedna je država članica uspostavila posebnu službu za kazneni progon za suzbijanje kriminaliteta u području okoliša i prostornog planiranja. Sektor građevinarstva u području prostornog planiranja te gospodarenje otpadom sektori su koji su najviše podložni korupciji na lokalnoj razini. Slučajevi korupcije na visokoj razini koji uključuju regionalne i lokalne dužnosnike u nekim državama članicama: otkriveno je da su odluke o izradi prostornog plana ponekad donošene pod pritiskom lokalnih poduzetnika zbog budućih ugovora o izgradnji nekretnina.

34

Česte su malverzacije s prenamjenom zemljišta (primjerice iz poljoprivrednog u građevinsko), koje se kupi po određenoj cijeni pa se preproda po nekoliko puta višoj. U tom lancu korupcije nerijetko se u svrhu prenamjene podmićuje lokalne vlasti. Slučajevi iz europskih tranzicijskih zemalja pokazuju kako se tim poslovima bave nekadašnji trgovci oružjem i pripadnici nekoć prokazanih zločinačkih organizacija. U Hrvatskoj je zabilježeno da se djelatnosti izrade prostornih planova prepuštaju i privatnim tvrtkama, što otvara puteve za koruptivne postupke velikih razmjera. Javne rasprave oko izmjena i dopuna prostornih planova su nedovoljno transparentne i tempiraju se u razdobljima (blagdani) kada su najslabije posjećene, ta dokumentacija je s namjerom nejasna i slabo čitljiva većini građana, a rijetke primjedbe uglavnom bivaju ignorirane i odbačene. Sve je, pak, pod nedovoljnim nadzorom, a nerijetko i pravosuđe propušta sankcionirati takve prakse. Jedna od praksi je da lokalni službenici sačinjavaju službene zabilješke kojima evidentiraju navodne tehničke greške uočene u odlukama o donošenju prostorno-planske dokumentacije. No, pritom se ne radi o tehničkim greškama ni sitnim izmjenama, već o sadržajnim izmjenama i dopunama prostorno-planske dokumentacije, uz izbjegavanje zakonske procedure za takve zahvate.

U nekim su državama članicama lokalne uprave razvile ili se od njih traži da razviju vlastite planove integriteta ili suzbijanja korupcije. U nekima

35

su, pak, ugovaratelji obavezni razviti vlastite planove za očuvanje integriteta i procjenu rizika od korupcije. Inicijative civilnog društva u nekoliko su slučajeva imale pozitivan učinak na odgovornost lokalnih uprava u odnosu na transparentnost i javnu potrošnju.

Smjernice i preporuke

5

37

Iako je Hrvatska donijela suvremen i kvalitetan Zakon o pravu na pristup informacijama, postizanje pune transparentnosti u radu javnih tijela još uvijek je jedan od najvećih izazova u borbi protiv korupcije. Izrazito je važno smanjenje korumpiranosti sustava za upravljanje prirodnim resursima, ali važno je i promovirati dobre koncesijske i pregovaračke prakse koje sprečavaju favoriziranje i ad hoc birokratske odluke. Treba adresirati kapacitete praćenja i provedbe, za što su često moguća brza poboljšanja uz korištenje novih i jednostavnih tehnologija. Prihodi od upravljanja resursima i rashodi trebaju biti transparentni, ali da bi bila učinkovita, transparentnost mora biti povezana s odgovornošću. Potreban je obuhvatni pristup da bi se učinkovito transformiralo upravljanje javnim dobrima i prirodnim resursima u pozitivne ishode razvoja. Budući da korupcija varira u različitim industrijama i uključuje niz različitih aktera, strategije za kontrolu problema u pojedinim sektorima zahtijevaju posebne napore. Mjere su često usmjerene na poboljšanje zakona i standarda, ali njihova provedba ovisi o interesima ključnih domaćih igrača, koji zahtijevaju dodatne (političko-ekonomske) analize i daljnju prilagodbu zakona o koncesijama i pravila javne nabave tim uvjetima. Za smanjenje korupcije stoga je nužno poboljšanje sustava upravljanja, što treba uključivati promicanje dobrih praksi davanja koncesija i pregovaračkih postupaka, promicanje transparentnog i odgovornog upravljanja prihodima i rashodima te smanjenje (sitne) korupcije u sustavu nadzora i provedbe. Nužno je u svim važnim područjima uvesti

38

obvezu poštivanje kriterija objektivnosti, osnažiti kontrolne mehanizme, ujednačiti prakse i dosljedno poštivati zakone i provedbene propise, pojednostavniti sustav upravljanja i smanjiti vrijeme potrebno za rješavanje zahtjeva građana. Jedan od najvažnijih izazova je smanjivanje preklapanja u nadležnosti između lokalne i centralne razine.

Kod javne nabave nužno je da naručitelji prikupljaju informacije o tržištu, kako bi se smanjila mogućnost manipuliranja i dogovaranja između naručitelja i ponuditelja. Poznavanje broja igrača na tržištu, njihove veličine i tržišnog udjela, visine i kretanja cijena, njihovih konkurentnih prednosti itd. presudno je kako bi se izbjeglo dovođenje u zabludu i podložnost dogovaranju. Od izrazite je važnosti za smanjenje korupcije koji se postupak nadmetanja odabire: potrebno je pametno izraditi dokumentaciju za nadmetanje i odabrati najprikladniji postupak kako bi se osiguralo što otvorenije i što šire natjecanje. Preporučuje se da ponuditelji dostave potpisanu izjavu o neovisnosti u procesu nuđenja te da ih se obveže na razotkrivanje bilo kakvih veza ili komunikacije s njihovim takmacima. Potrebno je dobro ispitati i osmisliti uvjete sposobnosti i kriterije odabira ponuda te se pobriniti da postojeći dobavljač ne raspolaže s previše informacija koje će mu dati prednost na tržištu. Potrebno je i potpisati izjave o čuvanju povjerljivosti i nepostojanju sukoba interesa. Podizvođači trebaju biti predviđeni dokumentacijom za nadmetanje i navedeni u ugovoru te ih se ne smije mijenjati bez

39

prethodne suglasnosti naručitelja. Među ljudima zaposlenima kod naručitelja potrebno je podizati svijest o opasnostima od korupcije u postupku nabave te nagrađivati zviždače. Preporuke možemo podijeliti na pet ključnih područja: javnu nabavu; koncesije; integritet, upravljanje rizikom, kontrolu i nadzor; rizična područja i sektori; transparentnost i sudjelovanje vlasti.

Javna nabava

• Transparentna dodjela ugovora o javnoj nabavi

• Jačanje zakonodavnog okvira javne nabave – sistematizacija i usklađivanje zakona, postupaka i priručnika u području javne nabave

• Unaprjeđenje sustava pravne zaštite u području javne nabave i nadzora nad provedbom ugovora o javnoj nabavi

• Praćenje provedbe pravila o transparentnosti, prava na pristup informacijama i sprječavanje sukoba interesa, sustavna procjena rizika i određivanje prioriteta u nadzoru javne nabave

• Jačanje i unapređenje antikorupcijske i etičke edukacije stručnih osoba naručitelja i ponuditelja

• Jačanje mehanizama unutarnje i vanjske kontrole za cijeli ciklus

40

javne nabave te tijekom provedbe svih vrsta ugovora. Poboljšati učinkovitost nadzornih mehanizama u fazama prije dostavljanja ponuda, za vrijeme dostavljanja ponuda i u trenutku dodjele ugovora, a posebno u fazi provedbe

• Potreba za sustavnom uporabom procjena rizika od korupcije u postupcima javne nabave

• Provedba visokih standarda transparentnosti za cijeli ciklus javne nabave te tijekom provedbe ugovora

• Jačanje mehanizama unutarnje i vanjske kontrole za cijeli ciklus javne nabave te tijekom provedbe ugovora

• Osiguravanje dosljednog pregleda i podizanja svijesti o potrebi i znanju za sprječavanje i otkrivanje koruptivne prakse na svim razinama javne nabave

• Jačanje režima sankcioniranja

• Podizanje svijesti i uspostava kodeksa ponašanja. Jačanje i unapređenje antikorupcijske i etičke edukacije stručnih osoba naručitelja i ponuditelja. Jasni propisi o sponzoriranju i zabrana prihvaćanja darova. Pravila izvješćivanja o imovinskom stanju i za službenike koji sudjeluju u javnim nabavama. Rotiranje osoblja uključenog u proces javne nabave. Strogo poštovanje pravila o dva para očiju

41

• Točan opis ponude i nadzor procjena. Češće korištenje e-Nabave.

• Prikupljanje dokumentacije o presudama i kontrola nadzornih tijela – isključivanje poduzeća koja su osuđena za kaznena djela korupcije i uspostava crnih lista korupcije.

• Jačanje zakonodavnog okvira javne nabave – sistematizacija i usklađivanje zakona, postupaka i priručnika u području javne nabave. Unaprjeđenje sustava pravne zaštite u području javne nabave i nadzora nad provedbom ugovora o javnoj nabavi.

Koncesije

• Transparentna dodjela ugovora o javnoj nabavi i koncesiji

• Unaprjeđenje djelovanja i transparentnosti u obavljanju inspekcijskih poslova

• Osiguravanje učinkovitog i transparentnog raspolaganja poljoprivrednim zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske

• Transparentno i učinkovito davanje koncesija i kontrola obračuna te praćenje naplate naknada za koncesije za gospodarsko korištenje voda

42

• Jačanje povjerenja korisnika usluga u sektoru graditeljstva i prostornog uređenja te podizanje svijesti o štetnosti korupcije

• Jačanje kontrolnih mehanizama na svim razinama unutar sustava zaštite okoliša, prometa i infrastrukture

• Provođenje internog nadzora i interne revizije među svim dionicima provođenja projekata u području prometa i infrastrukture

• Smanjiti rizik prekomjerne eksploatacije koja nije ugovorena ugovorima o koncesiji

• Transparentno izdavanje dozvola i licenci

• Jačati transparentnost rada tijela javne vlasti koja su dužna osigurati pristup informacijama o okolišu

• Jačati odgovornost u iskorištavanju prirodnih resursa, uspostaviti sustav upravljanja rizicima te provesti automatizaciju i informatizaciju obavljanja poslovnih procesa

• Izraditi obuhvatnu bazu ugovora o zakupu poljoprivrednog zemljišta i evidenciju naplate ugovora

• Povećati transparentnost u svim fazama postupka dodjele državnih potpora poljoprivredi i ruralnom razvoju

43

Integritet, upravljanje rizikom, kontrola i nadzor

• Razvijanje planova integriteta i suzbijanja korupcije lokalnih uprava i promoviranje integriteta, odgovornosti i transparentnosti u lokalnoj upravi

• Obvezati sve ugovaratelje na razvijanje vlastitih planova za očuvanje integriteta i procjenu rizika od korupcije

• Zaštita zviždača

• Jačanje svijesti o potrebi suzbijanja sukoba interesa među dužnosnicima i službenicima, uključujući one u jedinicama lokalne i područne samouprave

• Potrebno je razviti sustav učinkovitih unutarnjih i vanjskih kontrola na regionalnoj i lokalnoj razini te im pridružiti snažne politike prevencije u cilju ostvarivanja opipljivih i održivih rezultata u borbi protiv korupcije

• Učinkovito upravljanje i kontrola javnih financija i učinkovita naplata prihoda iz nadležnosti jedinica lokalne i područne samouprave te nadzor zakonitosti korištenja tih sredstava

• Poboljšanje specijaliziranih znanja i stručno usavršavanje inspektora i osoba odgovornih za financijsko upravljanje i kontrole. Smanjivanje autonomnih diskrecijskih odluka inspektora te jačanja kontrolnih

44

mehanizama i praćenja njihova rada

• Poboljšati kontrolu nadzornih tijela. Poboljšati koordinaciju nadzora, izbjeći preklapanja i fragmentaciju nadzornih mehanizama na središnjoj i lokalnoj razini, uključujući fazu provedbe

Rizična područja i sektori

• Potrebna je detaljnija procjena rizika u osjetljivim područjima i sektorima: urbani razvoj i građevinarstvo, prostorno planiranje, zdravstvo, farmacija, zaštita okoliša, promet i infrastruktura

• Razvijanje sektorski specifičnih strategija za suzbijanje korupcije u osjetljivim sektorima.

• Provođenje ciljanih provjera za otkrivanje sukoba interesa u osjetljivim područjima i sektorima

• Uspostaviti i ojačati kontrolne i nadzorne mehanizme na svim razinama u osjetljivim sektorima

• Jačanje povjerenja korisnika usluga u osjetljivim sektorima te podizanje svijesti o štetnosti korupcije

45

Transparentnost i sudjelovanje javnosti

• Uključivanje organizacija civilnoga društva u podizanje svijesti o suzbijanju korupcije i u formiranje antikorupcijskih mjera te praćenje njihove provedbe

• Nužno je jačanje transparentnosti rada i odlučivanja tijela jedinica lokalne i područne samouprave i pravnih osoba koje osnivaju, kao i na razini trgovačkih društava u kojima JLS imaju vlasničke udjele

• U maksimalnoj mjeri koristiti internetske stranice svih koji upravljaju javnim dobrima i prirodnim resursima – za informiranje građana o svemu što bi moglo biti od interesa za njih

• Nužna su izvještavanja o imovinskom stanju, sprječavanju i kažnjavanju sukoba interesa te o kontroli javne potrošnje

• Treba unaprijediti transparentnost financiranja medija

Literatura

6

47

Vlada Republike Hrvatske. 2015. Strategija suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020.

Ministarstvo pravosuđa RH. 2015. Akcijski plan uz Strategiju suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015.-2016.

Europska komisija. 2014. Izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu – Izvješće EU-a o suzbijanju korupcije.

Europska komisija. 2014. Prilog o Hrvatskoj Izvješću o suzbijanju korupcije u EU-u.

UDD-Udruga za demokratsko društvo i partneri u projektu „Umrežimo se – protiv korupcije“. 2016. Korupcija i klijentelizam na lokalnoj razini.

Ustav Republike Hrvatske – pročišćeni tekst (NN 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10, 05/14)

Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima – pročićeni tekst zakona (NN 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 129/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12, 152/14)

Zakon o prostornom uređenju (NN 153/13)

Zakon elektroničkim komunikacijama – pričišćeni tekst (NN 73/08, 90/11, 133/12, 80/13, 71/14)

Zakon o zaštiti prirode (NN 80/13)

48

Zakon o javnoj nabavi (NN 120/16)

Ministarstvo financija Republike Hrvatske. 2016. Izvješće o provedenoj politici koncesija za 2014. i 2015. godinu.

Ministarstvo gospodarstva, Ured za sustav javne nabave. 2016. Statističko izvješće o javnoj nabavi u republici Hrvatskoj za 2015. godinu.

Ministarstvo financija Republike Hrvatske. 2016. Nacrt prijedloga Zakona o koncesijama, s konačnim prijedlogom Zakona.

GRECO. 2016. Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors: Compliance Report – Croatia.

Stapenhurst, Rick i O’Brien, Mitchell (World Bank Institute). Accountability in Governance.

Bundesbeschaffung. IPA 2008 twinning light projekt „Jačanje kapaciteta za sprječavanje nepravilnosti u postupcima javne nabave“. Javnom nabavom protiv korupcije.

Jelušić, Mario. 2009. Javno vlasništvo u pravnom sustavu Republike Hrvatske.

Darby, Sefton. 2010. Natural resource governance.

Jing, Vivian Zhan. 2011. Natural resources and Corruption: Empirical Evidence from China.

Tomašević, Tomislav. 2016. Poruka u boci – Analiza javne politike koncesija za

49

crpljenje vode radi flaširanja i prodaje na tržištu.

Hećimović, Ana i Gajić, Sandra. 2015. Korupcija i borba protiv korupcije u Hrvatskoj 2013.-2014.

Partnerstvo za društveni razvoj. 2016. Projekt „Integrity Observer (Nadzor Integriteta)“. Dostupno na: http://integrityobservers.eu/default.aspx?id=490

Media servis. 2013. U sustavu prostornog planiranja korupcija je razmahana godinama. Dostupno na: http://republika.eu/novost/20600/u-sustavu-prostornog-planiranja-korupcija-je-razmahana-godinama

Magdić, Diana. 2014. Urbanizam je najprofitabilnija koruptivna grana u Portugalu: Dostupno na: http://pogledaj.to/arhitektura/urbanizam-je-najprofitabilnija-koruptivna-grana-u-portugalu/

Šimac, Goran. 2014. Korupcija u prostoru kao rupa u društvu – pošast koja guta Hrvatsku, Europu itd. Dostupno na: http://tris.com.hr/2014/04/korupcija-u-prostoru-kao-rupa-u-drustvu-posast-koja-guta-hrvatsku-europu-itd/

50

Projekt “Za odgovorno i transparentno upravljanje javnim dobrima i prirodnim resursima“ u partnerstvu provode UDD – Udruga za demokratsko društvo iz Zagreba, Udruga Dobra iz Metkovića i Centar za održivi razvoj iz Imotskoga s ciljem podizanja svijesti građana o važnosti i dobrobitima odgovornog i transparentnog upravljanja javnim dobrima i prirodnim resursima.

O projektu

51

U okviru projekta osnovano je uredništvo za medijsko praćenje područja javnih dobara, pokrenut je portal javnodobro.udd.hr, organiziraju se seminari i radionice za jačanje kapaciteta novinara, predstavnika organizacija civilnoga društva i predstavnika lokalnih i regionalnih uprava, studijska putovanja za predstavnike partnerskih organizacija na području upravljanja javnim dobrima, pokrenuti su info centri za informiranje građana, izrađuju se analize provođenja Strategije suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. godine i Strategije razvoja javne uprave za razdoblje od 2014. do 2020. godine, izrađuju se edukativni materijali, organiziraju se info štandovi u Splitsko-dalmatinskoj, Dubrovačko-neretvanskoj županiji i Gradu Zagrebu.

Projekt traje od 10. studenoga 2015. do 10. studenoga 2017.

Projekt financira Europska unijau okviru programa IPA 2012 “Jačanje lokalnih partnerstava za otvorenu

vlast i borbu protiv korupcije u odgovornom upravljanju prirodnim resursima". Projekt sufinancira Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske.

This publication has been produced with the assistance of the European Union. The contents of this publication are the sole responsibility of the Association for democratic society and can in no way be taken to reflect

the views of the European Union.

Ova publikacija nastala je uz financijsku potporu Europske unije. Za sadržaj je isključivo odgovoran UDD – Udruga za demokratsko društvo i

ne može se smatrati službenim stavom Europske unije.

Stajališta izražena u ovoj publikaciji ne odražavaju nužno stajališteUreda Vlade Republike Hrvatske za udruge.