1

Velferdsstatens finansiering på lang sikt:

Anslag på problemer og effekter

Forelesning Økonomisk institutt 14.02.2014

Erling Holmøy, Forskningsavdelingen, SSB

2

DisposisjonDisposisjon

• Offentlige finanser i dag

• Analyseverktøy (modeller)

• Hvordan vurdere bærekraften for offentlige finanser

• Betydningen av forutsetninger og likevektseffekter – Økt samlet sysselsetting– Økt offentlig sysselsetting (ressursbruk)– Produktivitet i privat sektor– Oljepris– Rente på utenlandsformue– Pensjonsreform

• Oppsummering

3

Offentlige finanser nå og fremoverOffentlige finanser nå og fremover

• Nå: Enestående solide– Historisk og sammenlignet med andre land.

– Handlingsregelen overoppfylles

– Statens pensjonsfond – Utland (SPU) nærmer seg 1,5 BNP

– Offentlig netto finansformue utenom SPU pluss realverdier

• Statsfinansielle fremtiden lys også i mange pår fremover– Sterkere vekst i offentlige inntekter enn i offentlige utgifter til 2025, gitt

dagens skattesatser og velferd/politikk

– Handlingsregelen innebærer en ganske ambisiøs delvis fondering

– Pensjonsreform fra 2011 bedrer statsfinansene på lang sikt

• Grunn til bekymring? JA: Unik forskjell på statsfinansiell samtid og fremtid!– Se på OECD land med gjeldskrise!

4

Utviklingen i offentlige finanser

Offentlig netto finansformue. % av BNP

-100

-50

0

50

100

150

200

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Norge

Statens pensjonsfond

Euroområdet

OECD-området

Overskudd i offentlig forvaltning. % av BNP

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Norge

Euroområdet

OECD-området

5

Langsiktig perspektiv viktigLangsiktig perspektiv viktig

• Når tiltak er vanskelig å reversere– Vanedannelse: Vondt å reversere velferdsforbedring

– Mange flere eldre: Tunge brukere/mottakere, og homogen velgergruppe Pensjonsreform tar tid

– Ingen tendens til at økt rikdom gjør skatt mer populært

• Når langsiktige effekter avviker fra de kortsiktige– Utgiftene av mer helse og omsorg (HO) ”nå” vokser med flere eldre

– Kostnaden per enhet offentlig velferd øker mer enn andre priser men ingen prismekanisme begrenser etterspørselen

• Når man finner store naturressurser– Forbigående inntekt forveksles med varig

• Langsiktige fremskrivninger: Beste bidrag til bærekraftig offentlige finanser

6

Grunnlag for analyser: ModellerGrunnlag for analyser: ModellerNorske modeller relativt enkle, men detaljerte

1. SSBs befolkningsfremskrivninger

2. Offentlige utgifter til pensjoner/trygder (MOSART):– Detaljert fremskrivning av livsløpet til et utvalg av befolkningen– Vekt på arbeid, inntekt, avgang, pensjonsrettigheter fra Folketrygden– Detaljert beskrivelse av folketrygdens regler

3. Individrettet offentlig konsum (barnehager, undervisning, helse, omsorg):

– Dekomponerer sysselsettingsbehov i bidrag fra demografi, dekningsgrader (/brukerfrekvenser / helsetilstand), Standard

– Fordeler produksjon og finansiering på stat, kommune, privat

7

Grunnlag for analyser: Modeller IIGrunnlag for analyser: Modeller II

4. Generell likevektsmodell => helhet og konsistens– Laget for mange formål, ikke spesielt offentlige finanser – Input: Befolkning, arbeidsstyrke, produktivitet, pensjonsutgifter, offentlig

ressursbruk, petroinntekter

– Beregner offentlige finansieringskilder Befolkning =>Skattegrunnlag i Fastlands-Norge 4% uttak fra oljefondet Egenandeler, priser på offentlige tjenester (gebyrer) Overskudd fra offentlig forretningsdrift, aksjeutbytte, renter utenom

oljefondet

– Lønn viktig for både utgifter og skattegrunnlagene Liten åpen økonomi: Mye avgjøres av produktivitetsvekst

8

Premiss 1: Eldrebølgen – ingen bølge

Demografisk forsørgelsesbyrde

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1,00

1950 1970 1990 2010 2030 2050 2070 2090

Total forsørgelsesbyrde

Eldre-forsørgelsesbyrde

Alderssammensetning av befolkningen. Historie og middelalternativet i fremskrivninger fra 2012. Prosent

0 %

20 %

40 %

60 %

80 %

100 %

1950 1970 1990 2010 2030 2050 2070 2090

67 år og over

20-66 år

0-19 år

9

Premiss 2: Petroleumsinntekter

SPU i % av BNP-FN

183

258272

256

224

191

0

50

100

150

200

250

300

2001 2013 2025 2030 2040 2050 2060

Høy olje/gasspris

Referanseforløp

Lav olje/gasspris

Forventet oljepris: 525 2013-NOK/fat. Høy/lav oljepris: +/- 25%

SOBU. Prosent av trend-BNP-FN

5

1010

10

9

7

2

5

8 9

8

7

65

7 7

6

5

4

0

2

4

6

8

10

12

2001 2013 2025 2030 2040 2050 2060

0,75 * 525 2013-NOK

525 2013-NOK/fat

1,25 * 525 2013 NOK

10

Premiss 3: Velferdstjenester blir dyrerePremiss 3: Velferdstjenester blir dyrere

• Økt produktivitet i K-sektor (frontfaget) => økt lønn i alle sektorer, inkl. offentlig

• Svakere produktivitets-økning i skjermede sektorer => økte enhetskostnader og priser

• Gjelder uavhengig av privat eller offentlig organisering

• Kostnadsøkningen kommer i tillegg til ønsker om mer og bedre tjenester

• Offentlig sektor: produktivitetsvekst gir ofte økt output og kostnader (helse)

Priser på ulike varer og tjenesterIndekser, 1972=100

0

200

400

600

800

1000

1200

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Helse- og sosialHotell- og restaurantIndustriVarehandelsavansePost og tele

Kilde: SSB (Nasjonalregnskap)

11

Premiss 4: Mye vil ha mer

Off. tjenestetilbud og brukertilfredshetIndekser 1992=100

80

90

100

110

120

130

1992 1996 2000 2004

Off. konsum per capita (volum)

BrukertilfredshetForholdet off./privat konsum (volum)

Kilde: Nasjonalbudsjettet for 2007 og KS.

• Rikdommen øker– Ola N. 3,5 ganger så rik

siste 50 år– Blir antakelig 2,5 gang

så rike de neste 50

• => ønsker flere og bedre varer og tjenester, også velferds-tjenester

– likevel ikke nok: ”stigende forventningers misnøye”?

12

Historisk utvikling i tjenestestandard

• Også i de siste årene har veksten i sysselsettingen vært høyere enn demografien tilsier

• Veksten skyldes – økt dekningsgrad,

herunder outsourcing– økt standard

Helse og omsorg

050

100150200250300350400450

1970 1976 1982 1988 1994 2000

Millio

ner

tim

everk

TilbakeskrivingHistorien

Utdanningssektoren

100

130

160

190

220

250

1970 1976 1982 1988 1994 2000 2006

Millio

ner

tim

everk

Tilbakeskriving Historie

13

Sterk utgiftsvekst – før eldrebølgenSterk utgiftsvekst – før eldrebølgen

Velferdsstatsutg. i % av BNP*

0

5

10

15

20

25

30

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

H&S

Stønader

Sum

14

Økt inndekningsbehov/BNP i alle år etter 2025

• Handlingsregelen følges

• Regeleffekter av pensjonsreformen, men ingen sysselsettingseffekter

• Til 2025: Offentlige inntektskilder vokser raskere enn offentlige utgifter

• Urealistisk svak utgiftsvekst pga konstant standard

• Pensjoner med mer. trekker opp fra ”i dag”

• Helse- og eldreomsorg akselererer fra 2020

• Lavere vekst i SPU etter 2025

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

2011 2025 2030 2040 2050 2060

Inndekningsbehov Stønader

Offentlig forbruk Finansieringsbidrag fra SPU

Andre utgifter

15

Hvor problematisk er aldringen?

• Ikke stort realøkonomisk problem for et så rikt land

• Omfordelingsproblem når de eldre skal være med på velstandsveksten

• Ikke med det første, men vondt å snu trendene • Viljen til å betale skatt øker neppe med inntekt • Økte skatter eller økte private utgifter til samme formål

• Arbeid avgjørende for offentlige finanser

16

Vurdering av offentlige finanserVurdering av offentlige finanser

• Teori: Sammenlign nåverdier av primære utgifter og inntekter over en uendelig horisont + initial netto formue • Gir ingen løpende budsjettbetingelse som f. eks.

Handlingsregelen

• Problem med små forskjeller mellom rente og vekstrater• Realistisk. Siste pensjonsmeldinger: Rente = lønnsvekst

• Den fjerne ukjente fremtid får stor vekt

• Nåverdier/annuiteter lite robuste => problematiske å bruke

• Rente < utgifts-/inntektsvekst => nåverdier kan ikke beregnes

• ”Praksis”: Nedjusterer utgiftsveksten etter et visst år => ”Juks”

17

Bedre vurderingsmåteBedre vurderingsmåte

• Sammenlign trendvekstrater for utgifter og inntektskilder– Sikrere anslått enn nivåer i tilfeldige år– Identifiserer ubalanseproblem uten å se ”latterlig” langt frem

• Politikk: Vekstraten for utgiftstrend = vekstraten for skattegrunnlagene i FN-Norge– Regn ikke med at politikk kan øke langsiktig inntektsvekst

Hvis den gjør det, er budsjetteffekten uklar i Norge

– Eksempel: Levealdersjustering i pensjonsreformen– Nedjustere årlig uttak av oljefondet – uten å ødelegge

handlingsregelen– Hovedproblemet fremover blir helse- og omsorgsutgiftene

18

Vekst og offentlige finanserVekst og offentlige finanser

1. Høyere ressursutnytting: Høyere yrkesaktivitet og lavere ledighet => dobbel positiv effekt

– De fleste skattegrunnlagene øker med sysselsettingen– Reduserte trygder og sosiale stønader– Store tall begge steder i en raus velferdsstat

2. Produktivitetsvekst viktigst på lang sikt Offentlig sektor: Bra på ”alle måter” Privat sektor: Bra på ”alle måter”, men kan svekke norske

statsfinanser

19

Økt sysselsetting øker de fleste skatter

Ikke-innvandrere (R0)

-600

-400

-200

0

200

400

1 9 17 25 33 41 49 57 65 73 81 89 97

Alder

1000

kr

Nettobeløp uten indirekteskatter, 1000 kr

Utvidet nettobeløp, 1000 kr

• Gj.snittl. aldersprofil nettoskatter

• Hypotetisk forløp

• Direkte effekt: Skatt på lønn

• Andre skattegrunnlag produseres av arbeidsinnsats:

• Øker også pensjoner

Primære inntekter, herav 134

Netto indirekte skatter, fastlands-Norge 53

Direkte skatter husholdninger 35

Direkte skatter selskaper, fastlands-Norge 13

Trygdepremier og arbeidsgiveravgift 32

Primære utgifter, herav 55

Stønader til husholdninger 15

Konsum i offentlig forvaltning 39

Primært budsjettoverskudd 79

Virkninger per innvandrer av 5000 flere vestlige innvandrere i kun 2015.

Avvik fra referansebane i 2020. 1000 2006-kr

20

Privat produktivitetsvekst kan svekke statsfinansene

• Økt produktivitet i næringslivet øker lønnsnivået

• => øker skattegrunnlagene

• => øker lønnskostnader og lønnsindekserte overføringer

• Lønnsavhengige inntekter er mindre enn lønnsavhengige utgifter pga. bruken av oljepenger

• ”Alle” får automatisk del i produktivitetsgevinsten

• Internasjonale analyser misvisende for Norge

-6,0 %

-4,0 %

-2,0 %

0,0 %

2,0 %

4,0 %

6,0 %

8,0 %

10,0 %

12,0 %

14,0 %

16,0 %

0,3 %p høyere TFP-vekst Referansebane

Arbeidsgiveravgift

21

Hva betyr olje- og gassprisen?Hva betyr olje- og gassprisen?

-10 %

-5 %

0 %

5 %

10 %

15 %

20 %

25 %

2006 2016 2026 2036 2046

Payro

ll tax

rate

$30 $71 $120 $200 $250

• Økt oljepris => rom for lavere arbeidsgiveravgift

• Bedre utenriksbalanse => sunn lønnsøkning => øker isolert sett offentlig underskudd => mindre rom for skattelettelse

• Effekten sterkere jo høyere oljepris

• Samme effekt ved økt internasjonal kapitalavkastning

• Lett å ”glemme”: En del av økningen i statens oljeinntekter deles automatisk ut før politikerne kan bruke pengene

Arbeidsgiveravgift

22

Helse og omsorg – vekstnæringen• 1997-2012: HO-forbruk per innbygger opp 38 % (2% per år)

• Innvandring => nedgang per innbygger etter 2008

• Flere eldre => flere brukere og HO-standard vil prioriteres høyt• Vekst i annet forbruk• Flere eldre velgere• Brukerne blir ikke ”mette”• Prismekanismen begrenser i liten grad etterspørselen

• Produktivitetsvekst • Sterk i helse => flere og dyrere behandlinger• Lav i eldreomsorg => den relative prisen øker

• Rom for vekst i HO-standard frem til 2025• Vanskelig å reversere • Langsiktige kostnad mer enn det dobbelte av dagens

• Prioriteringen kan ikke avvises faglig. Men prisen må på bordet

23

HO-årsverk i 2060 (1 000). 2010 = 246

Referanse, unntatt familieomsorg

Redusert dødelighet

1 % årlig Standard- vekst

Utsatt sykelighet

Proporsjonal familieomsorg

Årsverk

485 549 797 428

Andel av totale årsv.

17 19 28 15

Familieomsorg 100 000 årsv.

Årsverk

615 723 1 077 514

Andel av totale årsv.

22 26 38 18

24

Betydning av HO for udekkede off. utgifter

-5

0

5

10

15

20

2011 2025 2030 2040 2050 2060

ReferanseforløpØkte HO-standardFriskere alderdom

• 1% standardvekst betyr mye

• 0-vekst => privatisering

• Budsjettsvekkelse = 1,25*utgiftsveksten pga lavere skatter

• Økt levealder ”=” bedre helse blant eldre ?

• Færre gamle dør => sprekere for gitt alder, men flere tunge brukere

• Flere demente? • Både sunnere livsstil og økt

ressursbruk• Hjerte- og karsykdommer

• Helseutgiftene kraftig opp mens levealder har økt

• ”Friskere alderdom” = Halv effekt av levealdersøkning

% av BNP

25

Økt off. ressursbruk på eldreomsorg. Avvik fra referansebane i 2050. Mrd 2006-lønn

• Direkte utgiftseffekt = snaue 50

• Reduserte skattebaser = ¼ av direkte utgiftseffekt

• Robust effekt som konkurrerer godt med andre raffinementer

• Sterkere hvis skattesats på arbeid økte provenynøytralt

• Avhenger av arbeidstilbud– Konstant her– Inntektseffekt avhenger av nytten av

offentlige tjenester– Substitusjonseffekt avhenger av

finansieringen-80 -60 -40 -20 0 20 40 60

Primary income

Primaryexpenditures

Primary surplus

26

Hva koster offentlig ressursbruk?

1. Resurskostnad = skyggepris på ressursbruken– Ulike i ulike anvendelser

– => veid gjennomsnitt

– Vektene må modellberegnes!

– Mange reallokeringer!

– Viktigst: Fortrengningen av fritid versus privat konsum pga høy effektiv skattekile

2. MCF pga økte skattekiler– Finansieringsbehov = ?

– Ulikt ex ante markedspris, trass små prisendringer (SOE)

Lump

sum

Payroll

tax

Ex ante pris 100 100

Social cost 73 88

Resource

cost

73 73

Additional excess

burden

0 15

MCF 1 1,2

=1+15/73

27

Pensjonsreformens hovedmål

1. Bedre statsfinansene på lang sikt

2. Stimulere sysselsetting

3. Uten sterke fordelingseffekter

Vi konsentrerer oss om 1 og 2

28

Alderspensjon i ny folketrygd viderefører

• Minste- og standardsikring– Garantipensjon overtar for Minstepensjon

• Utgangspunkt for ytelse er ”gammelt” nivå, før levealdersjustering

• Lønnsindeksering av opptjente rettigheter

• Løpende skattefinansiering

29

Alderspensjon i ny folketrygd: Nytt

• Opptjening akkumuleres til pensjonsformue• All pensjonsgivende inntekt i alle år teller - ikke bare 20

beste år

• Årlig opptjening = 18,1% av inntekt opp til 7,1 G

• Gradvis innfasing (1953-1963)

• Fleksibelt uttak 62 - 75 år, kan separeres fra uttak

• Årlig ytelse = Pensjonsformuen/Delingstall • Påvirkes av kohortlevealder og tidspunkt for uttak og

avgang

• Svakere ytelsesregulering: Lønnsvekst – 0,75 %

30

AFP og tjenestepensjon

• Privat sektor: Følger prinsippene i ny folketrygd

• Offentlig sektor: Videreføring av bruttoordning bryter med prinsippene. Svake incentiver til økt arbeid

• 62-67 år: Får AFP/tjenestepensjon kun hvis man går av

• 67 år: 66 % av sluttlønn, før levealdersjustering

• 67 år +: Kan motvirke levealdersjustering ved å jobbe, men kun til man når 66 % av sluttlønn

31

Arbeidstilbud før avgang

• Reform: Mer sparing - lavere skatt• Alleårsregel i stedet for besteårsregel

• Effekt av opptjening utover 40 år

• Minstepensjonister og de rikeste påvirkes ikke• Opptjeningstak på 7,1 G erstatter skråtak fra 6 – 12 G

• Reformen øker nåverdi av ytelser av å jobbe mer med 5.1%

• Elastisitet = 0,5 => arbeidstilbudet øker med 2,5 % på intensiv margin

32

Avgangsalder etter reform

Kort sikt: + 0,24 år (etter utfasing av gammel AFP)– 30 % med ”gammel” AFP i privat sektor: + 1,2 år

Dyrere å gå av tidlig Yrkesfrekvenser for 60-69 åringer midt mellom nivå I dag og 80-tall

– 30 % med ”gammel” AFP i offentlig sektor: 0 år. Nytt anslag!– 40 % uten ”gammel” AFP i privat sektor: - 0,3 år

Lang sikt: + 0.5 år per år økt levealder, mot “0” før– 20 % jobber så lenge de kan etter 67: + 1 år per år – 50% i privat sektor: + 2/3 år per år. Nøytraliserer levealdersjustering– 30 % i offentlig sektor: 0 år. Nytt anslag!

• 40 % uføre e.l. før 62: 0 effekt

33

Effekt på offentlige finanser av gammelt i stedet for nytt system, mrd. 2012-lønnskr.

• Økt effekt over tid

• %-virkninger i 2060

• Inntekter -8,4 %• Utgifter +4,4 %• Alderspensjon

+21,8 %

• Tap av inntekter større enn økte pensjonsutgifter

-175

-150

-125

-100

-75

-50

-25

0

25

50

75

2010 2020 2030 2040 2050 2060

Primære inntekter

Primære utgifter

Primært budsjettoverskudd

Alderspensjon

Direkte personskatt og trygdeavgifter

34

Virkning på arbeidsstyrken

2000220024002600280030003200340036003800

2010 2020 2030 2040 2050 2060

Nytt system

Gammeltsystem

2013: -0,8 %

2020: -2,0 %

2040: -4,8 % (162’)

2060: -6,5 % (235’)

35

Vil reformens hovedmål nås? Ja

• Pensjonsreformen styrker statsfinansene vesentlig• Sterkere økning i levealderen gir sterkere effekter => Økt effekt over tid, spesielt for

inntekter

• Angriper hovedproblemet med velferdsstatens langsiktige finansiering

• Virkninger i 2060 av gammelt system i stedet for nytt: Inntekter -8,4 %, Utgifter +4,4 %, Alderspensjonsutgifter +21,8 %, Sysselsetting +6,5 %

• Økt sysselsetting øker ”alle” skattegrunnlag utenom oljeinntektene

• Premierer arbeid, og arbeidsinntekter mer ulike enn pensjonsytelser => fordelingseffekter

• Offentlig tjenestepensjon svekker effektene• Offentlig ansatte kan bli flere enn 30 % fremover

• Hva med uføre (40%)?

• Effektene forsterkes med lavere skatt på arbeid

• Pensjonsreformen sikrer ikke alene velferdsstatens finansiering

36

Skjerpet handlingsregel?Skjerpet handlingsregel?

•Dagens regel deflaterer med internasjonal inflasjon => realverdien av import konstant

•Lønnsvekst riktigere deflator for offentlige utgifter

=> realavkastning = ca. 1,5 %

•Fondets verdi opprettholdes relativt til andre budsjettposter

•Veksten i nødvendig skattebyrde blir noe lavere…

•… men svært lenge til lavere skattebyrde

•Innfasing av oljepenger nærmere det man så for seg i 2001

37

OppsummeringOppsummering

Offentlige finanser ikke bærekraftige så lenge utgiftene vokser raskere enn skattegrunnlagene

• Lenge til plagsomt problem, men vondt å snu trendene• Politikken må rettes inn mot veksten i offentlige utgifter

• Handlingsregel og pensjonsreformen viktige skritt, men ikke nok • Ambisjoner for offentlig HO-standard? • Strammere handlingsregel?

• Faget gir innsikt – ikke bare tall. Likevektseffekter viktige!

• Arbeid produserer nesten alle skattegrunnlag• Offentlig sysselsetting koster mer enn direkte lønn• Produktivitetsvekst i privat sektor bedrer ikke offentlige finanser• Svekker statsfinansiell gevinst av høyere oljepris og SPU-avkastning• Innvandring: Svært usikkert ndg omfang og effekter, men endrer neppe det

langsiktige bildet vesentlig