SUDSKA PRAKSA STR. 6

Brexit i njegove posljedice na

pravo trgovačkih društavaSTR. 10

I-STRANICE Kamo ide hrvatsko

naturalizacijsko pravo?STR. 13

Pravo udruga na sudjelovanje i

pristup pravosuđu u postupcima ocjene prihvatljivosti zahvata na ekološku mrežu Natura 2000 STR. 18

Novi propisi

STR. 21

INFORMATOROVI

PRAVNI ALATIPrijedlog za provedbu ovrhe

na poslovnom udjeluSTR. 22

Obveze poslodavaca iz primitaka

sezonskih radnika u poljoprivredi STR. 23

VREMEPLOVUpravljanje i motivacija

zaposlenika

DOGAĐAJI Aktualna pitanja u provedbi

Zakona o poljoprivrednom

zemljištu i uloga državnog

odvjetništvaSTR. 25

HRVATSKA I EUROPSKI PRAVNI PROSTOR

• Europska i međunarodna sudska praksa STR. 8

• Mišljenja Ministarstva rada i mirovinskoga sustava STR. 9

VI PITATE, MI ODGOVARAMO

• Utvrđivanje hrvatskog državljanstva – kontinuitet državljanstva

• Opoziv uvjetne osude STR. 26

TRADITIO IURIDICA

NEMO CENSETUR IGNORARE LEGEM

TISKANICA

Poštarina plaćena u pošti 10000 Zagreb • ISSN 0537 6645

već 67 godina S vama

TJEDNIK ZA PRAVNA I EKONOMSKA PITANJA

br. 6567•25.3.2019.

Zaštita prijavitelja nepravilnosti– zviždača

Prijaviteljinepravilnosti-»zviždači«od1.srpnja2019.bitćezaštićeniZakonomozaštitiprijaviteljanepravilnosti (Nar. nov., br. 17/19). Intencija zakonodavca prilikom donošenja tog Zakona bilaje objedinjavanje pravnih standarda njihove zaštite u jedan poseban zakon, kako bi se olakšalo »zviždanje« i zaštita »zviždača« te podigla svijest građana o nužnosti podnošenja prijava zbog nepravilnosti i zaštitio javni interes.

Kamo ide hrvatsko naturalizacijsko

pravo?

Cilj jeovogčlanka,uzargumentiranustručnuelaboraciju,povodompredstojećenoveleZakonaohrvatskomdržavljanstvu,upozoritidapredloženomčlanku26.atoga Zakona nema mjesta u postojećem ustavnopravnom poretku RepublikeHrvatske,onakokako jenapisanuPrijedloguZakonao izmjenama idopunamaZakonaohrvatskomdržavljanstvu (P.Z.554/2019) teuputitina razlogepravnenevaljanosti predloženih odredaba.

1. o PRedSToJećoJ noveLi ZaKona o HRvaTSKom dRŽavLJanSTvUHrvatski sabor, na 11. sjednici 31. siječnja 2019., zaključio je raspravu, a 8. veljače 2019. donio je zaključak da prihvaća Prijedlog Zakona o iz-mjenama i dopunama Zakona o hrvatskom dr-žavljanstvu, koji je u parlamentarnu proceduru uputila Vlada 13. prosinca 2018. na prvo čitanje, a vodi se pod brojem prijedloga zakona 554 (u nastavku teksta: P. Z. 554/2019)1.

U P. Z.-u 554/2019 predložene su posve nove odredbe, koje u tom sadržaju nisu postojale u tekstu nacrta prijedloga zakonske novele koji je bio na javnom savjetovanju od 24. listopada do 3. studenoga 2018.2, a o kojemu je prije već pi-sano3. Riječ je o članku 15. P. Z.-a 554/2019, ko-

1 Hrvatski sabor, Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o hrvatskom državljanstvu, P. Z. 554/2019, http://www.sabor.hr/akt/prijedlog-zakona-o-izmjenama-i-dopunama-zakona-o-hrvatskom-drzavljanstvu-prvo-citanje-pz-br-554?t=107104&tid=207526 (25. 2. 2019.). Prijedlog je prihvaćen sa 79 glasova zastupnika »za«, 18 »protiv« i 4 »suzdržana«.

2 E-savjetovanja, https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=9171 (25. 2. 2019.).

3 Vidi Staničić, Frane: Zakonodavne promjene u stjecanju hrvatskog državljanstva i njihova

jim je predviđena dopuna Zakona o hrvatskom državljanstvu (u nastavku teksta: ZHD)4 novim člankom 26.a, koji bi glasio:

»Rješenje o stjecanju hrvatskog državljan-stva prirođenjem ukinut će se u svako doba u obnovljenom postupku po službenoj dužnosti, ako je stečeno5 temeljem braka sklopljenog iz koristi sukladno odredbama Zakona o stranci-ma6 ili lažnim predstavljanjem ili prijevarom u upravnom postupku stjecanja hrvatskog držav-ljanstva.

Rješenje iz stavka 1. ovoga članka poništit će se u obnovljenom postupku po službenoj dužno-sti, ako se utvrdi da je osoba koja je stekla hr-vatsko državljanstvo osuđena za kaznena djela

opravdanost, Informator br. 6550 od 26. studenoga 2018., str. 2-5.

4 Nar. nov., br. 53/91, 70/91, 28/92, 113/93 - Odluka USRH, 4/94, 130/11 i 110/15.

5 Odredba je nepravilno napisana jer je prema njoj »stečeno« rješenje, a ne državljanstvo (»Rješenje … ukinut će se …, ako je stečeno …«). Nužan je ispravak.

6 Podrobnije Winkler, Sandra: Fiktivni brakovi, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, god. 66, 4 (2016.), str. 497-525. Usp. i Rezoluciju Vijeća 97/C 382/01 od 4. prosinca 1997. o mjerama koje se trebaju prihvatiti da bi se suzbili brakovi iz računa (SL C 382, 16. 12. 1997.).

prof. dr. sc. JASNA OMEJEC i izv. prof. dr. sc. FRANE STANIČIĆ

14br.6567•25.3.2019.

protiv Republike Hrvatske, odnosno za kaznena dje-la protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva.«7

Radi olakšanog čitanja i razumijevanja teksta, u nastavku se članak 15. P. Z.-a 554/2019 kojim se predlaže dopuna ZHD-a novim člankom 26.a, skra-ćeno naziva i »predloženi članak 26.a ZHD-a«.

U parlamentarnoj raspravi predstavnik predla-gatelja te zakonske novele isticao je kao argument za dopustivost opisanih zahvata u već stečeno dr-žavljanstvo osobe činjenicu da se »ukidanje i poni-štenje rješenja o stjecanju hrvatskoga državljanstva odnosi (se) isključivo na osobe koje su državljanstvo stekle naturalizacijom«8.

Cilj je ovog rada upozoriti, uz argumentiranu stručnu elaboraciju, da predloženom članku 26.a ZHD-a nema mjesta u postojećem ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske te uputiti na razloge pravne nevaljanosti predloženih odredaba.

2. oPća naČeLa HRvaTSKog dRŽavLJanSKog PRavaDržavljanski status određuje i definira osobu u svi-jetu pravnih odnosa na globalnoj razini i kao takav nije usporediv ni s jednim drugim osobnim stanjem ili pravnim statusom pojedinca, a ne može se uspoređivati ni s bilo kojim subjektivnim pravom koje se po određenoj pravnoj osnovi priznaje pojedincu.

Ustav Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustav)9, u član-ku 9. st. 1. propisuje: »Hrvatsko državljanstvo, njegovo stjecanje i prestanak uređuje se zakonom.« ZHD poznaje četiri načina stjeca-nja hrvatskog državljanstva: po-drijetlom, rođenjem na području Republike Hrvatske, prirođenjem (naturalizacijom) ili po međunarodnim ugovori-ma10. Za razliku od ustava mnogih drugih država, hrvatski Ustav ne razlikuje državljane ovisno o tome po kojoj su zakonskoj osnovi postali hrvatski državljani. Ustav ne dopušta ni da se razlike među državljanima, po zakonskoj osnovi stjecanja njiho-va državljanstva, uvedu zakonom. Među hrvatskim državljanima, prema tome, ne smiju postojati razli-ke ovisno o tome na koji su način stekli hrvatsko državljanstvo.

Nadalje, budući da je Hrvatska članica Europske unije, iz hrvatskog državljanstva proizlazi, kao po-sljedični status za takvu osobu, i građanstvo Unije. Svaka takva osoba, hrvatski državljanin i građanin Unije, automatski potpada pod domašaj članka 9. st. 2. Ustava, koji glasi (tamnijim otiskom naglasili autori): »Državljanin Republike Hrvatske ne može biti prognan iz Republike Hrvatske niti mu se može oduzeti državljanstvo, a ne može biti ni izručen

7 Stavak 2. poziva se na »rješenje iz stavka 1. ovoga članka« pa se time i vezuje uz pretpostavke propisane u stavku 1. Riječi »iz stavka 1. ovoga članka« treba brisati, a umjesto njih dodati »o stjecanju hrvatskog državljanstva prirođenjem«.

8 Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14.

9 Članak 3. ZHD-a.10 Članak 24.a st. 1. ZHD-a koristi se pojmom »uruči«.

drugoj državi, osim kad se mora izvršiti odluka o izručenju ili predaji donesena u skladu s međuna-rodnim ugovorom ili pravnom stečevinom Europske unije.«

U hrvatskom ustavnom poretku, prema tome, svaki akt ili svaka radnja države koja bi dovela do učinaka koji se mogu podvesti pod ustavnu kate-goriju »oduzimanja državljanstva«m bilo kojem hr-vatskom državljaninu moraju se smatrati nesugla-snim s Ustavom.

Članak 9. hrvatskog Ustava, u svoja dva stavka, prethodno citirana, postavlja granice i određuje sa-držaj zakonodavnog uređenja hrvatskog državljan-stva.

2.1. OPĆA NAČELA HRVATSKOG NATURALIZACIJSKOG PRAVAOpisana opća načela hrvatskog državljanskog prava primjenjuju se na sve hrvatske državljane jednako, uključujući osobe koje su hrvatsko državljanstvo stekle prirođenjem ili naturalizacijom. Jednom kada se donese pozitivno rješenje (upravni akt) o primitku stranca u hrvatsko državljanstvo prirođe-njem (u nastavku teksta: rješenje o naturalizaciji),

i to rješenje dostavi11 stranci koja je podnijela zahtjev za primitak u hrvatsko državljanstvo po jednoj od osnova iz članaka 8.-16. ZHD-a, ta osoba stječe hrvatsko držav-ljanstvo zajedno sa svim pravima i obvezama koje državljanska veza s Republikom Hrvatskom nosi te je u cijelosti u istom pravnom po-ložaju prema državi kao što su i svi drugi hrvatski državljani. Kod rješenja o naturalizaciji, dakle, riječ je o klasičnom upravnoprav-nom institutu akta-uvjeta. Njime

se definira temeljno osobno stanje pojedinca u Re-publici Hrvatskoj kao državi njegova državljanstva, iz kojega onda proizlaze i sva druga prava i obveze koje se temelje ili ovise o državljanskoj pripadnosti osobe Republici Hrvatskoj.

U razdoblju od 1. siječnja 1992. do 31. prosinca 2017. u hrvatsko državljanstvo primljene su priro-đenjem 1.088.662 osobe. Od toga su na temelju član-ka 16. ZHD-a (na osnovi pripadnosti hrvatskom na-rodu) hrvatsko državljanstvo stekle 679.482 osobe,

11 P. Z. 554/2019, str. 1. Dodatno, prema dostupnim podatcima iz medija, od 2000. do 2017. godine 784 stranca primljena su u hrvatsko državljanstvo prirođenjem na temelju članka 12. ZHD-a, tj. zbog osobitog interesa za Republiku Hrvatsku. Usp. Slavica Lukić, Jutarnji list od 2. travnja 2017., https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/fenomen-ekskluzivnih-hrvatskih-drzavljana-koje-je-sve-strance-lijepa-nasa-u-ime-posebnog-drzavnog-interesa-nagradila-domovnicom/5849615/ (pristup: 26. 2. 2019.). U istom je članku autorica navela da »u Ministarstvu tvrde da ne raspolažu podacima o broju ekskluzivnih hrvatskih državljana prije 2000. godine. Ta kategorija državljana, objašnjavaju, u MUP-ovim bazama podataka prije 2000. nije zavedena kao zasebna skupina, nego je utopljena u masi ostalih državljana pa bi njihovo identificiranje iziskivalo dugotrajno prekapanje po arhivama MUP-a, a za to, tvrde, nemaju dovoljno ljudi ni vremena«.

što čini udio od 62,4 %, dok je 20.489 osoba primlje-no u hrvatsko državljanstvo na temelju članka 11. ZHD-a (iseljenici i njihovi potomci te bračni dru-govi iseljenika), što predstavlja udio od 1,9 % svih pozitivno riješenih zahtjeva12.

Nije riječ o zanemarivom udjelu državljana u ukupnom hrvatskom državljanskom korpusu. Sto-ga prethodno opisana zakonodavna intervencija, kojom se uvode razlike u državljanskom statusu tih osoba u odnosu prema državljanskom statusu onih koji su hrvatsko državljanstvo stekli po dru-gim osnovama (najčešće podrijetlom), mora biti pod povećanim nadzorom stručne javnosti, osobito sto-ga što se predmet zakonske novele dotiče zabrane oduzimanja državljanstva propisane člankom 9. st. 2. Ustava.

3. KomPaRaTivni PRegLed UReĐenJa odUZimanJa dRŽavLJanSTva U USTavima dRŽava ČLaniCa eUOduzimanje (revocation) ili lišavanje (deprivation) državljanstva zbirni je pojam pod koji se podvode svi oblici prisilnog gubitka državljanstva (involun-tary loss of citizenship). Gubitak državljanstva (loss of citizenship), pak, širi je pojam, pod kojim se ra-zumije i automatski gubitak državljanstva po sili zakona (ex lege) i oduzimanje državljanstva jedno-stranim i konkretnim konstitutivnim aktom vlasti nadležnog državnog tijela13.

3.1. PREGLED UREĐENJA ODUZIMANJA DRŽAVLJANSTVA U USTAVIMA DRUGIH DRŽAVA ČLANICA EU Prema podatcima The Constitute Project14, Hrvatska i Poljska jedine su dvije države članice EU čiji usta-vi bezuvjetno zabranjuju oduzimanje državljanstva bilo kojem njihovu državljaninu15.

Države članice EU koje su željele ograničiti op-seg zabrane oduzimanja državljanstva samo na neke kategorije svojih državljana ili po nekim osno-vama, to su izrijekom propisale u svojim nacional-nim ustavima. Tako Ustav Švedske bezuvjetno za-branjuje oduzimanje državljanstva, ali samo onim državljanima koji imaju prebivalište u Kraljevini ili su ga prije imali (mjerilo domicila).

Među ostalim državama članicama Europske unije (EU), ustavi Bugarske, Estonije, Rumunjske i Španjolske izrijekom zabranjuju oduzimanje držav-ljanstva stečenog podrijetlom, ali ne i naturalizaci-jom (mjerilo podrijetla).

Ustav Mađarske izrijekom zabranjuje oduzima-nje državljanstva »zasnovanog podrijetlom ili ste-

12 Bauböck, Rainer; Paskalev, Vesco: Citizenship Deprivation. A Normative Analysis, CEPS Papers in Liberty and Security in Europe, No. 82 (March 2015), str. 4, https://www.ceps.eu/system/files/LSE82_CitizenshipDeprivation.pdf (26. 2. 2019.).

13 The Constitute Project je inovativna online arhiva svih ustava svijeta iz koje su u ovaj rad preuzeti podatci o ustavima država članica EU, https://www.constituteproject.org/search?lang=en&key=citrev&status=in_force&status=is_draft (27. 2. 2019.).

14 Ustav Poljske propisuje da poljski državljanin ne može izgubiti poljsko državljanstvo, osim ako ga se ne odrekne.

15 Izvor: kao u bilj. 14.

U hrvatskom ustavnom poretku svaki akt ili svaka radnja države koja bi dovela do učinaka koji se mogu podvesti pod ustavnu kategoriju »oduzimanja državljanstva« bilo kojem hrvatskom državljaninu moraju se smatrati nesuglasnim s Ustavom

15br.6567•25.3.2019.

čenog na pravovaljani način« (mjerilo podrijetla i mjerilo pravovaljane naturalizacije).

Ustav Finske generalno zabranjuje oduzimanje državljanstva »osim pod pretpostavkama propi-sanim zakonom«. Obrnutu metodologiju prihvaća Ustav Grčke, koji načelno dopušta oduzimanje dr-žavljanstva »pod pretpostavkama propisanim za-konom«. Ustav Italije zabranjuje oduzimanje držav-ljanstva iz političkih razloga, slično Ustavu Estonije koji ga zabranjuje »zbog uvjerenja«. Ustavi Češke i Slovačke zabranjuju oduzimanje državljanstva pro-tivno volji osobe. Njemački Temeljni zakon zabra-njuje oduzimanje državljanstva, pri čemu dalje pro-pisuje da se državljanstvo može izgubiti samo na temelju zakona, a protiv volje osobe samo ako osoba zbog toga ne postaje apatrid.

Ustavi Belgije, Irske, Lihtenštajna, Litve, Luxem-burga, Malte i Portugala ne spominju izrijekom oduzimanje državljanstva, nego generalno propi-suju da se stjecanje i prestanak državljanstva pro-pisuju zakonom. Ustavi ostalih država članica EU ne sadržavaju odredbe koje bi izravno ili neizravno upućivale na (ne)dopustivost oduzimanja držav-ljanstva16.

Iz navedenih primjera slijedi da svaki drukčiji tretman vezan uz bilo koji oblik prisilnog gubitka državljanstva naturaliziranih državljana od onog koji vrijedi za osobe koje su državljanstvo stekle po-drijetlom mora imati izričitu ustavnu osnovu. Ta-kva osnova ne postoji u hrvatskom Ustavu.

Dodatno, mnoge države članice EU, osobito u posljednjem desetljeću, usvojile su zakone ili su prihvatile politike iz kojih se onda oblikuju pravne osnove za oduzimanje državljanstva, često u svezi s određenim aktivnostima osoba koje izravno ili neizravno rade protiv državnih interesa, kao što su »izdajnici« i »teroristi«17.

U sljedećoj tablici prikazujemo najčešće razlo-ge koje države članice EU propisuju kao osnove za oduzimanje državljanstva18.

16 Forcese, Craig: A Tale of Two Citizenships: Citizenship Revocation for ‘Traitors and Terrorists’, Queen’s Law Journal, vol. 39, no. 2 (2014), str. 551-570, https://ssrn.com/abstract=2434594 (27. 2. 2019.). O novim pristupima oduzimanju državljanstva u Australiji, Kanadi i UK podrobnije Macklin, Audrey: Citizenship Revocation, the Privilege to Have Rights and the Production of the Alien, Queen’s Law Journal, vol. 40, no. 1 (2014.), str. 1-54.

17 Izvor: Acquisition and loss of citizenship in EU Member States. Key trends and issues. Figure 5 - Major modes of involuntary loss of citizenship in EU-28, EPRS | European Parliamentary Research Service (Authors: Maria Margarita Mentzelopoulou and Costica Dumbrava), PE 625.116 - July 2018, str. 7, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/625116/EPRS_BRI(2018)625116_EN.pdf (27. 2. 2019.).

18 Članak 17. ZHD-a. Hrvatsko državljanstvo može prestati i po međunarodnim ugovorima, ali je riječ o rijetkom izuzetku. Ta osnova gubitka hrvatskog državljanstva nije podobna ni za kakve kategorizacije ili sistematizacije jer u cijelosti ovisi o samim ugovornim klauzulama. Tako u jednom ugovoru može biti ugovoren samo dobrovoljni gubitak državljanstva, u drugom može biti ugovoren samo prisilni gubitak državljanstva, a u trećem neki oblik utemeljen na kombiniranom pristupu u različitim varijantama.

Kao što je rečeno, a vidljivo je i iz tablice, s obzirom na bezuvjetnu ustavnu zabranu oduzimanja držav-ljanstva, Hrvatska i Poljska jedine su države članice EU koje zabranjuju da ijedan njihov državljanin pri-silno izgubi državljanstvo.

To, pak, znači da u hrvatskom ustavnom po-retku postoji samo tzv. dobrovoljni gubitak držav-ljanstva (voluntary loss of citizenship), koji je do-pušten pod pretpostavkama propisanim ZHD-om. Različiti oblici dobrovoljnog gubitka državljanstva u hrvatskom pravu znani su pod zbirnim pojmom »prestanak državljanstva«. Hrvatsko državljanstvo, u pravilu, prestaje otpustom ili odricanjem19.

Uvijek imajući na umu ustavnu zabranu oduzi-manja državljanstva, u nastavku slijedi osvrt na sam sadržaj predloženih odredaba članka 26.a ZHD-a.

4. noRmaTivna anaLiZa PRedLoŽenog ČLanKa 26.a ST. 1. ZHd-a

4.1. PRIJEVARNO STJECANJE DRŽAVLJANSTVAIz podataka prikazanih u tablici, jedna od osnova za prisilni gubitak državljanstva u pravu država članica EU je i tzv. »prijevarno stjecanje državljan-stva« (fraudulent acquisition of citizenship). Riječ je o jednoj od četiriju skupina mogućih uzroka tzv. nedostataka ili manjkavosti (flows) u postupku stjecanja hrvatskog državljanstva prirođenjem (na-turalizacijom), koji dovode do pravnih posljedica različite težine, sve do gubitka državljanstva. Pre-ma Bauböcku i Paskalevu, to su: pogreška nadlež-nog tijela koje je vodilo naturalizacijski postupak (error by authorities; error by the administration), pogreška podnositelja zahtjeva (error by individual), prijevara podnositelja zahtjeva (fraud committed by the individual) i zloporaba ovlasti nadležnog tijela koje je vodilo naturalizacijski postupak (abuse by authorities)20.

»Prijevare podnositelja zahtjeva«, kao osnova za prisilni gubitak državljanstva, obuhvaćaju situacije kada je u naturalizacijskom postupku državljanstvo stečeno »prijevarnim ponašanjem, lažnim informa-cijama ili prikrivanjem bilo koje relevantne činjeni-ce koja se može pripisati osobi«21. Prijevarna radnja katkad može poprimiti i oblik počinjenja kaznenog djela, ali ta činjenica sama po sebe nije relevantna s aspekta pravnih posljedica i sankcija koje zbog »pri-

19 Bauböck i Paskalev, op. cit. (bilj. 13), str. 19-23.20 Bauböck i Paskalev, op. cit. (bilj. 13), str. 6-7.21 Ibid, str. 20.

jevarnog stjecanja državljanstva« takav pojedinac trpi po osnovi upravnog (državljanskog) prava. Primarna svrha oduzimanja dr-žavljanstva u okviru upravnog (državljanskog) prava nije kazne-na sankcija, već očuvanje uvjeta za pripadnost liberalno-demo-kratskoj državi22.

U takvim je situacijama, da-kle, dopušteno predvidjeti da će osoba izgubiti državljanstvo ex lege ili na temelju jednostranog i konkretnog konstitutivnog akta vlasti nadležnog državnog tijela.

Gubitak državljanstva u takvim se slučajevima te-melji na načelu da nitko ne bi smio imati koristi od vlastitog nezakonitog ponašanja, ali bi se također moglo tretirati kao kršenje lojalnosti od osobe koja nastoji postati državljanin23.

Groot i Wautelet te Bauböck i Paskalev proveli su detaljne normativne analize pravnih učinaka gubit-ka državljanstva zbog »prijevarnog stjecanja držav-ljanstva« u državama članicama EU. U nastavku sažeto prikazujemo zaključke tih analiza.

Prvo, do oduzimanja državljanstva može doći u posebnom postupku denaturalizacije (withdrawal procedure) na temelju posebnog akta vlasti nad-ležnog državnog tijela kojim se ukida akt o natu-ralizaciji s učinkom za budućnost (ex nunc). Ve-ćina država članica koje predviđaju oduzimanje državljanstva nakon otkrivanja prijevare tijekom naturalizacijskog postupka koristi se tim »ex-nunc postupkom«24. Ovdje država ne poriče da je stjeca-nje državljanstva imalo pravni učinak, iako je ini-cijalno bilo manjkavo, što znači da je država natu-raliziranu osobu smatrala svojim državljaninom i postupala prema njoj kao prema svom državljaninu pa na njegovo državljanstvo gleda kao na de facto državljanstvo25.

Drugo, do oduzimanja državljanstva može doći i u situaciji kada se poništavaju, s učinkom ex tunc, sve pravne posljedice naturalizacije pa se smatra da, zbog težih manjkavosti u postupku njegova stje-canja, državljanstvo nikada i nije stečeno (nullifica-tion). Suprotno de facto državljanstvu, poništavanje rješenja o naturalizaciji dovodi do nestanka (disa-ppearance) državljanstva26.

22 O pojmu de facto državljanstva v. Bauböck i Paskalev, op. cit. (bilj. 13), str. 15, 19 i 21. Da bi se takve slučajeve gubitka državljanstva razlikovalo od drugih slučajeva gubitka državljanstva, oni se u literaturi često označavaju pojmom »kvazi-gubitak državljanstva«, a taj pojam osmislili su de Groot i Wautelet, op. cit. (bilj. 24), str. 1.

23 Bauböck i Paskalev, op. cit. (bilj. 13), str. 19; De Groot i Wautelet, op. cit. (bilj. 24), str. 7.

24 De Groot i Wautelet, op. cit. (bilj. 24), str. 22.25 De Groot, Gerard-René; Vink, Maarten Peter: A

Comparative Analysis of Regulations on Involuntary Loss of Nationality in the European Union, CEPS Paper in Liberty and Security in Europe, No. 75, December 2014, str. 8.

26 »Dakle, imajući u vidu ponašanja osobe koja je stekla hrvatsko državljanstvo prirođenjem, stavkom 1. predloženog članka 26a propisuje se ukidanje rješenja

16br.6567•25.3.2019.

Temeljni je zaključak, proizašao iz normativnih analiza koje su proveli navedeni autori u državama članicama EU, da i ukidanje i poništavanje akta o naturalizaciji u praksi imaju učinke oduzimanja dr-žavljanstva (neovisno o različitim načinima na koje se to oduzimanje reflektira na sudbinu pojedinca, ovisno o tome djeluje li ex nunc ili ex tunc), a da je sve ostalo samo drukčija interpretacija te činje-nice iz perspektive države. Prema tome, »i ex nunc i ex tunc postupci imaju se smatrati oduzimanjem državljanstva«27.

Oduzimanje državljanstva u slučajevima ot-krivanja »prijevare podnositelja zahtjeva« tijekom naturalizacijskog postupka predviđa čak 25 država članica EU. Među njima, 21 država dopušta oduzi-manje državljanstva zbog prijevare i onda kada to dovodi do apatridije28.

Hrvatska i Poljska jedine su države EU koje za-branjuju oduzimanje državljanstva osobi koja ga je stekla prijevarnom naturalizacijom. Sukladno tome, postavlja se pitanje na koji je način, uz postojanje članka 9. st. 2. Ustava, koji zabranjuje oduzimanje državljanstva bilo kojem hrvatskom državljaninu, predlagatelj P. Z.-a 554/2019 obrazložio i opravdao predloženi članak 26.a st. 1. ZHD-a, koji uređuje upravo slučajeve ukidanja rješenja o naturalizaciji (s učinkom ex nunc) zbog prijevarne naturalizacije.

4.2. PREDLOŽENI ČLANAK 26.A ST. 1. ZHD-a U SVJETLU ČLANKA 9. ST. 2. USTAVARazlog za uvođenje predloženog članka 26.a st. 1. ZHD-a pronalazi se u činjenici da se rješenje o natu-ralizaciji mora ukinuti »zbog čina prirođene osobe u upravnom postupku stjecanja hrvatskog držav-ljanstva, kojim je tijelo koje vodi postupak, lažnim predstavljanjem ili prijevarom dovela u zabludu i na nezakonit način stekla pravo koje joj ne pripada«�.

Ministarstvo unutarnjih poslova (u nastavku teksta: MUP), kao tijelo državne uprave nadležno za pitanja državljanstva i nositelj stručne izrade P. Z.-a 554/2019, protumačilo je da u predloženom članku 26.a st. 1. ZHD-a nije riječ o »oduzimanju državljan-stva voljom države«�, nego o ukidanju rješenja o na-turalizaciji, dakle administrativnoj mjeri koja nema veze s oduzimanjem državljanstva u smislu članka 9. st. 2. Ustava�.

Riječ je o instrumentalnom tumačenju ustavne odredbe o zabrani oduzimanja državljanstva. U materijalnom smislu, takvo je tumačenje pogreš-no. Osim toga, opterećeno je štetnim formalizmom, usko je i neživotno. Takvo tumačenje u cijelosti ignorira učinke ukidanja rješenja o naturalizaciji na osobnu pravnu situaciju te osobe, kako je obrazlože-no u prethodnoj točki. U praksi Europskog suda za

s pravnim učincima koji djeluju unaprijed ex nunc, dakle od izvršnosti rješenja o ukidanju ….«, P. Z. 554/2019, str. 11.

27 »Uloga je Suda preispitati, prema odredbama Konvencije, odluke koje su te vlasti donijele u obavljanju svojih ovlasti prosudbe i uvjeriti se jesu li učinci tih odluka u skladu s Konvencijom ...«, ESLJP, predmet Kreuz protiv Poljske, presuda od 19. lipnja 2001., zahtjev br. 28249/95, § 56. (jedna od mnogobrojnih).

28 USRH, Odluka br. U-III-1771/2017 od 6. veljače 2019., toč. 7.1. (jedna od mnogobrojnih).

ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) odavno je prihvaćen postulat da su s aspekta zaštite ljudskih prava jedino mjerodavni učinci koje tumačenje, odnosno primjena pravne norme proizvode na in-dividualnu situaciju pojedinca�. Istovjetan pristup zauzima i Ustavni sud Republike Hrvatske (u na-stavku teksta: Ustavni sud ili USRH): »Uloga Ustav-nog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava pod-nositelja ustavne tužbe.«� U tom svjetlu, učinak ukidanja rješenja o naturalizaciji upravo se i sastoji u tome da natura-lizirani hrvatski državljanin prisilno gubi hrvatsko držav-ljanstvo koje je do tada imao. Oduzimanje se prepoznaje po tome što nije riječ o prisilnom gubitku državljanstva ex lege, nego o gubitku utemeljenom na jednostranom i konkret-nom konstitutivnom aktu vla-sti koje donosi upravno tijelo koje vodi obnovljeni upravni postupak naturalizacije, izvan slučajeva prestanka državljan-stva predviđenih ZHD-om. Tu malo znači nastojanje MUP-a da taj zahvat države jezično preoblikuje i značenjski izmi-jeni tumačenjem da nije riječ o »oduzimanju državljanstva voljom države« pa da zbog toga taj zahvat izlazi izvan domaša-ja članka 9. st. 2. Ustava.

Jasno je, dakle, da takvo tu-mačenje služi MUP-u kako bi slučajeve iz predloženog član-ka 26.a st. 1. ZHD-a izvukao iz domašaja ustavne zabrane oduzimanja državljan-stva u smislu članka 9. st. 2. Ustava. Ako Hrvatski sabor prihvati predloženi članak 26.a ZHD-a, izvje-sno je da će ustavni institut zabrane oduzimanja dr-žavljanstva, zbog takve interpretativne konstrukcije članka 9. st. 2. Ustava, u osnovi postati »mrtvo slo-vo na papiru«. Tim više što je očita intencija da se predloženi članak 26.a st. 1. ZHD-a, bude li prihva-ćen u Hrvatskom saboru, primijeni na sve slučajeve naturalizacije od 1992. do danas koji se pod njega mogu podvesti.

4.3. NEPRIHVATLJIVO ODSTUPANJE OD OPĆIH PRAVILA ZUP-a

U obrazloženju uz članak 15. P. Z.-a 554/2019, odnosno uz predloženi članak 26.a st. 1. ZHD-a, na-vedeno je i sljedeće: »Odredba stavka 1. članka 26a imajući u vidu specifičnost ovog upravnog područ-ja, propisuje postupovne radnje sukladno načelu lex specialis derogat legi generali, temeljem ovlaštenja iz članka 3. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, ….«�

Riječ je o tome da predloženi članak 26.a st. 1. ZHD-a odstupa od razloga i rokova za obnovu po-stupka propisanih člankom 123. Zakona o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP)�. Umjesto objektivnog roka od tri godine od dostave

rješenja stranci unutar kojega bi se mogla pokrenu-ti obnova postupka u slučajevima iz predloženog članka 26.a st. 1. ZHD-a (brak sklopljen iz koristi, lažno predstavljanje ili prijevara u upravnom po-stupku stjecanja državljanstva), predloženom se odredbom omogućava ukidanje rješenja o natu-ralizaciji u obnovljenom postupku u svako doba. Takvo je odstupanje nedopustivo jer za njega nema ni objektivnog ni racionalnog opravdanja. Takvo ekstremno rješenje sukobljava se s osnovnim za-

htjevima koji se postavljaju pred državu u slučajevima oduzima-nja državljanstva zbog njegova prethodnog prijevarnog stjecanja.

Naime, sve države, pa tako i Hrvatska, dužne su respektirati preporuku Vijeća Europe No. R (99)18 od 15. rujna 1999.29, koja ide za tim da država ne bi treba-la nužno oduzimati državljan-stvo osobama koje su ga stekle prijevarnim ponašanjem, lažnim informacijama ili prikrivanjem bilo koje relevantne činjenice. »U tom smislu, treba uzeti u obzir ozbiljnost činjenica, kao i druge relevantne okolnosti, kao što je stvarna i djelotvorna veza (genu-ine and effective link) tih osoba s dotičnom državom«. S tom je ve-zom usko povezan i koncept legi-timnih očekivanja.

Države EU dužne su respekti-rati i relevantnu praksu Suda EU u Luxembourgu. Sud je u pred-metu Rottman (2010.)30 jasno utvr-dio sljedeća načela koja su države članice dužne poštovati prilikom ukidanja akta o naturalizaciji, a u središtu kojih je načelo proporci-onalnosti (razmjernosti):

»55. U takvom slučaju, međutim, nacionalni sud dužan je provjeriti poštuje li dotična odluka o ukidanju u glavnom postupku načelo proporcional-nosti u pogledu posljedica koje ona ima za položaj dotične osobe u svjetlu prava Europske unije, a do-datno, prema potrebi, i ispitivanje proporcionalno-sti odluke u svjetlu nacionalnog prava.

56. Uzimajući u obzir značaj koji primarno pravo pridaje statusu građanina Unije, prilikom ispitiva-nja odluke kojom se ukinula naturalizacija nužno je, prema tome, uzeti u obzir posljedice koje odluka donosi za dotičnu osobu i, ako je relevantno, za čla-nove njegove obitelji s obzirom na gubitak prava koja uživaju svi građani Unije. U tom pogledu potrebno je posebno utvrditi je li taj gubitak (državljanstva) opravdan u odnosu na težinu djela koje je počinila ta osoba, na protek vremena između odluke o natu-

29 Recommendation R (99)18 of the Committee of Ministers to member States on the avoidance and reduction of statelessness, adopted by the Committee of Ministers on 15 September 1999 at the 679th meeting of the Ministers’ Deputies, točka II.C.c.

30 Sud EU, predmet C-135/08, Janko Rottman vs. Freistaat Bayern, presuda velikog vijeća od 2. ožujka 2010., §§ 55. i 56., European Court Reports 2010 I-01449.

Ukidanje i poništavanje aktaonaturalizacijiupraksiimaju učinke oduzimanja državljanstva (neovisno o različitim načinima na koje se to oduzimanje reflektira nasudbinupojedinca,ovisnootomedjelujeliexnunciliextunc),adajesveostalosamodrukčijainterpretacijatečinjeniceizperspektivedržave.Prematome,»iexnunciextuncpostupciimajusesmatratioduzimanjem državljanstva«

17br.6567•25.3.2019.

ralizaciji i odluke o njezinom ukidanju te je li mo-guće da ta osoba vrati svoju izvorno državljanstvo.«

Prema tome, više je pravnih zahtjeva koji se mo-raju poštovati u procjeni opravdanosti oduzimanja državljanstva u slučajevima njegova prethodnog prijevarnog stjecanja tijekom naturalizacijskog po-stupka, a koja su eksplicitno utvrđena u navedenoj presudi Suda EU31. Jedan je od elemenata sudskog testa proporcionalnosti i duljina vremena tijekom kojega je osoba imala državljanstvo, odnosno vre-mena tijekom kojega su tu osobu državne vlasti tretirale kao državljanina. U tom svjetlu, a uvaža-vajući i činjenicu da državne vlasti, i nakon što su joj oduzele državljanstvo, priznaju toj osobi status de facto državljanina sve do trenutka ukidanja akta o naturalizaciji, nema ustavnopravnog opravdanja za propisivanje da se postupak »ukidanja rješenja o naturalizaciji« (čitaj: oduzimanja državljanstva) može pokrenuti u svako doba. U takvu je zakonsku odredbu ugrađen ustavnopravno neprihvatljiv stu-panj nerazmjernosti u odnosu na cilj koji bi se njo-me trebao postići, pa se ona već s tog aspekta mora ocijeniti a priori arbitrarnom.

4.4. TEMELJNI NEDOSTATAK PREDLOŽENOG ČLANKA 26.a ST. 1. ZHD-aIz prethodnih utvrđenja proizlazi daljnji, temeljni nedostatak predloženog članka 26.a st. 1. ZHD-a. Naime, pravni standardi europskog javnog poret-ka zabranjuju da bilo koja osoba bude prisilno li-šena državljanstva bez pravomoćne sudske odluke kojom bi se u sudskom postupku, u kojem bi bila poštovana temeljna prava pojedinca na pravično su-đenje, nesporno dokazalo da je osoba doista stekla državljanstvo prijevarom po nekoj od osnova propi-sanih nacionalnim zakonom, sve uz provedbu testa proporcionalnosti u već opisanom smislu. Precizni-je, zahtijeva se sljedeće:

1. sudski nadzor, to jest pristup neovisnom sud-cu koji dovodi do obrazložene sudske odluke

2. postupanje s osobom kao s državljaninom tije-kom provedbe sudskog nadzora i

3. izvršenje sudske odluke tek nakon što budu iscrpljena sva djelotvorna sredstva pravne zaštite32.

Predloženi članak 26.a ZHD-a ne zadovoljava nijedan od prethodno obrazloženih zahtjeva inhe-rentnih pravnom poretku utemeljenom na vladavi-ni prava.

5. noRmaTivna anaLiZa PRedLoŽenog ČLanKa 26.a ST. 2. ZHd-aIako odredba predloženog članka 26.a st. 2. ZHD-a u P. Z.-u 554/2019 nije obrazložena, uspijeva se za-ključiti da se ta odredba ne odnosi na ponašanje stranca, podnositelja zahtjeva, u samom upravnom postupku u kojem se odlučivalo o njegovu primit-ku u hrvatsko državljanstvo, kao što je u slučaju iz stavka 1. članka 26.a ZHD-a. Drugim riječima, pred-loženi stavak 2. ne odnosi se ni na kakav oblik prije-varnog stjecanja državljanstva u naturalizacijskom postupku u već opisanom smislu, iako struktura

31 Podrobnije Bauböck i Paskalev, op. cit. (bilj. 13), str. 21-22, 28-29.

32 De Groot i Wautelet, Reflections on Quasi-Loss of Nationality (bilj. 24), str. 27.

predloženog članka 26.a ZHD-a, kao i obrazlože-nje uz članak 15. P. Z.-a 554/2019, mogu zavarati33. Ovdje je riječ o počinjenju kaznenog djela od stra-ne naturaliziranog državljanina zbog kojega država smatra cijeli naturalizacijski slučaj kao inicijalno »ne-stjecanje« državljanstva.

5.1. ODUZIMANJE DRŽAVLJANSTVA KAO AKCESORNA KAZNENA SANKCIJA U predloženom članku 26. st. 2. ZHD-a riječ je o ne-upravnom slučaju, tj. o pravomoćnoj sudskoj pre-sudi za kazneno djelo, za koju se sada predlaže da bude osnova i za oduzimanje hrvatskog državljan-stva takvom naturaliziranom osuđeniku (ali ne i osuđeniku koji je hrvatski državljanin po-drijetlom - sic!), i to s učincima ex tunc (sic!).

Ovdje je oduzimanje držav-ljanstva, dakle, akcesorna ka-znena sankcija koja proizlazi iz sudske kaznene osude, a koju bi bilo ovlašteno, po slovu predlo-ženog članka 26.a st. 2. ZHD-a, izricati tijelo državne uprave u obnovljenom upravnom postup-ku naturalizacije. Takvo oduzi-manje državljanstva nema nika-kve veze s već opisanom svrhom oduzimanja državljanstva u okviru upravnog (državljan-skog) prava. Tim više što je osno-vano pretpostaviti da je tijekom naturalizacijskog postupka, u kojem je stranac, podnositelj za-htjeva, bio primljen u hrvatsko državljanstvo, bilo nedvojbeno utvrđeno da ima »čist kazneni dosje« jer bi u protivnom njegov zahtjev bio odbijen34.

5.2. SVRHA PREDLOŽENOG ČLANKA 26.a ST. 2. ZHD-aČini se da je svrha predloženog članka 26.a st. 2. ZHD-a raskinuti državljanske veze s naturalizi-ranim hrvatskim državljanima za koje se pravo-moćnom sudskom odlukom utvrdi da su počinili kaznena djela protiv Republike Hrvatske, odnosno kaznena djela protiv čovječnosti i ljudskog dosto-janstva, kad god da se to dogodilo ili se dogodi.

Kao što je već rečeno, tu nije riječ o pravno ne-

33 »Dakle, imajući u vidu ponašanja osobe koja je stekla hrvatsko državljanstvo prirođenjem, stavkom 1. predloženog članka 26a propisuje se ukidanje rješenja s pravnim učincima koji djeluju unaprijed ex nunc, dakle od izvršnosti rješenja o ukidanju, a stavkom 2. toga članka, poništenje rješenja, s pravnim učincima ex tunc, odnosno s retroaktivnim djelovanjem.«, P. Z. 554/2019, str. 11.

34 Pretpostavka se temelji na zdravorazumskom zaključku da se stranku, podnositelja zahtjeva, ne može teretiti da je u naturalizacijskom postupku prevario državu tako da je prijevarno prikrio činjenicu da je pravomoćno osuđen za kazneno djelo protiv Republike Hrvatske ili za ratni zločin.

valjanom (prijevarnom) stjecanju državljanstva tije-kom naturalizacijskog postupka jer je u vrijeme pri-mitka u hrvatsko državljanstvo stranac imao »čist kazneni dosje«.

U takvoj situaciji, hrvatskoj ustavnoj državi nije dopušteno eksternalizirati probleme s lojalnošću vlastitih državljana ili svoje sigurnosne rizike tako što će svakom pojedinom državljaninu koji bude sudski osuđen za, primjerice, ratni zločin ili tero-rizam - oduzeti državljanstvo35. Ako se pri tome takvo oduzimanje državljanstva predviđa samo za naturalizirane hrvatske državljane, onda je to do-datno kršenje ustavne zabrane oduzimanja držav-

ljanstva u smislu članka 9. st. 2. u svezi s člankom 14. Ustava.

5.3. POSLJEDICE MOŽEBITNOG PRIHVAĆANJA PREDLOŽENOG ČLANKA 26.a ST. 2. ZHD-aPrihvati li Hrvatski sabor pred-loženi članak 26.a st. 2. ZHD-a, širom se otvaraju vrata da zako-nodavac »pod kapu« tzv. admi-nistrativne mjere poništavanja rješenja o naturalizaciji počne sukcesivno podvoditi i druge skupine naturaliziranih hrvat-skih državljana koji su osuđeni za počinjenje nekih drugih ka-znenih djela. Dovoljno bi bilo da pravomoćna sudska presuda za ta kaznena djela u ZHD-u bude određena kao pretpostavka koja dovodi do poništavanja rješenja o naturalizaciji, sve navodno bez »volje države« da se tim dr-žavljanima oduzme državljan-stvo (sic!).

Otvoreno izražavamo sum-nju u sukladnost članka 26.a st.

2. ZHD-a s nizom jamstava koja pojedincu pruža hrvatski Ustav.

6. ZaKLJUČaKNapisali smo ovaj članak s punom pravnom svi-ješću o ozbiljnosti problema s kojima se Hrvatska danas susreće zbog bezuvjetne i blanketne zabra-ne oduzimanja hrvatskog državljanstva, propisa-ne člankom 9. st. 2. Ustava. Međutim, sve dok je ta ustavna zabrana na snazi, zakonsko noveliranje državljanskog prava na način koji u osnovi znači zaobilaženje te ustavne zabrane, ma koliko to bilo ocijenjeno nužnim, nije put kojim smije ići demo-kratska država kojoj je vladavina prava jedna od najviših ustavnih vrednota i temelj za tumačenje samog Ustava.

Zaključno, izvjesno je da će primjena predlo-ženog članka 26.a ZHD-a, bude li prihvaćen u Hr-vatskom saboru, osnovano producirati - za državu unaprijed izgubljene - sudske sporove na upravnim sudovima, Ustavnom sudu, a u konačnici i na oba-ma europskim sudovima.

35 Podrobnije Bauböck i Paskalev, op. cit. (bilj. 13), str. 13-15.

Prihvati li Hrvatski sabor predloženičlanak26.ast.2.ZHD-a,širomseotvarajuvratadazakonodavac»podkapu« tzv. administrativne mjere poništavanja rješenja o naturalizacijipočnesukcesivnopodvoditi i druge skupine naturaliziranih hrvatskih državljana koji su osuđeni za počinjenje nekih drugih kaznenih djela