Veřejná ekonomika

Veřejná ekonomika

Doc. Ing. Štefan Bugri, MPH, Ph.D.

Ing. Emília Pribišová, MPH, Ph.D.

Brno 2011

Recenzovali: prof. Ing. Jozef Kráľovič, CSc.

doc. JUDr. Ing. Oldřich Tvrdoň, CSc.

Jazyková korektura nebyla provedena, za jazykovou stránku odpovídá autor.

Název: Veřejná ekonomika

autor: doc. Ing. Štefan Bugri, MPH, Ph.D., Ing. Emília Pribišová, MPH, Ph.D.

Vydavatel: Vysoká škola Karla Engliše, a.s., Šujanovo nám. 356/1,

602 00 Brno

Tisk: GNT s.r.o.

Vydáno v roce: 2011

Vydání: první

ISBN 978-80-86710-30-3

©Štefan Bugri, Emília Pribišová, 2011

VSKE 3

Obsah

1 Vývoj názorov na verejnú ekonomiku a správu .............................................................. 8

1.1 Cíl: ..................................................................................................... 8

1.2 Průvodce studiem: .................................................................................. 8

1.3 Vývoj ekonomických teórií......................................................................... 8 1.3.1 Historický vývoj ekonómie a ekonomických teórií .................................................................... 8 1.3.2 Historické aspekty vývoja verejnej ekonomiky ....................................................................... 11 1.3.3 Historické aspekty vývoja verejnej správy ............................................................................ 13

1.4 Úkol .................................................................................................. 18

1.5 Shrnutí............................................................................................... 18

1.6 Kontrolní otázky ................................................................................... 18

1.7 Pojmy k zapamatování ........................................................................... 19

1.8 Literatura ........................................................................................... 19

2 Verejná ekonomika a verejný sektor ......................................................................20

2.1 Cíl: ................................................................................................... 20

2.2 Průvodce studiem: ................................................................................ 20

2.3 Národné hospodárstvo a verejný sektor ....................................................... 20 2.3.1 Verejná ekonomika ako súčasť ekonomických vied .................................................................. 20 2.3.2 Základné ekonomické otázky a verejný sektor ....................................................................... 21 2.3.3 Národné hospodárstvo a verejný sektor ............................................................................... 22 2.3.4 Vlastníctvo a verejný sektor ............................................................................................. 27

2.4 Úkol .................................................................................................. 29

2.5 Shrnutí............................................................................................... 29



2.8 Literatura ........................................................................................... 30

3 Ekonomické zdôvodnenie existencie verejného sektora a správy ....................................31

3.1 Cíl: ................................................................................................... 31


3.3 Dôvody existencie verejného sektora a verejnej správy ................................... 31 3.3.1 Paretovská optimalita a ekonómia blahobytu ......................................................................... 32 3.3.2 Zlyhanie trhu ako dôvod pre existenciu verejnej správy ............................................................ 33 3.3.3 Zlyhania vlády ............................................................................................................. 39 3.3.4 Teória verejnej voľby .................................................................................................... 40

3.4 Úkol .................................................................................................. 42

3.5 Shrnutí............................................................................................... 42



3.8 Literatura ........................................................................................... 44

4 Verejné financie ..............................................................................................45

4.1 Cíl: ................................................................................................... 45


4.3 Verejné financie ako súčasť fiškálnej politiky štátu ........................................ 45 4.3.1 Pojem a podstata verejných financií ................................................................................... 47 4.3.2 Verejné financie a ich funkcia .......................................................................................... 51

4 VSKE

4.3.3 Vláda a fiškálne funkcie .................................................................................................. 52 4.3.4 Verejné príjmy a verejné výdavky ...................................................................................... 53

4.4 Úkol .................................................................................................. 58

4.5 Shrnutí............................................................................................... 58



4.8 Literatura ........................................................................................... 60

5 Organizačná a rozpočtová funkcia verejnej správy .....................................................61

5.1 Cíl: ................................................................................................... 61


5.3 Organizačná a rozpočtová funkcia verejnej správy v ČR ................................... 61 5.3.1 Organizačná výstavba verejnej správy a jej princíp ................................................................. 61 5.3.2 Organizačná štruktúra verejnej správy v ČR .......................................................................... 63 5.3.3 Miestne rozpočty .......................................................................................................... 65

5.4 Úkol .................................................................................................. 69

5.5 Shrnutí............................................................................................... 70



5.8 Literatura ........................................................................................... 72

6 Rozhodovacia právomoc vo verejnej správe .............................................................73

6.1 Cíl: ................................................................................................... 73


6.3 Rozhodovacie procesy a verejná správa ....................................................... 73 6.3.1 Rozhodovacie procesy v štátnej správe ................................................................................ 74 6.3.2 Správa daní ................................................................................................................ 75

6.4 Úkol .................................................................................................. 78

6.5 Shrnutí............................................................................................... 78



6.8 Literatura ........................................................................................... 80

7 Personálna funkcia vo verejnej správe ...................................................................81

7.1 Cíl: ................................................................................................... 81


7.3 Personalistika a čudské zdroje vo verejnej správe .......................................... 81 7.3.1 Význam personálnej funkcie vo verejnej správe ..................................................................... 81 7.3.2 Etické aspekty osobnosti zamestnanca verejnej správy ............................................................. 89

7.4 Úkol .................................................................................................. 91

7.5 Shrnutí............................................................................................... 91



7.8 Literatura ........................................................................................... 93

8 Kontrolná funkcia vo verejnej správe .....................................................................94

8.1 Cíl: ................................................................................................... 94


8.3 Kontroly a kontrolný mechanizmus verejnej správy ........................................ 94 8.3.1 Druhy kontroly ............................................................................................................. 96 8.3.2 Formy kontroly ........................................................................................................... 100 8.3.3 Metodické fázy kontrolného procesu .................................................................................. 101

VSKE 5

8.3.4 Kontrolný systém verejnej správy v ČR ............................................................................... 101 8.4 Úkol ................................................................................................. 104

8.5 Shrnutí.............................................................................................. 104

8.6 Kontrolní otázky .................................................................................. 105

8.7 Pojmy k zapamatování .......................................................................... 105

8.8 Literatura .......................................................................................... 106

9 Organizácie pôsobiace vo verejnom sektore ČR ...................................................... 107

9.1 Cíl: .................................................................................................. 107

9.2 Průvodce studiem: ............................................................................... 107

9.3 Štátne a verejné organizácie verejného sektora v ČR ..................................... 107 9.3.1 Aplikácia zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlách ..................................................... 107 9.3.2 Organizačné zloţky štátu a príspevkové organizácie ................................................................ 109 9.3.3 Rozpočtové limity ........................................................................................................ 110 9.3.4 Aplikácia zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlách územných rozpočtov ........................... 112 9.3.5 Organizačné zloţky ÚSC a príspevkové organizácie ................................................................. 114 9.3.6 Organizačná zloţka ÚSC ................................................................................................. 114 9.3.7 Príspevkové organizácie krajov a obcí ................................................................................ 115

9.4 Úkol ................................................................................................. 116

9.5 Shrnutí.............................................................................................. 116

9.6 Kontrolní otázky .................................................................................. 117

9.7 Pojmy k zapamatování .......................................................................... 117

9.8 Literatura .......................................................................................... 118

6 VSKE

Úvod

Váţení študenti,

dostávajú sa Vám do rúk skriptá, ktoré Vám poskytnú prehľad o obsahovej náplni predmetu

Verejná ekonomika. Verejná ekonomika sa vyučuje ako povinný predmet v treťom ročníku štúdia a

je ukončený zápočtom a skúškou.

Výučba predmetu Verejná ekonomika nadväzuje na niektoré predmety ekonomického zamerania

ako je Mikroekonómia, Makroekonómia, Podniková ekonomika, Podnikové financie. Tento predmet

vybavuje študentov poznatkami o verejných financiách, verejnom sektore, verejných statkoch,

tvorbe a čerpaní štátneho rozpočtu, organizáciách pôsobiacich vo verejnom sektore, ktoré po

osvojení týchto znalostí sú predpokladom pre získanie ucelenejšieho a hlbšieho prehľadu o toku

finančných prostriedkov v štáte.

Skriptá obsahujú aj širší prehľad o tvorbe a čerpaní finančných prostriedkov vo verejnej správe a

samospráve ako aj ich kontrolou vynakladania účelnosti a efektívnosti týchto prostriedkov.

Cieľom je, aby študent v čo moţno najväčšej miere si osvojil kľúčové pojmy a s tým súvisiace

nadväznosti v ponímaní verejných financií a s tým súvisiacich činností.

Prajem Vám, aby študovanie tohto predmetu bolo čo moţno najjednoduchšie a najviac

zrozumiteľné vo všetkých jeho kapitolách. Nadobudnuté vedomosti získané štúdiom tohto

predmetu, by Vám malo pomôcť uľahčiť prácu pri Vašom ďalšom profesionálnom raste.

Štefan Bugri

Emília Pribišová

VSKE 7

Vysvětlení významu jednotlivých ikon

Příklad

Shrnutí

Úkol

Kontrolní otázky

Průvodce studiem

Pojmy k zapamatování

Literatura

Cvičení

Klíč ke cvičení

8 VSKE

1 Vývoj názorov na verejnú ekonomiku a správu

1.1 Cíl:

Cieľom kapitoly je získanie všeobecného prehľadu v oblasti vývoja názorov na verejnú ekonomiku

a vývoja ekonomických teórií:

ekonómia a ekonomické teórie a ich historický vývoj

základné aspekty vývoja verejnej ekonomiky

základné aspekty vývoja verejnej správy

verejná správa, základné pojmy, podstata verejnej správy

1.2 Průvodce studiem:

Tato kapitola sa zaoberá vývojom ekonomických teórií a ich vplyvom na rozvoj ekonomiky.

Zoznámite sa zo základnými pojmami a hlavnými predstaviteľmi ekonomických teórií ako aj ich

hlavnými prínosmi pre ekonomiku. Získate ucelený pohľad na vznik a vývoj ekonómie a ekonomiky

ako vedy s akcentom na verejnú ekonomiku v rámci verejnej správy.

Tato problematika je cieľom 2 hodinovej prednášky a 2 hodín samo štúdia. U jednotlivých tém je

uvedená literatúra, kde je poţadovaná problematika k naštudovaniu vymedzená stránkami.

1.3 Vývoj ekonomických teórií

1.3.1 Historický vývoj ekonómie a ekonomických teórií

Začiatky ekonómie, ekonomického myslenia ale aj konania nachádzame uţ v dávnej minulosti.

Prvotné začiatky ekonomických teórií sú aj v biblii, kde nachádzame poučenia o pôde, práci,

kapitáli, vzťahu k majetku. Práve rozvoj ekonomického myslenia v náboţenskom duchu patrí do

obdobia stredoveku. V Európe išlo hlavne o kresťanské učenie, v západnej Európe išlo o učenie

talianskeho dominikánskeho mnícha Tomáša Akvinského (1225 – 1274). Peniaze chápal ako

prostriedok výmeny, záruku na budúce statky a mieru hodnoty. Uţ v jeho učení sa objavuje význam

súkromného vlastníctva, ktoré je nevyhnutné pre ľudský ţivot. Obdobie novoveku je začiatkom

vzniku samostatných ekonomických teórií ako aj základov trhovej ekonomiky. Historicky sa

ekonómia vyčlenila z filozofie. Pre ekonómiu a jej vývoj ako vedy malo veľký vplyv starogrécke

filozofické myslenie predovšetkým Platóna a Aristotela. Aţ nástupom kapitalizmu (zhruba od roku

1500), kedy vznikol na prekonaných feudálnych základoch sa začala osamostatňovať a rozvíjať

ekonomická veda. Rýchly kultúrny, politický, sociálny a najmä vedecký vývoj vo všetkých

disciplínach bol príčinou opustenia náboţenských dogiem a nastolil cestu k racionálnemu, i keď

spočiatku nesystematickému, ale ekonomickému chápaniu národohospodárskych procesov.

Merkantilizmus predstavuje ekonomické myslenie a pokus o teoretické zdôvodnenie

základov trhovej ekonomiky. Vyvíjal sa v 17. – 18. storočí hlavne v Anglicku Thomas Mun (1571 -

1641), a vo Francúzsku Jean Baptiste Colbert ( 1619 – 1683). Cieľom merkantilistov bolo zaistiť

maximalizáciu príjmov do štátnej pokladnice, pretoţe podľa nich bohatstvo zeme záviselo od

mnoţstva striebra a zlata, ktorý za najdôleţitejší zdroj bohatstva merkantilisti povaţovali

zahraničný obchod, ktorý zabezpečoval prílev drahých kovov do krajiny. Vývoz drahých kovov bol

prevaţne zakázaný, obchodníci získané peniaze z predaja museli pouţiť v danej krajine. Cieľom

tohto konania bolo dosiahnuť aktívnu peňaţnú bilanciu.

VSKE 9

Ako reakcia na merkantilizmus v druhej polovici 18. storočia vzniklo a vyvíjalo sa učenie

fyziokratizmus. Fyziokratizmus je povaţovaný za prvú prepracovanú ekonomickú teóriu, pričom

vykonal prvé kroky k osamostatneniu ekonómie ako samostatnej vedeckej disciplíny. Toto učenie

bolo zaloţené na odmietaní preceňovania významu peňazí a drahých kovov ako hlavného zdroja

bohatstva. Za základný zdroj bohatstva povaţovali v krajine poľnohospodárstvo.

Hlavným predstaviteľom fyziokratizmu bol Francois Quesnay (1694 – 1774), osobný lekár

francúzskeho kráľa Ľudovíta XIV. Ekonómiou sa začal zaoberať ako 60-ročný.

Vznik a vývoj ekonómie ako samostatnej vedy

Ekonómia, ako samostatný pojem má vznik ešte v prvopočiatku našej spoločnosti,

ekonómia ako veda však vznikla aţ v II. polovici 18. storočia. Vznik a história ekonomickej vedy

súvisí so vznikom klasickej ekonómie. Jej hlavnými predstaviteľmi boli Adam Smith, David

Ricardo, Thomas Róbert Malthus, Jean Baptiste Say, a iní.

Prvým predstaviteľom, s ktorým sa spájajú základy klasickej ekonómie je Adam Smith

(1723 – 1790), ktorý bol stúpencom hospodárskej slobody. Podľa neho ak je zabezpečená sloboda

človeka, podnikania i vlastníctva, je umoţnené fungovanie trhovej ekonomiky. Človek sa v trhovej

ekonomike správa ako egoista, ktorý sleduje iba svoj vlastný záujem, ktorý je hybnou silou celého

ekonomického vývoja.

Štát v tomto prípade má za úlohu:

ochraňovať krajinu pred vonkajším nebezpečenstvom,

budovať a udržiavať verejné zariadenia v štáte,

udržiavať poriadok krajiny a spravodlivosť vo vnútri krajiny.

Na Smithovo učenie nadväzuje David Ricardo (1772 - 1823), ktorý sa venoval hlavne

problematike peňazí a peňaţného obehu. Je známy svojím dielom „Zásady politickej ekonómie

a zdaňovania“, ktoré vydal aţ v roku 1817. Bol stúpencom kvantitatívnej teórie peňazí. Ak sa

zväčší mnoţstvo peňazí v obehu, tak sa zvýšia aj ceny, pretoţe tie isté produkty sú vymieňané za

väčšie mnoţstvo peňazí a naopak, ak sa zníţi mnoţstvo peňazí, ceny klesnú.

Thomas Róbert Malthus (1766 – 1834) – bol hlavným kritikom teórie pracovnej hodnoty D.

Ricarda. Je známy svojou teóriou, podľa ktorej obyvateľstvo rastie geometrickým radom, teda

rýchlejšie ako potraviny, ktoré sa rozmnoţujú aritmetickým radom. Rozdiely medzi nimi zmierňujú

preventívne a pozitívne prekáţky.

Jean Baptiste Say (1767 – 1832) – bol kritikom učenia A. Smitha, kde poukazoval na to, ţe

výroba tovarov predstavuje tvorbu uţitočných vecí, na ktorých sa spolupodieľajú tri výrobné

faktory – práca, pôda a kapitál a z nich má kaţdý za svoju sluţbu nárok na odmenu, teda mzdu,

rentu a zisk. Postupne od 16. do 19. storočia vznikalo učenie utopického socializmu, ktoré

vychádzalo z myšlienky, ţe iba rozumom môţe byť novo objavený a aj uskutočňovaný „správny“

spoločenský poriadok. Tento smer bol priamou reakciou na negatívne dopady rozvíjajúceho sa

kapitalizmu na priemyslové robotníctvo, zneuţívanie lacnej pracovnej sily u detí a ďalších váţnych

sociálnych javov. K zakladateľom ranného utopického socializmu patria Thomas More (1478 –

1535), autor diela Utópia, prvé dielo zo stredovekých utópií, teda diel odohrávajúcich sa vo

vysnenej, ideálnej, neexistujúcej spoločnosti. Thomas Campanella (1568 – 1639), autor slávneho

diela Slnečný štát. V prvej tretine 19. storočia vzniklo učenie vrcholného utopického socializmu

v dielach Angličana Roberta Owena ( 1771 – 1858). Zaviedol podporu v starobe a nemocenskú

podporu. Pracovný deň obmedzil na 10 hodín. Tieţ zakázal prácu deťom. Neskôr pôsobil Francúz

Henri de Saint – Simon (1760 – 1825), ktorý zastával názor, ţe spoločnosť by mala byť zaloţená

na vedecky organizovanom, plánovitom obrovskom priemysle.

10 VSKE

Išlo by však o centrálne spoločenské riadenie národného hospodárstva, avšak súkromné

vlastníctvo a triády by zostali zachované. Vládnuce postavenie by mala mať veda a priemysel,

vedci a priemyselníci, ku ktorým priraďujeme továrnikov, obchodníkov, bankárov a robotníkov.

Charles Fourier (1772 – 1837) - utopický socializmus povaţuje súkromné vlastníctvo za hlavnú

príčinu sociálno - ekonomických problémov kapitalizmu. Ich koncepcie usporiadania spoločnosti

spočívali v spoločenskom vlastníctve. Tvrdil, ţe zlý nie je človek, ale spoločnosť, v ktorej ţije,

preto je nutné vytvoriť také spoločenské podmienky, ktoré by napomáhali plnému uspokojovaniu

ľudských vášní, ich rozvoja a rozkvetu. K rôznym ekonomickým názorom prispel marxizmom aj

Karol Marx (1818 – 1883), ktorý nadviazal na ekonomickú teóriu A. Smitha a D. Ricarda a ďalej

rozvinul teóriu pracovnej hodnoty. Oddelil podstatu pojmov práca a pracovná sila, keďţe pracovná

sila dokáţe vytvoriť vyššiu hodnotu akú má ona sama, čo tvorí základ nadhodnoty. Nadhodnota je

podľa Marxa v kapitalizme základom vykorisťovania. Marxizmus predstavuje teóriu nadhodnoty

vytváranú robotníckou triedou, ktorú si bez zásluh privlastňujú vykorisťovatelia, t.j. vlastníci

kapitálu a pozemkoví vlastníci. Z tohto Marx vyvodil protirečivosť záujmov robotníkov

a kapitalistov, pričom vykorisťovanie sa dá odstrániť sociálnou revolúciou. Svoje názory predstavil

vo svojej 3-dielnej práci Kapitál (1867, 1885, 1894), ktorý tvoril základ a východisko ekonomickej

organizácie spoločnosti bývalých socialistických krajín. Jeho ekonomickú teóriu ďalej rozvíjali

Friedrich Engels ( 1820 – 1895) a Vladimír Ilíč Lenin (1870 – 1924).

Učenie a tradície Smitha a Ricarda rozvíjala v ďalšom období neoklasická ekonómia (v 70.

rokoch 19. storočia), ktorá sa označuje tieţ ako škola hraničnej užitočnosti. Orientovala sa najmä

na analyzovanie ponuky a dopytu, cenu a spotrebu, pričom sa zamerala aj na mikroekonómiu,

snaţila sa o matematizáciu ekonomických vied, ktoré boli do tejto doby iba slovne dedukované.

Priniesla teóriu limitnej produktivity a limitných nákladov, teóriu celkovej rovnováhy. Cieľom

neoklasickej ekonómie bolo aj vysvetlenie novej alternatívnej teórie hodnoty k teórii pracovnej

hodnoty. Za základ tejto teórie postavili princíp hraničnej uţitočnosti, na základe čoho sa usiloval

vysvetliť, akú úlohu majú v dopyte po tovaroch spotrebiteľské preferencie – uţitočnosť. Stúpenci –

ekonómovia neoklasickej ekonómie vysvetlili, ţe dopyt aj ponuka závisia od hraničnej uţitočnosti

a na tomto základe vysvetlili proces tvorby rovnováţnej ceny. Významnými predstaviteľmi tejto

školy boli A. Marshall, V. Pareto.

Keynesovskú makroekonomickú teóriu vytvoril v 30. rokoch 20. storočia anglický ekonóm

John Maynard Keynes (1883 – 1946). Zaoberala sa predovšetkým úlohou štátu v ekonomike

a hospodárskou politikou. Cieľom jeho teórie bolo zdôvodniť potrebu štátnych zásahov do trhovej

ekonomiky. Podľa Keynesa a jeho teórie efektívneho dopytu úroveň makroekonomických veličín

ako objem výroby, zamestnanosť, národný dôchodok závisia od celkového kúpyschopného dopytu

a nie od celkových výrobných moţností danej ekonomiky. Keynesovská makroekonómia sa stala

teoretickým základom hospodárskej politiky vyspelých trhových ekonomík aţ do polovice 70 rokov.

Pôsobenie štátu v ekonomike sa môţe dosiahnuť dvoma formami hospodárskej politiky:

rozpočtovým regulovaním ekonomiky (prostredníctvom štátneho rozpočtu) a

peňažným a úverovým regulovaním (ovplyvňovať množstvo peňazí v obehu a tým aj

celkový efektívny dopyt, celkovú úroveň zamestnanosti, výroby a hrubého domáceho

produktu).

V Keynesovskom poňatí je úlohou štátu dbať o to, aby vyspelá trhová ekonomika plne vyuţívala

všetky zdroje, ktoré má k dispozícii, najmä pracovné zdroje. Tým však úloha štátu v trhovej

ekonomike končí.

VSKE 11

V 30. rokoch 20. storočia sa v Nemecku začal formovať nový smer – neoliberalizmus, ktorý

na jednej strane vyzdvihuje slobodnú konkurenciu a trhový mechanizmus, ale na druhej strane

navrhuje štátne zásahy do ekonomiky, ktoré by nepôsobili proti trhovému mechanizmu a štát plní

iba tie úlohy, ktoré presahujú moţnosti jednotlivca. Od 70. rokov sa keynesovské štátne zásahy

stávajú neúčinné, čo sa prejavilo i v problémoch mnohých vyspelých trhových ekonomík. Do

popredia sa dostávajú teórie, ktoré vyzdvihujú význam slobodného trhu bez štátnych zásahov.

Jednou z takýchto teórií je monetarizmus, ale aj teória racionálnych očakávaní a teória ekonómie

ponuky. Monetarizmus je ekonomická teória, v ktorej je zdôrazňovaná hodnota peňazí, čo vyplýva

uţ z názvu. V 50. rokoch bol monetarizmus chápaný skôr ako podnet k zamysleniu sa o význame

peňazí a nie ako plnohodnotná alternatíva.

Hlavným predstaviteľom monetarizmu je Milton Friedman (1912 – 2006), nositeľ

Nobelovej ceny za ekonómiu (1976). Odmieta štátne zásahy a chápe ich ako zásah do osobnej

slobody. Základom úspešného fungovania ekonomiky je rovnováha na peňaţnom trhu, ktorá sa

vysvetľuje pomocou kvantitatívnej teórie peňazí. Pre aktivitu a tvorivosť musia byť zo strany štátu

vytvorené podmienky, ktorými ekonómia ponuky rozumie daňovú reformu a zniţovanie daní. Je

potrebné ľudí motivovať k záujmu o prácu, investície a úspory.

Opatrenia v oblasti daňovej politiky smerujú k zniţovaniu daňových únikov a podvodov

a prispievajú k celkovému ozdraveniu ekonomiky. Monetárnej politike pripisoval Friedman

(krátkodobo) vysokú účinnosť. Vzhľadom k záverom plynúcim z novej kvantitatívnej teórie peňazí

však odmietal ich vyuţívanie k ovplyvňovaniu agregátneho dopytu.

V ekonomickej teórii nachádzame dva hlavné teoretické prúdy, z ktorých postupne vznikli

dve protichodné tendencie, tak v ekonomickej oblasti ako aj v hospodárskej politike.

Prvý prúd uprednostňuje jednoznačne neviditeľnú ruku trhu a trhového mechanizmu.

Nazýva sa klasická, resp. neoklasická teória (Smith, Marshall, Hayek, Friedman).

Ekonómovia sa opierajú a automatické fungovanie trhu a vytváranie ekonomickej rovnováhy,

snaţia sa zredukovať štátne zásahy, odporúčajú vyuţívať hlavne monetárne nástroje.

Druhý prúd vychádza z toho, ţe neviditeľná ruka trhu môţe byť čiastočne alebo úplne

ochromená a preto sú potrebné štátne zásahy – keynesovský prúd (Keynes, Hansen, Doman,

a ďalší).

Títo ekonómovia odporúčajú najmä aktívnu rozpočtovú politiku, ktorá má zvýšiť efektívny

dopyt a tým aj celkovú úroveň výroby a zamestnanosť. Postupne dochádza k vzájomnému

ovplyvňovaniu a prelínaniu keynesovskej teórie a neoklasickej teórie. Začala sa prejavovať

tendencia spojenia týchto dvoch hlavných smerov ekonomickej teórie. Toto vzájomné prelínanie

a ovplyvňovanie sa nazýva neoklasická syntéza, ktorej podstatou je snaha o interpretáciu

keynesovskej ekonomickej teórie v súlade s obsahom neoklasickej ekonómie. Neoklasická syntéza

vychádza z viery v samoregulujúcu schopnosť trhových ekonomík, ktoré zaisťujú plné vyuţívanie

zdrojov a z faktov, ţe v krátkom období môţe ekonomika stratiť schopnosť samoregulácie vďaka

prekáţkam, ktoré bránia automatickému obnovovaniu rovnováhy.

Hlavným predstaviteľom neoklasickej syntézy bol v 50. a 60. rokoch 20. storočia Paul

Anthony Samuelson (1915 – 2009).

1.3.2 Historické aspekty vývoja verejnej ekonomiky

V roku 1776 Adam Smith, Škót vyučujúci etiku, teológiu a filozofiu na univerzite

v Glasgowe, dokončil knihu nazvanú Pojednanie o podstate a príčinách bohatstva národov, ktorou

boli poloţené základy modernej ekonómie. Smith je zakladateľ ekonómie, veril v rovnosť medzi

ľuďmi, veril, ţe vlády majú tendenciu plytvať peniazmi, veril vo výhody obmedzenej úlohy vlády

v ekonomickej oblasti, čím sa nepriamo venoval problému verejnej správy.

12 VSKE

Veľký záujem A. Smitha o ekonómiu, či politickú ekonómiu, uţ nenasledovali nasledujúce

generácie ekonómov, ktoré sa zaoberali skúmaním zúţených matematizovaných, od reality

odtrhnutých teoretických modelov súkromného trhu. Ekonómovia 19. storočia vo veľkej miere

abstrahovali od verejného sektora, keď sa obmedzovali na tvrdenie o potrebnosti existencie vlády

s obmedzenými právomocami, ktorá zabezpečí len národnú obranu, políciu a súdnictvo.

Výnimkou bol Karol Marx, ktorý vypracoval podnetnú, ale mätúcu ekonomickú teóriu štátu

v čase, keď sa väčšina ostatných ekonómov skúmaním tohto problému ani nezačala zaoberať. Marx

vyjadril názor, ţe štát je nástrojom, ktorý vyuţíva vládnuca trieda na to, aby ovládala opozičné

triedy. Podľa Marxa je vláda „výkonnou zloţkou burţoázie“, chráni vlastníctvo triedy kapitalistov

a uskutočňuje politiku, ktorá slúţi jej záujmom. Marxova teória štátu je zaloţená na jeho teórií

racionálnych, vlastnými záujmami motivovaných sociálnych tried, ktoré určil na základe

vlastníckych vzťahov.

Do začiatku 20. storočia ekonómovia rozpracovali len jednu z častí ekonómie, ktorá sa

zaoberala vládou. Boli to verejné financie, ktoré primárne riešili problematiku princípov zdanenia,

ale nezaoberali sa efektívnosťou vládnych výdajov financovaných z daňových príjmov. Do začiatku

20. storočia ekonómia ako vedná disciplína so svojimi modelmi konkurenčného správania

a racionálnych kupujúcich, predávajúcich a investorov, popísala fungovanie ekonomického trhu

a definovala presné podmienky nevyhnutné na maximalizáciu ekonomického blahobytu. Ak

fungovanie a význam súkromného trhu boli veľmi dokonale popísané, takmer neexistovala teória,

ktorá by popísala metodológiu jeho alternatívy, verejného sektora. Jednotlivci sa pokúšali odhaliť

a uspokojovať svoje potreby po verejných statkoch prostredníctvom mechanizmu kolektívneho

rozhodovania napríklad na politickom trhu. Verejný sektor uţ vtedy predstavoval alternatívu

súkromného sektora. Vedci a ľudia z praxe mali o verejnom sektore romantické predstavy. Beţne

sa predpokladalo, ţe vláda koná v záujme verejného blaha a dokáţe napraviť nedostatky

súkromného trhu bez toho, aby na obyvateľov uvalila akékoľvek náklady. Existovali ale aj vedci,

ktorí boli výnimkou a pokúšali sa zamerať svoju pozornosť na analýzu verejného sektora, ale písali

skôr, ako prišiel ich čas a väčšia časť ich výskumu sa buď stretla s nezáujmom, alebo nebola ďalej

rozpracovaná.

Uţ od konca 19. a začiatku 20. storočia sa stretávame s názorom, ţe neustále narastá

podiel štátnych výdajov na hrubom domácom produkte. Túto hypotézu vyslovil Adolf Wagner,

nemecký ekonóm (1835 – 1917), významný zástupca Bismarckovej finančnej politiky

a v súčasnosti sa často hovorí o tzv. Wagnerovou zákone. Aj keď sa historický vývoj uberal „v

súlade“ s Wagnerovou hypotézou o rastúcom podiele verejných výdavkov na HDP, je jej pouţívanie

pre vysvetľovanie príčin novodobého, súčasného vývoja problematické a býva predmetom kritiky.

Johan Gustaf Knut Wicksell (1851- 1926), švédsky ekonóm z konca 19. storočia, chcel rozšíriť

ekonomickú analýzu na vládne rozhodovanie. Zastával názor, ţe dane a výdaje, o ktorých rokuje

parlament, by sa mali povaţovať za jeden celok, ktorý by sa mal prijať len vtedy, ak má

jednomyseľnú podporu. Wicksell to zdôvodňoval tým, ţe väčšina by mala prijať rozpočet, ktorý by

jej vyhovoval, pričom daňové zaťaţenie by presunula na menšinu.

Jeho pohľad na vládu a verejný sektor poznačil väčšinu prác z oblasti teórie verejnej voľby.

Súčasný záujem vedcov o vyuţitie metodológie ekonómie v štátnej správe vyšiel z ekonomických

aspektov verejných financií, ktoré sa aţ do polovice 20. storočia obmedzovali na tradičnú analýzu

daní. Aţ v priebehu 50. rokov, ako sa jednotliví vedci začali zaoberať nielen otázkami zdanenia,

ale aj vládnymi výdajmi, získali verejné financie novú, súčasnú dimenziu. Rastúci záujem o tento

problém vyjadruje skutočnosť, ţe traja ekonómovia zaoberajúci sa oblasťou verejného trhu získali

Nobelovu cenu. Nobelova cena za ekonómiu bola po prvýkrát udelená v roku 1969. Paul Anthony

Samuelson ju získal v roku 1970, Kennet Arrow v roku 1972 a James Buchanan v roku 1986.

VSKE 13

1.3.3 Historické aspekty vývoja verejnej správy

Nemenej zaujímavý je aj pohľad sociológa na vývoj verejnej správy v historickom

kontexte. Ak by sme chceli sledovať začiatky jej vývoja, vyţadovalo by to začať kdesi hlboko

v staroveku a skúmať oddelene správne praktiky antického sveta, starého Egypta, či starej Číny. Aţ

do konca stredoveku neexistovala v Európe všadeprítomná štátna moc, schopná kdekoľvek na

svojom území zasiahnuť proti všetkému, čo nie je v súlade s jej záujmami. Moderná spoločnosť

priniesla zmeny, ktoré majú v programe neustály vzostup, ktorý nikdy nekončí a stále sa

rozrastajúci pokrok. Základy novodobej verejnej správy väčšina autorov kladie do prvej polovice

17. storočia. V našich podmienkach sa jej vznik dáva do súvislosti s ukončením 30-ročnej vojny

a s oslabením tureckého panstva v Európe. Tieto okolnosti si vynútili potrebu vyššej moci nad

novou štruktúrou usporiadania krajín ako novej politickej reality. Štát, vladári potrebujú správu,

ktorá bude spoľahlivo vykonávať funkciu aparátu štátu, najmä vo veciach finančných, daňových,

vojenských, občianskych, ap.

Teoretický záujem o správu sa v tejto podobe realizoval iba na príkladoch štátnej správy,

čo viedlo k tomu, ţe povaha verejnej správy bola často stotoţňovaná so štátnou správou. Verejná

správa existovala uţ predtým v inštitútoch hospodárskych, súkromných i verejných systémoch,

komunálnych a vojenských, jej štúdium však bolo účelové, menej teoretické. Uplatňovala sa téza,

ţe „správa je zväzok, ktorý udržuje štát pohromade duchom riadiacim a usporiadacím a na

základe obecnej vôle usmerňuje rozmanité funkcie ľudského spoločenstva“.

Pojem a podstata verejnej správy

Pri skúmaní pojmu verejnej správy nájdeme veľmi mnoho rôznych názorov a pokusov

o vyjadrenie jej obsahu, jej vysvetlenie. Veľký počet názorov a pouţitých hľadísk je vyvolaný

historickou diferenciáciou samotného pojmu „správa“ pod vplyvom jeho vývoja v spoločenských,

prírodných a technických vedách. Správa spája tradičné a historicky konštituované vedné odbory

ako je právo, hospodárska náuka, sociálne vedy a správne teórie.

Nové aplikované vedné disciplíny prinášajú nové metódy skúmania a pohľady, čím sa pôvodné

chápanie správy obohacuje. V súčasnej dobe narastá význam pojmu správy najmä z hľadiska úloh

a funkcií správy ako verejnej správy. S prehodnocovaním vplyvu spoločenského riadenia na obsah

spoločenskej správy ako pojmu zisťujeme, ţe je potrebné ho chápať špecificky, ale zároveň

rovnocenne so všetkými moţnými ďalšími prejavmi správnych činností (kybernetiky, riadenia,

rozhodovania, informácií, hospodárenia, práva, účtovníctva).

Takto chápaná správa zahŕňa funkcie a činnosti vykonávané s trvalým účelom cieľovo rozvíjať

a zabezpečovať záleţitosti organizácie štátu, čo znamená správu vecí verejných i súkromných,

zabezpečenie chodu vecí spoločného záujmu.

Ak k pojmu riadenie priraďujeme subjekty ako vstup, výstup, spätnú väzbu, reguláciu a ich

vzájomné vzťahy, pojem správy je obohatený ešte o prvky práva a právnej subjektivity

spravujúcich i spravovaných. V praxi sa stretávame s viacerými aspektmi nazerania na význam

verejnej správy hlavne z pohľadu práva, ekonomiky, riadenia, ale aj aspekt spoločensko-politický

a sociálny. Ich súhrn vytvára určitý základ na porovnanie objektov verejnej správy a hospodárskej

politiky. Verejná správa je z tohto integrálneho pohľadu charakterizovaná ako súhrn metód,

opatrení, spôsobov a postupov, ktoré uvádzajú do chodu mechanizmus hospodárskej politiky,

zabezpečujú jej ciele, reguláciu a rozvoj.

14 VSKE

Podstata hospodárskej politiky

Hospodárska politika je súhrn opatrení štátu v určitom období. Vymedzuje sa ako súhrn cieľov,

nástrojov, rozhodovacích procesov a opatrení štátu v jednotlivých oblastiach ekonomickej reality.

Teoretickým základom hospodárskej politiky do 70-tych rokov bolo keynesovstvo (tvrdia, ţe sú

potrebné zásahy štátu), resp. neokeynesovstvo, čo tvorí jeden výrazný teoretický prúd. Po tomto

období sa presadzuje neokonzervatívny myšlienkový prúd.

Subjekty hospodárskej politiky

Hlavným subjektom hospodárskej politiky je štát. Ďalej sú to všetky inštitúcie, organizácie ale

i jednotlivci, ktorí na základe svojich kompetencií alebo politickej moci formulujú politické

a ekonomické ciele, na ich dosiahnutie vytvárajú podmienky a nástroje pre ekonomickú činnosť.

Medzi kľúčové subjekty štátneho aparátu patrí parlament a vláda. Vláda riadi štátne inštitúcie, a to

centrálnu banku, ministerstvá a iné vládne úrady, výskumné a expertné organizácie.

V rámci regionálnych integračných zoskupení fungujú nadnárodné orgány, ktoré tieţ presadzujú

svoju vlastnú hospodársku politiku. Na nadnárodnej úrovni prijímajú rozhodnutia riadiace centrá

transnacionálnych korporácií.

Na medzinárodnej úrovni sa formuje hospodárska politika medzinárodných organizácií. Tie sú

samostatnými subjektmi a realizujú svoju hospodársku politiku.

Ciele hospodárskej politiky

Z časového hľadiska rozlišujeme ciele hospodárskej politiky:

krátkodobé (dni, týţdne, mesiace),

strednodobé (1 aţ 5 rokov),

dlhodobé (5 aţ 20 rokov).

Najčastejšie sledované ciele:

Zamestnanosť – nejde o dosiahnutie 100% zamestnanosti, ale o udrţane nezamestnanosti

na úrovni, ktorá sa pribliţuje k prirodzenej miere nezamestnanosti,

Cenová stabilita – pri jej zaisťovaní sa vláda snaţí minimalizovať zmeny cien a zabraňovať

neočakávaným cenovým šokom,

Rovnováha platobnej bilancie – štátne orgány pôsobia na rovnováhu platobnej bilancie

a stabilitu menových kurzov,

Ekonomický rast – jedná sa o rast reálneho produktu, ktorý má rásť rovnomerne a takým

tempom, aby bola zaistená cenová stabilita a predpokladaná zamestnanosť,

Spravodlivé rozdeľovanie dôchodkov – je súčasťou sociálnej politiky.

Ak je hospodárska politika zameraná na tieto ciele nazýva sa aj stabilizačná politika.

Funkcie hospodárskej politiky

Efektívnosť – štát sleduje fungovanie ekonomiky, zmierňuje negatívnosť činnosti monopolov.

Rovnosť – zabezpečuje ju systém prerozdeľovaním dôchodkov, sociálnej pomoci, systémov

zdaňovania.

Stabilita – úlohou štátu je zabezpečiť primeraný rastúci HDP, dostatočne vysokú zamestnanosť,

cenovú stabilitu a rovnováhu platobnej bilancie.

VSKE 15

Nástroje hospodárskej politiky

Voľba nástrojov závisí od poţiadaviek ekonomickej praxe a teoretických predstáv, tzn. ktoré

makroekonomické agregáty chceme ovplyvňovať a čo je príčinou ich zmien.

Všeobecne je známe, ţe cenová hladina a zamestnanosť sú pod vplyvom týchto faktorov:

celkové výdavky súkromného a štátneho sektora,

peňaţná masa,

úroková sadzba,

celkový nominálny dôchodok,

platobná bilancia,

menový kurz.

Štát zasahuje prostredníctvom nástrojov usporiadaných do systémových skupín, ktoré

označujeme ako čiastkové hospodárske politiky. Sú to:

· peňažná a úverová politika – monetárna politika (nástroje, ktoré súvisia s emisiou peňazí,

mnoţstvom peňazí a s úverom),

· rozpočtová politika – fiškálna politika (nástroje súvisiace so štátnym rozpočtom),

· dôchodková politika (nástroje súvisiace so znovu rozdeľovaním dôchodkov, vývojom dôchodkov a

majetku),

· vonkajšia obchodná a menová politika (nástroje súvisiace s medzinárodným obchodom,

medzinárodnými platbami, pohybom kapitálu).

Jednotlivé nástroje sa preferujú na základe typov hospodárskej politiky. V praxi sa nástroje

pouţívajú súčasne, ale niektoré sa stanú dominantnými podľa konkrétnej ekonomickej situácie.

Typy hospodárskej politiky

Vymedzujú sa na základe toho, ktorá väzba je prioritná vo vzťahu k zamestnanosti a cenovej

hladine. Rozoznávame:

a) Keynesovská hospodárska politika je spojená s menom anglického ekonóma Johna Maynarda

Keynesa. Zameral sa na reguláciu agregátneho dopytu s cieľom stabilizovať hospodársky vývoj

a zabezpečiť plnú zamestnanosť. To znamená, ţe výroba – ponuka musí mať zabezpečený na

trhu dostatočný dopyt. Štát prostredníctvom ekonomických nástrojov má podporovať rast dopytu

(efektívny dopyt), doplňovať súkromné výdavky štátnymi výdavkami. Štátne výdavky poskytuje

štátny rozpočet. Za najdôleţitejšie povaţujú keynesovci nástroje rozpočtovej (fiškálnej) politiky,

a nástroje monetárnej politiky sú často v úzadí. To je aj dôvodom na označovanie keynesovsta

fiškalizmom.

b) Neokeynesovský typ hospodárskej politiky je vývojovým prúdom keynesovstva. Odporúča, aby

štátne orgány pruţne reagovali na vývoj hospodárstva a plynule korigovali svojimi opatreniami

poruchy v ekonomike. Za svoj hlavný cieľ povaţuje aj plnú zamestnanosť. Pozornosť venuje

i cenovej stabilite ako nevyhnutnej podmienke realizácie hlavného cieľa. Na cenovú stabilitu

odporúča štátu pôsobiť reguláciou ponuky peňazí. Neokeynesovstvo chce účinne pôsobiť na

ekonomiku kombináciou nástrojov fiškálnej a monetárnej politiky.

16 VSKE

c) Neokonzervatívny typ hospodárskej politiky – určujúcou väzbou je vzťah peňaţnej masy

k cenovej hladine a zamestnanosti. Uprednostňuje sa pouţitie nástrojov monetárnej politiky:

peňaţná politika peňaţná masa cenová hladina a zamestnanosť. Neokonzervatívci

presadzujú obmedzovanie štátnych zásahov do ekonomiky. Štát má však vytvárať optimálne

podmienky na fungovanie trhového mechanizmu. Má stanoviť presné a dlhodobo platné pravidlá

pre trhové subjekty, ale minimalizovať štátne zásahy do reprodukčného procesu. Pripúšťajú

politiku usmerňovania mnoţstva peňazí v obehu prostredníctvom riadnej ponuky peňazí. Táto

teória vyúsťuje do ponukovo orientovaného smeru hospodárskej politiky, ktorej zámerom je

zvyšovanie agregátnej ponuky podnecovaním trhu. Konečným cieľom je dosiahnutie

ekonomického rastu zvýšením investičnej činnosti.

Hospodárska politika bez verejnej správy nemôţe existovať a politické sily štátu nemôţu plniť

svoje poslanie. A naopak, verejná správa bez hospodárskej politiky stráca svoje postavenie

a význam, pretoţe stráca objekt a smer pre svoje pôsobenie. Ak hovoríme o verejnej správe,

potom si musíme uvedomiť, ţe na strane druhej ako protipól sa formuje správa súkromná.

Rozdiel medzi nimi spočíva v dvoch prvkoch:

v právnej viazanosti subjektu správy,

v cieľoch, ktoré sa výkonom správy majú dosiahnuť.

Súkromná správa vychádza z predpokladu, ţe nositeľ správy je celkom voľný pri svojom

správaní.

Právny poriadok mu vymedzuje len rámec jednania, čo znamená, ţe kaţdý môţe robiť čo nie

je zákonom zakázané. Je to ľubovoľná činnosť človeka zameraná na dosiahnutie osobných cieľov.

Verejná správa je na rozdiel od súkromnej správy viazaná na právny poriadok. Môţe spravovať

a vykonávať len to, čo je určené právnym predpisom, najčastejšie sústavou predpisov špecificky

určených pre určitý orgán správy. V predpise sú určené kompetencie verejného orgánu, čo

znamená prevahu prvku normatívneho správania vo verejnej správe nad prvkom osobným. V zásade

verejná správa bola historicky vţdy vyjadrená ako organizačná, zákonná a exekutívna činnosť,

ktorá podlieha a je spravovaná výkonnou mocou, vládou. Vláda štátu je v ČR postavená

Ústavou ČR (ústavný zákon č. 1/1993 Sb. v znení ústavného zákona č. 347/1997 Sb. v znení

neskorších úprav) do polohy výkonnej moci ako jej vrcholný orgán. Na zabezpečenie výkonnej moci

štátu sa vyuţíva inštitút štátnej správy, do ktorej patria ústredné orgány štátnej správy a miestne

orgány štátnej správy. V súčasnosti sa objektívne presadzuje poznatok, ţe rámec verejnej správy

nemôţe byť daný iba štátnymi a inými verejnými orgánmi, ale verejné sa musí prelínať so

súkromným. Verejný záujem musí byť v konečnom dôsledku v tom, ţe vytvára priestor aj

samospráve, individuálnemu v sociálnej a ekonomickej oblasti a tým mu slúţi. V demokratickom

štáte predstavuje verejná správa významnú organizátorskú silu, ktorá svojimi činnosťami, cieľmi,

nástrojmi a metódami formuje a vyuţíva spoločenské inštitúcie, určité „pravidlá hry“

a zabezpečuje plnenie stanovených spoločenských, politických a sociálno-ekonomických záujmov

štátu. Objekty, metódy a ciele verejnej správy sú obsiahnuté v právnom poriadku štátu

a konkretizované v právnych činnostiach orgánov štátu. Právne zabezpečenie činnosti výkonnej

moci dáva verejnej správe hlavnú a účinnú formu pôsobenia na ţivot spoločnosti i občanov.

VSKE 17

Verejná správa sa bezprostredne dotýka kaţdého člena spoločnosti hlavne svojou zloţkou

výkonnej moci štátu a vyšších územných samosprávnych celkov. Verejná správa má preto pomerne

komplikovanú štruktúru, ktorá zahŕňa výkonnú moc štátu, ktorá sa člení na ústrednú štátnu správu

a miestnu štátnu správu, ďalej samosprávu a obce. Verejná správa je spravovanie verejných

záleţitostí v občianskej spoločnosti. Jednotlivé záleţitosti sa stávajú verejnými preto, ţe presiahli

hranice súkromného vlastníctva a záujmu a týkajú sa existencie mnohých ďalších subjektov

v spoločnosti, z dôvodu zlyhania trhu i vlády. Preto verejná správa a jej orgány vykonávajú správu

štátu vo verejnom záujme. Subjekty a orgány, ktoré ju vykonávajú, uskutočňujú ju ako činnosť,

ktorá je právom a na základe zákona uloţená ako povinnosť konať vo veci spoločného záujmu. Na

to majú zákonom zabezpečené finančné a právne postavenie verejnoprávnych subjektov. Verejná

správa je vţdy odvodená od postavenia zákonodarných, výkonných a súdnych orgánov štátu.

Verejná správa je odvodená z výkonu funkcií štátnych a samosprávnych orgánov, ktorými sa

zabezpečujú rozhodnutia zákonodarných orgánov, súdnej a výkonnej moci v rôznej štruktúre a na

mnohých stupňoch. Preto je moţné verejnú správu definovať ako rozhodovaciu činnosť

vykonávanú na to zmocnenými orgánmi na základe zákona, v rozsahu prikázanej pôsobnosti

a právomoci a zameranú na zabezpečenie správy verejných vecí. Samosprávne orgány zabezpečujú

v prenesenej pôsobnosti niektoré činnosti štátnych orgánov.

Štátom chránené postavenie umoţňuje verejnej správe, aby predstavovala

v demokratickom štáte organizátorskú silu, ktorá zabezpečuje plnenie štátom stanovených

ekonomických, sociálnych a politických úloh tak, ako sú konkretizované v programových cieľoch

vlády, obsiahnuté a zabezpečené v právnom poriadku štátu. Verejná správa sa postupne rozvíja na

základe podmienok trhu a demokracie, je formou intenzívneho pôsobenia na ţivot spoločnosti.

Moderná trhová ekonomika predstavuje zmiešanú ekonomiku, v ktorej ekonomické procesy riadia

a vykonávajú súkromné, ale aj verejné inštitúcie.

V súkromnom sektore je dominantný trhový mechanizmus, vo verejnom sektore štát ovplyvňuje

ekonomiku rôznymi formami štátnych zásahov. Z tohto pohľadu moţno ekonomiku charakterizovať

ako súkromný sektor a verejný sektor. Na fungovanie zmiešanej ekonomiky je potrebný tak trh,

ako aj štát. „Organizovať modernú ekonomiku bez trhu alebo štátu je to isté, ako chcieť tlieskať

jednou rukou“ (P. A. Samuelson). V súčasnej trhovej ekonomike sa spolupráca verejného

a súkromného sektora javí ako objektívna nevyhnutnosť dosahovania cieľov makroekonomickej aj

mikroekonomickej efektívnosti. Verejný sektor je nevyhnutným doplnkom súkromného sektora,

a preto ich nemoţno stavať proti sebe. Potreba verejného sektora a s ním súvisiaceho pôsobenia

štátu sa zdôvodňuje zlyhávaním trhového mechanizmu. To znamená, ţe keď trh uţ nie je schopný

vykonávať svoje ekonomické funkcie, má ho doplniť štát. Štát, resp. vláda plní tri ekonomické

funkcie:

efektívnosť

rovnosť

stabilitu.

Zlyhávanie trhového mechanizmu spôsobuje neefektívnosť, nerovnosť, nestabilitu a tým sa

vytvára priestor na ekonomické fungovanie štátu.

18 VSKE

1.4 Úkol

Na základe štúdia 1. kapitoly je potrebné sa zamerať na hlavné oblasti v problematike histórie

ekonómie ako aj ekonomických teórií. Skúste pripraviť genézu vývoja ekonómie s jej hlavnými

predstaviteľmi a ich prínosmi pre vznik ekonomiky ako samostatnej vednej disciplíny. Definujte,

ktorí z jednotlivých predstaviteľov mali najväčší vplyv a prínos na jej vývoj.

1.5 Shrnutí

Základy vzniku ekonómie.

Teoretické zdôvodnenie základov trhovej ekonomiky.

Jednotlivé vývojové obdobia ekonómie (stredovek, novovek, merkantilizmus,

fyziokratizmus) a jej hlavní predstavitelia.

Ekonómia ako samostatný vedný odbor.

Klasická ekonómia a jej hlavní predstavitelia.

Utopický socializmus zameraný na zdôvodnenie podstaty pracovnej sily, pričom

nadhodnota, ktorú pracovná sila vytvorila, bola povaţovaná za prostriedok vykorisťovania,

čo viedlo k sociálnej nerovnosti, predstavitelia a jeho vývojové etapy.

Škola hraničnej uţitočnosti – neoklasická ekonómia a jej zameranie; Keynesovská

makroekonomická teória – hospodárska politika vyspelých trhových ekonomík, štátne

zásahy do ekonomiky.

Neoliberalizmus ako nový ekonomický smer začiatkom 20.storočia, monetarizmus a jeho

dva prúdy s jednotlivými predstaviteľmi.

Bismarckova finančná politika, Samuelson ako hlavný predstaviteľ ekonómie.

Verejná správa ako súčasť štátnej správy v jednotlivých vývojových etapách v protipóle ku

súkromnej správe.

Tri základné ekonomické funkcie, ktoré v rámci verejnej správy plní štát.

1.6 Kontrolní otázky

1) Vymenujte hlavných predstaviteľov merkantilizmu a ich hlavný prínos pre vývoj ekonómie.

2) Vymenujte hlavných predstaviteľov klasickej ekonómie, ich hlavné diela a prínos.

3) Vysvetlite čím sa zaoberá merkantilizmus a jeho hlavného predstaviteľa.

4) Popíšte podstatu fyziokratizmu.

5) Vymenujte predstaviteľov monetarizmu a ich prínos pre ekonómiu.

6) Vysvetlite a popíšte hlavný prínos keynesovskej makroekonomickej teórie.

7) Vymenujte hlavných predstaviteľov utopického socializmu a ich hlavné myšlienky.

8) Vysvetlite čo je podstatou verejnej správy.

VSKE 19

9) Vysvetlite podstatu štátnych výdavkov.

10) Čím sa zaoberá neoklasická syntéza a vymenujte hlavného predstaviteľa?

1.7 Pojmy k zapamatování

1) Merkantilizmus

2) Fyziokratizmus

3) Klasická ekonómia

4) Neoklasická ekonómia

5) Utopický socializmus

6) Škola hraničnej uţitočnosti

7) Keynesovská makroekonomická teória

8) Monetarizmus

9) Neoklasická syntéza

10) Verejná ekonomika

11) Verejná správa

12) Základné funkcie štátu – stabilita, rovnosť a efektívnosť

1.8 Literatura

Bugri, Š. Pribišová, E. Základy ekonómie a ekonomiky pre sociálnych pracovníkov. Bratislava, 2009,

ISBN 978-80-89271-51-1

Tej. J. Ekonomika a manažment verejnej správy. Prešov 2002, ISBN 80-8068-136-8

Hendrych, D.: Základy správní vědy. Praha, Aleko 1992

20 VSKE

2 Verejná ekonomika a verejný sektor

2.1 Cíl:

Cieľom tejto kapitoly je oboznámenie sa so základnými ekonomickými otázkami zameranými na:

čo, ako a pre koho vyrábať

problematiku národného hospodárstva a verejného sektoru

formy vlastníctva, výhody a nevýhody jednotlivých foriem vlastníctva


Problematika tejto kapitoly sa zaoberá verejnou ekonomikou vo všeobecnosti, ktorá je súčasťou

ekonomických vied. Zaoberá sa základnými ekonomickými otázkami špecifikovanými na oblasť

verejného sektora. V ďalšej časti kapitoly je venované národnému hospodárstvu a jednotlivým

druhom vlastníctva, ako aj ich výhody a nevýhody.



2.3 Národné hospodárstvo a verejný sektor

2.3.1 Verejná ekonomika ako súčasť ekonomických vied

Verejná ekonomika je vedná disciplína, ktorá skúma štruktúru, existenciu a efektívnosť tej

časti národného hospodárstva, ktorá má neziskový charakter a je financovaná z prerozdeľovacích

procesov štátneho rozpočtu. Táto časť národného hospodárstva sa nazýva verejný sektor.

Verejná ekonomika je teda súčasťou vednej disciplíny ekonómie. Vychádza z tej časti

makroekonómie, ktorá sa zaoberá národným hospodárstvom, ako aj z mikroekonómie, ktorá skúma

základné ekonomické subjekty v národnom hospodárstve. Verejná ekonomika, tak ako kaţdá vedná

disciplína, sa vyčlenila zo základnej ekonomickej vedy preto, ţe predmet jej skúmania nadobudol v

určitej vývojovej etape veľký rozsah. Cieľom verejnej ekonomiky je analyzovať a vyhodnocovať

výsledky hospodárenia štátu s jeho majetkom a financiami. V tomto smere sa verejná ekonomika

zhoduje so súkromnou ekonomikou iba s tým rozdielom, ţe súkromná ekonomika analyzuje

výsledky súkromného subjektu. Verejná ekonomika vznikla aj na základe nedostatočného

fungovania mikroekonomických a makroekonomických faktorov ako je napr. nedokonalá

konkurencia alebo vznik monopolu. V dnešnej dobe významnú úlohu verejnej ekonomiky hrá

dosiahnutie sociálnoekonomických cieľov a to tak jednotlivých štátov ako aj celej Európskej únie.

Verejná ekonomika má tendenciu k ďalšiemu členeniu podľa rôznych kritérií. Je moţné ju

členiť podľa problémov a podľa jednotlivých subjektov verejného sektora. V členení podľa

kritérií problémov, ktoré sú spoločné verejnému sektoru patria do verejnej ekonomiky:

verejné financie

teória verejného sektora

teória verejnej voľby

teória verejnej kontroly,

marketing verejného sektora a iné.

VSKE 21

Podľa kritérií jednotlivých subjektov verejného sektora sa rozvíjajú disciplíny:

ekonomika verejnej správy

ekonomika sociálneho zabezpečenia

ekonomika armády

ekonomika zdravotníctva

ekonomika školstva

ekonomika kultúry

ekonomika neziskových organizácií, a iné.

Verejná ekonomika predstavuje vednú disciplínu, ktorá skúma príčiny existencie,

štruktúru, zákonitosti fungovania a efektívnosť verejného sektora, teda tú časť národného

hospodárstva, ktorá má na starosti verejné financie a ekonomiku štátu. Teória riadenia a teória

verejnej správy vytvárajú teoretický základ pre manaţment verejného sektora.

Regionálna a priestorová ekonomika napomáha vo verejnej ekonomike hlbšie pochopiť

významnú ekonomickú kategóriu – ekonomický priestor. Poznanie súvislosti v systéme

ekonomických vied umoţňuje pochopiť širšie súvislosti v štruktúre a fungovaní verejného sektora.

Základné problémy, ktoré sú diskutované vo vzťahu k verejnej ekonomike, sú:

miera zásahov štátu do ekonomiky, úloha štátu vo verejnej ekonomike,

výška daňového zaťaţenia,

veľkosť a dynamika verejného dlhu,

rozsah zaistenia verejných statkov,

poňatie spravodlivosti.

2.3.2 Základné ekonomické otázky a verejný sektor

Tak ako ekonómia, aj kaţdý jej odbor – ekonomiku verejného sektora nevynímajúc, sa

zameriava na riešenie základných ekonomických otázok, teda na riešenie ekonomickej triády.

Zameriava sa však na ich riešenie v rámci verejného sektora, na úlohu vlády, či verejnej správy a

na spôsoby, ktorými ovplyvňujú rozhodovanie súkromného sektora.

1. Čo vyrábať?

Táto otázka zahŕňa problém aká časť zdrojov národného hospodárstva by mala byť pouţitá

na výrobu verejných statkov, ako napr. národnú obranu alebo výstavbu infraštruktúry, a aká časť

by mala byť pouţitá na výrobu súkromných statkov. Tento problém sa popisuje známou krivkou

produkčných moţností, ktorá v tomto prípade udáva rôzne mnoţstva verejných a súkromných

statkov, ktoré môţu byť vyprodukované pri danej technológii a danom mnoţstve výrobných

zdrojov. Je zrejmé, ţe ak sa spoločnosť rozhodne zvýšiť spotrebu verejných statkov, musí sa vzdať

časť súkromných statkov a naopak. To isté platí aj o vzťahu medzi spotrebou a investíciami vo

verejnom sektore.

22 VSKE

2. Ako vyrábať?

Druhá otázka je rovnako dôleţitá ako predchádzajúca. Ide o to, kedy sa má vláda priamo

zúčastniť výroby verejných statkov a kedy má tieto statky nakupovať od súkromných výrobcov.

Napr. väčšina zbraní je vyrábaná súkromnými firmami, ale len nepatrná časť verejných výdavkov

na školstvo smeruje do súkromných škôl. Niektorí ekonómovia tvrdia, ţe ak verejné statky

nevyrába priamo štátny podnik, dochádza k zneuţívaniu zákazníkov porušovaním pravidiel

konkurencie, iní sú presvedčení, ţe štátne podniky sú vo všeobecnosti menej efektívne ako podniky

súkromné. Vládna politika ovplyvňuje podmienky, podľa ktorých súkromný sektor vyrába svoju

produkciu, ochrana ţivotného prostredia obmedzuje znečisťovanie, sociálne poistenie, ktoré firmy

platia za svojich zamestnancov, zdraţujú cenu pracovnej sily a preto je súkromný sektor nútený

pouţívať technológie menej náročné na ľudskú prácu.

3. Pre koho vyrábať?

Tretia otázka je otázkou rozdeľovania. Rozhodnutia vlády o výške daní a o sociálnych

programoch ovplyvňujú disponibilný dôchodok jednotlivcov prislúchajúcich k základným trhovým

subjektom. Ak vláda rozhoduje o tom, ktoré statky zaradí medzi verejné, spôsobí to vţdy

zvýhodnenie niektorých skupín obyvateľstva alebo firiem.

K týmto trom otázkam, ktoré tvoria ekonomickú triádu, je potrebné poloţiť si ešte otázku štvrtú:

4. Ako sa uskutočňujú kolektívne rozhodnutia?

Predmetom tejto otázky je spôsob, akým sa prijímajú kolektívne rozhodnutia, to znamená

rozhodnutia, ktoré vykonáva spoločnosť ako celok. Ide o rozhodovanie o právnom systéme, veľkosti

armády, či o výdajoch na iné verejné statky. Kolektívne rozhodovanie je oveľa zloţitejší proces ako

individuálne rozhodnutie, ktoré uţ poznáme z teórie spotrebiteľa, pretoţe jednotlivci majú odlišné

názory na to, čo prospeje celku. Napr. niekto má väčší osoh z verejného parkoviska, druhý z

verejného parku. Rozhodovanie celej spoločnosti je oveľa komplikovanejšie. Preto je jedným z

cieľov ekonómie verejného sektora štúdium prijímania kolektívnych (spoločenských) rozhodnutí v

demokratickej spoločnosti. Týmto problémom sa zaoberá teória verejnej voľby.

2.3.3 Národné hospodárstvo a verejný sektor

Verejný sektor predstavuje časť národného hospodárstva. Národné hospodárstvo je

podsystém systému spoločnosti, ktorý má pre jej existenciu rozhodujúci význam, pretoţe má

prvoradý význam pre uspokojovanie hmotných potrieb a vytváranie materiálnych podmienok pre

uspokojovanie potrieb nehmotných. Národné hospodárstvo je tvorené zloţitou sústavou subjektov a

väzieb, medzi ktorými majú najväčší význam spotrebitelia a firmy.

Národné hospodárstvo, ako kaţdý zloţitý systém, môţeme členiť podľa mnohých kritérií.

Najčastejšie pouţívame členenie podľa:

odvetví

sektorov

vlastníctva

financovania

VSKE 23

a) členenie podľa odvetví

Odvetvím chápeme skupinu ekonomických aktivít, ktoré vznikli v procese deľby práce a od

iných sa líšia charakterom potrieb, ktoré sú ako skupina statkov zabezpečované určitou

technológiou, ktoré sú vyrábanými statkami uspokojované. Podľa toho členíme národné

hospodárstvo na:

výrobné odvetvia (priemysel, poľnohospodárstvo, stavebníctvo, ap.),

odvetvia služieb (materiálne a nemateriálne služby).

Z hľadiska definovania verejného sektora je potrebné poznať skupinu nemateriálnych sluţieb.

Ich vnútorné členenie je nasledovne:

verejná správa

polícia, armáda, súdnictvo

školstvo, kultúra, zdravotníctvo

sociálne služby

veda, výskum

informačné služby

doprava a spoje

b) členenie podľa sektorov

Ide o klasické členenie, ktoré zaraďuje odvetvia do príslušných sektorov podľa ukazovateľa

produktivity práce, teda podľa objektívnych podmienok rastu produktivity práce v jednotlivých

odvetviach a zároveň podľa vplyvu konkrétneho odvetvia na produktivitu práce národného

hospodárstva.

Podľa tohto kritériá sa člení národného hospodárstvo na:

primárny sektor (odvetvia prvovýroby – ťažba surovín, poľnohospodárstvo, lesníctvo,

rybolov),

sekundárny sektor (odvetvia spracovateľského priemyslu – spracovanie prírodných

surovín, výroba a spracovanie umelých zdrojov),

terciálny sektor (služby, ktoré distribuujú, uchovávajú a opravujú materiálne statky,

doprava, obchod, servis, majú viac charakter reprodukčný ako rozvojový),

kvartálny sektor (služby typicky verejného charakteru – verejná správa, súdy, polícia,

armáda),

kvintálny sektor (rozvojové služby, ktoré výrazne dynamizujú ekonomický rast s dôrazom

na jeho kvalitatívnu stránku – ekonomický rozvoj. Patria sem služby uchovávajúce a

kultivujúce ľudský potenciál – školstvo, kultúra, zdravotníctvo, šport, sociálne,

informačné a vedecké služby).

V období posledných 20-tich rokov dochádza k ďalšej diverzifikácii terciárneho sektora

podľa úloh jednotlivých sluţieb v národnom hospodárstve, preto sa uvedené členenie líši od

pôvodného sektorového členenia klasických autorov, ktorí vymedzovali pre sluţby iba posledný,

tretí sektor. Uvedená zmena súvisí s rastom významu sluţieb v rozvoji národného hospodárstva i

spoločnosti.

24 VSKE

c) členenie podľa vlastníctva

Podľa tohto kritériá členíme národného hospodárstvo na:

súkromný sektor (konkrétny vlastník je presne definovaný ako fyzická alebo súkromná

právnická osoba, ktorá je z titulu vlastníckych práv kompetentná o svojom vlastníctve

rozhodovať a niesť dôsledky za svoje rozhodnutia),

verejný sektor (vlastníkom je niektorý subjekt verejnej správy), ďalej sa člení na:

štátny sektor (vlastníkom je štát a kompetentným subjektom rozhodovania je ten

orgán verejnej správy, ktorému boli kompetencie priznané príslušným zákonom,

väčšinou pôjde o parlament a vládu),

samosprávny sektor (vlastníkom je buď obec alebo vyššia územná samosprávna

jednotka a kompetentným rozhodovacím subjektom sú volení zástupcovia občanov

príslušného územného celku).

d) členenie podľa spôsobu financovania

Toto kritérium člení národné hospodárstvo na dve časti:

ziskový (trhový) sektor - financovanie z príjmov získaných predajom tovarov na trhu za cenu

dojednanú na základe vzťahu medzi ponukou a dopytom, podmienkou existencie subjektu je

realizácia zisku,

neziskový (netrhový) sektor – financovanie prebieha buď z verejných financií, alebo z

finančných prostriedkov získaných od konkrétnych fyzických a právnických osôb.

Verejné financie sa získavajú do príjmových kapitol verejných rozpočtov hlavne

prostredníctvom daní. Výška financovania z verejných financií sa buď rovná nákladom týchto

subjektov, alebo je niţšia. Ceny nie sú trhovými cenami, nevytvárajú sa na základe ponuky a

dopytu na trhu, ale na základe tzv. verejného záujmu.

Finančné prostriedky od konkrétnych fyzických a právnických osôb predstavujú dary a

príspevky na vopred definovaný účel.

Pojem a podstata verejného sektora

Súčasná ekonomická teória nevytvorila jednoznačnú definíciu verejného sektora, ktorá by

nebola kritizovaná a predmetom polemiky, tak v transformujúcich sa ekonomikách, ako aj v

krajinách s vyspelou trhovou ekonomikou. Preto v súčasnej ekonomickej praxi nájdeme mnoho

definícii verejného sektora, ktoré sú často diametrálne odlišné. Hlavnou príčinou je stav

ekonomického myslenia, ktorý vznikol v súvislosti so zanikaním keynesiánskeho modelu zásahov

štátu do ekonomiky asi od polovice sedemdesiatych rokov 20. storočia.

Ak je verejný sektor predovšetkým spôsobom realizácie jednotlivých funkcií štátu, zmena

koncepcie hospodárskej politiky musela mať vplyv aj na teoretické názory na úlohu a podstatu

verejného sektora. Európsky integračný proces nastoľuje otázky spojené s fungovaním a

existenciou verejného sektora v podmienkach menovej únie.

Za verejný sektor môţeme v optimálnom prípade povaţovať inštitúcie poskytujúce

spoločnosti taký druh sluţieb, ktoré by boli nevýhodné, nepraktické aţ nemoţné poskytovať

súkromnými firmami či jednotlivcami. Neexistuje tu ţiaden priamy vzťah medzi uţívateľom

(platcom) sluţby a jej poskytovateľom. Verejný sektor je preto financovaný z daní a poplatkov

vybraných od domácností a firiem.

VSKE 25

Pri snahe definovať verejný sektor sa vychádza z jednoty formulácie týchto aspektov:

podstata verejného sektora

funkcie verejného sektora

štruktúra verejného sektora.

Podstata verejného sektora

Členenie ekonomiky na sektor trhový a netrhový alebo na sektor ziskový a neziskový,

prevaţne podľa rozhodujúcej charakteristiky – typy vlastníctva.

Skutočný novodobý verejný sektor z politických dôvodov v sebe zahŕňa nielen sluţby

z optimálneho verejného sektora, ale spravidla tieţ celý rad sluţieb, ktoré by bolo moţné

poskytovať súkromným sektorom. Záver verejného sektora je pritom v kaţdej krajine iný.

Funkcie verejného sektora

a) Zabezpečenie produkcie verejných statkov a sluţieb v spoločensky ţiaducom mnoţstve a

štruktúre, ktoré sú občanovi poskytované bezplatne alebo prostredníctvom poplatkov a dávok;

b) sociálny transfer časti verejných zdrojov v prospech tej časti obyvateľstva, u ktorej vzniká nárok

na sociálne dávky, v záujme hospodárskej politiky krajiny, jej ekonomického a sociálneho pokroku

spoločnosti a prekonávanie bariéry chudoby;

c) tvorba programov v oblasti zabezpečenia ekonomickej stability a ekonomického rastu, vedecko-

technického rozvoja, rozvoja vzdelávacieho systému a kultúry, výstavby technickej a sociálnej

infraštruktúry, ochrana ţivotného prostredia;

d) redistribúcia časti verejných zdrojov v prospech územných inštitúcií za účelom tvorby vyváţenej

priestorovej štruktúry prostredníctvom legislatívy a regionálnych programov;

e) cenové intervencie do súkromného sektora na produkciu statkov a sluţieb pri existencii

regulovaných cien, ktoré nepokrývajú výrobné náklady a ak je táto regulácia ţiaduca z hľadiska

cieľov hospodárskej politiky štátu;

f) rozpočtové príspevky verejno-právnym inštitúciám a verejným fondom, ak ich vlastné zdroje

nemôţu pokryť náklady nevyhnutné na poskytovanie verejných sluţieb v súlade s verejným

záujmom na poţadovanú úroveň.

Štruktúra verejného sektora

Verejný sektor predstavuje súhrn vzťahov, organizačných foriem a legislatívnych nástrojov,

ktorými inštitúcie a organizácie štátnej a verejnej správy organizujú činnosť zameranú na

uspokojovanie verejných potrieb, a to pri pouţívaní mechanizmov verejného hospodárenia,

základom ktorého sú verejné zdroje. Špecifikom verejného sektora je, ţe produkuje statky a

sluţby, ktorých efekty sú vo svojej podstate peňaţnými veličinami nemerateľné. Toto je podstatná

vlastnosť verejného sektora, ktorá kladie vysoké poţiadavky práve na verejnú správu, aby všetky

vynakladané verejné prostriedky či zdroje, boli vyuţité efektívne, aby nedochádzalo k ich

plytvaniu alebo k netransparentnosti pouţitia. Z tohto pohľadu je moţné verejný sektor definovať

ako tú časť národného hospodárstva, ktorá je financovaná z verejných financií, je spravovaná

verejnou správou, rozhoduje sa v ňom systémom verejnej voľby a podlieha verejnej kontrole. V

podobe tejto definície existuje výkon samosprávy a štátnej správy.

26 VSKE

Určujúcim znakom pre činnosť verejnej správy je verejný záujem, ktorý je protikladom

súkromného. Verejný záujem (spoločenský záujem) je záujmom, ktorý má nadindividuálny

charakter. Jeho nositeľom sú subjekty verejnej správy, ktoré cez verejný záujem smerujú svoju

činnosť. V nej sú základnými motivačnými faktormi spoločensky uznávané ciele a potreby, pričom

jednotlivci participujú na danej činnosti práve preto, ţe zdieľajú spoločné integrujúce hodnoty.

Členenie verejného sektora

Problém štrukturalizácie verejného sektora ešte nie je teoretický doriešený. Existuje toľko

typov klasifikácií, koľko existuje klasifikačných znakov. Najčastejšie sa však verejný sektor člení

podľa právneho usporiadania subjektov a podľa skupiny verejných potrieb.

Členenie podľa typu právneho usporiadania subjektov

Z toho hľadiska moţno formulovať štruktúru verejného sektora takto:

štátny verejný sektor (je ohraničený štátno-rozpočtovým financovaním) a

rozdeľujeme ho na:

o subsektor štátnych centrálnych inštitúcií,

o subsektor štátnych decentralizovaných inštitúcií (kraje, okresy, miestna štátna

správa),

o municipálny verejný sektor (je ohraničený subjektmi miestnej a mestskej

samosprávy a subjektmi vyššej samosprávnej úrovne, ak sú zriaďované,

o sektor nevládnych verejných inštitúcií a organizácií - zahŕňa pomerne pestrú

paletu rôznych inštitúcií a organizácií, ktoré sú zakladané osobitným zákonom a

ktoré majú zákonom daný štatút a príslušné kompetencie v oblasti vlastníctva,

tvorby a pouţitia zdrojov, správy a riadenia.

Členenie podľa skupín verejných potrieb

Verejný sektor členíme na:

celospoločenské verejné služby:

verejná správa – uspokojuje potreby organizovaného chodu spoločnosti a nárokov na

výkon verejných funkcií subjektov verejnej správy

polícia – uspokojuje potrebu bezpečnej ochrany občanov a ich majetku,

justícia – uspokojuje potrebu právnej ochrany subjektov práva,

armáda – uspokojuje potrebu vojenskej ochrany územia štátu a jeho občanov.

Statky a sluţby, ktorými sa uspokojujú spomínané potreby, majú charakter pravých verejných

statkov a sluţieb a v rozhodujúcom rozsahu vchádzajú do verejných výdavkov. Paralelne s nimi sa

vytvára súkromný sektor pre potrebu špecifických potrieb a záujmov v uvedenej oblasti, napr.

súkromné bezpečnostné sluţby, komerčné právne sluţby, ap.

odvetvia rozvoja a kultivácie ľudského potenciálu:

školstvo – uspokojuje potrebu systematického vzdelávania,

zdravotníctvo – uspokojuje potrebu zachovania a kultivácie zdravia,

VSKE 27

kultúra – uspokojuje potrebu estetického vedomia občanov,

šport – uspokojuje potrebu uchovania a kultivácie telesnej kultúry občanov,

sociálne služby – uspokojujú potrebu existenčnej ochrany tých členov spoločnosti,

ktorí si nemôţu vlastnými pričinením zachovať pri danom stupni rozvoja spoločnosti

primeranú úroveň ţivotných podmienok.

Tieto statky a sluţby majú prevaţne zmiešaný charakter (nepravé verejné statky). Určitá časť

potrieb sa začleňuje do individuálnej súkromnej spotreby občanov, v súlade s ich dôchodkovými

moţnosťami a s ich hodnotovou orientáciou. Okrem tých statkov a sluţieb, uspokojujú sa potreby

aj pomocou aktivizácie činnosti rôznych nadácií, záujmových občianskych zdruţení,

zamestnaneckých zväzov, verejno-prospešných inštitúcií, ap.

činnosti orientované na vedecké poznávanie a informačné systémy:

vedu a výskum – uspokojujú potrebu systematického poznávania zloţitého vývoja

prírody, spoločnosti, hospodárstva, techniky, atď.,

zhromažďovanie, uchovávanie a sprístupňovanie informácií a kultúrnych statkov –

kniţnice, databanky, múzeá, galérie,

masmédiá – uspokojujú potrebu informovanosti verejnosti o udalostiach doma i vo

svete.

Uvedené potreby nie sú zabezpečované spravidla priamo štátnou správou, ale štát realizuje

verejný záujem a potreby prostredníctvom príslušnej legislatívy, ktorými zriaďuje spravidla

nevládne verejnoprávne inštitúcie, ktoré zo zákona vykonávajú príslušné verejné sluţby a štát

pouţíva mechanizmus vládnej podpory formou rozpočtových príspevkov, alebo formou uzákonenia

niektorých poplatkov, či cenových dotácií. Táto skupina verejného sektora produkuje statky

zmiešaného charakteru. Ich spotreba pôsobí tak na subjekt, ktorý ich spotrebúva, ako aj vytvára

výrazné externality.

technická a sociálna infraštruktúra:

územno-technická infraštruktúra – energetické, vodohospodárske, spojové zariadenia a

sluţby, odpadové hospodárstvo,

dopravná infraštruktúra – cestná, ţelezničná, autobusová, riečna, letecká ako aj

preprava osôb, materiálov, ap.

sociálna verejná infraštruktúra – komunálna výstavba bytov pre sociálne odkázaných

občanov, zariadení sociálnej a charitatívnej starostlivosti, domovov dôchodcov, detských

zariadení, ap.

činnosti orientované na ochranu životného prostredia:

tvoria ho regulačné nástroje legislatívnej povahy, organizovanie štátneho dozoru nad

lesným, vodným, odpadovým hospodárstvom, ap.

2.3.4 Vlastníctvo a verejný sektor

Vo všeobecnom povedomí prevláda názor, ţe verejný sektor je sektorom štátnym. Je teda

stotoţnený spôsob financovania a vlastníctva. Hoci vlastníctvo štátnych a územných orgánov vo

verejnom sektore v rozhodujúcej miere prevláda, nie je pre vymedzenie verejného sektora

rozhodujúce. Rozhodujúce je, z akých finančných prostriedkov sa financuje výroba a spotreba

verejných statkov a sluţieb.

28 VSKE

Podstatným znakom kaţdej ekonomiky je meranie jej výkonnosti a vzájomné porovnávanie

ekonomických výsledkov s vynaloţenými nákladmi. Vo verejnom sektore sa tieţ vynakladajú

náklady za účelom získania ţiaduceho efektu, ktorý vzniká uspokojovaním príslušných potrieb.

Verejná ekonomika tak isto analyzuje výsledky hospodárenia s verejnými prostriedkami.

Náklady verejného sektora sú peňaţne kvantifikovateľné, sú to náklady na investície, mzdy ap.

vyjadrené v korunách. Získaný efekt je peňaţne nekvantifikovateľný, peniazmi nemerateľný,

pretoţe efekt je viazaný na uspokojenie niektorej spoločenskej potreby. Východiskom pre analýzu

efektívnosti jednotlivých segmentov verejného sektora je priamy bezprostredný (nepeňaţný)

efekt. Verejné statky a sluţby zabezpečované verejným sektorom sú vo svojej podstate určitým

druhom verejných nákupov príslušných statkov a sluţieb, ktorých cenou sú dane. A podstatou daní

sú peniaze, ktoré sa len dočasne odčlenili z kolobehu celkovej peňaţnej masy základných

subjektov trhu, aby uskutočnili relatívne oddelený pohyb cez špecifický trhový subjekt, cez príjmy

a výdavky štátneho rozpočtu. V konečnom dôsledku sa vrátia do kolobehu znova.

Ziskový (trhový) sektor

Ziskový (trhový) sektor je tou časťou národného hospodárstva, ktorá je financovaná z

prostriedkov získaných jeho subjektmi z výroby, distribúcie a predaja statkov za trhovú cenu.

Z dlhodobého hľadiska nemôţe ziskový subjekt dosahovať zisk, kým neponúkne spotrebiteľovi

pomocou svojho výrobku alebo sluţby úţitok, ktorý uspokojí jeho potrebu a preto sa rozhodne si ho

kúpiť. Ziskový motív je v tomto sektore natoľko silný, ţe vedie jeho subjekty k dosahovaniu zisku

za kaţdú cenu. Čiastočne môţe tomu zabrániť konkurencia, ale tendencie k monopolizácii tento

nástroj neustále oslabujú. Jeho úlohu potom preberá štát, hospodárska politika štátu a jej nástroje

regulácie trhu.

V ziskovom sektore prevláda výrazne súkromné vlastníctvo. V ziskovom sektore, ale môţu

existovať i štátne alebo samosprávne podniky. Ich vlastníkom je štát alebo subjekt samosprávy a to

buď vlastníkom výhradným alebo podielovým. Tieto podniky nie sú súčasťou verejného sektora.

Tovary a sluţby, s ktorými prichádzajú na trh subjekty tohto ziskového sektora sú súkromné a stoja

na úplne opačnom konci spektra ako tovary a sluţby verejné.

Neziskový (netrhový) sektor

Neziskový (netrhový) sektor je tou časťou národného hospodárstva, v ktorej subjekty

produkujúce statky získavajú prostriedky pre svoju činnosť, alebo subjekty spotrebúvajúce tieto

statky získavajú prostriedky pre svoju spotrebu cestou prerozdeľovacích procesov, ktoré riadi vláda

ako špecifický trhový sektor. Cieľom tohto sektora nie je zisk vo finančnom vyjadrení, ale priame

dosiahnutie úţitku. Táto skutočnosť je základným ekonomickým špecifikom neziskového sektora.

Neziskový súkromný sektor je tá časť národného hospodárstva, ktorej cieľom nie je

dosiahnutie zisku, ale priamy úţitok, a je financovaný zo súkromných prostriedkov, teda financií

súkromných fyzických a právnických osôb, ktoré sa rozhodli vloţiť svoje súkromné finančné

prostriedky do konkrétnej, vopred vymedzenej produkcie statkov bez toho, aby očakávali, ţe im

tento vklad prinesie zisk vyjadrený v peniazoch.

Vzájomný vzťah verejnej správy, súkromného a verejného sektora

V kaţdej súčasnej modernej a vyspelej spoločnosti sú organizované, existujú vedľa seba a

rozvíjajú sa v dynamickej spolupráci dve najvýznamnejšie vlastnícke a rozhodovacie sústavy

vzťahov – sústava súkromnej a verejnej správy. Sú ustanovené a zaručené zákonmi. Tu sa formujú

tri sektory spoločensko-právnych, ekonomických a politických vzťahov:

VSKE 29

Prvý sektor

- súkromnej správy – prvá sústava vlastníckych, ekonomických, politických, právnych a

rozhodovacích vzťahov, delí sa na sektor podnikateľský a sektor domácností,

- verejnej správy - predstavuje prostredie pôsobenia výkonnej moci štátnych a

samosprávnych orgánov a činnosti verejných korporácií. V rámci štruktúry tohto sektora sa formujú

osobitné vzťahy verejného sektora:

a) druhý sektor - je tvorený rozpočtovými a príspevkovými organizáciami, ktorých zakladateľom

je štát alebo miestne orgány verejnej správy a verejné korporácie,

b) tretí sektor - je tvorený neziskovými, mimovládnymi organizáciami a nadáciami, jeho úlohou je

hlavne zmierňovať negatívne dôsledky trhu a trecie plochy medzi štátom a súkromným sektorom,

aj v ich vnútri, zosúlaďovať, podporovať existenciu a fungovanie zdruţovania majetku rôznych

subjektov na rôzne verejno-prospešné činnosti.

2.4 Úkol

Jednou z oblastí ekonomiky, ktorej je zo strany štátu venovaná osobitná pozornosť, je práve

oblasť štátnej a verejnej správy. Štúdiom tejto kapitoly je získanie uceleného pohľadu

a dostatočné informácie o národnom hospodárstve, o formách vlastníctva. Dôraz sa kladie na

verejný sektor a zabezpečenie verejných statkov pre obyvateľstvo.

2.5 Shrnutí

Verejná ekonomika a verejný sektor ako hlavná súčasť národného hospodárstva.

Makroekonómia, ktorá sa zaoberá národným hospodárstvom, ako aj mikroekonómia, ktorá

skúma základné ekonomické subjekty v národnom hospodárstve.

Členenie verejnej ekonomiky podľa kritérií problémov, ktoré sú spoločné verejnému

sektoru.

Členenie verejnej ekonomiky podľa kritérií jednotlivých subjektov verejného sektora.

Základné ekonomické otázky vo verejnom sektore.

Národné hospodárstvo, ako kaţdý zloţitý systém, môţeme členiť podľa mnohých kritérií

(odvetvie, sektory, vlastníctvo, financovanie).

Definícia, podstata, štruktúra a členenie verejného sektora.

Vlastníctvo a verejný sektor. Vzájomný vzťah verejnej správy, súkromného a verejného

sektora.


1) Aké sú základné rozdiely medzi verejnou a súkromnou správou ako formou vlastníctva?

2) Definujte verejnú správu.

3) Ekonomické funkcie, ktoré plní štát pri zlyhaní trhového mechanizmu.

4) Charakteristika podstaty verejnej ekonomiky.

30 VSKE

5) Čo patrí do kritérií problémov verejnej ekonomiky?

6) Ktoré sú základné ekonomické otázky?

7) Podľa akých kritérií členíme národného hospodárstvo?

8) Čo je podstatou verejného sektora?

9) Ako členíme verejný sektor?


1) Verejný sektor

2) Verejná správa

3) Verejná ekonomika

4) Národné hospodárstvo

5) Formy vlastníctva

6) Verejné statky

7) Primárny sektor

8) Sekundárny sektor

9) Terciárny sektor

10) Kvartálny sektor

11) Kvintálny sektor

12) Súkromný sektor

13) Verejný sektor

14) Ziskový sektor

15) Neziskový sektor

2.8 Literatura

Bugri, Š., Pribišová, E. Základy ekonómie a ekonomiky pre sociálnych pracovníkov. Bratislava,

2009, ISBN 978-80-89271-51-1

Tej, J. Ekonomika a manažment verejnej správy. Prešov 2002, ISBN 80-8068-136-8

Strecková, Y., Malý, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu a praxi. Praha, Computer Press, 1998

VSKE 31

3 Ekonomické zdôvodnenie existencie verejného sektora

a správy

3.1 Cíl:

Cieľom tejto kapitoly je upozorniť a vysvetliť:

nevyhnutnosť existencie a fungovania verejného sektora v rámci celého národného

hospodárstva krajiny

zlyhanie trhu, pôsobenie monopolov na trhu

vplyv externalít na fungovanie trhu

podstatu verejných statkov ako súčasti verejného sektora

riziká vlády krajiny a teóriu verejnej voľby


Ak má študent pochopiť podstatu a význam fungovania verejnej ekonomiky, jej financovanie

a správu, je potrebné, aby získal vedomosti aj o externých vplyvoch, ktoré pôsobia v rámci

verejného sektora a správy. Ide hlavne o vplyv monopolov, externalít ako aj zlyhania vlády, ktoré v

krajine môţu nastať. Riešenie týchto negatívnych vplyvov je v plnej právomoci štátu, ktoré do

určitej miery je prenesené aj na obyvateľov prostredníctvom verejnej voľby, ako aj vyuţívania

verejných statkov.



3.3 Dôvody existencie verejného sektora a verejnej správy

V trhových ekonomikách sa najväčšia časť výroby a distribúcie statkov vykonáva v rámci

súkromného sektora, teda sektore ziskovom. Tí, ktorí veria princípu súkromného podnikania sú

presvedčení, ţe súkromná produkcia pôsobiaca vo sfére ziskového sektora ekonomiky má svoje

prednosti, predovšetkým preto, ţe vedie k efektívnej alokácií výrobných zdrojov. Konkurencia

smeruje k vyššej efektívnosti a podporuje inovačný proces. Toto tvrdenie je v podstate jedným

z najstarších princípov ekonomickej teórie. Iní odborníci preferujú v súčasnosti rozšírenú

predstavu, ţe verejný sektor a jeho jednotlivé subjekty (verejné financie, verejná správa), vo

svojej kvalite i kvantite sú výsledkom vôle vlády v jednotlivých krajinách, hlavne v závislosti od ich

politickej orientácie.

Ak sú politicky orientované pravicovo, inklinujú viac k prevahe ziskového sektora a k

zníţeniu prerozdeľovacích procesov v rámci verejných financií a naopak, ak sú orientované doľava.

Prečo teda existuje vláda, verejný sektor? Ak chceme odpovedať, musíme pripustiť, ţe existujú

určité objektívne príčiny existencie verejného sektora a objektívne príčiny jeho rozsahu v

konkrétnych podmienkach. Preto musíme poznať fungovanie hlavne takých oblastí, kde súkromný

sektor zlyháva. Mnohé krajiny sa stretávajú s obdobím vysokej nezamestnanosti a nevyuţívania

kapacít, mnoho miest ţije v znečistenom ţivotnom prostredí, dochádza k zániku celých mestských

častí, či mikroregiónov. Tieto podmienky a oblasti súhrnne nazývame zlyhaním trhu.

32 VSKE

3.3.1 Paretovská optimalita a ekonómia blahobytu

V posledných desaťročiach bola v strede záujmu teoretického výskumu mnohých ekonómov

práve otázka, za akých podmienok dokáţe trhové hospodárstvo viesť k efektívnemu vyuţívaniu

zdrojov. Hlavné výsledky ich skúmania moţno zhrnúť do dvoch nasledujúcich viet. Pri určitých

podmienkach vedie konkurenčné prostredie k alokácii zdrojov, ktoré majú špecifickú vlastnosť, nie

je moţné nájsť ţiadnu inú alokáciu, ktorá by niektorému účastníkovi prospela bez toho, aby

zároveň nepoškodila iného účastníka. Takú alokáciu zdrojov, kde si nikto nemôţe polepšiť bez

toho, aby si niekto iný nepohoršil nazývame paretovsky efektívna alebo paretovsky optimálna. Ak

dnes hovoríme o efektívnosti, máme na mysli paretovskú efektívnosť.

Každý bod na krivke úžitkových možností môže byť dosiahnutý pôsobením trhového

mechanizmu bez ďalších zásahov pri zodpovedajúcom rozdelení zdrojov medzi účastníkov trhu.

Graf č. 1 Paretovské optimum

Je moţné sa stretnúť s názorom, ţe ekonómia blahobytu je tou časťou ekonomickej vednej

disciplíny, ktorá sa zaoberá prevaţne politickou ekonómiou. Podľa toho by ekonomická vedná

disciplína bola bez ekonómie blahobytu iba zbierkou rôznych techník ako dosahovať ciele

stanovené mimo rámca záujmu ekonomickej vednej disciplíny. Ak predpokladáme, ţe v bode E,

odobratím zdrojov účastníkovi B a ich prerozdelením smerom k účastníkovi A, došlo k presunu bodu

maximálneho úţitku, bodu trhovej rovnováhy, do polohy E. Druhá veta ekonómie blahobytu hovorí,

ţe kaţdý bod na krivke úţitkových moţností môţe byť dosiahnutý iba obyčajným prerozdelením

zdrojov medzi účastníkov trhu, samozrejme pri fungovaní trhového mechanizmu bez cudzích

zásahov, teda na základe konkurenčnej rovnováhy. Ekonómia blahobytu je časť ekonomickej

teórie, ktorá sa zaoberá porovnávaním rôznych stavov ekonomiky s ohľadom na jednotlivca i celú

spoločnosť. Rieši otázky spojené s efektívnosťou a rovnosťou.

Verejné statky

Súkromné

statky A

C

B

D

Neefektívna

výroba

V bode A sa vyrába

menej verejných

statkov neţ v bode B Nedosiahnuteľná

výroba

VSKE 33

Stará ekonómia blahobytu

Ústrednou myšlienkou „pôvodnej (starej) ekonómie blahobytu“ bola predstava, ţe limitný

úţitok peňazí pre určitého človeka klesá s rastom jeho peňaţného dôchodku. Ekonómovia starej

ekonómie blahobytu v podstate aplikovali zákon limitného klesajúceho úţitku pre kritiku. Z toho

predpokladu však vyvodili záver, ţe limitný úţitok jednej peňaţnej jednotky bohatého človeka je

niţší, neţ limitný úţitok jednej peňaţnej jednotky chudobného človeka. Aby sme takýto záver

mohli vyvodiť, museli by sme vedieť úţitok relatívne bohatého a relatívne chudobného človeka

zmerať. Koncept kardinality úţitku sa však v priebehu času stále viac stával terčom kritiky kvôli

skutočnosti, ţe nie je moţné nájsť jednotku, ktorou by mohol byť úţitok meraný.

Nová ekonómia blahobytu

Nová ekonómia blahobytu je charakteristická orientáciou na efektivitu a jej oddelením od

problematiky rozdelenia bohatstva. Jej hlavným východiskom je dielo Vilfreda Pareta, ktorý

odmietol moţnosť interpersonálneho porovnávania a sčítania úţitkov a blahobyt spoločnosti

vyjadril pomocou Paretovho optima, alebo tieţ Paretovho pravidla jednomyseľnosti. Podľa neho je

situácia rozdelenia statkov medzi jednotlivcom optimálna z hľadiska uspokojovania jednotlivcov,

pokiaľ uţ nie je moţné zvýšiť uspokojovanie ktoréhokoľvek jednotlivca bez toho, aby nebolo

zníţené uspokojenie niekoho iného. Táto situácia je potom označovaná ako pareto-optimálna.

Nová ekonómia blahobytu sa presúva od normatívnej smerom k pozitívnej ekonómii.

Paretovo optimum

Sociológ, politológ a ekonóm Vilfredo Frederico Damaso Pareto sa zaoberal mimo iného

teóriami okolo trhovej rovnováhy, z ktorej najznámejšia je problematika tzv. ekonomického

optima. Paretovo optimum je stav v ekonomike, kedy trhový mechanizmus funguje na princípe

dokonalej konkurencie.

Paretovské optimum je taký stav spoločnosti z ekonomického hľadiska, kedy žiadny

jedinec alebo skupina už nemôžu dosiahnuť lepšie postavenie bez toho, aby sa naopak postavenie

niekoho iného zhoršilo. Je to akýsi rovnováţny stav, kedy ak sa niekto chce mať ešte lepšie, neţ

momentálne je, môţe to dosiahnuť jedine iba na úkor niekoho iného.

Ekonómia blahobytu a sociálna stabilita

Paretovo optimum predstavuje takú situáciu, za ktorej sa všetci majú tak dobre, ako len je

to na danom stupni rozvoja ekonomiky vôbec moţné. To ale neznamená, ţe sú všetci spokojní.

Takéto optimum neexistuje iba jedno, ale môţe ich byť oveľa viac. Spoločnosť tak môţe dosahovať

rôzne paretovské optima. Na jednej strane sa môţe dosiahnuť optimum, kedy sú na tom všetci

v spoločnosti pribliţne rovnako, alebo na druhej strane optimum, kedy je jedna časť spoločnosti

veľmi bohatá, ale druhá je naopak veľmi chudobná. I takáto spoločnosť však môţe dôjsť

k optimálnemu vyrovnaniu stavu, kedy ţiaden z bohatých uţ nemôţe viacej zbohatnúť, ak by sa

týmto niekto iný nestal ešte chudobnejším – a ani ţiaden z chudobných sa nemôţe stáť bohatším,

ak by sa tak stalo na úkor niekoho. Pokiaľ by sa zvýšil blahobyt jednej osoby, ak by sa zníţil

blahobyt niekoho iného, išlo by o tzv. Paretovo zlepšenie. Pareto touto teóriou poloţil základy

ekonómie blahobytu (Vilfredo Pareto 1848-1923, taliansky ekonóm a sociológ).

3.3.2 Zlyhanie trhu ako dôvod pre existenciu verejnej správy

Prvá veta ekonómie blahobytu zabezpečuje paretovsky optimálnu alokáciu zdrojov, iba pri

dodrţaní určitých podmienok. Poznáme osem dôleţitých okolností, ktoré znemoţňujú dosahovať

paretovsky optimálne rozdelenie zdrojov. Sú to zlyhania trhu, ktoré zdôvodňujú existenciu zásahov

vlády do ekonomiky, a tým aj existenciu verejných financií, verejného sektora, verejných statkov a

verejnej správy.

34 VSKE

Poznáme nasledujúce príčiny zlyhania trhu:

mikroekonomické (súvisia s efektívnosťou ekonomického systému z dôvodu neefektívnej

alokácie zdrojov),

existencia monopolu,

externality,

verejné statky,

makroekonomické (súvisia s prirodzenou nestabilitou ekonomického systému, napr.

nestabilné tempo ekonomického rastu so svojimi dôsledkami),

neúplné trhy,

nezamestnanosť, inflácia – ekonomická nerovnováha,

mimoekonomické (súvisia s prerozdelením majetku a dôchodkov).

Trhový mechanizmus vedie k efektívnosti vyuţívania zdrojov iba za podmienok dokonalej

konkurencie a znalosti trhu. Je paradoxom trhového mechanizmu, ţe v svojej podstate sám svojím

vlastným pôsobením tieto podmienky ohrozuje. Má trend viesť k monopolizácii a v konkurenčnom

boji bráni plnej informovanosti trhových subjektov. Dôleţitým dôsledkom je polarizácia bohatstva

a chudoby, čo vedie k nevyuţívaniu zdrojov, k preexponovaniu cien statkov, následne k

obmedzovaniu spotreby v rámci národnej i celosvetovej ekonomiky.

Trhový mechanizmus má tendenciu preferencie krátkodobého horizontu, čo má za následok

negatívne dôsledky ekonomického správania z dlhodobého hľadiska. Preferuje ekonomický rast

pred ekonomickým rozvojom, v ktorom fungujú hlavne prvky kvalitatívneho charakteru (ţivotné

prostredie, kvalita ţivota, etika podnikateľského prostredia). Princípy trhového mechanizmu

nedokáţu zabezpečiť dostatočné mnoţstvo takých statkov, z ktorých by mal úţitok kaţdý

spotrebiteľ. V konečnom dôsledku trhový mechanizmus zlyháva aj vo vzťahu ku kultivácii zloţiek

ľudského potenciálu.

To so sebou prináša tak etické, ako aj ekonomické dôsledky, ktoré sa v konečnom dôsledku

začnú prejavovať ako dôsledky politické.

Existencia monopolu

Monopol vzniká ako dôsledok nedostatku konkurencie a zaraďujeme ho medzi

mikroekonomické zlyhania trhu, ktoré akýmkoľvek spôsobom súvisia s distorziou (pokrivením) alebo

absenciou trhovej ceny.

Typy monopolu, prirodzený monopol, výnosy z rozsahu, monopolná cena, vstup do odvetvia a

výstup z neho.

Pri prirodzenom monopole s jednotnou cenou existujú dve výhrady:

výhrada voči nespravodlivosti – to znamená námietku voči tomu, že výrobca

dosahuje trvale zisk,

výhrada voči neefektívnosti – čo znamená, že cena je nad úrovňou marginálnych

nákladov.

VSKE 35

Prirodzené monopoly sú veľmi často spravované vládou, teda aj verejnou správou, a môţu

byť aj obecným majetkom, tzn. väčšine krajín tvoria takzvané verejné podniky. Tvorcovia

hospodárskej politiky reagujú najčastejšie na výhrady voči nespravodlivosti a neefektívnosti:

štátnym vlastníctvom a riadením,

štátnou reguláciou firiem v monopolnom postavení,

výlučnými zmluvami,

protimonopolnými zákonmi.

Štátne vlastníctvo sa vyznačuje neţiaducimi rysmi. Je známe, ţe manaţment v štátnych

podnikoch spravidla stráca motiváciu efektívne riadiť, obzvlášť oblasť nákladov. Ak zníţi súkromná

firma svoje náklady, zvýšia sa o túto čiastku jej zisky. Ak to urobí úradník a zníţi náklady svojho

úradu, bude to mať za následok zníţenie rozpočtu výdavkov na budúci kalendárny rok.

Ďalšou alternatívou pre vládu je ponechať firmu v súkromnom vlastníctve a usmerňovať jej

aktivity v oblasti cenotvorby. Príkladom je verejná regulácia súkromných spoločností, ktoré

dodávajú elektrinu, vodu, teplo. Základnou formou cenovej regulácie je metóda regulácie

cenového výnosu, kde sú ceny stanovené tak, aby umoţňovali dosiahnuť vopred určenú mieru

výnosu z investovaného kapitálu. V praxi si orgán regulácie nemôţe byť istý, aká bude konkurenčná

miera výnosu. Ak bude stanovená miera niţšia ako u konkurencie, firma bude mať motív zniţovať

kvalitu svojich sluţieb a z podnikania nakoniec vystúpi. Naopak, ak bude stanovená miera vyššia

ako je nevyhnutne nutné, firma bude dosahovať vyšší ako normálny zisk.

Externality

Ak niektorý trhový subjekt vykonáva činnosť, ktorá má na iný subjekt vplyv, za ktorý

nemusí platiť (alebo mu nie je zaplatené), dochádza k externalitám. To znamená, ţe výroba alebo

spotreba jedného subjektu spôsobuje neplánované, či nezamýšľané, náklady alebo prínosy iným

subjektom. Tie sú prenášané na iné subjekty bez toho, aby tí, ktorí ich spôsobili alebo získali za

nich zaplatili.

Vţdy ide o vzťah, ktorý sa vymyká systému cien (nie je na trhu oceniteľný) a teda trh

nedokáţe regulovať vzniknuté dôsledky. Externalita je jav, ktorý je nezachytiteľný

ekvivalentnosťou, ktorá všeobecne platí pri výmene tovarov a predstavuje zväčša nechcený,

vedľajší efekt ekonomickej činnosti z hľadiska fungovania trhu.

Najčastejšie členenie trhu:

pozitívne (prinášajú ostatným prospech),

negatívne (nesú so sebou škodlivé efekty).

Ak berieme do úvahy subjekt, ktorý vyvoláva vznik externalít, vytvoríme ich rozdelenie na:

spotrebné (ak vznikajú pri spotrebe statku, na strane spotrebiteľa),

produkčné (ak vznikajú pri výrobe statku, na strane výrobcu či producenta).

Verejné statky

V ekonómii rozoznávame statky, ktoré nie sú zabezpečované trhovým mechanizmom, alebo

aspoň nie v dostatočnej miere, pretoţe je ich výhodnejšie zabezpečovať prostredníctvom

verejného sektora.

36 VSKE

Trh nie je schopný stimulovať výrobu verejných statkov, pretoţe pri nich nie je moţné oddeliť

platiacich a neplatiacich vzhľadom na ich vlastnosti. Preto väčšina ekonómov zastáva stanovisko,

ţe produkciu verejných statkov nie je moţné ponechať v súkromnom sektore. Národná a finančná

bezpečnosť, základný výskum, vzdelávanie, zabezpečenie zdravia, verejná správa, ale i niektoré

prirodzené monopoly, to je v rukách verejného sektora. Verejné statky majú veľa spoločného s

externalitami, dá sa povedať, ţe externality sa stávajú verejnými statkami ak sú veľmi rozsiahle.

Takých externalít je ale veľmi málo. Treba si však vysvetliť často zamieňanie pojmov „verejný

statok“ a „verejne poskytovaný statok“. Kritériom rozdeľovania statkov je skutočnosť akým

spôsobom sa daný statok alokoval, či pri tom hrala úlohu trhová cena, alebo či je produkovaný,

distribuovaný a financovaný v rámci verejného sektora.

Je potrebné si uvedomiť, ţe zaradenie statku podľa tohto kritéria je do určitej miery

subjektívne, pretoţe záleţí od vôle spoločnosti, ktoré statky bude poskytovať obyvateľstvu

zadarmo. Pretoţe tie potom v konkrétnej spoločnosti budú vystupovať ako „verejné“ statky. Je

jasné, ţe vedľa seba existujú dve významné kritéria klasifikácie statkov:

inštitucionálne kritérium a spôsob ich spotreby

kritérium ekonomické, schematické.

Kritérium inštitucionálne (delí statky na trhové, polotrhové a netrhové) – podľa toho, či

alokačným mechanizmom bola trhová cena ako výsledok ponuky a dopytu, alebo politické

rozhodnutie vlády o spôsobe poskytnutia statku. Priame alebo nepriame zásahy vlády do ceny a

dostupnosti za účelom podpory alebo obmedzenia spotreby, pričom ide o to ako sa statok dostane

k spotrebiteľovi, či je nutné platiť trhovú cenu a získavať ho na trhu, alebo inak, napr. sociálne

transfery.

Kritérium ekonomické (delí statky na verejné, zmiešané a súkromné) - podľa spôsobu

spotreby, presnejšie podľa toho čo sa deje s úţitkom plynúcim zo spotreby statku. Pri statku

verejnom má úţitok zo spotreby skupina, občania krajiny, regiónu ako celok, ak je statok

spotrebovaný aspoň jednou osobou – verejné osvetlenie, riadenie kriţovatiek.

Verejné statky sa delia na:

podľa spôsobu spotreby

Čisté verejné statky – jednotlivca nie je moţné vylúčiť zo spotreby; spotreba ţiadaného

subjektu nezniţuje ponuku pre ostatných.

Čiastočne verejné statky – vylúčenie zo spotreby je moţné, no často býva ekonomicky

neprospešné.

Verejne poskytované súkromné statky – ich spotreba je deliteľná, vylúčenie zo spotreby

je moţné, ale nebolo by spravodlivé;

podľa vplyvu štátu

Netrhové verejné statky – nie sú alokované prostredníctvom trhu, ich produkcia

neprináša zisk, do alokácie zasahuje štát.

Polotrhové verejné statky – cena je stanovovaná na trhu, štát ale cenu ovplyvňuje

zásahmi do produkcie a spotreby.

Poručnícke verejné statky – štát má dôvod rozhodovať za jednotlivcov podľa vlastných

preferencií. Ak je štát presvedčený o prospešnosti statku pre jednotlivca

(paternalizmus), môţe jednotlivca prinútiť pouţívať verejný statok legislatívnou

úpravou;

VSKE 37

podľa ekonomických vlastností

Nezmenšiteľnosť – aj keď určitý statok spotrebováva ktokoľvek, nemá jeho spotreba

ţiaden vplyv na to, aké mnoţstvo statku môţu spotrebovať ostatní.

Nevylúčiteľnosť – buď nie je vôbec moţné alebo je veľmi náročné neplatiacich

spotrebiteľov zo spotreby tohto statku vylúčiť.

Nekonkurenčnosť – spotreba jedným jednotlivcom nezniţuje ponuku tohto statku

ostatným jednotlivcom.

V ekonomickej teórie sa stretávame s pojmom čisté verejné statky, pre ktoré je typické, ţe

individuálna spotreba takého statku nespôsobuje obmedzenie jeho spotreby u iného jednotlivca.

Typické sú pre tieto vlastnosti:

- nevylúčiteľnosť, nevylučujú nikoho z pouţívania, či prispieva alebo nie na verejný sektor,

pretoţe je to technický nemoţné. Ak je ulica očistená od snehu, kaţdý, kto po nej ide, vyuţíva jej

dostupnosť bez ohľadu na to, kto zaplatil za jej čistenie,

- nekonkurenčnosť, kaţdé ďalšie rozšírenie spotreby o ďalší subjekt nevyvolá pokles spotreby

ďalších členov spoločnosti. Verejné statky sú k dispozícii stále, bez ohľadu na to, koľko

spotrebiteľov ich uţ pouţilo. Ak sa očistí ulica od snehu, zlepšené dopravné podmienky sú

dostupné kaţdému kto pouţije cestu, bez ohľadu na to, koľko ich bolo. Kaţdý, kto má prospech z

čistej cesty, neuberá z toho prospechu ostatným.

Pôsobia tu teda dva dôsledky:

po prvé, pretoţe neplatiaci nemôţu byť vylúčení z úţitku verejných statkov,

poskytovatelia týchto tovarov zistia, ţe je ťaţké vyberať za poskytnutie úţitku z verejného statku

poplatky. Ľudia nebudú platiť za to, čo môţu dostať zdarma. Pretoţe súkromné podniky nie sú na

rozdávanie statkov, poskytovanie verejných tovarov a sluţieb sa ponecháva na vládu a neziskové

inštitúcie,

po druhé, nakoľko ponuka verejných statkov sa nevyčerpáva kaţdým nasledujúcim

uţívateľom, marginálne náklady kaţdého ďalšieho uţívateľa sú nulové. A ak sa marginálne náklady

rovnajú nule, ţiada sa poskytovať verejné statky kaţdému, kto ich chce, zdarma. Teda často je

nielen nemoţné určiť trhovú cenu verejného statku, ale veľakrát je to aj neţelateľné.

Čiastočné verejné statky – kvalita z nich je deliteľná, je teda moţné určiť podiel

jednotlivca na ich spotrebe. Spotreba môţe byť:

fakultatívna – jednotlivec sa sám rozhoduje, či daný verejný statok bude vyuţívať alebo

nie (MHD),

prikázaná štátom – základné vzdelanie.

Zmiešané statky – poskytujú sa občanom za uţívateľský poplatok, ktorý je modifikovaný

cenou – zmiešané verejné statky neprechádzajú trhom. Motívom pre ich zabezpečenie nie je zisk,

na ich financovaní sa podieľajú prostriedky verejných rozpočtov.

Vzťah medzi súkromným a verejným poskytovaním statkov

Mnoţstvo statkov je poskytovaných súkromne aj verejne. Tento pomer sa líši v závislosti na

konkrétnej krajine aj v čase. Dôvodom zmien môţe byť napr. technický pokrok, rastúca ţivotná

úroveň alebo zmena vkusu spotrebiteľov.

38 VSKE

Rozhodujúce pre stanovenie efektívnosť verejných statkov je určenie veľkosti efektívnej

ponuky. Tu zistíme pomocou:

krivky produkčných moţností a indiferenčnej krivky – čisto verejné statky sú poskytované

efektívne vtedy, ak súčet hraničných mier substitúcie všetkých spotrebiteľov je rovný

hraničnej miere transformácie. Hraničná miera substitúcie je zmena spotreby

súkromných statkov k zmene spotreby verejných statkov. Udáva sklon indiferenčnej

krivky.

Graf č. 2 Indiferenčná krivka

Optimum je v bode dotyku súkromného a verejného statku teda tam, kde je sklon oboch

kriviek zhodný;

Krivky ponuky a dopytu – rovnováha nastáva pri strete ponuky a dopytu. Krivka dopytu

môţe byť odvodená pomocou rozpočtového obmedzenia a indiferenčných kriviek alebo

z dopytových kriviek jednotlivcov. Krivka ponuky môţe byť odvodená rovnako ako

u súkromných statkov.

Graf č. 3 Krivka ponuky a dopytu

Statok X

Statok Y

1

2

3

4

1 2 3

I+

VSKE 39

Ostatné zlyhania trhu

Súkromné trhové hospodárstvo zlyháva tak v produkcii verejných statkov, ako aj v

produkcii niektorých súkromných statkov. Ak niekedy súkromný sektor nie je schopný zabezpečiť

statok, po ktorom je veľký dopyt, sú spotrebitelia ochotní zaplatiť za neho viac, ako predstavujú

náklady výroby. Dochádza k trhovému zlyhaniu, ktoré označujeme ako neúplné trhy.

Úplné trhy by dokázali zabezpečiť všetky statky, ktorých náklady sú niţšie ako trhová

cena. Najčastejšie súkromné trhy nefungujú efektívne, hlavne v oblasti poskytovania pôţičiek a

poistenia. Najčastejšie uznávané a akceptované zlyhania trhu predstavujú periodické obdobia

vysokej nezamestnanosti a inflácie. Mnohí ekonómovia tieto faktory povaţujú za dôkaz, ţe v

trhovom mechanizme čosi zlyháva. Vzťah medzi nezamestnanosťou, infláciou a následne daňovou

politikou je veľmi zloţitý uţ aj preto, lebo všetky zlyhania trhu pôsobia spoločne.

3.3.3 Zlyhania vlády

Zlyhania trhu ospravedlňujú zásahy vlády na ich riešenie. Musíme si uvedomiť, ţe kaţdý

vládny zásah nemusí znamenať zmenu k lepšiemu. Teda ako dochádza k zlyhaniu trhu, dochádza aj

k zlyhaniu vlády. Vládne zlyhania spôsobujú viaceré príčiny. Najčastejšie sa uvádzajú štyri dôvody

systematických neúspechov vlády a jej úsilí o elimináciu zlyhaní trhu.

Medzi štyri dôvody systematických neúspechov vlády patrí:

nedostatok informácií – vláda nemôţe poznať všetky informácie, ktoré môţu mať vplyv na

jej rozhodnutia, rovnako nemôţe dokonale poznať ich dôsledky, často nepozná pravé

príčiny javov. Preto koná na základe určitej pravdepodobnostnej hladine a s problémom

časového oneskorenia. To znamená, ţe kým vláda získa dostatočné mnoţstvo informácii o

konkrétnom procese, situácia je uţ často iná. Oneskorený prístup k informáciám a

následné oneskorené zásahy situáciu v hospodárstve komplikujú,

obmedzená kontrola reakcií súkromného sektora toto zlyhanie veľmi úzko súvisí s

predchádzajúcim zlyhaním. Vláda má v konečnom dôsledku v demokratických

spoločnostiach len obmedzený vplyv na reálne dôsledky svojich rozhodnutí. Zatiaľ sa

ţiadnej vláde nepodarilo dlhodobo prinútiť všetky subjekty trhu k „ţiaducemu“ správaniu,

pretoţe moţnosti reakcii a prispôsobení účastníkov trhu sú prakticky neobmedzené,

obmedzená kontrola nad byrokratickým aparátom - aj keby vláda dokázala vylúčiť

predchádzajúce zlyhania, narazila by na zlyhanie z časti samej seba, z časti verejnej

správy. Problém spočíva v tom, ţe tvorcovia právneho rámca zásahov vlády – parlament,

majú iba moţnosť obmedzenej priamej kontroly pri ich realizácii v praxi. Proces uvádzania

do praxe je závislý na mnoţstve detailov, na relatívne autonómnych subjektoch a

úradníkoch. Pritom nemusí ísť o úmyselné prekáţky byrokratického aparátu, je to problém

motívov a záujmov administratívy, tak ako v prípade súkromného sektora,

obmedzenia vyplývajúce s podstaty politického procesu – vládne rozhodnutia

ovplyvňujú ţivot mnohých ľudí, ale prijíma ich iba obmedzená skupina volených zástupcov,

ktorých rozhodnutie je principiálnym kompromisom medzi záujmami subjektov, ktoré sa na

rozhodovaní podieľajú, ako aj moţným výberom alternatív a vplyvmi rôznych nátlakových

skupín.

40 VSKE

Kritici zásahov vlády do ekonomiky presadzujú poţiadavku, aby sa minimalizovala kvalita

zásahov a maximalizovala ich kvalita. Uvedené príčiny zlyhania vlády vyuţívajú na podporu svojich

argumentov. Pri skúmaní uvedenej problematiky, ako aj súčasnej reality je zrejmé, ţe vznikajúce

problémy vo vyspelej trhovej ekonomike nie je moţné riešiť inou cestou ako prostredníctvom

trhového mechanizmu alebo štátnych zásahov. Oba tieto inštitúty sú nedokonalé, majú tendenciu

zlyhávať, ale majú aj svoje prednosti. Je treba poznamenať, ţe samotné fungovanie vlády,

celého jej aparátu a teda aj verejnej správy, je najvýznamnejším verejným statkom. Je nemoţné

a neţiaduce vylúčiť kohokoľvek z vyuţívania jej sluţieb.

Efektívna vláda dokáţe zabezpečiť rovnakú úroveň verejných statkov pri niţšom daňovom

zaťaţení. Špeciálnym faktorom spomínaného politického procesu je skutočnosť, ţe rovnaký úţitok

z takej vlády majú tak jej voliči, ako aj tí, ktorí hlasovali proti, alebo sa volieb vôbec nezúčastnili.

3.3.4 Teória verejnej voľby

V kaţdej vyspelej ekonomike existujú vedľa seba dva sektory, súkromný a verejný. Oba

tieto sektory musia riešiť problém ekonomickej triády: čo, ako a pre koho vyrábať. V súkromnom

sektore o tom rozhodujú spotrebitelia tým, ţe vyuţívajú svoju úlohu pri tvorbe dopytu pomocou

ceny a jej alokačnej funkcie v rámci trhu, teda pomocou neviditeľnej ruky trhu. Vo verejnom

sektore platia iné podmienky, funkcie trhu sú potlačené a je potrebné vyuţiť iný mechanizmus. Spotrebitelia vyjadrujú svoje názory na poskytovanie a alokáciu verejných statkov pomocou

politického mechanizmu, mechanizmu voľby. Uplatňuje sa tu viditeľná ruka štátu na základe

volebného mechanizmu.

Začiatkom 20. storočia boli výdaje vlády v USA niţšie ako 3% HNP. Tento ukazovateľ

neustále narastal. V priebehu storočia sa výdaje miestnych orgánov štátnej správy zdvojnásobili,

výdaje vlády sa znásobili mnohonásobne a dnes dosahujú vo vyspelých krajinách 40% hrubého

národného produktu. To znamená, ţe rozhodnutia o alokácii 40% HNP sa uskutočňujú

prostredníctvom mechanizmu volieb – politického mechanizmu, nie prostredníctvom trhového

mechanizmu. Pretoţe politický proces je hlavným prvkom rozhodovania o rozpočte, musíme

prekročiť hranice ekonómie a vyuţiť aparát politiky. To nám umoţňuje teória verejnej voľby ako

hraničná vedná disciplína medzi hospodárskou politikou a politológiou.

Teória verejnej voľby sa zaoberá predovšetkým tým:

ako sa prejavujú názory a preferencie na fiškálne otázky,

ako sa jednotlivé názory transformujú do kolektívnych rozhodnutí,

ako rozhoduje vláda.

Teória verejnej voľby skúma spôsoby ako štát rozhoduje o verejnej spotrebe, skúma

mechanizmus verejnej voľby – volebný mechanizmus, ktorý má svoje pravidlá a subjekty (voličov –

spotrebiteľov) podobne ako trhový mechanizmus. Existuje podstatný rozdiel v tom, ako o verejných

záleţitostiach rozhodujú volení zástupcovia, parlament, a v tom, ako o svojich výdavkoch

rozhoduje jednotlivý spotrebiteľ. Jedným z najdôleţitejších motívov zrodenia teórie verejnej voľby

bola potreba reagovať na ústrednú otázku o zlyhaní trhu, ktorú prezentujú tzv. ekonómia

blahobytu.

„Zlyhanie trhu“ stále zostáva najvplyvnejšou integrujúcou otázkou, ktorú súčasní ekonómovia

a politici zdanlivo vedecky argumentovali v prospech štátnych zásahov v trhových procesoch

a dokonca ju povaţujú za základ vysvetlenia existencie verejného sektoru (resp. štátu) ako takého.

Teória verejnej voľby je pomerne mladá vedecká disciplína, ktorá sa ako samostatný odbor začal

rozvíjať po roku 1948. Teória verejnej voľby reaguje na trhové zlyhanie.

VSKE 41

Skúma podmienky pre efektívnu alokáciu zdrojov za prítomnosti verejných statkov

a externalít a vedie priamo ku štúdiu netrhových procedúr odhaľujúcich za tejto situácie

preferencie. Táto disciplína nazývaná verejnou voľbou študuje, ako sa verejná správa (vláda)

rozhoduje a ako riadi ekonomiku.

Verejná voľba je proces, v ktorom sa individuálne preferencie spájajú do kolektívnych

rozhodnutí, pričom sa pozornosť sústreďuje na volebný proces, v ktorom sa rozhoduje o alokácii

zdrojov vo verejnom sektore. V prípade, ţe by mal viac poznatkov o daných problémoch, moţno by

sa pri voľbách rozhodoval úplne odlišne. Aby mohol jednotlivec zmysluplne voliť za navrhnuté

vládne výdaje alebo kandidáta, ktorý ich navrhuje, musí poznať tak marginálne náklady, ktoré

bude musieť znášať, ako i marginálne príjmy, ktoré mu tieto výdaje prinesú.

Verejnú voľbu delíme na:

normatívna – verejná voľba chápe politiku ako nástroj k riešeniu spoločenských dilem

a výsledkom takého riešenia by malo byť zvýšenie blahobytu všetkých zúčastnených.

Dilemy sa objavujú vţdy, keď je moţné pomocou nejakej aktivity dosiahnuť paretovský

posun, napr. keď je potrebné stanoviť nejaké všeobecne platné pravidlá, ktoré danú

činnosť uľahčia a umoţnia predpovedať reakcie ostatných (dopravné pravidlá, regulácia

počtu zbraní medzi obyvateľmi),

pozitívna – popisuje zlyhávanie trhu. Ide sem o všetky prípady, keď sa rozhodnutia

politických inštitúcií neriadia kritériom efektívnosti. Na trhu sa objavil nový subjekt – štát,

jeho správanie je veľmi podobné správaniu sa ostatných ekonomických subjektov, ale na

rozdiel od nich má monopol na právo. Zlyhávania štátu je moţné vidieť v niekoľkých

oblastiach – napr. nákup verejných statkov je sprevádzaný neznalosťou voličov, pretoţe

politické subjekty majú často záujem nezverejňovať úplné informácie.

Proces verejnej voľby

Proces verejnej voľby sa môţe odohrávať v dvoch základných formách:

Priama demokracia – na rozhodovaní sa podieľajú všetci členovia skupiny, v ktorej sa volí.

Ide o najjednoduchší volebný systém, kde o záleţitostiach rozhoduje priamo referendum

jednotlivcov a kde chýba medzičlánok reprezentantov.

Moderná demokratická spoločnosť sa zhoduje v názore, ţe kaţdý občan by mal mať jeden hlas

a jednotlivé hlasy by mali mať rovnakú váhu.

Nepriama demokracia – alebo reprezentatívna demokracia. Ide o formu, keď sú najprv

volení reprezentanti (zástupcovia), ktorí potom rozhodujú za voličov. Znamená to, ţe sa

riešenie verejného záujmu a s tým súvisiacich procesov v demokracii odohráva

dvojstupňovo – občania volia svojho zástupcu (samosprávu), ktorí určitým spôsobom

kontrolujú výkonnú moc (exekutívu). Zástupcovia sú volení občanmi na časovo obmedzenú

dobu.

Postupy verejného rozhodovania

Jednomyseľná zhoda – je časovo náročná a často neefektívna. Môţe dôjsť k vydieraniu

jedincom;

Väčšinové pravidlo – existuje tu nebezpečenstvo týrania väčšiny, preto sa niekedy poţaduje

tzv. kvalifikovaná väčšina (napr. dvojtretinová, alebo trojpätinová). To však môţe viesť

k opačnému extrému, a to k tzv. teroru menšiny, kedy väčšina má strach z obvinení

z porušenia práv menšiny, a preto sa podriadi menšine. Väčšinové pravidlo je základným

pravidlom verejného rozhodovania v demokratických spoločnostiach.

42 VSKE

Pomerné – keď volič riadi svoje varianty zvyčajne viac ako dve, podľa svojich preferencií.

Víťazí variant, ktorý získa pri súčte za všetkých voličov najviac hlasov.

Podľa počtu získaných bodov – víťazí ten variant, ktorý získal najväčší počet bodov (volič

má určitý počet bodov, ktoré prideľuje jednotlivým variantom).

3.4 Úkol

Štúdiom tejto kapitoly má študent za úlohu vysvetliť podstatu existencie verejného sektora a

verejnej správy, ako aj zdôvodniť existenciu monopolov a externalít. Keďţe nie vţdy trhový

mechanizmus funguje bez negatívnych vplyv, je potrebné vysvetliť zlyhania trhu nielen vo vzťahu

k verejnej ekonomike. Aký vplyv na verejnú ekonomiku a celkové národné hospodárstvo má

existencia monopolov. Do akej miery má občan moţnosť vplývať na fungovanie verejného sektora.

3.5 Shrnutí

Konkurencia smerujúca k vyššej efektívnosti a podporuje inovačného procesu.

Kaţdý bod na krivke úţitkových moţností môţe byť dosiahnutý pôsobením trhového

mechanizmu bez ďalších zásahov pri zodpovedajúcom rozdelení zdrojov medzi účastníkov

trhu.

Pôvodná (stará) a nová ekonómia blahobytu.

Paretovské optimum je stav spoločnosti z ekonomického hľadiska, kedy ţiaden jedinec

alebo skupina uţ nemôţu dosiahnuť lepšie postavenie bez toho, aby sa naopak postavenie

niekoho iného zhoršilo.

Trhový mechanizmus má tendenciu preferencie krátkodobého horizontu, čo má za následok

negatívne dôsledky ekonomického správania z dlhodobého hľadiska.

Príčiny zlyhania trhu – mikroekonomické, existencia monopolu, externality, verejné statky,

makroekonomické neúplné trhy, nezamestnanosť, inflácia – ekonomická nerovnováha,

mimoekonomické.

Súkromné trhové hospodárstvo zlyháva v produkcii verejných statkov, ako aj v produkcii

niektorých súkromných statkov.

Neúplné trhy - ak niekedy súkromný sektor nie je schopný zabezpečiť statok, po ktorom je

veľký dopyt, sú spotrebitelia ochotní zaplatiť za neho viac, ako predstavujú náklady

výroby.

Úplné trhy by dokázali zabezpečiť všetky statky, ktorých náklady sú niţšie ako trhová

cena. Najčastejšie súkromné trhy nefungujú efektívne hlavne v oblasti poskytovania

pôţičiek a poistenia.

Vládne zlyhania spôsobujú viaceré príčiny. Najčastejšie sa uvádzajú štyri dôvody

systematických neúspechov vlády a jej úsilí o elimináciu zlyhaní trhu.

Štyri dôvody systematických neúspechov vlády: nedostatok informácií, obmedzená kontrola

reakcií súkromného sektora, obmedzená kontrola nad byrokratickým aparátom a

obmedzenia vyplývajúce s podstaty politického procesu.

VSKE 43

Teória verejnej voľby skúma spôsoby ako štát rozhoduje o verejnej spotrebe, skúma

mechanizmus verejnej voľby – volebný mechanizmus, ktorý má svoje pravidlá a subjekty

(voličov – spotrebiteľov) podobne ako trhový mechanizmus.

Proces verejnej voľby a postupy verejného rozhodovania.


1) Vysvetlite Paretovskú optimalitu a ekonómiu blahobytu.

2) Aké príčiny zlyhania trhu poznáme?

3) Aké je členenie skupín verejných potrieb vo verejnom sektore?

4) Čím sa vyznačuje štátne vlastníctvo a aké sú jeho osobitosti?

5) Čo sú to externality a ako ich delíme?

6) Aké kritériá poznáme pri klasifikácii verejných statkov?

7) Čo sú to verejné čisté statky?

8) Aké najčastejšie príčiny spôsobuje vládne zlyhanie?

9) Čo skúma teória verejnej voľby?


1) Konkurencia

2) Paretovská optimalita

3) Paretovská efektívnosť

4) Paretovské optimum

5) Ekonómia blahobytu

6) Sociálna stabilita

7) Zlyhanie trhu

8) Monopol

9) Externalita

10) Verejné statky

11) Štátne vlastníctvo

12) Súkromné statky

13) Verejné statky

14) Úplné trh

15) Neúplné trh

16) Zlyhanie vlády

17) Verejná voľba

18) Demokracia priama

19) Demokracia nepriama

20) Verejné rozhodovanie

44 VSKE

3.8 Literatura

Bugri, Š., Pribišová, E. Základy ekonómie a ekonomiky pre sociálnych pracovníkov. Bratislava,

2009, ISBN 978-80-89271-51-1


Stiglitz, J., E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha, Grada, 1997, s. 95-98, Varian, H., R.:

Mikroekonomie. Praha, Victoria Publishing, 1995, s. 516-519 a Holman, R.: Dějiny ekonomického

myšlení, Vyd. 3, Praha, C.H.Beck 2005

VSKE 45

4 Verejné financie

4.1 Cíl:

Cieľom tejto kapitoly je vysvetliť význam a fungovanie:

verejných financií ako sústave verejných rozpočtov

štátnemu rozpočtu štátu, ako nástroja fiškálnej politiky štátu

rozpočtovej sústave vo všeobecnosti a s dôrazom na rozpočtovú sústavu ČR

rozdeleniu podstaty verejných financií na verejné príjmy a verejné výdavky

efektívnemu vyuţívaniu verejných financií

metódam objektivizácie potrieb verejného sektora, jeho rozsahu a verejnej správe


Nevyhnutnou súčasťou ekonomiky kaţdého štátu sú verejné financie zamerané na štátny rozpočet,

na verejné príjmy a verejné výdavky. Práve táto oblasť je najzloţitejšou oblasťou financovania

štátnych a verejných organizácií v rámci kaţdej krajiny. Pochopenie podstaty tohto fungovania

u študenta si vyţaduje pochopenie podstaty a účelu problematiky predchádzajúcich kapitol, aby

bolo moţné pochopiť ucelenú problematiku v oblasti verejných financií. A to je zámerom štúdia

tejto kapitoly.



4.3 Verejné financie ako súčasť fiškálnej politiky štátu

Finančnú vedu moţno v širšom zmysle slova definovať ako vednú disciplínu, ktorej

predmetom skúmania sú financie:

štátu,

podniku,

obyvateľstva.

Prioritnou sférou záujmu finančnej vedy sú ekonomické aktivity štátu. Vyplýva to

predovšetkým z toho, ţe na jednej strane súkromné podnikateľské subjekty v určitých oblastiach

nechcú, alebo nemôţu v spoločnosti uspokojivo zabezpečiť všetky potrebné statky a na druhej

strane príslušné štátne zásahy môţu vo veľkej miere zmeniť rámcové podmienky pre ekonomické

aktivity súkromného sektora.

Okrem toho štát svojou činnosťou na trhu môţe výrazne ovplyvňovať podmienky

fungovania trhu.

Finančná veda v uţšom zmysle slova ako veda zameraná najmä na financie štátu, tzn. na

verejné financie.

Verejné financie úzko súvisia s existenciou verejného sektora a s potrebou jeho

financovania.

46 VSKE

Vo vzťahoch, ktoré súvisia s verejnými financiami, vţdy vystupuje ako jeden zo subjektov

verejná správa. Verejné financie zabezpečujú, na rozdiel od súkromných finančných prostriedkov,

úlohy štátu a predstavujú významnú a dôleţitú súčasť financií. Vzťah medzi národným

hospodárstvom a verejnými financiami sa v priebehu historického vývoja menil.

Pôvodne veľmi úzky vzťah sa postupne oslaboval aţ do tej miery, ţe verejné financie sa z

určitého hľadiska začali osamostatňovať. Tento proces sa zmenil nástupom svetovej hospodárskej

krízy v tridsiatych rokoch 20. storočia a učením J. M. Keynesa.

Význam rozpočtu verejných financií pre ekonomiku krajiny výrazne vzrástol koncom 20.

storočia a verejné financie sa stali nástrojom na ovplyvňovanie makroekonomického vývoja a

ekonomickej rovnováhy štátu.

Problematika verejných financií je v súčasnosti predmetom záujmu najmä nasledujúcich

vedných disciplín:

a) štatistika a ekonometria – zameriavajú sa na získavanie a analýzu kvantifikovaných údajov o

verejných financiách, pričom vyuţívajú štatistické a ekonometrické metódy,

b) vzťah verejných financií k podnikovo hospodárskym vedám - vyplýva predovšetkým zo

zdaňovania podnikov ako jedného z hlavných zdrojov príjmov verejných financií. Podnikovo

hospodárske vedy sa v rámci verejných financií obvykle zameriavajú na čiastkové aspekty

verejných financií. Takým je napr. daňovníctvo, kde je konkrétnym cieľom analýza daňových

zákonov relevantných na realizáciu podnikových cieľov.

Riešenie problematiky verejných financií musí byť komplexné a preto je potrebné, aby

bolo podnikovo hospodárske hľadisko analyzované aj v kontexte makroekonomických súvislostí

verejných financií.

Okrem toho sa verejné financie nezaoberajú výlučne daňami, ktoré platia podnikateľské

subjekty v konkrétnom národnom hospodárstve, ale z hľadiska moţnosti tvorby a zmien daňového

zaťaţenia podnikateľských subjektov vo vzťahu k verejným príjmom pozornosť venujú aj daňovej

praxi v iných krajinách,

c) právne vedy - sú pre verejné financie mimoriadne dôleţité, pretoţe pôsobnosť relevantných

inštitúcií, ktoré majú v správe verejné financie, je definovaná príslušnými právnymi normami, ich

interpeláciou a dodrţiavaním. Podobne presadzovanie fiškálnej politiky štátu do hospodárskej

praxe je moţné len prostredníctvom zodpovedajúcich zákonov, nariadení, vyhlášok, predpisov,

smerníc, ap.,

d) politické a sociologické vedy – súvisia s úzkym vzťahom verejných financií k sociológií a k

politickým vedám. Sociológia analyzuje sily skupinového práva a ich vplyv na verejné financie,

napr. z hľadiska zloţenia parlamentu, parlamentných a iných výborov, vplyvu záujmových skupín,

prevládajúcich názorov, ap. Politický charakter procesu určenia verejných výdavkov a príjmov je

evidentný, a aj preto ekonomická analýza verejných financií objektívne nepostačuje,

e) historické vedy – verejné financie vychádzajú z historického vývoja skúmaného objektu a z

toho zákonite vyplýva vzťah verejných financií k historickým vedám,

f) psychológia - z hľadiska problematiky verejných financií majú význam aj poznatky z oblasti

psychológie. Tie sú dôleţité vtedy, keď je napr. potrebné zabezpečiť spoločenskú akceptáciu

finančných aktivít štátu.

VSKE 47

4.3.1 Pojem a podstata verejných financií

Verejné financie sa vymedzujú v spojení s finančnými vzťahmi, ktoré vznikajú vo vzájomnej

koexistencii štátu, verejného sektora a súkromného sektora. Analýza verejných financií je moţná

len s vyuţitím širokého spektra ekonomických prístupov. To spôsobuje názorovú nejednotnosť v

definícii pojmu verejné financie, ako aj na ich členenie.

Najčastejšie pouţívame nasledujúce poňatia verejných financií:

vzťahové poňatie,

fiškálne poňatie,

fondové poňatie.

Verejné financie vo vzťahovom vymedzení, charakterizujeme ako peňaţné vzťahy, ktoré sú

reprezentované finančnými vzťahmi medzi prvkami ekonomického systému, v ktorom funguje ako

jeden zo subjektov v interakcii štát. Za výstiţnejšiu pre potreby verejných inštitúcií a verejnej

správy povaţujeme definíciu, podľa ktorej sú verejné financie peňaţné vzťahy vznikajúce v

súvislosti s tvorbou, rozdeľovaním a pouţitím peňaţných fondov spojených s činnosťou verejných

inštitúcií. Jedným zo subjektov vo vznikajúcich vzťahoch je vţdy štát, alebo mesto či obec.

Podľa uvedenej definície je moţné finančné vzťahy charakterizovať ako:

nenávratné - čo znamená, ţe verejné financie sú rozdeľované štátom alebo regionálnymi

orgánmi tak, ţe sa rozpočtové príjmy zásadne nemusia vrátiť. Pri ich uskutočňovaní

dochádza prevodom aj k zmene vlastníctva rozpočtových prostriedkov, na rozdiel od

úverových a poistných vzťahov;

jednostranné - čo znamená, ţe verejné financie rozdeľujú takým spôsobom, ţe subjekt,

ktorý dostáva finančné rozpočtové prostriedky, nemusí za získané prostriedky poskytnúť

ţiadnu protihodnotu.

Ide o princíp neekvivalentnosti verejných financií, čo znamená, ţe subjekt zaplatením dane

nemôţe očakávať, ţe dostane ekvivalent zaplatenej dane späť, pretoţe nikdy nebol stanovený

konkrétny účel platby;

vynútené - čo znamená zákonný charakter finančných vzťahov verejných financií. Štát si

môţe vynútiť ich plnenie aj cestou donucovacieho aparátu. Ide vlastne o princíp

nedobrovoľnosti, ktorý vyplýva z neekvivalentnosti. Neekvivalentnosť vyvoláva potrebu

vynútenia takejto platby, pretoţe daň zniţuje dôchodok či príjem subjektu trhu.

Vymedzenie verejných financií podľa fiškálneho systému, resp. sústavy rozpočtov umoţňuje

klasifikáciu verejných financií ako sústavu verejných rozpočtov, ktorú tvoria nasledujúce časti:

ústredný rozpočet (štátny) - štátny rozpočet je najdôleţitejšou časťou verejných

financií. Je to sústava verejných rozpočtov, ktoré predstavujú tvorbu a pouţitie

centralizovaných peňaţných fondov vlády vrátane verejnej správy na miestnych úrovniach

za určité obdobie (fiškálny rok). Rozdeľujeme rozhodujúcu časť rozpočtových prostriedkov

na financovanie verejného sektora. Niektoré jeho odvetvia sa financujú v plnom rozsahu

(obrana), iné sa financujú čiastočne a to priamo, alebo prostredníctvom dotácií a subvencií

plynúcich do rozpočtov niţších stupňov;

miestne rozpočty – väčšinou predstavujú viacstupňovú štruktúru. Sú to rozpočty väčších

územných celkov, regiónov aţ po samosprávne orgány jednotlivých miest a obcí s vlastnými

rozpočtami. Tieto rozpočty majú rôznu podobu, ktorá je ovplyvnená spoločensko-

historickým vývojom krajiny (krajina, republika, štát, oblasť, kraj, región, ţupa, okres,

atď.).

48 VSKE

Medzi miestnymi rozpočtami a ústredným rozpočtom vo všetkých krajinách existujú a vyuţívajú

sa finančné vzťahy, pomocou ktorých sa medzi nimi presúvajú rozpočtové prostriedky

(medzirozpočtové presuny) – hlavne smerom nadol, opačne veľmi zriedka. Uvedené

medzirozpočtové presuny sú uplatňované ako nástroj štátu na ovplyvňovanie miestnych orgánov pri

financovaní verejnej spotreby.

rozpočty štátnych účelových a iných fondov – slúţia a vyuţívajú sa na financovanie

verejnej spotreby vo vymedzenej oblasti a predstavujú tzv. fondové hospodárstvo. Zriaďujú sa

podľa podmienok stanovených zákonom, vytvárať ich môţe štát alebo obec – ústredná alebo

miestna úroveň, na plnenie úloh podpory hospodárskeho rozvoja alebo na plnenie

verejnoprospešných úloh.

Účelové fondy predstavujú mimorozpočtové peňaţné fondy a pouţívajú sa mimo schválených

rozpočtov na financovanie úloh vo vymedzenej oblasti. Sú spojené s príslušným rozpočtom

finančnými vzťahmi, prostredníctvom ktorých je im moţné poskytovať peňaţné prostriedky.

Tvorba a pouţívanie účelových fondov predstavuje určité zmenšenie a decentralizáciu rozdeľovacej

funkcie štátneho rozpočtu, pretoţe financovanie sa uskutočňuje mimo štátneho a miestnych

rozpočtov.

Rozpočty verejných alebo verejnoprospešných podnikov a organizácií – ich

spoločným znakom je, ţe patria do verejného sektora. To znamená, ţe sú napojené na niektorú

formu rozpočtu a ich financovanie sa zabezpečuje rozpočtovými zdrojmi. Štátne alebo verejné

podniky a organizácie majú rôznu formu – rozpočtové alebo príspevkové organizácie, štátne

podniky alebo verejné podniky a zmiešané spoločnosti spájajúce verejný a súkromný kapitál.

Fondové poňatie definuje verejné financie ako rozpočtové peňaţné fondy. Fondmi sa rozumie

suma rozpočtovaných peňaţných prostriedkov v príslušnom rozpočte za obdobie jedného roka.

Podľa tohto poňatia môţu byť rozpočtové fondy centralizované (fond tvorený pomocou štátneho

rozpočtu) alebo decentralizované (fondy obecné vytvárané pomocou obecného rozpočtu).

Verejné financie ako sústava verejných rozpočtov

Pri vymedzovaní verejných financií ako sústavy verejných rozpočtov vo vzťahu k verejnému

sektoru sa rozlišujú verejné financie a verejný sektor v uţšom a širšom zmysle.

V uţšom zmysle verejné financie tvoria tieto rozpočty:

ústredný, štátny rozpočet

miestne rozpočty

rozpočty štátnych účelových fondov.

Všetky tieto časti verejných financií slúţia na financovanie verejného sektora a zostavujú

vlastné rozpočty. V širšom zmysle verejné financie a verejný sektor zahŕňajú aj štátne (verejné či

verejnoprospešné) podniky a organizácie, ako aj štátne banky a štátne poisťovne.

V súvislosti so sústavou verejných financií je potrebné doplniť, v posledných desaťročiach tvoriaci

sa nový druh rozpočtu, tzv. spoločný rozpočet. Je to nadnárodný rozpočet, ktorý vznikol v rámci

Európskej únie. Existuje mimo ústredného rozpočtu kaţdej krajiny a má veľký význam v

integračných procesoch. Je tvorený príspevkami členských krajín EÚ a vyuţíva sa predovšetkým na

financovanie spoločných úloh a koordináciu integrácie jednotlivých európskych štátov.

VSKE 49

Pri vymedzení verejných financií (hlavne štátneho rozpočtu) podľa ich vzťahu k rozdeľovaniu

DHP, resp. národného dôchodku, sa verejné financie charakterizujú ako nástroj, ktorému sa

prisudzujú rôzne úlohy, podľa ktorých sa povaţujú za:

nástroj rozdeľovania a znovurozdeľovania (fiškálny nástroj),

nástroj riadenia alebo zasahovania do ekonomiky,

sociálny nástroj,

technický nástroj.

Verejné financie ako nástroj rozdeľovania a prerozdeľovania, či fiškálny nástroj, vyjadrujú

podstatu, ţe svojimi rozpočtami iba rozdeľujú a znovurozdeľujú novovytvorené hodnoty (zisk,

mzda, úrok, príjem, výnos, atď.). Na rozdeľovanie a znovurozdeľovanie verejné financie vyuţívajú

peňaţné vzťahy, pomocou ktorých sa tvoria, rozdeľujú a pouţívajú rozpočtové peňaţné fondy.

Sú to:

peňažné vzťahy tvorby rozpočtového peňažného fondu slúţia na utváranie

rozpočtových fondov peňaţných prostriedkov, ako napr. clo, poplatky a hlavne dane

(typické svojou nenávratnosťou, jednostrannosťou a vynútiteľnosťou),

peňažné vzťahy rozdeľovania rozpočtového peňažného fondu sú také, pomocou

ktorých sa jeden rozpočtový fond zniţuje, ale zároveň sa druhý fond zvyšuje. Napr. dotácie

zniţujú ŠR a súčasne s tým sa utvára a zvyšuje napr. obecný rozpočet, alebo sa zakladá

rozpočet príslušnej rozpočtovej či príspevkovej organizácie.

Štátny rozpočet ako nástroj rozdeľovania a znovurozdeľovania vo svojom historickom vývoji

prešiel mnohými zmenami. V období trhovej ekonomiky voľnej konkurencie sa od neho poţadovalo,

aby plnil iba fiškálne úlohy – vydrţiavanie štátneho aparátu a nezasahoval do ekonomiky, inak sa

vyuţíva v súčasnosti vo vyspelej trhovej ekonomike. Ďalšia koncepcia, ktorá vychádza z teórie

sociálnych potrieb, predstavuje verejné financie ako sociálny nástroj. Tento nástroj sa vyuţíva na

odstránenie (zmenšenie) sociálnej nerovnosti, ktorá vznikla v procese rozdeľovania HDP. Vychádza

z poţiadavky, aby verejné financie zmenšovali sociálnu nerovnosť a zabezpečovali dobré

podmienky pre všetky sociálne kategórie spoločnosti. V súlade s tým ŠR koriguje prvotné

rozdelenie HDP znovurozdelením, podľa sociálnych hľadísk v prospech nezamestnaných,

nemajetných a občanov pod a na hranici chudoby, teda sociálne odkázaných (podľa pravidiel

spoločnosti).

Rozpočtová sústava

Hospodárenie vlády (verejnej moci) sa uskutočňuje v rámci rozpočtovej sústavy, ktorá

inštitucionalizuje peňaţné vzťahy tvoriace verejné financie. Rozpočtovú sústavu je moţné

vymedziť z viacerých hľadísk a na viacerých stupňoch, čo sa odráţa na kvalite i kvantite

jednotlivých vymedzení:

- rozpočtová sústava ako sústava rozpočtových orgánov a inštitúcií, ktoré obhospodarujú

rozpočtové peňaţné fondy (ministerstvo financií, daňové úrady, finančné odbory, ap.).

Takéto vymedzenie rozpočtovej sústavy je veľmi úzke, pretoţe zahŕňa iba uvedené orgány a do

sústavy nezapočítava peňaţné vzťahy. Na to pouţíva pojem rozpočet. Takéto vymedzenie

rozpočtovej sústavy pre súčasnosť nepostačuje,

- rozpočtová sústava ako sústava rozpočtových orgánov, inštitúcií a rozpočtových peňažných

vzťahov, ktoré vyuţívajú rozpočtové orgány a inštitúcie pri svojej činnosti. Na rozdiel od

predchádzajúceho je toto vymedzenie komplexnejšie a nerozlišuje medzi pojmom rozpočet a

rozpočtová sústava,

50 VSKE

- rozpočtová sústava ako sústava všetkých verejných rozpočtov štátu – ide o zloţitú sústavu,

ktorá v sebe zahŕňa štátny rozpočet, miestne rozpočty, rozpočty rozpočtových a príspevkových

organizácií a štátne účelové fondy,

- rozpočtová sústava ako sústava rozpočtovo-finančných vzťahov, rozpočtovo-finančných

orgánov a inštitúcií a všetkých verejných rozpočtov štátu, ktoré sa pouţívajú a pôsobia pri

tvorbe, rozdeľovaní a pouţívaní peňaţných fondov podľa princípu nenávratnosti. Ide o

najkomplexnejšie a najvyčerpávajúcejšie vymedzenie rozpočtovej sústavy.

Podľa uvedeného vymedzenia dostaneme nasledujúcu štruktúru rozpočtovej sústavy:

sústava rozpočtovo-finančných vzťahov, ktoré sú objektívnou zloţkou rozpočtovej

sústavy trhovej ekonomiky ako hodnotová kategória. Podľa charakteru peňaţných

fondov rozlišujeme rozpočtovo-finančné vzťahy, ktoré sa vyuţívajú na:

- ústrednej úrovni riadenia,

- strednej úrovni riadenia,

- miestnej úrovni riadenia,

- na úrovni rozpočtových organizácií;

sústava rozpočtovo-finančných orgánov, ktorá predstavuje subjektívnu zloţku

rozpočtovej sústavu, ktorú tvoria nasledujúce orgány:

- ministerstvo financií na ústrednej úrovni,

- daňové riaditeľstvá na strednej úrovni,

- finančné útvary miestnych samosprávnych orgánov a orgánov štátnej správy,

- finančné útvary v rozpočtových organizáciách;

sústava všetkých verejných rozpočtov štátu, kde ide o javovú stránku rozpočtovej

sústavy, ktorá sa predstavuje ako štátny rozpočet a ostatné verejné rozpočty, ktoré sú

prejavom vyuţívania rozpočtovo-finančných vzťahov príslušnými rozpočtovo-finančnými

orgánmi.

Rozpočtová sústava v Českej republike

Štátny rozpočet prešiel historickým vývojom v závislosti od postavenia a úloh štátu.

Zostavovanie štátneho rozpočtu bolo dôsledkom potreby oddeliť hospodárenie štátu od majetku

panovníka. Presadzovalo sa dodrţiavanie „zlatého pravidla“ vyrovnanosti rozpočtu. Schodok sa

pripúšťal jedine vo výnimočných situáciách, a to v období vojen. Subjektívna zloţka a javová

stránka rozpočtovej sústavy v Českej republike prebieha neustálym vývojom v závislosti od zmien

spoločenských a ekonomických podmienok. Z historického hľadiska jej vývoj rozdeľujeme do

niekoľkých etáp:

rozpočtová sústava prvej ČSR (1918 – 1945),

rozpočtová sústava v obnovenej ČSR, ktorá sa ďalej člení na dve etapy, ktoré

nazývame:

a) rozpočtová sústava v podmienkach unitárneho štátu (1945 – 1968),

b) rozpočtová sústava v podmienkach federácie (1968 – 1989),

VSKE 51

rozpočtová sústava od zmeny spoločenského systému, ktorá sa tiež člení do dvoch

etáp:

a) rozpočtová sústava v prechodnom období (1989 – 1993),

b) rozpočtová sústava ČR od roku 1993.

Nielen v ČR je štátny rozpočet najvýznamnejším článkom rozpočtovej sústavy. Je

najdôleţitejším finančným nástrojom vyuţívaným ústrednou vládou pri hospodárení štátu,

k financovaniu štátnych netrhových činností. Prostredníctvom ŠR sa nenávratným spôsobom

prerozdeľuje významná časť hrubého domáceho produktu.

4.3.2 Verejné financie a ich funkcia

Financie definujeme ako finančné vzťahy, t.j. peňaţné vzťahy, ktorými dochádza k tvorbe,

rozdeľovaniu, prerozdeľovaniu a pouţívaniu peňaţných fondov (prostriedkov) alebo peňaţného

kapitálu a ich vnútorný prepojený systém. Financie sa zaoberajú tým, ako ľudia, firmy a

organizácie získavajú, alokujú a pouţívajú peňaţné prostriedky za prítomnosti rizika. Verejné

financie sú tie finančné prostriedky, ktorými hospodária subjekty verejnej správy.

Podstata verejných financií zaloţená na peňaţných vzťahoch sa prejavuje v ich funkciách.

Názory ekonómov na počet a obsah jednotlivých funkcií sa líšia. Väčšinou sa uvádzajú tri funkcie.

Verejné financie sa fiškálne prejavujú v jednotlivých rozpočtových príjmoch a výdavkoch,

ovplyvňujú ekonomiku rôznymi spôsobmi a slúţia rôznym cieľom, všeobecne v súlade s ich

funkciami:

alokačná funkcia – spája sa so zabezpečovaním verejných statkov. Ide o proces, v ktorom

sa zdroje na pouţitie rozdeľujú medzi produkciu súkromných a verejných statkov a

rozhoduje sa o sklade verejných statkov,

distribučná (rozdeľovacia) funkcia – rozdeľuje a znovurozdeľuje dôchodky,

stabilizačná funkcia – vyuţíva rozpočtové príjmy a výdavky ako prostriedok na

zabezpečenie vysokej zamestnanosti, rozumnej miery stability cenovej hladiny a

ekonomického rastu.

Alokačná funkcia

Cieľom alokačnej funkcie je zabezpečovať verejné statky. Jej základ spočíva v rozhodovaní

o produkcii verejných statkov, teda v hľadaní optimálneho pomeru medzi produkciou verejných a

súkromných statkov v rámci konkrétneho rozpočtového obmedzenia. Alokačná funkcia verejných

financií sa uskutočňuje predovšetkým prostredníctvom rozpočtových výdavkov. V jednotlivých

verejných rozpočtoch sa peňaţné prostriedky alokujú prevaţne do verejného sektora. Iba určitá

časť sa alokuje do trhového (súkromného) sektora prostredníctvom rozpočtových príjmov a

výdavkov v podobe daní, dotácií, podpory exportu, ap.

Hlavným problémom alokačnej funkcie verejných financií je určiť koľko, a ktoré verejné

statky je potrebné v ekonomike zabezpečovať prostredníctvom rozpočtov.

Distribučná funkcia

Zaoberá sa rozdeľovaním a znovurozdeľovaním dôchodkov (národného dôchodku, HNP).

Kľúčovú úlohu v rozdeľovaní má najmä verejný sektor. Spôsoby a zásady rozdeľovania silne

ovplyvňujú správanie ekonomických subjektov a sú jedným zo základných problémov verejných

financií.

52 VSKE

Najčastejšie pouţívané sú:

- čím sa určuje rozdeľovanie - pri absencii zásahov štátu do rozdeľovania, závisí hlavne od

rozloţenia vlastníctva, výrobných faktorov, osobných schopností a rozloţenia bohatstva, ale samo

rozdeľovanie obsahuje značnú mieru nerovnosti hlavne pri rozdeľovaní kapitálových dôchodkov.

Dôchodky sa rozdeľujú tak, aby verejné financie zabezpečili financovanie verejného sektora,

- prejavy distribučnej funkcie – napr. jej základný prejav, ţe finančné zdroje sa odoberajú

ekonomickým subjektom trhu a pouţívajú sa na úhradu verejných potrieb,

- nástroje rozdeľovania - je ich veľa a navzájom sa kombinujú tak na strane príjmov, ako aj

výdavkov (daňové sadzby, dotácie, podpora malého a stredného podnikania, atď.),

- miera rozdeľovania – poukazuje na dôleţitosť a význam verejných financií a vyjadruje sa ako:

mnoţstvo peňaţných prostriedkov, ktoré rozdeľujú verejné rozpočty, najmä ŠR; podiel národného

dôchodku rozdeľovaného prostredníctvom verejných rozpočtov, hlavne ŠR. Miera rozdeľovania sa

líši v jednotlivých krajinách a pôsobia na ňu konkrétne historické, politické a ekonomické

podmienky.

Stabilizačná funkcia

Na rozdiel od predchádzajúcich funkcií, ktoré vychádzajú hlavne z mikroekonómie,

stabilizačná funkcia verejných financií sa dotýka makroekonomických cieľov.

Vo verejných financiách sa stabilizačná politika sústreďuje na fiškálnu politiku a jej

nástroje. Ciele stabilizácie ekonomiky sa nedosahujú automaticky, ale vyţadujú politické

pôsobenie. Pri stabilizačnej funkcii sa vyţaduje synchronizácia fiškálnej politiky s ostatnými

časťami hospodárskej politiky, najmä s menovou politikou. V rámci stabilizačnej funkcie verejných

financií sa pouţívajú dva typy stabilizátorov:

- riadené stabilizátory – ich vyuţitie závisí výlučne od rozhodnutia príslušných orgánov v podobe

opatrení v príjmovej alebo výdavkovej oblasti ŠR a nepôsobia automaticky (úprava daňovej sadzby,

štátna pôţička, priame štátne investície, ap.),

- automatické (zabudované) stabilizátory – pôsobia na ekonomické subjekty trhu automaticky

tým, ţe ovplyvňujú ich správanie a rozhodovanie, napr. progresívna daňová sadzba, dotácie a

intervencie v poľnohospodárstve, ap.

4.3.3 Vláda ČR a fiškálne funkcie

Všetky fiškálne inštitúcie sa spájajú s jednotlivými úrovňami vládnej moci. Preto je

potrebné si uvedomiť, aká je štruktúra verejnej vlády. Vláda ČR predstavuje všetky orgány, úrady

a inštitúcie, teda vládne jednotky. V celej štruktúre verejnej vlády sa rozlišujú štyri úrovne, ale

nie všetky sa musia vzťahovať na kaţdý štát. Závisí od veľkosti štátu a ďalších podmienok

(štátoprávne usporiadanie, jeho administratívne usporiadanie, členstvo v EÚ, ap.).

Vo verejnej vláde rozoznávame nasledujúce štyri úrovne verejnej správy:

- nadnárodné vládne autority - plnia predovšetkým koordinačnú funkciu v rámci nadnárodných

zoskupení. V rámci štátov EÚ ide o koordináciu zdaňovania, harmonizáciu daní, aproximáciu práva,

atď. na základe dohôd všetkých zainteresovaných strán;

- ústredná vláda – je vládou štátu so všetkými ministerstvami a ďalšími orgánmi. Súčasťou

ústrednej vlády môţu byť aj decentralizované regionálne administratívne jednotky vykonávajúce

štátu správu, ktoré predstavujú predĺţenú ruku ústrednej vlády, napr. na riadenie školstva,

zdravotníctva, ap.,

VSKE 53

- vláda na strednej úrovni – tvorí medzistupeň medzi ústrednou a miestnou vládou. V unitárnych

štátoch je často problematické stanoviť, ktoré inštitúcie je potrebné povaţovať za vládu na

strednej úrovni. Najčastejšie sa vláda na strednej úrovni stotoţňuje s územnou samosprávou. V

minulosti v podmienkach unitárnej ČSR to boli ţupy, neskôr krajiny, po II. sv. vojne v podmienkach

národných výborov kraje. V období federálneho usporiadania ČSFR boli stredným stupňom

republikové vlády, teda vláda ČR a vláda SR, dnes samosprávne kraje,

- miestna vláda – nazývaná aj municipálna vláda je na úrovni obcí a miest. Obvykle predstavuje

základný stupeň miestnej samosprávy, ktorý má kompetencie, právomoci a zodpovednosť pri

zabezpečovaní a financovaní vymedzeného okruhu verejných statkov. Nie sú to iba verejné statky

lokálneho, ale aj celospoločenského významu, keď ústredná vláda deleguje niektoré svoje činnosti

napr. v školstve, zdravotníctve a iných odvetviach na miestnu vládu. Tu sa prejavuje tzv.

poručnícka pozícia štátu.

Fiškálna (rozpočtová) politika je nástrojom hospodárskej politiky v rukách vlády. Fiškálna

politika sa zaoberá utváraním tak príjmovej stránky rozpočtu (dane, clo, sociálne poistenie), ako

aj výdavkovej stránky. Rozpočet je schvaľovaný vo forme zákona a musí byť schválený

parlamentom.

Cieľom fiškálnej politiky je:

udrţiavať ekonomický rast a vysokú zamestnanosť,

napomáhať zachovaniu cenovej stability,

utlmiť výkyvy hospodárskeho cyklu.

Nástroje fiškálnej politiky – jedno z moţných členení rozlišuje nástroje podľa toho, či je k ich

pouţitiu potrebné jednorazové schválenie v parlamente, alebo nie. Poznáme tieto nástroje

fiškálnej politiky:

vstavané stabilizátory – po svojom zavedení pôsobia v hospodárstve automaticky

a nevyţadujú ţiadne ďalšie rozhodnutia štátnych orgánov. Inštalujú sa preto, aby

napomáhali trhu zaistiť efektívne vyuţitie výrobných zdrojov a aby skutočne vyrobený

produkt sa čo najmenej odchyľoval od potenciálneho produktu. Patria sem najmä: princíp

progresívnej dane z príjmov, princíp poistenia v nezamestnanosti a sociálne transfery,

existencia subvencií do poľnohospodárstva, štátne výkupy poľnohospodárskych prebytkov;

zámerné opatrenia (diskrétna politika) – konkrétne jednorazové alebo krátkodobé

opatrenia vyţadujúce schválenie v parlamente (zmena daňových sadzieb, zmeny

v štruktúre výdavkov, vo výške poloţiek rozpočtu, ap.). Tieto zmeny vyvolávajú zmeny vo

veľkosti reálneho hrubého národného produktu, majú teda vplyv na agregátny dopyt

a ponuku. Tvoria doplnok k vstavaným stabilizátorom.

4.3.4 Verejné príjmy a verejné výdavky

Verejné príjmy ako príjmy verejných rozpočtov sú rozpočtové príjmy ŠR, miestnych

rozpočtov a štátnych účelových fondov. Dominantné postavenie majú príjmy štátneho rozpočtu.

Verejné príjmy majú nasledujúce základné formy: dane, odvody, poplatky, clá, príspevky, dávky,

priráţky, ostatné príjmy – pokuty, dary, pôţičky a úvery na úhradu verejných výdavkov.

Všetky predstavujú cudzie, návratné zdroje. Prevaţná časť verejných príjmov slúţi priamo

na financovanie verejných statkov. Malá časť sa transfermi presúva medzi rozpočtami jednotlivých

stupňov rozpočtovej sústavy.

54 VSKE

Bliţšia charakteristika verejných príjmov ich popisuje ako rozpočtové príjmy, ktoré slúţia

na úhradu verejných výdavkov a majú charakter beţných potrieb alebo kapitálových (investičných)

potrieb. Beţné a kapitálové príjmy môţu byť návratné i nenávratné. Beţné príjmy verejných

rozpočtov sa pouţívajú na financovanie beţných výdavkov. Nenávratný charakter beţných príjmov

majú dane, ale aj nedaňové príjmy, napr. z predaja a prenájmu majetku, dary a iné, vrátane

dotácií z rozpočtu vyššieho stupňa. Návratný charakter beţných príjmov majú niektoré nedaňové

príjmy, hlavne bankové krátkodobé úvery (vyuţívajú sa hlavne na preklenutie časového nesúladu

medzi rozpočtovými príjmami a výdavkami a majú podobu emisie krátkodobých štátnych

pokladničných poukáţok) i dlhodobé úvery.

Rozpočtové príjmy závisia od mnohých činiteľov, od ktorých závisí aj celková suma

rozpočtových príjmov. Sú to hlavne:

- rozsah verejného sektora – čím je väčší, tým viac rozpočtových príjmov je potrebných

na jeho financovanie,

- rozsah fondového hospodárstva – zvyšovanie rozsahu fondového hospodárstva zniţuje

rozsah rozpočtových príjmov v ŠR alebo v rozpočtoch miest a obcí,

- rozsah štátnych zásahov do ekonomiky – ak chce štát vo väčšej miere zasahovať do

ekonomiky, musí v ŠR centralizovať viac rozpočtových prostriedkov,

- úroveň ekonomiky a veľkosť národného dôchodku – vytvárajú predpoklady pre rast

rozpočtových príjmov,

- cenová hladina – ako činiteľ, ktorý sa odzrkadľuje v celkovej sume národného dôchodku

a zároveň aj vo výške rozpočtových príjmov.

Verejné výdavky predstavujú druhú stránku distribučnej funkcie verejných rozpočtov –

pouţitie rozpočtových príjmov. Sú vyuţité štátom na zabezpečenie jeho základných funkcií v

oblasti verejnej správy, obrany, bezpečnosti, verejnej spotreby pre obyvateľstvo, ako aj na

zabezpečenie ekonomických cieľov vlády. Verejné výdavky neustále rastú, čo je prejavom

kompromisu medzi rovnosťou a efektívnosťou, prejavom zmiešanej ekonomiky.

Verejné výdavky sa členia na:

a) verejné výdavky na nákup tovarov a služieb – ktoré predstavujú spotrebu vlády alebo

vládne investície,

b) transfery – ktoré neslúţia priamo na nákup verejných statkov, ale zvyšujú dôchodok

obyvateľstva.

V rámci verejných rozpočtov pôsobia antagonistické tendencie medzi verejnými príjmami a

verejnými výdavkami. Je to tlak na rast verejných výdavkov, pretoţe obyvateľstvo chce väčšiu

rovnosť v príjmoch a viac verejných sluţieb, ako aj tlak na zníţenie daní s cieľom získať viac

prostriedkov na vlastnú spotrebu. Na vyjadrenie rastu verejných výdavkov sa pouţíva vzťah

elasticity verejných výdavkov k HDP.

Efektívnosť verejných výdavkov v ČR

Objem verejných výdavkov predstavuje súhrn všetkých verejných rozpočtov. Z nich

dominujúce postavenie má štátny rozpočet. Pri analyzovaní verejných výdavkov je potrebné brať

do úvahy hlavne činitele, ktoré dlhodobo pôsobia na ich objem.

VSKE 55

Sú to najmä tieto:

- populačné zmeny, ktoré ovplyvňujú objem rozpočtových výdavkov minimálne z dvoch príčin;

absolútny prírastok obyvateľstva - je zapríčinený pôrodnosťou a migráciou obyvateľstva.

Jeho prírastok vedie k zvyšovaniu výdavkov na spoločenské sluţby a činnosti pre

obyvateľstvo,

zmena demografickej štruktúry - je zapríčinená zmenami v počte obyvateľstva v

predproduktívnom, produktívnom i post produktívnom veku. Tento činiteľ je najzreteľnejší

v populačných pyramídach,

- technologické zmeny – ovplyvňujú zmeny vo verejných výdajoch, pretoţe dokonalejšie výrobky a

zariadenia, poskytované ako verejné statky, sú výrazne drahšie – od kancelárskej techniky aţ po

vojenskú techniku,

vývoj inflácie - zvyšuje cenovú hladinu a to sa odzrkadľuje v zvyšovaní nárokov na výdavky

rozpočtov,

politické činitele - ovplyvňujú objem rozpočtových výdavkov, tak z hľadiska vnútornej,

ako aj medzinárodnej politickej situácie,

vnútropolitické hľadisko – ako pôsobia politické strany pri plnení volebného programu na

objem verejných výdavkov,

medzinárodná politická situácia – je podmienená úrovňou vzťahov so susednými a

ostatnými štátmi, ako aj s prípadným začlenením krajiny do medzištátnych zoskupení,

- sociálne činitele – sú typické tlakom na ich zvyšovanie v období stagnácie alebo poklesu

ekonomiky, pretoţe vtedy sa rozširuje počet občanov odkázaných na zabezpečovanie základných

ţivotných potrieb z rozpočtových výdavkov.

E f e k t í v n o s ť

Efektívnosť verejných výdavkov je na rozdiel od súkromného sektora komplikovaný proces,

pretoţe nie je riadená trhovým mechanizmom. Mnohí autori sa nazdávajú, ţe efektívnosť vo

verejnom sektore je skôr proces politický ako ekonomický. Verejný sektor rieši problém

neefektívnosti hlavne ako:

- neoprávnené zaradenie projektu do verejného sektora – čo súvisí predovšetkým s úsilím

byrokracie, nátlakových skupín alebo politikov maximalizovať svoj vplyv a silu,

- alokačnú neefektívnosť – najčastejšie je spôsobená pouţitím nevhodných metód analýz

výdavkov,

- produkčnú neefektívnosť – zaloţenú na nekompetentnom rozhodnutí z hľadiska

paretovskej efektívnosti, či zabezpečovať konkrétne statky vo verejnom alebo súkromnom

sektore.

Z toho vyplýva, ţe efektívnosť vo verejnom sektore je veľmi relatívny pojem. Preto sa

pozornosť sústreďuje hlavne na hospodárnosť a účelnosť.

H o s p o d á r n o s ť

Hospodárnosť znamená dosahovanie plánovaných parametrov verejných sluţieb v

poţadovanej kvalite pri minimálnej spotrebe rozpočtových prostriedkov. Hospodárnosť vo

verejnom sektore je rovnako významná ako efektívnosť v sektore súkromnom. Preto je

hospodárnosť chápaná ako jedna stránka efektívnosti národného hospodárstva. Význam

hospodárnosti vo verejnom sektore vychádza predovšetkým z objemu prostriedkov, ktoré

spoločnosť vynakladá na verejné výdavky, a ktoré pochádzajú hlavne zo súkromného sektora.

56 VSKE

Ú č e l n o s ť

Účelnosť verejných výdavkov sa spája s nevyhnutnosťou poskytovať niektoré verejné

sluţby a statky všetkým obyvateľom, hoci sú na to potrebné vyššie rozpočtové výdavky. Napr. v

školstve sa z hľadiska účelnosti preferuje verejné zabezpečovanie takýchto sluţieb pred

súkromnými.

Verejná súťaž – nástroj hospodárnosti

Cieľ hospodárnosti verejných výdavkov sa v súčasnej ekonomike chce dosahovať vytváraním

prvkov konkurenčného prostredia aj pre verejné výdavky. Tento spôsob sa nazýva verejná súťaţ pri

zadávaní verejných zákaziek uhrádzaných z verejných prostriedkov. Verejná súťaţ je upravená

zákonom č. 137/2006 Sb. o verejných zákazkách.

Pravidlá verejnej súťaţe majú za cieľ zabrániť neoptimálnemu rozdeľovaniu ľudských a

kapitálových zdrojov na úkor verejného sektora. Majú zabezpečiť, aby verejný sektor neplatil viac,

neţ stoja iné podobné, alebo dokonca horšie výrobky a dodávky. Jednou z foriem uplatnenia zásad

hospodárskej súťaţe v spoločenskej praxi ekonomík s trhovým hospodárstvom je verejná obchodná

súťaţ.

Zadávanie verejných zákaziek formou verejnej súťaţe, je nástrojom, ktorý slúţi k ochrane

verejného záujmu. Cieľom verejnej súťaţe je všeobecne získať za určitý objem peňazí čo najviac

(čo najlepší) tovar, alebo naopak získať ţiadaný tovar či sluţby za čo najniţšiu cenu. Verejná

obchodná súťaţ je povaţovaná za čestný a spravodlivý spôsob zadávania verejných zákaziek, lebo

môţe zabrániť protekciám, zakázaným dojednaniam uchádzačov a korupcii.

Je zrejmé, ţe dobre fungovanie systému zadávania verejných zákaziek na základe verejnej

obchodnej súťaţe závisí od mnohých faktorov, resp. od absencie javov, ktoré efektívnosť procesu

môţu zmariť. Okrem neskúsenosti subjektu zadávajúceho verejnú zákazku, ide o nebezpečenstvo

korupcie, politického ovplyvňovania a najmä narušenie súťaţe. Keďţe praktiky narúšajúce

hospodársku súťaţ, môţu významne obmedziť efektivitu procesu zadávania verejných zákaziek, a

týmto tak ísť proti účelu tohto postupu, je nutné prijať zodpovedajúce opatrenia, ktorými je

moţné narušovanie hospodárskej súťaţe v tejto oblasti vylúčiť, resp. obmedziť.

Jednou z foriem uplatnenia zásad hospodárskej súťaţe v spoločenskej praxi ekonomík s

trhovým hospodárstvom je verejná obchodná súťaţ. Ak sa táto súťaţ vzťahuje na pouţitie

verejných prostriedkov, resp. pri verejných investíciách, potom má špecifické postavenie a spadá

pod širší pojem – verejná súťaţ. Nad verejnou súťaţou zabezpečuje štát dohľad prostredníctvom

Úradu na ochranu hospodárskej súťaţe a Najvyššieho kontrolného úradu.

Efektívnosť verejného sektora

Veľkým problémom riadenia verejného sektora je dosahovanie efektívnosti pri vynakladaní

finančných zdrojov rozpočtovej sústavy, ktoré pochádzajú hlavne z daní platených trhovými

subjektmi. Tendencia k neefektívnosti verejného sektora je váţnym problémom činnosti verejnej

správy, pretoţe je hlavným prejavom zlyhaní trhu a verejnej vlády, ako aj verejnej správy.

Verejné financie majú za úlohu zaistiť zdroje financovania verejného sektora, hospodárne

a efektívne vyuţívanie týchto prostriedkov vo verejnom sektore majú zabezpečiť všetky úrovne

verejnej vlády. Zároveň disponibilita finančných prostriedkov rozpočtovej sústavy je limitujúcim

faktorom veľkosti, štruktúry a ďalšieho rozvoja verejného sektora.

Efektívnosť verejného sektora, ako výsledok efektívnej činnosti verejnej správy, je

produktom vzťahu medzi veľkosťou vstupov do verejného sektora a veľkosťou výstupov z neho.

VSKE 57

Verejný sektor sa prejavuje tendenciami k maximalizácii vstupov a minimalizácii výstupov.

Neexistuje tu intenzívny tlak trhu, konkurencie na zniţovanie nákladov. Z tohto dôvodu dochádza k

neefektívnej alokácii zdrojov na produkciu verejného sektora. Preto sa v niektorých prípadoch

verejné statky zabezpečujú v súkromnom sektore, ktorý ich dokáţe zabezpečiť efektívnejšie.

Efektívnosť verejného sektora je ovplyvňovaná:

- usporiadaním spoločnosti – to je stupeň demokratizácie spoločnosti a s tým spojené verejné

rozhodovanie o veľkosti, štruktúre a spôsobe financovania verejného sektora, ako aj úroveň

verejnej kontroly i zo strany občana. Spravidla ide o nepriame rozhodovanie prostredníctvom

volených zástupcov;

- fungovaním trhového mechanizmu - systém trhu v niektorých oblastiach vytvára konkurenciu

verejnému sektoru a tým vytvára tlak na kvalitu a efektívnosť (napr. súkromné školstvo,

zdravotníctvo, právne sluţby);

- konkurenčným prostredím vnútri verejného sektora – vytvárať konkurenčné prostredie vo

verejnom sektore tam, kde je to moţné a účelné, je úlohou verejnej správy, ktorá riadi verejný

sektor, čo umoţní dosiahnutie vyššej efektívnosti verejného sektora hlavne vtedy, ak je

financovaný na základe výkonov a úţitkov (ak sú merateľné);

- financovaním verejného sektora – príjmy rozpočtov sú obmedzené a veľkým problémom je

nájdenie vhodného kritéria efektívnej alokácie verejných prostriedkov na financovanie

jednotlivých činností (rezortov) verejného sektora;

- systémom riadenia verejného sektora – subjektom ktorého je verejná správa, v závislosti od

kvalifikácie a profesionalizácie pracovníkov verejnej správy. Pracovníci vo verejnom sektore sú

často menej finančne ohodnotení, čo spôsobuje demotiváciu a odchod kvalifikovaných pracovníkov

do súkromného sektora;

- uplatňovaním poznatkov vedy a techniky – napr. obsah výučby, zavádzanie výkonného hardvéru

a softvéru, nové liečebné postupy, ap.

Metódy objektivizácie potrieb verejného sektora

Vzhľadom na to, ţe vo verejnom sektore sa nepouţíva kritérium zisku, je ťaţké definovať

dosahované výsledky. Skôr sa prejavuje tendencia k neefektívnosti. Nie sú tu vypracované a málo

sa pouţívajú vhodné normy a limity pre niektoré druhy výdavkov. Pre hodnotenie efektívnosti

vynakladaných prostriedkov je potrebná vysoká odbornosť.

Vo verejnom sektore je nevyhnutné pouţiť niektoré špecifické metódy, ktoré by viedli k

objektívnemu posudzovaniu efektívnosti výdajov verejného sektora. Patria medzi ne nasledujúce

metódy:

- komparatívne metódy - zaloţené na územnej, časovej a inštitucionálnej komparácii nákladov na

produkciu konkrétnych verejných statkov;

- metódy noriem, normatívov a limitov vychádzajú z kalkulácie nákladov na jednotku výkonov

vo verejnom sektore;

- metóda nákladov a úžitku - pouţíva sa pre objektivizáciu prostriedkov vynakladaných na

financovanie verejného sektora tam, kde nie je moţné pouţiť predchádzajúcu metódu z dôvodu

nemoţnosti kvantifikácie úţitkov, ktoré môţu byť nepriame či nehmotné.

58 VSKE

Rozsah verejného sektora a verejnej správy

Rozsah verejného sektora a verejnej správy navzájom úzko súvisí. Vyjadrujú sa pomocou

ukazovateľov, ktoré taktieţ umoţňujú vyuţiť porovnateľnosť údajov. Aj tu vyuţívame

porovnateľnosť v čase a priestore, medzi jednotlivými krajinami. Medzi najbeţnejšie ukazovatele

patrí:

podiel verejných výdajov na hrubom domácom produkte - vyjadruje sa v % z HDP,

vyjadruje, koľko percent z HDP je odvedené daňami a určené na prerozdelenie;

podiel jednotlivých druhov výdavkov na celkových verejných výdavkoch – vyjadruje sa

v % z celkových verejných výdavkov, má význam hlavne v časovom porovnaní;

elasticita verejných výdavkov – ide o dynamické vyjadrenie percenta zmien vo verejných

výdavkoch k percentu zmien v HDP.

4.4 Úkol

Štúdium zamerané nielen na oblasť verejných financií vo všeobecnosti, ale hlavne na efektívne

vyuţívanie verejných financií vo vzťahu k verejnej správe vo verejných výdavkoch. Pokúsiť sa na

modelovej situácii obstarať tovary a sluţby na základe vyuţitia verejnej súťaţe ako nástroja

hospodárnosti pri pouţití verejných výdavkoch.

4.5 Shrnutí

Finančnú vedu ako vedná disciplína, ktorej predmetom skúmania sú financie štátu,

podniku a obyvateľstva.

Finančná veda v uţšom zmysle slova ako veda zameraná najmä na financie štátu, tzn.

na verejné financie.

Verejné financie úzko súvisia s existenciou verejného sektora a s potrebou jeho

financovania.

Poňatia verejných financií: vzťahové poňatie, fiškálne poňatie a fondové poňatie.

Rozpočty štátnych účelových a iných fondov – slúţia a vyuţívajú sa na financovanie

verejnej spotreby vo vymedzenej oblasti a predstavujú tzv. fondové hospodárstvo.

Rozpočty verejných alebo verejnoprospešných podnikov a organizácií – ich spoločným

znakom je, ţe patria do verejného sektora. Tzn., ţe sú napojené na niektorú formu

rozpočtu a ich financovanie sa zabezpečuje rozpočtovými zdrojmi.

Rozpočtovú sústavu je moţné vymedziť z viacerých hľadísk a na viacerých stupňoch -

rozpočtová sústava ako sústava rozpočtových orgánov a inštitúcií, rozpočtová sústava

ako sústava rozpočtových orgánov, inštitúcií a rozpočtových peňaţných vzťahov,

rozpočtová sústava ako sústava všetkých verejných rozpočtov štátu a rozpočtová

sústava ako sústava rozpočtovo-finančných vzťahov, rozpočtovo-finančných orgánov a

inštitúcií a všetkých verejných rozpočtov štátu.

Verejné financie sa fiškálne prejavujú v jednotlivých rozpočtových príjmoch a

výdavkoch, ovplyvňujú ekonomiku rôznymi spôsobmi a slúţia rôznym cieľom,

všeobecne v súlade s ich funkciami: alokačná funkcia, distribučná (rozdeľovacia)

funkcia a stabilizačná funkcia.

VSKE 59

Fiškálna (rozpočtová) politika je nástrojom hospodárskej politiky v rukách vlády.

Fiškálna politika sa zaoberá utváraním tak príjmovej stránky rozpočtu (dane, clo,

sociálne poistenie), ako aj výdavkovou stránkou. Rozpočet je schvaľovaný vo forme

zákona a musí byť schválený parlamentom.

Verejné príjmy ako príjmy verejných rozpočtov sú rozpočtové príjmy ŠR, miestnych

rozpočtov a štátnych účelových fondov. Dominantné postavenie majú príjmy štátneho

rozpočtu.

Verejné výdavky predstavujú druhú stránku distribučnej funkcie verejných rozpočtov –

pouţitie rozpočtových príjmov. Sú vyuţité štátom na zabezpečenie jeho základných

funkcií v oblasti verejnej správy, obrany, bezpečnosti, verejnej spotreby pre

obyvateľstvo, ako aj na zabezpečenie ekonomických cieľov vlády.

Hospodárnosť znamená dosahovanie plánovaných parametrov verejných sluţieb v

poţadovanej kvalite pri minimálnej spotrebe rozpočtových prostriedkov. Hospodárnosť

vo verejnom sektore je rovnako významná ako efektívnosť v sektore súkromnom.

Účelnosť verejných výdavkov sa spája s nevyhnutnosťou poskytovať niektoré verejné

sluţby a statky všetkým obyvateľom, hoci sú na to potrebné vyššie rozpočtové výdavky.

Cieľ hospodárnosti verejných výdavkov sa v súčasnej ekonomike chce dosahovať

vytváraním prvkov konkurenčného prostredia aj pre verejné výdavky. Tento spôsob sa

nazýva verejná súťaţ pri zadávaní verejných zákaziek uhrádzaných z verejných

prostriedkov.

Efektívnosť verejného sektora, ako výsledok efektívnej činnosti verejnej správy, je

produktom vzťahu medzi veľkosťou vstupov do verejného sektora a veľkosťou výstupov

z neho.


1) Akými vednými disciplínami sa zaoberajú verejné financie?

2) Vysvetlite podstatu verejných financií.

3) Ako môţeme charakterizovať finančné vzťahy?

4) Čo tvorí sústavu verejných rozpočtov?

5) Vymenujte štruktúru rozpočtovej sústavy.

6) Vymenujte a popíšte základné funkcie verejných financií.

7) Aké úrovne rozoznávame vo verejnej správe?

8) Popíšte verejné príjmy a ich podstatu.

9) Vymenujte hlavné činitele, od ktorých závisia rozpočtové príjmy.

10) Popíšte verejné výdavky a ich členenie.

11) Vymenujte hlavné činitele, ktoré dlhodobo pôsobia na objem výdavkov v ČR.

12) Aký problémy rieši verejných sektor pri neefektívnosti verejných výdavkov?

13) Čo znamená hospodárnosť vo verejnom sektore?

14) Čo znamená účelnosť verejných výdavkov vo verejnom sektore?

60 VSKE

15) Aký cieľ majú pravidlá verejnej súťaţe?

16) Čo je podstatou efektívnosti verejného sektora?

17) Čo ovplyvňuje efektívnosť verejného sektora?

18) Vymenujte hlavné metódy k posudzovaniu efektívnosti verejného sektora.

19) Od akých ukazovateľov závisí rozsah verejného sektora a verejnej správy?


1) Finančná veda

2) Verejné financie

3) Štátny rozpočet

4) Miestne rozpočty

5) Rozpočty štátnych účelových fondov

6) Rozpočtová sústava

7) Fiškálna politika štátu

8) Verejné výdavky

9) Verejné príjmy

10) Efektívnosť verejných výdavkov

11) Hospodárnosť verejných výdavkov

12) Účelnosť verejných výdavkov

13) Verejná súťaţ

4.8 Literatura


Hamerníková, B. a kol.: Veřejné finance. Praha Victoria Publishing, 1996

VSKE 61

5 Organizačná a rozpočtová funkcia verejnej správy

5.1 Cíl:

Cieľom kapitoly je pochopiť funkciu základnej organizačnej štruktúry verejnej správy, jej

financovanie a hospodárenie:

Sústavu organizačných noriem tvoria: štatút, stanovy, organizačný poriadok, smernice,

pokyny, metodické postupy

Rozdelenie funkcií medzi vyššiu a niţšiu úroveň v rámci jednej organizačnej sústavy

Najvyšší úrad štátnej správy Českej republiky je vláda ČR

Výkon štátnej správy môţe byť na základe zákona prenesený na obce či kraje

Výstavba verejnej správy ako organizácie, jej štruktúry a vnútorných vzťahov, sú určujúce

najmä tzv. organizačné princípy verejnej správy

Miestne rozpočty (rozpočty samospráv) patria do súhrnu verejných rozpočtov

Rozpočtom sa riadi finančné hospodárenie miestnych samosprávnych orgánov (miest a obcí)

ako aj vyšších samosprávnych orgánov (krajov)

Rozpočty sú súčasťou rozpočtovej činnosti v štátnej správe a samospráve obcí

Príjmy beţného rozpočtu obce a krajov

Výdavky beţného rozpočtu obce a krojov


Hlavným zámerom pri štúdiu tejto kapitoly je, aby študent pochopil funkciu organizačnej štruktúry

verejnej správy. Dôraz sa kladie aj na rozdelenie kompetencií a právomocí v rámci verejnej správy

v ČR. Najvyšší úrad štátnej správy v ČR je vláda. V rámci decentralizácie kompetencií a právomocí

v štátnej správe je táto prenesená na samosprávne kraje a obce. Kaţdá táto organizačná jednotka

hospodári v rámci svojej pôsobnosti s rozpočtom.



5.3 Organizačná a rozpočtová funkcia verejnej správy v ČR

5.3.1 Organizačná výstavba verejnej správy a jej princíp

Funkčnosť organizácie je základnou poţiadavkou na splnenie jej cieľov, úloh a poslania.

Verejnú správu môţeme charakterizovať ako „správu verejných záleţitostí vo verejnom záujme“.

Týmto je daná jej nenahraditeľná úloha ako špecifická spoločenská činnosť riadiaceho

a organizačného charakteru zameraná na verejné záleţitosti a determinované verejným záujmom.

Organizačná funkcia verejnej správy znamená schopnosť vykonávať aktivity v rámci organizácie

verejnej správy tak, aby sa plnili úlohy plynule, efektívne a výkonne.

Kaţdá organizácia je formalizovaná cez zakladaciu listinu a ako spoločenský subjekt musí

konkretizovať svoje práva a povinnosti v organizačných normách. Sústavu organizačných noriem

tvoria najmä: stanovy, štatút, organizačný poriadok, smernice, pokyny a metodické postupy (viz.

ďalej).

62 VSKE

- stanovy - vymedzujú vonkajšie postavenie a vzťah organizácie k zákonom, ako aj

vnútornú štruktúru, ciele a poslanie organizácie,

- štatút - určuje funkcie, ciele, úlohy, činnosti a zásady organizácie a jej aktívnu činnosť k

okoliu,

- organizačný poriadok – a ostatné poriadky, ktoré vyjadrujú organizačné vzťahy útvarov,

opis funkcií, pravidiel a fungovanie organizácie,

- smernice – upravujú podrobnejšie ako organizačný poriadok vlastnosti a správanie

určitých organizačných prvkov alebo procesov,

- pokyny - sú vydávané vedúcimi útvarov na výkon činnosti,

- metodické postupy - sú podrobným technickým postupom vykonávania činnosti.

Na vytváranie organizačných jednotiek sa doposiaľ nepodarilo vytvoriť jediný spôsob

postupu, ktorý by bol všeobecne aplikovateľný, jednoznačne vhodný a na správu prospešný. Musí sa

postupovať v závislosti od konkrétnej situácie pri dodrţiavaní organizačných princípov, ktoré

predstavujú praktické preverenie a uplatnenie teoretických poznatkov v organizačnej činnosti.

Organizačná výstavba nazerá na objekt verejnej správy ako na inštitucionálny typ organizácie a

druhovo formálny typ organizácie. V rámci tohto vymedzenia predstavuje verejná správa

inštitucionálnu organizáciu, lebo sústava orgánov, ministerstiev, úradov, obcí, ktoré sú nositeľmi

verejnej správy a majú vzájomné organizačné vzťahy, sú usporiadané na základe zákona. V

súvislosti s organizačnou výstavbou verejnej správy je potrebné uplatňovať nasledujúce princípy:

- územný a vecný - územný princíp vyjadruje poţiadavku, aby kompetencie správneho orgánu boli

výlučne alebo prevaţne určené územným rámcom, ide o sústredenie všetkej alebo prevaţnej časti

správnej agendy v regióne do rúk jedného orgánu. Uvedené hľadisko vytvára odvetvové alebo

prierezové orgány;

- centralizácie a decentralizácie – vyjadrujú protichodné tendencie vo vertikálnom smere, ktoré

vedú k sústreďovaniu niektorých právomocí na vyššiu úroveň vedenia alebo naopak, jej

delegovanie na niţšiu úroveň. Pri centralizácii správny systém sústreďuje právomoci do orgánu na

najvyššej úrovni, ktorý zasahuje do právomoci niţších orgánov v parciálnych otázkach vydávaním

inštrukcií a príkazov.

Decentralizovaný systém sa vyznačuje zvyšovaním právomoci a zodpovednosti niţších orgánov

verejnej správy na úkor štátneho centra. Vzťah samosprávnych orgánov k štátnym orgánom je

typický ich pomerne vysokou samostatnosťou, ich vzájomné vzťahy a činnosti sú viazané zásadne

právnym poriadkom a len v obmedzenej miere operatívnymi inštrukciami štátnych orgánov;

- koncentrácie a dekoncentrácie moci – určujú stupeň závislosti výkonov niţších orgánov od

rozhodnutí vyšších. Horizontálna koncentrácia je tendencia sústreďovania všetkých funkcií na

jednej úrovni do jedného orgánu, prejavuje sa zlučovaním orgánov a zniţovaním ich počtu na tej

istej úrovni, horizontálna dekoncentrácia naopak.

Vertikálna koncentrácia a dekoncentrácia znamená rozdelenie funkcií medzi vyššiu a niţšiu úroveň

v rámci jednej organizačnej sústavy, buď ich sústredením na vyššiu úroveň alebo delegovaním na

niţšiu úroveň;

- kolektívny a monokratický – spočíva v rozdielnom zloţení orgánu, ktorý je kompetentný vykonať

rozhodnutie. Kolektívny orgán prijíma rozhodnutie uznesením, ktorého súčasťou je hlasovanie o

návrhu uznesenia kolektívom osôb, ktorý tvorí daný orgán. Monokratický orgán predstavuje stav,

keď je právomoc zverená jednej osobe, vedúcemu orgánu;

- volebný a menovací – vyjadruje spôsoby povolávania osôb do výkonu funkcie.

VSKE 63

5.3.2 Organizačná štruktúra verejnej správy v ČR

Verejná správa v Českej republike je vykonávaná štátom (štátna správa) a územne

príslušnými samosprávnymi územnými celkami (samospráva – obce a kraje).

Najvyšší úrad štátnej správy Českej republiky je vláda ČR, nasledovaná ministerstvami,

inými „ústrednými orgánmi štátnej správy“ a ďalšími štátnymi úradmi, ktoré vykonávajú štátnu

správu svojimi miestne a vecne kompetentnými jednotkami na celom území štátu. Výkon štátnej

správy môţe byť na základe zákona prenesený na obce či kraje.

Obce a kraje okrem tejto tzv. „štátnej správy v prenesenej pôsobnosti“ vykonávajú tieţ

verejnú správu vo „vlastnej pôsobnosti“ - samosprávu. Toto členenie sa prejavuje nielen v

konkrétnej organizácii krajských a obecných úradov, ale i v riadení, ktoré zodpovedá danej úlohe.

Pojmom obec sa v českom práve rozumie teritoriálne ohraničené samosprávne územné

celky, ktoré disponujú právnou subjektivitou a vlastným majetkom. Obce sú priamo ústavou a

zákonom oprávnené vykonávať verejnú správu na svojom území vo vlastnej pôsobnosti.

K výkonu verejnej správy vo vlastnej pôsobnosti obce patria záleţitosti, ktoré sú v záujme

občanov obce, keď nimi nie sú poverované kraje alebo zvláštne štátne úrady alebo keď sa nejedná

o výkon štátnej správy v prenesenej pôsobnosti.

Tieţ kraj je verejnoprávnou samosprávnou jednotkou, ktorá disponuje právnou

subjektivitou a majetkom. V súčasnosti existuje 13 krajov (14 s hlavným mestom Prahou), ich

územia a názvy sú stanovené Ústavným zákonom č. 347/1997 Sb.

Organizačná štruktúra a pôsobnosť krajov sú stanovené predovšetkým v zákone č.

129/2000 Sb., o krajoch. Činnosť krajov sa člení na výkon štátnej správy v prenesenej pôsobnosti

(tá je na všetkých krajoch zhodná) a na zabezpečenie úloh verejnej správy vo vlastnej pôsobnosti.

K tomu pribúdajú niektoré ďalšie kompetencie, pretoţe kraj je poverený dohľadom nad obcami na

jeho území a obecne je činný ako druhá inštancia pre správne akty (v prenesenej pôsobnosti) obcí

(vo vlastnej pôsobnosti).

Rozsah úloh štátnej správy, ktorými sú obce poverené v prenesenej pôsobnosti na základe

zákona a z neho vychádzajúcich predpisov, nie je naproti tomu u všetkých obcí zhodný. Naopak sú

rozlišované tri kategórie obcí:

- obce (§ 61 I a) zákona 128/2000 Sb.);

- obce s povereným obecným úradom (§ 64 zákona 128/2000 Sb., zákon č. 314/2002 o ustanovení

obcí s povereným obecným úradom a ustanovenie obcí s rozšírenou pôsobnosťou, vyhláška

388/2002 o ustanovení správnych obvodov obcí s povereným obecným úradom a správnych úradov s

rozšírenou), v súčasnej dobe existuje 393 obcí s povereným obecným úradom;

- obce s rozšírenou pôsobnosťou (§ 66 zákona 128/2000 Sb., zákon 314/2002 Sb., vyhláška

388/2002 Sb.), v súčasnej dobe existuje 205 obcí s rozšírenou pôsobnosťou. Obce s rozšírenou

pôsobnosťou (ORP, Obce III) vykonávajú štátnu správu v oblasti financií, školstva, kultúry, obecnej

správy, ţivnostníkov, stavebného úradu, obrany a krízového plánovania, poľnohospodárstva a

ochrany ţivotného prostredia.

64 VSKE

Zákon č. 128/2000 Sb. ustanovuje tieţ tzv. „štatutárne mesta“ – ku ktorým sa radia

najväčšie mesta v Českej republike. Štatutárne mesta vykonávajú okrem verejnej správy vo

vlastnej pôsobnosti tieţ štátnu správu v prenesenej pôsobnosti ako obce, obce s povereným

obecným úradom a obce s rozšírenou pôsobnosťou. S týmto štatútom sa môţu deliť na mestské

obvody alebo mestské časti, aby mohli výkon správy lepšie zorganizovať.

Pre výstavbu verejnej správy ako organizácie, jej štruktúry a vnútorných vzťahov, rovnako

ako pre postavenie jednotlivých subsystémov a zloţiek, sú určujúce najmä tzv. organizačné

princípy verejnej správy. Ide o základné organizačne technické princípy, ktorých miera

uplatnenia či neuplatnenia, ako aj ich kombinácia, zásadným spôsobom ovplyvňuje konkrétnu

organizáciu verejnej správy.

Z hľadiska výstavby verejnej správy sa najviac vyuţíva členenie princípov na:

územný a vecný,

centralizácia a decentralizácia,

koncentrácia a dekoncentrácia,

kolegiálny a monokratický,

volebný a menovací.

Územný a vecný – predstavuje stav, keď je pôsobnosť správneho úradu určená územným

hľadiskom, ktorý vedie k sústredeniu prevaţnej časti správnej agendy k jednej správnej

organizačnej jednotke. Vecný princíp sa vyznačuje obsahovou homogenitou alebo príbuzenstvom

správnej agendy, čo vedie spravidla k zriaďovaniu špecializovaných orgánov.

Centralizácia a decentralizácia – tento princíp úzko súvisí so štýlom riadenia, s delegovaním

rozhodovacích právomocí a so zodpovednosťou vo vertikálnom smere. Úplná centralizácia vo

verejnej správe znamená sústredenie rozhodovacích procesov do ústredných orgánov. Niţšia zloţka

je potom iba výkonnou zloţkou. Decentralizácia je princíp organizácie, kedy spolu s výkonom

činností je na niţšie zloţky delegovaná nielen právomoc ale aj zodpovednosť. V tomto prípade sú

niţšie zloţky nezávislé na ústredných orgánoch a sú iba v určitom danom rozsahu kontrolované

centrom.

Koncentrácia a dekoncentrácia – prejavujú sa ako horizontálne alebo vertikálne zlučovanie alebo

rozlučovanie správnych úradov a orgánov, čo sa spája so zmenou správnej agendy v rámci jedného

organizačného systému verejnej správy. Horizontálna koncentrácia znamená sústredenie všetkých

úloh správy na rovnakej úrovni do jedného úradu, dekoncentrácia sa prejavuje opačne – rozdelenie

úloh na viac úradov na rovnakej úrovni. Vertikálna koncentrácia alebo dekoncentrácia spočíva

v rozdelení pôsobnosti medzi vyšším a niţším stupňom (napr. ministerstvo financií – finančné

riaditeľstvo).

Kolegiálny a monokratický – ich uplatnenie hovorí o tom, ako je tvorená vôľa správneho orgánu.

Monokratický princíp spočíva v tom, ţe orgán verejnej správy je navonok predstavovaný jednou

fyzickou osobou, u ktorej je sústredená rozhodovacia právomoc. Pri kolegiálnom princípe vo

verejnej správe je orgán verejnej správy vedený viacerými rovnocennými osobami, pričom ich

spoločná vôľa tvorí rozhodnutie tohto orgánu. Tento princíp je typický pre samosprávu, princíp

monokratický je typický pre štátnu správu.

Volebný a menovací – uvedené princípy vyjadrujú rozdielne spôsoby ustanovovania správnych

orgánov. Volebný princíp predstavuje zriaďovanie orgánov verejnej správy voľbou, princípom

menovacím je zriaďovanie priamo menovaním. V štátnej správe prevaţuje volebný princíp

a v samospráve prevláda naopak princíp menovací.

VSKE 65

5.3.3 Miestne rozpočty

Miestne rozpočty sa označujú v súčasnej literatúre viacerými pojmami – rozpočty miestnej

samosprávy, obecné rozpočty, municipálne rozpočty, miestne samosprávne rozpočty, rozpočty

miestnej samosprávy. Sú to rozpočty, ktorými sa riadi finančné hospodárenie miestnych

samosprávnych orgánov (miest a obcí) ako aj vyšších samosprávnych orgánov (krajov). Sú súčasťou

rozpočtovej činnosti v štátnej správe a samospráve obcí.

Správa finančných prostriedkov štátu prešla zásadnými zmenami najmä po roku 1993, čo súvisí so

vznikom samostatného štátu ČR a s procesom schvaľovania štátneho rozpočtu, ktorý je schvaľovaný

ako zákon. Miestne rozpočty (rozpočty samospráv) patria do súhrnu verejných rozpočtov.

Počet a veľkosť samospráv a miestne rozpočty

Samosprávu vykonávajú krajské úrady, magistráty štatutárnych miest, mestské úrady a

obecné úrady. Orgány krajov vykonávajú na svojom území prenesenú pôsobnosť vo veciach,

ktoré stanovuje zákon. Kraj obdrţí zo štátneho rozpočtu príspevok na výkon prenesenej

pôsobnosti. Výšku príspevku stanoví Ministerstvo financií po prejednaní s krajom.

Pri výkone prenesenej pôsobnosti sa orgány kraja riadia:

a) pri vydávaní nariadení kraja zákonmi a inými právnymi predpismi,

b) v ostatných prípadoch tiež:

1. uzneseniami vlády a smernicami ústredných správnych úradov; uzneseniami vlády a

smernicami ústredných správnych úradov nemôţu ukladať orgánom kraja povinnosti, pokiaľ nie

sú stanovené zákonom; podmienkou platnosti smerníc ústredných správnych úradov je ich

publikovanie vo Vestníku vlády pre orgány krajov a orgány obcí;

2. opatreniami príslušných orgánov verejnej správy prijatými pri kontrole výkonu prenesenej

pôsobnosti podľa zákona.

Orgány kraja

Zastupiteľstvo - sa skladá z členov zastupiteľstva. Počet členov zastupiteľstva v kraji sa

stanovuje podľa počtu obyvateľov kraja.

Rada - je výkonným orgánom kraja v oblasti samostatnej pôsobnosti. Pri výkone svojej

pôsobnosti zodpovedá rada zastupiteľstvu. Rada môţe rozhodovať vo veciach

prenesenej pôsobnosti, iba ak to stanovuje zákon. Radu tvorí hajtman, námestník

hajtmana a ďalší členovia rady. Počet členov rady sa určuje podľa počtu obyvateľov v

kraji, ktorí sú volení z členov zastupiteľstva.

Zvláštne orgány – hajtman zriaďuje pre výkon prenesenej pôsobnosti zvláštne orgány,

pokiaľ tak stanovuje osobitný zákon.

Krajský úrad - plní úlohy v samostatnej pôsobnosti uloţenej mu zastupiteľstvom a

radou a napomáha činnosti výborov a komisií. Rada môţe ukladať úlohy krajskému úradu

iba v rozsahu svojej pôsobnosti zverenej mu zákonom. Krajský úrad rozhoduje v

samostatnej pôsobnosti v prípadoch stanovených zákonom.

66 VSKE

Samospráva v ČR

Kraje sú vybudované na podobných princípoch ako obce, sú koncipované ako verejnoprávne

územné samosprávne korporácie s vlastným majetkom a samostatným hospodárením a ako územné

spoločenstvo občanov, ktoré je dané právom na samosprávu. Štát je oprávnený zasahovať do

samosprávy kraja iba z dôvodov ochrany zákona a iba spôsobom, ktorý zákon ustanoví. Podobne

ako u obcí je i na tejto úrovni územnej samosprávy koncipovaná samostatná a prenesená

pôsobnosť a právomoci kraja, spoločné rysy vykazuje i sústava jeho orgánov. Kraj je rovnako

samostatne spravovaný zastupiteľstvom. Občianstvo kraja je postavené na podobných základoch

ako občianstvo obci a na jeho základe sú jednotlivcom priznané významné oprávnenia. Rozpočtové

hospodárenie kraja sa riadi rozpočtovými pravidlami územných samospráv podobne ako v obciach.

V roku 1997 bol prijatý ústavný zákon č. 347/1997 Sb. o vyšších územných samosprávnych

celkoch, ktorý sa priklonil k variantu vytvorenia krajov. Účinnosť zákona bola stanovená však aţ na

1. január 2000, pričom malo vzniknúť 13 krajov a hlavnému mestu Praha bolo rovnako priznané

postavenie kraja.

Kraje začali reálne existovať aţ v roku 2000, kedy bol prijatý zákon o krajoch (č.129/2000

Sb.), na jeho základe sa v novembri konali prvé voľby zastupiteľstiev krajov. Spolu s týmto bol

prijatý nový zákon o obciach (č. 128/2000 Sb.), ktorý nahradil zákon z roku 1990 a rovnako nový

zákon o okresných úradoch ( č. 147/2000 Sb.).

Všetky tieto zákony mali vytvoriť rámec pre novo vybudovaný systém správy, vymedziť

vzájomné vzťahy medzi obcami, krajmi a okresnými úradmi navzájom a zaistiť postupný presun

právomoci z okresných úradov na územné samosprávne korporácie s cieľom postupného

definitívneho zrušenia okresných úradov ako orgány územnej štátnej správy so všeobecnou

pôsobnosťou. Významným predpisom bol rovnako zákon č. 132/2000 Sb. o zmene a zrušení

niektorých zákonov súvisiacich so zákonom o krajoch, zákonom o obciach, zákonom o okresných

úradoch a zákonom o hlavnom meste Praha, podľa ktorých je moţné vyvodiť niektoré oblasti

pôsobnosti krajov a ich orgánov. Kraj vykonáva prenesenú i samostatnú pôsobnosť. Vymedzenie

samostatnej pôsobnosti je podobne ako v prípade obcí. Kraje sa tak majú starať o všestranný

rozvoj svojho územia a potreby svojich občanov. Patria sem záleţitosti, ktoré sú v záujme kraja a

občanov kraja (rozvoj územia, uspokojovanie potrieb svojich občanov, dopravná obsluţnosť).

Orgány obce a ich hospodárenie, orgány samospráv

Z hľadiska samosprávy existuje v ČR dvojstupňový systém. Základnou jednotkou územnej

samosprávy podľa Ústavy ČR (ústavný zákon č. 1/1993 hlava VII. Čl. 99) je obec (niekedy sa pouţíva

i výraz miestna samospráva). Vyšším (druhým) stupňom podľa ústavy sú vyššie územné správne

celky, ktoré nesú názov kraj a reálne vznikli 1.1.2001 zákonom č. 347/1997 Sb.

Základom obecnej samosprávy sú občania obce, t.j. osoby, ktorí majú v obci trvalý pobyt.

Jadrom obecnej samosprávy sú obecné zastupiteľstva, volené v obecných, rovných, priamych a

tajných voľbách na princípe pomerného zastúpenia na štvorročné funkčné obdobie. Obecné

zastupiteľstva volia zo svojho stredu starostu obce, zástupcu starostu, resp. obecnú radu. Obecná

rada zriaďuje finančnú a kontrolnú komisiu, príp. ďalšie komisie. V roku 1990 boli zrušené všetky

druhy miestnych a mestských národných výborov. V ústave a v zákone o obciach bol zakotvený

samosprávny charakter obcí a zároveň bola na obce prenesená časť výkonu štátnej správy.

Zákon o obciach vyčlenil zo súboru obcí skupinu miest, ktoré sa od ostatných obcí odlišujú

iba formálne (označenie mestské zastupiteľstvo, mestská rada, mestský úrad, ap.). Z nich potom

zákon vyčlenil podskupinu 13 štatutárnych miest, ktoré svoje územie môţu rozdeliť na menšie časti

a v nich vytvoriť ďalšiu, hierarchicky niţšiu sústavu riadiacich orgánov.

VSKE 67

Orgánmi obce sú:

- zastupiteľstvo obce - ktorým je obec spravovaná, jeho ďalšími kompetenciami sú:

a) zastupiteľstvo volí ďalšie orgány obce,

b) zastupiteľstvo rozhoduje o území svojej obce,

c) zastupiteľstvo rozhoduje o majetku obce,

d)zastupiteľstvo prejednáva a schvaľuje rozpočet obce;

- rada obce - tvorí ju starosta, zástupca starostu a ďalší členovia rady volení z radov

členov zastupiteľstva obce. Počet členov rady obce je nepárny a činí najmenej 5 a najviac 11

členov, pričom nesmie presahovať jednu tretinu počtu členov zastupiteľstva obce. Rada obce sa

nevolí v obciach, kde zastupiteľstvo obce má menej ako 15 členov.

- Obecní úrad - tvorí starosta, zástupca starostu, tajomník (riaditeľ alebo manaţér celého úradu;

táto funkcia existuje iba vo väčších obciach) a zamestnanci obce do úradu zaradení.

Majetok obcí a hospodárenie obcí

Z postavenia obcí ako samostatných právnických osôb vyplýva i ich právo na vlastný

majetok a samostatné hospodárenie podľa svojho rozpočtu. Majetok obcí bol zo štátneho

vlastníctva vyčlenený v roku 1991 zákonom č. 172/1991 Sb., v zmysle uvedeného zákona je

majetok obcí iba určitou špecifickou kategóriou majetku právnických osôb. Majetkom obce

disponuje zastupiteľstvo, rozhoduje o nadobúdaní i prevode, darovaní majetku vrátane finančných

prostriedkov. Typickým majetkom obcí sú miestne komunikácie, verejné osvetlenie, príp. miestny

rozhlas, predškolské zariadenia a základné školy, miestne kniţnice, zdravotnícke zariadenia,

niektoré telovýchovné zariadenia, vo väčších obciach i bytové domy s pozemkami. Súčasťou

majetku obce i zariadenia pre výkon správy (budovy obecných úradov).

Hospodárenie obcí sa riadi samostatnou kapitolou v rozpočtových pravidlách. Aj napriek

tomu, ţe sa hospodárenie obce riadi rozpočtom, obec nie je rozpočtovou organizáciou, naopak

sama môţe rozpočtové a príspevkové organizácie zriaďovať. Naviac môţe prijímať a poskytovať

úvery, prevziať dlh, pristúpiť k dlhu a prevziať záruku, ap.

V demokratickej spoločnosti spravujú obce a mesta členovia zastupiteľstiev (poslanci),

zvolení v slobodných voľbách. K tomu, aby mohli skutočne spravovať svoju obec, musia mať k

dispozícii finančné prostriedky. Tie sú súčasťou sústavy verejných rozpočtov, kam patrí rozpočet

štátu, rozpočty krajov, rozpočty obcí, poprípade i rozpočty verejných fondov.

Finančné prostriedky, ktoré majú k dispozícii obce:

- musia byť do značnej miery nezávislé na bezprostrednom rozhodovaní centrálnej moci. To je

veľmi dôleţité! V sústave zákonov o verejných rozpočtoch musia byť zakotvené príjmy do obecných

rozpočtov, napríklad podiely z celoštátnych daní, miestne dane a poplatky. Obce musia mať istotu,

ţe určité príjmy dostanú pravidelne kaţdý rok. Nezávislosť na centrálnej (prípadne krajskej) moci

je dôleţitá pre slobodné rozhodovanie obce, ako tieto finančné prostriedky pouţije.

Vzhľadom k tomu, ţe obce zabezpečujú na komunálnej úrovni niektoré konkrétne úlohy

štátu (vytvárajú napr. podmienky pre povinnou školní dochádzku, vykonávajú štátnu správu na

miestnej úrovni, riešia problémy v sociálnej oblasti), časť príjmov môţe štát obciam poskytovať vo

forme dotácií na konkrétne účely,

68 VSKE

- celkové mnoţstvo finančných prostriedkov, ktoré majú k dispozícii obce, by malo zodpovedať

kompetenciám, ktoré sú obciam zverené. To platí bez ohľadu na to, či je spoločnosť (štát)

chudobná alebo bohatá, ţe peňazí vo verejných rozpočtoch je vţdy menej, neţ je potreba. Avšak i

za situácie, kedy je ich vo verejných rozpočtoch veľmi málo, je pre obce dôleţité získať z nich

primeraný podiel.

Hospodárenie obce s finančnými prostriedkami musí mať svoje pravidla, najlepšie dané

zákonom. Ide o nakladanie s verejnými prostriedkami, a preto je veľmi dôleţité, aby bolo

transparentné. Kaţdá obec musí mať rozpočet, podľa ktorého hospodári. Prípravu rozpočtu

zaisťuje rada obce. Pokiaľ v malej obci rada nie je, zostavuje rozpočet starosta. Podklady pre

rozpočet pripravujú po odbornej stránke zamestnanci obecného úradu. Rozpočty sa pripravujú na

jeden rok.

Vo väčšine krajín sa rozpočet obce (kraja) spravidla zostavuje v dvojitej forme a to beţný a

kapitálový rozpočet. Oddelenie beţného hospodárenia od hospodárenia investičného umoţňuje

prehľadne analyzovať na čo sú vynakladané daňové i nedaňové príjmy, umoţňuje analyzovať

nutnosť a nevyhnutnosť vyuţívania návratných príjmov na financovanie investícií a únosnú výšku

dlhovej sluţby. Beţný, niekedy sa tieţ uvádza názov prevádzkový rozpočet je bilanciou beţných

príjmov a beţných výdavkov, z nich väčšina sa kaţdoročne opakuje, vzťahuje sa k danému

rozpočtovému roku. Beţnými príjmami sa financujú neinvestičné (prevádzkové) potreby

prostredníctvom beţných neinvestičných výdavkov.

Príjmy bežného rozpočtu sú:

- daňové (získané dane, zverené dane, miestne dane, správne poplatky),

- nedaňové (užívateľské poplatky za služby, príjmy z prenájmu majetku, príjmy od

vlastných neziskových organizácií, zisk z podnikania, ostatné),

- prijaté transfery (bežné dotácie zo ŠR, zo štátnych fondov, od územných rozpočtov,

ostatné bežné príjmy náhodné, prijaté dary, sankcie, ap.).

Kapitálové príjmy sú nepravidelné, najčastejšie jednorazové. Patria k nim príjmy z predaja

majetku obce, dotácie a finančné výpomoci od štátu, krajov, fondov na investičné akcie, úvery od

bánk na investičné akcie a tieţ dary od jednotlivcov alebo firiem na investície.

Výdavky bežného rozpočtu sú:

- všeobecné verejné služby (verejná a miestna správa, ap.),

- verejný poriadok (polícia, hasiči, ap.),

- vzdelávanie,

- starostlivosť o zdravie,

- bývanie, komunálne služby,

- na podnikanie,

- ostatné bežné výdavky (náhodné, platené pokuty, ap.),

- platené úroky,

- bežné dotácie iným rozpočtovým organizáciám.

Kapitálové výdavky sú v podstate určené na obstaranie majetku obcí. Môţu to byť výdavky

na investičné akcie, hlavne na stavby pre zlepšenie ţivotných podmienok obyvateľstva, na kúpu

majetku, či uţ v podobe nehnuteľnosti, alebo vybavenia pre úrad, školu, technické a dopravné

sluţby alebo tieţ na obstaranie cenných papierov.

VSKE 69

Rozvoj obce zaisťujú investície. Tieto je moţné rozdeliť na:

a) vlastné investície obce,

b) súkromné investície,

c) investície verejného sektora (štátu, kraje).

Vlastné investície obce smerujú predovšetkým do spravovaného majetku a sú dané úlohy,

ktoré obec má. Predstavitelia obcí sa obyčajne snaţia zavďačiť voličom a budujú i športové haly,

bazény a pod. Súkromné investície závisia predovšetkým na atraktívnosti obce z hľadiska veľkosti,

dopravy, dostupnosti, príťaţlivosti pre návštevníkov a na dostupnosti kapitálu (úverov, pôţičiek)

pre súkromných podnikateľov. Súkromné investície môţu byť ako do priemyslu (nové továrne), tak

do zábavy a kultúry (akvaparky, bazény, športové haly) či do bývania (byty nájomné i na predaj,

rodinné domy).

Investície štátneho sektoru sú rovnako významné, či uţ ide o budovanie, či generálne

opravy ciest a diaľnic, budovanie nových úradov, nemocníc, škôl a ďalších verejných zariadení,

ktoré spravuje štát. Pri investičných výdavkoch z rozpočtu obce je potrebné mať na pamäti, ţe

pôjde v mnohých prípadoch o verejnú zákazku. Verejné zákazky sa uzatvárajú na práce či sluţby,

poskytované za odmenu.

Český zákon o zadávaní verejných zákaziek poţaduje, aby pri tejto činnosti zadávateľ, teda

i obec, dodrţiaval zásady transparentnosti, rovnakého zaobchádzania a zákazu diskriminácie.

S touto poţiadavkou sa obec vyrovná tak, ţe danú zákazku zverejní, aby sa o ňu mohli

uchádzať viacerí záujemcovia. V rámci beţných výdavkov predstavujú najväčší podiel výdavky na

miestnu správu (takmer 19 %), ďalej sú to výdavky na sociálne veci (15 %) a výdavky na školstvo

(necelých 14 %). Významné sú aj beţné výdavky na ochranu ţivotného prostredia, v prevaţnej

miere na nakladanie s odpadom. Tri štvrtiny beţných výdavkov tvoria výdavky na priemysel a

ostatné odvetvia – správa a údrţba ciest, dotácie verejnej dopravy a ich prevádzkovanie.

Dôleţitou charakteristikou výdavkov obcí sú však výrazné rozdiely medzi jednotlivými

obcami. Rozdiely obcí sú predovšetkým v technickej vybavenosti, v rozvoji infraštruktúry, v

bytovej výstavbe. Rozhodujúca je aj poloha daného miesta vo vzťahu k nosnej ekonomickej a

obchodnej sfére, napojenie na dopravnú infraštruktúru a stav krajiny a ţivotného prostredia vôbec.

Zastupiteľstvo obce prejednáva a schvaľuje návrh rozpočtu na verejnom zasadaní, t. j. za

prítomnosti občanov svojej obce. Kaţdé hospodárenie s finančnými prostriedkami, rovnako aj

hospodárenie obce, je nutné kontrolovať. Systém a spôsob kontroly určuje zákon. Priamo na úrovni

obce si zastupiteľstvo ako svoj orgán vytvára finančný výbor. Ten v priebehu roka priebeţne

kontroluje finančný toky a po uplynutí celého roka vykonáva záverečnú kontrolu výsledkov

hospodárenia. O povinnú odbornú, t.j. účtovnú previerku sa môţe postarať nezávislý audítor, alebo

orgán krajského úradu. Jeho správa je nevyhnutnou súčasťou celkovej kontroly. Štát ako taký

(alebo kraj či fond) potom kontroluje vyuţitie peňazí, ktoré poskytol obci ako dotáciu pre

konkrétne účely, napr. na výstavbu školy.

5.4 Úkol

Podstatnou úlohou pri štúdiu tejto kapitoly je uvedomiť si hierarchické rozloţenie kompetencií

a právomocí v rámci verejnej správy krajiny. Študent by mal zvládnuť jednotlivé organizačné

stupne verejnej správy a priradiť k nim aj kompetencie a právomoci. Nevyhnutnou podmienkou je

uvedomiť si skutočnosť, ţe kaţdá organizačná jednotka v rámci celej verejnej správy hospodári s

rozpočtom.

70 VSKE

5.5 Shrnutí

Funkčnosť organizácie je základnou poţiadavkou na splnenie jej cieľov, úloh a poslania.

Organizačná funkcia verejnej správy znamená schopnosť vykonávať aktivity v rámci

organizácie verejnej správy.

Sústavu organizačných noriem tvoria najmä: stanovy, štatút, organizačný poriadok,

smernice, pokyny, metodické postupy.

S organizačnou výstavbou verejnej správy je potrebné uplatňovať nasledujúce princípy:

územný a vecný princíp.

Verejná správa v Českej republike je vykonávaná štátom (štátna správa) a územne

príslušnými samosprávnymi územnými celkami (samospráva – obce a kraje).

Výkon štátnej správy môţe byť na základe zákona prenesený na obce či kraje.

Organizačná štruktúra a pôsobnosť krajov sú stanovené v zákone č. 129/2000 Sb.,

o krajoch.

Pre výstavbu verejnej správy ako organizácie, jej štruktúry a vnútorných vzťahov sú

určujúce najmä tzv. organizačné princípy verejnej správy.

Z hľadiska výstavby správy sa najviac vyuţíva členenie princípov na: územný a vecný,

centralizácia a decentralizácia, koncentrácia a dekoncentrácia, kolegiálny a monokratický, volebný a menovací.

Miestne rozpočty sa označujú viacerými pojmami – rozpočty miestnej samosprávy, obecné

rozpočty, municipálne rozpočty, miestne samosprávne rozpočty, rozpočty miestnej

samosprávy.

Z hľadiska samosprávy existuje v ČR dvojstupňový systém.

Základnou jednotkou územnej samosprávy podľa Ústavy ČR je obec. Vyšším (druhým)

stupňom podľa ústavy sú vyššie územné správne celky, ktoré nesú názov kraj.

Orgánmi obce sú: zastupiteľstvo obce a rada obce.

Hospodárenie obce s finančnými prostriedkami má svoje pravidla. Ide o nakladanie s

verejnými prostriedkami. Kaţdá obec musí mať rozpočet, podľa ktorého hospodári.

Príjmy beţného rozpočtu sú: daňové, nedaňové a prijaté transfery.

Výdavky beţného rozpočtu sú: všeobecné verejné sluţby, verejný poriadok, vzdelávanie,

starostlivosť o zdravie, bývanie, komunálne sluţby, na bývanie, ostatné beţné výdavky,

platené úroky a beţné dotácie iným rozpočtovým organizácia.

Investície je moţné rozdeliť na: vlastné investície obce, súkromné investície, investície

verejného sektora (štátu, kraje).

VSKE 71


1) Aké princípy je potrebné uplatňovať v súvislosti s organizačnou výstavbou verejnej správy?

2) Čo tvorí organizačnú štruktúru verejnej správy v ČR.

3) Čo tvorí sústavu organizačných noriem v organizácii?

4) Čo sú miestne rozpočty a aké funkcia plnia?

5) Vymenujte orgány krajov a ich kompetencie.

6) V čom spočíva podstata samosprávy v ČR?

7) Vymenujte orgány obce a ich hospodárenie.

8) Aké sú príjmy beţného rozpočtu obce?

9) Vymenujte výdavky beţného rozpočtu obce.


1) Organizačné normy

2) Vnútroorganizačná štruktúra

3) Organizačný poriadok

4) Územný princíp

5) Centralizácia a decentralizácia

6) Samospráva

7) Kolegiálny a monokratický

8) Volebný a menovací

9) Miestne rozpočty

10) Orgány kraja

11) Príjmy beţného rozpočtu

12) Výdavky beţného rozpočtu

13) Vlastné investície

14) Súkromné investície

15) Investície verejného sektora

72 VSKE

5.8 Literatura

zákon č. 367/1990 Sb. o obcích,

zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

http://h.maca.sweb.cz/strankaobecnisamospravavcr.htm

zákon č. 128/2000 Sb. o obcích, zákon č. 129/2000 Sb. o krajích

J. Tej: Ekonomika a manažment verejnej správy. Prešov 2002, ISBN 80-8068-136-8

Kadečka, S. – Riegel, F.: Výkon státní správy – kompetence a odpovědnost, Brno 2009

Hendrych, D.: Základy správní vědy. Praha, Aleko 1992

Pešová, J.: Veřejné finance, Praha: Codex Bohemia, 1999

http://h.maca.sweb.cz/strankaobecnisamospravavcr.htm

VSKE 73

6 Rozhodovacia právomoc vo verejnej správe

6.1 Cíl:

Cieľom tejto kapitoly je upriamiť pozornosť na rozhodovacie procesy v štátnej správe ako aj na

najdôleţitejšiu súčasť fungovania verejnej správy a to je správa daní :

Rozhodovacie procesy v štátnej správe

Rozhodovanie v štruktúre orgánov verejnej správy je značne špecifické a odlišné od

rozhodovania v trhových sektoroch

Rozhodovacie metódy v procese rozhodovania predstavujú určité technické aplikácie

štátoprávne rozhodovacieho procesy, rozhodovací proces samosprávnych orgánov, iné druhy

rozhodovacích procesov operatívneho, organizačného, manaţérskeho a strategického

rozhodovania

Právomoc je súhrn práv a môţeme ju rozdeliť na funkcionálnu, líniovú a zamestnaneckú


Obsahom štúdia tejto kapitoly je oboznámiť sa s rozsahom právomoci a kompetencií činností v

rozhodovacej činnosti verejnej správy. Dôleţitou súčasťou tejto kapitoly je aj daňový systém ČR,

správa daní, príjmy štátneho rozpočtu z výberu daní, sústava daní ČR.



6.3 Rozhodovacie procesy a verejná správa

Rozhodovací proces predstavuje vo všeobecnosti činnosti, ktorými sa dosiahne prijatie

rozhodnutia pri riešení problému v konkrétnej situácii. Rozhodovanie prichádza do úvahy vţdy, keď

existujú aspoň dva varianty moţného riešenia úlohy. Hlavný vplyv na rozhodovanie má sústava

cieľov a kritérií, v ktorých vzniká rozhodovanie o úlohe.

Rozhodovací proces prebieha podľa sekvenčného algoritmu, ktorý je moţné členiť podľa

jednotlivých etáp rozhodovania, v rámci ktorých sa uplatňujú vhodné rozhodovacie metódy.

Rozoznávame nasledujúce etapy rozhodovacej činnosti:

začiatočná etapa – identifikácia problému a zisťovanie podkladov, odpovede na

otázky: čomu sa má rozhodnutím zabrániť, čo sa má dosiahnuť a čo môţeme od

rozhodnutia očakávať,

zhodnotenie situácie – analýza podmienok rozhodovania a preskúmanie informácie

o stave a vývoji vnútorných a vonkajších podmienok,

návrh variantov riešenia – ťaţisková etapa, ktorá umoţní posúdiť vhodné

riešenia,

74 VSKE

výber variantov riešenia – vyhodnotenie kladov a nedostatkov jednotlivých

variantov a výber variantu, ktorý má najväčšiu prevahu pozitívnych dosahov nad

negatívnymi,

optimalizačná etapa – uzatvára rozhodovací proces kontrolou postupu

rozhodovania.

Rozhodovacie metódy v procese rozhodovania predstavujú určité technické aplikácie. So

zreteľom na charakter riešených problémov je rozhodovanie vo všeobecnosti náročným procesom

na čas, náklady i spôsob práce. Týmto nárokom zodpovedajú i špeciálne metódy rozhodovania,

ktoré predstavujú technológiu prijímania rozhodnutí.

Metódy delíme na:

programované – k ním patria metódy heuristické a empirické,

neprogramované – kde zaraďujeme metódy exaktné, matematické a štatistické.


rozhodovania v trhových sektoroch. V jednotlivých zloţkách verejnej správy sa presadzujú určité

spoločné znaky rozhodovania podmienené spoločnou alebo blízkou normotvornou a rozpočtovou

činnosťou. Prevaţujú však osobitné druhy rozhodovacích procesov podmienené rozdielnou úlohou a

postavením orgánov verejnej správy. Zvláštnosti týchto procesov je moţné nájsť v charaktere

správnych činností štátnej správy a v postavení jej orgánov. Tieto zvláštnosti sa prenášajú do

rozdielneho charakteru rozhodovacieho procesu správy, ktoré podmieňujú vznik troch hlavných

druhov rozhodovacích procesov, a aj vznik troch rozdielnych rozhodovacích postupov:

- štátoprávne rozhodovacieho procesy,

- rozhodovací proces samosprávnych orgánov,

- iné druhy rozhodovacích procesov operatívneho, organizačného, manažérskeho a

strategického rozhodovania.

Právomoc je súhrn práv (disponovať prostriedkami a ľuďmi) a moci (nástrojov,

umoţňujúcich poţadovať určité činnosti, práce atď. a uplatňovať za ich správny výkon odmenu

a za nesplnenie sankcie) umoţňujú splnenie delegovaných úloh. Právomoc umoţňuje danej pozícii

(a osobne zastávajúcu túto pozíciu) pouţívať voľnosť k rozhodovaniu, ktorá ovplyvňuje ostatných.

Čím jasnejšia je línia právomocí od najvyššej pozície manaţmentu k akejkoľvek podriadenej

pozície, tým jasnejšia je zodpovednosť za rozhodovanie. Právomoc môţeme rozdeliť na

funkcionálnu, líniovú a zamestnaneckú.

6.3.1 Rozhodovacie procesy v štátnej správe

Štátosprávne procesy vznikajú pri výkone štátnej správy. Prostredníctvom nich orgány

štátnej správy vykonávajú bezprostrednú a priamu realizáciu úloh štátu. Štátosprávne

rozhodovacie procesy sú osobitným druhom riadiacich rozhodovacích procesov štátnych orgánov.

Tieto rozhodovacie procesy sú charakteristické tým, ţe:

a) pri ich aplikácii existujú spoločné znaky pre všetky druhy rozhodovacích procesov, hlavne:

- existencia problému a cieľ rozhodovania,

- subjekt rozhodovania,

- podmienky rozhodovania, odborná spôsobilosť, právomoc a kompetencie orgánu správy;

VSKE 75

b) majú osobitné znaky, ktoré sú charakteristické iba pre štátoprávne rozhodovacie procesy,

a to:

- rozhodovaním sa zabezpečuje priamo plnenie úloh štátu,

- rozhodovanie sa uskutočňuje v mene štátu,

- rozhodovanie sa uskutočňuje na podklade právnych noriem,

- výsledok rozhodovacej činnosti je záväzný aj pre subjekty mimo štátnej správy.

Vzhľadom na existenciu spoločných a osobitných znakov je moţné rozhodovacie procesy v

štátnej správe rozdeliť na:

- štátosprávne rozhodovacie procesy – vznikajú pri výkone štátnej správy, vykonáva ich

orgán štátnej správy, pričom táto činnosť má charakter výkonu moci v mene štátu. Vo všetkých

oblastiach štátnej správy je dôleţitým klasifikačným kritériom rozhodovacích procesov ich členenie

z hľadiska rozsahu účinnosti rozhodovania, podľa toho sa ďalej členia na:

- rozhodovanie v oblasti normotvorby – jeho výsledkom je návrh prvotného normatívneho aktu,

alebo výsledkom je všeobecne záväzný právny predpis orgánu štátnej správy,

- rozhodovanie pri realizácii právnych noriem – je moţné ho členiť na rozhodovanie v súvislosti

s priamou realizáciou právnych noriem a rozhodovanie v súvislosti s aplikáciou právnych noriem;

- iné druhy rozhodovacích procesov – vznikajú v rámci vnútornej aktivity orgánov štátnej správy,

nemajú výkonný charakter v mene štátu, slúţia na prípravu podkladov a organizačnú činnosť pri

príprave štátosprávnych rozhodovacích procesov – do tejto skupiny činností zaraďujeme aj

manaţérske činnosti.

6.3.2 Správa daní

Medzi významný, dôsledne upravený správny proces v rozhodovaní správnych orgánov

štátnej správy patrí daňové konanie. Jeho realizácia znamená uplatňovanie a aplikáciu daňových

predpisov. Zákonom je upravené daňové konanie, odvody, pokuty, penále a ďalšie platby, ktoré sú

príjmom štátneho rozpočtu ČR a rozpočtov obcí. Daňové konanie je zaloţené na existencii daní a

správe daní. Dane sú najvýznamnejším verejným príjmom, ale nie jediným. Na počiatku vzniku

štátu boli aţ druhoradým príjmom štátnej pokladnice, postupne sa začali zavádzať pravidelné a

výnosné dane. Najprv slúţili jedine ako príjem pre panovníka.

Dnes sú redistribučným a stabilizačným nástrojom ekonomiky, vo väčšine štátov tvoria

dane najvýznamnejší podiel verejných príjmov. Ani v ČR tomu nie je inak. Spoločne s príspevkami

na zdravotné a sociálne poistenie sú dane hlavnou zloţkou verejných príjmov. Kaţdý štát, aby

mohol plniť svoje funkcie, potrebuje sústrediť určité peňaţné prostriedky na úhradu potrieb

spoločnosti, pre štátny rozpočet, a pritom neposkytuje ţiadne ekvivalentné protiplnenie, hovoríme

o nenávratnosti daní. Všetci obyvatelia sa na verejných príjmoch musia podieľať.

Daň býva spravidla definovaná ako povinná, nenávratná, neúčelová a neekvivalentná

platba do verejného rozpočtu, platba, ktorá v podmienkach modernej spoločnosti musí byť určená

zákonom. Daň predstavuje jednostranný presun finančných prostriedkov zo súkromného sektora, k

sektoru verejnému. Ide o dopredu stanovenú čiastku, ktorá sa viac menej pravidelne odčerpáva v

prospech verejného peňaţného fondu.

Často sa pouţíva termín „daň v zmysle legislatívnej skratky“. Zákonodarca ju pouţil v § 1

zákona č. 337/1992 Sb., o správe daní a poplatkov, v znení neskorších predpisov.

76 VSKE

Tento zákon upravuje správu daní, poplatkov, odvodov, záloh na tieto príjmy a odvody za

porušenie rozpočtovej disciplíny (ďalej len „dane“), ktoré sú príjmom:

a) štátneho rozpočtu, štátnych finančných aktív alebo rezervných fondov organizačných

zložiek štátu

b) rozpočtov územných samosprávnych celkov

c) štátnych fondov alebo Národného fondu

Sadzba dane – algoritmus, pomocou ktorého sa zo základu dane (zníţeného o odpočty) stanoví

výška dane. Dane členíme:

Podľa druhu základu dane:

jednotná (rovnaká pre všetky typy a druhy predmety daní),

diferencovaná – je viac sadzieb daní (napr. DPH).

Vo vzťahu k veľkosti základu dane:

pevná je stanovená na fyzickú jednotku bez ohľadu na hodnotu (tzv. daň s nulovou

progresiou),

relatívna – sadzba dane sa pohyblivo viaţe k veľkosti základu, spravidla k jeho

hodnotovému vyjadreniu,

proporcionálna (lineárna) – je stanovená % zo základu, ktorý sa nemení s veľkosťou

základu,

progresívna – s rastom základu dane rastie daň relatívne rýchlejšie ako základ dane

(pásmové sadzby, stupňovitá progresia, kĺzavá progresia),

regresívna – zľava na dani – predstavuje moţnosť odpočtu časti dane za stanovených

podmienok.

Spôsob výberu daní:

daňové priznanie – formulár, ktorý je daňový subjekt povinný predloţiť v stanovených

lehotách správcovi dane a na ňom uviesť všetky skutočnosti a sám si daň vypočítať,

lehoty splatnosti – subjekt je povinný daň zaplatiť v stanovených lehotách,

záloha na daň – platba, ktorú musí daňový subjekt odviesť pred vymeraním daňovej

povinnosti za dané zdaňovacie obdobie,

Splátky dane – daň je vymeraná a postupne sa spláca, daňová povinnosť je splnená aţ

úhradou poslednej splátky,

Zráţka dane – ide o výber dane s 2 daňovými subjektmi: platca dane daň vypočíta

a odvedie ju z príjmov poplatníka, zvýši sa tak rýchlosť výberu dane, zjednoduší sa výber

a minimalizujú sa daňové úniky.

Poplatok je iného ekonomického a právneho charakteru ako daň. Poplatok je peňaţnou dávkou

zákonom stanovenou, nenávratnou, vyberanou štátom alebo inými verejnoprávnymi korporáciami

za zákonom stanovené úkony ich orgánov. Poplatok je vyberaný ad hoc za protiplnenie. Je dávkou

nepravidelnou.

Clo môţeme na základe odbornej literatúry charakterizovať ako povinnú platbu „sui genesis“,

stanovenú právnymi predpismi, ktorá je vyberaná v priamej súvislosti s prechodom tovaru cez

štátne hranice od osôb, ktoré dováţajú, resp. vyváţajú, alebo osôb, pre ktoré je takýto tovar

dováţaný alebo vyváţaný. Pouţíva sa ako protekcionistické opatrenie štátu.

VSKE 77

Clo plní niekoľko funkcií, z nich najdôleţitejšia je funkcia fiškálnej (clo zaisťuje naplňovanie

príjmov do verejného rozpočtu) a funkcia obchodno - politická (clo slúţi ako významný inštrument

hospodárskej politiky štátu).

Funkcie daní

Dane predstavujú jeden z najdôleţitejších nástrojov riadenia hospodárstva štátu. V

modernej daňovej teórii sa im prisudzujú nasledujúce funkcie, ktoré spolu navzájom úzko súvisia :

- funkcia fiškálna (alokačná) – ide o tradičnú a historicky najstaršiu funkciu, súvisiacu so

zabezpečovaním finančných prostriedkov pre financovanie tzv. verejných statkov,

- funkcia redistribučná – vyjadruje skutočnosť, kedy sú dane významným nástrojom pri

rozdeľovaní peňaţných prostriedkov v záujme ich účelného vyuţitia; naplňovanie tejto funkcie

sa chápe v súvislosti s regulovanou výškou zdanenia podľa príjmu, umoţňuje zmierňovať

nerovnosti medzi subjektmi, presunúť časť dôchodkov smerom od bohatších k chudobnejším,

- funkcia stabilizačná – dane môţu svojím pôsobením tlmiť cyklické výkyvy v ekonomike.

Klasifikácia daní

Pre klasifikáciu daní sa pouţíva celý rad kritérií. Medzi najdôleţitejšie členenie patrí:

1. členenie podľa dopadov daní na;

- dane priame, ktoré sú kaţdému poplatníkovi vymerané podľa jeho majetkovej

situácie, sú adresné, nemôţu sa preniesť na iný subjekt, delia sa na:

o dôchodkové a majetkové; a

- dane nepriame, ktoré sú platené v cenách tovarov a sluţieb, majetková situácia

poplatníka sa nezohľadňuje, priraďujeme k nim dane zo spotreby a obratov, DPH a cla.

Podľa objektu sa dane delia na:

a) dane dôchodkové (zaťaţujúce príjmy poplatníka),

b) dane majetkové (ktoré sú uvalené na vlastníctvo, drţbu, uţívanie majetku, prenájom),

c) transferové dane (zaťaţujúce prevod alebo prechod vlastníckeho práva),

d) subjektové dane (daň sa platí z titulu samotnej existencie – dane na občana),

e) reálne dane (výnosové, platia sa z výnosov určité činnosti, pokiaľ nepodliehajú dôchodkové

dani),

f) obratové dane kaskádovité (uvalené na hrubý obrat výrobcu),

g) obratové dane z pridanej hodnoty (uvalené na čistý obrat u posledného spracovateľa),

h) spotrebné dane (zaťaţujú spotrebu určitej komodity).

Podľa subjektu dane delíme do kategórií, kedy daňovým subjektom je fyzická osoba,

korporácia, účastníci zdruţenia, domácnosť.

Podľa spôsobu platenia dane delíme na:

a) dane vyberané zrážkou a

b) dane vyberané na základe priznania k dani.

78 VSKE

Sústava daní v ČR

Po novembri 1989 bolo potrebné zahájiť radikálnu daňovú reformu. V tej dobe platný

systém vychádzal z reformy roku 1953. Nová sústava daní, ktorá bola dokončená na konci roku

1992, bola upravená zákonom č. 212/1992 Sb., o sústave daní, ktorý nadobudol účinnosť 1.1.1993.

Vymedzil rozdelenie kompetencií medzi federáciou a novo vznikajúcou republikou. V roku 2003 bol

zrušený.

Sústavu daní v ČR tvoria :

1. Dane priame

- daň z príjmu fyzických osob

- daň z príjmu právnických osôb

- daň z nehnuteľnosti

- daň cestná

- daň dedičská, daň darovacia, daň z prevodu nehnuteľnosti

2. Dane nepriame

- daň z pridanej hodnoty

- spotrebná daň – daň z minerálnych olejov, daň z liehu, daň z piva, daň z vína a

medziproduktov, daň z tabakových výrobkov

- ekologické daň – daň zo zemného plynu a niektorých ďalších plynov, daň z pevných

palív, daň z elektriny.

6.4 Úkol

Úlohou študenta je oboznámenie sa s rozhodovacími procesmi vo verejnej správe. Dôleţitú úlohu

vo verejnej správe zohráva správa daní. Je nevyhnuté, aby sa študent vedel orientovať v spleti

týchto daní, aby vedel rozlíšiť priame a nepriame dane a z čoho sú tvorené. Pri rozpočte ako aj pri

rozhodovaní je nutné poznať čo sú investície. Nevyhnutnou podmienkou pri poznávaní daňovej

problematiky študenta sú aj vedomosti v legislatívnej správe, ktorej predmetom sú dane a daňový

systém.

6.5 Shrnutí

Rozhodovací proces predstavuje vo všeobecnosti činnosti, ktorými sa dosiahne prijatie

rozhodnutia pri riešení problému v konkrétnej situácii.

Rozoznávame nasledujúce etapy rozhodovacej činnosti: začiatočná etapa, zhodnotenie

situácie, návrh variantov riešenia, výber variantov riešenia, optimalizačná etapa.


rozhodovania v trhových sektoroch.

Právomoc je súhrn práv (disponovať prostriedkami a ľuďmi) a moci (nástrojov,

umoţňujúcich poţadovať určité činnosti, práce atď. a uplatňovať za ich správny výkon

odmenu a za nesplnenie sankcie) umoţňujú splnenie delegovaných úloh.

Právomoc môţeme rozdeliť na funkcionálnu, líniovú a zamestnaneckú.

VSKE 79

Štátosprávne procesy vznikajú pri výkone štátnej správy.

Štátosprávne rozhodovacie procesy sú osobitným druhom riadiacich rozhodovacích

procesov štátnych orgánov.

Daňové konanie je zaloţené na existencii daní a správe daní. Dane sú najvýznamnejším

verejným príjmom, ale nie jediným.

Dane sú redistribučným a stabilizačným nástrojom ekonomiky, vo väčšine štátov tvoria

dane najvýznamnejší podiel verejných príjmov.

Dane predstavujú jeden z najdôleţitejších nástrojov riadenia hospodárstva štátu. V

modernej daňovej teórii sa im prisudzujú niekoľko funkcií, ktoré navzájom úzko súvisia -

funkcia fiškálna (alokačná), funkcia redistribučná a funkcia stabilizačná.

Pre klasifikáciu daní sa pouţíva celý rad kritérií. Medzi najdôleţitejšie členenie patria:

priame a nepriame.

Sústava daní v ČR tvoria priame a nepriame dane.


1) Aké etapy rozoznávame v rozhodovacej činnosti?

2) Vymenuje hlavné druhy rozhodovacích procesov.

3) Ktoré sú rozhodovacie procesy v štátnej správe?

4) Čo tvorí správu daní?

5) Akú funkciu plnia dane v štátnej správe?

6) Ako delíme dane podľa objektu?

7) Čo tvorí sústavu daní v ČR?

8) Aké štádia riadenia rozlišujeme v daňovom riadení?

9) Vymenujte základné skupiny poplatkov a popíšte ich funkcie.

10) Ako delíme rozhodovacie procesy v samospráve obcí?


1) Rozhodovací proces

2) Etapy rozhodovacieho procesu

3) Začiatočná etapa

4) Zhodnotenie situácie

5) Návrh variantov riešenia

6) Výber variantov riešenia

7) Optimalizačná etapa

8) Špeciálne metódy rozhodovania

80 VSKE

9) Programové metódy rozhodovania

10) Neprogramové metódy rozhodovania

11) Hlavné druhy rozhodovacích procesov

12) Štátoprávne rozhodovacieho procesy

13) Rozhodovací proces samosprávnych orgánov

14) Iné druhy rozhodovacích procesov

15) Správa daní

16) Rozpočtová disciplína

17) Priame dane

18) Nepriame dane

19) Rozpočet

6.8 Literatura

zákon č. 212/1992 Sb. o sústave daní


VSKE 81

7 Personálna funkcia vo verejnej správe

7.1 Cíl:

Cieľom kapitoly, ktorá sa venuje problematike personálnej činnosti verejnej správy je:

Oboznámiť študenta s významom personálnej funkcie vo všeobecnosti, so zameraním na

verejnú správu

Určiť faktory, ktoré majú vplyv na stanovenie počtu a druhu pracovníkov

Poukázať na špecifikum v oblasti výberu a ustanovenia do vedúcich funkcií

Hodnotenie pracovníkov ako neoddeliteľná súčasť personálnej činnosti

Poukázať na vzdelávanie, rozvoj pracovných schopností zamestnancov verejnej správy

Etika a etické aspekty osobnosti zamestnanca verejnej správy


Aby činnosť verejnej správy fungovala na poţadovanej odbornej úrovni, je potrebné sa zaoberať aj

problematikou personálnej činnosti v kaţdej organizácii pôsobiacej v oblasti verejnej správy. Práve

táto kapitola je venovaná personálnym funkciám verejnej správy, keďţe v poslednom období sa

tejto problematike venuje väčší záujem a to v oblastiach výberu a prijímania zamestnancov,

ďalšieho vzdelávania, zvyšovania kvalifikácie, hodnotenia zamestnancov, ako aj etickým princípom

zo strany zamestnanca verejnej správy.



7.3 Personalistika a ľudské zdroje vo verejnej správe

7.3.1 Význam personálnej funkcie vo verejnej správe

Ani najlepšia organizácia vnútorných vzťahov a ani najlepšie metódy práce neprinesú

úspech, pokiaľ v inštitúciách a organizáciách verejnej správy nebudú pracovať ľudia schopní,

odborne pripravení na prácu, na špeciálne nároky a spôsoby výkonu činnosti v jej jednotlivých

zloţkách. Títo pracovníci sa musia stotoţniť s cieľmi správy, udrţiavať občiansku bezúhonnosť a

zodpovednosť, čo sú vlastnosti bezpodmienečne nevyhnutné pre pôsobenie na všetkých miestach

vo verejnej správe. Na vedúcu úlohu v orgánoch verejnej správy by sa mal uchádzač pripravovať

dlho pred vstupom do manaţérskych a pracovných vzťahov správy. Personálna problematika preto

patrí k elementárnym súčastiam správnej vedy.

Pracovníci verejnej správy vytvárajú vnútorne diferencované a osobitné skupiny v závislosti

od štruktúrnej zloţky správy. Pokiaľ ide o odborníkov správy, mali by tvoriť najvzdelanejšiu

špecifickú skupinu pracovníkov, ktorá má presne zákonom stanovené pravidlá sluţobného postupu,

určitú disciplinárnu zodpovednosť, špecifické práva a povinnosti. Obsah personálnej funkcie

verejnej správy je potrebné orientovať hlavne na tých pracovníkov, ktorí sú zdrojov a subjektom

výkonu tejto správy. Personálna funkcia sa potom stáva predmetom starostlivosti, ktorú

označujeme ako personálny manažment (personalistika) vo verejnej správe. Niekedy sa jej

prisudzuje aj pojem personálna politika, čo umoţňuje širšie chápanie personalistiky, jej rozšírenie

najmä o vplyvy pri ustanovovaní osôb do vedúcich funkcií v orgánoch verejnej správy.

82 VSKE

Ľudia sú ţivotne dôleţití pre kaţdú organizáciu, stávajú sa v modernom poňatí jej

najdôleţitejšími aktívami. Preto je nevyhnutné investovať do získavania, výberu a vzdelávania ľudí

mnoho prostriedkov. Z tohto dôvodu je podstatné poznanie, ţe personalistika musí mať

rozhodujúce postavenie aj v organizácii verejnej správy. Výkon personálnej funkcie je rozsiahly a

zloţitý, ovplyvňovaný špecifikami jej manaţmentu.

Zahŕňa najmä obsah a formy práce, výber pracovníkov na administratívne, odborné a riadiace

funkcie, otázky pracovníka a štýlu práce, náplň práce, štatút vedúceho pracovníka verejnej správy.

Personálnu funkciu orgánu verejnej správy definujeme ako vytváranie pracovných a

vedúcich pozícii v organizačnej štruktúre verejnej správy a zabezpečovanie týchto pozícii

vhodnými ľuďmi. Táto funkcia je realizovaná pomocou identifikácie špeciálnych poţiadaviek na

odborných pracovníkov, inventarizáciou disponibilných ľudí, prijímaním, výberom, umiestňovaním,

hodnotením, zvyšovaním kvalifikácie a ďalšou starostlivosťou o odborný a personálny rast pri

rešpektovaní potrieb rôznej kvality pracovníkov správy. Realizáciu personálnej funkcie

zabezpečuje personalistika. Personalistika vyţaduje systémový a otvorený prístup k poznávaniu a

realizovaniu personálnej funkcie, jej poţiadaviek a podstaty.

Prvoradé je poznávať vnútorné faktory personálnych vzťahov, pretoţe bez existencie vhodných

pracovných a mzdových podmienok nemoţno udrţať ani v správe kvalitných pracovníkov, zvlášť na

vedúcich funkciách vo verejnej správe. Ak chceme dosiahnuť špičkový výkon sluţby na všetkých

úrovniach verejnej správy, musíme mať vedúce pracovné miesta obsadené odborne zdatnými a

skúsenými vedúcimi pracovníkmi, a potom aj dostatočný počet ostatných pracovníkov správy.

Systémový prístup k formovaniu a vyuţívaniu personálnej funkcie vo verejnej správe vyţaduje

zaoberať sa najmä nasledujúcimi aktivitami:

spoznať faktory určujúce disponibilný a potrebný počet a druhy pracovníkov,

výber pracovníkov a spôsoby ich ustanovenia do funkcií,

hodnotenie výkonnosti pracovníkov,

faktory rozvoja pracovných schopností.

Za hlavné zameranie personálneho riadenia je moţné povaţovať:

- neustále rozvíjať ľudský potenciál a vytvárať podmienky, ktoré umoţnia získavať, vzdelávať

a motivovať ľudí potrebných pre zabezpečovanie súčasných i budúcich úloh a činností (kvalifikačné

predpoklady, praktické skúsenosti, osobné a povahové vlastnosti),

- vytvárať klímu, ktorá motivuje zamestnanca k dosahovaniu cieľa v organizácii a plneniu

stanovených úloh najmä k dodrţiavaniu zákonov a iných záväzných predpisov a pravidiel,

- vytvárať optimálne podmienky najmä organizačné, ale i technické, ktoré zabezpečia, aby

zamestnanci mohli svoju pracovnú dobu vyuţiť hlavne k výkonu práce, ale tieţ aby nedochádzalo

k časovým stratám,

- vytvárať podmienky pre osobný rozvoj zamestnancov, umoţňovať im ďalšie vzdelávanie, a tým aj

perspektívu osobného a kariérneho rastu,

- presadzovať riadenia pracovného výkonu, uplatňovať optimálne a zodpovedajúce metódy a formy

vedenia ľudí zo strany vedúcich zamestnancov,

- napomáhať organizácii pruţne reagovať na potreby a záujmy inštitúcií, organizácií, zdruţení

i občanom v rámci svojej pôsobnosti,

- posilňovať vzájomné vzťahy a podporovať tímovú prácu vo vnútri organizácie,

VSKE 83

- sledovať situáciu a prax v zamestnávaní občanov, analyzovať ich dôsledky pre vlastnú organizáciu

a poznatky vyuţívať v riadenia ich ľudských zdrojov,

- podporovať ţiaduce zmeny v organizácie,

- poskytovať priamo či nepriamo akékoľvek sluţby týkajúce sa personálneho zabezpečenia činnosti

organizácie.

Faktory určujúce počet a druh pracovníkov

Počet potrebných pracovníkov pre konkrétny orgán správy nezávisí len od veľkosti

organizácie, ale aj od zloţitosti organizačnej štruktúry, rýchlosti obnovy pracovného personálu a

od ďalších rozličných vplyvov. Rovnako aj pomer medzi počtom vedúcich pracovníkov a celkovým

počtom pracovníkov sa neriadi ţiadnym zákonom. Určitý vplyv však vytvára proces rozširovania

alebo zuţovania delegovanej právomoci na niţšie stupne, čo môţe modifikovať organizáciu tak, ţe

dochádza k zväčšovaniu alebo zmenšovaniu celkového počtu pracovníkov, vzhľadom na rozsah

vykonávaných činností. Významný vplyv majú postavenie, kompetencie a ciele organizácie, ktoré

sa stávajú východiskom pre organizačné a personálne plány tak, aby sa dosiahlo splnenie jej úloh a

pôsobenia. Faktory určujúce potrebný počet a druhy pracovníkov zahŕňajú najmä identifikáciu

disponibilných pracovných zdrojov a ich porovnanie s potrebným počtom pracovníkov na základe

analýzy potreby pracovníkov vzhľadom na vplyv prostredia:

- identifikácia pracovných zdrojov - pri ich určovaní je moţné vyuţiť literatúrou

odporúčanú formu profesiogramu, ktorá je zvlášť vhodná pre pracovné miesta vo verejnej správe,

ktorých kompetencie sú často určené zákonom a inými predpismi,

- analýza určenia potreby pracovníkov vzhľadom na vplyv prostredia – okrem faktorov

určenia počtu pracovníkov pod vplyvom cieľov, úloh a plánov organizácie, ktoré sa súhrne

zohľadnili pri identifikácii pracovných zdrojov, významnú úlohu majú beţné vplyvy vnútorného i

vonkajšieho prostredia organizácie, ktoré sa prejavujú v nových potrebách a disponibilite

pracovníkov pre potreby organizácie.

Po určení rozsahu potreby pracovníkov je potrebné pristúpiť k získavaniu kandidátov na

jednotlivé pracovné miesta. Treba sa snaţiť získavať kvalifikované osoby a vyberať, určiť

najvhodnejších kandidátov ako potenciálnych radových alebo vedúcich pracovníkov. Dobre je

vyberať aj náhradníkov. Zmyslom opatrení je umiestniť vybraných pracovníkov čo najskôr do

pozícii, kde sa dajú vyuţiť ich schopnosti a kde odstránia svoje prípadné slabé stránky získaním

nových skúseností, zodpovednosťou a prekonaním diskriminačných postupov zo strany opozície.

Výber pracovníkov a ich ustanovenie do funkcie

Medzi rozhodujúce faktory, ktoré ovplyvňujú úspešnosť organizácie, patrí kvalita

pracovníkov, preto ich výber je radený medzi hlavné prvky existencie orgánu správy. Výber je

proces vyberania najvhodnejších osôb z kandidátov na funkčné miesta, ktorí pochádzajú z

vnútorných alebo vonkajších zdrojov ponuky.

Racionálny prístup k výberu pracovníkov a povereniu funkciou predpokladá nasledujúcu

sekvenciu aktivít a postupov:

- identifikácia pracovných požiadaviek a určenie práce,

- určenie schopností a osobných vlastností pracovníka,

- získanie záujmu kvalifikovaného pracovníka,

- použitie vhodných techník a nástrojov výberu,

- výber kandidátov a ustanovenie do funkcie.

84 VSKE

Efektívny výber vyţaduje pochopenie charakteru a presné určenie pozície pracovného miesta z

hľadiska vedenia správy. Personálny manaţér alebo výberová komisia musia zodpovedať hlavne na

nasledujúce otázky:

- aké práce sa vykonávajú v rámci danej funkcie,

- akým spôsobom sa vykonáva funkcia,

- aké schopností, kvalifikácia a prednosti sú potrebné.

Určenie poţiadaviek práce zahŕňa rozsah úloh pracovníka. Vo verejnej správe ide aj o určenie

priamych vzťahov medzi občanom a pracovníkom a ich nadväznosť na úlohu vedúceho pracovníka.

Ďalej o zoskupovanie úloh a riešenie ich koordinácie medzi jednotlivými skupinami s ohľadom na

špecifickosť jednotlivcov, poslanie úradu, náklady, organizačnú štruktúru a pod. Úlohu pracovníka

verejnej správy predurčuje uţ úloha samotnej inštitúcie verejnej správy v spoločnosti. Radový aj

vedúci pracovník v štátnej správe sú úzko spojení s presadzovaním cieľov a úloh štátu v súlade s

právnym poriadkom, organizačným poslaním, funkčným či územným princípom. Napriek tomu

práca v správe vedie k nadobudnutiu byrokratických vlastností, ktoré nesú so sebou i pozitívne, ale

hlavne negatívne charakteristiky:

- pozitívne prvky – vyjadrujú rešpektovanie hierarchie moci, celoţivotnú sluţbu a pravidelný

postup pri plnení pozičných poţiadaviek, najčastejšie sa vyznačujú týmito znakmi;

a) verejné zastupovanie štátu a osobitná zodpovednosť voči štátu,

b) plnenie úloh na základe právnych predpisov a v ich rámci, pod vedením vyšších

riadiacich orgánov, ktoré na tento účel vydávajú inštrukcie a uplatňujú príkazy,

c) správna činnosť sa vykonáva ako hlavné povolanie,

d) poverenie funkciou vyžaduje nestranícke postoje a rozhodovanie na základe

zákona.

Neustále sa objavujú kritické hlasy na existujúcu silnú hierarchickú koncepciu a podmienky

práce pracovníkov verejnej správy. Hierarchický princíp sa niekedy povaţuje za nedemokratický,

zásada celoţivotného povolania za neodôvodnené privilégium a pravidelný sluţobný postup ako

bariéra postupu na iné kategórie zamestnancov úradu.

- negatívne prvky – sa prejavujú v značnej vzájomnej anonymite a vzájomnej izolácii pracovníkov,

ktoré sú charakteristické:

a) závislosť od politických strán,

b) vytváraním a udržiavaním sklonu úradného tajomstva,

c) solidaritou byrokracie,

d) neprehľadnosť, nezodpovednosť, pohodlnosť a zdĺhavé vybavovanie záležitostí.

Všetky tieto javy zniţujú efektívnosť práce a dôveru občanov v aparát verejnej správy.

Štátna správa je vykonávateľom politiky štátu, je poverená kontrolou výkonu samosprávnej funkcie

obce. Jej obsah musí niesť moderný, ale významovo určitý príkaz. Sluţba má byť vykonávaná

politicky neutrálne, bez ohľadu na zloţenie vládnej politickej reprezentácie. Príkaz sluţby

znamená, ţe pracovník nemôţe byť nositeľom politických práv alebo názorov. Zároveň jeho

postavenie nemá skončiť v postavení spoluhráča hry politických strán.

VSKE 85

Pracovníci verejnej správy nemajú byť nástrojom uskutočňovania politiky jednej strany a

spochybnením politiky strany druhej, čo by mohlo viesť k stavu, ţe silné politické strany budú

obsadzovať úrady svojimi ľuďmi. Trvácnosť takýchto pracovníkov na funkciách je potom závislá od

dĺţky času moci politickej strany a jej odchodom sa stráca efekt výberu vedúcich i radových

pracovníkov verejnej správy. V západnej Európe sa zdôrazňuje pri výbere pracovníkov dodrţiavanie

nasledujúcich kritérií:

- pracovník musí plnenie úloh vykonávať s pochopením záujmov občanov,

- pracovníci správy pomáhajú občanom vyhľadávať príslušný orgán na riešenie ich prípadu,

- občan má právo nahliadnuť na požiadanie do príslušných právnych predpisov a

vnútorných inštrukcií,

- informácie o právach a povinnostiach sú poskytované účastníkovi správneho konania

orgánmi správy bez odkladu a ústretovo,

- občanom sú iniciatívne podávané informácie a rady v záležitostiach o ktoré majú

oprávnený záujem, alebo ktoré sa ich bezprostredne týkajú.

Určenie schopností a osobných vlastností pracovníkov správy

Efektívna práca v správe si vyţaduje dostatok schopností administratívnych, odborných,

technických a tvorivých. Najdôleţitejšie sú schopností analytické a schopnosť riešiť problémy.

Medzi ne patrí predovšetkým schopnosť identifikovať problém, komplexne analyzovať situáciu a

problém riešiť. Na to je nevyhnutne potrebné mať poznatky o pocitoch, potrebách a motivácii,

stimulácii ľudí, s ktorými vedúci pracovník spolupracuje.

Pri výbere pracovníkov okrem odborných schopností je potrebné dbať na to, ţe budúci

vedúci pracovník správy sa musí vyznačovať aj vhodnými osobnými vlastnosťami. Sú to napríklad:

- čestnosť a poctivosť, dôraz na morálne vlastnosti a dôveryhodnosť,

- vodcovská schopnosť – schopnosť spravovať, ovplyvňovať iných a dosahovať výsledky

pomocou úsilia svojich podriadených,

- komunikácii s inými pomocou otázok, odpovedí, rozhovorov, diskusií a pomocou písaných

hlásení, čo si vyţaduje schopnosť empatie a medziskupinovej komunikácie,

- dobrá pracovná a manaţérska výkonnosť – je v predchádzajúcom období spoľahlivým

indikátorom budúcej výkonnosti.

Medzi najpreferovanejšie a najviac zdôrazňované vlastností sa dnes zaraďuje vlastnosť

vodcovstva. Vodcovské osobností majú schopnosť predvídať a dokáţu ovplyvňovať ľudí tak, aby sa

snaţili ochotne a sebavedome vyuţívať skúsenosti a presvedčivo dosahovať skupinové ciele –

efektívne a správne vykonávať činnosť správy. Vodcovské osobnosti sa neizolujú, nestoja mimo

skupiny, ale zásadne ich povzbudzujú, sú vpredu, uľahčujú prácu a inšpirujú ľudí k výkonu.

Najčastejšie uvádzanými prvkami vodcovstva sú schopnosť predvídať a vyjadriť predstavu o

budúcej situácii a dispozícia hodnotami ako sú: kvalita práce, poctivosť, schopnosť niesť riziko za

seba, podriadených, organizáciu i stránky. Kaţdá skupina, pracujúca na hranici maximálnej

výkonnosti, má na svojom čele vedúceho pracovníka s vlastnosťami vodcovstva, ktorý efektívne a

zodpovedne vyuţíva svoju moc, motivuje ľudí v závislosti od času a situácie, vie ich inšpirovať a

pôsobí pozitívnym dojmom, ktorý prispieva k tvorbe pozitívneho prostredia rozvoja verejnej

správy.

86 VSKE

Získanie záujmu kvalifikovaného pracovníka

Získavať pracovníkov znamená prilákať uchádzačov, aby mali záujem obsadiť miesta

radových alebo vedúcich pracovníkov vo verejnej správe. Na to zo strany správy je potrebné

formulovať jasné pozičné poţiadavky a nároky, ako aj ponúknuť moţnosti rastu a príleţitosť pre

rozvoj. Získavanie pracovníkov pre verejnú správu je analogické so získavaním pracovníkov pre

ziskový sektor.

Výber pre štátnu správu môţe byť komplikovanejší o rôzne druhy testov a spĺňať vedľajšie

kritériá, súvisiace so spoluprácou s verejnosťou. Na obsadenie miesta vedúcich funkcií existujú dva

zdroje – zdroj vonkajší a vnútorný:

- vnútorný - keď ide o povýšenie vlastného zamestnanca na vyššiu pozíciu v správe,

- vonkajší - pouţitie rôznych metód na získavanie osôb z vonkajšieho prostredia

organizácie (sprostredkovateľské agentúry, nábor, konkurzy, atď.).

Zo všeobecných a osvedčených zásad pre prijímanie, úspešný výber kandidátov na pracovné

miesto, slúţia zásady rozhovoru, ktoré sa vyuţívajú na rozvinutie výmeny informácií medzi

účastníkmi pohovoru. Je potrebné vychádzať z objektívnych informácií na oboch stranách.

Použitie vhodných techník a nástrojov výberu

Vyuţitie vhodného variantu výberu uchádzača závisí od funkčného miesta v organizácii, pre

ktoré sa výber uskutočňuje. Je nutné určiť, či chceme pouţiť kvalitatívne alebo kvantitatívne

výsledky hodnotenia. Hlavným kritériom by mala byť vysoká spoľahlivosť informácií, ktorá

zabezpečí presnosť a konzistentnosť hodnotenia. Pre takýto postup je potrebné určiť kritériá

výberu, ktoré zahŕňajú poţiadavky vzdelania, teoretických a odborných poznatkov, praktických

zručností, schopností a skúseností. Potom nasleduje orientačný pohovor s cieľom spoznať

kandidáta a po ňom kolektívny pohovor, na ktorom sa zúčastňujú aj ďalší pracovníci, napr. budúci

nadriadený, prípadne ďalšie zainteresované osoby. Pohovory sú vhodné na získanie reálnych

informácií, ale nemusia byť vţdy spoľahlivé. Preto je potrebné voliť otázky tak, aby sa o

uchádzačovi vytvoril objektívny štruktúrovaný obraz. Je ideálne ponechať to na odborníkov.

Testy majú za cieľ poukázať na budúcu úspešnosť uchádzača. Medzi najčastejšie pouţívané

testy patria IQ a EQ testy, testy schopnosti a zručnosti, testy osobnosti. Komplexné previerky sa

vykonávajú formou simulovaných situácií, ktoré sú beţné na pracovisku a predkladajú sa

kandidátovi na riešenie. Počas nich sú uchádzači pozorovaní a hodnotení za pouţitia simulačných

hier, diskusie, otázok, písomných materiálov, cvičení a iných foriem.

Rozmanitosť postupov a techník naznačuje, ţe neexistuje ţiaden „najlepší“ spôsob výberu.

Organizačné prostredie sa mení a aţ neskôr v praxi sa ukáţe, čo sú ľudia schopní vykonať, čo mali

urobiť a čo urobili.

Vlastný výber kandidátov

Vlastný výber zahŕňa sadzby a kritériá výberu uchádzača, ktorý najviac spĺňa pozičné

pracovné poţiadavky. Výsledok závisí od racionálnych postupov pri hodnotení uchádzača zo strany

hodnotiacich. Okrem dosiahnutých výsledkov v rozhovore a testoch by sa mala hodnotiť aj vôľa, či

chuť k vysokej výkonnosti.

VSKE 87

Za smerodajné pri výbere uchádzača na funkciu vo verejnej správe sa povaţujú

nasledujúce znaky:

- súlad pracovných požiadaviek a osobného dojmu z pohovoru,

- pozitívne informácie zo žiadosti o prijatie a priložených dokladov,

- akceptované výsledky z pohovoru,

- pozitívne hodnotenia a dobré správy z predchádzajúcich pracovísk.

Často sa poukazuje na smerodajnosť skutočností, ako napr. vzťah uchádzača k vládnej

politickej strane, k odborom, ktoré obyčajne kandidáta podporujú. Pritom nemôţeme zabúdať, ţe

nemusí ísť iba o „protekciu“ v prospech kandidáta, ale aj o moţné zabezpečenie politického vplyvu

v niektorej zloţke verejnej správy. Tieto vplyvy by mali byť eliminované zo strany výberovej

komisie. Niektorí pracovníci majú sklon, v súlade so ziskovým motívom racionálneho spotrebiteľa,

nechať sa povyšovať aţ na úroveň svojej nekompetentnosti, ku ktorej dochádza povýšením

úspešného pracovníka do novej vyššej funkcie, vyţadujúcej si schopnosti, ktoré uţ pracovník nemá.

Ustanovenie do funkcie

Ustanovenie do funkcie je záverečnou fázou, ktorou sa dovršuje výber uchádzačov. U

pracovníkov vo verejnej správe prichádza do úvahy ustanovenie do funkcie najmä v týchto

formách:

a) na základe samostatného menovania vyšším vedúcim pracovníkom – ide o povýšenie

z vnútorných zdrojov,

b) na základe výberového konania a následného menovania – čím sa ukončuje výberové

konanie,

c) na základe voľby občanov – do volených funkcií,

d) podľa trvania činností a súhlasu pracovníka – podmieňuje výkon funkcie na dobu

určitú alebo neurčitú.

Integrácia nového pracovníka do organizácie začína dňom nástupu do funkcie. Je vhodné

oboznámiť pracovníka s organizačným poriadkom pracoviska a inými smernicami, ktoré slúţia na

zoznámenie sa s rôznymi aspektmi fungovania organizácie, plánmi, taktikou, pracovníkmi,

organizačnou štruktúrou, pracovným zabezpečením. Významný aspekt vo verejnej správe

predstavuje sociálne zapojenie pracovníka do vzťahov organizácie, čo je charakteristické získaním

nových zručností, vhodného správania, prispôsobenie sa normám a hodnotám skupiny. Začiatky

výkonu funkcie nového zamestnanca by mali ovplyvňovať takí pracovníci, ktorí ho môţu vhodne

ovplyvniť vzhľadom na potreby správy, pretoţe tým je moţné predísť pocitom strachu či neistoty,

ktoré sú typické pre kaţdý začiatok na novom pracovisku.

Hodnotenie výkonnosti pracovníkov a poverenie funkciou

Hodnotenie vedúcich pracovníkov vo verejnosprávnej personalistike býva označované za

veľmi slabé miesto, pretoţe tu do značnej miery pôsobia politické vplyvy. Hodnotenie má

poskytnúť východisko a hodnotiace podklady pre ďalšie rozhodovanie, kto má byť povýšený, čo by

malo mať význam pre ostatných pracovníkov:

- tradičný spôsob hodnotenia – zahŕňa hodnotenie podľa osobných charakteristík, ako sú

schopnosť získavať ľudí, viesť, schopnosť analyzovať vzťahy, pracovitosť, racionálny úsudok,

iniciatíva, úspešnosť v realizácii plánov, rozváţnosť, a iné.

88 VSKE

Toto hodnotenie má svoje nedostatky, ktoré obmedzujú jeho vyuţitie. Patrí k nim formálne

vykonávanie hodnotenia, pretoţe hodnotiaci ho povaţujú za zbytočnú povinnosť a neurčitú

formuláciu kritérií,

- hodnotenie podľa verifikovateľných cieľov – hodnotenie sa robí u pracovníkov závislých od

určovania a plnenia cieľov organizácie. Vrcholoví vedúci určujú, ako hodnotení pracovníci spoznali,

formulovali, či určili funkčné ciele zvereného úseku a akú výkonnosť dosahujú pri ich plnení.

Existujú tri druhy tohto hodnotenia: súhrnné (ročné), periodické (viackrát do roka, sú krátke a

neformálne) a kontinuálne (hodnotí sa kaţdý vzniknutý problém a jeho riešenie sa zvlášť

vyhodnocuje).

Tento spôsob hodnotenia vedie účinne k vyššiemu efektu práce zamestnancov, lebo je

operatívne a reálne, jeho nevýhodou je, ţe hodnotitelia môţu brať do úvahy fiktívne ciele,

nepredvídateľné a neovplyvniteľné faktory, na ktoré ţiadajú odbornú reakciu. Z rozdielnych

názorov hodnoteného a hodnotiteľa vyplývajú často rôzne názory na ten istý problém,

- hodnotenie podľa štandardu plnenia úloh vo zverenej funkcii – základom je súbor

štandardných otázok podľa príslušných funkcií a oblastí činností, ktoré najčastejšie vypracovávajú

profesionálne organizácie,

- tímové hodnotenie – je zaloţené na spoločnom postupe, spoločnom hodnotení jednej osoby,

vyuţíva hodnotiteľské tabuľky a vzorovú analýzu výsledkov. Tento postup je charakteristický

vysokým stupňom objektivity.

Vzhľadom na povahu a účel verejnej správy vznikajú pochybnosti, či v tejto sfére je moţné

plne uplatniť výkonnostný princíp. Pohnútky k vyššiemu výkonu sa riadia na úseku správy inými

pravidlami ako v ziskovom sektore.

Vo verejnej správe pojem výkonnosť pracovníka je potrebné uplatniť najmä na plynulosť,

objektívnosť a včasnosť pri vybavovaní správnych vecí fyzických a právnických osôb, a tieţ pri

aktivite zameranej na zdokonaľovanie pracovnej a odbornej spôsobilosti pracovníka.

Výkonná spôsobilosť jednotlivca sa odvodzuje od jeho odborných vedomostí a

charakterových vlastností. Kaţdé hodnotenie pracovníkov musí rešpektovať poţiadavku

komplexnosti, dlhodobosti a systémovosti, ktoré má organizácia vo vlastnom záujme vyuţívať na

úseku:

- systému výchovy, vzdelávania a doškoľovania,

- motivácie pracovníkov k lepším výkonom,

- kontroly a sankčných systémov pri neplnení úloh,

- postupnosti funkčných povýšení,

- zohľadňovania hodnotenia činnosti správy reakciami vybavených osôb.

Bez hodnotenia výkonnosti pracovníkov podľa objektívnych systémových opatrení kaţdé

povýšenie, či platová úprava, sú vykonané na úkor budúcej výkonnosti a kvality práce.

Faktory rozvoja pracovných schopností pracovníkov správy

Rozvoj osobnosti predstavuje dlhodobé a do budúcnosti orientované programy osobného

rozvoja a vzdelávania. Vzdelanie je obyčajne dopĺňané odborným školením, ktoré napomáha

vzdelávaciemu procesu. Osobné odborné vzdelávanie a školenia moţno zabezpečiť len pri

pokračujúcom rozvoji organizácie. To znamená vtedy, keď si organizácia plní úlohy v súlade s

potrebami verejnej správy.

VSKE 89

Proces rozvoja jednotlivých pracovníkov je zabezpečovaný individuálne hlavne

rozpracovaním a plnením nasledujúcich krokov:

- určením súčasného a budúceho režimu práce v správnom orgáne,

- určením potreby súčasných a budúcich schopností a nárokov na vzdelanie,

- určiť vhodný postup na zosúladenie režimu práce, odbornosti a rozvoja osobnosti.

Všetky spomínané prístupy majú za úlohu zabezpečiť, aby vo verejnej správe pôsobili a

zotrvávali pracovníci, ktorí disponujú potrebnou osobnostnou a odbornou kvalifikáciou, ktorí sú

schopní plniť zverené úlohy správy čo najefektívnejšie, k spokojnosti fyzických aj právnických

osôb, ktorých sa rozhodnutia dotýkajú. Musia mať neustále na zreteli, ţe ich pôsobenie je pod

stálou kontrolou verejnosti, pracujú často pod vplyvom nátlakových skupín a v prvom rade, ich

existencia je spätá s pouţitím a vyuţívaním verejných financií.

7.3.2 Etické aspekty osobnosti zamestnanca verejnej správy

Efektívna práca si vyţaduje tak schopnosti administratívne, ako aj odborné, technické i

tvorivé. Nesmieme zabúdať na to, ţe pracovník na rôznych stupňoch verejnej správy neustále vo

svojej kaţdodennej činnosti reprezentuje štát a jeho vládu, prichádza do styku s veľkým

mnoţstvom právnických a fyzických osôb, ktoré ho v tejto situácii nepretrţite pozorujú,

kontrolujú, hodnotia a porovnávajú. Pracovník verejnej správy hlavne v súčasnom období podlieha

tvrdej kritike zo strany voličov hlavne preto, ţe financovanie správy je závislé od financií daňových

poplatníkov, teda od daňového bremena vlády a kaţdý, kto prichádza do styku s akoukoľvek

úrovňou verejnej správy poţaduje „za svoje peniaze“ adekvátnu sluţbu.

Vlastnosti zamestnanca verejnej správy

Vychádzajúc z predpokladu, ţe rozhodujúca časť pracovníkov verejnej správy prichádza do

styku so stránkami a svojimi podriadenými, môţeme vlastnosti pracovníka správy stotoţniť s

vlastnosťami manaţéra. Najčastejšie rozdelenie vlastností je na vlastnosti negatívne, ktorých sa

pracovník musí čo najskôr zbaviť, alebo ich prejavy minimalizovať a vlastnosti pozitívne, ktoré by

mal v sebe nájsť.

Negatívne vlastnosti – môţe ich byť veľa, a je dobré, ak si ich uvedomujeme. Práca vo verejnej

správe predpokladá prácu s ľuďmi, mnoţstvo osobných kontaktov a stretnutí, pri ktorých sa musí

pracovník správy vyvarovať aspoň nasledujúcich vlastností, ktoré sú povaţované všeobecne za

negatívne pri práci s ľuďmi:

- Agresivita - človek, s ktorým prichádzajú v rámci pracovného styku do kontaktu iné osoby, s

ktorými je povinný komunikovať, nesmie byť agresívny a nedočkavý, nesmie urýchľovať rokovania

silou, nútením partnera ku konsenzu bez akéhokoľvek účinného presviedčania.

- Hádavosť – pracovník, ktorý disponuje touto vlastnosťou, nie je s ničím spokojný, na v kaţdom a

všetkom nájde hoci aj najmenší nedostatok a vyuţije ho na hádanie. To vyvoláva okamţitý prechod

partnera do strehu, opozície a nesúhlasu, ale hlavne do pocitu nespokojnosti so správou a ku

generalizácii svojich skúseností s ňou.

- Narcizmus – záľuba v sebe samom. Časté stavanie seba do centra pozornosti. Pracovníkovi

nemôţe ísť o partnera, ale o pocit byť obdivovaný, či uţ vystavuje na obdiv svoj zovňajšok, svoje

vlastnosti alebo svoje postavenie.

90 VSKE

- Naivnosť – nie je dobré sa naivne domnievať, ţe partner nevie o niektorých skutočnostiach, ktoré

sa snaţíme zámerne obísť alebo vynechať. Nie je dobré podceňovať inteligenciu stránok,

partnerov v rokovaní, ani ich znalosti, skúsenosti a vedomosti.

- Nepripravenosť – znamená momentálnu nekompetentnosť. Pracovník nepozná fakty, výhody a

nevýhody, nevie argumentovať, pretoţe na výkon funkcie ešte nie je dostatočne pripravený a často

krát nepozná ani jej zmysel.

- Netrpezlivosť – vyvoláva pocit časového stresu alebo koná pod jeho vplyvom. Pracovník chce

rýchle postúpiť ďalej, čo vyvoláva u druhej strany pocit nedostatočnosti.

- Neodbornosť – táto vlastnosť by vôbec nemala prichádzať do úvahy, pretoţe nekompetentný

pracovník reaguje po kaţdej stránke neodborne, nepozná problémy a nevie zaujať kvalifikované

stanovisko.

Pozitívne vlastnosti – vedú k úspešnému riešeniu problému či výkonu správy. Najčastejšie k nim

zaraďujeme nasledujúce vlastnosti:

- Vytrvalosť – pri kaţdodennej činnosti musí byť pracovník správy vyzbrojený trpezlivosťou,

pretoţe je povinný prichádzať do styku s rôznymi právnickými a fyzickými osobami, ktoré si

nemôţe vyberať. Mal by mať v zásobe pripravené a sformulované viaceré varianty prístupu.

- Odbornosť – dostatočné mnoţstvo odborných vedomostí, hlavne z oblasti manaţmentu,

ekonomiky, práva a psychológie je dostatočným predpokladom fundovaného výkonu správy. Tieto

vedomosti získané štúdiom je potrebné neustále obnovovať, pretoţe veľmi rýchle podliehajú

„inflácii“ a morálnej amortizácii.

- Komunikatívnosť – jej nutnosť vyplýva neustále zo styku s ľuďmi, v spolupráci s ktorými je často

nevyhnutné komunikačnými schopnosťami dospieť k identifikácii a formulácii problému, ktorý má

byť riešený.

- Trpezlivosť – pracovníci vyššej správy často krát absolvujú dôleţité rokovania, ktoré môţu byť

zdĺhavé, pretoţe mnohé alternatívy je potrebné znova prediskutovať, zopakovať, ustúpiť či prijať

dohodu, alebo sa vrátiť na začiatok rokovania.

- Tvorivosť – znamená neustále kreatívne hľadanie nových a pôvodných riešení. Pracovníkovi

umoţňuje prejaviť svoju jedinečnosť, originalitu, objavnosť a pri pôsobení v kaţdodennej, niekedy

aj rutinnej činnosti.

- Pružnosť – dokáţe sa rýchle prispôsobiť novým podmienkam a okolnostiam, predvída. Nemá to

však nič spoločné so servilnosťou.

- Zdvorilosť – zamestnanec verejnej správy musí byť pri styku s verejnosťou veľmi taktný a musí

vedieť jednať podľa spoločenského bontónu, teda s maximálnou zdvorilosťou bez ohľadu na

spoločenské postavenie, rasu, pohlavie alebo národnosť partnera.

- Racionálnosť – pracuje v prospech svojho funkčného zaradenia, rozumne. Výsledkom by mal byť

konsenzus, teda dohoda bez víťazov a porazených, a s obojstrannou spokojnosťou.

- Ctižiadostivosť – kaţdý človek si vytvára ciele a normy, ktoré chce dosiahnuť, pretoţe kaţdý

chce byť v ţivote úspešný, čo sa prejavuje viac alebo menej aj v jeho kaţdodennej činnosti.

- Dôveryhodnosť – pracovník správy by mal vyţarovať do svojho okolia dôveru, ukazovať, ţe je

presvedčený o správnosti svojho konania.

VSKE 91

- Taktika – je potrebné v kaţdodennej rutinnej, ale aj špecifickej činnosti konať s rozvahou a s

rozumom. Mať vytvorenú vlastnú alebo osvojenú všeobecne platnú taktiku jednania pri vykonávaní

zverenej činnosti, ktorá sa líši podľa špecifík jednotlivých pozícií na rôznych úrovniach verejnej

správy.

Niektoré prvky etikety zamestnanca správy

Tak, ako sú dôleţité vlastnosti pracovníka verejnej správy, rovnako dôleţitý je aj jeho

vzhľad. Kaţdý zamestnanec si musí uvedomiť, ţe na svojom pracovisku pre právnické a fyzické

osoby – svojich „klientov“, s ktorými prichádza pri výkone funkcie do styku, predstavuje a

reprezentuje štát, alebo niektorú úroveň vlády. Jeho vzhľad by mal tejto skutočnosti zodpovedať.

Existuje celý rad spoločenských pravidiel, ktoré musia brať verejnosprávni pracovníci na

vedomie, a pri kaţdodennom styku pouţívať. Odevy, ktoré slúţia ako pracovné oblečenie, musia

byť dobre ušité, slušivé, pohodlné a musia mať aktuálny strih. Majú u ľudí mimo správy evokovať

pocit slušnosti, čistoty, ale nesmú provokovať a vzbudzovať pocit plytvania. Ich úloha určite nie je

epizódna, ale na určitých úrovniach zásadná.

Vo väzbe na verejnú správu môţeme hovoriť o etike verejnej správy, je to teda jeden z

viacerých druhov aplikovanej etiky. Etika vo verejnej správe sa zaoberá problematikou ţiaduceho

správania sa pracovníka verejnej správy, rozoberá zásady zlepšovania úrovne verejných sluţieb a

spoločnosti vo vzťahu k správaniu sa pracovníkov, stanovuje, akými osobnosťami by sa mali snaţiť

zamestnanci verejnej správy byť. Od kaţdého pracovníka verejnej správy sa očakáva vysoko

morálne, etické správanie.

Etiketa je súhrnom pravidiel konvenčného spoločenského správania sa. Cieľom etikety je

zdvorilé, čestné a dôstojné správanie sa ľudí, zaloţené na úcte človeka k človeku, ohľaduplnosti a

takte. Ich obsah a forma sa aj vývojom ľudskej spoločnosti mení aj vzhľadom na proces

globalizácie, územné, národné či skupinové zvyklostí a tradície. Ovládaním súboru týchto pravidiel

vytvárame v sebe pocit istoty, ţe naše správanie je v súlade s tým, čo sa od nás očakáva.

7.4 Úkol

Hlavnou úlohou tejto kapitoly je, aby študent získal dostatočný prehľad o personálnej práci vo

verejnej správe a pochopil podstatu personalistiky. Pokiaľ má verejná správa slúţiť k účelu, na

ktorý je zriadená, je potrebné, aby do vedúcich funkcií boli nominovaní, resp. vyberaní len tí

kandidáti, ktorí spĺňajú všetky poţiadavky, stanovené zákonom tak v odbornej, ako aj v etickej.

Popíšte priebeh výberového konania zamestnancov verejnej správy. Aké kroky by ste zvolili pri

hodnotení Vám podriadených zamestnancov vo verejnej správe.

7.5 Shrnutí

Personálnu funkciu orgánu verejnej správy definujeme ako vytváranie pracovných a

vedúcich pozícii v organizačnej štruktúre verejnej správy a zabezpečovanie týchto pozícii

vhodnými ľuďmi.

Aktivity pri systémovom prístupe k formovaniu a vyuţívaniu personálnej funkcie vo

verejnej správe a hlavné zameranie personálneho riadenia.

92 VSKE

Faktory určujúce potrebný počet a druhy pracovníkov zahŕňajú najmä identifikáciu

disponibilných pracovných zdrojov a ich porovnanie s potrebným počtom pracovníkov na

základe analýzy potreby pracovníkov vzhľadom na vplyv prostredia.

Medzi rozhodujúce faktory, ktoré ovplyvňujú úspešnosť organizácie, patrí kvalita

pracovníkov, preto ich výber je radený medzi hlavné prvky existencie orgánu správy.

Pri výbere pracovníkov okrem odborných schopností je potrebné dbať na to, ţe budúci

vedúci pracovník správy sa musí vyznačovať aj vhodnými osobnými vlastnosťami.

Pri výbere zamestnancov je potrebné určiť kritériá výberu, ktoré zahŕňajú poţiadavky

vzdelania, teoretických a odborných poznatkov, praktických zručností, schopností a

skúseností.

Efektívna práca zamestnanca si vyţaduje tak schopnosti administratívne, ako aj odborné,

technické i tvorivé.

Pracovník na rôznych stupňoch verejnej správy neustále vo svojej kaţdodennej činnosti

reprezentuje štát a jeho vládu, prichádza do styku s veľkým mnoţstvom právnických a

fyzických osôb, ktoré ho v tejto situácii nepretrţite pozorujú, kontrolujú, hodnotia a

porovnávajú.

Pracovník verejnej správy podlieha tvrdej kritike zo strany voličov hlavne preto, ţe

financovanie správy je závislé od financií daňových poplatníkov, teda od daňového

bremena vlády.

Cieľom etikety je zdvorilé, čestné a dôstojné správanie sa ľudí, zaloţené na úcte človeka k

človeku, ohľaduplnosti a takte.


1) Akými aktivitami sa zaoberá systémový prístup personálnej práce vo verejnej správe?

2) Vymenujte hodnotenie vedúcich pracovníkov vo verejnej správe.

3) Aký je význam personálnej funkcie vo verejnej správe?

4) Vymenujte jednotlivé aktivity, ktoré si vyţaduje systémový prístup k formovaniu a vyuţívaniu

personálnej funkcie vo verejnej správe.

5) Čo povaţujeme za hlavné zamerania personálneho riadenia?

6) Definujte výber pracovníkov a proces výberu kandidátov na funkčné .

7) Vymenujte aktivity a postupy v rámci racionálneho prístup pri výbere pracovníkov na vedúce

miesto vo verejnej správe.

8) Ktorými osobnými vlastnosťami sa musí vyznačovať budúci vedúci pracovník?

9) Ako delíme jednotlivé vlastnosti pracovníkov verejnej správy?

10) Čo je etika a čo je jej cieľom?

11) Čo je predmetom vzdelávania a doškoľovania zamestnancov organizácií?

VSKE 93


1) personálne funkcie

2) pracovné zdroje

3) personálny výber

4) identifikácia pracovných poţiadaviek

5) byrokratické vlastnosti

6) osobnostné vlastnosti

7) kvalifikácia

8) vedúca funkcia

9) výber kandidátov

10) ustanovenie do funkcie

11) hodnotenie pracovníkov

12) vzdelávanie a doškoľovanie pracovníkov

13) motivácia

14) etika

15) negatívne vlastnosti

16) agresivita

17) neodbornosť

18) komunikatívnosť

7.8 Literatura


Kosorín, F. Teória a prax verejnej správy. Bratislava, Ekonóm 1999

Tuma, M. Úspešnosť jednania podnikateľov. Bratislava, FITR

94 VSKE

8 Kontrolná funkcia vo verejnej správe

8.1 Cíl:

Hlavným cieľom tejto kapitoly je:

upriamiť pozornosť študenta na tok finančných prostriedkov vo verejnej správe,

zaoberať sa problematikou kontroly zvlášť zameranú na kontrolu hospodárenia s finančnými

prostriedkami štátu,

poznať jednotlivé druhy a formy kontrol vo verejnej správe,

proces realizácie kontrolného systému verejnej správy v ČR.


Táto kapitola je zameraná na jednotlivé druhy kontrol vo verejnej správe, ako aj ich spracovaním,

vyhodnocovaním a prijímaním opatrení z výsledkov kontrol. Zaoberá sa aj fungovaním kontrolného

systému verejnej správy v ČR.



8.3 Kontroly a kontrolný mechanizmus verejnej správy

Postavenie kontroly vo verejnej správe je veľmi významné, pretoţe ide o spravovanie

verejného sektora, veci verejných a verejných financií, preto musí existovať ucelený systém

spätnej väzby, ktorý predstavuje kontrolný systém verejnej správy. Ak cieľom kontroly je

napomáhať vytváraniu dynamickej rovnováhy kontrolovaného systému medzi náročnosťou úloh a

kvalitou celej štruktúry systému, ktorý úlohu plní, tak zmyslom kontroly je kritické posúdenie

stavu a odstránenie nedostatkov, ktoré negatívne vplývajú na celkový výkon a plnenie poslania

organizácie verejnej správy.

Kontrola je neodmysliteľnou súčasťou kaţdej riadiacej činnosti. Poslaním kontroly je včas

a hospodárne zistiť odchýlky v riadiacom procese, predstavujúce rozdiel medzi zámerom a jeho

realizáciou, ktoré môţu byť pozitívne alebo negatívne, ich rozbor a na základe toho prijatie

záverov a ich uplatnenie. Pod kontrolou, ako pojmom správy, sa rozumie činnosť, ktorou sa zisťuje

a hodnotí, či a ako činnosť právnických a fyzických osôb podliehajúcich kontrole zodpovedá

určitým poţiadavkám, ktoré sú určené v právnych normách alebo aktoch vydaných na ich

vykonanie. Kontrola je určitou svedomitou činnosťou, je spoločným názvom pre súbor činnosti,

ktorých problém spočíva v porovnávaní skutočného stavu so stavom, ktorý má byť. Verejná správa

ako zámerná, cieľavedomá a organizujúca činnosť vykonávaná štátnymi i neštátnymi subjektmi

jednak zahŕňa kontrolu ako predmet svojej činnosti (je súčasťou kompetencie orgánu verejnej

správy), jednak sama je predmetom kontroly v spoločnosti zo strany orgánov stojacich mimo

sústavy orgánov verejnej správy.

VSKE 95

Verejná správa je tieţ objektom pozorovania, hodnotenia a kontroly zo strany samých

občanov. Podľa pôvodu kontrolujúcich prvkov (subjektov) a ich vzťahov ku kontrolovaným

objektom sa rozlišuje kontrola vonkajšia, ktorej pojmovým znakom je vzťah nepodriadenosti

kontrolovaného objektu kontrolnému orgánu a kontrola vnútorná, ktorej podstatou je, ţe

kontrolný orgán kontroluje podriadený, alebo ním riadený orgán. Postavenie kontroly vo verejnej

správe je veľmi významné, pretoţe ide o spravovanie verejného sektora, veci verejných a

verejných financií, preto musí existovať ucelený systém spätnej väzby, ktorý predstavuje kontrolný

systém verejnej správy.

Kontrola nikdy nie je samoúčelná a patrí k rozhodovaciemu procesu. Vo verejnej správe musí

poukazovať na porušovanie zákonov a právnych predpisov, na nesplnenie úloh, informovať o

odchýlkach v postupe k vytýčeným cieľom, má formulovať návrhy na opravné opatrenia, určiť

zodpovedné orgány za zistené nedostatky a zabrániť opakovaniu nedostatkov.

Spätná väzba vo verejnej správe je organizovaná spôsobom, ktorý zabezpečuje moţnosť

kontroly všetkých zloţiek správy. Jej obsahové zameranie je také, aby konkrétna činnosť orgánov

verejnej správy bola orientovaná na výkon vo všetkých úsekoch činnosti, na objektívne

rozhodovanie subjektov správy smerom k potrebám občanov, v súlade s moţnosťami a rozsahom

správy.

Neustále sa kontrolujú procesy minulé, súčasné i budúce, čím sa zabezpečujú poznatky o stave

a kvalite skutočností, bez ktorých nemoţno predvídať a usmerňovať vývoj kontrolovaného javu a

objektívne určiť uspokojovanie budúcich potrieb občanov v rezorte verejnej správy.

Všeobecne sa v teórii uvádza šesť základných pojmov kontroly (tá má v občianskej spoločnosti

tisícročnú tradíciu o čom svedčí i to, ţe vychádza z latinského contra – proti a rotulus – proti

zápis):

- informačný

- regulačný,

- inštitucionálny,

- represívny,

- motivačný a

- výchovný

s nasledujúcou štruktúrou činnosti:

Informačné poňatie (napr. audit hospodárenia obce),

- zistenie skutočností o kontrolovanom objekte,

- konfrontácia skutočnosti s očakávaním,

- objavenie odchýlok a ich zápis,

- prípadné zistenie výskytu odchýlok.

Regulačné poňatie - rovnako ako v informačnom poňatí s ďalšími činnosťami:

- odstránenie nežiaducich odchýlok (napr. vnútorná kontrola vynakladania

získaných dotačných prostriedkov obce),

- ide o kontrolu so spätnou väzbou.

96 VSKE

Inštitucionálne poňatie - rovnaká ako v regulačnom ponímaní, ale je popisované vo

vzťahu k inštitúcii, ktorá kontrolu realizuje, napr. NKÚ, Česká obchodná inšpekcia, Úrad

pre jadrovú bezpečnosť, Česká školská inšpekcia, Verejný ochranca práv, audítorské a

účtovné firmy, ale i kontroly finančných úradov, ţivnostenských úradov či úradov práce,

ap. Toto poňatie kontroly má pôvod v tom, ţe prehlbujúca sa spoločenská deľba práce

viedla ku vzniku funkcie kontrolórov, odborných kontrolných útvarov a inštitúcií, revíznych

orgánov, štátnych inšpekcií, ap.

Represívne poňatie - rovnaká ako v informačnom ponímaní, ale naviac vyvodzuje

represívne dôsledky. Napr. dôsledky z kontrol bánk a následné odvolanie a prípadné

obţalovanie manaţmentu. Vychádza sa z predpokladu, ţe rozhodnutia (normy, plány,

príkazy, ap.) sú správne. Odchýlky od nich sú preto neţiaduce, je potrebné ich odstrániť a

súčasne vyvodiť dôsledky za ich vznik.

Motivačné poňatie - rovnako ako v regulačnom chápaní ale je opakom represívneho

chápania. Vychádza z princípu, ţe kontrola má nielen postihovať vinníkov neplnenia

noriem, ale tieţ a predovšetkým, zhodnotiť dobre vykonanú prácu, dobrý výkon zverenej

funkcie u voleného a menovaného funkcionára verejnej správy a tým pozitívne motivovať

pracovníkov, aby permanentne zvyšovali tak kvalitu ako aj efektívnosť výkonu funkcie.

Vo všetkých chápaniach je dôleţité vybudovanie spätnej väzby, prípadne i väzby

preventívnej, potrebné pre dosiahnutie dynamickej rovnováhy medzi skutočným a ţiaducim stavom

podľa hesla „kto riadi, kontroluje“. V prípade obcí a krajov ide o vhodnú organizačnú štruktúru

úradu a väzieb medzi volenými a menovanými funkcionármi vrátane precízneho vymedzenia

právomoci a zodpovednosti.

Je potrebné brať tieţ do úvahy, ţe kaţdý spoločenský subjekt (aj organizácie odvetvia

verejného sektoru a následne verejnej správy) realizuje určité statky, má svoje poslanie, svoje

ciele, potreby a hodnoty a usiluje o ich maximálne uspokojenie. Preto je permanentne

kontrolovaný napr. konkurenciou, odberateľmi, spotrebiteľmi, rôznymi sociálnymi skupinami, ale

tieţ štátom, regiónmi, občanmi – voličmi, občanmi – poslancami. Kontrolu teda vykonáva nielen

riadiaci subjekt, ale aj tí, čo sú riadení, aj tí, čo stoja mimo riadených procesov.

8.3.1 Druhy kontroly

Kontroly je moţné rozlišovať podľa rôznych kritérií. Ďalej sú uvedené tie kritériá, ktoré

majú všeobecnú platnosť, ale tieţ majú bezprostredný vzťah k verejnému sektoru:

a) podľa subjektov kontroly:

1. kontrola individuálna - vykonáva ju jeden subjekt kontroly, alebo

2. kontrola koordinovaná – vykonáva ju viac subjektov kontroly.

Individuálna a koordinovaná kontrola môže byť:

- komplexná (úplná, vyčerpávajúca),

- námatková (kontroluje sa časť súboru) alebo

- výberová (podľa prijatého pravidla výberu).

VSKE 97

b) podľa vzťahu kontroly k objektom kontroly existuje kontrola

- vnútorná a

- vonkajšia.

Vnútornú kontrolu realizuje subjekt kontroly, ktorý je súčasťou kontrolovaného systému.

Môţe ísť o kontrolu, pri ktorej sa pôsobnosť kontrolných orgánov vzťahuje na im podriadené a nimi

zaloţené alebo zriadené právnické osoby alebo organizačné jednotky. Vonkajšia kontrola sa naopak

vyznačuje tým, ţe neexistuje vzťah podriadenosti kontrolovaného objektu k subjektom kontroly.

Medzi týmito orgánmi neexistuje vzťah podriadenosti a nadriadenosti, ani iný riadiaci vzťah alebo

usmerňovanie činnosti kontrolovanej organizácie. Vonkajšia kontrola je chápaná ako kontrola

vykonávaná kontrolným orgánom u jemu nepodriadených, ním nezaloţených ani nezriadených

právnických osôb a organizačných jednotiek.

c) podľa organizačného vzťahu sa kontrola člení na

- vertikálnu kontrolu a

- horizontálnu.

Vertikálna kontrola je obsiahnutá v základných povinnostiach kaţdého vedúceho podľa uţ

vyššie uvedenej zásady „kto riadi, kontroluje“ a je tieţ kontrolovaný. Uplatňuje sa predovšetkým v

lineárnych organizačných štruktúrach. Horizontálna kontrola sa realizuje medzi pracovníkmi a

pracovnými kolektívami na rovnakom stupni riadenia. Je moţné ich povaţovať za porovnávaciu

kontrolu.

d) podľa vymedzenia kontrolného systému k určitému objektu (napr. k odvetviu) kontroly

existuje v rámci verejného sektoru napríklad:

- kontrolný systém odvetvia verejnej správy – finančná kontrola vo verejnej správe,

- kontrolné systémy v odvetví dopravy (Ţelezničný úrad, Ţelezničná inšpekcia, Dopravný

úrad, Štátna letecká inšpekcia),

- kontrolné systémy v odvetví školstva (Česká školská inšpekcia, senáty vysokých škôl).

e) podľa systému kontroly je moţné členiť kontrolu na:

- plánovitú,

- operatívnu a

- každodennú.

Plánovitá kontrola sa realizuje systematicky a pravidelne na základe vypracovaného plánu

kontrolnej činnosti. V pláne kontroly je obsiahnutá cykličnosť a tieţ ich predpokladaná

efektívnosť. Operatívna kontrola je zameraná na kontrolu beţnej kaţdodennej činnosti a vyuţíva

sa predovšetkým vo verejnej správe. Jej úlohou je tieţ zaistenie dostatku informácií pre

operatívne kaţdodenné riadenie. Oba druhy kontrol môţu byť zamerané i na prevenciu riadených

systémov.

f) podľa časového vzťahu kontroly a kontrolovanej činnosti existujú kontroly:

- predbežné,

- priebežné,

- následné,

- sústavné a

- občasné.

98 VSKE

Predbeţná kontrola sa realizuje pred rozhodnutím, keď je ešte moţné vylúčiť dopredu

nedostatky. Priebeţná kontrola je zameraná na súčasnosť a parciálne zásahy podľa charakteru

zistených nedostatkov.

Následná kontrola pravidelne kontroluje opatrenia uloţené predovšetkým komplexnými a

tematickými kontrolami. Sústavná či nepretrţitá kontrola si vyţaduje vysoké náklady a viaţe veľký

počet zamestnancov. Občasná kontrola sa realizuje nepravidelne, napr. pri odovzdávaní funkcie,

majetku, ap.

g) pri vyuţití špecifických nástrojov riadenia, akými sú napr. účtovníctvo, štatistické výkazy a

pravidelné hlásenia, sa vţil názov globálna forma kontroly.

h) podľa vzťahu kontroly k podstate veci existuje kontrola:

- formálna a

- neformálna (meritórna).

Formálna kontrola je zameraná na formálne náleţitosti javu, ako napr. podpisové

oprávnenie vo vzťahu k delegovanej právomoci pracovníka, úplnosť údajov, číselná správnosť, ap.

Tento druh kontroly má vylúčiť chyby, ktoré znemoţňujú ďalšiu prácu s dokladmi. Patria sem aj

kontroly počítačových programov pre spracovanie dokladov, vedenie štatistiky, matrík, ap.

Neformálna kontrola sa zaoberá vecnou správnosťou, hospodárnosťou a účelnosťou jednotlivých

operácií.

i) podľa spôsobu vyjadrovania (merania) javov a procesov sa kontrola člení na:

- slovnú (verbálnu),

- hmotnú (naturálnu) a

- hodnotovú (finančnú).

Slovná kontrola sa pouţíva ako výraz pre príčiny, tendencie, závery, pre hodnotenie

pracovníkov, ap. Hmotná kontrola je vyjadrená fyzikálnymi jednotkami (kusy, metre, litre,

kilopondy, ap.). Tento druh kontroly sa povaţuje za najpresnejší, pretoţe neobsahuje hodnotové

nepresnosti. Hodnotová kontrola umoţňuje prevod jednotlivých javov a procesov na spoločného

menovateľa, ako je napr. HDP. Patrí medzi kontroly, ktoré produkujú presné a objektívne

informácie o kontrolovanom objekte.

j) podľa odborného výkonu sa kontrola člení na:

- odbornú (profesionálnu) a

- laickú (občiansku).

Odborná (profesionálna) kontrola je realizovaná odbornými útvarmi vo vnútri organizácie

alebo odbornými inštitúciami zriadenými zákonom k prevádzaniu presne vymedzeného spôsobu a

zamerania kontrolnej činnosti. Občiansku kontrolu realizuje široká verejnosť, t.j. občania. Kaţdý

občan má právo a povinnosť ju vykonávať buď svojou účasťou na zasadnutiach zastupiteľstva kraja

či obce, alebo prostredníctvom svojich zástupcov vo volených orgánoch.

Môţe podávať interpelácie, zúčastňovať sa verejne organizovaných ankiet a vyuţívať

predovšetkým moţnosti, ktoré ponúka zákon o slobodnom prístupe k informáciám, v ktorom je

uvedený postup, ako môţe subjekt (občan, právnická osoba) postupovať pri vyţiadaní informácií od

inštitúcie verejnej správy a ňou zriaďovaných organizácií. Občianska kontrola je zameraná na tie

činnosti produkované vo verejnej správe, ktoré občan – laik môţe posudzovať. Jeho poznatky

potom musia byť odovzdané orgánom, ktoré sú kontrolou profesionálne poverené.

VSKE 99

Kritériá pre deľbu kontroly na kontrolu občiansku a kontrolu profesionálnu by mali

zohľadňovať:

- mieru nároku na odborné znalosti kontrolovanej činnosti a

- závažnosť dôsledkov samotnej kontrolovanej činnosti pre spoločnosť.

Čím vyššia miera sa zaznamenáva u obidvoch kritérií, tým viac je preferovaná profesionálna

kontrola, teda kontrola vykonávaná profesionálnymi orgánmi a profesionálnymi pracovníkmi. Obe

formy kontroly majú svoje úskalia. Občianska kontrola v neprofesionalite, v nedostatku informácií,

v subjektívnom preceňovaní alebo podceňovaní významu kontrolovaných činností a spôsobov ich

výkonu.

Profesionálna kontrola sa môţe ľahšie stať objektom mocenských sporov, môţe preceňovať

niektoré problémy v dôsledku skladby pracovníkov kontrolných orgánov, atď. Ukazuje sa, ţe

kombinácia občianskej a profesionálnej kontroly zniţuje úskalia oboch kontrol vtedy, ak je

dosiahnutý takýto stav:

- laická kontrola predovšetkým podnecuje, dáva impulz profesionálnej kontrole,

- profesionálna kontrola je pod kontrolou samosprávnych orgánov vyššieho stupňa,

- výsledky profesionálnej kontroly sú zverejňované,

- úplne rozhodujúci význam v tomto kontrolnom procese má etické správanie

masmédií,

- rešpektuje sa poslanie, právomoc a zodpovednosť kontrolných orgánov, ktoré

vytvárajú štruktúru kontrolného systému.

k) špecifickým druhom kontroly je verejná kontrola. Predstavuje jeden z charakteristických

znakov verejnej správy a svoj názov má odvodený od skutočností, ţe je realizovaná vo verejnom

záujme. Prakticky to vyplýva z postavenia občana ako platcu dane. Je to jeho právo, ale súčasne i

povinnosť. Ak sa nevykonáva dostatočne, potom je na strane daňových poplatníkov do značnej

miery obmedzená moţnosť ovplyvňovať spôsob vynakladania peňaţných prostriedkov,

pochádzajúcich z ich daňových odvodov.

Z hľadiska vecného je problematika kontroly verejnej správy oveľa náročnejšia, neţ

kontrola v podnikateľskej sfére národného hospodárstva a podlieha naviac zásadám publicity,

zásadám súvisiacim s povinnosťou podávať verejnosti a ţiadajúcim subjektom príslušné informácie.

Verejnú kontrolu je tieţ potrebné cieľavedome organizovať. Tí, ktorí vykonávajú činnosť

podliehajúcu verejnej kontrole, sú povinne (zo zákona) zaviazaní vytvárať pre verejnú kontrolu

predpoklady, obzvlášť v podobe sprístupnenia informácií na všetkých rozhodujúcich úrovniach,

obcami začínajúc a končiac parlamentom.

Táto povinnosť sa netýka iba organizácií verejnej správy, ale všetkých organizácií, ktoré

pôsobia vo verejnom sektore a čerpajú finančné prostriedky z verejných rozpočtov (napr. i verejné

VŠ, zdravotnícke, sociálne a kultúrne inštitúcie zriaďované štátom, krajom alebo obcami, ap.).

l) podľa výkonu kontroly z pohľadu hierarchickej úrovne usporiadania štátu je moţné členiť

kontrolu na:

- štátnu,

- krajskú (regionálnu) a

- obecnú (komunálnu).

100 VSKE

Uvedené formy kontrol sú dané legislatívou:

- Štátna kontrola zákonom č. 552/1991 Sb. o štátnej kontrole v platnom znení, špecifickým

zákonom č. 320/2001 Sb. o finančnej kontrole vo verejnej správe a vyuţitím NKÚ, ktorého závermi

sa od roku 2006 zaoberajú aj Kontrolný výbor Snemovne poslancov ČR,

- Krajská kontrola zákonom č. 129/2000 Sb. o krajoch v platnom znení,

- Obecná kontrola zákonom č. 128/2000 Sb. o obciach v platnom znení.

8.3.2 Formy kontroly

Forma kontroly predstavuje charakteristické postupy, zameranie, spôsoby získavania,

uplatňovania a vyuţívania zdrojov poznatkov za účelom splnenia úloh kontroly. Zdrojom

základných poznatkov, ktoré sú obsahom kontrolnej činnosti, sú viaceré dokumenty.

Medzi ne patria analýza rozpočtového procesu financovania činnosti, štatistické výkazy,

operatívna evidencia, účtovníctvo, rozbory a závery predchádzajúcich kontrol.

Medzi najvýznamnejšie formy kontroly patrí najmä:

- previerka - má za úlohu preskúmať a analyzovať skúmanie všetkých javov a procesov

skúmanej oblasti, najmä z hľadiska ich súvzťaţnosti. Konkrétne určenie a zameranie previerky

závisí od očakávania, úloh a výsledkov kontroly, je moţné kontrolovať minulé, prebiehajúce i

budúce javy, ako aj vonkajšie i vnútorné vzťahy organizácie,

- rozbor – je formou kontroly, ktorou zisťujeme, posudzujeme a hodnotíme dosiahnuté

výsledky a vzájomné súvislosti. Rozbory sú zaloţené na pouţití analýzy a syntézy, ako aj rôznych

matematických a štatistických metód, je vhodné ho doplniť o ďalšie rozširujúce poznatky z iných

informačných zdrojov;

- kontrolný prieskum - predstavuje špecifickú formu kontroly, ktorej obsahom je hlavne

operatívna a orientačná kontrola zameraná na objektívne posúdenia stavu a vývoja javov, ktoré sa

odvíjajú od úloh kontroly. Vyuţívajú komplexné zdroje informácií, ale kontrolovaný proces sa

posudzuje len z aspektu cieľov a úloh kontroly;

- dozor – je pojem uţší ako kontrola, je to špecifický druh kontroly nad vymedzeným

úsekom činnosti, jeho predmet je určený osobitnými predpismi, má všeobecnú formu a je moţné

ho aplikovať na rôzne činnosti verejnej správy;

- inšpekcia – je špecifickou formou dozoru nad mimoriadne závaţnými a spoločensky

dôleţitými oblasťami správy, je pravidelne vykonávaná orgánmi špeciálne zriadenými na tento

účel, ktoré kontrolujú činnosti presne vymedzené predpismi. Pôsobnosť inšpekcie môţe byť

všeobecná alebo odvetvová, inšpekčné orgány sú vybavené rôznymi dispozičnými právami, podľa

ktorých môţu uloţiť hmotný postih, sankciu, pokutu, uloţiť vykonanie nápravy, ap. Sú zriaďované

orgánmi štátnej správy a samosprávy, napr. na technické, hygienické, zdravotné a iné činnosti;

- revízia – predstavuje formu následnej kontroly, ktorá sa zameriava na skúmanie javov,

procesov a činnosti v spojitosti s ich finančným, rozpočtovým a ekonomickým dosahom. Revízne

činnosti sú zaloţené na skúmaní javov, ktoré uţ nastali alebo boli ukončené. Zdrojom informácií sú

doklady za časovo ohraničené obdobie;

- iné formy - sú vykonávané podľa pravidiel iných vedných oblastí a odvetvového

zamerania, sú doplnkovým procesom kontroly správnej činnosti.

VSKE 101

Rôznorodosť foriem kontroly závisí od cieľov a úloh kontroly, od pouţívaných metód,

postupov a techniky kontrolnej práce, ako aj od subjektu kontroly, ktorý môţe podľa svojich

schopností do určitej miery kombinovať uvedené hlavné formy za účelom zvýšenia účinnosti

kontroly.

8.3.3 Metodické fázy kontrolného procesu

V rámci metodického postupu v kontrolnom procese rozlišujeme nasledovné fázy:

a) získavanie a výber informácií na kontrolu - predpokladá poznatky o informačných zdrojoch.

Patria k nim prvotné doklady, operatívna evidencia účtov, kalkulácia, štatistika, rozpočtovníctvo a

ďalšie technické a ekonomické informácie ako sú:

- ústne zdroje,

- formálne a neformálne informácie,

- kritériá hodnotenia kontrolovaných javov;

b) verifikácia informácií o činnostiach - tie by mali smerovať k zlepšeniu poznania o objekte

kontroly a jeho objektívne hodnotenie kontrolou. Overuje sa vecná správnosť, formálne

náleţitosti, podpisové oprávnenia, úplnosť údajov, odborná správnosť (účelnosť a hospodárnosť

činností). Je potrebné eliminovať informačné šumy a nájsť objektívnu kvantitu informácií;

c) kritické hodnotenie kontrolovaných javov – ktoré si vyţaduje aplikovať dva kontrolné postupy:

1. posúdenie (porovnanie) zámerov a dosiahnutej skutočnosti v kontrolovanej činnosti,

ktoré sa vykonáva podľa prijatých kritérií ako sú cieľovosť, bezkonfliktnosť, aktuálnosť činnosti a

úloh, alebo sa vykonáva na základe obecných kritérií, ktoré podmieňujú plnenie úloh,

2. oceňovanie významu kontroly z hľadiska jej kvality a kvantity na budúce zlepšenie

správy, ktoré prebieha v závislosti od pouţitých kritérií, ktoré sú aplikované skupinou osôb alebo

jednotlivcom;

d) závery kontroly pre kontrolovaný orgán – sú obsahom protokolu o výsledku kontroly a návrhy

opatrení na zlepšenie činnosti;

e) vyhodnotenie kontroly - prebieha výberová, alebo opakovaná nová kontrola vybraného počtu

javov a porovnávame ich s predchádzajúcou kontrolou. Pokračuje sa v zovšeobecňovaní skúseností

z vykonaných kontrol.

8.3.4 Kontrolný systém verejnej správy v ČR

Potreba uceleného kontrolného systému, ktorého objektom by mali byť verejné financie,

bola akceptovaná v dokumentoch hodnotiacich pripravenosť ČR na členstvo v EÚ. Bolo to aj

podmienkou pre vyuţívanie predvstupných fondov a po vstupe do EÚ štrukturálnych fondov. To bol

hlavný dôvod, prečo došlo ku schváleniu zákona č. 320/2001 Sb. o finančnej kontrole vo verejnej

správe, ktorý vstúpil do platnosti 1.1.2002.

Zákon stanovuje predmet, hlavné ciele, zásady usporiadania a rozsah finančnej kontroly

vykonávané medzi orgánmi verejnej správy, medzi orgány verejnej správy a ţiadateľom alebo

príjemcom verejnej finančnej podpory, a vo vnútri orgánov verejnej správy.

Zákon sa rovnako vzťahuje i na kontrolu štátneho podniku vykonávajúcu príslušným

ministerstvom, ktoré plní v mene štátu funkciu jeho zakladateľa a na kontrolu Pozemkového fondu

ČR.

102 VSKE

Naopak sa netýka kontroly realizovanej Najvyšším kontrolným úradom (NKÚ), nevzťahuje

sa na preskúmavanie hospodárenia územných samosprávnych celkov a na kontrolu právnických

osôb, ku ktorým štát alebo územné samosprávne celky plnia funkciu zakladateľa s výnimkou

kontroly poskytovanej vo forme verejnej finančnej podpory (napr. dotácií). Zákon sa vzťahuje i na

verejné VŠ, ktoré v rámci svojich noriem zaviedli ucelený kontrolný systém, jemu zodpovedajúci

obeh účtovných dokladov. Rovnako do svojich organizačných štruktúr zaradili útvar interného

auditu.

Na zákon nadväzuje vykonávacia vyhláška MF ČR, ktorá stanovuje bliţšie podrobnosti o

kontrolných metódach a kontrolných postupoch, štruktúru a rozsah správ o výsledkoch finančných

kontrol, postup a termíny ich predkladania. Finančná kontrola je súčasťou systému finančného

riadenia zabezpečujúceho hospodárenie s verejnými prostriedkami.

Tvoria ju:

a) Systém finančnej kontroly vykonávanej kontrolnými orgánmi (MF ČR, štátna kontrola, územné

samosprávne celky). Systém finančnej kontroly realizovaný kontrolnými orgánmi zahrňuje finančnú

kontrolu skutočností rozhodujúcich pre hospodárenie s verejnými prostriedkami, najmä pri

vynakladaní verejných výdavkov vrátane verejnej finančnej podpory u kontrolovaných osôb, a to

pred ich poskytnutím, v priebehu ich pouţitia a následne po ich pouţití. Označuje sa pojmom

verejnosprávna kontrola.

b) Systém finančnej kontroly vykonávaný podľa medzinárodných zmlúv (medzinárodnými

organizáciami alebo orgánmi verejnej správy ČR). Systém finančnej kontroly podľa medzinárodných

zmlúv zahrňuje finančnú kontrolu zahraničných prostriedkov vykonávanú medzinárodnými

organizáciami podľa vyhlásených medzinárodných zmlúv, ktorými je ČR viazaná.

c) Vnútorný kontrolný systém v orgánoch verejnej správy (riadiaca kontrola a interný audit), ktorý

obsahuje:

- finančnú kontrolu zaistenú zodpovednými vedúcimi zamestnancami ako súčasť

vnútorného riadenia orgánov verejnej správy pri príprave operácií pred ich schválením, pri

priebeţnom sledovaní uskutočnených operácií aţ do ich konečného vysporiadania a vyúčtovania a

následnom preverení vybraných operácií v rámci hodnotenia dosiahnutých výsledkov a správnosti

hospodárenia (označuje sa pojmom „riadiaca kontrola“),

- organizačne oddelené a funkčne nezávislé preskúmavanie a vyhodnocovanie primeranosti

a účinnosti riadiacej kontroly, vrátane preverovania správnosti vybraných operácií – interný audit.

Kontrolná činnosť NKÚ

Hlavným poslaním Najvyššieho kontrolného úradu je zaistiť, aby bolo nakladanie s

prostriedkami daňových poplatníkov, s prostriedkami vyberanými na základe zákona a s majetkom

štátu hospodárne.

K naplneniu kontrolnej pôsobnosti úradu Kolégium kaţdoročne zostavuje a schvaľuje plán

kontrolnej činnosti na príslušný rozpočtový rok, konečné výstupy z kontroly zaradené do plánu a je

schvaľovaný kontrolný záverečný účet.

Úrad sa pri kontrolnej činnosti zameriava v prvom rade na to, či štátne a ďalšie subjekty so

zvereným štátnym majetkom a prostriedkami nakladajú účelne a hospodárne a či pritom postupujú

v súlade s právnymi predpismi. Obdobným spôsobom postupuje NKÚ pri kontrole vyuţívania

prostriedkov, ktoré boli poskytnuté ČR zo zahraničia, a pri kontrole prostriedkov, za ktoré prevzal

záruky štát. Predmetom kontroly je tieţ vydávanie a umorovanie štátnych cenných papierov a

zadávanie štátnych zákaziek.

VSKE 103

Na základe výsledkov svojej kontrolnej činnosti NKÚ spracováva a v stanovenej lehote

predkladá Poslaneckej snemovni kvalifikované stanovisko ku správe o plnení štátneho rozpočtu a

ku štátnemu záverečnému účtu.

NKÚ tieţ spracováva na poţiadanie Parlamentu ČR a ich orgánov pripomienky a stanoviska k

návrhu právnych predpisov, najmä pokiaľ sa týkajú rozpočtu, účtovníctva, štatistiky a kontrolnej,

daňovej a inšpekčnej činnosti. Okrem toho NKÚ neformálne spolupracuje v rámci legislatívneho

procesu s vládou, jednotlivými ministerstvami a ostatnými ústrednými orgánmi.

Plán kontrolnej činnosti

Základom kontrolnej aktivity NKÚ je plán kontrolnej činnosti, ako vecné a časové

vymedzenie jednotlivých kontrolných akcií pre nasledujúci rozpočtový rok. Jeho obsahom je

predmet a cieľ kontroly, určenie kontrolovaných subjektov a časový priebeh kontroly.

Podkladom pre zostavenie plánu kontrolnej činnosti sú podnety prezidenta, viceprezidenta

a členov NKÚ. Podnety vychádzajú tak z vlastnej kontrolnej činnosti ako aj od Poslaneckej

snemovne a Senátu, ich orgánov a vlády ČR.

Príprava kontrolnej činnosti

Kaţdej kontrolnej akcii predchádza primeraná príprava, ktorá je jedným z nevyhnutných

predpokladov pre kvalifikovaný výkon akcie. Účelom prípravy je získať čo najviac informácií o

predmete kontroly a o subjektoch, kde bude kontrola vykonávaná. Súčasťou východzej analýzy je

aj výber a stanovenie kritérií pre hodnotenie predmetu kontroly. Na základe vyhodnocovania

zhromaţdených podkladov a informácií je spracovaný program kontrolnej akcie a zostavená

kontrolná skupina.

Výkon kontrolnej činnosti

Pri zahájení kontroly predloţia kontrolóri kontrolovanej osobe poverenie, oboznámia ich s

programom kontrolnej akcie a vyţiadajú si potrebnú súčinnosť. Kontrolu môţu vykonávať iba

kontrolóri, u ktorých je záruka nezaujatosti k predmetu kontroly i voči kontrolovaným osobám.

Kontrolóri sú povinní pri kontrole zistiť skutočný stav vecí, preukázať ich príslušnými

dokladmi, porovnať zistený stav so stanovenými kritériami a prípadne doloţiť, ktoré právne

predpisy boli porušené alebo neboli dodrţané.

Majú prístup do všetkých častí objektov a ku všetkým dokladom a písomnostiam, sú však

povinní rešpektovať oprávnené záujmy a práva kontrolovaných osôb. O zistených skutočnostiach

musia zachovávať mlčanlivosť.

Povinnosťou kontrolovaných osôb je poskytnúť pri kontrole nevyhnutnú súčinnosť vrátane

potrebného technického zázemia. Za zavinené neposkytnutie súčinnosti je NKÚ oprávnený uloţiť v

správnom konaní zodpovednému pracovníkovi pokutu do výšky 50 000,- Kč.

Kontrolný protokol

O vykonanej kontrole sa vyhotovuje kontrolný protokol. Jeho obsahom je popis zistených

skutočností s konkrétnym uvedením nedostatkov a príslušných právnych predpisov, ktorých

ustanovenia boli porušené. Medzi nevyhnutné náleţitosti protokolu patria:

- mená kontrolórov,

- presné označenie kontrolovanej osoby,

- uvedenie miesta a času vykonávanej kontroly,

- predmetov kontroly a

- odkazy na doklady, o ktoré sa protokol opiera.

104 VSKE

Protokol podpisujú kontrolóri a po oboznámení sa s jeho obsahom i zodpovední zástupcovia

kontrolovanej osoby.

Proti protokolu môţu kontrolované osoby podať písomnou formou odôvodnené námietky.

Rozhodnutie o námietkach je v pôsobnosti vedúceho kontrolnej skupiny. Pokiaľ vedúci kontrolnej

skupiny námietkam nevyhovie, má kontrolovaná osoba právo odvolať sa podľa vecnej príslušnosti

kontrolnej akcie buď na členov NKÚ, alebo na Senát, alebo Kolégiu, ktorý o odvolaní a ďalšom

postupe s konečnou platnosťou rozhodnú.

Kontrolný výsledok

Na základe kontrolných protokolov a príslušných dokladov sú výsledky kontrol zhrnuté a

vyhodnotené vo forme kontrolného výsledku.

Ak NKÚ zistí pri výkone kontrolnej činnosti skutočnosti, ktoré nasvedčujú trestnej činnosti

alebo porušeniu hmotno-právnych predpisov, oznámia to príslušným orgánom. Na základe zákona o

správe daní a poplatkov, NKÚ oznamuje správcom daní skutočnosti uvedené v kontrolných

protokoloch, pokiaľ majú vzťah k daňovým povinnostiam kontrolovaných osôb.

8.4 Úkol

Úlohou študenta je pripraviť vonkajšiu, resp. vnútornú kontrolu vo vybranej organizácii verejnej

správy. K čomu bude slúţiť výstup z vykonanej kontroly (kontrolný protokol) a aké opatrenia by

študent navrhol pri riešení daného problému. Po preštudovaní tejto kapitoly je potrebné, aby

študent poznal kontrolný mechanizmus verejnej správy v ČR v súčasnom období.

8.5 Shrnutí

Postavenie kontroly vo verejnej správe je veľmi významné, pretoţe ide o spravovanie verejného

sektora, veci verejných a verejných financií, preto musí existovať ucelený systém spätnej

väzby, ktorý predstavuje kontrolný systém verejnej správy.

Vo verejnej správe musí kontrola poukazovať na porušovanie zákonov a právnych predpisov, na

nesplnenie úloh, informovať o odchýlkach v postupe k vytýčeným cieľom, má formulovať návrhy

na opravné opatrenia, určiť zodpovedné orgány za zistené nedostatky a zabrániť opakovaniu

nedostatkov.

Kontroly je moţné rozlišovať podľa rôznych kritérií, ktoré majú všeobecnú platnosť, ale tieţ

majú bezprostredný vzťah k verejnému sektoru.

Z hľadiska vecného je problematika kontroly verejnej správy oveľa náročnejšia, neţ kontrola v

podnikateľskej sfére národného hospodárstva a podlieha naviac zásadám publicity, zásadám

súvisiacim s povinnosťou podávať verejnosti a ţiadajúcim subjektom informácie.

Forma kontroly predstavuje charakteristické postupy, zameranie, spôsoby získavania,

uplatňovania a vyuţívania zdrojov poznatkov za účelom splnenia úloh kontroly.

Potreba uceleného kontrolného systému, ktorého objektom by mali byť verejné financie, bola

akceptovaná v dokumentoch hodnotiacich pripravenosť ČR na členstvo v EÚ.

Zákon stanovuje predmet, hlavné ciele, zásady usporiadania a rozsah finančnej kontroly

vykonávané medzi orgánmi verejnej správy, medzi orgány verejnej správy a ţiadateľa alebo

príjemcu verejnej finančnej podpory, a vo vnútri orgánov verejnej správy.

VSKE 105

Hlavným poslaním Najvyššieho kontrolného úradu je zaistiť, aby bolo nakladanie hospodárne s

prostriedkami daňových poplatníkov, s prostriedkami vyberanými na základe zákona a s

majetkom štátu.

Základom kontrolnej aktivity NKÚ je plán kontrolnej činnosti, ako vecné a časové vymedzenie

jednotlivých kontrolných akcií pre nasledujúci rozpočtový rok. Jeho obsahom je predmet a cieľ

kontroly, určenie kontrolovaných subjektov a časový priebeh kontroly.

Kontrolóri sú povinní pri kontrole zistiť skutočný stav vecí, preukázať ich príslušnými dokladmi,

porovnať zistený stav so stanovenými kritériami a prípadne doloţiť, ktoré právne predpisy boli

porušené alebo neboli dodrţané.

Ak NKÚ zistí pri výkone kontrolnej činnosti skutočnosti, ktoré nasvedčujú trestnej činnosti alebo

porušenia hmotno-právnych predpisov, oznámia to príslušným orgánom.


1) Vymenujte základné pojmy kontroly vo verejnej správe.

2) Aké druhy kontrol poznáme vo verejnej správe?

3) Vymenujte najvýznamnejšie formy kontroly.

4) Čo je kontrola a aké je jej postavenie vo verejnej správe?

5) Aký je rozdiel medzi vnútornou a vonkajšou kontrolou?

6) Vymenujte a popíšte jednotlivé fázy kontrolného procesu.

7) Čím je tvorená finančná kontrola ako súčasťou systému finančného riadenia

zabezpečujúceho hospodárenie s verejnými prostriedkami?

8) Čo je hlavným poslaním NKÚ?

9) Na čo slúţi plán kontrolnej činnosti NKÚ?

10) V čom spočíva príprava a samotný priebeh kontroly NKÚ?

11) Čo je obsahom kontrolného protokolu a kontrolného výsledku finančnej kontroly vykonávanej

NKÚ?


1) Kontrola

2) Informačné poňatie

3) Regulačné poňatie

4) Inštitucionálne poňatie

5) Represívne poňatie

6) Motivačné poňatie

7) Výchovné poňatie

8) Individuálna kontrola

9) Koordinovaná kontrola

10) Komplexná kontrola

106 VSKE

11) Námatková kontrola

12) Výberová kontrola

13) Vnútorná kontrola

14) Vonkajšia kontrola

15) Vertikálna kontrola

16) Horizontálna kontrola

17) Verejná kontrola

18) Formy kontrol

19) Previerka

20) Rozbor

21) Kontrolný prieskum

22) Inšpekcia

23) Revízia

24) Verejnosprávna kontrola

25) Najvyšší kontrolný úrad

26) Kontrolný protokol

27) Kontrolný výsledok

8.8 Literatura

http://www.nku.cz/cz/kontrola/default.htm

zákon č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu

Stiglitz, Joseph E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997, ISBN 80-7169-454-

1

Benčo, J. Metodika kontrolného procesu. Verejná správa č. 21/1994


zákon č. 320/2001 Sb. o finančnej kontrole vo verejnej správe

http://www.nku.cz/cz/kontrola/default.htm

VSKE 107

9 Organizácie pôsobiace vo verejnom sektore ČR

9.1 Cíl:

Cieľom tejto kapitoly je získanie všeobecného prehľadu študenta vo verejných inštitúciách

pôsobiacich v ČR:

rozpočtová a príspevková organizácia

rozpočet a rozpočtové limity

zákon o rozpočtových pravidlách a jeho aplikácia v praxi

rozpočty krajov a obcí

organizačné zloţky územných samosprávnych celkov (ÚSC)


Preštudovaním tejto kapitoly je kladený dôraz na dodrţiavanie rozpočtových pravidiel pre

organizácie pôsobiace vo verejnej správe. Kapitola je zameraná na rozpočtové pravidlá a rozpočty

krajov, obcí a ÚSC. Je potrebné poznať tak organizačnú štruktúru ako aj jednotlivé zloţky

príspevkových organizácií a ÚSC.



9.3 Štátne a verejné organizácie verejného sektora v ČR

9.3.1 Aplikácia zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlách

Zákon o rozpočtových pravidlách upravuje:

tvorbu, funkcie a obsah strednodobého výhľadu ŠR, štátneho rozpočtu a

štátneho záverečného účtu,

príjmy a výdavky štátneho rozpočtu,

štátne finančné aktíva a pasíva,

podmienky zriaďovania štátnych fondov,

spôsob riadenia štátnej pokladnice a riadenia štátneho dlhu,

finančné hospodárenie organizačných zložiek štátu, zariadenia štátu majúcich

obdobné postavenie ako organizačné zložky štátu (bezpečnostná informačná

služba) a príspevkových organizácií zriadených organizačnými zložkami štátu,

finančnú kontrolu,

hospodárenie s prostriedkami sústredenými v Národnom fonde.

Vláda môţe financovať činnosti, ktorými zaisťuje funkcie štátu jedine prostredníctvom

štátneho rozpočtu a Národného fondu. Rozpočtový rok je zhodný s kalendárnym rokom. Na

peňaţné prostriedky štátneho rozpočtu nie je právny nárok, pokiaľ to neustanoví zvláštny právny

predpis.

108 VSKE

V rozpočtových organizačných zloţkách štátu, pri sledovaní plnenia štátneho rozpočtu sa

uplatňuje jednotné triedenie príjmov a výdavkov.

Štátny rozpočet - predstavuje finančné vzťahy, ktoré zabezpečujú financovanie niektorých funkcií

štátu v rozpočtovom roku. K tomuto účelu štátny rozpočet sústreďuje rozpočtové príjmy

vymedzené zákonom. Príjmy a výdavky štátneho rozpočtu sa členia na kapitoly štátneho rozpočtu.

ŠR obsahuje aj dotačné vzťahy k rozpočtom územných samosprávnych celkov a štátnych fondov.

Príjmy ŠR

- výnosy z daní,

- poistné na sociálne zabezpečenie, príspevok na štátnu politiku zamestnanosti a poistné

na úrazové poistenie vrátane penále,

- výnosy z podielu na clách, ktoré sú podľa práva Európskych spoločenstiev ponechávané

členským štátom na úhradu nákladov spojených s ich výberom,

- príjmy z činnosti organizačných zložiek štátu a odvody príspevkových organizácií,

- odvod zostatkového zisku ČNB,

- sankcie za porušenie rozpočtovej disciplíny,

- správne a súdne poplatky,

- úhrady spojené s realizáciou štátnych záruk,

- príjmy z predaja a prenájmu majetku ČR, s ktorým hospodária organizačné zložky štátu,

- príjmy z predaja nehnuteľného majetku ČR, s ktorými hospodária príspevkové

organizácie,

- splátky návratných finančných výpomocí poskytnutých zo ŠR,

- peňažné dary poskytnuté organizačným zložkám štátu,

- výnosy z majetkových účastí štátu,

- výnosy z cenných papierov,

- penále za neoprávnene použité alebo zadržané prostriedky vydané zo ŠR,

- pokuty,

- ďalšie príjmy ustanovené zákonom o rozpočtových pravidlách.

Výdavky ŠR - zo ŠR sa hradia:

- výdavky na činnosť organizačných zložiek štátu a príspevkových organizácií v ich

pôsobnosti,

- výdavky na dávky dôchodkového poistenia, dávky nemocenského poistenia, dávky

úrazového poistenia, dávky štátnej sociálnej podpory, ostatné sociálne dávky, výdavky na podporu

v nezamestnanosti, podporu pri rekvalifikácii a na aktívnu politiku zamestnanosti,

- dotácie územným samosprávnym celkom na dávky sociálnej starostlivosti a na dávky

pomoci v hmotnej núdzi,

- dotácia občianskym združeniam a príspevky politickým stranám,

- dotácie štátnym fondom,

- dotácie nadáciám a nadačným fondom,

VSKE 109

- dotácie dobrovoľným zväzkom obcí,

- peňažné vklady štátu do a.s.

- nákup cenných papierov,

- peňažné dary poskytnuté do zahraničia,

- výdavky na realizáciu štátnych záruk,

- výdavky súvisiace s plnením záväzkov k Európskemu spoločenstvu,

- výdavky na vládne úvery,

- dotácie fyzickým a právnickým osobám, ktoré nevykonávajú podnikateľskú činnosť.

V prípade, ţe Poslanecká snemovňa neprijme zákon o ŠR na príslušný rozpočtový rok pred

prvým dňom rozpočtového roka, riadi sa rozpočtové hospodárenie v dobe od 1.1. do nadobudnutia

účinnosti zákona o ŠR na príslušný rozpočtový rok (nazývané ako obdobie rozpočtového provizória)

objemom príjmov a výdavkov ŠR schváleného pre predchádzajúci rozpočtový rok. Výdavky ŠR sa

uvoľňujú jednotlivým kapitolám ŠR do výšky 1/12 celkovej ročnej čiastky v kaţdom mesiaci

obdobia rozpočtového provizória.

9.3.2 Organizačné zložky štátu a príspevkové organizácie

Príjmy a výdavky ŠR sa členia na kapitoly, ktoré vyjadrujú okruh pôsobnosti a

zodpovednosti ústredných orgánov štátnej správy a ďalších organizačných zloţiek štátu, ak tieto

organizačné zloţky štátu majú samostatnú kapitolu v ŠR alebo majú postavenie ústredného orgánu

štátnej správy. Organizačnými zloţkami štátu sú ministerstvá a iné správne úrady štátu, Ústavný

súd, súdy, štátne zastupiteľstvá, Najvyšší kontrolný úrad, Kancelária prezidenta republiky, Úrad

vlády Českej republiky, Kancelária Verejného ochrancu práv, Akadémia vied ČR, Grantová agentúra

ČR a iné zariadenia, o ktorých to ustanoví zvláštny právny predpis. Obdobné postavenie ako

organizačná zloţka štátu má Kancelária Poslanecké snemovne a Kancelária Senátu. Organizačná

zloţka nie je právnickou osobou. Tým nie je dotknutá ich pôsobnosť alebo výkon predmetu činnosti

podľa zvláštnych právnych predpisov a ich jednanie v týchto prípadoch je jednaním štátu.

Organizačná zloţka je účtovnou jednotkou, pokiaľ tak ustanovuje zvláštny právny predpis. Pravidlá

financovania organizačných zloţiek upravujú zvláštne právne predpisy.

K plneniu úloh v rámci svojej pôsobnosti môţe organizačná zloţku v mene štátu zriadiť i

ministerstvo (ako zriaďovateľ). Pre tieto účely zriaďovateľ pouţije majetok štátu, s ktorým je

povinný hospodáriť on sám alebo iná organizačná zloţka ním zriadená. Ku zriadeniu organizačnej

zloţky je potrebný predchádzajúci súhlas Ministerstva financií. O zriadení rozhoduje zriaďovateľ

opatrením, ktorého súčasťou je zriaďovacia listina. Takto zriadená organizačná zloţka je vţdy

účtovnou jednotkou.

Organizačná zloţka zaniká uplynutím doby, na ktorú bola zriadená, alebo opatrením

zriaďovateľa, ktorý rozhodol o zrušení organizačnej zloţky. Práva a záväzky štátu, ktoré

vykonávala organizačná zloţka ku dňu svojho zániku, vykonáva naďalej zriaďovateľ, pokiaľ súčasne

nerozhodne, ţe výkon týchto práv a záväzkov prevezme iná organizačná zloţka ním zriadená.

Zriaďovateľ rovnako rozhodne o naloţení s ďalším majetkom štátu, s ktorým bola organizačná

zloţka ku dňu svojho zániku príslušná hospodáriť.

Ústredné orgány, okresné úrady a obce (ako zriaďovateľ) zriaďujú k plneniu úloh v odbore

svojej pôsobnosti rozpočtové organizácie alebo príspevkové organizácie. Ak vznikajú zriadením a

činnosť týchto organizácií má nové poţiadavky na štátny rozpočet republiky, je ku zriadeniu

potrebný súhlas ministerstva financií.

110 VSKE

Zriaďovateľ vydá o vzniku organizácie zriaďovaciu listinu, ktorá musí obsahovať:

a) označenie zriaďovateľa,

b) názov, sídlo organizácie a jej IČO;

c) vymedzenie základného účelu a tomu zodpovedajúceho predmetu činnosti,

d) označenie štatutárnych orgánov,

e) vymedzenie majetku, ku ktorému má organizácia právo hospodárenia,

f) vymedzenie doby, na ktorú je organizacia zriaďovaná.

9.3.3 Rozpočtové limity

Organizačné zloţky štátu hospodária s prostriedkami ŠR, ktoré jej prideľuje správca

kapitoly v rámci rozpočtu kapitoly, minimálne v rozsahu členenia záväzných ukazovateľov daných

zákonom o ŠR. Ich príjmy sú príjmami ŠR a výdavky sú zase výdavkami ŠR. Rozpočet organizačnej

zloţky štátu môţe zahŕňať jedine príjmy a výdavky súvisiace s činnosťami vymedzenými v

zriaďovacej listine. Organizačná zloţka štátu je povinná starať sa o to, aby dosahovala príjmy

stanovené rozpočtom a plnila výlučne úlohy určené v zriaďovacej listine najhospodárnejším

spôsobom.

Organizačná zloţka štátu ďalej hospodári aj s mimorozpočtovými prostriedkami, ktorými sú

prostriedky fondov organizačnej zloţky štátu, zisk získaný hospodárskou činnosťou vykonávanou

osobitne mimo hlavnej činnosti, peňaţité dary a prostriedky poskytnuté zo zahraničia a prostriedky

zvláštnych účtov k financovaniu obmien a zámen štátnych hmotných rezerv prostredníctvom

rozpočtu.

Organizačná zloţka štátu zostavuje rozpočet príjmov a výdavkov v členení podľa

rozpočtovej skladby. Všetky príjmy dosiahnuté v rámci svojho hospodárenia sústreďuje na

príslušnom príjmovom rozpočtovom účte a všetky rozpočtové výdavky uhrádza z príslušných

výdavkových rozpočtových účtov. Zostatky týchto účtov ČNB vysporiadava vţdy k 31.12. tak, aby

výsledný zostatok týchto účtov bol nulový.

Organizačná zloţka štátu tvorí tieto peňaţné fondy:

a) rezervný fond a

b) fond kultúrnych a sociálnych potrieb.

Organizačná zloţka štátu nie je oprávnená prijímať ani poskytovať úvery, prijímať pôţičky,

vystavovať zmenky ani ich prijímať. Pôţičky môţe poskytovať jedine z fondu kultúrnych a

sociálnych potrieb. Príspevková organizácia hospodári s peňaţnými prostriedkami získanými

hlavnou činnosťou a s prostriedkami prijatými zo ŠR jedine v rámci finančných vzťahov

stanovených zriaďovateľom.

Okrem toho príspevková organizácia hospodári s prostriedkami svojich fondov, s

prostriedkami získanými inou činnosťou, s peňaţitými darmi od fyzických a právnických osôb, s

peňaţnými prostriedkami poskytnutými zo zahraničia a s peňaţnými prostriedkami poskytnutými z

rozpočtu územných samosprávnych celkov a štátnych fondov, vrátane prostriedkov poskytnutých z

rozpočtu EÚ.

Hospodárenie PO sa riadi svojim rozpočtom, ktorý po zahrnutí príspevku zo ŠR alebo

stanovením odvodu do ŠR musí byť zostavený ako vyrovnaný. Rozpočet PO musí zahŕňať iba

náklady a výnosy súvisiace s jej poskytovanými sluţbami, ktoré sú predmetom jej hlavnej činnosti.

VSKE 111

PO je povinná dbať, aby plnila určené úlohy najhospodárnejším spôsobom a dodrţiavala

stanovené finančné vzťahy k ŠR. Hospodársky výsledok PO je tvorený výsledkom hospodárenia z

hlavnej činnosti a ziskom vytvoreným v inej činnosti po zdanení.

Príspevková organizácia tvorí tieto peňaţné fondy:

Rezervný fond,

Fond reprodukcie majetku,

Fond odmien,

Fond kultúrnych a sociálnych potrieb.

PO nesmie prijímať ani poskytovať pôţičky a úvery a vystavovať zmenky. Výnimku tvoria

pôţičky poskytnuté z FKSP, dodávateľské úvery na financovanie programov, ktoré môţu byť prijaté

iba so súhlasom ministerstva a v zdravotníckych zariadeniach úvery, ktoré môţu byť prijaté na

preklenutie dočasného nedostatku peňaţných prostriedkov. Rozpočtovým limitom sa rozumie

správcom kapitoly stanovená výška, do ktorej je moţné čerpať peňaţné prostriedky z výdavkových

účtov ŠR. Rozpočtový limit nastavuje na výdavkových účtoch ČNB na základe správcom kapitoly

vystaveného, podpísaného a v listinnej alebo elektronickej forme odovzdaného pokynu.

Správca kapitoly oznámi príslušnej organizačnej zloţke štátu, prípadne PO alebo FO, ţe

odovzdal ČNB pokyn k nastaveniu rozpočtového limitu a to najneskôr do dňa, od ktorého je moţné

začať čerpať peňaţné prostriedky ŠR do výšky tohto limitu.

Správca kapitoly stanovuje rozpočtové limity pre:

vlastné rozpočtové hospodárenie,

rozpočtové limity organizačným zložkám štátu a príspevkovým organizáciám

v jeho pôsobnosti a

zvlášť limity pre čerpanie výdavkov na financovanie programov a

zvlášť limity pre čerpanie ostatných dotácií a návratných finančných

výpomocí zo ŠR pre ostatné právnické osoby.

Organizačné zloţky štátu si stanovujú rozpočtové limity na čerpanie prostriedkov:

na bežné výdavky,

na platy zamestnancov, ostatné platby za vykonanú prácu a poistné,

na individuálne posudzované výdavky určené na financovanie konkrétnych

akcií,

na systémovo určené výdavky určené na financovanie konkrétneho programu.

Príspevkové organizácie si stanovujú rozpočtové limity na:

čerpanie príspevkov zriaďovateľovi na prevádzku organizácie,

čerpanie individuálnych dotácií poskytnutých na konkrétne akcie,

čerpanie systémových dotácií poskytnutých na konkrétne akcie,

čerpanie návratných finančných výpomocí poskytnutých na konkrétne akcie.

112 VSKE

Rozpočtové limity sa stanovujú spravidla najviac na obdobie jedného štvrťroka.

Príspevková organizácia tvorí príspevok na hlavnú činnosť do výšky rozpočtového limitu

stanoveného zriaďovateľom na svoj prevádzkový účet. Dotácie poskytnuté na financovanie

reprodukcie majetku čerpá PO priamo úhradou potrieb akcie financovanej formou individuálnej

dotácie a okruhu potrieb financovaných v rámci systémovej dotácie z príslušného rozpočtového

výdavkového účtu.

Rozpočtové limity strácajú platnosť 31.12. beţného rozpočtového roka.

9.3.4 Aplikácia zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlách územných

rozpočtov

Tento zákon upravuje tvorbu, postavenie, obsah a funkcie rozpočtov územných

samosprávnych celkov (ÚSC) ktorými sú obce a kraje a stanovuje pravidlá hospodárenia s

finančnými prostriedkami ÚSC. Upravuje tieţ zriaďovanie alebo zakladanie právnických osôb

územných samosprávnych celkov.

Uvedeným zákonom sa riadi tieţ hospodárenie dobrovoľných zväzkov obcí a zriaďovanie

príspevkových organizácií v oblasti školstva zväzkom obce. Finančné hospodárenie ÚSC a zväzkov

obcí sa riadi ich ročným rozpočtom a rozpočtovým výhľadom. Rozpočet ÚSC a zväzkov obcí je

finančným plánom, ktorým sa riadi financovanie činnosti ÚSC a zväzkov obcí. Rozpočtový rok je

zhodný s kalendárnym rokom.

Rozpočet sa stanovuje spravidla ako vyrovnaný. Môţe byť schválený ako prebytkový, pokiaľ

niektoré príjmy daného roka sú určené k vyuţitiu aţ v nasledujúcich rokoch alebo sú určené k

splácaniu istiny úverov z predchádzajúcich rokov.

Rozpočet môţe byť schválený ako schodkový iba v prípade, ţe schodok bude moţné

uhradiť:

finančnými prostriedkami z minulých rokov alebo

zmluvne zabezpečenou pôžičkou, úverom, návratnou finančnou výpomocou

alebo výnosom z predaja komunálnych dlhopisov ÚSC.

ÚSC a zväzky obcí môţu zriaďovať peňaţné fondy a to pre konkrétne účely alebo bez účelového

určenia.

Zdrojom peňaţných fondov ÚSC môţu byť najmä:

prebytky hospodárenia z minulých rokov,

príjmy bežného roka, ktoré nie sú určené k využitiu v bežnom roku,

prevody prostriedkov z rozpočtu v priebehu roka do účelových peňažných

fondov.

Obsahom rozpočtu sú jeho príjmy a výdavky a ostatné peňaţné operácie, vrátane tvorby a

pouţitia peňaţných fondov, pokiaľ nie je dané, ţe prebiehajú mimo rozpočet (cudzie prostriedky a

zdruţené prostriedky). Podnikateľská činnosť ÚSC sa sleduje mimo rozpočtové príjmy a výdavky.

Jeho výsledok sa premietne do rozpočtu a je súčasťou záverečného účtu ÚSC.

VSKE 113

Príjmy rozpočtu obce tvoria hlavne:

príjmy z vlastného majetku a majetkových práv,

príjmy z výsledkov vlastnej činnosti,

príjmy z hospodárskej činnosti PO, pokiaľ sú príjmov obce, ktorá organizáciu

zriadila alebo zaloţila,

výnosy z miestnych poplatkov,

výnosy daní alebo podiel na nich,

dotácie zo ŠR a zo štátnych fondov,

dotácie z rozpočtu kraja,

prijaté peňaţné dary a príspevky,

iné príjmy, ktoré patria do príjmov obce,

prostriedky získané správnou činnosťou ostatných orgánov štátnej správy, napr. z

nimi ukladaných pokút a iných peňaţných odvodov a sankcií, pokiaľ sú príjmom

obce.

Príjmy rozpočtu kraja tvoria hlavne:

príjmy z vlastného majetku a majetkových práv,

príjmy z výsledkov vlastnej činnosti,

príjmy z hospodárskej činnosti PO, pokiaľ sú príjmom kraja, ktorý organizáciu

zriadil alebo zaloţil,

výnosy z miestnych poplatkov,

výnosy daní alebo podiel na nich,

dotácie zo ŠR a zo štátnych fondov,

prostriedky získané správnou činnosťou ostatných orgánov štátnej správy, napr. z

nimi ukladaných pokút a iných peňaţných odvodov a sankcií, pokiaľ sú príjmom

kraja,

prijaté peňaţné dary a príspevky,

iné príjmy, ktoré patria do príjmov kraja.

Výdavky rozpočtu obce tvoria hlavne:

záväzky vyplývajúce pre obec z plnenia povinnosti uloţených zákonom,

výdavky na vlastnú činnosť obce hlavne spojené so starostlivosťou o vlastný

majetok a jeho rozvoj,

výdavky spojené s výkonom štátnej správy,

úhrada úrokov z prijatých pôţičiek a úverov,

výdavky na podporu subjektov prevádzkujúcich VPČ a na podporu súkromného

podnikania prospešného pre obec.

114 VSKE

Výdavky rozpočtu kraja tvoria hlavne:

záväzky vyplývajúce pre kraj z plnenia povinnosti uloţených zákonom,

výdavky na činnosť orgánov kraja hlavne spojené so starostlivosťou o vlastný

majetok a jeho rozvoj,

výdavky spojené s výkonom štátnej správy,

úhrada úrokov z prijatých pôţičiek a úverov,

výdavky na podporu subjektov prevádzkujúcich VPČ a na podporu súkromného

podnikania prospešného pre obec,

dotácie do rozpočtov obcí v kraji,

záväzky prijaté v rámci spolupráce s inými územnými celkami alebo s ďalšími

subjektmi, vrátane príspevkov na spoločnú činnosť,

iné výdavky uskutočnené v rámci pôsobnosti kraja, vrátane darov a príspevkov na

sociálne alebo iné humanitárne účely.

9.3.5 Organizačné zložky ÚSC a príspevkové organizácie

ÚSC môţe vo svojej právomoci k plneniu svojich úloh, najmä k hospodárskemu vyuţívaniu

svojho majetku a k zabezpečeniu VPČ:

zriaďovať vlastné organizačné zloţky ako svoje zariadenia bez právnej

subjektivity,

zriaďovať príspevkové organizácie ako právnické osoby, ktoré spravidla vo svojej

činnosti nevytvárajú zisk,

zakladať obchodné spoločnosti, a.s. a spol. s r.o.,

zakladať obecne prospešné spoločnosti,

zriaďovať školské právnické osoby,

zriaďovať verejné výskumné inštitúcie,

zriaďovať verejné ústavné zdravotnícke zariadenia.

Organizačná zloţka ÚSC vzniká rozhodnutím zastupiteľstva ÚSC. Organizačná zloţka

hospodári v mene svojho zriaďovateľa a nie je účtovnou jednotkou. Pracovníci organizačnej

jednotky sú zamestnancami zriaďovateľa, ktorý menuje aj vedúceho organizačnej zloţky.

9.3.6 Organizačná zložka ÚSC


hospodári v mene svojho zriaďovateľa a nie je účtovnou jednotkou. Pracovníci organizačnej

jednotky sú zamestnancami zriaďovateľa, ktorý menuje aj vedúceho organizačnej zloţky.

O vzniku organizačnej zloţky vydá zriaďovateľ zriaďovaciu listinu, ktorou vymedzuje aj

dobu, na ktorú sa zriaďuje.

Takúto formu hospodárenia a zriadenia volí ÚSC pre také činnosti, ktoré

nevyţadujú veľký počet zamestnancov,

nie sú vnútorne odvetvovo či inak organizačne členené,

VSKE 115

nepotrebujú zloţité a rozsiahle strojové alebo iné technické vybavenie,

nevstupujú do zloţitých ekonomických alebo právnych vzťahov.

ÚSC má vo svojom rozpočte obsiahnuté všetky príjmy a výdavky svojich organizačných

zloţiek. Rozpočet organizačnej zloţky je súčasťou rozpočtu jej zriaďovateľa. Organizačná zloţka je

povinná starať sa, aby dosahovala príjmy stanovené rozpočtom a plnila určené úlohy

najhospodárnejším spôsobom.

Rozpočtové príjmy je organizačná zloţka povinná previesť na účet svojho zriaďovateľa

najneskôr koncom kaţdého mesiaca. Nevyčerpanú zálohu je organizačná zloţka povinná vrátiť

zriaďovateľovi najneskôr pred koncom roka.

9.3.7 Príspevkové organizácie krajov a obcí

ÚSC zriaďuje príspevkové organizácie pre také činnosti vo svojej pôsobnosti, ktoré sú

spravidla neziskové a ich rozsah, štruktúra a zloţitosť vyţadujú samostatnú právnu subjektivitu.

Zriaďovateľ vydá o vzniku PO zriaďovaciu listinu s vymedzením doby, na ktorú sa

organizácia zriaďuje. Príspevková organizácia sa zapisuje do obchodného registra, návrh na zápis

podáva zriaďovateľ.

Príspevková organizácia hospodári s peňaţnými prostriedkami získanými z vlastnej činnosti

a s peňaţnými prostriedkami prijatými z rozpočtu svojho zriaďovateľa. Súčasne hospodári s

prostriedkami svojich fondov, s peňaţnými darmi od fyzických a právnických osôb, vrátane

peňaţných prostriedkov poskytnutých z Národného fondu a zo zahraničia.

Príspevková organizácia tvorí peňaţné fondy:

Investičný fond,

Fond odmien a

Fond kultúrnych a sociálnych potrieb.

Zostatky peňaţných fondov sa po skončení roka prevádzajú do nasledujúceho roka.

Zriaďovateľ poskytuje príspevok na prevádzku svojej príspevkov organizácii spravidla v

nadväznosti na výkony alebo iné kritériá ich potrieb. Pokiaľ PO vytvára vo svojej doplnkovej

činnosti zisk, môţe ho pouţiť iba v prospech svojej hlavnej činnosti, zriaďovateľ môţe organizácii

povoliť iné vyuţitie tohto zdroja. PO môţe zriaďovateľ uloţiť odvod do svojho rozpočtu, pokiaľ

jej plánované výnosy prekračujú jej plánované náklady,

jej investičné zdroje sú väčšie ako je ich potreba,

porušila rozpočtovú disciplínu.

PO je oprávnená uzatvárať zmluvy o pôţičke alebo o úvere iba po predchádzajúcom

súhlase zriaďovateľa. Tento súhlas sa nevyţaduje v prípade pôţičiek zamestnancov z FKSP. K

dočasnému krytiu svojich potrieb môţe získať od svojho zriaďovateľa návratnú finančnú výpomoc,

pokiaľ je jej vrátenie zabezpečené jej rozpočtovými výnosmi beţného roka, najneskôr však do

31.3. nasledujúceho roka.

PO nie je oprávnená poskytovať dary iným subjektom, s výnimkou obvyklých peňaţných

alebo vecných darov svojím zamestnancom a iným osobám zo svojho FKSP.

116 VSKE

9.4 Úkol

Úlohou študenta je, aby vedel jasne definovať čo je štátny rozpočet, jeho príjmy a výdavky.

Študent po naštudovaní súvisiacich legislatívnych noriem platných v súčasnej dobe by mal zvládnuť

problematiku regulácie rozpočtových pravidiel vo verejnej správe. Úlohou študenta je pripraviť

plán rozpočtu vybranej organizácie pôsobiacej v štátnej správe na obdobie jedného roka. Dôraz

klásť na skutočnosť, aby sa organizácia nedostala do deficitného hospodárenia. V prípade

negatívneho hospodárenia navrhnúť opatrenia.

9.5 Shrnutí

Zákon o rozpočtových pravidlách.

Štátny rozpočet predstavuje finančné vzťahy, ktoré zabezpečujú financovanie niektorých

funkcií štátu v rozpočtovom roku.

Príjmy a výdavky štátneho rozpočtu.

Príjmy a výdavky ŠR sa členia na kapitoly, ktoré vyjadrujú okruh pôsobnosti a

zodpovednosti ústredných orgánov štátnej správy a ďalších organizačných zloţiek štátu.

Príspevková organizácia tvorí peňaţné fondy: rezervný fond, fond reprodukcie majetku,

fond odmien a fond kultúrnych a sociálnych potrieb.

Správca kapitoly stanovuje rozpočtové limity pre vlastné rozpočtové hospodárenie,

rozpočtové limity organizačným zloţkám štátu a príspevkovým organizáciám v jeho

pôsobnosti, zvlášť limity pre čerpanie výdavkov na financovanie programov a zvlášť limity

pre čerpanie ostatných dotácií a návratných finančných výpomocí zo ŠR pre ostatné

právnické osoby.

Organizačné zloţky štátu si stanovujú rozpočtové limity na čerpanie prostriedkov na beţné

výdavky, na platy zamestnancov, ostatné platby za vykonanú prácu a poistné, na

individuálne posudzované výdavky určené na financovanie konkrétnych akcií, na systémovo

určené výdavky určené na financovanie konkrétneho programu.

Rozpočtové limity sa stanovujú spravidla najviac na obdobie jedného štvrťroka.

Príspevková organizácia prevádza príspevok na činnosť na svoj účet do výšky rozpočtového

limitu stanoveného zriaďovateľom.

Obsahom rozpočtu sú jeho príjmy a výdavky a ostatné peňaţné operácie, vrátane tvorby a

pouţitia peňaţných fondov, pokiaľ nie je dané, ţe prebiehajú mimo rozpočet.


hospodári v mene svojho zriaďovateľa a nie je účtovnou jednotkou.

O vzniku organizačnej zloţky vydá zriaďovateľ zriaďovaciu listinu, ktorou vymedzuje aj

dobu, na ktorú sa zriaďuje.

ÚSC zriaďuje príspevkové organizácie pre také činnosti vo svojej pôsobnosti, ktoré sú

spravidla neziskové a ich rozsah, štruktúra a zloţitosť vyţadujú samostatnú právnu

subjektivitu.

Zriaďovateľ poskytuje príspevok na prevádzku svojej organizácii spravidla v nadväznosti na

výkony alebo iné kritériá ich potrieb.

PO nie je oprávnená poskytovať dary iným subjektom, s výnimkou obvyklých peňaţných

alebo vecných darov svojím zamestnancom a iným osobám zo svojho FKSP.

VSKE 117


1) Definujte štátny rozpočet.

2) Z čoho pozostávajú príjmy štátneho rozpočtu?

3) Vysvetlite výdavky štátneho rozpočtu.

4) Čo sú rozpočtové limity a ich funkcie?

5) Vymenujte peňaţné fondy, ktoré tvorí príspevková organizácia.

6) Komu stanovuje rozpočtové limity správca kapitoly?

7) Vymenujte organizačné zloţky územných samosprávnych celkov.

8) Aké peňaţné fondy tvorí príspevková organizácia?

9) Čo tvorí výdavky rozpočtu obce?

10) Čo tvorí výdavky rozpočtu kraja?

11) Vymenujte príjmy rozpočtu obce.

12) Vymenujte príjmy rozpočtu kraja.

13) Čo je zdrojom peňaţných fondov ÚSC ?


1) Rozpočtové pravidlá

2) Štátna pokladnica

3) Štátny rozpočet

4) Zriaďovateľ

5) Rozpočtové limity

6) Organizačná zloţka

7) Rezervný fond

8) Fond reprodukcie majetku

9) Fond odmien

10) Fond kultúrnych a sociálnych potrieb (FKSP)

11) Územný rozpočet

12) Príjmy a výdavky obce

13) Príjmy a výdavky kraja

14) Vlastný majetok obce a kraja

15) Peňaţný fond

16) Prebytok hospodárenia

17) Návratné finančné výpomoci

118 VSKE

9.8 Literatura

zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlách

zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlách územních rozpočtů

Seznam grafů:

Graf č. 1 Paretovské optimum ................................................................................... 32

Graf č. 2 Indiferenčná krivka .................................................................................... 38

Graf č. 3 Krivka ponuky a dopytu ............................................................................... 38

Documents

Veřejná ekonomika