Hur fungerar arbetsmarknaden – och vad kan ... · fokus på hur sysselsättning och arbetslöshet bestäms på lång och kort sikt. För det andra att, i ljuset av denna beskrivning,

Arbetsm

arknad och arbetsmarknadspolitik

Ura 2007:2ISSN 1401-0844

Hur fungerar arbetsmarknaden – och vad kan arbetsmarknadspolitiken

bidra med?

AMS Anders Forslund

Oskar Nordström Skans

Hur fungerar arbetsmarknaden – och vad kan

arbetsmarknadspolitiken bidra med?

Innehållsförteckning Sid

1 Inledning .............................................................................................. 7

2 Bakgrund: Hur fungerar arbetsmarknaden? ....................................... 10

2.1 Arbetskraftsundersökningarna ........................................................... 10

2.2 Sysselsättningen beror på hur många som kan och vill arbeta ........... 12

2.2.1 Befolkningen i aktiv ålder .................................................................. 15

2.2.2 Arbetskraftsdeltagandet...................................................................... 16

2.2.3 Sammanfattning ................................................................................. 18

2.3 Arbetslöshet och frånvaro .................................................................. 19

2.3.1 Frånvaro .......................................................................................... 24

2.4 Strukturomvandling och arbetstillfällens rörlighet............................. 27

2.4.1 Strukturomvandling............................................................................ 27

2.4.2 Bruttoflöden av arbetstillfällen, vakanser och arbetslöshet................ 28

2.4.3 Strukturomvandlingens drivkrafter .................................................... 32

2.4.3.1 Teknologi och produktivitet ............................................................... 33

2.4.3.2 Internationell specialisering ............................................................... 35

2.4.3.3 Efterfrågan ..................................................................................... 36

2.5 Är arbetslöshet alltid tillfällig och sysselsättning alltid permanent? .. 37

2.5.1 Arbetslöshetens varaktighet ............................................................... 37

2.5.2 Tillfälliga anställningar ...................................................................... 38

2.5.3 Hur hittar de arbetslösa jobb?............................................................. 39

2.6 Arbetsmarknaden för olika grupper ................................................... 41

2.7 Sammanfattning ................................................................................. 48

2

3 Den svenska arbetsmarknadens institutioner...................................... 49

3.1 Den arbetsrättsliga lagstiftningen....................................................... 49

3.1.1 Medbestämmandelagen...................................................................... 49

3.1.2 Kollektivavtalen ................................................................................. 50

3.1.3 Anställningsskydd.............................................................................. 51

3.1.4 Den svenska arbetsrätten i ett internationellt perspektiv .................... 52

3.2 Arbetsmarknadens organisationer ...................................................... 53

3.2.1 Organisationer inom den privata sektorn ........................................... 54

3.2.2 Organisationer inom den offentliga sektorn ....................................... 55

3.3 Arbetslöshetsförsäkringen.................................................................. 55

3.3.1 Inträdes- och medlemsvillkor............................................................. 55

3.3.2 Arbetsvillkor ...................................................................................... 56

3.3.3 Grundvillkoren ................................................................................... 56

3.3.4 Ersättning .......................................................................................... 57

3.3.5 Grundförsäkring ................................................................................. 57

3.3.6 Sanktioner .......................................................................................... 57

3.3.7 Finansiering........................................................................................ 58

3.4 Tilläggsförsäkringar och omställningsavtal ....................................... 58

3.4.1 Omställningsavtal och trygghetsråd ................................................... 59

3.4.2 Kompletterande försäkringar mot inkomstbortfall ............................. 59

3.5 Sammanfattning ................................................................................. 62

4 Hur bestäms arbetslösheten på lång sikt?........................................... 63

4.1 Arbetsmarknaden som en marknad .................................................... 64

4.1.1 Varför skapas det fler jobb när fler vill arbeta?.................................. 65

4.1.2 Arbetslöshet som överutbud............................................................... 67

4.2 Vad skiljer arbetsmarknaden från andra marknader? ......................... 68

4.2.1 Säljarens perspektiv ........................................................................... 68

4.2.2 Köparens perspektiv........................................................................... 69

4.2.3 Marknadens regler.............................................................................. 70

4.3 Varför finns det arbetslöshet? ............................................................ 70

4.3.1 Sökfriktioner ...................................................................................... 71

4.3.2 Företagens lönesättningsstrategier ..................................................... 74

3

4.3.3 Fackföreningar och avtalade löner ..................................................... 75

4.3.4 Sammanfattning – arbetslöshetsmekanismer ..................................... 76

4.4 Vilka faktorer kan påverka jämviktsarbetslöshetens storlek? ............ 77

4.4.1 De arbetslösas konkurrenskraft: produktivitet, ”missmatch” och jobbsökande ....................................................................................... 77

4.4.2 Arbetslöshetsförsäkringen.................................................................. 79

4.4.3 Arbetsrätten........................................................................................ 79

4.4.4 Förhandlingssystem............................................................................ 80

4.4.5 Tillväxt ............................................................................................... 81

4.4.6 Arbetsdelning ..................................................................................... 82

4.4.7 Skatter ................................................................................................ 83

4.4.8 Kan kortsiktiga svängningar ha långsiktiga konsekvenser? ............... 85

4.5 Sammanfattning ................................................................................. 86

5 Konjunkturarbetslöshet och stabiliseringspolitikens möjligheter....... 87

5.1 Varför vill vi undvika svängningar i arbetslösheten?......................... 87

5.2 Varför har vi konjunktursvängningar? ............................................... 88

5.2.1 Faktorer som påverkar efterfrågan på varor och tjänster.................... 90

5.2.2 Faktorer som påverkar utbudet av varor och tjänster ......................... 91

5.3 Finans och penningpolitik – vilka möjligheter har olika politikåtgärder att påverka arbetslösheten.......................................... 92

5.3.1 Stabiliseringspolitiken och efterfrågan............................................... 92

5.4 Stabiliseringspolitiken på längre sikt ................................................. 94

5.5 Lönebildningsinstitutionernas roll...................................................... 95

5.6 Arbetsmarknadspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument....... 96

5.7 Sammanfattning ................................................................................. 97

6 Arbetsmarknadspolitikens roll ........................................................... 98

6.1 Att den arbetslöse accepterar erbjudna arbeten .................................. 98

6.2 Att den arbetslöse erbjuds de arbeten den söker .............................. 100

6.3 Att den arbetslöse söker arbete......................................................... 102

6.4 Att arbetsgivare skapar arbetstillfällen............................................. 103

6.5 Sammanfattning ............................................................................... 105

4

7 Studier av arbetsmarknadspolitikens effekter .................................. 106

7.1 Mikroekonomiska studier................................................................. 106

7.1.1 Individeffekter av arbetsmarknadsutbildning................................... 110

7.1.2 Individeffekter av subventionerade anställningar............................. 110

7.1.2.1 Varför tycks anställningsstöden fungera? ........................................ 111

7.1.3 Ungdomsprogram............................................................................. 112

7.1.4 Slutord om de mikroekonomiska studierna...................................... 113

7.2 Makroekonomiska studier ................................................................ 114

7.2.1 Arbetsmarknadspolitikens effekter på matchning ............................ 114

7.2.2 Arbetsmarknadspolitikens direkta undanträngningseffekter ............ 115

7.2.3 Effekter på lönebildningen ............................................................... 116

7.2.4 Arbetsmarknadspolitiken och arbetskraftsdeltagandet..................... 117

7.2.5 Totaleffekter på arbetslösheten ........................................................ 117

7.2.6 Slutord om de makroekonomiska studierna ..................................... 117

7.3 Länderjämförelser ............................................................................ 118

7.3.1 Slutord om de länderjämförande studierna....................................... 119

7.4 Sammanfattning ............................................................................... 119

8 Slutord.............................................................................................. 120

Referenser.................................................................................................... 122

5

Förord Den här boken riktar sig till anställda inom Arbetsmarknadsverket som har intresse av att fördjupa sina kunskaper om arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken. Boken kommer att användas i internut-bildningen. Den har en sådan utformning att den även ska kunna an-vändas av utomstående som t ex politiker, journalister och studeran-den.

Boken har på AMS´ uppdrag skrivits av Anders Forslund och Oskar Nordström Skans.

Anders Forslund är docent i nationalekonomi vid Uppsala universitet och arbetar som biträdande chef och forskare vid Institutet för arbets-marknadspolitisk utvärdering (IFAU) i Uppsala. Forslunds forskning har huvudsakligen berört arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och lö-nebildning.

Oskar Nordström Skans är docent i nationalekonomi och arbetar som forskare vid Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) i Uppsala. Hans forskning baseras på empiriska studier av den svenska arbetsmarknaden, framförallt vad gäller faktorer som påverkar ung-domars inträde på arbetsmarknaden, effekter av arbetsmarknadspoli-tiska program samt betydelsen av etnisk segregation på arbetsmarkna-den.

Analyser och slutsatser i boken är författarnas egna.

Bo Bylund

6

7

1 Inledning Denna bok har två huvudsakliga syften. För det första att ge en grund-läggande beskrivning av hur arbetsmarknaden fungerar med speciellt fokus på hur sysselsättning och arbetslöshet bestäms på lång och kort sikt. För det andra att, i ljuset av denna beskrivning, diskutera vilken roll arbetsmarknadspolitiken kan spela för att förbättra situationen på den svenska arbetsmarknaden.

Vi som författat boken är nationalekonomer med intresse för arbets-marknadsfrågor. Detta gör att vi genomgående i framställningen kom-mer att begränsa oss till att diskutera arbetsmarknaden i termer av eko-nomiska utfall, framför allt arbetslöshet och sysselsättning. Vi är dock väl medvetna om att arbetsmarknadens funktionssätt har viktiga konse-kvenser även utanför vårt kompetensområde, t.ex. vad gäller hälsa, väl-befinnande eller brottslighet. Det bör också noteras att vi inte är exper-ter på det praktiska arbetet vid förmedlingarna – vår förhoppning är att vi trots detta genom att placera arbetet med arbetsmarknadspolitiken i ett större samanhang kan bidra till förståelsen av arbetsmarknadspoliti-kens roll. Tanken är att relatera arbetsmarknadspolitiken till arbets-marknadens funktionssätt på ett antal centrala områden och därmed bi-dra till en diskussion om politikens utformning och tillämpning.

Boken är disponerad enligt följande: Vi börjar med att i Kapitel 2 ge en bakgrund som syftar till att visa på ett antal grundläggande fakta om hur arbetsmarknaden fungerar i stort. Avsikten är framför allt att belysa två centrala fakta: För det första att antalet jobb i en ekonomi framför allt bestäms av hur många som kan och vill arbeta. Detta fak-tum kan enkelt illustreras genom jämförelser mellan länder och över tiden – ju större arbetsför befolkning, desto fler arbetar. För det andra visar vi att det alltid finns en viss arbetslöshet. Det finns alltså alltid en andel av dem som vill jobba som inte får detta på grund av brist på arbetstillfällen. Hur stor denna andel är varierar både mellan länder och över tiden, men andelen tycks inte systematiskt öka eller minska över tiden. Dessa fakta är centrala för boken eftersom de visar att ett ökat arbetsutbud inte nödvändigtvis leder till massarbetslöshet – eller för den del att ett minskat arbetsutbud löser arbetslöshetsproblemen – eftersom antalet jobb anpassar sig. Vi kan räkna med att andelen av arbetskraften som är arbetslösa är relativt oberoende av storleken på arbetskraften. Syftet med en väl fungerande arbetsmarknadspolitik är att hålla denna andel så liten som möjligt. I det första kapitlet visad också att strukturomvandling innebär att vissa jobb försvinner och att andra uppstår – och att detta inte är ett nytt fenomen. Ny forskning visar dessutom att relativt många jobb skapas och försvinner samtidigt inom olika företag som verkar inom samma bransch, och att det skapas förvånansvärt många nya arbeten även i den djupaste lågkonjunktur.

8

I Kapitel 3 gör vi en översiktlig kartläggning av de institutioner och regler som påverkar hur den svenska arbetsmarknaden fungerar. Ka-pitlet beskriver svensk arbetsrätt, fackföreningar och arbetsgivarorga-nisationer samt olika typer av inkomstförsäkringar under arbetslöshet. Eftersom institutioner och regelverk ändras relativt ofta gör vi här en-dast en översiktlig genomgång som fokuserar på hur dessa institutio-ner fungerar i stora drag.

I Kapitel 4 och 5 diskuterar vi nationalekonomisk teori om arbetslös-het på kort och lång sikt. Med lång sikt menar vi efter att löner och priser anpassat sig till jämviktsnivåer. Uppdelningen mellan kort och lång sikt gör vi eftersom det finns starka skäl att tro att konjunktur-svängningar som framför allt handlar om efterfrågan på arbetskraft påverkar arbetsmarknaden på ett sätt medan mer långsiktiga struktu-rella faktorer verkar genom andra mekanismer. Det är dock viktigt att komma ihåg att vi hela tiden lever med konsekvenserna av både lång-siktiga och kortsiktiga arbetsmarknadsfaktorer. I kapitel fyra beskriver vi de långsiktiga faktorerna. Här ger vi en översikt över de olika för-klaringar som finns till de centrala fakta vi beskrev i Kapitel 2. Det faktum att sysselsättningen anpassar sig till utbudet kan förklaras av att företag i allmänhet vill anställa så länge de tror sig tjäna på detta, och om det finns fler som vill arbeta så blir det möjligt för företag att investera och anställa utan att behöva konkurrera med högre löner. Det faktum att en del av arbetskraften alltid är arbetslös kan förklaras av tre olika faktorer som berör arbetstagare, arbetsgivare och match-ningen mellan dessa. Om vi tar dessa i omvänd ordning kan man för det första observera att det tar tid för arbetsgivare att hitta rätt person att anställa, sådana sökfriktioner innebär en kostnad som gör att ar-betsgivare skapar färre arbetstillfällen. För det andra vill företagen sätta högre löner än de skulle kunna för att motivera sina anställa eller för att förhindra att de slutar. Den tredje faktorn handlar om att fackfö-reningar kan driva upp lönerna på motsvarande sätt Alla dessa fakto-rer innebär att det finns kostnader förknippade med att anställa som gör att arbetsgivare systematiskt skapar för få arbeten. Alla förklaring-ar leder till slutsatsen att det skapas fler arbeten per person i arbets-kraften, dvs. arbetslösheten blir lägre, ju mer konkurrenskraftiga de arbetslösa är. I kapitlet diskuteras även relevansen hos andra faktorer som kan tänkas påverka arbetslöshetsnivån.

I Kapitel 5 diskuterar vi olika faktorer som leder till kortsiktig varia-tion i arbetslöshetsnivån och hur sådana variationer kan motverkas av den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den samlade ekonomiska politiken och vi argumenterar för att arbetsmark-nadspolitiken precis som skattepolitik och andra beslut om offentliga intäkter och utgifter kan bidra till att stabilisera sysselsättning och ar-betslöshet. Det som är specifikt för arbetsmarknadspolitiken är att den utöver detta kan bidra till att stabilisera ekonomin genom att bidra till

9

en bättre fungerande arbetsmarknad. Av detta följer emellertid inte att arbetsmarknadspolitiken huvudsakligen bör användas som ett boteme-del mot konjunktursvängningar.

I Kapitel 6 och 7 diskuterar vi arbetsmarknadspolitikens roll mer spe-cifikt. Kapitel 6 diskuterar arbetsmarknadspolitiken från ett teoretiskt perspektiv mot bakgrund av de slutsatser som dragits i de tidigare ka-pitlen. Syftet är att beskriva vilka lärdomar som kan dras från de teo-retiska resonemangen om hur arbetsmarknadspolitiken bör bedrivas. Genomgången visar på betydelsen av kontroll och assistans i sökbete-endet och vikten av att åtgärder riktas till grupper som annars inte skulle betraktas som konkurrenskraftiga av arbetsgivarna. En viktig slutsats är också att en väl fungerande arbetsmarknadspolitik kan göra att fler arbetstillfällen skapas – förmedlingarnas verksamhet är enligt detta synsätt inte en fråga om att omfördela ett förbestämt antal arbe-ten utan att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad där det blir lön-samt för företag att investera och att anställa.

Kapitel 7 diskuterar resultat från empiriska studier av hur arbetsmark-nadspolitiska program fungerar i praktiken. Kapitlet diskuterar dels re-sultat från studier av individeffekter (på deltagare) och makroeffekter (på ekonomin i stort). Vi visar att existerande forskning tyder på att syssel-sättningsåtgärder av typen anställningsstöd i allmänhet verkar vara den typ av åtgärd som fungerar bäst för de individuella deltagarna men att dessa åtgärder också är de som har störst undanträngningseffekter (dvs. de ersätter osubventionerade jobb) vilket belyser vikten av att de riktas mot rätt deltagare.

I det avslutande kapitlet sammanfattar vi de lärdomar som kan dras från boken och diskuterar de områden där vi anser att vi i nuläget vet för lite om arbetsmarknadspolitikens effekter.

Vi vill tacka följande personer som varit oss behjälpliga med data, figu-rer eller läsning av manuskriptet i olika versioner: Susanne Ackum, Fredrik Andersson, P-O Edin, Stefan Eriksson, Anders Harkman, Bertil Holmlund, Anders L Johansson, Linus Lindqvist, Christer Lundh, Sara Martinson, Berndt Molin, Tord Strannefors, Anders Wellman och Ma-ria Wikhall.

10

2 Bakgrund: Hur fungerar arbets-marknaden?

I detta inledande kapitel ger vi en introduktion till arbetsmarknads-ekonomi genom att presentera ett antal ”stiliserade fakta” om den svenska arbetsmarknaden. Huvudsyftet är att redovisa de viktigaste mönstren i utvecklingen av centrala mått som beskriver hur arbets-marknaden fungerar. Vi kommer framför allt att redovisa ett antal em-piriska fakta, men också antyda vad ekonomisk teori har att lära oss om hur dessa kan tolkas. Detta gör vi för att lyfta fram de aspekter vi senare vill förklara med ekonomisk analys med syftet att placera in arbetsmarknadspolitiken i ett större sammanhang.

En viktig informationskälla för många förhållanden som rör arbets-marknaden är de arbetskraftsundersökningar (AKU) som genomförs av Statistiska centralbyrån (SCB). Vi inleder därför vår faktapresenta-tion med att gå igenom grundläggande definitioner av de storheter som mäts i AKU innan vi övergår till den empiriska beskrivningen av arbetsmarknaden.

2.1 Arbetskraftsundersökningarna Arbetskraftsundersökningarna (AKU) genomförs varje månad för att beskriva utvecklingen på arbetsmarknaden. Den första svenska arbets-kraftsundersökningen genomfördes av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) i maj 1959. Från och med augusti 1961 har SCB genomfört AKU. AKU är en urvalsundersökning och urvalsindividerna besvarar frågor om sin arbetsmarknadssituation under en viss vecka i referensmåna-den. Utifrån de tillfrågade individernas svar hänförs deras arbetsmark-nadsstatus till någon av de olika kategorier som beskrivs i Figur 2.1. Figur 2.1: Befolkningen enligt arbetsmarknadsstatus i arbetskraftsun-

dersökningarna

Befolkningen

I arbetskraftenEj i arbets-

kraften

Sysselsatta Arbetslösa Velat arbeta Ej velat arbeta

I arbete Tillfälligt frånvarandehela mätveckan

Kunde arbeta(latent arbetssökande)

Förhindrad attarbeta

11

I arbetskraften ingår personer som antingen är sysselsatta eller arbets-lösa. Övriga klassificeras som ej i arbetskraften. En person är syssel-satt och i arbete om han/hon under mätveckan utför minst en timmes arbete som avlönad arbetstagare, som egen företagare eller som oav-lönad medhjälpare i företag som tillhör familjemedlem i samma hus-håll. En person är sysselsatt men tillfälligt frånvarande om han/hon normalt är sysselsatt, men är tillfälligt frånvarande från arbetet under hela mätveckan. Personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska program räknas som sysselsatta, till exempel anställda med lönebidrag eller anställningsstöd. Den som är sysselsatt men arbetar mindre än han/hon önskar sägs vara undersysselsatt. Den som

1. inte är sysselsatt och

2. kan börja ett arbete inom 14 dagar och

3. har sökt arbete under de senaste fyra veckorna (inklusive mät-veckan) eller inväntar att börja nytt arbete inom tre månader efter mätveckan

räknas som arbetslös. Till och med mars 2005 fanns även ett krav på att personen skulle vilja arbeta den specifika mätveckan. Dessutom var tidsgränsen för dem som väntar på arbete en månad istället för tre månader som nu. Eftersom båda dessa förändringar innebär att perso-ner som tidigare klassades som utanför arbetskraften numera klassas som arbetslösa ökades den uppmätta arbetslösheten i och med denna omläggning av statistiken. Framför allt ökade omläggningen den upp-mätta ungdomsarbetslösheten, detta tydligast under sommarmånader-na. Detta gör också att det är svårt att få jämförbara siffror på hur ar-betslösheten (och framför allt ungdomsarbetslösheten) har utvecklats efter mars 2005. Arbetslöshet innebär alltså inte bara att man inte ar-betar utan dessutom att man söker arbete och är beredd att snabbt ta ett arbete. En heltidsstuderande person som inte var sysselsatt under mätveckan och dessutom uppfyller kraven 1–3 klassificeras dock inte som arbetslös, utan som "ej i arbetskraften". Här avviker AKU från ILO:s internationella rekommendationer (och internationell praxis). Denna avvikelse innebär att den ”officiella” svenska arbetslösheten blir lägre än om dessa studerande skulle räknas som arbetslösa. En del-grupp av dem som inte ingår i arbetskraften är de latent arbetssökan-de, som är personer som ville och kunde arbeta under mätveckan men som inte sökte arbete, samt heltidsstuderande som sökt arbete. Utöver dessa grundläggande mått på individens arbetsmarknadsstatus innehål-ler AKU även en hel del mer finfördelad information, exempelvis (för anställda) yrke, näringsgren, sektor, arbetstid.

Deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program räknas i AKU som sysselsatta, t.ex. offentligt skyddat arbete, Samhall, start av näringsverk-samhet eller anställning med lönebidrag eller anställningsstöd. Deltaga-

12

re i de arbetsmarknadspolitiska program som räknas som studier, t.ex. arbetspraktik och arbetsmarknadsutbildning räknas som studerande och därmed som utanför arbetskraften.

2.2 Sysselsättningen beror på hur många som kan och vill arbeta

I Sverige räknas i storleksordningen 4 miljoner människor som syssel-satta. Detta innebär att det finns ungefär 4 miljoner jobb. Vad har gett upphov till att vi har just detta antal jobb? Det är lätt att se att syssel-sättningen i vissa länder är mycket större än i andra. År 2003 var ex-empelvis sysselsättningen i USA knappt 33 gånger större än i Sveri-ge.1 En förklaring till detta skulle kunna vara att den amerikanska ar-betsmarknaden är många gånger så effektiv som den svenska men en mycket rimligare förklaring är naturligtvis att den amerikanska befolk-ningen också är många gånger större än den svenska.2 Närmare be-stämt vill vi hävda att antalet arbeten i ett land i första hand beror på hur många i landet som kan och vill arbeta, arbetsutbudet. Detta antal beror i sin tur framför allt på hur stor befolkningen är. Hypotesen om att befolkningens storlek bestämmer antalet arbeten illustreras ytterliga-re av de uppgifter om genomsnittlig befolkning och sysselsättning mellan 1963 och 2002 i ett urval av OECD-länder som vi visar i Figur 2.2.

1 Notera att vi lika gärna hade kunnat jämföra vilket annat land som helst, vi har valt

att framför allt jämföra med USA för att skillnaderna i institutioner och storlek är som störst mellan Sverige och USA vilket tydliggör att de gemensamma mönster vi finner inte beror på slumpen utan på fundamentala likheter som finns mellan alla västerländska ekonomier. Vi skulle kunna jämföra med hela OECD-området utan att några huvudslutsatser skulle påverkas. Det är emellertid svårt att hitta långa data-serier för hela OECD-området. Detta beror bl.a. på att nya medlemsländer tillkom-mit.

2 I själva verket var USA:s befolkning år 2003 drygt 32 gånger större än den svenska, så att andelarna av befolkningen som var sysselsatta var ungefär lika stora i Sverige och USA.

13

Figur 2.2: Befolkning och sysselsättning i några OECD-länder 1963–2002 (tusental).

Samma budskap förmedlas av Figur 2.3, där vi visar den genomsnitt-liga sysselsättningsgraden definierad som sysselsättningen i förhål-lande till den totala befolkningen. Figuren visar genomsnitt för perio-den 1963–2002 i samma länder som studerades i föregående figur. Förvisso är inte sysselsättningsgraden densamma i alla länderna, men i det stora hela ser vi att andelen sysselsatta varierar mycket mindre än antalet sysselsatta. Detta tyder på att variationer i antalet sysselsatta mellan länder inte huvudsakligen beror på hur väl arbetsmarknaden fungerar, utan på befolkningens storlek; ju fler personer, desto fler arbeten.

050

,000

1000

0015

0000

Norge Sverige Italien UK Tyskland USA

Befolkning Sysselsättning

14

Figur 2.3: Sysselsättningsgrad (andel av total befolkning) i några OECD-länder (genomsnitt 1963–2002)

På sätt och vis är detta resultat ganska självklart. Då det till exempel bara finns 9 miljoner svenskar kan vi inte ha 70 miljoner jobb vilket är genomsnittet för USA under de senaste 40 åren. Detta ger dock en viktig insikt om hur arbetsmarknaden fungerar eftersom det visar att antalet jobb anpassar sig efter befolkningens storlek. Utan att föregri-pa diskussionen i kommande kapitel alltför mycket vill vi redan här antyda vad ekonomisk teori säger om hur en sådan anpassning går till: I ett land med en stor befolkning finns det många människor som mås-te (och därmed ”vill”) arbeta för sin försörjning. Om det finns ”för få” arbetstillfällen (t.ex. om det i USA endast fanns 4 miljoner jobb som i Sverige) skulle detta medföra konkurrens om jobben och därmed ”låga” löner, vilket i sin tur skulle medföra att det blir lönsamt för exi-sterande företag att utöka produktionen och sysselsättningen och dess-utom mer lönsamt för nya företag att etablera sig – alltså fler jobb. Detta leder förr eller senare till högre löner och därför kommer fler att vilja arbeta, samtidigt som lönsamheten av att nyanställa avtar. På sikt kommer sysselsättningen via lönebildningen att anpassa sig så att ett land med större befolkning kommer att ha fler som vill arbeta och en större sysselsättning. På motsvarande sätt kommer det i en ekonomi med ”för många” jobb bli konkurrens om arbetskraften så att lönen (tillfälligt) ökar tills antalet jobb minskat till en normal nivå.

0.1

.2.3

.4.5

mea

n of

em

ppop

Norge Sverige Italien UK Tyskland USA

15

2.2.1 Befolkningen i aktiv ålder Även om befolkningsstorleken i sig är den viktigaste bestämningsfak-torn för arbetsutbudet är även andra faktorer av betydelse. Hur många i ett land som kan arbeta beror på till exempel på hur stor befolkningen i aktiv ålder är. Vad som betraktas som ”aktiv ålder” är inte självklart och har varierat både över tiden och mellan olika länder. Klart är dock att de som är antingen ”för unga” eller ”för gamla” inte kan arbeta.3 För en given befolkningsstorlek kommer därför hur många som kan arbeta i huvudsak att bero på hur många som är ”för unga” och ”för gamla”.

Befolkningens åldersfördelning beror i en allmän mening på hur många som föds och hur länge de som föds sedan lever och kommer därför att bero på en lång rad faktorer. Många av dessa påverkas av olika typer av politik. Viljan att föda barn hänger t.ex. samman med hur familjens eko-nomiska villkor påverkas av att ha barn, vilket i sin tur bl.a. beror på familjepolitik. Livslängden återspeglar faktorer som tillgång till sjuk-vård och landets allmänna levnadsstandard. Det finns dock ingen större anledning att tro att just arbetsmarknadspolitiken har någon betydelse-full roll när det gäller storleken av befolkningen i aktiv ålder.

Även om andelarna unga och gamla varierar mellan olika länder vid en given tidpunkt och i ett land över tiden, är sådana variationer ingen huvudförklaring till att fler personer har jobb i t.ex. USA än i Sverige. Detta framgår tydligt av, som visar hur befolkningen i aktiv ålder som andel av den totala befolkningen utvecklats i Sverige och USA mellan 1956 och 2003.

Förvisso finns det skillnader i andelen av befolkningen som är i aktiv ålder både inom och mellan de två länderna, men dessa skillnader är relativt små; det handlar om som mest drygt sex procentenheter, och nivåerna tenderar i bägge länderna att ligga på 60—65 %. Förändring-arna över tiden är dock inte trivialt små: i Sverige minskade andelen i aktiv ålder med ungefär två procentenheter mellan mitten av 1960-talet och slutet av 1970-talet. Med en befolkning på cirka 8 miljoner motsvarade detta en minskning av befolkningen i arbetsför ålder med cirka 150 000 personer. Notera också att svängningarna är avsevärt större i USA än i Sverige, medan de genomsnittliga nivåerna (särskilt under senare år) är tämligen likartade.

I figuren visar vi även hur andelen av befolkningen som är sysselsatt varierat över tiden i de två länderna. Vi ser ett visst samband mellan de två delarna av figuren, men det är tydligt att även andra faktorer än åldersstrukturen är av betydelse för hur stor andel av ett lands befolk-

3 Naturligtvis kan inte alla i aktiv ålder arbeta, exempelvis pga. sjukdom eller handi-

kapp.

16

ning som är sysselsatt. Härnäst övergår vi därför till att diskutera be-tydelsen av hur många av de i arbetsför ålder som deltar i arbetskraf-ten. Figur 2.4: Sysselsättningen som andel av befolkningen (vänster) och

befolkning i aktiv ålder som andel av total befolkning (höger) i Sverige och USA 1956—2003.

0.1

.2.3

.4.5

.6.7

.8.9

1

1960 1970 1980 1990 2000År

Sverige USA

.5.6

.7.8

.91

1960 1970 1980 1990 2000År

Sverige USA

Källa: OECD Labour Force Statistics

Sverige och USA

Sysselsättning som andel av befolkningen samtandel av befolkningen i aktiv ålder 1963-2003

2.2.2 Arbetskraftsdeltagandet Vissa av de som är i arbetsför ålder kan eller vill av olika skäl inte göra det. Alla som kan och vill arbeta, arbetsutbudet, sägs ingå i ar-betskraften. Arbetskraftsdeltagandet, arbetsutbudet i förhållande till befolkningen i aktiv ålder, i ett land är således ett mått på hur stor an-del av befolkningen i arbetsför ålder som vill arbeta.4 Även arbets-kraftsdeltagandet varierar såväl mellan länder som över tiden. Exem-pelvis finns det betydande skillnader mellan olika länder i hur stor andel av kvinnorna i arbetsför ålder som förvärvsarbetar. Arbets-kraftsdeltagandet beror också på den faktiska pensionsåldern samt på tidpunkten för inträde på arbetsmarknaden vilken påverkas till exem-pel av skolsystemets utformning. Till skillnad från frågan om befolk-ningens storlek och struktur är det fullt möjligt att arbetsmarknadspo-litikens utformning kan påverka arbetskraftens storlek. Den befintliga svenska forskningen tyder också på att förekomsten av arbetsmark-nadspolitiska program kan öka arbetskraftsdeltagandet, men eftersom

4 Eller, rättare sagt, som vill arbeta på marknaden.

17

denna utsaga i huvudsak baseras på endast en studie får frågan om den svenska arbetsmarknadspolitikens roll för arbetskraftsdeltagandet be-traktas som öppen (mer om detta i Kapitel 7).

I Figur 2.5 visar vi hur arbetskraftsdeltagandet utvecklades i Sverige och USA mellan 1963 och 2003. Återigen ser vi variationer både mel-lan länderna och över tiden. Det faktum att deltagandet i Sverige var påtagligt högre än i USA fram till 1990-talet återspeglar framför allt att de svenska kvinnorna i större utsträckning än sina amerikanska systrar var aktiva på arbetsmarknaden. Det ökade deltagandet i bägge länderna fram till 1990-talets början döljer en utveckling där i bägge länderna ökningen i det kvinnliga deltagandet mer än kompenserade den minskning i männens arbetskraftsdeltagande som skedde samti-digt. Det minskade manliga deltagandet hänger framför allt samman med ett minskat deltagande bland yngre (som successivt förlängt sina utbildningar och därmed försenat inträdet på arbetsmarknaden) och äldre (som pensioneras tidigare). Den kraftiga nedgången i det svens-ka arbetskraftsdeltagandet under 1990-talets första år hängde samman med att såväl det kvinnliga som det manliga deltagandet gick ner.

Även i denna figur visar vi andelen av befolkningen som är sysselsatt och vi ser ett tydligt samband mellan andelen som deltar i arbetskraf-ten och andelen som är sysselsatt i de två länderna. Sambandet är vik-tigt eftersom det antyder att antalet arbetstillfällen inte bara styrs av svårpåverkbara faktorer som befolkningsstrukturen utan också av hur stor andel av befolkningen som väljer att arbeta eller att söka arbete – en faktor som är lättare att styra med hjälp av ekonomisk politik.

18

Figur 2.5: Sysselsättningen som andel av befolkningen (vänster) och arbetskraftsdeltagande som andel av befolkningen i aktiv ålder i Sverige och USA 1963—2003

0.1

.2.3

.4.5

.6.7

.8.9

1

1960 1970 1980 1990 2000År

Sverige USA.5

.6.7

.8.9

1

1960 1970 1980 1990 2000År

Sverige USA


Sverige och USA

Sysselsättning som andel av befolkningen samtarbetskraften som andel av befolkningen i aktiv ålder 1963-2003

2.2.3 Sammanfattning För en given befolkningsstorlek beror sysselsättningen på hur stor an-del av befolkningen som är i aktiv ålder, arbetskraftsdeltagandet och hur många av dem som deltar i arbetskraften som är sysselsatta re-spektive arbetslösa (dvs. har inget arbete men söker aktivt efter ett arbete). Som vi har sett finns det skillnader mellan t.ex. Sverige och USA i samtliga dessa dimensioner och samtliga varierar över tiden i båda länderna. I Figur 2.6, som visar sysselsättningen i förhållande till den totala befolkningen sammanfattar vi informationen. Med risk för att bli övertydliga sammanfattar vi så här: trots betydande skillnader mellan ekonomierna i Sverige och USA ser vi att, i grova drag, be-folkningsandelarna som är sysselsatta är ungefärligen lika stora. Skill-naderna mellan länderna har förvisso varierat över tiden: fram till det tidiga 1990-talet var den sysselsatta andelen av befolkningen större i Sverige för att därefter sjunka snabbt till en nivå under den ameri-kanska. I slutet av vår mätperiod var emellertid skillnaden försumbar. Skillnaderna i sysselsättning förklaras till stor del av skillnader i ande-len av den arbetsföra befolkningen som kan och vill arbeta – dvs. ar-betsutbudet.

19

Figur 2.6: Sysselsättning i förhållande total befolkning i Sverige och USA 1963–2003

0.1

.2.3

.4.5

.6.7

.8.9

1S

ysse

lsät

tnin

g (a

ndel

av

befo

lkni

ngen

)

1960 1970 1980 1990 2000År

Sverige USAKälla: OECD Labour Force Statistics

Sverige och USASysselsättning som andel av befolkningen 1963-2003

2.3 Arbetslöshet och frånvaro Vi hävdade ovan att sysselsättningen i ett land bestäms av arbetsutbu-dets storlek. Detta är bara ungefärligen korrekt.5 I arbetsutbudet ingår de sysselsatta, de som vill arbeta och faktiskt har ett jobb, men också de arbetslösa, de som vill arbeta och som söker men inte har ett jobb. Den andel av dem som ingår i arbetskraften som inte har ett arbete ger oss arbetslöshetstalet. Vi kommer senare i boken att diskutera varför arbetslöshet förekommer och vilka faktorer som bestämmer dess stor-lek. Här räcker det med att konstatera att arbetslösheten på lång sikt beror på hur väl arbetsmarknaden fungerar och att en huvuduppgift för arbetsmarknadspolitiken är att förbättra arbetsmarknadens funktions-sätt.6 Ett huvudtema i den här boken kommer att vara hur den ekono-miska politiken i allmänhet och arbetsmarknadspolitiken i synnerhet kan bidra till en lägre arbetslöshet och en högre sysselsättning. Det vi vill säga i det här avsnittet är huvudsakligen att storleken på arbetslös-heten inte är tillnärmelsevis lika viktig som skillnaderna i antalet per-soner som kan och vill arbeta för att förstå varför USA har fler syssel-satta än Sverige. 5 Vi kommer att visa att påståendet över längre tidsperioder stämmer mycket väl, men

att vi kortsiktigt kan se avvikelser från mönstret. 6 Kortsiktigt beror arbetslösheten inte bara på hur väl arbetsmarknaden fungerar utan

också på en lång rad andra faktorer. Mer om detta senare.

20

I Figur 2.7 visar vi andelen av arbetskraften som var sysselsatta i Sve-rige och USA mellan 1963 och 2003. De svenska siffrorna var genomgå-ende högre än de amerikanska fram till den svenska 1990-talskrisen, då raset i sysselsättning medförde att den svenska sysselsättningen blev runt fem procentenheter lägre än den amerikanska som andel av arbetskraften. Den svenska återhämtningen under slutet av 1990-talet medförde att ungefär samma andel som sedan att Sverige och USA under de senaste åren haft ungefär samma sysselsättning som andel av arbetskraften. Figuren visar emellertid återigen vår huvudpoäng från föregående avsnitt tydligt: även om vi ser skillnader mellan och inom länderna, så är dessa av sekundär betydelse om vi vill förstå syssel-sättningens storlek.

Figur 2.7: Sysselsättning som andel av arbetskraften 1963 – 93 i Sverige och USA

Att mäta sysselsättningen som andel av arbetskraften som vi gjorde i Figur 2.7 är illustrativt för att beskriva de faktorer som bestämmer andelen som får jobb men det är aningen okonventionellt – i allmänhet brukar man istället redovisa andelen av arbetskraften som inte är sys-selsatta, dvs. det relativa arbetslöshetstalet, som i dagligt tal brukar benämnas ”arbetslösheten”. Som ett komplement till Figur 2.7 redovi-sar vi nedan en figur som följer den svenska arbetslösheten under en mycket lång period, närmare bestämt sedan år 1911. Vad ser vi om vi betraktar denna långa period, som vi återger i Figur 2.8.

.5.6

.7.8

.91

Syss

elsä

ttnin

g (a

ndel

av

arbe

tskr

afte

n)

1960 1970 1980 1990 2000År

Sverige USA


Sverige och USASysselsättning som andel av arbetskraften 1963-2003

21

Figur 2.8: Arbetslösheten i Sverige 1911—2004

För det första ser vi att arbetslösheten varierar över tiden. En del av dessa fluktuationer är vad vi kallar cyklisk eller konjunkturell varia-tion, dvs. förändringar som är relativt snabbt övergående. Men vi har också stora, och mer långsiktiga förändringar. Mellankrigstiden var en period med hög arbetslöshet, medan perioden från andra världskrigets slut och fram till 1990-talet kännetecknades av låg arbetslöshet. Nivån efter 1990 ligger genomsnittligt betydligt högre än under de närmast föregående 45 åren. Vi ser också att arbetslösheten varierar mer mel-lan än inom konjunkturcyklerna, ett mönster som gäller för alla länder för vilka det finns långa tidsserier.7

För det andra ser vi att arbetslösheten inte har någon långsiktig trend, även detta mönster gäller i alla länder. Detta tyder på att det finns starka krafter som får antalet jobb att anpassa sig till de stora föränd-ringarna i arbetskraftens storlek som skett på grund av till exempel befolkningsökning. En viktig konsekvens av detta är att arbetslösheten inte tycks ha påverkats av långsiktiga trender i exempelvis produktivi-tet, skatter och arbetstid – produktivitet och skatter har trendmässigt ökat medan arbetstiden trendmässigt har minskat utan att vi ser någon trendmässig förändring av arbetslösheten. Denna observation utgör alltså något av en kontrast mot olika patentlösningar på arbetslöshets-problemen som framförs i den allmänna debatten.

7 Se t.ex. Layard m.fl. (1991) för motsvarande tidsserier för Storbritannien och USA.

05

1015

20A

ndel

ar a

v ar

bets

kraf

ten

(%)

1900 1920 1940 1960 1980 2000År

Not: 1911-55: Arbetslösa fackföreningsmedlemmar; 1955-61: Ams; 1961-: SCB

Arbetslöshet i Sverige 1911-2004

22

En del av de personer som vill arbeta men inte har ett arbete deltar i olika typer av arbetsmarknadspolitiska program snarare än att vara öppet arbetslösa. Sverige har varit ett föregångsland på detta område, men alla OECD-länder har i större eller mindre omfattning bedrivit en arbetsmarknadspolitik där arbetslösa erbjudits platser i olika typer av arbetsmarknadspolitiska program.

I Tabell 2.1 ser vi tydligt att Sverige under perioden 1986-2000 spen-derade mer på arbetsmarknadspolitik än både OECD-länderna och EU-länderna i genomsnitt. Skillnaden är mest uttalad under åren 1991—95.8 Tabellen visar också att utgiftsandelen för aktiv arbets-marknadspolitik (som andel av de totala utgifterna för de arbetslösa) har varit betydligt högre i Sverige än i jämförelseområdena. Slutligen ser vi att Sverige har haft en större tonvikt på arbetsmarknadsutbild-ning (och en mindre på arbetsförmedling och ungdomsprogram) än genomsnittligt i OECD och EU. Tabell 2.1: Svensk arbetsmarknadspolitik (AMP) i ett internationellt

perspektiv

Utgifter på AMP, procent av

BNP AMP, andel av utgifter för

arbetslöshet

1986-90 1991-95 1996-2000

1986-90 1991-95 1996-2000

Sverige 1,10 1,79 1,30 0,59 0,47 0,41

EU 0,62 0,79 0,80 0,28 0,28 0,35

OECD 0,54 0,70 0,66 0,29 0,29 0,34

Fördelning av utgifterna på AMP efter utgiftsområde 1986-2000

Arbetsför-medling och

admi-nistration

Arbetsmark-nads-

utbildning

Ungdoms-program

Subventio-nerad sys-selsättning

Sverige 0,19 0,42 0,08 0,31

EU 0,24 0,27 0,14 0,33

OECD 0,28 0,28 0,11 0,30

Källa: OECD labour market statistics

8 Sverige spenderade en större andel av BNP på arbetsmarknadspolitik än något an-

nat land med undantag för perioden 1996—2000, då Irland spenderade en något större andel av BNP.

23

Figur 2.9 visar hur arbetslösheten och deltagandet i arbetsmarknads-politiska program utvecklades mellan åren 1963 och 2004. Program-deltagandet ökade sakta men trendmässigt under 1960-, 70- och 80-talen, och hade också ett tydligt cykliskt mönster (en tydlig samvaria-tion med arbetslösheten). Den stora ökningen under 1990-talets början sammanfaller med den kraftigt stigande arbetslösheten under samma period. När arbetslösheten gick ner mot slutet av 90-talet minskade också programdeltagandet. Den ökning av arbetslösheten som skedde under de senaste åren som redovisas i figuren åtföljdes bara i en mind-re utsträckning av ökade programvolymer. Figur 2.9: Arbetslöshet och deltagande i arbetsmarknadspolitiska

program 1963—2004 (andel av arbetskraften)

I Figur 2.10 redovisar vi hur deltagandet i olika typer av arbetsmark-nadspolitiska program9 har utvecklats. Under 1960-, 70- och 80-talen var utbildningsprogrammen de mest omfattande. Det enda undantaget var recessionen under 1980-talets första år. 1990-talets djupa lågkon-

9 Vi skiljer mellan utbildningsprogram (arbetsmarknadsutbildning, datortek, Swit),

subventionerad sysselsättning (beredskapsarbete, ALU, utbildningsvikariat, rekryte-ringsstöd, starta-eget-bidrag, offentliga tillfälliga arbeten, resursarbeten och anställ-ningsstöd) och praktikprogram (olika ungdomsprogram (ungdomslag, inskolnings-platser, ungdomspraktik, kommunala ungdomsprogram och ungdoms-/utvecklings-garanti), invandrarpraktik, akademikerpraktik, arbetspraktik och arbetsplatsintro-duktion). Det är inte självklart hur alla program ska klassificeras. Exempelvis kan utbildningsvikariat ses som både utbildning och subventionerad sysselsättning och resursarbeten som både praktik och subventionerad sysselsättning.

0.0

2.0

4.0

6.0

8A

ndel

av

arbe

tskr

afte

n

1960 1970 1980 1990 2000År

Arbetslöshet Programdeltagande

Källor: Ams (programdeltagande) och SCB (arbetslöshet och arbetskraften)

Andelar av arbetskraftenArbetslöshet och programdeltagande 1963-2004

24

junktur möttes först med en kraftig expansion av utbildningspro-grammen, men senare utökades omfattningen av såväl subventionerad sysselsättning som praktikprogram. När läget på arbetsmarknaden mot slutet av 1990-talet blev bättre flyttades tyngdpunkten åter mot utbild-ningsprogram. Under de senaste åren har deltagandet i de olika pro-gramtyperna utvecklats parallellt, och deltagandet har i grova drag varit lika stort i alla tre programtyperna. Figur 2.10: Deltagande i olika typer av arbetsmarknadspolitiska

program 1960-2004

050

000

1000

00A

ntal

per

sone

r

1960 1970 1980 1990 2000År

Subventionerade anställningar UtbildningsprogramPraktikprogram

Källa: Ams

Deltagande i olika typer av arbetsmarknadspolitiska program 1960-2004

2.3.1 Frånvaro Alla sysselsatta är av olika anledningar inte närvarande på sin arbets-plats. Denna frånvaro har i Sverige en betydligt större omfattning än arbetslösheten, vilket framgår tydligt av Figur 2.11. Även frånvaron har naturligtvis varierat över tiden (med ett tydligt konjunkturellt mönster).

25

Figur 2.11: Den svenska befolkningen enligt arbetsmarknadsstatus 1976—2004

Frånvaron har en lång rad orsaker, som delvis är olika för kvinnor och män. Detta framgår av Figur 2.12 och Figur 2.13. Vi ser att semester och egen sjukdom är viktiga frånvaroorsaker för både män och kvin-nor och att vård av barn i stort sett har samma omfattning som egen sjukdom för kvinnorna. Av frånvaroorsakerna framgår det tydligt att utformningen av olika sociala skyddsnät har en viktig betydelse för frånvaron. Sannolikt spelar arbetsmarknadspolitiken en mindre roll för frånvaron, även om arbetslöshetsförsäkringens utformning och sam-spelet med andra socialförsäkringar sannolikt har en viss betydelse.

3000

000

4000

000

5000

000

6000

000

Anta

l per

sone

r

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005År

i_aktiv_ålder arbetskraftensysselsatta i_arbete

Källa: SCB arbetskraftsundersökningar

SverigeBefolkningen enligt arbetsmarknadsstatus 1976-2004

26

Figur 2.12: Kvinnors frånvaro från arbetet efter orsak 1987–2004

Figur 2.13: Mäns frånvaro från arbetet efter orsak 1987–2004

5000

010

0000

1500

0020

0000

Ant

al p

erso

ner

1985 1990 1995 2000 2005År

egen_sjukdom semestervård_av_barn annat


Kvinnors frånvaro från arbetet efter orsak

050

000

1000

0015

0000

2000

00An

tal p

erso

ner

1985 1990 1995 2000 2005År

egen_sjukdom semestervärnpliktstjänstgöring vård_av_barnannat


Mäns frånvaro från arbetet efter orsak

27

2.4 Strukturomvandling och arbetstillfällens rörlighet

I Kapitel 2.2 redovisades statistik över sysselsättning och arbetslöshet och hur dessa storheter har förändrats över tiden. Den bild som ges av dessa aggregerade mått döljer dock intressanta processer som har att göra med hur enskilda arbetstillfällen föds och dör. I detta avsnitt dis-kuterar vi hur vissa delar av ekonomin växer medan andra krymper (dvs. strukturomvandling) och hur arbetstillfällen samtidigt skapas och försvinner inom olika företag som konkurrerar inom samma bransch.

2.4.1 Strukturomvandling Företagsnedläggningar och strukturomvandling har historiskt sett varit en viktig del av den ekonomiska tillväxten. Figur 2.14 visar t.ex. för-ändringar i andelen sysselsatta inom jordbruks-, industri- respektive tjänstesektorn sedan 1870. Figuren visar att majoriteten av alla syssel-satta svenskar arbetade inom jordbrukssektorn ungefär fram till sekel-skiftet år 1900. 100 år senare finns endast en försvinnande liten del av de sysselsatta inom denna sektor. På samma sätt kan vi se att andelen sysselsatta inom industrisektorn växte kraftigt fram till och med 1960-talet, varefter den fallit kraftigt. Den sektor som vuxit mest under de senaste åren är istället tjänstesektorn.10 Även vid en beskrivning av enskilda branscher eller yrken kan man se en liknande utveckling där betydelsen förändrats kraftigt över tiden. Det är lätt att tänka på exem-pel på industrier vars betydelse förändrats över tiden, som varvsindu-strin och mobiltelefonitillverkningen, eller på yrken, som hovslagare och programmerare.

10 Notera dock att en del av denna typ av omstrukturering kan ha att göra med att

produktionen omstrukturerats snarare än med vilka slutprodukter som produceras: en del av industriproduktionen syftar till att serva jordbrukssektorn och en del av tjänstesektorn bidrar till de andra sektorernas produktion. Trots detta är det dock tydligt att även sammansättningen av den ”slutliga” produktionen förändrats kraftigt under perioden.

28

Figur 2.14: Sysselsättning sektorsvis 1870-2000

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Jordbruk

Industri- ochbyggnads

Tjänster

1870 1900 1920 1940 1960 1980 2000

Procent

Källa: Lundh, Christer, Spelets regler. Lönebildning och institutioner på den svenska

arbetsmarknaden 1850-2000. Stockholm: SNS Förlag.

Lärdomen som kan dras av dessa tidsmönster är att det är vanligt att sysselsättningen i vissa sektorer, industrier eller yrken minskar kraftigt utan att det i sig innebär att arbetsmarknaden i stort är i kris, trots att enskilda personer, yrkesgrupper eller hela orter naturligtvis kan drab-bas mycket hårt av strukturomvandlingens konsekvenser.

2.4.2 Bruttoflöden av arbetstillfällen, vakanser och arbetslöshet

Som redovisades ovan, sker det stora strukturella förändringar över tiden vilket medför att vissa arbetstillfällen försvinner och andra kommer till. En stor del av den omflyttning mellan företag som sker är dock omflyttningar av arbetstillfällen mellan företag som konkurrerar inom liknande områden. Denna typ av omflyttningar kan till exempel uppstå pga. små förändringar i efterfrågan eller på grund av att något företag lyckas öka sin produktivitet mer än andra företag. Dessa typer

29

av omflyttningar innebär att olika företag som verkar inom samma bransch kan ha väldigt olika sysselsättningstillväxt, vissa företag kan t.ex. växa trots att de producerar inom en bransch som krymper.

Figur 2.15 visar hur arbetstillfällens skapats (definierat som syssel-sättningstillväxt i företag som växer) och försvunnit (sysselsättnings-minskning i företag som krymper) i den svenska industrin under åren 1972–96. Figuren visar också hur stor den totala omallokeringen av jobb (mätt som summan av skapade och försvunna jobb) utvecklats. Resultaten i figuren är kanske något förvånande eftersom de visar att det till och med under de värsta krisåren under 1990-talets första hälft skapades en mängd arbetstillfällen (ungefär 5 % av jobben var nya under vart och ett av 1990-talets första år).11

Det är också tydligt att en hel del av de förändringar i företagens storlek som sker, mer har att göra med förändringar i enskilda företags arbets-kraftsefterfrågan, än med förändringar mellan branscher: Andersson (2003) visade att mer än 50 % av omallokeringen av jobb ägde rum inom snarare än mellan sektorer i den svenska industrin även med mycket snävt definierade sektorer.12 Detta illustrerar tydligt svårighe-terna att identifiera var i ekonomin de ”nya jobben” ska komma. Figur 2.15: Bruttoflöden av jobb i svensk industri 1972–96

Källa: Andersson, Fredrik. Jobbflöden i svensk industri 1972 –96. Forskningsrapport

1999:3, IFAU, Uppsala

11 Persson (1999) visar att bilden blir likartad för hela ekonomin. Hennes resultat

tyder t o m på att cirka 10 % av jobben i hela ekonomin var nya vart och ett av kris- åren.

12 Industrins arbetsställen delades in i 2 916 sektorer m a p bransch, region, storlek, ålder, lön, produktivitet och typ av ägare.

30

Ett genomgående tema för denna text är att antalet arbetstillfällen i en ekonomi inte kan tas som givet, utan påverkas av tillgången på arbets-kraft. Detta kan tyckas märkligt om man till exempel studerar 1990-talets mitt då arbetslösheten var mycket stor; naturligtvis rådde det vid denna tidpunkt en brist på arbetstillfällen. Som vi såg ovan skapades det dock även vid denna tidpunkt ett stort antal arbeten, frågan som kvarstår är varför det inte skapades ännu fler med tanke på hur många som sökte arbete vid denna tidpunkt. Vad vi ska visa nedan är att det också fanns lediga arbetstillfällen som inte tillsattes omedelbart, trots det stora antalet arbetslösa.

På en väl fungerande arbetsmarknad skapas det många arbetstillfällen om det finns många arbetssökande. Men detta räcker inte, de arbets-tillfällen som finns måste också tillsättas. Vakanser är den term som oftast används för att beskriva lediga arbetstillfällen. Vakanser är be-tydligt svårare att mäta än arbetslöshet. I normalfallet är vi hänvisade till att mäta de lediga platser som är anmälda till arbetsförmedlingen, vi vet dock att ett stort antal lediga platser aldrig anmäls dit vilket gör att statistiken i allmänhet är missvisande för antalet lediga platser som faktiskt finns i ekonomin. Däremot kan tidsutvecklingen för anmälda vakanser ge en god bild av hur det totala antalet vakanser förändrats över tiden. I Figur 2.16 visar vi därför hur antalet anmälda vakanser varierat över tiden. Figuren visar också hur antalet arbetslösa utveck-lats samt antalet vakanser delat med antalet arbetslösa, vilket brukar kallas täthet (från engelskans tightness). Figuren visar tydligt att det alltid finns såväl arbetslösa som lediga jobb.

Att vi observerar arbetslösa och vakanser samtidigt kan bero på ett antal olika faktorer. En första faktor är geografin, ibland finns de ledi-ga arbetena på andra orter än de arbetslösa. På samma sätt kan yrkes- eller utbildningsfördelningen bland vakanser och arbetslösa se olika ut. Alla dessa faktorer brukar sammanfattas under rubriken struktur-arbetslöshet. Ytterligare en faktor som gör att vi observerar vakanser och arbetslösa samtidigt är att det helt enkelt kan ta tid att fylla vakan-ser även om det finns tillgängliga arbetslösa, t.ex. på grund av att ar-betsgivaren vill intervjua flera sökande. Arbetslöshet som beror på denna tidsfaktor brukar kallas friktionsarbetslöshet. Notera dock att friktionsarbetslösheten även kan ha positiva effekter. Både för indivi-den och samhället kan det vara bra om sökprocessen leder fram till en anställning där individens färdigheter tas tillvara på ett bra sätt. En offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring, utformad som en ”om-ställningsförsäkring” som ger den arbetssökande möjligheter att söka jobb på ett effektivt sätt kan bl.a. motiveras som ett sätt att åstadkom-ma mer produktiva anställningar. Givet vilken anställning som till slut blir resultatet är det dock naturligtvis bättre både för individen och för samhället ju fortare det går att komma dit.

31

Processen när vakanser tillsätts av arbetssökande brukar, med en term lånad från engelskan, kallas för matchning. Vi kommer att återkomma till detta begrepp senare i texten, men redan nu kan vi notera att en arbetsmarknad där de vakanser som faktiskt finns tillsätts relativt fort också bör ha en lägre arbetslöshet, allt annat lika. En effektiv match-ningsprocess kan också sägas fungera som olja i den strukturomvand-ling som är en viktig del av den process som trendmässigt givit upp-hov till högre produktivitet och reallöner. Figur 2.16: Arbetslöshet, vakanser och täthet 1963–2004

Matchningsprocessen på arbetsmarknaden illustreras ofta med en s.k. Beveridgekurva, som visar sambandet mellan lediga platser och ar-betssökande.13 I Figur 2.17 visar vi den svenska Beveridgekurvan för perioden 1963–2004. Schematiskt kan vi skilja mellan två olika typer av förändringar i kombinationer av vakanser och arbetslöshet. Exem-pelvis ser vi att antalet vakanser har minskat samtidigt som antalet arbetslösa har ökat under de två senaste redovisade åren. Detta kan naturligen tolkas som ett ”försämrat arbetsmarknadsläge” och kan vara ett typiskt inslag i konjunkturella variationer på arbetsmarknaden. En förbättrad konjunktur är i stället en situation där antalet vakanser ökar samtidigt som arbetslösheten går ner. En sådan period var åren 1997–2000. Om emellertid antalet vakanser och antalet arbetslösa

13 Arbetssökande brukar ofta endast inkludera öppet arbetslösa. Detta är naturligtvis

inte helt korrekt: personer i arbetsmarknadspolitiska program söker också jobb; dessutom söks många arbeten av dem som redan är sysselsatta (”ombytessökande”).

02

46

8

1960 1970 1980 1990 2000year

arbetslöshet vakansertäthet

Källa: Ams statistik för lediga platser; SCB arbetskraftsundersökningar

Arbetslöshet vakanser och täthet 1963-2004

32

bägge ökar (minskar) kan det istället beskrivas som förbättringar (för-sämringar) i matchningseffektiviteten på arbetsmarknaden. De data som redovisas i Figur 2.17 ger inget tydligt stöd för att matchningsef-fektiviteten har förändrats trendmässigt sedan 1963, även om de se-naste åren möjligen kan inge en del oro i detta avseende. Denna slut-sats är oförändrad om vi skulle välja att inkludera deltagare i arbets-marknadspolitiska program bland de arbetssökande. Figur 2.17: Svensk Beveridgekurva 1963–2004

2004

0.5

11.

52

Vak

anse

r (%

)

0 2 4 6 8Arbetslöshet (%)

Källor: Vakanser: Ams; Arbetslöshet och arbetskraft: SCB arbetskraftsundersökningar

Beveridgekurva 1963-2004

2.4.3 Strukturomvandlingens drivkrafter Som vi har sett så pågår ständigt processer i ekonomin som innebär att vissa arbetsplatser, företag, branscher och sektorer växer medan andra krymper. I det här avsnittet ska vi schematiskt diskutera de huvudsak-liga drivkrafterna bakom denna strukturomvandling. Eftersom vi är ekonomer, är vi benägna att kategorisera drivkrafterna i sådana som påverkar utbuds- respektive efterfrågesidan på olika marknader. På utbudssidan har vi förändringar i teknologi och produktivitet samt in-ternationell specialisering, medan vi på efterfrågesidan har att göra med att inkomsterna trendmässigt ökat och att därmed smaken för oli-ka varor förändras över tiden.

Vi vill återigen betona att strukturomvandling är just vad ordet säger – en förändring av produktionens och sysselsättningens struktur som på sikt inte har något att göra med den totala sysselsättningens eller ar-

33

betslöshetens nivå. Däremot har den haft betydelse för inkomstutveck-lingen på längre sikt.

2.4.3.1 Teknologi och produktivitet I en ekonomi som den svenska pågår ständigt en process där vi lär oss att producera nya varor eller att producera gamla varor på nya sätt.

Introduktionen av ”framgångsrika” nya varor innebär att producenter av ”gamla” varor möter ökad konkurrens och därmed en tendens för sys-selsättningen att minska i anläggningar som producerar dessa. Denna typ av teknisk utveckling förklarar främst sysselsättningsförskjutningar mellan branscher.

Nya sätt att producera gamla varor innebär ofta att de blir billigare att producera. Detta kommer att påverka såväl konkurrenter i samma bransch som producenter av andra varor (som ju möter hårdare konkur-rens när andra varor blir billigare). Denna process kan alltså förklara strukturomvandling såväl mellan som inom branscher. Ett sätt att åskåd-liggöra det omvandlingstryck som uppstår via denna mekanism är med s.k. Salterdiagram.14 I ett Salterdiagram rangordnas företagen eller an-läggningarna utifrån produktivitet.15 För varje anläggning mäter man dessutom sysselsättning och lönekostnaden per producerad enhet. Dia-grammet visar då hur stor del av sysselsättningen i en bransch som inte klarar av att bära sina lönekostnader – detta är sysselsättningen i de an-läggningar där lönekostnaderna överstiger produktiviteten. I Figur 2.18 visar vi Salterdiagram för den svenska industrin för år 1990.

14 Uppkallade efter Salters (1960) studie av produktivitet och strukturomvandling. 15 Produktivitet definieras här som värdet av produktionen per (heltids)anställd och år.

34

Figur 2.18: Salterdiagram för den svenska industrin 1990

0 200000 400000 600000 8000000

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

1990

Produktivitet Lönekostnad

Källa: Forslund, Anders och Thomas Lindh, ”Decentralisation of Bargaining and

Manufacturing Employment: Sweden 1970—96, Working Paper 2004:3, IFAU.

På den horisontella axeln i Figur 2.18 mäts sysselsättning och på den vertikala produktivitet och lönekostnad. Vi ser att lönekostnaderna är ungefär desamma i alla anläggningar, medan produktiviteten uppvisar stora variationer. Vi ser att det finns anläggningar som inte klarar av att bära sina lönekostnader (längst till vänster i digrammet, där löne-kostnaden överstiger produktiviteten), samtidigt som det längst till höger i digrammet finns anläggningar där produktiviteten är många gånger högre än lönekostnaderna. Man skulle kunna förvänta sig att lågproduktiva anläggningar kommer att slås ut och att den sysselsätt-ning som på så vis frigörs står till förfogande för nya anläggningar med högre produktivitet eller för expansion i befintliga högproduktiva anläggningar. Strukturomvandling av detta slag kommer alltså att vara förknippad med en allmän produktivitetstillväxt som ger utrymme för reallöneökningar.

Nya sätt att producera eller produktionen av nya varor kan vara mer eller mindre arbetskraftsintensiv än produktionen i genomsnitt. Detta påverkar arbetskraftsefterfrågan för en given produktion och därmed sysselsättningens fördelning mellan olika anläggningar. Det finns en del tecken som tyder på att den tekniska utvecklingen under de senaste decennierna har inneburit en minskad efterfrågan på personer som

35

utför lågkvalificerade arbetsuppgifter och en ökad efterfrågan på per-soner som utför högkvalificerade arbetsuppgifter.

Det är en vanlig uppfattning att varuproduktion (inklusive jordbruk) är lättare att rationalisera än (åtminstone vissa typer av) tjänsteproduk-tion. Om detta stämmer kan det förklara en del av den förskjutning mot sysselsättning i tjänstesektorn som vi såg i Figur 2.14.

2.4.3.2 Internationell specialisering Den internationella handeln med varor och tjänster kan förväntas med-föra en internationell specialisering. Därmed kommer en friare utri-keshandel att medföra en ökad internationell specialisering.16 Varför ska vi förvänta oss detta? I frånvaro av utrikeshandel måste ett land självt producera alla varor som ska konsumeras. För vissa av varorna har man goda produktionsbetingelser, och dessa varor kommer att bli relativt billiga. För andra varor har man sämre förutsättningar, och dessa varor kommer att bli relativt dyra. Olika länder har olika förut-sättningar, och därför kommer olika varor att vara dyra och billiga i olika länder – länderna säga ha olika komparativa fördelar.

Tankarna om komparativa fördelar går långt tillbaka i tiden, åtminsto-ne till den engelske ekonomen David Ricardo, som år 1817 publicera-de sin On the Principles of Political Economy and Taxation. Enligt Ricardo kunde skillnaderna mellan länderna hänföras till att de hade tillgång till olika typer av teknologi, vilket i sin tur medförde produk-tivitetsskillnader. Enligt teorier som de svenska ekonomerna Eli Heckscher och Bertil Ohlin publicerade under 1930-talet beror i stället produktivitetsskillnader mellan olika länder på att de, relativt sett, har en rik tillgång till olika produktionsfaktorer som i sin tur är olika vik-tiga i produktionen av olika varor.

Vad kommer att hända när länder börja handla med varandra? Län-derna kommer att köpa de varor de har svårt att själva producera och som därför är dyra och betala denna import genom att sälja de varor som de producerar till låga kostnader. Detta medför en ökad produk-tion av det man ”är bra” på att producera och en minskad produktion av varor och tjänster man inte producerar effektivt. Denna internatio-nella specialisering medför också en förskjutning i sysselsättning från de varor man importerar till de varor man exporterar. Om vi exempel-vis antar att Sverige har, relativt sett, gott om välutbildad arbetskraft, medan Lettland istället är rikt på lågkvalificerad arbetskraft bör vi för-vänta oss att Lettland, när handelshinder undanröjs, ska exportera va-

16 Detta bör framför allt gälla varuproduktion, som i större utsträckning än tjänstepro

duktionen kan exporteras och importeras. Vad som kan och inte kan handlas med förändras dock över tiden. Exempelvis innebär den moderna informationsteknolo- gin att det är lätt att köpa och sälja finansiella tjänster över nationsgränser.

36

ror som använder mycket av lågkvalificerad arbetskraft till Sverige, som i sin tur betalar med att till Lettland exportera varor eller tjänster som använder mycket av högkvalificerad arbetskraft. Vi får sålunda en specialisering (dvs. strukturomvandling) från det man har dåliga förutsättningar att producera till det man är bättre på.

Frihandel medför under rimliga antaganden att alla inblandade länder som helhet är vinnare. Det är emellertid klart att alla grupper inte vin-ner, en del kan också förlora. I exemplet ovan kommer lågkvalificera-de svenska arbetare och högkvalificerade lettiska arbetare att bära strukturomvandlingens kostnader: efterfrågan på bägge dessa grupper kommer att minska, och detta kommer att leda till en press nedåt på lönerna och förlorade jobb. Att underlätta omställningar till följd av sådan strukturomvandling är en viktig uppgift för arbetsmarknadspoli-tiken.

Den internationella specialiseringen innebär naturligtvis ett ökat bero-ende. Det är emellertid ingen artskillnad mellan detta slags beroende och det beroende av andra individer som en ökad arbetsfördelning inom ett land innebär. Denna arbetsfördelning, förutan vilken vårt nu-varande välstånd vore otänkbart, har också varit förknippad med att vissa vunnit mer än andra (av exakt samma skäl som vissa vinner mer än andra på den internationella specialiseringen). På lång sikt har emellertid alla vunnit, och man kan kanske få en uppfattning hur stora vinsterna har varit genom att fundera över den levnadsstandard man skulle kunna uppnå som helt ”självförsörjande”.

2.4.3.3 Efterfrågan Våra kunskaper om hur preferenser för konsumtion bestäms och ut-vecklas över tiden är begränsade. Vissa regelbundenheter som är rele-vanta för strukturomvandling kan emellertid observeras. Den ekono-miska tillväxten innebär att individernas inkomster och därmed deras konsumtionsutrymme ökar. I takt med detta sker förskjutningar i indi-vidernas konsumtionsmönster. Ett sätt att sammanfatta dessa förskjut-ningar är att man i takt med stigande inkomster konsumerar allt mind-re av ”nödvändighetsvaror”. Mat är ett uppenbart exempel på en nöd-vändighetsvara. Med stigande inkomster tenderar vi att lägga en allt mindre budgetandel på matinköp. Men vi tenderar också att förskjuta efterfrågan från obearbetade råvaror till halvfabrikat och att äta fler måltider på restaurang.17 Detta kan beskrivas som förskjutningar från jordbruksprodukter till industrivaror och tjänster. Förskjutningar av detta slag är förenliga med de förändringar i produktions- och syssel-sättningsmönster som vi såg i Figur 2.14.

17 Unikaboxen med medhavd lunch har ersatts av måltid på lunchrestaurang.

37

2.5 Är arbetslöshet alltid tillfällig och sysselsättning alltid permanent?

2.5.1 Arbetslöshetens varaktighet Vid redovisningar av arbetsmarknadsstatistik är det vanligt att särskilt redovisa andelen av de arbetslösa som har varit arbetslösa en längre tid. Anledningen till detta intresse för arbetslöshetens varaktighet är att arbetslösheten kan vara hög av två olika skäl: antingen på grund av att många personer är arbetslösa en kort tid, eller på grund av att ett fåtal personer är arbetslösa under en lång tid. Man kan vilja skilja på dessa två faktorer av flera skäl: För det första kan det från ett jämlik-hetsperspektiv vara mer bekymmersamt om arbetslösheten är en börda som bärs av samma personer år efter år än om fler personer är arbets-lösa men under kortare perioder. För det andra finns det en oro för att långvarig arbetslöshet i sig kan leda till försämrade utsikter på arbets-marknaden.

I Figur 2.19 visas hur sannolikheten att lämna arbetslösheten under en given vecka ser ut för personer med olika lång tid i arbetslöshet. Figu-ren visar, till exempel, tydligt att sannolikheten att hitta ett arbete är lägre för dem som varit arbetslösa 400 dagar än för de som bara varit arbetslösa 50 dagar. Detta kan tyckas vara ett starkt bevis för att san-nolikheten att hitta ett arbete minskar ju längre en person stannar i arbetslöshet. Det är dock viktigt att notera att mönstret också kan bero på att personer som av någon anledning har störst sannolikhet att få ett arbete (till exempel kan de ha en efterfrågad utbildning) också gör det i början. Detta innebär att det bland dem som varit arbetslösa i 100 dagar finns färre personer som har lätt att få ett arbete, vilket också kan förklara varför så få av dessa hittar arbeten.

38

Figur 2.19: Utflöde från arbetsförmedlingarnas register per tvåveckors period för de som registrerats 2004 och uppbar ersättning från A-kassan.

0,0

02,0

04,0

06,0

08An

del s

om lä

mna

r reg

istre

t per

14

daga

r

0 200 400 600 800Tid sedan inskrivning (dagar)

Till jobb Alla avaktualiseringsorsaker

Källa: Ams databas Händel, Juni 2006 (bearbetning av Anders Harkman).

Det är svårt att med hjälp av statistik skilja på om arbetslösheten i sig leder till sämre utsikter eller om tidsmönstret helt beror på att de som uppfattas som mest attraktiva av arbetsgivarna, hittar arbeten först. Den forskning som har gjorts på området tyder dock på att båda delar-na är viktiga för att förklara mönstret.

2.5.2 Tillfälliga anställningar Olika personer som är sysselsatta kan vara så under väldigt olika för-utsättningar. I normalfallet tänker nog de flesta på en anställning som ett ”fast” jobb, dvs. en tillsvidareanställning. De flesta sysselsatta ar-betar också på denna typ av kontrakt. Andelen som arbetar på olika former av tillfälliga anställningar är dock relativt hög i Sverige, delvis beroende på att vi har mer generösa barnledighetsregler och en hög sjukfrånvaro vilket gör att ungefär fem procent av de sysselsatta är anställda som vikarier.

En av de stora förändringarna på den svenska arbetsmarknaden de se-naste 15 åren har dock varit en markant ökning av andra typer av tillfäl-liga anställningar. Figur 2.20 nedan visar utvecklingen av det totala an-talet tillfälliga anställningar vilket förutom vikarier också innehåller

39

t.ex. timanställningar, projektanställningar och provanställningar. Ande-len av de sysselsatta som arbetar på tillfälliga kontrakt har ökat från 10 procent till 16 procent, en ökning som helt beror på att andra typer av tillfälliga kontrakt än vikarieanställningar. Denna ökning brukar ges två förklaringar. En första förklaring är att det hänger samman med kon-junkturen; en ökad arbetslöshet gör att fler av de sysselsatta kommer från relativt nylig arbetslöshet och därför har tillfälliga kontrakt innan de övergår till fasta arbeten. En andra förklaring är att det hänger sam-man med ändringar i regelverket för tillfälliga anställningar under 1990-talet. Det är värt att nämna att tillfälliga kontrakt är relativt sett mer van-liga bland kvinnor än bland män, år 2000 hade 18 procent av sysselsatta kvinnor tillfälliga anställningar medan motsvarande siffra för män var 13 procent. Tillfälliga anställningar är också mycket mer vanliga bland unga, vilket knappast är förvånande då dessa i större utsträckning just klivit in på arbetsmarknaden. Figur 2.20: Fasta och tillfälliga anställningar.

4000

4500

5000

5500

6000

Tillf

ällig

t ans

tälld

a

3000

032

000

3400

036

000

3800

0Fa

st a

nstä

llda

1988:1 1990:1 1992:1 1994:1 1996:1 1998:1 2000:1 2002:1 2004:1Kvartal

Fast anställda Tillfälligt anställda

Källa AKU.

2.5.3 Hur hittar de arbetslösa jobb? I avsnittet om strukturomvandling ovan nämndes den statistiska svå-righeten att mäta antalet lediga platser, vakanser. Anledningen till det-ta är att alla vakanser inte anmäls till arbetsförmedlingen. Förutom att detta innebär ett statistiskt problem för den som vill förstå hur arbets-marknaden fungerar så belyser det något oerhört viktigt, nämligen att

40

en hel del arbeten tillsätts via andra kanaler än de strikt formella. Vis-sa av de vakanser som inte finns hos arbetsförmedlingen annonseras naturligtvis ut genom andra medier som t.ex. i tidningar, men andra arbeten tillsätts direkt via informella kontakter. Det är inte helt lätt att mäta hur stor andel av alla arbeten som tillsätts på detta vis, i samman-fattningar av internationell forskning brukar man ofta nämna att åt-minstone hälften av alla sysselsatta fått sina jobb genom bekanta eller släktingar. Pellizzari (2004) jämför data från 15 olika länder (tyvärr inte Sverige) och studerar vilka som får jobb genom informella kana-ler, i de flesta fall verkar runt 60 procent ha fått sina jobb antingen genom bekanta eller genom direkta kontakter med arbetsgivaren. I många avseenden skiljer sig vem som fått jobb genom informella kon-takter åt mellan länder men ett intressant mönster som verkar gälla genomgående är att personer med lägre utbildning oftare hittar jobb genom informella kanaler. Vad gäller arbetsgivare verkar informella kontakter oftare användas i mindre företag, och oftare i privat än i of-fentlig sektor.

Existerande svenska studier tyder på att informella kontakter är vikti-ga även i Sverige, möjligen tillsätts så många som 60 till 70 procent av alla jobb genom informella kontakter (Klingvall, 1998; Okeke, 2001; Ekström, 2001). Enligt Okekes studie uppger omkring 20 procent av dem som varit arbetslösa men hittat jobb att de fått information om jobben genom arbetsförmedlingen. Andelarna som fått information antingen genom att själva tagit kontakt med arbetsgivarna, genom att arbetsgivarna tagit kontakt direkt med dem, eller genom vänner och bekanta är var och en ungefär lika vanliga som information genom arbetsförmedlingen. Tyvärr finns inga uppgifter om vilka som hittar jobb genom olika typer av kontakter. Klingvalls studie visat på att återanställningar kan förklara en del av de direkta kontakterna, fram-för allt från arbetsgivare till arbetslösa. I Ekströms studie som baseras på arbetsgivarenkäter visar svaren, något förvånande givet de interna-tionella studierna, att informella kanaler använts mer för arbeten utan krav på särskild yrkesutbildning och mer för arbeten som kräver uni-versitetsutbildning. Vad gäller storlek på arbetsplatsen och sektor be-kräftas dock den internationella evidensen om att informella kanaler är viktigare på mindre arbetsplatser och i privat sektor.

Även om exakta siffror om hur personer hittar sina jobb ska betraktas som mycket osäkra visar de genomgående på att direkta kontakter och informella rekommendationer spelar en mycket stor roll för hur perso-ner hittar sina jobb, både i Sverige och utomlands. Detta belyser något oerhört viktigt nämligen att arbetsgivare ofta anställer personer utan att annonsera ut arbeten via arbetsförmedlingen eller genom annonser. En förklaring till detta kan vara att arbetsgivare i allmänhet lägger stor vikt vid att endast anställa personer som de verkligen tror passar för sina kommande arbetsuppgifter. Eftersom det ofta är väldigt svårt att

41

för en arbetsgivare att veta om en sökande verkligen är lämplig före-drar man att anställa personer man känner till sedan tidigare eller tar hjälp av andra anställda om dessa känner de sökande sedan tidigare. Mycket tyder också på att arbetsgivares vilja att anställa ofta hänger på att de på förhand vet att de har en lämplig person att anställa.

2.6 Arbetsmarknaden för olika grupper

I detta avsnitt beskriver vi ett antal faktorer som tycks ha betydelse för risken att bli arbetslös. Dels beskriver vi sannolikheten att vara arbets-lös, dels varaktigheten för de som är arbetslösa.

I Sverige finns det i huvudsak två olika källor för att mäta antalet ar-betslösa: Den officiella statistiken bygger på Arbetskraftsundersök-ningarna (AKU) som Statistiska centralbyrån (SCB) samlar in genom intervjuer med ett stort antal slumpvis utvalda svenskar. Den andra statistikkällan är Arbetsmarknadsstyrelsens statistikdatabas ”Händel” som baseras på antal personer som är registrerade som arbetslösa vid någon arbetsförmedling. De två datakällorna mäter således inte exakt samma sak; medan AKU mäter hur många som inte är sysselsatta och söker jobb så mäter Händel hur många som registrerat sig på förmed-lingarna. Som visas i Figur 2.21 nedan så ger dock de två datakällorna ungefär samma bild av antalet arbetslösa i Sverige. Figur 2.21: Arbetslöshet från olika källor

050

100

150

200

250

300

350

400

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003Ar

AKU Händel

Antal arbetslösa (1000-tal) i november 1991-2004

Källa. Arbetskraftsundersökningarna (AKU) och Händel.

42

En fördel med att använda AKU som arbetslöshetsstatistik är att det där också finns uppgifter om antalet sysselsatta så att man kan beräkna an-delen av arbetskraften som är arbetslös (det vi normalt kallar relativa arbetslöshetstalet eller bara ”arbetslösheten”). En fördel med att använ-da Ams databas Händel är dock att vi kan mäta arbetslöshetens varak-tighet eftersom vi där ser vilken dag olika personer registreras respekti-ve avregistreras. Vi kan mäta två typer av varaktighet: i arbetslöshet och i inskrivning vid förmedling. Skillnaden är att inskrivning även inklude-rar tid som spenderats i t.ex. arbetsmarknadspolitiska program. Inskriv-ningstiderna är därför betydligt längre än arbetslöshetstiderna vilket också kan ses i Figur 2.22 nedan. Vid en jämförelse av Figur 2.22 nedan och Figur 2.21 ovan ser vi att arbetslöshetens varaktighet följer ungefär samma konjunkturmönster som arbetslöshetsnivåerna. Figur 2.22: Varaktighet: antal dagar som arbetslös respektive inskriven

för den typiske nyinskrivet arbetslöse per inskrivningsår 1992-2004.

050

100

150

200

250

300

Anta

l dag

ar fö

r den

typi

ske

nyin

skriv

ne (m

edia

ner)

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004År

Arbetslöshet Inskrivning

Källa: Ams databas Händel, Juni 2006 (bearbetning av Anders Harkman).

I Figur 2.22 ser vi att de typiske arbetslöse är inskriven mellan 150 och 250 dagar vid arbetsförmedlingen. De flesta har alltså inte så långa in-skrivningstider. I Figur 2.23 visar vi i stället hur inskrivningstiderna bland dem som var inskrivna vid två tidpunkter (sista december 1999 och sista februari 2005) var fördelade. Vi ser tydligt att de flesta hade relativt korta inskrivningstider, men vi ser också att en inte försumbar minoritet bland de inskrivna hade mycket långa inskrivningstider (drygt

43

14 procent av de inskrivna eller knappt 62 000 personer 1999 och drygt 7 procent eller drygt 32 000 personer 2005 var inskrivna minst tre år). Figur 2.23: Fördelning av inskrivningstider.

Fördelning av inskrivningstider december 1999 och februari 2005

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

0-3 mån 4-6 mån 7-9 mån 10-12mån

1-2 år 2-3 år 3-4 år 4-5 år 5-6 år 6-7 år 7-8 år 8-9 år >9 år

feb 05dec 99

Källa Forslund Anders och Alan B. Krueger (2006).

Nedan kommer vi att redovisa arbetslösheten baserat på AKU och varaktighet i inskrivning baserat på Händel för olika grupper. Anled-ningen till att vi fokuserar på inskrivning snarare än arbetslöshet när det gäller varaktighet är att inskrivningstider är ett mått på situationen på arbetsmarknaden som är lättare att jämföra mellan olika grupper (eftersom arbetslöshetstiderna avbryts av programdeltagande, vilket kan variera med till exempel ålder).

Vi börjar vår beskrivning i Tabell 2.2 nedan, där vi kan se hur arbets-löshet och varaktighet varierar med ålder, kön och utbildningsnivå. Till att börja med kan vi se att arbetslösheten är något högre bland män än bland kvinnor, framför allt gäller detta de äldre och de högut-bildade. Det är dock inte några större skillnader mellan hur länge män och kvinnor är inskrivna.

När det gäller utbildningsnivå kan vi dock se stora skillnader i arbets-lösheten, högutbildade är arbetslösa i betydligt mindre utsträckning än de lågutbildade; de med allra högst utbildning har också betydligt kor-tare inskrivningstider. En speciell faktor är åldern: för det första kan vi se att de yngsta är arbetslösa i betydligt större utsträckning än de som är mellan 25 och 54. För det andra visar tabellen att personer i åldrar-na 55–64 verkar vara arbetslösa i ungefär samma utsträckning som de mellan 25 och 54, även om mönstret varierar ganska kraftigt med ut-bildning och kön. Om vi hade tittat speciellt på de allra äldsta på ar-

44

betsmarknaden, dvs. personer i åldrarna 60 till 64, hade vi dock sett att arbetslösheten är betydligt högre för de allra äldsta oavsett kön. För det tredje kan vi se att inskrivningstiderna ökar kraftigt med åldern. Trots att ungdomsarbetslösheten är betydligt högre än arbetslösheten för övriga lämnar ungdomar arbetslösheten betydligt fortare än andra. Ungdomsarbetslösheten består alltså framför allt av många jämförel-sevis korta arbetslöshetsperioder. När det gäller den äldsta åldersgrup-pen är det precis tvärtom: inflödet i arbetslöshet bland de äldre är rela-tivt litet, men de som blir arbetslösa stannar ofta kvar under en mycket lång tid. Arbetslösheten är med andra ord betydligt mer jämt fördelad bland ungdomar än bland äldre. Tabell 2.2: Arbetslöshet och varaktighet efter ålder, kön och utbildning

år 2004.

Arbetslöshet per ålders-grupp (procent)

Varaktighet per åldersgrupp (dagar)

Utbildning Kön Under 24 år

25-54år

Över 55 år

Under 24 år

25-54 år

Över 55

Låg K 12,0 6,6 4,9 194 812 1 451 M 15,3 5,2 4,4 213 961 1 478 Medel K 8,2 4,3 3,9 201 690 1 496 M 10,2 4,4 6,1 197 752 1 415 Hög K 5,0 2,7 1,6 158 429 928 M 3,6 4,5 3,3 159 475 996

K 9,0 3,9 3,4 196 640 1 371 M 11,2 4,6 4,8 198 736 1 368

Alla

Alla 10,1 4,2 4,1 197 686 1 370

Not: Arbetslöshet är årsmedeltal från Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 2003 (borde vara 2004). Varaktighet är genomsnittlig vistelsetid i inskrivning för de inskrivna 31 oktober 2004.

I Tabell 2.3 redovisar vi siffror för utländska medborgare. Det bör dock betonas att de utländska medborgarna i allmänhet skiljer sig från gruppen invandrare i allmänhet genom att de i allmänhet är mer nyan-lända, och därmed har större problem på arbetsmarknaden. Arbetslös-heten är betydligt högre för utländska medborgare än för genomsnittet, extra kraftig är denna skillnad där det gäller män. Som en jämförelse kan man se att arbetslösheten för utländska medborgare i åldern 25 till 54 år är i samma storleksordning som arbetslösheten för den genom-snittlige personen under 24. Man kan också se att utländska medbor-gare, i likhet med ungdomarna, har kortare inskrivningsperioder än genomsnittet.

45

Tabell 2.3: Arbetslöshet och varaktighet efter medborgarskap och invandringsstatus 2004.

Arbetslöshet i procent Varaktighet efter medborgarskap

Ålder Kön Samtliga Utländska medborgare

Samtliga Utländskt

K 9,0 15,9 196 199 Under 24 år M 11,3 20,4 198 195

K 3,9 9,7 640 519 25-54 år

M 4,6 14,4 736 545 K 3,4 3,0 1 371 1 249

Över 55 år M 4,8 9,0 1 368 1 271

K 4,4 9,6 640 519 M 5,3 14,4 736 545

Alla

Alla 4,9 12,1 686 533

Not: Arbetslöshet är årsmedeltal från Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 2003 (borde vara 2004). Varaktighet är genomsnittlig vistelsetid i inskrivning för de inskrivna 31 oktober 2004.

Regionala skillnader redovisas i Tabell 2.4. Det framgår tydligt från tabellen att storstäderna har såväl lägre arbetslöshet som kortare in-skrivningstider än landet i övrigt. Tabell 2.4: Arbetslöshet och varaktighet efter region år 2004

Arbetslöshet per region Varaktighet per region

Kön Storstad Skogslän Övriga Storstad Skogslän Övriga

Kvinnor 4,2 4,9 4,4 566 705 702 Män 5,2 6,7 4,8 665 813 791

Alla 4,7 5,8 4,6 613 758 743

Not: Skogslänen är Värmland, Dalarna, Gävleborg, Norrbotten, Västerbotten, Väs-ternorrland och Jämtland. Storstadslänen är Stockholms län, Västra Götaland och Skåne län. Arbetslöshet är årsmedeltal från Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 2003 (borde vara 2004). Varaktighet är genomsnittlig vistelsetid i in-skrivning för de inskrivna 31 oktober 2004.

46

Forskningen tyder på arbetslöshetsersättningens längd och ersättnings-nivå har betydelse för hur snabbt de arbetslösa hittar jobb.18 Därför kan det vara av intresse att belysa hur vanligt det är att de inskrivna uppbär olika typer av ersättningar. I Tabell 2.5 nedan redovisas andelen av de inskrivna som har en inkomstbaserad arbetslöshetsersättning (”A-kassa”) respektive det lägre (och inkomstoberoende) grundbeloppet el-ler helt saknar arbetsmarknadsrelaterad ersättning.19 Ungefär 80 % av de inskrivna har A-kassa, medan de övriga är jämt fördelade mellan grundbelopp och avsaknad av ersättning. Andelen som saknar A-kassa är betydligt högre bland ungdomar och bland utländska medborgare vilket är naturligt eftersom dessa grupper i högre utsträckning består av personer med begränsad arbetsmarknadserfarenhet. Varaktigheten är uppenbart längre för dem som uppbär A-kassa än för dem som endast har grundbelopp. Detta kan tyckas stämma väl med bilden av att högre ersättning leder till längre arbetslöshetstider. Dock är inskrivningstider-na ännu längre för dem som är helt utan ersättning. Till viss del beror detta på att de personer som varit inskrivna väldigt länge kan ha förlorat sin rätt till ersättning. Det belyser också ett viktigt metologiskt problem, nämligen att grupper som har olika typer av ersättning kan ha väldigt olika egenskaper (de som saknar ersättning kan till exempel helt sakna arbetslivserfarenhet). Problemet med att skilja effekter av olika typer av politikåtgärder från denna typ av selektion kommer att behandlas utför-ligt i kapitlet om empiriska erfarenheter av arbetsmarknadspolitiska åt-gärder.

18 Se t.ex. Carling, Edin, Harkman & Holmlund (1996) och Carling, Holmlund &

Vejsiu (2001). 19 Se mer om A-kassans regelverk i Kapitel 3.3.

47

Tabell 2.5: Andel av de inskrivna som har olika ersättningstyper samt varaktighet 2004.

Andel av inskrivna med olika ersättningstyper

Varaktighet per ersättningstyp (dagar)

Utbild-ning (25-54 år)

Kön A-kassa Grund-belopp

Ingen A-kassa Grundbelopp

Ingen

K 0,73 0,05 0,21 808 462 915 Låg M 0,70 0,07 0,23 942 495 1 166 K 0,87 0,06 0,07 693 471 825 Medel M 0,80 0,08 0,12 751 508 925 K 0,78 0,11 0,12 454 305 372 Hög M 0,72 0,14 0,14 514 328 425

K 0,81 0,07 0,12 648 396 728 M 0,75 0,10 0,15 740 434 908

Alla

Alla 0,78 0,08 0,13 690 417 826

Ålder

Under 24 år 0.36 0,25 0,39 233 214 152 25-54 år 0.78 0,08 0,13 690 417 826 Över 55 år 0.88 0,03 0,08 1 306 883 2 239

Medborgarskap (25-54 år)

Svenskt 0.83 0,08 0,09 693 422 1 102 Utländskt 0.51 0,09 0,41 651 387 416

Not: Varaktighet är genomsnittlig vistelsetid i inskrivning för de inskrivna 31 oktober 2004

48

2.7 Sammanfattning Vid en jämförelse mellan länder, eller för ett visst land över tiden, ser man tydligt att det finns ett starkt samband mellan antalet personer i arbetsför ålder och antalet sysselsatta. Detta tyder på att antalet arbets-tillfällen anpassar sig efter arbetsutbudet. Trots detta får inte alla som vill arbeta jobb – en del blir arbetslösa.

Andelen av dem som vill arbeta som blir arbetslösa varierar både mellan länder och över tiden men uppvisar ingen tydlig trend trots att antalet personer som vill arbeta har ökat kraftigt i de flesta länder. Detta tyder på att det visserligen skapas jobb när fler vill arbeta men att det alltid skapas något för få jobb.

Det sker en ständig strukturomvandling inom ekonomin. Vissa typer av arbeten försvinner och andra tillkommer. Till exempel har antalet jord-bruksarbeten sjunkigt kraftigt under de senaste hundra åren till förmån för industri- och tjänstesektorarbeten. Mycket av strukturomvandlingen sker dock inom snävt definierade sektorer – vissa företag minskar sin sysselsättning samtidigt som andra likartade företag nyanställer. Denna process fortgår oavsett konjunktur.

En viktig aspekt på arbetslöshetsproblematiken är varaktigheten. En viss arbetslöshetsnivå kan antingen motsvaras av få långtidsarbetslösa eller många korttidsarbetslösa. Långtidsarbetslöshet är speciellt proble-matiskt eftersom långa arbetslöshetsperioder kan ha negativa effekter på den arbetslöses chanser att hitta ett nytt arbete och eftersom det innebär att en stor börda bärs av ett litet antal individer. Många av de arbetslösa som hittar jobb gör detta genom informella kontakter med t.ex. vänner och bekanta.

Både arbetslöshetsnivåer och varaktighet skiljer sig åt mellan grupper. Ungdomar har högre arbetslöshet än andra men är inskrivna vid arbets-förmedlingarna betydligt kortare tider. Detta beror på att många ung-domar blir arbetslösa innan de etablerar sig på arbetsmarknaden. Andra faktorer som är förknippade med högre arbetslöshetsrisker är invand-rarbakgrund, låg utbildning och regionala arbetsmarknadsfaktorer.

49

3 Den svenska arbetsmarknadens institutioner

Alla marknader måste, för att fungera väl, befolkas av aktörer som föl-jer ett antal allmänt accepterade spelregler och fastställda sanktioner mot dem som bryter mot dessa regler. Arbetsmarknaden är en ”speciell” marknad vilket t.ex. visas av att de flesta länder har en speciell uppsätt-ning av lagar och regler för just arbetsmarknaden. I det här kapitlet kommer vi att belysa en delmängd av det regelverk som omgärdar ar-betsmarknaden, den arbetsrättsliga lagstiftningen. Vi kommer både att jämföra den svenska arbetsrätten med motsvarande regelverk i andra OECD-länder och ge en kortfattad beskrivning av hur den har utveck-lats över tiden.

Vi ger också en kortfattad beskrivning av huvudaktörerna på den svens-ka arbetsmarknaden: arbetsgivarorganisationerna och de fackliga orga-nisationerna. Det finns en omfattande litteratur om konsekvenserna för exempelvis lönebildningen av hur och på vilken nivå avtal sluts.

Slutligen går vi igenom huvuddragen i den svenska arbetslöshetsförsäk-ringen. Detta gör vi för att utformningen av olika sociala skyddsnät har konsekvenser för lönebildningen och därmed arbetslösheten.

Kapitlet syftar i första hand till att ge en bakgrund till den diskussion om arbetslöshetens långsiktiga bestämningsfaktorer som vi för i Kapi-tel 4.

3.1 Den arbetsrättsliga lagstiftningen De viktigaste lagarna inom den arbetsrättsliga lagstiftningen är lagen om anställningsskydd (Las) och medbestämmandelagen (MBL). Det kanske mest utmärkande draget för den svenska arbetsrätten är emeller-tid kollektivavtalets centrala roll.

3.1.1 Medbestämmandelagen En mängd grundläggande bestämmelser som rör relationerna mellan arbetsgivare och arbetstagare regleras i 1976 år lag om medbestämman-de i arbetslivet (MBL).

Föreningsrätten, dvs. rätten för enskilda att sluta sig samman är grund-lagsskyddad. Även MBL innehåller bestämmelser om arbetsgivares och arbetstagares rätt att tillhöra organisationer. Bl.a. är kränkningar av fö-reningsrätten skadeståndsbelagda och lagen ålägger arbetsmarknadens

50

organisationer att förhindra sådan kränkning. Lagen innehåller inget skydd för negativ föreningsrätt, dvs. rätten att stå utanför organisation.

En annan viktig del av bestämmelserna i MBL gäller förhandlingsrät-ten. Regelverket innebär en skadeståndssanktionerad skyldighet för motparten att förhandla. Förhandlingsrätten innebär också att en arbets-givare, på eget initiativ, ska förhandla med arbetstagarorganisation in-nan beslut fattas om viktigare förändring verksamheten eller arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisatio-nen.

Fackliga stridsåtgärder är grundlagsskyddade i Sverige. När kollektiv-avtal träffats råder emellertid fredsplikt. Sedan år 2000 finns dock ett förbud mot stridsåtgärder, inklusive sympatiåtgärder, mot enmans- och familjeföretag.

MBL ändrades år 2000 i samband med att Medlingsinstitutet inrättades. När en arbetsgivarorganisation, arbetsgivare eller arbetstagarorganisa-tion avser att vidta en stridsåtgärd eller att utvidga en pågående stridsåt-gärd, ska motparten och Medlingsinstitutet varslas minst sju arbetsdagar i förväg. Om Medlingsinstitutet bedömer att det finns risk för stridsåt-gärder eller om stridsåtgärder redan har påbörjats, får institutet även utan samtycke från parterna utse en eller flera medlare för att medla i tvisten. Om parterna är överens om ett avtal om förhandlingsordning med tidsplaner för förhandlingar, tidsramar och regler för tillsättning av medlare, regler om medlarens befogenheter och regler om uppsägning av avtalet kan de anmäla avtalet till Medlingsinstitutet för registrering. När avtalet har registrerats, får medlare inte utses utan samtycke från parterna.

3.1.2 Kollektivavtalen I Sverige regleras arbetsmarknaden i stor utsträckning av kollektivavtal snarare än av lagar. Dessutom är många svenska lagar på arbetsmark-nadsområdet ”dispositiva” vilket innebär att innehållet kan ändras i kol-lektivavtal, detta är relativt ovanligt i ett internationellt perspektiv. Ett kollektivavtal är ett skriftligt avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare om anställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare (t.ex. arbetstider, semestrar, pen-sionsfrågor, ledigheter och löner). Kollektivavtalet kan ses som en efter-följare till den tidigare tjänstehjonsstadgan. Principen om kollektivavtal stadfästes först av LO och SAF år 1906 och kollektivavtalen spred sig under den första halvan av 1900-talet från arbetarna till tjänstemännen och slutligen även till den akademiskt utbildade arbetskraften, så att i dag i stort sett hela den svenska arbetsmarknaden täcks av kollektivav-tal. Principen kodifierades i 1928 års lag om kollektivavtal, men kollek-tivavtalen regleras numera i 1976 års medbestämmandelag. Samtidigt

51

med lagen om kollektivavtal inrättades arbetsdomstolen, den instans som än idag avgör tvister om kollektivavtal. Kollektivavtalsregleringen är enhetlig i den meningen att det i stort sett endast finns ett avtal för varje sektor och löntagarkollektiv.

Kollektivavtal kan slutas på central eller lokal nivå. På arbetsgivarsidan kan avtal slutas antingen av en organisation eller av en enskild arbetsgi-vare, medan avtal på löntagarsidan endast kan slutas av (facklig) orga-nisation. Även om kollektivavtal formellt endast omfattar fackligt orga-niserad arbetskraft, så innebär rättspraxis att oorganiserad arbetskraft inte får erbjudas sämre villkor än vad kollektivavtalen föreskriver.

Kollektivavtalen kan träffas på olika nivåer. Ofta har kollektivavtal i form av s.k. ramavtal träffats på central nivå (exempelvis förbundsnivå). Därefter regleras frågor av lokal betydelse genom förhandlingar på lo-kal nivå. Sådana förhandlingar förs då under fredsplikt (vilket innebär att ingen av parterna får vidta någon stridsåtgärd som strejk eller locko-ut). Enskilda arbetsgivare och arbetstagare kan inte träffa avtal om nå-got som står i strid med överenskommelser i kollektivavtal.

Ett kännetecken för den svenska arbetsmarknaden är att många förhål-landen, som i andra länder regleras i lag, i Sverige istället hanteras i kol-lektivavtal. Ett exempel på detta är minimilöner. Vidare kan i vissa fall kollektivavtal ersätta föreskrifter i olika lagar. Detta gäller t.ex. ett fler-tal av de villkor som preciseras i lagen om anställningsskydd (Las).

3.1.3 Anställningsskydd I lagen om anställningsskydd finns bestämmelser som bl.a. gäller regler vid anställningar, uppsägningar och turordning.

Huvudregeln för ett anställningskontrakt är enligt lagtexten att det gäller tills vidare. Tidsbegränsade anställningskontrakt kan dock användas vid ett antal olika situationer (exempelvis provanställningar20 och säsongs-anställningar). Lagens bestämmelser när det gäller visstidsanställningar har över tiden mjukats upp.

Huvudregeln för uppsägningar är att de ska vara sakligt grundade. Uppsägningar som beror på ”arbetsbrist”, dvs. en situation när företa-get vill skära ner antalet anställda, anses alltid vara sakligt grundad. Lagstiftningen lägger sålunda inte hinder för företag när de vill mins-ka antalet anställda.21 Syftet med lagstiftningen är istället att motverka ”godtyckliga” uppsägningar.

20 Provanställning får vara högst sex månader lång. 21 Naturligtvis ska en uppsägningstid, som är längre ju längre man varit anställd, til

lämpas.

52

Enlig MBL ska en arbetsgivare i samband med förhandling inför beslut om uppsägning på grund av arbetsbrist i god tid skriftligen underrätta motparten om

1. skälen till de planerade uppsägningarna,

2. antalet arbetstagare som avses bli uppsagda och vilka kategorier de tillhör,

3. antalet arbetstagare som normalt sysselsätts och vilka kategorier de tillhör,

4. den tidsperiod under vilken uppsägningarna är avsedda att verk-ställas, och

5. beräkningsmetoden för eventuella ersättningar utöver vad som föl-jer av lag eller kollektivavtal vid uppsägning.

Arbetsgivaren ska också lämna motparten en kopia av de varsel som har lämnats till länsarbetsnämnden.

När ett företag säger upp personal ska en särskild turordning tilläm-pas. Turordningsregeln är ”sist in, först ut”.22 Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde. Denna turordning kan dock ersättas av en annan turordning enligt överenskommelse (kollektivavtal) mellan arbetsgivare och facklig organisation. Turordningsreglerna ger uppenbarligen ”in-siders”, dvs. anställda, särskilt äldre anställda, en stark ställning. Detta motsvaras dels av en, allt annat lika, svagare ställning för andra grup-per, dels av att arbetsgivarnas flexibilitet begränsas. Även om avtal kan träffas om att sätta turordningsreglerna ur spel, så tar detta tid och kan därmed vara förknippat med transaktionskostnader för företagen.

3.1.4 Den svenska arbetsrätten i ett inter-nationellt perspektiv

Det är ingen trivial uppgift att jämföra de arbetsrättsliga systemen i oli-ka länder. Hur ska exempelvis möjligheterna i Sverige att via kollektiv-avtal modifiera olika lagregler värderas? Det finns emellertid en relativt omfattande empirisk litteratur, där man har konstruerat mått på hur hårt bindande de arbetsrättsliga regelverken är i olika länder.

Beroende på hur måtten har konstruerats rangordnas Sverige olika i oli-ka studier. Huvudintrycket är emellertid det att Sverige är ett ganska ”normalt” västeuropeiskt land. Enligt OECD:s undersökningar (OECD, 1999; 2004) ligger exempelvis Sverige ungefärligen i mitten bland de 22 Fr.o.m. år 2001 får företag med högst 10 anställda undanta högst 2 personer, som

enligt arbetsgivarens bedömning är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten, från turordningen.

53

undersökta europeiska länderna.23 Noteras kan också att regelverket blev mindre strikt under 1990-talet, då Sverige gick från att ha haft bland de hårdaste reglerna för tidsbegränsade anställningar till att ha bland de mest flexibla regelverken i Europa. Till detta kommer att Sve-rige har en av Europas mest liberala arbetstidslagstiftningar. Detta möj-liggör för företagen att i viss utsträckning variera arbetstidsuttaget sna-rare än antalet sysselsatta över en normal konjunkturcykel.

3.2 Arbetsmarknadens organisationer I Sverige är över 80 % av de sysselsatta medlemmar i någon facklig organisation och arbetar nästan alltid i ett företag som är anslutet till någon arbetsgivarorganisation.24 Organisationsgraden i Sverige är i en internationell jämförelse mycket hög.25 De fackliga organisationerna är antingen branschförbund eller yrkesförbund; arbetsgivarförbunden är väsentligen branschförbund. Förbunden på såväl löntagar- som arbets-givarsidan är normalt anslutna till en centralorganisation.

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknades länge av centraliserade förhandlingar – LO och SAF var de dominerande aktörerna i den priva-ta sektorn och slöt centrala avtal med varandra. Den offentliga sektorn var dessutom under 1960- och 1970-talen mycket mindre än den priva-ta. Eftersom tjänsteproduktionen har vuxit i betydelse och den offentliga sektorn kommit att sysselsätta en större andel av arbetskraften finns det inte längre förutsättningar för LO och SAF (numera Svenskt Näringsliv) att vara dominerande aktörer på samma sätt som tidigare. Dessutom övergavs de centrala förhandlingarna mellan LO och SAF år 1983, då Metall och Verkstadsföreningen slöt ett separatavtal. Förhandlingarna sker idag huvudsakligen på förbundsnivå. Industriavtalet, ett avtal mel-lan ett antal arbetsgivar- och löntagarorganisationer inom industrin som först slöts år 1997, har dock inneburit en ökad samordning av förhand-lingarna inom vissa delar av arbetsmarknaden.

23 Om man tillåter sig att generalisera något, så har de sydeuropeiska länderna typiskt

en strikt arbetsrättslig lagstiftning,. De nordeuropeiska länderna ligger i en mellan- grupp (undantaget Danmark) och de anglosaxiska länderna har, i likhet med engelsk- språkiga länder utanför Europa, de minst restriktiva regelverken.

24 Beräkningar gjorda av Medlingsinstitutet visade att 92 % av de anställda omfatta- des av kollektivavtal vid årsskiftet 2004/2005.

25 Det finns vissa forskningsbelägg för att detta kan hänga samman med att fackligt medlemskap tidigare har varit en förutsättning för möjligheten att få inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning.

54

3.2.1 Organisationer inom den privata sektorn26

Den viktigaste arbetsgivarorganisationen inom den privata sektorn är Svenskt Näringsliv (tidigare Svenska Arbetsgivarföreningen, SAF), som består av 50 medlemsförbund. Förbunden hade år 2005 drygt 54 000 medlemsföretag, dessa företag anställde totalt cirka 1,5 mil-joner löntagare. Det största arbetsgivarförbundet inom Svenskt När-ingsliv var år 2005 Teknikföretagen, som organiserade företag med över 300 000 anställda. Utanför Svenskt Näringsliv finns även några mindre fristående arbetsgivarorganisationer inom den privata sek-torn: Bankinstitutens Arbetsgivareorganisation, Kooperationens för-handlingsorganisation, Svensk Industriförening och Tidningsutgi-varna.

På löntagarsidan är Landsorganisationen (LO) den största centralorgani-sationen. Förbundsindelningen i LO följer väsentligen industriförbunds-principen. LO har 15 medlemsförbund som år 2005 hade cirka 2 miljo-ner medlemmar. De flesta av LO-förbunden har medlemmar enbart från den privata sektorn, men Kommunalarbetareförbundet och SEKO orga-niserar medlemmar från både privat och offentlig sektor. Det största LO-förbundet i privat sektor är Metall med cirka 450 000 medlemmar år 2005. Förbunden inom LO samordnar normalt sina avtalsrörelser.

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) organiserar hu-vudsakligen akademiker, som kan vara tjänstemän i såväl privat som offentlig sektor, i 25 yrkes- eller examensförbund. SACO hade år 2005 cirka 570 00 medlemmar. Det största SACO-förbundet i privat sektor är Civilingenjörsförbundet med 103 000 medlemmar år 2005.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) organiserar cirka 1,2 miljoner (år 2005) tjänstemän i privat och offentlig sektor i 17 för-bund. Organiseringen följer såväl yrkes- som branschprincipen. Det största förbundet i den privata sektorn är Sif (360 000 medlemmar år 2005).

Varken inom SACO eller TCO samordnas avtalsrörelserna på det sätt som sker inom LO; förbunden har en mer oberoende ställning än LO:s medlemsförbund.

Förutom de tre stora löntagarorganisationerna finns det några mind-re, som Hamnarbetarförbundet, Lokförarföreningen och SAC, den syndikalistiska fackföreningsrörelsen.

26 Uppgifterna om organisationerna på den svenska arbetsmarknaden är huvudsakli

gen hämtade ur SOU 2006:32, God sed vid lönebildning.

55

3.2.2 Organisationer inom den offentliga sektorn

Organisationsstrukturen inom den offentliga sektorn är mer centralise-rad än inom den privata sektorn – Sveriges Kommuner och Landsting och Arbetsgivarverket, som företräder arbetsgivarna inom kommuner och landsting respektive staten, är såväl centralorganisationer som av-talsslutande parter.

Löntagarorganisationerna inom den offentliga sektorn tillhör såväl LO som SACO och TCO. Tre större fackförbund är Kommunal (LO) med 570 000 medlemmar, Lärarnas Riksförbund (SACO) med 80 000 med-lemmar samt Lärarförbundet (TCO) med 228 000 medlemmar år 2005. Förbunden inom den offentliga sektorn samarbetar också mer organise-rat i olika karteller, exempelvis Offentliganställdas Förhandlingsråd (OFR).

3.3 Arbetslöshetsförsäkringen Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en allmän omställningsförsäk-ring, som syftar till att ge inkomsttrygghet vid ofrivillig arbetslöshet. Den har en unik uppbyggnad: ersättningsreglerna regleras i lag och för-säkringen finansieras till drygt 80 % med skattemedel. Samtidigt hante-ras försäkringen av knappt 40 fristående organisationer, arbetslöshets-kassor, med nära band till fackliga organisationer och vissa företagaror-ganisationer.27 Anslutning till dessa kassor, som ger rätt till inkomstrela-terad ersättning, är frivillig. Idag är cirka 90 % av arbetskraften med-lemmar i någon kassa, men så sent som år 1970 var motsvarande siffra endast 56 %. För rätt till inkomstrelaterad ersättning från en a-kassa ska ett antal villkor vara uppfyllda.28

3.3.1 Inträdes- och medlemsvillkor Ersättning utgår endast till medlemmar i någon av a-kassorna. För med-lemskap måste inträdesvillkor vara uppfyllda. Det viktigaste villkoret är att den presumtive medlemmen under minst fyra veckor förvärvsarbetat i genomsnitt minst 17 timmar per vecka under en sammanhängande period om fem veckor. Det krävs också att han/hon vid ansökan om medlemskap arbetar i samma omfattning. Rätt till inträde kan även grundas på studier. Medlemsvillkoret innebär att man måste ha varit

27 En av kassorna, Alfa-kassan, är fristående från arbetsmarknadens parter och täcker

hela arbetsmarknaden. 28 Arbetslöshetsförsäkringens regelverk återfinns i SFS 1997:238.

56

medlem i en a-kassa i minst tolv månader (sammanhängande) för att kunna få ersättning vid arbetslöshet.

3.3.2 Arbetsvillkor För att en arbetslös ska kunna få ersättning måste han/hon ha förvärvs-arbetat på en viss nivå innan arbetslösheten. Denna nivå regleras genom de s.k. arbetsvillkoren. I skrivande stund krävs att den arbetslöse har förvärvsarbetat i minst sex månader och har utfört arbetet under minst 70 timmar per månad inom en ramtid av tolv månader. Ett alternativt villkor kräver förvärvsarbete i minst 450 timmar under en samman-hängande tid av sex månader och att arbetet utförts under minst 45 timmar under var och en av dessa månader inom en tolvmånadersperi-od. Dessa regler ändras tämligen ofta men principen om en viss mängd arbete under en period före arbetslösheten har varit densamma under en längre tid och förekommer i de flesta länder.

3.3.3 Grundvillkoren Grundvillkoren handlar om att den som uppbär ersättning ska vara utan arbete och beredd att ta ett nytt arbete. Vidare förutsätts det att arbets-lösheten inte är ”självförvållad”. Grundvillkoren preciserar dessa tankar och innebär att:

• den sökande är arbetsför

• den sökande kan ta ett arbete som omfattar minst 17 timmar per vecka och minst tre timmar per dag

• den sökande är anmäld som arbetssökande vid den offentliga ar-betsförmedlingen

• den sökande inte kan få lämpligt arbete

• den sökande är beredd att ta erbjudet lämpligt arbete

Det är naturligtvis av central betydelse vad som avses med ”lämpligt arbete”. Sedan år 2000 tillåts den arbetslöse att begränsa sitt arbetssö-kande till lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet under de 100 första dagarna i en arbetslöshetsperiod. Därefter ska sökområdet vidgas såväl yrkesmässigt som geografiskt. Vad som är ett lämpligt arbete be-döms av arbetsförmedlaren och inte av den arbetslöse.29

29 Till sitt stöd har förmedlaren ett regelverk som t.ex. preciserar lön och pendlingstider.

57

3.3.4 Ersättning Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen betalas ut som en dagpen-ning under högst fem dagar per vecka. Dagpenningen är princip bero-ende av den ”normalinkomst” den arbetslöse hade före arbetslöshetspe-rioden.30 Emellertid urholkas denna inkomstbortfallsprincip genom att ett tak för högsta dagpenning också fastställs av regeringen. Nivån på detta tak innebär att den faktiska ersättningsgraden för en heltidsanställd med medianinkomst ofta varit betydligt lägre än den nominella ersätt-ningsgraden.

Dagpenningen betalas ut under en begränsad period. I dagsläget betalas ersättningen ut under högst 300 ersättningsdagar (dvs. cirka 420 dagar i kalendertid). För en del av de arbetslösa trappas ersättningen ned under arbetslöshetsperiodens gång. En ny ersättningsperiod beviljas när ett nytt arbetsvillkor är uppfyllt. Ersättningsperioden kan också i dagsläget förlängas med 300 dagar om det kan bedömas vara arbetsmarknadspoli-tiskt motiverat med detta snarare än med deltagande i något arbets-marknadspolitiskt program eller i aktivitetsgarantin.

3.3.5 Grundförsäkring Sedan år 1973 finns ett grundstöd som komplettering till den inkomstre-laterade arbetslöshetsförsäkringen. Rätt till ersättning får man genom att uppfylla grundvillkor och arbetsvillkor. Detta innebär att ersättning från grundförsäkringen är aktuell t.ex. för arbetslösa som inte är medlemmar i a-kassor eller medlemmar som inte hunnit uppfylla medlemsvillkoret.

Ersättningen från grundförsäkringen betalas ut som en fast, inkomstobe-roende dagpenning som är väsentligt lägre än den högsta dagpenningen i den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen.

3.3.6 Sanktioner Regelverket för arbetslöshetsförsäkringen stipulerar sanktioner mot dem som inte följer bestämmelserna. Det handlar om arbetslösa som avvisat anvisningar till arbete eller arbetsmarknadspolitiskt program eller betett sig på ett sådant sätt att en anställning inte kommit till stånd. För första-gångsförseelse är straffet en nedsättning av dagpenningen med 25 % under 40 ersättningsdagar. Upprepas förseelsen en gång sätts dagpen-ningen ned med 50 % under 40 ersättningsdagar. Inträffar förseelsen en tredje gång har den arbetslöse inte rätt till ersättning förrän ett nytt ar-betsvillkor upparbetats. Samma sak gäller i grova drag om en anställd lämnat sitt arbete utan giltig anledning eller skilts från arbetet pga. otill- 30 För närvarande 80 % av tidigare inkomst.

58

börligt uppträdande; det handlar då inte om nedsättning av dagpenning utan om avstängning från ersättning.

3.3.7 Finansiering Det idag gällande finansieringssystemet för den svenska arbetslöshets-försäkringen infördes i sina huvuddrag år 1989 och innebär att utgifter-na delas mellan staten och medlemmarna. Utbetald arbetslöshetsersätt-ning ersätts helt med statsbidrag. I gengäld betalar kassan en s.k. finan-sieringsavgift till staten. Denna tas ut som ett belopp per kassamedlem och relateras till den genomsnittligt utbetalda dagpenningen i kassan. Vidare finns ett lagreglerat utjämningssystem som för över medel till kassor med högre arbetslöshet och små kassor med höga medlemsavgif-ter. Medlemsavgiften ska täcka förvaltningskostnader, finansieringsav-gift och eventuell utjämningsavgift. Medlemsavgifterna differentieras inte med hänsyn till medlemmarnas inkomst inom den enskilda kassan.

Finansieringssystemet innebär att det i nuläget inte finns något starkare samband mellan medlemsavgiften och arbetslösheten i den egna kassan eller i hela ekonomin. Detta innebär i sin tur att den statliga subventio-nen av en kassa uttryckt som statsbidrag i relation till kassans totala in-täkter (eller utgifter) kommer att vara högre i de kassor där arbetslöshe-ten är högre.

3.4 Tilläggsförsäkringar och omställningsavtal31

Vid sidan om den offentliga arbetslöshetsförsäkringen och den statliga arbetsmarknadspolitiken finns kompletterande system som tillkommit via kollektivavtal mellan arbetsgivar- och löntagarorganisationer eller privata tilläggsförsäkringar som erbjuds via vissa fackförbund. Vä-sentligen handlar det om komplement till arbetsförmedling och andra komponenter i den aktiva arbetsmarknadspolitiken eller om komple-ment till den statliga arbetslöshetsförsäkringen som framför allt inne-bär en högre ekonomisk ersättning vid arbetslöshet. Dessa privata komplement till de offentliga systemen spelar rimligen en roll både för arbetsförmedlingarnas arbete och för den arbetslöses möjligheter och drivkrafter för att lämna arbetslösheten.

31 Omställningsavtalen beskrivs i Martinson (2005); tilläggsförsäkringarna behandlas i

IAF (2004) och Lindqvist (2004).

59

3.4.1 Omställningsavtal och trygghetsråd År 2005 fanns det sju omställningsavtal med tillhörande trygghetsråd, av vilka tre (LO-områdets Trygghetsfond (TSL), de privatanställda tjänstemännens (TRR Trygghetsrådet) och de statligt anställdas (Trygg-hetsstiftelsen)) var stora. De fyra mindre omställningsavtalen omfattade bankanställda, anställda inom idrottsrörelse eller kulturområdet, anställ-da i kommunala bolag samt anställda inom fastighetsbranschen. Totalt omfattade avtalen cirka 2 miljoner anställda, dvs. något mindre än halva arbetskraften, år 2004. Det totala inflödet av arbetslösa till de olika trygghetsråden motsvarade cirka 6 procent av antalet nyanmälda vid förmedlingarna under år 2004. De stora grupper anställda som i skri-vande stund (våren 2006) inte omfattas av några omställningsavtal är de anställda i kommuner och landsting.

Trygghetsrådens huvuduppgift är att tillhandahålla omställningsstöd. Med hjälp av dessa stöd ska den arbetssökande hitta ett nytt arbete, star-ta eget företag eller påbörja en längre utbildning. En viktig skillnad mel-lan trygghetsråden och arbetsförmedlingen är att rådens insatser i nor-malfallet inleds redan vid varsel om uppsägning. Många av rådens kli-enter kommer därmed inte ens att påbörja en arbetslöshetsperiod och registreras som sökande vid en arbetsförmedling. Insatserna kan dock vid behov vara långvariga.32

Förekomsten av omställningsavtal kommer att påverka den statliga ar-betsmarknadspolitiken på flera sätt. Det faktum att omställningsstöden sätts in tidigt innebär sannolikt att vissa personer som annars skulle söka arbete som arbetslösa via arbetsförmedlingen aldrig hamnar i denna situation. Det faktum att insatserna i många fall innefattar moment som kan påminna om arbetsmarknadspolitiska program (inklusive jobbsö-karaktiviteter) bör kunna innebära att vissa arbetssökande som blir ar-betslösa har ett mindre behov av aktiva insatser från förmedlingen än vad som annars skulle vara fallet.

3.4.2 Kompletterande försäkringar mot inkomstbortfall

En betydande andel av arbetskraften får i händelse av arbetslöshet en ekonomisk ersättning från arbetslöshetsförsäkringen som är klart lägre än 80 % av den tidigare inkomsten eftersom de har en inkomst som in-nebär att de slår i arbetslöshetsförsäkringens tak för högsta dagpenning.

32 Av dem som omfattas av de ”stora” avtalen har LO-anställda det mest kortvariga

stödet (maximalt 4 månader) medan det inte finns någon bortre gräns för stödet till de statsanställda.

60

I nuläget finns det försäkringar som gäller för medlemmar i vissa fack-förbund som tecknat en kollektiv försäkring. Sådana försäkringar gäller automatiskt för medlemmar i dessa fackförbund och finansieras genom den fackliga medlemsavgiften. De medlemmar som täcks av dessa kol-lektiva försäkringar har också möjlighet att som komplement teckna individuella försäkringar som ger ytterligare ersättningsdagar eller hög-re ersättning. Fackföreningsmedlemmar (eller medlem i a-kassa som inte är fackföreningsmedlem) som inte omfattas av en kollektiv in-komstförsäkring kan själva teckna försäkring mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. Till detta kommer att omställningsavtal i såväl privat sek-tor (administrerade av Trygghetsråd och Trygghetsfonder), statlig sektor (administrerat av Trygghetsstiftelsen) samt kommunal och landstings-kommunal sektor (kollektivavtalet AGF-KL) som innehåller överens-kommelser om ersättning vid ofrivillig arbetslöshet. Sådan ersättning kan antingen röra sig om engångsbelopp eller gälla periodiska utbetal-ningar.

I Tabell 3.1 sammanfattas omfattningen av och några av villkoren i de kollektiva inkomstförsäkringarna som läget var i augusti 2004 (se Lind-qvist, 2004). Föga förvånande är det tjänstemannaförbund (där lönelä-get allmänt kan förväntas vara högre) som har tecknat kollektiva in-komstförsäkringar. Av tabellen framgår det tydligt att ersättningen till en arbetslös som omfattas av en kollektiv försäkring kan vara väsentligt högre än i frånvaro av en sådan försäkring: taket i den offentliga arbets-löshetsförsäkringen ligger på 80 % av drygt 20 000 kronor.

61

Tabell 3.1: Fackförbund med obligatorisk inkomstförsäkring

Fackförbund Utbetal-ning fr.o.m.

Ersätt- ningstak

Ersätt-ningsdagar

Karens (dagar)

Premie Kr/mån

Civil- ekonomerna

04-05-01 80 % av 50 tkr

120 5 39 kr/ mån

Civil- ingenjörsförb.

03-09-01 80 % av 80 tkr

100 5 33 kr/ mån

Farma- cevtförb.

04-05-01 80 % av 80 tkr

120 5 15 kr/ mån

Naturvetare-förb.

04-05-01 80 % av 50 tkr

120 5 25 kr/ mån

SACO-förb. TJ

03-09-01 80 % av 50 tkr

120 5 10 kr/ mån

Agrifack 04-12-01 80 % av 50 tkr

120 5 31 kr/ mån

Akademiker-förb.SRR

05-07-01 80 % av 50 tkr

120 5 25 kr/ mån

Jusek 2005- 80 % av 50 tkr

120 Ej klar 76 kr/ mån

Sif 03-01-01 80 % av 28 tkr

100 5 20-56 kr/ mån

ST 04-03-01 80 % av 50 tkr

280 ? Indivi- duell

SKTF 02-09-01 80 % av 50 tkr

240 25 Indivi- duell

Säljarnas RF 04-01-01 80 % av 28 tkr


Finans- förbundet

03-07-01 80 % av 50 tkr


Källa: Lindqvist (2004).

Det säger sig självt att analyser av konsekvenser av villkorsföränd-ringar i den offentliga arbetslöshetsförsäkringen kan bli missledande om de inte tar hänsyn till förekomsten av de kompletterande försäk-ringarna.

62

3.5 Sammanfattning Arbetsmarknaden är en speciell marknad som omfattas av speciella regleringar och institutioner i de flesta länder. I Sverige regleras ar-betsmarknaden till stor del av kollektivavtal som sluts mellan fackfö-reningar och arbetsgivare. I många fall tillåter den svenska arbets-marknadslagstiftningen att sådana avtal gäller även om innehållet ”strider” mot det som står i lagarna.

Den svenska arbetsrättslagstiftningen är enligt de flesta bedömare var-ken striktare eller mer flexibel än genomsnittet i Europa.

Sverige har, i ett internationellt perspektiv, en hög andel fackföre-ningsmedlemmar, över 80 % av de antällda är medlemmar i ett fack-förbund. Förbunden är i allmänhet organiserade per industri snarare än per yrke. På arbetstagarsidan ingår de flesta fackförbund antingen i LO (arbetare), TCO (tjänstemän) eller SACO (Akademiker). På ar-betsgivarsidan ingår många företag i arbetsgivarorganisationer som ingår i Svenskt Näringsliv. Offentliga arbetsgivare representeras av Arbetsgivarverket eller Sveriges Kommuner och Landsting. Numera sluts sällan avtal mellan dessa centralorganisationer, förhandlingar sker istället direkt på förbundsnivå ofta med påföljande förhandlingar på det enskilda företaget eller motsvarande.

Personer som varit sysselsatta men förlorat arbetet kan ersättas från Arbetslöshetsförsäkringen. Detta förutsätter att de varit medlem i en arbetslöshetskassa under en viss period och att de dessutom arbetat tillräckligt länge. Ersättningen är tidsbegränsad och ersättningsnivån beror på tidigare arbetsinkomst. Den som inte uppfyller dessa krav kan ersättas av ett grundbelopp som utbetalas av Alfakassan. Dessa ersättningar finansieras huvudsakligen via skatter.

Utöver dessa generella ersättningssystem finns ett antal avtalsbaserade ersättningssystem. Avtalade omställningsavtal täcker en allt större andel av arbetskraften och innebär att vissa arbetssökande kan få både extra ersättning och olika typer av hjälp med jobbsökande via de olika trygghetsråden.

63

4 Hur bestäms arbetslösheten på lång sikt?

Vi såg i Kapitel 2 att antalet arbetstillfällen följer antalet personer som vill arbeta. Samtidigt verkar det alltid finnas något för få arbeten så att en viss andel av dem som vill arbeta blir arbetslösa. Vi såg också att arbetslösheten har varierat en hel del under de senaste 100 åren. Ar-betslösheten varierar dels från år till år, dels mellan mer långvariga perioder; dessutom tycks det finnas bestående skillnader i arbetslöshet mellan länder.

I detta kapitel ska vi försöka besvara två frågor. För det första, varför finns det fler arbetstillfällen bara för att det är fler som vill arbeta? Syftet med denna diskussion är att förklara hur det samband mellan arbetsutbud och sysselsättning vi såg i Kapitel 2 kan uppkomma. För det andra, varför blir alltid en viss del av arbetskraften utan arbete?

I diskussionen fokuserar vi på faktorer som bestämmer arbetslöshetens långsiktiga nivå, det som brukar kallas jämviktsarbetslösheten. Vi bortser då tillfälligt från konjunktursvängningar som vi lämnar till nästa kapitel. Vi delar alltså upp arbetslösheten i två delar; dels den som arbetslösheten tenderar att närma sig på lång sikt (jämviktsarbets-lösheten), dels den avvikelse från jämviktsarbetslösheten som beror på konjunkturläget (den konjunkturella arbetslösheten). Arbetslösheten kan alltså förändras antingen för att dess långsiktiga jämviktsnivå av någon anledning har ändrats eller för att konjunkturläget ändrats. Det är dock viktigt att komma ihåg att arbetslösheten vid en viss tidpunkt består av summan av dessa två delar, de långsiktiga mekanismerna är med andra ord inte bara relevanta i en avlägsen framtid. De två typer-na av arbetslöshet analyseras separat eftersom det visar sig att de be-stäms på olika sätt och påverkas av olika faktorer. I Kapitel 4.4.8 kommer vi dock att diskutera sambandet mellan de två eftersom det finns skäl att tro att variationer i konjunkturen under vissa omständig-heter kan ha relativt långvariga effekter på arbetslösheten.

Vi börjar vår framställning om jämviktsarbetslösheten med att tänka oss arbetsmarknaden som vilken marknad som helst. Därefter kompli-cerar vi gradvis bilden genom att beskriva vilka särarter som känne-tecknar arbetsmarknaden och vilken roll dessa särarter kan tänkas spe-la. Slutligen diskuterar vi vilka faktorer som kan tänkas påverka hur hög jämviktsarbetslösheten blir.

64

4.1 Arbetsmarknaden som en marknad

Precis som namnet antyder brukar nationalekonomer i allmänhet tänka på arbetsmarknaden som just en marknad. Naturligtvis skiljer sig ar-betsmarknaden mycket från marknaderna för till exempel smör och kanoner, och vi återkommer till dessa skillnader nedan. Det finns dock också likheter mellan arbetsmarknaden och andra marknader; likheter som kan vara till hjälp för att förstå hur arbetsmarknaden fungerar.

På arbetsmarknaden säljer privatpersoner sin arbetsinsats till arbetsgi-vare. Det finns alltså ett utbud, privatpersonernas arbetsutbud, och en efterfrågan, arbetsgivarnas arbetskraftsefterfrågan. Priset på ”varan” arbete är den lön som betalas av arbetsgivarna. Precis som på andra marknader kommer priset (dvs. i detta fall lönen) att spela en viktig roll i samspelet mellan utbud och efterfrågan.33 Eftersom en låg lön gör det billigare för arbetsgivare att anställa personal är det till exem-pel rimligt att tro att efterfrågan ökar och fler anställs om lönen är läg-re. Oftast kan vi på motsvarande sätt anta att en högre lön gör att fler vill arbeta, dvs. arbetsutbudet ökar, om lönen är högre.34

Vi kan alltså börja med att tänka oss en förenklad arbetsmarknad som fungerar precis som ”normala” marknader. Vad händer på en sådan marknad om fler (eller färre) personer efterfrågas än som finns till-gängliga? Om företagen inte får tag på den arbetskraft som de önskar blir de tvungna att erbjuda högre löner och lönenivåerna borde alltså öka om efterfrågan är större än utbudet. När lönerna ökar minskar ef-terfrågan och utbudet ökar, varpå en jämvikt uppnås där utbud och efterfrågan är lika.

På motsvarande sätt säger vår enkla modell att de arbetssökandes lö-nekrav blir lägre om det inte finns tillräckligt med arbetsstillfällen. På så sätt minskas lönenivåerna och fler arbetstillfällen skapas så att ut-bud och efterfrågan kommer i jämvikt.

Denna modell illustreras i Figur 4.1 där vi ritat in utbud och efterfrå-gan på arbete och hur dessa kan tänkas bero på lönen. Det som är vik-tigt att poängtera här är att om verklighetens arbetsmarknader funge-rade på detta sätt så skulle vi aldrig ha något arbetslöshetsproblem: alla som vill arbeta till den rådande lönen skulle få arbete; alla företag som vill anställa till den rådande lönen skulle kunna göra det. Så fun- 33 Både arbetsutbudet och arbetskraftsefterfrågan påverkas naturligtvis av ett antal

andra faktorer som varupriser, teknisk utveckling, avkastning på icke-lönearbete etc. 34 Det är rimligt att tro att fler är villiga att arbeta om lönen är högre. Däremot är det

inte alltid säkert att de som arbetar också vill arbeta fler timmar om lönen är högre eftersom en högre lön gör att man i princip kan jobba mindre och behålla samma inkomst.

65

gerar dock inga verkliga arbetsmarknader och huvuddelen av detta kapitel ägnar vi åt att diskutera varför så inte är fallet. Figur 4.1: Jämvikt på en förenklad arbetsmarknad

Förklaring: Lön och sysselsättning påverkas av utbud och efterfrågan på arbetskraft. Arbetsutbud: om lönen är högre så vill fler personer arbe-ta. Arbetskraftsefterfrågan: om lönekostnaderna är högre så skapar arbetsgivarna färre jobb. I jämvikten bestäms lön och sysselsättning av att utbud och efterfrågan är lika. Anledningen är att om lönen varit högre hade det funnits personer som velat arbeta men inte fått arbete, konkurrens om arbetstillfällena hade då drivit ned lönerna till jäm-viktsnivån. Om lönen varit lägre hade det funnits fler arbetstillfällen än personer som vill arbeta, konkurrens om arbetskraften hade då drivit upp lönerna till jämviktsnivån.

4.1.1 Varför skapas det fler jobb när fler vill arbeta?

Utbuds- och efterfrågebegreppen som vi definierade ovan kan använ-das för att förstå varför antalet arbeten ökar när fler vill arbeta. Kort-fattat beror detta på att ett ökat arbetsutbud ger en (kortsiktig) löne-sänkning vilket ökar antalet arbetstillfällen tills lönenivåerna återgår till sin ursprungliga nivå. Detta beror på att det är lättare för existeran-de arbetsgivare att anställa personal om det finns fler att välja på och att det är lättare att öppna nya företag om det finns god tillgång på arbetskraft. Trots att ett större arbetsutbud i allmänhet inte tycks på-

Arbetsutbud

Arbetskraftsefterfrågan

Lön

Sysselsättning

Jämvikt

66

verka lönen på lång sikt, spelar alltså löneanpassningen en viktig roll när sysselsättningen anpassas efter arbetskraftens storlek.

Det första som händer när fler vill och kan arbeta, dvs. när arbetsutbu-det ökar, är att det blir större konkurrens om existerande arbetstillfäl-len. Denna ökade konkurrens gör att lönerna blir lägre än de annars skulle ha varit. Eftersom låga löner gör det billigare för arbetsgivare att anställa ökar sysselsättningen. På så vis ökar antalet arbetstillfällen och därmed också antalet sysselsatta.

Detta innebär dock också att lönerna blir lägre om fler vill arbeta – men stämmer detta med empiriska fakta? Svaret är nej. Lika klart som det är att större länder har fler arbetstillfällen är det också att lönerna inte beror på ett lands storlek eller på hur stor andel av ett lands be-folkning som vill och kan arbeta. En större arbetskraft tycks således inte leda till lägre löner på lång sikt.

För att förklara vad detta beror på behöver vi göra en liten utvikning och diskutera hur företagens etableringsbeslut kan beskrivas: Företa-gens vinster bestäms till stor del av förhållandet mellan de anställdas produktivitet (dvs. marknadsvärdet av det de producerar) och lön – om de anställda producerar mer än de kostar så går företagen med vinst; om inte, går de med förlust.35 I allmänhet skapas också nya företag så länge det finns en tro om att dessa kan ge en vinst som täcker eventu-ella etableringskostnader.

Om ett ökat utbud av arbetskraft sänker lönerna, men personernas produktivitet inte påverkas, kommer alltså företagens vinster att öka. Samtidigt ökar också möjligheterna att skapa nya företag eftersom det blir möjligt för dessa att få tag på arbetskraft utan att behöva konkur-rera med höga löner. När fler företag skapas, ökar efterfrågan på ar-betskraft och därmed också såväl löner som sysselsättning.

På grund av detta skapas ett långsiktigt samband där företag skapas så länge det finns tro på vinster, dvs. så länge lönekostnaderna är lägre än produktiviteten. På lång sikt kan då arbetskraftsefterfrågan bli ”full-ständigt elastisk”, dvs. den anpassar sig helt efter utbudet. I ett sådant läge bestäms lönen helt av produktiviteten och antalet arbetstillfällen av hur många som vill arbeta. Detta illustreras i Figur 4.2.

När fler personer vill arbeta skapas alltså en tendens till sänkta löner vilket både gör att existerande arbetsgivare blir mer villiga att anställa och öppnar möjligheter för nya företag. På lång sikt, dvs. när antalet företag har anpassat sig, finns dock ingen anledning att tro att lönerna är lägre bara för att fler är villiga att arbeta. Dessa slutsatser är viktiga

35 Vi bortser här från företagens kapitalkostnader. Detta kan vi göra eftersom tillgången

på kapital på lång sikt är sådan att företagen kan bygga ut sin kapacitet utan att den på marginalen blir dyrare.

67

för arbetsmarknadspolitikens roll eftersom de innebär att om man ge-nom olika typer av insatser lyckas få ett ökat arbetsutbud får man ock-så fler arbetstillfällen utan att lönerna nödvändigtvis behöver bli lägre.

I de kommande avsnitten av detta kapitel kommer vi att komplicera bilden av arbetsmarknaden och diskutera vilken roll arbetsmarknadens särdrag har för hur arbetslöshet och sysselsättning bestäms. I huvud-sak kommer dock den bild som getts ovan stämma väl när det gäller just frågan om varför antalet arbetstillfällen på lång sikt anpassas efter utbudet. Figur 4.2: Ökat arbetsutbud leder till ökad sysselsättning

Förklaring: Om arbetsutbudet ökar pressas lönerna ned och syssel-sättningen ökar (A till B). De sänkta lönerna gör att det blir mer lön-samt att investera och att starta nya företag vilket gör att arbets-kraftsefterfrågan så småningom ökar. Detta ökar sysselsättningen yt-terligare, dessutom pressas lönerna uppåt (B till C). På lång sikt be-stäms lönen framför allt av de arbetandes produktivitet medan syssel-sättningen bestäms av arbetsutbudet.

4.1.2 Arbetslöshet som överutbud Ovan diskuterade vi hur det kan komma sig att antalet arbetstillfällen påverkas av hur många som vill jobba, men vi vet ju också att det all-tid tycks saknas ett antal arbetstillfällen. Vad beror det på? Trots att det föregår vår analys något kan det vara värt att fundera över hur man kan tänka på arbetslöshet med hjälp av begreppen utbud och efterfrå-gan på en marknad. Eftersom arbetslöshet innebär att personer som vill inte kan hitta någon som vill anställa dem är frågan: Varför anpas-

1) Arbetsutbud

2) Arbetskraftsefterfrågan

Lön

Sysselsättning

Långsiktig arbetskrafts-efterfrågan = produktivitet

A

B

C

68

sar sig arbetsmarknaden alltid så att efterfrågan alltid är något mindre än utbudet?

Om vi tänker oss en situation på en ”normal” marknad, som t.ex. marknaden för smör, där utbudet är större än efterfrågan så innebär ju detta att det finns varor som inte går att sälja. De som då har smör till salu, men inga köpare, borde då sänka sina priser för att kunna kon-kurrera om existerande, och kanske locka fram nya, köpare. På detta sätt ändras priset tills utbudet är lika med efterfrågan. När det gäller arbetsmarknaden såg vi i Kapitel 2 att det alltid finns ett visst överut-bud av personer som vill arbeta. Detta borde, om arbetsmarknaden såg ut som vår tänkta marknad för smör, innebära att lönerna skulle sjunka så att det skapades fler företag tills alla fick jobb. Eftersom vi vet att detta inte sker så kan vi utgå från att arbetsmarknaden inte fungerar precis som en ”normal” marknad. Härnäst diskuterar vi ett antal fakto-rer som skiljer arbetsmarknaden från andra marknader.

4.2 Vad skiljer arbetsmarknaden från andra marknader?

På vilka sätt skiljer sig då arbetsmarknaden från den enkla beskriv-ningen av en ”normal” marknad?36 Om man jämför ett inköp av smör med en anställning av t.ex. en hantverkare framgår det snabbt att skill-naderna är stora. Nedan kommer vi att gå igenom ett antal faktorer som skiljer arbetsmarknaden från andra marknader. Vissa av dessa skillnader kommer att vara viktiga för diskussionen om hur arbetslös-heten bestäms.

4.2.1 Säljarens perspektiv Om man som arbetstagare tänker på hur man säljer sin egen arbetsin-sats relativt hur varor säljs är det uppenbart att en viktig skillnad är att arbetsinsatsen, i normalfallet, levereras personligen. För det första be-tyder detta att kostnaderna för regionala avstånd blir stora, pendling innebär kostnader i såväl tid som pengar och är avstånden längre kan det dessutom vara nödvändigt att flytta. För det andra innebär det fak-tum att arbetsinsatsen ska levereras personligen att man som arbetsta-gare ska befinna sig i en viss miljö, och denna miljö kan ju vara mer

36 I verkligheten finns det få marknader som verkligen fungerar exakt så enkelt som

de nationalekonomiska läroboksexemplen på perfekta marknader. När det gäller jordbruksprodukter, som smör, finns det ju till exempel ofta regleringar som gäller både priser och kvantiteter. Idén om perfekta marknader är dock i många fall en rimlig utgångspunkt för vidare diskussioner.

69

eller mindre trevlig. Därför har arbetsmiljön också betydelse för hur man värderar ett visst arbete.

4.2.2 Köparens perspektiv Från en arbetsgivares sida är det naturligtvis också viktigt att potenti-ella arbetstagare befinner sig på rätt geografisk plats (eller är beredda att flytta dit) och uppskattar den rådande arbetsmiljön. Förutom detta är det också viktigt att arbetstagaren har rätt kompetens. Kompetens kan handla om en mängd olika saker, från väldigt konkreta förmågor till mer abstrakta egenskaper som ”social kompetens”. Eftersom den kompetens en person har till viss del har uppstått på grund av tid, och ibland pengar, som personen spenderat på att lära sig något, dvs. en form av investering, kallas kompetens ofta för humankapital.

I många avseenden påminner humankapitalet om ”fysiskt” kapital. Det finns dock en speciell aspekt som skiljer humankapitalet från fy-siskt kapital, nämligen att humankapitalet alltid följer med den person som ”äger” det. Det innebär till exempel att arbetsgivare som betalar för att utbilda sin personal löper risken att inte få någon avkastning på sin investering om den anställde byter arbetsgivare.

En viss del av det de anställda lär sig under en anställning kan inte användas på andra arbetsplatser, det kallas därför för ofta för företags-specifikt humankapital. Att en anställd slutar kan därför innebära stora kostnader för arbetsgivaren, inte bara genom rekryteringskostnader utan också genom att det kan ta tid att lära upp en nyanställd. För en person som sägs upp efter en väldigt lång anställning kan det också vara svårt att hitta en ny arbetsgivare där denne kan dra nytta av fär-digheter som kan ha motiverat en relativt hög lön hos den gamla ar-betsgivaren. Bland annat på grund av detta, karaktäriseras arbetsmark-naden av att relationerna mellan säljare och köpare ofta är mycket långvariga; Vejsiu (2001) redovisar till exempel att den genomsnittli-ga anställde arbetat på sin arbetsplats i ungefär 10 år.

För arbetsgivare är det dock inte bara viktigt att anställa och behålla personal med rätt kompetens. Det är också viktigt att personalen är motiverad. Ett uppenbart sätt att motivera de anställda är att ge lön efter prestation vilket är vanligt inom försäljaryrken. Inom de flesta yrken är dock inte prestationer speciellt lätta att mäta. Istället kopplas därför ofta lönenivåer till prestation med mer indirekta medel, som t.ex. genom befordringsmöjligheter eller bonussystem som kopplas till hela företagets prestation, för att motivera de anställda.

70

4.2.3 Marknadens regler Hur mycket en arbetsgivare är villig att betala för sin personal, och vilken typ av kontrakt man skulle vilja skriva, beror bland annat på de faktorer som beskrivits ovan. Men arbetsmarknaden är i många avse-enden också en mycket reglerad marknad (se Kapitel 3.1), vilket gör att man inte kan skriva vilka anställningskontrakt som helst. I alla län-der finns en mängd regler som bestämmer hur arbetsgivare och arbets-tagare får agera i olika situationer, t.ex. om löner, arbetstider och ar-betsmiljö, hur anställningskontrakt ska se ut, vilka villkor som gäller vid en uppsägning etc. Vissa av dessa regler kan vara bestämda i la-gar, många länder (dock inte Sverige) har till exempel lagstadgade minimilöner. Andra regler kan vara bestämda i avtal mellan arbetsgi-varförbund och fackföreningar. I Sverige är många regler på arbets-marknaden bestämda i just avtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessutom reglerar naturligtvis ofta avtalen både lönenivåer och löne-sättningsprinciper.

4.3 Varför finns det arbetslöshet? Efter ovanstående beskrivning av arbetsmarknadens särart återgår vi nu till frågan om varför arbetsutbudet alltid är något större än arbets-kraftsefterfrågan. Ett annat sätt att ställa samma fråga är att fundera över varför inte lönerna faller när det finns flera personer som vill ha samma arbeten.

En första förklaring skulle kunna vara att de som är arbetslösa helt enkelt inte är villiga att arbeta till den lön som råder. Detta skulle in-nebära att de är ”frivilligt” arbetslösa. Enligt vår mening är dock inte detta någon speciellt trovärdig förklaring, det tycks klart att större de-len av dem som söker arbete faktiskt väldigt gärna vill ha ett arbete, också till den rådande marknadslönen.

En andra kandidat skulle kunna vara minimilöner som hindrar de ar-betslösa från att kunna konkurrera med lägre löner. Nationella minimi-löner kan dock bara leda till arbetslöshet för de grupper som arbetar inom yrken där lönerna är väldigt låga (så att minimilönerna blir rele-vanta), vilket inte helt stämmer med hur arbetslösheten ser ut (se Ka-pitel 2.6). I Sverige finns det dessutom inga lagstadgade minimilöner, däremot kan lönenivåerna påverkas av kollektivavtal vilka vi diskute-rar nedan.

I detta avsnitt kommer vi att gå igenom tre olika nationalekonomiska teoriinriktningar som var och en kan förklara varför det råder arbets-löshet. Först diskuterar vilken betydelse sökfriktioner kan tänkas ha. Därefter diskuterar vi företagens beteende. Slutligen diskuterar vi fackföreningarnas och kollektivavtalens roll. Detta innebär att vi kom-

71

mer att gå igenom tre olika nationalekonomiska teoriinriktningar som var och en kan förklara varför det råder arbetslöshet. Vår uppfattning är att var och en av dessa tre teorier beskriver en viktig del av hur ar-betsmarknaden fungerar och att de, trots att de bygger på olika anta-ganden, bör ses som komplement i en bredare förklaring till att vi har arbetslöshet även i jämvikt.

4.3.1 Sökfriktioner En typ av analys av arbetsmarknaden som blivit en huvudfåra inom nationalekonomin under de senaste åren betonar betydelsen av sök-friktioner och processen då arbetslösa och andra arbetssökande ”mat-chas” mot arbetstillfällen.

När arbetsgivare ska anställa ny personal har de normalt vissa krav som de vill att en framtida arbetstagare ska uppfylla. På samma sätt har arbetssökande krav på sina framtida arbetsgivare. För att ett ledigt arbete ska kunna tillsättas måste bådas krav uppfyllas. När arbetsgiva-re bestämmer sig för att sätta igång en rekryteringsprocess kan de i allmänhet inte veta säkert om de kommer att kunna hitta rätt personer. Eftersom processen att hitta rätt arbetssökande kan kosta i såväl tid som pengar, blir företag därför mindre benägna att ens försöka söka efter arbetskraft ju svårare det är att hitta lämpliga sökande. Ett mått på hur svårt det är för företag att hitta arbetskraft är kvoten mellan antalet lediga arbeten, ”vakanser”, och antalet arbetslösa.37 Denna kvot brukar kallas för ”täthet”. Ju högre täthet desto färre arbetslösa finns det per ledigt arbetstillfälle och därmed är det också (allt annat lika) svårare att tillsätta ett ledigt arbete.

Det kan i detta sammanhang vara värt att lyfta fram att de kostnader vi tänker oss att företagen har för att söka efter ny personal inte bara handlar om annonseringskostnader. Även kostnader för investeringar kan räknas in här; ett företag som gör stora investeringar vill i allmän-het vara säker på att det finns lämplig personal när investeringen väl är färdig. Om så inte är fallet tillkommer kostnader av att investeringen inte kan användas på lämpligt sätt. Dessa kostnader kan tänkas ingå i vad vi benämner ”sökkostnad” i denna text.

Förekomsten av sökkostnader är också intimt förknippade med den osäkerhet som råder i en anställningssituation vilket i sin tur kan för-klara varför arbetsgivare ofta använder sig av informella kanaler vid rekryteringar. Om det är svårt att veta om en person är lämplig eller inte för det utlysta arbetet kan andra arbetstagares referenser vara ett bra alternativ till potentiellt väldigt kostsamma metoder som provan-

37 Här tänker vi oss att vakanser mäter det faktiska antalet lediga arbeten och inte bara

de arbeten som rapporteras till arbetsförmedlingen eller utannonseras i dagspressen.

72

ställningar eller utförliga tester för att förvissa sig om att den sökande är lämplig för arbetet. På samma sätt kan också arbetstagare som har en informell relation till de sökande göra att den arbetssökande får tillgång till realistisk (och pålitlig) information om vad arbetet faktiskt innebär. Därmed är det också troligt för arbetsgivare att sökande som föreslagits av den anställde är genuint intresserade av arbetet sådant som det faktiskt kommer att gestalta sig. Båda dessa mekanismer in-nebär att användandet av informella kontakter kan vara ett effektivt sätt att minska sökkostnaderna.

När företag bedömer om de ska annonsera efter ny arbetskraft tänks de värdera den förväntade sökkostnaden (dvs. kostnaden för att hitta rätt person) mot de kostnader (framför allt lön) och intäkter man tän-ker sig få om väl en anställning kommit till stånd. Ju lägre kostnader företagen har för att rekrytera, och ju större vinst de räknar med att göra när anställningen väl kommit till stånd, desto fler företag kom-mer att vilja annonsera ut vakanser. Därför beror antalet vakanser på hur hög lönen förväntas bli. Lägre (förväntad) lön leder till fler vakan-ser, precis som med arbetskraftsefterfrågan i modellen som vi presen-terade i början av kapitlet.

Vi övergår nu till att diskutera hur lönen sätts när väl ett företag har hittat en lämplig person att anställa. Vi tänker oss att lönen bestäms i en förhandling mellan den anställde och arbetsgivaren efter att man kommit överens om att en anställning i princip bör ske. Arbetstagaren kan då väga arbetsgivarens lönebud mot sina egna möjligheter att hitta ett annat arbete (vilket kostar tid och resurser) och den lön ett sådant arbete kan förväntas ge. På samma sätt kan företaget väga arbetstaga-rens lönekrav mot möjligheten att söka efter en ny person att anställa (vilket kostar tid och resurser) och den lön man kan förväntas behöva betala. Om man kommer överens bör lönen då hamna någonstans mel-lan arbetstagarens och arbetsgivarens alternativ. Lönen blir därmed högre ju lättare det är för arbetstagaren att hitta ett nytt jobb, och lägre ju lättare det är för arbetsgivaren att hitta en ny anställd. Båda dessa faktorer gör att lönen blir högre ju fler vakanser och ju färre arbetslösa det finns på arbetsmarknaden.

Detta skapar ett förhållande mellan lönenivån och sysselsättningsgra-den i ekonomin. Lönen kommer alltid vara något högre än den skulle ha varit utan sökfriktioner eftersom arbetsgivaren inte direkt kan ersät-ta den person man förhandlar med utan att betala sökkostnaden först. Detta gör att det alltid kommer att finnas en tendens för lönen att ligga över den nivå som skulle råda på en ”normal” marknad. Grafiskt kan vi tänka på detta som en lönesättningsrelation som alltid ligger något över arbetsutbudet (se Figur 4.3). Detta gör att vi alltid har en viss ar-betslöshet! Vad som är viktigt att notera är att tendensen till en högre lönenivå också minskar företagens vinster vilket gör att färre företag

73

skapas så att arbetskraftsefterfrågan på lång sikt också blir lägre, vil-ket också visas i Figur 4.3. Såväl arbetskraftsefterfrågan som arbetsut-budet kommer därmed att bli lägre än i en värld utan sökfriktioner.

Effekten av sökfriktionerna blir alltså en tendens till ökade löner i var-je enskilt företag, vilket minskar sysselsättningen både direkt i existe-rande företag, och på lång sikt genom att färre företag skapas. Den långsiktiga effekten på arbetskraftsefterfrågan gör att lönen i slutändan inte alls behöver bli högre. Fenomenet att det som på kort sikt och i enskilda företag leder till löneökningar, på lång sikt och utslaget på hela ekonomin endast innebär arbetslöshet och inte alls högre lön kal-las ofta lönetryck. Detta begrepp sammanfattar alla mekanismer som tenderar att ”trycka upp” lönerna i enskilda företag, men som utslaget på ekonomin i slutändan bara ökar arbetslösheten. Man talar därför ofta om vikten av en balanserad lönebildning där lönerna ökar i takt med produktiviteten.38 Tanken är att en god löneutveckling på lång sikt bara kan uppnås genom ökad produktivitet. Detta resonemang gäller även de två teorier som presenteras nedan. Figur 4.3: Arbetsmarknaden med sökfriktioner

38 Detta var till exempel ett viktigt mål i de överenskommelser mellan fack och ar

betsgivare som gjordes på 1950-talet där tanken var att löneökningstakten i alla sektorer skulle bestämmas av den konkurrensutsatta sektorn där löneökningarna förväntades vara i paritet med produktivitetstillväxten på grund av den starka internationella konkurrensen.

Faktiskt arbetsutbud

Faktisk arbetskraftsefterfrågan

Lön

Sysselsättning

Arbetsutbud minus sökfriktioner

Arbetslöshet

Arbetskraftsefterfrågan utan sökfriktioner

A

B

C

74

Förklaring: Sökfriktionerna innebär att det tar tid för företag att hitta rätt sökande. Detta gör att arbetsgivarna möter en arbetsmarknad som fungerar som om färre ville arbeta dvs. som om arbetsutbudet vore mindre än det faktiskt är. Därför skapas färre jobb och lönerna skulle vara högre om antalet arbetsgivare var detsamma (B) än om det inte fanns sökfriktioner (A). Eftersom arbetsgivarnas lönsamhet också påverkas av de högre lönerna minskar även arbetskraftsefter-frågan vilket ytterligare minskar sysselsättningen och dessutom pres-sar tillbaka lönerna (C). Resultatet innebär att vi, även i jämvikt, får en situation där det inte skapas arbeten så att det räcker till alla som vill arbeta, dvs. vi får arbetslöshet.

4.3.2 Företagens lönesättningsstrategier Vi har hittills antagit att alla arbetsgivare alltid vill sätta så låg lön de kan, givet att en anställning blir av. Så behöver det inte nödvändigtvis vara. Företag och andra arbetsgivare kan vilja sätta en högre lön, an-tingen för att minska personalomsättningen och de kostnader som är förknippade med att ersätta personal som slutar, eller för att motivera sin personal. Det finns två olika skäl till varför personalen kan tänkas göra ett bättre jobb om lönen är högre: För det första innebär en högre lön att man som anställd blir mer rädd om sitt arbete, och därmed inte är lika benägen att missköta sig. För det andra, kan en högre lön göra att de anställda uppfattar arbetsgivaren i en mer positiv dager vilket kan göra att man blir mer motiverad att anstränga sig extra för arbets-givarens skull. Som ett samlingsnamn för teorier som går ut på att fö-retagen vill sätta högre löner än de lägsta möjliga brukar man använda termen effektivitetslöner eftersom utgångspunkten är att företagen an-ser det effektivt att sätta löner som inte är de lägsta möjliga.

Om alla arbetsgivare (av någon av dessa anledningar) väljer att sätta lönen lite högre än den lägsta möjliga, kan vi få en situation som lik-nar den vi såg i Figur 4.3 ovan, där lönerna hela tiden sätts något ovanför det som ges av arbetsutbudet. Alltså får vi en situation med ofrivillig arbetslöshet. Arbetslösheten kommer i sin tur att göra att de anställda har svårare att hitta nya jobb, vilket ökar värdet av de jobb de har just nu, och därför har ungefär samma effekt på arbetstagarna som höga löner. Ju högre arbetslösheten är, desto mindre ”extra” mås-te företagen därför betala. I slutändan kan resultaten bli att företagens strävan (var och en på sitt håll) att hålla uppe sina löner, leder till ar-betslöshet utan att den aggregerade lönenivån påverkas.

Lönesättningsstrategier som för varje enskild arbetsgivare är fullkom-ligt logisk kan alltså leda till ett lönetryck som skapar arbetslöshet utan att de faktiska lönerna blir högre. Notera också att det inte hjälper om arbetslösa försöker få jobb genom att erbjuda sig att arbeta till en

75

lägre lön än den rådande: eftersom arbetsgivarna inte är intresserade av att sänka sina löner kan inte de som blir arbetslösa få ett arbete ge-nom att ”bjuda under” den rådande lönen.

I detta sammanhang kan det vara värt att notera att vi hela tiden pratar om lönen som den viktiga faktorn. Det gör vi för att lönen är en kost-nad för arbetsgivaren och en intäkt för arbetstagaren, det är alltså en överföring från arbetsgivare till arbetstagare. Resonemangen kunde dock lika gärna gälla andra typer av överföringar som kan spela en liknande roll, t.ex. investeringar i arbetsmiljö som kan kräva resurser av företagen men uppskattas av de anställda eller olika sorters beskat-tade eller obeskattade förmåner.

Det kan också vara värt att notera att saker som gör det mindre ”oang-enämt” att vara arbetslös (som till exempel hög A-kasseersättning) gör att värdet av det existerande jobbet minskar, vilket får varje enskilt företag att vilja höja lönerna ytterligare, med högre arbetslöshet som resultat. Detta belyser ett fundamentalt problem med arbetslöshetsför-säkringen: samtidigt som den erbjuder ett skydd för dem som drabbas av arbetslöshet, kan den i sig leda till ett ökat lönetryck, och därmed ökad arbetslöshetsrisk.39

4.3.3 Fackföreningar och avtalade löner Så här långt har vi i vår diskussion ignorerat de speciella institutioner som finns på arbetsmarknaden. Som vi nämnde ovan är arbetsmarkna-den speciell i och med att det finns fackföreningar och arbetsgivaror-ganisationer som organiserar såväl anställda som arbetsgivare. Vilken roll spelar då dessa institutioner för hur arbetslösheten bestäms?

I allmänhet tänker vi oss att fackföreningar vill ha så höga löner och så hög sysselsättning som möjligt för sina medlemmar. Arbetsgivarna vill å andra sidan i allmänhet ha så låga löner som möjligt (vi bortser nu från effektivitetslöneresonemangen ovan) och det antal anställda som ger den högsta vinsten. Dessa motstående intressen leder till för-handlingar mellan fackföreningar och arbetsgivare. Som vi nämnde i Kapitel 3.2 kan förhandlingar ske antingen på central nivå, på för-bundsnivå eller på lokal nivå. Oavsett vilken nivå förhandlingarna sker på, brukar man anta att lönen sätts i en förhandling, och att ar-betsgivarna därefter är fria att bestämma antalet anställda. Även om

39 Denna typ av mekanism är inte på något sätt unik för arbetslöshetsförsäkringen

– alla försäkringar riskerar att få försäkringstagare att utsätta sig för större risker. Detta brukar benämnas ”moral hazard”. Skillnaden i detta fall är att det inte nöd- vändigtvis är försäkringstagarnas (dvs. de arbetandes) beteende, utan även arbetsgivarnas förväntningar om hur dessa ska bete sig, som leder till den ökade arbets- löshetsrisken.

76

det förekommer förhandlingar kring uppsägningar är det inte vanligt att företag och anställda skriver avtal om antalet anställda.

När fackföreningar förhandlar om lönen med arbetsgivare tänker vi oss att de beaktar vilken effekt den slutliga lönen kommer att ha på sysselsättningen. Ju högre lön man lyckas få, desto färre kommer ar-betsgivaren att vilja anställa. Det gör att fackföreningarna också på-verkas av hur lätt de som förlorar jobben har att hitta alternativa jobb. Ju högre arbetslöshet, desto lägre blir därmed fackföreningarnas löne-krav. Om det inte finns någon arbetslöshet alls, är det mycket lätt för de anställda i ett visst företag att hitta en ny arbetsgivare om de förlo-rar sina jobb och därför är kostnaden för att försöka driva upp lönerna inte speciellt stor. Förhandlingar mellan fackföreningar och arbetsgi-vare kan därför ge en tendens att driva upp lönerna över den nivå då det inte finns någon arbetslöshet. På så sätt får vi, återigen, en tendens till löneökningar som minskar sysselsättningen. Vi får alltså en löne-sättningsrelation som ligger över arbetsutbudet, och därmed en ofrivil-lig arbetslöshet, ungefär som i Figur 4.3 ovan.40 Precis som när vi dis-kuterade arbetsgivarnas lönesättningsstrategier kan alltså summan av lönekrav från enskilda fackföreningar som var och en förhandlar för sina medlemmars bästa tillsammans få karaktären av lönetryck som framför allt leder till ökad arbetslöshet utan några lönevinster på lång sikt.

4.3.4 Sammanfattning – arbetslöshets- mekanismer

Teorigenomgången har visat på att sökfriktioner, företagens lönesätt-ningsstrategier och kollektivavtal var och en kan leda till att lönerna inte anpassar sig nedåt, trots att det finns personer som vill arbeta men inte får detta. Utbudet kan alltså ständigt vara högre än efterfrågan utan att de arbetslösa kan konkurrera med lägre löner eftersom:

1. Det tar tid för arbetsgivarna att hitta rätt arbetssökande att ersätta den man för tillfället förhandlar med.

2. Företagen inte är intresserade av att ha lägre löner eftersom det skulle innebära mindre motiverade anställda eller högre perso-nalomsättning.

3. Kollektivavtal stipulerar att lönerna ska ligga på en viss nivå.

40 Precis som i effektivitetslönemodellerna kommer allting som innebär att det är

”mindre oangenämt” att vara arbetslös att innebära högre löner (genom högre fack liga lönekrav), lägre sysselsättning och högre arbetslöshet.

77

Som vi antydde i inledningen av detta kapitel anser vi att alla dessa förklaringar är betydelsefulla för att förstå varför det alltid (och över-allt) råder en viss arbetslöshet. Gemensamt för dessa modeller är ock-så att de visar att andelen av arbetskraften som är arbetslösa varken påverkas av arbetskraftens storlek eller av företagens produktivitet vilket stämmer väl med de empiriska mönster vi såg i Kapitel 2.

4.4 Vilka faktorer kan påverka jäm-viktsarbetslöshetens storlek?

I detta avsnitt diskuterar vi ett antal faktorer som skulle kunna tänkas påverka vilken arbetslöshet som råder på längre sikt, dvs. vilken jäm-viktsarbetslöshet det finns. Vi kommer dock inte att ta upp just ar-betsmarknadspolitikens roll eftersom vi lämnar detta till Kapitel 6 nedan. När vi diskuterar faktorerna använder vi oss huvudsakligen av de arbetslöshetsmekanismer vi diskuterat ovan. De faktorer vi diskute-rar är dels sådana som vi enligt genomgången ovan skulle förvänta oss spela roll, dels sådana som i en mer ”populär” diskussion av arbets-lösheten ofta brukar lyftas fram. Som vi ska se, så finns det inte nöd-vändigtvis något samband mellan en faktors ”popularitet” i den all-männa diskussionen och hur den, enligt gängse nationalekonomisk teori, kan förväntas påverka arbetslösheten långsiktigt.

4.4.1 De arbetslösas konkurrenskraft: produktivitet, ”missmatch” och jobbsökande

Så här långt har vi diskuterat som om alla arbetstagare och arbetssö-kande i princip är lika eftertraktade av företagen. Som vi såg i Kapi-tel 2 skiljer sig dock arbetslöshetsriskerna åt mellan olika grupper. Dessutom verkar de som varit arbetslösa länge ha svårare att hitta ar-beten än de som just blivit arbetslösa. Det finns goda skäl att förvänta sig att dessa olikheter påverkar jämviktsarbetslösheten. För att belysa detta kan vi anta att vi har en viss arbetslöshet och tänka oss två ex-trema fall vad gäller hur attraktiva de arbetslösa är för framtida ar-betsgivare.

Låt oss för det första anta att de som för tillfället är arbetslösa är, eller uppfattas som, betydligt mindre produktiva än de som för tillfället är sysselsatta. I så fall är det väldigt lätt för de sysselsatta att hitta andra arbetsgivare om de är missnöjda i en löneförhandling (eftersom det inte blir svårt att konkurrera med de arbetslösa). Å andra sidan, får företagen svårt att hitta ny personal om den anställde slutar eller miss-sköter sig. Detta gör att sökfriktionerna ökar i betydelse samtidigt som

78

företagen vill sätta högre löner för att inte bli av med sina anställda och varje fackförening kan vara beredd att öka sina lönekrav eftersom de som blir arbetslösa lätt får nya jobb trots arbetslösheten. På så sätt får vi ett lönetryck som gör att ett antal av dem som tidigare var sys-selsatta kommer att förlora sina jobb. Arbetslösheten kan alltså öka.

Som ett motsatt fall kan vi tänka oss att de arbetslösa är väldigt attrak-tiva för företagen att anställa. I detta fall vänds analysen helt; det blir lätt för företagen att hitta alternativ arbetskraft, och de anställda upp-skattar de jobb de har eftersom de får svårare att konkurrera med de arbetslösa om de blir uppsagda. Sökfriktionerna minskar alltså i bety-delse, företagen behöver inte öka sina löner för att behålla arbetskraf-ten och fackföreningarna håller igen i sina lönekrav. Arbetslösheten kan alltså minska.

Det är viktigt att här återigen poängtera att lönerna i sig inte blir lägre om de arbetslösa är mer konkurrenskraftiga. På lång sikt kommer lö-nerna alltid att bestämmas av hur produktiva de anställda är och då är ju de arbetslösas konkurrenskraft en tillgång. Konkurrenskraftiga ar-betssökande kan dock bidra till att undvika ett lönetryck som gör att onödigt många blir arbetslösa.

Slutsatsen är alltså att ju mer konkurrenskraftiga de arbetslösa är, des-to lägre blir arbetslösheten. Ovan diskuterade vi betydelsen av hur produktiva de arbetslösa är. Viktigt att poängtera är att produktiviteten alltid bestäms i ett sammanhang – färdigheter som är eftertraktade i ett sammanhang och vid en viss tidpunkt kan vara mindre eftertraktade under andra omständigheter. Detta gör att produktiviteten bestäms av hur samstämmiga de arbetssökandes färdigheter är med arbetsgivarnas efterfrågan på olika färdigheter. När utbud och efterfrågan på olika färdigheter inte stämmer överens brukar man prata om ”missmatch” på arbetsmarknaden vilket innebär att de arbetslösa är lågproduktiva i det rådande sammanhanget trots att de kan ha goda färdigheter inom andra områden än de som för tillfället efterfrågas. Det är också viktigt att poängtera att de arbetssökande även kan påverka sin konkurrens-kraft på andra sätt än de som rör kunskaper och färdigheter. Till ex-empel genom hur många jobb de söker, vilka jobb de söker och hur de söker jobb. Poängen är att allt som gör det lättare för företagen att hit-ta nya personer att anställa bland de arbetslösa leder till en lägre jäm-viktsarbetslöshet.

79

4.4.2 Arbetslöshetsförsäkringen Arbetslöshetsförsäkring är precis som namnet antyder en försäkring som ersätter den som förlorar sitt arbete för den ekonomiska förlust som detta innebär. Försäkringen fyller därmed en viktig fördelnings-politisk funktion eftersom den omfördelar resurser från dem som har arbeten till dem som inte har.

Eftersom försäkringen sänker kostnaden för att vara arbetslös, riskerar den dock att bidra till att fler blir arbetslösa. Det är t.ex. rimligt att tänka sig att fackföreningar bryr sig om vilken ersättning de som blir arbetslösa kommer att få och vem som finansierar den ersättning de får. Om ersättningen är hög, och inte behöver betalas av just den för-handlande fackföreningens medlemmar, kan lönekraven och därige-nom också arbetslösheten öka. Arbetstagare som behöver betala en mindre kostnad om de blir arbetslösa kan alltså eftersträva högre löner vid förhandlingar, antingen enskilt eller genom fackföreningarna. Dessutom blir arbetsgivarna beredda att betala högre löner för ett be-hålla och motivera sina anställda. En generös försäkring kan också göra att de arbetssökande i större utsträckning väljer bort jobb som de skulle kunna ha fått men som inte uppfattas som tillräckligt attraktiva eller helt enkelt söker jobb i mindre utsträckning.

Vi bör dock notera att det inte är helt självklart exakt vad en generös arbetslöshetsförsäkring innebär. Det kan dels handla om ersättnings-nivån, dvs. vilken andel av den tidigare lönen som den som blir arbets-lös får, men det kan också handla om hur länge och under vilka villkor man som arbetslös får uppbära arbetslöshetsersättning. Det är tyvärr mycket svårt att rent empiriskt säga exakt hur stor roll de olika delarna spelar men tidigare forskning (se t.ex. Layard, Nickel & Jackman, 1991) har pekat på att den kanske viktigaste faktorn är hur länge man får uppbära arbetslöshetsersättning.

4.4.3 Arbetsrätten Som vi såg i Kapitel 3.1, innebär den arbetsrättsliga lagstiftningen (särskilt lagen om anställningsskydd) att företagen inte kan avskeda personal utan restriktioner. Ett sätt att formulera om detta påstående är att anställningsskyddet medför att det är kostsamt för företagen att avskeda personal. Hur kan detta förväntas påverka arbetslösheten?

Tidvis har arbetsrätten varit en hett debatterad fråga i den offentliga debatten. Två motstående argument brukar framföras. För det första är en uppenbar konsekvens av arbetsrättslagstiftningen att det blir dyrt att avskeda. Detta gör att företagen kan förväntas vara mer återhåll-samma med avskedanden än i frånvaro av anställningsskyddet vilket

80

borde tendera att leda till en lägre arbetslöshet. Motargument är: om företaget är framåtblickande och bedömer att det finns en viss risk för att man i framtiden kan komma att vilja avskeda den person man nu anställer, så innebär den ökade kostnaden för att avskeda också att man också blir mer återhållsam med sitt anställningsbeslut. Detta bor-de tendera att skapa en lägre sysselsättning, och en högre arbetslöshet. Nettoeffektens tecken kan inte bestämmas utan mer precisa antagan-den.

Anställningsskyddet har emellertid några andra konsekvenser. Det faktum att både anställningar och avskedanden blir färre kommer att innebära en mindre risk för de anställda att bli arbetslösa.41 För den som råkar bli arbetslös är konsekvensen i stället att arbetslöshetstiden kan förväntas bli längre. Detta medför att vissa grupper, nämligen de som löper en större risk att bli arbetslösa, t.ex. nytillträdande på ar-betsmarknaden som invandrare och ungdomar, kommer att få längre arbetslöshetstider. En annan förväntad konsekvens av anställnings-skyddet är att det bör minska arbetslöshetens svängningar eftersom det blir dyrare för företagen att anpassa sin personalstyrka efter kortsikti-ga svängningar.

Den befintliga empiriska forskningen stödjer i det stora hela de teore-tiska resonemangen. Resultaten tyder på att jämviktsarbetslösheten inte påverkas av anställningsskyddet i någon större utsträckning i nå-gondera riktningen. Däremot tycks anställningsskyddet omfördela ar-betslöshetsbördorna från dem som har en anställning (”insiders”) till dem som inte har det (”outsiders”). Å andra sidan tycks arbetslöshe-tens svängningar minskas, se t.ex. Nickell och Layard (1999).

4.4.4 Förhandlingssystem En faktor som spelar roll för arbetstagarnas lönekrav, och företagens vilja att acceptera högre löner, är hur mycket av löneökningarna som kan kompenseras med högre produktpriser. Ju hårdare konkurrens ett företag är utsatt för, desto mer återhållsamma blir lönekraven, och desto mindre blir företagens vilja att acceptera löneökningar. Eftersom konkurrensen inom en bransch alltid är större än mellan branscher an-tas förhandlingar som sker på lokal nivå ge upphov till lägre lönetryck och arbetslöshet än förhandlingar för hela branscher.

En annan mekanism kommer in om förhandlingar sker på central nivå. Då kan förhandlingsparterna gemensamt ta hänsyn till de effekter som

41 Denna konsekvens av anställningsskyddet bör i sin tur medföra en tendens till öka

de lönekrav (eller till att företagen erbjuder högre effektivitetslöner) och därmed en högre arbetslöshet. Hur stark denna tendens är beror på hur stor hänsyn de anställda tar till de arbetslösa.

81

lönebildningen har på ekonomin, t.ex. genom hur arbetslöshetsförsäk-ringen belastar medlemmarnas skatteutgifter. Därmed har man i teorin en unik möjlighet att lösa arbetslöshetsproblemen vid centrala för-handlingar.

På så sätt tänker man sig ofta att arbetslösheten blir som högst om det mesta av löneförhandlingarna sker inom branscher med liten pro-duktmarknadskonkurrens sinsemellan, men där varje bransch är så pass liten att man inte behöver beakta de samhälleliga kostnaderna av ökad arbetslöshet när man sätter lönerna. Både mer lokala förhand-lingar och mer centrala förhandlingar skulle i så fall leda till lägre ar-betslöshet. Problemet med centrala förhandlingar är dock att en mo-dern ekonomi innehåller många olika sektorer som är oerhört olika och det är svårt att tänka sig att man verkligen kan skriva centrala av-tal som på rätt sätt balanserar utbud och efterfrågan inom ekonomins alla olika sektorer. Även under perioden fram till tidigt 1980-tal då centrala avtal förekom i Sverige bestämdes därför mer än hälften av alla löneökningar på lägre förhandlingsnivåer.

4.4.5 Tillväxt Möjligheterna att producera har ökat enormt åtminstone så länge vi kunnat mäta produktivitet, dvs. sedan 1800-talet, men antagligen be-tydligt längre än så. Tillväxten har också lett till en enorm ökning av lönenivåerna. Därmed blir effekten av produktivitetstillväxt att våra möjligheter att konsumtera allehanda varor och tjänster trendmässigt ökar. Dessutom leder naturligtvis tillväxten också till att våra möjlig-heter att vara lediga utan att behöva minska konsumtionen ökar. Hi-storiskt sett har produktivitetstillväxten lett till både ökad konsumtion och ökad fritid under livscykeln.

Trots de enorma ökningar i produktion som har skett under de senaste hundra åren har andelen arbetslösa förblivit ungefärligt konstant vilket visades i Kapitel 2. Det innebär att en ökad produktivitet inte tycks påverka arbetslösheten på lång sikt. En förklaring är att produktions-möjligheterna i sig har mycket litet att göra med mekanismerna som bestämmer jämviktsarbetslösheten. Så länge produktivitetstillväxten och lönekraven växer i samma takt kommer arbetslöshetsnivån att vara opåverkad eftersom företagens kostnader och intäkter av anställ-ningar då växer tillsammans.

Detta kan verka väldigt märkligt då det helt strider mot mycket av den allmänna bilden av tillväxt, produktivitet och arbetslöshet. Ofta pratas det till exempel om att arbetslösheten ska minskas med hjälp av ökad tillväxt. Vad man oftast menar i dessa sammanhang är att man hoppas på en förbättrad konjunktur: goda tillväxtsiffror hänger ofta samman med en övergående minskning av konjunkturarbetslösheten som dock

82

inte är långvarig, detta diskuterar vi mer i detalj i nästa kapitel. Att produktiviteten ökar på lång sikt är dock inget som kommer att mins-ka arbetslösheten. Inte heller tycks det faktum att vi blir allt mer pro-duktiva göra att antal jobb minskar. Detta beror på att antalet arbets-uppgifter inte är förutbestämda utan beror på hur företagens förvänta-de intäkter och kostnader av anställningar utvecklas.

Den huvudsakliga effekten på arbetsmarknaden av ekonomisk tillväxt är istället det som vi såg i Kapitel 2, nämligen att tillväxt både förut-sätter och skapar en kontinuerlig strukturomvandling vilket leder till att jobb förstörs inom vissa företag medan nya skapas i andra företag. Denna strukturomvandling var också ett av skälen till att den moderna svenska arbetsmarknadspolitiken skapades på 1950-talet. Tanken bak-om den svenska modellen med centrala förhandlingar och gemen-samma löner var att lågproduktiva företag skulle slås ut och att arbets-kraften därefter med hjälp av arbetsmarknadspolitiken skulle flyttas till de sektorer och regioner där det fanns en stark efterfrågan.

4.4.6 Arbetsdelning Ett på förstone intuitivt tilltalande förslag för att minska arbetslöshe-ten är att ”dela på jobben”, antingen genom att arbetstiden förkortas eller genom att äldre personer pensioneras för att ge plats åt unga ar-betssökande, eller genom andra liknande åtgärder som till exempel ”Friåret”. Tanken är att låta en del av de arbetsuppgifter som måste utföras tas över av dem som annars inte får jobb. Problemet med detta resonemang är utgångspunkten om att antalet arbetsuppgifter är kon-stant. Som vi har sett är detta inte fallet.

En förkortning av arbetstiden innebär i princip ingenting annat än en minskning av hur mycket varje anställd producerar. Detta bör inte på-verka arbetslösheten (på lång sikt) av samma anledning som ökat pro-duktivitet inte gör detta. Minskad produktivitet (per anställd) minskar företagens lönsamhet och leder därmed till att varje person kommer att tjäna mindre (efter att lönerna anpassat sig), men jämviktsarbetslöshe-ten kommer sannolikt inte att påverkas.42

Arbetsdelning i form av friår eller förtidspensionering kommer dock sannolikt att påverka sysselsättningen, dvs. antalet personer som blir sysselsatta torde minska. Anledningen är att minskningar, eller ök-ningar, av arbetskraftens storlek inte tycks påverka andelen som är arbetslösa. Färre personer i arbetskraften betyder därför i allmänhet att färre personer är arbetslösa, men också att färre personer är sysselsat-

42 Det finns visserligen mekanismer som kan göra att jämviktsarbetslösheten både kan

öka och minska – se t.ex. Nordström Skans (2002) – men dessa är sannolikt av marginell betydelse.

83

ta.43 Ett undantag från denna princip är om personerna som lämnar arbetskraften (t.ex. genom förtidspensioneringar) inte i realiteten varit aktuella för anställning även om de skulle ha stannat i arbetskraften. Problemet är dock att det i realiteten kan vara svårt att veta vilka som inte är aktuella för anställningar på förhand.

4.4.7 Skatter Frågan om skatternas effekt på arbetslösheten handlar i första hand om hur olika skatter på arbete (snarare än på kapital) kan påverka företa-gens lönekostnader och därmed deras vilja att anställa. Skatter på ar-bete innebär att det finns en skillnad mellan de lönekostnader företa-gen betalar och de löneinkomster efter skatt de anställda får. Denna skillnad brukar ofta benämnas skattekil. De skatter vi talar om är till exempel arbetsgivaravgifter och inkomstkatter, men även mervär-deskatten (moms) ingår i skattekilen eftersom den påverkar priset på konsumtionsvarorna.

Ofta brukar betydelsen av arbetsgivaravgifter särskilt betonas men för alla effekter utöver de mycket kortsiktiga finns det ingen anledning att tro att det skulle spela någon roll vilket skatt som ändras. Anledningen är att det som är relevant för företagen är lönekostnaden i förhållande till priset på de produkter de säljer, medan det som är relevant för den anställde är hur mycket denne kan köpa för sin lön. För att tydliggöra detta kan vi börja med det som spelar roll när förtagen fattar sina an-ställningsbeslut:

Företagens kostnad = lönekostnad/producentpris

De anställdas beslut om arbetsutbud, lönekrav i förhandlingar etc. be-ror på hur mycket de kan konsumera vilket bestäms av deras köpkraft eller ”reallön” dvs. lönen efter skatt i förhållande till priset på de varor man konsumerar (konsumentpriset):

Löntagarnas reallön = nettolön/konsumentpris

För att komma till löneinkomster efter skatt måste vi dra bort arbets-givaravgifter och inkomstskatt från företagens lönekostnader. Låt oss för att göra resonemanget så enkelt som möjligt utgå ifrån ett fall där både arbetsgivaravgifter och inkomstskatter är proportionella (dvs. de består av en viss procentuell andel). För att gå från lönekostnad till bruttolön före skatt måste vi dra bort arbetsgivaravgifterna:

lönekostnad = bruttolön + arbetsgivaravgifter = bruttolön � (1 + arbetsgivaravgiftssats) 43 Se t.ex. Lindqvist m.fl. (2005) för en längre diskussion om detta.

84

på bruttolönen betalas inkomstskatt, så att nettolönen, dvs. lönein-komsten efter skatt, blir

nettolön = bruttolön – inkomstskatt = bruttolön � (1 – inkomstskatte-sats)

Slutligen betalar löntagarna moms när de köper sina varor eller tjäns-ter, så konsumentpriset blir högre än producentpriset:

konsumentpris = producentpris � (1 + momsskattesats)

Om vi sammanfattar, och förenklar uttrycken något, ser vi att företa-gens lönekostnader skiljer sig från de anställdas löneinkomster efter skatt på följande sätt:

Skattekil = Företagens kostnad / Löntagarnas reallön =

= (1 +arbetsgivaravgiftssats) � (1 + momssats) / (1 – inkomstskatte-sats)

Om alla skatter är proportionella skulle det därför, i princip, inte spela någon roll när det gäller effekter på företagens anställningsbeslut och individernas beslut om arbetsutbud vilken av dessa tre skatter som varieras.44 Låt oss därför följa praxis i den offentliga debatten och koncentrera oss på att diskutera vad som händer om vi höjer arbetsgi-varavgifterna även om samma analys i princip är tillämpbar på en höj-ning av momsen eller inkomstskatten. Vid en oförändrad bruttolön medför höjda arbetsgivaravgifter att lönekostnaderna ökar. Eftersom detta gör det dyrare att anställa borde sysselsättningen minska och arbetslösheten öka. Arbetslösheten medför dock i sin tur att lönekra-ven, och därmed bruttolönerna, går ner.

Det som är avgörande för slutresultatet är hur mycket bruttolönerna faller. Om de faller exakt i proportion mot ökningen i arbetsgivarav-gifterna, kommer arbetslösheten och sysselsättningen inte att påver-kas; om de faller mindre kommer sysselsättningen att bli lägre och arbetslösheten högre. Hur mycket bruttolönerna kommer att falla be-ror i sin tur på hur såväl företagen efterfrågan som löntagarnas arbets-utbud/lönekrav reagerar. De flesta empiriska studierna (se t.ex. över-sikten i Nickell och Layard, 1999) tyder på att effekterna på arbetslös-het/sysselsättning är små och att, sålunda, anpassningen till höjda skatter huvudsakligen går via lägre bruttolöner.

Analysen av skatternas effekter har hittills förutsatt att skatterna är proportionella, dvs. att alla betalar samma andel av sin inkomst i skatt. Detta stämmer bra när det gäller moms och arbetsgivaravgifter, medan

44 Detta är något förenklat, till exempel betalar de som är arbetslösa inte arbetsgivar-

avgifter.

85

inkomstskatterna är progressiva vilket innebär att andelen som betalas i skatt ökar med inkomsten. Vilken roll kan detta förväntas spela? Det mest sannolika är att en ökad progressivitet (som innebär att marginal-skatten ökar i förhållande till den genomsnittliga skattesatsen) faktiskt leder till lägre lönekrav (och lägre arbetslöshet). Logiken är rättfram om vi diskuterar inom ramen av en förhandlingsmodell: högre skatter på marginalen innebär att det blir ”dyrare” för de fackliga organisatio-nerna att åstadkomma en högre lön efter skatt. En given löneökning efter skatt medför en större ökning av företagens lönekostnader och därmed än större sysselsättningsminskning än om skatten är propor-tionell. Den fackliga organisationen kommer därför att välja lägre lö-nekrav om inkomstskatten är progressiv.

4.4.8 Kan kortsiktiga svängningar ha långsiktiga konsekvenser?

Genom hela detta kapitel har vi fokuserat diskussionen kring jäm-viktsarbetslösheten, dvs. arbetslöshetens långsiktiga nivå. Vi har gjort detta eftersom vi vill spara frågor om kortvariga konjunktursväng-ningar till nästa kapitel. Denna uppdelning i kortsiktig och långsiktig analys som är mycket vanlig inom nationalekonomin är ofta ett prak-tiskt hjälpmedel för att renodla teoretiska resonemang. När det gäller just arbetslöshetsforskningen bör man dock nyansera denna uppdel-ning något. Det tycks nämligen som att en delförklaring till de relativt långvariga variationer i andelen arbetslösa som vi kunde se i Kapitel 2 är att arbetslöshet i sig leder till en högre jämviktsarbetslöshet. Detta fenomen brukar kallas persistens45

Vi lämnar frågan om vilka orsaker det finns till tillfälliga variationer i arbetslösheten till nästa kapitel och fokuserar oss tills vidare på vilka konsekvenser detta kan ha för jämviktsarbetslösheten. Det finns flera skäl till att en tillfälligt hög arbetslöshet kan göra att jämviktsarbets-lösheten ökar. Vi noterade till exempel i Kapitel 2, att personer som stannar i arbetslöshet under en längre tid får allt svårare att hitta jobb. Detta är naturligtvis oroande, inte bara för den enskilde individen, utan också på grund av att de arbetslösa som grupp riskerar att bli mindre konkurrenskraftiga om det finns många långtidsarbetslösa vil-ket kan leda till högre lönekrav och därmed också högre arbetslöshet på lång sikt. Om fackföreningarnas lönekrav framför allt sätts för att gynna de redan anställda (”insiders”), snarare än samtliga i arbetskraf-ten, kan de som behållit sina jobb under en lågkonjunktur bromsa en eventuell återhämtning genom höjda lönekrav. En annan förklaring

45 Eller, med en term lånad från naturvetenskapen: hysteresis.

86

har att göra med den tid det tar att bygga upp en ny kapitalstock efter att många företag gått i konkurs under en lågkonjunktur.

Sammanfattningsvis finns det goda skäl att tro att en tillfälligt hög arbetslöshet kan riskera att bli långvarig även om den ursprungliga orsaken till arbetslösheten har spelat ut sin roll. Det bör dock framhål-las att det mesta tyder på att denna ”långvarighet” mest handlar om att det kan ta en lång tid att få ner arbetslösheten igen, snarare än att de höga arbetslöshetsnivåerna blir permanenta.

4.5 Sammanfattning Arbetslösheten vid varje tidpunkt kan delas upp i jämviktsarbetslöshet som råder efter att priser och löner har anpassat sig och i konjunktur-arbetslöshet som beror på tillfälliga obalanser. Med jämviktsarbets-löshet menar vi alltså den arbetslöshet som råder på ”lång sikt”. Även om det kan vara svårt att veta när vi verkligen befinner oss i detta läge, är jämviktsarbetslöshet ett begrepp som är användbart för att för-stå varför vi alltid har arbetslöshet och varför arbetslösheten under långa perioder kan vara högre i vissa länder än i andra.

När fler vill arbeta, blir det lättare för företag att anställa utan att be-höva höja lönerna vilket gör att det blir det mer attraktivt för företag att anställa. Därför kommer ett ökat arbetsutbud på lång sikt bara på-verka sysselsättningen och inte lönenivåer eller andelen av arbetskraf-ten som är arbetslös. Detta stämmer väl med de empiriska observatio-ner vi gjorde i Kapitel 2.

Arbetsmarknaden skiljer sig från andra marknader på ett antal punkter, t.ex. i betydelsen av regionala avstånd och arbetsmiljö, genom att in-vesteringar i kompetens alltid följer med individen oavsett vem som betalat för investeringen och genom betydelsen av hur motiverade de anställda är. Dessutom finns det, bland annat av dessa anledningar, en hel del regleringar på arbetsmarknaden som inte finns på andra mark-nader.

Det finns enligt ekonomisk teori i huvudsak tre anledningar till att det finns jämviktsarbetslöshet. Sökfriktioner gör att varken arbetsgivare eller arbetstagare lätt kan byta ut varandra. Detta skapar en situation där företag agerar som om utbudet var mindre än det faktiskt är. Ar-betsgivarnas lönesättningsstrategier gör att de vill sätta en högre lön än andra arbetsgivare om det inte finns arbetslöshet eftersom de an-nars riskerar att arbetstagarna byter arbete, missköter sig, eller tycker att arbetsgivaren inte uppträder korrekt och därför blir mindre motive-rade. När alla arbetsgivare strävar efter att sätta en högre lön skapas arbetslöshet. Fackföreningar kan på samma sätt sträva efter högre lö-ner för sina medlemmar så länge det inte finns någon arbetslöshet. I

87

alla dessa fall leder lönetrycket till att färre företag skapas vilket på sikt ger arbetslöshet, men inte nödvändigtvis högre löner i ekonomin.

Jämviktsarbetslösheten kan antas bero på ett antal faktorer som de arbetslösas konkurrenskraft, arbetslöshetsersättningens storlek och utformning samt förhandlingssystemets utformning. Däremot är det inte troligt att jämviktsarbetslösheten påverkas i någon större utsträck-ning av vare sig produktivitetstillväxt, arbetstidsförkortningar, skatte-satser eller arbetsrättens utformning. Kortvariga variationer i arbets-lösheten, dvs. konjunkturarbetslöshet, kan ge långvariga effekter. Vi sparar diskussionen om vad arbetsmarknadspolitiken kan bidra med i detta sammanhang till Kapitel 6 nedan.

5 Konjunkturarbetslöshet och stabiliseringspolitikens möjligheter

Intresset i Kapitel 4 fokuserades på de faktorer som bestämmer arbets-löshetens långsiktiga jämviktsnivå. I detta kapitel ska vi diskutera de faktorer som påverkar de konjunkturella svängningarna runt denna jämviktsnivå. I huvudsak handlar arbetsmarknadskonsekvenser av konjunktursvängningar om kortsiktiga variationer i arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft. Vi ska diskutera faktorer som leder till des-sa svängningar men även diskutera den ekonomiska politikens, inklu-sive arbetsmarknadspolitikens, roll för att motverka konjunktursväng-ningar.

5.1 Varför vill vi undvika svängningar i arbetslösheten?

Innan vi diskuterar arbetslöshetens konjunkturella variationer och den ekonomiska politikens möjligheter att påverka dem ska vi antyda var-för vi är intresserade av att undvika sådana svängningar.

Om arbetslösheten är hög (dvs. högre än sin långsiktiga jämviktsnivå) betyder detta uppenbarligen att det finns en sysselsättningsreserv som skulle kunna tas i anspråk med en ökad produktion av varor och tjäns-ter (och ökade inkomster) som resultat. En politik som åstadkommer detta skulle därför medföra ett ökat konsumtionsutrymme och större intäkter för den offentliga sektorn. Till detta kommer att bördorna av en hög arbetslöshet (vare sig den är tillfällig eller mer varaktig) bärs ojämlikt. Därför kan arbetslösheten också medföra mer eller mindre allvarliga sociala problem för dem som får bära bördan. Det är alltså inte svårt att hitta argument för att det skulle vara önskvärt att undvika tillfälligt höga arbetslöshetsnivåer. Till detta kommer den risk som vi

88

redan tidigare nämnt att tillfälliga uppgångar i arbetslösheten kan få varaktiga konsekvenser. En möjlig orsak till detta är långa arbetslös-hetstider för en betydande del av dem som blir arbetslösa. Förutom att detta uppenbarligen kan vara problematiskt för de berörda individerna, så finns det en risk att den som varit arbetslös länge inte är lika aktivt arbetssökande. Detta kan i sin tur medföra problem för strukturom-vandlingen i ekonomin: strukturomvandlingen förutsätter att det finns tillräckligt många som aktivt söker arbete i expanderande företag. Vi argumenterade i Kapitel 2.4.3 för att strukturomvandling är en viktig förutsättning för långsiktig tillväxt i en ekonomi. Således kan kon-junkturell arbetslöshet, om den har tillräckliga inslag av långtidsar-betslösa individer som inte aktivt söker arbete, hämma tillväxten.

Det är inte lika uppenbart att en låg arbetslöshet är problematisk. De problem som man ändå kan identifiera hänger samman med att en låg arbetslöshet (dvs. lägre än den långsiktiga jämviktsnivån) kommer att vara förenad med det som ofta kallas flaskhalsar och bristyrken. Un-der sådana förhållanden kommer växande företag att möta problem med att rekrytera personal i tillräcklig utsträckning. Således kan även en låg arbetslöshet hämma tillväxten. En ”för låg” arbetslöshet kan även medföra problem i lönebildningen. Vi återkommer till detta i Kapitel 5.5.

5.2 Varför har vi konjunktur- svängningar?

Förhållandet att ekonomier periodiskt växer snabbare och långsamma-re och att arbetslösheten periodiskt fluktuerar kan spåras tillbaka åt-minstone till den industriella revolutionen och kapitalismens genom-brott. Det finns emellertid ingen allmänt accepterad förklaring till fe-nomenet. Om vi nöjer oss med att diskutera faktorer som kan få kon-junkturen att vända uppåt eller nedåt kan vi säga mer.

De faktorer som påverkar konjunkturen uppåt eller nedåt kan delas in i faktorer som verkar via ekonomins utbuds- respektive efterfrågesida (vi är ekonomer!). Vi ska nu diskutera dessa faktorer översiktligt. Vi ska göra detta med hjälp av en enkel modell där vi tänker oss att ett lands prisnivå och produktion (BNP) kortsiktigt bestäms via jämvikt mellan totalt utbud och total efterfrågan i ekonomin. Vi illustrerar det-ta i Figur 5.1, där den kortsiktiga jämviktsnivån på BNP och prisnivå bestäms där utbud och efterfrågan matchar varandra, dvs. där utbuds- och efterfrågekurvorna skär varandra.

89

Figur 5.1: Prisnivå och BNP bestäms av jämvikt mellan utbud och efter frågan

Bakom figuren ligger några relativt enkla resonemang. Utbudskurvan lutar uppåt. Detta betyder att företagen bjuder ut mer varor och tjäns-ter när prisnivån går upp. Bakom detta ligger att företagens lönsamhet ökar när priserna går upp och att de därför vill producera och sälja mer vid ett högre pris.46 Efterfrågekurvan lutar nedåt, så att den efterfråga-de kvantiteten minskar vid ett högre pris. Detta samband kan förklaras på flera (varandra inte uteslutande) sätt:

1. Ett högre pris medför att värdet av förmögenheter minskar (ex-empelvis tillgångar i form av banktillgodohavanden). Detta med-för i sin tur en tendens att spendera mindre, så att efterfrågan går ner.

2. En högre prisnivå medför en press uppåt på räntan. En högre rän-ta medför i sin tur att såväl hushållens konsumtionsefterfrågan som företagens efterfrågan på investeringsvaror minskar.

46 Lönsamheten ökar därför att priserna stiger i förhållande till kostnaderna, där den

viktigaste komponenten är lönekostnaderna.

Pris-nivå

BNP

Utbud av varor och tjänster

Efterfrågan på varor och tjänster

Pris-nivå

BNP

Utbud av varor och tjänster

Efterfrågan på varor och tjänster

90

Figur 5.2: Minskat utbud eller minskad efterfrågan leder till lägre BNP

Det är nu lätt att med hjälp av Figur 5.2 se att allt som innebär att an-tingen utbudet eller efterfrågan minskar, så att kurvorna flyttas inåt i figuren (från heldragna till streckade), innebär att BNP kommer att minska. När produktionen av varor och tjänster går ner, så minskar också antalet anställda, så att sysselsättningen minskar och arbetslös-heten ökar. För att förstå konjunkturella variationer i sysselsättningen måste vi alltså förstå vilka faktorer som kan påverka det samlade ut-budet och efterfrågan på varor och tjänster i en ekonomi. Kunskap om dessa faktorer ger oss också möjligheter att diskutera hur den ekono-miska politiken kan användas för att motverka konjunkturella varia-tioner i produktion, sysselsättning och arbetslöshet.

5.2.1 Faktorer som påverkar efterfrågan på varor och tjänster

Om vi tills vidare bortser från den offentliga sektorns efterfrågan på varor och tjänster (offentlig konsumtion, exempelvis vård, skola och omsorg; offentliga investeringar, exempelvis vägbyggen) så kommer allt som påverkar hushållens och företagens efterfrågan på varor och tjänster vid en given prisnivå att påverka den totala efterfrågan i en eko-nomi. Dessutom påverkas efterfrågan av omvärldens (netto) efterfrågan på svenska varor och tjänster. Det finns ett antal faktorer som påverkar

Prisnivå

BNP

Utbud av varoroch tjänster

Efterfrågan påvaror och tjänster

91

hushållens, företagens eller omvärldens efterfrågan på svenska varor och tjänster:

1. Räntan. Både hushållens och företagens efterfrågan påverkas av räntenivån. En lägre ränta kan i normalfallet förväntas medföra en ökad efterfrågan.

2. Hushållens disponibla inkomster. Ju högre inkomsterna är för en given BNP, desto större kommer konsumtionsefterfrågan att bli. De disponibla inkomsterna i förhållande till BNP påverkas bl.a. av skatter och transfereringar.

3. Konjunkturen i omvärlden. Ju bättre konjunkturläget är i omvärl-den, desto större kommer efterfrågan på svenska varor och tjäns-ter att bli.47

5.2.2 Faktorer som påverkar utbudet av varor och tjänster

Allt som påverkar företagens kostnader kommer att påverka hur mycket de är villiga att sälja för ett givet pris – allt som höjer kostna-derna minskar utbudet av varor och tjänster (utbudskurvan skiftar inåt); allt som sänker kostnaderna ger ett större utbud (utbudskurvan skiftar utåt). Några sådana faktorer är:

1. Lönekostnader. Ju högre lönekostnaderna är, desto mindre blir utbudet av varor och tjänster.

2. Priset på insatsvaror och energi. Högre priser på allt som företa-gen använder i produktionen medför ett minskat utbud. För ett land som helhet handlar detta om de insatsvaror (inkl. energi) som importeras.

3. Produktiviteten. En effektivare produktion sänker kostnaderna och leder till ett ökat utbud av varor och tjänster.

Notera att om lönekostnaderna och arbetsproduktiviteten förändras lika mycket och åt samma håll, så blir utbudet oförändrat – kostnaden per producerad enhet blir oförändrad om arbetsproduktiviteten och lönekostnaderna (exempelvis) växer i samma takt.

47 Det handlar både om att exporten blir större och att importen minskar. Det senare

hänger samman med att de svenska importkonkurrerande företagens konkurrenskraft stärks när en god konjunktur utomlands fördyrar produktionen.

92

5.3 Finans och penningpolitik – vilka möjligheter har olika politikåtgär-der att påverka arbetslösheten

Den del av den ekonomiska politiken som i första hand syftar till att motverka konjunkturella svängningar i produktion och sysselsättning brukar kallas stabiliseringspolitik. De två huvudgrenarna av medel inom stabiliseringspolitiken brukar kallas penning- respektive finans-politik. Finanspolitiken handlar om beslut (tagna av riksdag och reger-ing) som påverkar statsbudgetens intäkts- och utgiftssidor, dvs. skat-ter, transfereringar samt offentliga utgifter på konsumtion eller inve-steringar. Penningpolitiken handlar om riksbankens styrning av sådant som räntor, växelkurs eller penningmängd.

Hur kan då de stabiliseringspolitiska instrumenten förväntas påverka ekonomin? Vi kan börja med att konstatera att penning- och finanspo-litik väsentligen handlar om att styra ekonomins efterfrågesida. De stabiliseringspolitiska medlen kan inte (annat än indirekt) påverka fö-retagens kostnader och därmed inte utbudet.48 Däremot kan såväl fi-nanspolitiken som penningpolitiken påverka ekonomins efterfrågesi-da. Det faktum att stabiliseringspolitiken verkar via ekonomins efter-frågesida innebär att den i huvudsak är effektiv för att motverka kon-junkturella variationer som härrör just från ekonomins efterfrågesida. Om fluktuationer i stället härrör från ekonomins utbudssida (exempel-vis i form av höjda världsmarknadspriser på olja), så att utbudet mins-kar, så kan en expansiv penning- eller finanspolitik motverka en mins-kad sysselsättning endast till priset av en press uppåt på priserna (se Figur 5.2).

5.3.1 Stabiliseringspolitiken och efterfrågan

Vi noterade att allt som påverkar hushållens eller företagens efterfrå-gan kommer att påverka ekonomins totala efterfrågan. Finanspolitik i form av förändringar i skatter eller transfereringar påverkar hushållens disponibla inkomster och därmed hushållens konsumtionsefterfrågan. Dessutom kan den offentliga sektorn direkt ändra sin efterfrågan på konsumtions- eller investeringsvaror. Finanspolitiken, dvs. den offent-liga sektorns utgifter och intäkter kan alltså påverka ekonomins efter-frågan. Notera att arbetsmarknadspolitiken utifrån detta perspektiv är en del av finanspolitiken. Arbetsmarknadspolitiken kommer därmed

48 Vi återkommer till stabiliseringspolitiken och lönebildningen i Kapitel 5.5.

93

att kunna påverka ekonomins efterfrågan på samma sätt som andra typer av offentliga utgifter. Om därför arbetsmarknadspolitiken bidrar till att hålla hushållens disponibla inkomster uppe under en konjunk-turnedgång genom arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd vid deltagan-de i arbetsmarknadspolitiska program eller genom sysselsättning i oli-ka typer av subventionerad sysselsättning, så bidrar detta till en högre efterfrågan i ekonomin och en dämpning av konjunkturnedgången.

Riksbanken kan styra räntan och kan därmed påverka såväl hushållens som företagens efterfrågan. Hur stark denna effekt är beror på hur rän-tekänsliga olika typer av utgifter är. Sannolikt går effekten huvudsak-ligen via företagens investeringar och hushållens inköp av olika typer av varaktiga konsumtionsvaror.

Finans- respektive penningpolitikens effekter kommer emellertid att vara beroende av vilken typ av växelkursarrangemang ett land har valt. Lite förenklat kan man säga att penningpolitiken kommer att sakna stabiliseringspolitisk effekt om ett land har valt en fast växel-kurs och att finanspolitiken kommer att sakna stabiliseringspolitisk effekt vid en rörlig växelkurs. Omvänt har penningpolitiken stor effekt vid en rörlig växelkurs och finanspolitiken stor effekt vid en fast väx-elkurs. Hur kommer sig detta?

Vi börjar med att undersöka vad som händer vid en fast växelkurs. Om penningpolitiken skulle användas för att stimulera ekonomin vid en fast växelskurs, så skulle detta betyda en räntesänkning. Om räntan sänks vid en fast växelkurs, så kommer valuta att flöda ur landet (det bli mer lönsamt att placera i utländska tillgångar eller att låna i utlan-det när den inhemska räntan faller). Detta valutautflöde kommer förr eller senare (beroende på hur räntekänsliga valutaflödena är) att hota att tömma landets valutareserv och därmed omöjliggöra den fasta väx-elkursen. Det är alltså inte möjligt att använda räntan i stabiliserings-politiskt syfte med en fast växelkurs. Detta problem gäller inte för fi-nanspolitiken. En expansiv finanspolitik skulle i en ekonomi utan kon-takter med resten av världen (en sluten ekonomi) tendera att driva upp räntan. Detta skulle i viss utsträckning motverka den finanspolitiska expansionen. I en öppen ekonomi med fast växelkurs måste emellertid riksbanken motverka trycket uppåt på räntan för att förhindra valutain-flöden som skulle kunna hota den fasta växelkursen.

Med en rörlig växelkurs är läget helt annorlunda. En expansiv pen-ningpolitik innebär en lägre ränta. Det valutautflöde som tenderar att uppstå kommer att medföra en minskad efterfrågan på inhemsk valuta, men med en rörlig växelkurs innebär detta huvudsakligen att den in-hemska valutan blir mindre värd, dvs. att växelkursen deprecierar. Detta kommer att stimulera utlandets nettoefterfrågan på inhemskt producerade varor och tjänster och ge ett ytterligare bidrag till den expansiva effekten av en sänkt ränta. Den press uppåt på räntan som

94

uppstår vid en finanspolitisk expansion kommer vid en rörlig växel-kurs inte att motverkas av riksbankens försvar av växelkursen. Den högre räntan kommer att öka efterfrågan på inhemsk valuta och resul-tera i en appreciering av valutan som minskar utlandets nettoefterfrå-gan på inhemskt producerade varor och tjänster. Den finanspolitiska expansionen kommer sålunda att motverkas av både en höjd ränta och en minskad nettoefterfrågan från omvärlden.

5.4 Stabiliseringspolitiken på längre sikt

Vi har hittills diskuterat stabiliseringspolitikens möjligheter att på kort sikt motverka konjunkturella fluktuationer i produktion och syssel-sättning. Skulle inte en expansiv stabiliseringspolitik kunna bidra till permanent högre produktion och sysselsättning? Det finns goda skäl att tro att så inte är fallet.49 Om sysselsättning och produktion hålls uppe via en expansiv efterfrågan, så kommer detta att medföra en uppgång i prisnivån och med en konstant lönenivå därmed en lägre reallön. Denna lägre reallön skulle medföra högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Detta kan möjligen vara en rimlig beskrivning på kort sikt. På litet längre sikt är det emellertid sannolikt att lönerna kommer att anpassa sig uppåt. Det är i själva verket detta vi har argu-menterat för i kapitlet om arbetslösheten på lång sikt – reallönerna stiger när arbetslösheten är lägre än den långsiktiga jämviktsnivån. För att bibehålla en expansiv effekt måste då politiken bli ytterligare mer expansiv, vilket på sikt kommer att medföra högre löner osv. Vi skulle få en spiral av ständigt stigande priser och löner om politiken skulle användas för att permanent hålla arbetslösheten under jämviktsnivån. Om detta resonemang är riktigt, så är det poänglöst att använda stabi-liseringspolitiska instrument för att åstadkomma permanent högre sys-selsättning och lägre arbetslöshet. Det ligger i själva verket redan i ordet stabiliseringspolitik att den handlar om att stabilisera ekonomin, dvs. om att motverka alltför stora variationer kring ekonomins jäm-viktsnivå.

49 Åtminstone om vi bortser ifrån att en högre arbetslöshet kan få varaktiga effekter,

se diskussionen i Kapitel 4.

95

Detta betyder emellertid inte att stabiliseringspolitiken saknar långsik-tiga konsekvenser. Vi såg just att om stabiliseringspolitiken är kon-stant ”expansiv”, så kommer detta att utlösa en process där inflationen drivs upp. Det finns goda skäl att undvika en hög (och ökande) infla-tionstakt.50 Mot denna bakgrund är det logiskt att Riksbanken idag har som sitt övergripande mål att stabilisera inflationen på en låg nivå (mellan 1 % och 3 % med 2 % som mål) – det går inte att permanent hålla uppe efterfrågan, detta ger bara en högre inflation. Riksbanken kan dessutom vid en rörlig växelkurs påverka inflationen genom att höja eller sänka sin styrränta och därmed påverka efterfrågan och in-flationen.

Det faktum att riksbanken har som mål att hålla inflationen på en låg och stabil nivå innebär att den utför ett ambitiöst arbete för att progno-stisera inflationsutvecklingen för att på så sätt kunna justera styrräntan så att inflationen ska ligga inom målintervallet. En konsekvens av det-ta sätt att bedriva politiken är att en utveckling på arbetsmarknaden som av riksbanken bedöms ge upphov till en för hög (eller för låg) inflation kommer att åtgärdas med en höjd (sänkt) styrränta. Om ex-empelvis en avtalsrörelse av riksbanken förväntas ge upphov till för hög inflation därför att avtalen hamnat på en ”för hög” nivå, kommer riksbanken att strama åt ekonomin med en höjd styrränta. Detta kom-mer i sin tur att medföra en mindre produktion och sysselsättning och en högre arbetslöshet. På detta vis innebär Riksbankens sätt att bedri-va penningpolitiken att arbetsmarknadens parter (särskilt löntagarna) har incitament att inte driva upp lönerna så att inflationsmålet hotas – för höga avtal skapar arbetslöshet bland medlemmarna.

5.5 Lönebildningsinstitutionernas roll Vi har sett i diskussionen av ekonomins kortsiktiga fluktuationer att anpassningen av reallönerna spelar en central roll för vad som händer med sysselsättning och arbetslöshet om efterfrågan ändras. Om reallö-nerna anpassas snabbt, så blir fluktuationerna små; om anpassningen tar tid blir fluktuationerna större och mer utdragna. Ett annat sätt att uttrycka detta är att om lönesättarna är känsliga för förändringar i ar-

50Högre inflationstakter har historiskt ofta varit mer variabla och därmed sannolikt

svårare att förutsäga. Många ekonomiska beslut grundar sig på uppfattningar om framtida priser. Om dessa priser blir svårare att förutsäga kommer fler beslut i efter-hand att visa sig ha varit felaktiga. Skattesystemen i de flesta länder är också huvud-sakligen uttryckta i nominella termer. Hög inflation kan därför få omfördelande ef-fekter. Exempelvis kommer progressiv inkomstbeskattning utan indexjustering av skatteskalorna vid hög inflation att innebära att högre nominallöner medför högre skatter utan att de högre nominallönerna motsvarar högre reallöner.

96

betslösheten, så kommer arbetslösheten att variera mindre, allt annat lika.51

Hur känsliga lönesättarna är för variationer i arbetslösheten beror på ett antal faktorer. Från de fackliga organisationernas perspektiv hand-lar det i grund och botten om hur stor hänsyn dessa tar till dem som är arbetslösa eller, med andra ord, hur fackföreningarna balanserar de sysselsatta medlemmarnas intressen mot de arbetslösas (av vilka åt-minstone en del inte är fackföreningsmedlemmar). Från arbetsgivarnas perspektiv handlar det om hur tillgången på produktiva anställda på-verkas av förändringar i arbetslösheten. Gemensamt för både löntagar- och arbetsgivarsidan är att deras överväganden bör påverkas av hur effektivt de arbetslösa söker arbete och står till arbetsmarknadens för-fogande. Aktiva och effektiva (arbetslösa) arbetssökande minskar fö-retagens behov av att bjuda högre löner, samtidigt som de arbetslösa om de är effektiva jobbsökare konkurrerar med de sysselsatta fackfö-reningsmedlemmarna om arbete och att de fackliga organisationerna därför, även om de bara ser till de sysselsatta medlemmarna, har star-kare skäl att beakta arbetslöshetens variationer. Det säger sig självt att en väl fungerande arbetsmarknadspolitik kan bidra till att de arbetslö-sa söker jobb effektivt. Därmed kan en väl fungerande arbetsmark-nadspolitik också bidra till att minska de konjunkturella variationerna i arbetslösheten.

5.6 Arbetsmarknadspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument

Genomgången av arbetslöshetens kortsiktiga variationer visar att ar-betsmarknadspolitiken kan bidra till stabiliseringspolitiken på två di-stinkta sätt. Det första sättet är det kanske mest uppenbara: arbets-marknadspolitiken bidrar, via ekonomisk ersättning till både arbetslö-sa och programdeltagare till att hålla uppe inkomster och efterfrågan vid konjunkturnedgångar. Därmed motverkas direkt sådana konjunk-turella variationer i arbetslösheten som har med efterfrågevariationer att göra. Den här funktionen är emellertid inte något som är unikt för arbetsmarknadspolitiken – alla offentliga transfereringssystem kan i princip utformas så att de bidrar till att stabilisera inkomster över kon-junkturcykeln. Det andra sättet för en väl fungerande arbetsmarknads-politik att bidra till minskade konjunktursvängningar är att den, genom att bidra till att de arbetslösa blir mer effektiva jobbsökare, kan göra lönebildningen mer känslig för arbetslöshetens variationer och därmed bidra till att reallönerna snarare än arbetslösheten fungerar som en

51 Arbetslöshetens jämviktsnivå blir också lägre om lönesättarna är känsliga för

arbetslöshetens variationer; se Kapitel 4.4.

97

buffert vid konjunktursvängningar. Här är det svårare att hitta andra offentliga system som skulle kunna fylla samma funktion. Givet att konjunkturarbetslöshet i grunden handlar om obalanser mellan utbud och efterfrågan på andra marknader är det dock klart att arbetsmark-nadspolitiken i sig inte kan vara det enda stabiliseringspolitiska verk-tyget.

5.7 Sammanfattning Konjunkturarbetslöshet beror på att företagens arbetskraftsefterfrågan påverkas av den ekonomiska konjunkturen i allmänhet. Svängningar i den ekonomiska konjunkturen kan i sin tur antingen bero på minskat utbud (t.ex. på grund av höjda oljepriser) eller på minskad efterfrågan på varumarknaderna.

Den ekonomiska politiken har två typer av instrument för att stabilise-ra ekonomin och undvika konjunktursvängningar, dessa kallas finans-politik och penningpolitik. Penningpolitiken som handlar om att regle-ra räntor eller växelkurser utförs av riksbanken på riksdagens uppdrag. I nuläget har riksbanken som uppdrag att reglera räntan så att inflatio-nen (prisstegringstakten) är ungefär 2 procent.

Finanspolitiken handlar om att försöka styra konsumtion och invester-ingar så att mer konsumtion och investeringar sker när det är lågkon-junktur, och mindre när det är högkonjunktur. Detta kan t.ex. ske ge-nom att variera statliga utgifter och intäkter av olika slag. Arbets-marknadspolitiken är en typ av finanspolitik. Arbetslöshetsersättningen är en form av automatisk finanspolitik eftersom den innebär att arbets-lösa kan fortsätta konsumera även i lågkonjunktur och stabiliserar på så sätt ekonomin.

Finans- och penningpolitik handlar om att stabilisera ekonomin. I all-mänhet kommer inte sänkta räntor eller ökade statliga utgifter minska arbetslösheten på lång sikt eftersom det är expansionen av offentliga utgifter och sänkningen av riksbankens styrräntor som minskar arbets-lösheten. En expansiv stabiliseringspolitik kan därför inte användas för att lösa arbetslöshetsproblem på längre sikt.

98

6 Arbetsmarknadspolitikens roll I föregående kapitel såg vi att arbetsmarknadspolitiken kan hjälpa till att hålla uppe konsumtionen under lågkonjunkturer och därmed kan ses som en del av stabiliseringspolitiken. Men har då inte arbetsmark-nadspolitiken mer att erbjuda än detta? I detta kapitel studerar vi mer specifikt den roll arbetsmarknadspolitiken kan spela för att skapa en så väl fungerande arbetsmarknad som möjligt.

Mycket av den ekonomiska forskning som bedrivits kring arbetsmark-nadsfrågor under de senaste 15 åren har fokuserats på frågor om de arbetslösas sökbeteende och, framför allt, om betydelsen av matchning mellan arbetslösa och lediga arbeten (vakanser). Detta har också resul-terat i ett ökande intresse för arbetsförmedlingens förmedlande verk-samhet. Betydelsen av matchning och jobbsökande kan illustreras ge-nom att för enkelhetens skull dela upp processen när en arbetslös per-son finner ett arbete upp i fyra delar: För det första måste någon ar-betsgivare utlysa ett ledigt arbete (en vakans). För det andra måste den arbetssökande söka arbetet. För det tredje måste arbetsgivaren accep-tera den arbetssökandes ansökan. För det fjärde måste den arbetssö-kande acceptera den lön som arbetsgivaren erbjuder. I verkligheten är naturligtvis dessa olika steg tätt sammanlänkande men vi använder uppdelningen för att strukturera upp vår diskussion och tänker oss att alla dessa fyra steg måste gås igenom för att en arbetssökande ska kunna få ett arbete. Vad vi visar nedan är att arbetsförmedlingarnas arbete kan spela en viktig roll under samtliga dessa fyra steg. Av skäl som förhoppningsvis kommer att framgå analyserar vi det hela från slutet och börjar därför med den sökandes acceptans och arbetar däref-ter baklänges till arbetsgivares vilja att öppna vakanser och öppnandet av nya företag.

6.1 Att den arbetslöse accepterar erbjudna arbeten

Vi börjar med situationen där en arbetslös person erbjudits ett arbete och ställer oss frågan vad som bestämmer om personen accepterar arbetet givet den lön och de villkor i övrigt som arbetet innehåller. Här kommer framför allt arbetsförmedlingens kontrollerande verksamhet att tydliggöras.

Som vid alla beslut kan vi anta att den arbetssökande väger för och nackdelar med olika alternativ mot varandra. Här kommer faktorer som t.ex. lön, arbetsvillkor och pendlingskostnader vägas mot utbudet av andra (möjligen bättre) arbeten samt vilka möjligheter som erbjuds

99

som arbetslös. Eftersom personer skiljer sig åt i sina värderingar och förväntningar är det rimligt att tänka sig att besluten också kommer att se olika ut för olika individer. Medan vissa arbetssökande säkerligen är villiga att ta ett arbete även om lönen är lägre än arbetslöshetser-sättningen, kommer andra att säkerligen vilja ha en betydande löne-premie (eller bra villkor i övrigt) innan de är villiga att acceptera ett visst arbete. I allmänhet är det dock rimligt att tänka sig att en mer generös arbetslöshetsersättning gör att standarden för vad som är ett rimligt arbete i termer av lön eller andra villkor som man är villig att acceptera höjs. Ofta talar man lite förenklat om en reservationslön som den lägsta lön till vilken man är villig att arbeta. Reservationslö-nen tänks alltså vara högre om arbetslöshetsersättningen är hög. Om målet är att minska arbetslösheten är en lägre reservationslön alltid bättre.

Det finns en mängd studier som försöker förstå hur man på bästa sätt ska kunna behålla en generös arbetslöshetsförsäkring utan att reserva-tionslönerna ökar allt för mycket. Slutsatserna från dessa studier är att detta förutsätter ett visst mått av kontroll och övervakning i någon form. De sanktioner som finns inbyggda i arbetslöshetsförsäkringens regelverk kan ses som ett utfall av detta, tanken är att arbetslösa som erbjuds ett arbete också ska acceptera detta och att den sökande ska veta att han eller hon annars riskerar sanktioner. Eftersom det inte all-tid är möjligt att följa exakt vilka erbjudanden som varje arbetssökan-de får kan den direkta kontrollen också förstärkas av att den arbetslöse förväntas delta i heltidsaktiviteter vid arbetsförmedlingen. Detta gör det mindre attraktivt att tacka nej till arbeten för den som sätter ett stort värde på sin fritid (eller svartarbetar), samtidigt som man kan upprätthålla ett inkomstskydd för dem som verkligen inte kan få ett arbete. Arbetsförmedlingens arbete blir därmed en viktig förutsättning för möjligheterna att kombinera en generös arbetslöshetsersättning med låg arbetslöshet dels genom tydliggörande och genomförande av A-kassans sanktionsregler dels genom användandet av till exempel aktivitetsgarantin.

Det bör dock noteras att stränga krav på att acceptera erbjudna arbeten inte är helt oproblematiskt. Visserligen innebär strängare krav entydigt att arbetslöshetsproblemen minskar, men å andra sidan kan det innebä-ra att personer hamnar i arbeten som är betydligt sämre än sådana de annars skulle ha kunnat få vilket kan vara ett slöseri både för individen och för samhället. En något längre sökprocess kan förbättra möjlighe-terna för den sökande att ta till vara på sin kompetens eller få arbeten som denne faktiskt trivs med. Därför uppstår en avvägning mellan tiden det tar till att komma i arbete och vilken kvalitet på arbetet det faktiskt blir. Därför kan det vara rimligt att kraven på att acceptera oattraktiva arbeten inte behöver vara lika strikta i början av en arbets-löshetsperiod, för att därefter successivt öka. Detta resonemang kan

100

också motivera konstruktioner som innebär att arbetslöshetsersätt-ningen är tidsbegränsad, eller att den är relativt hög i början av en pe-riod och därefter successivt sänks.

6.2 Att den arbetslöse erbjuds de arbeten den söker

För att en arbetssökande person överhuvudtaget ska erbjudas ett arbete krävs att arbetsgivaren uppfattar den arbetssökande som tillräckligt lämplig. Här blir arbetsförmedlingens roll tydlig och åtminstone tre typer av åtgärder från arbetsförmedlingens sida kan vara betydelseful-la: subventioner, utbildning och hjälp med ansökningar.

Den arbetssökandes sannolikhet att få ett jobb kan ökas genom löne-subventioner och olika former av tillfälliga bidrag (t.ex. lönebidrag) som minskar arbetsgivarens kostnader för att anställa en viss person. Fördelen med sådana subventioner för arbetsgivaren är tydliga och för arbetstagaren innebär de inte någon uppenbar nackdel. Nackdelen med denna typ av subvention är framför allt kostnaden och risken att den utbetalas till anställningar som ändå skulle ha skett. När en åtgärd le-der till att arbeten som annars skulle ha kommit till stånd inte sker brukar det kalls för undanträngning. I fallet med subventionerade an-ställningar kan vi tänka oss att dessa riskerar att tränga undan anställ-ningar utan subventioner. Om samma person ändå skulle ha anställts är det uppenbart att subventionen inte hade någon effekt och därmed var onödig, detta brukar kallas för en dödviktsförlust. För att undvika detta är det viktigt att den som förmedlar åtgärden har god kännedom om potentiella arbetsgivare för att kunna göra en god gissning om det är troligt att personen skulle ha anställts ändå. En annan form av un-danträngning handlar om att en annan (arbetslös) person skulle ha an-ställts om inte subventionen utbetalats för en viss sökande vilket kallas för substitutionseffekt. Detta behöver till skillnad från dödviktsförlus-ten inte alls vara dåligt, tvärtom kan det vara mycket bra om arbetsgi-varen tack vare subventionen valde att anställa en sökande som annars hade haft svårare att få arbete. Substitutionseffekten är bara dålig om den som annars skulle ha fått arbetet hade lika svårt eller ännu svårare att få ett arbete. I detta sammanhang kan det vara värt att återknyta till diskussionen om de arbetslösas konkurrenskraft i Kapitel 4. Där visa-de vi att jämviktsarbetslösheten blir högre om de arbetslösa är mindre konkurrenskraftiga. Enligt detta sätt att se på arbetsmarknaden är det alltså framför allt undanträngning i betydelsen att individen skulle ha kunnat få ett jobb (detta eller annat) även utan subventionen, snarare än huruvida just det subventionerade jobbet skulle ha tillsats ändå, som är den viktiga frågan. Därför kan också lönesubventioner om (och

101

endast om) de riktas till grupper som verkligen har en låg konkurrens-kraft leda till lägre jämviktsarbetslöshet.

En andra typ av åtgärd är av karaktären utbildning. Ett tydligt exempel är arbetsmarknadsutbildningar och andra kompetenshöjande åtgärder såsom praktik som kan tänkas göra personer mer attraktiva på arbets-marknaden. Till skillnad från subventionerna som framför allt handla-de om att sänka arbetsgivarens kostnad för att anställa, spelar arbets-marknadspolitiken framför allt en roll i att öka den sökandes tänkta produktivitet. Här bör det dock betonas att ”produktivitet” är ett väl-digt relativt begrepp som helt beror på efterfrågan och därför kan vari-era både över tiden och mellan olika platser. Något krasst uttryckt är en viss färdighet produktiv bara om det finns någon som är villig att betala för det man kan producera med hjälp av färdigheten. Oavsett hur duktig man är på att producera räknemaskiner så är detta inte en produktiv färdighet om ingen är intresserad av att betala för räknema-skiner.

Den tredje typen av åtgärder handlar om att hjälpa de arbetssökande att presentera sina färdigheter på ett bra sätt. Eftersom en anställande arbetsgivare faktiskt inte vet hur väl de sökande passar för de arbeten de söker är de hänvisade till att göra en så bra gissning som möjligt. Genom att förbättra sitt sätt att sammanställa meriter, göra ansökning-ar och agera i intervjusituationer kan de arbetslösa stärka sina möjlig-heter att få de jobb de söker. Till denna grupp av åtgärder kan vi också räkna olika former av praktikplatser som förutom träning i färdigheter ger den arbetslöse kontakter på arbetsmarknaden. Eftersom företag ofta är tveksamma till att anställa personer som de inte vet om de kommer att passa in på arbetsplatsen kan möjligheten att få visa upp sig på en arbetsplats öka chanserna att få arbete, antingen på samma arbetsplats eller genom referenser som kan användas när jobb söks på andra arbetsplatser.

Detta leder oss in på en oerhört viktig punkt, nämligen betydelsen av ”nätverk”. Som vi såg i Kapitel 2.5.3 tyder en hel del evidens på att väldigt många finner sina jobb genom informella kontakter. Detta kan röra sig om tidigare arbetskamrater men också rent sociala kontakter som vänner, släktingar, tidigare studiekamrater eller bekantas bekanta. För den som funderar på att anställa, men som kanske trots det inte ens lyst ut en vakans, kan en rekommendation från (till exempel) en anställd om en jobbsökande bekant vara ett mycket attraktivt sätt att finna arbetstagare som uppfattas som lämpliga för arbetsplatsen. En viktig uppgift för arbetsförmedlingen är därför att göra de sökande medvetna om att många arbeten tillsätts på detta sätt och hur viktigt det är att använda sig av de kontakter man har – känner man någon som jobbar på en arbetsplats där man kan tänkas få in en fot trots att den arbetsgivaren kanske inte aktivt letar efter någon att anställa just

102

nu? För dem som saknar relevanta kontakter, till exempel ungdomar eller nyanlända invandrare utan tidigare arbetslivserfarenheter, kan detta dock leda till särskilda problem. Detta brukar ofta anföras som en delförklaring till att personer som bor i områden där många andra är arbetslösa kan ha speciellt stor risk för att också bli arbetslösa. För dessa grupper blir arbetsförmedlingens uppgift ännu viktigare; om en sökande saknar eller har uttömt sina möjligheter att använda sig av sina egna kontakter kan denne vara avskärmad från en stor del av ar-betsmarknaden. Arbetsförmedlingarnas kontakter kan därmed vara en viktig ersättning för den som saknar egna kontakter. På samma sätt som vissa kan använda sig av sociala kontakter för att upptäcka ar-betsgivare som kan tänkas anställa bara de hittar rätt sökande, kan förmedlarna i bästa fall hitta potentiella arbetsgivare för den som sak-nar egna kontakter. Detta kräver dock att förmedlaren har etablerade kontakter med, och kunskaper om, potentiella arbetsgivare som i bästa fall kan vara villiga att ta förmedlarens referenser och omdömen på lika stort allvar som en referens från t.ex. en anställd eller den sökan-des tidigare arbetsgivare. Detta kräver i sin tur att förmedlarna aktivt arbetar för att skaffa sig ett stort kontaktnät av möjliga arbetsgivare med vilka man lyckas bygga upp det ömsesidiga förtroende som krävs för att ett förslag om att ta sig an en tidigare okänd arbetstagare ska tas på allvar.

Sammanfattningsvis kan arbetsmarknadspolitiken förbättra de arbets-sökandes möjligheter genom att sänka arbetsgivarens kostnader att anställa en arbetssökande (subventioner), genom att öka deras faktiska produktivitet (utbildning och praktik) och genom att öka arbetsgivar-nas uppfattning om de sökandes produktivitet (praktik och träning i jobbsökande). I alla dessa fall finns det en speciell poäng i att förbättra situationen för dem som har svårast att komma in på arbetsmarknaden för att därigenom öka de arbetssökandes konkurrenskraft.

6.3 Att den arbetslöse söker arbete För att få ett arbete måste de arbetslösa faktiskt söka arbeten. Det räcker inte heller att de söker vilka arbeten som helst utan de måste söka de arbeten där de har en realistisk chans att få de jobb de söker. Här spelar arbetsförmedlingens verksamhet en potentiellt mycket stor roll, vilken kan vara både positiv och negativ. Självklart spelar arbets-förmedlingens datasystem en oerhört viktig roll för arbetssökande som vill veta var det finns lediga jobb inom de områden som de är intresse-rade av att arbeta inom. Arbetsförmedlare kan också bidra med kun-skap om vilka områden som det är realistiskt för en sökande att foku-sera sitt sökbeteende på. Dessutom fyller naturligtvis både de kon-trollmekanismer vi diskuterade i Kapitel 5.2 och hjälp med hur man bäst söker arbeten som vi diskuterade i Kapitel 5.3 viktiga funktioner.

103

I detta sammanhang är det också viktigt att poängtera att arbetsmark-nadspolitik ibland kan leda till en sämre fungerande arbetsmarknad. Om deltagare i program ägnar mindre tid och intresse åt att söka arbe-ten under programtiden så kommer de också att hitta färre jobb under denna tid. Genom dessa så kallade inlåsningseffekter kan arbetsmark-nadspolitiska program leda till förlängda inskrivningstider. Egentligen påminner denna problematik rätt mycket om situationen som råder vid all utbildning. Under utbildningstiden tas tid i anspråk som skulle ha kunnat användas till annat (som jobbsökande eller arbete) vilket är en kostnad som måste vägas mot eventuella intäkter efter att utbildningen avslutats. Om arbetsmarknadspolitiska program minskar sökaktivite-ten under programtiden måste de alltså bidra med mycket nya kunska-per efteråt för att kunna minska den genomsnittliga inskrivningstiden. För att få så positiva effekter som möjligt av programmen bör de där-för riktas mot grupper som annars inte skulle ha fått jobb (och där in-låsningseffekterna alltså är minst) och som genom programmen kan öka sina chanser mest.

Vad innebär det annars att söka rätt jobb? Viktiga komponenter är geografisk och yrkesmässig rörlighet. För många arbetslösa kan möj-ligheten att få ett jobb kräva att man antingen byter yrke eller flyttar geografiskt vilket inte alltid uppfattas som positivt. Genom den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan den yrkesmässiga rörligheten underlät-tas. Detta var också ett viktigt motiv bakom införandet av den moder-na svenska arbetsmarknadspolitiken på 1950-talet. Den geografiska rörligheten kan också underlättas genom rörlighetsstimulerande åtgär-der (som till exempel flyttbidrag) men här bidrar antagligen politiken mindre och det är mer sannolikt att det är de kontrollerande funktio-nerna som kan bidra till den geografiska rörligheten genom att de som inte lyckas hitta ett jobb på den lokala arbetsmarknaden kan tvingas utöka det geografiska sökområdet för att få fortsätta uppbära ersätt-ning. Det bör dock noteras att den geografiska rörligheten har försvå-rats genom att de flesta familjer numera består av två arbetande.

6.4 Att arbetsgivare skapar arbetstillfällen

Som diskuterades i Kapitel 4, påverkas företagens vilja att utlysa vakanser av hur sannolikt det är att de hittar lämpliga sökande, och vilken lön de förväntas betala om de väl hittar en lämplig sökande Då kan man undra vilken roll arbetsförmedlarnas verksamhet spelar i lju-set av detta. Svaret, och orsaken till arbetsmarknadsekonomernas fliti-ga intresse för just sök- och matchningsfrågor ligger i tanken på att ju fortare och enklare företag kan rekrytera kompetent personal, desto fler vakanser skapas. Därför kommer arbetsförmedlingens verksamhet

104

också att påverka det första steget i anställningsprocessen: Ju fler som söker arbeten, ju mer attraktiva dessa är från företagens sida och ju fler som accepterar de arbeten de erbjuds, desto fler vakanser kommer arbetsgivarna att skapa. Denna insikt är oerhört viktig eftersom det innebär att jakten på arbeten inte är ett ”nollummespel” där varje till-satt jobb är en förlust för andra arbetslösa. Tvärtom är företags inve-steringar ofta beroende av att man tror sig kunna rekrytera kunnig per-sonal, om arbetsförmedlingen genom sitt arbete kan bidra till att detta lyckas fortare blir det också lönsammare för företag att investera och skapa nya arbetstillfällen.

Dessa mekanismer blir särskilt tydliga när arbetssökande söker jobb genom informella kanaler. Från företagens sida innebär det en stor fördel om man genom rekommendationer från anställda kan få tag på personer som man har anledning att tro kommer att passa väl in på arbetsplatsen. Detta kan innebära att jobb som aldrig annars skulle ha tillkommit kan skapas just för att man från början vet att det finns en erkänt kompetent sökande.

Om vi återknyter till de teorier om varför det finns arbetslöshet som vi diskuterade i Kapitel 4.3 så framgår att arbetsförmedlingen genom att aktivera och hjälpa de sökande att leta efter arbeten kan öka deras konkurrenskraft och därigenom göra så att fler jobb skapas. Ju mer konkurrenskraftiga de arbetssökande är desto svagare blir de meka-nismer som leder till lönetryck och arbetslöshet.

Framför allt blir detta viktigt när det gäller personer som av någon anledning inte uppfattas som anställningsbara av arbetsgivare, om dessa kan hjälpas tillbaka innebär det att situationen på arbetsmarkna-den förbättras och att arbetslösheten kan minska. Om dessa personer istället trillar ur arbetskraften antingen explicit genom förtidspensio-neringar eller genom att de helt slutar söka arbeten kommer detta göra att mängden tilltänkta arbetstagare minskar vilket leder till att färre jobb skapas. Självklart är det ingen lätt uppgift att få just dessa arbets-sökande in i arbete men det innebär inte att det inte är en viktig upp-gift.

På andra sidan av spektrat finns risken att arbetsmarknadspolitiken ”låser in” kvalificerade sökande i åtgärder som minskar deras jobbsö-kande under tiden. Om dessa åtgärder inte höjer deltagarnas konkur-renskraft ordentligt efteråt finns det en risk att nettoeffekten blir nega-tiv och att arbetslösheten därför ökar. Om man vill använda arbets-marknadspolitiken för att skapa förutsättningar för fler jobb och lägre arbetslöshet är det ytterst viktigt att inte program inte används på ett sådant sätt att de låser in bra arbetssökande och därigenom motverkar syftet.

105

6.5 Sammanfattning Vi kan tänka oss att en arbetslös hittar ett nytt jobb om en arbetsgivare utannonserar en tjänst, den arbetslöse söker denna, arbetsgivaren accep-terar ansökan och den arbetslöse accepterar de arbetsvillkor och lön som arbetsgivaren tillslut erbjuder. Arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en bra fungerande arbetsmarknad genom att påverka alla dessa steg.

Arbetsförmedlingen fyller genom sin kontrollfunktion en viktig funk-tion i strävan att kombinera en generös arbetslöshetsförsäkring med ett aktivt sökbeteende. Genom kontroller av de arbetslösas sökbeteende och genom anvisat programdeltagande kan arbetsförmedlingen bidra till att arbetslöshetsförsäkringen inte missbrukas och att de arbetssö-kande accepterar de arbeten de erbjuds.

De arbetslösas chanser att få jobb kan ökas genom lönesubventioner. Dessa subventioner bör dock endast riktas till personer som annars skulle ha haft svårt att få arbeten om målet är att minska arbetslöshe-ten. Genom utbildningsinsatser kan man öka de arbetssökandes san-nolikheter att finna arbete om utbildningen gör att de arbetssökande att bli mer ”produktiva” med vilket vi menar att man skaffar sig färdighe-ter som efterfrågas på arbetsmarknaden. Genom att hjälpa de arbets-sökande med hur jobbansökningar bör formuleras kan man öka sanno-likheten att de betraktas som lämpliga av arbetsgivare och därmed öka chansen att de erbjuds arbeten. Informella kontakter är ofta viktiga för att hitta lämpliga arbeten. Arbetsförmedlarnas kontakter med arbetsgi-vare blir därför viktiga framför allt för den som saknar egna kontakter och referenser.

Det är viktigt att arbetslösa söker jobb och söker rätt jobb. Arbetsför-medlingarnas uppgifter om lediga arbeten är en viktig källa till infor-mation om lediga jobb, men inte den enda. Genom att informera sö-kande om vilka jobbinriktningar som är rimliga kan den sökande hjäl-pas att använda sin tid på ett effektivt sätt. Program riskerar att minska de arbetslösas sökintensitet och riskerar därför att få negativa effekter om de riktas till personer som skulle ha kunnat få jobb även utan pro-gram.

Antalet arbetstillfällen påverkas av de arbetssökandes reservationslön, produktivitet, och sökbeteende. Därför kan arbetsförmedlingens arbete bidra till fler jobb och en lägre arbetslöshet. Detta kräver att arbetet bidrar till arbetsgivares förväntningar om att de kommer att hitta lämplig personal om de väljer att anställa. Processen då lediga jobb tillsätts är därför inte bara konkurrens om en förbestämd mängd arbe-ten, den är också en del av de förutsättningar som påverkar hur många nya jobb som skapas. För att få en låg jämviktsarbetslöshet är det där-för särskilt viktigt att försöka få de som har svårt att finna jobb i arbete.

106

7 Studier av arbetsmarknadspolitikens effekter52

I det här kapitlet behandlar vi resultaten i tre olika typer av studier av arbetsmarknadspolitikens effekter. En första typ av studier avser ef-fekterna av att delta i olika arbetsmarknadspolitiska program för dem som faktiskt har deltagit (mikroekonomiska studier). En andra typ av studier undersöker i stället allmänna jämviktseffekter av politiken, dvs. effekter som uppstår även för andra än deltagarna (makroekono-miska studier). Slutligen redovisar vi resultaten i ett antal studier som utnyttjat skillnader i arbetsmarknadspolitikens omfattning och i ut-vecklingen på arbetsmarknaden (t.ex. av arbetslösheten) i ungefärligen 20 OECD-länder för att skatta arbetsmarknadspolitikens effekter (län-derjämförelser).

De studier som redovisas avser i de flesta fall 1990-talets förhållan-den. Antalet studier av tidigare årtionden är begränsat bl.a. av tillgången till data, och 2000-talets arbetsmarknadspolitik har ännu inte utvärde-rats i någon större utsträckning. Det senare beror inte minst på att det tar tid att utvärdera ett program. För det första måste deltagarna följas både under den tid de deltar och under en period efter deltagandet. För vissa program innebär detta att mellan två och tre år måste förflyta innan en analys kan inledas. För det andra måste statistik inhämtas och bearbetas. Även detta tar tid – exempelvis levererar SCB många regis-ter med två års eftersläpning. Sedan åtgår tid för analys och slutligen måste resultaten rapporteras. Allt detta innebär att det ofta kan förflyta flera år innan en utvärdering av ett program föreligger i skriftlig form.

7.1 Mikroekonomiska studier Mikroekonomiska studier av arbetsmarknadspolitikens effekter syftar till att skatta effekterna av att delta i olika arbetsmarknadspolitiska program för dem som deltagit. Det som avses är normalt effekter på sannolikheten att gå från arbetslöshet till sysselsättning eller effekter på årsinkomster. De senare fångar både sysselsättnings- och löneef-fekter.

För att skatta individeffekterna av ett arbetsmarknadspolitiskt program skulle man vilja observera en individ som deltar i ett program och föl-ja henne på arbetsmarknaden efteråt. Därefter skulle man veva tillbaka historien och följa samma individ utan att hon deltar i programmet i fråga. Effekter av programdeltagandet skulle sedan enkelt erhållas

52 Det här kapitlet bygger i allt väsentligt på genomgången i Calmfors, Forslund &

Hemström (2002), där också en omfattande litteraturlista återfinns.

107

som skillnaden i utfall med respektive utan programdeltagande. Det fundamentala problemet i all utvärdering är att vi naturligtvis aldrig observerar samma individ som både deltagare och icke-deltagare. Istället är vi hänvisade till att skatta programeffekter genom att jämfö-ra utfall för dem som faktiskt har deltagit i program med utfallen för andra som inte har deltagit. För att sådana jämförelser mellan deltaga-re och icke-deltagare ska ge ett korrekt mått på programeffekterna, måste icke-deltagarna i genomsnitt kunna representera vad som skulle ha hänt med deltagarna i genomsnitt om de inte hade deltagit. Ett sätt att försäkra sig om detta är att fördela deltagandet slumpmässigt i en grupp av potentiella programdeltagare. Deltagare och icke-deltagare kommer då i genomsnitt vara personer med samma egenskaper och icke-deltagarnas utfall blir ett bra mått på utfallet för deltagarna om de inte hade deltagit. Vi har ytterst få exempel på sådana experiment inom den svenska arbetsmarknadspolitiken.53

I stället har utvärderarna varit hänvisade till att utnyttja information om dem som faktiskt deltagit och jämföra med andra arbetslösa som inte deltagit i programmet i fråga. Ett grundläggande problem, ofta kallat selektionsproblemet, i sådana (icke-experimentella) studier är att det finns anledning att misstänka att deltagarna systematiskt har andra egenskaper än icke-deltagarna och att dessa egenskaper påver-kar såväl sannolikheten av att delta som utfallet av deltagandet. Detta innebär att en direkt jämförelse mellan deltagare och icke-deltagare normalt kommer att fånga såväl eventuella programeffekter som skill-nader mellan individernas egenskaper. Sådana problem kan i princip lösas om man kan observera både de faktorer som bestämmer delta-gandet och utfallet av att delta.54 Det finns därför anledning att fästa större vikt vid studier som baseras på rika datamaterial. Av detta skäl borde studier av den svenska arbetsmarknadspolitikens individeffekter under 1990-talet vara relativt tillförlitliga, särskilt tack vare tillkoms-ten av Ams händelsedatabas (Händel), som innehåller information om samtliga individer som sökt jobb via arbetsförmedlingen sedan augusti 1991.

53 Två exempel på kontrollerade experiment i arbetsmarknadspolitiken beskrivs i

Delander (1978) och Hägglund (2006). Bägge studierna avser intensifierade för- medlingsinsatser.

54 Tillgång till sådan information innebär att man kan se till att man jämför individer som faktiskt är jämförbara. Om t.ex. utbildning spelar roll både för sannolikheten att delta i ett program och arbetsmarknadsutfallet efter deltagandet kan man se till att bara jämföra individer med samma utbildningsnivå med varandra. Detta kan göras på många olika sätt, exempelvis matchning och regressionsanalys. Vi går inte in på sådana teknikaliteter här.

108

Den svenska arbetsmarknadspolitikens utformning under 1990-talet, där den som var registrerad som arbetssökande vid en arbetsförmed-ling ”tillräckligt” länge förr eller senare blev placerad i något program innebär emellertid en komplikation: Om praktiskt taget alla för eller senare går ett program, vilka ingår då i kontrollgruppen av icke-deltagare? Av detta skäl är det oklart om de gjorda studierna fångar effekten av att delta (jämfört med att inte delta). Den effekt som (kan) skattas är snarare effekten av att delta nu jämfört med att vänta i ar-betslöshet för att delta i något program senare.

Den behandling en arbetslös arbetssökande får genom arbetsförmed-lingens försorg definieras bl.a. av följande:

• Mängd och kvalitet på förmedlingsinsatser

• Hur tidigt program sätts in

• Selektion in i programmen (vem går in bland de ”behöriga”?)

• Programlängd

• Programinnehåll

• Ekonomisk ersättning till den arbetslöse

Notera att alla dessa förhållanden kan vara kända av den arbetslöse i förväg. Därför kan de påverka individens beteende redan innan de trä-der i kraft.

När det gäller effekter av programplacering är det viktigt att hålla i minnet att såväl deltagandet i program som förväntan om ett framtida deltagande kan påverka flödet ur arbetslöshet. Det senare kallar vi an-nonseringseffekter. Att avsikten med deltagandet är att påverka delta-garens möjligheter och vilja att ta ett arbete behöver kanske inte påpe-kas. Men varför ska förväntan om framtida programplacering påverka flödet ur arbetslöshet? Väsentligen handlar det om hur den arbetslöse tror sig bli påverkad av att delta i ett program.

Programdeltagande tar tid från både fritid och arbetssökande. I den utsträckning detta uppfattas som negativt så kommer den arbetslöse att försöka undvika programplaceringen genom att söka jobb mer inten-sivt. Den arbetslöse kan emellertid också förvänta sig dra nytta av programdeltagandet – det kan både handla om en förväntad stärkt ställning på arbetsmarknaden och om möjligheter till ekonomisk er-sättning genom deltagandet. Förväntningar av detta slag gör pro-grammet attraktivt och bör minska den arbetslöses sökaktivitet. Effek-ten på flödet till arbete före förväntad programstart kommer därför att bero på den arbetslöses nettovärdering av programdeltagandet. Litet paradoxalt bör det därför vara så att ett program som ger en dålig be-

109

handlingseffekt och som bedrivs under mindre attraktiva former ska-par ett flöde till jobb före programstart, s.k. positiva annonseringsef-fekter.55

Effekterna för dem som faktiskt deltar i program är av två slag: effek-terna under programdeltagandet och effekter efter avslutat program. Deltagandet tar tid, och vi vet från ett antal enkätundersökningar att sökaktiviteten är låg för programdeltagare.56 Man brukar därför nor-malt utgå ifrån att program har ”inlåsningseffekter”. Vad som händer efter programdeltagandet, ”behandlingseffekten”, beror naturligtvis på hur väl programmet rustar den arbetslöse för arbetsmarknaden, både i termer av kompetens och motivation. Vad som händer efter avslutat programdeltagande kan också bero på de förmedlingsresurser som ställs till förfogande efter programslutet. Nettoeffekten av arbetsmark-nadspolitiken för den arbetssökande kommer att bestå av summan av annonseringseffekten, inlåsningseffekten och behandlingseffekten. De flesta studier vi redovisar resultaten från avser summan av inlåsnings-och behandlingseffekten, men det finns också ett fåtal studier som har skattat annonseringseffekter.

Den rika floran av svenska arbetsmarknadspolitiska program kan grovt delas in i utbildningsprogram och subventionerad sysselsätt-ning.57 Vi går igenom de skattade individeffekterna i den ordningen. Inledningsvis ska vi bara göra en allmän observation, som gäller bäg-ge typerna av program: Resultaten av att delta i något program tycks generellt ha varit sämst för dem som gick in i programmen nära den tidpunkt då ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen upphörde (Si-anesi, 2001). Då programdeltagande under 1990-talet innebar att man upparbetade rätten till en ny period med ersättning från arbetslöshets-försäkringen, kan detta resultat tolkas som en indikation på att en del av programdeltagandet snarast syftade till en ny period med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och att programmen därför delvis kom att användas för annat än att underlätta de arbetslösas övergång till ett ordinarie arbete. Detta ändrades med införandet av aktivitetsgarantin år 2001 – det är sedan dess inte möjligt att upparbeta rätten till en ny period med ersättning från a-kassan genom att delta i arbetsmarknads-politiska program.

55 Se exempelvis Hägglund (2006) för en diskussion (och skattning) av sådana anvis-

ningseffekter. 56 Se exempelvis Calmfors, Forslund & Hemström (2004) för en översikt av hur sök-

aktiviteten påverkas av programdeltagande. 57 De program vi väljer att kalla subventionerad sysselsättning innehåller både olika

typer av praktikprogram (exempelvis arbetspraktik) och subventionerade anställ- ningar (exempelvis anställningsstöd).

110

7.1.1 Individeffekter av arbetsmarknads-utbildning

Utbildningsprogrammens effekter har undersökts i ett relativt stort antal studier. Resultaten är varierande, men ett intressant mönster kan urskiljas: De skattade effekterna av arbetsmarknadsutbildningen skil-jer sig åt beroende på om studierna avser 1980- eller 1990-talet.

Studier av det tidiga 1980-talets arbetsmarknadsutbildning har funnit positiva effekter på deltagarnas sysselsättning eller inkomster. Studier av arbetsmarknadsutbildning från 1989 och framåt har däremot i all-mänhet funnit insignifikanta eller negativa effekter. Givet att skatt-ningarna faktiskt återspeglar politikens effekter, vad kan de sämre re-sultaten under 1990-talet bero på? En första tänkbar förklaring är skillnaden i arbetsmarknadsläge: Det är troligt att arbetsmarknadsut-bildningen fungerar bäst när det finns gott om lediga jobb att utbilda för; det måste finnas identifierbara flaskhalsar och bristyrken att utbil-da för. Speciellt det tidiga 1990-talets arbetsmarknad var avsevärt sva-gare än det tidiga 1980-talets, och det bör därmed ha varit svårare att veta vad man skulle utbilda för. En andra möjlighet är att de stora vo-lymerna och den snabba volymökningen under 90-talet medförde att utbildningens kvalitet blev lägre. Slutligen berättigade deltagande i arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet, till skillnad mot under (större delen av) 1980-talet, till en ny period med ersättning från ar-betslöshetsförsäkringen. Detta kan ha inneburit att deltagarna i större utsträckning än tidigare motiverades av annat än att skaffa sig färdig-heter för att få ett jobb. Enligt en färsk studie från Ams (Okeke, 2005) hade arbetsmarknadsutbildningen under år 2003 goda effekter. Om resultatet visar sig vara robust kan detta hänga samman med att flera av de faktorer som vi tror var problematiska under 1990-talet nu har förändrats till det bättre.

7.1.2 Individeffekter av subventionerade anställningar

Antalet studier av de olika formerna av subventionerade arbeten är, relativt antalet program, mindre än av arbetsmarknadsutbildningen. Resultaten är också mycket varierande och osäkerheten stor.

Ett mönster som dock återkommer i flera av studierna (speciellt några av de senaste, se exempelvis Sianesi, 2004) är att effekterna varit bäst för de program som mest liknar ordinarie anställningar (starta eget-bidrag, rekryteringsstöd, anställningsstöd) och att effekterna blivit sämre ju längre från ett normalt arbete programmet har varit. Det tycks också finnas stöd för att effekten av att delta snarare än att fort-

111

sätta söka jobb som öppet arbetslös varit positiv för några av de pro-gram som mest liknar ordinarie arbeten, dvs. anställningsstöd och star-ta eget-bidrag.58 Detta betyder att jobbsökande varit effektivare än programdeltagande för den stora majoriteten av program (inklusive arbetsmarknadsutbildning).

Johansson & Åslund (2006) utvärderade försöken med ”Arbetsplatsin-troduktion för vissa invandrare” (SIN). I studien konstateras att SIN till största delen kan ses som intensifierad sök- och matchningshjälp. Studiens huvudresultat är att denna insats bidrog till ett ökat inflöde i arbetspraktik för målgruppen och att de som kom in i arbetspraktik förbättrade sina chanser att senare få ett arbete. Detta resultat pekar på att ökade förmedlingsinsatser kan bidra till att de arbetssökande hittar ett jobb via arbetsmarknadspolitiska insatser: om förmedlarna får mer tid för de arbetssökande har de sannolikt bättre möjligheter att identi-fiera vilka åtgärder som har störst möjligheter att leda till ett arbete.

7.1.2.1 Varför tycks anställningsstöden fungera?

Forslund, Johansson & Lindqvist (2004) studerade deltagare i anställ-ningsstöd och fann att stöden ökade deltagarnas sannolikhet att vara i osubventionerade arbeten efter subventionstiden.

Tanken med anställningsstöden är att de ska underlätta övergången till ordinarie jobb för långtidsarbetslösa. Det är (som vi tidigare har sett) mindre sannolikt att en långtidsarbetslös hittar ett arbete än en person med kortare arbetslöshet. Detta kan ha flera förklaringar. En möjlighet är att långtidsarbetslösa av arbetsgivare uppfattas som mer lågproduk-tiva än andra personer med samma observerade egenskaper. Anställ-ningsstödet är då en subvention till arbetsgivaren för den risk han tar. Om den långtidsarbetslöse är lågproduktiv kan detta i sin tur antingen hänga samman med en permanent lägre produktivitet eller med att arbetslösheten i sig har en negativ inverkan på personens förmåga att sköta ett jobb. Om det senare är fallet är anställningsstödet, som inne-bär en temporär lönesubvention, en rimlig åtgärd – under subven-tionsperioden kan den anställde åter förvärva de färdigheter som gått förlorade under arbetslöshetsperioden. Om den lägre arbetsförmågan istället är mer permanent, så kan sannolikt en tillfällig subvention inte lösa problemet.

Vi vet inte med säkerhet om anställningsstödet i första hand fungerar som en subvention för den risk arbetsgivaren tar genom att anställa en långtidsarbetslös eller som en subvention för den långtidsarbetslöses kompetensuppbyggnad på arbetet. Vad Forslund, Johansson & Lind- 58 Forslund, Johansson & Lindqvist (2004) finner exempelvis förhållandevis stora

positiva effekter av allmänt anställningsstöd på flödet från arbetslöshet till arbete.

112

qvist (2004) emellertid visar är att en betydande del av anställnings-stödets positiva effekt härrör från ett stort flöde från program till arbe-te just när subventionen tar slut. Detta tyder på att en betydande del av effekten uppkommer genom att den subventionerade anställningen övergår i en ordinarie anställning.59 Detta mönster skulle vi inte se om anställningsstöden i stor utsträckning subventionerade anställningar av personer med en permanent lägre arbetsförmåga. I den mån en bety-dande del av dem som står utanför arbetsmarknaden gör det av detta skäl krävs antingen löneanpassningar eller mer permanenta subventio-ner som förvärvsavdrag eller andra former av skattereduktioner.

7.1.3 Ungdomsprogram Resultaten för ungdomar varierar enligt de tillgängliga studierna. Flera tidiga studier av 1980-talets erfarenheter fann positiva individeffekter. Men dessa resultat baserades på små datamaterial som inte självklart kan generaliseras till alla unga arbetslösa. För 1990-talet finns det två studier. Larsson (2001) fann att de ungdomar som deltog i arbets-marknadsutbildning eller ungdomspraktik under 1990-talets första år fick både lägre inkomst, lägre sannolikhet att befinna sig i arbete och lägre sannolikhet att övergå till studier i det reguljära utbildningsvä-sendet än öppet arbetslösa ungdomar. Det är inte klarlagt vad dessa resultat beror på, men det faktum att en annan studie av effekten av att delta i arbetsmarknadsutbildning under samma period, för en äldre population, inte fann motsvarande negativa effekter tyder på att resul-taten för ungdomarna kan bero på deltagarna snarare än programmen. Carling och Larsson (2005) studerade utvecklingsgarantin (numera kallad ungdomsgarantin) och fann ingen effekt på flödet från arbets-löshet till arbete. Denna nolleffekt var summan av två motverkande effekter: ett snabbare flöde till arbete före programstart och en inlås-ningseffekt av att faktiskt delta i programmet.

Den senaste studien av ungdomsprogram, Forslund & Nordström Skans (2006), finner i vissa avseenden likartade effekter som Carling & Larsson; det faktum att sannolikheten att gå in i program efter om-kring 100 dagar är väldigt stor för 24-åringar men inte för 25-åringar tycks vara förknippad med fler övergångar till jobb bland 24-åringarna innan programmen börjar.60 Detta tyder på att 24-åringar söker arbete mer intensivt än 25-åringar under de första hundra dagarna, antingen på grund av mer assistans från förmedlingen eller på grund av att de vill undvika att gå in i program efter 100 dagar. Vidare resultat visar att 19-åringar hittar jobb i mindre utsträckning än 20-åringar, vilket

59 Forslund, Johansson & Lindqvist (2004) 60 Jämförelserna är gjorda för personer födda samma år, men olika delar av året, för

att minska risken att ålderseffekter påverkar resultaten.

113

tycks bero på att 19-åringar går in i program för tidigt (redan innan 100 dagar). Samma studie visar också att arbetsförmedlingens pro-gram (AMU och arbetspraktik) leder till jobb i större utsträckning än det kommunala programmet Ungdomsgarantin om man jämför ung-domar med likartade förutsättningar. Arbetspraktik tycks leda till jobb i större utsträckning än AMU åtminstone på kort sikt. På längre sikt (två år) leder dock utbildning till högre sysselsättning och inkomster.

7.1.4 Slutord om de mikroekonomiska studierna

Genomgången av arbetsmarknadspolitikens individeffekter tecknar i många avseenden en dyster bild, där endast ett fåtal studier tyder på att programdeltagarna haft lättare att finna ett arbete än dem som istäl-let sökt arbete som öppet arbetslösa. Det kan vara nyttigt att i detta sammanhang påminna sig att jämförelsegruppen med öppet arbetslösa har haft tillgång till arbetsförmedlingens tjänster. De nedslående resul-taten av programdeltagande skulle därför kunna återspegla att den of-fentliga arbetsförmedlingen faktiskt fungerat bra och att det är lika väl (om inte bättre) använd tid att söka arbete som att delta i ett arbets-marknadspolitiskt program. I många sammanhang görs en skillnad mellan aktiv (= program) och passiv (= ersättning från a-kassan) ar-betsmarknadspolitik. Sådana resonemang tycks bygga på en föreställ-ning om ersättning från a-kassan som en ersättning för att inte arbeta. Detta är en missledande beskrivning. I alla existerande arbetslöshets-försäkringar finns regelverk som på olika sätt ska se till att den arbets-löse står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker jobb. I Sverige är arbetsförmedlingen spindeln i detta nät. Arbetsförmedling-en ska både hjälpa den arbetslöse att söka jobb och övervaka att den som uppbär a-kassersättning står till arbetsmarknadens förfogande på det sätt som arbetslöshetsförsäkringens regelverk föreskriver. Förmed-lingsverksamheten bör i detta perspektiv i själva verket ses som ett (potentiellt) effektivt arbetsmarknadspolitiskt program. I detta per-spektiv är resultaten av utvärderingarna kanske inte så nedslående som de vid en första anblick kan tyckas vara.

Mot bakgrund av att arbetsmarknadsutbildningen är det i särklass dy-raste programmet är det särskilt nedslående att detta program inte tycks ha varit effektivare än de andra – i de studier som rangordnar programmen utifrån deras individeffekter framstår arbetsmarknadsut-bildningen snarast som ett medelmåttigt program. De program som fungerat bäst tycks i stället vara de som mest liknat ordinarie anställ-ningar. Resultaten i Forslund, Johansson & Lindqvist (2004) tyder dessutom på att just anställningsstöd faktiskt hjälpt deltagarna att få osubventionerade arbeten i framtiden.

114

7.2 Makroekonomiska studier Om det grundläggande metodproblemet i mikroekonomiska studier är selektion in i program, så är motsvarigheten i de makroekonomiska studierna problem med omvänd kausalitet. Det kanske tydligaste ex-emplet har vi i ekonometriska studier61 av direkt undanträngning, dvs. studier av hur deltagare i arbetsmarknadspolitiska program påverkar beslut om ordinarie anställningar. I en sådan studie används normalt bl.a. statistiska uppgifter om hur sysselsättningen och omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen utvecklats. En negativ sam-variation mellan de två variablerna skulle kunna återspegla att syssel-sättningen minskar när antalet programdeltagare ökar. Detta är dock inte den enda möjligheten – vi vet att programdeltagandet normalt ökar när arbetsmarknadsläget försämras, dvs. ofta då sysselsättningen minskar. Det är ingen trivial uppgift att fastställa åt vilket håll sam-bandet går.

Arbetsmarknadspolitiken har ett stort antal potentiella makroeffekter och olika program har potentiellt olika makroeffekter. Programmen kan (i) påverka matchningen mellan lediga platser och arbetssökande; programmen kan (ii) vara förknippade med direkt undanträngning el-ler ha effekter på lönebildningen; programmen kan (iii) påverka delta-gandet i arbetskraften och vi kan slutligen (iv) ha totaleffekter på ar-betslösheten via alla de ovan nämnda kanalerna.

7.2.1 Arbetsmarknadspolitikens effekter på matchning

En första typ av makroekonomiska studier belyser arbetsmarknadspo-litikens effekter på matchningsprocessen. Dessa studier är av olika slag: Skattningar av Beveridgekurvor, matchningsfunktioner och poli-tikens effekter på den geografiska rörligheten.

När det gäller Beveridgekurvor och matchningsfunktioner är antalet studier mycket litet, och resultaten i de befintliga studierna gäller näs-tan inte alls 1990-talet. Huvudslutsatsen är därför att vi inte vet hur arbetsmarknadspolitiken påverkat matchningen i dessa avseenden.

När det gäller geografisk rörlighet är antalet studier något större, men även här avser de flesta studierna perioden före 1990-talet. De flesta resultaten tyder på att arbetsmarknadspolitiken antingen minskat den geografiska rörligheten eller att den saknat effekt. En intressant studie är Fredriksson och Johansson (2003). De finner att arbetsmarknadspo-

61 Dvs. studier där man med statistiska metoder skattar samband mellan ekonomiska

variabler.

115

litiska program minskar den geografiska rörligheten. Effekten beror på att programmen minskar flödet till arbete; för dem som faktiskt får arbete är rörligheten varken större eller mindre bland programdelta-garna jämfört med bland dem som inte deltar i program.

7.2.2 Arbetsmarknadspolitikens direkta undanträngningseffekter

Direkt undanträngning inträffar om arbetsgivare ersätter ordinarie an-ställda med programdeltagare. Konkret innebär detta antingen att man säger upp anställda eller låter bli att anställa. Studierna av direkt un-danträngning är av två typer: Enkätstudier och ekonometriska under-sökningar.

I enkätundersökningarna har arbetsgivare, programdeltagare eller ar-betsförmedlare tillfrågats om de (i) tror att det arbete som utförs av programdeltagare skulle ha utförts även i programmets frånvaro (sub-stitutionseffekter), och (ii), i vissa fall om svaret på frågan var ja, om samma person skulle ha anställts (dödviktseffekter). Resultaten antyder nästan utan undantag att undanträngning av en icke-trivial storleks-ordning förekommit för samtliga studerade sysselsättningsprogram. Ett annat huvudresultat är att undanträngningen har varit större ju närmare den ordinarie arbetsmarknaden programmen har varit.

De ekonometriska studierna är färre än enkätundersökningarna och har i de flesta fall inte jämfört alla enskilda program med varandra. I allmänhet finner de ekonometriska studierna större undanträngnings-effekter än dem man funnit i enkätstudierna – typiska storlekar på skattade undanträngningseffekter i de ekonometriska studierna ligger över 50 procent för de olika formerna av subventionerade anställning-ar. (I enkätstudierna är de skattade undanträngningseffekterna bara i något enstaka fall över 50 procent.) Om dessa skattningar är korrekta, betyder det att för 100 subventionerade jobb försvinner mer än 50 or-dinarie arbetstillfällen. Nettoeffekten på arbetslösheten blir därmed betydligt mer blygsam än omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Det kan emellertid vara på sin plats att påpeka att det redan nämnda problemet med omvänd kausalitet är svårlöst. Därför måste skattningarna av undanträngningseffekterna tolkas med försik-tighet även om flera av studierna försökt åtgärda problemet på ett an-tal sätt.

116

7.2.3 Effekter på lönebildningen En omfattande arbetsmarknadspolitik kan påverka lönebildningen på (minst) två sätt (se t.ex. Calmfors & Lang, 1995; Forslund & Kolm, 2004). Om, för det första, den som blir av med sitt arbete uppfattar det som bättre att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program än att vara öppet arbetslös (exempelvis därför att programdeltagandet innebär en högre ekonomisk ersättning eller för att det förbättrar chansen att snabbt hitta ett nytt arbete) och om fackliga organisationer tar hänsyn till detta när de formulerar sina lönekrav, så kommer en ökad satsning på arbetsmarknadspolitiska program att driva upp löneökningstrycket i ekonomin: Kostnaden för att minska sysselsättningen genom högre löner minskar. Men om, för det andra, programdeltagandet stärker deltagarnas ställning på arbetsmarknaden, så kommer den som förlo-rar sitt arbete, ceteris paribus, att möta en ökad konkurrens om befint-liga arbetstillfällen om programdeltagandet är omfattande. Detta skul-le tendera att sänka de fackliga organisationernas lönekrav. I allmän-het kan vi inte på teoretiska grunder bestämma nettoeffektens riktning. Frågan om arbetsmarknadspolitiken löneeffekter är i denna mening en empirisk fråga.

Det finns ett relativt stort antal studier som undersökt sambandet mel-lan löner och arbetsmarknadspolitik. De flesta av dem har funnit an-tingen att politiken varit löneuppdrivande eller att den inte haft någon signifikant effekt. Osäkerheten är emellertid betydande. Vi kan vidare notera att de flesta studierna inte skiljer mellan olika typer av pro-gram, utan skattar effekter av den samlade arbetsmarknadspolitiken.

Några studier har ställt frågan om sambandet mellan löner och ar-betsmarknadspolitik ändrades under 1990-talet, som ju känneteckna-des av högre arbetslöshet, större programvolymer och en annan av-vägning mellan olika typer av program än tidigare. Kanske något för-vånande har inga studier kunnat påvisa några signifikanta förändringar i lönebildningsmekanismerna under 1990-talet (se t.ex. genomgången i Forslund & Kolm, 2004).

Problemet med omvänd kausalitet är sannolikt mindre besvärande i lönebildningsstudierna än i studierna av direkt undanträngning. Detta sammanhänger med att det tar tid för löneförändringar att påverka sys-selsättningen och för sysselsättningsförändringar att utlösa förändrat deltagande i arbetsmarknadspolitiska program.

117

7.2.4 Arbetsmarknadspolitiken och arbetskraftsdeltagandet

Ett uttalat syfte med den svenska arbetsmarknadspolitiken under 1990-talet var att den skulle bibehålla arbetskraften så intakt som möj-ligt och förhindra marginalisering av arbetslösa. Frågan om arbets-marknadspolitikens effekter på arbetskraftsdeltagandet är relativt out-forskad, men det finns i alla fall fyra studier av vilka två undersöker 1990-talets erfarenheter.

Samtliga genomförda studier påvisar positiva effekter av arbetsmark-nadspolitiken på arbetskraftsdeltagandet. Det är emellertid inte själv-klart hur resultaten ska tolkas: Effekten kan delvis återspegla att fler har blivit kvar i arbetskraften genom att utnyttja deltagande i arbets-marknadspolitiska program som ett sätt att erhålla en ny period med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Om det förhåller sig på detta sätt är det oklart i vilken utsträckning det ökade arbetskraftsdeltagan-det också innebär ett ökat effektivt arbetsutbud.

7.2.5 Totaleffekter på arbetslösheten I ett antal inbördes ganska olika studier har arbetsmarknadspolitikens totaleffekt på sysselsättning och arbetslöshet undersökts. I de här stu-dierna är inte fokus på arbetsmarknadspolitikens mekanismer, utan intresset gäller eventuella effekter, oavsett hur de uppkommit. Följan-de resultat kan nämnas.

Subventionerade arbeten har sänkt den öppna arbetslösheten, men också den ordinarie sysselsättningen. Detta resultat är konsistent med de partiella studierna av undanträngning. Det tycks också som om ar-betsmarknadspolitikens effekt på den öppna arbetslösheten är större på kort sikt än på lång sikt. Vidare pekar resultaten på att ungdomspro-gram tränger undan reguljär sysselsättning bland ungdomar. Precis som i fallet med studierna av direkt undanträngning är problemet med omvänd kausalitet potentiellt allvarligt. Detta har beaktats i olika ut-sträckning i studierna av arbetsmarknadspolitikens totaleffekter.

7.2.6 Slutord om de makroekonomiska studierna

Precis som var fallet med de mikroekonomiska studierna är den över-gripande bilden av resultaten i de makroekonomiska studierna ganska nedslående. Det finns inga starka belägg för att programmen förbättrat matchningen. De program som mest påminner om ordinarie syssel-sättning har varit förknippade med betydande undanträngningseffek-

118

ter. Programmen har bidragit till en lägre arbetslöshet, men detta till priset av en lägre sysselsättning. Den största ljusglimten är att pro-grammen också har bidragit till att hålla uppe arbetskraftsdeltagandet.

7.3 Länderjämförelser Med början i en inflytelserik studie av Layard, Nickell & Jackman (1991) har ett stort antal studier försökt förklara arbetslöshetsskillna-der mellan OECD-länderna med skillnader i ländernas institutioner på arbetsmarknaden. De flesta av dessa studier har inkluderat den aktiva arbetsmarknadspolitiken bland de institutioner vars effekter har analy-serats. Resultaten har vanligtvis tolkats som positiva för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det kan därför vara av intresse att jämföra dessa resultat med resultaten i de svenska studier vi diskuterat hittills. Resultaten i länderjämförelserna är inte direkt jämförbara med de svenska studierna. Detta sammanhänger med att länderjämförelserna använt utgifter och inte antalet programdeltagare som mått på arbets-marknadspolitikens omfattning, ett mått som introducerades av Layard m.fl. (1991) och som är det enda som är tillgängligt för många OECD-länder.

Utgiftsmåttet medger inte en direkt skattning av hur antalet arbetslösa påverkas av en förändring av antalet programdeltagare. För att skatta sådana effekter krävs ett antal antaganden. Calmfors, Forslund & Hemström (2002) redovisar hur detta kan göras och gör sådana beräk-ningar. Det är dessa resultat vi presenterar här.

Resultaten i de flesta av de länderjämförande studierna tyder på att arbetsmarknadspolitiken bidragit till en lägre öppen arbetslöshet. Två av studierna visar också att effekten varit större på långtids- än på korttidsarbetslöshet. Den beräknade effekten på den ”totala arbetslös-heten” (summan av öppet arbetslösa och programdeltagare) ger dock en delvis annan bild. Vissa studier tyder på att den totala arbetslöshe-ten ökat med ökade programvolymer, andra att den minskat. En del studier finner också insignifikanta effekter. Slutligen finns det indika-tioner i två studier på att programmen bidragit till ett ökat arbets-kraftsdeltagande.

Det finns anledning att tro att problemen med omvänd kausalitet är betydande i de länderjämförande studierna. Skälet till detta är att det vanligaste måttet, nämligen utgifter per arbetslös som andel av BNP, sannolikt samvarierar negativt med arbetslösheten (OECD, 1993; Forslund & Krueger, 1997). En del studier negligerar problemet, me-dan andra försöker åtgärda det på olika sätt. Det är notabelt att de se-nare studierna i allmänhet finner mindre positiva effekter än de förra.

119

7.3.1 Slutord om de länderjämförande studierna

Det har varit en vanlig uppfattning att länderjämförelser har visat på positiva effekter av arbetsmarknadspolitiken som ett sätt att bekämpa arbetslöshet. Vi menar att det finns skäl att kvalificera den uppfatt-ningen. Förvisso tycks länder som bedrivit en aktiv arbetsmarknads-politik ha lyckats uppnå en lägre arbetslöshet. Men eftersom den totala arbetslösheten sannolikt inte sänkts, har förmodligen den minskade öppna arbetslösheten kommit till stånd till priset av en minskad ordi-narie sysselsättning.

I själva verket kan man snarast säga att det är förvånande hur likartade slutsatserna blir av genomgången av de länderjämförande studierna som av de svenska makroekonomiska studierna: Bägge typerna av studier visar på att den öppna, men inte den totala, arbetslösheten har sänkts av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, samt att politiken bi-dragit till ett högre arbetskraftsdeltagande.

7.4 Sammanfattning Existerande studier av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program tyder på att programmen i många fall inte har hjälpt individerna till arbete. Att istället ta del av förmedlingens förmedlingsarbete tycks alltså i många fall vara lika bra för att hitta arbete som att delta i ett program. De program som fungerat bäst i detta avseende är de som innebär någon form av subventionerad sysselsättning; anställningsstöd verkar t.ex. ha positiva effekter för deltagarna. Studier av regionala data och länderjämförande studier tyder på att de arbetsmarknadspoli-tiska programmen generellt sett inte bidragit till lägre ”total” arbets-löshet (obalanstal) i någon större utsträckning, även om de länder som bedrivit en ambitiös arbetsmarknadspolitik har kunnat uppvisa en läg-re öppen arbetslöshet. De visar dock också på att arbetskraftsdeltagan-det kan öka som en effekt av programmen, framför allt genom att per-soner deltar i program istället för att lämna arbetskraften.

Även om många av resultaten tyder på att ambitiösa satsningar på ar-betsmarknadspolitiska program i traditionell mening inte fungerat på avsett sätt, är bilden inte så entydigt negativ som man vid en första anblick skulle kunna tycka. När vi tolkar resultaten i utvärderingarna är det viktigt att minnas att effekterna av programdeltagande kommer från en jämförelse mellan att delta i ett visst program och att istället ta del av arbetsförmedlingens sök- och matchningshjälp. Det senare bör rimligen också betraktas som ett arbetsmarknadspolitiskt program. En alternativ tolkning av resultaten är då att jobbsökande med hjälp av

120

förmedlingens resurser i många fall har varit nog så effektivt som att delta i andra typer av arbetsmarknadspolitiska program.

8 Slutord Vi har i denna bok tecknat en bild av hur arbetsmarknaden fungerar där vi betonat att arbetstillfällen skapas av kombinationen av utbud och efterfrågan på arbetskraft. Vi hävdar att variationer i arbetskrafts-efterfrågan leder till konjunkturarbetslöshet, men att det finns goda skäl att tro att efterfrågan på längre sikt är väldigt anpassningsbar. Detta innebär att antalet jobb i stor utsträckning påverkas av hur många som kan och vill jobba. Denna dynamiska bild av arbetsmark-naden stärks också av observationer som att det historiskt sett skett en enorm strukturomvandling utan att massarbetslöshet har uppstått. Vi ser att det hela tiden sker omflyttningar där jobb försvinner i vissa fö-retag och tillkommer i andra företag även inom i samma snävt definie-rade bransch och region. Vi kan också observera att företag anställer förvånansvärt många personer även under den djupaste lågkonjunktur – arbetsmarknaden är med andra ord aldrig död. Dessutom visar ett antal studier på att många jobb tillsätts efter att personer direkt kon-taktar arbetsgivare utan att någon vakans först lysts ut, jobb kan alltså skapas när arbetsgivare vet att det finns bra personer att anställa.

Allt detta tyder på att arbetsmarknaden är en dynamisk marknad där jobb hela tiden skapas och försvinner, och där denna process kan på-verkas av ekonomisk politik. Arbetslöshetsproblematiken, som hand-lar om att personer söker arbete men inte får något, är något som ingår som en naturlig del av detta. Arbetslöshet är ett jämviktsfenomen som har att göra med hur väl arbetsmarknaden fungerar (där naturligtvis arbetsmarknadspolitiken bara är en del); på en väl fungerande arbets-marknad blir arbetslösheten som andel av dem som vill arbeta låg, men ingenting tyder på att en väl fungerande ekonomi kan klara sig utan viss arbetslöshet. En utmaning för arbetsmarknadspolitiken är att försöka bidra till att arbetsmarknaden fungerar så väl att arbetslöshe-ten blir så låg som möjligt.

En slutsats av den dynamiska beskrivningen av hur arbetsmarknaden fungerar, där ett ökat arbetsutbud leder till att fler jobb skapas, är att arbetslöshetsproblem i allmänhet inte löses av minskat arbetsutbud. En lärdom av detta är att vi inte ska förvänta oss att arbetslösheten försvinner i och med de stora pensionsavgångar som är att vänta framöver – paradoxalt nog kan vi samtidigt ha problem med arbets-löshet och för liten arbetskraft (i betydelsen att försörjningsbördan för dem som arbetar blir hög) om arbetsmarknaden inte fungerar väl.

På vilket sätt kan då arbetsmarknadspolitiken bidra till en väl funge-rande arbetsmarknad? På ett generellt plan handlar det om att skapa de

121

bästa möjliga förutsättningarna för företag att anställa bland de arbets-lösa. Detta innebär framför allt att de finns en god matchning mellan de arbetssökandes kompetens och företagens efterfrågan, att arbetslösa söker (rätt) arbeten och accepterar de arbeten de erbjuds. Från detta kan man dra slutsatsen att väl fungerande program som riktas till per-soner som annars skulle ha haft svårt att få jobb kan ha positiva effek-ter, inte bara för individerna själva, utan också för hur många jobb som skapas och därmed på arbetslösheten i stort. Å andra sidan visar det också på att program, som vi vet minskar sökintensiteten under tiden för deltagandet, kan ha motsvarande negativa konsekvenser om de riktas till personer som hade goda möjligheter att få jobb även utan programmen. Den ökade förståelsen för hur viktigt det är med infor-mella kontakter på arbetsmarknaden antyder också att en viktig upp-gift för förmedlingarna är att hjälpa de grupper som saknar sådana kontakter. Ytterligare en lärdom är att en utmaning för arbetsmark-nadspolitiken är bidra till att man undviker att allt för många försvin-ner ur arbetskraften under lågkonjunktur då de personer som då för-svinner kan fylla en viktig funktion inte bara för att fylla de vakanser som uppstår när ekonomin vänder, utan också för att skapa förutsätt-ningar för att det faktiskt skapas nya jobb när ekonomin vänder.

122

9 Referenser Andersson F. (1999), Jobbflöden i svensk industri 1972-96. Forskningsrapport 1999:3, IFAU, Uppsala.

Andersson F. (2003), Causes and Labor Market Consequences of Producer Heterogeneity, Economic Studies 73, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet, Uppsala.

Calmfors, L., A. Forslund & M. Hemström (2004), “The effects of active labor-market policies in Sweden: What is the evidence?”, i J Agell, M Keen och A Weichenrieder (red), Labor market institutions and public regulation (MIT Press).

Calmfors L. & H. Lang (1995), “Macroeconomic effects of active labour market programmes in a union wage-setting model” The Economic Journal vol 105.

Carling, K., Edin, P-A., Harkman, A. och Holmlund, B. (1996). "Unemploy-ment duration, unemployment benefits, and labor market programs in Sweden." Journal of Public Economics, vol. 59, 313–314.

Carling, K. Holmlund, B. och Vejsiu, A. (2001). "Do benefit cuts boost job finding? Swedish evidence from the 1990s", Economic Journal, vol. 111, 766–790.

Carling K & L Larsson (2005) Does early intervention help the unemployed youth?, Labour Economics, 12, 301-319

Delander L. (1978), ”Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten”, i SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring , Fritzes Stockholm.

Ekström E. (2001), Arbetsgivarnas rekryteringsbeteende, Rapport 2001:3, IFAU, Uppsala.

Forslund, A., P. Johansson & L. Lindqvist (2004), “Employment subsidies - A fast lane from unemployment to work?” Working Paper 2004:18, IFAU, Uppsala.

Forslund, A. & A-S. Kolm (2004), “Active Labour market policies and real-wage determination – Swedish evidence” i Research in Labour Economics, 23, sid 381-441.

Forslund, A. & A. Krueger (1997), “An evaluation of the active Swedish labor market policy: New and received wisdom”, i: R Freeman, R Topel och B Swedenborg (red), The welfare state in transition (Chicago University Press).

123

Forslund, A. & A. Krueger (2006), ”Hjälpte arbetsmarknadspolitiken Sverige ur 90-talskrisen?” i R Freeman, B Swedenborg och R Topel (red), Att reformera välfärdsstaten, SNS förlag, Stockholm.

Forslund A. & T Lindh (2004) ”Decentralisation of Bargaining and Manufacturing Employment: Sweden 1970-96” IFAU Working Paper 2004:3 Uppsala.

Forslund A. & O. Nordström Skans (2006), (Hur) hjälps ungdomar av arbetsmarknadspolitiska program för unga? Rapport 2006:5, IFAU, Uppsala.

Fredriksson P & P Johansson (2003) “Employment, mobility, and active labor market programs”, Working Paper 2003:3, IFAU, Uppsala.

Hägglund, P (2006) Are there pre-programme effects of Swedish active labour market policies? Evidence from three randomised experiments, Working Paper 2006:2, IFAU, Uppsala.

IAF (2004), ”Kompletterande försäkringar för inkomstbortfall vid arbetslöshet”, Inspektionen of arbetslöshetsförsäkringen, 2004-06-03.

Johansson, K. (2001), “Do labor market programs affect labor force participation”, Swedish Economic Policy Review 8, s. 215–234.

Johansson, P. & O. Åslund (2006), Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare’ – teori, praktik och effekter, Rapport nr 6, IFAU.

Klingvall M. (1998), ”Företagens rekryteringsmetoder – hur arbetslösa får jobb” Arbetsmarknad och Arbetsliv, nr 4.

Layard, R., S. Nickell & R. Jackman (1991), Unemployment: macroeconomic performance and the labour market (Oxford University Press).

Larsson L (2003) Evaluation of Swedish youth programs, Journal of Human Resources 38, 891-927.

Lindqvist (2004), Arbetslöshetsförsäkringen i praktiken, stencil, IFAU, Uppsala.

Lindqvist L., L. Larsson & O. Nordstrom Skans (2005) Friårets arbetsmarknadseffekter IFAU rapport 2005:10, IFAU, Uppsala.

Lundh C. Spelets regler. Lönebildning och institutioner på den svenska arbetsmarknaden 1850-2000, SNS förlag, Stockholm.

Martinson S. (2005) Omställningsavtalen: mellan vilka, för vilka och på vilket sätt?, Rapport 2005:15, IFAU, Uppsala.

124

Nickell S. & R. Layard (1999), “Labour market institutions and economic performance”, Handbook of Labor Economics, 3, sid. 3029-3084.

Nordstrom Skans O. (2002) Labour Market Effects of Working Time Reductions and Demographic Changes, Economic Studies 66, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala Universitet, Uppsala.

OECD (1993), Employment Outlook, OECD, Paris.



Okeke, S. (2001), ”Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1999–2000” Rapport Ura 2001:8, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).

Okeke, S. (2005) “Arbetsmarknadsutbildningens effekter för individen” Ura 2005:6, AMS, Stockholm.

Pellizzari, M. (2004), ”Do Friends and Relatives Really Help in Getting a Good Job?” CEP Discussion Paper 623, London School of Economics.

Person H. (1999), Essays on Labour Demand and Career Mobility, Dissertation Series no 40, SOFI, Stockholms universitet.

Ricardo D (1817), On the Principles of Political Economy and Taxation, John Murray, London.

Salter W. E. G. (1960) Productivity and Technical Change, Cambridge University Press, Cambridge.

Sianesi, B. (2001), “The Swedish active labour market programmes in the 1990s: Overall effectiveness and differential performance”, Swedish Economic Policy Review 8, s. 133–169.

Sianesi, B. (2004), “An Evaluation of the Swedish System of Active Labor Market Programs in the 1990s”, The Review of Economics and Statistics 86, s. 133-155

SOU (2006), God sed vid lönebildning – Utvärdering av medlingsinstitutet, SOU 2006:32, Fritzes, Stockholm.

Vejsiu A. (2001), Essays on Labor Market Dynamics, Economic Studies 56, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet, Uppsala.

125

Förteckning över rapportserie från AMS

AMS rapportserie: Ura 2000:1 De miljörelaterade jobbens framtid i Sverige – Var kommer de nya jobben och i vilken omfattning? Rekv nr 802381 Ura 2000:2 Arbetskraft, sysselsättning, arbetslöshet m.m. – utvecklingen under 1990-talet Rekv nr 802398 Ura 2000:3 Återanställningar bland arbetslösa på den svenska arbetsmarknaden Rekv nr 802399 Ura 2000:4 Hur går det för arbetslösa som får bidrag för start

av näringsverksamhet? Rekv nr 802400 Ura 2000:5 Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare Rekv nr 802401 Ura 2000:6 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2000 och 2001 Rekv nr 802426 Ura 2000:7 Var finns jobben 2000/2001 Rekv nr 802435 Ura 2000:8 IT-branschen i Sverige – Var finns de framtida jobben Rekv nr 802476 Ura 2000:9 Medie- och reklambranschen E-handel och logistik i Sverige – Var finns de framtida jobben? Rekv nr 802499 Ura 2000:10 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2001 Rekv nr 802509 Ura 2001:1 Var finns jobben 2001? Rekv nr 802521 Ura 2001:2 Utvärdering av 1995 års nystartade företag – En

jämförelse mellan företag som fick bidrag från Arbetsförmedlingen och övriga nystartade företag Rekv nr 802554

Ura 2001:3 Arbete för nöjes skull – Var finns jobben inom upplevelsenäringen? Rekv nr 802555

Ura 2001:4 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2001 och 2002 Rekv nr 802595 Ura 2001:5 Rätt man på fel plats – en studie av arbetsmark-

naden för utlandsfödda akademiker som invandrat under 1990-talet Rekv nr 802599

Ura 2001:6 Var finns jobben 2001/2002? Rekv nr 802600 Ura 2001:7 Arbetsmarknadsutbildningen 1999 – effekter

för individen Rekv nr 802616 Ura 2001:8 Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1999 och 2000 Rekv nr 802619 Ura 2001:9 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2002 Rekv nr 802651 Ura 2002:1 Var finns jobben 2002? Rekv nr 802663 Ura 2002:2 Första året med Aktivitetsgarantin – En utvärdering

av Aktivitetsgarantins effekter Rekv nr 802690 Ura 2002:3 Den framtida personalförsörjningen inom vård och

omsorg – Tillgång och rekryteringsbehov till år 2015 Rekv nr 802699 Ura 2002:4 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2002 och 2003 Rekv nr 802700 Ura 2002:5 Var finns jobben år 2002/2003? Rekv nr 802701 Ura 2002:6 Utvärdering av Pilotprojektet för arbetslösa

invandrare – Ett försök med samverkan mellan bemanningsföretag och arbetsförmedling Rekv nr 802730

Ura 2002:7 Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare i siffror Rekv nr 802731

Ura 2002:8 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2003 Rekv nr 802745 Ura 2002:9 Den framtida personalförsörjningen inom bygg.

och anläggning – Tillgång och rekryteringsbehov till år 2015 Rekv nr 802746

Ura 2002:10 Effekter av jobbsökarinsatser via nätet – Erfarenheter från ett kontrollerat experiment Rekv nr 802747

126

Forts AMS rapportserie: Ura 2003:1 Geografisk rörlighet och arbetsgivarbyten Rekv nr 802770 Ura 2003:2 Var finns jobben 2003? Rekv nr 802774 Ura 2003:3 Den framtida personalförsörjningen inom utbildning

– Tillgång och rekryteringsbehov till år 2015 Rekv nr 802756 Ura 2003:4 Arbetsmarknadsutbildning 2002 – Uppföljning av

deltagare som slutat arbetsmarknadsutbildning andra kvartalet 2002 Rekv nr 802785

Ura 2003:5 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2003 och 2004 Rekv nr 802796 Ura 2003:6 Att söka jobb och arbetskraft på www.ams.se

– Om betydelsen av Arbetsförmedlingens internettjänster på arbetsmarknaden – Sammanfattning Rekv nr 802814

Ura 2003:7 Att söka jobb och arbetskraft på www.ams.se – Om betydelsen av Arbetsförmedlingens internettjänster på arbetsmarknaden Rekv nr 802815

Ura 2003:8 Arbetsmarknaden för personer som avbrutit sina gymnasiestudier Rekv nr 802816

Ura 2003:9 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2004 Rekv nr 802820 Ura 2004:1 Var finns jobben år 2004? Rekv nr 802838 Ura 2004:2 Den framtida kompetensförsörjningen inom

Teknik och Industri. – Tillgång och rekryteringsbehov till år 2015 Rekv nr 802850

Ura 2004:3 Arbetskraftsutbudet i Sverige – en utblick mot 2030 Rekv nr 802863 Ura 2004:4 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2004 och 2005 Rekv nr 802870 Ura 2004:5 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2005 Rekv nr 802905 Ura 2004:6 Arbetsmarknadsutbildning 2003 – Uppföljning av


Ura 2005:1 Var finns jobben år 2005? Rekv nr802919 Ura 2005:2 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2005 och 2006 Rekv nr 802925 Ura 2005:3 Utvecklingen av bioteknikbranschen i Sverige Rekv nr 802933 Ura 2005:4 Arbetsmarknadsutbildning 2004 – Uppföljning av


Ura 2005:5 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2006 Rekv nr 802936 Ura 2005:6 Arbetsmarknadsutbildningens effekter för individen Rekv nr 802937 Ura 2006:1 Var finns jobben år 2006? Rekv nr 802932 Ura 2006:2 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2006 och 2007 Rekv nr 802984 Ura 2006:3 Personer med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga Rekv nr 802993 Ura 2006:4 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2007 Rekv nr 802994 Ura 2007:1 Var finns jobben år 2007? Rekv nr 802963 Ura 2007:2 Hur fungerar arbetsmarknaden – och vad kan

arbetsmarknadspolitiken bidra med? Rekv nr 803013

Ura 2007:2

Rapporten har rekv.nr 803 013

Serien Ura innehåller två återkommande redovisningar per år av ”Arbetsmarknadsutsikterna” och ”Var finns jobben” samt redovisningar från olika

utredningar som utförs inom AMS.

Rapporten beställs från Nässjötryckeriet AB, 571 82 Nässjö, 0380-795 00, fax 0380-751 80.

Pris 125 kr per rapport. Frakt tillkommer.

www.ams.se

Documents

Hur fungerar arbetsmarknaden – och vad kan ... · fokus på hur sysselsättning och arbetslöshet bestäms på lång och kort sikt. För det andra att, i ljuset av denna beskrivning,