Vägledning Att få rätt saker att hända - esv.se€¦ · För att kunna stoppa rätt verktyg i verktygslådan måste ni veta vad ni ska ha lådan till. Det vill säga att ha tänkt

VägledningAtt få rätt saker att hända

Verksamhetsstyrning i statliga myndigheter

ESV 2014:49

Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från www.esv.se.

Beställningar kan även göras via:Ekonomistyrningsverket, PublikationsserviceBox 45316, 104 30 [email protected]

ISBN: 978-91-7249-358-2Copyright: ESVFörfattare: Ulla Duell och Susanna HammarbergLayout: Elisabeth Hermansson-ZamaniOmslag: fotograf Erik CronbergTryckeri: TMG Tabergs, Taberg 2014

ESV:s vägledningar beskriver tillvägagångssätt, belyser olika alternativ och ger ökad kunskap och rekommendationer som leder till bättre beslutsunderlag och därigenom effektivare verksamhet.

Vägledning Att få rätt saker att hända

Verksamhetsstyrning i statliga myndigheter

4 att få rätt saker att hända

Förord

5att få rätt saker att hända

Förord

Inspiration för en effektivare styrning av verksamheten

Behovet av en väl fungerande verksamhetsstyrning är känt för de flesta av oss. Den krävs för att vi i myndigheterna ska kunna nå ett bra resultat. Ekonomistyrningsverket (ESV) har tidigare publicerat en inspirationsbok inom området: Verksamhetsstyrning ger resul-tat (ESV 2006:26). Boken du nu håller i din hand kan ses som en utveckling av den förra. Här tar vi ett vidare grepp och ser till hela verksamhetsstyrningen inom en myndighet, där ekonomistyrningen är en del. När vi i olika sammanhang möter myndigheter har vi sett ett behov av stöd när det gäller styrningen inom en myndighet. ESV ser en väl fung-erande intern styrning som en förutsättning för en effektiv verksamhet.

ESV vill tacka de myndigheter som med praktiska exempel bidragit till att konkretisera boken. Vi riktar ett särskilt stort tack till Kronfogden, Skatteverket, Trafikverket, Länsstyrelsen Västra Götaland, Polismyndigheten i Gävleborg och Försäkringskassan. Tack också till Niklas Lundblad på SLU och Lena Häll Eriksson och Lena Bengtsson Malmeblad på SMHI som bidragit till boken i intervjuform.

Ett särskilt tack till Jan Lindvall på Uppsala universitet, Birgitta Södergren på Institutet för Personal- och Företagsutveckling (IPF), Eva Wittbom vid Akademin för ekonomistyrning i staten vid Stockholms universitet och Johan Quist på Karlstads universitet som i ett inledningsskede bidragit med värdefulla synpunkter.

Denna ESV skrift är framtagen av Ulla Duell och Susanna Hammarberg. Under arbetets gång har många bidragit med sin kunskap och delat med sig av sina erfarenheter inom området.

Vi tackar för alla värdefulla uppslag!

Mats WikströmGeneraldirektör


Innehåll


Inledning och bokens upplägg 11

Verksamhetsstyrning – att få rätt saker att hända 12

Hjälp att hitta de egna svaren 12

Vem är du som läser? 14

Se sammanhanget

Myndigheterna är delar av koncernen staten 17

Den svenska förvaltningsmodellen – fristående

myndigheter och ett relativt litet Regeringskansli 18

Myndigheterna länkas samman i en gemensam budgetprocess 19

Riksdagen och regeringen följer upp

hur förvaltningen fungerar 21

Det är något särskilt att leda och organisera offentlig sektor 22

Valet av styrmodell utgår från verksamhetens uppdrag 25

Vilka är förutsättningarna? 26

Myndigheterna kan ha tre olika ledningsformer 27

Utnämningsmakten – regeringens starkaste styrmedel? 27

Myndigheter kan ha uppgifter av olika karaktär 31

Olika uppgifter styrs på olika sätt 33

Myndighetens storlek och geografiska placering

påverkar också förutsättningarna för styrningen … 36

… liksom myndighetens finanseringsform 36

Se på er myndighets uppdrag som en del

i den statliga koncernen och det offentliga åtagandet 38

Förstå styrmodellen

Styrmodellen lägger grunden för den dagliga styrningen 43

Vilka delar ingår i en styrmodell? 44

Vad är en effektiv styrning? 45

Kapitel 1

Kapitel 2

Kapitel 3

Kapitel 4

Innehåll


En förutsättning är att styrningen på organisations-

och individnivå hänger samman 45

Strategin är grunden 49

Styrformen anger styrningens form och riktning 57

Resultatstyrning med vertikalt fokus tittar

på resultat för olika delar 58

Resultatstyrning med horisontellt fokus tittar

på verksamhetens värde för kunden 59

Regler och policyer beslutas av olika nivåer i systemet 60

Värderingar handlar om organisationens identitet 61

En kombination av styrformer är vanligast 62

Många olika styrmedel ska samverka i en helhet 65

Organisatoriska styrmedel

– fastställ ansvar och roller i organisationen 68

Vilka regler och policyer ska ni ha i organisationen? 71

Arbetsgivarpolitiska styrmedel

handlar om att få alla att dra åt samma håll 73

Syftet med kommunikationen styr hur den bör utformas 79

Planering och uppföljning som styrmedel 82

Man måste veta vad man ska ha verktygslådan till 93

Stoppa rätt verktyg i verktygslådan 94

Internredovisning kopplar ihop ekonomi och verksamhet 95

Systemstöd för verksamhetens behov 100

Analysera verksamhetens resultat 101

Processinriktad styrning går på tvärs 108

Bli operativ

Den årliga planerings- och uppföljningsprocessen 113

En process som sträcker sig över en treårscykel 114

Styrning – att få rätt saker att hända 115

Årlig planering sker stegvis ett år i förväg 117

Kapitel 5

Kapitel 6

Kapitel 7

Kapitel 8


Kapitel 9

Kapitel 10

Exempel på planerings- och uppföljningsprocess 118

Första steget i den årliga cykeln – det strategiska arbetet 119

Andra steget – operativ planering 121

Tredje steget – formulera en verksamhetsplan 125

Exempel på två styrmodeller 127

Styrmodell 1 – Balanserat styrkort 128

Styrmodell 2 – Systembaserad styrning 133

Avslut

Verksamhetsstyrning är att få rätt saker att hända 139

Referenser 143

Lagar och regler 144


1Kapitel


Inledning och bokens upplägg


1. Inledning och bokens upplägg

Verksamhetsstyrning – att få rätt saker att hända Styrning är ett ord som många pratar om i statlig verksamhet. Men vad menar vi när vi talar om styrning? En vanlig definition är att det är samtliga åtgärder som ledningen på olika nivåer i en myndighet använder för att uppnå ett visst resultat. Den typen av styrning kallar ESV verksamhetsstyrning1 och det handlar då om att få ”rätt” saker att hända i verksamheten genom att driva insatser och beteenden i myn-digheten i en viss önskad riktning.

”Det dunkelt sagda är det dunkelt tänkta” sade den svenska poeten Esaias Tegner redan för 200 år sedan. Det är något som går att överfö-ra även till verksamhetsstyrning. Inom verksamhetsstyrning måste man veta vad man vill, och beskriva det på ett tydligt sätt. Det handlar om att tränga ner på djupet och fånga det sätt som passar den egna organi-sationen. Hur gör man det?

ESV:s erfarenhet är att det är viktigt att ni inom myndigheten diskuterar hur ni kan uppnå resultat i organisationen och hur de olika styrmedlen förhåller sig till helheten och varandra. Även kostnaden för att införa en ny styrmodell bör finnas med i övervägandet.

Hjälp att hitta de egna svarenMed den här skriften vill vi ge exempel på hur ni kan tänka kring den interna styrningen inom er myndighet. Därför har vi valt att dela in boken följande delar:

Efter det inledande kapitlet, beskriver vi det sammanhang och ge-nerella förutsättningar som gäller för alla svenska statliga myndigheter (kapitel 2 och 3). Vi beskriver koncernen staten och hur den fungerar. Vi presenterar också tankar om ledarskap, olika verksamhetstyper och sådant som är av generell och strukturell betydelse för alla myndigheter.

1 ESV 2006:26, Verksamhetsstyrning ger resultat, Stockholm.


Det följande avsnittet, kapitel 4, hjälper er att förstå en styrmodell och dess olika delar: Styrformen, eller – formerna, som är den kompass orga-nisationen utgår ifrån i sina strategiska vägval fastställer vilken riktning verksamheten ska ha. Styrmedlen som är de relativt fasta strukturer som utformas utifrån vilket behov myndigheten har av styrning. Det handlar om organisation, arbetsgivarpolitik, former för planering och uppfölj-ning – strukturer som tar tid att forma och sätta sig i organisationen. Styrverktygen som är den mest praktiska nivån av styrningen är verktyg som på ett eller annat sätt inverkar på en medarbetares vardagliga arbete. För att kunna stoppa rätt verktyg i verktygslådan måste ni veta vad ni ska ha lådan till. Det vill säga att ha tänkt igenom vad som är verksamhetens uppgift, karaktär och vilken eller vilka styrformer som passar bäst.

Bild 1. Styrmodell

Vi har valt att illustrera styrmodellen som ett klot där samtliga punk-ter – styrform, -medel och -verktyg förhåller sig till klotets centrum, det vill säga styrmodellen. Vi vill visa att det handlar om att skapa en harmoni eller ett välljud mellan punkterna vid användandet.

Syftet med kapitel 5 till 7 som behandlar styrmodellen är att visa på vikten av att de olika delarna i verksamhetsstyrningen talar samma språk och sänder ut samma budskap. Kapitlen kan hjälpa er att skapa en bild även av de delar i verksamhetsstyrningen som ni inte arbetar med dagligen och att reflektera över hur myndighetens styrmodell ser ut i dagsläget och hur den skulle kunna utvecklas.

I kapitel 8 blir vi mer operativa. Vi tar med oss vad som tagits upp

Styr

form

Styrverktyg

Styrm

edel

STYRMODELL


i tidigare kapitel, tillämpar i en årlig planerings- och uppföljningspro-cess och försöker ge exempel på hur ni kan tänka kring designen av den årliga processen inom er myndighet. I kapitel 9 presenterar vi två modeller som många svenska myndigheter använt som utgångspunkt när de utformat sin styrmodell: balanserat styrkort och systembaserad styrning. Tanken med det kapitlet är att sprida exempel för att inspirera er att fundera över er egen styrmodell.

När du har läst boken har du säkert många funderingar om hur ni kan gå vidare på er egen myndighet och titta på er styrning. Vi har därför ställt samman några frågor som ni kan använda er av som stöd i en sådan process. Frågorna är knutna till bokens olika teman men kan naturligtvis användas i den ordning som passar er. Vi ger också tips om var ni kan läsa mer.

Vi värderar inte exemplen som ingår i boken. De ska ses som ett exempel bland många. Avsikten är inte att presentera en modell som passar alla, utan ett exempel som ni förhoppningsvis kan inspireras av.

Vem är du som läser?Boken vänder sig främst till controllers och administrativa chefer men även till andra som är intresserade av styrfrågor inom myndigheten. Du kanske har lång erfarenhet från controllerarbete i privat sektor men staten är ny för dig. Kanske arbetar du med utvecklingsfrågor inom en myndighet och vill få en bättre förståelse för hur styrning fungerar. Vi tror också att du som arbetar med myndighetsstyrning i Regerings-kansliet kan ha behållning av boken om du vill ha en inblick i förutsätt-ningarna för verksamhetsstyrning vid en myndighet.



2Kapitel

Se sammanhanget


Myndigheterna är delar av koncernen staten


2. Myndigheterna är delar av koncernen staten

All offentlig makt utgår från folket. Myndigheternas uppgift är att genom-föra och förverkliga regeringens politik. Till sitt förfogande har myndighe-terna de offentliga medel som fördelas i statsbudgeten. Att varje myndighet är en del av staten betyder att de omfattas av det gemensamma regelverk som gäller för statens verksamhet. Det omfattar såväl resurstilldelning och redovisning som regler för viktiga demokratiska principer. Det ställer sär-skilda krav på alla som arbetar i staten men också för hur statlig verksamhet kan styras.

I det här kapitlet går vi igenom grunderna i den statliga förvaltningsmo-dellen inklusive den statliga budgetprocessen och den statliga värdegrunden. Det kan ni använda som utgångspunkt i arbetet med att utveckla myndig-hetens styrmodell.

Den svenska förvaltningsmodellen – fristående myndigheter och ett relativt litet RegeringskansliDen statliga förvaltningen består av ett stort antal myndigheter och statliga bolag som lyder under regeringen. Myndigheternas uppgift är att genomföra och förverkliga regeringens politik. Till sin hjälp att styra förvaltningen har regeringen en myndighet – Regeringskansliet – som är indelad i olika departement.

Regeringen lyder under riksdagen, och styrningen av förvaltningen regleras i regeringsformen och i de övriga grundlagarna. Det finns även andra lagar som styr förvaltningen – en del är generella som exempelvis budgetlagen och förvaltningslagen, andra är specifika för särskilda verk-samheter (exempelvis socialförsäkringen). Riksdagen har också ställt sig bakom regeringens förvaltningspolitiska mål:

”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och

Ur Regerings-formen 1 kap. Statsskickets grunder:

– All offentlig makt i Sverige ut-går från folket – … med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda män-niskans frihet och värdighet. – … främja en hållbar utveck-ling som leder till en god miljö för innevarande och kommande gene-rationer. – … verka för att demokratins idéer blir vägledande. – … alla människor ska uppnå delak-tighet och jämlik-het… barns rätt tas tillvara… motverka diskriminering…


som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.”2

Det finns också andra mål som riksdagen har beslutat ska gälla för stats-förvaltningen, bland annat inom jämställdhets- och miljöområdet.

Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av en långtgående delegering och en långt driven decentralisering av beslutsfattande och befogenheter till myndigheterna. Modellen bygger på synsättet att de som är närmast verksamheten också har bäst kunskap om hur den bör bedrivas. I en internationell jämförelse har svenska statliga myndig-heter relativt stor frihet gentemot regeringen, och departementen är resursmässigt små i förhållande till myndigheterna.

Som vi kan läsa i regeringsformen är det regeringens uppgift att styra riket. Detta regleras i lagar som riksdagen fattat men också i förord-ningar som regeringen själv beslutar om och som reglerar hur rege-ringen styr myndigheterna. Det finns generella förordningar som gäller för samtliga myndigheter där myndighetsförordningen är central. Varje myndighet har också en instruktion, där regeringen anger vilka uppgifter som myndigheten har. Regeringen styr förvaltningen genom mål- och resultatstyrning och resurstilldelning. Andra styrformer som regeringen använder är utnämningsmakten (att utse generaldirektörer, styrelser och andra befattningar på myndigheterna) och organisation av verksamheten. För viss verksamhet utformar regeringen särskilda stra-tegier och mål. Det kan handla om verksamhet där flera myndigheter berörs av samma område, exempelvis migrations- och tillväxtområdet. Då utformas mål och strategier som flera myndigheter berörs av och som bara kan uppnås genom samverkan.

Myndigheterna länkas samman i en gemensam budgetprocess Den statliga budgetprocessen regleras översiktligt i regeringsformen, riksdagsordningen och närmare i budgetlagen samt det ekonomiad-

2 Bet. 2009/10:FiU38, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, Stockholm.

forts. ur Regerings formen 1 kap. Statsskickets grunder:

– Riksdagen är fol-kets främsta före-trädare. Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas … granskar rikets styrelse och för-valtning. – Regeringen styr riket. Den är an-svarig inför riksda-gen. – I riket finns kom-muner på lokal och regional nivå. – Domstolar samt förvaltningsmyn-digheter och andra som fullgör offent-liga förvaltnings-uppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opar-tiskhet.


ministrativa regelverket. Riksdagen beslutar om statens budget efter förslag från regeringen. Anslag och inkomster (avgiftsintäkter) får inte användas på annat sätt än vad riksdagen bestämt. Regeringen får inte utan att riksdagen medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. För hela staten finns även ett gemensamt finans-politiskt ramverk som bland annat ska säkerställa en långsiktig hållbar-het i de offentliga finanserna. Här regleras bland annat det så kallade överskottsmålet, det vill säga att det offentliga finansiella sparandet ska visa ett överskott på 1% av BNP över en konjunkturcykel. Det finns också ett utgiftstak för staten vilket innebär att i budgetprocessen ska utgiftsförslagen rymmas inom ett beslutat tak för respektive år, vilket beslutas tre år i förväg. Om prognoser under året visar att utgiftsta-ket överskrids måste regeringen vidta åtgärder för att det inte ska ske. Detta betyder att en väl fungerande ekonomistyrning i staten är en förutsättning för att nå finanspolitikens övergripande mål.

Formerna för hur regeringens mål- och resultatstyrning av myn-digheterna hänger samman med den statliga årliga budgetprocessen illustreras nedan.

Bild 2. Den statliga budgetprocessen3

3 Regeringskansliet Fi 2008.07, Den statliga budgetprocessen, Stockholm: Davidssons tryckeri, 2008.

DEC JAN FEB MAR APR MAJ JUN JUL AUG SEP OKT NOV DEC

Riksdag Beredning av budget

Beredning av politikens inriktning

Beslut om politikens inriktning

Beslut om utgiftstak och utgiftsramar

Beslut om anslag

Regering

Prog-noser

Budgetberedning Vår-proposi-tionen

Beredning inför Budgetpropositionen

Budget-proposi-tion

Beslut om regleringsbrev

Myndigheter

Årsredovisning + Budgetunderlag

Regleringsbrev


När regeringen lämnar den ekonomiska vårpropositionen eller bud-getpropositionen till riksdagen är det kulmen på ett arbete som pågår på Finansdepartementet och övriga departement året om. Innan dess ska prognoser sammanställas, utgiftsområden beräknas och förhandlas om, och en mängd beslut fattas. Riksdagen arbetar å sin sida med att behandla de inkomna propositionerna, och fattar vid årets slut beslut om utgiftstak, ramar för utgiftsområden, statens inkomster och anslag i statsbudgeten. Som underlag för regeringens förslag till budget använ-der den myndigheternas årsredovisningar, delårsrapporter och budget-underlag. Till budgetprocessen kopplas också myndighetsdialogen som är ett möte mellan ansvarig minister eller dennes statssekreterare och myndighetens generaldirektör då man samtalar om verksamheten både om det som varit och om framtiden. Regeringens budgetförslag grun-dar sig alltså i en uppföljning av myndigheternas uppnådda resultat un-der det gångna budgetåret och inriktning inför kommande budgetår. När riksdagen har beslutat om statens budget så utformar regeringen myndigheternas årliga regleringsbrev där myndigheterna får besked om tilldelat anslag och eventuella villkor, särskilda uppdrag med mera. Riksdagen och regeringen följer upp hur förvaltningen fungerarRiksdagen följer upp regeringens styrning av riket genom konstitu-tionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och rege-ringsärendenas handläggning, interpellationer och frågor till rege-ringen samt Riksdagens ombudsmäns och Riksrevisionens verksamhet. Riksrevisionens uppdrag är att granska vad statens pengar går till och hur effektivt de används. Syftet med Riksrevisionens granskningar är att bidra till demokratisk insyn, god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten.4

Regeringen använder också Riksrevisionens årliga granskningar

4 Riksrevisionens verksamhet regleras i Regeringsformen (13 kap. 7 och 9 §§), lag (2002:1022) om statlig revision m. m. samt lag (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.

Av budgetlagen (2011:203) 1 kap. § 3 framgår att:

I statens verksam-het ska hög effek-tivitet eftersträvas och god hushåll-ning iakttas.


av myndigheternas årsredovisning i sin uppföljning. Riksrevisionens årliga revision bedömer om myndigheternas redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om myndigheterna följer gällande föreskrifter och särskilda beslut.

Justitiekanslern är regeringens högste juridiska rådgivare och Justi-tieombudsmannen är riksdagens högste ombudsman. Justitiekanslern ska värna integriteten och yttrandefriheten samt rättssäkerheten i den offentliga verksamheten. Det är den myndighet under regeringen som bland annat har till uppgift att utöva tillsyn att statliga myndigheter under regeringen efterlever lagar och andra skyldigheter. Därutöver har regeringen till sitt förfogande kommittéväsendet och de särskilda utvärderingar som görs på uppdrag av regeringen av bland annat Stats-kontoret.

Det är något särskilt att leda och organisera offentlig sektorFör alla statsanställda finns en gemensam värdegrund som är den grundläggande utgångspunkten för vår yrkesroll som tjänstemän i staten. Demokrati är den överordnande principen och folket är våra uppdragsgivare. Verksamheten ska, som framgår av regeringsformen, utövas under lagarna och utgår från saklighet, opartiskhet och allas lik-het inför lagen. Offentlig förvaltning styrs också av lagar som ska bidra till öppenhet och insyn i verksamheten, exempelvis offentlighetsprinci-pen, yttrandefriheten och meddelarfriheten. Värderingarna är samlade i sex principer, som stödjer oss i våra vägval och ska vara centrala i beslut och handling. Vi som jobbar för staten måste vara medvetna om och följa dessa sex principer.

– Demokrati. All offentlig makt utgår från folket. – Legalitet. Den offentliga makten utövas under lagarna. – Objektivitet, saklighet och likabehandling. Alla är lika inför lagen.

Myndigheter och domstolar ska behandla alla lika. – Fri åsiktsbildning. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsikts-

bildning.


– Respekt. Den offentliga makten ska utövas med respekt för männis-kors frihet och lika värde.

– Effektivitet och service. Verksamheten ska bedrivas så billigt och med så hög kvalitet som möjligt med givna resurser.5

5 Regeringen S2013.011, Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda, Stockholm, Elanders, 2013.


3Kapitel

Se sammanhanget


Valet av styrmodell utgår från verksamhetens uppdrag


3. Valet av styrmodell utgår från verksamhetens uppdrag

De övergripande ramarna för myndighetens verksamhet sätts av regeringen och det generella regelverk som gäller för statliga myndigheter. Regeringen beslutar om myndighetens ledningsform och vem som ska styra myndigheten. Givet detta har myndigheten frihet att själva välja hur verksamheten ska styras internt. En viktig uppgift för myndighetens ledning är att utifrån regeringens styrning leda medarbetarna mot det övergripande gemen-samma syftet med verksamheten. Hur detta ska göras måste anpassas till de förutsättningar som gäller just för den aktuella verksamheten. Dessa förut-sättningar är avgörande för valet av styrmodell. I det här kapitlet tittar vi närmare på dessa grundläggande frågor.

Vilka är förutsättningarna? För att verksamhetsstyrningen ska bli effektiv måste den byggas utifrån den enskilda myndighetens specifika förutsättningar och behov. Vissa externa krav är givna och påverkar i hög grad hur myndigheten kan utforma sin styrning. Det handlar exempelvis om hur tydligt myn-dighetens uppdrag är formulerat i instruktion och regleringsbrev och balansen mellan tilldelade resurser och uttalade ambitioner för verk-samheten. Verksamhetsstyrningen inom myndigheten ska vara i linje med riksdagen och regeringens styrning men också ta hänsyn till krav från såväl medborgare som regelverk.

Vilken styrmodell som passar för verksamheten hänger alltså ihop med vilken typ av verksamhet som organisationen bedriver, hur upp-draget från regeringen ser ut, vilka resurser man har till sitt förfogande, vilka förväntningar som ställs från dem som verksamheten är till för och därmed vilka styrbehov som ledningen har.

Förvaltningslagen (1986:223), myn-dighetsförord-ningen (2007:515) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag utgör ramverket som anger förut-sättningarna för myndigheterna att organisera, styra och följa upp verksamheten. Vissa myndigheter omfattas dessutom av internrevisions-förordningen (2006:1228) samt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.


Myndigheterna kan ha tre olika ledningsformer

Av myndighetsförordningen framgår att det finns tre myndighets-former och därmed tre sätt att organisera en myndighets ledning på: myndighetschef (enrådighetsmyndighet), styrelse (styrelsemyndighet) eller nämnd (nämndmyndighet). Verksamhetens art, politiska priorite-ringar och regeringens behov av att styra ska vara utgångspunkter vid regeringens val av ledningsform för myndigheten.6 Enrådighet med insynsråd har blivit den vanligaste ledningsformen.7

Oavsett ledningsform är det med myndighetschefen som regeringen och Regeringskansliet har sina löpande kontakter.8 Oavsett lednings-form är det viktigt för myndigheten att ledningen får en tydlig instruk-tion om syfte och uppdrag från regeringen.

Utnämningsmakten – regeringens starkaste styrmedel?

Myndigheterna är ett av regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik, och utnämningsmakten, det vill säga tillsättan-det av högsta chefen, är ett sätt för regeringen att styra myndigheten. Kanske är det regeringens starkaste styrmedel? Enligt regeringsformen ska man vid beslut om statliga anställningar endast ta hänsyn till sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Flertalet myndighetschefer har tidsbegränsade anställningar. I normalfallet är anställningstiden sex år med möjlighet till förlängning ytterligare tre år.

Utöver instruktion och regleringsbrev kan myndighetschefen också få ett muntligt uppdrag från regeringen som gäller styrningen av myn-digheten. Hur tydligt uppdraget är formulerat varierar. Myndigheter som hanterar stora resurser eller som har en medborgarnära verksam-

6 Regeringskansliet, Effektiv styrelse – Vägledning för statliga myndighetsstyrelser, Stockholm, Edita, 2008.

7 Statskontoret 2014:4, Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, Stockholm.8 Ibid.


het hamnar vanligtvis högre upp på den politiska agendan och då formuleras oftare ett tydligt uppdrag.9

Hur myndighetschefen väljer att styra myndigheten hänger också samman med det ledarskap som hon har eller vill utveckla i den speci-fika myndigheten. För att inte organisationen ska styras på ett otydligt sätt är det viktigt att det individuella ledarskapet kopplas till myndighe-tens styrmodell.

Det är viktigt att komma ihåg att chefskap och ledarskap finns på många nivåer i myndigheten. Generaldirektören har en viktig roll men chefskapet inom myndigheten är alltid viktigt oavsett på vilken nivå man befinner sig i organisationen.

”Ledarskap och chefskap är olika saker” – intervju med ledarskapsexpert Niklas Lundblad

Niklas Lundblad har 20 års erfarenhet av chefs- och ledarutveckling som fors-kare, kursledare och föreläsare och är i dag chef för Gruppen för hållbart aka-demiskt ledarskap vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU).

Hur kan man se på chefskap och ledarskap?

Chefsrollen är en formell position som man får sig tilldelad uppifrån och med den många gånger ett tydligt uppdrag. Chefskapet adresserar en sorts helhet med ansvar för verksamhet, personal och ekonomi. Ledarrollen är något som man förtjänar eller erövrar och i förlängningen får underifrån och handlar mer om en relation än en position. Relationen formar ledarskapet. Fenome-net ledarskap måste förstås i relation till medarbetarskapet eftersom det krävs följare för att ledarskap ska kunna uppstå. Medarbetarskapet är med andra ord viktigt för ledaren. Det handlar i all verksamhet, och i kunskapsintensiv verksamhet i synnerhet, om att som ledare förstå vad det är som driver män-niskorna i den här organisationen för att sedan kunna formulera hur jag som ledare kan skapa mening för medarbetarna så att de förstår sammanhanget och riktningen i verksamheten och för att de ska ha möjligheter att utvecklas i sina enskilda roller.

En chef kan också vara ledare men det är inte alltid så. Man bör alltså foku-sera både på chefskap och på ledarskap.

9 Asplind, Jan, Generaldirektör – I rikets tjänst på politikens villkor, Artéa Förlag AB, 2009.


Vad ingår i uppdraget att leda en verksamhet?

Att leda en verksamhet handlar om att som chef ha ett helhetsperspektiv med de olika ansvarsområden som följer av den rollen, till exempel för ekonomi och arbetsmiljö. Man ska också ha en strategi, det vill säga en bild av vart man vill i ett framtidsperspektiv, var man är i relation till vart man vill komma och hur man tänker sig att komma fram till målen. Det senare handlar givetvis om en förmåga att göra prioriteringar för att nå målen.

Vilka råd har du till en ny chef?

Någon klok person har sagt att om du ska kunna leda andra så behöver du kunna leda dig själv. För att leda dig själv måste du känna dig själv hyggligt väl. Vilka värderingar och drivkrafter har du exempelvis? Den första utmaningen du står inför påminner om den rolltolkning en duktig skådespelare gör inför en ny rollprestation. Du behöver kliva in i din nya roll – ta den i besittning – och anpassa rollen efter dig själv så att den kan bli autentisk, trovärdig och kraftfull.

Du behöver också förstå logiken och helheten i det organisatoriska system du ska verka i som chef. Varför finns organisationen, vart är den på väg, vad går arbetet ut på och vilket är din rolls/ditt uppdrags betydelse och bidrag i denna organisatoriska helhet?

Mitt råd är att prata med medarbetarna först, det är egentligen där det börjar. Ställ dig frågan: Vad driver människorna på det här stället? Vad är det som ligger bakom att man har valt att arbeta här? Börja bygga relationen till dem och kom överens om gemensamma spelregler. Begreppet organisation kommer från grekiskans ”organon” som betyder verktyg. Organisationen är det verktyg jag har för att uppnå det jag vill. Tänk en regissör som kommer ny till en ensemble. I regel kommer regissören med en färdig vision om vad den vill uppnå. Men en bra regissör börjar ju med att tala med skådespelarna.

Personalen är, som bekant, den viktigaste resursen och därför är det viktigt att medvetet arbeta med det som motiverar dem. Hur kan jag som chef bi-dra till att deras jobb upplevs som meningsfullt och utvecklande? Hur kan jag skapa frihet inom ramar? Det handlar om att ta vara på den samlade klokskap som finns, prata med fler än bara avdelningscheferna. Vandra runt, sitt med i olika möten, runt fikabord: få en känsla för vilken kultur som finns på det här stället. Det betyder naturligtvis inte att chefen inte ska ha en egen vilja. Efter ett tag måste man fatta beslut om en riktning. Alla kommer inte att bli förtjusta men där måste du som chef göra ett vägval.

Vad är viktigt för ett fungerande chefs- och ledarskap?

Ofta brister det i att man inte upplever sig ha tid till, eller tar sig tid till de strategiska verksamhetsfrågorna. Man hamnar ofta i ett alltför kortsiktigt


perspektiv och blir upptagen av ”cykelställsfrågor”. Chefer måste finna tid för de strategiska frågorna, att fundera över verksamhetens syfte: varför finns vi?

Varför hänger vi ihop? Var vill vi vara? Vad vill vi skapa? Och var är vi i dag i förhållande till vad vi vill skapa? Prioritering är ett nyckelord här.

Det behövs organisatoriska förutsättningar som tid, introduktion, stöd uppifrån, nätverk och stöd för chefer. Ledarskap behöver lyftas som en viktig kompetens och det borde nästan vara krav på att man får en bra utbildning när man får ett chefskap. Sedan tror jag att man generellt sätt är dålig på att ge sig själv tid för eftertanke. Man behöver ta sig tid för reflektion men också ha någon att prata med. Det är också viktigt att förstå hur organisationen fungerar och vilket uppdrag som du har, vad du förväntas göra.

Ofta handlar det tyvärr om hur man ska hantera tidspress. Ha kloka män-niskor omkring dig, fundera över om du kan dela frågorna med någon annan. Ett bra administrativt stöd, såsom en bra ekonom och personalspecialist, är också viktigt.

Behöver man olika typer av ledarskap för olika typer av verksamhet?

Jag är generellt skeptisk till den managementlitteratur som på en rik detalj-nivå tycker sig ha svaret på hur en bra chef ska vara och vilka egenskaper han eller hon bör ha. Sanningen är att det beror på. Mycket avgörs av vem du är som är ledare, vilka du är satt att leda, vilken typ av verksamhet det är, och vil-ken situation verksamheten befinner sig i. Det finns inte en stil som passar alla eftersom det handlar om relationer. Fråga nummer ett som du kan ställa dig är återigen: Vad är det som driver människorna på det här stället?

Din roll som chef är att sätta ramarna, prioritera, och sedan motivera med-arbetarna. Jag tilltalas av att se ledarrollen som en slags tjänarroll -”Jag som chef är här för att underlätta för er så att ni inom verksamhetens ram och våra gemensamma spelregler, kan flyga i era professioner – det är ni som bäst gör bedömningen av vad som behövs i det här läget.” Ha och visa tillit.

Att hitta ett tydligt uppdrag kan vara svårare i en myndighet eftersom de övergripande målen inte alltid är tydligt formulerade. Ibland kan det dess-utom vara så att man har olika mål som strider mot varandra. Andra egenheter i offentlig verksamhet är att det finns parallella styrsystem: Å ena sidan starka professioner på olika nivåer med sina kulturer, å andra sidan det ekonomisk-administrativa spåret med sitt språk, sin juridik, sina idéer om varför verksam-heten finns, och sina tidshorisonter. Vi har också ett kortsiktigt politiskt system med snabbt föränderlig politisk agenda. Här är det viktigt att man som chef förstår logiken i organisationen. Men om man lyckas visar forskningen att man skapar förutsättningar för kreativitet i organisationen. Två faktorer som visat sig centrala för kreativ forskning är just ledarskap och arbetsmiljö.


Hur viktig är generaldirektörens roll?

Det är klart att det är GD som styr eftersom denne har det yttersta ansvaret. Men det är väldigt viktigt att man i en linjeorganisation bygger på förtroen-defulla relationer mellan de olika nivåerna och har ett ständigt utbyte mellan dem. Ledningsgruppen är viktig och bör ha en gemensam känsla av vilket som är ledningsgruppens uppdrag. Det är vanligt att alla kommer med sitt men led-ningsgruppen måste formulera det gemensamma uppdraget och bestämma vilka frågor de ska prata om. Om man inte pratar strategiska frågor kan man lika gärna vara utan ledningsgrupp. Skapa ett bra klimat i ledningsgruppen och hitta gemensamma spelregler för kommunikationen inom gruppen. På SLU vill vi att varje ledningsgrupp ska landa i vilka strategiska frågor som är viktigast att arbeta med.

I avsnittet om utnämningsmakten ovan ställer vi frågan om det inte är regeringens starkaste styrmedel. Hur myndighetschefen sedan väljer att styra myndigheten är förknippat med det ledarskap som hon har eller vill utveckla i myndigheten. Hur hon väljer att styra myndigheten har sedan en avgörande betydelse för chefskapet på andra nivåer i myndig-heten. Vi har också tidigare i det här kapitlet sagt att verksamhetens syfte, uppdrag och resurser är utgångspunkten för styrningen. I inter-vjun med Niklas Lundblad talar han bland annat om hur viktigt det är att man bygger upp förtroendefulla relationer mellan olika nivåer i organisationen och om hur viktigt det är att ledningsgruppen formu-lerar det gemensamma uppdraget och pratar om strategiska frågor. Nu går vi ett steg vidare och tittar närmare på myndigheternas uppgifter och hur karaktären på dessa kan påverka styrningen.

Myndigheter kan ha uppgifter av olika karaktär Myndigheternas uppgifter kan vara utredande, informationsskapande, tillståndsgivande, kontrollerande, kunskapsförmedlande eller handla om rättstillämpning för att nämna några exempel. En myndighet kan också ha flera olika typer av uppgifter. En grundlig analys av uppgif-terna är nödvändig för att verksamhetstyrningen ska bli effektiv.


Här följer ett förslag på kategorisering av olika uppgifter: – Enkla uppgifter kan liknas vid när man följer ett recept. Det kan

exempelvis handla om viss enklare ärendehantering eller faktura-hantering. För detta krävs vissa färdigheter som kan vara mer eller mindre krävande. En enkel uppgift kan karaktäriseras av att det har en känd lösning och kan lösas med standardiserade åtgärder. Är receptet tydligt är sannolikheten stor att man lyckas och att det går att upprepa med samma resultat. Det handlar om att bedöma om det är möjligt att förutsäga resultatet av verksamheten och om resultatet kan kvalitetssäkras. Uppföljning av enkla uppgifter kan standardiseras i viss mån och då användas för att undersöka kvaliteten på prestationen. Man bör vara observant på att en sådan uppföljning inte svarar på om verksamheten gör rätt saker, utan bara om den gör saker på rätt sätt.

– Komplicerade uppgifter består av en kombination av uppgifter som kräver vissa utvecklingsinsatser. Uppgiften är möjlig men förenad med omfattande planering, avancerad specialistkompetens, utveck-lingsinsatser och koordinering av många olika aktörer för att det ska lyckas. Sannolikheten för att uppgiften lyckas är stor, givet att resurser, strukturer och processer är tillräckligt utvecklade. Stora infrastrukturprojekt är ett exempel på en komplicerad uppgift. Be-dömningen av effekterna kan vara osäker eftersom många aktörer är inblandade, det handlar om komplexa samband och det kan ta lång tid innan effekten kan påvisas.

– Komplexa uppgifter finns inom många områden i offentlig verk-samhet, exempelvis arbetsmarknadsområdet och kriminalvården. Komplexa uppgifter kännetecknas av att här finns många olika synsätt på vad som fungerar. Det är värdefullt med tidigare erfaren-heter. Många olika aktörer med olika målbilder är inblandade och ”kunden” eller mottagaren är också är delaktig i utförandet. Det kan vara bra att lyssna på expertisen, men det räcker inte alltid för


att lyckas med uppgiften. God planering eller omfattande upp-följning är inte heller någon garanti för att lyckas. Osäkerhet om utfallet kvarstår under lång tid. Först långt i efterhand kan man göra en bedömning av om man lyckats med uppgiften eller inte. Det är svårt att generalisera resultatet och åtgärdernas effektivitet är beroende av det sammanhang de verkar i.

Tabell 1. Enkla, komplicerade och komplexa uppgifter10

Olika uppgifter styrs på olika sättFör att bättre förstå hur styrningen av myndigheter kan verksamhets-anpassas skapade ESV 2008 en preliminär ”typologi” för myndigheters olika verksamheter. Utgångspunkten för typologin var två faktorer som antogs ha betydelse för utformningen av myndighetens styrning, näm-ligen hur repetitiv verksamheten var och hur standardiserade prestatio-nerna var.

10 ESV 2012:43, Programteori och verksamhetslogik – ett metodstöd för Regeringskansliet, Stockholm.

Karaktär Enkla Komplicerade Komplexa

Typ av uppgift Standardiserade insatser som genomförs av en och samma organisation.

Flera insatser som genomförs av olika aktörer med ett tydligt mål och klarlagda resultat.

Uppgifter som hanteras av många aktörer – ofta med oklara roller – som förändras över tid och ständigt behöver anpassas och utvecklas.

Hur åtgärden fungerar

På samma sätt oavsett vilken organisation som genomför uppgiften.

Insatsen är an-passad efter situ-ation/individ eller sammanhang.

Svårt att generalisera över tid. Resultaten beror av förutsättningar såväl som kontexten.


Tabellen nedan visar de kriterier som användes som utgångspunkt för typologin:

Tabell 2. Typologi för indelning av myndigheternas verksamhet11

Standardiserad (enkla uppgifter)

Inte standardiserad (komplexa och komplicerade uppgifter)

Repetitiv Exempel: registrering, statistikproduktion och ärendehantering som innehåller enkla bedömningsmoment.

Exempel: analyser, utvärdering, omvärlds-bevakning, tillsyn, information, kunskaps-förmedling och ärendehantering med mer kvalificerade bedömningsmoment.

Inte repetitiv Exempel: Statistik som tas fram med så långa tidsintervall att produk-tionsorganisationen måste skapas vid varje tillfälle.

Exempel: utvecklingsverksamhet, analyser, utvärderingar och kunskapsförmedling.

Med typologin som utgångspunkt valdes tolv myndigheter som sedan bjöds in för att medverka i workshoppar där deltagarna fick belysa frå-gan vilka som var de mest utmärkande dragen och kritiska faktorerna för att framgångsrikt leda just deras typ av verksamhet. Sex myndig-heter12 som dominerades av ärendehandläggande verksamhet och sex myndigheter13 med stort inslag av kunskapsförmedlande verksamhet deltog. Nedan följer en sammanfattning av resultaten.

De myndigheter som till stor del ägnar sig åt ärendehantering ut-märks av ett fokus på prestation och produktion. Målet är inriktat på stora volymer. Dessutom har de många externa formella hanteringskrav (regler). Regeringen har fokus på att myndigheten gör rätt saker med rätt förutsättningar, medan myndigheten främst har fokus på att göra rätt saker med de givna förutsättningarna.

11 ESV 2014:43, Tankar om styrning och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen, Stockholm.12 Dessa var: Allmänna reklamationsnämnden, Försäkringskassan, Jordbruksverket,

Kronofogdemyndigheten, Länsstyrelsen i Stockholms län, Skatteverket.13 Dessa var Institutet för tillväxtpolitiska studier, Kommerskollegium, Konsumentverket,

Naturvårdsverket, Statens muséer för världskultur samt Sveriges Lantbruksuniversitet.


Kritiska framgångsfaktorer för verksamheter med stor volym av ärendehantering var:

– ”Lean production”-tänkande – rätt volym och kvalitet till lägsta kostnad.

– Fokus på uppgiften – ”göra-fokus”. – Viktigt att kunna prognostisera inflödet av ärenden

– både till volym och till karaktär. – Viktigt med löpande uppföljning av produktion och aktiv

resursfördelning. – Ledning med kunskap om och intresse för effektiv

massproduktion.

De myndigheter som framför allt ägnar sig åt kunskapsförmedling lägger fokus på verksamhetens syfte. Uppdraget och vilka effekter som ska uppnås är viktigt. Kvalitet och trovärdighet har hög prioritet, men också tillgänglighet är en viktig fråga. Eftersom det är osäkert vilken ef-fekt verksamheten har ligger både regeringens och myndighetens fokus på frågorna: Vad är rätt saker? och Hur gör vi det på rätt sätt?

Kritiska framgångsfaktorer för myndigheter med stor del av kun-skapsförmedling var:

– Viktigt med prestationer som engagerar och uppmärksammas för att få effekt.

– Omvärldsbevakning/-analys är betydelsefull för att identifiera rätt mottagare samt anpassa innehåll, form och kanal till dessa.

– Gemensam bild och helhetssyn behövs som grund för strategi och basala prioriteringar.

– Både sak- och kommunikationskompetens behövs hos ledning och medarbetare.

Ett annat perspektiv var om värdet av myndighetens verksamhet låg nära i tiden eller på längre sikt.

För verksamheter som utmärks av att värdeskapandet ligger nära i tiden samtidigt som likvärdiga alternativ eller substitut finns tillgäng-


liga – på marknaden eller på annat sätt – handlar ledningens strategiska fokus huvudsakligen om att säkerställa att man ”gör saker rätt”. För att vara riktigt långsiktigt uthållig måste ledningen självfallet säkerställa att man av och till även ställer frågan om man gör rätt saker. 14

Myndighetens storlek och geografiska placering påverkar också förutsättningarna för styrningen …Det finns naturligtvis fler faktorer som har betydelse för myndighetens styrning än de som nämns ovan. Myndighetens storlek och geografiska placering är exempel på ytterligare sådana förutsättningar. Formerna för att styra och följa upp verksamheten måste naturligtvis anpassas även till detta.

När man talar om myndighetens storlek brukar man referera till antal årsarbetskrafter. I en del sammanhang kompletteras det med något mått på omsättningen, det vill säga myndighetens totala anslag, förvaltningsanslag eller totala kostnader. Sambandet mellan kostnader och antalet anställda kan skilja sig påtagligt mellan olika myndigheter på grund av verksamhetens karaktär.15 Även om myndigheterna är olika stora så gäller i princip samma regler för alla. Vissa små myndigheter – ofta menar man då myndigheter med under 100 anställda – är undan-tagna för vissa ekonomiadministrativa regler.

Ibland bestämmer regeringen var myndigheten ska ha sin geogra-fiska placering och var verksamheten ska bedrivas. Verksamhet som är spridd över stora geografiska områden kräver naturligtvis att styrningen anpassas efter detta.

… liksom myndighetens finanseringsformI staten är ekonomin, resurserna, inte ett mål utan ett medel för att uppnå målen eller det efterfrågade resultatet. Relationen mellan mål

14 ESV 2014:43, Tankar om styrning och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen, Stockholm.15 SoU 2007:107, Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter, Stockholm, Fritzes.


och medel är alltså – i staten – den omvända mot den för det marknads-orienterade företaget. Den ekonomiska styrningen i staten är ett verk-tyg för politikens förverkligande. Som vi konstaterade i kapitel 2 har regeringen två viktiga uppgifter inom ramen för den finansiella styr-ningen av myndigheterna. Dels ska regeringen på ett effektivt sätt till-dela myndigheterna dispositionsrätt för de medel som myndigheterna behöver för att de i sin tur på ett effektivt sätt ska kunna utföra sina uppgifter och nå de resultat som riksdagen och regeringen beslutat om. Den finansiella styrningen av myndigheterna behöver utformas så att den motsvarar det bedömda styrbehovet och fungerar väl tillsammans med olika kombinationer av andra styrmedel. Dels har regeringen ansvaret för att se till att statsförvaltningen inte överskrider det tak för statens utgifter som riksdagen beslutat om.16

De viktigaste finansiella styrmedlen som regering och riksdag har är anvisning och tilldelning av anslag, dispositionsrätt till avgifts-inkomster, regler och villkor för anslag och avgifter, låneramar och kreditramar. De huvudsakliga sätten att finansiera statlig verksamhet är via anslag, avgifter och bidrag. Knutet till detta finns ett omfattande regelverk både i budgetlagen och i förordningar som reglerar anslag, avgifter, kapitalförsörjning, donationer och bidrag samt kompensation för ingående moms.

Den vanligaste finansieringsformen för statliga myndigheter är anslag på statsbudgeten. Även myndigheter med avgiftsbelagd verksamhet, där avgiftsinkomsterna redovisas mot en inkomsttitel, får anslag för verksamheten enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Anslag finns i dag bara i form av så kallat ramanslag men brukar delas in i två kategorier: anslag som huvudsak-ligen används för förvaltningsändamål samt anslag för övriga ändamål. Den första kategorin finansierar kostnader för drift av verksamheten: administration, operativa kostnader, avskrivningar och ränta på lån för

16 ESV 2009:30, Förslag till utvecklad finansiell styrning, Stockholm.


anläggningstillgångar för förvaltningsändamål som används i anslagsfi-nansierad verksamhet. Den andra kategorin finansierar övriga utgifter hos myndigheten som transfereringar och investeringar i infrastruktur.

En avgift kan i princip definieras som en ersättning som helt eller delvis ska täcka kostnaderna för en motprestation från samhällets sida. Finns en motprestation i statsrättslig betydelse är det alltså fråga om en avgift och inte en skatt eller ett bidrag.17 En myndighet får bara ta ut avgifter för varor och tjänster om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I avgiftsförordningen finns ett generellt bemyndigande, eller tillstånd, som gör att en myndighet un-der vissa förutsättningar själv kan besluta om att ta betalt för ett antal uppräknade varor och tjänster. Bestämmelserna i avgiftsförordningen ska tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.18

Myndigheter kan alltså ha olika sätt att finansiera sin verksamhet. Inte sällan har en myndighet flera finansieringsformer. Detta ställer sär-skilda krav inte minst på den ekonomiska redovisningen – men också på styrningen av verksamheten. Myndigheter med mer avgiftsfinansie-rad verksamhet kan sägas ha större inslag av marknadsliknande former. Stora myndigheter som är anslagsfinansierade kan välja att införa intern avgiftssättning för att åstadkomma liknande former för den interna styrningen.

Se på er myndighets uppdrag som en del i den statliga koncernen och det offentliga åtagandetSom vi beskrev i kapitel 2 är alla myndigheter en del av den statliga kon-cernen. Vi har ett gemensamt regelverk som vi ska förhålla oss till. Det uppdrag som regeringen har formulerat för vår myndighet angränsar också ofta till andra myndigheters uppdrag. Inte sällan är flera myndig-heters verksamheter närliggande och hänger nära samman, exempelvis

17 www.esv.se/amnesomraden/Styrning/Finansiell-styrning/, 2012-10-05 (Hämtad 2014-07-31).18 ESV 2002:7, Alla myndigheter får ta betalt, men…, Stockholm.

Av myndighets-förordningen (2007:515) § 6 framgår att myn-digheten ska samarbeta med myndigheter och andra för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheten ska också tillhanda-hålla information om myndigheters verksamhet och följa sådana för-hållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.


inom rättsväsendet och inom migrationsområdet. Därför är det viktigt att också analysera hur er myndighets uppdrag och verksamhet förhåller sig till andra myndigheter. Är det några myndigheter som har angräns-ande eller rentav liknande uppdrag? Hur ska vi samverka med dem?

Många myndigheter har också uppdrag som hänger nära samman med andra offentliga aktörer och kanske med aktörer inom det privata området. Då är det också viktigt att fundera över hur det egna uppdraget ser ut i förhållande till dem och vilken inriktning verksamheten ska ha.19

Exempel på styrning för att skapa förutsättningar för lärande och utveckling19

Trafikverket uppdrog åt forskare på Institutet för Personal- och Företagsut-veckling att ta fram mer kunskap om hur styrning kan stimulera kreativitet och motivation. Trafikverket har väl utvecklade system för mål- och nyckeltals-baserad styrning och de frågor man ställde sig var därför: Om man ser styr-ning ur individernas perspektiv, och vill främja ansvarstagande, motivation och engagemang – vilka andra former för styrning kan vara till nytta? Vad säger forskningen? Hur kan olika sätt att styra organisationer kombineras med de formella styrsystemen?

Att vissa verksamheter är mer kunskapsintensiva än andra kanske är ord-klyveri. Alla verksamheter har kunskapsintensiva aspekter eller områden. Kun-skapsförmedlande verksamhet kännetecknas av att den levererar tjänster eller varor som innehåller mycket kunskap. Kunskapen är både en resurs och en prestation, det vill säga den flödar in i och ut ur organisationen. Man handlar upp kunnande, bidrar med egen kompetens och förädlar på det sättet kunska-pen till tjänster och produkter.

Kunskapsintensiva verksamheter kan se olika ut. En myndighet som exem-pelvis Trafikverket har en stor andel specialister med expertkompetens. Med-arbetare arbetar i projekt och utvecklingsarbete som innebär att tänka nytt, lösa problem och vara kreativ i samverkan med andra. Även om de flesta har en fast bas i sin yrkeskunskap och kanske själva tycker att de arbetar med ”ett område” så är ofta förutsättningarna, samarbetspartnerna och problemställ-ningarna nya. Nya kunskapsrön, ny teknologi, samhällsströmningar och för-ändrade värderingar gör också att ett lärande ständigt pågår.

19 Avsnittet bygger på Hansson, Johan, Molin, Fredrik och Södergren, Birgitta, Perspektiv på styrning – Hur ser styrning ut som främjar motivation och innovation i kunskapsintensiva verksamheter?, Institutet för Personal- och Företagsutveckling, Uppsala, 2014.


När det gäller styrning av en sådan verksamhet visar forskning att följande är viktigt:

• Verksamhetens syfte bör vara tydligt så att medarbetarna vet avsikten med verksamheten och vad de bidrar till.

• Organisationskulturen bör främja närhet, inlevelse och sammanhang.

• Organisationen bör främja tillit och förståelse för olika perspektiv.

• Egen design och lokala organisationsvarianter bör tillåtas.

• Tvärsamverkan och mångfald bör främjas.

• Det ska gärna finnas ett gott arbetsklimat med socialt stöd.

• Chefer ska sträva efter ett närvarande ledarskap.

Styrning i kunskapsintensiv verksamhet kan leda till ineffektivitet om den fokuserar alltför ensidigt på formalia och dokumentation eftersom organisationen då kan tappa helhetssynen och kunskapen tunnas ut. Samma risk finns om man minskar de personliga kontakterna, eftersom personligt omdöme är en förutsättning för kunskapsutveckling. Det är i kunskapsarbete viktigt att sammanhanget beaktas, förutsättningarna, personerna, och händelser i omgivningen. Det handlar alltså inte bara om know-how utan också om know-why, know-who och know-when.


Att diskutera

• Hur arbetar vi med det förvaltningspolitiska målet i vår verksamhet?

• Har vår verksamhet granskats/utretts av Riksrevisionen, Statskontoret, en utvärderingsmyndighet eller någon annan aktör? Hur kan vi använda deras analys för att utveckla vår verksamhet? Finns det andra exempel vi kan använda oss av?

• Vad betyder den statliga värdegrunden för oss i vår verksamhet? Hur använder vi den i vår vardag?

• Vilken karaktär har vår verksamhet? Är det enkla, komplicerade eller komplexa uppgifter? Hur påverkar det förutsättningarna för vår styrning?

• Hur finansieras vår verksamhet och hur påverkar det våra förutsättningar att styra och bedriva verksamheten?

• Vilka ramar sätter vår myndighets storlek och geografiska placering för styrningen av verksamheten?

• Vilka andra myndigheter och aktörer har närliggande uppdrag och/eller verksamhet? Hur förhåller vi oss till dem?

Lästips

EA-boken – Ekonomiadministrativa bestämmelse för statlig verksamhet. ESV, årlig utgåva

Den gemensamma värdegrunden för statsanställda. Regeringen S2013.011

Läs gärna Riksrevisionens effektivitetsgranskningar: www.riksrevisionen.se och Statskontorets myndighetsanalyser: www.statskontoret.se

Se sammanhanget


4Kapitel



Styrmodellen lägger grunden för den dagliga styrningen


4. Styrmodellen lägger grunden för den dagliga styrningen

I detta kapitel beskriver vi styrmodellens olika delar och vad som är utmär-kande för en effektiv styrning. Utgångspunkten är verksamhetens strategi med dess olika delar. Vi presenterar också verksamhetslogik som kan använ-das som ett strategiskt verktyg.

Bild 3. Styrmodell

Vilka delar ingår i en styrmodell?Som vi nämnde i det inledande kapitlet är en styrmodell den övergri-pande filosofi som avgör hur styrningen och dess delar ska utformas. Utgångspunkten för valet av styrmodell är verksamhetens syfte – varför finns den till och vad är den tänkt att åstadkomma för resultat? Valet av styrform tar utgångspunkt i de interna strategiska vägvalen som organi-sationen gör, det vill säga vilken riktning verksamheten bör ha. Styr-medel är de relativt fasta strukturer som utformas med utgångspunkt i styrningens behov. Det handlar om organisation, arbetsfördelning, delegering av beslutanderätt, arbetsgivarpolitik, former för verksam-heten som exempelvis planering och uppföljning – strukturer som tar tid att forma och sätta sig i organisationen. Styrverktyg är den mest praktiska nivån av styrningen och är verktyg som på ett eller annat sätt inverkar på en medarbetares vardagliga arbete. För att kunna stoppa rätt verktyg i verktygslådan måste ni veta vad ni ska ha lådan till. Därför

Styr

form

Styrverktyg

Styrm

edel

STYRMODELL


är det viktigt att ni har tänkt igenom verksamhetens uppgift, karaktär och vilken eller vilka styrformer som passar bäst. Ibland händer det att myndigheter istället börjar med att välja styrverktyg utan att först ha diskuterat hur styrningen ska utformas, eller att de lägger till olika styr-verktyg utan att fundera på om styrningens inriktning och form i stort bör ses över. Det kan leda till motstridiga styrsignaler och otydlighet.

Styrmodell för en myndighets verksamhetsstyrning: – Styrform – exempelvis resultatstyrning, regelstyrning,

värderingsstyrning. – Styrmedel – exempelvis organisering, regler, arbetsgivarpolitik,

kommunikation, planering och uppföljning. – Styrverktyg – exempelvis internredovisning, systemstöd,

processtyrning, resultatanalys, indikatorer.

Vad är en effektiv styrning? Verksamhetsstyrning är de åtgärder som ledningen på olika nivåer i en myndighet använder för att uppnå ett visst resultat. Det handlar om att få ”rätt” saker att hända i verksamheten genom att driva insatser och beteenden i myndigheten i en viss önskad riktning. För att styrningen ska bli effektiv krävs att den övergripande styrningens struktur och form liksom den värdering som man vill ska prägla verksamheten sam-spelar med medarbetarnas roller, ansvar, de verktyg och rutiner som används samt medarbetarnas motivation.

En förutsättning är att styrningen på organisations- och individnivå hänger sammanEn förutsättning för effektiv styrning är en genomtänkt styrmodell som påverkar organisationens beslut och beteende i önskvärd riktning. I en sådan modell ingår såväl struktur som engagerade medarbetare. Det handlar om den strukturella nivån: Hur ska verksamheten organiseras och styras? Det handlar också om den individuella nivån, det vill säga hur vill vi att den enskilda medarbetaren ska agera? Perspektiven häng-er ihop eftersom alla medarbetare agerar tillsammans med andra och


både påverkar och påverkas av organisationen. Det betyder att organi-sationens utformning, roller och ansvar (strukturen) måste hänga ihop med och är beroende av organisationens gemensamma värdegrund och beteenden (individen). På så sätt skapar ni en organisation som ger förutsättningar för att alla medarbetare drar åt samma håll.

Organisationens utformning – strukturen – består på organisations-nivå både av gemensamma organisatoriska faktorer som uppdrag, stra-tegi, organisering och fördelning av resurser, men också av organisatio-nens kultur i form av gemensamma föreställningar och värdegrund.

På individnivå påverkar de strukturella faktorerna på så sätt att de sät-ter ramarna för organisationens kultur, ansvarsförhållanden och verktyg för styrning. Organisationens kultur påverkar individen direkt genom att den påverkar rutiner men också beteenden, tankar och känslor.

Bild 4. Styrningens olika nivåer20

Organisationsnivå

Struktur och organisationUppdrag, strategi,

organisering och resurser

Kultur och organisationVärdegrund och

gemensamma föreställningar

Struktur Kultur

Struktur och individRoller, ansvar och

verktyg

Kultur och individTankar och känslor,

beteenden och rutiner

Individnivå

Att leda en myndighet är en balansakt mellan externa och interna krav, men också mellan krav på organisations- och individnivå. En förutsätt-ning för en framgångsrik styrmodell är att styrningen på organisations- och individnivå hänger samman och skapar en kultur där medarbetarna känner sig motiverade och delaktiga. Det gäller med andra ord att få en helhet med hjärna, hjärta och handling i samverkan:

20 Fritt efter presentation av Partsrådet – Rådet för partsgemensamt stöd inom det statliga avtalsområdet, 2014.


– Tanke – det är klokt och verkar vettigt. – Känsla – det känns attraktivt. – Handling – det verkar leda till ett meningsfullt resultat.

Ett sätt att stärka och främja syftet med verksamheten är att skapa eller lyfta fram en berättelse från verksamheten som visar vad organisatio-nen vill och kan. Den kan vara en fristående framtidsbild eller en del av en strategi. Frågor som ni då kan ställa er är: Vad är vår historia? Vad har vi lärt oss av våra framgångar och misslyckanden? Finns det delar i vår kultur som vi vill förändra eller lyfta fram? Finns det svagheter i organisationen som vi måste arbeta mera med? Var befinner vi oss och vart är vi på väg? Hur är vi när vi är som bäst? Vilken berättelse vill vår myndighet samla och sprida? Vilka berättelser är lämpliga för att vi ska få legitimitet? Vilka berättelser behöver vår organisation för att locka till sig lämpliga medarbetare? Hur ska vi bemöta medborgarna?

Nedan ger vi två exempel på detta. Först Kronofogden21 och deras beskrivning av den gemensamma framtidsbilden och hur de vill arbeta och uppfattas 2018. Sedan Skatteverket22 och en berättelse om att möta medborgare och vad som är viktigt i det mötet som belyser både hur Skatteverket arbetar i dag och hur de vill arbeta i framtiden.

Exempel – Kronofogdens framtidsbild 2018Framtidsbilden beskriver hur myndigheten arbetar och vill uppfattas 2018

Omvärlden har ett högt förtroende för Kronofogden vilket har bidragit till en positiv bild av myndigheten och det vi gör. Vi uppfattas som en mänsklig och lyhörd myndighet och är det naturliga valet för medborgare i frågor som rör betalningssvårigheter och överskuldsättning. Vi är en aktiv och drivande part i samhällsdebatten och har en tydlig roll som expert i överskuldsättningsfrågor. Man vågar kontakta oss i tid vilket leder till minskad risk för överskuldsättning och att färre blir överskuldsatta.

21 Kronofogden Kronofogdens strategiska inriktning, Stockholm, 2013.22 Skatteverket Glädjen tillbaka i ateljén – och 29 andra berättelser från Skatteverket

Mälardalsregionen, Västerås, 2012.


Kundernas behov är vår utgångspunkt. Vi ställer oss alltid frågan På vilket sätt blir detta bättre för kunden? Våra kundmöten är effektiva både för oss och för kunden både när det gäller var och hur vi möts, och kvaliteten i själva mötet. Det vi gör hjälper kunden att se möjliga val, vad som händer härnäst och sedan agera. Vi har hittat en balans i vårt uppdrag – att upprätthålla en god betalningsvilja i samhället och motverka överskuldsättning – och vävt sam-man dessa i en större utsträckning än tidigare. När vi ökar kundernas möjlighe-ter att själva agera så tidigt som möjligt minskar riskerna för överskuldsättning och färre medborgare och företag kommer att hamna hos oss. De kunder som ändå hamnar hos oss får vägledning och stöd så att de själva kan göra val som förbättrar eller löser situationen.

Kronofogdens webbplats har utvecklats och kundanpassats genom e-tjäns-ter som svarar upp mot kundernas behov. Vi har effektiviserat vår handlägg-ning genom elektroniskt inlämnade uppgifter och underlättat för kunden att göra rätt från början.

Vi har effektiviserats genom att vi har en god beställarkompetens avseende utveckling och förvaltning inom IT-området. Vi är en aktiv beställare genom hela processen så att verksamheten har de IT-stöd den behöver. Vår kultur är kostnadsmedveten, där alla känner ett ansvar för att hushålla med statens re-surser. Detta bidrar till att vi gör medvetna val med ledning av våra strategier och vår vision vilket skapar mervärde för kunden. Vi arbetar ständigt med att utveckla vår verksamhet och vårt arbetssätt. Vår kultur uppmuntrar till stän-diga förbättringar och vi har verktyg för att tillvarata kundernas och medarbe-tarnas förslag. Dessa förslag ser vi som ett viktigt ingångsvärde till hur vi kan utveckla vår verksamhet ytterligare.

Kronofogden är en attraktiv arbetsgivare både ur ett internt och ett externt perspektiv och vi lockar till oss och behåller den kompetens vi behöver. Vi har ett tydligt och tilltalande arbetsgivarerbjudande och erbjuder och tydliggör flera intressanta utvecklingsvägar samt meningsfulla arbetsuppgifter. Vi har även individanpassat våra arbetsvillkor och erbjuder en modern arbetsplats med ett tydligt och kommunikativt ledarskap. Våra chefer kan på ett bra sätt förklara vart myndigheten är på väg och hur vi ska ta oss dit. Detta medför att våra medarbetare förstår sitt bidrag i ett större sammanhang och på vilket sätt de bidrar till helheten.

Vi ser varje möte som en unik möjlighet att skapa förtroende för vår verk-samhet. För att lyckas med detta utgår vi alltid från dem vi är till för, såväl när vi förhåller oss till varandra internt som när vi utför vårt uppdrag och kom-municerar med omvärlden. Alla som har med oss att göra uppfattar oss som pålitliga, hjälpsamma och offensiva. Det innebär att vi håller det vi lovar och står för det vi säger. Vi agerar så att människor uppfattar oss som opartiska, förutsägbara och ärliga. Vi har en kultur som präglas av ständiga förbättringar och uppfattas ligga i framkant samt hittar nya vägar.


Exempel – Skatteverket – Hjälp, jag glömde hindersprövningen

I rummet där folkbokförarna på Skatteverket sitter och arbetar med sina da-torer är det alltid någon som är redo att svara. En dag ringer en kvinna som låter helt förtvivlad.

Jag ska gifta mig imorgon och har helt missat det där med hindersprövning, säger hon. Prästen är bokad, kyrkan är bokad, festen är förberedd med tre rät-ters middag och massor av gäster. Kan du hjälpa mig?

Det här var en torsdag. Bröllopet skulle vara på lördagen. Det fanns alltså bara torsdag och fredag att vinka på.

Skatteverkets folkbokförare tittar på sin arbetshög. Det kunde normalt sett ta ända upp till fyra veckor att få fram hindersprövning med alla underskrifter och intyganden. Men hon tänker på servicekontoret. Om de gick dit direkt och fyllde i underlagen och faxade dem omgående till folkbokföringen skulle det kanske gå att ordna.

Paret rusar iväg till servicekontoret men de var så stressade att de fyllde i fel och de glömde möjligheten att be en servicehandläggare titta igenom pappren.

När folkbokföraren fick faxet på fredagen och såg felen ringer hon därför kvinnan och ber dem gå till servicekontoret igen. Där intygar de att de inte är nära släkt och att de har åldern inne och inte redan är gifta med någon annan. Sen ber de en servicehandläggare titta igenom blanketterna.

På fredag eftermiddag kommer så ett nytt fax med riktiga uppgifter. Folk-bokföraren går in i registren och utfärdar handlingarna. Sen ringde hon kvin-nan igen och ber henne rusa till servicekontoret innan stängning och kvittera ut hindersprövningen.

Kyrkklockorna hade just börjat ringa när kvinna lämnade ett kuvert till präs-ten.

Och här är hindersprövningen, sa hon samtidigt som hon kastade en hastig kärleksfull blick på sin make.

De log mot varandra och kände att de var ordentliga medborgare med alla papper i ordning.

Strax strömmade en mild orgelmusik genom den fullsatta kyrkan och vigsel-gudstjänsten kunde börja.

Strategin är grundenErt uppdrag framgår alltså av instruktion och regleringsbrev. Det gäller sedan för er att tolka och förtydliga uppdraget i en strategi. Strategin tar upp och signalerar vad som är viktigt i verksamheten och berättar samtidigt hur organisationen ser på sig själv. Dessutom pekar den framåt: Vilka effekter ska verksamheten generera? Strategisk plane-


ring är ett slags rörelseriktning. Planeringen är långsiktig och spän-ner ofta över flera år. Syftet är att skapa förutsättningar för att hela organisationen verkar för gemensamma mål inom givna budgetramar – det skapar den röda tråden och är grunden i styrmodellen. Många myndigheter beskriver även i en vision sitt önskade framtida läge. Strategins uppgift blir då att beskriva hur man når visionen. I den här skriften koncentrerar vi oss på strategiarbetet och behandlar inte mer visionsarbetet.

Arbetetet med att ta fram en strategi brukar delas in i tre olika faser: Analysfasen, formuleringsfasen och genomförandefasen. Här går vi igenom de olika faserna.

Bild 5. Strategiprocess

Analysfas

• uppdrag• omvärldsanalys• styrkor och svagheter• analys av resurser och

kompetens

• mål• åtgärder

• operativ planering• budgetering• uppföljning

Formuleringsfas Genomförande

Analysfasen

Utgångspunkten är som sagt ert uppdrag som det beskrivs i instruk-tion och regleringsbrev. Uppdraget behöver dock kompletteras med en omvärldsanalys där ni identifierar möjligheter och hot som påverkar myndighetens förutsättningar att uppfylla uppdraget. Analysen ska vara ett hjälpmedel att planera strategiskt för att möta förändringar i om-världen. Verksamhetens målgrupp är central men det kan också handla om konsekvenser av politiska beslut, utvecklingen hos samarbetspart-ners, förändringar i ekonomi och så vidare. Andra frågor som ni bör ställa er är:

– Vad är det övergripande syftet med verksamheten?


– Vilka ambitioner har regeringen med myndighetens verksamhet? – Vad respektive vem eller vilka är myndigheten till för, och hur ser

deras förväntningar ut på verksamheten? – Inom vilka områden ska myndigheten verka? – Hur tar vi hand om de tvärsektoriella kraven på vår verksamhet,

exempelvis inom miljö- och jämställdhetsområdena? – Hur ser myndighetens uppdrag och verksamhet ut i förhållande till

andra myndigheter? Är det några som har liknande eller angräns-ande uppdrag som vi bör samverka med?

Sedan analyserar ni era befintliga resurser. Ni bör skapa er en bild av vilka möjligheter och risker som finns inom organisationen i förhållande till nuvarande och framtida verksamhet. I vilken riktning ska myndigheten utvecklas? Hur kan personalen utvecklas givet myndighetens syfte och framtida krav på verksamheten? Vad skulle eventuella åtgärder kosta? Hur fungerar de nuvarande systemstöden i förhållande till verksamhe-tens uppgifter och mål? Efter vilka principer ska myndigheten skötas?

Formuleringsfasen

I nästa steg gör ni en långsiktig plan över hur ni ska fullgöra uppdraget med givna förutsättningar. Långsiktig planering omfattar strategiska mål och åtgärder och spänner över flera år. I vilken ordning ska insat-serna komma?

Genomförandefasen

I genomförandefasen omsätts planerna i verksamhet. För att öka ef-fektiviteten i strategiarbetet är det viktigt att planens förutsättningar och mål följs upp regelbundet. Vilka antaganden om målgrupp och omgivning har legat till grund för den strategiska planen? Det kan till exempel handla om vilket utgångsläge eller vilken motivation målgrup-pen har för att ta emot de prestationer som verksamheten levererar. I planeringen är det viktigt att göra sina antaganden explicita – det gör


det lättare att bedöma om den tänkta insatsen är realistisk och möjlig att genomföra. I utvärderingen är det viktigt att klargöra vilka antagan-den insatsen vilar på för att förklara graden av framgång.

I kapitel 8 beskriver vi närmare hur processen för att omsätta de strategiska planerna i operativ verksamhet kan se ut.

23

Exempel – Verksamhetslogik är ett strategiskt verktyg

I arbetet med att operationalisera uppdraget och synliggöra den röda tråden i verksamheten krävs ibland hjälp av en metod eller ett verktyg. Nedan beskri-ver vi verksamhetslogik – det är ett analysverktyg som kan hjälpa er att tänka mer systematiskt kring verksamheten

Verksamhetslogik eller programteori23 kan användas som ett strategiskt verktyg och som ett stöd för att tänka systematiskt kring verksamheten. Vi väljer här att använda enbart begreppet verksamhetslogik. Verktyget kan de-finieras som en teori eller modell över hur en insats (projekt, strategi, initiativ) är tänkt att fungera och som en analysram i exempelvis verksamhetsplane-ringsprocessen. Resultatet av arbetet utformas som en sammanhängande be-rättelse eller grafiskt som en logisk modell. Den modellen kallar vi här för verk-samhetslogik. Den bygger i stora delar den effektkedja som beskrivs närmare i kapitel 7. En verksamhetslogik är alltså en bild av hur en verksamhet är tänkt att fungera från insatta resurser till effekt enligt bilden nedan:

Frågor till stöd för att formulera en verksamhetslogik:

• Varför ska insatsen genomföras? Vilka problem ska lösas? Med andra ord: Vilka sluteffekter ska uppnås?

• Vilka målgrupper är involverade och varför?

• Hur är det tänkt att målgrupperna ska påverkas av insatsen?

• Vilka omvärldsfaktorer påverkar insatsen?

• Via vilka händelser eller handlingar eller förändringar i beteende eller at-tityder ska målen nås?

• Vilka andra insatser verkar för samma mål? Kompletterar de varandra? Ver-kar andra aktörer för samma mål?

23 Programteori kan delas upp i en förändringsteori och en handlingsteori. Förenklat skulle vi kunna säga att förändringsteorin baseras på en tänkt effektkedja om att det är möjligt att förändra något i avsedd riktning. Handlingsteorin beskriver vilka prestationer och hur de ska levereras för att åstadkomma avsedd effektkedja.


• Vilka antaganden gör vi att denna insats kommer att leda till de avsedda effekterna? Vad är tidigare erfarenheter av liknande insatser? Vad säger forskningen?

• Har vi de resurser och den kompetens som krävs för genomförandet? Behövs någon ny kompetens, som vi inte brukar använda i detta sammanhang?

Bild 6. Verksamhetslogik24

Förutsättningar och antaganden

Effektkedja

Resurser

Aktivi-teter

Presta-tioner

Direkta mål-grupper

Effekter på kort sikt

Effekter på me-dellång sikt

Effekter på lång sikt

Externa faktorer och aktörer

Modellen bygger på att man med hjälp av styrdokument, utvärderingar och annan information beskriver hur en verksamhet logiskt hänger ihop och de antaganden som ligger bakom. Det innebär att allt från resurser och aktivi-teter till förväntade prestationer och effekter beskrivs och dokumenteras. Resurserna består bland annat av pengar, personal, utrustning och metoder. Exempel på prestationer kan vara utbetalningar av bidrag, rapporter och råd-givning. Långsiktiga effekter kan exempelvis vara minskad arbetslöshet och ökad tillväxt.

De viktigaste delarna i modellen är de yttre omständigheterna, som i bilden ovan syns som ett fält ovanför och ett fält under de blåa rutorna. Förutsättning-arna och antagandena bakom dem visar varför vi tror att en insats kommer att leda till en viss effekt och hur genomförandet ska ske. De externa faktorerna och aktörerna visar vad vi tror kan påverka effektkedjan efter det att prestatio-nen lämnat myndigheten. Genom denna analys av både möjligheter och risker kan myndigheten identifiera sina förbättringsområden. Verksamhetslogiken bidrar till att tydliggöra hur den externa och interna styrningen hänger ihop. Dessutom får ni hjälp att analysera att ni gör rätt saker på rätt sätt.

24 ESV 2012:43, Programteori och verksamhetslogik – ett metodstöd för Regeringskansliet, Stockholm.


En verksamhetslogik är ett gemensamt arbete

Arbetet med att ta fram beskrivningar enligt verksamhetslogiken är ett ge-mensamt arbete för berörda personer inom – och i relevanta fall även utanför – organisationen. Sammansättningen kan variera beroende på om det handlar om hela eller delar av en verksamhet. Genom att samverka kring analysen ska-par ni delaktighet och minskar risken att viktiga antaganden om till exempel beteenden och påverkansfaktorer förbises eller beskrivs felaktigt. Avgörande för modellens framgång är att ledningen både står bakom och deltar i arbetet.

Arbetet bedrivs vanligtvis i workshoppar med chefer och medarbetare och personer från den verksamhet som berörs liksom målgruppen. Det är praktiskt och överskådligt att arbeta med hjälp av häftlappar, och bygga upp verksam-hetslogiska scheman på stora papper som fästs på väggen eller på skärmar. Det ger er flexibilitet att arbeta i flera steg och underlättar justeringar under arbetets gång.

Arbetet kommer igång snabbare och det är lättare att få med sig deltagarna om de personer som är ansvariga för att leda arbetet har förberett tavlor med utgångspunkt från befintlig information. Det är oftast lättare att bli inspirerad till nytänkande om man ser framför sig hur den nuvarande situationen ser ut. Det är också en fördel om deltagarna har förberett sig genom att i förväg gå igenom olika dokument om myndigheten och fundera kring dem.

Verksamhetslogik är en analysram

Med hjälp av verksamhetslogik kan analysen av verksamheten underlätta be-dömningar av olika slag:

• Fungerar styrnings- och uppföljningsstrukturen bra för den interna styrningen och för regeringens behov av information?

• Är målen tydliga och relevanta?

• Vad är det i verksamheten som styrningen och uppföljningen ska fokusera på?

• Vilka indikatorer är lämpliga för uppföljning och utvärdering?

• Hur är verksamheten kopplad till myndighetens redovisningsplan?

• Kan den verksamhetsmässiga strukturen i objektplanen förbättras så att vi får fram en relevant kostnadsredovisning?

• Är vår tidredovisning ändamålsenlig eller bör den förbättras?

Om ni har uppnått de avsedda effekterna kan ni behöva ställa er följande fråga: Vilken eller vilka delar, om någon, av verksamheten bidrog till att ef-fekterna uppnåddes? Om ni inte har uppnått de avsedda effekterna kan det


föranleda frågor som: Beror det på att vi har gjort fel antaganden om hur mål-grupperna skulle reagera på prestationerna? Finns det andra faktorer som vi inte tänkt på, som påverkat utfallet? I verksamhetslogiken är det också viktigt att försöka identifiera andra aktörer som kan tänkas påverka utfallet i den tänkta effektkedjan. Det kan till exempel vara andra myndigheter, organisa-tioner eller företag. Ni behöver också klarlägga faktorer som demografiska förändringar, regelförändringar eller klimatförändringar som kan tänkas på-verka. I vissa fall kan analysen leda till förebyggande åtgärder.

En myndighets uppgifter kan, som vi nämnde i kapitel 3, vara av olika slag – enkla, komplicerade och komplexa – och det avgör hur åtgärderna ska ut-formas. Men just därför att verkligheten är komplex behövs ett verktyg som verksamhetslogik eller något liknande. Det ger ett stöd för tänkandet och hjäl-per oss att skapa gemensamma referensramar. Verksamhetslogiken går ut på att tydliggöra och dokumentera argumenten bakom besluten. Även de yttre förhållanden som myndigheten verkar i lyfts fram och synliggörs i verksam-hetslogiken. Det ökar medvetenheten om omvärlden och hur den kan påverka verksamheten. På så sätt blir också myndighetens roll tydligare. Med stöd av verksamhetslogiken kan ni lättare bedöma vad myndighetens prestationer rimligen enskilt kan leda till och vilka effekter myndigheten bidrar med till-sammans med andra aktörer.

Verksamhetslogiken har både styrkor och svagheter

En styrka i metoden är att den hjälper till att tydliggöra syften och antagna samband som ofta bara är underförstådda. Det är just de antaganden som ligger bakom de tänkta orsakssambanden som ständigt behöver prövas: Här tittar ni på relevansen i mål, aktiviteter och indikatorer. Är det något som be-höver korrigeras? Stämmer de antaganden som ni gjort med hänsyn till redovi-sat resultat? Men modellen i sig säkerställer inte sambanden mellan orsak och verkan, vilket kan sägas vara en svaghet.

En annan nackdel med modellen är att den är tidskrävande, ni måste av-sätta en hel del tid för att diskutera verksamheten på detta systematiska sätt, men samtidigt kan det ses som en långsiktig investering i verksamheten.


5Kapitel



Styrformen anger styrningens form och riktning


5. Styrformen anger styrningens form och riktning

I strategin lägger vi fast varför verksamheten behöver styras och vad som är syftet med styrningen. Nästa steg är att bestämma hur styrningen ska ut-formas, varifrån styrningen ska utgå och vilken riktning den ska ha. Här presenteras resultatstyrning, regelstyrning och värderingsstyrning som är tre olika styrformer som kan kombineras.

Bild 7. Styrform

I litteraturen delas styrningen in i olika kategorier, olika former. Här väljer vi att dela in styrningen i formen resultatstyrning (med vertikal respektive horisontell riktning), regelstyrning samt värderingsstyrning. De olika styrformerna som vi beskriver nedan besvarar frågan om styr-ningens riktning och form på olika sätt.

Resultatstyrning med vertikalt fokus tittar på resultat för olika delarDet finns myndigheter som tillämpar mål- och resultatstyrning i sin interna styrning där verksamheten delas in i exempelvis avdelningar och de särskilda delarna styrs för sig. Medarbetarna har mål på olika organisatoriska nivåer som ger dem frihet att bestämma hur arbetet ska utformas och genomföras.

Med det här synsättet besvaras frågan ”varför styrning” med behovet

Styr

form

Styrverktyg

Styrm

edel

STYRMODELL


av tydlig ansvarsfördelning och kontroll. Möjligheten att kontrollera att regler, rutiner och instruktioner följs är central. Att mäta och följa upp prestationer och måluppfyllelse är en förutsättning för planering och beslutsfattande. Styrningen syftar till effektiv resursanvändning, vilket kan uppnås när samtliga resurser i verksamheten utnyttjas optimalt. Verksamheten behöver en struktur i vilken varje befattningshavare har sin tydligt angivna roll och funktion. Styrningen sker genom att presta-tioner redovisas och jämförs med formulerade mål eller budgetanslag. Ledningens roll handlar om att formulera mål och kontrollera utfall.

Nackdelen med den här styrformen är att den kan leda till subopti-meringar – det vill säga att man genom bristande samordning får en mindre effektiv verksamhet. Ofta har den kombinerats med detaljerade uppföljningar som därmed lett till begränsad handlingsfrihet.

Resultatstyrning med horisontellt fokus tittar på verksamhetens värde för kunden Andra myndigheter utgår från ett utifrån- och in-perspektiv på verk-samheten och styr verksamheten efter horisontella processer. I fokus står verksamhetens förmåga att skapa värde för kunden, brukarna.25

Målet är att nå resultat och effekter för processen som helhet, oavsett gränsdragningar inom verksamheten. Stor vikt läggs vid samverkan mellan systemets olika delar oavsett om dessa finns inom organisatio-nen eller mellan organisationen och externa aktörer.

När vi här frågar ”varför styrning” får vi ett annat svar. Styrning behövs i första hand för att säkra medarbetarnas förutsättningar att utveckla verksamheten. Det som ska styras är de processer som reglerar flödet av tjänster och varor i en verksamhet. I den här typen av styrning ingår den vertikala styrningen som en delmängd, eller stödprocess. Det centrala är att kunden ska vara den som drar nytta av verksamheten. Frågan ”varför styrning” får således ytterligare ett svar: Styrning behövs

25 Här används begreppet ”kund” i betydelsen ”den som verksamheten är till för”. Det är något snävare än medborgare, som ju inte alltid är direkt användare av myndighetens tjänster. Begreppet kund är omdiskuterat i offentlig sektor men används idag av många myndigheter.


för att säkerställa att det vi producerar är värdeskapande för kunden, medborgaren, brukaren eller klienten.

Styrningen handlar här om att hantera kundens behov och önske-mål. Syftet blir då att åstadkomma och behålla ett störningsfritt flöde av tjänster och varor i processen. Fokus för styrningen ligger på proces-ser, inte avdelningar eller funktioner. Resursutnyttjandet blir därmed underordnat. Mätningar används som underlag för lärande och för-bättringsåtgärder i det löpande arbetet, och styrningen handlar om att upptäcka och åtgärda onormala avvikelser i produktionsflödet. Led-ningens roll blir att skapa förutsättningar för störningsfria processer. Det är viktigt för ledningen att träffa medarbetarna och informera sig om förutsättningarna och villkoren ute i processen.

En nackdel med det här synsättet är att det är svårt att sätta en tydlig gräns för verksamheten. Det kan också vara svårt att kombinera med en tydlig vertikal ansvarskedja.26

Regler och policyer beslutas av olika nivåer i systemetRegeringens styrning av myndigheterna regleras av lagar som riksda-gen fattat men också i förordningar som regeringen själv beslutat om. Detta ramverk av lagar och förordningar anger förutsättningarna för statliga myndigheter att organisera, styra och följa upp verksamhe-ten. Ramverket består bland annat av förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Vissa myndigheter omfattas också av internrevisionsförordningen (2006:1228) och av förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Utöver dessa finns det generella ekonomiadministrativa regelverket. Dessutom omfattas vissa myndigheters verksamhet av särskilda lagar och förordningar.

26 Hansson, Johan, Molin, Fredrik och Södergren, Birgitta Perspektiv på styrning – Hur ser styrning ut som främjar motivation och innovation i kunskapsintensiva verksamheter?, Institutet för Personal- och Företagsutveckling, Uppsala, 2014.


Det gäller bland annat inom socialförsäkringsområdet, polisverksam-het, universitet- och högskolor med flera.

För att styrningen ska fungera i avsedd riktning kombineras den med regler och policyer som styr hur arbetet ska genomföras. Fördelen med denna typ av styrning är att både chefer och medarbetare vet vad som förväntas av dem. Nackdelen är att få processer i dag är så självklara att det på förhand går att skapa entydiga regler.

Värderingar handlar om organisationens identitetFör att skapa en identitet som håller ihop myndigheten och myndig-hetskulturen kan ni använda styrning med värderingar. Det handlar om att försöka skapa en kultur eller en anda som gör att alla drar åt samma håll och som ligger i linje med den statliga värdegrunden och generella krav som gäller för statlig verksamhet (exempelvis inom jämställdhets- och miljöområdet).

Styrmodellen måste samverka med rådande värderingar i organisa-tionskulturen. Exempelvis om synsättet i styrmodellen är vertikalt med fokus på kontroll samtidigt som den rådande kulturen i verksamheten (eller delar av den) utmärks av en stark kollegial lojalitet och en tendens att omtolka beslut som kommer uppifrån så innebär det ofta att led-ning och medarbetare har skilda uppfattningar om vad som är syftet med verksamheten. Styrning utifrån värderingar fokuserar på mening-en och syftet med verksamheten och vägleder organisationen i frågor som:

– Vem/vad är vi till för? – Vilken skillnad vill vi göra? – Vilket är det övergripande syftet med vår verksamhet?27

En av fördelarna med värderingsstyrning är att den fungerar vägle-dande för organisationen i frågor som inte kan styras genom regler

27 Hansson, Johan, Molin, Fredrik och Södergren, Birgitta Perspektiv på styrning – Hur ser styrning ut som främjar motivation och innovation i kunskapsintensiva verksamheter?, Institutet för Personal- och Företagsutveckling, Uppsala, 2014.


utan kräver en individuell bedömning. För att värderingsstyrning ska fungera måste organisationen arbeta med den aktivt och exempelvis introducera nya medarbetare i organisationens gemensamma värde-ringar. En stark organisationskultur kan verka negativt på medarbetares kreativitet, eftersom de leds in i ett grupptänkande där de är mindre mottagliga för nya sätt att tänka.

En kombination av styrformer är vanligastDe flesta organisationer använder en kombination av styrformer. Oavsett vilket perspektiv ni väljer för er verksamhetsstyrning måste den svara upp mot regeringens styrning i form av resultatredovisning i årsredovisningen, rättvisande finansiell redovisning samt särskilda uppdrag. Det är också viktigt att de olika styrformerna samspelar väl och sänder samma budskap så att styrmedlen inte skapar oklarheter i organisationen.

Bild 8. Olika styrformer

Som bilden ovan visar existerar de olika styrformerna samtidigt i orga-nisationen och påverkar och är beroende av varandra.

Regeringen har valt att använda mål- och resultatstyrning för sin styrning av myndigheterna så att det ska finnas handlingsutrymme för myndigheterna att utforma verksamheten på bästa sätt med givna resurser. Budgetlagen ställer samtidigt krav på myndigheterna när det

Resultatstyrning

Regler

Värderingar


gäller redovisning av verksamhet och medel med utgångspunkt i den vertikala ansvarskedjan som utgår från riksdagens beslut om anslags-tilldelning. Många myndigheter ska också tillämpa särskilda regelverk i form av lagar och förordningar som riktar andra krav på verksamhet och redovisning. Samtliga myndigheter omfattas av den statliga vär-degrunden. Samtidigt är det upp till varje myndighet att inom dessa ramar besluta om hur de ska styra sin verksamhet.28 29

Exempel – Försäkringskassan utvecklar styrningen med värderingar

Försäkringskassan28 arbetar med att utveckla styrningen av verksamheten så att den ska få en starkare koppling till regeringens övergripande mål – att öka för-troendet för socialförsäkringen och Försäkringskassan. De strävar efter att skapa en mer balanserad styrning genom att komplettera mål- och resultatstyrning-en, regelstyrning och processtyrningen med en tydligare värderingsstyrning.29 För att denna balanserade styrning ska få genomslag i organisationen ökar man handläggarnas utrymme att kvalitativt följa hur väl man lyckas leva upp till kundlöftet. I gengäld minskas detaljstyrningen i processer och vägledningar och i uppföljningen av kvantitativa mål för grupper och enskilda medarbetare. Uppföljningen av verksamheten ska nu i högre grad inriktas på att ge under-lag till hur Försäkringskassan kan utvecklas för bättre kundvärde. Kvantiteter och volymer används för uppföljning på övergripande nivåer medan styrning och uppföljning av verksamhet på grupp- och individnivå inriktas på värdeska-pande för kund.

28 Försäkringskassan, Stöd för planeringsarbete och uppföljning, bilaga 1, Stockholm, 2014.29 För att göra detta har Försäkringskassan bland annat introducerat begrepp som kundlöften och

kundvärde.


6Kapitel



Många olika styrmedel ska samverka i en helhet


6. Många olika styrmedel ska samverka i en helhet

I det här kapitlet tittar vi på vilka styrmedel vi kan använda. Styrmedel är de relativt fasta strukturer som utformas med utgångspunkt i styrning-ens behov. Det handlar om organisation, arbetsgivarpolitik, och former för planering och uppföljning – strukturer som tar tid att forma och sätta sig i organisationen. Det är viktigt att styrmedlen drar åt samma håll och på så sätt förstärker varandra.

Ett råd är att inte oreflekterat anamma ett nytt styrmedel. Det gäller att kombinera ihop styrmedel som kompletterar varandra och har ett klart samband med varandra för att skapa en fungerande styrmodell som passar verksamheten. Långsiktighet och uthållighet är också viktigt. Det tar tid att skapa en bra styrmodell som bärs av organisationen.

Bild 9. Styrmedel

När ni har bestämt hur balansen ska se ut mellan de olika styrformerna, är det dags att välja styrmedel. Vilka olika styrmedel finns? ESV delar upp dem i följande kategorier:

– Organisatoriska styrmedel, såsom organisationsstruktur, arbetsord-ning samt besluts- och ansvarfördelning.

– Regler, såsom policyer, regler och rutiner.

Styr

form

Styrverktyg

Styrm

edel

STYRMODELL


– Arbetsgivarpolitiska styrmedel, såsom lön och karriärvägar, kompe-tensstrategier, ledar- och medarbetarskap, organisationskultur samt kommunikation.

– Styrmedel för verksamhetens inriktning, såsom den årliga planerings-cykeln.

Nedan illustrerar vi hur de olika styrmedlen består av olika delar. Färgerna illustrerar hur de hänger samman sinsemellan.

Bild 10. Olika styrmedel

När ni väljer styrmedel måste ni tänka på vad styrningen ska fokusera på. Om ni fokuserar mycket på exempelvis policy och regler kanske det får till följd att ni måste minska på något annat styrmedel och så vidare. Olika kombinationer av styrmedel kan också leda till motstridiga signaler. Om ni till exempel formulerar övergripande mål och samti-digt inför mängder av begränsningar i form av regler och policyer kan det bli svårt för medarbetarna att veta vad som gäller. Den frihet som målstyrningen syftar till begränsas då av regelstyrningen. Om ni istället inför alltför många mål kan det i praktiken leda till alltför detaljerade instruktioner för vad varje medarbetare ska göra. Den typen av styrning leder snarare till handlingsförlamning än till flexibilitet och kreativitet.

Kultur, ledarskap,

medarbetarskap och

motivation

Kommunikation

Kompetensför-sörjning

Policy, regler och rutiner

Organisering: tydliga roller och befogenheter

Planering och uppföljning


Vidare kan avsaknad av dokumenterade regler och policyer leda till rollkonflikter och tvetydigheter. Upplevda rollkonflikter drabbar inte bara medarbetarna utan även organisationen, i form av minskad moti-vation på grund av upplevt minskat inflytande, vilket kan leda till sämre prestationer och en negativ inställning till ledningen.

Trycket på förändrad styrning kommer ibland inifrån. Medarbetare är ofta tränade i att tänka i termer av styrning och attraheras av att bidra till att myndigheten för in populära recept från omgivningen. Följden kan då bli att både nya och gamla styrmedel finns samtidigt i en orga-nisation. De gamla har inte ersatts av de nya och används ihop trots att de inte är kompatibla. Det händer också att myndigheter känner ett yttre tryck och därför väljer att härma andra organisationers modeller. I det sammanhanget måste man ta reda på med vilka förutsättningar och vilket uppdrag myndigheten lyckades och med detta i åtanke ställa sig frågan: Är det rätt modell för vår organisation?

Organisatoriska styrmedel – fastställ ansvar och roller i organisationen Myndighetsförordningen sätter ramarna

Myndigheter kan relativt fritt organisera sin verksamhet inom de ramar som myndighetsförordningen och myndighetens instruktion ger. Myn-dighetsförordningen beskriver vilket ansvar myndighetens ledning har inför regeringen, som att alla myndigheter ska ha arbetsordningar och vilka ärenden en myndighetsledning inte kan delegera. I instruktionen anger regeringen vilka uppgifter och särskilda ansvarsområden som myndigheten har och om det finns några begränsningar i hur de får bedriva sin verksamhet. För vissa myndigheter beskriver instruktionen också hur den ska vara organiserad och om det ska finnas ett insynsråd eller något särskilt beslutsfattande rådgivande organ vid myndigheten.

En verksamhetsanpassad organisationsstruktur är ett stöd för myn-dighetens arbete. Organisatoriska styrmedel är av avgörande betydelse eftersom utformningen styr ansvar och kommunikation i organisa-tionen. Här väljer ni bland annat mellan centralisering eller decentra-


lisering, vertikal eller horisontell styrning och mellan definierat eller generellt ansvar.

När vi talar om hur en verksamhet ska organiseras brukar vi ta upp egenskaper som form, fördelning av ansvar och befogenheter liksom metoder för att samordna verksamheterna, det vill säga:

– Vem bestämmer? – Vem ska göra vad? – Hur ska vi samordna?

Tydliga roller och befogenheter är viktigt

Svensk statsförvaltning präglas av att ansvaret och befogenheterna, och därmed också beslutsfattandet, är delegerat och decentraliserat i organisationen. Roller och befogenheter behöver därför vara tydliga. Den som delegerar en uppgift ansvarar exempelvis för att uppgiftsmot-tagaren har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara av uppgiften. Genom att fördela ansvar för verksamhetens olika delar på detta sätt visar ledningen vilken grad av självständighet som cheferna har. Samti-digt förväntar sig ledningen att chefer och medarbetare på olika nivåer ser till verksamhetens helhet och att de förvaltar och vidareutvecklar sina respektive delar utifrån det.

Arbetsordningen fastställer vem som gör vad

Med arbetsordningen tydliggör myndighetsledningen sin uppfattning om myndighetens organisering, arbetsfördelning, delegering och hand-läggning av ärenden. Ansvarsfördelningen är en viktig grund för såväl ordning och reda, som den finansiella styrningen, kontinuiteten och utvecklingen av verksamheten och har stor betydelse för det beteende som uppstår inom och mellan enheter i en organisation. Om exempel-vis arbetsordningen är otydlig kan det leda till att informella roller och maktstrukturer uppstår. Det är viktigt att det finns en medvetenhet om vilka effekter olika typer av ansvar kan få för medarbetarna, och att det löpande förs en dialog mellan de berörda i frågan.


Reglera samordningen

Hur ska ledningen samordna verksamheten och säkerställa att de olika cheferna drar åt samma håll och på ett sådant sätt att utvecklingen för helheten blir gynnsam? Både decentralisering och processorientering är sätt att öka självständigheten. Om ni ska uppnå en balans mellan självständighet och samordning behöver ni ha tydlig ansvarsfördelning och olika former för kommunikation, såsom möten, nätverk etc. Myn-dighetsanalyser som Statskontoret genomfört visar att samordningen inom myndigheterna behöver utvecklas.30

Det händer till exempel att en avdelning inte känner till att en an-nan avdelning arbetar med projekt som sammanfaller med deras eget arbete. Detta kan också leda till att målgruppen har svårt att veta vart de ska vända sig i specifika frågor. Brister i den interna samordningen inom en myndighet skapar alltså inte bara interna svårigheter utan kan också skapa problem för myndighetens externa målgrupper. Det finns för- och nackdelar med alla sätt att organisera verksamheten

Vi har tidigare tagit upp några grundformer av styrning – vertikal och horisontell styrning. I det sammanhanget beskriver vi processtyrning och att den typen av styrning ofta kombineras med exempelvis resultat-styrning med ett vertikalt fokus. Utmaningen är då, som sagts tidigare, att hitta en optimal lösning som ger stöd för helheten och som stödjer verksamhetens övergripande syfte. Det finns alltid en risk att en kombi-nation av olika styrformer skapar otydlighet när det gäller roll- och an-svarsfördelning inom en myndighet. Rent formellt kan det vara tydligt vem som är ansvarig för en viss del av verksamheten och vem som har mandat att fatta vissa beslut. Praktiken visar dock ofta på oklarheter om var ansvar och befogenheter faktiskt ligger.

30 Statskontoret, Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering, Stockholm, 2013.

Regeringen har reglerat kravet på att myndigheter ska ha en arbets-ordning i myndig-hetsförordningens (2007:515) 4 §. Där framgår att myn-dighetens ledning ska besluta om en arbetsordning med närmare föreskrif-ter om myndighe-tens organisation, arbetsfördelning mellan styrelse och myndighets-chef, delegering av beslutanderätt inom myndighe-ten, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten.


Sammanfattningsvis kan man säga att alla sätt att organisera sig har både för- och nackdelar. Målsättningen bör vara att hitta en organise-ring som stödjer verksamhetens övergripande syfte och strategi. Denna måste kombineras med andra styrmedel som motverkar de nackdelar som varje organisering kan medföra.

Vilka regler och policyer ska ni ha i organisationen?Som vi tidigare nämnt finns ett antal lagar, förordningar och föreskrif-ter som reglerar myndigheternas verksamhet.

Ni kan också välja att formulera interna regler och policyer som gäller för er verksamhet och som styr ledningens och medarbetarnas arbete. Detta ska i så fall anges i arbetsordningen. Sådana brukar van-ligtvis reglera generella frågor som exempelvis rör anställning, organi-sationens styrning, ekonomiadministrativa rutiner med mera. Andra kan handla om verksamhetens utförande såsom ärendehandläggning, beslutsfattande med mera.

Den normhierarki som ni väljer bör vara överskådlig och lättbegrip-lig med en klar skillnad mellan olika nivåer (vad-varför-hur). Exempel-vis som figuren nedan. 31

Bild 11. Normhierarki

31 Ledningssystem för informationssäkerhet, LIS ISO 27000.

Instruktioner

Anvisningar(metoder och verktyg)

Riktlinjer

Policy


• Policy – En övergripande avsikt och viljeinriktning som formu-leras av ledningen. Den redovisar myndighetens viljeinriktning, förhållningssätt och etik inom ett visst område eller i en viss fråga. Policyn är ofta kortfattad och generellt formulerad.

• Riktlinjer – Anger hur de övergripande målen i policyn ska uppnås. Riktlinjer beskriver ofta vad som ska göras.

• Anvisningar – Beskriver ”på vilket sätt” och innehåller ofta kon-kreta bestämmelser om hur verksamheten inom ett område ska genomföras. En anvisning är ofta kortfattad och enkel.

• Instruktion – En instruktion beskriver sätt att utföra enskild ak-tivitet/moment vid genomförandet av en viss arbetsuppgift. Till en rutin kan höra en eller flera instruktioner som mer detaljerat beskriver hur och av vem arbetet ska utföras.

Bestäm vad som ska regleras, hur det ska regleras och varför det ska regleras

Det är myndighetens ledning som, med utgångspunkt i verksamhetens behov, avgör hur detta styrmedel ska användas internt i myndigheten. En del myndigheter har ett omfattande internt regelverk medan andra använder det mer restriktivt. Oavsett vilket, så bör ni säkerställa att de interna reglerna går i linje med myndighetens styrform. En långt-gående delegering i form av målstyrning motverkas exempelvis av ett detaljerat regelverk medan verksamheten kan ha behov av detaljerade regler om det är en högriskverksamhet med långtgående decentraliserat ansvar.

Om man har få regler och policyer kräver det en hög grad av tillit mellan olika nivåer i organisationen som i sin tur bygger på att man har en tydlig och klar ansvarsfördelning. Dialog är ett viktigt verktyg som man då kan använda för att försäkra sig om att organisationen är med-veten om det övergripande syftet och den enskildes roll och ansvar.


Arbetsgivarpolitiska styrmedel handlar om att få alla att dra åt samma hållEn tydlig arbetsgivarpolitik är ett instrument för att åstadkomma ef-fektiva organisationer. Arbetsgivarpolitiken inom den statliga sektorn utgår inte främst från löner och villkor utan från ett synsätt kring nor-mer och värderingar för att leda, styra och utveckla verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt.

Svensk statsförvaltning präglas av att ansvaret och befogenheterna, och därmed också beslutsfattandet, är delegerat och decentraliserat. I Sverige är arbetsgivarpolitiken delegerad till myndighetscheferna så att de i samverkan ska kunna utforma arbetsgivarpolitiken på ett sätt som passar verksamheten. Alla myndigheter är medlemmar i Arbets-givarverket där medlemmarna gemensamt utvecklar och samordnar den statliga arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarverket förhandlar också på central nivå med de fackliga organisationerna och tecknar de centrala kollektivavtalen för den statliga sektorn. Det är medlemmarna som till regeringen föreslår styrelse och ordförande för Arbetsgivarverket, styrelsen tillsätter generaldirektören och verksamheten finansieras med avgifter från medlemmarna, det vill säga myndigheterna.

Myndigheterna har gemensamt enats om fem arbetsgivarpolitiska prioriteringar (se tabell nedan) som tar sikte både på den enskilde med-arbetarens förhållande till verksamhetsutvecklingen och på den övergri-pande utvecklingen. Efter dessa fem principer ska sedan myndigheterna anpassa och utveckla sin verksamhet.


Tabell 3. Arbetsgivarpolitiska prioriteringar 32

Prioritering Strategier

En tydlig arbetsgivar-politik leder till en effektiv verksamhet.

• Vi ser arbetsgivarpolitiken som ett medel att utveckla verksamheten och låter den genomsyra alla verksamhetsfrågor.

• Vi utvecklar och samordnar arbetsgivarpolitiken gemensamt i arbetsgivarsamverkan.

• Vi bedriver en proaktiv intressebevakning som utvecklar arbetsgivarpolitiken.

Verksamheternas behov av utveckling styr kompetens-försörjningen.

• Vi attraherar kompetenta medarbetare genom intressanta arbetsuppgifter, utvecklingsmöjligheter och attraktiva anställningsvillkor.

• Vi tillvaratar och utvecklar den kompetens som verksamheten kräver genom strategisk kompetens-försörjning med ett inkluderande synsätt.

• Vi samverkar för en effektiv omställning och ökad rörlighet som stödjer arbetslinjen.

Våra avtal bidrar till en effektiv verksam-het.

• Vi har en lönebildning med resultatet i fokus och sätter lön och andra villkor genom dialog mellan chef och medarbetare.

• Vi låter verksamhetens krav styra arbetstidens förläggning.

• Vi utvecklar tillämpningen av avtalen genom arbetsgivarsamverkan.

Ledarskap och medar-betarskap i samspel utvecklar verksam-heten.

• Våra medarbetare och chefer tar ett gemensamt ansvar för att utveckla verksamheten.

• Vi rekryterar och utvecklar chefer utifrån önskade ledarbeteenden och ger dem förutsättningar att utöva ledarskapet.

• Våra chefer företräder arbetsgivaren, utvecklar och tillämpar arbetsgivarpolitiken som ett medel för att nå verksamhetens mål.

En god arbetsmiljö främjar verksamhets-utveckling.

• Vi satsar på en god arbetsmiljö som bidrar till kreativa och lärande arbetsplatser.

• Vi arbetar, i arbetsgivarsamverkan, för att förebygga och hantera hot, våld och andra riskfaktorer.

• Vi erbjuder medarbetarna flexibla lösningar inom ramen för verksamheternas förutsättningar och behov av utveckling.

32 Arbetsgivarverket, Strategi för den statliga arbetsgivarpolitiken, Stockholm, Danagård LiTHO, 2014. Strategin fastställdes 2012 och gäller tills vidare. Den har reviderats 2014.


Stöd för effektiv verksamhetsstyrning

Sambandet mellan arbetsgivarpolitiken och verksamhetsstyrningen är tydlig i den arbetsgivarpolitiska strategin. Det är ett styrmedel för att koppla samman struktur och individ. Grundläggande faktorer är att lön och andra arbetsvillkor, kompetensförsörjning, ledarskap och medarbetarskap samt arbetsmiljö ska utformas med utgångspunkt i verksamhetens behov och därigenom stödja en effektiv verksamhet. Ansvaret för detta är delegerat till myndighetsledningen.

I verksamheten bör ni alltså fundera över hur dessa styrmedel ska utformas för att på bästa sätt stödja den styrmodell som ni har valt för verksamheten. För att uppnå en effektiv styrning bör sambanden vara entydiga, tydliga och väl kända för medarbetarna.

Kompetensförsörjning handlar om verksamhetsutveckling

Medarbetarnas kompetens är den helt avgörande förutsättningen för myndigheternas förmåga att bedriva sin verksamhet på ett effektivt sätt.33 Att utveckla verksamheten är i praktiken ofta detsamma som att arbeta strategiskt med kompetensförsörjning och -utveckling. Enkelt utryckt består det strategiska arbetet för er som myndighet i att analy-sera var ni är, vart ni ska samt vilka hinder och möjligheter som finns efter vägen. För det behövs kontinuerlig omvärldsbevakning och be-dömningar av faktorer som kan underlätta eller försvåra era möjligheter att få tillgång till rätt kompetens.

Eftersom kompetensförsörjning spelar en så viktig roll för en myn-dighets förmåga att uppnå sina mål begär regeringen särskild återrap-portering av myndighetens kompetensförsörjning i årsredovisningen. Av den framgår att kompetensförsörjning innebär ”att säkerställa att kompetens finns för att nå verksamhetens mål och tillgodose dess be-hov på både kort och lång sikt”. Med kompetens menas ”förmågan och viljan hos en individ att utföra en konkret arbetsuppgift genom att

33 Statskontoret 2009/99, Den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen, Stockholm.

Av förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag framgår av 3 kap. 3 § att:

”Myndigheten ska redovisa de åtgärder som har vidtagits i syfte att säkerställa att kompetens finns för att fullgöra de uppgifter som av-ses i första stycket i 1 §. I redovisningen ska det ingå en bedömning av hur de vidtagna åtgär-derna sammanta-get har bidragit till fullgörandet av dessa uppgifter.”


tillämpa kunskaper och färdigheter”. Kompetens behöver inte nödvän-digtvis vara relaterat enbart till de anställda medarbetarna. Det inklu-derar även anlitande av konsulter, inlåning av personal och samverkan med andra aktörer etc.

Vad motiverar medarbetarna i er myndighet och hur belönas det?

Alla människor har en personlig uppfattning om vad som skapar värde. Forskningen talar om två grundläggande perspektiv på vad som dri-ver mänskligt beteende – intern respektive extern motivation. Intern motivation kännetecknas av ett behov av att känna sig kompetent och samtidigt ha kontroll över sin omgivning och över situationen. Extern motivation innebär att krav och förväntningar kommer från omvärlden – från kunder, chefer och kollegor.

Internt motiverade medarbetare behöver få ta ett eget ansvar för att utforma och genomföra sina arbetsuppgifter. I sådana situationer fungerar både negativ och positiv feedback som motiverande. Negativ feedback från misstag fungerar utmanande och inspirerande, om den inte skapar en känsla av oförmåga att kunna hantera situationen efter-som alltför komplexa, eller ”hopplösa” uppgifter, skadar människors drivkraft. Externt motiverade personer kan ibland ta den kortaste vä-gen till belöning vilket kan medföra att de väljer lättare uppgifter som ökar sannolikheten att få belöning. Internt motiverade personer väljer snarare svårare uppgifter som de tror kommer att ge en större inre belöning, om de lyckas med uppgiften. Det är känslan av inre tillfreds-ställelse och känslan av att behärska en situation som utgör belöningen för internt motiverade handlingar. Personer som är internt motiverade presterar bättre om de har svåra mål. Om en internt motiverad person får en belöning för att lösa en svår uppgift, kan belöningen motverka fokus på uppgiften och istället styra mot den förväntade belöningen.

För att medarbetare ska kunna prestera sitt bästa krävs att deras mål och värderingar stämmer överens med organisationens mål och vär-


deringar. Ledningens uppgift blir då att kommunicera en vision och strategi som delas av alla i organisationen.34

I verksamheten finns formella system för belöning (och ”bestraff-ning”). Dit hör till exempel lönepolitiken. Här är det viktigt att dessa stödjer verksamhetens övergripande syfte, det vill säga att det är tydligt att sådana resultat, arbetsprestationer och beteenden som är till nytta för verksamheten också belönas.

Organisationskultur handlar om vilka vi är och hur ledarskap och medarbetarskap ser ut

Som Niklas Lundblad nämner i intervjun i kapitel 3 så är ledarskap och medarbetarskap två sidor av samma mynt. Relationen mellan ledare och medarbetare spelar stor roll – utan medarbetarskap, inget ledarskap och vice versa. Medarbetaren kan fungera som en viktig länk mellan ledare och beslut eller som mottagare av instruktioner och direktiv från ledningen. Chefskap är en formell position som man får sig tilldelad och med den många gånger ett tydligt uppdrag med helhetsansvar. Ledarrollen är något man förtjänar och handlar mer om en relation än en position. I en mer kunskapsintensiv verksamhet ser man på medar-betaren som en lagspelare och ledaren som en inspiratör eller regissör som pekar ut riktningen. Medarbetaren stöttar ledaren och lika mycket ansvar för det goda resultatet vilar på medarbetaren som på ledaren.35

Er myndighets kultur hänger nära samman med ert ledarskap och medarbetarskap. Vilken kultur vill ni ha hos er, hur ska ni se på er själva?

Kraven på myndigheterna är stora eftersom vi har ett offentligt uppdrag och bedriver verksamheten med offentliga medel. Därför är

34 Hansson, Johan, Molin, Fredrik och Södergren, Birgitta Perspektiv på styrning – Hur ser styrning ut som främjar motivation och innovation i kunskapsintensiva verksamheter? Institutet för Personal- och Företagsutveckling, Uppsala, 2014.

35 Ibid.


värderingar och vägledande normer viktiga inslag i styrningen. När det inträffar komplikationer i det vardagliga arbetet blir värderingsgrun-derna särskilt synliga och fungerar vägledande. De är också viktiga i si-tuationer när vi måste ta ställning, när det inte räcker att enbart hänvisa till fakta.36

På så sätt kan den organisatoriska identiteten också fungera som en garanti för att verksamheten bedrivs med utgångspunkt i samma värde-ringar. Om ni vill undersöka vilka värderingar som råder i er organisa-tion, kan nedanstående frågor vara till hjälp:37

– Har organisationen formulerat en formell uppsättning värderingar och normer?

– Hur översätts värderingar och normer till föreskrifter och regler för handling och beteende?

– Hur kommunicerar vi föreskrifter och regler till organisationens medlemmar?

– Har organisationen en homogen uppsättning värderingar och nor-mer eller finns det olika värdesystem, olika subkulturer?

– Överensstämmer formella och informella system för belöning och bestraffning?

– Vilka konsekvenser får det om någon bryter mot gällande föreskrif-ter och regler (de formella såväl som de informella)?

– Hur pass vägledande är organisationens normer och värderingar för den enskilde medarbetaren i följande situationer?

a) I valet mellan olika handlingsalternativ.b) För värderingen av egen och andras arbetsinsatser.c) I arbetet med att motivera sig själv och andra att behålla och

öka prestationsförmågan.Dialog mellan chef och medarbetare kan bedrivas på olika ambitions-nivå för att låta sig påverkas eller att påverka. En dialog är vanligtvis ett

36 Lindvall, Jan, Controllerns nya roll, Nordsteds akademiska förlag, Borgå, 2009.37 Hansson, Johan, Molin, Fredrik och Södergren, Birgitta Perspektiv på styrning – Hur ser styrning

ut som främjar motivation och innovation i kunskapsintensiva verksamheter? Institutet för Personal- och Företagsutveckling, Uppsala, 2014.


utbyte av tankar och idéer. I en dialog är alla involverade parter givare och tagare. Ett sätt att uppnå en god dialog, vare sig det handlar om att föra fram sina ståndpunkter eller om ett ömsesidigt givande och tagande, är att arbeta strategiskt och planerat med kommunikationen.

Syftet med kommunikationen styr hur den bör utformas38

Det finns flera perspektiv på kommunikation: å ena sidan hur vi ska kommunicera utåt, med våra målgrupper, å andra sidan hur vi kommu-nicerar internt. Förutom intern och extern kommunikation kan man också skilja på formell och informell kommunikation. Formell kommu-nikation är beroende av organisationens struktur och är den kommu-nikation ledningen i organisationen sprider. Informell kommunikation skapar medarbetarna själva, vid sidan av den formella. Den informella kommunikationen utvecklas mer ju mindre de formella kanalerna tillgodoser medarbetarnas behov av relevant information, och omvänt. Här kommer vi att titta närmare på den interna kommunikationen och hur man kan tänka kring den.

Ett sätt att dela in den interna kommunikationen är genom dess olika funktioner. Den första funktionen är av styrande karaktär, det vill säga att den styr tänkandet och handlandet i organisationen. Exempel-vis kan det handla om att skapa förståelse för uppdrag, mål, strategier, prioriteringar etc. Den andra är den informativa funktionen, nämligen att kommunikationen ska se till att medarbetarna i organisationen har den information som de behöver för att kunna utföra sitt arbete. Den tredje funktionen fokuserar på nyhetskommunikation som ska orientera organisationen om viktiga beslut, händelser och projekt och annat av allmänt intresse. Här ingår också kommunikation om exempelvis orga-nisatoriska förändringar. Fjärde funktionen handlar om omvärldskom-munikation som ska underlätta för medarbetare att hålla sig underrät-tade om viktiga händelser utanför myndigheten. Den sista funktionen är socialiseringsfunktionen som handlar om att bli en del i de kommu-

38 Avsnittet är inspirerat av Planera din kommunikation, version 2.0, Nordisk kommunikation, 2009.


nikationsnätverk som finns inom myndigheten, exempelvis att lära sig vem man bör prata med för att få information.

Syftet med kommunikationen styr hur den bör utformas. Som vi tidigare har konstaterat handlar styrning om att få rätt saker att hända. Ofta handlar det om att påverka människor och med hjälp av kom-munikation kan man förändra attityder och beteenden. Det handlar då om att definiera syfte och målgrupp, hitta sitt budskap och därefter utforma kommunikationen.

Formulera syftet med kommunikationen

Börja med att fundera igenom vad er kommunikation och ert budskap handlar om. Varför ska den genomföras, vad är det som ska lösas med hjälp av kommunikationen? Vad vill ni uppnå?

Om syftet är att öka kännedomen om något, är det viktigt att informa-tionen är tydlig, relevant och begriplig. Om ni vill förändra attityder och beteenden krävs betydligt mer – och god kännedom om målgruppen är då en förutsättning för att kunna utforma en effektiv kommunikation.

Beroende på vilken ambition ni har, formulerar ni era kommunika-tionsmål. Målen kan skilja sig åt för dina prioriterade målgrupper.

• Kunskap? Vad vill ni att målgruppen ska känna till, veta eller få god kunskap om?

• Attitydförändring? Vad vill ni att målgruppen ska få förståelse för, acceptera eller bli mycket positiv till?

• Motivation? Vad vill ni att målgruppen ska bli motiverad att prova?

• Handling? Vad vill ni att målgruppen ska göra?

Budskap ska bidra till att sätta fokus på det viktigaste. Placera informa-tionen i sitt sammanhang och utforma ett budskap så att det upplevs som relevant och begripligt. Tänk efter:

– Vilket är huvudbudskapet? Vad handlar detta om? Vad är det viktigaste?


– Vad är bakgrunden? Orsak/varför? – Vad innebär detta? Hur påverkas verksamheten och

målgrupperna? – Vilka delbudskap och argument kan förstärka huvud -

budskapet?

Anpassa kommunikationen till målgruppen

En effektiv kommunikationsinsats kräver att budskapet anpassas till målgrupperna. Ni behöver ha god kunskap om vem eller vilka ni vill nå. Detta gäller både för presentationen av budskapet och vilka argument som används.

Fundera över hur förutsättningarna ser ut att kommunicera med era målgrupper. Vilken kunskap har de om ämnet? Hur intres ser ade är de av att lyssna till budskapet? Vilken attityd har de till budskapet?

Har målgruppen ett svagt intresse eller en negativ attityd ställs det större krav på era insatser. Det är då viktigt att målgruppen förstår bud-skapets bakgrund och syfte. Om målgruppen förstår budskapets orsak och sammanhang får de lättare att acceptera det. Samtidigt är det vik-tigt att budskapet engagerar, det ska tala till både hjärtat och hjärnan. Försök alltid att formulera ert budskap utifrån målgruppen och dess situation. Vid en förändring bör man exempelvis tänka igenom vilka effekter förändringen får för gruppen och sedan formulera budskapet med detta som utgångspunkt. På så vis försäkrar man om att målgrup-pen upplever budskapet som relevant och angeläget.

• Gör ett urval av de argument målgruppen är mottaglig för. Var ärlig, informera om både positiva och negativa konsekvenser. Det är mycket viktigt att mottagaren uppfattar den information du lämnar som trovärdig och att viktig information inte utelämnas.

• Formulera budskapet på ett lättillgängligt sätt. Prioritera bort information som inte är angelägen eller relevant.

• Om ni befarar att ert budskap kan skapa oro eller att någon kan ställa sig negativ, kan ni behöva prata om det. Då finns en möjlig-


het att övervinna hinder. Envägskommunikation är sällan tillräck-ligt i sådana här situationer utan man behöver skapa möjlighet till dialog för att de som berörs kan ställa frågor och få svar direkt.

Målgruppen ska även få veta vad som eventuellt förväntas av dem.

Att ge samma budskap

Att tänka igenom hur kommunikationen ska fungera på myndigheten har en stor betydelse för förmågan att nå målen med verksamheten. En genomtänkt och anpassad kommunikation är därför en viktig del i myndighetens styrmodell. Det handlar om att undvika dubbla budskap som skapar förvirring.

Planering och uppföljning som styrmedelHur verksamhetens årliga inriktning ska styras regleras vanligtvis genom en formaliserad uppföljnings- och planeringsprocess. Den är kopplad till den fleråriga övergripande strategin för verksamhetens inriktning. Eftersom processen involverar de flesta medarbetare i myndigheten ökar förutsättningarna för medverkan och delaktighet om den är relativt fast mellan åren. Därför är det viktigt hur processen utformas. Nedan beskriver vi de olika delar som ingår och integreras i uppföljnings- och planeringsprocessen.

Planeringen startar med uppföljning

Planeringen syftar till att ni ska identifiera vad som ska uppnås, hur det ska gå till, med vilka resurser samt inom vilken tidsram. För att på bästa sätt kunna planera bör ni först följa upp det ni hittills har uppnått. Vad blev bra, och vad kan bli bättre? Vilka förväntningar och behov har medborgarna?

Styrningen är en läroprocess

Styrning kan ses som en ständigt pågående process med planering, genomförande, uppföljning och åtgärder, vilket vanligen illustreras


som i bilden nedan. Att ni i denna process tar vara på och lär av gjorda erfarenheter är avgörande för att ni ska kunna uppnå det ni avser på ett effektivt sätt.

Bild 12. Styrning – en ständigt pågående process

För att verksamheten ska ge goda resultat är det viktigt att den upp-följningsinformation ni tar fram inte bara visar i vilken utsträckning ni når olika mål, utan att informationen även fungerar som underlag för styrningen på olika nivåer i organisationen, det vill säga hur ni kan vidta åtgärder och justera styrningen för att uppnå bättre resultat. Det handlar om ett lärande för att löpande kunna utveckla och förbättra verksamheten. Ni planerar, genomför, utvärderar, förbättrar och sedan fortsätter arbetet med att planera, genomföra och så vidare. Om ni behärskar arbetet med att utveckla och förbättra kan ni också följa om-världens förändringar och löpande effektivisera verksamheten.

Intern styrning och kontroll integreras

För att kvalitetssäkring ska fungera tillfredsställande behöver ni integre-ra den interna styrningen och kontrollen i ekonomistyrningen av verk-samheten. Ni måste utforma och använda regler och rutiner, strukturer och processer på ett sådant sätt att det underlättar informationsutbyte

Planera

Följa upp/analysera

Agera Genomföra


och transparens mellan olika befattningshavare och organisatoriska nivåer. En fungerande integration förutsätter ett helhetsperspektiv där den interna kontrollen utgör en naturlig ”inbyggd del” i all övrig styr-ning, både finansiell och verksamhetsmässig.

Formulera mål för verksamheten

Ett mål beskriver ett önskat resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt, och det formuleras utifrån verksamhetens syfte. Mål kan användas för både styrning och uppföljning. De kan formuleras på kort och lång sikt och kan fungera på olika sätt: De kan skapa förståelse, vara en sporre, vara en referens för uppföljning eller vara ett underlag när ni genomför en verksamhetslogik (läs vidare i kapitel 4). Det finns olika slags mål. Exempelvis kan ”ren luft” vara ett mål, och ett delmål skulle då kunna formuleras som: ”Utsläpp av flyktiga organiska ämnen ska minska”, medan ett etappmål skulle vara ”Nivåer 2010=max 241 000 ton/år; 2015=max 200 000 ton/år; 2020=max 100 000 ton/år”.

Planering sker i treårscykler

Vi planerar verksamheten ett år i förväg, det vill säga år 2015 planerar vi för 2016. I den planeringen tar vi bland annat hänsyn till resultat som redovisats i årsredovisningen för 2014. År 2016 genomför vi sedan planeringen som vi beslutade 2015.

Den årliga planeringen delas ofta in i olika steg. I det första steget gör ni den strategiska planeringen. Ni fastställer vilken inriktning verk-samheten ska ha, både långsiktigt och kortsiktigt. Med hjälp av myn-dighetsinstruktionen och regleringsbrevet väljer ni ut era prioriterade områden och frågor. Ni fastställer verksamhetens interna övergripande mål eller resultatkrav liksom övergripande strategiska externa och interna risker kopplade till dessa. Detta arbete genomförs under våren och avslutas med att ledningen tar fram ett internt direktiv med priori-teringar för det kommande året, inklusive budgetramar och tidsplan. I det andra steget fortsätter planeringen på de olika nivåerna i organisa-


Av myndighets-förordningen (2007:15) 4 § framgår att:

”För att verksam-heten skall kunna drivas effektivt krävs att myndig-heten har en plan för att uppnå de mål som regering-en har satt upp för myndigheten.”

tionen utifrån direktivet. Under sommaren eller hösten konkretiseras inriktningen genom att aktiviteter planeras, diskuteras och kostnads-regleras. Det tredje steget är det slutliga planeringssteget. Då skriver ni en verksamhetsplan med fokus på det kommande året och beslutar att genomföra det som står i planen.

Budgetering är ett sätt att omvandla planer i pengar

Budgetering kan anta olika form beroende på vilken inriktning och form ni valt i er styrmodell. Med vertikal resultatstyrning kommer budgeten vanligtvis som en ram eller en påse pengar tillsammans med mål som ska uppnås. Särskilt i en kultur som är styrd uppifrån behövs redovisning för att ledningen ska kunna kontrollera verksamheten även om den befinner sig på avstånd från denna. I en sådan kultur analyseras ofta ekonomiska utfall i förhållande till budgeterade värden. I verksam-heter där resultatstyrningen har ett horisontellt fokus handlar redovis-ning också om att fånga potentiella värden.

Budgetprocessen börjar i samband med det strategiska arbetet och slutar med att budgeten läses in i ekonomisystemet – vanligtvis i början av påföljande år.

Inför det strategiska arbetet tas underlag fram med de ekonomiska förutsättningarna för hela myndigheten under den kommande treårs-perioden. I treårsplanen ingår även preliminära, ekonomiska ramar för de kommande tre åren på verksamhetsområdesnivå. Ramarna är i första hand planeringsförutsättningar, men i normalfallet ska inga stora ändringar behöva ske. De preliminära ramarna för de närmsta tre åren syftar till att öka långsiktigheten i planeringen.

Uppföljning har olika syften

Det övergripande syftet med uppföljning är, förutom att följa utfall mot anslag, att ni kan använda den för att lära, utveckla metoder och hitta den mest effektiva organiseringen av ert arbete. Den hjälper er att identifiera områden som kan förbättras och lär er om hur era förbätt-


ringar ger önskad effekt. Vidare är uppföljning viktig som återkopp-ling på det arbete ni gör. Har ert arbete effekt, och i så fall hur? Det är därför viktigt att den uppföljning ni gör har en tydlig koppling till ert uppdrag. Ni återkopplar till regeringen och uppdragsgivare på olika nivåer hur det går inom olika verksamhetsområden och att ni följer de bestämmelser som gäller. Uppföljningen är därför ett styrmedel som påverkar prioriteringar och resursfördelning.

Uppföljning handlar dessutom ofta om att sammanfatta informa-tion för att ge ett underlag för beslutsfattande. Det betyder att man ofta måste förenkla verkligheten så att det blir möjligt att göra jämfö-relser över tiden och med andra liknande verksamheter. Då kan man få en översikt över stora och komplexa sammanhang, som en statlig myndighet eller statsförvaltningen i sin helhet. Samtidigt innebär denna förenkling att man lyfter ut olika fenomen ur sina sammanhang, och det finns alltid en risk att förenklingen inte blir representativ för verkligheten samtidigt som informationen ofta uppfattas som neutral och objektiv. Många tenderar till exempel att fokusera på sådant som är mätbart i denna typ av sammanfattningar. Resultat som handlar om mer kvalitativa aspekter går sällan att mäta och måste därför fångas in på annat sätt.

Uppföljningen kan bestå av olika mätetal och kontrollpunkter. Det gäller då att skilja på olika typer av uppgifter eller mål och olika mått, hur de ska användas, vem som ska använda dem och när de ska använ-das. Olika personer har olika behov av information och alla ska inte ta del av allt. Det handlar om att ge rätt information till rätt personer vid rätt tillfälle. En utmaning är att avgränsa och rikta in uppföljningen så att den fångar de risker som kan finnas i verksamheten. Samtidigt får inte uppföljningen bli för omfattande och kostsam. Grundläggande är att inte följa upp mer eller samla in mer resultat än man avser att använda. Det är därför bra att i en uppföljningsplan tydliggöra vad som ska följas upp, hur, av vem och med vilken regelbundenhet. En genom-tänkt plan för uppföljningen underlättar för såväl den som ska utföra uppföljningen som den som kommer att bli granskad.


Kvaliteten i verksamhet och redovisning

Kvalitet är alla sammantagna egenskaper hos en prestation som ger den dess förmåga att tillfredsställa uttalade eller underförstådda behov. Kvalitetsbegreppet är mångfacetterat och kan delas in på följande vis:

– Produktkvalitet, som rör egenskapen hos själva prestationen. – Processkvalitet, som handlar om hur prestationen tas fram. – Resurskvalitet, som är knuten till personalens kompetens, tillgång

till utrustning och arbetets organisation.

Inom staten finns särskilda kvalitetskrav inom verksamheten, till exem-pel krav på rättssäkerhet. Regler om detta finns bland annat i förvalt-ningslagen.

För att säkra kvaliteten i verksamheten – som vi här kallar verksam-hetskvalitet – tar ni fram, dokumenterar och följer processer för arbetet. Ni tar fram och använder olika stöd i detta arbete. Kvalitetssäkring av en organisation kan certifieras enligt standarder som till exempel ISO.39

Man kan också tala om redovisningskvalitet när man kvalitets-säkrar årsredovisningsarbetets organisation, resurs- och tidplan samt integrering i verksamhetsstyrningen. Uppföljning och bedömning av kvalitet är ofta en väsentlig del av resultatredovisningen.40 En presta-tions kvalitet kan sägas vara god om den har egenskaper som överens-stämmer med vissa bestämda värden, kriterier eller standarder. Ibland bedöms huruvida prestationen motsvarar de krav som ställs på den, och ibland bedöms prestationens ändamålsenlighet. I det senare fallet handlar redovisningen om hur prestationerna har passat för sina syften och vilken nytta de har gjort. Kvalitetsbedömningar kan även avse de aktiviteter som skapar prestationer, såsom hur brukarna tycker sig ha blivit bemötta etc.

39 International Organization for Standardization, http://www.iso.org/iso/home.html/ (Hämtad 2014-06-24).

40 ESV 2012:42, Handledning Resultatredovisning, Stockholm.


Exempel – SMHI arbetar ständigt med utveckling och styrning

SMHI fick utmärkelsen Sveriges modernaste myndighet 2013 med motiveringen:

”SMHI är i bred mening en bra exponent för den moderna staten. Här finns maximal kundorientering, största möjliga öppenhet och en frimodig användning av den senaste tekniken för att utveckla en ännu bättre verk-samhet och ännu säkrare väderprognoser.”41

Bakom utmärkelsen ligger ett mångårigt arbete med att utveckla myndighe-tens verksamhetsstyrning. Generaldirektör Lena Häll Eriksson och personalchef Lena Bengtsson Malmeblad berättar.

Vad är utmärkande för SMHI?

SMHI:s uppdrag är mycket brett – vi ska verka inom områden som samhällspla-nering, minskad sårbarhet i samhället och miljö. Därför är det viktigt för oss att läsa vår instruktion. Den visar klart inom vilka områden vi ska verka. Och det är viktigt att landa i – att veta varför man är här. Därför relaterar vi hela tiden till vårt uppdrag. Det styr vårt förhållningssätt. Det SMHI gör är att bidra till ett säkert och hållbart samhälle genom att producera kunskap som andra kan använda för att fatta sina beslut.

Vi är politiskt styrda och politiska beslut på olika nivåer påverkar oss i vårt dagliga arbete. När EU beslutar om att göra om flygledningsorganisationen så påverkar det vår verksamhet. Om Sveriges riksdag beslutar sig för att satsa på vindkraft så påverkas vår verksamhet på annat sätt.

Lena Häll Eriksson: SMHI är en expertorganisation. Här arbetar människor som är experter inom många olika områden och gemensamt för dem är att de har ett stort engagemang i sitt arbete. Det är en viktig utgångspunkt för mig som ledare. Experten vet bäst själv hur hon eller han ska agera i ett visst fall. Min roll blir då att sätta in deras arbete i det större sammanhang som de befinner sig i, som medarbetare på SMHI. Det vill säga, vilken roll de har i för-hållande till myndighetens uppdrag.

Hur ser er styrmodell ut?

Hur ser kunskapsarbetarens arbetsplats ut? Vi brukar beskriva vårt organisato-riska landskap i en organisationsskiss där ”stödfunktionen” är ett nav, en för-utsättning, för vår kärnverksamhet. Men vår organisationsskiss kompletterar

41

41 Bakom utmärkelsen som ska stimulera fortsatt kvalitetsarbete i staten står Näringsdepartemen-tet, Innovationsrådet, VINNOVA, E-delegationen, Naturvårdsverket och Kvalitetsmässan tillsam-mans med de fackliga organisationerna ST och Saco-S samt tidningen Riksdag & Departement.


vi med en bild som beskriver hur vi egentligen arbetar. Den hierarkiska struktu-ren finns men sedan arbetar vi i projekt, i processer, produktteam, utvecklings-team etc. Det betyder att vi inte har ett tydligt maktcentrum och ingen stabil inre struktur. Det är hit den professionella medarbetaren är på väg i dagens arbetsliv. Ingen skulle acceptera att högre nivåer i organisationen ”övervakar” eller ger instruktioner till de lägre nivåerna. Vi har ingen skarp gräns mot om-världen och kommunikation sker på alla nivåer. Ansvar och befogenheter föl-jer inte hierarkier.

Hur leder man en sådan organisation?

Som vi ser det är idén om den perfekta organisationsstrukturen passé. Det handlar om vilka samspel och värdeskapande handlingar som organisationen förmår skapa. Organisation, samarbete och mänskliga relationer är det viktiga.

I en sådan organisationsstruktur kan medarbetaren ibland känna att det är lätt att gå vilse. Kanske ropar man efter mer struktur att hålla sig i. Men vi me-nar att lösningar som är framtagna för att skapa effektivitet och kontroll i en mer klassisk organisation bygger hinder för samspel. Därför är det viktigt att ställa sig frågan: På vilket sätt skapar jag ett mervärde för aktörerna i det här organisatoriska landskapet? Hur kommunicerar jag mervärdet? Alla ska se sig som medskapare. Då krävs att alla utgår från samma karta och förstår vikten av sitt eget bidrag till helheten.

Lena Häll Eriksson: I den här organisationen handlar mitt ledarskap om att kommunicera vårt uppdrag, syftet med verksamheten – så att alla medarbe-tare kan ha en dialog med mig om detta. Det handlar om att försöka hålla ihop helheten. Ledningsgruppen är viktig för detta och den använder jag för att dis-kutera strategiska frågor och revidera affärsplanen. Vi har de fackliga organi-sationerna med i vår ledningsgrupp vilket möjliggörs av vårt samverkansavtal.

Hos SMHI har de olika avdelningarna olika verksamhet och olika typer av fi-nansiering – det är inte flera avdelningar som har likartad verksamhet som det kan vara i andra myndigheter. I en sådan myndighet handlar det om att för-dela medel och sätta upp gränser. På SMHI måste vi istället gå på ”tvärsen” när vi styr och följer upp. Fokus ligger på vilket värde vi skapar för verksamheten.

Hur ser ni på chefskap och medarbetarskap?

Vår styrmodell innebär en ny roll för cheferna; vi har en långtgående delege-ring. De har ett stort ansvar. Deras verktyg är dialogen och vi måste prata om andra saker än vi pratar om i dag. Medarbetarna befinner sig på olika platser i organisationer och som chef har man inte den dagliga kontakten. Det gör att alla medarbetare måste ha en ledningsroll för sin egen uppgift. Då blir etik så viktigt.


Av våra medarbetare kräver vi att de ska kunna tolka spelplanen. Det här kräver ibland nya kompetenser som förmåga att föra dialog och få ihop sam-spel med personer som har en annan profession än du själv. Därför ställer vi tydliga krav på medarbetaren att de ska vara med hela vägen och delta i verk-samhetsplaneringen och utvecklas inom andra områden än det egna.

En långt driven delegering kräver att man arbetar med policystyrning och att man ser varje medarbetare som en professionell aktör. Man måste ha ett integrerat ledningssystem, en fungerande värdegrund – som handlar om vad man gör, inte vad man säger. Man måste tänka i processer, se helheter och sammanhang. Och för styrning handlar det om att ha en levande dialog och samverkan.

Hur arbetar ni med den dagliga styrningen?

Vi har ett övergripande mål och fem strategier. Varje avdelning ska sedan be-rätta vad de gör för att verka för strategier och mål. Vår verksamhetsplan är två sidor och målen handlar om att vi ska överträffa kundens förväntningar. Strategin måste operationaliseras i varje steg. Något som vi tycker är svårt är att hitta bra mätetal som kan fånga om vi är på rätt väg.

De stora utmaningarna som vi ser det är när myndighetens ledning byts – och att värna utveckling och arbetsglädje samtidigt som ekonomin måste vara i balans.

Hur håller man en sådan styrmodell vid liv?

Lena Häll Eriksson: Det har varit en medveten strategi under många, många år. Vi fick ju utmärkelsen Sveriges modernaste myndighet 2013 och då ringde jag till mina två företrädare och gratulerade till utmärkelsen. De har lagt grunden och jag kan bara gå och putsa lite.

Verksamhetsutveckling för SMHI:

• Tolka spelplanen och var proaktiv.

• Hämta inspiration men kopiera inte.

• Ingen metod löser allt.

• Syfte före metod.

• Levande värdegrund.

• Policy före regler.

• Mod att våga pröva.

• Det får ta tid och blir aldrig färdigt.

• Glöm inte helheten.



7Kapitel



Man måste veta vad man ska ha verktygslådan till


7. Man måste veta vad man ska ha verktygslådan till

När vi har utformat styrmedel är nästa steg att bestämma vilka styrverktyg som ska användas. För att kunna välja rätt verktyg eller utforma verktygen på rätt sätt måste ni ha tänkt igenom verksamhetens inriktning och form. Här har vi valt att ta upp internredovisning, systemstöd, analys av resultat och processtyrning.

Bild 13. Styrverktyg

Stoppa rätt verktyg i verktygslådanStyrverktyg är den mest praktiska nivån av styrningen och är verktyg som på ett eller annat sätt inverkar på en medarbetares vardagliga ar-bete. För att stoppa rätt verktyg i verktygslådan måste ni veta vad ni ska ha lådan till – ni behöver alltså ha tänkt igenom verksamhetens uppgift, karaktär och vilken eller vilka styrformer som passar bäst. Det handlar om att få rätt saker att hända i verksamheten.

På marknaden finns många styrverktyg som ibland är kopplade till styrmodeller. Vissa verktyg marknadsförs tydligt medan andra känns omoderna. Forskarna talar om ”managementmode” – att det faktiskt går mode i styrning. Styrverktygen är kopplade till de olika styrmedlen. I den här boken koncentrerar vi oss på dem som kopplas till styrmedel för verksamhetens inriktning.

Styr

form

Styrverktyg

Styrm

edel

STYRMODELL


Verktygen är olika nära kopplade till modeller. Styrkort, process-kartläggning, resultatkontrakt och leantavlor är verktyg som de flesta känner igen och som många använder sig av. I den här boken kommer vi inte att fördjupa oss i verktyg på den nivån utan vi tittar på verktyg som är generella för alla myndigheter och som vi menar är en förutsätt-ning för att förse myndigheten med den information som behövs för styrningen – såväl inom myndigheten som för regeringens del. Detta handlar huvudsakligen om internredovisning, analys av resultat, sys-temstöd och processtyrning.

Internredovisning kopplar ihop ekonomi och verksamhetRedovisningen hos en myndighet riktar sig till både interna och ex-terna intressenter. De interna intressenterna består av ledningen och medarbetare inom myndigheten som använder informationen för både dagliga och rutinmässiga beslut och för långsiktiga beslut av strategisk karaktär. De externa intressenterna är regeringen, andra myndigheter, media, revisionen och andra som använder informationen på olika sätt.

För att de olika intressena ska kunna tillgodoses behövs både extern- och internredovisningen. Det är inte så att de externa intressenterna bara är intresserade av externredovisningen och vice versa, i många situationer skapar dessutom internredovisningen underlag för extern-redovisningen.

Externredovisningen kan enkelt sägas ge en bild av vad som händer mellan myndigheten och dess omvärld och är uppdelad i kostnadsslag (löner, lokaler, driftkostnader etc.) medan internredovisningen hante-rar händelser, fördelningar och förbrukning av resurser inom myndig-heten.

En annan skillnad är att externredovisningen är reglerad, framförallt i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring och i förord-ningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Ett exem-pel på reglering är de S-koder (statliga inrapporteringskoder) som alla myndigheter ska använda för sin externredovisning. S-koderna speglar


informationsbehovet hos staten som helhet men överensstämmer inte alltid med myndighetens eget informationsbehov. Internredovis-ningen är däremot relativt oreglerad, men behövs för att upprätthålla kvaliteten i externredovisningen och för att verksamheten ska kunna styras.

Internredovisningen måste utformas med hänsyn till interna och externa återrapporteringskrav. De externa återrapporteringskraven grundar sig normalt på det som står i myndighetens instruktion och i myndighetens regleringsbrev. Där står det att ledningen i sin verksam-hetsplanering ska planera och följa upp verksamheten så att den kan utföras på ett effektivt sätt och så att återrapporteringen ger en rättvi-sande bild. I verksamhetsplanen finns det ofta även annan typ av intern återrapportering som ledningen behöver för att kunna fatta välgrun-dade beslut om verksamheten.

Redovisningsplanen speglar verksamhetens informationsbehov

En ändamålsenlig redovisningsplan speglar vilken information myn-dighetsledningen behöver för att kunna planera och följa upp. Rätt konstruerad ger redovisningsplanen också information om verksamhe-ten och gör det möjligt att fånga den specifika information som reger-ingen och andra intressenter frågar efter. Den kopplar ihop verksam-heten med ekonomin, och verksamhetsstyrningen med den externa rapporteringen. Därför är det viktigt att ledningen är involverad när redovisningsplanen utformas och inte ser det som en uppgift enbart för ekonomiavdelningen att lösa.

Redovisningsplanen visar dels externredovisningen som består av kontoklass 1–8, dels internredovisningen som består av kontoklass 9, objektplanen och övriga objekt. Se bild 14. Övriga objekt urskiljs särskilt i figuren eftersom de främst kan ses som specifikationer till externredovisningen. Alla myndigheter använder inte alla kontoklasser eller objekt.


Bild 14. Schematisk bild över redovisningsplanen

Exte

rnre

do

visn

ing

KontoplanExterna

händelser

Kontoklass 1

Tillgångar

Kontoklass 2

Kapital och skulder

Kontoklass 3

Verksamhetens intäkter

Kontoklass 4

Kostnader för personal

Kontoklass 5

Kostnader för lokaler Övriga driftkostnader

Kontoklass 6

Avyttring, avskrivning och nedskrivning av

anläggningstillgångar

Kontoklass 7

Uppbörd Transfereringar

Kontoklass 8

Resultat från andelar i dotter- och intressebolag

Årets kapitalförändring

Interna händelser

Kontoklass 9

Interna intäkter och kostnader

Inte

rnre

do

visn

ing

Objektplan

Organisatorisk indelning Organisatorisk enhet

Funktionell indelning

Verksamhet Prestation

Projekt Aktivitet

Anläggning

Övriga objekt

Egenskaper Specifikationer

Finansiering Motpart Resurser

Anläggningar

Ko

nte

rin

gsf

ält

i eko

no

mis

yste

met


Objektplanen speglar organisationens utformning

Objektplanen delas vanligen in efter organisation och funktion. Med organisation menas exempelvis avdelningar och enheter som avspeglar ansvar och befogenheter enligt arbetsordningen och som bör motsvara myndighetens organisationsplan. Med funktion menas prestationer, projekt, aktiviteter och processer som avspeglar verksamheten. En förutsättning för att informationen i objektplanen ska bidra till en bra verksamhetsstyrning är att myndigheten fördelar såväl direkta kostna-der som indirekta kostnader (kallas även OH-kostnader eller gemen-samma kostnader). Först då vet myndighetsledningen vad olika varor och tjänster kostar, vilket är viktigt bland annat vid budgetuppföljning och avgiftssättning.

Med en väl utformad objektplan, som grund för att fördela kostna-der och intäkter på olika delar av organisationen, blir det också möjligt att utkräva ansvar. Det är därför viktigt att chefer och verksamhetsan-svariga förstår kontoplanen och är väl insatta i objektplanen. Objekt-planen ska ju ge en bild av den verksamhet som bedrivs i myndigheten.

För att objektplanen ska bli relevant bör berörda medarbetare vara involverade i arbetet. Syftet är att säkerställa att mottagarna – såväl interna som externa – får den information de behöver för att kunna planera, genomföra, följa upp, analysera och agera utifrån den informa-tion de fått. För att tillgodose behovet av information måste objektpla-nen ha en logisk struktur. Om exempelvis utfallet beskrivs i en annan struktur än den man budgeterat, så blir det svårt att göra en budget-uppföljning med kvalitet.

När objektplanen utformas är det även väsentligt att lägga ambitions-nivån rätt i förhållande till verksamhetens behov, vilket ger medarbetar-na signaler om vad som är relevant för styrningen av verksamheten. Det är viktigt att skapa förståelse för att det finns olika krav på information, beroende på om efterfrågan kommer från exempelvis ekonomiavdel-ningen, kärnverksamheten eller regeringen. Myndighetens storlek och komplexitet påverkar naturligtvis också objektplanens innehåll.


Tidredovisning är ett underlag för analys av verksamheten

Flertalet myndigheter använder sig i dag av tidredovisning i någon form och eftersom personalkostnader utgör den största andelen av ut-gifterna hos många myndigheter är tidredovisningen ett viktigt under-lag för de prestationer som redovisas i resultatredovisningen. Det ställs dessutom i dag höga krav på effektivisering av myndigheternas verk-samhet, både inom kärnverksamhet och inom stödverksamhet. Tidre-dovisningen kan vara ett underlag för analys av hur verksamheten kan blir mer effektiv och hur prioritering mellan verksamheter kan göras. Om myndigheten har flera finansieringskällor och verksamhetsgrenar är tidredovisning i princip nödvändig för att kostnader och intäkter ska kunna fördelas på ett rättvisande sätt.

För att redovisningen av tid ska kunna bli rättvisande bör det vara tydligt hur medarbetarna ska rapportera sin tid. En alltför omfattande objektplan med oklart definierade rapporteringskoder kan motverka sitt syfte och öka risken för att de anställda inte rapporterar på ett enhetligt sätt. Följden blir lägre kvalitet i inrapporteringen och lägre tillförlitlighet i uppföljningen.

Nedan presenteras några grundregler för kodstrukturen i objektpla-nen:

– Ansvaret ska vara tydligt – undvik att fördela ansvaret för en pre-station på flera organisatoriska enheter. Delat ansvar är svårt att hantera ur kommunikations- och resultatsynpunkt.

– Strukturen ska vara enkel och lätt att förstå – en komplex struktur försvårar förståelsen och ställer krav på stora kunskaper hos medar-betarna.

– Koderna ska vara korta – ju fler positioner i en kod desto mer att komma ihåg. Undvik därför koder med många positioner.

– Koden ska vara lätt att identifiera – av kodens struktur eller längd bör det framgå om den exempelvis är en prestations-, organisa-tions- eller finansieringskod.

– Kodstrukturen ska vara flexibel – det är bra att ha utrymme i num-


merserierna, som kan användas när ytterligare uppföljningsbehov tillkommer. Tumregeln är att inga koder ska återanvändas eftersom det kan försvåra jämförelser över tid.

Systemstöd för verksamhetens behovVid val av systemstöd för presentation, rapportering och analys är en-gagemanget från chefer och beslutsfattare speciellt viktigt, eftersom rätt struktur på informationen är avgörande för hur användbart systemet blir för er verksamhet. Systemet ska stödja användarna med den infor-mation som behövs för att planera, genomföra, följa upp och analysera. Ett väl fungerande system ska möjliggöra:

– Korrekt information till rätt person i rätt tid. – Ett internt respektive externt perspektiv. – Att informationen är lättillgänglig och kostnadseffektiv att ta fram.

Det är viktigt att systemstödet är integrerat i verksamheten och stödjer användare och deras olika behov. I praktiken är det vanligt att informa-tionen finns lagrad i olika system som system för ekonomi, personal eller beslutsstöd, men även verksamhetssystem för till exempel ärende-hantering. Verksamheten måste då integrera information som finns i de olika systemen. Detta kan ibland göras genom tekniska lösningar men ofta krävs en manuell arbetsinsats. Ju mer verksamhetsunika lösningar som myndigheten behöver ta fram, desto mer kostsamma blir de tek-niska lösningarna. Det betyder också att ett byte av systemlösning är en omfattande insats som påverkar förutsättningarna för verksamhetstyr-ningen.

Det finns systemlösningar för olika typer av behov och som alltså passar bättre för viss verksamhet än för annan. Ett exempel kan vara att system som i första hand är konstruerade för effektiv hantering av flöden (transaktionshanterande system) kanske lämpar sig sämre för löpande rapportsammanställningar. Ofta är informationen i de olika systemen inte heller fullständig, vilket gör det svårt att få fram en till-förlitlig helhetsbild. Vid val av systemstöd för verksamhetsstyrningen


är det därför viktigt att skilja mellan transaktionshanterande system och system inriktade på presentation av information, till exempel be-slutstödssystem med olika analys- och rapportverktyg.

Analysera verksamhetens resultat Resultat är lika med prestationer och effekter

Resultat handlar i detta sammanhang om de prestationer som myn-digheter levererar och de effekter som dessa prestationer leder till ute i samhället.

Bild 15. Effektkedja

EffekterPrestationerResurser Aktiviteter

Resultat

Resurser är bland annat den kompetens och de medel med vilka aktivi-teterna ska genomföras. Aktiviteterna är det myndigheterna gör för att nå ett resultat. Resurser och aktiviteter är tillsammans förutsättningar för prestationer och effekter. Prestationer kan vara av olika slag, efter-som myndigheterna har olika uppgifter. Några sysslar med ärendehan-tering, andra myndigheter publicerar rapporter eller utredningar av olika slag. Ytterligare andra myndigheter förvaltar fastigheter. Listan på typer av prestationer kan göras lång.

Oftast är inte prestationerna det enda man är intresserad av utan vad prestationerna leder till, det vill säga effekterna ute i samhället. Att mäta effekter är ofta önskvärt men kan ibland vara svårt. Det beror på att man i en effektmätning alltid måste befatta sig med frågan om vad som skulle ha hänt om insatsen inte hade genomförts. Man ställer sig alltså frågan hur resultatet hade blivit om myndigheten inte hade bedrivit detta arbete, det som brukar kallas för den kontrafaktiska ut-vecklingen. Effekterna av prestationerna är alltså skillnaden mellan det faktiska och det kontrafaktiska.


Resultatanalysen ska ge bilden av produktivitet, effektivitet och kvalitet

Resultatanalys är ett samlingsbegrepp för olika analyser av olika typer av resultat. Myndigheternas resultatanalyser syftar ytterst till att ge en bild av verksamhetens produktivitet, kvalitet och effektivitet.

Produktivitet handlar om förhållandet mellan prestationsvolym (produktionsvolym) och resursinsats. Produktivitet uttrycker en kvot. Täljaren är lika med volymen prestationer. Nämnaren kan uttryckas som kostnader eller tid. Det betyder att måttet är relativt och säger något först vid en jämförelse. Likaså kan kvaliteten i verksamheten – utifrån de aspekter denna låter sig kvantifieras – vara en viktningsdel i produktivitetsmåttet. Genomsnittliga styckkostnader är ett exempel på produktivitetsmått.

Effektivitet handlar om förhållandet mellan insatsen och den föränd-ring som sker utanför myndigheten som ett resultat av myndighetens prestationer. Även effektivitet är ett relativt mått och blir intressant först vid en jämförelse, exempelvis över tid.

Bild 16. Produktivitet och effektivitet

Kvalitet är alla sammantagna egenskaper hos en prestation som ger den dess förmåga att tillfredsställa uttalade eller underförstådda behov. Läs vidare i kapitel 6 avsnittet om att säkra kvaliteten i verksamhet och redovisning. Nedan beskriver vi hur man kan mäta resultat och om relevanta mått som kan användas vid resultatanalys.

Input Output Mål

PROCESS

Produktivitet

Effektivitet


Att mäta resultat i uppföljning och utvärdering

När man mäter resultat kan man göra det med olika ambitionsnivå och med olika syften. I det här sammanhanget brukar man skilja mellan uppföljning och utvärdering. En uppföljning är en aktivitet som görs löpande och mer rutinmässigt medan en utvärdering är en mer omfat-tande insats. Utvärdering har större inslag av bedömningar och djupare analys av orsaksförhållanden.

Det huvudsakliga syftet med att följa upp en verksamhet brukar vara att beskriva och jämföra de prestationer som myndigheten har åstad-kommit. En uppföljning av prestationer ger en idé om hur verksamhe-ten utvecklats, till exempel ur kostnadssynpunkt. Uppföljningen kan göras såväl i det dagliga arbetet som vid mer formaliserade uppfölj-ningstillfällen månatligen, kvartalsvis eller tertialvis, medan den årsvisa uppföljningen ofta är knuten till arbetet med myndighetens årsredo-visning. I en uppföljning mäts vanligen det vi kallar för förändringar av tillstånd i samhället och dessa mått kombineras ofta med mått på prestationer som var tänkta att påverka tillstånden. Det kan handla om förbättrade vägar och det motsvarande förändrade tillståndet kan vara ett minskat antal trafikolyckor. Uppföljning med mått ger inte svar på varför en förändring har inträffat och om och i vilken utsträckning en statlig verksamhet har påverkat förändringen i tillståndet. Måtten visar i bästa fall i vilken riktning utvecklingen går. I användandet av mått bör vi se till att det mätbara inte skymmer sikten för sådant som inte är enkelt att mäta. Vi bör också tänka på att måtten är ett komplement till andra sätt att utforska hur verksamheten fungerar. För att mätning vara relevant för medarbetarna måste det vara tydligt varför man gör mät-ningen. Det är viktigt att inte bara fokusera på negativa avvikelser utan också lära av och förstärka det som fungerar väl.

I en utvärdering vill vi dessutom bedöma utvecklingen och analysera orsakerna till att prestationerna ser ut som de gör, eller bedöma och förklara hur prestationer och effekter hänger samman. Generellt sett brukar utvärderingar av det här slaget behövas vid en mer genomgri-


pande omprövning eller granskning av en viss verksamhet. I de fall där den löpande uppföljningen visar att myndigheten inte åstadkommer förväntat resultat är det nödvändigt med djupare analyser för att finna orsakerna till detta. Utvärderingar kan vara inriktade på vissa faktorer såsom processer, prestationer, kvalitet eller effekter. Utvärderingarna ska användas för att lära och förbättra och se nya aspekter.

Analysera nyttan av förändringar

I takt med ökade krav på behovsdriven utveckling och samverkan över organisationsgränser för att leverera förvaltningsgemensamma lösning-ar ökar kraven på beslutsunderlag och processer som gör det möjligt kunna visa vilken nytta som en viss investering inom en myndighet ger. Det kan gälla IT-utveckling eller verksamhetsförändring. Utgångspunk-ten är då att utvecklingsarbetet ska vara förankrat i verksamhetsmål och underbyggt av goda beslutsunderlag. Ett krav är därför att veta hur verksamheten ser ut i dag, det vill säga mäta rätt saker för att ta tempe-raturen på verksamheten. Det är i gapet mellan nuläge och målbild som behovet av förändring visar sig. I det sammanhanget måste man försäk-ra sig om att avkastningen på investeringen tas hem. Att arbeta aktivt med detta kallas nyttorealisering. Nyttorealisering är inte en fristående process utan den ingår som en del i den årliga planerings- och uppfölj-ningsprocessen. Det finns ingen generell nyttorealiseringsprocess som fungerar för alla myndigheter. Processen måste istället anpassas till de specifika förhållanden som gäller på er organisation.

Enligt e-delegationen är en portföljstyrning av organisationens samt-liga förändringsinsatser ett effektivt arbetssätt att styra förändringsverk-samheten på en aggregerad nivå. Det ökar fokus på de förändringar man vill nå och därmed de nyttor man önskar. En nytta kan realiseras först när man har lyckats få till en förändring i beteende. Det händer ofta att man istället för att fokusera på förändrat beteende fokuserar på projektet och dess leveranser. Realisering av nyttor kräver därför att man arbetar aktivt med förändringasarbete. De verksamheter som ska


förändras måste vara aktiva kravställare och också ansvara för att driva och skapa förändringarna som ska uppnås.42

Indikatorer speglar delar av det uppnådda resultatet

Indikatorer är ett mått eller fingervisning som kan visa eller spegla hur resultat utvecklas eller uppnås. Ibland kallas indikatorer även för nyck-eltal. Det är svårt att göra en exakt distinktion. Vi har därför i detta sammanhang valt att endast tala om indikatorer. De kan användas för att bedöma hur verksamheten utvecklas i förhållande till uppställda mål eller policyer. En indikator mäter bara en begränsad del av en verksamhets resultat – de mäter ett tillstånd och dess förändring, till exempel över tid. Indikatorerna ger ingen information om orsaken till förändringen. Det är lätt att övertolka en indikators variation, vilket kan föra med sig att andra verksamheter än den indikatorn avser kom-mer i skymundan. Ett exempel är om man använder så kallade styck-kostnader som mått på effektivitet utan att ta hänsyn till kvalitet eller effekter.

Det är viktigt att välja indikatorer som säger något om verksamheten

Ni måste alltså resonera er fram till vilka indikatorer som bäst kan sägas mäta de tillståndsförändringar som ni vill följa upp. Ett sätt att göra det på är att använda verksamhetslogik som beskrivs i kapitel 4.

Frågor som ni i det sammanhanget kan ställa er är: – Vilka steg i effektkedjan är det rimligt att koppla indikatorer till? – Hur ser vår bruttolista över indikatorer ut? – Hur många ska vi välja? – Vad är nuläge och önskat läge för de olika indikatorerna? – Hur förhåller sig de olika indikatorerna till målet?

42 E-delegationen, Vägledning i nyttorealisering, version P2.0-36, 2014.


Att ta fram indikatorer i förhållande till en effektkedja innebär att man utarbetar effektkedjan på två nivåer, en teoretisk nivå och en mät-nivå. Figuren nedan visar en effektkedja med indikatorer (på mätnivån) för samtliga effekter (på den teoretiska nivån).

Bild 17. Effektkedja med indikatorer

PrestationEffekt kortsiktig

Effekt på medellång sikt

Effektlångsiktig

Ytterstaeffekten

Myndigheten rekommen-derar lokala gränser för giftutsläpp

Gränser fastställs och tillämpas lokalt

Utsläppen reduceras

Vatten-kvaliteten förbättras

Sjöar och vat-tendrag ska vara ekolo-giskt hållbara och deras livsmiljöer ska bevaras

Indikatorer Antal kom-muner som beslutar om utsläppsgränsen

Antal och procent av förorenade företag som följer reglerna

Volymmått på olika gifter som släpps ut, fosfor, kicksilver, klor, väte ammoniak och kväveoxid etc.

Mått på surhetsgrad, artrikedom, till-gång på syre, planktonalger och botten-fauna etc.

Ekologisk status enligt EU:s ramdirektiv för vatten

Effektkedjan utarbetas lämpligen genom att först formulera prestatio-nen och den yttersta effekten. Därefter fyller ni på med en eller flera tänkta effekter mellan prestationen och den yttersta önskade effekten. När effekterna i den gjorda effektkedjan är formulerade kan ni börja arbeta med att ta fram indikatorer. Till skillnad från arbetsgången för effektkedjan bör ni här börja med den effekt som antas komma ome-delbart efter prestationen. Ibland kan det vara tillräckligt att ta fram indikatorer för endast den mest prestationsnära effekten. Det brukar också vara svårare att hitta användbara indikatorer för de effekter som ligger längre bort från prestationen. I så fall kan ni nöja er med att mäta vad som händer i omedelbar anslutning till prestationen och föra ett resonemang kring om den uppmätta (prestationsnära) effekten eller


händelsen är en tillräcklig förutsättning för att också nästa effekt ska inträffa. Det är bland annat för det syftet som effektkedjan är motive-rad. I brist på data hjälper den oss att resonera om förutsättningar för effekter.

Enligt ESV bör bra indikatorer vara:43

– Definierade och tydliga i vad de mäter. – Relevanta i förhållande till den aktuella frågan och till vad de ska

användas till. – Tillgängliga till en rimlig kostnad. – (helst) Hållbara över tid. Indikatorer som mäter och redovisar

tillfälligheter har betydligt lägre intresse än de som mäter och följer skeenden över tid. De behöver vara utvalda och formulerade så de är giltiga över flera år.

Det är viktigt att ni väljer indikatorer som kompletterar varandra och speglar hela resultatet. Annars kan ni lätt hamna i en situation där uppföljningen av indikatorer leder verksamheten in i ett oönskat beteende. Ett exempel på detta är om antalet lagförda brott används som indikator för målet om ett effektivt rättsystem. Om detta mått används som det enda måttet kan det få till konsekvens att organisa-tionen lägger vikt vid att lösa enkla brott och att den grövre brottslig-heten inte prioriteras. För att undvika denna situation kan indikatorn delas upp på olika brottstyper. En indikator med en inbyggd risk som denna är alltså inte tillräcklig för att bedöma resultatet. Genom att väga de olika indikatorerna mot varandra kan ni få en bild av resultatet för organisationen. Hur många indikatorer som är optimalt för att nå en kostnadseffektiv mätning är svårt att bedöma. Få indikatorer är att föredra framför många. Ni bör därför ifrågasätta om de valda indikato-rerna verkligen behövs och om det finns kapacitet som kan ta hand om indikatorerna.

Arbetet med att välja olika mått för att beskriva verksamhetens ut-

43 ESV 2012:41, Resultatindiktorer, Regeringuppdrag, Stockholm.


veckling kan också skapa värdefulla resultatdiskussioner. När ni formu-lerar olika mått kan det leda till att ett mål i större utsträckning precise-ras, vilket kan underlätta planering, genomförande och uppföljning av verksamheten. Indikatorer är med andra ord användbara hjälpmedel i kommunikationen inom och utanför organisationen.

Processinriktad styrning går på tvärsMånga organisationer styr verksamheten helt eller delvis genom att definiera och styra processer. En processyn på verksamheten är ett sätt att se på verksamheten utifrån och in, det vill säga från brukarnas utgångspunkt. Fokus förskjuts från att bara se den egna verksamheten (enheten, avdelningen, eller myndigheten) till att titta på helheten och vilket resultat som den samlade verksamheten ska uppnå. Verksam-hetens övergripande syfte är utgångspunkten. Processer går ofta över verksamhetsgränser och målet tar sikte på helheten, inte de enskilda delarna. Detta påverkar valet av mått och indikatorer för uppföljning.

En process är ett flöde av aktiviteter

En process kan definieras som ”en kedja eller ett nätverk av länkade akti-viteter som i ett återkommande flöde skapar värde för en kund”. 44 Utgångspunkten är det behov som processen ska tillfredsställa och en process blir då den struktur som används för att åstadkomma något som ska möta detta behov. Processen har en ”kund” – i offentlig sektor kan det handla om medborgare, brukare, företag etc. Den skapar ett värde genom att förädla en insats till en vara eller en tjänst. En process har en början och ett slut där utgångspunkten är att den börjar med att man identifierar ett behov som ska tillfredsställas och slutar med att behovet är tillfredsställt. En process är även repetitiv.

44 ESV och Statens kvalitets- och kompetensråd, Processbaserad verksamhetsstyrning i staten, Stockholm, 2004.


Processtyrning består vanligtvis av fyra övergripande aktiviteter: – Processen definieras: Detta innebär bland annat att processen iden-

tifieras och att nuläget beskrivs. – Processen mäts: Detta innebär att mål- och prestationsmått defi-

nieras och att mätningar genomförs. – Processen kontrolleras: Detta innebär att man säkerställer att icke-

önskvärda avvikelser inte inträffar. – Processen förbättras.

Skapa mätetal för att utveckla processerna

När ni effektiviserar processer handlar det om att minska eller ta bort icke-värdeskapande aktiviteter, det vill säga aktiviteter som inte skapar direkt värde för kunden. Det kan handla om att ta bort så kallad onö-dig efterfrågan, det vill säga onödigt dubbelarbete, arbete som går ut på att ta hand om frågor och annat som uppstår på grund av bristande information, ”brandkårsutryckningar” och liknande. Detta undviker ni främst genom förebyggande arbete. Det finns också icke-värdeskapan-de aktiviteter som är nödvändiga men som inte skapar värde för kund. Hit hör till exempel fakturahantering och löneadministration. Dessa aktiviter ska optimeras för att ge största möjliga nytta. Vissa aktiviteter ska minimeras (tid och kostnad) medan andra ska läggas på rätt nivå – till exempel inom områden som kompetensutveckling och omvärlds-bevakning.

Det är viktigt att förstå hur processerna fungerar. Grunden för detta är en beskrivning och kartläggning av processen. Med kartläggningen som utgångspunkt utformas en uppföljning genom olika mätningar. Underlaget används sedan för analys och lärande.

Det är också viktigt att se på processen ur ett helhetsperspektiv och analysera om dess förmåga att leverera värde påverkas av faktorer som organisation, ledarskap, organisationskultur, regelverk etc. Analysen används sedan för att styra och utveckla verksamheten. Processarbetet ska kopplas till styrningen och inte begränsas till en detaljerad kart-läggning utan tydligt syfte. Kartläggningen är viktig men för att vara


effektiv bör den vara noga genomtänkt och kopplad till verksamhetens syfte. Det är också viktigt att ni har med tidsaspekten när ni analyse-rar vad som är värdeskapande respektive icke-värdeskapande arbete. Det finns arbete som skapar värde på lång sikt som kan upplevas som icke-värdeskapande om man har ett för snävt tidsperspektiv. Det gäller exempelvis arbete som är viktigt för god arbetsmiljö eller för att behålla långsiktig framgång.45

45 ESV och Statens kvalitets- och kompetensråd, Processbaserad verksamhetsstyrning i staten, Stockholm, 2004.

Att diskutera

Övergripande om styrmodell och strategi

• Visar vår strategi tydligt vad som är prioriterade områden? Har vi en röd tråd i strategin?

• Är våra mål tydligt formulerade och hanterar vi målkonflikter på ett bra sätt?

• Vad är syftet med vår styrmodell? Vad vill vi styra och hur tydliggörs detta i styrmodellen?

• Hur ska vi systematiskt utveckla styrmodellen?

• På vilket sätt kan vi använda oss av verksamhetslogik eller andra strategiska verktyg?

• Hur hänger styrform, styrmedel och styrverktyg samman i vår styrmodell? Drar de åt samma håll eller ger de motstridiga signaler till medarbetarna? Hur kan vi i så fall anpassa våra styrformer, styrmedel respektive styrverktyg så att de stödjer varandra?

• Har vi rätt ambitionsnivå i förhållande till våra behov?

Om styrformer

• Vilka styrformer har vi i vår verksamhet och hur samspelar de med varandra?



Att diskutera, forts.

Om styrmedel

• Vilka styrmedel använder vi och hur samspelar de med varandra?

Om styrverktyg

• Hur har vi utformat våra styrverktyg internredovisning, systemstöd och planerings- och uppföljningsprocess? Hur stödjer verktygen våra styrmedel och vår styrmodell?

• Stödjer redovisningsplanen verksamhetsstyrningen?

• Behöver redovisningsplanen ses över på grund av förändrade uppgifter i instruktion, återrapporteringar och uppdrag från regeringen i regleringsbrev?

• Har vi i verksamhetsplaneringen hanterat hur vi ska uppfylla och redovisa i enlighet med de externa kraven?

• Är vår redovisningsplan utformad så att vi kan följa upp i enlighet med de externa och interna kraven?

• Har vi tillgång till den information vi behöver för att styra vår verksamhet? Är vår information tillförlitlig? Lättillgänglig? Kostnadseffektiv?

Lästips

Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering. Statskontoret 2013

Systematiserat sunt förnuft – en skrift om intern styrning och kontroll. ESV 2011:2

Boken om nyckeltal. Bino Catasús, Jan-Erik Gröjer, Olle Högberg, Anders Johrén. Liber 2008


8Kapitel

Bli operativ


Den årliga planerings- och uppföljningsprocessen


8. Den årliga planerings- och uppföljningsprocessen

Vi har hittills pratat om sammanhanget ni verkar i och gått igenom styr-modellens olika delar och hur man kan tänka för att få rätt saker att hända i verksamheten. De kapitlen ser vi som grunden för att utforma en operativ styrning som stödjer myndighetens styrmodell. I det här kapitlet blir vi där-för mer konkreta och försöker tillämpa vad som tagits upp i tidigare avsnitt i boken. Det gör vi med hjälp av den årliga planerings- och uppföljnings-processen. Myndigheter utformar sin årliga planering och uppföljning på olika sätt. Vi har här försökt att ge ett exempel på hur ni kan tänka kring designen av den årliga processen inom er myndighet.46 Exemplet kanske pas-sar bättre till stora och medelstora myndigheter, men vi tror att även mindre myndigheter kan anpassa exemplet och inspireras till att tänka vidare inom området.

Syftet med den årliga uppföljningen och planeringen av verksamheten är att:

– Medverka till genomförandet av regeringens politiska priorite-ringar

– Ge myndighetsledningen verktyg att leda organisationen i önskad riktning

– Medverka till att arbetsbördan synliggörs och blir rimlig – Fördela resurser.

En process som sträcker sig över en treårscykelUppföljnings- och planeringsprocessen för ett år sträcker sig över en treårscykel.

46 Inspiration från Kronofogden, Så här fungerar styrningen på Kronofogden, Stockholm, 2013.


– År X – 1 planerar ni verksamheten och lägger strukturen för uppföljning.

– År X genomför ni verksamheten och gör löpande interna uppföljningar och korrigeringar i budgeten.

– År X + 1 redovisar ni verksamheten och uppnådda resultat i årsredovisningen.

Myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) ska även lämna en delårsrapport senast den 15 augusti varje år. Senast den 1 mars ska alla myndigheter också lämna budgetunderlag för de tre kommande åren. I budgetunderlaget berättar ni om vilka resurser som behövs för de närmaste åren och föreslår hur dessa ska finansieras. Ni ska löpande under budgetåret följa upp och göra prognoser för anslags-utnyttjandet enligt föreskrifter till 9 § anslagsförordningen (2011:223). Ni lämnar också prognoser i det statliga informationssystemet Hermes. Vissa myndigheter kan också ha särskilda uppdrag i eller utanför regle-ringsbrevet som ska återrapporteras under löpande år.

Styrning – att få rätt saker att händaInnan vi börjar med den årliga planeringen och uppföljningen sam-manfattar vi kort vad vi hittills sagt om vilket sammanhang statliga myndigheter befinner sig i samt styrmodellens roll i styrningen.

Regeringen sätter de övergripande ramarna för myndigheten och det generella regelverk som gäller för statliga myndigheter. De beslutar om myndighetens ledningsform och vem som ska styra myndigheten. Ibland är också verksamheten också styrd av särskilda lagar, som inom socialförsäkringsområdet. Regeringen styr myndigheterna löpande genom så kallad mål- och resultatstyrning som bland annat formaliseras i den gemensamma budgetprocessen.

Givet detta har myndigheten frihet att för sin interna styrning välja hur verksamheten ska styras. Ledningens övergripande styrfilosofi eller styrmodell är då utgångspunkten, grunden för styrningen, och därmed


hur delarna ska utformas. Vad är det som passar bäst för den aktuella verksamheten? Vad är verksamhetens syfte och vilka behov har de som verksamheten är till för? Vilka medarbetare arbetar i organisationen och vad ger dem bäst förutsättningar för att göra ett bra arbete? En viktig uppgift för myndighetens ledning är att översätta regeringens styrning för medarbetarna på ett sådant sätt att det leder verksamheten mot det övergripande syftet med verksamheten. Hur detta ska göras måste anpassas till de förutsättningar som gäller just för den aktuella verksamheten.

Styrformen, eller – formerna, tar utgångspunkt i de strategiska vägvalen som organisationen gör – vilken riktning verksamheten ska ha och hur resultat, värderingar och regler ska kombineras och viktas. Styrmedlen är de relativt fasta strukturer som utformas utifrån vilket behov myndigheten har av styrning. Det handlar om organisering, arbetsgivarpolitik, former för planering och uppföljning – strukturer som tar tid att forma och sätta sig i organisationen. Styrverktygen är den mest praktiska nivån av styrningen och är verktyg som på ett eller annat sätt inverkar på en medarbetares vardagliga arbete. Ibland händer det att myndigheter börjar med att välja styrverktyg utan att först ha diskuterat hur styrningen ska utformas. Eller att man lägger till olika styrverktyg utan att styrningens inriktning och form i stort ses över. Det kan leda till motstridiga styrsignaler och otydlighet. Därför är bra att först tänka igenom sin styrning vad gäller verksamhetens uppgift, karaktär och vilken eller vilka styrformer som passar bäst.

Verksamhetsstyrning är de åtgärder som ledningen på olika nivåer i en myndighet använder för att uppnå ett visst resultat. Det handlar om att få ”rätt” saker att hända i verksamheten genom att driva insatser och beteenden i myndigheten i en viss önskad riktning. Det handlar med andra ord i hög grad om att påverka människor, deras attityder och beteenden och vilka förutsättningar som ges för att bedriva verksam-heten effektivt. Förutom detta har vi tidigare behandlat en rad olika faktorer som spelar in i verksamhetsstyrning; hur arbetsprocesserna ser


ut, samspelet mellan ledar- och medarbetarskap, hur kompetensförsörj-ningen säkerställs, hur bra systemstöd är designat, hur väl internredo-visning, mål och mätsystemen stödjer verksamheten, hur verksamheten kvalitetssäkras och hur väl kommunikationen fungerar. För att styr-ningen ska bli effektiv krävs att den övergripande styrningens struktur och form liksom den värdering som man vill ska prägla verksamheten samspelar med medarbetarnas roller, ansvar, de verktyg och rutiner som används samt medarbetarnas motivation.

Styrning kan ses som en läroprocess i vilken ni tar vara på och lär av gjorda erfarenheter exempelvis inom planeringen, genomförandet och uppföljningen. Allt för att verksamheten på effektivt sätt ska kunna uppnå det som avsetts. För att verksamheten ska ge goda resultat är det således viktigt att den uppföljningsinformation som tas fram inte bara visar i vilken utsträckning olika mål nås, utan att den också fungerar som underlag för styrningen på olika nivåer i organisationen, det vill säga att vidta åtgärder och justera i den löpande styrningen. Exempel-vis gäller det styrningen av förändringsinsatser då man löpande måste kunna fatta beslut om eventuella nya eller andra aktiviteter om detta behövs för att säkra att den önskade nyttan ska kunna realiseras.

För att säkerställa att verksamheten uppnår avsett resultat krävs ett systematiskt kvalitetsarbete. För att detta ska fungera inom en verksam-het krävs exempelvis att intern styrning och kontroll integreras i ekono-mistyrning av verksamheten. Strukturer och processer måste utformas och användas på ett sådant sätt att det underlättar information och kommunikation mellan olika befattningshavare och organisatoriska ni-våer. Integrationen förutsätter ett helhetsperspektiv där exempelvis den interna kontrollen i form av till exempel riskanalys och internrevision utgör en naturlig ”inbyggd del” i all övrig styrning.

Årlig planering sker stegvis ett år i förvägNu övergår vi från att befinna oss på ett mer övergripande plan till att bli mer konkreta i den årliga planeringen och uppföljningen. Den kan


för de flesta myndigheter delas in i olika steg. För stora och medelstora myndigheter kan man behöva starta ganska tidigt på året medan min-dre myndigheter har kortare startsträcka.

Det första steget handlar om strategisk planering och uppföljning. Då fastställer myndighetsledningen sambandet mellan den lång- och kortsiktiga inriktningen av verksamheten och klargör vilka områden och frågor inom verksamhetsområdet som är prioriterade. Nu fastställs också om det behövs ytterligare mål eller resultatkrav och vilka externa och interna risker som kopplas till målen. Man bör också se över hur uppföljningen ska se ut och om den överensstämmer med myndighe-tens objektplan (se mer om objektplanen i kapitel 7). Detta arbete ge-nomförs förslagsvis under våren. Arbetet avslutas med att myndighets-ledningen tar fram ett internt direktiv eller liknande, där prioriteringar för det kommande året, budgetramar samt tidsplan för hur planeringen fortsättningsvis ska genomföras inom myndigheten, framgår.

I det andra steget föreslår vi att man fortsätter planeringen på de olika nivåerna i organisationen utifrån direktivet. Under sommaren/hösten konkretiseras inriktningen genom att man på olika nivåer plane-rar aktiviteter som diskuteras och kostnads bestäms.

Det tredje steget blir då att verksamhetsplanen för det kommande året fastställs och beslutas.

Exempel på planerings- och uppföljningsprocessAtt illustrera planerings- och uppföljningsprocessen med en bild kan vara ett sätt att kommunicera processen. Det kan göras på många olika sätt. Vi visar nedan två olika sätt att illustrera processen, dels som ett hjul som symboliserar en ständigt pågående process, dels som en pro-cess med en tydlig start och en tydlig slutpunkt.


Bild 18. Illustration av planerings- och uppföljningsprocesser Verksamhetsplanering beskriven som ett hjul. Inspirerat av exemplet Kronofogden och Skatteverket.

November till februari• Årsredovisning år X–1• Budgetunderlag år X+1–3

Mars till maj• Analys av resultat• Översyn av långsiktig strategisk

plan inklusive budget• Översyn av omvärldsbild• Översyn av externa och interna risker

Maj• Strategiska diskussioner i ledningen

om inriktning prioriteringar, risker och budget

JuniFattas beslut om:• Verksamhetsplaneringsdirektiv,

inklusive uppföljningsplan och preliminära budgetramar

• Planeringsanvisningar

December• Regleringsbrev• Ledningen beslutar om verk-

samhetsplan inklusive budget

November• Ledningen diskuterar och tar

ställning till inlämnat underlag

Juli till decemberÅrlig operativ planering och uppföljning• Strategiska diskussioner i

ledningen om inriktning prioriteringar, risker och budget

• Beredning av mål, aktiviteter till verksamhetsplanen

• Beredning av uppföljningsplan• Planeringsdagar• Underlag lämnas för sammanställning

på central nivå

Jan

Feb

Mars

April

MajJuni

Juli

Aug

Sep

Okt

Nov

Dec

Verksamhetsplanering beskriven som en process, hämtad från Socialstyrelsens Planera och följa upp.47

Initieraplanering

Redovisat årligt

resultat

Verksam-hetsplan

Reviderad verksam-hetsplan

Genomföra strategisk och operativ planering

Följa upp och utvärdera

Genomföra årlig resultat-redovisning

Första steget i den årliga cykeln – det strategiska arbetet Det första steget i den årliga planeringen handlar alltså om att fastställa sambandet mellan den långsiktiga planeringen i en strategi med den årliga inriktningen. Formerna för att ta fram en strategi har vi beskrivit i kapitel 4. Syftet med strategin är att skapa förutsättningar för att hela organisationen ”drar åt samma håll” och verkar för gemensamma mål inom givna budgetramar – det är den som ska synliggöra den röda tråden. Strategiarbetet brukar delas in i tre olika faser; analysfasen

47 Socialstyrelsen, Planera och följa upp, 2013-10-29.


(inklusive omvärldsbevakning och analys av risker), formuleringsfasen och genomförandefasen. I den årliga planeringen kopplar man tillbaka till dessa faser fast med ett årligt perspektiv samtidigt som man ser över om något i strategin behöver revideras eller läggas till.

Här föreslår vi hur ni steg för steg skulle kunna ta fram en årlig inriktning och planering som bygger på den långsiktiga strategin. När i tiden ni gör er planering beror bland annat på hur stor er myndighet är och vilken typ av uppgifter ni har.

November till februari

Under den här perioden – analysfasen – sammanställer och analyserar ni och drar lärdomar av verksamhetens tidigare resultat. Det är även lämpligt att ni parallellt tar fram en omvärldsanalys, och ser över vilka strategiska externa och interna risker som finns. Det handlar om risker som kan påverka verksamhetens förutsättningar att uppnå önskade resultat eller leda till skador eller förluster i verksamheten. För att skapa en helhetsbild behövs också en analys av myndighetens befintliga resurser, kompetensförsörjning och utvecklingsbehov. Här kommer också frågor om nyttorealisering in. Diskussioner i organisationen om rådande kultur och värdegrund är viktiga i detta sammanhang.

Samtidigt ska ni sammanställa ett budgetunderlag för år X+1–3, där ni berättar om vilka resurser som behövs för de närmaste åren, och föreslår hur dessa ska finansieras.

Mars till maj

I detta steg – formuleringsfasen – är det klokt att se över den befint-liga långsiktiga strategin med utgångspunkt i den analys ni gjorde i föregående steg. Syftet är att bedöma om ni närmar er den strategiska inriktningen i den takt som ni önskar eller om det finns anledning och behov av att justera den strategiska planen. Behöver något revideras eller läggas till? Vanligtvis är det myndighetsledningen som ser över den strategiska inriktningen.

Inom ramen för den årliga strategiska planeringen bör ni diskutera


vad som är viktigt att förbättra inom myndigheten som helhet i ett lite längre perspektiv. Utgångspunkten är analysen av uppnådda resultat i förhållande till den strategiska planen. Ni kan då definiera vilka förbätt-ringsbehov som finns, bland annat utifrån hur väl verksamheten klarar att möta uppdragsgivares och kundens behov.

I mitten av april lämnar regeringen över den ekonomiska vårpropo-sitionen till riksdagen. Den innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken de närmaste åren. Samtidigt med vårpropositionen lämnar regeringen en separat proposi-tion med förslag till ändringsbudget. Denna rymmer förslag till änd-rade anslag för det innevarande året och kan inverka på er planering.

Juni

Man kan nu säga att det första steget av den årliga planeringen är genomförd och förslagsvis tar er myndighetsledning fram ett internt direktiv med prioriteringar för det kommande året eller åren inklusive de strategiska riskerna, och en uppföljningsplan, budgetramar samt tids-plan för hur arbetet fortsättningsvis ska genomföras inom myndigheten.

Andra steget – operativ planeringJuli till december

Det andra steget handlar om att den strategiska planeringen omsätts i planering av operativ verksamhet för det kommande året.

Planeringen syftar i allmänhet till att identifiera vad som ska uppnås, hur det ska gå till, med vilka resurser, om det finns risker som gör att ni inte når dit ni vill samt inom vilken tidsram. En viktig utgångspunkt för planeringsarbetet är uppföljning och analys av hittills uppnådda resultat med slutsatser om förbättringar som ska genomföras och då också med hänsyn tagen till kundernas förväntningar och behov. I planeringen tar ni också hänsyn till hur uppföljningen ska strukture-ras, om regler och rutiner behöver justeras och om ni behöver ändra roller och befogenheter. Dessutom tar ni ställning till kompetensför-sörjningsfrågor.


Det är viktigt att aktivitetsplaneringen omfattar en riskanalys. Ni bör ställa er frågorna: Vilka är riskerna för att vi inte når målen? Vilka risker kan leda till skador eller förluster i verksamheten? Vilka åtgärder kan vi vidta för att hantera dessa risker? Åtgärderna är ett viktigt ingångs-värde för att vidare bestämma vilka aktiviteter ni ska arbeta med under nästkommande år. Ansvaret för att hantera riskerna kan fördelas utifrån arbetsfördelningen och delegeringen i arbetsordningen.

Nedan går vi igenom några moment som ofta ingår i den andra fasen av den operativa planeringen.

Se över riskanalyserna

Riskanalysen kan årligen ses över i planeringsprocessen och uppdateras vid behov. Exempelvis uppdateras riskanalysen när uppgiften, målet eller uppdraget som riskanalysen utgår ifrån förändras. Det är lämpligt att ansvaret för att genomföra och uppdatera en analys av risker i verk-samheten följer den arbetsfördelning och delegering av beslutanderätt som finns i arbetsordningen. En avstämning bör göras mellan olika verksamheter för att säkerställa att riskerna ligger på samma nivå, har bedömts likvärdiga och har samma dignitet samt att ingen risk glömts bort. En sådan gemensam avstämning är viktig inte minst i de fall när det finns risker som anknyter till flera verksamheter.

Ta fram en budget

Med utgångspunkt i de planeringsdirektiv som vi föreslagit att myn-dighetsledningen ska ta fram, tar varje verksamhetsområde eller mot-svarande fram en budget för det kommande året. Budgeten innefattar löner, andra kostnader kopplade till verksamheten liksom del av ge-mensamma kostnader (så kallade OH-kostnader). Verksamhetsområde-nas samlade budgetprognoser för det kommande året bygger på prog-noser från olika nivåer i organisationen. Kostnader för det kommande året ska identifieras och prognostiseras. Nödvändiga prioriteringar i förhållande till budgetramarna behöver också göras. Det innebär att verksamhetschefen ansvarar för att områdets samlade prognos ryms


inom ramen för den tilldelade ramen enligt treårsplanen. Sedan ska budgetprognoser från verksamhetsområdena sammanställas centralt och presenteras för ledningen.

Budgeten för nästkommande år beslutas vanligen i slutet av decem-ber efter att myndigheten fått regleringsbrevet för det kommande året. Budgetbeslutet innebär en fördelning av resurser mellan verksamheter och motsvarande. Utifrån dessa ramar fördelas sedan budgeten till olika aktiviteter.

Planera uppföljningen

Olika funktioner har olika behov av information och alla behöver inte ta del av allt. Det handlar om att ge rätt information till rätt personer vid rätt tillfälle. En utmaning är att avgränsa och rikta in uppföljningen så att den fångar de risker som kan finnas i verksamheten. Samtidigt får inte uppföljningen bli för omfattande och kostsam. Grundläggande är att inte följa upp mer eller samla in mer resultat än man avser att använda och återkoppla resultaten till uppdragsgivaren. Vi föreslår att myndigheten tar fram en uppföljningsplan som tydliggör vad som ska följas upp, hur, av vem och med vilken regelbundenhet och vem som är mottagare av informationen. En genomtänkt plan för uppföljningen underlättar både för den som ska utföra uppföljningen och för den som ansvarar för området.

Den fortsatta processen kan vara som följer: – Fastställ vilka områden som ska prioriteras och vilka mål eller

uppgifter, resurser, prestationer, aktiviteter och mått som är relevanta.

– Klargör vilka uppföljningsbehov som finns och hur uppföljnings-processen ska fungera.

– Ta hänsyn till vilken information som behöver följas upp löpande under året och vilken som behövs för den slutliga resultatbedöm-ningen i årsredovisningen.

– Med bra uppföljning och analys går det också att göra bra progno-ser och relevanta omprioriteringar.


Det interna behovet av löpande uppföljning varierar

Som vi nämnt ovan har olika funktioner olika behov av information vid olika tidpunkter. Ni kan därför välja att följa upp med olika tidsin-tervaller. Vanliga intervaller för uppföljning är månads-, kvartals- och tertialvis.

Månadsuppföljning kan vara en strukturerad form av avvikelserap-portering för både verksamhet och ekonomi eller enbart för ekonomi. I samband med kvartals- eller tertialperioder sker ofta en mer formalise-rad uppföljning av verksamhet och ekonomi. Det är vanligt att uppfölj-ningen görs genom en dialog mellan ansvariga chefer, uppdrags- och aktivitetsansvariga och uppdragsgivaren. Kvartals- eller tertialupp-följningen kan exempelvis fokusera på frågor om uppnådda resultat, ekonomi och riskbedömningar. Den kan också omfatta en prognos över måluppfyllelse samt verksamhetens kostnader och intäkter för det pågående budgetåret. Här föreslår vi att ni också följer upp process- och produktkvalitet i verksamheten för att kunna göra förbättringar. Uppföljningarna är ett tillfälle att överväga omfördelningar och om-prioriteringar i verksamheten.

Underlag för extern redovisning – årsredovisning

Årsredovisningen ska ge regeringen underlag för uppföljning, pröv-ning och budgetering av myndighetens verksamhet. Årsredovisningen granskas av Riksrevisionen. Utöver detta utgör årsredovisningen även ett internt underlag.

Redan när ni planerar uppföljningen bör ni ta hänsyn till vilken information som behöver följas upp löpande under året, och vilken information som behövs för den slutliga resultatbedömningen i årsre-dovisningen.

Ofta hålls en myndighetsdialog mellan regeringen och myndigheten under våren. Dialogen tar avstamp i bland annat årsredovisningen, när verksamhetens resultat och framtida inriktning diskuteras. Årsredovis-ningen är också ett viktigt underlag för planeringen av myndighetens verksamhet.


Tredje steget – formulera en verksamhetsplanDen årliga verksamhetsplaneringen behöver vara beslutad och klar senast till årsskiftet och utgör det tredje steget i planeringen.

Myndigheterna utformar sina verksamhetsplaner på olika sätt. Vissa har en verksamhetsplan som en katalog över aktiviteter och projekt som ska genomföras utan tydliga kopplingar till målen för verksamhe-ten. Andra beskriver i verksamhetsplanen myndighetens uppdrag och de mål som regeringen eller myndigheten beslutat om. Ibland täcker verksamhetsplanen endast in en del av den löpande verksamheten – exempelvis endast fokusområden eller de mest prioriterade områdena. Hos vissa myndigheter är det i första hand myndighetsledningen och cheferna som förankrar verksamhetsplanen hos medarbetarna. Det finns också exempel på myndigheter som tar fram särskilda redskap för personalen i syfte att förankra verksamhetsplanen.

Att diskutera

• Hur stödjer vår årliga planerings- och uppföljningsprocess vår styrmodell?

• Finns det en tydlig koppling mellan vår strategiska planering och vår årliga planering? Om inte, vad är det som saknas och hur kan vi åstadkomma en tydlig koppling?

• Är vår årliga planerings- och uppföljningsprocess anpassad efter våra behov? Hur kopplar uppföljningsprocessen till externa krav? Är den kostnadseffektiv?

• Hur säkerställer vi att modellen utvecklas och förbättras?

• Hur kan vi inspireras av olika styrmodeller?

Lästips

Tankar om styrning och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen. ESV 2014:43

Vägledning i nyttorealisering. E-delegationen 2014

Bli operativ


9Kapitel

Bli operativ


Exempel på två styrmodeller


9. Exempel på två styrmodeller

I det här kapitlet presenterar vi två modeller som många svenska myndig-heter har använt som utgångspunkt när de utformat sin styrmodell. Som vi tidigare beskrivit så finns det för- och nackdelar med alla styrmodeller. Vid det här laget vet vi att det avgörande är att forma en modell som passar den egna myndighetens förutsättningar och uppdrag. Tanken med det här kapitlet är att sprida exempel för att inspirera er att fundera över er egen styrmodell.

Styrmodell 1 – Balanserat styrkort Balanserat styrkort eller balanserad styrning är en modell för styrning och utveckling och en metod för planering och uppföljning som an-vänds av många svenska myndigheter.48 Modellen kopplar samman den långsiktiga styrningen i strategin med aktiviteter med kortare plane-ringstid. Syftet är att få en snabb och enkel men ändå heltäckande bild av verksamheten som kan användas för att på ett pedagogiskt sätt föra en dialog om hur strategin och det dagliga agerandet hänger ihop. För-hoppningen är att styrkortet bidrar till att alla medarbetare får en tydlig bild av hur deras arbete bidrar till helheten. Styrkortet kombinerar resultatstyrningens fokus på resultat med processtyrning. De perspektiv som ingår i grundmodellen täcker in hela kedjan av resurser, processer och resultat.

Val av perspektiv säkrar balansen i styrningen

Myndigheters styrkort ser olika ut eftersom de anpassas till verksamhe-ten. Organisationen väljer olika perspektiv för att säkerställa balansen i styrningen.

48 ESV 2006:11, Balanserat styrkort i statsförvaltningen, Stockholm.


Grundmodellen innehåller fyra fokusområden: – Ekonomi är inriktat på ägarna, som i den statliga sektorn är det-

samma som medborgarna. Regering och riksdag anger förutsätt-ningarna för de statliga verksamheterna men uppdraget kommer ytterst från medborgarna. Inom statsförvaltningen är målet att på ett kostnadseffektivt sätt skapa verksamhet för att nå effekter i samhället. Det ekonomiska perspektivet blir därför ofta inriktat på prestationer och effekter.

– Förnyelse ska säkerställa satsningar och investeringar som ger fram-gång på lång sikt. Det kallas också utvecklingsperspektiv och är inriktat på framtiden.

– Processer fokuserar på organisationens processer och arbetssätt. En kartläggning av de interna processerna kan klargöra vad som är viktigt att mål sätta och följa upp, och blir därmed en utgångs-punkt för effektivare arbetssätt.

– Kund är utåtriktat och fokuserar på nyttan för myndighetens mål-grupper och relationerna till dessa. Kunden eller medborgaren tar på olika sätt emot och använder myndighetens prestationer, varor och tjänster.

– Många statliga organisationer väljer dessutom att komplettera styrkortet med ett medarbetarperspektiv.

Perspektiven utgör styrkortets struktur och utifrån detta formuleras mål, framgångsfaktorer och mått. De senare kan revideras och ändras medan perspektiven har en längre livslängd. Hur de olika områdena hänger samman och påverkar varandra beskrivs genom hypotetiska antaganden som ”om vi förbättrar detta, leder det till detta”. Exem-pelvis: En ekonomi i balans (ekonomiperspektivet) ger er möjlighet att investera i och utveckla er verksamhet (förnyelseperspektivet). Att satsa på medarbetarna (medarbetarperspektivet) och att göra saker på rätt sätt (processperspektivet) vilket leder till att kunderna blir nöjda (kundperspektivet). Sambanden beror på hur myndigheten själv vill förstå och styra sin verksamhet.


Antaganden om samband kan också göras mellan olika mål, fram-gångsfaktorer, mått och aktiviteter i en så kallad strategisk karta. Syftet är då att synliggöra hur dessa hänger samman och hur det korta per-spektivet bidrar till de långsiktiga målen. Detta synsätt är jämförbart med verksamhetslogik som vi beskriver i kapitel 4.

Strategiska mål formuleras för ett önskat tillstånd på några års sikt

Mål kan formuleras i olika tidsperspektiv. Ofta formuleras strategiska mål, som avser ett önskvärt tillstånd på några års sikt. Exempel på strategiska mål är att myndigheten ska vara en attraktiv arbetsgivare, utveckla metoder och arbetssätt för att bli mer kundorienterade.

Framgångsfaktorer beskriver nödvändiga styrkor

Framgångsfaktorerna beskriver vad organisationen måste vara bra på för att nå de strategiska målen. För att formulera framgångsfaktorerna krävs ofta en rad strategiska diskussioner. Framgångsfaktorerna ska inte vara för många. De kan vara en viss typ av kompetens hos personalen, en viss typ av ledarskap, eller hur kunden ska bemötas.

Måtten ska vara kopplade till framgångsfaktorer eller strategiska mål

För att kunna bedöma om verksamheten går i rätt riktning behövs mått. Alla mått som ingår i styrkortet bör vara kopplade till en fram-gångsfaktor eller ett strategiskt mål. Måtten måste målsättas för att resultatet ska kunna bedömas. Ett mått kan vara såväl kvantitativt som kvalitativt. För en myndighet med många kundkontakter kan ett målsatt mått se ut så här: 90 procent av kundernas telefonsamtal ska besvaras inom en minut och kunderna ska vara nöjda med den service som myndigheten gett. Ofta är det svårt att finna bra mått och mätme-toder. På vilket sätt kan vi veta att framgångsfaktorn eller målet är nått?

Sammanfattningsvis: – Strategiska mål beskriver ett tillstånd på några års sikt.


– Framgångsfaktorer beskriver det som är avgörande för att nå de strategiska målen.

– Mått beskriver om verksamheten är på väg i rätt riktning.

Styrkortet kan användas på många olika sätt

Det balanserade styrkortet är en modell som kan användas för såväl verksamhetsplanering som uppföljning. Detta beskrivs närmare i exem-plet nedan från Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

Exempel – Länsstyrelsens styrkort

Länsstyrelsen i Västra Götalands län använder sedan flera år styrkort som struk-tur för att styra och följa upp verksamheten. Styrkortet ska följa arbetet mot Länsstyrelsens målbild för 2017 och syftar till att skapa en balans i styrningen. Att styrningen utgår från nyttan för individ och samhälle och har balans mel-lan olika perspektiv är en av principerna i myndighetens styrfilosofi. Över-gripande, tydliga mål och en uppföljning med fokus på resultat, snarare än detaljstyrning av aktiviteter, är andra viktiga utgångspunkter i Länsstyrelsens filosofi för styrningen. Styrkortet är ett av styrverktygen som stödjer realise-randet av filosofin där långsiktiga, gemensamma mål för myndigheten lägger grunden för den årliga resultatuppföljningen för varje enhet.

Fyra perspektiv i styrkortet

Länsstyrelsen använder perspektiven ”Individ och samhälle”, ”Medarbetare”, ”Verksamhet” och ”Ekonomi”. ”Individ och samhälle” innefattar här både de personer som har direktkontakt med Länsstyrelsen såväl som medborgarna i lä-net. För de fyra perspektiven finns en ansvarig i ledningsgruppen, som ska kvali-tetssäkra och stödja Länsstyrelsens och enheternas arbete inom varje perspektiv.

Övergripande och enhetsvisa styrkort

Länsstyrelsens breda uppdrag och decentraliserade organisation ställer krav på en delegerad intern styrning. Länsstyrelsen har därför ett övergripande styr-kort med fyra långsiktiga mål som ska vara uppnådda till år 2017 samt ett styr-kort för varje enhet. I enheternas styrkort finns enhetsmål som sätts på ett års sikt. Enhetermas mål ska bidra till att Länsstyrelsen når de långsiktiga målen till 2017 och kan vara flera per perspektiv. Enhetsmålen ska vara mätbara och kunna följas upp.


Som stöd för att ta fram enhetens mål finns gemensamma framgångsfaktorer för Länsstyrelsen i de fyra olika perspektiven. De visar vad Länsstyrelsen som myndighet behöver prioritera för att nå de långsiktiga målen. Detta är ut-gångspunkt för enheternas årliga målsättningar.

Styrkort grund för uppföljning

Till Länsstyrelsens gemensamma mål finns gemensamma mått. Målnivåer för dessa mått har fastställts efter dialog i ledningsgruppen. Det gäller både vilken målnivå Länsstyrelsen ska nå till 2017 samt vilken målnivå som ska nås kom-mande år. De årliga målnivåerna tas fram i planeringsarbetet för respektive år fram till 2017.

De gemensamma måtten med tillhörande målnivåer är utgångspunkt för myndighetens uppföljning varje månad och tertial under verksamhetsåret. Den uppföljning som görs på myndigheten och enheternas tar sin utgångs-punkt i styrkortets fyra perspektiv. För uppföljning av styrkortets mål och mått används ett IT-stöd.

Länsstyrelsens styrkort

Individ i samhällePerspektiv:

Mål 2017:

Mått:

Individen och samhället är nöjda med hur vi utför vårt arbete

KundundersökningImagemätning

Medarbetare

Vi har nöjda medarbetare

Dynamiskt fokustalSjukfrånvaro

Verksamhet

Vi har en effektiv handläggning

HandläggningstidÄldre ärendenÖverklagade ärende

Ekonomi

Vi har en ekonomi i balans

FörvaltningsanslagProduktionstidOH-kostnad


Tabell 4. Arbetsgivarpolitiska prioriteringar49

Perspektiv Mål 2017 Framgångsfaktorer Mått/nyckeltal Målnivå49

Individ samhälle

Individen och samhället är nöjda med hur vi utför vårt arbete

• Hög tillgänglighet – lätta att nå och lätta att förstå.

• Kunden vet hur lång tid ärendet tar.

Kundundersökning (extern):

Kundundersökning (intern):

Imagemätning:

Nöjdindex 70

78% nöjda

75% kännedom och förtroende

Medarbetare Vi har nöjda medarbetare

• Hög delaktighet hos våra medarbetare.

• Medarbetare har balans mellan arbete och fritid.

• Aktivt friskvårdsarbete.

• Att vi rekryterar rätt person till rätt uppdrag.

Medarbetar-undersökning:

Sjukfrånvaro:

NMI 70

Mindre än 3,5 %

Verksamhet Vi har en effektiv handläggning

• Minskad handlägg-ningstid.

• Att vi har rätt verktyg till vår hjälp och nyttjar verktygen på bästa sätt. Att vi har en lärande organisation.

• Att vi följer tid per ärende.

Handläggningstid:

Ärenden äldre än 1 år:

Ändrade över-klagade ärenden:

90% inom mål

25 % minskning

Mindre än 15 %

Ekonomi Vi har en ekonomi i balans

• Hög kvalitet i tidredovisningen.

• Kostnadsmedveten-het (tid, inköp).

• Korrekt periodisering av intäkter och kostnader.

Utfall förvaltning-sanslag:

OH-kostnad:

Produktionstid:

99%

Mindre än 17%

80%

Styrmodell 2 – Systembaserad styrningSystemsyn är ett synsätt som ligger till grund för en styrmodell, sys-tembaserad styrning, som flera myndigheter intresserar sig för och del-vis infört. Utgångspunkten i den här modellen är kundens behov och

49 Målnivån avser 2014.


hur verksamheten så effektivt som möjligt ska tillgodose detta. Med det här synsättet utgår man från ett utifrån- och in- perspektiv och ser med kundens ögon på verksamheten. Det betyder ofta att man måste titta på den egna verksamheten som en del i en större helhet, ett system – eftersom det är så kunden ser på verksamheten. Kundens medverkan kan vara direkt, vilket är fallet i exempelvis utbildning eller vara mer begränsad till att till exempel skicka in en ansökan eller någon annan handling som myndigheten sedan ska handlägga.

Avgränsningen av systemet är en central utgångspunkt. När man avgränsar ett system gör man en förenkling av hur verkligheten ser ut. Om ett system blir för snävt avgränsat finns en risk att viktiga aktörer som påverkar systemet inte tas med i analysen. En alltför vid avgräns-ning gör i stället systemet omöjligt att överskåda. Ett sätt att närma sig detta är att ställa sig två frågor:

– Vad är systemet till för? – Vem är systemet till för?

När en verksamhet betraktas ur ett systemperspektiv sätter man alltså systemets förmåga att skapa värde för kund i fokus och tittar på vilka faktorer som begränsar detta. Det kan handla om organisationsgränser, regler, mätsystem, IT-system och annat. Ett tillvägagångssätt är att utgå från så kallade livshändelser: situationer som medborgare eller företag kan ställas inför och då får behov av olika tjänster från olika offentliga aktörer. Att gifta sig, att få barn är exempel på sådana händelser.

Innovationsrådet och ESV startade för några år sedan ett ”system-synsprojekt” som samlat fyra myndigheter som bedrivit försöksverk-samhet med att arbeta utifrån systemsyn och systembaserad styrning, däribland Polismyndigheten i Gävleborgs län (se exemplet nedan).

Systembaserad styrning – en metod

Systembaserad styrning bygger på tre faser: Analysera, planera och genomföra. De tre faserna bygger på varandra vilket innebär att en fas


måste vara klar innan man går vidare till nästa. I varje fas finns olika metoder som används för att analysera, planera och genomföra föränd-ringar i arbetet.

När man gått igenom alla faser återgår man till analysfasen och kan (utifrån principen om ständiga förbättringar) arbeta igenom ”hjulet” igen.

Steg 1 – Analysera nuläge och fastställ nya principer för arbetet

Processen börjar med att man analyserar verksamhetens nuläge i följande steg:

– Klargör verksamhetens syfte. – Kartlägg kundens behov och efterfrågan. – Hur möter systemet kundens efterfrågan? – Gör en processanalys. – Beskriv systemfaktorerna ”utifrån och in”. – Formulera ett nytt sätt att tänka kring verksamheten.

Steg 2 – Hitta nya arbetsmetoder

När nuläget är fastställt och nya principer för arbetet tagits fram gäller det att hitta nya arbetsmetoder. Detta innebär att medarbetarna och chef-erna experimenterar utifrån principerna. Genom att experimentera kan man komma på tankar och idéer som annars kan vara svåra att upptäcka. I detta läge kan det handla om att bryta gamla rutiner, ifrågasätta struk-turer och se på rollerna i verksamheten utifrån de styrande principerna.

I experimenterandet måste medarbetarna och cheferna även se till vilka konsekvenser de nya arbetssätten har. I detta läge gäller det att förstärka de positiva konsekvenserna och motverka de negativa konse-kvenserna.

En annan del i arbetet är att utveckla nya mätetal som stöder kun-skapsutveckling och det nya arbetssättet. Mätetalen bör utformas så nära handläggarna som möjligt eftersom det är de som ska använda sig av kunskapen. Helst ska handläggarna själva utveckla mätetalen.


Steg 3 – Genomföra

Slutligen genomförs de lärdomar och arbetssätt som kommit av de ti-digare faserna. Genomförandet skiljer sig åt mellan olika verksamheter beroende av hur stor del av verksamheten som deltagit i de två tidigare stegen. Om det är en stor del av verksamheten som förändras utifrån principerna och arbetsmetoderna gäller det att ta höjd för att genom-förandet tar tid. Det gäller också att kommunicera arbetet såväl inom myndigheten som till regeringen.

Efter att genomförandet är klart återgår utvecklingsarbetet till ana-lysfasen. På detta sätt fortsätter utvecklingsarbetet.

Exempel – Polismyndigheten i Gävleborg utvecklar sitt arbete med utredning ungdomsbrottslighet

Polismyndigheten i Gävleborg har infört systembaserad styrning i arbetet för minskad ungdomsbrottslighet. Målet med utvecklingsarbetet var att man skul-le ha en tydlig bild av vilka faktiska effekter som ungdoms- och droggruppens utredningsverksamhet har – ur ett kundperspektiv. Metoder som bidrar till vär-det för kunderna (ungdomarna) har utvecklats och de faktorer som hade ne-gativ påverkan på myndighetens resultat ur ett kundperspektiv har åtgärdats. Samtidigt tog man hänsyn till att verksamheten delvis är styrd av lagkrav på kompetens och handläggningstider.

Så här tänker myndigheten i dag kring styrning:

1. Uppdraget är i grunden detsamma, men syftet är formulerat ur kundens perspektiv – de som verksamheten är till för.

2. Medarbetarna visar större intresse för vad våra kunder tycker är viktigt i mötet med polisen. Vad är det de efterfrågar, egentligen?

3. Hur väl lyckas verksamheten möta medborgarnas behov? Skapar vi något mervärde för kunden? Finns det något vi bör sluta upp med att göra? Vad kan vi göra själva och vad måste vi diskutera med våra uppdragsgivare?

4. Hur ser våra processer ut?

5. Vad kan förhindra ett effektivt flöde?

6. Hur ska ledarskapet och styrningen se ut?


Polismyndigheten fortsätter att utveckla verksamhetsstyrningen utifrån detta systembaserade synsätt. Polismyndighetens verksamhetsplan för 2014 innehål-ler inga mål. I stället har tonvikt lagts på uppdraget att öka tryggheten och minska brottsligheten. Samtliga chefer i myndigheten har kommit överens om ett par principer som gäller för hela myndigheten. Principerna ska gälla oav-sett var i verksamheten man arbetar.

– Vi gör det som betyder något för medborgaren och för samhället.– Vi gör rätt saker – tidigt.

Principerna tillsammans med uppdraget – öka tryggheten och minska brotts-ligheten – ska stödja medarbetarna i allt de gör. Genom dialog bland annat vid chefsmöten samt arbetsplatsträffar skapas förståelse för myndighetens upp-drag och systemsynsättet i hela organisationen. Myndigheten har en styr- och ledningsfilosofi som har sin grund i systemsynsättet. Medarbetarna fortsätter sitt arbete med ständiga förbättringar inom ramen för metoden och förhåll-ningssättet ”Utveckling i vardagen”, som förstärks och fördjupas med tanke-gångarna från systemsynsättet. Man arbetar kontinuerligt med att ta fram mätetal som kan fungera som underlag för lärande och uppföljning och att utveckla samverkan med andra aktörer som Åklagarmyndigheten och Social-tjänsten.


10Kapitel

Avslut


Verksamhetsstyrning är att få rätt saker att hända


10. Verksamhetsstyrning är att få rätt saker att hända

Under arbetet med den här boken har vi talat med många människor som på olika sätt arbetar med – eller berörs av – verksamhetsstyrning i staten. Det har varit controllers, chefer av olika slag, handläggare, verksamhetsutvecklare, experter och forskare. Det som återkommer i samtalen är att verksamhetsstyrning är något som aldrig blir färdigt. Och om man tror att man är färdig – då inträffar något som gör att man måste börja om från början igen. Kanske tycker ni att det känns tröstlöst. Eller så kanske ni ser något lockande i att det alltid går att göra något bättre, att förändra och att få möjlighet att påverka och förverkliga sina idéer.

Att verksamhetsstyrning är något som är en ständigt pågående pro-cess och arena för utveckling kan man också se när man tittar på littera-tur som finns inom området. Nya böcker, ny forskning och nya model-ler kommer ständigt. I boken talar vi om att det finns de som menar att det går ”mode” i styrningsmodeller – nya modeller ersätter gamla.

Därför vill vi peka på de frågor som alltid är aktuella när det handlar om verksamhetsstyrning. Det är frågor man alltid kan ställa sig och som tar tid att besvara – svaren kan också variera över tid. Det är också viktigt att se vilka olika delar som styrning består av. Först då kan man fundera över hur de ser ut i den egna organisationen och om de drar åt samma håll. Vid en av träffarna under ESV:s och Arbetsgivarverkets Utvecklingsprogram för strategisk verksamhetsutveckling, sammanfat-tade en av deltagarna:

Sammanfattningsvis handlar utformningen av en effektiv verksam-hetsstyrning, som tillvaratar samhällets resurser på ett optimalt sätt, om att våga utmana sig själv, sin omgivning, invanda strukturer och ruti-ner, för att kunna se, sätta fokus på och samverka kring helheten. För detta krävs tillit. Belöningen blir ett slutresultat där helheten är större än summan av de ingående delarna.


Verksamhetsstyrning är som ett ständigt pågående samtal i en organisation. Vi hoppas att denna bok ger inspiration till fortsatta samtal inom er myndighet och med oss på ESV. Förhoppningsvis leder samtalen er fram till vad som är rätt saker för er – och hur ni sedan får det att hända.



ReferenserAspling, Jan, Generaldirektör – I rikes tjänst på politikens villkor,

Artéa Förlag AB, 2009.Arbetsgivarverket, Strategi för den statliga arbetsgivarpolitiken,

Stockholm, Danagård LiTHO, 2014. E-delegationen Vägledning i nyttorealisering, version P2.0-36, 2014.ESV 2002:7, Alla myndigheter får ta betalt, men … , Stockholm.ESV och Statens kvalitets- och kompetensråd Processbaserad

verksamhetsstyrning i staten, Stockholm, 2004.ESV 2006:11, Balanserat styrkort i statsförvaltningen, Stockholm.ESV 2006:26, Verksamhetsstyrning ger resultat, Stockholm.ESV 2009:30, Förslag till utvecklad finansiell styrning, Stockholm.ESV 2012:41, Resultatindikatorer, Regeringsuppdrag, Stockholm.ESV 2012:42, Handledning Resultatredovisning, Stockholm.ESV 2012:43, Programteori och verksamhetslogik – ett metodstöd för

Regeringskansliet, Stockholm.ESV 2014:43, Tankar om styrning och verksamhetsutveckling i

statsförvaltningen, Stockholm.Finansutskottet, Bet. 2009/10:FiU38, Offentlig förvaltning för demo-

krati, delaktighet och tillväxt, Stockholm.Försäkringskassan, Stöd för planeringsarbete och uppföljning, bilaga 1,

Stockholm, 2014.Hansson, Johan, Molin, Fredrik och Södergren, Birgitta, Perspektiv på

styrning – Hur ser styrning ut som främjar motivation och innovation i kunskapsintensiva verksamheter? Institutet för Personal- och Företagsutveckling, Uppsala, 2014.

International Organization for Standardization, http://www.iso.org/iso/home.html (Hämtad 2014-06-24).

Kronofogden, Kronofogdens strategiska inriktning, Stockholm, 2013.Kronofogden, Så här fungerar styrningen på Kronofogden,

Stockholm, 2013.Lindvall, Jan, Controllerns nya roll, Nordstedts akademiska förlag,

Borgå, 2009.


Regeringskansliet, Effektiv styrelse – Vägledning för myndighetsstyrelser, Stockholm: Edita, 2008.

Regeringskansliet Fi 2008:07, Den statliga budgetprocessen, Stockholm, Davidssons tryckeri, 2008.

Regeringen S2013.011, Den gemensamma värdegrunden för stats-anställda, Stockholm, Elanders, 2013.

Skatteverket, Glädjen tillbaka i ateljén – och 29 andra berättelser från Skatteverket Mälardalsregionen, Västerås, 2012.

Statskontoret 2009/99, Den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen, Stockholm.

Statskontoret, Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering, Stockholm, 2013.

Statskontoret 2014:4, Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, Stockholm.

Socialstyrelsen, Planera och följa upp, 2013-10-29.SOU 2007:107, Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter,

Stockholm, Fritzes.www.esv.se/amnesomraden/Styrning/Finansiell-styrning/, 2012-10-05

(Hämtad 2014-07-31).

Lagar och reglerRegeringsformenBudgetlag (2011:203)Förvaltningslag (1986:223)Avgiftsförordning (1992:191)Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlagFörordning (2000:606) om myndigheters bokföringInternrevisionsförordning (2006:1228)Myndighetsförordning (2007:515)Förordning (2007:603) om intern styrning och kontrollAnslagsförordning (2011:223)Kapitalförsörjningsförordning (2011:210)

Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89Box 45316104 30 Stockholm

Tfn 08-690 43 00www.esv.se

ISBN 978-91-7249-358-2

ESV gör Sverige rikare

– Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel.

– Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna.

Documents

Vägledning Att få rätt saker att hända - esv.se€¦ · För att kunna stoppa rätt verktyg i verktygslådan måste ni veta vad ni ska ha lådan till. Det vill säga att ha tänkt