tankonyvtar.hu · Web vieword: ordonnances (a Nemzetközi Bíróság végzése) mes. cons.: mesures conservatoires (a Nemzetközi Bíróság döntése ideiglenes intézkedések tárgyában)

Nemzetközi közjogKovács, Péter

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Nemzetközi közjogKovács, Péter

Publication date 2011-03-31Szerzői jog © 2011-03-31 Péter, Kovács

Kivonat

A tankönyv bemutatja a nemzetközi jog alapkérdéseit, a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát és az ebben a tárgyban született ré-gebbi és újabb alkotmánybírósági határozatokat.


Tartalom1. A leggyakrabban használt rövidítések .............................................................................................. 1Előszó ................................................................................................................................................... 2Előszó a 2. kiadáshoz ........................................................................................................................... 32. ELSŐ RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG ALAPJA ÉS TÖRTÉNETE .............................................. 4

1. I.. FEJEZET – A nemzetközi jog története ............................................................................. 41.1. 1. Az ókor nemzetközi joga ....................................................................................... 41.2. 2. A középkor nemzetközi joga .................................................................................. 81.3. 3. Az újkor nemzetközi joga .................................................................................... 111.4. 4. A modern kor nemzetközi joga ............................................................................ 151.5. 5. A nemzetközi jog tudományának története .......................................................... 19

2. II. FEJEZET – A nemzetközi jog jogi természete és sajatossagai ........................................ 222.1. 1. Jog-e a nemzetközi jog? ...................................................................................... 232.2. 2. Miért kötelező a nemzetközi jog? ........................................................................ 252.3. 3. Milyen kapcsolatban áll egymással a nemzetközi jog és a belső jog? ................ 272.4. 4. A nemzetközi jog és a magyar jogrend ................................................................ 30

2.4.1. Az 1949. évi XX. törvény és módosításai, illetve alkotmánybírósági értelmezése ................................................................................................................................ 302.4.2. A 2011-ben elfogadott Alaptörvény a nemzetközi szerződések és a nemzetközi jog jogrendszerbeli helyzetéről ................................................................................... 36

2.5. 5. A nemzetközi jog funkciója, jellemzői és tanulmányozásának értelme .............. 372.6. 6. Közjogi és magánjogi jellemzők és technikák a nemzetközi jogban .................. 39

3. MÁSODIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG FORRÁSAI ........................................................... 411. III. FEJEZET – A nemzetközi szerződések joga .................................................................. 41

1.1. 1. A nemzetközi jog jogforrási rendszere ................................................................ 411.2. 2. A nemzetközi szerződések definíciója és tipológiája .......................................... 421.3. 3. A nemzetközi szerződések megkötése ................................................................. 451.4. 4. A fenntartások ...................................................................................................... 541.5. 5. A nemzetközi szerződések és az érvénytelenség ................................................. 561.6. 6. A nemzetközi szerződések értelmezése ............................................................... 631.7. 7. A nemzetközi szerződések hatálya, végrehajtásuk biztosítékai és a normakonfliktus ......................................................................................................................................... 67

1.7.1. A szerződések végrehajtásának biztosítékai ................................................ 701.7.2. A szerződések végrehajtása és a normakonfliktus ...................................... 70

1.8. 8. A szerződések módosítása, kiegészítése, felfüggesztése ..................................... 731.8.1. A szerződések módosítása, kiegészítése ...................................................... 731.8.2. A szerződések felfüggesztése ...................................................................... 74

1.9. 9. A szerződések megszűnése .................................................................................. 741.9.1. A szerződésekben való államutódlás ........................................................... 76

2. IV. FEJEZET – A nem szerződéses jogforrások és az értelmezés segédeszközei ................ 762.1. A NEM SZERZŐDÉSES JOGFORRÁSOK ........................................................... 76

2.1.1. 1. A szokásjog ............................................................................................. 772.1.2. 2. A civilizált nemzetek által elismert általános jogelvek ........................... 832.1.3. 3. Az államok egyoldalú jogi aktusai mint jogforrások .............................. 842.1.4. 4. A nemzetközi szervezetek határozatai és minősítésük jogforrástani szempontból ................................................................................................................................ 852.1.5. 5. A méltányosság mint jogforrás ................................................................ 88

2.2. A JOGSZABÁLYOK ÉRTELMEZÉSÉNEK SEGÉDESZKÖZEI ......................... 892.2.1. 6. A bírói gyakorlat ...................................................................................... 89


Nemzetközi közjog

2.2.2. 7. A jogtudomány és szerepe a jogviták eldöntésében ................................ 912.3. AZ ABSZOLÚT DISZKRECIONÁLIS BÍRÁSKODÁS ELVI LEHETŐSÉGE ... 92

2.3.1. 8. Az ex aequo et bono alapon történő bíráskodás ...................................... 924. HARMADIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG ALANYAI .......................................................... 94

1. V. FEJEZET – Az állam mint a nemzetközi jog alanya ....................................................... 941.1. 1. Az állam fogalmi elemei ...................................................................................... 941.2. 2. A főhatalom és alávetettség a nemzetközi jognak: a keretek közötti mozgásszabadság ....................................................................................................................................... 101

1.2.1. Az állami főhatalom lényege .................................................................... 1011.2.2. A területi főhatalom .................................................................................. 1011.2.3. A személyi főhatalom ................................................................................ 1061.2.4. Az állampolgárság megszerzésének két fő jogcíme ................................. 1061.2.5. Kettős vagy többes állampolgárság .......................................................... 1071.2.6. A közfunkciós főhatalom .......................................................................... 110

1.3. 3. Az államhatár ..................................................................................................... 1111.4. 4. A területszerzés jogcímei ................................................................................... 1151.5. 5. Az államnak nem saját állami területen gyakorolt területigazgatási hatáskörei 122

1.5.1. Az egyedül és önállóan végzett területigazgatás alapesetei ...................... 1221.5.2. A kollektív igazgatás jogcímei .................................................................. 1271.5.3. Az ellenőrzött igazgatás jogcímei ............................................................. 129

1.6. 6. Az államok egymás közti kapcsolatainak nemzetközi jogi alapelvei ................ 1321.6.1. A szuverén egyenlőség elve ...................................................................... 1331.6.2. A belügyekbe való beavatkozás tilalma .................................................... 1361.6.3. Az erőszak alkalmazása tilalmának elve ................................................... 1401.6.4. A viták békés rendezésének elve ............................................................... 1411.6.5. Az államok együttműködésének elve ....................................................... 1411.6.6. A nemzetközi kötelezettségek jóhiszemű teljesítésének elve ................... 1421.6.7. A népek, nemzetek önrendelkezési joga ................................................... 142

1.7. 7. Államok keletkezése, megszűnése és az államutódlás ...................................... 1441.7.1. A szerződésekben való államutódlás ......................................................... 1471.7.2. Államutódlás az 1978-as egyezményben nem szabályozott egyéb nemzetközi jogi jogviszonyokban ................................................................................................. 1491.7.3. Államutódlás a belső jogi jogviszonyokban ............................................. 1501.7.4. Állami javakban, archívumokban és államadósságokban való államutódlás 151

1.8. 8. Államelismerés, kormányelismerés és egyéb elismerési formák ...................... 1531.8.1. Államelismerés ......................................................................................... 1531.8.2. A kormányelismerés .................................................................................. 1581.8.3. Nemzetként, felkelőként és hadviselőként elismerés ............................... 161

1.9. 9. Különleges státusok ........................................................................................... 1621.9.1. Nemzetközi igazgatás alatti területek ....................................................... 1621.9.2. Az Apostoli Szentszék és a Vatikán jogalanyiságának sajátosságai ......... 165

2. VI. FEJEZET – A nemzetközi szervezetek mint a nemzetközi jog alanyai ....................... 1662.1. 1. A szervezetek fogalma és fajtái ......................................................................... 1662.2. 2. Tagfelvétel, kilépés és kizárás ........................................................................... 1692.3. 3. A nemzetközi szervezetek struktúráinak és működésének legfontosabb kérdései 172

3. VII. FEJEZET – Az egyén a nemzetközi jogban ............................................................... 1813.1. 1. Az egyén aktív és passzív jogalanyiságának alapjai ......................................... 1813.2. 2. Az emberi jogok osztályozása ........................................................................... 181

4. AZ EMBERI JOGOK VÉDELMÉNEK NEMZETKÖZI JOGI ALAPINTÉZMÉNYEI . 1834.1. 3. Az emberi jogok védelme az Egyesült Nemzetek Szervezetében ..................... 1834.2. 4. Az emberi jogok védelme az Európa Tanácsban ............................................... 1884.3. 5. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet az emberi jogokért ........ 191


Nemzetközi közjog

4.4. 6. Az Európai Unió Alapjogi Chartája ................................................................... 1914.5. 7. Egyéb emberi jogvédelmi mechanizmusok ....................................................... 192

5. KÜLÖNLEGES JOGOK SAJÁTOS HELYZETBEN LEVŐ EGYÉNEK ÉS CSOPORTOK SZÁMÁRA ............................................................................................................................ 193

5.1. 8. Kisebbségvédelem ............................................................................................. 1935.2. 9. Menekültek és hontalanok ................................................................................. 2015.3. 10. Különleges jogok a munka világában ............................................................. 2045.4. 11. Az egyén nemzetközi jogi felelőssége a nemzetközi bűncselekményekért ..... 205

6. VIII. FEJEZET – A nemzetközi jog egyéb alanyai ............................................................ 2176.1. 1. Társaságok ......................................................................................................... 2176.2. 2. A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága ............................................................ 2176.3. 3. Lovagrendek ...................................................................................................... 2186.4. 4. A nemzeti, etnikai, vallási kisebbség ................................................................. 2186.5. 5. A nép és a nemzet .............................................................................................. 2186.6. 6. Az emberiség jogalanyisága .............................................................................. 220

5. NEGYEDIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI KAPCSOLATOK ALAPINTÉZMÉNYEI ................ 2221. IX. FEJEZET – A diplomáciai és konzuli kapcsolatok joga .............................................. 222

1.1. 1. A diplomáciai kapcsolatok eredete és az államok érdekeltsége ........................ 2221.2. 2. A diplomaták kiválasztása és kinevezése .......................................................... 2241.3. 3. Az agrément: a kiszemelt misszióvezető előzetes jóváhagyatása a fogadó állammal ....................................................................................................................................... 2261.4. 4. A megbízólevél átadása, annak joghatásai és protokolláris ceremóniája .......... 230

1.4.1. Megbízólevél-átadás Párizsban ................................................................. 2321.4.2. Megbízólevél-átadás Brüsszelben ............................................................. 2331.4.3. Megbízólevél átadása a Szentszéknél ....................................................... 2341.4.4. Megbízólevél-átadás Budapesten ............................................................. 2351.4.5. Az átadás egyéb szabályai ......................................................................... 236

1.5. 5. A diplomáciai képviselet funkciói ..................................................................... 2371.6. 6. A diplomáciai megbízatás megszűnése ............................................................. 2411.7. 7. A diplomáciai kiváltságok és mentességek ....................................................... 2461.8. 8. A konzuli kapcsolatok létesítése és a konzul kinevezése .................................. 2541.9. 9. A konzul feladatköre .......................................................................................... 2551.10. 10. A konzuli megbízatás megszűnése ................................................................ 2561.11. 11. A konzuli kiváltságok és mentességek ........................................................... 2571.12. 12. Egyéb diplomáciai missziók és képviseletek ................................................ 260

1.12.1. Különleges diplomáciai missziók ........................................................... 2601.12.2. Az egyetemes nemzetközi szervezetek státusa és a melléjük akkreditált képviseletek helyzete .......................................................................................... 2621.12.3. Néhány más fontosabb nemzetközi szervezet státusa és a melléjük akkreditált képviseletek helyzete .......................................................................................... 2641.12.4. Egyes különleges képviseleti megoldások .............................................. 265

2. X. FEJEZET – Az államok nemzetközi jogi felelőssége ................................................... 2672.1. 1. A nemzetközi jogi felelősség kodifikációs folyamata és alapelemei ................ 2672.2. 2. A jogellenes cselekmény betudhatósága ............................................................ 269

2.2.1. A törvényhozó cselekedeteinek betudhatósága ......................................... 2692.2.2. A végrehajtó hatalom cselekedeteinek betudhatósága .............................. 2692.2.3. A bírói hatalmi ág cselekedeteinek betudhatósága ................................... 2712.2.4. A betudhatóság különleges esetei ............................................................. 272

2.3. 3. Kimentés a felelősség alól ................................................................................. 2752.4. 4. A nemzetközi felelősség jogkövetkezményei .................................................... 2782.5. 5. A nemzetközi felelősség érvényesítése .............................................................. 2792.6. 6. A jogszerű tevékenységgel okozott károkért való felelősség ............................ 282


Nemzetközi közjog

3. XI. FEJEZET – A viták békés rendezése ........................................................................... 2833.1. 1. A nemzetközi jogvita és a rendezés fogalma ..................................................... 2833.2. 2. A nem bírói vitarendezési módok ...................................................................... 285

3.2.1. A nem bírói vitarendezés hagyományos, államközi módozatai ................ 2853.2.2. A nemzetközi szervezetek szerepe a nem bírói vitarendezésben .............. 288

3.3. 3. A választottbírósági vitarendezési módok ......................................................... 2893.4. 4. A Nemzetközi Bíróság és szerepe a viták békés rendezésében ......................... 293

3.4.1. Az állandó nemzetközi bíráskodás intézménye melletti érvek ................. 2933.4.2. A Nemzetközi Bíróság tagjainak megválasztása ...................................... 2943.4.3. Ad hoc bírák a Nemzetközi Bíróságon ..................................................... 2963.4.4. A Nemzetközi Bíróság joghatósága .......................................................... 2973.4.5. A Nemzetközi Bíróság előtti eljárás menete ............................................. 3003.4.6. Az ítélet meghozatala, orvoslatai és érvényesítése ................................... 3043.4.7. A tanácsadó véleményezési eljárás ........................................................... 3073.4.8. Két atipikus tanácsadó vélemény a Nemzetközi Bíróság eljárásában: tanácsadó véleménynek öltöztetett eljárások igazgatási és (2010-ig) munkajogi döntésekben 312

4. XII. FEJEZET – A kényszer alkalmazása és következményei a nemzetközi jogban ........ 3144.1. 1. Az agresszió definiálhatósága és a jelenlegi definíció jogi természete ............. 3144.2. 2. Az ENSZ hatáskörei az Alapokmány VII. fejezetének szövege szerint ............ 3174.3. 3. A nemzetközi béke és biztonság érdekében tett ENSZ-lépések a gyakorlatban 3174.4. 4. Az önvédelem mint az erőszak alkalmazásának legitim formája ...................... 3234.5. 5. Az ún. ellenséges államok klauzula ................................................................... 3254.6. 6. Az erőszak alkalmazása tilalmának elbizonytalanodása az ezredfordulón ....... 3254.7. 7. Lépések az ENSZ-reformjára: Kofi Annan főtitkár 2005. évi tervezete ........... 326

5. XIII. FEJEZET – A hadviselés során alkalmazandó nemzetközi jogi szabályok .............. 3275.1. 1. A hadijog és a humanitárius nemzetközi jog története ...................................... 3275.2. 2. A kombattáns ..................................................................................................... 3315.3. 3. A hadifogoly ...................................................................................................... 3335.4. 4. Különleges kategóriák és megkülönböztető jelzések ........................................ 3345.5. 5. A hadműveletek vezetése, a tiltott fegyverek és a tiltott célpontok ................... 3345.6. 6. A polgárháborúra vonatkozó szabályozás ......................................................... 3395.7. 7. A háborús bűncselekmények megelőzése, kivizsgálása és megtorlása ............. 3415.8. 8. A semlegesség .................................................................................................... 342

6. XIV. FEJEZET – A tengerjog ............................................................................................. 3446.1. 1. A parti állam szuverenitása és ellenőrzési jogosítványai ................................... 3456.2. 2. A parti állam kitermelési, hasznosítási jogosítványai ........................................ 3506.3. 3. A Zóna ............................................................................................................... 3566.4. 4. Tengerjogi jogviták és rendezésük .................................................................... 3576.5. 5. Egyes tengeri szorosok és tengeri csatornák különleges helyzete .................... 358

7. XV. FEJEZET – Az édesvizekre vonatkozó nemzetközi jogi szabályrendszerek alapelemei 3658. XVI. FEJEZET – A légtérre és a légi közlekedésre vonatkozó nemzetközi jogi szabályok 3749. XVII. FEJEZET – Világűrjog ............................................................................................ 37910. XVIII. FEJEZET – A környezet védelmének legfontosabb nemzetközi jogi kérdései .... 383

6. Ajánlott irodalom a téma magyar nyelven megjelent műveiből .................................................. 3891. Fontosabb honlapcímek ..................................................................................................... 392


1. fejezet - A leggyakrabban használt rövidítésekCPA: Cour Permanente d’Arbitrage–Állandó Választottbíróság

CPJI: Cour Permanente de la Justice Internationale–Állandó Nemzetközi Bíróság

CIJ: Cour Internationale de Justice–Nemzetközi Bíróság

CEDH: Cour Européenne des Droits de l’Homme–Emberi Jogok Európai Bírósága

Com. EDH: Commission Européenne des Droits de l’Homme–Emberi Jogok Európai Bizottsága

CJCE: Cour de Justice des Communautés Européennes–Európai Közösségek Bírósága

Rec: (értelemszerűen)

Recueil des arrts, avis consultatifs et ordonnances de la Cour Internationale de Justice,

Publications de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (arrts et décisions),

Recueil de la Jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes RAI: Recueil des Arbitrages Internationaux

RSA: Recueil des Sentences Arbitrales

Série A/B: Publications de la Cour Permanente de la Justice Internationale

ILM: International Legal Materials

JDI: Journal de Droit International

RGDIP: Revue Générale de Droit International Public

ord: ordonnances (a Nemzetközi Bíróság végzése)

mes. cons.: mesures conservatoires (a Nemzetközi Bíróság döntése ideiglenes intézkedések tárgyában)

ex. prél.: exceptions préliminaires (a Nemzetközi Bíróság ítélete pergátló kifogások tárgyában)

fond: a Nemzetközi Bíróság érdemi ítélete


Előszó1997-ben jelent meg az Osiris Kiadónál a francia nyelvterületen jelenleg a legsikeresebbnek tartott, Nguyen Quoc Dinh (f)–Alain Pellet–Patrick Daillier: Droit international public című tankönyv általam fordított, tömörített és a szerzők engedélyével aktualizált, valamint magyar vonatkozású részekkel kiegészített adaptációja, Nemzetközi közjog címmel. A rendszerváltozás utáni Magyarországon kiadott új nemzetközi jogi tankönyvek sorában ez egy hónapos különbséggel másodikként jelent meg, és a francia nemzetközi jogi gondolkodásmódot tükrözte.

Ez a talán pedagógiai szempontból is érdekes kísérlet beváltotta a hozzá fűzött várakozásokat, pótolta a tankönyvkiadásban a tantárgyunkat érintő, akkor már évek óta egyre kínosabb hiányt. A kiadás óta eltelt évtizedben azonban természetesen számos új nemzetközi bírósági ítélet és tanácsadó vélemény született, több jelentős új nemzetközi szerződés jött létre, és bővült a magyar Alkotmánybíróság nemzetközi jogi vonatkozású joggyakorlata is. Az államok döntöttek a Nemzetközi Büntetőbíróság felállításáról, de a következő évtized számára valószínűleg azok az intézményi változások lesznek a legjelentősebbek, amelyek „humanitárius intervenció” vagy éppen „preventív önvédelem” címén, a nemzetközi terrorizmus elleni harc szükségleteire hivatkozva a szemünk előtt formálódnak, érezhetően a második világháború utáni nemzetközi jogi koordináta-rendszer újragondolását igényelve, egyszersmind az Egyesült Nemzetek Szervezetét a régóta halogatott reformok kidolgozásának felgyorsítására ösztönözve.

Az Osiris Kiadó ösztönzését és több nagyra becsült kollégám bátorítását is magam mögött tudva döntöttem úgy, hogy az előbb-utóbb minden tankönyvet elérő, elkerülhetetlen aktualizálás immár egy önálló, saját tankönyv megírásával valósuljon meg. Lényegében megtartottam azonban a Nguyen Quoc Dinh-tankönyv által is használt, a hagyományos magyar megközelítéstől tulajdonképpen eltérő francia eredetű szerkezetet, és a nemzetközi bírósági ítéletek és tanácsadó vélemények is ahhoz hasonlóan, alapvetően mondatonkénti idézetek formájában kerültek beépítésre. Az egyes fejezetek kidolgozása során igyekeztem figyelembe venni mindazokat a szerkesztést és a tartalmat is érintő kritikai megjegyzéseket, amelyeket az elmúlt években a Miskolci Egyetem és a Pázmány Péter Katolikus Egyetem joghallgatóitól kaptam. A többi tankönyvtől eltérően beiktatott, viszonylag nagy mennyiségű térkép remélhetően segíti az egyes ügyek és problémák jobb megértését, a magyar történelem ismert eseményeire történő hivatkozások pedig a továbbgondolkodásra kívánnak ösztönözni, bizonyítva és emlékeztetve arra, hogy mennyire összekapcsolódott történelmünk számos eseménye a nemzetközi folyamatokkal, konkrét nemzetközi jogi problémákkal. Igyekeztem emellett írásban is átadni azokat a gyakorlati ismereteket, amelyek a steril elméleti tételeket árnyalják.

Hálás vagyok Kussbach Erich nagykövetnek, a PPKE c. egyetemi tanáraként is tanító kollégámnak, hogy elfogadta a lektori felkérést, és aprólékos megjegyzéseivel segített abban, hogy e tankönyv minél pontosabb és használhatóbb legyen. Köszönettel tartozom Gábor Lucának a gondos szerkesztésért. Ezúton is köszönöm a Miskolci Egyetemen velem együtt tanító fiatal kollégáimnak, Garamvölgyi Orsolyának, Kirs Eszternek és Raisz Anikónak, hogy a szöveg gondozásában részt vettek, és a nyelvhelyességi, stilisztikai és gépelési hibákat javították.

Köszönöm továbbá Bányász Rezsőnek, Bratinka Józsefnek, Breuer Klárának, Jeszenszky Gézának, Szávai Jánosnak és Trócsányi Lászlónak, hogy a diplomáciai kapcsolatokról készített fejezet elkészítéséhez nagyköveti emlékeik leírásával hozzájárultak.

Miskolc és Budapest, 2006. június havában

A szerző


Előszó a 2. kiadáshozA 2006-ban megjelent tankönyv eredetileg a Pázmány Péter Katolikus Egyetem és a Miskolci Egyetem joghallgatói számára íródott, időközben azonban bevezették a Debreceni Tudományegyetemen folyó jogászképzésbe, majd egykori alma materem, a Szegedi Tudományegyetem is megtisztelt ezzel. A tankönyv kinyomtatott példányainak az egyetemi könyvesboltokban való elfogyását észlelve döntött úgy az Osiris Kiadó, hogy itt az ideje a 2., átdolgozott és bővített kiadás elkészítésének. Az 1. kiadást alapul véve, az abban minden gondos átnézés ellenére bennmaradt, utóbb felfedezett hibákat javítva, az elmúlt öt év nemzetközi jogi, diplomáciai jogi fejleményeit, a nemzetközi bírósági joggyakorlat újabb fontos elemeit abba beledolgozva készült el az új változat, amely figyelemmel van a 2011-ben elfogadott új alkotmányszövegnek a nemzetközi jogot érintő cikkeire, nem hagyva azonban feledésbe merülni az Alkotmánybíróság joggyakorlatának a nemzetközi joghoz kötődő elemeit sem.

A 2. kiadás tekintetében is hálásan fogadom a kritikai, illetve szövegjavító megjegyzéseket, ötleteket, kiegészítési javaslatokat, egy majdani, már jelentősebben átdolgozott kiadásra készülve.

Budapest, 2011. július havában

A szerző


2. fejezet - ELSŐ RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG ALAPJA ÉS TÖRTÉNETE1. I.. FEJEZET – A nemzetközi jog története1.1. 1. Az ókor nemzetközi joga1. A jelen tankönyv tárgya, a nemzetközi jog, egyidős az államisággal és a joggal. Ahogyan a jog megjelenésének a pontos dátuma nehezen határozható meg, hiszen az írás megjelenése előtti korszakokban a bizonyítás értelemszerűen lehetetlen, legfeljebb a természeti népek szokásaiból és gyakorlatából lehet analógia alapján bizonyos következtetéseket levonni; tárgyunk tekintetében is csupán annyi bizonyos, hogy évezredekre visszamenően lehet számolni a modern nemzetközi jog előképeivel. Ezek a vadászmezők elhatárolásával, megjelölésével kezdődhettek, amelyekből utóbb az államhatár emelkedett ki, a törzsek közötti kontaktusokkal, amelyek a követségi jogot előlegezték meg, és szükségképpen meg kellett jelennie az ígéretnek, kötelezettségvállalásnak, amiből a szerződés formálódott ki. Valószínűleg megjelent bizonyos törzsek között az őket közösen fenyegető egyéb törzsekkel szembeni szövetkezés, segítségnyújtás is.

2. Az írásos formában dokumentálható nemzetközi jog is több ezer éves: ismereteink szerint a párizsi Louvre-ban őrzik az első nemzetközi jogi dokumentumokat, Az írás kezdetei című kiállítási tárlóban. Itt az emberi civilizációnak a Tigris és az Eufrátesz vidékéhez, az ókori Mezopotámiához kapcsolódó emlékeiről van szó: Kr. e. 2400–2600 körül (egyesek 3000 körülire teszik a keletkezés időpontját) Uruk és Lagas városok között tisztázták a határokat, és egy kettétört velős csontra emlékeztető, ékírásos cserépszög (az ilyeneket ünnepélyesen földbe helyezték és templomot építettek köré) mellett a határvitát elmesélő, cukorsüvegforma feljegyzés, azaz egy ősi diplomáciai jegyzőkönyv is fennmaradt. Ráadásul a XIX. században megfejtett szövegből kiderül, hogy egy régebbi határmegállapító szerződés megújításáról, a határok újbóli kijelöléséről volt szó. A szövegben a szankció is megjelenik, legalábbis abban a formában, hogy a bosszúálló istenek pusztító haragjával fenyegetik azt, aki megszegi a megállapodást.

3. A Kr. e. 2404–2375 közöttiként azonosított megfejtett ékírásos szöveg szerint „ekkor Entemena, Lagas hercege és Lugal-Kinisedudu, Uruk hercege szövetséget kötött”. A jegyzőkönyv utal arra, hogy három nemzedékkel korábban volt egy szövetségi szerződés, és árokkal választották el a területeket, ezt azonban az urukiak megsértet-

ték. Entemena újra kiásatta az árkot, és az ezt megsértőkre az istenek átkát kérték. „Enlil, a király, az istenek apja, megvonta a határt (...) Meszalim, Kis ura mérőkötéllel kimérte és oszlopot emelt oda.”

4. Elámi nyelven, de akkád írásjelekkel készült a szintén a Louvre-ban őrzött szövetségi szerződés a mezopotámiai Agade és Avan városok között (Kr. e. 2254–2218 között), amelyben Avan királya hűséget esküdve kimondja, hogy „Narám-Szín barátja az én barátom, Narám-Szín ellensége az én ellenségem”.

5. Manitusu akkád király (Kr. e. 2270 körül készíttetett) obeliszkjének tanúsága szerint ismerték a mezopotámiai népek az adásvételt mint az államterület békés gyarapításának intézményét.

6. Egyiptom és a mai Törökország területén élt hettita nép állama gyakran keveredett konfliktusba egymással. A nagyjából döntetlenre végződött kadesi csatát követően azonban szövetségi és békeszerződést kötött II. Ramszesz és III. Hattusilis (Kr. e. 1269-ben, de egyes szerzők ezt 1259-re, 1283-ra vagy 1296-re teszik.). A szerződést követek segítségével kötötték, egy ezüsttáblára vésve (ami azóta eltűnt), viszont számos hiteles másolatot készítettek róla, amelyet a hettita birodalom különböző pontjain működő levéltárakban helyeztek el (ma az ankarai és a berlini régészeti múzeumban találhatóak példányaik), az egyiptomiak pedig a karnaki Ramesszeum egyik falára véstek. A karnaki szöveg jóval terjedelmesebb, nemcsak a hieroglifikus írásmód miatt, hanem azért is, mert hosszasan elmeséli az előzményeket, egyes hűbéresek átcsábítását és a kadesi csatát. A szerződés érdemi tartalma azonban nagyjából azonos a hettita és az egyiptomi változatban: együttműködés, meg nem támadás, kölcsönös katonai segítségnyújtás, az uralkodójának járó hűséget megtagadó, átmenekülő alattvalók be nem fogadása, a hűbéresi viszonyban levő fejedelemségekre kiterjedő érdekszférák tiszteletben


ELSŐ RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG ALAPJA ÉS TÖRTÉNETE

tartása. Mivel a megállapodást küldöttek készítették, a két uralkodó megerősítette. A ma ratifikációnak nevezett intézmény külső formáját is részletesen leírja a szöveg: Ramszesz isteni mivoltára utaló nevet használ, Hattusilis saját királyi nevében ratifikálja a megállapodást, de felesége, Puduhepa is megerősíti, talán papnői múltja miatt mintegy hettita oldalról is isteni erővel felruházva a megállapodás kötelező voltát.

7. Ez a megállapodás hosszú időre stabilizálta a hettita-egyiptomi kapcsolatokat, aminek következtében sokasodtak közöttük a békés érintkezés intézményei: „diplomáciai úton” tájékoztatták egymást Asszíriával, Babilonnal kapcsolatos lépéseikről, jegyzékeket küldözgettek egymásnak kisebb-nagyobb ügyekben, dinasztikus házasságok jöttek létre, maga Ramszesz is feleségül kapta Hattusilis egyik leányát.

8. A közel- és közép-keleti térség egymással vetélkedő népei (az egyiptomiak, hettiták, asszírok, babilóniaiak és zsidók) az El-Amarnában és Bogazköyben felfedezett ékírásos táblácskákat raktározó diplomáciai archívumok tanúsága szerint tisztában voltak az irattározás jelentőségével, használtak írásos kapcsolataikban olyan közvetítő nyelveket, például az arámit, amelyet mindannyian értettek. Ismerték a követek mentességének intézményét, vannak utalások a protokoll szabályaira (ajándékozás), a megbízólevél és az útlevél intézményére, sőt a ma vízumként ismert be- és átutazási engedély megtagadásáról is tudunk. (Így például fennmaradt II. Kadasman-Enlil asszír uralkodónak Hattusilishez címzett értesítése, hogy nem engedi áthaladni a Ramszeszhez küldött követeit.) A korabeli utasokat számos veszély fenyegette, és alattvalóikat ért sérelem esetében az uralkodók nem voltak restek tiltakozni és elégtételt kérni, azaz éltek a ma diplomáciai védelemnek nevezett eszközrendszerrel. Valószínűleg a hettita udvar leletei között talált Kr. e. XIX. századi agyagtáblácskák az első bizonyítékok a választottbíróság intézményének ismeretére.

9. A térség államalakulatai szerződéseket is kötöttek, ezek javarészt szövetségi, alávetési, illetve békeszerződések voltak. A nagyobb birodalmak a szomszédságukban levő kis városfejedelemségek hálózatát tudták magukhoz kapcsolni, s gyakran az ő képviseletükben is eljártak: a későbbi korokban ezt protektorátusnak hívták. Egy-egy szuverén átcsábítása egy másik birodalomhoz casus bellit, háborús okot is jelenthetett. A Louvre-ban őrzik azokat a Kr. e. XIV századból származó, katonai segítségnyújtás iránti folyamodványokat, amelyekben Rib-Addi, Büblos uralkodója katonai segítséget kér III. Amenhotep fáraótól, vagy amelyikben a palesztinai Suvardata tájékoztat arról, hogy visszaverte az apirukat, de azért katonai segítséget is kér. Biridiya megiddói herceg például azért panaszkodott, hogy a közmunkákban szomszédai nem segítik.

10. Az államhatárok pontos kijelölése és láthatóvá tétele igen fontos volt. Rendszerint díszesen faragott sztéléket, oszlopokat használtak erre a célra. Babilonban a kudurrunak nevezett jelölőköveknek egy bizonyos fajtáját államhatár megjelölésére használták, szerényebb kivitelű és más szövegű változatát pedig a mezőgazdasági ingatlantulajdonok számára készítették. Hammurapi törvénykönyve alapvetően a babiloni állam büntetőjogi és civiljogi szabályait tartalmazza, van azonban benne néhány olyan utalás, amelyet a menedékjog vagy (a fordítástól függően) esetleg a protektorátusi kapcsolatrendszer ismeretével lehet azonosítani.

11. Asszíria hadviselési módszere az akkoriban szokásosnál is sokkal kegyetlenebb volt. Nem volt ritka a hadifoglyok tömeges megcsonkítása, megvakítása: ezt a szomszéd államok jogsértésnek tekintették. Az asszírok alávetési szerződések és trónutódlási szerződések megkötésére bírtak rá több szomszéd államot. A szerződési szövegek hitelesítésére a vésett uralkodói pecsét intézményét használták. Ok is éltek a követküldés intézményével. Tisztában voltak azzal is, hogy a diplomáciai küldött egyik feladata a fogadó ország megismerése, és fennmaradt Kr. e. VIII. századból egy asszír küldött jelentése a szomszédos ország, Urartu belső viszonyairól. A túszok állítását szerződési biztosítékként kezelték.

12. Babilon és Asszíria bukása után Perzsia emelkedett regionális hatalommá: a szokásos követküldési gyakorlat mellett a perzsák a meghódított területeknek, illetve egyes vallásoknak készek voltak önkormányzatot biztosítani (lásd például III. Artabanosz perzsa király dekrétumát Szúza városa javára). Ismerték a konzuli bíráskodást is, és a környező népekkel ők is könnyen érthető nyelvet használtak diplomáciai nyelvként: az arámit és az akkádot. Rendszeres futárszolgálattal biztosították a birodalom egységét és a kapcsolattartást diplomáciai küldötteikkel: fennmaradt ebből a korból a diplomáciai levelezést tartalmazó futárzsák is. Perzsia hatalmi pozíciója révén egyenlőként tárgyalhatott és köthetett szerződést a kor egyes nagy birodalmaival: így például Róma is egyenrangúként kezelte a birodalmat szerződéskötéseiben.

13. Az Ótestamentumban megtaláljuk Izrael határainak olyan pontosságú kijelölését (Mózes IV34), amely a modern szerződésekre emlékeztet, részletesen leírva azokat az egyértelműen felismerhető természeti jellemzőket (hegyek, csúcsok, patakok, tavak), amelyek révén a határ bármikor rekonstruálható. A zsidó államok is ismerték a követküldés és -fogadás intézményét, a követek mentességét, a szerződésekben vállalt kötelezettségek betartásának elvét. Az ókori zsidó államalakulatok nemzetközi jogi kapcsolataiban visszatérően felismerhető a hol három, hol hat menedékváros által biztosított asylum intézménye (Mózes IV32, \(4,19,23, Józsué 20,2-9),



megjelennek azok a gondolatok, amelyeket utóbb az emberi jogok előképeinek neveztek, így a zsidók közé befogadottak gyermekeinek egyenlősége (Ezékiel 47), vagy hogy a rabnői sorból szabad polgár által feleségül vett asszony még válás esetén is megtartja szabad státusát (Mózes V,4). Több utalás van a hadviselés során alkalmazandó szabályokra, a fosztogatás tilalmára, a hadikövet intézményére, asszonyok, gyermekek kíméletére (Mózes IV,31, \(20, Eszter 9, Józsué 6,7,11). A hadviselés korlátait illetően azonban jelentős különbség volt aközött, hogy az ígéret földjén folyik-e a háború, vagy azon kívül. E korlátok döntően az utóbbi esetre vonatkoztak. Egyiptomhoz és Babilonhoz fűződő kapcsolataikban hol a függetlenség, hol az alávetettség érvényesült.

14. A nagy birodalmak, kevésbé kötődnek a nemzetközi joghoz. A nemzetközi jogra emlékeztető elemek inkább belső jogszabályokban vagy irodalmi művekben maradtak ránk. Az ókori India – számos sikeres háború után – eljutott a háborúindítás jogáról való lemondáshoz, ahogyan ezt Asóka császár oszlopain és girnari sziklaediktumain (kb. Kr. e. 258) olvashatjuk. Csandragupta császár (Kr. e. 345-300) kancellárja, Csanakja készített a koronahercegeknek egy uralkodásra felkészítő tankönyvet (ez volt az Arthasastra), s ebben visszatérő utalások vannak a mások fegyveres konfliktusaiban való semlegesség intézményének értelmére és feltételeire. Elkülönítette a hadüzenetet és a tényleges hadviselést, nagyvonalú bevándorlási politikát szorgalmazott, bevallottan az „agyelszívásra” törekedve, amit az ország gazdagodása és a szomszédok gyengítése miatt tartott hasznosnak. Különbséget tett a másik állam területe egy részének katonai megszerzése és teljes beolvasztása, valamint a békés területszerzés különböző, ingyenes és visszterhes formái között. Hangsúlyozta, hogy az uralkodók közötti megállapodás érvénye nem függhet attól, hogy írásba is foglalták-e a szerződést. A Kr. e. I. századból származó Manu törvénykönyve a diplomáciai kapcsolatok protokolláris szabályait, a követek mentességét, a mentesség alóli kivételeket (például visszaélés a státussal, tiltott határátlépés) is érinti. A világirodalom valószínűleg leghosszabb műve, a Mahábhárata a korabeli hadviselési szabályokat is tükrözi, ideértve a mérgezett nyilak használatának és a hadi álnokság (perfídia) tilalmát. A nők, a fegyvertelen vagy menekülő ellenség ellen tartózkodni kellett a fegyver használatától. Megjelenik benne a bűnös parancsot kiadó parancsnok és a végrehajtó beosztott katona felelősségének azóta is visszatérő problémája. Asóka császár már említett oszlopain maga utal a háborús kegyetlenkedések miatti uralkodói szégyenérzetére s ezt mind saját bűnelkövető katonái, mind a fellázadt lakosság javára ígért amnesztia intézményével akarta ellentételezni.

15. Kína, a Mennyei Birodalom istencsászárai nem érezték úgy, hogy akadna velük egyenrangú állam, illetve uralkodó: így Kína államközi kapcsolatai a szomszédos alávetett államokkal való érintkezésben jelentek meg, formájukat tekintve inkább kínai belső szabályokként. A diplomáciai jogot illetően a formalitásoknak nagy szerepet tulajdonítottak. Kínában is találunk trónörökösi tankönyveket, így a bambuszrúdsze- letekre rótt A háború művészete című alkotást (szerzője egy korábbi nagy hadvezér, Szun-ce neve mögé rejtőzve Szun Pin lehetett). Ebben a foglyul ejtett katonákkal szembeni emberséges bánásmód kötelezettségére találunk utalást, valamint megjelenik a mintegy két évezreddel később nemzetközi szerződésekben is rögzített szabály, hogy a hadviselés célja nem az oktalan pusztítás, hanem az ellenséges katonai erő megtörése. A katonai erő mindenáron való megsemmisítése helyett a vereség utáni elvonulás engedélyezését tanácsolja. Konfuciusz írásaiban az erkölcsnek és a jognak olyan kapcsolatait érintette, hogy az utókor a természetjogi filozófia és az emberi jogok egyik előfutáraként tiszteli. Szerinte az egyetemes emberi cél a béke, a háború pedig elítélendő, szükséges rossz.

16. Az ókori hellén városállamok éppen sokaságuk, viszonylag kis méreteik, egymással összevethető erejük miatt kedvező terepet jelentettek a nemzetközi jog továbbfejlődéséhez. A láthatóan már korábban is megjelent ad hoc diplomáciai megbízottak mellett a görögök ismerték az egyik városállam állandó megbízatásával egy másik városállamban az előbbi polgárai javára tevékenykedő, a mai szóhasználatban konzulnak nevezett intézményt. A görögproxenosz rendszerint a tevékenységi hely szerinti város polgára volt, azaz leginkább a mai ún. tiszteletbeli konzulra emlékeztet. Az állomáshely szerinti városállam proxenoszi dekrétumokkal igazolta a megbízatást. Fennmaradtak például a Kr. e. 450-440 között az Athénban Abidosz városka polgárait képviselő proxenoszok javára kiállított kődekrétumok, vagy a krétai Olonte városában ilyen jogosítvánnyal rendelkezők nevei (Kr. e. III–II. sz.) – az utóbbi azon a nagy kőlapon, amelyet közszemlére helyeztek el. Megmaradt a larisszai Arisztonosz nevére kiállított proxenoszi igazolás vagy Kosz városában „Pythonax fia” számára a proxenoszi feladatok ellátásért adott kitüntetés is. A konzulok a képviselet mellett bíráskodási funkciókat is elláthattak.

17. A poliszok közötti kapcsolatok intézésében közhivatalnokok is tevékenykedtek: a béke idején tevékenykedő, a népgyűlés vagy a tanács által választottpreszbüsz funkciója az eseti feladat ellátására küldött diplomatákéra emlékeztet. Idegen államok küldötteit Athénban az ötszázak tanácsa fogadta. A kherüsz a hadüzenetet és adott esetben a békefeltételeket közvetítette. Mindkettejük személyét a felkeresett poliszokban sérthetetlenség illette meg.

18 . A városállamok kötöttek egymás között jogsegélyügyi megállapodásokat (Athén és Naxosz, Kr. e. IV sz.),



valamint szövetségi szerződéseket (Kr. e. 433-ban Athén Rhe- gionnal, Kr. e. 420-ban Athén Argosszal, Mantineával és Eisszel, Kr. e. 392 körül Athén és Szirakuza alapvetően Karthágó ellen). A szövetségi szerződések hálózatában két különleges típus igen gyakorivá vált: az amphiktüonia, amit szent helyek védelmére kötöttek (Delphoi, Olümpia), s ezek sérthetlenségét garantálták, utóbbi esetben ezeket az olimpiai sportjátékokkal összekapcsolva (Kr. e. 380). Garantálták nézők, versenyzők számára az akadálytalan eljutást, együttműködtek mai szóval élve a rendészeti biztosításban, de érintették az alapvető infrastrukturális hátteret, például a játékok színhelyére vezető utak felújítását. Az amphiktüonia a közös költségek fedezésére önálló költségvetéssel rendelkezhetett. A szümmakhia a modern katonai szervezetek előképének tekinthető kölcsönös védelmi szövetség volt, részben a fenyegető perzsa hatalommal szemben (Kr. e. 487: déloszi szövetség), részben egy már létező másik szümmakhia kiegyensúlyozására: a kölcsönösség a kezdeti fegyveres segítségnyújtásból fokozatosan átalakult a kisebb államok adófizetési kötelezettségévé (Kr. e. 440-439: attikai tengeri szövetség), s az ebből fenntartott athéni, spártai haderő védte a kisebb poliszokat. Az akháj szövetséget szimbolizáló ezüstpénzek egyik oldala poliszonként azonosan Zeusz-fejjel volt díszítve, a másik oldalra a pénzt verő város szimbóluma került. Az amphiktüoniák is küldhettek közös követet: a phülagoraszt.

19. Kötöttek a poliszok békeszerződéseket is, s az ókori Hellászban már tisztában voltak a szerződések időbeli hatályának jelentőségével: határozott időre (például ötven évre) kötöttek békeszerződéseket, amelyek lejárta után a városállam dönthetett további lépéseiről. A békeszerződés részleges demilitarizálást is tartalmazhatott: Spárta így rákényszeríthette Athént, hogy rombolja le a városnak és pireuszi kikötőjének erődített falait (Kr. e. 404).

20. A görögök ismerték a viták békés rendezésének számos intézményét, mint például a békéltetést vagy a választott bíróságot. A makedón uralkodó az attikai városállamok vitáiban többször járt el választottbíróként. A görög mitológia több példát is hoz az Iliászban a megvesztegetésre, mint ami a szerződéskötési akarat vagy a választottbírósági döntés manipulálására irányul.

21. A hadviselés szabályait illetően ismerték az elesett ellenfél tiszteletét és eltemetésének kötelezettségét, a templomok és szenthelyek kivonását az ellenségeskedések alól s ezzel összefüggésben az egyházi asylumot (görögül aszülon), valamint a templomi javak fosztogatásának tilalmát. Elvárták, hogy a hellén hadseregek ne rombolják le egymás városait, és nem lehetett a vizet elzárni az ostromlott várostól. A hellén poliszok nemzetközi jogában ismerték a semlegesített városok intézményét is.

A kis poliszok szövetkezéséből és viszálykodásából, a klasszikus demokrácia kora után a külső fenyegetettség miatt is egy-egy állam hegemóniára törekvése vált jellemzővé. A makedón állam – Fülöp majd fia, Nagy Sándor katonai sikerei nyomán – világbirodalmi aspirációkig is eljutott. A Kr. e. 215-ben Hannibál és III. Fülöp között létrejött megállapodás (amelyet utóbbi helyett Xenophanosz követ tárgyalt le és írt alá) az érdekszférák megosztását és a Rómával szembeni egyeztetett külpolitika alapelveit fektette le.

22. Nagy Sándor a perzsákkal vívott isszoszi csata (Kr. e. 333) után a vesztesként elmenekülő Dareiosz elfogott anyját, feleségét és gyermekeit rangjuknak megfelelően kezelte, az elfoglalt Perszepoliszt azonban kifosztotta és felgyújtotta (Kr. e. 331). A szú- zai menyegző néven ismert történet, a makedón katonák és a perzsa özvegyek – több mint tízezer pár – összeházasításáról a már legyőzött birodalommal való egybeolvadás és a békés kiegyezés szimbóluma volt. A birodalmi haderőben és a közigazgatásban eredeti területükön helyezte el a perzsa tiszteket, tisztviselőket. Nagy Sándor birodalma a harminchárom éves uralkodó Kr. e. 323-ban bekövetkezett halálával felbomlott, és a tartományok élére helyezett alvezérek területükön önálló dinasztikus államokat (szeleukida, ptolemaida birodalmak) szerveztek, amelyek némi hellenisztikus mázzal a meghódított területek korábbi hagyományaihoz hasonultak.

24. Úgy tartják, Rómát a nemzetközi jog addig érdekelte, amíg városállamként kellett védenie érdekeit. Rómának Romulus idejében Albával kötött szerződése azt is tartalmazta, hogy viszály esetén előbb békés megegyezésre kell törekedni, mielőtt fegyverekhez nyúlnának. A békére jellemző szerződések voltak az amititiák, barátsági szerződések, a hospitium publicum vendégjogot és ellátást jelentett egy-egy város valamely polgára számára. Kötöttek szövetségi szerződéseket is. Békeidőkben a görög proxenosz funkcióját a patronus látta el: amikor például a VII. Claudia légió kiszolgált, földhöz juttatott katonái megalapították Tupusuctu települést Africa provinciában, volt parancsnokukat, a Rómába visszatért Q. Julius Secundust kérték fel, hogy képviselje a település érdekeit. A megbízást egy-egy bronztábla tanúsította: az egyik Tupusuctu fórumán lett elhelyezve, a másikat pedig a patronus házára függesztették fel (tessera hospitalis).

25. A külügyi funkciók intézése, a követküldés és fogadás, a követi utasítások megadása a szenátusra tartozott. Róma követként gyakran tekintélyes szenátort küldött, a praetor által jelöltek közül sorsolva vagy kiválasztva. A hospitium publicumhoz kapcsolódva a követek sérthetetlenségét és területenkívüliségét Rómában jogszabály is



biztosította (ut ne impedietur legatio). Rómában a külföldi követek elhelyezésére egy időben külön épület, a Mars-mezei Villa Publica szolgált. Maradtak fenn diplomáciai irattárak (például a Dura Ezopusz-i papíruszgyűjtemény egy része), amelyek a külföldi követek fogadásáról, a nekik biztosított ellátásról számolnak be. Afetiales papi testület a mai külügyminisztériumi technikai funkciókat végezte Rómában: őrizték a szerződések példányait, szakértőként működtek közre a szerződések kötésekor és felbontásakor, döntöttek egy háború igazságosnak vagy igazságtalannak minősítésében. Szószólójuk, apaterpatratus eljárt az elégtétel adásról szóló tárgyalásokon, annak sikertelensége esetén a hadüzenet végrehajtásában, ami a véres (vagy vörös szalagos) lándzsának a határon való átdobásában nyilvánult meg. A recuperator tulajdonképpen nemzetközi (magánjogi) bíráskodási funkciókat látott el a latin szövetség tagállamainak polgárai között: gyakran háromfős választottbíróság formában összeállítva. A tagállamok közötti vitában pedig a római szenátus vagy az általa delegált megbízott járhatott el döntőbíróként.

26. Birodalommá válásával párhuzamosan Róma érdeklődése lanyhult a nemzetközi jog iránt, ehhez való hozzájárulása elmarad attól a közismert jelentőségtől, amelyet a római jog a modern polgári-kereskedelmi jogra gyakorolt. A békeszerződések tartalma többféle lehetett: az első pun háború után Karthágó elfogadta Kr. e. 241-ben, hogy hadisarcot fizet, s nem toboroz zsoldosokat római érdekszférából. A békeszerződések tartalmazhattak fegyverzetkorlátozási, leszerelési szabályokat is – ismeretes, hogy a punok a Kr. e. 202. évi békeszerződésben kötelezték magukat, hogy átadják hadiflottájukat és nem képeznek ki harci elefántokat. Róma megkötött szerződéseit aszerint osztályozta, hogy egyenlőkkel kötötte-e azokat (foedus aequum) vagy az alávetést elfogadó állammal (foedus inaequum). A birodalomépítés során sok szomszédos állam ugyanis – rendszerint katonai vereség vagy fenyegetés nyomán – elfogadta, hogy provinciaként csatolják Rómához. A provinciák státusa különböző volt, van példa az önkormányzatiság bizonyos szintjére is, de arra is, hogy egyes római jogi szabályokat egyből bevezettek. Ez függött attól is, hogy deditióval vagy occupatióval, annexióval vagy incorporatióval kapcsolták a birodalomhoz. Julius Caesar Kr. e. 48-ban Gallia Cisalpina, Kr. e. 44-ben Orsu meghódított tartományok számára alkotmányt adott: megfogalmazását – biztos, ami biztos – nem bízta az ottani lakosokra.

27. A hadviselés során a hadikövet mentességének tiszteletben tartására különös figyelmet fordítottak, és a békében csukott ajtajú, háború idején nyitva álló Janus-templom a templomi asylum jelképe is volt. Bár a hadviselés egyik célja utóbb a rabszolgák szerzése volt, Marcus Aurelius oszlopán a germán hadifoglyok lemészárlására, Titus diadalívén a jeruzsálemi templom kifosztására egyértelműen utalnak a szobrászok. A békeszerződések megkötése különös alakszerűségekkel történt: így például a Kr. e. 321-ben Róma és a szamniszok között kötött békeszerződésnek a korabeli emlékplakettje is tanúsítja, ahogy a két parancsnok kardjával vágást ejt egy malac nyakán. Ezt a gyakorlatot egyébként számos nomád népnél is megtaláljuk. Egyes fontos szerződések betartását túszok cseréjével, illetve adásának megkövetelésével próbálták biztosítani.

28. A Római Birodalom átalakítási kísérletei (Diocletianus tetrarchikus reformjai Kr. u. 286-293 között vagy Kr. u. 324-ben a Constantinus általi újraegyesítés) csak rövid távon jelentettek megoldást. A történelmileg legperspektivikusabbnak minősíthető lépés, a keresztény vallás emancipálása (Kr. u. 313), majd egyik (Kr. u. 324), később pedig kizárólagos államvallássá tétele (Kr. u. 391) sem tudta azonban megakadályozni a birodalom szétmorzsolódását. A népvándorlás egyes népcsoportjait a birodalom befogadta, illetve szövetségesévé tette, hogy a többi törzsszövetség invázióját feltartóztassa. A Kr. u. 395-ben véglegesen szétváló birodalomból annak egyik fele, a Nyugatrómai Birodalom 476-ban megszűnt, a fővárosáról Bizáncnak is nevezett Keletrómai Birodalom még egy évezredig fennmaradt. Bizáncnak Attila hun birodalmával fenntartott diplomáciai kapcsolatairól részletes korabeli leírások maradtak fenn, és tudjuk, hogy mindkét birodalom megbízólevelet készített követeinek.

29. A rómaiaknak a jogi logika iránti fogékonysága és a jogi maximáik jóval később, a középkor végén nagyon sokat segítettek a nemzetközi jog rendszerezésében, szabályai frappáns megfogalmazásában (pacta sunt servanda, casus belli, clausula rebus sic stantibus, pacta tertiis nec nocent, necprosunt stb.). A nemzetközi jog elnevezése ajusgentiumra vezethető vissza, jóllehet azt a rómaiak arra a szabályrendszerre értették, amit ma idegenjog, illetve nemzetközi magánjog néven ismerünk.

1.2. 2. A középkor nemzetközi joga30. A Nyugatrómai Birodalom bukása utáni első évszázadok története csak hozzávetőlegesen rekonstruálható. A germán-frank államok egymással történő vetélkedése, a helyi földbirtokosok küzdelme egymással és az uralma alá hajtásukra törekvő központtal, az írásbeliség és a kultúra lehanyatlása miatt kevés világos bizonyíték van a nemzetközi jog intézményeinek egyértelmű létére. Mindazonáltal nyilvánvaló, hogy a szerződések tipikus formái (békeszerződések, trónutódlási szerződések) fennmaradtak, és voltak államközi diplomáciai kapcsolatok



is. Mindezek technikai megvalósításában a kancelláriákon a keresztény papság meghatározó szerepet játszott.

31. A kereszténység felvételével (496) Klodvig király és a Meroving-dinasztia hosszabb időre stabilizálta hatalmát, majd Martell Károly mórok feletti győzelme (Poitiers, 732) Európa új korszakát nyitotta meg: fia, az uralkodóvá váló Kis Pipin, unokája, Nagy Károly a gótokat, longobárdokat, szászokat, avarokat legyőzve ismét birodalmat építettek. 800-ban Nagy Károlyt Rómában császárra koronázták, amelyet Bizánc is elismert 812-ben. Unokái, Kopasz Károly, Német Lajos és Lothar egymás ellen fordultak, majd 842-ben a kétnyelvű, ófrancia és felnémet nyelven írott strasbourgi esküben Károly és Lajos szövetséget esküdött Lothar ellen, 843-ban pedig a három Karoling uralkodó a verduni szerződésben felosztotta a birodalmat, amelyet immár német központtal 962-ben teremtett újra I. Ottó. A nagy népvándorlást a honfoglaló magyar törzsek bejövetele zárta le, akiknek államát – a kalandozásoknak nevezett, egy-egy állam felkérésére vagy azzal szövetségben végzett, fosztogatással kísért adóbehajtás felemás eredményei, majd bukása (Merseburg, 933; Augsburg, 955) után – az ezredfordulóra az európai hatalmak elismerték.

32. A magyarság nemzetközi jogi kapcsolatrendszere a Kárpát-medencei keresztény államalapítás előtt is létezett és részben rekonstruálható. A kazár birodalom fennhatósága alól kiszakadó magyar törzsek vérszerződése konföderatívon túlmutató szövetségi megállapodást szimbolizál. A honfoglalás eseménysorozatában a szuzdali, kijevi, halicsi fejedelemségekkel való csatározások utáni békeszerződések, fejedelmi családtag túszok adása szerződési biztosítékként, eseti szolgalomnak tekinthető átvonulási megállapodások, mind beleilleszthetők a kor nemzetközi jogi gyakorlatába. A Szent Istvánhoz kötött magyar államalapítás előtt is tudott a magyar törzsszövetség államként nemzetközi jogi jellegű lépéseket tenni, mindenekelőtt diplomáciai területen: a Gesta-irodalom mérsékelt történelmi és személyi megbízhatóságát is számításba véve Kurszán találkozása Szvatoplukkal nyilvánvalóan egy diplomáciai küldetés elmesélése. A fehér ló mondáját pedig a nomád népekre jellemző állatáldozattal öszszekapcsolt szerződéskötés gyanánt lehet értelmezni. 948-ban fogadták Bizáncban Fajsz fejedelem küldöttségét, a megkeresztelkedése után pedig őt magát felruházták patrícius címmel. 972-ben Ottó császár fogadta Quedlinburgban Géza fejedelem küldöttségét, és segítséget ígért a kereszténység felvételéhez és elterjesztéséhez. István házasságának megszervezése, majd a Szilveszter pápától való koronakérés az egyenrangú királyságként való befogadás igénylésének sikeres diplomáciai lépéssorozata.

33. Ottó reformjai nyomán három viszonyítási pont volt jelen Európa térképén: a római pápa, a német-római császár és a bizánci császár. A többi uralkodó valamelyik császár hűbérese volt, hacsak nem ismerte el a pápa szuverén uralkodóként. Az önállóság és az elismerés különböző szimbólumokban is kifejezésre jutott: nyitott és zárt koronák, lándzsa, leborulás stb. A negyedik viszonyítási pont a kijevi Rusz volt, majd helyébe az orosz fejedelemségek belső átrendeződésével Moszkva lépett. Az ezredforduló táján már léteztek a később vezető szerepet betöltő európai államok, 1066-ban Hódító Vilmos megsemmisíti Hastingsnél a kelta-szász hadsereget, és a bekebelezett (debellatio) országban a normann katonatelepesek és a helyi lakosság egybeolvadásával megjelenik a mai Anglia elődje.

34. A nemzetközi jogi intézmények szempontjából a békeszerződések, eseti szövetségi szerződések, trónutódlás és dinasztikus házasságok mellett meg kell említeni, hogy 1054-ben megszűnik a keresztény vallás egysége. A schisma így a római katolikus és az ortodox rítus végleges elválását jelenti, ennek több világi következményével (például a naptárak különbsége vagy a társadalomszerveződés eltérő sajátosságai Nyugaton és Keleten). Ezután azonban mindenekelőtt a VII. Gergely pápa által 1077-ben kibocsátott Dictatus Papae kezdetű dokumentum jelentőségét kell hangsúlyozni, ami ugyanis a pápai udvar által igényelt világi főhatalom, szupremácia doktrínája volt: kimondta az Apostoli Szentszék csalhatatlanságát (infallibilitas), azt, hogy a pápa döntőbíró lehet a fejedelmek jogvitájában, uralkodókat büntethet, közösíthet ki, vonhat hűbéri kapcsolatokba államokat, adhat világi javakat és megbízatásokat. A német-római császárral kibontakozott konfliktussorozatot invesztitúraháborúknak nevezik, amely váltakozó eredmények (Canossa, 1077; Róma elfoglalása, 1084) után 1122-ben a wormsi konkordátummal fejeződik be, ami tulajdonképpen kompromisszum a pápa és a császár között, de igazi haszonélvezői a kisebb német uralkodók. A pápai udvar befolyása a nagypolitikára hosszú időn át meghatározó jellegű, a pápai szertartáskönyv sorrendje az államok rangsorát is jelenti. A zsinatok, amelyek eredetileg kánonjogi kérdések megtárgyalására voltak hivatottak, a mai nemzetközi csúcskonferenciák előzményei lesznek, az európai uralkodók közül számosan személyesen is részt vettek ezeken, ahol világi kérdések rendezésére is sor került.

35. A középkor nem ismerte az államok egyenlőségét: a már említett szertartáskönyvben is rögzített hierarchián túl (1504-ben Magyarország a 9. helyen volt, Skóciával ex aequo), számos protektorátusi, alávetési kapcsolatrendszer volt – az Árpádok idején Halics (Galícia), a XV században például a macsói, szörényi bánságok –, amelyek stabilitása jelentősen függött a vezető állam katonai pozíciójának alakulásától. Közép-Európában a magyar-cseh-lengyel együttműködés a XIV-XVI. században a szövetségi kapcsolatoktól többször



is eljutott a perszonálunióig. 1335-ben visegrádi találkozójuk alkalmával a magyar és a cseh király választottbírákként döntöttek Lengyelország és a Német Lovagrend vitájában. A dinasztikus birodalomépítések néhány nagy európai uralkodói család évszázadokra nyúló szerepét alapozták meg.

36. Bizánc fokozatos gyengülését a terjeszkedő szaracén (szeldzsuk-török) uralkodók katonai sikerei is mutatják. Amikor a Szentföldet is elfoglalják, II. Orbán pápa keresztes hadjáratot hirdet. A hadjáratokban nemcsak Jeruzsálemet foglalják vissza, hanem Bizánctól is elragadnak területeket, beveszik magát Konstantinápolyt is. A katonai koalíciók kezdeti sikerei (amelyek nyomán kis hűbéres államokat hoznak létre a Földközi-tenger mentén) dacára a vállalkozás alapvető célját tartósan nem tudják megvalósítani. A lovagrendek fontos szerepet játszanak a területek igazgatásában és fennmaradnak a Szentföldről való kiszorításuk után is. Magyarországon és a Baltikumban rövid ideig területeket kapnak vagy szereznek, de utóbb ezekből is kiszorítják őket.

37. A hadviselés során egyszerre tapasztaljuk a lovagiasság eszményeinek betartását és megsértését: történnek fosztogatások, kegyetlenkedések, nemcsak a muzulmánok, hanem az eretneknek minősítettek, sőt az ortodoxok ellen is. 1231-ben a Domonkos-rend engedélyt kap az inkvizícióra. A középkori kereszténység felújítja az ókor ismert intézményeit, pax dei és treuga dei elnevezés alatt. Előbbi a tágabb értelemben vett templomi asylumot jelenti, utóbbi az ellenségeskedések szüneteltetését bizonyos egyházi ünnepnapokon. Az elfogott katonák jelentős része váltságdíj fejében kerül szabadságra. Mind keresztes, mind szaracén oldalon a váltságdíj egyszerre magánbevétel és a küzdelem állami finanszírozásának eszköze. 1474-ben kerül sor először a hadviselés elemi szabályainak megsértése miatt nemzetközi felelősségre vonásra: Peter von Hagenbachot, a Merész Károly burgundiai fejedelem által elfoglalt Breisach városba kinevezett kegyetlen helytartót a várost visszafoglaló Habsburg, francia, berni és felső-rajnai csapatok parancsnokai által kinevezett nemzetközi bíróság az isteni és emberi törvények lábbal tiprásáért halálra ítéli, elutasítva a védelem „parancsra tette” hivatkozását.

38. Dzsingisz mongol kán inváziója (a tatárjárás) hatalmas károkat okozott ugyan Magyarországon, Lengyelországban és az orosz fejedelemségekben, de csak a Fekete-tenger partján tudtak stabilan berendezkedni: az újabb világbirodalmi kísérlet nem élte túl Dzsingisz halálát, azt követően több kisebb-nagyobb kánság osztozott a megszerzett területeken.

39. Az 1291-ben a Habsburgok ellen felkelt három svájci kanton, Uri, Schwyz és Unterwalden szövetséget kötöttek, hogy önállóságukat megtartva segítsék egymást. Ehhez utóbb még több más kanton is csatlakozott. (A konföderáció mára sok szempontból szövetségi állammá alakult át, eredetére emlékeztet azonban Svájc hivatalos elnevezése: Confédération Helvétique s az autókon a rövidítés: CH.) Számos országperszonáluniós kapcsolatba került egymással, ezek stabilitása változott, de mint emlékezetes, a magyar-horvát kapcsolat egészen a XX. századig tartott. A Balti-tenger mentén létesült nagy kikötővárosok pedig a Hanza-szövetségbe tömörültek, amelyben a résztvevők az esetleges viták rendezésére kifinomult békéltetési és választottbíráskodási szabályokat is kialakítottak. Megtörtént a nemzetközi tengeri hajózási, zsákmány- és kereskedelmi szokásjog írásba foglalása: a katalán nyelvű Consolat del Mar, ennek az Északi- tengeren érvényes megfelelője, az Oleroni Szabályok és a Balti-tenger mentén a Wisby Szabályzat.

40. A XIV századtól terjedt el az állandó külképviselet intézménye: a Hanza-szövetségbe tömörült városok ügyeltek arra, hogy a másik városba került polgáraik számára helyben bizonyos védelmet tudjanak nyújtani. A krími, kis-ázsiai és perzsiai keresztény kereskedők számára is hasonló, a mai konzulátusra emlékeztető intézményeket hoztak létre a velenceiek, genovaiak, franciák, rendszerint már ezt az elnevezést is használva. Ennek elterjedését elősegítette a területet fokozatosan birtokba vevő oszmán-törökök mohamedán vallásának azon kánonjogi tétele, hogy az iszlám jog csak a muzulmánok közötti jogviszonyokban alkalmazható. A konzuli bíráskodás kiépítésére a kapitulációs szerződések nyújtottak intézményes kereteket, amelyek elnevezése a fejezetet jelentő capitulusból ered. Az államközi politikai kontaktusokban pedig a nehézkes, eseti, utazó diplomácia (ilyenek voltak a Képes Krónikában is többször megörökített utazó pápai legátusok) mellett fokozatosan megjelent az állandó diplomáciai misszió intézménye: bizánci hagyományok alapján Velencében 1238-tól számos rendelet szabályozta a követküldés és -fogadás joganyagát, a követek jogait és kötelességeit. A legelső állandó követséget valószínűleg Velence és Burgundia, illetve Milánó és Firenze állította fel, s ezt nem sokkal követve Luxemburgi Zsigmond birodalma és Milánó kapcsolatában is megjelent ez az intézmény. Van példa a követ mentességének megtagadására és fogságba vetésére is: ez történt II. Szulejmán szultánnak 1520-ban Budára küldött, a fegyverszünet meghosszabbítását javasló követével, Bahrám csauszszal, aki 1526-ig volt őrizet alatt.

41. A nemzetközi szerződések betartásának kötelezettsége, a pacta sunt servanda a kor egyértelmű szabálya, a maga szokásos pragmatikus bizonytalanságával. Azon tétel dacára, hogy az esküt hitetlenek felé nem kell betartani (fides non est habenda cum infidelibus), valójában kevés kivétellel a mohamedán uralkodókkal kötött



szerződéseket is betartották, és a pápa (vagy küldötte) volt csak jogosult a betartási eskü alóli feloldozásra. Oroszlánszívű Richárdnak rendszeres kapcsolatai voltak nagyra becsült ellenségével, Szaladin szaracén szultánnal, köztük szerződésesek is. Velence is kötött szerződést (1454) a terjeszkedő török birodalommal, de történelmileg a legkomolyabb következménnyel I. Ferenc francia királynak I. Szulejmánnal kötött Habsburg-ellenes együttműködési megállapodásai (1525, 1536) jártak, mivel megkönnyítették a törökök balkáni terjeszkedését és behatolásukat Magyarországra. Mivel az uralkodók egyre kevésbé értek rá arra, hogy személyesen tárgyaljanak végig egy nemzetközi szerződést, megbízottaikat küldték el, azzal, hogy az általuk készített szerződés megerősítésének jogát maguknak tartják fenn. Rendszerint külön, díszes okmányban igazolták a ratifikáció megtörténtét.

1.3. 3. Az újkor nemzetközi joga42. Meghatározó jelentőséggel bírt az európai államok további fejlődési esélyeire és magára a nemzetközi jog fejlődésére, hogy Kolumbusz Kristóf 1492-ben a spanyol uralkodó megbízásából eljutott Amerikába. Bár Grönland mellett tovahajózva a vikingek valószínűleg már az ezredforduló táján eljutottak Amerika északi partjaira, de mivel ott letelepedtek és nem tértek vissza, ez a tény Európa fejlődését nem érintette. Amint rájöttek az államok, hogy a tervekkel ellentétben, valójában nem Ázsiára, hanem egy hatalmas, viszonylag ritkán lakott földrészre bukkantak, arra is rádöbbentek, hogy a gyarmatosító politika és ehhez kapcsolódva a világkereskedelem lehetőségéhez kapcsolódás átértékeli az európai államok földrajzi, gazdasági és katonai jelentőségét. Nyugat-Európa eleve jó pozícióját ezt jelentősen javította, Kelet-Közép-Európa államainak helyzetét viszont tartósan és valószínűleg visszafordíthatatlanul hátrányosan érintette, jelentőségük csökkent.

43. VI. Sándor pápa 1493. május 4-én meghozta híres választottbírói ítéletét, amelyben az újonnan felfedezett területeken a Zöld-foki-szigetektől száz tengeri mérfölddel nyugatra meghúzott vonaltól nyugatra a spanyol, keletre a portugál érdekszférákat jelölte ki. Ennek alapján kötötte meg 1494-ben a két állam a tordesillasi szerződést, a vonalat 270 mérfölddel nyugatabbra tolva. A döntésből kihagyott többi állam, Anglia, Franciaország és Hollandia a földrész északi részére igyekezett, ahol a Közép- és Dél-Amerikára koncentráló Spanyolország nem tudta kiépíteni pozícióit. A kegyetlen bánásmód és az odavitt betegségekkel szembeni immunitás hiánya miatt pusztuló indián lakosság pótlására tömegméreteket öltött az afrikai eredetű rabszolgák behurcolása Amerikába, a rabszolga-kereskedelem ismét népszerű, jövedelmező iparággá vált. Az egymással konkuráló területi igények miatt tisztázni kellett a területszerzés jogcímeit, a puszta felfedezés ugyanis nem pótolhatta a tényleges birtokbavételt, a közigazgatási hatalomgyakorlás alapvető infrastruktúrájának kiépítését. A keresztény hit terjesztése volt az a jogcím, amelyre hivatkozva szétverték a környékbelinél jóval fejlettebb, magas kultúrájú azték és inka birodalmat. Az 1494-es osztozkodásból kihagyott hatalmak a kalózkodás felelevenítésével válaszoltak, az Újvilágból a spanyol, portugál udvarokba szállított aranykincsek, ércek és termékek megszerzésére kalózlevél kiállításával meghatalmazott tengerészek váltak jogosulttá, akik zsákmányuk egy részét a megbízó uralkodóknak adták át. A meghatalmazással nem rendelkező fosztogató tengeri rablónak minősült, elfogatása esetén vele köztörvényes bűnözőként jártak el. Végül is az angol, francia és németalföldi kereskedelem és ipar tudta valóban gyümölcsöztetni az Újvilág értékeit, szemben a birtokon belül levő, de a kincseket mindenekelőtt az udvari életbe beforgató spanyol, portugál királyokkal.

44. A kereszténység egysége már az ortodoxia és a római katolicizmus szétválásakor megszűnt, de a lutheri, kálvini reformáció volt az, amelyik az államok kapcsolatára és ezáltal a nemzetközi jog fejlődésére tényleges hatást gyakorolt. Eltérően a korábbi ún. eretnekmozgalmaktól (amilyenek például a bogumilok, ariánusok, albigensek mozgalmai voltak), illetve a huszitizmus vallási kérdéseken túlmutató emancipációs törekvéseitől, a XVI. században már nem sikerült az új vallási irányzatot, a protestantizmust megtörni, s a társadalmak vezető rétegei, fejedelmek, kereskedők is tömegesen lettek híveivé. Az inkvizíció újbóli mozgósítása csak kevés helyen vezetett sikerre, a német vallásháború végén megkötött kompromisszum, az 1555. évi augsburgi vallásbéke a cuius regio, eius religio elv („akié a terület, azé a vallás”) kimondásával legalábbis tartományúri szinten biztosította a vallásszabadság bizonyos szintjét. Az Európában vallásuk miatt üldözöttek jelentős része az Újvilágba vándorolt ki és ott telepedett meg, élvezve az észak-amerikai angol gyarmatokon az otthon hagyottnál szabadabb légkört.

45. A XVI-XVII. században fektetik le a francia, angol központosított nemzetállamok alapjait, megtörve a korábbi tartományi különállást: Burgundia, Bretagne a francia állam integráns részévé válik, egységesül a jog, a pénz stb. Míg itt az államalakulatok száma csökken, a reformációtól nem függetlenül a Német-római Birodalomban a tartományok széttagolódása folytatódik, s ezt a folyamatot koronázza meg a harmincéves háborút lezáró 1648-as vesztfáliai békerendszer, amely gyakorlatilag háromszáz szuverén egységet ismer el. A vesztfáliai békét nemcsak amiatt tekintik sokan mérföldkőnek a nemzetközi jogban, mivel a vallásszabadságot, a függetlenséget kollektív biztonsági garanciákkal támasztotta alá, hanem azért, mivel a XVI. században



kidolgozott államszuverenitás-elméletek gyakorlati megvalósulását a korábbinál jóval több szereplő bizonyította. Akárcsak az ókori Hellászban, ismét volt tehát nagyszámú, egymással öszszevethető erejű, méretű államalakulat, amelyek önmagukat a többiekkel egyenlőnek tekintették. A közöttük kibontakozó diplomáciai, szerződéskötési, kereskedelmi stb. kapcsolatrendszer jó alapot nyújtott a nemzetközi jog továbbfejlődéséhez. A diplomáciai kapcsolatok meghatározó elvévé ettől fogva a reálpolitika vagy hatalmi politika, az egyensúlyok kiépítése emelkedett, a pápai udvar pedig elveszítette korábbi külpolitikai befolyását, s a német-római császári cím is csaknem formális, hatalmi jogkör nélküli pozícióvá vált. A szuverenitás egyik legalapvetőbb érvényesítési eszközének mindenesetre a hadviselést tekintették, ami a királyok végső érve lett (ultima ratio regum), ahogyan azt mintegy száz évvel később XV Lajos az ágyúira is ráverette.

46. A XVI. századi török expanzió Magyarországon az ország három részre szakadását és a hódoltsági terület másfél évszázados megszállását eredményezte. Ez azonban valójában nem a magyar főnemesség és köznemesség önzésének, gyakran hivatkozott szűklátókörűségének volt a következménye, hanem a kor európai nagyhatalmi érdekkonfliktusainak volt az eredője, azaz egy különös modus vivendi született. Úgy is tekinthetjük, hogy a nagyhatalmak – ahogyan az a történelemben később is gyakran megtörtént – felosztották az érdekszférákat egymás között, tekintet nélkül az érintett területek önálló államiságára, addig élvezett és elismert függetlenségére. Ehhez képest másodlagos a jelentősége annak, hogy melyik család lett Habsburg-hű, melyik csatlakozott a Szapolyaiakhoz és ki maradt a hódoltsági területen. A terjeszkedő török birodalommal szemben, azt lassító, de mozgásban is levő ütközőövezetek hálózata jött létre, közvetve módot nyújtva az épphogy felfedezett Újvilág – az azt követő évszázadokra meghatározó, máig ható gazdasági előnyökkel járó – gyarmatosításának nyugodt kibontakoztatására. A nemzetközi jog története szempontjából a Fényes Porta árnyékában részben protektorátusként, részben bizonyos önállósággal politizáló Erdélyi Fejedelemség léte az érdekes, amely aláírója volt a vesztfáliai békének is. A törököknek adózó Erdély ugyanakkor bizonyos értelemben a magyar államiság hordozójának számított, diplomáciai kapcsolataiban a Portával a latin mellett a magyar nyelvet használták – gyakran mindkét irányban. Az ellenreformációval szemben háttámaszt keresve Erdély, illetve a magyar protestantizmus a török kapcsolatokat a XVII. században önmagára nézve már kevésbé tartotta veszélyesnek, mint a Habsburg-jogar alatti feltétlen egyesülést. A Habsburg Birodalomban tartományként kezelt, csökkent területű királyi Magyarországon belüli elégedetlenségre is alapozva törekedtek egyes főurak és gyakran az erdélyi fejedelmek (Bocskai István, Bethlen Gábor, I. Rákóczi György) a magyar érdek birodalmon belüli emancipálására. A nyugati hatalmak, elsősorban Franciaország taktikai okokból felkarolták ezeket a törekvéseket, kurucmozgalmakat, de államként való elismerésük nélkül. A török szultán által küldött elismerési címeket, szimbólumokat (amilyen például az ún. Bocskai-korona) az érintett erdélyi magyar politikusok igyekeztek kitüntetésként vagy ékszerként kezelni, de nem úgy, mint ami Magyarország egészének a török birodalom vazallusállamaként való elfogadása gyanánt lenne értelmezhető. Az erdélyi fejedelmeknek, illetve Thököly kurucainak azonban többször is az oszmán haderő segédcsapataiként kellett mozogniuk. Erdély általa nem engedélyezett külpolitikai lépéseit pedig a szultán esetenként katonai akciókkal torolta meg.

47. Miután 1683-ban az időben kapott nemzetközi segítség eredményeként Bécset sikerült megvédeni és a szultánra katonai vereséget mérni, a kedvező alkalmat megragadva a Habsburgok a Német-római Birodalom fejedelmeinek haderejére is számítva immár meg tudták szervezni XI. Ince pápa támogatásával, Lengyelország, Velence, majd Oroszország közreműködésével a Szent Liga elnevezésű nemzetközi katonai koalíciót, amely Magyarországról és Erdélyből kiűzte a törököket. Buda 1686-as viszszavételét a felszabadító lotaringiai és egyéb csapatok részéről a foglyul ejtett törökökkel és a zsidó kereskedőkkel szembeni kilengések és kegyetlenkedések kísérték, amelyek európai visszhangja miatt a haderő egyes tisztjeivel szemben az uralkodó vizsgálat elrendelésére utasította a főparancsnokságot. A katonai sikerek nyomán Magyarországnak a Temesköz kivételével csaknem teljes területe felszabadul: az 1699-es karlócai békében a felek megállapodnak az uti possidetis juris elv alkalmazásáról: ott vonják meg határaikat, ahol csapataik állnak.

48. A spanyol örökösödési háborúra is tekintettel kirobbantott Rákóczi-szabadságharc (1703-1711) külpolitikai kapcsolatépítése mérsékelt sikerű volt: a korábbi gyakorlatnak megfelelően Franciaország anyagi, diplomáciai, katonai támogatást nyújtott, XIV. Lajos fogadta Rákóczi követét és neki is volt állandó hivatalos követe Magyarországon, de az önálló államként való elismerést (Magyarországnak vagy Erdélynek) nem adta meg, s hamar világossá vált, hogy a végül 1713-ban Utrechtben megkötött békeszerződésbe nem fognak bekerülni magyar vonatkozású garanciák. Franciaország és az európai hatalmak alapvetően a Habsburg Birodalom belügyének tekintették a magyar elégedetlenek mozgalmait: akárcsak egyébként maguk a Habsburgok, akik karikatúrákon pellengérezték ki a zavarosban halászó, a belügyeikbe beavatkozó XIV. Lajost. Rákóczinak sikerült kapcsolatot kiépítenie a svéd és az orosz udvarral, a bécsi angol és holland követek pedig a jószolgálat és a közvetítés különböző eszközeivel próbáltak hozzájárulni a kiegyezéshez, amelyet hol Rákóczi, hol a Habsburg-udvar intranzigens magatartása akadályozott. A Pálffy Miklós és Károlyi Sándor közötti (bizonyos



szempontból magyar-magyar) tárgyalásokon kidolgozott szatmári béke a Habsburg Birodalom keretei között, de igen kedvező feltételekkel rendezte a kérdést, az ezt el nem fogadó kuruc vezetők, Rákóczi Ferenc, Bercsényi Miklós és kíséretük számára először Franciaország, majd utóbb Törökország mai kifejezéssel élve politikai menedékjogot biztosított.

49. A kortársaknak kevéssé tűnt fel az orosz birodalmi politika koncepciózus kiépülése, a tatár kánságok felgöngyölítése és a szibériai területek meghódítása a XVII. században, és megdöbbentő könnyelműséggel vették tudomásul Lengyelország megcsonkítását, majd felosztását és eltüntetését a térképről (1772, 1793, 1795).

50. A XVIII. századnak a nemzetközi jog szempontjából két legjelentősebb eseménye a tizenhárom észak-amerikai gyarmat elszakadása Angliától és a francia forradalom. Az Amerikai Egyesült Államok függetlenné válását Nagy Katalin cárnő 1780-ban a fegyveres semlegességi nyilatkozat kiadásával segítette. Ez a dokumentum a mások konfliktusaiban semleges államok kereskedelmi jogait biztosította, rögzítve, hogy a katonai erőre közvetlenül vagy közvetve befolyást nem gyakorló szállítmányokat akadályozni, belőlük zsákmányt szerezni nem szabad. Franciaország viszont katonai expedíciós erővel is segítette a függetlenedést. Az Amerikai Egyesült Államok függetlensége az európai hatalmi viszonyokat ekkor még ugyan nem rengette meg, de a folyamatos bevándorlás és a gazdasági fejlődés a XX. századra a korábban megszokott erőközpontokhoz, viszonyítási pontokhoz egy újabbat csatolt, amelynek jelentősége folyamatosan növekedett. A francia forradalom a nemzetközi jog fejlődéséhez az emberi jogok koncepciójának jogi intézményesítésével és a belügyekbe való beavatkozás tilalmának megkövetelésével járult hozzá, még ha mindkettőnek is vannak – már említett – előképei. A francia forradalom és annak napóleoni folytatása egyébként saját külpolitikájában nem tartotta tiszteletben a belügyekbe való beavatkozás tilalmát és az önrendelkezési jogot, Napóleon merészen szabta keresztül-kasul Európa térképét. 1799-ben szíriai és egyiptomi hadjárata során a Gáza erődjénél ejtett hadifoglyokat élelemhiányra hivatkozva – tisztjei megrökönyödésére – lemészároltatta, és hadműveletei során a francia múzeumok gazdagítása céljából különböző műkincseket is elrabolt. A francia forradalom jogszabályainak több meghódított országra való rákényszerítésével viszont hozzájárult azok modernizációjához és bizonyos szempontból az európai jog egységesüléséhez is.

51. A Napóleont legyőző katonai koalíció az 1814-es első és az 1815-ös második párizsi békeszerződésben visszaállította az 1792-es francia határokat s hadisarcot rótt ki Franciaországra, ugyanakkor az 1814-1815-ös bécsi kongresszuson sikerült a nemzetközi jog szempontjából nagy jelentőségű lépéseket is tenni. Így elfogadták Svájc örökös semlegességét, megállapodtak a Dunán és még néhány másik, nemzetközinek minősített folyón a szabad hajózásról, megtiltották a rabszolga-kereskedelmet, rendezték a diplomáciai követek korábban sok vitát kiváltott rangsorát, megállapodtak bizonyos területi változásokról és arról, hogy Anglia, Ausztria, Oroszország és Poroszország egymással egyetértésben fogja Európa ügyeit intézni. Rövidesen Franciaország csatlakozását is elfogadták az ún. Európai Koncerthez. Ezen belül szűkebb együttműködést jelentett a Szent Szövetség megalakítása, amely a dinasztikus legitimitás és egyfajta uralkodói szolidaritás elve alapján az orosz, osztrák és porosz uralkodó együttműködését és kölcsönös segítségnyújtási kötelezettségét jelentette – szükség esetén a belső társadalmi mozgalmak ellenében is. A fontosabb európai kérdésekben igényelték a beleszólás és adott esetben a döntés, döntőbíráskodás jogát is. Az 1818-as aacheni kongresszuson a Szent Szövetség államai mellett Anglia és Franciaország is részt vett, és az aktuális nagypolitikai kérdések mellett a diplomáciai képviselők egységes címeinek kisebb módosításában is megállapodtak. A Szent Szövetség elvei alapján történt néhány beavatkozás, ennek keretében nyújtott 1849-ben az orosz cár osztrák kérésre katonai segítséget a magyar szabadságharc eltiprásához, de az Amerikai Egyesült Államok 1823-as fellépése nyomán az európai színtérre szorították vissza ezeket az uralkodói ambíciókat.

52. Monroe, az Amerikai Egyesült Államok elnöke ugyanis bejelentette, hogy mivel ők sem szólnak bele az európai ügyekbe, ezért az európai hatalmak részéről az USA- val szemben barátságtalan lépésnek tekint bármilyen katonai beavatkozást az amerikai kontinens ügyeibe, ideértve a spanyol gyarmati uralom fenntartásának támogatását is. A röviden „Amerika az amerikaiaké” megfogalmazásban népszerűvé vált Monroe-doktrína egyszerre lett az amerikai izolacionista felfogás jelszavává, valamint tényleges hatását illetően hozzájárult, hogy a dél-amerikai államok – fokozatosan – függetlenné váljanak, de az USA érdekszférájába kerüljenek. Megjelent ugyanakkor egy pánamerikai identitásérzés, ennek bizonyos közös jogi elemeivel, amelyek a spanyol jogi örökségből eredeztethetők. A fokozatosan önállóvá váló dél-amerikai államokkal tovább szélesedett a nemzetközi jogközösség egyenrangúnak tekintett tagjainak köre.

53. Az Amerikai Egyesült Államok területi növekedése folyamatos volt a XIX. század során. Ennek eszközei az adásvételi szerződések voltak: 1803-ban Napóleon eladta Louisianát (ez a mai Louisiana államnál jóval nagyobb területet jelentett, mivel a franciák hozzácsatoltak bizonyos frissen megszerzett spanyol érdekeltségeket), majd az USA megvásárolta Új-Mexikót és Texast, de egy Mexikóval szembeni győztes háború is kellett a szerződés aláírásához. 1867-ben Oroszország eladta Alaszkát. Emellett bizonyos területek (Florida, Kalifornia)



Spanyolországgal vívott háborúk nyomán kerültek az USA-hoz. A washingtoni kormány különböző megállapodásokat kötött az indián törzsekkel is: ezek formájukat, megerősítésüket illetően emlékeztetnek a nemzetközi szerződésekre. Az amerikai jog ezeket ugyan nem tekinti nemzetközi szerződéseknek (mivel úgymond nem szuverén államokkal, hanem irokéz, jute, dakota, cseroki stb. törzsekkel kötötték a megállapodásokat), a mintegy kétszáz megállapodás ugyanakkor az amerikai jog részévé vált, területi és személyi autonómiát meg bizonyos központi költségvetési támogatást garantálva, ugyanakkor a hátrányos társadalmi helyzetet is konzerválva. Az európai és ázsiai bevándorlók tömegei számára viszont hatalmas területeivel szinte az ígéret földjévé vált az Amerikai Egyesült Államok, ahol a gazdasági lehetőségek mellett az emberi jogok és különösen a kisebb vallásokkal szembeni nagyobb befogadókészség is vonzerőt jelentett.

54. A nagyhatalmak 1830-ban tudomásul vették Németalföld szétválását Belgiumra és Hollandiára. A görög függetlenségi mozgalom véres eltiprására tett török kísérlet pedig olyan európai szolidaritással – és katonai nyomásgyakorlással – szembesült, hogy a török birodalom kénytelen volt tudomásul venni a görög önkormányzatot. Az 1848-1849-es forradalmak bukása sok nép számára keserű csalódást jelentett, mivel a nagyhatalmak rendszerint az érintett uralkodóházak belső ügyének tekintették a nagybirodalmi határokat feszegető mozgalmakkal szembeni fellépést. A magyar, lengyel, olasz mozgalmak résztvevői közül sokan azonban külföldre kerülve menekültstátust kaptak, az egyre inkább Európa beteg emberének tekintett Törökország pedig fokozatosan autonómiát, majd de facto függetlenséget kényszerült adni több balkáni birtokának: Görögország után Szerbia, Románia, Bulgária így visszanyerte elvesztett függetlenségét vagy legalábbis igen közel került ehhez. Afüggetlenség elismerését a nagyhatalmak gyakran különböző feltételekhez kötötték. A keresztény lakosság védelmére hivatkozva a többi európai nagyhatalom több ízben vezetett hadjáratot Törökország ellen, s a békeszerződésekben különleges státusokat (kapitulációs szerződések, konzuli bíráskodás) harcolt ki, ám e hadjáratok eufemisztikusan humanitárius intervenciónak nevezett intézménye visszaélésektől sem volt mentes. Az olasz egység és a német egység megvalósulása a nemzetiségi elv (a mai önrendelkezési jog elődjének) győzelmét jelentette, és sok népnek példát mutatott.

55. Az 1856. évi párizsi kongresszus a krími háború lezárásán túl a török birodalom formális felvételét is jelentette az európai nagyhatalmak közösségébe. A vesztes Oroszország számára kedvezőtlenül állapították meg a Boszporuszon és a Dardanellákon át történő hajózás szabályait, ismét szabályozták a Dunán mint nemzetközi folyón való szabad hajózást, két testületre, az Európai Duna Bizottságra és a Parti

Államok Bizottságára bízva a hatalmi felügyeletet, illetve utóbbira bizonyos operatív funkciók gyakorlását. A tengerjogi deklaráció a zsákmányjog írásba foglalását jelentette, megtiltva a kalózlevelek kiadását. 1878-ban a berlini kongresszuson a török birodalom kormányzás és közigazgatás céljára átengedte az Osztrák-Magyar Monarchia számára Bosznia-Hercegovinát, Anglia számára Ciprust. 1885-ben egy újabb berlini értekezleten, a Kongó-konferencián az egyre erőteljesebb gyarmati birodalomépítési tendenciákra figyelemmel a nagyhatalmak megpróbálták egyeztetni érdekeiket, mindenekelőtt a területszerzés jogi feltételeinek megfogalmazásával. Hatalmas afrikai és ázsiai területek megszerzésével a legnagyobb gyarmatbirodalmat Anglia és Franciaország építette ki, de Németország és Japán is egyre határozottabb retorikával követelt helyet a Nap alatt. A gyarmatbirodalom elemei a legkülönbözőbb formákban kötődtek a gyarmattartóhoz: a megoldások skálája az otthoni állami közigazgatási egységtől a protektorátusokon és a bérleteken át a kvázi szövetségekig terjedt.

56. Az amerikai polgárháborúban a rabszolgatartó Dél vereséget szenvedett, erre tekintettel 1885-ben és 1890-ben a rabszolga-kereskedelmet nemcsak ismét tiltották, de az ellene való fellépés kötelezettségét is előírták. A XIX. század első felében napirenden levő amerikai-kanadai súrlódások, majd az amerikai polgárháborúba történt brit beavatkozás nyomán a területi integritás, a beavatkozás értelmezése tárgyában születtek jelentős bírói döntések, és ezek a viták békés rendezésére is utat mutattak. A földrészek közötti érintkezést jelentősen javította az Egyetemes Posta Unió és – korabeli fordításban – a Világtávirda Unió létrejötte: ezek technikai jellegű nemzetközi szervezetek voltak, amelyeket az államok bizonyos szabályzatalkotási kompetenciákkal is felruháztak. Sikerük nyomán egyéb területeken, szerzői és iparjogvédelmi, egészségügyi és higiéniai kérdések rendezésére is létrehoztak az államok igazgatási uniókat.

57. A haditechnika fejlődése és az egyre nagyobb pusztító erő tapasztalata nyomán az államok elfogadták a hadviselés során alkalmazandó szabályok írásos rögzítését: Ferenc József és III. Napóleon 1859-es solferinói csatája után a felek tudomásul vették, hogy a harcmezőn Henry Dunant svájci polgár és barátai összeszedjék a sebesülteket és őket egyenruhájukra tekintet nélkül orvosi ellátásban részesítsék. A kezdeményezésből jött létre 1863-ban a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága, majd 1864-ben megállapodtak Genfben az államok a szárazföldi háború során alkalmazandó szabályokról. 1868-ban a szentpétervári konferencián az államok nyilatkozatot fogadtak el, amelynek elvi élű, sokat idézett szabálya, hogy „a hadviselő feleknek nincs korlátlan szabadságuk a hadviselés módjának és eszközeinek megválasztásában”. Emellett betiltották a 400 grammnál kisebb robbanólövedékek alkalmazását.



1.4. 4. A modern kor nemzetközi joga58. II. Miklós orosz cár kezdeményezésére 1899-ben és 1907-ben nagy horderejű békekonferenciákra került sor Hágában. 1899-ben három egyezmény született: az első a nemzetközi viszályok békés rendezéséről, a második a szárazföldi háború törvényeiről és szokásairól, a harmadik az 1864. évi genfi egyezmény alkalmazásáról a tengeri háborúra. Mindezeket a következő békekonferencián továbbfejlesztették, így ma is hatályban van a nemzetközi viszályok békés rendezéséről szóló 1907. évi I. egyezmény, amely a tárgyalás, jószolgálat, békéltetés, ténymegállapítás, választottbíráskodás szabályainak kodifikációja mellett létrehozta az (1930-as évek óta azonban érdemben már nem sokat foglalkoztatott) Állandó Választottbíróságot. A Nemzetközi Zsákmánybíróság felállítása viszont nem sikerült, az 1907. évi XII. egyezmény ugyanis a csekély ratifikációs hajlandóság miatt nem lépett hatályba. Külön egyezmények sorozatában sor került az ellenségeskedések megkezdésének (1907. évi III. egyezmény), a szárazföldi hadviselés (1907. évi IV egyezmény) és a tengeri hadviselés szabályainak (1907. évi VI-X. egyezmény), valamint a semlegesség jogának (1907. évi V. és XIII. egyezmény) írásba foglalására, ugyanakkor korlátozták a háború indításának addig evidens, szuverén jogát. Az argentin és amerikai kezdeményezőkről elnevezett Drago-Porter-egyezményben (1907. évi II. egyezmény) ugyanis az államok vállalták, hogy „nem nyúlnak a fegyveres erőhöz oly szerződéses követelések behajtása végett, melyeket az egyik ország kormánya, mint az állam polgárait megilletőket, egy másik ország kormányától követel”, kivéve „ha az adós állam az ügynek választottbírósági döntés alá bocsátása iránt tett ajánlatot visszautasítja, vagy válasz nélkül hagyja, vagy az ajánlat elfogadása esetén a választottbírósági szerződés megkötését lehetetlenné teszi, vagy a választottbíróság döntése után a hozott határozatnak nem veti alá magát”.

59. A hágai konferenciákon különös sikerrel alkalmazták a sokoldalú nemzetközi szerződések megkötésének technikáját, bár már természetesen nem ekkor kötötték az első ilyen egyezményeket. A szerződéskötések során hamar felismerték a multilateralizmus előnyeit, és ez főleg a technikai részletek egységes elfogadása alkalmával bizonyította fontosságát. Kötöttek az államok kétoldalú szerződéseket is; az első világháború katonai koalíciói, az antanthatalmaknak, illetve központi hatalmaknak nevezett tömörülések tulajdonképpen részben titkos, garanciális tartalmú kétoldalú egyezmények hálózatát jelentették.

60. Az első világháború kirobbanását a hágai békekonferenciák nem tudták megakadályozni. Ferenc Ferdinánd osztrák-magyar trónörökös 1914. június 28-i meggyilkolása – amelyet bízvást nevezhetünk az állami, sőt a nemzetközi terrorizmus klasszikus megnyilvánulásának, hiszen azóta fény derült a Gavrilo Principet és elvbarátait felhasználó összehangolt szerb és orosz titkosszolgálati lépéssorozatra – tulajdonképpen csak a szikrát jelentette a már régóta érlelődő összecsapás puskaporos hordójának felrobbanásához. A katonai hadműveletekben – amelyek áldozatainak száma, a pusztulás mértéke minden addigit meghaladott – a második világháborúban történtekhez képest tulajdonképpen relatíve akár megfelelőnek is tarthatjuk a hadműveletekre és a hadifoglyokra vonatkozó szabályok betartását. Ez nem jelenti azt, hogy ne történtek volna durva jogsértések a megszállt területek polgári lakosságával szemben vagy hogy a semlegesek jogait tökéletesen tiszteletben tartották volna. Az is nyilvánvaló, hogy a semleges hajókat ért támadások (az ún. korlátlan tengeralattjáró-háború) jó ürügyet kínáltak az izolacionista Amerika hadba léptetésére olyan körülmények között, amikor az elsüllyesztett semleges hajók (például a Lusitania) polgári utasainak fogalmuk sem volt arról, hogy a hajó rakterében fegyver és lőpor van. Arról pedig még kevésbé, hogy erről a tényről a német hírszerzés honnan kapta a legpontosabb információt...

61. A villámháborús tervek kudarca már előrevetítette a központi hatalmak kudarcát, de az Amerikai Egyesült Államok hadba lépése tette bizonyossá vereségüket. Wilson elnök az amerikai külpolitikában az izolacionizmussal gyakran versengő messianisztikus szemléletet képviselte: meggyőződése volt, hogy az európai hatalmak kisszerű reálpolitikai alapú konfliktusait a magasabb eszmények elfogadásával lehet megelőzni. Ilyen alapon javasolt – a már létező technikai együttműködési szervezetek, igazgatási uniók mellé – egy alapvetően nyitott és általános politikai kompetenciákkal bíró szervezetet: ez lett a Nemzetek Szövetsége. Wilson hangsúlyozta továbbá a diplomácia nyíltan történő alakítását, azaz a titkos szerződések gyakorlatának megszüntetését, a szabad kereskedelmet, meghirdette Lengyelország államiságának helyreállítását és meglehetősen kétértelmű formában az önrendelkezési jog elismerését.

62. Az antant győzelme nyomán azonban a wilsoni elvek olyan mérvű eltorzításával valósult meg a békerendezés, hogy a párizsi békekonferenciáról a megérkezésekor még ünnepelt Wilson elkeseredetten hazautazott. A genfi székhellyel megalapított Nemzetek Szövetsége – Kissingert idézve: az amerikai idealizmus és az európai paranoia törékeny kompromisszuma – általános hatáskörű nemzetközi szervezet lett, azzal a céllal, hogy megakadályozza egy újabb háború kitörését a viták békés rendezésének eszközrendszerével, szervezze az államok békés együttműködését és elősegítse a leszerelést. Az is feladata lett, hogy a nagy birodalmak szétbontásával és az önrendelkezési jogra hivatkozva, ám azt csak egyes államok – alapvetően a kisantant-



szövetségesek – javára végrehajtott önkényes határmegvonásokkal kisebbségi sorba került közösségek felett egyfajta védelmet gyakoroljon. Az egykori központi hatalmakat is felvették rövid türelmi idő után az új nemzetközi szervezetbe. Egy immár valóban állandó bírói testület, az Állandó Nemzetközi Bíróság felállítására is sor került: az államok jelentős többsége el is fogadta a holland kormány hívására és a Carnegie amerikai milliomos adománya révén Hágában megtelepült testület joghatóságát szerződések, illetve alávetési nyilatkozatok útján.

63. A Nemzetek Szövetsége a világ nagy kérdéseire sohasem tudott meghatározó befolyást gyakorolni, de technikai kérdésekben tagadhatatlanul hasznosnak bizonyult: így például a mértékrendszer, a közlekedési szabályok egységesítése, a szerzői jogvédelem, az egészségügy, a menekültjog területén vagy a kábítószer-kereskedelem elleni fellépésben mérlege egyértelműen pozitív. Hasonlóan lehet minősíteni Németország vagy Magyarország pénzügyi szanálását vagy a Nemzetek Szövetségével párhuzamosan létrehozott Nemzetközi Munkaügyi Szervezet tevékenyégét, amely a munka világában érvényesülő jogvédelem nemzetközi szerződésekbe foglalására koncentrált. Jóval vitatottabb kisebbségvédelmi tevékenységének mérlege: a panaszosok és általában a kisebbségek, illetve azok az államok, amelyekből őket kiszakították, az alacsony hatásfok miatt bírálták, a bepanaszolt államok viszont egyoldalúságot vetettek a szervezet szemére, ti. Nyugat-Európa államai nem kényszerültek kisebbségvédelmi kötelezettségek vállalására, s gyakran az ő belső joggyakorlatuk sem volt jobb, mint a bepanaszolt kelet-közép-európai államoké.

64. Az antantállamok a kapitulált központi hatalmak Európán kívüli területeire is igényt tartottak. Mivel a háborús ideológia az Igazság, a Jó küzdelmét hangsúlyozta a Gonosszal szemben, különösnek tűnt volna a török birodalomtól (és részben Németország tengerentúli birtokaiból) igényelt területeket csak úgy elvenni. Ezért életre hívták a mandátumrendszert, és így a Nemzetek Szövetsége adott megbízást egyes államoknak, hogy igazgassák a különböző státusba sorolt mandátumos területeket. A felkért államok természetesen igent mondtak erre, és vállalták az igazgatás nehéz feladatát.

65. A Nemzetek Szövetségének égisze alatt 1930-ban megpróbálkoztak a nemzetközi szokásjog kodifikációjával három területen: a parti tengert, az állampolgárságot és a külföldinek okozott kárért való állami felelősség szabályait kellett volna a szándékok szerint írásba foglalni, de az egyedül elkészült – tulajdonképpen a kettős állampolgárság eseteit csökkenteni kívánó – állampolgársági egyezmény sem lépett hatályba, kevés volt ugyanis a ratifikáló állam. Az első világháború katonai tapasztalatait figyelembe véve ugyanakkor a húszas években a humanitárius nemzetközi jog szabályait modernizálni tudták. 1928-ban Párizsban amerikai kezdeményezésre (Briand-Kellogg-paktum) kimondták, hogy „államaik lemondanak a háborúról mint a nemzeti politika eszközéről”, nem voltak azonban készek arra, hogy egy ezt biztosítandó garanciális mechanizmussal egészítsék ki a Nemzetek Szövetségének intézményrendszerét.

66. A Nemzetek Szövetségének taglétszáma és tekintélye folyamatosan változott: az európai együttműködésből kezdetben kitaszított Szovjetuniót felvették és bekerültek a volt központi hatalmak is. Hitler hatalomra jutása után viszont nem sokkal kiléptette Németországot a szervezetből, majd az ún. tengelyhatalmi együttműködés kialakulásával sorra léptek ki szövetségesei is. Egyik utolsó döntésével a Szovjetuniót zárta ki a Nemzetek Szövetsége, az 1939-1940-es szovjet-finn háború miatt. Az Amerikai Egyesült Államok pedig sohasem lett tag, mivel a szenátus elutasította Egyezségokmányának ratifikációját, döntően azért, mivel az 1920-as évektől ismét az izolacionista felfogás vált uralkodóvá az amerikai politikai elitben. Az 1930-as évek közepétől fogva a Nemzetek Szövetsége már csak vegetált, kisebbségvédelmi tevékenysége megszűnt, s nem tudott megfelelően reagálni a békét ért kihívásokra sem, mint amilyen például Japán beavatkozása volt a kínai polgárháborúba és Mandzsukuo japán bábállam kikiáltása, vagy Etiópia bekebelezése Olaszország által, illetve a német-olasz beavatkozás a spanyol polgárháborúba.

67. Hitler expanzionista és revansista ideológiájának vitorlájából Európa akkori tandemje, az angol-francia együttműködés a mögöttes eltökélt szándékot tökéletesen félreismerve, a megbékítés politikájával akarta a szelet kifogni. Hatékony válasz nélkül hagyták Németországban a totalitárius rendszer kiépítését és a faji törvényhozatal bevezetését is. E politika keretei között nézték el a bevonulást a demilitarizált Rajna-vidékre, a fegyverkezési egyenjogúság meghirdetését és a leszerelési konferenciáról való kivonulást, az Anschlusst, azaz Ausztria bekebelezését, elégítették ki a Szudéta-vidékre vonatkozó területi igényeit az 1938-as müncheni megállapodásban, hagyták hatékony válasz nélkül 1939-ben Cseh-Morvaország protektorátuskénti bekebelezését. Saját politikájának logikai kényszerpályáján mozogva az akkori angol-francia külpolitika kezdetben visszafogta, majd jóváhagyólag tudomásul vette Magyarország területi igényeit, és nemcsak hogy nem ellenezte a revíziót – sem az 1938-as első bécsi döntés meghozatalakor, sem Kárpátaljának Csehszlovákia 1939-es felbomlásakor történt katonai megszállásakor –, hanem elismerte e változásokat.

68. A második világháború 1939. szeptember 1-jei kitörése sok európai államot felkészületlenül ért.



Németország így lerohanhatta Lengyelországot, amelyet a Szovjetunió szeptember 17-én hátba támadott. (Az 1939. augusztus 23-án Moszkvában Hitler kezdeményezésére megkötött Molotov-Ribbentrop-paktum titkos záradékában ugyanis a németek szovjet érdekszférának ismerték el a Baltikumot, Lengyelország keleti területeit, valamint a Romániához tartozó Besszarábiát.) Magyarország megtagadta a német hadseregtől vasútvonalainak felhasználását a lengyelországi hadműveletekhez, és befogadta a menekülő lengyel hadsereget és a vele érkező polgári személyeket. Az elvben internálásra került lengyel katonák számára lehetővé tette az ország elhagyását, akik így eljuthattak Angliába. A Románián keresztül távozó varsói kormány előbb Párizsban, majd Londonban működhetett, mint emigráns lengyel kormány, amelynek követsége volt Magyarországon – igaz, 1941-től tudatosan semmitmondó, Lengyel Polgári Bizottság elnevezés alatt kellett, hogy folytassa igen aktív működését, amely azonban a német megszállásig végső soron akadálytalan volt. Lengyelország elfoglalása után a nyugati fronton az ún. furcsa háború folyt, mivel a katonai garanciák és a hadüzenet dacára a franciák és az angolok nem indítottak támadást a németek ellen.

69. Az 1940-es év tavasza és nyara villámháborús német katonai sikerek jegyében telt: a német hadsereg elfoglalta Dániát, Norvégiát, Hollandiát, Luxemburgot és Belgiumot, majd a Maginot-vonal erődrendszerében várakozó csapatokat megkerülve, hátulról roppantotta össze a francia haderőt. Franciaország kapitulált, északi és atlanti része német megszállás alá került, déli részén Vichy központtal a hitleri rendszerrel kollaboráló bábkormány működött. De Gaulle tábornok ezt el nem fogadva Londonba menekült és ott Szabad Franciaország néven emigráns kormányt alakított. A kollaborálók ily módon nem számíthattak a francia gyarmati területekre a tengely érdekeinek kiszolgálásában. Angliát a német bombázások nem tudták megtörni, Hitler pedig nem merte megkockáztatni a partraszállást.

70. A német expanzió árnyékában jelentős területi változások történtek Közép- és Kelet-Európában is: 1940-ben a Szovjetunió – 1939 novemberében kirobbantott, de váratlanul elhúzódó háborúval – Karéliáról való lemondásra kényszerítette Finnországot, majd bekebelezte Észtországot, Lettországot és Litvániát. Ultimátummal kényszerítette Romániát Észak-Bukovina és Besszarábia átadására. Bulgária Dél-Dobrudzsát követelte és kapta vissza. Magyarország ekkor az egyenlő elbánás elvére hivatkozva bejelentette igényét Erdély jelentős részére: a tárgyalások eredménytelensége miatt Teleki Pál miniszterelnök elfogadta a tengelyhatalmak Románia által kért döntőbíráskodását, amely 1940-ben Észak-Erdély Magyarországhoz csatolásáról döntött. A megbékítési politikával szakító angol vezetés ekkor már nem tett erre vonatkozó elismerést. A besszarábiai bevonulás előtt Magyarországot Romániával szembeni katonai fellépésre ösztönző Szovjetunió azért méltatlankodott, hogy Hitler nélküle döntött olyan kérdésben, amely a Molotov-Ribbentrop-paktum értelmében az ő érdekszféráját érintette. 1941 tavaszán a Balkán került a német hadigépezet lánctalpai alá; Magyarország is bekapcsolódott a Jugoszlávia elleni német hadműveletekbe: először felvonulási területté vált, majd katonai erővel vette birtokba a kiürített Muraközt és Bácskát. 1941. június 22-én Németország megtámadta a Szovjetuniót, amellyel néhány nap múltán Magyarország is hadiállapotban levőnek nyilvánította magát, és megszálló erőkkel bekapcsolódott a hadjáratba.

71. 1940-1941-ben ténylegesen is világméretűvé vált a háború: átterjedt Afrika földközi-tengeri partvidékére, Japán pedig 1941. december 7-én Pearl Harbornál megsemmisítette az ott állomásozó amerikai flottát és sikeres katonai támadást intézett holland, angol és francia gyarmati területek ellen. Így az Amerikai Egyesült Államok kormánya meg tudta győzni lakosságát az izolacionizmus feladásának szükségességéről. Ugyanakkor az Amerikai Egyesült Államok már korábban is hozzájárult Anglia katonai potenciáljának erősítéséhez a szükséges szállítmányok biztosításával.

72. Már 1941. augusztus 11-én megállapodott az Amerikai Egyesült Államok Angliával a háború utáni rendezés alapelveiről (Atlanti Charta), 1942. január 1-jétől pedig már az Egyesült Nemzetek Nyilatkozata jelentette az angolszász-szovjet katonai koalíció alapdokumentumát. Ennek 26 aláírója közül az USA, Anglia és a Szovjetunió, azaz a hadműveletekben meghatározó szerepet játszó három állam döntött a kulcsfontosságú kérdésekben. Mindenekelőtt a teheráni (1943), jaltai (1945) és potsdami (1945) tárgyalásokon formálódott az új világrend. Egyértelművé vált, hogy kell egy, a Nemzetek Szövetségére emlékeztető, de annál jóval hatékonyabb világszervezet, amely erősebb kompetenciákkal rendelkezik, egyszersmind biztosítja a vezető koalíció tagjainak meghatározó pozícióját. Döntés született arról is, hogy Franciaország és Kína is bekerülhet a vezető hatalmak közé.

73. Valószínűleg 1942-ben döntött véglegesen a hitleri rendszer az európai zsidóság tömeges, szervezett megsemmisítéséről és építette ki a genocídium eszközrendszerét, a megsemmisítő és munkatáborokat, hajtotta végre a gettósítást, deportálást. Németország a megszállt országokban a kollaboráló kormányok és azok közigazgatási apparátusának segítségével törekedett e bűnös politika végrehajtására. A semleges államok is bizonyos együttműködést mutattak, és az antifasiszta koalíció sem tanúsított egyértelmű magatartást. Máig nincs hitelt érdemlő magyarázat arra, hogy a szövetségesek, amikor megtehették volna, miért nem semmisítették meg



a gázkamrákat, illetve a megsemmisítő táborokhoz vezető vasútvonalakat. Magyarországon a zsidóság megsemmisítése azután vette tömegméretekben kezdetét, hogy 1944. március 19-én megszállta a német hadsereg, s kollaboráns kormány kinevezését követelte meg. A magyarországi zsidóságnak – amellyel szemben jogfosztó törvényeket már a megszállás előtt is hoztak – vidéken lakó közösségeit pár hét alatt deportálták, és jelentős részüket Auschwitzban elpusztították, illetve munkatáborokban estek a kegyetlen bánásmód áldozatául és haltak bele a nélkülözésekbe. A fővárosban lakó zsidóság deportálását Horthy Miklós kormányzó már meg tudta akadályozni, az 1944. október 16-i kiugrási kísérlete azonban nem sikerült, és az uralomra került nyilasok újabb ezreket pusztítottak el.

74. A szövetségesek 1943-tól fogva tudták a tengelyhatalmi koalíciót katonailag fokozatosan felmorzsolni. A háborút követő békerendezésben azonban az lett a mérvadó, hogy melyik államot sorolták szovjet és melyiket angolszász érdekszférába. A háborúból való kiugrás vagy az átállás esetenként bizonyos területi nyereséget eredményeztek, de az önálló fejlődés jogára nem adtak biztosítékot.

75. San Franciscóban 1945. június 26-án írták alá az Egyesült Nemzetek alapokmányát, létrehozva a szép reményekkel útjára bocsátott új világszervezetet, ami a realitásokhoz idomulva a háború utáni világrend igen mérsékelt hatékonyságú, de bizonyítottan megkerülhetetlen központi intézményévé vált. A cél az volt, hogy mentsék meg „a jövő nemzedékét a háború borzalmaitól” és „fegyveres erőszak alkalmazására, hacsak a közérdek nem kívánja, többet sor ne kerüljön”. Az aláírók hitet tettek „az alapvető emberi jogok, az emberi személyiség méltósága és értéke, a férfiak és nők, valamint a kis és nagy nemzetek egyenjogúsága mellett”, hogy „előmozdítsák a szociális haladást és a nagyobb szabadság mellett az életfeltételek javítását”.

76. A tengelyhatalmakat és egykori szövetségeseiket 1955-re csaknem mind felvették az ENSZ-be, de a német kérdés lezáratlansága miatt csak 1973-ban került sor arra, hogy a Német Szövetségi Köztársaság és a szovjet érdekszférában kikiáltott Német Demokratikus Köztársaság ENSZ-taggá váljon. A győztesek addigi gyarmataik mellé ezúttal is szívesen szereztek volna újakat, és ezt a célt a gyámsági rendszer révén próbálták megvalósítani. Rövidesen világossá vált azonban, hogy a tengelyhatalmaktól visszaszerzett gyarmatok is el akarnak szakadni a gyarmattartótól, és hol békés megegyezés, hol kegyetlen, elhúzódó háborúk nyomán, de a hatvanas évekre függetlenné is váltak, és felvették őket az ENSZ-be. Ennek egyik következménye lett a fejlődő világ kétharmados többsége a Közgyűlésben. Dél-Afrika obstrukciója miatt az ENSZ a korábbi elképzeléstől eltérően mégis utódjává vált a mandátumrendszer feletti felügyeletben a Nemzetek Szövetségének, nem vette azonban át annak kisebbségvédelmi rendszerét.

77. Az ENSZ és a mellette tevékenykedő szakosított intézmények nemzetközi szerződések sokaságának kidolgozását segítették elő, a szokásjog írásba foglalásának felelősségét a Közgyűlésre ruházva. A szerződéskötés mellett a nem kötelező jellegű határozatok is sokban hozzájárultak – a XX. század jelentős magyar nemzetközi jogásza, Buza László megfogalmazásában – az új szellemű nemzetközi jog kialakulásához.

78. A II. világháború lezárásaként felelősségre vonták a német és japán háborús főbűnösöket (mindenekelőtt a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszéken és a Tokiói Nemzetközi Katonai Törvényszéken), de az 1948. évi genocídiumegyezmény megkötésével mindenkorra büntetendővé is tették a náci népirtás megismétlődését. A realitásokkal számolva ismét pontosították a második világháború tapasztalatai alapján a hadviselés során alkalmazandó humanitárius nemzetközi jogi szabályrendszert az 1949. évi genfi egyezmények elfogadásával.

79. A hidegháború során számtalan egyéb szervezet is létrejött, katonai szövetségek és gazdasági tömörülések. A regionális szervezetekkel való együttműködésről már az ENSZ Alapokmányában is egy egész (igaz, rövid) fejezet rendelkezik. A függetlenné váló államok földrajzi, ideológiai, vallási alapokon számtalan szervezetet hoztak létre.

80. Az ENSZ működésére árnyat vetett a szovjet-amerikai szembenállás miatti gyakori döntésképtelenség, a Biztonsági Tanácsban élvezett vétójog visszaélésszerű gyakorlása. Mivel a nemzetközi jog oktatásának, tananyagának jelentős része az ENSZ elmúlt fél évszázados gyakorlatából meríti példáit, ehelyütt a nemzetközi jog történetének eleve töredékesnek és csak emlékeztetőnek szánt bemutatását le is zárjuk. A mai viszonyok között az igazán nagy kérdésekben az ENSZ nem tud megfelelő hatékonysággal fellépni, miközben a kommunista rendszer bukása és a Szovjetunió megszűnése hegemón pozíciót biztosít katonailag az Amerikai Egyesült Államoknak. Látható azonban, hogy katonai ereje dacára az új nemzetközi jogi koordináta-rendszert az Amerikai Egyesült Államok sem képes egyedül megalkotni, s végképp nem tudja rákényszeríteni a többi államra, mindenekelőtt azokra, amelyek az 1945-ös győztes koalícióban szereztek nagyhatalmi pozíciót. Így az államés kormányfők részvételével, a világszervezet megalakulásának 60. évfordulóján tartott 2005. évi közgyűlésen csak kisebb horderejű kérdésekben tudtak dönteni, az igazán nagy kérdéseket, az ENSZ régóta esedékes intézményi reformját és a megváltozott geopolitikai körülményekhez történő adaptálódást kevés



konkrétumot tartalmazó záróközlemény elfogadásával a közelgő évekre halasztották. Ez lett a sorsa Kofi Annan ENSZ-főtitkár koncepciózus reformjavaslatainak is.

81. A történeti áttekintésnek az is szándéka volt, hogy érzékeltesse, az új koordináta-rendszereket mindig nagy kataklizmák után az előzőt megtagadva és átalakítva az adott történelmi rendet megállapító hatalmak dolgozták ki: a koordináta-rendszer addig tudott megfelelően működni, amíg megfelelt az államok közössége szükségleteinek. A megállapított szabályok stabilizálódása a kiszámíthatóság miatt az államok érdekérvényesítését is elősegítette. A régi megtagadása mellett ugyanakkor mindig is tapasztalható volt egyfajta folyamatosság, megújítva megőrzés, részben az egyetemes érdekű kérdésekben, részben a technikai szabályokat illetően. A nagyhatalmak meghatározó szerepét a kisállamok vagy méltatlankodva elfogadták, vagy szövetségesi pozícióba kerülve, oda törleszkedve – és esetenként tábort váltva – megpróbálták a saját maguk számára kamatoztatni.

1.5. 5. A nemzetközi jog tudományának története82. A nemzetközi jog tudományának története rövidebb időre nyúlik vissza, mint magának a nemzetközi jognak a története. A nemzetközi jog tudománya mint önálló diszciplína a középkorból az újkorba való átmenet idején jelent meg, s a keresztény jogfilozófiából eredeztethető. A skolasztikus filozófiában Aquinói Szent Tamás (1225-1274) az isteni akaratból vezette le az államok közös jogát és az államokat is kötő jogszabályokat. A posztglosszátorok közül Bartolus de Sassoferrato (1314-1357) felismerte az államok egyenlőségének jogi jelentőségét, és Tractatus repressaliarum című könyvében a központi szankció hiányában az azt helyettesítő egyéni kényszert vizsgálta. A tengerjogi igények elhatárolásában könyvében olyan geometriai megközelítést javasol, amely a XX. században mint az „egyenlő távolságok elve” vált népszerűvé. Alighieri Dante (1265-1321) az egyetemes keresztény monarchia gondolatának felvetésével, a nagy egységen belüli szabályok megtervezésével a mai egyetemes hatáskörű nemzetközi szervezetek előképeit látta meg.

83. Amerika felfedezésével jelent meg az utókor által spanyol nemzetközi jogi iskolának nevezett gondolkodói kör. Franciscus de Vitoria (1480-1546) könyvében (Relectio de Indis recenter inventis) a gyarmatosítás jogcímeit vizsgálva közülük számosat mint megalapozatlant elutasított. Felismerte, hogy az európaitól eltérő indián társadalmak maguk is államként szervezettek, a felfedezett területek tehát nem uratlanok. A keresztény vallás terjesztésével igazolni igyekezett a gyarmatépítést, de bírálta a konkvisztádorok kegyetlenségét. Franciscus Suarez (1548-1607) a nemzetközi jogot szintén isteni eredetűnek tekintette könyvében (De legibus ac Deo legislatore), s érzékelte, hogy a jusgentium római jogi eredetű fogalmát az ő korában már az eredetitől eltérően és kettős jelentésben használják: jelenti az államok egyedi jogrendszerének közös elemeit, valamint az államközi jogot. O vezette be utóbbira a jus inter gentes kifejezést, amelyet nemzetközi jog gyanánt fordítottak le számos nyelvre: international law, droit international, derecho internacional stb. A jus gentiumból fordítódott ugyanakkor a droit des gens és a Völkerrecht.

84. Bartolomeo Las Casas (1474-1566) felháborodott vitairatokban (Brevissima relacion de la destruycion de las Indias; Apologetica historia de las Indias; Narratio regionum indicarum per Hispanos) mutatta be a spanyol udvari közvélemény számára az indiánokkal elkövetett kegyetlenkedéseket. Megoldási javaslatát elfogadták, ez azonban újabb közösségek sorsát pecsételte meg: az indiánok védelmében azt javasolta ugyanis, hogy erős testalkatú afrikaiakat szállítsanak az Újvilágba, így javaslata a rabszolga-kereskedelem és a rabszolgatartás újjáélesztését eredményezte.

85. A későbbi nemzetközi jogászok számára készítette elő a terepet Niccoló Machiavelli (1469-1527) az Ilprincipe című művével ésJean Bodin (1530-1596) a Six livres de la République című könyvével. Ok alapvetően a fejedelmi szuverenitást vizsgálták és annak korlátlanságát hangsúlyozták, mindezzel azonban az uralkodó személyétől elválasztva magának az állam szuverenitásának a megalapozását készítették elő.

86. Alberico Gentili (1552-1608) az oxfordi egyetemen tanított, és már a teológiai megközelítésektől távolodva, de a római jog fogalomrendszerének segítségével elemezte a nemzetközi jogot. A követségi jogot (De legationibus) és a háború jogát (De jure belli libri tres) külön könyvekben mutatta be, érzékeltette a politikai viszonyok hatását a nemzetközi jogi kötelezettségekre, és ezzel összefüggésben a clausula rebus sic stantibust, a körülmények megváltozásának szerződésbontó hatását is ő elemezte elsőként.

87. A holland Hugo Grotius (1543-1645) érdemelte ki a nemzetközi jog atyja megtisztelő elnevezést. Gyermekként került be a diplomácia világába, és már húszévesen választottbíróként dönthetett el egy holland-portugál jogvitát. A tengeri zsákmányjogról készített szakvéleménye (De jure praedae) teljes egészében halála után jelenhetett meg, de ennek egy részét (De mare liberum) már a jogvitát követően kinyomtatták, és a nyílt tenger szabadságának tétele évszázadokra meghatározta a tengerjog alapelvét. Sikertelenül próbálta e tételeket



az angol John Selden (1584-1654) De mare clausum seu de Domino Maris című munkájában megdönteni, a korabeli joggyakorlat és a későbbi jogfejlődés Grotiust igazolta. Grotius másik műve a De jure belli ac pacis, libri tres. A jogban szerinte a jus naturale és a jus voluntarum kettőssége tükröződik, ezért a természetjogászok számára Grotius lett a kiindulópont. Meghatározónak tartotta az állami szuverenitást mint a nemzetközi jogi kapcsolatok alapját. A követségi jog különleges szabályait a területenkívüliség fikciójával kapcsolta össze, megkülönböztetve egymástól a szerződések értelmezésének technikai szabályait. Hangsúlyozta a megkötött szerződések betartásának kötelezettségét. A háború jogában a hadviselés jogi szabályait is látta, és bizonyos korlátokat is feltételezni tudott. Grotius Hármaskönyvében még keverednek ugyan a nemzetközi jogi kérdések a római jogi és teológiai problémákkal, ennek ellenére a későbbi doktrinális fejlődés számára meghatározó jelentőségű lett. A természetjogi iskola mellett a pozitivista megközelítés hívei is Grotiusra vezették vissza számos tételüket.

88. Samuel Pufendof (1632-1694) nemcsak mint a természetjogi iskola kiemelkedő képviselője nevezetes, hanem ő volt a legelső önálló nemzetközi jogi tanszéknek a vezetője a neves heidelbergi egyetemen. De jure naturae et gentium című könyvsorozatában a teológiai érveléssel végleg szakítva a racionalizmus szellemében szemlélte a nemzetközi jogot. A szokásjogot tartóssága miatt a szerződéseknél fontosabbnak tartotta. Ugyanebben a megközelítésben tevékenykedett Christian Wolff (1676-1756) is.

89. A francia Emeric de Vattel (1714-1767) személye átmenetet jelent a természetjogi és a pozitivista iskola között. Sokáig használták a Droit des Gens ou Principes de la loi naturelle appliqués a la conduite et aux affaires des Nations című, kézikönyvszerű művét, amelyet diplomataként szerzett tapasztalataira is épített. A szerződésértelmezés elveit tovább csiszolta, a semlegesség jogintézményét elemezve valószínűleg ő használta először jogi fogalomként ezt a kifejezést.

90. Az angol Richard Zouchot (1590-1660) tekintik a pozitivista iskola első képviselőjének. Gentili oxfordi katedráját örökölve az angol szokásjog és az anglikán kánonjog írásos latin nyelvű összefoglalása mellett könyvet írt a hadsereg és a haditengerészet szabályzatairól (Descriptio juris et judicii sacri, .. .militaris, ...et maritimi), a követi mentességekről (Solutio quaestionis de legati delinquentis judice competente) és a római jus fetialére visszamutatva készítette el immár csak a nemzetközi joggal foglalkozó tankönyvét (Juris et judicii fecialis sive juris intergentes et quaestionum de eodem explicatio).

91. Cornelius van Bynkershoek (1673-1743) a szerződési jogot tárgyaló egyetemi disz- szertációja (De pactis juris stricti contractibus in continenti adjectis) megvédése után a semlegesség joganyagában és a tengerjog területén alkotott maradandót. De dominio maris című művében állította fel a parti tenger egy ágyúlövésnyire eső terjedelmének tételét, ami szellemesen egyeztette a katonai erőt, a jogi érdekeltséget és az érdekérvényesítést. A Questionum juris publici libri duo a semlegességet és a tengeri zsákmányjogot dolgozta fel részletesen. A Deforo legatorum című könyvében a követségi joggal foglalkozott. Mindhárom műben a jogesetek elemzésével szemléltette a jogi problémák megoldását.

92. A német egyetemeken a pozitivizmusnak több nagy személyisége is alkotott. A württembergi Johann Jacob Moser (1701-1785) mintegy ötszáz könyvet szentelt a német közjognak, ami ekkor az önálló német fejedelemségek közötti kapcsolatokat is jelentette. Georg-Friedrich Martens (1756-1822) szerződésgyűjteményt adott közre, pozitivizmusa természetjogi árnyalatokkal gazdagodott. Német nyelvű tankönyvét már életében lefordították franciára (Précis du droit des gens moderne de l’Europe), és nagyon sikeres volt a diplomaták számára készített kézikönyve és iratmintatára (Manuel diplomatique. Précis des droits et des fonctions des agens diplomatiques; suivi d’un recueil d’actes et d’officespour servir deguide auxpersonnes qui se destinent a la carrierepolitique).

93. Filozófusok is foglalkoztak nemzetközi jogi kérdésekkel. Thomas Hobbes (15881679) és Baruch Spinoza (1632-1677) voltak az elsők, akik vitatták az államközi megállapodások jogi természetét. A nemzetközi jog (international law) kifejezést Jeremy Bentham (1748-1832) használta először, Introduction to the Principles of Morals and Legislation című könyvében. A Voltaire által igazságtalanul kigúnyolt Gottfried Wilhelm Leibnitz (1646-1716) nemzetközi szerződésgyűjteményt állított össze. Immanuel Kant (1724-1804) Az örök békéről írt művével a nemzetközi szervezetek feladatai és hatáskörei megfogalmazását illetően azok filozófiai előfutárának tekinthető. Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831) nem vitatta a nemzetközi jog létét, de azt az állam külső keze gyanánt, azaz az államnak alárendelten fogta fel. A XX. században a magyar Somló Bódog (1873-1920) és az angol John Langshaw Austin (1911-1960) a nemzetközi jognak hasznos tartalmú, de a belső jogtól természetileg különböző, sui generis jellegű normarendszerként tételező megközelítése keltett figyelmet.

94. A nemzetközi jog szokásjogi anyagának összegyűjtésére Jean-Gaspard (Johann Kas- par) Bluntschli (1808-1881) Németországban is tanító svájci nemzetközi jogász nemcsak könyvben (Das moderne Völkerrecht der



zivilisierten Staaten als Rechtsbuch dargestellt) tett kódexszerű kísérletet, hanem kezdeményezte egy ezzel foglalkozó és ma is működő nemzetközi tudományos társaság (Institut du Droit International) létrehozását. Franz von Liszt (1851-1919) Völkerrecht. Systematisch dargestellt című tankönyvét nemcsak korának Németországában használták, hanem az Osztrák-Magyar Monarchia egyetemein is, sőt a birodalom nem német nyelvein is készítettek belőle fordítást, illetve arra alapozott saját tankönyveket. A Heidelbergben tanító osztrák Georg Jellinek (1851-1911) államtani könyvében (Allgemeine Staastlehre) a nemzetközi jog alapját az állam önkorlátozásában látta. Foglalkozott kisebbségvédelemmel is, erről szóló bécsi előadássorozatát könyvben (Das Recht der Minderheiten) adták ki. Heinrich Triepel (1868-1946) a bevezetésben már említett Völkerrecht und Landesrecht című monográfiájában a nemzetközi jog alapját az állami akaratok egybeolvadására (Vereinbarung) vezette vissza, a nemzetközi jog és a belső jog kapcsolatában pedig a dualista irányzatnak lett a megalapozója.

95. Fjodor Fjodorovics Martensz (1845-1909) a cári Oroszország balti tartományaiban született. Az udvar vezető jogtanácsosa volt az 1899-es és 1907-es békekonferencián, ő alkotta meg a hadijogi szabályok rögzítésének merevsége és a haditechnika gyors fejlődése közötti feszültség feloldására a róla elnevezett ún. Martensz-klauzulát. Több Oroszországban kiadott tankönyvét már a maga korában lefordították idegen nyelvekre: így például On the Law of Private Property in Time of War és The Contemporary International Law of Civilized Nations címmel. Emellett tizenöt kötetben közzétette az Oroszország által kötött nemzetközi szerződéseket.

96. A XX. századra a nemzetközi jogtudomány fejlődése annyira felgyorsult, hogy – a jelen tankönyv funkciójára is figyelemmel – már megközelítően sem lehet kimerítő felsorolásra törekedni. Az eredetileg osztrák Hans Kelsen (1881-1973) az, aki megkerülhetetlen a nemzetközi jog oktatása során. Jogfilozófusként indult, és a Reine Rechtslehre című könyvében fejtette ki normapiramis-elméletét, amelyből tanítványai (az ún. bécsi iskola) a nemzetközi jog és a belső jog kapcsolatát illetően arra következtettek, hogy Kelsen így a monizmuson belül a nemzetközi jog primátusának megalapozására törekedett. A hitleri rendszer elől emigrálni kényszerült Kelsen genfi és prágai tartózkodás után az Amerikai Egyesült Államokba távozott, és a Harvardon, majd utóbb a nyugati part egyetemein tanított. Munkássága során korábban is érintett nemzetközi jogi kérdéseket, de Amerikában már a nemzetközi jog vált kutatásának fő területévé, e tárgyban írta a háború után The Law of the United Nations című könyvét. Kelsen tanítványának szokták tekinteni az ún. mérsékelt monizmus képviselőjét, az osztrák Alfred Verdrosst (1890-1980), aki Universelles Völkerrecht című könyvében a nemzetközi jog primátusát a természetjoghoz visszatérve, részben az emberi jogok érvényesülésének példáival bizonyította.

97. Triepel dualizmuselméletét az Állandó Nemzetközi Bíróságnak is tagjává választott olasz Dionisio Anzilotti (1867-1950) csiszolta tovább, egyebek között Il diritto internazionale nei giuridici interni című művében.

98. Az ugyanott bírói funkciót elnyert francia Georges Scelle (1878-1961) eredeti elméletet alkotott, amelyet funkcionális megkettőződésnek hívnak. Ez a fordulat ugyanis többször visszatér Précis du droit des gens című könyvében, és alapvetően az államnak a nemzetközi jog alkotásában és érvényesítésében játszott szerepe alakváltozásait takarja. Felfogása szerint a belső jogban megismert és Montesquieu óta vallott modern hatalommegosztás a nemzetközi jogban nem érvényesül, hanem az állam (különböző kapcsolati rendszerekbe lépve) a nemzetközi jog alkotója, kikényszerítője és bírája. Scelle másik, sok vitát kiváltott alaptétele ugyanakkor az állam szerepének relativizálása volt: szerinte az igazi alany az egyén, s bár az államot feltételezve technikailag könnyebb a nemzetközi jogot értelmezni, alkotni, de az állam minőségileg nem más, mint az egyének és azok közösségeinek összessége, ennek absztrakciója.

99. A XX. század minden bizonnyal legsikeresebb angol nyelvű tankönyvét Lassa Op- penheim (1858-1919) készítette el. Az első megjelenése óta alkalmanként szükségessé vált aktualizálásokat Anglia legjelesebb nemzetközi jogászai (Hersch Lauterpacht, Robert Jennings), gyakran a Nemzetközi Bíróság bírái vállalták magukra. A nemzetközi jog elméletét és gyakorlatát összefoglaló kézikönyv megkerülhetetlen alapmunkává vált az európai oktatásban. Igen nagy tekintélynek és népszerűségnek örvendenekJohn Starke, Ian Brownlie, ma pedigJames Crawford, Malcolm Shaw monográfiái. A francia jogtudományban Charles Rousseau ötkötetes nemzetközi jogi monográfiája vált mértékadóvá, s jelenleg számtalan tankönyv van forgalomban, amelyek közül a legsikeresebbnek Nguyen Quoc Dinh kézikönyvét tekintik, amely Alain Pellet, az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottságának tagja és Patrick Daillier tevékenysége révén az utóbbi évtizedekben folyamatosan adaptálódott a nemzetközi jog és a nemzetközi bíráskodás fejleményeihez. Számos kiadást értek meg Paul Fauchille, Louis Cavaré, Paul Reuter, René-Jean Dupuy, a ma is alkotók közül pedig Pierre-Marie Dupuy, Jean Combacau tankönyvei is. Svájc nagy nemzetközi jogászai közül Paul Guggenheim neve a legismertebb, az újabb osztrák nemzetközi jogtudományt pedig Ignaz Seidl-Hohenveldern neve fémjelezte. Bruno Simma is folytatta a nagy elődök gyakorlatát, s Verdross és Seidl-Hohenveldern könyveit aktualizálta. A dél-amerikai nemzetközi jogi irodalomban a XX. század elején Carlos Calvo, második felében pedigJimenez de Aréchaga volt emblematikus egyéniség.



100. Az 1917 -es bolsevik hatalomátvételt követően Szovjet-Oroszország, majd a Szovjetunió számos területen kétségbe vonta a nemzetközi jog korábban egyértelműnek tekintett szabályait. Viszonylag hamar visszakényszerült azonban a nemzetközi jogi koordináták elfogadásának útjára: a szovjet nemzetközi jogászok munkáikban – nem mentesen a rájuk kényszerített elvárásoktól – a szuverenitást abszolutizálták és még a nemzetközi bírói fórumok joghatóságának önkéntes elfogadásával szemben is inkább tartózkodó volt az álláspontjuk. Kozsevnyikov, Krilov és főleg Tunkin művei voltak azok, amelyekre rendszeresen utaltak a részletesebb kitekintésre alapozó nyugati nemzetközi jogi munkák is. Visinszkij nevét több okból – főként a sztálini rendszerben játszott szerepe miatt – igen negatív éllel lehet említeni: nem volt képzett nemzetközi jogász, külügyminiszterként pedig mondott olyan beszédeket, amelyekből a nemzetközi jog monista felfogására s azon belül is a hegeli eredetű belső jogi primátus felvállalására következtettek. A Szovjetunió érdekszférájába kényszerített államok nemzetközi jogászai közül a lengyel Manfred Lachs volt a legismertebb, a Nemzetközi Bíróságnak csaknem huszonhét évig volt tagja, egy időben elnöke is.

101. A gyarmati rendszer függetlenné válásával a fejlődő országok – gyakran francia és angol elitegyetemeken képzett – nemzetközi jogászai is a csúcsokra juthattak. A Nemzetközi Bíróságon bírói posztokat betöltő szenegáli Keba M’Baye vagy az algériai Mohammed Bedjaoui neve biztos értékmérő.

102. Az Amerikai Egyesült Államokban a nemzetközi jog művelését az angolszász jogi technikák határozzák meg, de az ország hatalmas katonai és gazdasági erejéből is következően a nemzetközi jog szerepét igazán akkor becsülik, amikor az az aktuális külpolitika alátámasztását szolgálja. Amennyiben az eldöntött kérdések kapcsán a nemzetközi jog a végrehajtás akadályának tűnik, akkor az ókortól ismert nagybirodalmi reflexek élednek fel. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az elméleti nemzetközi jogi tanulmányok ne kritizálnák a külpolitikát, vagy hogy az egyetemi oktatásban a nemzetközi jog ne lenne fontos tárgy. Itt a gazdagabb európai könyvtárakat gyakran jóval meghaladó mennyiségű nemzetközi jogi szakirodalommal találkozik a hallgató, oktató, kutató. A hatalmi alapú, játékelméleti, magatartás-tudományi analógiákkal dolgozó megközelítések mellett szembeötlő, hogy a nemzetközi közjog gyakran egybekapcsolódik a nemzetközi gazdasági joggal, a nemzetközi magánjoggal és azok belső bíróságok általi irányadó értelmezésével. Itt Philip Jessup Transnational Law című könyve teremtett iskolát, már címével is egy más megközelítést hirdetve. A számtalan neves szerző közül említsük meg legalább Michael Reisman, Myres McDougal, Stephen Schwebel és Thomas Buergenthal nevét.

103. Magyarország méreteiből és történelmi pozíciójából is következően meghatározó jelentőséget nem tudott gyakorolni a nemzetközi jog, illetve annak tudománya fejlődésére. A magyar nemzetközi jogtudomány kiemelkedő képviselőit azonban a magyar joghallgatónak ismernie kell. Az Osztrák-Magyar Monarchia idején hazánkban az osztrák egyetemeken használt nemzetközi jogi tankönyveket használták vagy adaptálták. Somló Bódognak a nemzetközi jogot is érintő jogbölcseleti tanulmányai szélesebb körben is visszhangot keltettek. Az 1945 előtt alkotó szerzők közül mindenekelőtt Apáthy István, Balogh Artúr, Buza László, Csarada János, Faluhelyi Ferenc, Flachbart Ernő, Gajzágó László, Irk Albert, Lers Vilmos, Szászy István, Teghze Gyula nevét kell kiemelni. A két világháború között a kisebbségek nemzetközi védelme (Balogh, Buza, Flachbart), a Nemzetek Szövetségének működése (Buza, Irk), az államutódlás (Szászy), a nemzetközi jog- és tudománytörténet (Gajzágó) ragadta meg a kutatók figyelmét, emellett számos rövidebb-hosszabb nemzetközi jogi kézikönyv és tankönyv is megjelent. 1945 után mindenekelőtt Buza László, Flachbart Ernő és Haraszti György tudományos munkássága hatott több generációra is. Hajdu Gyula feladata a tudományszervezés mellett a marxista ideológia alapelemeinek érvényesítése volt. Buza László nevéhez fűződik az ún. programjellegu normák tana, amelynek részletes elméleti kidolgozását már nem tudta befejezni. Az ezzel összefüggő tanulmányaiban megjelenik tulajdonképpen mindaz, amit a modern nemzetközi jogtudomány a soft law elnevezéssel vezetett be. A magyar nemzetközi jogászok közül elsőként igazán nagy nemzetközi elismerésben Ustor Endre részesült, akit 1967-1976 között a Nemzetközi Jogi Bizottság tagjává választottak, a rendszerváltozás után Herczegh Géza személyében (1993-2003) először volt magyar tagja a hágai Nemzetközi Bíróságnak, Prandler Árpád pedig a volt jugoszláv területeken elkövetett emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi törvényszékének (ICTY) ad litem bírája lett.

2. II. FEJEZET – A nemzetközi jog jogi természete és sajatossagai104. Az államon belül a természetes és jogi személyek kapcsolatait egymással, illetve az állammal a jog szabályozza. A jog az emberi közösségekben kialakult olyan szabályrendszer, amelynek betartását intézményeik szervezett és hierarchizált működtetésével e közösségek ki is tudják kényszeríteni: a szabályok megsértőit formalizált szankciók révén hátrányos helyzetbe hozzák, a későbbi normasértésektől eltántorítják, a közösség tagjait a szabályok követésére ösztönzik. Az államba szerveződött társadalmak az embernek a többi emberhez



való viszonyát jogszabályrendszerekben rögzítették: a jog, akárcsak az állam (még ha esetleg csak kezdetleges formában) – mint láthattuk – voltaképpen egyidős a civilizációval. A civilizáció előrehaladásával egyre több és több jogág különült el: az egyes államok joga egyszerre tartalmaz egyedi jellemzőket és hasonlóságokat. Rendszerint elkülöníthető a közjogi (állam-, illetve alkotmányjog; közigazgatási jog; büntetőjog stb.) és a magánjogi szabályozás (polgári és kereskedelmi jog; munkajog; családjog stb.). A konkrét megoldások hasonlóságait nemcsak a társadalomfejlődés adott szintje és a termelés alapvető formái (rabszolgatartó társadalom, „ázsiai termelési mód”, feudális társadalom, ipari társadalom, ideértve a „tőkés termelési módot” a klasszikus kapitalizmus formájában és annak modern, XX. századi és ezredfordulós formájában) szerinti kategorizálás magyarázza, hanem egy-egy vallási, ideológiai vagy kulturális közösséghez tartozásnak, esetleg birodalmi közösségi múltnak, mai körülmények között a világkereskedelemnek, a globalizációnak és persze a jog belső logikájának szerepét is figyelembe kell vennünk.

105. Ahogy nincs állam jog nélkül, úgy nincs államok közötti kapcsolat sem jog nélkül: a civilizáció története állam nélkül elképzelhetetlen, de ugyanígy az államok közötti kapcsolatrendszer szabályozása és annak jogi jellege is egyidős a történelemmel: a nemzetközi közjog végigkíséri az emberiség történetét (lásd n° 1-103.).

2.1. 1. Jog-e a nemzetközi jog?106. A nemzetközi jog ugyanúgy jog, mint a nemzeti jog, azaz az államokon belül érvényesülő jog, amit a nemzetközi jogászok egyszerűen csak belső jognak hívnak, ugyanakkor a sok hasonlóság mellett számos különbséggel is találkozhatunk. E különbségek számos gondolkodót – mindenekelőtt a jogfilozófia területén – olyan következtetés levonására ösztönöztek, hogy voltaképpen a nemzetközi jog nem is létezik (lásd n° 155.). Miért is juthattak – még jeles gondolkodók is, mint Hobbes, Spinoza, Austin vagy a magyar Somló Bódog – a nemzetközi jog jogi jellegének tagadására? A XVIII. században az állami szuverenitás korlátlanságának tételezése volt az az indok, amely elméleti alapon jelentette akadályát annak, hogy állam felett álló – éspedig jogi s nemcsak erkölcsi vagy vallási természetű – normarendszer létezhessen. Jóllehet tapasztalati tény, hogy nincs olyan állam, amelynek ne lennének jogi természetű kapcsolatai más államokkal (lásd például a trónutódlási szerződéseket, békeszerződéseket, határmegállapító szerződéseket, a követküldés és -fogadás közös, illetve igen hasonló szabályait), ugyanakkor az is tény, hogy ezeknek a szabályoknak a betartása sok kívánnivalót hagy maga után. Régtől fogva ismert az is, hogy a hatalmi erőviszonyok jelentősen befolyásolják a nemzetközi szerződések megtartását, s az erősebb állam kedvező helyzetben gyakran érzett kísértést arra, hogy a terhessé vált nemzetközi szabályokon egyszerűen túltegye magát. Mindezeket egy többé-kevésbé koherens rendszerbe építve lehetett a jogfilozófia elméleti magaslataiból kitekintve kimondani, hogy voltaképpen a nemzetközi jogból hiányzik a szankció.

107. A belső joggal összevetve – figyelemmel Montesquieu-nek a hatalmi ágak elválasztásáról megalkotott téziseire – még az a kritika is éri a nemzetközi jogot, hogy míg a modern társadalmak államszerkezetében a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom feladata jól elkülöníthető, egymástól a jogállamisági garanciák érdekében el is választandó, addig a nemzetközi jogban ezeknek a gyakorlása végső soron mindig az államra mutat vissza. Szintén a modern állam jellemzőivel összevetve megállapítható, hogy a jogalkotás szabályrendszere sok bizonytalanságot tartalmaz, csak egyes elemei vannak írásba foglalva, döntő része csak úgy, a szokás alapján formálódik. A legalapvetőbb kérdésekben sem kötelesek az államok szerződéseket kötni, sőt – mint majd látjuk (lásd n° 220-229.) – még egy szerződésben való részvétel sem jelenti a kötelezettségek maradéktalan elfogadását, hiszen a fenntartások, opcionális vagy fakultatív klauzulák stb. intézményei révén az állam nagymértékben megőrzi saját szabadságát. A szabályok betartása az államok jóhiszeműségére van bízva, hiszen világkormány nincs, sőt valószínűleg – és szerencsére – nem is lehet. Bíróság elé akkor megy az állam, ha akar. Bezzeg a nemzeti jog, azaz az állami jog – mondják –, ott elképzelhetetlen, hogy az alattvaló, illetve az állampolgár kivonja magát az uralkodó rendeletei vagy a parlament által megalkotott törvények hatálya alól. Ha nem tartja tiszteletben a létező, akár autokratikus, akár demokratikus jogrend szabályait, az államnak van ereje és képessége arra, hogy utána nyúljon és a jog eszközeivel kényszerítse ki a szabályok betartását: az államapparátus eszközrendszere a segítségtől az erőszakszervezetek felhasználásig terjedően differenciált és hatékony. A bíróság joghatósága is adott az államon belül, s nem az állampolgár akaratától függ, hogy a polgári vagy büntetőbíróság ítéletet mondjon az ő ügyében.

108. Ezek az érvek valóban tapasztalati tényekben gyökereznek: ugyanakkor – a nemzetközi jogászok szerint – egyrészt eltúloznak bizonyos különbségeket, másrészt pedig olyan követelményeket állítanak a nemzetközi joggal szemben, amelyeket valójában még a modern társadalmak joga (illetve számos jogága) sem mindig tud teljesíteni. Azt is hangsúlyozni kell, hogy a nemzetközi jog létét tagadó iskola a modern államok jogából indul ki, s nagyvonalúan figyelmen kívül hagyja a mai polgári, büntető-, közigazgatási jog előképeinek tekinthető több évszázaddal (esetleg évezreddel) korábbi jogi megoldásokat. Márpedig a jogtörténet tanulmányozása során



az egyetemi hallgatók már nem mást tanulmányoztak, mint a jogot. A nemzetközi jog létét tagadó gondolkodók túlságosan az európai jogfejlődés germán-római iskolájára figyelnek, tételeiknek, elvárásaiknak már az angolszász jogrendszer sem mindenben felel meg, és még nagyobb a távolság az ázsiai jogrendszerek bizonyos elemeit és gondolati felfogását, valamint bizonyos afrikai jogi megoldásokat illetően.

109. A többé-kevésbé centralizált, piramisszerű államépítés s annak jogi eszközrendszere valójában a civilizáció fejlődésének igencsak friss gyümölcse: a nemzetállam francia eredetű koncepciójának kialakulása előtt magán a francia földön is több tartomány kapcsolódott össze nehezen átlátható hűbéri kötelékekkel, ahol az egyes vidékeken a jog jelentősen eltérhetett a szomszédságétól. Az angolszász jogrendszerben a szokásjog vitathatatlan tekintélyű és erejű része a jognak, az európai kontinensen kodifikációra került joganyag ott törvénykönyvbe foglalás nélkül ugyanolyan jól (vagy ugyanolyan rosszul) érvényesül, mint a modern francia, olasz, német, osztrák vagy éppen a magyar jogban. Az Amerikai Egyesült Államok jogrendszere köztudomásúan igen bonyolult, ráadásul a tagállamok belső jogának eltéréseit még növeli a különböző indián törzsekkel kötött megállapodások rendszerének léte, mivel ezek jogilag érvényesíthető kivételeket jelenthetnek a szövetségi és az állami joggal szemben. A modern Spanyolország tartományai a társadalmi életviszonyok számos szférájában önállóan alkotnak törvényt, sok európai államban vannak kisebbségi területi autonómiák vagy személyi önkormányzatok, amelyek léte is cáfolja az egységes jog, egységes állam tételét, pontosabban azt, hogy csak az ilyen egységes, centralizált, hierarchikus zárt rendszer érdemli meg a jog elnevezést.

110. A magyar joghallgató ráadásul nemcsak összehasonlító jogi tanulmányok alapján érezhet rá arra, hogy a nemzetközi jog tagadásának jogi érvrendszere bizonytalan alapokon nyugszik. Hiszen alkotmányjogi tanulmányai – és a tömegtájékoztatásból jövő hírek – alapján eddig is láthatta, hogy hiába rendelkezik törvényalkotói hatáskörrel az Országgyűlés: ha az adott törvény az ún. kétharmados kategóriába tartozik, s a kormánytöbbség ennél kisebb, akkor gyakran előfordul, hogy az Országgyűlés nem tudja megalkotni ezt a törvényt. Azt sem állíthatjuk, hogy a meghozott törvény biztosan érvényesülni tud: az Alkotmánybíróság elég sok törvényt semmisített már meg részben vagy egészben. Láthatta azt is a hallgató alkotmányjogi tanulmányai során, hogy alkotmányos cikkek érvényesülése is hagyott maga után kívánnivalót. Lehet, hogy alkotmányjogi szabályok miatt – egy elvesztett választás után – a működő kormány immár csak ügyvezető kormány, azaz béna kacsa... Ha kormányválság van, ha meggyengül a parlamenti háttér, a kormány értelemszerűen sokat veszít hatékonyságából. Nyilvánvalóan tisztában van a hallgató azzal is, hogy mekkora a különbség a reformkor óta napirenden levő közteherviselés alkotmányos célja és állami megvalósítása között, látja a különbséget egyesek bevallott jövedelme és tényleges anyagi helyzete között. A családjog tanulása során megtanulta a tartásdíj kiszámításának technikáját, és esetleg saját családjának példáján is érzékelhette, hogy milyen trükkökkel tudja elrejteni az elvált szülő bizonyos bevételeit. A munkajog és a szociális jog számos szabályának megtanulása mellett aligha kerülték el figyelmét a fiktív vállalkozókról, a minimálbéren foglalkoztatottak rendszeres prémiumairól szóló hírek. S mégsem vonja senki kétségbe az alkotmányjog, pénzügyi jog, családjog, munkajog jogi jellegét…

111. Abból, hogy valamit a büntetőtörvényben büntetni rendel a jogalkotó, még nem következik, hogy egy ennek dacára elkövetett tettet büntetés is követ. Gyakran olyan mennyiségben történik a jogsértés, hogy az elkövető statisztikai alapon joggal bízik abban, hogy el tudja kerülni a felelősségre vonást, mivel nem tudják elfogni. Az is lehet, hogy elfogják, de büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok áll fenn. Esetleg külföldön fogták el, s csak azzal a feltétellel került kiadatásra, hogy bizonyos – náluk nem büntethető – cselekményért nálunk sem vonják őt felelősségre. Ismert az a tétel, hogy a bíróságok előtt nem az objektív igazságosság az igazi kérdés, hanem a bizonyíthatóság. A polgári jogot illetően még az európai polgári törvénykönyvek sem zárják ki mindenütt a szokásjog létét, és a diszpozitív szabályok esetében a feleknek hatalmasságuk van saját akaratuk alapján a törvénykönyvben foglaltakhoz képest jelentősen eltérő tartalmú szerződést készíteni. Nem vonják azonban ettől még kétségbe a büntetőjog és a polgári jog jogi jellegét...

112. Nem igaz az sem, hogy a belső jogban a jogvita mindig szükségképpen bírói útra terelődik, és főleg, hogy az megoldást is hoz. Az eljárásjogokban az összeférhetetlenség tana miatt garanciális okokból vagy ex officio, vagy kifogás nyomán sor kerülhet arra, hogy nem egy bizonyos, területileg egyébként illetékes bíróság jár el az ügyben. Immár Magyarországon is ismét van lehetőség arra, hogy a rendes bíróságok helyett a felek megállapodjanak választottbíróság igénybevételében, esetleg valamilyen békéltető fórum előtt keresik az igazukat. A bírói ítélet végrehajthatósága kapcsán is találkozott a hallgató konkrét problémák tömkelegével: például a házastársi vagyonmegosztás, a gyermeknevelés kérdésében. Nyilván hallott már olyan esetről, amikor a jogerősen szabadságvesztésre ítélt személy nem sietett bevonulni a számára kijelölt büntetés-végrehajtási intézetbe: még szerencse, hogy ezek jelentős része azért utóbb mégis kényszerült letölteni a reá kimért büntetést, kivéve ha az államfő kegyelmet adott nekik. Ám ettől még nem vonják kétségbe az eljárási jogok, a végrehajtási jog jogi jellegét...



113. A szankciónak mint a jogiság előfeltételének az abszolutizálása azért is vitatható, mivel, ahogyan arra már a római jog is rámutatott, a jogrendszer egészében kell meglennie a szankciónak, a konkrét jogszabály elvben megjelenhet szankció nélkül is (lex imperfecta), bár az természetesen igaz, hogy az ilyen szabályok rendszerint jóval kevésbé hatékonyak. A szankció megléte esetében pedig csak az egyik eshetőséget jelenti a központi szankció, az adott jogrendszer fejlettségének megfelelően a társadalom több-kevesebb, bár tipikusan azért egyre csökkenő teret enged a magánszankcióknak. A belső jog több ága is ismeri az önvédelem mellett az önsegély intézményét.

114. A nemzetközi jog valójában összefoglaló elnevezése a számtalan államközi, két- és többoldalú kapcsolatrendszernek. Ezek között nagyon sok olyan van, ahol a felismert érdekek alapján és a jól kidolgozott szabályoknak köszönhetően a lex imperfecta is jól működik: ilyenek például az egészségügyi, meteorológiai, távközlési, légi közlekedési megállapodások. Minél kevesebb állam vesz részt egy együttműködésben, elvben annál hatékonyabb lehet a rendszer: nincs akadálya annak, hogy néhány állam megállapodjon közös intézmények, közös kormányra emlékeztető testület, valamilyen területen hatáskörrel rendelkező közös bíróság létrehozásáról, alkalmazandó szankciók előírásáról. A történelmi helyzet is elősegítheti egy-egy bíróság létrehozását és működtetését. (Ilyenek voltak például a II. világháború után létrehozott ún. Nürnbergi és Tokiói Nemzetközi Katonai Törvényszékek.) A nemzetközi jogban – akárcsak a belső jogban – vannak hatékonyabb és kevésbé hatékony intézmények, hatékony és kevésbé hatékony szankciók, sőt szankció nélkül is megfelelően érvényesülő szabályrendszerek. Az természetesen nyilvánvaló, hogy a hatékonyság a technicizált jelleg mellett is csak akkor valósul meg, ha a reális társadalmi igény és az államok érdeke egybevág. Ez adott esetben magyarázhatja azt is, hogy egy szervezet hatékonysága menet közben is változhat: nőhet vagy csökkenhet.

115. A nemzetközi jognak a közvélemény figyelme előterében álló néhány eleméről kétségtelenül elmondható, hogy igen szerény a hatékonysága, ám az ottani tényleges szankció hiánya alapján még nem vonható kétségbe a nemzetközi jog jogi jellege. Nemcsak a nemzetközi jognak, hanem a belső jogoknak is vannak hatékonyabb és kevésbé hatékony ágai, hatékonyabb és kevésbé hatékony korszakai. A nemzetközi jog mérsékelt hatékonysággal működő, ám egyértelműen és igazolhatóan is jogi rendszer. Hatékonysága a szabályozott terület jellegének, dimenzióinak, a szabályozás korának függvényében mutat jelentős eltéréseket.

11 6 . Maga a belső jog sem vonja kétségbe a nemzetközi jog jogi jellegét. Nagyon sok alkotmány tartalmaz rendelkezést a nemzetközi jog és a nemzeti jog kapcsolatára (lásd n° 129-144.), számos törvénykönyv vesz át elemeket valamely nemzetközi szerződésből vagy utal valamely szerződésből folyó kötelezettségre.

117 . A nemzetközi jog legkirívóbb szabályainak megsértésekor is megfigyelhető, hogy a jogsértő fél csaknem mindig valamilyen nemzetközi jogi érvet keres magatartásának magyarázataként („önvédelemben van”, „provokálták”, „jogsértést követtek el vele szemben, csupán azt torolja meg”, „szükséghelyzetben van” stb.), márpedig erre nem lenne szükség, ha egyszerűen elegendő lenne a nemzetközi jog létének tagadása is. Mindennek alapján tehát kimondható, hogy a nemzetközi jog jogi létének igazi bizonyítéka történelmi tapasztalatokkal is alátámasztható tényleges léte.

2.2. 2. Miért kötelező a nemzetközi jog?118. A belső jog esetében rendszerint fel sem merül a kérdés, hogy az miért is kötelező. Puszta létéből fakadóan kötelezi az alattvalót, a polgárt, esetenként legfeljebb az a kérdés merült csak fel, hogy milyen (például erkölcsi, etikai, vallásfilozófiai) érvek alapján lehet esetleg mentesülni bizonyos belső jogi szabályok teljesítésének kötelezettsége alól. A nemzetközi jogtudomány azonban tárgyának már említett sajátosságai miatt abban a helyzetben van, hogy időről időre kénytelen megmagyarázni, miért is kötelesek az államok, illetve általában a nemzetközi jog alanyai ezeket a szabályokat betartani. Erre annak ellenére sor kerül, hogy a nemzetközi jog szociológiai háttere igen elvont formában, de magában rejti a magyarázatot. Amennyiben létezik az államok közössége, mint társadalmi jelenség, akkor ez szükségképpen feltételezi jogi koordináták meglétét, amelyekhez szükségképpen kapcsolódik a kötelező erő. Ezt csak árnyalja, hogy ha megnézzük a különböző magyarázatokat, végső soron azt lehet mondani, hogy két markánsabb megközelítés, ha úgy tetszik, iskola van (amelyek persze számos aliskolára tagozódnak): az egyik a nemzetközi jogi szabályok formális, alaki megközelítésének bizonyos elemeire épít, a másik inkább a tartalmi elemekre vezeti vissza a magyarázatot. (Megjegyzendő, hogy a nemzetközi jog számos problémája esetében igen hasznos ennek a – végső soron a francia jogi doktrína által kidolgozott és gyakran alkalmazott – metodológiai vizsgálatnak az alkalmazása: igen gyakran két iskola van, amely két-két aliskolára bomlik tovább stb.)

119. Így például a nemzetközi jog kötelező erejét illetően az alaki megközelítés két jellemző aliskolája a voluntarista és a normativista iskola. A Windscheid-féle akaratelméletet, a Willenstheorie-t (azaz, hogy a jogban



a legmeghatározóbb az állami akarat) a tanítványok és a tanítványok tanítványai két irányba vitték tovább.

120. Jellinek szerint a nemzetközi jogban az államok önkorlátozása valósul meg. Ez a szuverenitás elméletével nyilvánvalóan könnyűszerrel összeegyeztethető és plasztikus magyarázatot ad mindenekelőtt az egyoldalú állami aktusokra, de alkalmazható a fenntartásokra, a csatlakozásra is. Nem ad azonban meggyőző magyarázatot arra, hogy miért bírnak vitathatatlanul kötelező erővel olyan szabályok, amelyeket az állam esetleg explicit módon nem fogadott el. Ha egy állam esetleg nem részese a népirtás tilalmáról szóló 1948-as egyezménynek (lásd n° 250., 722.), abból még nem következik, hogy faji, vallási alapokon szabadon pusztíthatná lakosságának egy részét. Sőt biztos, hogy nem tehet ilyet! Lehet, hogy egy állam nem részese a rabszolga-kereskedelem tilalmáról szóló 1890-es egyezménynek, ám mégsem végezhet ilyen tevékenységet s ezt állampolgárai részéről sem tűrheti el.

121. Triepel úgy vélte, hogy a nemzetközi jog kötelező ereje az állami akaratok egybeolvadásával magyarázható (Vereinbarungstheorie). Ez hallgatólagos formában történik meg a nemzetközi szokásjogban, s még jobban tetten érhető egy adott nemzetközi szerződésről folyó tárgyalások során, amikor napok, hetek, hónapok, esetleg évek alatt egybecsiszolódik az államok akarata. Minden állam meghatározott céllal küldte el diplomatáját a szerződés letárgyalására, ám menet közben ez is, az is tett engedményeket, ez is, az is meggyőződött a másik tárgyaló felvetéseinek részbeni igazságáról, s a fáradságos munka eredményeként végül megszületett maga a szerződés, amely rendszerint igen messze van az eredetileg szándékolttól, s még messzebb egy elméletileg ideális tartalomtól, az államok által azonban mégis elfogadható és végrehajtható. Ám ez az elmélet sem ad magyarázatot arra, hogy miért vannak olyan nemzetközi szerződések, amelyekbe gyakorlatilag belekényszerítik a habozókat is (mint például az atomsorompó-egyezménybe). Nem magyarázza meg, hogy a szerződéskötésben vagy a szokásjog gyakorlásában részt nem vett államok (például azok, amelyek akkor még gyarmati sorban voltak, azaz nem rendelkeztek állami önállósággal) miért vannak kötve nagyon sok szabály által, ideértve például az erőszak alkalmazásának tilalmára vonatkozókat.

122. A Kelsen nevéhez köthető normativista iskola a normapiramis elméletét vette alapul. E szerint valamely jogszabály a maga kötelező erejét mindig csak a felette álló jogszabályból – s nem azon kívüli tényezőkből – meríti. Azzal tehát, hogy a nemzetközi jog jogi természetét elfogadjuk, egyszersmind adottnak is kell vennünk, hogy kötelező. Arról nem is beszélve, hogy a normapiramisban igen magasra helyezte Kelsen a nemzetközi jogot, tanítványai pedig egyenesen a piramis csúcsán szerették látni, mivel megtörtént, hogy az alapnormát a pacta sunt servanda elvével (a nemzetközi szerződések végrehajtásának kötelezettségével) azonosította az iskola mestere. A kel- seni elmélet logikai zártsága miatt ellenáll az elméleti cáfolatnak – ám a gyakorlat csak részben és igen töredékesen igazolja. Az ún. kógens normák vagy a hasonló erga omnes normák (lásd n° 250.) még jól illeszthetők ehhez az elmélethez, ám a nemzetközi kötelezettségek végrehajtásának történelmi és napi viszonylagossága, az esetenként megdöbbentő könnyelműséggel elkövetett durva jogsértések (például a háborús vagy emberiség elleni bűncselekmények) sorozatának ténye erőteljesen megkérdőjelezi, hogy valóban az elmélet által diktált következetességgel vetnék alá magukat az államok ezeknek a kötelezettségeknek.

123. A nemzetközi jog kötelező erejét ugyanakkor számos gondolkodó a jogon és az akaraton, azaz a formákon kívüli tényezőkre vezette vissza.

124. Így a természetjogászok (Grotius, Pufendorf) a természeti törvényszerűség töredékes megvalósulását látták a nemzetközi jogban. A természetjogi iskola tulajdonképpen több ókori (Konfuciusz) és középkori (Aquinói Szent Tamás) előfutárral is büszkélkedhetett, s tovább is osztódott vallási (vagy legalábbis deista) és laikus megközelítésekre. A természetjogi iskola különböző irányzatai egyetértettek abban, hogy a nemzetközi jog szabályai bizonyos szükségszerűségeket és törvényszerűségeket (isteni vagy természeti eredetűeket) tükröznek és fejeznek ki, s ezért fogadják el az államok ezeket kötelezőként, hiszen különben a pusztítás, az anarchia nyerne teret. Nagyon sok nemzetközi szerződés esetében (fegyverzetkorlátozási megállapodások, egészségügyi-környezetvédelmi szabályok stb.) valóban fel lehet fedezni ennek a logikáját, ám nem kapunk magyarázatot arra, hogy a rabszolga-kereskedelem törvényen kívül helyezésére miért csak a XIX. század eleji kezdeményezés után a század második felében került sor. Nem magyarázza meg az elmélet a technikai szabályoknak a létét, a fenntartások indokoltságát, a kívül maradás lehetőségét sem.

125. A fentire emlékeztető logikával, de immár egyértelműen materialista alapokon magyarázta a mindenekelőtt a francia Georges Scelle-hez köthető szociológiai iskola a nemzetközi jog kötelező erejét: Ubi societas, ibi jus. Ahol van együtt élő közösség (a fortiori egymás mellett élő egyének és közösségek), ott szükségképpen megjelennek az együttélés rögzített, egyértelmű szabályai. Már az állatvilágban is gyakran megfigyelhető ez: a falkákon belül is van szolidaritás és megvannak a technikái annak, hogy a vadászterületeket a falkák egymással tiszteletben tartassák, illetve a különböző állati közösségek saját érdekeik érvényesítésére is törekednek. A munkamegosztás bizonyos előképei is megfigyelhetők az állatoknál. Ugyanezeket a szabályokat tapasztalhatjuk



az államok egymás mellett élésében, a határok megjelölésében, védelmi szerződésekben, protektorátusokban stb. A szociológiai iskola igen jól magyarázza, miért elképzelhetetlen, hogy egy állam kivonja magát általában a nemzetközi jog alól, miért kényszerültek elfogadni a gyarmati sorból függetlenné vált államok a nélkülük megalkotott nemzetközi jogszabályok jelentős (főleg szokásjogi) részét. Nem magyarázza meg viszont a technikai szabályok kidolgozásának folyamatát és a végrehajtás bizonytalanságait.

126. A marxista ideológia sajátosságait és hatását a nemzetközi jogra nagyon sok nyugat-európai, amerikai tankönyv külön is hangsúlyozta. Ez a gondolatvilág a belső jogot a „termelőerők által meghatározott termelési viszony” kategóriájával jellemezte, kézenfekvő volt a világkereskedelmet és a nemzetközi gazdasági stb. kapcsolatokat (valamint a történelmi civilizációk, termelési módok jellemzőit) hangsúlyozni, mint amelyek meghatározzák az adott korszak nemzetközi jogának jellemzőit. Valójában azonban a nemzetközi jogban nagyon sok az évszázadokon, évezredeken át többé-kevésbé hasonló módon érvényesülő intézmény. Jóllehet a marxista ideológia a nemzetközi jogról valójában nem alkotott koherens elméletet, a gazdasági tényezőkre való figyelem annyiban hasznos, hogy magyarázatot ad arra, miért került sor a civilizáció bizonyos fejlődési fokán egy bizonyos nemzetközi kapcsolatrendszer kialakítására, és megmagyarázza azt is, hogy az államok jogi egyenlősége ellenére miért a gazdaságilag meghatározó pozícióban levő országnak jobb az érdekérvényesítő képessége. (Mindezt a kommunista rendszerek a szuverenitás koncepciójának abszolutizálásával próbálták ellentételezni.) A bolsevikok 1917-es oroszországi hatalomátvételük után az örökölt nemzetközi jogi szabályok egy részének elutasítására is felhasználták ideológiájuk sajátosságait.

127. Voltaképpen szintén a szociológiai iskola egyik önállóvá vált alcsoportja az a nézetrendszer, amelyik az állami akarat érvényesítésének lehetőségeit meghatározó jelleggel a civilizatórikus elhivatottság, a gazdasági potenciál, a katonai erőpozíció és bizonyos társadalomszimulációs megközelítések (például játékelméletek) kombinációival magyarázza. Ezek az amerikai eredetű nézetek igen jó indokokat találnak bizonyos részletkérdésekre (például hogy mikor miért éppen bizonyos robbanóerejű fegyverek csökkentésében lehetett megegyezni, miért sikerült bizonyos technikai, ipari érdekeket a világ államainak jelentős részével elfogadtatni), nem adnak azonban magyarázatot például a szokásjogi folyamatokra, a nemzetközi bíráskodásra s az abból folyó kötelezettségek elfogadására és más hasonló kérdésekre.

128. Jól látható, hogy a fenti elméletek egyike sem képes arra, hogy globális és támadhatatlan magyarázatot adjon a nemzetközi jog alapkérdéseire, kötelező erejének eredetére és érvényesülésének, illetve kidolgozásának részletkérdéseire. Mindegyik tartalmaz azonban valós elemeket, tartalmi vagy formai szempontból. A történelmi tapasztalatok alapján úgy tűnik, a társadalomtudományokban eleve nem lehetséges általános, állandó, komplex és koherens, ám működőképes elméletet alkotni, és ez vonatkozik a nemzetközi jogra is. A nemzetközi jog kötelező ereje döntően a létéből, saját jogi jellegéből fakad, ám a konkrét jogszabályi kötelezettségek értelmezésekor az összes felsorolt megközelítés figyelembevétele szükséges.

2.3. 3. Milyen kapcsolatban áll egymással a nemzetközi jog és a belső jog?129. Abból, hogy elfogadtuk a nemzetközi jog jogi természetét, még nem következik, hogy minden szempontból azonos természetűnek is kell tekintenünk a nemzetközi és a belső jogot. A közöttük levő tagadhatatlan különbségek dacára vélhetjük úgy, hogy alapvetően ugyanarról a jogról van szó, azaz a belső jogban nincs elméleti akadálya annak, hogy a nemzetközi jogot alkalmazzuk. Ez a monizmus irányzata. Lehet azonban arra a megállapításra jutni, hogy a különbségek minőségi jellegűek: más jogi természetű a belső jog és másmilyen természetű a nemzetközi jog. Ezt a megközelítést nevezzük dualizmusnak.

130. A két lehetséges irányzat közötti választás nemcsak elméleti probléma, és főleg nem olyan kérdés, amely az igaz és a hamis közötti választással eldönthető lenne. Valójában már hosszú idő óta nyilvánvaló, hogy a doktrína nem tudja eldönteni egyszer és mindenkorra, minden államra egyformán érvényesülően a kérdést, hanem alapvetően az egyes országok alkotmányos rendszerének megoldásai azok, amelyeknek választaniuk kell a két lehetséges alternatíva közül. Tulajdonképpen mindkét elmélet megfelelő elvont magyarázatot ad, az igazi kérdés azonban az, hogy a jogalkotó melyiket építi be tételes jogába. Döntő fontosságú, hogy az alkotmányjogi megoldások és technikák logikusan illeszkedjenek a választott megközelítéshez. Az adott ország alkotmányos tradíciói kijelölhetik az utat, de korszakonként érvényesülnek bizonyos divatirányzatok is. Az utóbbi évtizedekben terjedőben vannak a pragmatikus, közelítő megoldások, de új, korábban nem hallott kérdésekre is válaszolni kell a megfelelő megoldás kidolgozásával.

131. Történelmileg először Hegel munkássága nyomán a monizmus jelent meg. Ő úgy vélte a XVIII-XIX. század német fejedelemségeinek megoldásaira építve, hogy a nemzetközi jog valójában külső közjog, a



szuverén uralkodó, illetve az állam meghosszabbított, határokon átnyúló keze. Az egyik oldalán piros, a másikon zöld színű almára emlékeztető monista megoldásnak számot kell vetnie azzal is, hogy mi történjék, ha ütközik a két jog. Hegel tételeiben kimondatlanul benne rejlett az is, hogy ha a nemzetközi jogban vállalt kötelezettség a belső jogba ütközik, akkor a belső jognak kell elsőbbséget adni. Ez a belső jog primátusának elve. Ez az elv azonban történelmileg diszkreditálódott: a bolsevik Oroszország többek között ezen az alapon is próbált kibújni a cári hatalom által vállalt bizonyos kötelezettségek teljesítése alól. Az a tény, hogy a hitleri Németország jogfosztó faji törvényeinek érvényesítése során is felhasználta ezt az elméletet avégett, hogy – mielőtt még kilépett volna az akkori világszervezetből – indokolja a Nemzetek Szövetségének kisebbségvédelmi rendszeréből s egyéb őt kötő szerződésekből folyó kötelezettségek relativizálását, még súlyosabb árnyat vetett erre az elméletre. Bár immár más korban élünk, e megközelítés sem elméleti iskolaként, sem alkotmányjogi megoldásként nem tért vissza.

132. A történelmi bűnök mellett azonban van egy gyakorlati következménye is a belső jog primátusa tételének: a partnerállamok számára kiszámíthatatlanná válna egy ilyen állammal a szerződési kapcsolat jövője, hiszen ez utóbbi a vállalt kötelezettséget egy későbbi belső jogi reformmal bármikor annulálhatja, ami pedig nyilvánvalóan ütközik a szerződési kötelezettségek jóhiszemű végrehajtásának elvével (pacta sunt servanda), sérti a jogos előreláthatóság elvét és ellentmond annak a híres tételnek is, amit az Állandó Nemzetközi Bíróság hirdetett meg, amikor (lásd n° 1340.) nem fogadta el, hogy Németország belső jogi aktusa (semlegességi nyilatkozata) alapján a versailles-i békéből fakadó kötelezettségei alól mentesülhessen (CPJI: A Wimbledon-gőzös ügye, 1923. augusztus 17. Série A n° 1., 29-30. o.). Az Állandó Nemzetközi Bíróság a danzigi lengyel állampolgárok ügyében még magasabbra téve a mércét azt is leszögezte, hogy „egy állam sem hivatkozhat egy másik állammal szemben saját alkotmányára avégett, hogy mentesüljön a nemzetközi jogból vagy hatályos szerződésekből fakadó kötelezettségei alól” (CPJI: A danzigi lengyel állampolgárokkal való bánásmód ügyében adott tanácsadó vélemény, 1932. február 4., Série A/B n° 44., 24. o.). Mindennek alapján – gyakorlati következményként – az mondható ki, hogy ha egy állam a monizmusnak a belső jog primátusával jellemezhető változatát tenné magáévá, úgy igen nehezen találna szerződő partnert.

133. A monizmus másik aliskolája ennek ellentétét, a nemzetközi jog primátusát hirdeti a belső jog felett. Ennek megalapozója Kelsen, a már említett normapiramis elméletével: tételei szerint a nemzetközi joggal szemben álló belső jogi norma érvénytelen vagy legalábbis nem érvényesíthető. Kelsen tételei kezdetben nem voltak összeegyeztethetők az állami alkotmányok rendelkezéseivel, azonban a II. világháború utáni alkotmányozás során, illetve a kommunista rendszerek XX. század végi bukását követően tömegesen születtek olyan alkotmányok, amelyek expressis verbis rögzítették a nemzetközi jog elsődlegességét vagy legalábbis az emberi jogi vonatkozású nemzetközi jogi dokumentumok elsődlegességét a belső joggal szemben.

134. A másik iskola a dualizmus iskolája, amelyet Triepel és Anzilotti nevéhez köthetünk. Eszerint a nemzetközi jog és a belső jog két külön világ, amely nincs egymással kapcsolatban. A kapcsolatot mesterségesen kell megteremteni, mintegy hidat építve két sziget között. Úgy is lehet fogalmazni, hogy a nemzetközi jogi szerződést át kell öltöztetni belső jogi formába. Ez a hídépítés, átalakítás vagy átöltöztetés a transzformáció, ekkor belső jogszabályi formát (rendszerint törvényi becikkelyezést) kap a nemzetközi szerződés. Ekkor már a jogalkalmazó által is értékelhető, a jogforrási rendszerbe beilleszkedő formája van a nemzetközi szerződésnek.

135. Azt, hogy egy állam a monista vagy a dualista felfogást követi-e, alapvetően abból állapíthatjuk meg, hogy mit tesz a nemzetközi szerződésekkel. Ha csak közzéteszi azokat hivatalos lapjában, azaz alkotmányjogilag csak publikációt eszközöl, de az is elegendő az érvényesítéshez, akkor monista. Ha jogszabályként kihirdeti, azaz promulgációt hajt végre, akkor dualista. Komoly problémát jelent azonban, ha nem következetes a kihirdetés és a közzététel közötti választásban.

136. A dualizmus elméletileg nem kifogásolható, alkalmazása során azonban több gyakorlati nehézséggel is számolni kell. Így például a törvényhozó szerv – feltéve hogy törvényhozási tárgykörbe tartozik a kérdés az adott országban – többször is dönt róla: egyszer akkor, amikor az aláírt nemzetközi szerződést megerősíti vagy felhatalmazza az államfőt a megerősítésre, másodszor pedig akkor, amikor beépíti a nemzeti jogrendbe. (Első esetben tipikusan országgyűlési határozat, második esetben törvény születik.) Ezt a kétszeri döntést (ami esetleg háromszori is lehet, ha már a kormány aláírása is igényli esetleg az előzetes országgyűlési felhatalmazást) s ennek indokoltságát gyakran félreértik, keverik, főleg ha a partnerállamokban az ottani képviselőház csak egyszer tárgyalja a dokumentumot. A ratifikáláshoz kapcsolódó döntés a szerződéskötési folyamat része (lásd n° 200-204.), a kihirdetés azonban már a szerződés végrehajtásának lépése. Probléma akkor keletkezik, ha a nemzetközi szerződés a saját szabályainak megfelelően hatályba lépett, ám a kihirdetés nem történt meg, illetve elhúzódik: a nemzetközi jogban már ketyeg az óra, de a belső jogban mégsem tudja érvényesíteni a jogalkalmazó. Meg kell oldani azt is, mi történjék – az említett Wimbledon ügyben kimondottakra is figyelemmel –, ha a belső jogi normaként kihirdetett szerződés egy másik belső jogi normával ütközik. Ez



egyébként még viszonylag egyszerűen megoldható: ha a lehető legmagasabb alkotmány alatti jogszabályban hirdették ki, akkor a belső jogi normakonfliktus (lásd n° 285-296.) feloldása mechanikusan történik, az azonos természetű jogszabályok esetében pedig a lex specialis derogat legi generali elv sajátos értelmezésével lehet garantálni a szerződés érvényesülését. Ha azonban a kihirdetés törvény alatti szinten történt, akkor a belső jogi normahierarchia logikája szembesül a pacta sunt servanda elvvel.

137. A dualizmus eredeti megfogalmazásában egy konkrét nemzetközi szerződés érvényesítésével foglalkozott és annak transzformációjában vélte felfedezni a megoldást. A nemzetközi szokásjog is része (sőt meghatározó része) a nemzetközi jognak, a szokásjogot azonban nem szokták és nem is lehetséges transzformálni. Erre a problémára nézve a német alkotmányozás azt a megoldást javasolta, amelyet adopciónak vagy recepciónak neveznek. Eszerint az alkotmány egy generális utalással mintegy eleve hitet tesz a nemzetközi jog általános szabályainak irányadó volta mellett, azokat egységes egészként beemeli a belső jogba, s így logikailag zárt marad a rendszer, ráadásul a legmagasabb alkotmányjogi norma garantálja a nemzetközi szokásjog pozícióját. Mivel a dualizmus transzformációja egy konkrét nemzetközi szerződésre és végső soron annak konkrét szabályaira vonatkozik, nem könnyen magyarázható meg, hogy például az evolutív értelmezésre (lásd n° 261.) feljogosított bíróságok (mint amilyen az Emberi Jogok Európai Bírósága) által adott értelmezésben miért érvényesülhet egy nemzetközi szerződés a szerződéskötés idején megfogalmazottól, illetve szándékolttól jelentősen eltérő tartalommal – anélkül, hogy ezt az átértelmezést a nemzeti törvényhozó ismét beemelte volna a belső jogba. Az ilyen típusú szerződések csak így működhetnek, de itt a dualista logika érezhetően megbicsaklik.

138. A XX. században egyre szaporodott azoknak a nemzetközi szervezeteknek a száma, amelyek adott esetben az államot kötelező és az állam által érvényesítendő határozatokat hozhatnak. Jelenleg ilyenek például az ENSZ Biztonsági Tanácsa által hozott szankciós határozatok. A dualista állam akkor következetes önmagához, ha az ilyen határozatokat is kihirdeti. A jelentős részben igen-igen technikai tartalmú határozatok száma megállíthatatlanul növekszik, de úgy tűnik, ezeknek csak egy részét hirdeti ki szabályszerűen a dualista állam.

139. A dualista államok gyakorlatában viszont az is kiderült, hogy vannak, lehetnek olyan esetek, amikor a kihirdetés elmaradása dacára problémamentesen tud érvényesülni a vállalt kötelezettség: így például ha a belső jog adekvát módon megfelel az adott nemzetközi szerződés tartalmának, akkor a nemzetközi szerződés tartalma gyakorlatilag megvalósul az attól jogilag független belső norma alkalmazása révén. (Például eleve nem ismeri a halálbüntetést az adott állam jogrendszere, majd csatlakozik az ezt explicit módon tiltó egyezményhez, amellyel nem tesz semmit.) Hasonló a helyzet akkor, amikor a dualista állam már vállalt egy – megfelelően kihirdetett – nemzetközi szerződésben bizonyos kötelezettséget, majd gyakorlatilag ugyanazt vállalja egy másik nemzetközi szerződésben, amelyet már nem hirdet ki. (Például regionális és univerzális szerződésben egyaránt elfogadja a halálbüntetésről való lemondást.) Az előbbi szerződés belső jogi végrehajtása a kihirdetés elmaradása dacára szükségképpen végrehajtását jelenti a későbbi szerződésnek is.

140. Igaz, a monista gyakorlat is szembesült olyan kihívásokkal, amelyekre adható lehetséges válaszokra Hegel vagy Kelsen még nem tért ki. Nyilvánvalóvá vált például, hogy a monista államban sem biztos, hogy a jogalkalmazó egy konkrét jogvita eldöntésében alkalmazza a nemzetközi jogot. Ha ti. a szerződés csak általánosságokat vagy nem konkretizálható ígéreteket tartalmaz („az állam mindent megtesz annak érdekében, hogy anyagi lehetőségei függvényében minél inkább szélesítse az anya- és csecsemőgondozás rendszerét és méltányos támogatást nyújtson a kiadások viseléséhez”), akkor ezt nehezen tudja szembesíteni a konkrét belső jogi szabályokkal, amelyek összeghatárok, feltételek tömkelegét tartalmazzák. Más a helyzet akkor, ha a parancs egyértelmű, mint egyes emberi jogi egyezmények híres mondata: „A halálbüntetés bármilyen fajtája tilos!” A közvetlen alkalmazást igénylő normák (self-executing norms, direct applicability, applicabilité directe vagy a mindenekelőtt az emberi jogok nemzetközi jogának német nyelvű szakirodalmában meghonosodott Drittwirkung stb.) amerikai eredetű elmélete szerint a jogalkalmazónak vizsgálnia kell a norma természetét, hiszen a közvetlen alkalmazásra (s ezzel együtt a primátus érvényesítésére) csak akkor van mód, ha a megfogalmazás egyértelmű, ha a szerződés (vagy annak vizsgált normája) nem várja el a tagállamtól a megfelelő kiegészítő belső jogi jogalkotást, ha nincs manőverezési lehetőség.

141. A francia alkotmány a kétoldalú egyezmények esetében a kölcsönösségtől teszi függővé a közvetlen alkalmazást, ami adott esetben a jogalkalmazót hozza kínos helyzetbe: előfordulhat ugyanis, hogy érdemben ugyanolyan tartalmú két szerződés közül az egyiket (a másik monista állammal kötöttet) közvetlenül alkalmazhatja, ám a másik esetében – amelyet dualista állammal kötött – önmagában még nem, hanem csak belehelyezve a nemzeti jogszabályrendszer komplexumába. Mindez ennek a formális kritériumnak a relativizálására vezetett, s a norma tartalmának vizsgálata lett a döntő a francia joggyakorlatban is.

142. A norma tartalmának megítélése – ami ebben az esetben értelemszerűen a nemzeti jogalkalmazó feladata –



a vegyes tartalmú nemzetközi szerződések esetében külön nehézségeket vet fel, arról nem is beszélve, ha a doktrína vagy a nemzetközi gyakorlat esetleg megosztott az adott szabály értelmezése tekintetében. Nem hagyhatja figyelmen kívül a jogalkalmazó azt sem, hogy állama nem fűzött-e fenntartást az adott egyezményhez, nem csatolt-e ahhoz értelmező nyilatkozatot (lásd n° 220-228.).

143. A monista állam a nemzetközi szervezetek határozatai, illetve az evolutív jogértelmezésre felhatalmazott nemzetközi bíróságok ítéletei tekintetében nem szembesül olyan elméleti kihívással, mint amilyet a dualista állam tapasztal: ezek a monista gondolatvilágba problémamentesen illeszkednek. A monizmus a nemzetközi jog primátusával tehát nem véletlen divatirányzat a jelenlegi Európában, hanem praktikus előnyei is vannak. Több az automatizmus, kevesebb a félrecsúszási lehetőség. Tehát nem arról van szó, hogy az egyik megoldás helyes, a másik téves, hanem mindkettő jogilag egyaránt lehetséges, a fontos az, hogy a választott irányzat logikai elvárásaihoz következetesen illeszkedjenek a technikai megoldások. A monizmusra és a dualizmusra jellemző megoldások vegyítése nem kompromisszum, hanem a káosz melegágya. Ez igaz annak dacára, hogy a recepció, illetve a self-executing normák elméleti hátterének részletes kidolgozása és elterjedése nyomán ma már a különbségek igen-igen relatívak a tekintetben, hogy mit is kell tennie például a gazdasági, szociális jogokat tartalmazó egyezmények tekintetében az államnak.

144. Akár a dualista, akár a monista megközelítést teszi is magáévá az állam alkotmányos berendezkedése, a választott megoldás nem változtat azon a követelményen, hogy az állam nemzetközi jogi kötelezettségei és belső joga együtt érvényesüljenek és összhangot mutassanak, hiszen valójában eleve jogi szimbiózisban vannak. Az államnak a belső jogát – amennyiben az adott szabályozási területen vannak odavágó, irányadó, akár szokásjogi, akár szerződési jogi nemzetközi kötelezettségek is – az utóbbiakkal összhangban kell alkotnia, értelmeznie. A monizmus és a dualizmus közötti választás így alapvetően technikai különbségek érvényesülését jelenti, de a végeredményt, a nemzetközi kötelezettségek végrehajtását, a pacta sunt servanda elv érvényesülését egyformán biztosítania kell. A nemzetközi jog és a belső jog esetleges ütközése, kollíziója, súrlódásai, valamint az ún. látszatjoghézagok által felvetődött problémák száma a jogalkotó és a jogalkalmazó számára a jogi szimbiotikus szemlélettel jelentősen csökkenthető.

2.4. 4. A nemzetközi jog és a magyar jogrend2.4.1. Az 1949. évi XX. törvény és módosításai, illetve alkotmánybírósági értelmezése

145. A magyar jogtudományban a dualista és a monista megközelítés egyaránt megtalálható volt a különböző korszakokban. Az alkotmányjogi és mindenekelőtt a parlamenti gyakorlat a dualizmus felé hajlott és hajlik, jóllehet a monizmusra is utaltak jelek egyes jogszabályokban. Jelenleg az alkotmányjogi szabályozás tulajdonképpen nem egyértelmű, de a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról elfogadott 2005. évi L. törvénnyel a jogalkotó a helyzet tisztázásának irányába lépett (lásd n° 153.).

146. Az Osztrák-Magyar Monarchia idején, majd a két világháború közötti Magyarországon írott alkotmány nélkül is a német-osztrák hagyományok miatt a dualizmus érvényesült, az országgyűlés kihirdetése szükséges volt a megkötött nemzetközi szerződés érvényesítéséhez. Az 1949-ben elfogadott alkotmány eredeti formájában nem tartalmazott utalást a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára, a gyakorlat a dualista hagyományokat követte: alapvetően a kollektív államfői testület, a Népköztársaság Elnöki Tanácsa hirdette ki törvényerejű rendelet formájában a megkötött nemzetközi szerződéseket, néhányuk kihirdetését azonban maga az Országgyűlés végezte el, törvényt alkotva.

147. Az alkotmány 1972-es módosítása sem terjedt ki erre a kérdésre, azonban egy törvényerejű rendeletben, a nemzetközi szerződésekről szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendeletben utalás történt a dualizmusban szokásos kihirdetés mellett a monizmusra jellemző közzétételi gyakorlat elegendő voltára is (amit az idézett szövegben dőlt betűvel emeltünk ki).

1982. évi 27. tvr.: „13. § (1) Az Országgyűlés által megerősített nemzetközi szerződéseket törvénnyel kell kihirdetni. (2) Azokat a nemzetközi szerződéseket, amelyek a magánszemélyek és a jogi személyek számára közvetlenül és általános érvénnyel állapítanak meg jogokat és kötelezettségeket, törvénnyel, törvényerejű rendelettel, kormány- vagy miniszteri rendelettel kell kihirdetni. (3) Az (1) és (2) bekezdésben nem említett nemzetközi szerződéseket közzé kell tenni. A Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa vagy a kormány ettől eltérően is határozhat.”

Ez a megfogalmazás már elfogadásakor is problematikus volt, azóta pedig több alkotmányossági problémát is



felvetett, többek között azért, mivel az erős elnöki típust megtestesítő kollektív államfői testületnek biztosított jogosítványok csak nagy ellentmondásokkal voltak transzponálhatók a rendszerváltozás után megteremtett gyenge típusú köztársasági elnökökre. Az Alkotmánybíróság a 7/2005. (III. 31.) AB határozatban, észlelve a jogirodalomban már régóta jelzett anomáliákat, kimondta: „V/1. Megállapítható, hogy a tvr.-nek a nemzetközi szerződés kihirdetésére és közzétételére vonatkozó szabályai több helyen feloldhatatlan értelmezési nehézséget okoznak a tvr. címzettjei számára és a nemzetközi szerződéskötési eljárásra vonatkozó tvr.-beli szabályok követése adott esetben az alkotmány sérelmével járhat. (...) V/2. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az alkotmányellenes helyzet maradéktalan felszámolása érdekében a tvr. rendelkezéseinek a teljes körű felülvizsgálata szükséges. Ezért kötelezte az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának – az Alkotmánybíróság e határozatában foglaltakkal összhangban – 2005. december 31. napjáig tegyen eleget.” A hatályon kívül helyezés végül a 2005. évi L. törvénnyel történt meg.

148. A rendszerváltozás együtt járt az alkotmány átfogó átdolgozásával, s ekkor,

ben került sor arra, hogy az alkotmány szövegszerűen utaljon a nemzetközi jog és a belső jog kapcsolatára. A monizmus és dualizmus között szükségképpen választani kell, azonban az alkotmány hatályos szövege eleve mindkét irányban értelmezhető. Első fele a monista, második fele a dualista megközelítés szófordulataira emlékeztetett:

i. Alkotmány „7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”

ii. Igaz, ma már nem hatályos, de mégis meg kell említeni a kilencvenes évek egyik alkotmánymódosítását, amikor egy időre egyértelműen dualista stílusú megoldás került be az alkotmányba: „40/C. § (2): a honvédelmet érintő nemzetközi szerződéseket törvényben kell megerősíteni és nyilvánosan kihirdetni”.

iii. Az EU-csatlakozásra tekintettel végrehajtott alkotmányreformmal (2002. évi LXI. törvény) megalkotott új alkotmányos cikk ismét a kihirdetésre utalt: „2/A. § (1) Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”

149. Tény, hogy csak sokára sikerült az Alkotmánybíróságnak többé-kevésbé egyértelmű irányvonalat mutatni az eléje terjesztett ügyekben.

i. Az Alkotmánybíróság tevékenységének első éveiben álláspontját legátfogóbban az 53/1993. (X. 13.) AB határozatban (az 1949. évi genfi egyezmények [vö. a humanitárius nemzetközi jog] és az emberi jogi egyezmények, illetve az ún. igazságtételi törvény összefüggései kapcsán) fejtette ki:

„III. A belső jog és a nemzetközi jog viszonya az alkotmány 7. § (1) bekezdése értelmében

a) A 7. § (1) bekezdés első fordulata (...) azt mondja ki, hogy ezek az »általáno- san elismert szabályok« külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül – maga az alkotmány hajtotta végre. Eszerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai nem az alkotmány részei, hanem »vállalt kötelezettsé- gek«. Az, hogy a vállalást és a transzformációt az alkotmány tartalmazza, nem érinti az alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. Ez az általános belső joggá tétel egyáltalán nem zárja ki, hogy egyes »általánosan elismert szabályokat« külön egyezmények (is) meghatározzanak és azok tekintetében külön transzformáció történjék. Az ENSZ Alapokmánya és a genfi egyezmények tartalmaznak például ilyen szabályokat. Az alkotmány 7. § (1) bekezdése azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az alkotmány rendelkezéseinél fogva részt vesz a nemzetek közösségében; ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az alkotmányt és a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek.

b) A 7. § (1) bekezdés második fordulata – a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosítása – minden »vállalt« nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Másrészt az összhangot az egész belső joggal biztosítani kell, az alkotmánnyal is. Az alkotmány 7. § (1) bekezdése tehát az alkotmány, a nemzetközi jogból származó szerződéssel vagy közvetlenül az



alkotmánnyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg; az összhang biztosításában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira.”

ii. Az Alkotmánybíróság az igazságtétellel összefüggő újabb döntésében [36/1996. (IX. 4.) AB határozat] megsemmisítette a törvényt, mivel az „a genfi egyezmények különböző személyi és tárgyi alkalmazási körre szóló rendelkezéseit egymásra vonatkoztatja és az egyezményekben nem szereplő összefüggést létesít közöttük. Tévesen jelöli meg a bűncselekmények el nem évülésének jogalapját is (...) így a magyar jogrendszer nem biztosítja a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (...) A törvény megsemmisítésével elhárult az akadály annak útjából, hogy a magyar hatóságok a nemzetközi jog szerinti háborús és emberiség elleni bűncselekményeket üldözzék és megbüntessék.”

Az Alkotmánybíróság ebben a döntésében tehát – az alkotmány rendelkezéseire alapozva – hangsúlyozottan az adott nemzetközi szerződés közvetlen alkalmazhatóságára következtetett.

iii. A párizsi békeszerződés bizonyos kártérítési szabályai végre nem hajtásának ügyében hozott 37/1996. (IX. 4.) AB határozat szerint a békeszerződés 29. cikk 3. pontjában „a magyar kormány kötelezte magát, hogy azokat a magyar állampolgárokat, akiknek javait e cikk értelmében elvették és nem adták vissza, kártalanítani fogja. E kötelezettségvállalás belső jogalkotási kötelezettséggel jár, így mindaddig, amíg a nemzetközi jogi kötelezettség és a belső jog összhangja nem valósul meg, a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes állapot fennáll.”

iv. Az Európai Közösséggel kötött társulási szerződést kihirdető jogszabály alkotmányossági szempontú ellenőrzése kérdésében benyújtott beadvány kapcsán, az érdemi döntés előtt hozott előzetes állásfoglalásban [4/1997. (I. 22.) AB határozat] érezhető a de lege ferenda sugallata:

„.a fent kifejtettek megerősítéseképpen az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a nemzetközi jog és a belső jog viszonya tekintetében az európai jogfejlődésben a dualista-transzformációs rendszert egyre inkább a monista rendszer – a nemzetközi szerződések (nemzetközi jog) közvetlen alkalmazása váltja fel”, ugyanakkor úgymond mind a monista, mind a dualista államokban elfogadott, hogy az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződések kapcsán se legyen elzárva az alkotmányossági kontroll elől.

v. Igaz, az Alkotmánybíróság a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban mintha ismét a dualizmushoz tért volna vissza, amikor így fogalmazott:

„.rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az általánosan kötelező tartalmú nemzetközi szerződést belső jogforrásban – általános szabályként – ki kell hirdetni, hogy a szerződésbe foglalt jogi norma a magyar jogalanyok felé is érvényesüljön”.

Ugyanakkor ismét felfedezhetünk ugyanebben a határozatban egy, a monizmus iránti szimpátiáról tanúskodó tézist:

„.az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: önmagában az a körülmény, hogy egy nemzetközi megállapodás megfelelő transzformáció (inkorporáció) hiányában nem válik a belső jog részévé, nem feltétlenül jelenti minden esetben azt, hogy az illető megállapodás rendelkezéseit ne kellene a magyar jog alkalmazásában figyelembe venni”.

vi. A 15/2004. (V 14.). AB határozat foglalt állást abban, hogy megsértette-e a jogalkotó a Szentszékkel 1997. június 20-án aláírt és ki is hirdetett megállapodást a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 2003. évi módosítása során. Az Alkotmánybíróság az alkotmány 7. § (1) bekezdését vette alapul, itt azonban a nemzetközi jog és belső jog összefüggéseiben csak korábbi utalásait ismételte meg. Az „összhang" problémáját érintve megállapította, hogy bár a nemzetközi szerződésben expressis verbis módon nem említett intézmény bekapcsolása a vállalt kötelezettség végrehajtásába önmagában nem alkotmányellenes, megállapítható azonban az alkotmányellenesség, ha ez nemcsak „jogi kerete, következménye”, hanem az eredeti szerződésben nem szereplő előfeltétele az állami kötelezettség teljesítésének.

vii. A 18/2004. (V! 25.) AB határozat a büntető törvénykönyvnek azt a módosítását, amelyik az ún. gyűlöletbeszédet büntetőjogi szankció alá vétette volna, megsemmisítette. Az indoklásban nemcsak az ENSZ és az Európa Tanács idevágó, emberi jogi vonatkozású egyezményeit érintette, hanem utalt az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának 97. (20.) sz., a gyűlöletbeszéddel szembeni fellépésre felszólító, de ajánlás értékű határozatára is. Mindezekkel összefüggésben az összhang értelmezését a következőképpen adta meg: „A Magyarország által vállalt nemzetközi szerződéses kötelezettségek nem jelentik azt, hogy a jogalkotó a szabad véleménynyilvánításhoz fűződő alapjogot figyelmen kívül hagyhatná a szélsőséges megnyilvánulások elleni



állami fellépés szabályozásakor. A nemzetközi szerződésben foglalt kötelezettségek teljesítését célzó jogalkotás esetében is irányadó az alkotmány által felállított jogvédelmi mérce, valamint a magyar Alkotmánybíróság által kialakított szükségességi/arányossági teszt.” Eszerint tehát az összhang az alkotmányosság tükrében értendő, azaz végső soron az alkotmány, az ennél alsóbb szintű belső jogi norma és a nemzetközi jog hármas egységében. Az Alkotmánybíróság ráadásul itt nem tartotta szükségesnek, hogy jogforrási értékű különbséget tegyen a nemzetközi jog szerződési jogi és ajánlási típusú normái között.

viii.A Btk.-nak a kábítószer-fogyasztásra vonatkozó bizonyos rendelkezéseit a korábbiakhoz képest enyhítő módosítás tárgyában hozott 54/2004. (XII. 13.) AB határozat igen hosszasan foglalkozott a nemzetközi szerződésbe (konkrétan a kábítószer tiltott forgalmazása elleni 1988. évi ENSZ-egyezménybe, valamint a gyermekek jogairól szóló 1989. évi egyezménybe) való ütközéssel, és alapvetően ezért semmisítette meg a módosítás jelentős részét. A nemzetközi jog és a belső jog közötti kapcsolatrendszer elemzésekor elvi éllel mutatott rá az Alkotmánybíróság arra, hogy „VI. 2.3.: (…) az alkotmány 7. §-ának (1) bekezdéséből az következik, hogy az állam nemcsak formálisan köteles eleget tenni a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségeinek. Ennél fogva a nemzetközi jog szabályainak puszta kihirdetése egyfelől nem elegendő, másfelől pedig az állam sem a kihirdetéssel összefüggő jogalkotás során, sem azt követőleg a belső jogba történő transzformálás alkalmával sem tehet olyan intézkedéseket, amelyek a nemzetközi szerződésekben foglalt elvek hatályosulását lerontják, vagy azok normatív szabályok által körülhatárolt tartalmának érvényre juttatásában torzulásokat okoznak. Az államnak figyelembe kell továbbá vennie a nemzetközi jog minden olyan rendelkezését, amelyek célja a szerződő felek diszkrecionális jogvédelmének biztosítása. (...) VII. 2.: (...) Az alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglalt azon követelmény érvényesülését, amely a nemzetközi szerződés és [a] belső jog összhangját kívánja meg, a nemzetközi szerződés kihirdetése teszi lehetővé. Az alkotmány 7. § (1) bekezdése tartalmilag azt jelenti, hogy az alkotmány összes további rendelkezéseinek betartásával kell az államnak azt a jogi környezet megteremtenie, amely a nemzetközi szerződés szigorú szabályainak megfelelő gyakorlat kialakítására alkalmas. A nemzetközi szerződéseknek az állam általi elfogadása a nemzetközi jog által védett értékek elismerését jelenti. (…) Azállam számára mindez azt a feladatot szabja, hogy a nem zetközi jog és a belső jog szabályait a jogalanyok számára összetartozó, ellentmondásmentes egységgé kovácsolja. Ebbe a rendszerbe a nemzetközi szerződés szelektív kihirdetése nem illeszthető be. Amennyiben a nemzetközi szerződések teljes tartalma nem válik hozzáférhetővé és kihirdetés folytán kötelező érvényűvé, a jogalkotás és a jogalkalmazás során nincs is mihez mérni a harmónia meglétét. Az összhangra vonatkozó alkotmányi követelményt mindenekelőtt a belső jogalkotás számára előírásokat és korlátokat állító megismerhetőség teszi élővé, az állampolgárok számára pedig ez teszi lehetővé a jogkövető magatartás kialakítását, azaz végső soron ez garantálja a jogbiztonság követelményének megvalósulását. (...) Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutat: a nemzetközi egyezmények nem megfelelő kihirdetése közvetlenül is negatív következményekkel járhat a magyar állampolgárok számára. (...) A jogbiztonság jogállami értelmezésébe a jog megismerhetőségének pedig az a szintje is beletartozik, hogy az állampolgárok a nemzetközi közösség által elismert jogi kötelezettségek, tilalmak tartalmával, a jogkövető magatartásnak az állam határain túl megkövetelt minőségével is tisztában legyenek. (...) VII. 3.3.2.: (...) A vizsgált esetben ez azt jelenti, hogy az állam által elfogadott nemzetközi egyezmények által megszabott követelmények a belső jog szabályaival összhangban a normavilágosság igényeit is kielégítő koherens rendszerként határolják körül azt a területet, amelyet az állam büntetőhatalma érinthet.”

ix) A légi fuvarozásra vonatkozó szabályok egységesítése tárgyában kötött 1929. évi varsói egyezményt módosító 1975. évi montreali jegyzőkönyv, illetve az azt kiegészítő 1961. évi guadalajarai egyezmény kapcsán hozott 7/2005. (III. 31.) AB határozat, illetve a 8/2005. (III. 31.) AB határozat is foglalkozott az összhang kérdésével. A 7/2005. (III. 31.) AB határozat az összhangot illetően rámutatott az alkotmány 2. § (1) bekezdésének („A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”) a 7. §-sal való összekapcsolódására: „II/4.: A nemzetközi kötelezettségvállalás végrehajtása (adott esetben szükséges jogalkotási feladat teljesítése) a jogállamiságot, ezen belül a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítését magában foglaló alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, valamint a nemzetközi jog és a belső jog összhangját megkövetelő 7. § (1) bekezdésből fakadó kötelezettség, amely attól a pillanattól fennáll, amikortól a nemzetközi szerződés (nemzetközi jogi értelemben) kötelezi Magyarországot.” A 8/2005. (III. 31.) AB határozat ezt tovább pontosította, amikor kimondta: „II/3.: A magánjogi jogalanyokat közvetlenül, további jogalkotói aktus nélkül jogosító és kötelező nemzetközi szerződéses rendelkezések belső jogba építésekor a jogalkotónak az alkotmány 7. § (1) bekezdése mellett szem előtt kell tartania az alkotmány 2. § bekezdéséből következő, jogszabályalkotást kötelező alkotmányos előírásokat: a visszaható hatály tilalmát, a kellő felkészülési idő biztosítását és a norma világosságára vonatkozó követelményeket is.” Mindez ezekben az esetekben azt jelentette, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találta a kihirdetett szerződés visszamenőleges hatállyal történő alkalmazását a magyar jogrendben.



x. A Büntető Törvénykönyv 1998. évi LXXXVII. törvénnyel történő módosítása 283/B. §-ként iktatott be egy tényállást „visszaélés teljesítményfokozó szerrel vagy módszerrel” cím alatt. Ez tulajdonképpen az Európa Tanács égisze alatt, Strasbourgban, 1989. november 16-án elfogadott, a tiltott teljesítményfokozó szerek és módszerek használata elleni egyezményből fakadó kötelezettségek végrehajtása érdekében került be a Btk.-ba. Jóllehet ez az „anti-doping convention" Magyarország tekintetében 1990 óta hatályos egyezmény volt, sokáig nem került kihirdetésre. Az Alkotmánybíróság a 47/2000. (XII. 14.) AB határozatban megsemmisítette a Btk. 283/B. §-át, hangsúlyozva, hogy „egy jogszabályba foglalás nélküli, illetve egy közzé nem tett nemzetközi egyezmény előírásainak megszegése nem alapozhatja meg a büntetőjogi felelősséget”.

xi. Az 1/2011. (I. 14.) AB határozat az emberkereskedés és mások prostitúciója kihasználásának elnyomása tárgyában New Yorkban, 1950. évi március hó 21. napján kelt nemzetközi egyezmény 6. cikkébe („A jelen Egyezményben részes Felek kötelesek az összes szükséges intézkedést megtenni minden hatályos törvény, szabályzat vagy igazgatási gyakorlat hatályon kívül helyezésére vagy eltörlésére, amely szerint a prostitúcióval foglalkozó vagy azzal gyanúsított személyek különleges nyilvántartásba tartoznak magukat vétetni, külön igazolvánnyal kell rendelkezniök, vagy különleges ellenőrzési vagy bejelentési előírások alá esnek.”) ütközőnek találta, hogy a prostituáltak csak abban az esetben végezhették „mesterségüket”, ha rendelkeztek olyan igazolással, amely tanúsította, hogy részt vettek a háromhavonkénti kötelező, nemi betegségek felderítésére irányuló orvosi vizsgálaton, és vizsgálatuk eredménye negatív volt. E határozatában az Alkotmánybíróság az alábbiakat hangsúlyozta: „Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben előterjesztett indítványok keretei között azonban nem általában a prostituáltak tevékenysége jogi szabályozásának alkotmányossága tárgyában kellett állást foglalnia, hanem kizárólag azt kellett vizsgálnia, hogy az R.-nek [a prostituáltak részére kiadandó orvosi igazolásról szóló 41/1999. (IX. 8.) EüM rendeletnek] a prostituáltak igazolványkényszerét előíró Melléklete ellentétes-e nemzetközi szerződéssel, és ezáltal sérül-e az Alkotmány 7. § (1) bekezdése. (...) Ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabályi rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközik, akkor a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezést megsemmisíti. A jelen esetben a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezés a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabálynál alacsonyabb szintű, ezért az Alkotmánybíróság az R. Mellékletét mint nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezést megsemmisítette.”

xii. Az Alkotmánybíróság 2006-ban az internetes sportfogadások és egyéb szerencsejátékok tárgyában hozott 1053/E/2005. AB határozatában pedig arról döntött, hogy az Európai Unió ún. elsődleges jogát – az alkotmányossági kontroll szempontjából – immár nem szerződési jogként, azaz nem az alkotmány 7. § (1) bekezdése alá tartozóként, hanem a sui generis jellegre tekintettel a 2/A. § alapján értékeli: „Az alkotmány 2/A. §-ában foglalt ún. csatlakozási klauzula a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióban való tagállami részvétele feltételeit és kereteit, valamint a közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg. ( ) Az Alkotmánybíróság (...) szerződési eredetük dacára, az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kívánja kezelni.”

xiii. Az Alkotmánybíróság ezt az elvi élű megjegyzését azokra a szerződésekre vonatkoztatta, amelyek a közösségi jogrendszerben e határozatai meghozatalakor már hatályosak voltak. Erre a tényre tekintettel az Alkotmánybíróság a fenti határozatát felidézve úgy fogalmazott, hogy ”[a]ddig, amíg a hatálybalépéshez a magában a szerződésben megkövetelt feltételek nem teljesülnek, az Alkotmánybíróság az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései mint elsődleges jogforrások módosítására irányuló, de még nem hatályosult újabb szerződést csak a nemzetközi jogi eredetére figyelemmel tudja értékelni, ezért vonatkoztathatja rá az Alkotmánynak és az Abtv.-nek a nemzetközi szerződéseket érintő szabályait” [61/2008. (IV 29.) AB határozat].

150. A magyar Országgyűlés nemzetközi szerződések sorozatát hirdeti ki törvénnyel – ez értelemszerűen a dualista államok gyakorlatának követését jelenti. (Igen gyakori ráadásul az, hogy a nemzetközi szerződés tényleges hatálybalépését időben jelentősen elcsúszva követi a belső jogi kihirdetés, amely azonban időben visszaható hatállyal történik. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapvetően ellenzi a visszaható hatályú jogalkotást.) Több olyan szerződés is van, amely nem került kihirdetésre, és mégis minden további nélkül érvényesül. Ráadásul az Országgyűlés nem is tiltakozott az ellen, hogy a kormány nem terjesztette elébe a kihirdetési törvényjavaslatot. Így kihirdetés nélkül is érvényesül például a Magyarország és a Szentszék között a tábori lelkészi szolgálatról kötött 1994. január 10-i megállapodás, de a kilencvenes években az egykori jugoszláv területeken dúló nemzeti és nemzetközi fegyveres konfliktusokat lezáró megállapodások nyomán békefenntartó missziókat teljesítő IFOR, KFOR stb. katonai erők magyarországi átvonulásáról és tartózkodásáról szóló megállapodások is csak közzé lettek téve.

151. Említettük, hogy a dualista iskola alapítói nem láthatták előre, mennyire bonyolult helyzetet teremtett a nemzetközi szervezetek megjelenése és különösen azoké, amelyek kötelező döntést hozhatnak: ilyenek tipikusan az ENSZ Biztonsági Tanácsának egyes határozatai, mint például a fegyver- és egyéb kereskedelmi



embargók (lásd n° 1191-1193.). A magyar joggyakorlat több mint homályos ezen a téren is. Volt olyan biztonsági tanácsi határozat, amelyet törvényben hirdettünk ki, például az egykori Jugoszlávia területén elkövetett bűncselekmények törvényszékét felállító 827. (1993) sz. határozatot (lásd n° 738., 1209.) az 1996. évi XXXIX. törvénnyel, de az ugyanilyen jellegű, a ruandai népirtás felelőseinek megbüntetésére létrehozott, csaknem szó szerint azonos szövegű statútumot hordozó 955. (1994) sz. határozat törvényi kihirdetésére csak 1999-ben került sor az 1999. évi CI. törvénnyel, amikor már régóta működött a testület. A szankciós határozatok közül gyakran az első kihirdetésre került, a módosító, felfüggesztő, visszaállító későbbi határozatokat gyakran csak közzétették, esetleg tartalmilag összefoglalva, több azonban meg sem jelent a Magyar Közlönyben. Az egykori jugoszláv területekre elrendelt első embargók az 1993. évi LXXI. törvénnyel, de a későbbi biztonsági tanácsi határozatok embargóinak jelentős része kormányrendelet formájában került be a magyar jogrendbe. Ugyanakkor az Európai Unió szankcióihoz kormányhatározattal csatlakoztunk – tagságunk előtt –, s ebben a formában jelentek meg a Magyar Közlönyben.

152. A dualista és monista elemeket elegyítő magyar intézményrendszerben több példa is van a dualista tendenciák mellett a nemzetközi jog és a belső jog szimbiózisára. (Ez egyszersmind azt is bizonyítja, hogy nem valamelyik elméleti iskola elvont tételeinek követése a döntő, hanem az alkotmányos összhang megvalósulása.) Így a büntető törvénykönyvben például a nemzetközi jogi kötelezettség megsértésének, valamint az apartheid bűncselekményének a megfogalmazása a belső jogi kriminalizációt gyakorlatilag nemzetközi jogi norma érvényesítésére alapítja. 261/A. §-a (nemzetközi jogi kötelezettség megsértése) szerint: „(1) Aki a Magyar Köztársaság nemzetközi jogi kötelezettsége alapján kihirdetett gazdasági, kereskedelmi vagy pénzügyi tilalmat megszegi, ha külön törvény a tilalom megszegését büntetni rendeli, büntettet követ el és öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”

A megfogalmazás még bonyolultabbá vált, amikor a Btk.-nak a 2005. évi XCI. törvénnyel történő módosításával az európai uniós szankciók megszegését is büntetendővé kellett tenni:

Btk. 261/A. § (1) „Aki a Magyar Köztársaság nemzetközi jogi kötelezettsége alapján kihirdetett, illetve az Európai Közösséget létrehozó szerződés 60. cikke alapján elfogadott rendeletekben, illetve e rendeletek felhatalmazása alapján elfogadott rendeletekben vagy határozatokban, valamint az Európai Uniót létrehozó szerződés 15. cikke alapján elfogadott tanácsi közös álláspontokban elrendelt a) a pénzeszközök, egyéb vagyoni értékek vagy gazdasági erőforrások zárolására vonatkozó kötelezettségét, b) gazdasági, kereskedelmi vagy pénzügyi tilalmat, c) behozatali vagy kiviteli tilalmat megszegi, bűntettet követ el, és öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”

Szintén egybekapcsolódik a belső jog és a nemzetközi jog az apartheid bűncselekményének törvényi tényállásában is. A büntető törvénykönyv ugyanis erről a következőképpen rendelkezik:

Apartheid 157. § „(1) Aki az emberek valamely faji csoportja által az emberek egy másik faji csoportja feletti uralom megszerzése és fenntartása, illetőleg a másik faji csoport rendszeres elnyomása céljából

a) valamely faji csoport vagy csoportok tagjait megöli,

b) valamely faji csoportot vagy csoportokat olyan életkörülmények közé kényszerít, amelyekkel a csoport, illetőleg a csoportok teljes vagy részbeni fizikai megsemmisítésére törekszik,

bűntettet követ el, és tíz évtől tizenöt évig terjedő, vagy életfogytig tartó szabadságvesztéssel büntetendő.

(2) Aki egyéb apartheid bűncselekményt követ el, bűntett miatt öt évtől tíz évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

(3) A büntetés tíz évtől tizenöt évig terjedő, vagy életfogytig tartó szabadságvesztés, ha a (2) bekezdésben írt apartheid bűncselekmény súlyos következményekre vezetett.

(4) A (2) és (3) bekezdés alkalmazásában apartheid bűncselekményen az 1976. évi 27. törvényerejű rendelettel kihirdetett, az apartheid bűncselekmények leküzdéséről és megbüntetéséről szóló New Yorkban, az Egyesült Nemzetek Szervezete Közgyűlésén, 1973. november 30-án elfogadott nemzetközi egyezmény II. cikkének a)/(ii), a)/ (iii), c),d),e) ésf) pontjában meghatározott apartheid bűncselekményeket kell érteni.”

Jól látható, hogy mindkét esetben a nemzetközi jogban normatív módon rögzített nemzetközi jogszabály megsértése alapozza meg a büntetni rendelést. Nem ezek az egyedüli nemzetközi jogi hátterű bűncselekményi alakzatok a Btk.-ban, de abban egyediek, hogy a tényállásnak centrális fogalmi eleme egy ad hoc nemzetközi jogi norma (biztonsági tanácsi embargós határozat) vagy pedig nemzetközi szerződési rendelkezés ugyan, de



olyan, amelynek ismeretét, megismerhetőségét adottnak vette a jogalkotó, nem tartva szükségesnek a tényállás szabatos leírását. Eltérően mondjuk attól, ahogyan a népirtás bűncselekménye esetében nem sajnálta a fáradtságot szó szerint bevezetni a Btk.-ba (155. §) az 1948. évi egyezmény szerinti szöveget.

153. Több kísérlet (amelyek között meg kell említeni a kilencvenes évek elején a Külügyminisztériumnak a monizmus következetes végigvitelét javasló koncepcióját) után 2004 őszén került az Országgyűlés elé a nemzetközi jog és a belső jog kérdését koncepciózusan átgondoló alkotmánymódosító javaslat, valamint ehhez illeszkedve a nemzetközi szerződésekről szóló törvény. Ezek alapvetően a dualizmusra jellemző technikákat próbálták végérvényesen rögzíteni. Ebből 2005-ben az Országgyűlés az alkotmánymódosítási javaslatot nem, de a szerződések törvényét el tudta fogadni. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény meghozatalával régi adósságát törlesztette a magyar jogalkotás, s a törvény elfogadását külön is sürgette, hogy az Alkotmánybíróság – mint arra utaltunk – 7/2005. (III. 31.) AB határozatában 2005. december 31-i hatállyal megsemmisítette az 1982. évi 27. tvr.-t. Mindebből ehelyütt az a legfontosabb, hogy visszatérően és következetesen kihirdetésről, kihirdető jogszabályról szól a törvény. Elég egyszerűen eldönti a kihirdetés jogszabályi fajtáját is a 9. §-ban: „Ha a szerződés kötelező hatályának elismerésére az Országgyűlés adott felhatalmazást, azt törvényben, egyéb esetekben kormányrendeletben kell kihirdetni.” A 2005. évi L. törvény nem szól a közzétételről, azaz mellőzi azt az elemet, amelynek nyomán a nyolcvanas évektől fogva kialakulhatott az egyre zavarosabbá váló gyakorlat. Úgy tűnik tehát, hogy 2005-ben a jogalkotó végre egyértelműen elkötelezte magát a dualizmus technikájának követése mellett.

A 2005. évi L. törvény 10. § (1) bekezdése szerint a kihirdető jogszabály tartalmazza: a) a szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazást; b) a szerződés hiteles szövegét; c) a szerződésnek a Magyar Köztársaság tekintetében történő hatálybalépésének, módosításának és megszűnésének időpontját, amennyiben ez a kihirdető jogszabály elfogadásának időpontjában ismert; d) a szerződéshez a Magyar Köztársaság részéről fűzött vagy a Magyar Köztársaság szempontjából nemzetközi jogi jelentőséggel bíró fenntartásokat, kifogásokat és nyilatkozatokat; e) szükség szerint a szerződés ideiglenes alkalmazásának jóváhagyását; f) a szerződés végrehajtásáért felelős szerv megjelölését; valamintg) szükség esetén a szerződés és a belső jog összhangjának megteremtéséhez szükséges jogszabályváltozásokat és egyéb intézkedéseket.

Az ezt követő bekezdések mindenekelőtt a nemzetközi szerződésnek és a kihirdető jogszabálynak a hatálybalépésével összefüggő kérdésekkel foglalkoznak, különös tekintettel arra az esetre, amikor a kihirdető jogszabály elfogadásakor maga a nemzetközi szerződés még nincs hatályban, de hatálybalépésével ésszerű időn belül számolni kell:

„10.§ (2) Ha a szerződés hiteles szövege, illetve a szerződéshez fűzött, az (1) bekezdés d) pontjában meghatározott fenntartások, kifogások vagy nyilatkozatok hiteles szövege kizárólag idegen nyelvű, a kihirdető jogszabály azok szövegét egyrészt az egyik hiteles – lehetőség szerint angol – nyelven, másrészt pedig hivatalos magyar nyelvű fordításban tartalmazza.

(3) A kihirdető jogszabálynak a szerződés szövegét tartalmazó, valamint az ahhoz fűzött fenntartásokat, kifogásokat és nyilatkozatokat tartalmazó rendelkezések hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy az azonos legyen a szerződésnek a Magyar Köztársaság tekintetében történő hatálybalépésének időpontjával.

(4) Ha a szerződés hatálybalépésének naptári napja a szerződés kihirdetésekor nem ismert, a kihirdető jogszabály a (3) bekezdés szerinti rendelkezések tekintetében a szerződés hatálybalépésének feltételeire utal; azzal, hogy a szerződés hatálybalépésének naptári napját a külpolitikáért felelős miniszter annak ismertté válását követően a Magyar Közlönyben haladéktalanul közzétett egyedi határozatával állapítja meg.

(5) A kihirdető jogszabálynak az (1) bekezdésg) pontjában meghatározott rendelkezései hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy azok legkésőbb a (3) bekezdés szerinti időpontban, illetve a szerződés ideiglenes alkalmazása esetében az ideiglenes alkalmazás kezdetekor hatályba lépjenek.

(6) A kihirdető jogszabály felhatalmazást adhat a Kormány számára, hogy rendeletben hirdesse ki a szerződéshez fűzött, nem kizárólagos törvényalkotási tárgykört érintő, az (1) bekezdés d) pontjában meghatározott fenntartásokat, kifogásokat és nyilatkozatokat.”

2.4.2. A 2011-ben elfogadott Alaptörvény a nemzetközi szerződések és a nemzetközi jog jogrendszerbeli helyzetéről

154. A 2011. április 25-én kihirdetett és 2012. január 1-jén hatályba lépő alkotmány több pontjában tartalmaz



közvetlen utalást a nemzetközi jogra, illetve a nemzetközi szerződésekre.

Az 1949. évi XX. törvény rendszerváltozás utáni 7. § (1) bekezdése bizonyos módosításokkal ugyan, de lényegében visszaköszön az Alapvetés Q cikkének (2)-(3) bekezdésében:

„Q) cikk (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.

(3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.”

Ez a megfogalmazás a korábbi 7. § (1) bekezdésének felemás, szinte monistaként kezdődő és dualistaként befejezett megfogalmazása (lásd n° 148.) helyébe – a két tagmondatot két önálló mondatra bontva, nyelvi értelmezésben, egy olyan megoldást tett, amely a generális adopció és a dualizmus egymással jobban összeegyeztethető technikájára épít. Azaz a nemzetközi szokásjog és az úgynevezett általános jogelvek – az alkotmány erejénél fogva – eleve a belső jogrend integráns részét képezik, míg a magyar állam által megkötött nemzetközi szerződések, bizonyos (de nem európai uniós) nemzetközi szervezeteknek Magyarországot is kötelező, normatív határozatai, mindenekelőtt a Biztonsági Tanács szankciós típusú határozatai (lásd n° 152., 339., 1191.) magyar jogszabályban való kihirdetésükkel válnak jogrendünk – a jogalkalmazó által is alkalmazandó – részévé.

Vélhetően az Alkotmánybíróság joggyakorlata hosszabb-rövidebb időn belül választ ad arra, hogy mindabból, ami a nemzetközi jog szabályai szerint még szintén a nemzetközi jog forrásának minősül (például az egyoldalú állami aktus [lásd n° 332.]), melyeket és milyen feltételek mellett kell a Q. cikk (3) bekezdés szerint belső jogszabályként is kihirdetni. Ennek fontossága bizonyos típusú fenntartások (lásd n° 220-229.) esetében is felmerülhet, mindenekelőtt akkor, amikor a fenntartás vállalt szerződési kötelezettség hazai anyagi érvényesíthetőségének korlátozására irányul: ilyenek lehetnek az emberi jogi egyezményekhez fűzött fenntartások (lásd n° 659.). Ezek egyébként az utóbbi időben – és a 2005. évi L. törvény óta ex lege – a kihirdető jogszabály részeként kihirdetésre kerültek (lásd n° 153.). Az egyéb jogforrások közé sorolható méltányosság (lásd n° 346.) igen közel áll a civilizált nemzetek által elismert általános jogelvekhez (lásd n° 327), sőt sok szerző egyenesen azok egyikének tekinti, és részben ezért, részben általános jellege miatt aligha fog felmerülni az önálló kihirdetés szükségessége.

A nemzetközi szerződésekre való utalás többször szerepel még ezek kötelező hatályának elismerésére vonatkozó szabályok gyanánt [Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés d) pont, 9. cikk (4) bekezdés a) pont, 22. cikk (1) bekezdés], illetve úgy, hogy a nemzeti jogszabálytól való eltérés lehetőségére hívja fel a figyelmet az Alaptörvény [XXVIII. cikk (5)- (6) bekezdés, 45. cikk (1)-(2) bekezdés]. Emellett továbbra is megjelenik az Alkotmánybíróság hatásköreit illetően [24. cikk (2) bekezdés f) és (3) bekezdés c) pontjában], valamint az 1949. évi XX. törvény 2/A. §-ának európai uniós – az ún. szuverenitástranszfert alkotmányosan megalapozó – klauzuláját az Alapvetés E) cikkében újraíró (2) és (4) bekezdésében is, amely üdvözlendő fejleményként a (3) bekezdésében az uniós jog alkotmányjogi helyzetére vonatkozóan is próbál fogódzót adni.

2.5. 5. A nemzetközi jog funkciója, jellemzői és tanulmányozásának értelme155. A nemzetközi jog funkcióját sokan meghatározták már, sok hasonlósággal és bizonyos különbségekkel. A magunk részéről olyan definíciót javasolunk, miszerint a nemzetközi jog az államok által kialakított és a többi nemzetközi jogalany közreműködésével fejlesztett olyan közös jogrendszer, amely az államok és bizonyos esetekben a nemzetközi jog egyéb alanyai számára jogokat biztosít és rájuk kötelezettségeket ró, magatartásukat jogi keretek közé szorítja. A nemzetközi jog rendszerének alapvető jellemzője, hogy az egymástól földrajzilag vagy nyelvileg különböző emberi közösségekből képződött, viszonylag kevés számú résztvevő olyan egyensúlyt alakít ki, ami hatalmi monopólium hiányában, dinamikus formában ösztönzi tagjait egymás irányában, illetve a közösség egészének érdekében saját szabadságuk jogi értelemben vett korlátozására. Emellett azonban az államok formális, jogi értelemben vett egyenlősége nem feledtetheti, hogy az érdekérvényesítés szempontjából sohasem lesz egyenlő helyzetben – és főleg nem egymással szemben – egy nagyhatalom és egy apró állam. (Igaz, ez utóbbi esélyeit esetleg jelentősen javíthatja a részvétel több állam együttműködési formációjában.) A nemzetközi jog szerinti mozgásszabadság tényleges kihasználhatóságát a gazdasági potenciál, a társadalmi kohézió és az államstruktúra elemeinek összehangolt működése jelentősen befolyásolja.

A nemzetközi jog közös jogrendszeri léte nem jelent egységességet. Az államot terhelő konkrét nemzetközi jogi



kötelezettségek jelentős mértékben eltérhetnek, alapvetően annak alapján, hogy melyik állam milyen szerződésben és abban milyen mélységben részes. Emellett vannak közös elemek, részben a történelmi fejlődés alapján (szokásjog), részben a jus cogens / erga omnes normák megjelenése miatt, részben pedig a tudatos egységesítő szabályozás és annak egyetemes elfogadása miatt. Mindemellett a regionális közösségek, politikai-ideológiai-gazdasági tömörülések tagállamainak nemzetközi jogi kötelezettségei nyilván az átlagosnál jobban emlékeztetnek egymásra, mód van regionális szokásjog és regionális szerződéskomplexum kialakítására is. A nemzetközi szervezetek megjelenése, azok önálló fellépési lehetőségei tovább árnyalják ezt a jelenséget. A történelmi fejlődés pedig egyszerre hordozza bizonyos nemzetközi jogi elemek hasonlóságát, illetve alkalmazásuk folyamatosságát, másrészt pedig a történelmi koroknak megfelelően változhat bizonyos intézmények alkalmazása vagy jogszerűségük megítélése. Ez történt például a fegyveres erőszak alkalmazásának jogával, az ún. jus ad bellummal (lásd n° 481-482.). Akárcsak a belső jog esetében, a nemzetközi jog viszonylatában is kimondható, hogy szabályainak alkalmazhatósága meghatározó jelleggel függ attól, hogy a jogalanyok a szabályokat megkerülhetetlennek vagy legalább hasznosnak, hosszabb távon érdekükben állónak tekintsék. Ennek az általános jogi tételnek az elfogadása magyarázza a szabályok stabilitásának és metamorfózisának tapasztalhatóságát.

156. A nemzetközi jogi szabályozásba való belebocsátkozás alapvető célja mindig is az volt, hogy az állam elősegítse saját érdekeinek érvényesítését. Ez ma is így van, de a politikai-katonai érdekek mellett a gazdasági, kereskedelmi, közlekedési, egészségügyi előnyök sokkal fontosabbá váltak, az ezeken a területeken való együttműködés biztonságosabbá teszi az állam hátországát, elősegíti gyarapodását, védekezését a természeti katasztrófákkal szemben. Az állami érdekérvényesítés fontossága mellett mindig is találkozhattunk a szabályok kényszerű elfogadásának jelenségével, de még egy vesztes háború utáni, súlyos következményeket hordozó békeszerződés is jobb, mint a végtelen megszállás, kifosztás. A történelem során a békeszerződés igen gyakran az időnyerés célját is szolgálta, a felkészülést a visszavágásra. Szintúgy történelmi tapasztalat, hogy a rákényszerített szerződések is hordoztak sok olyan elemet, amelyek utóbb egyéb nemzetközi szerződésekbe beépülve civilizációs sikereknek minősíthetők (a vallásszabadság, az emberi jogok, a kisebbségvédelem biztosítása, a hátrányos megkülönbözetés tilalma, a szabad kereskedelem akadályainak elhárítása stb.). A jogállamiságot óvó különböző nemzetközi jogi biztosítékok elfogadása a tapasztalatok szerint közép- és hosszú távon a társadalom fejlődőképesebbé, erősebbé, innovatívabbá válását szolgálja.

157. A nemzetközi jog nem elvont ideál, nem kategorikus imperatívusz, hanem élő jogszabályrendszer, amelyet alanya követ, alakít, ugyanúgy saját érdekeinek érvényesítésére törekedve, mint ahogyan a belső jogban a vállalkozó is jó szerződéseket köt, teljesíti vállalásait és kötelezettségeit, megtalálja a kiskapukat, mindezt azért, hogy cége prosperáljon. A polgár saját mindennapi ügyleteiben olcsón akar vásárolni, drágán akar eladni, saját javára érvényesíti a kellékszavatossági igényt, bíróságra megy peres ügyeivel, rossz tetteiért a felelősséget jogi eszközökkel akarja csökkenteni. A nemzetközi élet, a nemzetközi jogi kapcsolatok is erre emlékeztetnek, a nemzetközi jog alanya a nemzetközi jogot ebben az értelemben használja és hasznosítja.

158. Az állam tehát alapvetően saját érdekeit nézi, amikor döntést hoz arról, hogy kezdeményez-e egy bizonyos nemzetközi szerződést, belép-e bizonyos létező nemzetközi szerződésrendszerbe. Szintén a saját érdekeit nézi, amikor döntést hoz arról, hogy benne marad-e vagy kilép abból. A nemzetközi szerződéskötési folyamat, illetve a szerződések megszűnésének tanulmányozása során szembeötlően sok az olyan intézmény, amelyek célja az állami érdek biztosítása. Hiszen ha az államnak nem érdeke részt venni egy nemzetközi szerződésben, akkor igen-igen kivételes az az eset, amikor rá lehet kényszeríteni annak elfogadására. Az állami érdek nem csak és nem feltétlenül egy konkrét szerződésben való részvételben jelenik meg, megjelenhet egy nagyobb rendszerben való részvétel összefüggéseiben is, ahol egy-egy terhet kiegyenlít egy másik, arra tekintettel kötött szerződésből fakadó előny. Az állami érdek jelenik meg a nemzetközi jog követésében éppúgy, mint megsértésének egyes formáiban vagy éppen a megsértés vállalásában. A nemzetközi jogi tanulmányoknak értelemszerűen nem feladatuk a nemzetközi szerződés megsértésére való buzdítás, a cél éppen ellentétes ezzel. De szó lesz majd a nemzetközi jog megsértése miatti felelősség alóli bizonyos kimentési okokról (lásd n°1013-1027.), mint amilyen például a represszália, a végszükség, a szükséghelyzet. Ugyanúgy állami érdek lehet egy másik állam bevitele egy adott nemzetközi jogi koordináta-rendszerbe, hogy az ne jelentsen katonai vagy újabban például környezetvédelmi veszélyt. Saját állami érdek az is, hogy egy másik állam tartsa magát kötelezettségeihez. Egybeeshet számos állam vagy akár a nemzetközi közösség összes államának az érdeke is, ez nyilvánul meg mindenekelőtt a jus cogens / erga omnes normákban.

159. Megfigyelhető – és bizonyos mértékig természetes –, hogy az államoknak külpolitikai magatartásukban a nemzetközi jog nem azonos erősségű vonatkoztatási pontot jelent. A nemzetközi jog alapvetően az egyenrangú és egymással többé-kevésbé összemérhető erejű államok számára kézenfekvő fogódzó: a nagy birodalmak mindig is idegenkedéssel tekintettek mindarra, ami korlátját jelentené abszolút hatalmuknak. Ez főként a



számukra kardinális fontosságú kérdésekben tapasztalható, de másod-, harmadrangú kérdésekben, az együttműködés technikai kérdéseiben ők is következetesen kötődnek a nemzetközi jog szabályaihoz. Ez is magyarázza, hogy a nemzetközi jogi szabályok – a belső jogiakkal összevetve – sokkal inkább specifikusak, mintsem általánosak. A XX. század történelmi tapasztalata, hogy a büntetlenségben való hit nem igazolódott: menetrendszerűen sor került arra – sajnos természetesen jelentős késésekkel –, hogy a bűnösök ténylegesen vagy erkölcsileg bűnhődjenek, a tiltott fegyverek alkalmazása gyakran okozott súlyos egészségkárosodást az azt alkalmazó haderő katonáinál, a nemzetközi jog és az ENSZ figyelmen kívül hagyásával indított akciók vezetői pedig nemegyszer utóbb maguk igényelték a szervezet bekapcsolódását, a nemzetközi jog egyes intézményeinek korábban elutasított működtetését.

160. A nemzetközi jog folyamatos fejlődése mellett ugyanakkor megfigyelhető, hogy bizonyos időszakonként szükség van a kapcsolatrendszer átgondolására, az axiómák megerősítésére vagy éppen (részben) új koordináta-rendszer kijelölésére. Így a harmincéves háborút lezárva a vesztfáliai Osnabrückben és Münsterben 1648-ban megkötött békék valójában az invesztitúraháborúk nyomán kialakult kompromisszum, az 1122. évi wormsi konkordátumban szimbolizált megoldás, a pápaság és a Német-római Birodalom közötti hatalommegosztáson alapuló egyensúly helyébe állítottak a kor követelményeihez jobban illő, a sok egyenrangú, szuverén állam mozgásszabadságát és reálpolitikai érdekérvényesítését elismerő rendszert. Az 1814-1815. évi bécsi kongresszus az európai nagyhatalmak (az Európai Koncert) vezető szerepét rögzítette, az 1919-1920. évi versailles-i konferencia pedig egy általános hatáskörű nemzetközi szervezetre (a Nemzetek Szövetségére) bízta a világháború után kialakított új egyensúly felügyeletét, egyszersmind jelentősen csökkentve az állami szuverenitás korábban abszolútnak tekintett terjedelmét. Az 1945-ös San Franciscó-i értekezleten életre hívott Egyesült Nemzetek Szervezete a II. világháború győztes antifasiszta koalíciójának domináns szerepét próbálta összeegyeztetni a szuverenitás újabb korlátaival és az együttműködés spektrumának kiszélesítésével. Az ezredfordulón egyre érezhetőbb az abból eredő feszültség, hogy az 1945-ös koordináta-rendszer sok mindenben már nem felel meg a mai igényeknek, ugyanakkor nincs meg sem a politikai kényszer, sem a politikai akarat a globális koordináták újrarendezésére. A katonailag, gazdaságilag meghatározó szerepet játszó Amerikai Egyesült Államok érzékelhetően terhesnek érez több létező, axiomatikusnak tekintett szabályt, ugyanakkor – mint a történelmi nagybirodalmak – a nemzetközi jogot saját érdekeinek támogatása függvényében szereti szemlélni. Mindezt árnyalja, hogy az Amerikai Egyesült Államok joggal hivatkozhat arra, hogy a nemzetközi jog számos modern intézménye amerikai kezdeményezésre, a korábbi intézmények és tételek tagadásával jelent meg s igazolta fontosságát. (Erre példa többek között az egykori Nemzetek Szövetsége, a differenciált semlegesség, a tengerjogban a kontinentális talapzat, a nemzetközi pénzügyi együttműködés, a világűrjog bizonyos elemei.)

161. Magyarország méretei, földrajzi, gazdasági helyzete, katonai-politikai befolyása olyan – akárcsak a nemzetközi közösség államai túlnyomó részének –, hogy rá van utalva a nemzetközi jog védelmére, annak igénybevételére. A magyar érdekek a nemzetközi jog mentén érvényesíthetők: a nemzetközi kötelezettségek végrehajtásával és végrehajtatásával, a nemzetközi szerződésekbe való belépéssel, újak megkötésével, a nem megfelelő szerződésekből való kilépéssel.

162. A nemzetközi jog magyarországi oktatásának célja annak elérése, hogy a hallgató – mint majdani jogalkalmazó – otthonosan mozogjon a nemzetközi jog alapintézményeiben. A cél tehát nem kizárólag majdani diplomaták képzése, hanem annak tudatosítása, hogy a köztisztviselő, bíró, ügyész, ügyvéd, jogtanácsos is kerülhet olyan helyzetbe, hogy nemzetközi szerződést kell értelmeznie: tudnia kell tehát megállapítani a magyar államot terhelő általános és különös nemzetközi jogi kötelezettségek eredetét és konkrét jogforrását, a kötelezettségeket végrehajtania, a jogokat érvényesítenie kell.

2.6. 6. Közjogi és magánjogi jellemzők és technikák a nemzetközi jogban163. A nemzetközi jog (hosszabb elnevezéssel a nemzetközi közjog) egyszerre mutat közjogi jellemzőket és kontraktuális, civiljogi elemeket. A közjogi elemek jellemzően mutatkoznak meg mind a szerződési, mind a szokásjogi eredetű nemzetközi jogszabálynak a belső joggal szembeni pozíciójában, a jus cogens / erga omnes normákban, a nemzetközi jogi felelősségben, a nemzetközi büntetőjogban, a hadviselés szabályaiban stb. A civiljogi hasonlóságokat tetten érhetjük a többi között a nemzetközi jog szerződési létrejöttében, a szerződések érvénytelenségének, értelmezésének és megszűnésének számos kérdésében, a választottbíráskodásban, a nemzetközi jogszabályok kikényszerítésének bizonytalanságaiban.

164. A nemzetközi jog, mint már említettük, az állami érdekek érvényesítésének eszköze. Az érdekek az állami és társadalmi élet számos szféráját érinthetik, például az állategészségügy, árvízvédelem, kereskedelmi



kapcsolatok, határokon átnyúló helyhatósági együttműködés legkülönbözőbb kérdéseit. Ha a szerződés tárgya nem a szuverenitás alapvető fontosságú elemeit érinti, hanem csupán egyszerű technikai kérdéseket, akkor a nemzetközi szerződés igen gyakran csak hordozó eszköze az egyéb jogágakba tartozó szabályozásnak. Ennek megfelelően az államok köthetnek megállapodásokat a nemzetközi magánjogba, bankjogba vagy egyéb területekbe tartozó kérdésekben: ezek a szerződések formájukat és a végrehajtásért való felelősséget illetően nemzetközi jogi természetűek, érdemben azonban belső jogi tartalmat hordoznak.

165. Egy szerződés attól nemzetközi szerződés, hogy szerződéskötési képességgel bíró nemzetközi jogalanyok, azaz gyakorlatilag államok, nemzetközi szervezetek, esetleg a Szentszék vagy a híres Máltai Lovagrend kötik. A kormányok, miniszterek országonként számos, a média számára hálás fényképtémát kínáló megállapodást írnak alá multinacionális társaságokkal, bankokkal, idegen államok nagyberuházóival, sportszövetségekkel: ezek kontraktuális jellegük, formai hasonlóságaik dacára nem tartoznak a nemzetközi jogba, mivel a szerződő felek egyike nem nemzetközi jogalany. Így ezekkel a szerződésekkel a nemzetközi jog nem tud mit kezdeni, ezek értékelése, elemzése az adott ország belső jogának feladata. (Egyes országokban ezeket inkább a közigazgatási szerződések analógiájára kezelik, másutt inkább magánjogi jellegűnek tekintik.) Hasonlóképpen nem nemzetközi jogi szerződések a különböző országokban működő kormányok, miniszterek, minisztériumok, főhatóságok közötti politikai tartalmú megállapodások, illetve azok, amelyekben az államok nem nemzetközi jogi kötelezettségeket és jogokat kívánnak statuálni. Ezeket a magyar államigazgatási zsargonban igen helytelenül tárcaközi megállapodásnak nevezett kontraktusokat a nemzetközi jog azonban mégsem hagyja teljesen figyelmen kívül, amennyiben például egy másik, de egy igazi nemzetközi szerződéssel összefüggésbe hozhatóak, azok végrehajtási, értelmezési eszközének tekinthetők.


3. fejezet - MÁSODIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG FORRÁSAI1. III. FEJEZET – A nemzetközi szerződések joga1.1. 1. A nemzetközi jog jogforrási rendszere166. A nemzetközi jog sajátosságainak tárgyalása során röviden már érintettük a jogforrások kérdését. Itt csak utalunk arra, hogy a belső jogban, a különböző belső jogi jogágakban a jogforrási rendszer nemcsak magától értetődő, de rendszerint valamilyen jogszabályban (alkotmány, polgári és büntető törvénykönyvek, munka törvénykönyve stb.) tételesen felsorolásra is került. Ezzel szemben a nemzetközi jogban nem lehet felmutatni egy egyértelmű, mindenki vagy legalábbis minden állam által egy egyedi, közös aktusban elfogadott jogforrási katalógust. A nemzetközi jog történetéből is következően afelől nem volt és nincs kétség, hogy a szerződések és a szokásjog szükségképpen a nemzetközi jog forrásai közé tartoznak, ugyanakkor bizonytalanság mutatkozott azon a téren, hogy e kettőn kívül vannak-e vagy lehetnek-e forrásai a nemzetközi jognak. Tény, hogy sem igény, sem lehetőség nem mutatkozott arra nézve, hogy a nemzetközi jogközösség tagjai egyszer s mindenkorra megállapodjanak a nemzetközi jog forrásainak felsorolásában. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne lennének viszonyítási pontok a nemzetközi jog forrásainak meghatározásához.

167. A nemzetközi jog forrásait illetően, akárcsak más jogágakban, élhetünk az anyagi és az alaki jogforrások közötti különbségtétel módszerével. Az anyagi források itt is azok a társadalmi erők, szükségletek és viszonyok, amelyekre épülve a jogilag releváns normák elfogadásra kerültek, az alaki jogforrások pedig maguk a konkrét normák és normacsoportok, amelyek alapján a viszonyok megítélhetők, amelyekre alapozva a jogalkalmazó meghozhatja döntését.

168. A tudomány úgy tartja, hogy elsőként az 1907. évi hágai békekonferencián történt arra kísérlet, hogy egyetemes érvénnyel a bírói döntéshez szükséges forrásokat, azaz végső soron jogforrásokat soroljanak fel. Az 1907. évi XII. hágai egyezmény 7. cikke a Nemzetközi Zsákmánybíróságról a következőképpen rendelkezett: „Ha a megoldandó jogi kérdést a zsákmányoló és a vitában részes hatalom (vagy a vitában álló egyén állama) között hatályos egyezmény írja elő, a Bíróság az említett egyezmény rendelkezéseinek megfelelően dönt. Ha nincsenek ilyen rendelkezések, a Bíróság a nemzetközi jog szabályait alkalmazza. Ha általánosan elismert elvek nincsenek, a Bíróság az igazságosság és a méltányosság általános elvei alapján dönt.” A Nemzetközi Zsákmánybíróság statútuma azonban sohasem lépett hatályba, s a jogtudomány meglehetősen egységesen úgy értelmezte a kellő számú ratifikáció elmaradását, hogy az államok nem értettek egyet azzal, hogy hierarchikus sorrendet állítottak fel a Nemzetközi Zsákmánybíróság statútumának szövegezői a szerződés, a szokásjog és az általános jogelvek között, illetve hogy ab ovo lehetségesnek tartották a pozitív jog hiányában való döntés lehetőségét.

169. Az Állandó Nemzetközi Bíróság 1920-ban elfogadott statútumának 38. cikke szerint:

„A Bíróság alkalmazza:

a) azokat az általános vagy különös nemzetközi egyezményeket, amelyek a vitában álló államok által kifejezetten elismert jogszabályokat állapítottak meg;

b) a nemzetközi szokást, mint a jog gyanánt elismert általános gyakorlat bizonyítékát;

c) a művelt nemzetek által elismert általános jogelveket;

d) az 59. cikk rendelkezéseinek fenntartása mellett a bírói döntéseket és a különböző nemzetek legkiválóbb tudósainak tanítását, mint a jogszabályok megállapításának segédeszközeit.

2. Ez a rendelkezés nem érinti a Bíróságnak azt a jogát, hogy a felek megegyezése esetében valamely ügyet ex xquo et bono döntsön.”

170. A Nemzetközi Bíróság 1945-ös statútuma 38. cikkének bevezetése ennél valamivel bővebb, de maga a felsorolás változatlan: „A Bíróság, amelynek az a feladata, hogy az eléje terjesztett viszályokat a nemzetközi jog


MÁSODIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG FORRÁSAI

alapján döntse el, eljárásában alkalmazza.”. Annak ellenére, hogy szövegszerűen tulajdonképpen csak arról van szó, hogy a nemzetközi bíráskodás legfontosabb fóruma mit tekint irányadónak a maga számára, a szakirodalom úgy értelmezte, hogy a felsorolást – bizonyos, az alább ismertetendő megszorításokkal – a jogforrási rendszer tisztázásához is fel lehet használni. Az világos, hogy vannak benne olyan elemek (jelesül a bírói döntések és legkiválóbb jogtudósok tanításai), amelyek nem minősülnek jogforrásnak, és hiányzanak a felsorolásból bizonyos jogforrások, mint például az egyoldalú állami aktusok és bizonyos nemzetközi szervezetek bizonyos szerveinek bizonyos határozatai. Emellett a méltányosság önálló említésének szükségessége mellett is hozhatók fel érvek. Így viszont az is látható, hogy a 38. cikk nem a benne foglalt felsorolás miatt megkerülhetetlen, hanem azért, mivel a Nemzetközi Zsákmánybíróság statútumától eltérően egyenrangú jogforrásként fogja fel a szerződést és a szokásjogot.

171. Sokáig megkérdőjelezhetetlen axiómának számított, hogy a források közötti hierarchia statuálása elméleti tévedés volt. Újabban azonban már mintha árnyaltabbá válna ez a nyolc évtizeden át stabil értelmezés. Figyelemre méltó, hogy a XX. század végén több nemzetközi bíróság alapítóokmánya is olyan megfogalmazásokat hordoz, amelyek eltérnek a Nemzetközi Bíróság statútumának 38. cikkében foglaltaktól. Van olyan, amelyik megkerüli a felsorolást, mint például az 1992-es stockholmi európai egyezmény a békéltetésről és a választottbíráskodásról, és nem sorolja fel a jogforrásokat, illetve azokat a forrásokat, amelyek alapján megállapítható lenne az alkalmazandó jog. A stockholmi egyezmény 30. cikke lakonikusan utal csak arra, hogy az európai választottbíróság feladata, hogy a nemzetközi jognak megfelelően döntse el azokat a vitákat, amelyeket elébe terjesztenek, azaz tulajdonképpen a Nemzetközi Bíróság statútuma 38. cikkének bevezető mondatát idézi, elhagyva azonban a forrásokra utaló problematikus felsorolást.

172. A Nemzetközi Tengerjogi Bíróság az ENSZ tengerjogi egyezménye (Montego Bay-egyezmény) 293. cikke és az előbbi statútumát jelentő VI. melléklet 38. cikke értelmében alkalmazza a tengerjogi egyezményt és a nemzetközi jognak az egyezménnyel nem összeegyeztethetetlen egyéb szabályait, valamint az ún. tengerjogi hatóság szabályait, szabályzatait, és a felek kérésére ex aequo et bono is eljárhat (lásd n° 1328-1330.).

173. Még meglepőbb, hogy az 1998. évi római diplomáciai konferencián elfogadott és immár hatályba lépett egyezmény, a Nemzetközi Büntetőbíróság statútuma (lásd n° 749-763.) az 1907-es Nemzetközi Zsákmánybíróság statútumára emlékeztetően hierarchikus sorrendet állít fel, amikor 21. cikkében megszabja, hogy mit alkalmazhat a testület ítélkezési gyakorlata során:

„a) elsősorban a jelen statútumot, a Bűncselekmények elemeit és az Eljárási és bizonyítási szabályzatot,

b) másodsorban, amennyiben arra szükség van, az alkalmazandó szerződéseket és a nemzetközi jog elveit és szabályait, ideértve a fegyveres összeütközések nemzetközi jogában felállított elveket,

c) ezek híján, a világ különböző jogrendszereit tükröző nemzeti törvények alapján a Bíróság által kiemelt általános jogelveket (...)”.

174. Az újabb nemzetközi bírósági statútumokban tehát érdekes módon ismét egy hierarchikus megközelítés jelenik meg. Mivel azonban ezeknek a bíróságoknak a joghatósága nem a nemzetközi jog egészére terjed ki, hanem csak bizonyos szférákra, így a nemzetközi jog elmélete továbbra is kitart a szerződések és a szokásjog egyenrangúsága mellett. A kodifikált szokásjogot illetően ezt a Nemzetközi Bíróság ítéletei is alátámasztják. „Semmi sem igazolja annak állítását, hogy amikor a nemzetközi szokásjog a szerződési jogéival azonos szabályokba rendeződik, ezáltal fel is váltódna úgy, hogy önálló létezése a továbbiakban megszűnne” (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27. Rec., 1986, 95. o.).

1.2. 2. A nemzetközi szerződések definíciója és tipológiája175. Mi minősül nemzetközi szerződésnek? Definícióként azt mondhatjuk, hogy a nemzetközi jog alanyai közül a szerződéskötési képességgel bírók által kötött akár írásbeli, akár szóbeli megállapodás, elnevezésétől függetlenül, amelynek célja, hogy nemzetközi jogi jellegű jogokat és kötelezettségeket keletkeztessen.

176. A nemzetközi szerződések jogának kodifikációja azonban nem fogja át a teljes szerződési anyagot. A leghíresebb, 1969. évi bécsi egyezmény a szerződések jogáról az államok között írásban kötött szerződéseket szabályozza (nem tartották ugyanis anynyira egybevágónak, kiérleltnek a szóbeli szerződések gyakorlatát, hogy azt ugyanebbe a szerződésbe foglalják), az 1986. évi bécsi egyezmény pedig az államok és nemzetközi szervezetek közötti, illetve a nemzetközi szervezetek egymás közötti szerződéseinek jogával fedné le a szerződések másik tipikus területét. Mindkettő hatálybalépése elhúzódott, s jóval több részese van az 1969. évi egyezménynek, mint az 1986. évinek. De még így is kimaradnak bizonyos területek, amelyekre vonatkozóan a



szabályokat gyakorlatilag analógia alapján, de mutatis mutandis vezethetjük le az 1969. évi bécsi egyezményből, mint például a ma már humanitárius funkciót végző egyes lovagrendek közül a Máltai Lovagrendnek vagy a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottságának az államokkal kötött megállapodásait érintőket.

177. Nem minősül nemzetközi szerződésnek az a kontraktuális megállapodás, ahol az egyik fél (illetve egyik sem) nem nemzetközi jogalany. A nemzetközi jog így nagyvonalúan az államok belső jogára bízza, hogy minősítsék az állam és egy multinacionális társaság vagy pártok, szakszervezetek, érdekszövetségek, sportegyesületek, esetleg a helyi önkormányzatok határokon átnyúló megállapodásait. Más kérdés, hogy a helyi önkormányzatok határokon átnyúló kapcsolatait illetően ugyanakkor az Európa Tanács keretén belül az államok nemzetközi szerződéseket kötöttek az együttműködés elősegítésére és a hasonló típusú szabályozásra.

178. Fontos kritérium, hogy a megállapodás nemzetközi jogi jog és kötelezettség keletkeztetésére irányuljon: az államok közötti nem jogi természetű megállapodás (minden formális hasonlósága dacára) nem minősül nemzetközi szerződésnek a nemzetközi jog értelmében (ez inkább politikai szándéknyilatkozat, egyeztetett, nem szerződési természetű aktus, soft law stb.).

179. Az elnevezés nem meghatározó jellegű, ugyanakkor mégis van jelentősége megválasztásának. Vannak olyan elnevezések, amelyek bizonyos típusú nemzetközi szerződésekre vannak fenntartva, s vannak olyanok is, amelyek környezetüktől, esetleg elfogadásuk történelmi korszakától, de főleg magától a dokumentum tartalmától függően, hol nemzetközi szerződésként, hol egyéb, nem szerződési természetű dokumentumként használtatnak. A leggyakoribb elnevezések a következők: szerződés (treaty/ traité) elnevezést kapott a NATO és a Varsói Szerződés. Az európai integráció alapító szerződései (az Európai Szén- és Acélközösséget az 1951. évi párizsi szerződés, az Európai Gazdasági Közösséget és az Európai Atomenergia Közösséget az 1957. évi római szerződések hozták létre), illetve egyes módosító szerződéseik (Maastricht, Amszterdam, Nizza stb.) maguk is szerződés elnevezést kaptak. Egyezménynek (convention) rendszerint a részletes, kodifikációs szerződéseket (1961. évi bécsi egyezmény a diplomáciai kapcsolatokról, 1963. évi bécsi egyezmény a konzuli kapcsolatokról, 1969. évi bécsi egyezmény a szerződésekről stb.) nevezik, de az emberi jogi vonatkozású szerződések is esetenként ilyen nevet kaptak (1950. évi Emberi jogok európai egyezménye, 1969. évi Emberi jogok Amerika-közi egyezménye, 1907. évi hágai és 1949. évi genfi egyezmények a hadviselésre vonatkozó szabályokról). Az Európa Tanács keretei között végzett jogharmonizálás során elfogadott nemzetközi szerződések túlnyomó része egyezmény elnevezést visel. A keretegyezmény (framework-convention, outline-convention / convention-cadre) olyan szerződés, amely inkább csak bizonyos főbb vonalait kívánja szabályozni egy adott kérdéskörnek, s a részletek szabályozásában nagy mozgásszabadságot ad az államoknak. Megállapodáson (agreement/accord) rendszerint kisebb horderejű, illetve egy bizonyos kérdést nem túl hosszú időre szabályozó szerződést értünk – ami adott esetben több évtizedes élettartamot is jelenthet, mint a GATT (1974. évi Általános Vámtarifa és Kereskedelmi Megállapodás) esetében. Ma már ritkábban használják a nyilatkozatot (declaration/déclaration) szerződések elnevezésére (1868. évi szentpétervári deklaráció a hadviselés során betartandó bizonyos szabályokról). A jegyzőkönyv (protocol/protocole), ha szerződési értelemben használják, gyakran egy már létező egyezmény kiegészítését szolgálja. Egyezségokmány (covenant/pacte) elvben magasztosabb tartalmú kötelezettségvállalást jelent: ezt a nevet viselte a két világháború közötti Nemzetek Szövetsége Egyezségokmánya vagy a már említett Briand-Kellogg-paktum az erőszakról, de az ENSZ két, 1966. évi emberi jogi tartalmú szerződése is. Szintén ünnepélyes, elveket is deklaráló tartalmú szerződés a charta (charter/charte): az ENSZ Alapokmánya is ezt az elnevezést kapta, az Európa Tanács keretein belül pedig az 1961. évi Európai Szociális Charta, illetve az 1992. évi Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartája a gazdasági és szociális jogok, illetve a kisebbségi nyelvhasználat területén rögzíti az államok kötelezettségeit. A statútum (statute/statut) rendszerint nemzetközi szervezet, főleg nemzetközi bíróságok alapokmányát jelenti, de láttuk, hogy alapokmány egyéb elnevezést is kaphat. Ma már ritkábban használják szerződés gyanánt az aktát (act/acte), ilyen volt az 1885. évi berlini Kongó-akta vagy a választottbíráskodás 1928. évi genfi általános aktája. A kompromisszum (compromise/compromis) a köznyelvben használt fogalomtól eltérő tartalommal bír: nemzetközi szerződésként egy jogvitának bírói fórum elé viteléről történt megállapodást jelent. A modus vivendi egy vita végleges rendezéséig az igények fenntartásával kötött ideiglenes megállapodás. A jegyzékváltás (exchange of notes / échange de notes), ha szerződési értelemben használják, olyan szerződéskötést jelent, ahol az állami kötelezettségvállalás nem egy, hanem egymással azonos szövegű dokumentumok egymásra tekintettel történt egyoldalú, párhuzamos kibocsátása. [Így például a guantanamói fogolytáborban fogva tartott személy magyarországi befogadásáról szóló magyar-amerikai megállapodás tulajdonképpen a két kormány jegyzékváltása volt, amelyet nálunk a 260/2009. (XI. 25.) Korm. rendelet hirdetett ki (lásd n° 1276.).] Ajegyzékváltáshoz hasonló tartalma van az ebben az értelemben ma már ritkábban használt levélváltásnak (exchange of letters / échange de lettres). Az emlékirat (memorandum / mémorandum d'accord), magatartáskódex (code of conduct/code de conduit) pedig ma már ritkábban jelöl nemzetközi szerződéseket. Kikopott a használatból az avenant is, amelyet magyarul régen hajóslevélnek is fordítottak – de a



cukorkereskedelemben vállalt bizonyos szerződési kötelezettségek is ezt az elnevezést használják. A konkordátum (concordat) az Apostoli Szentszéknek egy állammal a katolikus egyház ottani jogi státusáról és intézményeiről átfogó, mindenre kiterjedő szerződését jelenti. A Szentszék azonban egyéb elnevezésű nemzetközi szerződéseket is köthet.

180. A Nemzetközi Bíróság kifejezetten rögzítette, hogy az Egyesült Királyságot és Görögországot kötő megállapodás egy olyan egységes dokumentumban öltött testet, amely valójában egy „szerződésnek” nevezettre és egy „nyilatkozatra” bontható (CIJ: Ambatielos ügy, ex. prél., 1952. július 1., Rec., 1952, 42. o.). A Nemzetközi Bíróság szerint „egy nemzetközi megállapodás különböző formát ölthet és eltérő elnevezések alatt jelenhet meg” (CIJ: Quatar és Bahrein közötti területi kérdések és tengeri elhatárolás ügye, 1994. július 1, Rec., 1994, 120. o.). „A terminológia nem döntő elem a nemzetközi megállapodás vagy kötelezettségvállalás jellegének eldöntésében” (CIJ: Délnyugat-afrikai ügy, ex. prél., 1962. december 21., Rec., 1962, 331-332. o.).

181. Említettük, hogy egyes elnevezések eltérő értelemben is használhatók, és takarhatnak nem szerződési természetű dokumentumokat is. Így például az agrément/agreement a diplomáciai jogban jelentheti a misszióvezető kinevezéséhez a fogadó állam előzetes beleegyezését is. A nyilatkozat (declaration/déclaration) gyakran az államok jogi kötelezettség nélküli, politikai tartalmú akaratnyilatkozatára utal, de az ENSZ Közgyűlés kiemelkedő fontosságúnak szánt határozatai is ezen elnevezés alatt jelennek meg. Jegyzőkönyvet (protocol/protocole) vehetnek fel egyes diplomáciai aktusokról, de a szerződések ratifikációs okmányainak cseréjéről is. Jobb híján szintén jegyzőkönyvnek fordítják a minutes, illetve agreed minutes / proces-verbal approuvé elnevezésű dokumentumot, amely rendszerint csak tanúsítja az elhangzottakat (például a szerződéskötés során egy-egy tárgyalási napon vagy héten kifejtetteket vagy egy-egy nemzetközi szervezet ülésén tett felszólalásokat), de két állam konkrét kötelezettségekről való tárgyalása esetében, ha valóban formális megerősítés történik, akkor szerződési értékű dokumentummá is emelkedhet. Az államok gazdasági kötelezettségeit meghirdető ENSZ közgyűlési határozat is charta elnevezést kapott. A szerződéskötési folyamatban a szerződés véglegesítésének egyik instrumentális lehetőségét záróaktának (final act / acte final) hívják, s ezt az elnevezést kapta az enyhülés szimbolikus nagy csúcsértekezletén, 1975-ben elfogadott dokumentum is, amelyet akkor még nem szerződési természetű dokumentumként fogadtak el. A diplomáciai életben mindennapos érintkezés a jegyzékváltás (exchange of notes / échange de notes), ideértve a diplomáciai tanácskozások apró-cseprő technikai részleteiben, kísérőprogramjaiban való egyeztetést is. Hasonlóképpen a levélváltás (exchange of letters / échange de lettres) igen gyakran szerződéskötési szándék nélküli, udvarias írásos közléseket jelent állam- és kormányfők, miniszterek között. Az emlékirat (memorandum/mémorandum) gyakran csak az adott állam pozícióját rögzíti egy adott kérdésben, anélkül, hogy az bármiben kötelezhetné a másik államot.

182. Elnevezésüktől függetlenül a nemzetközi szerződések egymással egyenértékűek. A kétoldalú vagy kevés számú résztvevővel kötött nemzetközi szerződés ugyanúgy kötelező, mint a regionális szerződés, és az univerzális szerződés egyiknél sem magasabb értékű. A nemzetközi szerződések között ugyanúgy nincs hierarchia, mint általában a nemzetközi jog forrásai között sincs. Ettől független kérdés az, hogy a normakonfliktusok (lásd n° 285-296.) megoldása során találkozunk olyan technikákkal, amelyek egy-egy szerződést a másik elé helyeznek. A nemzetközi jog csekély számú imperatív normája (jus cogens) viszont szükségképpen magasabb rendű a közönséges nemzetközi szerződéseknél, és a nemzetközi szervezetek alapokmányai rendszerint meg kell hogy hirdessék saját maguk elsőbbségét a tagállamok által kötött egyéb szerződések felett. Így például az ENSZ Alapokmány 103. cikke szerint: „Ha az Egyesült Nemzetek tagjainak a jelen Alapokmányból folyó és bármely egyéb nemzetközi megállapodásból eredő kötelezettségei összeütköznének, az Alapokmányból folyó kötelezettségeket illeti elsőbbség.” Ez a Nemzetközi Bíróság értelmezésében az Alapokmány alapján hozott kötelező erejű biztonsági tanácsi határozatokra is vonatkoztatható: „minden, az [alábbi] egyezményen alapuló ideiglenes intézkedést el kell utasítani minden esetben, ha ellentmondana az alperesnek az Alapokmány 25. cikkén alapuló, a Biztonsági Tanács által meghozott döntésből fakadó jogoknak” (CIJ: Az 1971. évi montreali egyezmény értelmezésének és alkalmazásainak kérdései, a Lockerbie melletti légi szerencsétlenséggel összefüggésben, ord, 1992. április 14., Rec., 1992, 126. o.).

183. Van ugyanakkor értelme a nemzetközi szerződések különböző szempontok szerinti csoportosításának. Így megkülönböztethetünk ügyintéző (traité-contrat) és normaalkotó (traité-loi) szerződéseket. Kettéoszthatjuk a szerződéseket úgy is, hogy vannak normatív szerződések és konstitutív szerződések, utóbbiakon a nemzetközi szervezetek alapokmányait értve. A részesek száma szerint kétoldalú és többoldalú szerződéseket különböztethetünk meg. Találkozunk egyszerűsített formában kötött nemzetközi szerződéssel és ünnepélyes formában kötött, azaz ratifikációra szoruló szerződéssel. A szerződő felek jogalanyiságát figyelembe véve államok, nemzetközi szervezetek, a Szentszék, egyes lovagrendek közötti szerződéseket különíthetünk el, itt



igazi gyakorlati jelentősége tulajdonképpen a szervezetek által kötött szerződések megkülönböztetésének van. E különbségtételek rendszerint a francia jogi doktrinális megközelítés hagyományainak megfelelően dichotóm jellegűek, azaz egy-egy szempontot figyelembe véve két csoportra bonthatjuk a vizsgálat tárgyát. E különbségtételek annyiban relatívak, hogy előfordulhatnak vegyes típusú nemzetközi szerződések (például az adott nemzetközi szerződés egyszerre tartalmaz normatív és konstitutív elemeket, hogy csak az ENSZ Alapokmányát említsük), illetve egy szerződés értelemszerűen több csoportba is bekerülhet. Az ENSZ Alapokmánya a normáit illetően vegyes természetű, ratifikációra szoruló, multilaterális nemzetközi megállapodás. A megkülönböztetésnek ugyanakkor vannak praktikus előnyei: a fenntartások megengedhetősége, a szerződéskötési kötelezettség beállta, az időbeli hatály, esetleg a normakonfliktus feloldása szempontjából más tartalmúak az egyes csoportok. Ezekre a megfelelő helyeken később kitérünk.

1.3. 3. A nemzetközi szerződések megkötése184. A nemzetközi szerződés megkötése, mint már utaltunk rá, egyidős az állammal, sőt nagy valószínűséggel egyes technikai szabályok már az államiság előtti társadalmakban is megjelentek. A szerződéskötés technikai szabályait a már említett két egyezményben, az 1969. évi bécsi egyezményben és az 1986. évi bécsi egyezményben kodifikálták, különválasztva az államközi szerződésekre és nemzetközi szervezetekkel kötött szerződésekre vonatkozó joganyagot. A hasonlóság azonban tagadhatatlanul szembeötlő.

185. Hogy két állam akar-e egy bizonyos nemzetközi szerződést megkötni, ez alapvetően nem jogi kérdés, hanem diplomáciai, katonai, gazdasági, egészségügyi stb. szükségletek kielégítését célzó, szuverén döntés. Ha a döntés pozitív, azaz két (vagy több) állam úgy ítéli meg, hogy kívánatos szerződést kötniük, akkor viszont szükségképpen követni fognak bizonyos igen régóta érvényesülő és az esetek java részében praktikus szabályokat.

186. Az első kérdés mindenféleképpen az, hogy ki járjon el az állam (illetve a szerződéskötő jogalany) nevében. Ezt az államok alkotmányai és hagyományai viszonylag hasonló módon rendezik, s erre a hasonlóságra alapították megközelítésüket a bécsi egyezmények is. Az államfő mindig is rendelkezett ilyen jogosítvánnyal, ugyanakkor már a Ramszesz-Hattusilis-szerződésben is találunk utalást arra, hogy azt voltaképpen meghatalmazottak tárgyalták le. Ahogyan egyre közelebb kerülünk korunkhoz, úgy tapasztalhatjuk, hogy az államfő érdemben nem vesz részt a szerződés szövegének kidolgozásában, hanem a meghatalmazottak által elkészített szöveget ellenőrzi és fogadja el. Az államfői szerződéskötés kapcsán a bécsi egyezmények ugyanakkor nem foglalkoztak azzal a kérdéssel, amikor hazai alkotmánya az államfőnek (parlamentáris monarchiában vagy „gyenge” közjogi státusú elnök egy köztársaságban) érdemi önálló jogokat nem biztosít, s fontos lépéseit eleve miniszteri ellenjegyzéshez köti. (A hazai alkotmány durva megsértése legfeljebb érvénytelenségi okként merül fel, lásd n° 232.) Az 1969. évi bécsi egyezmény elfogadja a kormányfő és a külügyminiszter szerződéskötési jogosítványát is: „A külügyminiszter kormányának diplomáciai tevékenységéért felelős, és általában a nemzetközi tárgyalásokon és kormányközi találkozókon vesz részt. (...) Aktusai köthetik a képviselt államot, és vélelem áll fenn arra nézve, hogy a külügyminiszter, funkciójából eredően, teljes hatáskörrel rendelkezik, hogy az államot képviselje. (...) az államának más államokkal fenntartott kapcsolataiért felelős külügyminiszter olyan pozícióban van, mint az államfő vagy a kormányfő, a nemzetközi jogban hivatalából eredően állama képviselőjének ismerik el. Nem kell meghatalmazást bemutatnia, sőt éppen ellenkezőleg, a [külügy]miniszter határozza meg a diplomáciai ügynökök hatáskörét és ő ellenjegyzi meghatalmazásukat” (CIJ: A 2000. április 11-i letartóztatásiparancs ügye [Yerodia ügy, Kongó c. Belgium], 2002. február Rec., 2002. 19. o., 53. §). A nemzetközi joggyakorlat továbbá a bécsi egyezmény alapján is elfogadja azokat, akik az államok gyakorlatából „vagy egyéb körülményekből kitűnően” olyannak tekinthetők, mint akik ilyen jogosítvánnyal rendelkeznek. Ilyen például a brit Nemzetközösség tagállamai viszonylatában az angol kormányban a Commonwealth-miniszter, s ebbe az irányba mutat az Európa-ügyi miniszterek kinevezésének tendenciája is. Elvben egyéb miniszterek esetében sem lenne ez kizárt, de az államok gyakorlata a pénzügyminiszterek, igazságügy-miniszterek stb. esetében visszafogott. Az állami gyakorlat ugyanakkor harci körülmények között elismeri a katonai parancsnok jogát saját hatáskörében rövid tűzszünet megkötésére, sebesültek összeszedésére vagy kicserélésére. Az ezt meghaladó jelentőségű megállapodások megkötéséhez megkövetelhetik az államok a meghatalmazást, s annak híján vagy a tárgyalást tagadják meg, vagy a letárgyalt szöveget nem tekintik magukra nézve irányadónak. Ez volt az oka annak, hogy a második világháború végén a németek kétszer (1945. május 7-én és 9-én) tették le a fegyvert a szövetségesek előtt, mivel Sztálin hatáskörtúllépésnek tekintette, hogy Szuszloparov tábornok, szovjet összekötőtiszt hozzájárult az amerikai Eisenhower tábornok előtti reimsi fegyverletételhez, s a generalisszimusz ragaszkodott ahhoz, hogy Berlinben, a Zsukov tábornok vezette delegáció, azaz végső soron a szovjet hadsereg előtt történjék az meg. Az „egyéb körülményekből kitűnően” fordulatot példázza egyébként a második világháború során a magyar béketapogatózások sora, ahol az eljáró személyt a megfelelően tájékoztatott semleges államok diplomatái,



titkosszolgálati kapcsolatok vagy a kormányzói iroda angol rádió-adóvevőjének üzenetei igazolták. Az államok egymáshoz küldött diplomáciai misszióinak vezetője vagy a nemzetközi szervezethez, illetve konferenciához akkreditált misszióvezető szintén jogosult eljárni, de hatásköre mégis kevesebb: ő államközi szerződéseket saját jogán nem írhat alá, de a szerződések szövegének kidolgozásában a véglegesítésig jogosult eljárni. Az 1986. évi bécsi egyezmény az államok oldaláról ugyanígy az államfőt, kormányfőt, külügyminisztert említi, továbbá azt, aki az államok és az adott szervezet viszonylatában szerződéskötési joggal bír, valamint a fenti korlátokkal a szervezet mellé akkreditált diplomáciai misszió vezetőjét. Mivel a másik oldalon itt a szervezet foglal helyet, az 1986. évi egyezmény a szervezetek eltérő gyakorlatát próbálta egyeztetni: a végleges szöveg szerint a szervezet vezetője (akinek az elnevezése rendszerint főtitkár) jogosult szerződést kötni, valamint a szervezet azon magas rangú tisztviselője, akit a szervezet és a tagállamok gyakorlata ilyen joggal rendelkezőnek ismer el. (Így az Európai Unió Bizottságában például többen is foglalkoznak külügyi vonatkozású kérdésekkel [a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével i. a kvázi külügyminiszteri funkciókat betöltő „külügyi és biztonságpolitikai főképviselő” mellett, 2010-2014 között külön biztos felügyelte ii. a nemzetközi együttműködést, humanitárius segítségnyújtást és válságkezelést, illetve iii. a bővítést és az európai szomszédságpolitikát], továbbá a NATO katonai struktúrájának csúcsán is vannak olyan katonai vezetők, mindenekelőtt a főparancsnok, akiknek nem kell minden lépésükhöz külön-külön eseti meghatalmazás.) Több szervezet (például az Európa Tanács) is él azzal a gyakorlattal, hogy szerződéskötésnél a legfelsőbb szintre telepíti a szerződéskötési jogosultságot, viszont a nem szerződési természetű megállapodások esetében hagyja eljárni a szervezeti hierarchia szerinti helyettes vezetőket is. A nemzetközi szervezetek esetében a fő gondot rendszerint nem az első számú vezető(k) megtalálása okozza, hanem annak a megállapítása, hogy az egyre bonyolódó szervezeti organigramokban az államok hogyan tudják ellenőrizni a nemzetközi szervezetek természetéből fakadóan önállósodásra törekvő apparátusi ambíciókat. Így azonban gyakran tandemszerű formációk jönnek létre, amikor a főtitkárt segíti (s ellenőrzi a tagállami érdekek hangsúlyozásával) a szervezet plenáris szervének az ott szokásos rotációnak megfelelő soros elnöke. Az természetesen az államok, illetve az adott szervezet felelőssége és érdeke, hogy az eljárni jogosult személy az adott állam, illetve az adott szervezet akaratát képviselje, rendelkezve a megfelelő információkkal és döntéshozatali jogosítványokkal. Szintúgy a szervezeti alapokmánytól és gyakorlattól függ, hogy milyen belső biztosítékoktól teszik függővé az elkötelezést: így nincs akadálya annak sem, hogy a főtitkár, illetve szervezeti vezető által aláírt vagy aláírni szándékolt dokumentumot előzetesen a politikai és a jogi kompatibilitás szempontjából a szervezet megfelelő politikai vagy igazságszolgáltatási szerve ellenőrizze.

187. Akinek a bécsi egyezmények nem ismerik el ex lege eljárási jogát, annak meghatalmazással kell rendelkeznie. A meghatalmazás szövege lehet szikár vagy dagályos, azonban mindenféleképpen tartalmaznia kell a szerződéskötési folyamatban eljáró személy(ek) nevét, s azt, hogy mire vannak feljogosítva, csak tárgyalásra-e vagy aláírásra is, illetve adott esetben olyan aláírásra, ami az állam végleges elkötelezettségét is beállítja. Az esetek java részében a ratifikáció fenntartásával való aláírásra szól a meghatalmazás, mivel így a küldő állam ellenőrizni tudja a kidolgozott dokumentumot. Ha tárgyalásra igen, de aláírásra már nem jogosítják fel a tárgyaló diplomatát, az ma már nem annyira a bizalomhiány jele, hanem a hazai alkotmányjogi előírásokon vagy gyakorlaton túl, politikai és médiavetületi megfontolásokon alapszik. Mivel a szerződés aláírása a tömegtájékoztatásban jól tálalható, a vezető politikusok ezt szívesen fenntartják saját maguknak. A meghatalmazás kiállítására az jogosult, aki szerződéskötésre is jogosult. A gyakorlatban azonban már régóta nem államfői szintű a meghatalmazás, hanem külügyminiszteri, sőt külügyminisztériumi. A nemzetközi gyakorlat – az államok közötti bizalmi viszony esetében – azt is elfogadja, hogy a diplomáciai miszszió igazolja az eljáró személyt és tanúsítja jogosítványait, s esetleg csak később kerül sor a formális meghatalmazás bemutatására. Igen gyakran tehát csak ún. notifikáció történik, ún. szóbeli jegyzék (note verbale) formájában. A meghatalmazásokat eredetileg kicserélték, majd elterjedt az a gyakorlat, hogy bemutatták, főleg ha az illető utazó nagykövetként, különleges meghatalmazottként több megállapodás megkötésére is jogosult volt. Sokoldalú nemzetközi szerződések esetében a meghatalmazások cseréje eleve nem valósítható meg: a kezdeti gyakorlat az volt, hogy a delegációk előtt kiállították észrevételezésre a meghatalmazásokat, de ma már ilyenkor rendszerint mandátumvizsgáló bizottságot választanak, s az ellenőrzi a meghatalmazások valódiságát. (Az 1969. évi bécsi egyezmény szövegszerűen már el is készült, amikor bejelentette a mandátumvizsgáló bizottság, hogy az összes meghatalmazás rendben találtatott.)

188. Az természetesen az államok érdekeltségétől és képviselőik személyes képességeitől függ, hogy maguk a tárgyalások hogyan zajlanak, az érdemi, formális tárgyalásokat igen gyakran szakértői kontaktusok sorozata előzi meg. Vannak azonban természetesen bizonyos technikai szabályok, amelyek szükségképpen megjelennek a tárgyalások során. Kétoldalú szerződések esetében mindez egyszerűbb, hiszen csak két állam érdekeit kell egyeztetni, mind a tartalmi, mind a formai elemek tekintetében. Nyilvánvaló, hogy elvben minden kérdésben mindkét fél mindig ugyanazon joggal rendelkezik, következésképpen nincs szükség a tárgyalási szabályok előzetes rögzítésére. Ez az elv azonban nem alkalmazható a többoldalú tárgyalásokra, hiszen alkalmazása a lebénulást vetítené előre. Ezért többoldalú tárgyalások során elengedhetetlen a játékszabályok előzetes



rögzítése: ez rendszerint az ügyrendben történik meg, hacsak nem egy adott szervezetben zajlik a szerződéskötési tárgyalás, ahol ugyanis gyakran a szervezet saját szabályai eleve irányadóak. Ha ilyen belső szabályrendszer (szabályzat) nincs, akkor viszont elengedhetetlen az ügyrend: ez szükségképpen tartalmazza azt, hogy magát a szerződést hogyan, milyen többséggel kell majd elfogadni. Tartalmazza azt is, hogy a menetközbeni döntéseket, az egyes cikkek előzetes véglegesítését, a tárgyalást segítő struktúrákat, bizottságokat és albizottságokat hogyan, milyen többséggel és milyen összetétellel kell létrehozni. (Ezek létrehozását, mint említettük, gyakran a kidolgozandó szöveg bonyolultsága, a technikai részletek fontossága teszi célszerűvé.) Előzetesen elfogadott ügyrend híján érdemi döntések meghozatala helyett végeláthatatlan eljárási viták alakulnának ki. Az 1969. évi bécsi egyezmény a gyakorlatra is figyelemmel a szöveg elfogadásához a kétharmados szavazati arányt javasolja, hozzátéve, hogy a diplomáciai konferencia résztvevői ugyanilyen többséggel dönthetnek ettől eltérő arányról is. Az egyhangúság megkívánása lehetséges, de nem kívánatos, hiszen így egyetlen állam is szabotálhatja a döntéshozatalt, visszaélve a liberum veto lehetőségével. A menetközbeni operatív döntések kapcsán az államok szintén előzetesen megállapodnak a megfelelő szavazati arányról. Ez rendszerint kisebb annál, mint ami a szöveg elfogadásához kell, éspedig praktikus szempontokból gyakran egyszerű többség. Ugyanakkor a választott többségi arány érvényesítése gyakran reálpolitikával és politikai opportunizmussal párosul. Hiszen ha matematikailag lehetséges is akár az ENSZ, akár egy regionális szervezet, mint például az Európa Tanács vezető tagjainak álláspontját elutasítani, egy ilyen „győzelem” könnyen visszaüt, ha éppen azok az államok nem csatlakoznak a szerződéshez, amelyek közreműködése, esetleg anyagi hozzájárulása meghatározó jellegű lenne a szerződési szabályok érvényesítéséhez. Ezért akármilyen többséget ír is elő az ügyrend, a diplomáciai konferenciákon gyakran nem mindegy, hogy melyik állam került kisebbségbe egy szavazás során.

189. Amennyiben a készítendő szerződés bonyolultsága, terjedelme ezt szükségessé teszi, különböző bizottságok létrehozásában állapodhatnak meg a résztvevők. Ezt az ügyrendnek rögzítenie kell, nevezetesen, hogy milyen bizottságok vannak, milyen funkcióval, milyen összetétellel stb. Ha lesznek bizottságok, akkor viszont szükségképpen kell hogy legyen az összes résztvevővel plenáris ülés, de az ENSZ-konferenciákon rendszerint van egy „általános bizottság”, valamint szövegszerkesztő bizottság (egységesítendő a szövegfordulatokat, terminus technicusokat), ügyrendi bizottság, sőt a már korábban említett mandátumvizsgáló bizottság is. A készítendő szerződéssel szabályozandó kérdéskör bonyolultságától, jellegétől függ, hány egyéb érdemi, szakmai bizottságjön létre, alkalmaznak-e csomagtervtechnikát stb. Amennyiben a bizottságok összetétele szűkebb a konferencia összes résztvevőjénél, akkor az egyik kiválasztási elv a méltányos földrajzi megoszlás, de egyéb elveket is alkalmazhatnak, figyelembe véve az államok érdekeltségét. A későbbi értelmezési viták eldöntését megkönnyítendő célszerű megállapodni abban is, hogy készítenek-e az egyes ülésszakok lefolyásáról, az ott elfogadott szövegrészletekről, a részmegállapodásokról, előterjesztett javaslatokról, elfogadásuk vagy visszavonásuk okairól közös jegyzőkönyvet. Ha ebben döntés születik, akkor értelemszerűen abban is megállapodnak, hogy azt ki/kik készítik, és hogyan véglegesítik és fogadják el.

190. A szerződés szövegének elkészítése előtt meg kell állapodni a tárgyalás során használható nyelvekről: ez adott esetben kevesebb is lehet, mint a szerződés összes hivatalos nyelve. A tolmácsok igénybevétele megkönnyíti az álláspont kifejtését és megértetését, de praktikus szempontok is indokolják a széleskörűen ismertnek tekinthető „nagy nyelvek” (angol, francia vagy a szervezet jellegétől függően az orosz stb.) elterjedt használatát. Hacsak nincs eleve irányadó szabály a szervezetben, úgy az ügyrend készítése során erre is ki kell térni.

191. A nemzetközi jog a szerződéskötésre készülő felekre bízza, mikor készülnek el a szerződéssel. Akárcsak a civiljogban, a nemzetközi jogban is a forma- és tartalomszabadság elve az irányadó, azokkal a megszorításokkal, illetve kivételekkel, amelyekre a nemzetközi szerződések érvénytelenségének tárgyalása során térünk ki.

192. Vannak ugyanakkor tipikusan visszatérő elemek. Rendszerint van bevezető rész (preambulum), amelyik felsorolja a részes feleket és azokat a célokat, amelyeket a szerződéskötéssel elérni kívánnak. E rendszerint sok általánosságot, nem ritkán dagályos fordulatokat tartalmazó rész önmagában nem szokott nemzetközi jogi kötelezettségeket tartalmazni, ugyanakkor komoly szerephez juthat a szerződések értelmezése során, amikor a célokból való visszakövetkeztetés révén tisztázni lehet a szerződés egyes homályos pontjait, mindenekelőtt azokat, ahol a felhatalmazottság, illetve bizonyos hatáskörök megléte a kérdéses. A bevezető résznek vagy az elején, vagy a végén szokták felsorolni az adott szerződéskötésben részt vevő államokat.

193. A szerződés érdemi része vagy törzse tartalmazza azokat a jogokat és kötelezettségeket, amelyeket a felek a szerződés megkötésével statuálni kívánnak. Ezek a kötelezettségek lehetnek egységesek, azonosak, de lehetnek opcionálisan választhatók is. Nincs annak sem akadálya, hogy a büntetőjogból ismert általános rész és különös rész dichotómiájára emlékeztetően az elvi rész és a konkrétumok strukturálisan elkülönüljenek. Különösen a



bonyolult, sok technikai elemet tartalmazó nemzetközi szerződések esetében lehet célszerű a kötelezettségek különböző mellékletekbe való belefoglalása: a szerződés szövegéből természetesen ki kell derülnie, hogy ezek a részek a szerződés integráns részét képezik. Bár jellemzően a preambulum hordozza a célokat, az érdemi részbe is bevihetők ilyenek. Tartalmazhat itt a szerződés értelmező rendelkezéseket is, amelyek a szerződésben használt egyes kifejezések magyarázatát adják.

194. A szerződés zárórendelkezései rendszerint utalnak a fenntartások esetleges kizárására vagy korlátaira, a ratifikálásra, a hatálybalépésre, valamint magára az időbeli hatályra. Ha konkrét időbeli utalás nincs, akkor – akárcsak a belső jogban – határozatlan időtartamú nemzetközi szerződéssel van dolgunk. Ennél azonban jóval gyakoribb a határozott időtartam megjelölése, amelynek lejártával a kötelem megszűnik. Az időtartam megválasztása a felek szabadságában áll, pár éves és több évtizedes időklauzulák egyaránt használatosak. A gyakorlatban igen elterjedtté vált a két megoldás közelítése egymáshoz: a felek rögzítenek valamilyen középtávon reálisnak tűnő időtartamot, például öt évet, hozzátéve, hogy amennyiben a lejáratot megelőző fél éven belül a felek nem jelzik ezzel ellentétes szándékukat, úgy a szerződés automatikusan egy újabb ötéves ciklusra meghosszabbodik. Mindenekelőtt a kétoldalú szerződések esetében biztosíthat ez a technikai megoldás hosszú távú folyamatosságot. Sokoldalú szerződések esetében a folyamatosság gyakran a szerződés természetében is rejlik. A zárórendelkezések utalást tartalmazhatnak a csatlakozási lehetőségre és ennek ellentetjére, a felmondásra, esetleg a megszűnés egyes fajtáira. Itt találhatunk utalást arra, ha a szerződés értelmezése kapcsán a felek eleve előírják valamely nemzetközi bíróság joghatóságát. A zárórendelkezések felsorolják a szerződés hiteles nyelveit, adott esetben azt is megjelölve, hogy melyikük az irányadó esetleges kétség, illetve ellentmondás esetén. (Kétoldalú egyezmény esetén az érintett államok hivatalos nyelvei rendszerint a szerződés hiteles nyelvei lesznek, de előfordulhat, hogy egy harmadik nyelvet is használnak, amelyet mindkét fél könnyen ért. Ez gyakran az angol vagy a szovjet utódállamok jelentős része esetében az orosz.) Végül pedig felsorolhatják az államuk nevében eljáró, az aláírást eszközlő személyeket, rendszerint egy olyan fordulattal, amelyik utal arra, hogy meghatalmazásuk rendben találtatott. Befejezésül feltüntetik a helyszínt és az időpontot. (Ha az elhúzódó tárgyalások több ciklusban és több helyszínen zajlottak, vagy udvariasságból alternálták a tárgyalási helyszíneket, úgy rendszerint csak a legvégső, a szerződés szövegének végleges elfogadása után az aláírás színhelyéül szolgáló várost tüntetik fel.)

195. Honnan tudjuk, hogy a szerződés elkészült, és hogyan lehet ezt tanúsítani a szerződés tárgyalásában részt nem vevők számára? Ezt a célt szolgálja aparafálás intézménye, ami technikailag a kidolgozott dokumentum összes lapjának kézjeggyel való ellátását jelenti. Ez azonban értelemszerűen csak a bilaterális vagy legfeljebb a nagyon kevés résztvevővel létrejövő szerződések esetében alkalmazható, hiszen a több tucat, esetleg majdnem kétszáz kézjegy nem is fér el és főleg nem követhető. Több megoldás is kínálkozik ebben az esetben. A nemzetközi diplomáciai konferenciák végén elfogadott záróokmány, amelyet a delegációvezetők aláírnak, rögzíti a tárgyalás tényét, eredményét, utalhat arra, hogy a későbbiekben hol folytatják a megbeszéléseket, köszönetet mond a vendéglátó államnak a konferencia megrendezéséért, és rendszerint becsatolja az elfogadott szerződési szöveget. A nemzetközi szervezeteken belül a szervezet által a szerződéskötési tárgyaláshoz delegált titkár, illetve a résztvevő delegációk által választott elnök együttes aláírása is hitelesíthet, de gyakori az is, hogy a szervezet valamelyik szerve (az ENSZ Közgyűlése, az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága) által elfogadott határozat rögzíti a végleges szöveget. Akármelyik megoldást választjuk is, az hangsúlyozottan csak a technikai értelemben vett hitelesítést jelenti, érdemben ebből nem következik a nemzetközi jogi érvényű kötelezettségvállalás. Ez utóbbi külön döntések és külön aktusok függvényében állapítható meg.

196. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) esetében a szerződés kidolgozottságát tanúsító szervezeti határozat, amelyet az Egyetemes Munkaügyi Értekezletnek nevezett közgyűlés fogad el, ennél magasabb értékű, kivételesen aláírást is pótol. Igaz, az ILO-ban viszont külön meg kell erősítenie az államnak az egyezményt, hogy az reá nézve teljes értékű kötelezettséget jelentsen.

197. Akárcsak a belső jogban, a nemzetközi jogban is a szerződések esetében az aláírás intézménye kiemelkedő fontosságú. Joghatása kétféle lehet: vagy önmagában megvalósítja az állami kötelezettségvállalást, vagy az oda vezető útra lépést jelenti, ratifikációköteles szerződés esetében. (Ebben az esetben azonban az aláírás nem garantálja a megerősítést.) Miért van szükség arra, hogy különváljon a parafálás és az aláírás? Itt a diplomáciai hagyományok, a meghatalmazott eljárásának ellenőrzése, az országok alkotmányjogi szabályozásának belső biztosítékai és nehézkességei, valamint az utóbbi évtizedekben – mint már említettük – a külpolitika médiabeli megjelenítésének követelményei is szerepet játszanak. Elméletileg és a nemzetközi jog szabályai szerint semmi akadálya nincs annak – láthattuk a meghatalmazás nélkül is eljárni jogosultak körének bemutatásánál –, hogy a külügyminiszter személyesen tárgyaljon le egy szerződést és azt alá is írja. Mivel egy-egy szerződés kidolgozása hosszabb ideig (hetekig, hónapokig, de nem ritkán évekig) is eltart, a személyes miniszteri részvétel az esetek túlnyomó többségében nem biztosítható. A szerződések tárgyalása jelentős részben olyan szakmai



ismeretanyagot feltételez, amivel a politikus külügyminiszter nem rendelkezik. Mindez indokolja, hogy a szerződés érdemi kidolgozását engedjék át a beosztott diplomatáknak, szakértőknek, szakértői delegációknak: utóbb azonban meg kell győződni arról, valóban megfelelően követték-e az utasításokat, tudták-e érvényesíteni a nemzeti érdekeket – és esetleg közben nem következett-e be akár otthon, akár a nemzetközi kapcsolatrendszerben olyan változás, amely indokolná, hogy bár kitűnően tárgyalt a beosztott diplomata, mégsem fogadható el a kidolgozott szöveg. Ennek az elmúlt évtizedekben többször előfordult példája, hogy a demokrata kormányzat instrukciói alapján tárgyaló amerikai diplomaták által kidolgozott szöveg véglegesítése után az időközben hatalomra kerülő, más politikai prioritásokat képviselő republikánus adminisztráció nem volt megelégedve az amerikai érdekek érvényesítettségével a dokumentumban. A belső alkotmányjogi egyeztetés idődimenziói külön kihívást jelentenek: mivel a magyar alkotmányjogban a kormánynak kell döntenie egy nemzetközi szerződés aláírásáról, a kormánynak meg kell tárgyalnia a kérdést, amit viszont az államtitkári egyeztetés előz meg, ami pedig a tárcaközi egyeztetésre épül – ez értelemszerűen több hetet igényel. Mindez magyarázza, hogy az érdemi tárgyalást végző diplomata rendszerint miért nem jogosított a szerződés aláírására, amire egyébként a meghatalmazása többnyire világosan utal. A média pedig mai világunkban központi szerepet játszik, s egy-egy nemzetközi szerződés aláírása „scoop" esemény, villognak a vakuk, pezsgőt bontanak, készül a sajtó számára a fénykép, s mindez a tévétudósítások kedvenc eleme: a politikai jövőjét stabilizálni kívánó miniszter csak nem fogja ezt átengedni egy köztisztviselőnek?!

198. Ritkán találkozunk az ún. ad referendum aláírással. Ez tulajdonképpen nem teljes értékű aláírás, amely igazivá, teljes értékűvé akkor és azzal válik, ha a kormány részéről utólag megerősítik. Itt a megerősítés nem a ratifikáció (ratification) aktusa, hanem a magyarul sajnos csak ugyanúgy fordítható konfirmációé (confirmation). Erre végső soron két esetben kerül sor: vagy arról van szó, hogy a tárgyalásra felhatalmazott személy úgy véli, menet közben kénytelen volt túllépni azon a mandátumon, amelylyel megbízták, de legjobb szakmai tudása szerint biztos abban, hogy jó tartalmú az a nemzetközi szerződés, amely elkészült, és kínos lenne nem aláírni a többi állammal együtt. A másik eset az lehet, amikor a belső alkotmányos eljárások hosszadalmas volta miatt a külügyminiszter nem kaphatott kormányfelhatalmazást, de nyilvánvalónak tűnik, hogy úgyis megszületik a döntés az aláírásról, s az adott helyzetben politikailag előnytelen lenne kimaradni az aláírók sorából. Így például 1997. június 7-én Bosznia-Hercegovina külügyminisztere ad referendum írta alá a Közép-európai Együttműködés 1994. évi ún. kisebbségvédelmi okmányát (ami ráadásul nem is szerződési természetű). Még el lehet képzelni egy-két másik esetet, amikor az eljáró külügyminiszter megfontolhatja az ad referendum aláírást: ez történhet például a hirtelen szerződéskötési ajánlattal meglepett miniszter esetében, ha az okmány ránézésre minden szempontból előnyösnek tűnik. Az ad referendum aláírás nem barátságtalan lépés, azon a partnerállam képviselőjének nincs oka megsértődni. Furcsán mutatna azonban az ilyen aláírás eszközlése kormányfő, illetve államfő esetében, ugyanakkor az aláírásra meghatalmazás nélkül nem jogosult egyéb miniszter esetében az ad referendum előtag önmagában aligha kielégítő. Az ilyen miniszter, illetve az aláírásra feljogosított diplomata számára pedig az a biztos, ha kétségei esetén igyekszik az egyértelmű meghatalmazást megszerezni, amire a mai technikai-kommunikációs lehetőségek mellett módja is van.

199. Az aláírás beállíthatja az állam nemzetközi jogi kötelezettségét, ha ez a felek szándéka. Ez a helyzet az ún. egyszerűsített formában kötött nemzetközi szerződések esetében.

200. Az aláírás azonban nem elegendő, ha a dokumentum ún. ünnepélyes formában kötött szerződés, amelyet gyakran leegyszerűsítve ratifikációköteles szerződésnek neveznek, azaz, ha a tényleges elkötelezéshez megerősítés (ratification) vagy jóváhagyás (approbation) kell. Az 1986. évi bécsi szerződés a nemzetközi szervezetek szerződései esetében az ezzel egyenértékű konfirmációs aktus (acte de confirmation formelle) kifejezést használja. A megerősítés és a jóváhagyás egyenértékű, kettősségük inkább belső jogi eredetű. Az államok egy része az ún. államközi szerződésekkel kapcsolja össze a ratifikációt és a kormányközi szerződésekkel az approbációt. (Az államközi és a kormányközi szerződések kettéválasztása egyébként a nemzetközi jog számára jelentőségét vesztette, mivel mindkettő magát az államot kötelezi nemzetközi jogi szinten, s utóbbiak időbeli hatálya tekintetében sem a megkötő kormány hivatalban léte a meghatározó. Egyes prezidenciális rendszerű országokban azonban, mint például Franciaországban, az államfőnek tartják fenn az államközi szerződések megkötésének jogát, ugyanakkor a kormánynak is lehetőséget nyújtanak arra, hogy maga is jóváhagyjon szerződéseket.) Még felhozható egy-két érv a ratifikáció és a jóváhagyás kettéválasztására: a ratifikációt vagy az országgyűlés maga végzi el, vagy az államfő, de csak a parlament arra felhatalmazó határozata alapján. Ennek megfelelően tehát a parlament ellenőrizni tudja a nemzetközi kötelezettségvállalási folyamatot illetően a végrehajtó hatalmat, a ratifikáció elutasításával végső soron megvétózhatja az általa kedvezőtlennek tartott elköteleződést. Azokban az országokban, ahol a nemzetközi szerződések jóváhagyásának intézményét elkülönítik a ratifikációtól, ott az aláírás és a jóváhagyás aktusa egyaránt a végrehajtó hatalomé, azaz a népképviselet kikerülhető. Mivel a parlamenti út mindenütt hosszadalmas (lásd a benyújtás időbeli feltételeit, az általános vita és a részletes vita szabályait és ütemezését, kétkamarás parlamentekben mindezt



esetleg kétszer), a jóváhagyás biztosan hamarabb elvégezhető.

201. Honnan tudjuk, hogy a szerződés aláírásra, megerősítésre, illetve jóváhagyásra szorul-e? Erre utalhat maga a szerződés, amikor például a ratifikációs okmányok cseréjéről vagy számáról rendelkezik. Ellenkező esetben is elképzelhető azonban, hogy ratifikáció nélkül nem áll be az állam kötelezettsége: i. ha az állam képviselője a ratifikáció fenntartásával írta alá a szerződést, vagy ii. ha az eljáró tárgyaló személyek meghatalmazása egyértelműen utalt a ratifikáció fenntartására, illetve iii. ha a körülményekből megállapítható, hogy a felek a tárgyalás során ebben állapodtak meg. A fenti esetek között az i. és az ii. nyelvtanilag és elméletileg nem zárja ki az olyan vegyes szerződéseket, ahol az egyik állam kötelezettsége már az aláírással beáll, de a másiké csak a ratifikációval. Ez azonban a gyakorlatban nemigen fordul elő, s technikai szempontból is egyszerűbb az egyértelmű választás: ha valamely állam ragaszkodik a ratifikációhoz, akkor a többi állam is a ratifikációval jelzi saját végleges elkötelezettségét.

202. A fentiek alapján csak aláírt szerződés kerülhet ratifikációra. Ezalól egy közismert kivétel van, és ez a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet keretei között kidolgozott szerződések esete. Ott ugyanis, mint említettük, aláírás nem történik, viszont az Egyetemes Munkaügyi Értekezlet általi elfogadás többet jelent a parafálásnál. Az állam az akaratnyilatkozatát viszont az ILO-szerződés ratifikálásával (vagy éppen annak elutasításával) teszi meg.

203. A ratifikáció és a jóváhagyás legfontosabb értelme a kidolgozott és aláírt szerződés újabb ellenőrzése. Itt ellenőrzésre kerül maga a szöveg – és gyakorlatilag az is, hogy időközben nem változott-e meg annyira a külpolitikai környezet, az adott állammal való viszony, hogy az immár nem teszi indokolttá az adott kötelezettség vállalását. Ez tehát többszöri ellenőrzést jelent: feltehetően az aláírás is már kormánydöntés eredménye volt, a ratifikációt vagy a ratifikációra való felhatalmazást a kormány a parlamenttől kéri, s utóbbi esetben még az államfő is dönthet arról, hogy a ratifikációt elvégzi-e. (Alkotmányjogilag gyenge államfő esetében természetesen valószínűtlen, hogy nem állítja ki a ratifikációs okmányt. Ha mégis elutasítaná, az komoly alkotmányjogi válságot jelezne.) E többszöri ellenőrzés következménye, hogy a szerződési érvénytelenség esetei (lásd n° 230-255.) gyakorlatilag aligha érvényesíthetőek ratifikációköteles szerződések esetében.

204. Nem lehet azt mondani, hogy „kevésbé jelentős” szerződések esetében biztosan elegendő az egyszerűsített forma, „komolyabb jelentőségű” szerződések pedig mindig legyenek ratifikációkötelesek. Az esetek egy részében a helyzet talán valóban ez, azaz egy már megfelelően ratifikált nemzetközi szerződés végrehajtásával összefüggő, pusztán technikai tartalmú megállapodás kapcsán a kormány esetleg nem tekinti szükségesnek a parlament közbeiktatását. (Ez persze annak függvénye, hogy a szerződés tartalma nem érint-e az adott ország alkotmánya által törvényhozási hatáskörbe sorolt kérdéseket.) Vannak ugyanakkor olyan nemzetközi szerződések, amelyek érdemi hozadéka elenyészne a ratifikációs eljárás elhúzódásával. A szerződéskötési hatáskörök kapcsán már érintettük a katonai parancsnok jogosítványát rövidebb tűzszünet, a magasabb parancsnokét fegyverszünet megkötésére. A harctéri sebesültek összegyűjtésére kötött tűzszüneti megállapodásból aligha profitálnának a sebesültek, ha előzőleg parlamenti vitára tűznék ki tartalmának megvitatását. Az is igaz, hogy ha a parlament megvitatta a nemzetközi szerződést, akkor annak tartalma a legszélesebb körök számára is elvben megismerhetővé vált. Így ha a titkos szerződéseket (amelyek száma erőteljesen leszűkült a XX. század folyamán), bizonyos katonai, fegyverzeti megállapodásokat az államok nem akarnak (adott esetben ellenfeleik vagy éppen bizalmatlan szövetségeseik által is) megismerhetővé tenni, vagy éppen a lakosság, a politikai közvélemény kedvezőtlen reakciójától tartanak, akkor célszerűnek tekinthetik, hogy az egyszerűsített formában kötött nemzetközi szerződések intézményéhez folyamodjanak. Amennyiben prezidenciális rendszerben szembekerül az elnök és a parlament politikai irányzata, az elnök a parlamenti akadályokat esetleg az egyszerűsített formában kötött szerződéssel igyekszik kikerülni, ha erre alkotmányjogilag lehetősége van. (Láthattuk ugyanakkor, hogy tulajdonképpen a jóváhagyás intézménye is alkalmas lehet egyes országokban ugyanerre a célra, azaz a végrehajtó hatalom relatív külügyi mozgásszabadságának biztosítására.) Sok állam esetében tehát maga az alkotmány és az alkotmányos hatalommegoszlás szabályai határozzák meg, hogy a ratifikációköteles szerződés letárgyalásához kell ragaszkodniuk a tárgyaló delegációknak.

A végrehajtó hatalomnak a parlamenti ellenőrzés nyilvánvalóan „kényelmetlenséget” is jelent, és az alól az egyszerűsített szerződések kötésének a technikája egy – alkotmányosan gyakran problémát okozó – kibúvási lehetőség, amellyel a kormány kész helyzetet, fait accompli-t állíthat elő. (Az külön kérdés, hogy a nemzetközi szerződések egyik érvénytelenségi oka – ti. az alapvető fontosságú belső jogszabályba ütközés [lásd n° 232.] – felhívható-e.) A magyar energiaellátás stabilizálására és diverzifikálására hivatkozva ugyanakkor egy európai uniós közös projekt (a Nabucco) tervezésének lelassulásától tartva így jött létre Moszkvában, 2008. február 28-án egy „Megállapodás a Magyar Köztársaság Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya között a földgáz Magyar Köztársaság területén történő tranzitszállítását szolgáló gázvezeték megépítésével kapcsolatos



együttműködésről”. Ennek 16. cikke szerint „Jelen Megállapodás aláírása napjától lép hatályba és 30 évig hatályban marad.” Az igaz, hogy a megállapodás kihirdetésre került a 45/2008. (II. 29.) Korm. rendeletben, de a dátumból kitűnően már a nemzetközi jogi hatálybalépés után, ráadásul a kihirdető jogszabályt is a kormány fogadta el. A kihirdetés ténye azonban nem változtat azon, hogy nemzetközi jogi szempontból a kötelezettség már az aláírással beállt, azaz egyszerűsített formában kötött nemzetközi szerződésről van szó. Az is tény azonban, hogy a későbbi kormányok – jelen sorok 2011-es írásakor – nem vonták kétségbe a megállapodás megkötésének alkotmányosságát, és végrehajtották az abból fakadó kötelezettségeket.

205. A csatlakozás intézménye egy már hatályos többoldalú szerződésbe való belépés. Erre többek között azért is célszerű lehet lehetőséget nyújtani, mivel ily módon a tárgyalásokon részt nem vett – akkor még nem független, vagy politikai, vagy más okból távol maradt, vagy éppen távol maradni kényszerült – államok is vállalhatják a kötelezettségeket. Az államoknak itt módjuk van az adott szerződés tanulmányozására, és feltehetően alapos mérlegelés után hozzák meg a döntést a csatlakozásról. Ezért az 1969. évi bécsi egyezmény a hagyományoknak megfelelően úgy rendelkezett, hogy a csatlakozás (adhésion, accession) nem szorul külön ratifikációra. Vannak ugyanakkor olyan szerződések (ilyen például az Emberi jogok európai egyezménye és annak kiegészítő jegyzőkönyvei), amelyek nem tartalmaznak utalást a csatlakozásra, hanem a később jövők számára is az aláírást és a ratifikációt írják elő.

206. Az egyébként a szerződő államok külön, szabad döntése, hogy lehetőséget kívánnak-e nyújtani az utólagos csatlakozásra. Ez a szerződés természetétől, a kötelezettségek jellegétől, de alapvetően az államok akaratától függ. Alapvetően négy elméleti lehetőség áll fenn: i. A zárt szerződés esetében nem kívánatos újabb államok csatlakozása. ii. A félig zárt szerződések esetében a részes államok hozzájárulásától függ egy állam csatlakozása, és ez különböző feltételekhez köthető: meghívás ténye, gazdasági, katonai előfeltételek, politikai irányvonal közössége stb. A feltételek teljesüléséről a bennlevők döntenek: gyakorlatilag az összes nemzetközi szervezet szükségképpen félig zárt szerződés, a technikai jellemzők alapján. iii. A félig nyitott szerződés esetében felvételi eljárás nincs, a csatlakozás bizonyos objektív kritériumoktól függ, például földrajzi helyzettől (a földrész bármely állama vagy egy folyó bármely parti állama), vagy egy bizonyos szerződésben részes bármely állam csatlakozhat. iv. A nyitott szerződés esetében ilyen kritérium nincs, bármely állam csatlakozhat. Ide tartozik az ENSZ kodifikációs egyezményeinek jelentős része vagy az emberi jogi vonatkozású univerzális egyezmények, illetve a hadviselés jogának egyezményei, azaz azok az egyezmények, amelyek úgymond egyetemes érdekűek: az egész emberiség érdeke, hogy minél több állam fogadja el ugyanazokat a kötelezettségeket.

207. A félig nyitott szerződések látszatra enyhe feltételeinek teljesítése a nemzetközi politikai összefüggésekben azonban komoly akadályokat jelenthet: erre emlékeztet az ún. „minden állam klauzula” vitája, ami az ötvenes-hatvanas években a szocialista nemzetközi jogi irodalom egyik vesszőparipája volt. Viszonylag sok ENSZ-egyezmény (maga az 1969-es bécsi egyezmény is egyébként) ugyanis a következő körben volt nyitott az aláírásra, illetve a csatlakozásra: „(...) az Egyesült Nemzetek valamenynyi tagállama, a szakosított intézmények vagy a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség tagjai, valamint a Nemzetközi Bíróság alapszabályaiban részes államok és minden olyan más állam, amelyet az Egyesült Nemzetek Közgyűlése az egyezményben való részvételre meghív (...)”. Mivel egészen 1973-ig a Német Szövetségi Köztársaság és a Német Demokratikus Köztársaság nem voltak tagja az ENSZ-nek, az NSZK azonban részese volt a Nemzetközi Bíróság statútumának, valamint néhány szakosított szervezetnek, ez a megfogalmazás azt eredményezte, hogy az NSZK több olyan egyezménybe beléphetett, amire az NDK-nak sokáig nem volt módja. A Szovjetunió presztízskérdést csinált ebből, és szövetségeseivel olyan fenntartásokat fűzött az adott egyezményekhez, amelyekben az államok egyenlősége elvével összeegyeztethetetlennek minősítette a fenti fordulatot.

208. Az aláírás tényéből nem lehet következtetni a ratifikációra, azaz az aláírásból nem lehet vélelmezni a majdani ratifikációt. Az állam tehát nem sérti meg a nemzetközi jogot, ha nem ratifikál. A ratifikációs eljárás során gyakorolt ellenőrzés vezethet arra a megállapításra, hogy a kidolgozott szerződés mégsem felel meg az állam érdekeinek. Már utaltunk arra, hogy az Amerikai Egyesült Államokban többször előfordult, hogy a demokrata kormányzás során letárgyalt szerződéseket a választási győzelemmel hatalomra került republikánusok elutasították. (A Nemzetek Szövetsége Egyezségokmánya, az ENSZ nagy tengerjogi kodifikációja, az ún. Montego Bay-egyezmény vagy a Nemzetközi Büntetőbíróság [ICC] statútuma is erre a sorsra jutott.) A nemzetközi körülmények megváltozása, illetve nyomásgyakorlás is állhat a ratifikáció megtagadása mögött, ahogyan az a SALT II. atomfegyver-korlátozási szerződéssel történt, amelynek ratifikációs eljárását az Amerikai Egyesült Államok a Szovjetunió 1979. évi afganisztáni bevonulása miatt állította le. Franciaország hosszas habozás után 1999-ben Budapesten aláírta a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartáját, de a ratifikációs folyamat nem sokkal később már befagyott, mivel a francia alkotmánytanács a szöveget egyes pontokon összeegyeztethetetlennek találta az alkotmánnyal. Az állam belső gazdasági helyzetében is bekövetkezhet olyan változás, amely nem teszi lehetővé, hogy a korábban vállalhatónak tekintett



kötelezettséget véglegesítsék.

209. Ugyanakkor annak ellenére, hogy a ratifikációval (illetve nagyszámú ratifikáció összegyűléséhez kötött hatálybalépés esetén ezen későbbi időpontban) áll be a teljes értékű nemzetközi kötelezettség, bizonyos jogok és kötelezettségek így is kapcsolódnak az aláíró, de még nem ratifikáló államhoz. Így például az aláíró állam a letéteményes (lásd n° 219.) által küldött értesítések címzettje lehet, tájékoztatják a fenntartásokról, s ő azokkal szemben kifogást emelhet (lásd n° 220-229.). Az 1969. évi bécsi egyezmény 18. cikkében található híres szabály szerint mindaddig, amíg az állam nem jelenti ki, hogy nem válik a szerződés részesévé, nem tehet olyat, ami meghiúsítaná a szerződés célját és tartalmát. Ugyanakkor a nemzetközi közösség bizonyos alapvető fontosságúnak tekinthető egyezményei esetében az állam, ha be is jelenti, hogy nem ratifikál (vagy akár visszavonja még az aláírását is, mint az Amerikai Egyesült Államok tette a Nemzetközi Büntetőbíróság statútuma esetében), kérdéses, milyen mértékben nyerné vissza szabadságát, hogy az egyezmény ellen tevékenykedjen, illetve hogy azt ellehetetlenítse. Vannak olyan szerződések, mindenekelőtt az erga omnes / jus cogens tartalmúak (lásd n° 246-252.), ahol a szerződésben nem részes államokat a különös, illetve technikai szabályok értelemszerűen nem kötelezik, de a nemzetközi közösség által tiltott cselekményeket ők sem követhetik el.

210. A bécsi egyezmény 18. cikkének értelmezésekor figyelembe kell venni azt is, hogy az adott egyezmény milyen tartalmú szabályokat hordoz. Ha ugyanis a szerződésben részben ugyanazok a szabályok vannak, amelyek más szerződések révén már kötik az aláíró, de nem ratifikáló államot, illetve szokásjogi normát (lásd n° 320-326.) hordoznak, akkor ezek már eredendően kötelező volta miatt az ilyen állam az adott alapvető szabályokat illetően már obligóban van, ezek tekintetében a ratifikáció elutasítása valójában érdemi szabadságot már nem ad. A szokásjogi és az azok érvényesítését megkönnyítő, de a tárgyalóasztal mellett kidolgozott ún. progresszív jogfejlesztési normák elhatárolásának fontosságát lásd az Északi-tengeri kontinentális talapzat ügyének példáján (lásd n° 326.).

211. Magáb an a szerződésben (sőt azon kívül is) az államok megállapodhatnak a szerződés ún. ideiglenes alkalmazásáról, azaz arról, hogy a szerződés egy részét vagy akár egészét már a szerződés hatálybalépése előtt is alkalmazni kívánják. A történelem híres-hírhedt példája erre az 1939. augusztus 23-i Molotov-Ribbentrop-paktum (és annak a náci-szovjet érdekszférák megosztásáról rendelkező titkos záradéka), amely már az aláírással végrehajthatóvá vált. Olyan szerződés esetében lehet célszerű e megoldáshoz folyamodni, ahol az időmúlás várhatóan nehezítené a szerződés megvalósítását: így például környezetvédelmi, vízgazdálkodási megállapodások esetében, vagy ott, ahol eltérő tartalmú „csomagok” kerültek bele egy megállapodásba, s valamelyik esetében a felek egyetértenek a hatályosulás felgyorsításában.

212. A ratifikációra szoruló szerződés hatálybalépése köthető a ratifikációs okmányok kicseréléséhez, többoldalú szerződés esetében bizonyos számú ratifikációs okmány letétbe helyezéséhez vagy azután bizonyos rögzített időtartam elteltéhez. Ettől bizonyos esetekben elválasztható a szerződési kötelezettség érdemi beállása, ami esetleg egyéb feltételek bekövetkeztéhez kapcsolódik. A hatályos szerződéshez utólag csatlakozó állam számára a kötelezettségek a szerződésben vagy a csatlakozó okmányban foglalt eltérő rendelkezés híján a csatlakozással állnak be.

213. Nagyon sokáig a fentiek jelentették a szerződéskötési folyamat szokásos eljárását. A XX. században nyomatékosan vetődött fel annak a követelménye is, hogy a szerződések nyilvánosságra hozatala zárja le a szerződéskötési folyamatot. Wilson híres 14 pontjában is szerepelt a titkos diplomácia elítélése: az amerikai elnök úgy vélte, a szerződések titkosítása hozzájárult ahhoz, hogy a szarajevói merénylet utáni felfokozott hangulatban az államok nem voltak tisztában azzal, hogy a sok garanciális szerződés miatt milyen gyorsan világháborúvá szélesülhet az a fellépés, amely – mai fogalmaink szerint – állami támogatású nemzetközi terrorista cselekmény megtorlásaként indult. Tény az is, hogy az 1917-ben hatalomra került orosz bolsevikok kellemetlen pillanatokat szereztek Oroszország egykori szövetségeseinek, amikor nyilvánosságra hozták a cári levéltárban talált szerződéseket (így például az 1916-os ún. Sykes-Picot-megállapodást a török birodalomra vonatkozóan az angol-francia érdekszféra megosztásáról), amelyek az antant „önzetlenségét” az emberiség érdekében való küzdelmét sulykoló háborús propagandával szemben a legegyértelműbben tanúsították a reálpolitikai szemléletet, a területszerzési igényeket és főleg a közel-keleti olajmezők feletti hatalom megszerzésének célját.

214. Wilson elnök javaslatára épült a Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányának 18. cikke: „Minden nemzetközi szerződést vagy megállapodást, amelyet a Szövetség bármely tagja ezentúl létesít, haladéktalanul be kell iktatni a Titkárságnál és a Titkárságnak azt, mihelyt lehetséges, közzé kell tennie. A Titkárságnál való beiktatás előtt semmiféle nemzetközi szerződésnek vagy megállapodásnak nincs kötelező ereje.” Ez a rendelkezés azonban a realitásérzéket nélkülöző naivitással lett megfogalmazva (és amúgy sem vonatkozott



minden szerződésre, láthatóan a korábban kötöttekre sem), és nem akadályozta az államokat a titkos szerződések megkötésében, lásd például a már említett Molotov-Ribbentrop-megállapodás titkos záradékát, amelyet a legegyértelműbben végrehajtott a Nemzetek Szövetségéből akkor már régóta kilépett hitleri Németország és az onnan a karéliai háború miatt nem sokkal később kizárt Szovjetunió. A második világháborúra való felkészülés során és alatta tehát ismét életre kapott a titkos diplomácia, amely a Hitler-ellenes koalíció érdekeit is szolgálta.

215. Mindezekre figyelemmel az ENSZ módosított, enyhített formában vette át a gondolatot a titkos szerződések szankcionálásáról. Az ENSZ Alapokmánya szerint: „102. cikk: 1. Az Egyesült Nemzetek bármely tagja által a jelen Alapokmány hatálybalépése után kötött minden nemzetközi szerződést és megállapodást a Titkárságnál a lehető leghamarabb be kell iktatni, és a Titkárságnak azt közzé kell tennie.

Olyan nemzetközi szerződésre vagy megállapodásra, amelyeket a jelen cikk 1. pontja rendelkezéseinek megfelelően nem iktattak be, a szerződésben vagy megállapodásban részes felek az Egyesült Nemzetek egyetlen szerve előtt sem hivatkozhatnak.”

216. A beiktatás praktikus következménye a megismerhetőség. Ennek hivatalos eszköze az ENSZ Titkárság egyik kiadványsorozata (Recueil des traités des Nations Unies / United Nations’ Treaty Series), amelyik azonban korábban jelentős késéssel nyomtatta ki a szerződéseket. Az informatika előtérbe kerülésével az ENSZ honlapjáról is elérhető a rendszer (http://untreaty.un.org), amelyet azonban sokat bírált és valójában értelmetlen lépéssel előfizetői rendszerűvé tettek 1997-ben. Az ezt követő években, a kritikákon túl, a szervezet megismerhetősége érdekében az adatbázis jelentős része ismét közvetlenül hozzáférhetővé vált, és tematikus csoportosításokkal vagy egyedi adatlekéréssel is működtethető. (A nem az ENSZ keretei között elfogadott, hanem csak a világszervezetnél beiktatott szerződések egy jelentős részének azonban csak azok azonosító címe, száma, fontosabb adatai kérhetők le, nem a teljes szöveg: teljes körű szolgáltatást a rendszer így csak a kormányok, ENSZ-missziók számára nyújt, a nekik biztosított egyedi kóddal működik.) Mindenesetre az elmúlt években hatalmas mennyiségű szerződés vagy itt, vagy az ENSZ egyéb webpontjairól ingyenesen is elérhető. Ilyenek például a nemzetközi terrorizmus elleni harc egyezményei, az emberi jogi egyezmények, általában az ENSZ kodifikációs egyezmények, az ENSZ égisze alatt kötött és a szervezet működéséhez szorosan kapcsolódó egyezmények. A fenti webcímen azonban mindenki által elérhető például az ENSZ gyakorlata a szerződések beiktatását illetően, ami tulajdonképpen az 1969. évi bécsi egyezmény egyes részeinek kommentárjaként is felfogható.

217. A bécsi egyezmény 80. cikke megerősíti az Alapokmány 102. cikkében foglaltakat: „1. A szerződéseket hatálybalépésük után az Egyesült Nemzetek Titkárságához – az esettől függően – beiktatás vagy letétbe helyezés és nyilvántartásba vétel, valamint közzététel céljából továbbítani kell.” Mivel azonban sok nemzetközi szervezet égisze alatt folyik államközi szerződéskötési tevékenység (ILO, Európa Tanács, Amerikai Államok Szervezete stb.), az ott kidolgozott szerződéseket a szervezetek saját titkársága eleve beiktatja. E multilaterális szerződéseket tehát nem kell az ENSZ Titkárságánál is beiktatni és ott is közzétenni: van azonban egy szervezetközi tájékoztatási gyakorlat, és az elérhetőségre az ENSZ nyilvántartási rendszerében is mód nyílik az azonosító szám alapján. A közzétételben mutatkozó késedelmek miatt a Nemzetközi Bíróság is pragmatikus gyakorlattal közelítette meg a kérdést. A Nemzetközi Bíróság úgy vélte, hogy „a beiktatás elmaradása vagy a késői beiktatás (...) nem hat ki a megállapodás érvényességére, s semmivel sem kevésbé köti a feleket” (CIJ: Líbia és Csád területi vitájának ügye, 1994. február 3., Rec., 1994, 122. o.). A Bissau-Guinea és Szenegál közötti tengeri határ elhatárolása ügyében életre hívott választottbíróság 1989-ben hangsúlyozta, hogy őt, mint nem ENSZ-szervet, a 102. cikk szabálya nem köti, és arra hivatkozva, hogy különbséget kell tenni „a titkos szerződések és a nem publikált szerződések koncepciója között”, alkalmazta a jogvitában a Franciaország és Portugália közötti 1960. április 26-ai megállapodást, amely pedig nem került beiktatásra az ENSZ Titkárságon (RGDIP, 1990, 262-264. o.).

218. Az ENSZ-nél és az egyéb nemzetközi szervezeteknél működő szerződési nyilvántartásoknak az a fő előnye a jogalkalmazó számára, hogy igen gyorsan meg lehet találni a szerződés hiteles nyelvű változatát, meg lehet állapítani a hatályossághoz szükséges információkat, a részes államokat, meg lehet találni a tett fenntartásokat, kifogásokat stb. Sok állam külügyminisztériuma vagy egyéb főhatósága saját honlapjáról is tájékoztatást nyújt a megkötött nemzetközi szerződésekről, leközölve annak szövegét. Tény azonban, hogy továbbra is él az a gyakorlat, hogy bizonyos szerződések (vagy azok egyes részei) a felek akaratából nem válnak nyilvánossá nemzetbiztonsági, katonapolitikai vagy egyéb megfontolások alapján.

219. A beiktatást kétoldalú egyezmények esetében bármelyik állam megteheti: rendszerint kettejük közül az vállalja ezt a feladatot, ahol a szerződést megkötötték. Többoldalú egyezmény vagy diplomáciai konferencia esetében a letéteményes állam végzi el a feladatot, amely az esetek túlnyomó többségében a tárgyalás helyszínét



adja. A letéteményesre egyébként több technikai feladat hárul: őrzi a szerződések eredeti szövegét és a neki átadott meghatalmazásokat, hiteles másolatokat készít a szövegről, ő vezeti a nyilvántartást a csatlakozásokról, fogadja a ratifikációs okmányokat, fenntartásokat, kifogásokat és egyéb idevágó közléseket, ellenőrzi, hogy az „jó és kellő alakú-e” (mindenekelőtt, hogy az állami akarat kifejezésére jogosult személytől, illetve szervtől származik-e, megvan-e a meghatalmazás), tájékoztatja a beérkezett okmányokról az aláíró és a ratifikáló államokat, őrzi az előkészítő anyagok (gyakran használt francia kifejezéssel az ún. travauxpréparatoires) dossziéit stb. A letéteményest magában a szerződésben vagy más módon jelölik ki, s az lehet egy vagy több állam, egy nemzetközi szervezet vagy annak főtitkára, első számú tisztviselője. (A több letéteményes intézménye persze bonyolítja a dolgot, de főleg a hidegháborúban komolyan megkönnyítette a csatlakozást a kidolgozott egyezményhez: ha az egyik letéteményessel a csatlakozni szándékozó állam rossz viszonyban volt, a másik tudta őt fogadni.)

1.4. 4. A fenntartások220. A szerződéskötési folyamatot ezzel bejártuk. Már utaltunk arra: nem biztos, hogy a szerződés tárgyalása során a tárgyaló delegáció maradéktalanul tudta érvényesíteni kormányának, államának érdekeit, a kormány tehát dönt a szerződés sorsáról, s erre az aláírással, ratifikációval kerül sor. Gyakran azonban nem lehet fekete-fehér alapon eldönteni a kérdést: előfordulhat, hogy alapvetően megfelelő a szerződés, csak egy-két pont elfogadhatatlan vagy legalábbis nem igazán megfelelő. Ha ez utóbbiak miatt utasítaná el az adott állam a szerződést, akkor esetleg még nagyobb kár érné, illetve jelentős előnytől esne el. De a problematikus pontok elfogadása szintén komoly gondot okozna. Ezt a régi dilemmát a fenntartás intézményével oldja meg a nemzetközi jog. A bécsi egyezmény 2. cikk 1. § d) pontja szerint: „a »fenntartás« olyan bárhogyan fogalmazott és nevezett egyoldalú nyilatkozat, amellyel valamely állam egy szerződés aláírása, megerősítése, elfogadása, jóváhagyása vagy ahhoz történő csatlakozása során kifejezésre juttatja, hogy a szerződés bizonyos rendelkezéseinek jogi hatályát a reá való alkalmazásban kizárni vagy módosítani óhajtja”.

221. Az államok szabadon döntik el azt, hogy kívánatos-e lehetőséget nyújtani a fenntartások megtételére, a kérdés megítélésében azonban a XX. század során jelentős változások történtek. Nem változott az alapvető szabály, miszerint fenntartás csak a többoldalú nemzetközi szerződésekhez kapcsolódhat, hiszen kétoldalú szerződés esetében – akárcsak a belső jogban – a felek abszolút akarategysége a követelmény, legalábbis formális értelemben. Értelemszerűen nem lehet fenntartást tenni egy nemzetközi szerződéshez, ha azt a szerződés kifejezetten kizárja. Nem tehető fenntartás olyan cikkhez sem, amelyet kifejezetten érinthetetlennek nyilvánít a szerződés. Egyéb tartalmi és formai korlátokat is emelhet a szerződés a fenntartások elé – az Emberi jogok európai egyezménye például tiltja az általános tartalmú fenntartásokat, és a konkrét fenntartásokhoz kötelezően mellékelni kell azt a belső jogszabályt, amelyre hivatkozva az állam nem tudja elfogadni az egyezmény valamely rendelkezését.

222. Ha azonban nincs explicit utalás a fenntartások tilalmára vagy korlátaira, akkor mi a helyzet? Ekkor sem tehető fenntartás, ha az összeegyeztethetetlen a szerződés tárgyával és céljával. De hogyan ítélhető ez meg, s mi történik, ha az államok véleménye az ütközést illetően eltérő? A Nemzetközi Bíróságnak a genocídiumegyezményhez fűzött fenntartások ügyében adott tanácsadó véleménye (CIJ: a népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezményhez fűzött fenntartások tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1951. május 28., Rec., 1951, 26. o.) fordította meg a korábbi, viszonylag általánosnak tekinthető gyakorlatot. Az 1948-ban kötött egyezmény a nürnbergi per vádpontjai alapján a jövőre nézve kimondta, hogy népirtás az alábbi cselekmények elkövetése, ha „azokat valaki akár háborúban, akár békében azzal a szándékkal követi el, hogy valamely nemzeti, népi, faji vagy vallási csoportot teljesen vagy részben megsemmisítsen: a) a csoport tagjainak megölése; b) a csoport tagjainak súlyos testi vagy lelki sérelem okozása; c) a csoportra megfontolva olyan életfeltételek ráerőszakolása, amelyek célja a csoport teljes vagy részleges fizikai elpusztulásának előidézése; d) olyan intézkedések tétele, amelyek célja a csoporton belül a születések meggátolása; e) a csoport gyermekeinek más csoporthoz való erőszakos átvitele” útján. Az egyezmény azonban tartalmazta azt a szokásos fordulatot is, hogy az egyezmény értelmezéséből és alkalmazásából fakadó viták rendezésére a Nemzetközi Bíróság jogosult. A Szovjetunió mindenekelőtt ez utóbbi joghatósági klauzulához fűzött fenntartást, hangsúlyozva, hogy a Nemzetközi Bíróság nem a vitában részt vevő bármely fél, hanem csak mindkét fél együttes felkérése alapján járjon el. (Emellett a gyarmati kizsákmányolás elítélését is hiányolta a szövegből.) A nemzetközi bírósági joghatóságot illetően ez az álláspont logikailag egyértelműen kapcsolódott a szuverenitást abszolutizáló szovjet doktrínához, de ma már az is világos, hogy a volgai németek, krími tatárok, csecsenek, ingusok Kazahsztánba és a birodalom más vidékeire történt telepítésének körülményei is motiválhatták a sztálini vezetést, amikor a genocídiumegyezmény ellenőrzésében gyakorlatilag önmagának vétójogot kreált.

223. Az ENSZ Közgyűlése kérte a tanácsadó véleményt, mivel az a veszély fenyegetett, hogy néhány állam nem



fogja elfogadni a szovjet fenntartást, s így egyszersmind a szovjet részvételt sem, ami viszont eleve kihatott volna a részes vagy csatlakozó államok körére is. A kor vezető nemzetközi jogászai és számos külügyminisztérium ugyanis a szerződések ún. abszolút integritásának elvét vallották, értve ezen, hogy hiába fogad el számos részes állam egy fenntartást hallgatólagosan, akár csak egynek is az ellenzése, kifogása megakadályozza, hogy a fenntartást tevő állam az egyezmény részesévé váljon. A Nemzetközi Bíróság azonban nagy meglepetésre kijelentette, hogy a szerződések abszolút integritásának elve nem vált az általános nemzetközi jog részévé, és a kifogásnak csak a fenntartást tevő állammal szemben lehetnek joghatásai, s az nem hathat ki a fenntartást tevő és azt nem kifogásoló államok viszonyára. A konkrét kérdést illetően tehát részesévé válhatott a genocídiumegyezménynek a Szovjetunió a nemzetközi bírósági joghatóság elfogadása nélkül is. A Nemzetközi Bíróság által felvázolt megoldás gyakorlatilag minimális változással, jelentősebb vita nélkül bekerült az 1969. évi bécsi egyezménybe is.

„20. cikk 1. Egy szerződés által kifejezetten engedélyezett fenntartás nem szorul a többi szerződő állam utólagos elfogadására, amennyiben a szerződés másként nem rendelkezik.

2. Amennyiben a tárgyaló államok korlátozott számából s a szerződés tárgyából és céljából az tűnik ki, hogy a szerződés valamennyi részes fél közötti teljes körű alkalmazása minden egyes részes fél számára lényeges előfeltétele a szerződés reá nézve kötelező hatálya elismerésének, a fenntartáshoz az szükséges, hogy azt valamennyi részes fél elfogadja.

3. Ha a szerződés egy nemzetközi szervezet alapító okmánya, és amennyiben e szerződés másképpen nem rendelkezik, a fenntartás ezen szervezet illetékes szervének elfogadására szorul.”

224. Látható tehát, külön rendelkezés hiányában is előfordulhat, hogy a fenntartás érvényessége a részes államok hozzájárulását feltételezi. A bécsi egyezmény azonban több pontot homályban hagyott, így például messze nem egyértelmű az, hogy szervezet esetében hogyan állapítható meg, melyik az a szerv, amelyik illetékes lehet az alapokmányhoz fűzött fenntartások elfogadására. Ennek is következménye, hogy a megengedőbb szöveghez képest a gyakorlat tulajdonképpen szigorúbb, és nemigen fogadja be az alapokmányhoz fűzött fenntartásokat.

225. A fenntartásokkal szemben emelt kifogások relatív hatálya világosan kitűnik az 1969. évi bécsi egyezmény szövegéből:

„20. cikk 4. Az előző bekezdés alá nem tartozó esetekben és amennyiben a szerződés másként nem rendelkezik:

a) a fenntartás elfogadása valamely más szerződő állam részéről a fenntartást tevő államot ezen másik állammal való kapcsolatában a szerződésben részes féllé teszi, amint e szerződés ezen államok tekintetében hatályba lép;

b) a fenntartással szemben valamely szerződő állam által emelt kifogás nem akadályozza meg a szerződés hatályba lépését a kifogást tevő és a fenntartást tevő állam között, kivéve, ha a kifogást tevő állam ezzel ellentétes szándékát határozottan kifejezésre juttatta;

c) az olyan aktus, amellyel valamely állam elismeri azt, hogy a szerződés reá nézve kötelező hatállyal bír, és amely fenntartást tartalmaz, akkor hatályos, mihelyt a többi szerződő állam közül legalább egy elfogadta a fenntartást.”

Láthatóan roppant fontos, hogy az állam egyértelműen fogalmazza meg a kifogásában, hogy ilyen körülmények között nem tudja részes félnek tekinteni a fenntartást tevő államot. Ha ilyen nyilatkozatot nem tesz, akkor kifogásából arra kell következtetni, hogy a szerződés hatályosul kettejük között, de a fenntartással érintett részek a fenntartás mértékéig nem alkalmazhatók a kifogást tevő állammal szemben (lásd a 21. cikk 3. bekezdését is: „Ha a fenntartással szemben kifogást tevő állam nem ellenezte, hogy közte és a fenntartást tevő állam között a szerződés hatályba lépjen, azok a rendelkezések, amelyekre a fenntartás vonatkozik, a két állam között a fenntartás mértékéig nem alkalmazhatók”). Így viszont valójában a kifogást tevő állam majdnem ugyanabba a helyzetbe kerül, mintha elfogadta volna a fenntartást. Ez a helyzet így igen ellentmondásos, hiszen a kifogást tevő állam az, amelyik az eredeti szöveghez ragaszkodik: következésképpen ha a fenntartás létfontosságúnak tekintett rész alkalmazását zárná ki, a kifogást tevő államnak logikusan az egész egyezmény hatályosulását el kell utasítani maga és a fenntartást tevő állam között. A rendszer logikája a fenntartásokkal szemben tehát megengedő: hiszen a qui tacet, consentire videtur elv szellemében, ha a fenntartás közlésétől (vagy saját ratifikációjától, csatlakozásától) számított 12 hónapon belül nem tesz kifogást, akkor részéről a fenntartás elfogadottnak tekinthető.



226. A fenntartások esetében a kölcsönösség elve az irányadó: ha a fenntartást tevő magára nézve kizárja valamely cikk érvényesítését, ő maga sem követelheti azt meg más államoktól önnön viszonylatában, még akkor se, ha azok saját maguk nem tettek ilyen fenntartást. Valamely állam fenntartása (függetlenül a hallgatástól, kifogástól) a többi állam egymás közötti viszonylatában nem érinti a szerződéses kötelezettségeket.

227. Bizonyos szerződéses rendszerekben az államok hallgatása dacára sem biztos, hogy a fenntartás érvényesülhet: az Emberi Jogok Európai Bírósága egy előtte levő konkrét ügyben nem létezőnek tekinti az Emberi jogok európai egyezményének követelményeit nem teljesítő fenntartásokat, függetlenül attól, hogy esetleg nem is érkezett kifogás velük szemben. Az egyébként tapasztalati tény, hogy az államok előszeretettel fordulnak a fenntartásokhoz, de visszafogottak a kifogások megtételekor, különösen akkor, ha közeli szövetséges, vezető koalíciós partner tette azt meg. Sőt még távoli, számunkra érdektelen állam abszurd fenntartása sem biztos, hogy automatikusan kiváltja a mi kifogásunk hivatalos bejelentését. Ahogy mondani szokták, a külügyminisztériumban a reálpolitikai boxmérkőzéseken a nemzetközi jogászok ritkán érnek el kiütéses győzelmet.

228. A fenntartások megtételét érintő esetleges korlátok miatt az államok gyakran az értelmező nyilatkozat intézményéhez folyamodnak: tettek már ilyet kétoldalú egyezményekhez, vagy ha tiltottak voltak a fenntartások, valamint e korlátoktól függetlenül általában olyankor, ha a szerződő állam az adott egyezményi cikknek meghatározott értelmet kíván tulajdonítani. De sohasem az elnevezés, hanem a tartalom alapján kell megítélni az okmányt: ha az értelmező nyilatkozat valójában fenntartást takar, akkor a fenntartásra vonatkozó szabályok alapján kell eljárni.

229. Sem a fenntartások, sem a kifogások nem örökérvényűek: azokat a felek szabadon – írásban – visszavonhatják. Ez a szabály a magyar delegáció javaslatára került be az 1969. évi bécsi konferencián az egyezmény szövegébe. A szabály gyakorlati jelentőséget többek között akkor kapott, amikor a rendszerváltozás után Magyarország, Lengyelország, Csehország és még több állam visszavonta „szovjet típusú” fenntartásainak jelentős részét, mindenekelőtt azokat, amelyek a Nemzetközi Bíróság joghatóságának korlátozására irányultak.

1.5. 5. A nemzetközi szerződések és az érvénytelenség230. Ahhoz, hogy egy szerződés kifejtse joghatásait, az is kell, hogy megfeleljen az érvényesség követelményeinek. A nemzetközi jogban tehát, akárcsak a belső jogban, a szerződési joggal szorosan összekapcsolódik az érvényesség és az érvénytelenség problémaköre. Az 1969. évi és 1986. évi bécsi egyezmények ráadásul meglehetősen építenek is a polgári jogból ismert érvénytelenségi okokra. Ugyanakkor a nemzetközi jogalkotás sajátosságai miatt a belső jogi-civiljogi megoldások adaptálása itt nem tudta kiváltani ugyanazt a gyakorlati hatást. Az aláírással hatályba lépő és főleg a kétoldalú egyezményekre még csak-csak alkalmazhatóak az érvénytelenségi okok és következmények. A többoldalú egyezmények és mindenekelőtt a ratifikációra szoruló egyezmények esetében a szerződés természete, illetve a már említett számtalan ellenőrzési fórum léte miatt az érvénytelenítésre alig tudunk gyakorlati példát találni. A nemzetközi jog is ismeri az érvénytelenségi okok kettébonthatóságát: míg azonban a német-római hagyományú magyar jog a megtámadhatóság-semmisség kettősségére épít, addig a nemzetközi jog inkább a francia eredetű relatív érvénytelenség – abszolút érvénytelenség (nullité relative–nullité absolue) kettéválaszthatóságára. Mint majd látjuk, a magyar jogban ismert semmisség tana így nem teljesen alkalmazható az abszolút érvénytelenségre. Ráadásul nagyon sokáig a nemzetközi jog jól megvolt a relatív érvénytelenséggel: az abszolút érvénytelenség intézményét igazán az 1969. évi bécsi egyezmény tette véglegesen elfogadottá. Ez – és ennek esetei – azonban már a bécsi konferencián is komoly vitákat váltott ki, s azt eredményezte, hogy némely ország – amelyek közül a legfontosabb Franciaország – éppen emiatt nem volt hajlandó az egyezmény részesévé válni.

231. A bécsi egyezmények szerinti érvénytelenségi okok így a következők: relatív érvénytelenségnek minősül bizonyos esetekben a belső jogba ütköző szerződés, valamint az, amelyet tévedésben, tévedésbe ejtéssel vagy megvesztegetéssel kötöttek. Abszolút érvénytelenségi okot jelent az erőszak, illetve az azzal való fenyegetés a szerződéskötéskor, valamint a nemzetközi jog ún. feltétlen alkalmazást igénylő normáiba (ezek az ún. imperatív normák, jus cogens) ütközés. Az érvénytelenségi okokat így akarathibák, formahibák és tartalmi hibák szerint is szokták csoportosítani, az elsőbe helyezve a tévedést, megtévesztést, megvesztegetést, erőszakot, némi bizonytalansággal a másodikba a belső jogba ütközést, míg a harmadikba a jus cogensbe ütközést.

232. A belső jogba ütközés a szerződéskötési hatáskörökre vonatkozó belső jogi szabályok megsértésével kötött szerződések érvénytelenítésére ad jogcímet, abban az esetben, ha az ütközés szemmel látható és alapvető fontosságú belső jogi szabályt érintett. Ez a gyakorlatban az alkotmány szabályaiba való ütközést jelenti. A bécsi egyezmény annyira egyértelműen utal a szerződéskötési hatáskörökre, hogy nehezen lehet egyetérteni azzal az



állásponttal, amely a belső jog vagy akár az alkotmány egyéb szabályaiba való ütközés esetén is elképzelhetőnek tartja az érvénytelenítést. Az ütközés szemmel láthatóságának kritériuma pedig gyakorlatilag kizárja az olyan alkotmányos szabályokra hivatkozást, amelyek tartalmának tisztázása is több alkotmánybírósági döntés eredményeként történt meg. Nincs esély ezen jogcím érvényesítésére akkor, ha ratifikációköteles szerződésről van szó, még kevésbé, ha előzetes alkotmánybírósági normakontroll után erősítették meg a szerződést, hiszen ezekben az esetekben az ütközés aligha volt szemmel látható a partnerállam számára. Itt alapvetően két elv vagy két iskola csatájáról van szó: a voluntarista a szerződési akarat abszolút jellegét preferálja, az objektivista a szerződés tényét, létrejöttét. A joggyakorlat a belső jogba ütközést a fenti megszorításokkal az objektivista iskola koncepciója szerint döntötte el: azaz ne a vétlen partnerállam viselje annak ódiumát, hogy a másik állam eljáró képviselője nem vette figyelembe saját alkotmányának vagy belső jogának szabályait, nem egyeztetett megfelelően kormányával. A szabályozás szigora arra ösztönzi az államokat, hogy lehetőleg maximálisan felkészült és államuk jogrendszerét a legpontosabb részletekig ismerő diplomaták vagy szakértői delegációk járjanak el. Ha pedig mégis bekövetkezik az ütközés, úgy az aláírás, illetve a ratifikáció folyamatában erre derüljön fény, s ez esetben vagy ne vállalja el az állam a kötelezettséget, vagy módosítsa belső jogi szabályait.

233. Az eljáró képviselő meghatalmazásának túllépésére abban az esetben lehet érvénytelenség címén hivatkozni, ha meghatalmazásának korlátozottságát a kötelezettségvállalás kifejezése előtt a tárgyaló államokkal közölték: azaz gyakorlatilag akkor, ha a meghatalmazásában rögzítésre került, hogy csak a tárgyalásra van felhatalmazva, az aláírásra nem.

234. A hatáskör abszolút, nyilvánvaló hiányában létrejött megállapodás ugyanakkor nem létezik, non existens, ott érvénytelenítésre sincs szükség. Egy nagykövet és egy hivatali minőséget nyilvánvalóan nélkülöző magánszemély „megállapodása” országaik egyesüléséről, katonai védelem nyújtásáról, nyilvánvalóan puszta papír, érdemben semmilyen kötelezettséget nem állít be, jogilag nem is létezik. Hasonló a helyzet abban az esetben, ha a hivatalos személynek nincs felhatalmazása a szerződéskötési aktus elvégzésére, s partnere sem győződött meg ennek meglétéről, esetleg a körülmények miatt nem tudta ellenőrizni. (Ennek történeti példája az ún. Makarov-levélben foglalt, viszonylag kedvező fegyverszüneti feltételek nem létezőnek tekintése, amelyekre a Horthy kormányzó által 1944. szeptember végén Moszkvába küldött Faragho-delegáció első mandátuma épült: a tárgyaló Molotov külügyminiszter Makarov ezredes létét, illetve felhatalmazottságát kategorikusan tagadta.)

235. A tévedés akkor lehet érvénytelenségi ok, ha olyan tényre vagy helyzetre vonatkozik, amelyet az adott állam a szerződés megkötésekor létezőnek tekintett, és amely lényeges alapul szolgált ahhoz, hogy a szerződést magára nézve kötelező hatályúnak ismerje el. Nem lehet azonban hivatkozni a tévedésre, ha az állam saját magatartásával hozzájárult a tévedéshez, vagy ha a körülmények olyanok voltak, hogy a lehetséges tévedést az adott államnak észlelnie kellett volna. Ez érdemben ismét kizárja a sok ellenőrzési fordulón keresztül megvalósuló kötelezettségvállalás (a ratifikáció) esetében a tévedésre való hivatkozást. Ha az állam képviselője saját hibájából nem volt abban az állapotban, hogy tévedését felismerje, szintén elenyésző az esélye annak, hogy az állam sikerrel hivatkozhasson erre az érvénytelenségi okra.

236. A Nemzetközi Bíróság gyakorlatában a tévedésre hivatkozás klasszikus példája a Preah Vihear templom ügye: Thaiföld az indokínai gyarmattartó Franciaországgal 1904-ben megállapodást kötött arról, hogy a határ a Dangrek-hegységben a vízválasztón húzódik, amikor azonban az elkövetkező években a térképen megvonták, majd kimérték a határt, az egyáltalán nem a vízválasztón futott, s a komoly kulturális értéket képviselő – 2008-ban az UNESCO világörökségi listájára is felvett –, turisták által célpontnak tekintett Preah Vihear templom így nem thai területre került. A tévedés kétségtelen, azonban mivel évtizedeken át tudomásul vette Thaiföld, hogy a templom a francia katonai térképészek által készített térképeken nem hozzá tartozik, s csak azután lépett fel, hogy a francia gyarmatbirodalom összeomlásával csupán a kicsiny Kambodzsa állt vele szemben – a Nemzetközi Bíróság a tévedésbe való korábbi belenyugvást tekintette meghatározónak a jogvita eldöntésében (CIJ: A Preah Vihear templom ügye, 1962. június 15., Rec., 1962, 21. o.).



III/1. TÉRKÉP A kambodzsai-thaiföldi határ és a Preah Vihear templom

237. A „tényre vagy helyzetre” utalás a bécsi egyezmény 48. cikkében a jogi tévedést nem fedi, ezért a doktrína túlnyomó része fogalmilag kizártnak tartja a jogi tévedésre hivatkozást. Ugyanakkor a ténybeli és a jogi elemek össze is keveredhetnek, és érdekes módon a Nemzetközi Bíróság sem utasította el azonnal, érdemi vizsgálat nélkül, amikor Thaiföld a joghatósági elismerő nyilatkozat megtétele során bekövetkezett tévedésére hivatkozott (CIJ: A Preah Vihear templom ügye, ex. prél., 1961. május Rec., 1961, 30. o.). Jogi tévedésre hivatkozott – sikertelenül – Norvégia is Dániával fennállt jogvitájában, az Állandó Nemzetközi Bíróság előtt (CPJI: Kelet-Grönland ügy, 1933. április 5., n° 53., 71., 91., 92. o.). Az Általános Vámtarifa és Kereskedelmi Megállapodás (GATT) Világkereskedelmi Szervezetté (WTO) való átalakítása során mód volt egy rövid ideig a korábbi agrártámogatások további folyósítására: az eljáró magyar delegáció által benyújtott nyilatkozatban azonban a támogatás volumenének megadása – annak valutáris átszámítása – nem megfelelő módon, nem a helyes szabály kiválasztásával történt. Ez szintén a jogi és a ténybeli tévedés határán mozog, de érvénytelenítési eljárásra nem került sor, hanem tárgyalások révén próbálták a mozgásszabadságot tágítani.

238. Egy tévedés, amely csupán a szerződés szövegének szóhasználatára vonatkozik, nem érinti az érvényességet: ilyenkor az kijavítható. Hasonlóképpen javítható egy egyszerű számtani hiba vagy egyéb gépelési hiba.

239. Érvénytelenségi ok a megtévesztés is, de ez sem hoz több gyakorlati eredményt, mint a tévedés. A ratifikáció esetében a megtévesztés (tévedésbe ejtés vagy tévedésben tartás) nehezen érvényesíthető, hiszen az egész kormányapparátust, képviselőházat, köztársasági elnököt nyilván nem lehet megtéveszteni. Az egyszerűsített formában kötött nemzetközi szerződések esetében a Fergusson-nyomtatványokat említi a szakirodalom (a francia gyarmatbirodalom kiépítése során a nigeri területek törzsfőnökeit hamisított térképekkel tévesztették meg). A Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék egy megállapítása is jól jött Angliának és Franciaországnak, hogy feledtessék 1938-as meghunyászkodásukat a hitleri politika előtt: eszerint Hitler megtévesztette Chamberlaint, hogy a Szudéta-vidék megszerzése után több területi követelése nem lesz és őszinte békepolitikát fog folytatni. A magyar irredenta irodalom az 1920-as évek végétől hivatkozott arra, hogy hamisított térképekkel tévesztették volna meg a trianoni határokat megvonó politikusokat, nem hajózható folyókat hajózhatónak feltüntetve. Valójában nem dokumentálható, hogy hamis hajózási térképeket használtak volna, és valójában Magyarország diplomáciai és parlamenti képviselői amúgy is tudták, mi hajózható és mi nem. Tény, hogy az ún. utódállamok ömlesztették a valótlan tartalmú etnikai statisztikákat a konferencia résztvevőire, de tény az is, hogy ezeket nem igazán méltatták figyelemre – hiszen a döntéseket addigra már meghozták: a nagyhatalmi erőpolitika, a vasútvonali igények és az elért katonai pozíciók, valamint megalapozatlannak bizonyult külpolitikai prognózisok alapján...

240. A megvesztegetés akkor érvénytelenségi ok, ha az állam eljáró képviselőjét ezzel veszik rá a szerződés megkötésére. Az állam számára előnyöket, kedvezményeket adni lehet és kell. Gondoljunk csak a NATO-ba felvett új országok légierejének modernizálása kapcsán a koncesszió elnyerésére pályázó repülőgépgyártó konzorciumokra és az érdekükben lobbizó államokra: részletfizetési kedvezmények, a nyereség visszaforgatása beruházásként az adott államba stb. Ígérhetők egyéb külpolitikai előnyök is, mindez megengedett, ha az állam akarja. Az állam képviselője azonban az állam tudta nélkül nem fogadhat el semmilyen előnyt: amit mi megvesztegetésnek fordítunk, az angol és francia nyelven corruption, a maga bővebb tartalmával. A megvesztegetés kapcsán a nemzetközi jogi szakirodalom sajnos nem rendelkezik joggyakorlati fogódzókkal s főleg nem szerződésérvénytelenségi összefüggésekben. A kuruc, illetve kossuthi emigráció köreiben terjedtek ugyan hírek arról, hogy a szatmári békekötésért, a világosi fegyverletételért Károlyi Sándor, illetve Görgey Artúr



ellenszolgáltatást kapott, de ezeket a történettudomány megcáfolta, és egyébként sem nemzetközi jogi szerződésekről van szó ezekben az esetekben. A hagyomány szerint 1626-ban Peter Minuit és a holland telepesek egy zacskó üveggyöngyért vásárolták meg az indiánoktól a Manhattan-félsziget csücskét, ahol megalapították Nieuwe Amsterdamot, a későbbi New Yorkot. Viszonylag ismertnek tekinthető Talleyrand külügyminiszter vonzódása a szép nőkhöz és ezzel összefüggésben a sok pénzhez, de már Napóleon is tisztában volt többször elbocsátott külügyminiszterének gyarlóságával. Róla mondták, hogy „mindig és mindenkit elárult – kivéve a hazáját”. Az bizonyítható, hogy hivatali idejében mikortól kapott cári apanázst, de ezért cserében inkább informátor volt, sőt kifejezetten lebeszélte a cárt, hogy szerződést kössön Napóleonnal. Informátori célú beszervezés nyilvánvalóan gyakran történt a XIX-XX. században. A Károlyi-kormány „katonát nem akarok látni” mondatáról elhíresült, a honvédelmet akadályozó hadügyminisztere, Linder Béla későbbi szerb állampolgársága, ottani kormányszolgálata és katonatiszti nyugdíja figyelemre méltó ugyan, de nem tudunk hozzákapcsolni érvénytelen szerződést. E történeti példáknál valamivel talán több tanulsággal járnak a Nemzetközi Olimpiai Bizottságban, az EU Bizottságában s egyéb testületekben az 1990-es években napvilágra került korrupciós ügyek, ekként lehetnek elképzelések a méretekről, a diszkrétebb technikai megoldásokról (például az emlékiratok megíratásáról és a tényleges olvasói igényektől független, bőkezű honorálásáról, az eljáró tisztviselő gyermekének a világ leghíresebb egyetemeire ösztöndíjjal történő felvételéről vagy a kelet-európai privatizációk során emlegetett megoldásokról, ahol utóbb a korábbi állami döntéshozók tűntek fel eladott vállalatok gazdasági csúcsvezetői pozícióiban), de ezekhez nem tudjuk kapcsolni valamely nemzetközi közjogi szerződés érvénytelenítését. A diplomáciai gyakorlat a hölgyeknek virágajándékozást, a hölgyeknek és uraknak egyaránt az ebéd- és munkavacsora-meghívásokat, a nemzeti borászati, édességipari és hasonló jellegű, csekély értékű termékek ajándékozását elfogadottnak tekinti, gyakorlatilag minden afeletti juttatás már problematikus. Induljunk ki abból, hogy az eljáró diplomatát egyébként nyilvánvalóan a becsület és tisztesség vezeti, szankcióként pedig a hazai büntetőjog közvetlenebb erővel van jelen, mint a nemzetközi jogban a szerződés esetleges érvénytelensége.

241. Az állam képviselője ellen alkalmazott erőszak azért érvénytelenségi ok, mert akárcsak a tévedés, megtévesztés, megvesztegetés esetében, ilyenkor sem a valódi állami akarat jut kifejezésre. A bécsi egyezmény 51. cikke szerint: „Ha annak kifejezését, hogy egy állam egy szerződést kötelező hatályúnak ismer el, képviselője ellen irányuló kényszerítő cselekményekkel vagy fenyegetésekkel érik el, az elismerés kifejezése semmiféle joghatással nem jár.” Így I. Ferenc francia király érvénytelennek nyilvánította azt az 1526-ban kikényszerített szerződést, amelyben lemondott Burgundiáról fogva tartója, V. Károly császár javára. 1881-ben a francia csapatok támadásra készülve és bardói rezidenciáját körülvéve bírták rá a tuniszi bejt, hogy az országát francia protektorátus alá helyező szerződést aláírja. Gyakran idézett példa a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszéken Göring és Ribbentrop vallomásában feltárt eset, hogy 1939. március 14-én azért tudták olyan könnyen megszerezni Hacha csehszlovák elnök aláírását ahhoz, hogy elfogadja a Hitler által felajánlott protektorátusi szerződést, mivel kémszolgálatuk révén tudtak arról, hogy súlyos cukorbeteg az elnök, s így az inzulininjekció beadására készen álló orvosát nem engedték be hozzá. A delegáció többi tagjának a nagyobb nyomaték kedvéért Göring elmagyarázta, hogy a Luftwaffe melyik prágai épületet melyik támadási hullámban fogja bombázni, ha nem lesz aláírás. (Történelmünkből ismeretes, hogy Horthy Miklós 1944. március 19-én Klessheimben az eredeti német javaslat ellenére szerződésben ugyan nem volt hajlandó „kérni” Magyarország katonai megszállását, de végső soron tudomásul vette, hogy bevonulnak a német csapatok. 1944. október 16-án pedig elrabolt fiának sorsával zsarolva kényszerítették lemondásra – igaz, ebben az esetben sincs szó nemzetközi szerződés kötéséről.) Csehszlovákiának a Varsói Szerződés csapatai által történt 1968. augusztusi megszállását követően az egész akkori csehszlovák állami és pártvezetést Moszkvába hurcolták, s ott vették rá őket a megszálló szovjet haderő további ott maradásának elfogadására. Ezek a példák egyébként azt is mutatják, hogy a személy elleni erőszak gyakran egybefonódik az állam elleni erőszakkal.

242. Az állam elleni erőszak és a fenyegetés érvénytelenségi okká válása azonban már a XX. század terméke, összefügg az államok háborúindítási jogának (jus ad bellum) fokozatos csökkenésével, majd megszűnésével. Míg korábban bevett eszköz volt az erőszak, a nyomásgyakorlás a szerződéskötés során (a vesztes állam a békeszerződést ritkán írta alá jókedvvel és önként, még kevésbé mondott le szívesen saját függetlenségéről, hogy puszta gyarmatként vagy protektorátusként folytassa pályafutását), az 1969. évi bécsi egyezmény szerkesztésekor az államok levonták a következtetést a szuverenitás ezen attribútumának megszűnéséből, és érvénytelenségi oknak minősítették: „52. cikk. Semmis az a szerződés, amelyet az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt nemzetközi jogi alapelvek megsértésével fenyegetés vagy erőszak hatására kötöttek.”

243. Az 1969. évi bécsi konferencián a fejlődő országok szerették volna elérni, hogy az érvénytelenségi ok a gazdasági erőfölénnyel való visszaélésre, a kereskedelmi embargóra és egyéb gazdasági szankciókra is vonatkozzon. Ezt a törekvést azonban egyértelműen elutasította a bécsi konferencia: a bécsi egyezmény záróokmányában mindenesetre az államok elítélték a gazdasági nyomásgyakorlást, mint ami akár a belügyekbe



való be nem avatkozás durva megsértése is lehet, de a szerződési cikkek megszövegezése során egyértelművé vált, hogy az erőszakot, fenyegetést akkor tekintik érvénytelenségi oknak, ha az katonai nyomásgyakorlás, ami viszont nem szükségképpen kell hogy a fegyverek tényleges alkalmazását, csapatok harci cselekményszerű bevetését jelentse.

244. Még így sem egyszerű azonban az erőszakot és fenyegetést érvénytelenségi okként kezelni. A belső joghoz hasonlóan a nemzetközi jogalkotás is alapvetően a visszaható hatály elutasítására épül, és a bécsi egyezmény 4. cikke expressis verbis rögzíti is, hogy a benne foglalt szabályok a hatálybalépése után kötött szerződésekre vonatkoznak. (Az egyezményben persze vannak jócskán szokásjogi szabályok, de az erőszak alkalmazásával kötött szerződés érvénytelensége, láttuk, nem ezek közé tartozik.) Így tehát a történelemben a birodalomépítések során kényszerrel, erőszakkal, fenyegetéssel létrehozott szerződések legfeljebb morálisan ítélhetők el, utólagos érvénytelenítésükre a bécsi egyezmény nem nyújt jogalapot. Ettől független, hogy a második világháború befejeződésével a hitleri szerzeményeket visszavették, s az NSZK és Csehszlovákia közötti 1973. évi szerződés az 1938-as müncheni megállapodást érvénytelennek nyilvánította. A Molotov-Ribbentrop-paktum eredményeként bekebelezett balti államok egészen a Szovjetunió felbomlásáig, azaz mintegy öt évtizeden keresztül tagköztársaságként léteztek, és az a Besszarábia, amelyről Románia 1940-ben fegyveres ultimátum nyomán kötött szerződéssel mondott le, a Szovjetunió felbomlásáig tagköztársaságként, majd jelenleg független államként részese a nemzetközi életnek. A szintén ugyanekkor függetlenné vált Ukrajna sem kíván lemondani az 1940-es szovjet ultimátummal megszerzett és őhozzá csatolt hertai területekről. A nemzetközi porondon azonban Románia nem tudott támogatást szerezni e terület-visszaszerzési ambícióihoz.

245. Tovább bonyolítja a kérdést, hogy kettéválasztható-e a mondat „az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt nemzetközi jogi alapelvek megsértésével” és „fenyegetés vagy erőszak hatására” elemekre. Mivel az ENSZ Alapokmánya szerint a szervezet céljai érdekében, alapvetően a nemzetközi béke és biztonság megóvása céljából a Biztonsági Tanácsnak joga van kényszert alkalmazni, az így kikényszerített megállapodások érvénytelensége nem vetődik fel. Mint majd látjuk, a Biztonsági Tanács a XX-XXI. század fordulóján számos béketeremtő akció végrehajtását egy-egy katonailag jelentős államra bízta, s az kényszerítette ki tényleges fegyveres erőszakkal vagy annak fenyegetésével a Biztonsági Tanács elvárásainak megfelelő fegyverzetkorlátozási, részleges leszerelési, sőt politikai tartalmú szerződések megkötését (lásd például az 1990-1991-ben az elfoglalt Kuvait felszabadításáért folyó ún. öbölháborúban Irakra rótt fegyverszüneti feltételeket a 687. [1991] sz. BT-határozatban). Ennél jóval több magyarázatot igényel a Biztonsági Tanács felhatalmazása nélkül, a koszovói albánság megmentéséért Jugoszláviával szemben fellépő NATO bombázássorozata által kikényszerített fegyverszüneti szerződés eredményeinek tudomásulvétele az 1244. (1999) sz. BT-határozatban, amely így tartalmazta azt is, hogy Koszovó ENSZ-igazgatás alá kerül. (Ezeket, valamint a New York-i World Trade Center 2001. szeptember 11-i lerombolása után az Afganisztán elleni fegyveres fellépésnek, valamint a Biztonsági Tanács, illetve a Közgyűlés tagjai többsége látható ellenzésével immár Irak ellen 2003-ban indított háborúnak a megítéléséhez és az ENSZ-utólagos szerepvállalásához a szempontokat lásd n° 1199-1214. és 1229-1232.)

246. Abszolút érvénytelenségi okot jelent a nemzetközi jog ún. imperatív szabályaiba (jus cogens) történő ütközés. Az 1969. évi bécsi egyezmény 53. cikke szerint: „A szerződés semmis, ha megkötésének időpontjában az általános nemzetközi jog valamely feltétlen alkalmazást igénylő szabályába ütközik. Ezen egyezmény alkalmazási körében az általános nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabálya olyan normát jelent, amelyet az államok nemzetközi közössége, mint egész, olyanként fogadott el és ismert el, mint amelytől nem lehet eltérni és amelyet csak a nemzetközi jog ugyanilyen jellegű későbbi szabályával lehet megváltoztatni.” A bécsi konferencián igen éles viták folytak arról, hogy célszerű-e és főleg ebben a formában hasznos-e belefoglalni azt az elvet a nemzetközi szerződések jogába, amelyik a polgári jogi szerződésszabadság és a jó erkölcs, illetve a belső jog (mint ahogyan számos országban például a polgári törvénykönyv vagy a munka törvénykönyve is tartalmazza) kógens szabályainak tiszteletben tartási kötelezettségére emlékeztet.

247. Már a XIX. század folyamán felvetődött a szakirodalomban, hogy az államok szerződéskötési szabadsága nem abszolút jellegű: miután az államok megállapodtak a rabszolga-kereskedelem tilalmában, ennek logikus következményeként nem lehet jogszerűen erre irányuló nemzetközi szerződéseket kötni. Ajus ad bellum visszaszorulásával, majd megszűnésével és különösen a Briand-Kellogg-paktum óta az államok katonai együttműködési szerződései hangsúlyozottan védelmi jellegűek – legalábbis a szóhasználatukat illetően. Tulajdonképpen ez a jogfejlődés ösztönözte az államok többségét arra, hogy a nemzetközi jogi törvényesség elvont fogalmának megfogható tartalmat adjanak. Az ezt ellenző csekély számú állam (Franciaország vezetésével) azt az álláspontot képviselte, hogy amíg nincs egyetértés abban, hogy melyek is ezek az abszolút normák, addig ajus cogensre utalás gyakorlati eredményre nem vezet. A konferencián tett engedmények Franciaországot nem elégítették ki, és ezért (sőt csak ezért) nem vált az 1969. évi bécsi egyezmény részesévé.



248. Maga a definíció láthatóan tautologikus, hiszen önmagát ismételve úgy határozza meg a feltétlen alkalmazást igénylő normát, mint „amelyet az államok nemzetközi közössége, mint egész, olyanként fogadott el és ismert el, mint amelytől nem lehet eltérni és amelyet csak a nemzetközi jog ugyanilyen jellegű későbbi szabályával lehet megváltoztatni”. A bécsi konferencián is nyilvánvalóvá vált, nincs esély arra, hogy egy taxatív vagy akárcsak exemplifikatív katalógus ott és akkor elkészüljön, így nagyvonalúan a későbbi jogfejlődésre és főleg a Nemzetközi Bíróságra bízták a kógens normák körének tisztázását. A bécsi egyezmény 66. cikke szerint ugyanis ha két állam között vita merül fel, hogy valamely normajus cogens természetű-e, bármelyik fél „a vita eldöntése céljából a Nemzetközi Bírósághoz fordulhat, amennyiben a felek nem állapodtak meg kölcsönösen abban, hogy a vitát választottbíráskodásra bocsátják”. Túl azon, hogy a Szovjetunió és tábora ehhez a szokásos fenntartását csatolta, azaz hogy csak mindkét fél kérelmére jogosult a Nemzetközi Bíróság eljárni, a rendelkezés nem váltotta ki a szándékolt joghatást: jelen sorok írásáig egyetlen alkalommal sem terjesztettek explicit kérést a Nemzetközi Bírósághoz, hogy döntsön abban, az adott norma kógens jellegű-e, vagy sem. Ez azonban nem akadályozta meg a Nemzetközi Bíróságot abban, hogy esetenként engedjen a kísértésnek és nyilatkozzon valamely norma magasabbrendűségéről.

249. A Nemzetközi Bíróság azonban megnyilatkozásaiban viszonylag következetesen az erga omnes norma kifejezést használja a jus cogens helyett. „Különbséget kell tenni (...) azok között az állami kötelezettségek között, amelyek a nemzetközi közösség, mint egész, és azok között, amelyek a diplomáciai védelem keretei között egy másik állam irányában állnak fenn. Előbbiek természetükből fakadóan minden államot érintenek. A kérdéses jogok fontosságára tekintettel minden államnak jogos érdeke fűződik e jogok védelmének betartásához: e kötelezettségek erga omnes jellegűek” (CIJ: Barcelona Traction ügy, 1970. február 5., Rec., 1970, 32. o.). Az erga omnes és ajus cogens valóban nagyon hasonló fogalmak, de optikájuk más: ajus cogens az érvényességi szempontú megközelítés, az erga omnes pedig azt vizsgálja, hogy mindenki kötelezettje-e egy adott normának. Végső soron azt lehet mondani, hogy ezeket koncentrikus körként felfogva a csaknem azonos területű két kör közül a jus cogens valamivel szűkebb. Biztos, hogy minden jus cogens norma erga omnes jellegű, de nem biztos, hogy minden erga omnes norma jus cogenst jelent, azaz megsértése érvénytelenséggel jár. A jogirodalom ennek dacára úgy tekintette, hogy az alábbi ügyekben a Nemzetközi Bíróság ajus cogens jellegre hozott példákat.

250. 1970 -es obiter dictumában a Nemzetközi Bíróság az agressziót, a népirtást, az ember alapvető jogainak megsértését, nevezetesen a rabszolgaságot és a faji megkülönböztetést minősítette erga omnes jellegűnek (CIJ: Barcelona Traction ügy, 1970. február Rec., 1970, 32. o.). Ezek egyébként megegyeztek azokkal a példákkal, amelyeket a Nemzetközi Jogi Bizottság említett jelentéseiben. Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügyében a Nemzetközi Bíróság leszögezte, hogy „egy állam sem köteles diplomáciai vagy konzuli kapcsolatokat fenntartani egy másik állammal, de nem is tekinthetnek el azon imperatív kötelezettségek betartásától, amelyeket e kapcsolatok hordoznak és amelyeket immár az 1961. évi és 1963. évi bécsi egyezmények kodifikáltak (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, ord, 1979. december 15., Rec., 1979, 20. o., 41. §). Egy másik ügyben a Nemzetközi Bíróság is megállapította: „a népek önrendelkezési joga, ahogyan az az Alapokmányból eredt és az Egyesült Nemzetek Szervezetének gyakorlata alapján kifejlődött, egy erga omnes szembeszegezhető jog. A népek önrendelkezési jogát elismerte az ENSZ Alapokmánya és a Bíróság joggyakorlata. a mai nemzetközi jog egyik lényegi elvéről van tehát szó” (CIJ: Kelet-Timor ügye [Portugália c. Ausztrália], 1995. június 30., Rec., 1995, 102. o., 29. §). Az Izrael által a megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményei tárgyában adott tanácsadó véleményében a Nemzetközi Bíróság szintén az önrendelkezési jogot, valamint a humanitárius nemzetközi jog alapvető szabályait minősítette erga omnes normáknak (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 155-157. §). A volt jugoszláv területeken elkövetett emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi törvényszéke a kínzás tilalmát minősítette ilyen természetűnek (ICTY: Anton Furundzija ügy, 1998. december 10., 151. §).

251. Néhány választottbíróság is állapított már meg kogenciát, igaz, ők is obiter dictumok formájában. Az Aminoil c. Kuvait vitában eljáró választottbíróság 1982. március 24-én meghozott ítéletében arra az álláspontra helyezkedett, hogy „a természeti kincsek feletti állandó szuverenitás jus cogens szabállyá vált” (JDI, 1982, 893. o.). A Bissau-Guinea és Szenegál közötti tengeri határ elhatárolása ügyében életre hívott választottbíróság 1989-ben legalábbis implicit módon elfogadta, hogy a népek önrendelkezési joga imperatív jellegű (RGDIP, 1990, 234-235. o.). Az ún. „Európai Konferencia Jugoszlávia békéjéért” melletti Választottbíróság 1991. november 29-ei n° 1. és n° 9. tanácsadó véleményében „az emberi személyiség jogait” és „a népek és kisebbségek jogait” osztályozta imperatív jellegűként (RGDIP, 1992, 265. o.). A n° 2. tanácsadó véleményében (1992. január 11.) megerősítette, hogy „léteznek olyan, az általános nemzetközi jogban immár imperatív normák”, amelyek kötelezik „az államokat, hogy biztosítsák a kisebbségek jogainak tiszteletben tartását”, ami implikálja minden emberi lény számára a jogot, hogy „választása szerinti etnikai, vallási vagy nyelvi közösséghez tartozónak vallja



magát” és egyszersmind e közösségek egy bizonyos minimális védelemben részesüljenek (RGDIP, 1992. 266-267. o; lásd a választottbíróság 1992. július 4-ei és 1992. május 8-ai észrevételeit [4. §] a horvát alkotmánytörvényről). A n° 10. tanácsadó véleményében (1992. július 4.) a választottbíróság imperatívnek minősítette azokat a normákat, amelyek tiltják „az erőszak alkalmazását a más államokkal fenntartott kapcsolatokban vagy amelyek garantálják az etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségek jogait” (RGDIP, 1993, 594. o., 4. §).

252. A bécsi egyezmény megfogalmazása szerint ajus cogens normát – olyanként, mint amelytől nem lehet eltérni – az államok közössége mint egész fogadta el, és ez nyelvtani értelemben inkább a szerződési jogi elfogadást valószínűsíti, főleg ha az egyértelműséget szem előtt tartjuk. A Nemzetközi Bíróság által tevékenysége révén jus cogens jellegűnek minősíthető szabályok azonban mind szokásjogi értékűnek tekinthetők. Tény az is, hogy a bécsi egyezmény homályban hagyta, hol és milyen formában kellene az államok közösségének egy normát jus cogens értékűnek minősítenie, s 1969 óta kísérlet sem történt a kógens normák egyetemes, szerződési jogi felsorolására. Nem segíti a tisztánlátást az sem, hogy az ENSZ Alapokmányával ellentétesen, egy állam ellen gyakorolt kényszer nagy valószínűséggel az egyik legevidensebb kógens normát sérti meg, mégis – mint láttuk – önálló érvénytelenségi okként kell kezelnünk.

253. Melyek az érvénytelenítési eljárás szabályai? Már utaltunk arra, hogy az abszolút és a relatív érvénytelenség megkülönböztetése hasonlít ugyan, de nem esik teljesen egybe a semmisség és megtámadhatóság kategóriáival. A belső jogban a bíró hivatalból észleli a semmisséget, míg a megtámadhatósággal kérelemre foglalkozik. A nemzetközi jogban az abszolút érvénytelenség esetében sincs ex offcio lépéskényszer: a különbségtétel arra utal, hogy belső jogi hatásköri szabályok megsértésére, tévedésre, megtévesztésre, megvesztegetésre csak az akarathibával érintett fél hivatkozhat, míg a kényszerre, jus cogensbe ütközésre bármelyik részes fél. Ez a különbségtétel azonban nem minden szempontból jár gyakorlati előnnyel: többoldalú szerződés esetében nem is valószerű, hogy egy harmadik állam arra hivatkozna, hogy az egyik államot a másik állam kényszerítette a belépésre. Relatív érvénytelenség esetében, ha az érvénytelenítési eljárást kezdeményező fél jegyzékének átvételétől számított három hónapon belül nem érkezik egyik fél részéről sem ellenvetés, akkor a kezdeményező állam megteheti a szükségesnek tartott lépést, azaz bejelenti az érvénytelenséget. Ha azonban ellenvetés történik (azaz a másik fél nem fogadja el például azt, hogy menthető tévedés történt volna), akkor közöttük olyan nemzetközi jogi vita keletkezik, amely, ha tizenkét hónapon belül nem rendeződik, úgy a bécsi egyezmény szerint egy egyeztetőbizottság eljárásával kell befejeződnie, amelynek elvben tizenkét hónapon belül kell jelentését megtennie. Ajus cogens tekintetében már említettük, hogy a Nemzetközi Bíróság vagy egy választottbíróság előtt fejeződhet be az eljárás. A kényszer címén történő érvénytelenítési eljárás részletei ráadásul hiányoznak a bécsi egyezményből, jóllehet a bepanaszolt állam tagadhatja, hogy valóban kényszer alkalmazására került volna sor. Az egyeztető eljárásra, illetve a Nemzetközi Bíróság előtti eljárásra vonatkozó klauzulák ugyanakkor számos fenntartással szembesültek. A rendszerváltozás nyomán az érintett államok egy része ezeket visszavonta.

254. A relatív és az abszolút érvénytelenség megkülönböztetésének azonban mégis van jelentősége. Az érvénytelenség ugyanis alapvetően az egész szerződést érinti, ám kivételesen mód van a részleges érvénytelenítésre, amely azonban csak a tévedés, megtévesztés, megvesztegetés esetében alkalmazható. Ez azt jelenti, hogy amennyiben a szerződés rendelkezései elválaszthatóak a szerződés többi részétől, s ezek elfogadása nem volt alapvető tényező a szerződés egészének elfogadásában, és ha a fennmaradó rész teljesítése nem lenne nyilvánvalóan igazságtalan, akkor csak az akarathibával érintett rész érvényteleníthető, a többi pedig hatályban marad. Az abszolút érvénytelenség eseteiben azonban kifejezetten kizárja a bécsi egyezmény a részleges érvénytelenséget. A relatív érvénytelenség okai orvoslódhatnak az érintett állam későbbi magatartása, a kialakult helyzetbe való belenyugvása révén, az abszolút érvénytelenség esetében azonban ez a bécsi egyezmény szerint nem lehetséges. Érvénytelenítés esetében a jóhiszeműen eszközölt teljesítéseket a részes államok tartoznak egymással elszámolni: ez viszont a megtévesztést, megvesztegetést vagy kényszert alkalmazó fél javára nem alkalmazható. Tehát csak a jóhiszeműen eljáró felek jogosultak erre érvénytelenség esetén, továbbá ajus cogensbe ütközés miatt történt érvénytelenítés esetén a részes feleknek, amennyire lehetséges, ki kell küszöbölniük a kérdéses rendelkezés alapján teljesített bármely cselekmény jogkövetkezményeit, és kölcsönös viszonyukat összhangba kell hozniuk ajus cogens szabállyal.

255. Érzékelhető, hogy az érvénytelenségre vonatkozó szabályokkal szemben a bécsi konferencián elhangzott kritikák nem voltak megalapozatlanok, nem véletlen, hogy a modern joggyakorlati példák hiányoznak, s még a legkevésbé problematikus esetben, a tévedés észlelése után is az államok inkább a kötelezettségek módosításának, enyhítésének útjára próbálnak lépni. A ratifikáció intézménye gyakorlatilag lehetetlenné teszi a klasszikus érvénytelenségi okok felhívását, s maga az eljárás nehézkes, homályos, könnyen megakasztható. Számos oka van tehát annak, hogy az érvénytelenítést a nemzetközi jogban sokkal inkább tanítják, mintsem



gyakorolják.

1.6. 6. A nemzetközi szerződések értelmezése256. Elkészült tehát a szerződés, tételezzük fel, hogy az érvényességen sem esett csorba. De a szerződés alkalmazásához elengedhetetlen, hogy világosan lássuk, mi is annak a tartalma. Ez a szerződések értelmezésének eljárása révén valósul meg, ami gyakorlatilag minden szerződés esetében megkerülhetetlen. Ismert ugyanis az „in claris non fit interpretatio” elv, azaz, hogy ami nyilvánvalóan világos, azt nem kell külön is értelmezni. Ezzel szemben gyakran hivatkoznak az Állandó Nemzetközi Bíróság előtti egyik ügyre, ahol a látszólagos egyértelműség dacára az alábbiakat is értelmezni kellett: ki a nő, mi a munka és mi minősül éjszakának (CPJI: A nők éjszakai munkáját érintő 1919. évi egyezmény értelmezése tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1932. november 15., n°

373. o.). Tapasztalati tény, hogy a nemzetközi szerződéseket ritkán sikerül egyértelműen megfogalmazni, az eltérő nyelvek, az elfogadhatóság érdekében alakítgatott homályos, túlzottan általános formulák mind-mind szükségessé teszik a szerződések valódi értelmének feltárását.

257. A nemzetközi szerződések értelmezésének szabályrendszerében az első elem az értelmezés gyakorlására jogosultak meghatározása s ettől nem függetlenül az általuk adott értelmezés jogi relevanciájának megítélése. „Eius est interpretari, cuius est condere”: mindenekelőtt azok jogosultak értelmezni, akik az okmányt megalkották, azaz a szerződéskötő államok. Ez az autentikus értelmezés. A szerződéskötő államok eleve beiktathatnak értelmező rendelkezéseket a szerződésbe (például „Ezen egyezmény alkalmazásában x fogalom alatt az alábbi értendő.”) vagy a szerződés elkészítésével párhuzamosan külön kommentárt (Rapport explicatif / Explanatory memorandum) is elfogadnak. Az államok ezen elv szerint a szerződés elkészülte után, a végrehajtás során is értelmezhetik a nemzetközi szerződést. Azonban problémát jelent, ha időközben a szerződés résztvevőinek köre kiszélesedett: mivel az államok egyenrangú tagsággal csatlakoznak a nemzetközi szerződésekhez, nehezen fogadnák el, hogy olyan kulcsfontosságú kérdésben, mint az értelmezés, ne vegyenek részt. Ugyanakkor tény, hogy nem voltak jelen akkor, amikor maga a szerződés szövege készült. (Ennél még sajátosabb helyzetet jelent az, hogy az ENSZ-t létrehozó 1945. júniusi San Franciscó-i konferencián az alapító tagnak minősülő Lengyelország ténylegesen nem is vett részt.) Ezt a dilemmát az eius est interpretari, cuius est condere elv kielégítően nem tudja megoldani, azonban a különböző értelmezési technikák, s köztük főleg a gyakorlati értelmezés megoldást hozhatnak. Ha egy állam egyedül értelmezi az adott szerződést, miközben egy adott polgári jogi, adóügyi vagy büntetőjogi jogvita eldöntésében szerepet játszik valamely nemzetközi szerződés, az csak őt kötelezi, a többi részes államra nem hat ki.

258. A nemzetközi szervezetek maguk is értelmezhetnek szerződéseket, mindenekelőtt alapokmányukat, valamint az általuk kötött nemzetközi szerződéseket. Az államok ugyanakkor rábízhatják az adott nemzetközi szerződés értelmezését egy nemzetközi bíróságra is. Ha utóbbi csak két állam egy konkrét vitájában kap felhatalmazást az értelmezésre, az itt kifejtettek csak a peres felek szempontjából lesznek relevánsak, még akkor is, ha a jogi koherencia miatt és főleg egy multilaterális egyezményt illetően aligha fog jelentősen eltérni attól a Nemzetközi Bíróság által a következő ügyben adott értelmezés. Ám a szerződő felek eleve felhatalmazhatják akár a Nemzetközi Bíróságot is, hogy mindig ő legyen az adott szerződés hiteles értelmezője. A fenntartások tárgyalásánál is utaltunk „az egyezmény értelmezéséből és alkalmazásából fakadó viták rendezésére a Nemzetközi Bíróság jogosult” fordulat jelentőségére. Más nemzetközi bíróságok is kaptak hiteles értelmezésre felhatalmazást. Az Emberi Jogok Európai Bírósága az Emberi jogok európai egyezménye tekintetében, az Emberi Jogok Amerikaközi Bírósága az Emberi jogok amerikai egyezményét illetően, az Európai Unió Bírósága (illetve korábbi nevén az Európai Közösségek Bírósága) az Európa-jogot (a közösségi jogot) illetően és így tovább.

259. A tudományos értelmezésnek, az adott nemzetközi szerződés tartalma szakirodalom által végzett feltárásának, a tudomány státusából fakadóan nincs kötelező jellege. A doktrína azonban épít a bírói joggyakorlat szintetizálására, és a Nemzetközi Bíróság is többször hivatkozott már a doktrínára valamely bírói tézis alátámasztása végett. A tudományos értelmezésnek az egyetemi oktatás, illetve a minisztériumok számára készített szakértői álláspontok révén bizonyos tükröződése azért van az állami gyakorlatban, az államok által végzett szerződésértelmezésben is. A magánjellegű értelmezéseknek számos egyéb fajtájuk lehet még (nem kormányközi szervezetek, média, kisebb-nagyobb gazdasági társaságok például egy kettős adóztatást kizáró egyezmény értelmezésében igencsak érdekeltek lehetnek), ezek azonban másokra kötelező erővel kiható hatályú értelmezést szintén nem tudnak végezni.

260. Mi az értelmezés célja? Alapvetően a szerződő felek szerződéskötés-kori akaratának feltárását kell



elvégezni, rekonstruálni. Az Állandó Nemzetközi Bíróság szerint az „értelmezés” kifejezés alatt annak az „értelemnek” és „kihatásnak” pontos megjelölését kell érteni, amelyet a bíróság a kérdéses ítéletnek tulajdonított (CPJI: Mavromattis jeruzsálemi koncessziók ügye, 1925. március 26., n° 3., 10. o.). A Nemzetközi Bíróság szerint a kérelem tárgya valóban egy ítélet értelmezése legyen, tehát „csak arra irányulhat, hogy tisztázza értelmét és kihatását mindannak, amit az ítéletben kötelező erővel eldöntöttek” (CIJ: Menedékjog ügy II. [a korábbi ítélet értelmezésének ügye], 1950. november Rec., 1950, 402. o.). A Nemzetközi Bíróság szerint túlmegy az értelmezésen, ha „olyan pontokban kérnének döntést, amelyben ott és akkor nem született döntés” (uo.). Egy szerződés értelmezése nem irányulhat tartalom módosítására. „A Bíróság a szerződések értelmezésére és nem felülvizsgálatára hivatott” (CIJ: A magyar, román és bolgár békeszerződés tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2ephase, 1950. július 18., Rec., 1950, 229. o.). Ebben az esetben a szerződés a továbbiakban már egy ilyen értelmezés alapján pontosított tartalmat hordoz (CPJI: A felső-sziléziai német iskolák ügye, 1928. április 26., n° 40., 19. o.).

261. Az is lehetséges azonban – bár ez jóval ritkább, és tulajdonképpen külön bizonyításra szorulhat –, hogy a szerződő felek az ún. evolutív értelmezésre jogosítják az eljáró nemzetközi bíróságot. Az Emberi Jogok Európai Bírósága viszonylag hamar erre az útra lépett, amit az Emberi jogok európai egyezményének részes államai tudomásul vettek. A szöveg szellemének figyelembevétele evolutív értelmezést eredményezhet – mint az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata is tanúsítja –, amikor a szerződés „a társadalom fejlődésével” egybeesően értelmezendő, azaz „kvadrál a társadalom fejlődésével” (CEDH: Cossey c. Egyesült Királyság, 1990. szeptember 27., n° 184., 35. §). A Nemzetközi Bíróság mindenesetre visszafogott magatartást tanúsított e tekintetben és ritkán élt ezzel a lehetőséggel, különösen, ha nem volt egyértelmű felhatalmazottsága, hogy erre az útra lépjen. 1971-ben azonban arra az álláspontra helyezkedett, hogy „minden nemzetközi okmányt az értelmezés időpontjában hatályos jogrendszer egészének keretei között kell értelmezni és alkalmazni” (CIJ: Dél-Afrika folyamatos namíbiai jelenlétéből az államokra háruló jogkövetkezmények tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1971. június 21., Rec., 1971, 31-32. o.). Adott esetben a Nemzetközi Bíróság az értelmezett dokumentumban foglalt kifejezések jellegéből is következtetni tudott arra, hogy túlléphet a szerződéskötés-kori értelmen. „Szükségképpen vélelmezni kell, hogy értelmét eleve a joggal együtt fejlődőnek szánták és olyannak, mint ami jellemzőit a mindenkori, éppen hatályos jogszabályoktól kapja” (CIJ: Az égei-tengeri kontinentális talapzat ügye, ex. prél., 1978. december 19. Rec., 1978, 32. o.). Ilyen tartalommal értelmezte a Nemzetközi Bíróság az 1977-es magyar-csehszlovák szerződés környezetvédelmi vonatkozású rendelkezéseit (CIJ: A bős-nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember 25., Rec., 1997, 112. §).

262. Melyek az értelmezés eszközei? A nyelvtani értelmezés megkerülhetetlen, és időben szükségképpen elsőként kerül rá sor. A szabatos nyelvtani értelmezés a szerződés hivatalos nyelve alapulvételével történik, és erre feltétlenül át kell térni, amint a hiteles fordításban tartalmi bizonytalanságot, ellentmondást érzékelünk. Az sem ritka, hogy a szerződésnek több egyaránt hiteles nyelve van, ilyenkor rendszerint a szerződés zárórendelkezéseiben pontosítják, hogy kétség esetén melyik az irányadó. Ha ilyen kitétel nincs, úgy elméletben az összes hivatalos nyelvet figyelembe kell venni. Rendszerint a gondot nem maguk a nyelvek okozzák, hanem az, hogy olyan jogi terminus technicusokat használnak, amelyek egy másik nyelvben gyakran csak körülírhatók, egy az egyben nem fordíthatók le. Összehasonlító jogi tanulmányai során a hallgató már bizonyára találkozott a gyakori példákkal: az angol vagyonjogi „trust” egyetlen szóval lefordíthatatlan, a „nationalité/nationality” francia, illetve angol nyelven egyaránt jelent állampolgárságot és nemzeti-nemzetiségi hovatartozást, a „nation” angol-francia tartalma nem ugyanaz, mint a német „Nation” és a magyar „nemzet” fogalom. Az angol felelősségi jognak a „liability/responsibility” különbségtételét a kontinentális jogrendszerek nem tudják visszaadni. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának abban is döntenie kellett, hogy az Emberi jogok európai egyezménye mindenféle faj, nem, szín alapján történő különbségtételt tilt-e, ahogyan azt a francia nyelv (sans distinction aucune) sugallta, vagy csak a hátrányos jellegűt, amire az angol változat (without any discrimination) utalt. Az ún. belga nyelvi ügyben az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapította, hogy az angol szöveg tükrözi hívebben a felek szerződéskötési akaratát (CEDH: A belga nyelvi ügy, fond, 1968. július 7. §). Az ENSZ Alapokmányában is számos eltérés van az angol és a francia szöveg között (a szakosított intézmények angolul „specialized agencies”, franciául „institutions spécialisées” néven szerepelnek, és a francia ENSZ-zsargon az „agences” (ügynökségek) kifejezést tulajdonképpen az önálló jogalanyisággal nem rendelkező, állandósított programok és bizonyos segédszervek összefoglaló elnevezésére használja. A World Trade Center elleni 2001. szeptember 11-i terroristatámadás után észlelte a szélesebb közvélemény, mekkora nyelvtani különbséget hordoz az ENSZ Alapokmányának az államoknak az önvédelemhez való jogát elismerő 51. cikkének francia és angol szövege: előbbi ti. az „agression armée”, utóbbi az „armed attack” kifejezéshez kapcsolja azt. A politikai szakzsargonban az agresszió egyértelműen államnak állam elleni támadásaként rögzült (lásd n° 1182-1186.), a fegyveres támadás (nyelvtanilag) ennél szélesebb értelmű.

Egy arra épített pergátló kifogás eldöntésében, hogy a felperes nem próbálta meg előzetesen tárgyaláson



rendezni a vitát, mielőtt a keresetet benyújtotta volna, a Nemzetközi Bíróság az alperes államnak a szerződés kompromisszumos klauzulája francia szövegének (tout différend... qui n’aura pas été réglé par voie de négociation) egyértelműségére hivatkozó érvelését fogadta el, szemben az angol nyelvű változat („any dispute... which is not settled by negotiation ”) kétféleképpen is értelmezhető szövegével.

„A Bíróság rámutat arra, hogy az említett formulában a francia változat ún. befejezett jövő időt (»futurantérieur«-t) használ, míg az angol változat egyszerű jelen időt. (...) A Bíróság megjegyzi, hogy a befejezett jövő idő használata ráerősít arra a gondolatra, hogy egy előzetes akciót (egy vitarendezésre irányuló kísérletet) végre kell hajtani, mielőtt egy másik akciót (a Bíróság megkeresését) foganatosítani lehetne. A három másik egyaránt hiteles szöveg, jelesül a kínai, a spanyol és az orosz nem gyengíti ezt az értelmezést”(CIJ: A faji megkülönböztetés minden fajtájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény alkalmazásának ügye (Grúzia c. Oroszország), ex. prél., 2011. április 1, Rec., 2011, 135. §).

(Az egyezményt kihirdető 1969. évi 8. tvr.-ben a 22. cikk magyar fordítása ugyanígy kétertelmű, és – bár megfelel az angol szövegnek – a fentieknek megfelelően nem tükrözi a kérdéses fordulat igazi tartalmát: „Két vagy több részes állam között az Egyezmény értelmezésére vagy alkalmazására vonatkozóan felmerülő minden olyan vitát, amelyet tárgyalás útján vagy az Egyezményben kifejezetten előírt eljárások útján nem rendeznek, a vitában álló bármelyik fél kívánságára döntés végett a Nemzetközi Bírósághoz kell utalni, hacsak a vitázó felek a rendezés valamely más módjában nem egyeznek meg.”)

263. A szerződés szavait, kifejezéseit a maguk szokásos értelmében kell használni, hacsak nem állapítható meg (mindenekelőtt a szerződés egyértelmű utalása alapján), hogy annak a felek meghatározott értelmet kívántak tulajdonítani. Ha azonban a szöveg technikai szakkifejezéseket hordoz, azokat szakmai értelmükben kell használni. A szerződést jóhiszeműen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni. Ha a nyelvtani értelmezés alapján egyértelműen eldönthető az értelmezendő kérdés, úgy meg is lehet állni. „A fentiekre figyelemmel, a Bíróságnak nincs szüksége a 22. cikk értelme meghatározásakor arra, hogy egyéb értelmezési eszközökhöz folyamodjon, mint amilyenek az előkészítő anyagok vagy a szerződéskötés körülményei” (CIJ: A faji megkülönböztetés minden fajtájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény alkalmazásának ügye [Grúzia c. Oroszország], ex. prél., 2011. április 1, Rec., 2011, 142. §).

264. A nyelvtani értelmezés rendszerint ritkán elegendő, mint láttuk, az in claris non fit interpretatio elv érvényesülését annak bizonytalansága gyengíti. Ha a nyelvtani értelmezéssel nem sikerült világos, egyértelmű eredményre jutnunk, akkor egyéb értelmezési eszközökhöz kell folyamodnunk. Ezeket egymással egyenrangúnak tekinthetjük. Segítséget jelent mindenekelőtt a történeti értelmezés, azaz az előkészítő anyagokhoz (travaux préparatoires) fordulás. A szerződés tárgyalása során vezetett jegyzőkönyvek pótolhatatlan segítséget nyújtanak a benyújtott javaslatok, azok elfogadásának, egyesítésének vagy elutasításának magyarázatához. Mint említettük, a letéteményes egyik feladata az előkészítő anyagok egy példányának megőrzése, de rendszerint menet közben készül mindenről annyi másodpéldány, hogy a tárgyaló delegációk ezt haza tudják vinni. Így tehát mindez a külügyminisztériumi archívumokban megtalálható – bár azért ne legyenek vérmes reményeink.

265. A logikai értelmezés a nemzetközi jogban is ugyanazoknak az elveknek az alkalmazását jelenti, mint amelyeket a római jog óta tanítanak: i. argumentum a maiori ad minus; ii. argumentum a contrario; iii. inclusio unius–exclusio alterus. Tehát a szerződési szövegen belüli logikai kapcsolatokat kell keresni egy-egy problematikus pont tisztázásakor – erre utal a bécsi egyezmény, amikor a kifejezések szövegösszefüggésben való értelmezésének követelményét hangsúlyozza. A szerződés belső struktúrája, kiegészítő okmányai, ottani magyarázatok, keresztutalások mind a logikai értelmezés gyakorlásához nyújtanak segítséget.

266. A rendszertani értelmezés során az adott nemzetközi szerződést a nemzetközi jog egész rendszerébe, a többi irányadó szerződés, a szokásjog és a többi jogforrás összefüggéseibe helyezzük el. Ha egy ENSZ békefenntartó műveletben való részvételről kötünk szerződést, elegendő az utalás arra, hogy a Biztonsági Tanács által elrendelt akcióról van szó, nem kell részletesen kidolgozni a testület összetételére, döntéshozatalára vonatkozó szabályokat, hiszen azok az Alapokmányban úgyis benne foglaltatnak. Az idevágó biztonsági tanácsi határozatok sorozatának felsorolása is mellőzhető, hiszen azok összefüggéseiben született meg az a konkrét határozat, amelynek végrehajtásában részt veszünk.

267. A gyakorlati értelmezés során az adott szerződés eddigi végrehajtását vesszük figyelembe. Erre számos közismert példát lehet említeni: az ENSZ Alapokmánya nem utal arra, hogy milyen regionális kulcs alapján kell betölteni a Biztonsági Tanácsban a választott tagok helyét, nincs utalás arra, hogy igen és nem szavazat mellett tartózkodni is lehet, nincs szó a békefenntartásról, nincs szó arról, hogy a Biztonsági Tanács felhatalmazhat egy



államot vagy nemzetközi szervezetet, hogy az kényszerítse ki a Biztonsági Tanács valamely határozatának végrehajtását, nem garantálja a Biztonsági Tanács állandó tagjai számára, hogy mindig legyen bírájuk a Nemzetközi Bíróságon, azonban mindezeken a területeken annyira koherens gyakorlat alakult ki, hogy ma már nem lehet megkérdőjelezni, hogy mindez alapokmánykonform (lásd n° 1097., 1199-1202.).

268. A legtöbb bizonytalansággal az ún. teleologikus értelmezés jár. A „teleosz” szó görögül célt jelent, azaz itt a szerződési célhoz kötődő értelmezésről van szó. Mivel, mint láttuk, a szerződés céljait rendszerint a preambulumban szokás feltüntetni, a teleologikus értelmezés tulajdonképpen a szerződési kötelezettségeket hordozó érdemi rész és a preambulum egymásra vonatkoztatását jelenti. Az elméletben és főleg a gyakorlatban azért kapcsolódik a teleologikus értelmezéshez annyi vita, mivel a preambulumbeli célok rendszerint annyira általánosságban vannak megfogalmazva, hogy ezen értelmezési mód ellenzői szerint azokba szinte minden belefér, azaz utólag olyan kérdésekre is megpróbálják kiterjeszteni az egyezmény hatályát, amelyek esetében ez a szerződéskötéskor fel sem merült. (A hidegháború idején a Szovjetunió és tábora különösen hevesen ellenezte az elmélet és főleg a gyakorlat szintjén a teleologikus értelmezést, de az enyhülés során is ennek a háttérbe szorítására törekedett.) A kérdést azonban nem elvont elvi szinten lehet eldönteni, hanem a gyakorlat alapján: a teleologikus értelmezés esetleges szükségessége ugyanis gyakorlatilag mindig valamilyen kompetenciaproblémával összefüggésben merül fel. Azaz, hogy egy adott intézményt, egy szervet joga volt-e egy másik szervnek létrehoznia az adott nemzetközi szervezetben, joga volt-e megtennie egy bizonyos lépést, vagy sem, s utóbbi esetben túllépte-e hatáskörét, ultra vires aktus született-e, annak minden jogkövetkezményével. A teleologikus értelmezés alapmegközelítése az, hogy amennyiben a szerződési célok megvalósításához elengedhetetlen volt az adott lépés megtétele, az adott intézmény létrehozása, az adott kompetencia gyakorlása, úgy a szerződési fordulat homályossága dacára vélelmezhető, hogy az adott hatáskörben az alapító államok egyetértettek, csak a megfogalmazást nem sikerült kellő egyértelműséggel megvalósítani. A Nemzetközi Bíróság bizonyos ügyekben a teleologikus értelmezés szabályai szerint döntött, még ha ezt explicit módon nem is jelentette ki (CIJ: Az Egyesült Nemzetek szolgálatában elszenvedett károk tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1949. április 11., Rec., 1949, 185. o.; Az Egyesült Nemzetek bizonyos költségei tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1962. július Rec., 1962; Délnyugat-Afrika nemzetközi státusa ügyében adott tanácsadó vélemény, 1950. július 11., Rec., 1950, 137-139. o.; Dél-Afrika folyamatos namíbiai jelenlétéből az államokra háruló jogkövetkezmények tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1971. június 21., Rec., 1971, 58. o.).

269. Az értelmezés célja, mint fent utaltunk rá (az evolutív értelmezés problémáját most figyelmen kívül hagyva), a felek szerződéskötési akaratának feltárása. Az értelmezés eredménye eszerint háromféle lehet: megállapító, megszorító és kiterjesztő. Ez végső soron a szerződés értelmezési elvekkel feltárt tartalma és a nyelvtani értelmezés egymáshoz viszonyítását jelenti: ha arra a következtetésre jutunk a történeti, logikai, gyakorlati és esetlegesen a teleologikus értelmezéssel, hogy a szerződés értelme tulajdonképpen az, amit nyelvtani értelmezéssel már megkaptunk, de amiben nem voltunk biztosak, ám mégis igazolódott, azt tekintjük megállapító értelmezésnek. Megszorító az értelmezés, ha kiderül, hogy a felek eredeti szerződéskötési szándéka voltaképpen jóval kevesebbre irányult, mint amit a nyelvtani értelmezést sugallt. Kiterjesztő az értelmezés, ha kiderült, a felek szerződéskötési akarata szélesebb kört fogott át, mint amit a nyelvtani értelmezés tükröz.

270. Vannak bizonyos segédelvek, amelyeket alkalmaznunk kell a szerződés értelmezésekor. Amennyiben az értelmezés két eltérő tartalmat eredményez, amelyek közül az egyik szűkebb, a másik szélesebb körben vonja meg az állami kötelezettségeket (ez alapvetően akkor valószínű, ha két eltérő nyelv alapján végzett értelmezés ellentmondásait nem tudtuk a többi szerződésértelmezési módszerrel feloldani), akkor az állami szuverenitás jellemzői miatt vélelmeznünk kell – hacsak nincs ezzel ellentétes bizonyítékunk –, hogy az állami kötelezettségvállalás a szűkebb körre irányult. Amenynyiben két, ellentmondó értelmezési eredményt kapunk, amelyek közül az egyik a szerződést (vagy annak valamely rendelkezését) alkalmazhatatlannak, hatálytalannak tekinti, míg a másik alkalmazhatónak, hatályosnak, akkor az utóbbit kell választanunk, hiszen vélelmezhető, hogy a felek szándéka hatályosuló szerződés létrehozására irányult. Ez a szerződések hatályosulásának elve, az „effet utile” elv vagy hosszabb latin formájában: ut res magis valeat, quam pereat.

Ezt az elvet a Nemzetközi Bíróság 2011-ben, a bírói vitarendezést megelőző tárgyalási kötelezettség mint „előfeltétel” összefüggéseiben értelmezte: „magától értetődik, hogy ha egy vitát rendeztek, akkor az meg is szűnt. Következésképpen ha az »amelyet.. .nem rendeznek« szavakat úgy kellene értelmezni, hogy azok csak egyetlen feltételt támasztanak, azaz, hogy a vita ténylegesen létezzen, mielőtt azt a Bíróság elé vinnék, annak semmiféle haszna nem lenne. Hasonlóképpen, a kifejezett választási lehetőség két vitarendezési mód, nevezetesen a tárgyalások és az egyezmény által előirányzott eljárások között, azt a pozitív kötelezettséget hordozza, hogy a Bírósághoz fordulást megelőzően e rendezési módokhoz kell fordulni. Ha ez másként lenne, a 22. cikkben való jelenlétüknek nem lenne értelme, és semmilyen jogi következményt nem lehetne ebből levonni,



szemben azzal az elvvel, hogy valahányszor az lehetséges, a szavakat úgy kell értelmezni, hogy azoknak hasznos kihatásuk legyen” (CIJ: A faji megkülönböztetés minden fajtájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény alkalmazásának ügye [Grúzia c. Oroszország], ex. prél., 2011. április 1., Rec., 2011, 134. §). (Lásd n° 222., 1130.) Az értelmezés ugyanakkor nem vezethet a szöveg „betűjével és szellemével” összeegyeztethetetlen eredményre (CIJ: A magyar, román, bolgár békeszerződések ügyében adott tanácsadó vélemény, 2e phase, 1950. július 18. Rec., 1950, 229. o.), illetve „funkciójával” vagy „tárgyával” és „céljával” összeegyeztethetetlen eredményre (CPJI: A Chorzow-i üzem ügye [Németország c. Lengyelország], ex. prél., 1927. július 26., n° 9., o és CPJI: A görög-bolgár közösségek kérdései tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1930. július 31., n° 17., 19. o.).

1.7. 7. A nemzetközi szerződések hatálya, végrehajtásuk biztosítékai és a normakonfliktus271. A nemzetközi szerződések esetén is tárgyi, alanyi, területi és időbeli hatályt különböztetünk meg. A tárgyi hatály alatt a szerződés által szabályozott tárgykört értjük. A tárgyi hatály problémáját azonban nem szükséges érdemben ismét tárgyalnunk, hiszen az értelmezés során már érintettük a potenciálisan felmerülő problémák megoldását.

272. Egy szerződés alanyi hatálya alatt azokat az államokat, esetleg nemzetközi szervezeteket értjük, amelyeket a nemzetközi szerződés annak részeseiként jogosít és kötelez. Ettől különbözik az a kérdés, hogy az adott nemzetközi szerződés a nemzetközi jog valamely alanyának biztosít-e közvetlenül érvényesítendő jogot, illetve ró-e rá közvetlenül kötelezettséget. Ez összefügg az egyén jogalanyiságának kérdésével (részletesen lásd n° 635-638.). A szerződés részes államai értelemszerűen a szerződés alanyi hatálya alá tartoznak.

273. Vannak azonban olyan államok is, amelyek a szerződések relatív hatályának elve (pacta tertiis nec nocent, nec prosunt) alóli valamelyik kivétel miatt szintén jogosítottak vagy kötelezettek, akikre a hatály tehát kihat. E kivételek a következők: i. ha az állam önként beleegyezett abba, hogy végrehajt olyan nemzetközi szerződést, amelyben ő nem részes; ii. a másik javára szóló ígérvény; iii. az érintkező vagy kollaterális megállapodások; iv. a legnagyobb kedvezmény elve alapján kialakult kapcsolatrendszerek; v. az ún. objektív helyzetet létesítő megállapodások; vi. a jus cogens tartalmú normák, mindenekelőtt a különböző emberiségellenes bűncselekményeket rögzítő egyezmények; vii. amennyiben nem történt bennük „progresszív továbbfejlesztés”, akkor végső soron a tiszta szokásjogi kodifikációs egyezmények (lásd n° 320-326.).

274. Értelemszerűen nincs akadálya annak, hogy egy állam szabad akaratából úgy döntsön (amennyiben különböző okokból nincs lehetősége arra, hogy a szerződéshez csatlakozzon, például mivel az régióhoz kötött), hogy a szerződésben foglaltakat mindennek dacára önmagára nézve kötelezőnek fogadja el. Ezzel gyakorlatilag egyoldalú nemzetközi jogi aktust, egyoldalú kötelezettségvállalást tett, ami jogforrási értékű (lásd n° 332-333.). Önkéntes kötelezettségvállalásának terjedelmét tehát egy olyan nemzetközi szerződésből ismerhetjük meg, amelyben formálisan nem részes.

275. Nincs akadálya annak sem, hogy az államok olyan nemzetközi szerződést kössenek, amely a kívülálló számára (is) biztosít bizonyos jogokat. Egy ilyen ígérvény az azt tevőt jogilag kötelezi, s mivel jogi terhet nem ró a kívülállóra, rendszerint vélelmezhető, hogy elfogadja azt. (Az természetesen lehetséges, hogy az érintett állam elutasítja a gesztust, mondván, hogy ő ezektől az államoktól nem kíván semmit sem elfogadni. Ilyen nyilatkozatot értelemszerűen feszült viszonyban álló, esetleg ellentétes katonai tömörülésekhez tartozó államok tesznek.) Ha ilyen ígérvényt tartalmaz egy szerződés, akkor a szerződésben részes feleknek a szerződés megszüntetésekor figyelemmel kell lenniük arra is, hogy a harmadik államnak immár szerzett jogai vannak. „Nem lehet csak úgy könnyedén vélelmezni, hogy harmadik államra nézve kedvező ígérvényeket abból a célból fogadtak el, hogy számára jogot keletkeztessenek. Semmi sem akadályozza azonban, hogy az állami akarat erre irányuljon vagy ezt eredményezze. Más államok által végrehajtott aktus alapján szerzett jogok léte csak konkrétan dönthető el: meg kell állapítani, hogy az ígérvényt tevő államok igazi jog létesítésében állapodtak-e meg s az állam ezt ilyenként fogadta-e el” (CPJI: Felső-szavojai ésgexi vámszabad övezetek ügye, fond, 1932. június 7., n° 46., 147. o.).



III/2. TÉRKÉP Felső-Szavoja, Gex és a Genfi-tó vidéke

276. Az érintkező vagy kollaterális megállapodások egymásra tekintettel kötött megállapodások, ahol mintegy láncreakciószerűen áll be az államok kötelezettsége. Így például az első világháború kirobbanását megelőzően számos kétoldalú védelmi, katonai együttműködési egyezmény köttetett, mind a központi hatalmakon, mind az antanton belül. Az egyik állam hadba lépése így olyan államot is beléptetett valamelyik katonai koalícióba, amelynek addig nem volt konfliktusa a hadban álló államokkal. Mivel szerződő partnere egy másik állammal kötött szerződés alapján hadba lépett, ő a saját szerződésük alapján osztozott partnere sorsában.

277. Erre sokban emlékeztet a legnagyobb kedvezmény elvét rögzítő szerződések logikája. Mára a GATT-, WTO-szabályozás miatt ennek a jelentősége csökkent, de korábban gyakran kötöttek az államok olyan kétoldalú egyezményeket, amelyekben megállapodtak egymás között valamilyen alacsony vámtarifában, de kikötötték, hogy ha valamelyikük egy harmadik államnak ennél kedvezőbb elbánást biztosít, az, illetve az annak megfelelő vámtarifa a szerződésük módosítása nélkül is automatikusan hatályba lép kettejük viszonylatában.

278. Az ún. objektív helyzetet létesítő megállapodások olyan szerződések, amelyek oly módon rendezik át a koordinátákat, hogy a szerződésben nem részes államok sem tudnak eltekinteni a megváltozott helyzettől. Ha egy állam határait egy békeszerződés megváltoztatta, akkor nem volt jelentősége annak, hogy valamely állam azon kívül maradt (például nem volt hadviselő vele szemben), s kívül maradásából nem következett az, hogy ő a korábbi határokat fennállónak tekintette volna. (Ezért nemcsak eltúlzottak, de alap nélküliek voltak azok a remények, amelyeket a magyar irredentizmus arra alapított, hogy az Amerikai Egyesült Államok – vagy a Szovjetunió – nem volt részese a trianoni békének. A konfliktusban részt nem vevő semleges államok szintén nem voltak aláírói a békeszerződéseknek. Nincs ebből a szempontból jelentősége és következménye annak, hogy Franciaország Magyarország 1947-es békeszerződésének nem részese.) A bős-nagymarosi vízlépcsőprojekt az 1977-es magyar-csehszlovák egyezményen alapult, amelynek alapján az ún. üzemvízcsatornát létrehozták. Azóta (pontosabban az ún. C-variáns alapján történő elterelés bekövetkezése óta, amelyet Magyarország kérésére a Nemzetközi Bíróság is jogellenesnek minősített) már csak ebben lehet jelentősebb merülésű hajóval haladni, az egyezményben nem részes állam hajója sem tud az Öreg-Dunán hajózni.



III/3. TÉRKÉP A Duna, az üzemvízcsatorna és a zsilipek az 1977-es szerződés szerint

279. Ha az államok közössége mint egész megállapodik abban, hogy egy norma kógens jellegű, akkor egy később függetlenné váló állam ezt kénytelen elfogadni, ő sem követhet el népirtást, nem foglalkozhat rabszolga-kereskedelemmel. Hasonlóképpen nem követhet el jogszerűen agressziót, nem támogathat terrorizmust stb. Formálisan ugyan nem részese ezeknek az egyezményeknek, de érdemi tartalmuk rá is kihat. E tekintetben az ún. emberiség elleni bűncselekmények (lásd n° 733-737.) megakadályozásáról és megtorlásáról kötött egyezmények a jus cogens tartalmú szabályokhoz igen hasonló joghatással bírnak.

280. A nemzetközi jog íratlan része, a nemzetközi szokásjog (lásd n° 310-319.) kapcsán a XIX. század vége óta észlelhető az államok törekvése az írásba foglalásra. Ha az írásba foglaló, azaz kodifikációs szerződés valóban csak a szokásjogot rögzíti, s nem tesz hozzá semmit, akkor szinte nincs igazi jelentősége a kötelezettség szempontjából annak, hogy az adott állam részese-e az egyezménynek, a norma ugyanis szokásjogi erejénél fogva eleve kötelezi az államot. Más a helyzet akkor, ha vegyes tartalmú kodifikációs szerződésről van szó, amelyben megjelentek az ún. progresszív továbbfejlesztés elemei: ebben az esetben csak a valóban tisztán szokásjogi tartalmú szabályok kötik a nem részes államot (lásd n° 326.).

281 A szerződés területi hatálya alatt értelemszerűen azt a földrajzi területet értjük, amelyen az adott nemzetközi szerződés érvényesül. Ez többnyire egybeesik a részes államok területével, de lehet annál nagyobb és kisebb is. Amennyiben valamelyik részes állam más állam külső képviseletét is ellátja (példáulprotektorátus, lásd n° 434.), illetve más állam területének igazgatását (például bérlet, lásd n° 431.) végzi, akkor előfordulhat, hogy erre a területre is kiterjesztheti a megkötött szerződés hatályát vagy éppen köteles más állam területén alkalmazni az adott szerződést. A hadviselés nemzetközi jogát rendező ún. humanitárius nemzetközi jog (lásd n° 1233-1292.) alkalmazása a hadműveletekkel érintett, illetve a megszállt területeken különösen fontos, s előfordulhat, hogy az ellenségeskedések szinte kizárólag csak az egyik állam területét érintik. Az emberi jogi tartalmú nemzetközi szerződések is gyakran a részes állam joghatósága alatt álló összes területre vonatkoznak. A szabályozott tárgy jellege is magyarázhatja, hogy az állam saját területén kívül is köteles bizonyos szabályok betartására, igaz, ez gyakran az ún. úszó/repülő államterülettel, azaz a lajstromozott járművekkel kapcsolatos (lásd n° 369.), például a légi jogban, tengerjogban, világűrjogban. Ezekben az esetekben az állam saját államterületénél szélesebb körben jogosult vagy éppen köteles a szerződést alkalmazni. Az államok azonban köthetnek olyan szerződéseket, amelyek vagy a szabályozott tárgy sajátosságai miatt, vagy más okból csak területük egy részére vonatkoznak. Így például egy terület demilitarizálása vagy egy konkrét területre vonatkozó speciális egyéb szabályrendszer (például szabadkikötők létesítése vagy éppen a nemzetközi folyónak minősítés, különösen amíg nem az egész vízgyűjtőrendszerre kiterjedő szabályozást fogadtak el az érintett államok) esetleg csak az állam egy bizonyos részén bír érdemi jelentőséggel, és az államok feleslegesnek tartják az egész terület bevitelét a szerződés hatálya alá. Azok az államok, amelyek széles körű területi autonómiát biztosítanak egyes szigeteknek, nyelvi vagy etnikai kisebbségeknek (Finnország az Aland-szigeteknek), vagy esetleg alkotmányjogi hagyományok miatt tiszteletben tartják bizonyos területeik önigazgatását, vagy nyelvi, földrajzi, esetleg történelmi alapokon föderális rendszerűek lettek, az állam és az adott terület közötti hatáskörmegosztás miatt arra törekednek, hogy egyes nemzetközi szerződéseikbe kerüljön bele olyan rendelkezés, amely kellő rugalmasságot hordoz ahhoz, hogy bizonyos területeit esetleg csak ideiglenesen kivonhassa a szerződés hatálya alól. Látható, hogy itt is alapvetően a szerződő felek közös akarata az irányadó, s ezért a korábban gyarmati klauzulának is nevezett jogtechnikai megoldásnak ma is van relevanciája, elnevezésére a semlegesebb ún. területi klauzulát használják. Ez módot ad arra, hogy az állam egy területet a szerződés hatálya alól kizárjon, vagy éppen ellenkezőleg, bevigyen a szerződés hatálya alá. Ha nem került be ilyen szerződési fordulat, akkor esetleg a fenntartás intézményével törekedhet arra, hogy a belső alkotmányjogi kompetenciák és a nemzetközi kötelezettségvállalás harmonikusan illeszkedjen.

282. A szerződés időbeli hatályát illetően a visszaható hatályú jogalkotás kizárását tekinthetjük elsődlegesen érvényesülő szabálynak. Ezt magyarázza az is, hogy az államok jelentős része belső jogában eleve nemkívánatosnak tekinti a visszamenőleges jogalkotást, és mindenekelőtt a büntetőjogban a nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege elvek alapvető igazságszolgáltatási garanciáknak minősülnek, s ebbéli minőségükben a civilizált nemzetek által elismert általános jogelvnek (lásd n° 327-328.) is tekinthetőek. A belső jog egyéb területein ugyanakkor megoszlik az államok véleménye abban, hogy a jogbiztonság elvét szükségképpen sérti-e a visszamenőleges jogalkotás. Mindez analógia alapján is magyarázza, hogy miért igyekeznek az államok elkerülni a visszamenőleges jogalkotást a nemzetközi jogban. Van azonban egy roppant praktikus oka is annak, hogy a nemzetközi jogban az államok inkább csak pro futuro vállalják a szerződési kötelezettségeket: ez a végrehajtással járó anyagi kötelezettségek terhes voltának köszönhető, s nem független a nemzetközi jogalkotásban nap mint nap észlelhető azon tendenciától, hogy az államok igyekeznek kötelezettségeiket a lehető legszűkebbre vonni. Nincs akadálya azonban annak, hogy az államok megállapodjanak: a szerződés



egésze vagy bizonyos elemei a múltra nézve is tartalmazzanak rendelkezéseket, esetleg konkrét kötelezettségeket is. Ilyet találhatunk számos békeszerződésben, amelyek a megelőző háborúban létrejött jogi helyzeteket érvénytelenítik, így a múlt bizonyos eseményeinek összefüggéseiben kiszámolható kárpótlási kötelezettséget írnak elő. Explicit rendelkezés nélkül is elképzelhető azonban, hogy a szerződés hatályát megelőző múlt hatást gyakorol a jelenre: nincs ugyan az Emberi jogok európai egyezményének visszamenőleges hatálya, ám az Emberi Jogok Európai Bírósága az ún. áthúzódó jogsértések tanára alapítva mégis megállapította, hogy bizonyos esetekben az egyezmény hatálya utáni események időtartamának megítélésében nem tekinthet el a tényleges időtartam hosszúságától, például az ésszerű időn belül lezajló bírósági eljárások megítélésekor. Nem sérti a visszamenőleges jogalkotás tilalmát az sem, ha szokásjogilag már régóta kötelező szabály kerül utóbb kodifikálásra, s a kodifikációs szerződés hatálybalépése előtti eseményekre vonatkoztatják az adott szabályt. Mindennek ellenére a nemzetközi büntetőbírósági eljárások (Nürnberg, ICTY, ICTR, ICC lásd n° 732-733., 739-745., 749-760.) során a védelem rendszerint megkísérli – sikertelenül – a nullum crimen sine lege elv sérelmét láttatni ebben.

1.7.1. A szerződések végrehajtásának biztosítékai

283. A szerződések végrehajtásában a nemzetközi jog a pacta sunt servanda elvet vallja: a szerződések azért vannak, hogy végrehajtassanak. Az államok s főleg szakértőik realitásérzéke azonban régóta azt eredményezte, hogy egyes esetekben nem árt külön biztosítékokat szerezni avégett, hogy a szerződési kötelezettségek teljesüljenek. E biztosítékokat lehet aszerint csoportosítani, hogy benne foglaltatnak-e szövegszerűen is az adott szerződésben vagy pedig a szerződési szövegen kívüli biztosítékokról van szó. Emellett azonban még számtalan osztályozási lehetőség van aszerint, hogy a szerződési kötelem végrehajtásának folyamatos ellenőrzése-e a cél vagy a végrehajtás kikényszerítése, jogi-e a biztosíték vagy éppen nem jogi, hanem politikai, gazdasági természetű stb.

284. A nemzetközi jog története számtalan szerződési biztosítékra szolgáltat példát, ezek egy része azonban mára már kikopott a gyakorlatból. A dinasztikus házasságok mára jelentőségüket vesztették, s fejedelmi ivadékok túszul adása is a jogtörténet lapjaira került, nem is szólva arról, hogy a polgári lakosság soraiból túszok szedése mára kifejezetten háborús bűncselekménnyé vált. Egy vagy több város zálogba adása sem mai intézmény, ugyanakkor a zálogjog intézményét ismerték az első világháborút lezáró békeszerződések is, amelyek azt a legyőzött államok egész vagyonára érvényesíteni kívánták. Biztosíték lehet területek ideiglenes katonai megszállása, ami például az első világháború után a Ruhr-vidékkel történt, amikor a Németországra kirótt jóvátétel fizetését akarták a fizetésképtelenség dacára garantálni. A szerződések periodikus értékelő konferenciáinak a célja szintén a teljesítés útjában álló akadályok feltérképezése és kiküszöbölése. A szerződések végrehajtását biztosíthatják a különböző kontrollmechanizmusok, vegyesbizottságok, szakértői bizottságok, különleges hatáskörű nemzetközi bíróságok (például az emberi jogok védelme területén) vagy akár maga a Nemzetközi Bíróság is. Sok szerződés tartalmazza ugyanis – a fenntartások kapcsán már említett – hagyományos fordulatot, hogy a szerződés értelmezéséből és alkalmazásából fakadó viták rendezésére a Nemzetközi Bíróság jogosult. Egy vagy több állam is vállalkozhat egy szerződés végrehajtásának biztosítására, így például az állandó semlegességet statuáló szerződések esetében volt (és van) jelentősége annak, hogy a nagyhatalmak vállalják adott esetben a katonai fellépést is annak érdekében, hogy az adott – rendszerint kis- vagy csak közepes potenciálú – állam semlegességét más államok respektálják. Utóbbi időben az Amerikai Egyesült Államok egyes szerződésekben (például a boszniai konfliktust lezáró 1995. évi daytoni megállapodásban, amelyet az amerikai elnök egyik rezidenciáján írtak alá Horvátország, Bosznia-Hercegovina és Szerbia-Montenegró elnökei) félként ugyan nem vesz részt, képviselőjének aláírása mégis ott szerepel a dokumentumon, mint aki mintegy tanúsítja a megállapodásra irányuló nemzetközi, illetve nagyhatalmi figyelmet (a fogalmazás ugyanis a következő volt: „witnessed by"). Ugyanezt a megoldást alkalmazták Horvátország és Szlovénia 2009. november 4-én aláírt, a két állam tengeri és szárazföldi határainak pontos elhatárolását egy választottbíróságra bízó és az Európai Unió közvetítésével tető alá hozott megállapodásában (lásd n° 426. és 1310.). Mindenekelőtt nemzetközi szervezetben képzelhető el az, hogy biztosítékként különböző szankciókat irányoznak elő azon tagállamaikkal szemben, amelyek nem hajtják végre az alapokmányból vagy az alapokmány alapján kötött nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettségeiket. (Tény azonban, hogy az ilyen szankciós mechanizmusok tényleges érvényesítése sok kívánnivalót hagy maga után.) A nemzetközi jogi természetű biztosítékok mellett természetesen számos politikai, gazdasági, pénzügyi biztosíték is kötődhet nemzetközi szerződési kötelezettségvállaláshoz, gyakran a jogiakat meghaladó hatásfokkal érvényesülve.

1.7.2. A szerződések végrehajtása és a normakonfliktus

285. Normakonfliktusról akkor van szó, amikor két egyaránt érvényes és az adott jogalanyt az adott helyzetben



egyformán kötelező norma egymással ütköző tartalmat hordoz. A belső jogban a jogszabályi hierarchia, azaz végső soron az alkotmányos normapiramis az ütközés feloldására önmagában biztosít egy bizonyos automatizmust, és igazi problémát csak az azonos hierarchikus szinten levő, ütköző normák közötti választás jelent. A nemzetközi jogban ez a kérdés jóval öszetettebben jelentkezik, hiszen a nemzetközi jog forrásai között nincs hierarchia, s függetlenül univerzális, regionális, partikuláris vagy bilaterális jellegüktől, a szerződések is egyenrangúak egymással.

Igaz, nem feledkezhetünk meg ajus cogens jellegű normák sajátosságairól, a velük való ütközés következményeiről. Mivel, mint ismeretes, a nemzetközi jogban a jogalkotás alapvetően decentralizált jellegű, s univerzális szinten hiányoznak (ráadásul regionális szinten is igencsak kivételesek) azok a jogalkotással összefüggő intézmények és eljárások, amelyek megfelelői a belső jogban eleve csökkentik a normakonfliktus kialakulásának lehetőségét, a nemzetközi jogban jóval gyakrabban találkozhatunk ezzel a jelenséggel. A megoldás bizonyos szempontból ugyanakkor emlékeztet arra, amelyet a belső jogból is ismerhetünk.

286. A normakonfliktus megoldásakor az első feladat annak tisztázása, hogy valóban fennáll-e a konfliktus. A francia nemzetközi jogtudományban különösen kedvelt ún. Matter-doktrínát a többi állam gyakorlata elfogadja, illetve különböző bírói döntésekhez kapcsolva maga is ismeri. (A Matter-doktrína eredetileg a nemzetközi jog és a belső jog konfliktusának feloldása kapcsán jelent meg, de pragmatizmusa és logikája miatt a nemzetközi normák ütközésének megoldására is hasznosítják.) Eszerint vélelmezhető, hogy az állam szerződéskötési szándéka a normakonfliktus kikerülésére irányult és megtett mindent annak érdekében, hogy kötelezettségei egymással harmonizáljanak. Azt kell tehát keresni, hogy egy ütközés nem oldható-e fel úgy, hogy egymásra tekintettel, egymással harmonizáló olyan értelmezést ad a jogalkalmazó a két normának, hogy végső soron kiderüljön, valójában nincs is szó ütközésről vagy ellentmondásról. A vizsgálat során kiderülhet az is, hogy más ok miatt nincs igazi konfliktus: ez történik akkor, amikor valójában nem is hatályos még az egyik norma, esetleg a problematikus rendelkezés fenntartásával magára nézve kizárta az állam, vagy annak esetleg opcionális jellege miatt az őt nem kötelezi.

287. A Matter-doktrína logikájára épülnek azok a szerződésszövegezési technikák, amelyek a normakonfliktus kialakulását akarják megelőzni. Igen gyakran találkozhatunk például a következő fordulattal: „a jelen egyezmény egyetlen rendelkezése sem értelmezhető úgy, hogy az csorbítaná a más nemzetközi szerződések vagy a belső jog alapján megszerzett jogokat”.

288. Ha ezek a megelőző lépések nem adnak megoldást, azaz továbbra is fennállónak tekinthetjük a normakonfliktust, úgy kénytelenek vagyunk jogi megoldásokat alkalmazni. Ez alapvetően a következő három elv egymásra tekintettel történő alkalmazását jelenti: i. pacta sunt servanda; ii. lex specialis derogat legi generali; iii. lex posterior derogat legi anteriori. Mint majd láthatjuk, valamelyikük szükségképpen megoldást fog hozni.

289. Ha a normakonfliktus több szerződés között áll fenn, akkor először is azt kell megvizsgálnunk, hogy az ütköző szerződések tekintetében mely államok minősülnek részes félnek. Amennyiben ugyanis az időben korábbi szerződésben és az időben későbbi szerződésben egyaránt részesek a kérdéses államok, úgy az időben későbbi szerződésnek kell elsőbbséget adnunk (lexposterior derogat legi anteriori), mintegy vélelmezve, hogy az új szerződés megkötésével a felek korábbi kötelezettségüket megfelelően módosítani akarják. (Ezalól azonban egyértelmű kivételt jelent, ha a korábbi szerződés jus cogens tartalmúnak tekinthető: mint az érvénytelenség tárgyalása során láttuk, az ilyen norma imperatív jelleggel érvényesül, következésképpen ebben az esetben az előző -jus cogens jellegű – szerződés élvezi a pacta sunt servanda elv védelmét.) Amenynyiben az időben korábbi és későbbi szerződésben nem ugyanaz a részes felek köre, akkor azon felekre nézve, amelyek csak a korábbi szerződésben részesek, ennek a szerződésnek a pacta sunt servanda szabálya irányadó, hiszen nem kötelezhetők – a szerződések relatív hatálya elvének megfelelően – olyan szerződés végrehajtására, amelyben ők maguk nem részesek. Mivel azonban a relatív hatály kapcsán láttuk, hogy ajus cogens kivételt képez, ennek itt is érvényesülnie kell, ugyanazon logika alapján, azaz ha a későbbi szerződés jus cogens jellegű, akkor mégis a lex posterior derogat legi anteriori elv fog érvényesülni. Azon felek között pedig, akik az időben későbbi szerződésben részesek, magától értetődően szintén a lex posterior derogat legi anteriori elv érvényesül. Ráadásul az is elképzelhető, hogy a két államcsoport egymás közötti kapcsolatrendszerében a kötelezettségek nem lesznek szinallagmatikusak: az időben korábbi szerződésben részt vevők csak ennek a szerződésnek a tartalmát kötelesek végrehajtani, azonban az időben későbbi szerződésben részes felek nemcsak egymás között, hanem az időben korábbi szerződésben részes államok tekintetében is ezen későbbi szerződés kötelmeit kötelesek érvényesíteni. (Ennek gyakorlati példája a hadviselés nemzetközi jogából is hozható: ha egy állam mindig, minden körülmények között köteles az új kötelmeket végrehajtani, akkor nincs jelentősége annak, hogy a vele szemben álló hadviselő milyen mértékben kötelezett a humanitárius jogi szabályokat illetően. Igaz, ez a szabály is csak a XX. század számos háborús tragédiája nyomán formálódott ilyenre, megtagadva a korábban



érvényesülő reciprocitási elvet.)

290. A fenti megoldás azonban nem érvényesül (a jus cogens örökös kivételezett helyzetét leszámítva) abban az esetben, ha valamelyik szerződés különösnek minősül a másikhoz képest (például általános emberi jogi kötelezettségek ütköznek az ILO keretében a munka világában érvényesülő bizonyos jogosítványokról kidolgozott speciális szabályokkal): amennyiben tudniillik az illető állam részese a különös egyezménynek, akkor a lex specialis derogat legi generali elvet kell alkalmaznunk.

291. Ha a normakonfliktus szerződés és szokásjogi norma között áll fenn, úgy a megoldás viszonylag egyszerű: a lex posterior derogat legi anteriori, a lex specialis derogat legi generali, valamint a pacta sunt servanda egyaránt a szerződés javára mutat az esetek túlnyomó többségében, hiszen a szerződés időben rendszerint későbbi, mint a szokásjog, rendszerint pontosabb, azaz speciális jellegű. A kivétel ezalól itt is a jus cogens esete: ráadásul a szakirodalom a bizonyítottan kógensnek tekintett normákat szokásjoginak minősíti, s egyelőre inkább elméleti lehetőségként számol a szerződésileg kinyilvánított kógenciával. Abban a ritka esetben, amikor a szokásjog tekinthető időben későbbinek, és nem tekinthetjük a szerződési normát hozzá képest különösnek, úgy ebben az esetben a lex posterior elve érvényesül, azaz, akárcsak a belső jogban, arról van szó, hogy desuetudo sújtja az írott normát. Értelemszerűen abban az esetben, ha a szerződés a szokásjogihoz képest különös, úgy itt is a lex specialis és a pacta sunt servanda érvényesül.

292. Nem valószínű, hogy normakonfliktus jöhetne létre szerződés és az ún. civilizált nemzetek által elismert általános jogelvek (lásd n° 327.) között. A tapasztalatok szerint a szerződések hallgatása esetében a nemzetközi gyakorlat befogadó volt az általános jogelvek irányában. Az általános jogelvekkel való ütközés a reálisan felmérhető esetekben vagy értelmetlen nemzetközi szerződést eredményezne (amelyet tehát nem kötnének meg az államok), vagy a szokásjogi jus cogensbe ütközést idézné fel, azaz a normakonfliktusnak azt a fajtáját, amelyet fenn tárgyaltunk. Az általános jogelvek tehát rendszerint kiegészítik a szerződési normákat.

293. Ha a normakonfliktus szerződés és állami egyoldalú nemzetközi jogi aktus (ami jogforrási természetű, lásd n° 332.) között áll fenn, úgy – egy-két valószínűtlen, iskolahipotézist leszámítva – a pacta sunt servanda elvét kell alkalmaznunk.

294. Ha a szerződési norma nemzetközi szervezet határozatával ütközik, úgy a legfontosabb annak előzetes megállapítása, hogy milyen típusú határozatról van szó: olyanról-e, ami csak ajánlási értékű (lásd n° 342.), vagy esetleg, ami jóval ritkább (lásd n° 339-341.), nemzetközi kötelezettséget hordozó határozatról. Amennyiben az adott norma csak ajánlási értékű, úgy valójában nem is beszélhetünk jogi értelemben vett normakonfliktusról, hiszen csak egy kötelezettség van a porondon: világos tehát, hogy a szerződés javára a pacta sunt servanda elvét kell alkalmaznunk, mégpedig kivétel nélkül, hiszen fogalmilag kizárt, hogy jus cogens természetet jogilag nem kötelező formában állapítsanak meg. Jóval bonyolultabb azonban a helyzet akkor, ha a szervezeti határozat jogi kötelezettséget statuál: ekkor a megoldás több előfeltételtől függ. Amennyiben az állam nem részese a szerződésnek, de tagja a szervezetnek, úgy a szervezeti határozatot kell alkalmaznia, ez a lex specialis elv érvényesítését jelenti. (Ebben az esetben is áll, bár nagyon elméletieskedő a jus cogens szokásos kivétele. Valószínűtlen, hogy ténylegesen bekövetkezhetne egy ilyen konfliktus.) Amennyiben az állam részese a szerződésnek, de nem tagállam, akkor a pacta sunt servanda elve az irányadó, annak megjegyzésével, hogy igen szűk körben elképzelhető kivétel: ez tulajdonképpen a nemzetközi béke és biztonság érdekében az ENSZ Biztonsági Tanácsa által meghozott szankciós határozat kapcsán vetődött fel a szakirodalomban. Ez azonban kivételként szintén az iskolahipotézisek sorát gyarapítja, mivel immár gyakorlatilag az összes állam tagja az ENSZ-nek. A világszervezet taglétszáma jelenleg 193, Dél-Szudán jelen sorok írásakor történt felvételével, s ezzel a kör gyakorlatilag teljessé vált, még ha Koszovó, bár 2008-ban kiáltotta függetlenségét, 2011-ben még nem volt ENSZ-tagállam (lásd n° 549., 591., 594.). Amennyiben a részes állam egyszersmind tagállam is a kötelező határozatot hozó nemzetközi szervezetben, úgy az alábbi elvek figyelembevételével kell eljárnunk: a szervezet alapokmánya feltehetően kimondja a maga elsőbbségét a tagállamok egyéb kötelezettségeivel szemben, de ez nem jelenti azt, hogy ez a kötelező határozatokra automatikusan érvényesíthető lenne. A Nemzetközi Bíróság csak sokára, a Lockerbie ügyben minősítette a nemzetközi béke és biztonság érdekében, az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete alapján hozott határozatokat olyannak, mint amelyekre vonatkoztatható az alapokmány 103. cikke szerinti elsőbbség (CIJ: Az 1971. évi montreali egyezmény értelmezésének és alkalmazásainak kérdései a Lockerbie melletti légi szerencsétlenséggel összefüggésben, ord, 1992. április 14., Rec., 1992, 126. o.). A pacta sunt servanda elv alapelvi természetéből az is következik, hogy távol vagyunk attól, hogy minden nemzetközi szervezet minden kötelező határozatára transzponálhatná az alapokmányi elsőbbséget, még akkor is, ha a határozatról feltehetően megállapíthatjuk, hogy szándéka szerint alapokmányi kötelezettséget valósít meg. Alapokmányi hallgatás esetén azonban nem könnyen feloldható csapdahelyzetbe kerülhet az állam és a szervezet, főleg ha az adott szerződésben részes államok egy része tagállam, más része viszont nem az. Szerencsés esetben azonban a lex specialis elv javíthatja a kötelező határozat pozícióját a



szerződéssel szemben, s amennyiben a határozat szerződési vagy szokásjogi eredetű normákat hordoz, akkor az azok normakonfliktusainál megismert elveket itt is alkalmazhatjuk. Emellett a jogi lehetetlenülés bekövetkezését kell megvizsgálnunk (lásd n° 306.). Természetesen nem okoz gondot a konfliktus feloldása azon norma irányába, amelyik jus cogens értékű, nem volt azonban eddig valós példa arra, hogy szervezeti határozat minősített volna elsőként ilyen gyanánt egy kógens normát. Ha a normakonfliktust nem sikerül feloldanunk a szerződés javára, akkor a nemzetközi jogi felelősség felmerülésével viszont számolnunk kell, ugyanakkor bizonyos kimentési okokra esetleg alappal hivatkozhatunk (lásd n° 1013-1027.).

295. Nyilvánvalóan megkönnyíti tehát a dolgot, ha az alapokmány tartalmaz explicit rendelkezést, de ez értelemszerűen a tagállamokat köti: az Európai Unió jogrendszerében viszonylag részletesen kidolgozott a szabályrendszer, amelynek azonban kulcseleme az, hogy a tagállamok (illetve a belépők) a közösségi joggal ellentétes tartalmú szerződéseiket felszámolták, s az Európai Unió által kötött szerződések tekintetében előzetes normakontrollt gyakorol az Európai Közösségek Bírósága. Ennek részletes kifejtését azonban ehelyütt nem tartjuk feladatunknak, s a közösségi jogi tankönyvek megfelelő fejezeteit ajánljuk az olvasó figyelmébe. Külön is emlékeztetünk ugyanakkor arra, ahogyan a nemzetközi jogtól függetlenné vált közösségi jog az ún. alapjogvédelem problémakörében a kezdeti elutasítás, majd a nemzeti alkotmányok közös elveiből történő inspirálódás elfogadása után mennyire közel került a tagállamok által elfogadott emberi jogi tartalmú egyezményekhez és különösen az Emberi jogok európai egyezményéhez.

296. A szerződés normakonfliktusa belső jogi normával is fennállhat. A nemzetközi jog szempontjából ennek a megoldása roppant egyszerű, hiszen szükségképpen csak a pacta sunt servanda lehet az egyedüli megoldás, azonban ennek tényleges biztosítására rányomja a bélyegét az, hogy az adott állam a monista vagy a dualista berendezkedést követi-e, illetve, hogy az adott norma teljesíti-e a közvetlen alkalmazhatóság kritériumait. Monista államban a közvetlenül alkalmazható norma esetében a nemzetközi szerződés automatikusan megelőzi a vele ellentétes tartalmú belső jogi normát. Ha a norma nem közvetlenül alkalmazható, illetve – általában a dualista államok esetében – ez az automatizmus nem létezik, a belső jogi, alkotmányjogi-igazságszolgáltatási részletszabályoknak kell garantálniuk, hogy ne érvényesülhessen belső jog a nemzetközi jog sérelmére.

1.8. 8. A szerződések módosítása, kiegészítése, felfüggesztése297. A szerződések sohasem tökéletesek. Az államok a végrehajtás során rádöbbenhetnek arra, hogy szövegezési pontatlanságok nehezítik munkájukat, alkalmazhatatlan vagy utóbb túl terhesnek tűnő kötelezettségeket vállaltak. Ennek ellentétére is számos példa van, azaz amikor az államok úgy érzik, lehetőség van az előrelépésre, a vállalt kötelezettségek továbbfejlesztésére. A szerződési kötelezettségek megváltoztatására rendszerint van mód, különböző eljárások révén.

1.8.1. A szerződések módosítása, kiegészítése

298. Amennyiben a megkötött nemzetközi szerződés tartalmaz idevágó szabályt (ez többnyire a záró rendelkezésekbe kerül), úgy azt értelemszerűen követni kell. Ezekben a rendelkezésekben kitérnek a módosítási javaslatok felvethetőségének esetleges időbeli szabályaira, valamint arra, hogy elfogadásuk és főleg hatálybaléptetésük hogyan történjék. Kétoldalú szerződések esetében mindez technikai szempontból jóval egyszerűbb, feltéve persze, hogy az egyik fél a másikat meg tudja győzni a maga igazáról, és módosítják a szerződést. A két fél ez esetben megállapodik arról, hogy a módosítás mikor lépjen hatályba. Megállapodhatnak arról is, hogy módosítsák-e a szerződést vagy ahhoz csak egy kiegészítő jegyzőkönyvet készítsenek. A nemzetközi jogi kötelezettség szempontjából a végkövetkezmény azonos lesz, a belső alkotmányjogi háttér sajátosságai miatt azonban esetleg az adott országban a parlament által ellenőrzött kormányzat számára egy kiegészítő jegyzőkönyv elfogadása gyakran kevesebb gondot okoz, mint egy szerződésmódosítás. Többoldalú szerződések esetében több technikai nehézséggel kell számolnunk, amelyek abból adódnak, hogy kettőnél több állam akaratát nehezebb egyeztetni. A szerződésbe, mint említettük, eleve célszerű beépíteni idevágó rendelkezéseket. Láttuk, hogy a többoldalú szerződés elkészítésekor a teljes egyhangúság ugyan elképzelhető, de jóval gyakoribb a minősített többség valamely fajtája, rendszerint a kétharmados. Az elkészült szöveg láttán a szuverén államnak úgyis jogában áll eldönteni, hogy azt elfogadja-e (teljes egészében vagy esetleg valamilyen fenntartással), vagy nem kíván részes féllé válni. Amikor e szerződés módosításának igénye felmerül valamely fél részéről, akkor mindenekelőtt azt a kérdést kell eldönteni, hogy a módosítás kidolgozása, elfogadása és hatálybaléptetése hogyan történjék. Előbbiek a szerződés hallgatása esetén a szerződés elkészítésének analógiájára történnek.

299. A szerződés ugyanakkor előirányozhat felülvizsgálati értekezletet és rögzíthet annak tekintetében speciális szabályokat. Az ENSZ Alapokmánya a saját módosítása tekintetében azt tartalmazza, hogy az elfogadott



módosítások akkor lépnek hatályba, ha a tagállamok kétharmada, köztük a Biztonsági Tanács összes állandó tagja azokat megerősítette.

300. Az alapprobléma rendszerint abban áll, hogy a többségi akaratot hogyan lehet egyeztetni a szerződések relatív hatályának elvével és az operativitás követelményeivel. Ezt az 1969. évi bécsi egyezmény 40. cikke abban a formában rendezi, hogy nem zárja ki a párhuzamos érvényesülést: azaz a módosított szerződést a módosítást elfogadó államok egymás közti viszonylataikban a módosítás értelmében alkalmazzák, a nem módosítók pedig egymás közti kapcsolataikban, valamint ugyanők és a módosító szerződést elfogadó államok viszonylatában a szerződést eredeti értelemben alkalmazzák. Bár a szerződés módosítása rendszerint a részes felek teljes körére vonatkozóan történik, arra is mód van az 1969. évi bécsi egyezmény 41. cikke szerint, hogy amennyiben arra a szerződés lehetőséget ad vagy kifejezetten nem tiltja és nem érinti a többi részes fél eredeti jogait és kötelezettségeit és nem veszélyezteti a szerződés eredeti céljának, tárgyának érvényesülését, bizonyos részes felek csak önmaguk vonatkozásában módosítsák szerződési kötelezettségeiket. Azt az államot, amelyik a módosítás után vált a szerződés részesévé, a módosítás szerinti értelemben kell részesnek tekinteni, hacsak nem nyilatkozott ezzel ellentétesen. Ugyanez az állam a módosításban nem részes államokkal szemben csak az eredeti, módosítás előtti tartalom szerint kötelezett, kivéve ha ezzel ellentétesen nyilatkozott.

301. Mindezek a megoldások azonban hallatlanul bonyolítják a szerződési kötelezettségeket: a kétsebességes mechanizmusok ezért bár jogilag lehetségesek, valójában praktikus szempontból nem kívánatosak. Különösen elkerülendők nemzetközi szervezetek belső működésében, illetve az intézmények és kompetenciáik tekintetében az ilyen különbségek: ezért a hatálybaléptetést vagy ahhoz kapcsolják, hogy az eredeti szerződésben részes összes állam erősítse meg a módosítást, vagy pedig a megfelelő (nyilván rendszerint minősített) többség meglétét elegendőnek tekintik a hatálybaléptetéshez, és a módosítást eredetileg el nem fogadó állam vagy beletörődik az új szabályokba, vagy pedig kilép az adott nemzetközi szervezetből.

302. A módosítás említett nehézségei miatt többoldalú egyezmények esetében kedveltebb a kiegészítő jegyzőkönyvek intézménye. Ezek mint nemzetközi szerződések úgy érvényesülnek, hogy közben az eredeti szerződés, amelyhez kapcsolódnak, önálló életet él. A kiegészítő jegyzőkönyvben való részesség előfeltételezi az alapegyezményben való részesi mivoltot: amennyiben a kiegészítő jegyzőkönyv anyagi jogi tartalmú újabb kötelezettségek vállalását jelenti, de az eljárási mechanizmusok nem változnak, úgy nem jelent problémát, ha viszonylag kevés ratifikációhoz kapcsolják a hatálybalépést. Ha azonban a kiegészítő jegyzőkönyv elnevezése dacára valójában érdemi, komplex eljárási módosítást hordoz, úgy az államok az összes részes állam ratifikációjához köthetik a hatálybalépést. Ezt történt például az Emberi jogok európai egyezménye 11. jegyzőkönyvével, amelyik megszüntette az Emberi Jogok Európai Bizottságát és átalakította az Emberi Jogok Európai Bírósága előtti eljárást (lásd n° 660.).

1.8.2. A szerződések felfüggesztése

303. A nemzetközi szerződések végrehajtása során felmerülhet, hogy időközben olyan változások következtek be, amelyek miatt a pacta sunt servanda elv dacára időlegesen célszerű lehet a szerződési kötelezettségek végrehajtásának megkövetelésétől való el- tekintés. Mivel azonban „a szerződés jó, csak az aktuális körülmények rosszak”, nem a szerződést kívánják véglegesen megszüntetni, hanem csak ideiglenesen kívánnak a kötelezettségektől eltekinteni, megvárva, amíg az akadály elhárul. Ezt a célt szolgálja a felfüggesztés, amelyre az államban rejlő és az államon kívüli okok esetében egyaránt sor kerülhet.

304. Amennyiben a szerződés eleve konkrét rendelkezést tartalmaz a felfüggesztést illetően, úgy az értelemszerűen irányadó. Ritka azonban, hogy ennyire előrelátóak vagy nagyvonalúak lettek volna az államok a szerződéskötéskor: explicit rendelkezés híján sincs akadálya a felfüggesztésnek, ha ebben a részes államok – mindannyian – egyetértenek. Kétoldalú szerződések esetében eszerint bármelyik kezdeményezheti, a másik vétójoga mellett, többoldalú egyezmény esetében pedig a konszenzus segíthet a megoldásban. Ez jóval bonyolultabb azonban, ha a felfüggesztés tekintetében eltérő az államok akarata: néhány részes fél egymás között felfüggesztheti a szerződés végrehajtását, ha erre a szerződés egyértelműen módot ad vagy legalábbis nem tiltja és nem érinti a többi fél szerződéses jogainak gyakorlását, illetve kötelezettségeinek teljesítését és nem összeegyeztethetetlen a szerződés tárgyával és céljával. Mindezen feltételek figyelembevételével egy időben későbbi szerződés is vezethet egy korábbi szerződés felfüggesztéséhez.

1.9. 9. A szerződések megszűnése305. A szerződések nem örökéletűek a nemzetközi jogban sem: annak ellenére, hogy számtalan szerződést kötöttek örökérvényűként, aligha van olyan, amelyik még hatályban lenne. A Lord Palmerston XIX. századi



angol miniszterelnöknek tulajdonított aforizma szerint Angliának – és általában az államoknak – nem örök barátai, hanem örök érdekei vannak. A realitásoknak felel meg tehát, hogy az 1969. évi bécsi egyezmény részletesen is foglalkozik a szerződések megszűnési okaival. Ezek többféleképpen csoportosíthatók: vannak a szerződésben benne foglalt, valamint azon kívüli okok. Megkülönböztethetünk a felek szerződéskötési akaratára visszavezethető és attól független okokat. Vannak a felekkel összefüggő, illetve a felek akaratán kívüli okok. Vannak egyértelműen, szinte mechanikusan érvényesülő okok, s vannak olyanok, amelyek a felek egyetértését feltételezik. Mint azonban majd láthatjuk, néhány megszűnési ok esetében bizonytalan, hogy hova is sorolhatók be tökéletesebben.

306. A felek a szerződéskötéskor már eleve gondolhatnak a szerződés megszűnésére.

i. Így a határozott időre kötött szerződések esetében (amennyiben nincs a szerződésben hatálymegújító klauzula) a kikötött időtartam lejártával megszűnik maga a szerződés is.

iii. A szerződésbe foglalt bontó feltétel megvalósulása – akárcsak a civiljogban – a szerződés megszűnését eredményezi. iii. Ehhez hasonló eset az, amikor a szerződés utal egy minimális részesi létszámra, és a szerződés részes államainak száma ez alá csökken: a szerződés azonban csak akkor szűnik meg, ha kvázi bontófeltételként, ezt a jogkövetkezményt kifejezetten tartalmazza az adott nemzetközi szerződés. iv. Amennyiben a szerződés szövegszerűen utal a felmondásra (ez azért rendszerint bizonyos feltételekkel – különösen időbeliekkel – körbebástyázva történik), úgy afelmondás gyakorlása kétoldalú egyezmény esetében magát a szerződést, többoldalú egyezmény esetében az illető állam részesi mivoltát szünteti meg. v. Abban az esetben, ha a szerződési kötelem egyszeri teljesítéssel megvalósulhat (traité-contrat / ügyintéző szerződés), úgy a szerződés értelemszerűen megszűnik a teljesítéssel. Ez történik például háborús körülmények között, amikor a harcoló felek a harctéri sebesültek összeszedésére és biztonságba helyezésére rövid időtartamú tűzszünetet kötnek. Ugyanakkor a folyamatos teljesítést igénylő nemzetközi szerződések (traité-loi / normatív szerződés) nyilvánvalóan nem szűnnek meg a teljesítéssel. vi. Nincs akadálya annak, hogy az összes részes fél a szerződés szövegének hallgatásakor vagy akár rendelkezésével ellentétesen, a köztük levő konszenzus alapján megszüntesse az adott szerződést. vii. Ennek szinte egyik alváltozata, amikor a felek által utóbb kötött nemzetközi szerződés szünteti meg a korábbi nemzetközi szerződést, akár úgy, hogy erre kifejezetten utal, akár úgy, hogy a későbbi szerződés tárgyával, tartalmával összeegyeztethetetlen a korábbi szerződés: ez, a normakonfliktus kapcsán megismert technikákra emlékeztetően akkor lehetséges és problémamentes, ha mindkét szerződésben ugyanazok az államok részesek.

viii. Megszünteti a háború is a hadviselő felek közötti, a békebeli körülmények között megvalósítható kétoldalú szerződéseket, kivéve azokat, amelyek éppen a háborúbeli magatartást illetően köttettek, igaz, ezek túlnyomó részben sokoldalú nemzetközi szerződések. ix. A szerződési kötelmek súlyos, durva megsértése valamelyik fél részéről jogot ad a másik félnek a felmondás gyakorlására akkor is, ha azt a szerződésben kifejezetten nem rögzítették. Többoldalú nemzetközi szerződés esetében a többi félnek egyhangú álláspontra kell jutnia, hogy milyen jogkövetkezményt kíván érvényesíteni: a megszüntetés ebben az esetben nemcsak a többi részes fél és a vétkes állam közötti kapcsolatokat érintheti, de az 1969. évi bécsi egyezmény szerint valamennyi részes fél (akik tehát voltaképpen semmiben sem vétkesek) közötti megszüntetést is jelenthet. A Nemzetközi Bíróság a bős-nagymarosi ügyben azonban hangsúlyozta, hogy csak alapvető fontosságú szerződési kötelmek durva megsértése esetén vetődik fel a megszüntetés lehetősége és arra végső soron csak rendkívüli esetben kerülhet sor. „Csak magának a szerződésnek egy részes állam általi lényegi megsértése jogosíthatja fel a másik felet, hogy arra a szerződés megszüntetése végett hivatkozzon. Egyéb egyezményes szabályoknak vagy az általános nemzetközi jog egyéb szabályainak megsértése igazolhatja a jogaiban sértett állam részéről tett bizonyos intézkedéseket, ideértve az ellenintézkedéseket is, de nem igazolhatja, hogy a szerződést a szerződések joga alapján szüntessék meg” (CIJ: A bős-nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember 25., Rec., 1997, 106. §). x. A lehetetlenülés is szerződésmegszűnési ok, annak mindkét változatában. Jogilag lehetetlenül egy trónutódlási szerződés, ha időközben az érintett államban kikiáltják a köztársaságot. Ténybelileg lehetetlenül az a szerződés, amely kikötési jogot biztosít olyan szigetre, amely azóta elsüllyedt, áthaladási jogot olyan folyamra, csatornára, amely azóta helyrehozhatatlanul eliszaposodott. (Előbbire példa a mondabeli Atlantisz vagy a csendes-óceáni Krakatau, utóbbira a belgiumi Bruges városa vagy a franciaországi Aigues-Mortes.) xi. Igen közel állnak a lehetetlenülés inkább jogi, mintsem ténybeli változatához az államutódlás bizonyos esetei, amelyeket részletesen az 1978. évi bécsi egyezmény szabályoz (lásd n° 509-516.). Így például a kétoldalú szerződés annyira bizalmi jellegű, hogy államutódlással sem telepíthető át egy ún. utódállamra. Amennyiben egyértelmű területi kötöttségű volt egy bizonyos nemzetközi szerződés, s az adott terület immár nem tartozik az államhoz, akkor értelemszerűen aligha tudja ott végrehajtani a vállalt kötelezettségeket. Az újonnan függetlenné vált volt gyarmatot sem kötik az ún. elődállam által kötött nemzetközi szerződések. xii. Mindezek persze nem állnak távol a körülmények alapvető megváltozása (clausula



rebus sic stantibus) jogcímén eszközölt szerződésmegszüntetéstől sem. Ez a valójában igen nehezen érvényesíthető szerződésmegszűnési jogcím ti. azon alapul, hogy a szerződéskötés óta a szerződés szempontjából releváns körülmények annyira megváltoztak, hogy reálisan nem várható el a szerződési kötelmek teljesítése, hiszen azok aránytalanul terhesebbé váltak. „...a körülményeknek alapvetőnek vagy életbevágónak minősíthető megváltozásai azok, amelyek a felek egyikének létét vagy életfontosságú fejlődését veszélyeztetik. (...) A változás radikálisan átalakítaná a még teljesítendő kötelezettségek horderejét. E kötelezettségeket még terhesebbé tenné úgy, hogy teljesítésük lényegileg különbözik a még teljesítendőktől” (CIJ: A halászati ügyekbeni kompetencia ügye [Egyesült Királyság c. Izland], ex. prél., 1973. február 2., Rec., 1973, 19-21. o.). A Nemzetközi Bíróság ebből kiindulva utasította el az adott ügyben a kompromisszum hatályának megszűntére irányuló izlandi érvelést. Az elv érvényesítése azonban számos feltételtől függ: a körülmények ilyenfajta megváltozásával a szerződéskötéskor nem kellett számolni, s maga a változás nem tudható be az arra hivatkozó fél saját magatartásának. Mindehhez a Nemzetközi Bíróság a bős-nagymarosi ügyben hozott ítéletében azt is hangsúlyozta, hogy erre csak rendkívüli esetben kerülhet sor. A Nemzetközi Bíróság álláspontja szerint „a körülmények alapvető megváltozásának előre nem láthatónak kell lennie; a szerződéskötés-kori körülmények a felek szerződéskötési akaratának lényegi alapját alkották. (...) A szerződési kapcsolatok biztonsága azt követeli, hogy a körülmények alapvető változására alapított jogcím csak rendkívüli esetekben érvényesülhessen” (CIJ: A bős-nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember 25., Rec., 1997, 104. §). xiii. A szerződési kötelemmel ellentétes tartalmú jus cogens utólagos kialakulása szükségképpen meg kell hogy szüntesse a szerződést, hiszen az adott normával ellentétes későbbi szerződés eleve érvénytelen lenne. xiv. Erre emlékeztetően – bár ezt nem tartalmazza az 1969. évi bécsi egyezmény – a szerződési kötelemmel ellentétes tartalmú szokásjog kialakulása (desuetudo), mint azt a normakonfliktusnál láttuk, szintén megszünteti a nemzetközi szerződést.

307. A szerződésmegszűnési okok kapcsán számos vita merülhet fel. Az 1969. évi bécsi egyezmény ezek rendezésére egyeztetőbizottsági eljárást, illetve például ajus cogens problémájára a Nemzetközi Bíróság vagy választottbíróság eljárását írja elő. A Nemzetközi Bíróság gyakorlatában sokkal több példát látunk a pacta sunt servanda elv érvényesítésére, mint azzal szemben a szerződésmegszűnés elismerésére. Mindennek gyakorlati következménye az, hogy az államok a problematikus szerződések esetében gyakran inkább a módosítást vállalják fel, mintsem a hatálytalanság kimondását. A probléma élét valamelyest elveszi a módosításnak az a fajtája, amikor egy immár alkalmazhatatlan normát törölnek a szerződésből, amely jogilag fennmarad. Így például több állam hatálytalannak nyilvánította a második világháború politikai hagyatékát tükröző azon tilalmakat (például Olaszország és Finnország 1947. évi békeszerződései vagy az 1955. évi osztrák államszerződés tartalmaztak ilyeneket), amelyek tiltották, hogy német katonákat képezzenek ki vagy az ő katonáik vegyenek rész németországi kiképzésen, hogy német fegyvereket vásároljanak vagy ők adjanak el fegyverzetet Németországnak. Mára valamennyi egykori tengelyhatalom aktív kapcsolatokat ápol akár semlegesként, de főleg NATO-tagként Németországgal: akik e három államtól eltérően ilyen formális nyilatkozatot nem tettek (például 2011-ig Magyarország sem), azok e katonai rendelkezések általános desuetudójában vélik megtalálni a magyarázatot arra, miért nem kell eleget tenni ezen rendelkezéseknek.

1.9.1. A szerződésekben való államutódlás

308.A szerződések életére komolyan kihat a szerződésekben való államutódlás szabályrendszere, amelyet szokásjogi alapokon az 1978. évi bécsi egyezmény kodifikált. Mivel ezzel az egyezménnyel párhuzamosan elkészült az állami javakban, állami archívumokban és állami adósságokban való államutódlásról rendelkező 1983. évi bécsi egyezmény, s az egész problémakör szorosan összefügg az államisággal, az államiság komponenseiben bekövetkezett változásokkal, a kérdéskör tárgyalására az állam nemzetközi jogi státusát tárgyaló részben kerítünk sort (lásd n° 509-532.).

2. IV. FEJEZET – A nem szerződéses jogforrások és az értelmezés segédeszközei309. A jogforrások rövid bemutatásakor (lásd n° 169-170.) már említettük, hogy a Nemzetközi Bíróság statútumának 38. cikke a szerződés mellett számos egyéb forrásra vagy forrási mivolthoz közelíthető segédeszközre utal. Említettük azt is, hogy a 38. cikk különböző okokból nem utal bizonyos jogforrásokra, jelesül az egyoldalú állami aktusokra, illetve bizonyos nemzetközi szervezetek bizonyos határozataira. Az alábbiakban a nemzetközi jog szerződésen kívüli forrásainak bemutatására kerül sor.

2.1. A NEM SZERZŐDÉSES JOGFORRÁSOK



2.1.1. 1. A szokásjog

310. A Nemzetközi Bíróság statútumának 38. cikke „a nemzetközi szokást mint a jog gyanánt elismert általános gyakorlat bizonyítékát” egyértelműen a jogforrások között sorolja fel, éspedig egyenértékűnek nyilvánítva azt a szerződésekkel. E megállapítás – amely mint láttuk, ellentétes volt a Nemzetközi Zsákmánybíróság 1907. évi statútumában felvázolt hierarchikus koncepcióval – helytállóságának logikai következményeit láthattuk többek között a normakonfliktus, illetve a szerződésmegszűnési okok tárgyalása során.

311. A doktrína hagyományosan két konstitutív elem fennállásához köti a szokásjogot: az egybevágó, tartós gyakorlat (azaz egy objektív elem) és az ahhoz kapcsolódó meggyőződés (egy szubjektív elem) arról, hogy a gyakorlat folytatása egyszersmind a jogi kötelezettség teljesítését is jelenti. A nemzetközi gyakorlat azonban meglehetősen sok árnyalattal értelmezi ezeket az összetevőket. „Elegendő (...), hogy az államok általában véve ehhez igazítsák magatartásukat s hogy ők maguk a kérdéses szabálynak meg nem felelő magatartásokat úgy tekintsék, mint ennek megsértését, nem pedig mint új szabály elismerésének kinyilvánítását. Ha egy állam úgy cselekszik, hogy az láthatólag összeegyeztethetetlen egy elismert szabállyal, s álláspontját azzal védi, hogy a szabályhoz kötődő kivételekre vagy igazolásokra hivatkozik, úgy ebből sokkal inkább a szabály megerősödése, mintsem gyengülése következik, attól függetlenül, hogy de facto igazolható-e ezen az alapon az állam magatartása” (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986, 98. o.).

312. Az egybevágó, tartós gyakorlat időbeli és térbeli kohéziót jelent. A nemzetközi jog történeti részének tárgyalásakor láthattuk, hogy nagyon sok eleme több ezer éves, egyidős a civilizált emberiséggel. Ilyen például a hadviselés során a polgári lakosság kímélése, a hadikövet és a diplomáciai követ intézménye és mentességük, a szerződési jog több alapvető fontosságú szabálya (pacta sunt servanda, pacta tertiis nec nocent, nec prosunt, meghatalmazás, bizonyos megszűnési és érvénytelenségi okok stb.) vagy az államok elismerése. Az elmúlt századokban a szokásjog idődimenziójának hagyományos felfogását, azaz az emberi emlékezet óta fennálló voltot azonban pragmatikusan rövidítették: a kritériumot teljesítettnek vették abban az esetben, ha a gyakorlat több mint 99 év óta fennállónak volt tekinthető. Ez egyébként egybevágott azzal a szabállyal, hogy az elbirtoklás (lásd n° 428.) százéves időtartamot feltételezett. A XX. században azonban a tudományos és technikai fejlődés felgyorsulása arra vezetett, hogy a tengerjogban (lásd n° 1302-1330.) és a világűrjogban (lásd n° 1392-1402.) egy bő évtized alatt annyira egyértelművé vált a gyakorlat – és persze ehhez járult a jogi meggyőződés vitathatatlansága (lásd n° 315-319.) –, hogy e rövid időtartamok nem jelentették akadályát a szokásjogi minősítésnek. Hasonló jelenséget tapasztalhattunk a szerződési jog egyes kérdéseiben (például a fenntartások esetében, lásd n° 220-229.) vagy a szervezetekre vonatkozó joganyagban. Ezen időbeli rövidülés azonban mindenféleképpen kivétel, s az említett eseteken kívül nem könnyű azt bizonyítani. Az Állandó Nemzetközi Bíróság a nemzetközi szervezeti élet tekintetében tíz évnél rövidebb gyakorlattal is megelégedett (CPJI: Danzig szabad városnak az ILO-ban való részvétele tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1930. augusztus 26., Série B n° 18.). A Nemzetközi Bíróság szerint „a tény, hogy csak rövid időtartam telt el, önmagában nem jelenti akadályát új nemzetközi szokásjogi szabály kialakulásának” (CIJ: Az északi-tengeri kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, 1969. február 20., Rec., 1969, 43. o.). A kizárólagos gazdasági övezet elfogadása is rövid idő alatt történt, „s ma már úgy lehet tekinteni, mint ami a modern nemzetközi jog részét képezi” (CIJ: A Tunézia és Líbia közötti kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, fond, 1982. február 24., Rec., 1982, 74. o.). „Elengedhetetlen azonban, hogy e rövid idő alatt is, az államok gyakorlata, beleértve azokét is, amelyek különösképpen érdekeltek, gyakori és gyakorlatilag egyöntetű legyen” (CIJ: Az északi-tengeri kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, 1969. február 20., Rec., 1969, 43. o.).

313. A szokásjog az emberiség örökségének tekinthető, s az idődimenzió tárgyalása során mondottakhoz kapcsolódva kell rámutatni arra, hogy egymástól távoli jogrendszerek, államok, birodalmak meglehetősen hasonló joggyakorlatot tudtak kifejleszteni. Ennek felismerése alapozta meg a szokásjognak azt a felfogását, hogy az egyetemes jellegű, azaz akkor beszélhetünk szokásjogról, ha az adott normát többé-kevésbé mindenütt ugyanazzal a tartalommal ismerik. A nemzetközi joggyakorlat a XIX-XX. század során azonban arra vezetett, hogy bizonyos térbeli szűkülés dacára sem vonták kétségbe a gyakorlat egyöntetűségét. A „civilizált nemzetek” fogalmát meglehetős önkényességgel megalkotva nem sokat törődtek azzal, ha valamely távoli, a nemzetközi kapcsolatok szempontjából nem jelentős s főleg nem a keresztény-mohamedán-buddhista-taoista kultúrkörhöz tartozó államban esetleg nem lehetett bizonyítani a kérdéses gyakorlatot. A világűrjog alapszabályai pedig az 1960-as években úgy alakultak ki, hogy a kutatásban aktívan nagyon kevés állam vett részt, a hidegháború dacára azonban példás egyetértésben érvényesítette saját érdekeit az Amerikai Egyesült Államok és a Szovjetunió, meghatározva a jogfejlődés főbb irányait. Az államok jelentős része anyagi lehetőségeinek korlátai miatt tartózkodott, miközben érdeklődéssel figyelte a fejleményeket.



314. A dél-amerikai államoknak a spanyol gyarmati múltnak köszönhető jogszabályrendszeri hasonlóságon, nyelvi, politikai és gazdasági érdekközösségen alapuló kohéziója sok tekintetben – az egyetemes szokásjogot mintegy kiegészítve – egy regionális bázisú szokásjog kialakulására is vezetett. A regionális szokásjog elvi lehetőségét a Nemzetközi Bíróság is elismerte az ún. Menedékjog ügyben, in concreto azért nem fogadta el a diplomáciai menedék intézményének szabályait, „mivel annyi bizonytalanságot és ellentmondást, ingadozást és szétesőséget (discordances) tartalmaznak, hogy nem lehet mindebből állandó és egyöntetű szokásjogot levezetni” (CIJ: A menedékjog ügye [Haya della Torre], 1950. november 20., Rec., 1950, 267-277. o.). Elvileg tulajdonképpen a Nemzetközi Bíróság a kétoldalú szokásjogot is elképzelhetőnek tartotta az ún. indiai területen való áthaladás ügyében. „Nem világos, hogy ugyan miért kellene a huzamos gyakorlatra alapozódó helyi szokásjog kialakításában részt vevő államok számának mindig kettőnél magasabbnak lennie. A Bíróság nem látja okát, hogy két állam közötti elhúzódó és folyamatos gyakorlat, amelyet kapcsolataik szabályozása gyanánt fogadnak el, ne lehetne e két állam közötti kölcsönös jogok és kötelezettségek alapja” (CIJ: Az indiai területen való áthaladás ügye, fond, 1960. április 12., Rec., 1960, 39. o.). A területi leszűkülés esetében – akárcsak azt az időbeliséget illetően láthattuk – a bizonyítás nem könnyű terhe arra hárul, aki állítja, hogy szokásjogi értékű különleges gyakorlat alakult ki az érintett két vagy több állam között.

315. A szokásjog másik konstitutív eleme az a meggyőződés, hogy az adott gyakorlat követése nem gesztus, szívesség, hanem eleve adott jogi kötelezettség. Ennek a pszichológiai elemnek a közismert latin elnevezése az opinio juris sive necessitatis. E jogi meggyőződés fennállásában való meggyőződés azért fontos, mivel így tudjuk elhatárolni egymástól a szokásjogot (consuetudo) és a nemzetközi udvariasságot (comitas gentium). A Nemzetközi Bíróság szerint „az államoknak rendelkezniük kell azzal az érzettel, hogy ahhoz igazítsák magatartásukat, ami a jogi kötelezettséggel egyenértékű. Sem a gyakoriság, sem az aktusok szokásossága nem elegendő. Számos nemzetközi aktus van, például a protokoll területén, amelyeket csaknem változatlan formában követnek, de amelyeket csak puszta udvariassági, opportunitási vagy tradicionális megfontolások motiválnak, nem pedig a jogi kötelezettség érzete” (CIJ: Az északi-tengeri kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, 1969. február 20., Rec., 1969, 44. o.). Így például a hozzánk látogató államfők, kormányfők, ha házastársukkal érkeznek, illik az utóbbiak számára virágcsokorról, „hölgyprogramról” gondoskodni. Utóbbi rendszerint múzeum- vagy képtárlátogatás, de az államfői, miniszterelnöki hitvesek a média figyelme miatt gyakran ambicionálják a különböző karitatív tevékenységeket is. Illik figyelemmel lenni a magas rangú tárgyalópartner esetleg közismert betegségére, fogyatékosságaira az étrend összeállításában, a program megszervezésében. Az ilyen gesztusok elmaradása bántó lehet, rendszerint vissza is üt elkövetőjére és annak államára, de eredendően nem sérti a nemzetközi jogot. A szokásjog és a nemzetközi udvariasság közötti határ keskeny és történelmileg változó. A diplomatákat megillető ún. kiváltságok évszázadokkal ezelőtt még az udvariasság kategóriájába sorolódtak, a XIX. századtól fogva egyre kevesebb különbséget tettek köztük és a diplomáciai mentességek között, már jóval a diplomáciai kapcsolatok jogáról szóló 1961. évi bécsi egyezmény elfogadása előtt egyértelműen szokásjogiaknak minősültek. Arra is van példa, hogy korábban egyértelműen szokásjoginak tekintett szabály ereje elhalványul. Így az államfői látogatásokhoz kapcsolódó huszonegy ágyúlövés ma már csak élő hagyomány, de nem jogilag szankcionálható szabály. III. Napóleonról jegyezték fel, hogy komolyan fontolgatta, casus bellinek tekintse-e az orosz cár hozzá intézett, egyébként a megkoronázásához gratuláló levelében felfedezni vélt sértést, mivel annak megszólítása „Kedves Barátom!” volt, s nem az uralkodói egyenrangúság kifejezésére akkor használatos „Kedves Testvérem!”. A diplomáciai képviseletek esetében ugyanakkor a fogadó állam részéről a korábbi udvartartási kötelezettség mára elenyészett, csupán a programszervezések, udvariassági ajándékok emlékeztetnek rá, például a bortermelésben hírneves területekhez kapcsolódva.

316. Az opinio juris sive necessitatis léte egybeforr a szokásjog kialakulásával, a valóban emberemlékezet óta tartó gyakorlat esetében gyakran meg sem tudjuk állapítani, mikortól is jelent meg a kötelezettség érzete. A szokásjoggá válás azonban nem minden esetben zajlik le abban a formában, hogy a már amúgy is hosszú idő óta gyakorolt magatartásszabályban egyszer csak felismerik a jogi kötelezettséget. Az idődimenzió esetleges rövidülése a fentebb tárgyalt esetekben azért volt lehetséges, mivel olyannyira átütő erővel jelent meg a jogszabályi minőség tudata és persze kikényszeríthetősége. A döntő tehát az, hogy most (hic et nunc), a jogvita időpontjában az adott normáról tudjuk-e bizonyítani, hogy az opinio juris sive necessitatisszal rendelkezik. Ha igen, úgy azt mint jogszabályt alkalmazni kell. Ez azért van így, mivel mint jogszabály, kialakultnak tekinthető. Más a helyzet azonban, ha az adott jogszabály csak formálódóban van. Ha ilyenkor akár a meghatározó többség által folytatott gyakorlatot valamely állam ellenzi, úgy az később sem lesz vele szembeszegezhető. Az adott norma tehát csak kvázi univerzális jellegű szokásjoggá válását azonban nem tudja megakadályozni az azt következetesen ellenző állam (persistent objector). A Nemzetközi Bíróság az angolnorvég halászati vita ügyében hozott ítéletében ismerte el, hogy Norvégiának igaza van, amikor parti tengere hat mérföldes kiterjedésének következetes védelmére hivatkozik, dacára annak, hogy az államok túlnyomó többsége tulajdonképpen a parti tenger ennél szűkebb, három mérföldes terjedelmét tekintették irányadónak, „hiszen Norvégia mindig is



tiltakozott az ellen, hogy ezt a norvég partokon érvényesítsék” (CIJ: Az Egyesült Királyság és Norvégia halászati vitájának ügye, 1951. december 18., Rec., 1951, 131. o.).

317. A volt gyarmati államok függetlenné válásuk után kampányt indítottak a szokásjog irányukban való szembeszegezhetősége ellen, mondván, hogy annak létrehozásában ők nem vettek részt, azaz hiányzik az ő akaratnyilatkozatuk a volt gyarmattartók, illetve gyakorlatilag az európai hatalmak által kialakított gyakorlatból, sőt annak számos elemével kifejezetten nem értenek egyet. A fejlődő országok következetes fellépése a Szovjetunió nem is burkolt támogatását élvezte, de érdemi értékelésekor nem szabad eltekinteni a konkrét motivációktól: a függetlenné vált országok a gyarmati időszakból fennmaradt magánberuházások és koncessziók államosítását nemzetgazdaságuk szempontjából fontosnak tekintették, ugyanakkor a kisajátítás anyagi kárpótlását minél lejjebb akarták szorítani. Az örökölt afrikai államhatárok mesterséges, az etnikai, földrajzi realitásokat figyelmen kívül hagyó volta, a szovjet-amerikai szembenálláshoz kapcsolódó klientúrák létrejötte, a sok országban megjelenő nepotizmus és korrupció akadályozta az emberi jogok és a demokrácia érvényesülését. A hatvanas-hetvenes évek vitája – amelyben a fejlődő országok oldalán több olyan kiemelkedő nemzetközi jogász küzdött, akik utóbb a Nemzetközi Bíróság bíráivá lettek (Keba M’Baye, Bedjaoui) – mára befejeződött: a tudománytörténetben hivatkozott voluntarista és objektivista iskolák küzdelmében a fejlődő országok kénytelenek tudomásul venni, hogy a létrejöttük előtt egyértelműen kialakult szokásjog őket is köti. Nincs elméleti akadálya annak, hogy ennek módosítására törekedjenek, s akár a szokásjog is módosulhat, valamint a szerződéskötési gyakorlat, illetve a szokásjogi kodifikáció során is figyelembe lehet venni a fejlődő országok különleges érdekeit, helyzetét. Mindebben az ENSZ Közgyűlésének határozatai meghatározó szerepet játszottak. A gazdasági kapcsolatrendszerekben a fejlődő országoknak járó preferenciális elbánásokat a fejlődő országok elfogadták, a tengerjogban megjelent az emberiség közös örökségének koncepciója, és ezért a Montego Bay tengerjogi egyezmény (lásd n° 1326.) sok fejlődő állam számára kifejezetten előnyös lett. Az emberi jogi örökséget pedig az univerzális egyezményekhez való csatlakozással, illetve regionális jogalkotással (így például az Emberek és népek jogainak afrikai chartája, lásd n° 668.) maguk is elfogadták. A tényleges helyzetről, annak megoldatlanságáról, az etnikai tisztogatásokról most ne essék szó, ezekről az olvasó kellő tájékozottsággal rendelkezik.

318. Hogyan lehet bizonyítani az opinio juris sive necessitatis létét? Amennyiben a doktrína számára egyértelmű a szokásjogi jelleg (azaz, ha – nemzetközi kitekintésben nézve – az összes jelentős tankönyv egyértelműen ilyen jellegűként mutatja az adott szabályrendszert), akkor azt kiindulópontként bízvást elfogadhatjuk. (A szerződési jog, a diplomáciai jog, a hadviselés legalapvetőbb szabályai tekintetében például szembeötlő ez a doktrinális összhang. ) Ez azonban konkrét, illetve részletszabályok esetében már jóval ritkábban jelenik meg. A Nemzetközi Bíróság szóhasználata is irányadó lehet az opinio juris sive necessitatis megállapításához: a „nemzetközi jog régtől érvényesülő szabálya”, „a bírósági gyakorlatban következetesen alkalmazott jogi szabály” fordulatok egyértelműen szokásjogi jellegre utalnak. Ha pedig a Nemzetközi Bíróság valamit ilyennek minősített, akkor azzal szemben ellenbizonyításnak helye ugyan lehet, csakhogy az valójában reménytelen, hacsak a meghirdetés óta nem következett be desuetudo. Az ENSZ Közgyűlés határozatainak sora hozzájárulhat a szokásjoggá váláshoz, sőt szerencsés esetben egy határozat konstatálhatja is a szokásjogi folyamat befejeződését. „A Közgyűlés határozatainak ha nincs is kötelező erejük, de néha lehet normatív tartalmuk. Bizonyos körülmények között fontos bizonyító elemeket szolgáltathatnak valamely szabály létezésének vagy az opinio juris megnyilvánulásának bizonyításához. Hogy ez valamely közgyűlési határozat esetében valóban így van-e, ahhoz meg kell vizsgálni annak tartalmát, valamint az elfogadás körülményeit, meg kell továbbá állapítani, hogy normatív jellege tekintetében is fennáll-e az opinio juris. Egyébként az egymás után sorjázó határozatok illusztrálhatják az új szabály létrejöttéhez szükséges opinio juris fokozatos kialakulását” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, 70. §). Mivel hosszabb idő óta érezhető az arra vonatkozó igény a nemzetközi közösségben, hogy a belső joghoz hasonlóan minél több kardinális fontosságú szokásjogi szabály írott formában kodifikációra kerüljön, egy kodifikációs szerződés léte is bizonysága lehet az opinio jurisnak. Itt azonban fokozott óvatosság szükséges, mivel valójában az ilyen szerződések jelentős része nem tiszta kodifikációs, hanem vegyes tartalmú szerződés, egyaránt tartalmaz szokásjogi szabályokat és azok ún. progresszív továbbfejlesztését. Számos szerződés kapcsán így a jogvitában szinte szét kell válogatni a cikkeket, melyik az igazi szokásjogi norma és melyik nem az. Az államok ráutaló nyilatkozatai szintén bizonyítékai lehetnek az opinio jurisnak, különösen, ha a bilaterális szokásjogot akarjuk bizonyítani.

319. Az opinio juris sive necessitatis létét nem kérdőjelezi meg annak megsértése. A háborúk során sajnos állandóan történtek kihágások, egyes népek hadviselési módja ma is a napi közbeszéd része: vandál pusztítás, tatárjárás stb. („A magyarok nyilaitól ments meg Uram, minket!” mondatot is feltehetően nem elsősorban a páncélos lovagi seregek katonái mondták imáikban.) Amennyiben a nemzetközi közösség a megállapodott normával ellentétes tartalmú magatartást jogsértésnek tekinti, akkor az éppenhogy az opinio juris bizonyítéka. A



második világháború kegyetlenkedései, a kilencvenes évek ruandai és délszláv etnikai tisztogatásai nemcsak morális elítélést, de jogi felelősségre vonást is eredményeztek, még akkor is, ha a felelősségre vonás sohasem teljes körű. A „civilizált nemzetek által elismert általános jogelvek” fordulatot a Nemzetközi Bíróság statútumában sok kritika érte (lásd n° 327-331.), azonban ennek itt is van bizonyos relevanciája: nem enyészhet el az emberiség jogi öröksége azért, mivel valakik, valahol a törvények fölé helyezik magukat vallási, faji vagy egyéb alapokon. Láttuk azonban, hogy a létező szokásjoggal ellentétes gyakorlat (ha ugyanannyira következetes és ugyanúgy opinio juris sive necessitatis kialakulására vezet) új szokásjogot generálhat vagy pedig a comitas gentium irányába taszítja a korábbi kötelező szabályt.

2.1.1.1. A szokásjog kodifikációja

320. A XIX. század elején, az első nagy polgári jogi és büntetőjogi kodifikációs kódexekkel csaknem egy időben jutottak el oda az államok, hogy kísérletet tegyenek a nemzetközi szokásjog írásba foglalására. A már korábban is felmerült gondolat a napóleoni háborúkat lezáró 1814-1815. évi bécsi kongresszuson öltött testet, amelyre az utókor igaztalanul ragasztotta a „táncoló” jelzőt. Az európai államok együttműködésének és egyensúlyának körülbelül egy évszázadig keretet adó megállapodás-rendszer kidolgozása mellett sikeres és kevésbé sikeres megállapodások sora született. A történelmileg retrográdnak tekinthető Szent Szövetség aláírására a jogtörténeti bevezetés során már utaltunk, de ekkor került sor a Dunán való hajózás rendszerének első írásba foglalására és a diplomáciai követek rangsorának újragondolására, ahol a korábban sok vitára okot adó, a küldő állam súlyán alapuló beosztás helyett egy új megközelítést választottak, amely a sorrendnek (préséance) csak protokolláris jelentőséget tulajdonított, s azt az akkreditálás időpontjához kapcsolta, mintegy a hadseregekben szokásos rangidős tiszt intézményének mintájára. Egységesítették a misszióvezetői címeket is. E sikeres kezdet után a doktrína is elmélyülten foglalkozott a nemzetközi szokásjog elemeinek összegyűjtésével és összegyűjthetőségével, így például a svájci Bluntschli magánjellegű kodifikációs kísérlete különösen impresszionálta a kortársakat, és a Brüsszelben 1873-ban megalapított Institut de Droit International (Nemzetközi Jogi Intézet) mintegy a nemzetközi jogtudomány krémjét próbálta bevonni a kodifikáció előkészítésébe. De miért is kell írásba foglalni a nemzetközi szokásjogot? Alapvetően ugyanazért, amiért az európai kontinens ún. germán-római jogrendszerei a XIX. századra a nagy törvénykönyveket megalkották: a jogbiztonság, a könnyebb megismerhetőség és kezelhetőség végett. Hiszen egy konkrét jogvitában a nemzetközi szokásjog két konstitutív eleme valójában gyakran csaknem végeláthatatlan újabb vitát eredményezhet arról, hogy valóban fennáll-e az egyöntetű gyakorlat térben és időben (vagy éppen valamelyik kivételes eset alkalmazható), fennáll-e a jogi kötelezettség érzete és azt sikerül-e bizonyítani és így tovább. Ráadásul akármennyire is fontos a nemzetközi bírói joggyakorlat, az mennyiségét tekintve messze nem éri el a belső jogét, s nem is csak a common law országokéhoz képest, hanem a római jogi örökséghez kötődő európai országokhoz viszonyítva sem. Ez pedig ördögi kör, circulus vitiosus: amennyiben nem építhetünk a bírói fórumhoz folyamodás kötelezettségére, akkor annyiban bízhatunk abban, hogy a jogalanyok (a nemzetközi jogban alapvetően az államok) önként bírói fórum elé viszik jogvitáikat, amennyiben reálisan előrelátható az az ítélet, amelyet a bírói fórum meghoz. Ezt pedig előrelátni ismét csak annál könnyebb, minél több alapvető szabály nemcsak az emlékezetben és a töredékes bírói gyakorlat által tükrözötten létezik, hanem elvont szabályokba foglalva könnyen felidézhető. Megérett tehát az idő a szokásjogi szabályok írásba foglalására, amit megkönnyített, hogy a XIX. század elejétől fogva ugrásszerűen növekedett az államok által írásban kötött szerződések száma.

321.A kodifikáció azonban nem önmagáért való folyamat, az is kell, hogy tényleges szükségét érezzék az adott konkrét területen az államok a pontos jogszabályoknak. Nem véletlen, hogy a XIX. század végén a hadviselés szabályai kerültek írásos rögzítésre (1864. évi genfi egyezmény, 1868. évi szentpétervári nyilatkozat, 1899. és 1907. évi hágai egyezmények), még akkor is, ha a viták békés rendezésének különböző elveit és technikáit ugyanekkor foglalták írásba (1899. és 1907. évi hágai egyezmények). Az első világháború után a hadviselés jogszabályanyagát a tapasztalatok, valamint az új fegyverek és technikák figyelembevételével újították meg. A már említett dél-amerikai jogi kohézió pedig olyan példát mutatott, amelyre hivatkozva az államközi békés kapcsolatokat illetően is reálisnak tűnt a szokásjog anyagának írásba foglalása: magánjellegű kodifikációk is készültek, amelyek közül a leghíresebbé és sajátos jellege ellenére legtöbbet hivatkozottá a Harvard Egyetemen készült anyag vált. A Nemzetek Szövetsége is kodifikációs programot hirdetett: az 1930. évi hágai kodifikációs konferencia azonban nem volt sikeres. Az állampolgárságról és a hontalanságról készített egyezmény nem lépett hatályba, a parti tenger szélességéről és státusáról csak tervezet született, a külföldi állampolgároknak okozott károkért való állami felelősségről pedig még tervezet megfogalmazásáig sem jutottak el az államok képviselői.

322. A második világháború végén létrehozott Egyesült Nemzetek Szervezete az Alapokmány 13. cikkében utal a kodifikációra, azt mintegy a Közgyűlés egyik fő feladataként feltüntetve: „A Közgyűlés tanulmányozást kezdeményez és ajánlásokat tesz abból a célból, hogy a nemzetközi együttműködést politikai téren előmozdítsa,



valamint a nemzetközi jog fokozatos fejlődését és kodifikálását támogassa.” Ennek fő eszköze a Nemzetközi Jogi Bizottság, a világ fő jogrendszereit megfelelően tükröző, a Közgyűlés által 5-5 évre választott 34 jogtudós grémiuma. A tagok magánminőségükben járnak el, rendszerint egyetemi tanárok, néha vezető diplomáciai pozíciót is betöltöttek. (Eddig egyszer volt magyar tagja, a diplomata Ustor Endre személyében 1967-1976 között.) Bizonyos szempontból a nemzetközi jogtudomány krémjének is tekinthető e társaság, ráadásul a Nemzetközi Bíróság számos tagja megválasztása előtt a Nemzetközi Jogi Bizottság tagjaként tett szert elismertségre.

323. A Nemzetközi Jogi Bizottság a kodifikáció előkészítését a következőképpen végzi: alapvetően az ENSZ Közgyűlése adja számára a feladatot, de arra is mód van, hogy a Nemzetközi Jogi Bizottság kérje a Közgyűlés hozzájárulását ahhoz, hogy elkezdje valamely terület szokásjogi anyagának feldolgozását. Amennyiben a Közgyűlés indokoltnak ítéli, hogy a Nemzetközi Jogi Bizottság megtegye az előkészületeket a kodifi- kációra, az utóbbi a saját kebeléből egy jelentéstevőt (rapporteur) választ. Ez értelemszerűen rendszerint az a tag, aki korábbi tudományos pályafutása során már foglalkozott a kérdéssel. A jelentéstevő a kodifikálandó területet megpróbálja részleteire bontani, s a tagállamokat egy részletes kérdőívvel keresi meg, hogy az adott részkérdésekben mi az álláspontjuk, figyelemmel az ott folytatott gyakorlatukra. Az államok jelentős része válaszol is a kérdőívre (rendszerint a külügyminisztériumok nemzetközi jogi főosztályaira hárul ez a feladat), s a beérkezett válaszok alapján, figyelemmel az irányadó jogirodalmi megközelítésekre, a rapporteur megpróbál egy cikkszerű tervezetet készíteni, amely már emlékeztet egy nemzetközi szerződés szokásos formájára. Ezt a dokumentumot a Nemzetközi Jogi Bizottság megvitatja és vagy visszaadja átdolgozásra, vagy megerősíti. (Rendszerint többszöri olvasatra is sor kerül a Nemzetközi Jogi Bizottságban, mire az jóváhagyja a dokumentumot.) A Nemzetközi Jogi Bizottság tagjai – mint említettük – elismert jogtudósok, az egyetemek vagy a diplomáciai gyakorlat világából, de mindenféleképpen csak önmagukat képviselik. Ezért a Nemzetközi Jogi Bizottság az államok véleményét is megtudakolja, hogy egyetértenek-e: ez elméletileg az ENSZ Közgyűlése, ténylegesen annak egyik főbizottsága, a VI. számot viselő ún. Jogi Főbizottság révén valósul meg. Az elméletileg legszerencsésebb esetben a Jogi Főbizottság rábólint a tervezetre, a gyakorlatban rendszerint visszaadja átdolgozásra, többnyire azon az alapon, hogy a Nemzetközi Jogi Bizottság anyaga nem megfelelően tükrözi a tényleges gyakorlatot vagy legalábbis nem az általános gyakorlatra épül. Ha átdolgozást tartanak szükségesnek, akkor a rapporteur ismét munkához lát, a Nemzetközi Jogi Bizottság ismét megvitatja az új tervezetet, és szerencsés esetben ismét a VI. főbizottság elé kerül a dokumentum tervezete. Mindez évek, évtizedek munkáját is jelentheti, több olyan kodifikációs terület van, amely már több rapporteurt „elfogyasztott”. (A korábbiak mandátuma megszűnt, időközben elhunytak, esetleg visszaadták a megbízatást stb.) Előbb-utóbb bekövetkezik az a helyzet, hogy a Nemzetközi Jogi Bizottság a maga részéről elkészül a munkával, s az államok összes megjegyzésének beépítésére törekedve a szerinte kodifikációs tervezetként kész anyagot átadja a VI. főbizottságnak. A főbizottság révén a Közgyűlés dönthet úgy, hogy a dokumentumot, úgy, ahogy van, közgyűlési határozattal elfogadja és aláírásra megnyitja az államok számára (ezért nagyon sok ENSZ-szerződésben az évszám mellett a New York-i helyszín szerepel), de dönthet úgy is, hogy a jelentős részben kész dokumentumban vannak olyan eldöntetlen kérdések (zárójeles formulák), amelyek elfogadása ügyében az államok diplomáciai konferenciája hivatott dönteni. A szokásjogi kodifikációs diplomáciai konferenciákat az ENSZ előszeretettel Bécsbe hívta össze, s így az egyezmények másik jelentős hányadában az osztrák főváros szerepel az elfogadás helyeként. A diplomáciai konferencia meghozza azokat a döntéseket, amelyekre a rapporteur, a Nemzetközi Jogi Bizottság és a VI. főbizottság együttműködése nem volt képes: a diplomáciai konferencián tudnak az államok politikai alapú engedményeket tenni ott is, ahol korábban szakmai alapon megkötötték magukat. Az ENSZ diplomáciai konferenciái rendszerint sikerrel jártak, azaz a szervezet biztosra ment, amikor összehívta az értekezletet. Elméletileg persze nem kizárt, hogy a diplomáciai konferencia megállapítja: a kérdésben még sincs meg a kívánatos összhang. A Nemzetközi Jogi Bizottság a rapporteur révén a konferencián is kiemelkedő szerepet szokott játszani.

324. Az ENSZ-ben a kodifikáció alapvető motorja, mint említettük, a Nemzetközi Jogi Bizottság, s az ő munkájának a gyümölcse számos kodifikációs egyezmény, mint például a diplomáciai kapcsolatok jogáról szóló 1961. évi bécsi egyezmény, a konzuli kapcsolatok jogáról szóló 1963. évi bécsi egyezmény, az államok közötti szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény, az államok és nemzetközi szervezetek közötti, valamint a nemzetközi szervezetek egymás közötti szerződéseiről szóló 1986. évi bécsi egyezmény, a szerződésekben való államutódlásról szóló 1978. évi bécsi egyezmény, az állami javakban, állami archívumokban és állami adósságokban való államutódlásról szóló 1983. évi bécsi egyezmény. Évtizedeken át húzódott a felelősségi jogi kodifikáció, jelenleg a Közgyűlés a Nemzetközi Jogi Bizottság anyagát tudomásulvételre és végiggondolásra ajánlotta az államoknak, azaz sem nem nyitotta meg aláírásra, sem nem hívott össze diplomáciai konferenciát. (Mivel úgy tűnik, a nagy kodifikációs egyezmények java része elkészült, illetve ami még nem, ott gyakran nincs reális esély arra, hogy az államok nemzetközi szerződésként elfogadják, a Nemzetközi Jogi Bizottság az utóbbi években lépéseket tett abba az irányba, hogy irányelveket [guideline/ directives] fogalmazzon meg például a



szerződésekhez teendő fenntartásokról, amelyeket mintegy a joggyakorlatot szintetizáló ajánlásként kívánnak az államok rendelkezésére bocsátani.) A nagy ENSZ-egyezmények közül azonban többnek a kidolgozása egyéb testületek által történt (emberi jogi szerződések, tengerjogi szerződések stb.), és a regionális szervezetekben is jelentős szerződéskészítési tevékenység folyik, alkalmanként szintén a szokásjog írásba foglalására törekedve.

III/3. TÉRKÉP A Duna, az üzemvízcsatorna és a zsilipek az 1977-es szerződés szerint

325. A szokásjog írásba foglalása azonban nem szünteti meg a szokásjog létét, az latens módon továbbra is él. „Világos tehát, hogy a nemzetközi szokásjog szabályai autonóm módon léteznek és nyernek alkalmazást a szerződéses nemzetközi joghoz viszonyítva, még akkor is, amikor a két jogi kategória tartalma azonos. Következésképpen tehát a jelen jogvitában alkalmazandó szokásjogi szabály tartalmának megállapításakor a Bíróságnak meg kell győződnie arról, hogy a feleket kötik-e a kérdéses szokásjogi szabályok; de semmi sem kötelezi arra, hogy csak abban az esetben forduljon ezekhez a szabályokhoz, amennyiben különböznek azoktól a szerződéses szabályoktól, amelyek alkalmazását a jelen jogvitában az amerikai fenntartás kizárja” (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, fond, 1986. június 27., Rec., 1986, 86. o., 179. §).

326. A kodifikációs eljárás során igen gyakran kell dönteni abban is, hogy csak azt foglalják-e írásba, ami teljes egészében szokásjogi értékű, vagy esetleg írjanak bele a szerződéstervezetbe olyan elemeket is, ahol vagy az opinio juris bizonytalan vagy a gyakorlat nem egyértelmű. A VI. főbizottság és a Nemzetközi Jogi Bizottság közötti nézeteltérések mögött is gyakran ez húzódik. Szólnak érvek mindkettő mellett: a tiszta szokásjogi kodifikációs egyezmény az államok gyakorlatát szintetizálja és tükrözi, ugyanakkor az is valószínű, hogy bizonyos intézmények bekapcsolása, bizonyos, még nem kiforrott, de láthatólag hatékony szabályok beillesztése csak javára válna a kodifi- kációs okmány érvényesülésének. Ha e nélkül oszlana szét a diplomáciai konferencia, kérdés, mikorra sikerülne azt a szükséges módosítások átvezetése érdekében ismét összehívni. A döntés nem nélkülözi sem az elméleti élt, sem a gyakorlatias vetületeket, a végeredmény rendszerint pragmatikus: az államok hozzájárulnak a nem szokásjogi eredetű szabály beviteléhez. Ennek azonban elméleti következményei is vannak: míg a tiszta kodifikációs egyezmény esetében elvben csaknem mindegy, hogy az



állam részese-e annak, hiszen a szokásjogi norma önnön erejénél fogva eleve kötelezi az államot, addig a vegyes tartalmú nemzetközi szerződések esetében az új elemek, az ún. progresszív továbbfejlesztés csak akkor kötelezi az államot, ha ő már részese az egyezménynek. Ez a kérdés merült fel az ún. északi tengeri kontinentális talapzat ügyében a Nemzetközi Bíróság előtt, s a testület helyt adott Németország álláspontjának, hogy az ún. egyenlő távolságok elve mint a kontinentális talapzatok elhatárolási szabálya (lásd n° 1321.) nem szokásjogi értékű, s mivel Németország még nem ratifikálta az 1958. évi genfi tengerjogi egyezményt, így az adott szabály vele nem is szegezhető szembe.

2.1.2. 2. A civilizált nemzetek által elismert általános jogelvek

327 A Nemzetközi Bíróság statútumának 38. cikkében a harmadik elemként szereplő jogforrás kezdettől fogva hevesen vitatott volt, részben megfogalmazása, részben azonban tartalmának állítólagos bizonytalansága miatt. A „principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées" / „general principles of law recognized by civilized nations" – amit a hivatalos magyar fordítás még kihívóbbá formált, amikor „művelt nemzetek által elismert általános jogelvek" gyanánt fordította le a kifejezést, tagadhatatlanul nem a legszerencsésebb, és a gyarmati népek függetlenné válásával visszatérően bírálat tárgyát képezi, lekezelő, felsőbbrendűségi, ha ugyan nem rasszista tartalmat tulajdonítva a fordulatnak. A kifejezés érdemi tartalmának megállapításához azonban elengedhetetlen figyelembe vennünk, hogy milyen megfontolásból és milyen tartalommal került be az utalás a statútumba. Közismert, hogy a 38. cikken 1945-ben a bevezetés kibővítését („a Bíróság, amelynek az a feladata, hogy az eléje terjesztett viszályokat a nemzetközi jog alapján döntse el, eljárásában alkalmazza...”) leszámítva San Franciscóban nem változtattak, mivel kielégítőnek tekintették az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumában foglaltakat. Ugyanakkor tudott az is, hogy az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumának 1920-as tárgyalásakor komoly vita volt arról, hogy kerüljön-e be ez a fordulat, s ha igen, úgy milyen tartalommal. A becikkelyezés mellett szólt mindenekelőtt, hogy a nemzetközi jogban is érvényesül az a szabály, amelyet több állam belső joga az ún. „non liquet kimondásának tilalma” kifejezéssel illet. Eszerint ha egy bíróság joghatósággal rendelkezik egy adott jogvitában, akkor azt el is kell döntenie – nem mondhatja ki, hogy a pozitív jog bizonytalansága miatt nem dönthető el a kérdés. (Ezt sokan az analógia és a joghézag problematikájának megoldásával azonosítják.) Az eddigiek alapján érthető, hogy a jogi háttér bizonytalanságával könnyen szembesülhetünk a nemzetközi jogban: a szerződéskötési eljárás hosszúsága, a ratifikációk és a hatálybalépés elhúzódása, a fenntartások és kifogások, a szokásjogot illetően pedig az egyöntetű és az emberemlékezet óta tartó volt kívánalma, nem is szólva az opinio juris sive necessitatis bizonyítási nehézségeiről, látszatra mind nehezíti az egyértelmű fogódzó meglelését. Ha azonban a nemzetközi jog jogiságát elfogadtuk, akkor azt is el kell fogadnunk, hogy a nemzetközi bíráskodás során – amely a szuverén államok hozzájárulásán alapszik – az igazságszolgáltatás bizonyos mozgásszabadsággal rendelkezzen, utalásszerűen elfogadott kötelezettségeket kibontson, pontosítson. Alapvetően ezt szolgálják az „általános jogelvek”. Dokumentálhatóan bizonyított, hogy az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumának megfogalmazásakor kisebbségben maradt a belga Descamps báró által előterjesztett értelmezés, hogy az általános jogelvek alatt a nemzetközi jog alapelvei értendők, s a többség abban az értelemben szavazott a javaslat mellett, ahogyan azt lord Phillimore angol delegátus előterjesztette, értve alatta mindazokat a jogelveket, amelyeket az államok inforo domestico, azaz belső jogi fórumaik előtt a jogviták eldöntésére egyöntetűen alkalmaznak. Ezek a belső jogban sem konkrét nemzeti belső jogi elvek, hanem ott is általános, az államok jogában egyezően alkalmazandó jogelvek.

328.Így például az angol estoppel elv lefordíthatatlan, de gyakorlatilag ugyanazt jelenti, amit a germán-római jogrendszeri iskolákban három különálló elv fejez ki, jelesül az „adott szó szentsége”, a jóhiszemű eljárás elve és a non venire contra factum proprium, azaz „saját felróható magatartására jogszerzés címén senki sem hivatkozhat”. Nincs tehát jelentősége az intézmény elnevezésének, érvényesítési részletszabályainak: nem az egyes nemzeti jogokban számított határidő hossza a döntő, hanem az, hogy a jogrendszerek ismerik az elévülés és az elbirtoklás intézményét, a res judicata elvet és a perújrafelvétel intézményét, egyaránt ugyanazon logikai elvek szerint működtetik igazságszolgáltatási eljárásaikat (aki valamit állít, arra hárul a bizonyítási teher, de bizonyos esetekben vélelem is alkalmazható). A bíróságoknak függetlenül és pártatlanul kell eljárniuk a konkrét ügyben, s ezeket igazságszolgáltatási garanciákkal is körbebástyázzák (mint a felek perbeli egyenlősége, a bírák kizárási okai, az ártatlanság vélelme büntetőeljárásban stb.); vannak évszázadok, évezredek óta igen hasonló tartalommal érvényesülő civiljogi szabályok például a károkozás-kártérítés területén (a közvetlen és a közvetett kár, az anyagi és erkölcsi kár, a tényleges kár [damnum emergens] és az elmaradt haszon [lucrum cessans] elválasztása, a kártérítés és a kamatfizetés szabályai stb.), a jogszabálysértés miatti felelősséget illetően szinte mindenütt ugyanazokkal a szokásos kivételekkel (beleegyezés, önvédelem, végszükség, vis maior stb.) találkozunk.

329. A fenti példák alapján – amelyek a Nemzetközi Bíróság, illetve számos egyéb állandó vagy ideiglenes nemzetközi ítélkezési hatóság joggyakorlatában visszaköszönnek – látható, hogy a „civilizált nemzetek”



fordulatba beleakaszkodó ideologikus, osztályharcos kritika szem elől téveszti a dolgok lényegét, azaz az egyaránt alkalmazandó, közös jogi örökséget. Ha történetileg szemléljük a fordulat eredetét, azt tapasztaljuk, hogy ezzel a fogalommal ráadásul éppen a nemzetközi jogközösség kiszélesedését próbálták megalkotói megragadni. A szkizma, illetve a protestantizmus megjelenésével vallásilag is szétváló államokat a középkori-újkori nemzetközi jogi szóhasználat még át tudta fogni a „keresztény államok közössége” fordulattal, de ennek használatát utóbb a laikus államok (mindenekelőtt az Amerikai Egyesült Államok), illetve az állam és az egyház radikális elválasztását hirdető államok (például Franciaország) bírálták, s az európai államok közössége mint fogalom ekkor már szintén nem fedte le a nemzetközi jog összes egymással kapcsolatban levő alanyát. Az egymás között, illetve a mohamedán államokkal, továbbá Kínával, Japánnal fenntartott kapcsolatokat fedte le az 1814-1815. évi bécsi kongresszus után népszerűvé váló „civilizált nemzetek” fordulat, amely így a XIX. századra gyakorlatilag az összes független államot jelentette. A civilizációnak értelemszerűen részese minden állam és minden nemzet: az utalás fontosságának azonban a XX. század számos tragédiája adott aktualitást. Ha van tehát egy alapvetően mindenütt, ugyanazon tartalommal ismert elv, ám valahol hatalomra kerül a legelemibb civilizációs vívmányokat megtagadó (például rasszista, fundamentalista, terrorista) rendszer, úgy pusztán ez a tény ne jelentse akadályát az említett elv alkalmazásának.

330. Az „általános jogelvek” alkalmazásától tehát nem kell félni, arra a bíró ex oficio jogosult. Az általános jogelvek alkalmazása szükségképpeni eleme a jogalkalmazásnak, az ítélkezésnek, amelynek latin eredetije, ne felejtsük el, ajurisdictio, azaz a jog kimondása. A hangsúly a nemzetközi jogban a fordulat mindhárom tagján van, azaz legyen általános, jogi és elv.

331. Egy nemzetközi jogvitában sor kerülhet olyan elv alkalmazására is, amely ezeknek a feltételeknek nem felel meg. Amennyiben regionális bíróságról van szó, akkor az rendszerint fel van jogosítva a regionális jogelvek, illetve a saját partikuláris jogrendszere elveinek alkalmazására. A Nemzetközi Bíróság azonban a 38. cikk 1/c. §-a alapján önmagától nem alkalmazhatja e speciális elveket, és a hasonló univerzális jellegű bíróságok sem tehetik meg ezt. Mivel előfordulhat, hogy csak egyes rendszerekben élő, speciális belső jogi elv alkalmazása lehet célszerű a jogvitában, ezt abban az esetben alkalmazhatja a nemzetközi bíró, ha arra egyértelmű felhatalmazása van, hiszen ekkor analogia legisszel állunk szemben. Valójában azonban mégis ugyanazok az elvek köszönnek vissza a különböző nemzetközi bíróságokon, a közismert és a fentebb említett példákon túl kevés újítást találunk, az államok pedig igen visszafogottak az analogia legis alkalmazására való felhatalmazás megadásáról szóló döntések során.

2.1.3. 3. Az államok egyoldalú jogi aktusai mint jogforrások

332. Az államok egyoldalú jogi aktusai jogforrásként nem szerepelnek a statútumban, de tulajdonképpen nem világos, hogy miért nem. Már a tudományelméleti bevezetésben is láthattuk Jellinek nevéhez kötve azt az elméleti megközelítést, amelyik a nemzetközi jog kötelező erejét az állam önkorlátozására alapítja, ami pedig vagy szerződésben vagy egyoldalú aktusban jelenik meg. Utóbbira klasszikus példa a semlegességi nyilatkozat két állam háborújában (lásd n° 1293.) vagy az ultimátum és a hadüzenet (lásd n° 1183.), a nyílt városnak minősítés (lásd n° 1266.) vagy az állam- és kormányelismerések (lásd n° 537. és 555.), de a szerződési jogban is láthattunk több olyan intézményt (csatlakozás, fenntartás, kifogás, felmondás, lásd n° 205-206., 220., 224-225., 306.), ahol az ezzel élő állam jogi helyzete egészen más lett, mint amelyik ilyen nyilatkozatot nem tett. A szerződésekben való államutódlás kapcsán tett utódlási nyilatkozat (lásd n° 512.) és az arra történő reakció vagy éppen a Nemzetközi Bíróság javára tett joghatósági elismerő nyilatkozatok (lásd n° 1115.) mind egyoldalú aktusok, akárcsak a tiltakozás, az elismerő jóváhagyás, illetve a lemondás. A szerződéskötés során említettük a jegyzékváltás formájában, azaz egymásra tekintettel készített, két azonos szövegű, de egyoldalúan kibocsátott okmányban megjelenő akaratnyilatkozati formát. Az egyoldalú akaratnyilatkozatok egy részének a szerződési joghoz történő kötődése miatt tartották korábban szükségtelennek a tételes nevesítést jogforrásként, azonban mára egyértelmű a doktrína álláspontja abban, hogy a statútum 38. cikkének hallgatása dacára nem lehet megkerülni a jogforrási mivolt elismerését. Célszerű azonban joghatását tekintve különbséget tenni aközött, hogy az állam nyilatkozata önmagára vonatkozik-e (tehát autonormatív), vagy kifelé, a többi jogalanyra irányul (azaz heteronormatív). Önmagára egy állam minden további nélkül vállalhat ugyanis kötelezettséget, másokra nézve azonban beleegyezésük nélkül őket kötelező akaratnyilatkozatokat nem tehet.

333. A nemzetközi bírósági gyakorlat is alátámasztja az egyoldalú aktusok jogforrási értékét. Az Állandó Nemzetközi Bíróság az ún. Kelet-Grönland ügyben azért döntötte el a jogvitát Dánia javára, mivel úgy ítélte meg, hogy a norvég külügyminiszter nyilatkozata (Ihlen-deklaráció), amelyben közölte az oslói dán nagykövettel, hogy Norvégiának nincsenek területi igényei Grönlandon, köti az államot (CPJI: Kelet-Grönland ügy, 1933. április 5., Série A/B n° 53., 71. o.). Gyakran idézett példa a Nemzetek Szövetségének kisebbségvédelmi rendszere, amelynek kötelezettségeit bizonyos államok nem a békeszerződésekben vagy



velük kötött megállapodásokban vállalták, hanem egyoldalú ígéretet tettek azok végrehajtására. Észtország, Lettország, Litvánia, Albánia és Irak tett ilyen nyilatkozatot (lásd n° 670.), és az albániai kisebbségek iskoláinak ügyét az Állandó Nemzetközi Bíróság (CPJI: Az albániai kisebbségi iskolák tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1935. április 6., Série A/B n° 64.) is tárgyalta, a balti vagy iraki kisebbségi ügyekkel pedig a Tanács foglalkozott, ugyanúgy, mint azon államok esetében, akiket erre nézve szerződés kötött. A Nemzetközi Bíróság joggyakorlatában az ún. csendes-óceáni nukleáris kísérletek ügyében értékelte olyannak a francia köztársasági elnöki és külügyminiszteri nyilatkozatokat, hogy azok ugyanúgy elkötelezték Párizst, mintha formálisan is csatlakozott volna az ún. részleges atomcsendegyez- ményhez, amit a felperes államok követeltek (CIJ: A csendes-óceáni nukleáris kísérletek ügye [Ausztrália c. Franciaország és Új Zéland c. Franciaország], fond, 1974. december 20., Rec., 1974, 268. o.). Ausztriának az 1955-ben elfogadott alkotmánytörvénye az állandó semlegességről egyszersmind a többi állam irányába tett egyoldalú akaratnyilatkozat is, amelyet a megszálló hatalmak, az Amerikai Egyesült Államok, Anglia, Franciaország és a Szovjetunió tudomásul vettek és garantálását vállalták (lásd n° 1300.).

IV/2. TÉRKÉP Ausztrália, Új-Zéland és a Muroroa-atoll helyzete

2.1.4. 4. A nemzetközi szervezetek határozatai és minősítésük jogforrástani szempontból

334. Az előzőekben írottakkal szemben nem meglepő, hogy a nemzetközi szervezetek határozatainak kérdése elkerülte a statútum 1920-as szövegezőinek a figyelmét. Hiszen a nemzetközi szervezetek mint az alapító államoktól független jogalanyisággal rendelkező egységek éppenhogy csak felléptek a nemzetközi élet színpadára, a mainak töredékét jelentő számban, és akkor még a Nemzetek Szövetségét leszámítva inkább csak szektoriális, technikai kompetenciákkal. Hamar világossá vált, hogy határozataik értékelése több tényező függvénye és roppant fontos, de nem tartották lényegesnek sem ekkor, sem 1945-ben az erre vonatkozó statútumbeli utalást.

335. A nemzetközi szervezetek határozatai esetében is alapvető fontosságú a különbségtétel az autonormatív és a heteronormatív aktusok között.

336. Az autonormatív határozatokat a szervezet önmagára nézve, saját belső életét illetően hozza. Címzettjei a szervezet szervei, munkatársai, de akár a tagállamok is, azonban csak a szervezeti belső életet illetően. Ha a szervezet valamely szerve fel van jogosítva arra, hogy alárendelt szervet hozzon létre, annak kompetenciáit az alapokmányt figyelembe véve megállapítsa, rögzítse bizonyos pozíciók betöltésének feltételeit, döntsön személyi kérdésekben, az ebben a hatáskörben hozott határozatok mind autonormatív természetűek. Ugyanez a helyzet a szervezet alkalmazottainak köztisztviselői joganyagát illetően. Itt a fizetési osztályok, pótlékok, valamint az érintettekre vonatkozó különböző szabályzatok tekintetében a jogbiztonság miatt elengedhetetlen, hogy az ott rögzített szabályok jogi jelleget hordozzanak. Ezek a szabályzatok tulajdonképpen az alapokmányoknak a titkárságra vonatkozó rendelkezéseire mutatnak vissza, a legnagyobb horderejűeket a szervezet központi, plenáris szerve fogadja el, a kisebb horderejűeket a főtitkár bocsátja ki. A nemzetközi tisztviselői jog tulajdonképpen a nemzetközi jog sajátos területének minősül, a szervezetek java részének külön munkaügyi bírósága is van, ezeket adminisztratív bíróságoknak nevezik. Legismertebb–és magyarul legkönnyebben megjegyezhető–2010-ig a TANU, az ENSZ Adminisztratív Bírósága (Tribunal Administratif des Nations Unies)volt. Ennek helyébe 2009. december 31. után az első- és másodfokú eljárással rendelkező ENSZ Munkaügyi Bíróság (Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies / United Nations Dispute Tribunal) lépett (lásd n° 634., 717., 1177–1178.). Így minden nemzetközi szervezetben az autonormatív határozatok jelentős része szükségképpen jogforrási értékű, másként a szervezet nem működhet.



337. Más a helyzet a heteronormatív határozatokat illetően. Ezek irányulhatnak a tagállamokra, de nem a szervezeti belső életet illetően, továbbá–a pacta tertiis nec nocent, nec prosunt elvet (lásd n° 273.) figyelembe véve–igen szűk körben nem tagállamokra is. Nincs elméleti akadálya annak, hogy a heteronormatív határozatok jogforrási jellegűek legyenek, azonban az a tapasztalat, hogy az államok ritkán hatalmazzák fel a nemzetközi szervezeteket a közvetlen jogalkotásra. A ma talán legtöbbet emlegetett nemzetközi szervezet, a szupranacionális Európai Unió, illetve az Európai Közösségek már régen leváltak a nemzetközi jog köldökzsinórjáról, s a közösségi jog immár önálló jogrendszer, suigeneris természettel, ezért a nemzetközi közjog szempontjából nemigen célszerű példaként használni. A nemzetközi jog történeti bemutatásánál már hivatkozott Egyetemes Posta Unió (UPU) és mai elnevezésében a Nemzetközi Távközlési Unió (ITU) voltak azok a szervezetek, amelyek esetében az államok adtak bizonyos felhatalmazást alapvetően technikai jellegű szabványok, szabályzatok készítésére. (Ezek már építhettek a Központi Rajna Bizottság vagy az Európai Duna Bizottság [lásd n° 1347. és 1359.] bizonyos jogosítványainak tapasztalataira is.) Az ENSZ szakosított intézményei közül az Egészségügyi Világszervezet (WHO) és a Meteorológiai Világszervezet (WMO) is felhatalmazást kapott bizonyos szabályzatok elkészítésére, amelyek szerződésértékűek. Abban az esetben vonhatja ki hatályuk alól magát a tagállam, ha bejelenti, hogy az adott szabályzatot magára nézve nem fogadja el. (Ez az ún. contracting out vagy opting out technika). A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) kapcsán már említettük, hogy alapvető funkciója a munka világára vonatkozó nemzeti jogszabályok egységesítése, a munkavállalói jogok és ahol az indokolt, a különböző munkáskategóriák speciális helyzetét figyelembe vevő munkavédelmi szabályzatok meghozatalára irányuló, nemzetközi szerződésekben való kötelezettségvállalások kidolgozása révén. Az egyezmények elfogadása az ILO döntéshozó szervében, az Egyetemes Munkaügyi Értekezleten történik (lásd n° 196.), ahol a tagállamnak két kormány-, egy munkáltatói és egy munkavállalói képviselője vesz részt, önálló szavazati joggal. Az ILO-egyezmények esetén az Egyetemes Munkaügyi Értekezlet határozata az aláírással egyenértékű, az államra azonban kötelező erővel akkor bír, ha az ratifikálta az egyezményt.

338. Nemcsak a nemzetközi szerződések meghozatalára alapokmányszerűen feljogosított fenti szervezetek heteronormatív határozatai jogforrási értékűek. A nemzetközi szervezetek égisze alatt készített számos szerződés esetében látható, hogy a hitelesítés jogát a szervezet gyakorolta, amikor határozatával lezárta a szerződéskötési tárgyalásokat és rögzítette az elfogadott szöveget. Ezt az ENSZ-ben a Közgyűlés, az Európa Tanácsban a Miniszteri Bizottság végzi el: ebben az esetben a határozat jogi értéke a parafálással egyenértékű. Az Európa Tanácsban a Miniszteri Bizottság részéről gyakran egy újabb határozatra is szükség van, amikor aláírásra megnyitja a szerződést. Az Európa Tanácsban elfogadott, a Nemzeti kisebbségek védelmének európai keretegyezménye című kisebbségvédelmi szerződéshez (lásd n° 686.) a kontrollmechanizmus részletkérdéseit, egy bizonyos szakértői bizottság kompetenciáit a keretegyezmény kifejezett felhatalmazása alapján 97. (10.) sz. határozatában a Miniszteri Bizottság fogadta el. Az ENSZ emberi jogi egyezményei közül a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányának kontrollmechanizmusát az ENSZ illetékes szerve, a Gazdasági és Szociális Bizottság 1985/17. sz. határozatával új szervet, egy tizennyolc fős független szakértői bizottságot létrehozva jelentősen átalakította, ahelyett, hogy az egyezségokmányban előirányzott, az államok részvételével történő módosítási eljárást vette volna igénybe.

339. Számos nemzetközi szervezet alapokmánya (vagy annak alapján elfogadott szerződés) tartalmaz olyan rendelkezést, amely az államokat kötelező döntés meghozatalára jogosít fel nemzetközi szervet: az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete a nemzetközi béke és biztonság megóvása érdekében államokat kötelező és szankciós határozatok meghozatalára ad módot. Emellett az Alapokmány egyes egyéb cikkei is utalnak–némi homályossággal–az ajánlási értéknél magasabb pozíciójú határozat meghozatalára. Így például a 25. cikk szerint: „A szervezet tagjai megegyeznek abban, hogy a Biztonsági Tanács határozatait a jelen Alapokmánynak megfelelően elfogadják és végrehajtják.” Amikor az ENSZ a gyámsági szerződés megkötésétől való elzárkózás miatt fennállónak minősítette az egykori népszövetségi mandátumot (lásd n° 444.), majd az abból folyó kötelezettségek folyamatos semmibevétele miatt a Biztonsági Tanács 264. (1969) sz. határozatával megvonta Dél-Afrikától a Délnyugat-Afrika (Namíbia) feletti mandátumot, ezt a 25. cikk szerinti jogosítványai alapján tehette (CIJ: Dél-Afrika folyamatos namíbiai jelenlétéből az államokra háruló jogkövetkezmények tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1971. június 21., Rec., 1971, 53. o.). A 94. cikk szerint ha a Nemzetközi Bíróság által hozott ítéletből folyó kötelezettségnek az egyik fél nem tesz eleget, a másik fél a Biztonsági Tanácshoz fordulhat, amely, „ha szükségesnek tartja, ajánlásokat tehet, vagy határozatokat hozhat az ítélet végrehajtása céljából foganatosítandó rendszabályok felől”. Az Európa Tanácsban az Emberi jogok európai egyezményének eredeti szövege szerint a Miniszteri Bizottság megállapíthatta az emberi jogok megsértését, s döntésének végrehajtása kötelező volt (lásd n° 659.). Ez a kompetencia azóta megszűnt, mivel immár minden tagállam elfogadta az Emberi Jogok Európai Bíróságának joghatóságát.

340. E hatáskörök alapján hozott határozatokat a szakirodalom egy része azonban sokáig annak ellenére nem



tekintette jogforrási értékűnek, hogy kötelező erejüket nem vitatta. Rendszerint úgy értékelte, hogy ügyintéző, egyedi aktusokról, az ENSZ Alapokmánya egyes általános kötelezettségeinek konkrét végrehajtásáról van szó, s nem ismétlődően végrehajtandó szabályokat statuáló normaalkotásról, a jogforrási értéket pedig csak az utóbbi számára volt hajlandó elismerni.

341. A XX. század utolsó évtizedében ráadásul több olyan nemzetközi törvényszék jött létre, amelyek létrehozása és e bíróságok által kibocsátott szabályzatok kérdése újabb árnyalatokat adott a határozatok jogforrási létének állításához és tagadásához kapcsolódó vitához. Ilyen intézmények az egykori Jugoszláviában elkövetett bűncselekmények nemzetközi törvényszéke (ICTY), a ruandai népirtás felelőseinek megbüntetésére létrehozott másik ENSZ-törvényszék (ICTR), a Nemzetközi Büntetőbíróság (ICC) és a Nemzetközi Tengerjogi Bíróság (ITLOS). Az ICC-t és az ITLOS-t nemzetközi szerződés hozta létre, az ICTY és az ICTR azonban biztonsági tanácsi határozattal lett felállítva (lásd n° 745.). Az ICTY és ICTR maga fogadta el eljárási és bizonyítási szabályzatát, a fogva tartottakkal való bánásmód szabályzatát, az eljáró ügyvédek eljárási szabályzatát. Az ITLOS szabályzatot alkotott arról, hogy milyen formai és tartalmi követelményeknek kell megfelelniük az elébe terjesztett beadványoknak, míg az ICC melletti ún. „részes államok közgyűlése” különböző belső rendtartásokat (így például az eljárási és bizonyítási szabályzatot–azaz tulajdonképpen a perrendtartást –, valamint A bűncselekmények összetevő elemei című dokumentumot) fogadott el (lásd n° 753.). A mai merev jogforrási kategóriákba egyre nehezebb elhelyezni e szabályzatokat, amelyek egyértelműen normatív tartalmúak, s belső jogi megfelelőik rendszerint garanciális szempontból a jogszabályi hierarchiában törvényi szintre helyezett eljárási kódexek. Egyre több jel mutat azonban arra, hogy a nemzetközi jogban is felállítható az a kettősség, amellyel az olvasó a közösségi jog tanulmányozásakor szembesült, azaz az eredeti jog és a levezetett jog kettőssége. Azaz van a háttérben egy nemzetközi szerződés (gyakorlatilag és rendszerint maga az alapokmány), amelyekre adott esetben visszavezethető a heteronormatív határozat jogi kötelező ereje. (Itt kell megemlíteni a tudománytörténetben említett Buza László professzornak az 1950-es évek végén felállított tételeit aprogramjellegű normák létéről az „új szellemű nemzetközi jogban”. Sajnos a teória részletes kidolgozására már nem került sor, azonban a tételekből nagyon sok hipotézist az elmúlt évtizedek jogfejlődése egyértelműen igazolt.) Ugyanakkor egyelőre igen homályos, hogy az Alapokmányban explicit normaalkotásra feljogosító szabály híján milyen feltételek mellett lehet következtetni a kompetencia eredeti vagy utólagos biztosítására. A nemzetközi szerződések értelmezésekor említett gyakorlati és teleologikus technikák (lásd n° 267. és 268.) lehetnek ilyenkor segítségünkre.

342. A nemzetközi szervezetek heteronormatív határozatainak jelentős része csupán ajánlás. Az ajánlás nevéből is következően nem statuál jogi kötelezettséget, hanem csak javasol, kér valamilyen magatartást. Ez azonban nem jelenti azt, hogy értéke anynyi lenne, mint a papír, amelyre írták. Az államok jelentős része eleve fontosnak tartja az ajánlásba foglalt szabályt, azért szavazott mellette, azaz mintegy politikai ígéretet vállalt az adott szabálynak megfelelő lépésekre. Ha egy állam magatartása konform az ENSZ Közgyűlésének valamely ajánlásával, az mintegy a jogszerűség vélelmét kölcsönzi ezen állam lépésének, s a vele jogvitában álló másik államra hárul így a bizonyítási teher, hogy mindennek dacára a lépés jogsértő (például, hogy maga az ajánlás valamilyen okból sérti a nemzetközi jogot vagy ami valószerűbb, nem ugyanarra a helyzetre vonatkozik). Elméletileg valóban nem kizárt, hogy formailag vagy tartalmilag ütközik a nemzetközi joggal egy közgyűlési határozat: e nem túl gyakran bekövetkező eset egyik híres példája az ENSZ Közgyűlésének 1975. november 10-i 3379. (XXX.) sz. határozata, amely a cionizmust a rasszizmus és a faji megkülönböztetés egyik fajtájaként bélyegezte meg, és a fejlődő országok nyomására, de a Szovjetuniónak és szövetségeseinek aktív támogatásával született meg. Figyelemre méltó azonban–a határozat természetére nézve is –, hogy ezt a dokumentumot a 46/86. sz. közgyűlési határozat 1991. december 16-án hivatalosan is érvénytelennek nyilvánította. Az érvénytelenítés aktusa nyilvánvalóan alapvetően politikai gesztus volt Izraelnek, a Szovjetunió megszűnését és a kelet-közép-európai rendszerváltozást követő nemzetközi közhangulatban, ugyanakkor érveket szolgáltat a jogi relevancia mellett is.

343.Az ajánlások tengerében érdemes felkutatni azokat, amelyek esetében jogi relevancia fedezhető fel. A szerződéskötési eljárás felidézésekor utaltunk a hitelesítés aktusára, amelyet adott esetben ajánlás elnevezésű norma valósít meg. Az ajánlások sora (értelemszerűen akkor, ha az államok követik az abban foglaltakat) új szokásjogi norma kialakulását eredményezheti, sőt mint utaltunk rá, az ajánlás a szokásjogi folyamat befejeződésének, illetve bizonysága lehet az opinio juris sive necessitatisnak. Itt is idéznünk kell a Nemzetközi Bíróság egy, már hivatkozott dictumát. „A Közgyűlés határozatainak ha nincs is kötelező erejük, de néha lehet normatív tartalmuk. Bizonyos körülmények között fontos bizonyító elemeket szolgáltathatnak valamely szabály létezésének vagy az opinio juris megnyilvánulásának bizonyításához. Hogy ez valamely közgyűlési határozat esetében valóban így van-e, ahhoz meg kell vizsgálni annak tartalmát, valamint az elfogadás körülményeit abból a szempontból, hogy normatív jellege tekintetében is fennáll-e az opinio juris. Egyébként az egymás után sorjázó határozatok illusztrálhatják az új szabály létrejöttéhez szükséges opinio juris fokozatos kialakulását”



(CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, 70. §). Az ajánlások példák lehetnek a nemzetközi jogban megjelenő új tendenciákra is, ahogyan azzal a Nemzetközi Bíróság tengerjogi ügyekben szembesült, igaz, ott mindenekelőtt a Montego Bay-egyezmény hatálybalépése előtt, a tengerjogi diplomáciai konferencián elfogadott határozatokról volt szó (CIJ: A Tunézia és Líbia közötti kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, fond, 1982. február 24., Rec., 1982, 33. o., 46. §). Az ajánlások fontos szerepet játszhatnak az Alapokmány gyakorlati értelmezésének demonstrálásában is. Így nagyon sok olyan veretesebb határozata van az ENSZ Közgyűlésének, amelyik tulajdonképpen az Alapokmány valamely cikkét bontja ki, magyarázza. Ezek közül leghíresebb a 217/A. (III.) sz. határozat, az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata, az 1514. (XV) sz. határozat, azaz a Gyarmati népeknek nyújtandó függetlenségről és önrendelkezési jogról szóló nyilatkozat, a 2625. (XXV) sz. határozat, azaz az Államok közötti békés kapcsolatok és baráti együttműködés elveinek nyilatkozata, vagy a 3314. (XXIX.) sz. határozat, az agresszió definíciójáról. Számos feltételtől függ azonban, hogy valóban alapokmány-értelmezőnek minősíthessünk egy közgyűlési határozatot, és hogy azt a kollektív értelmezéssel azonosíthassuk. Ezek között kell említeni a visszautalást az alapokmányi szövegre, a közgyűlési szándékot, hogy ilyen jellegű határozatot fogadjanak el, a kidolgozás részletes, szerződésre emlékeztető vitáját és mindenekelőtt az elfogadás aktusának lehetőleg teljes egyhangúságát. A határozat címe pedig igen gyakran nyilatkozat lesz. Nemzetközi szerződés is felhatalmazhatja egy szervezet nem bírói jellegű szervét, hogy egy bizonyos kérdést, például határvitát el- döntsön. Ebben az esetben a politikai szerv határozatának jellege egy választottbírósági ítéletre fog emlékeztetni. [Így döntötte el a Nemzetek Szövetségének Tanácsa Irak és Törökország között az ún. moszuli kérdést 1925-ben, vagy az ENSZ Közgyűlése így vonta meg 1947-ben Izrael és Palesztina határait 1947. november 29-i, 181. (II.) számú határozatával.] Végül pedig roppant gyakran előfordul, hogy az ajánlás csak formailag ajánlás, tartalmát tekintve az államok által szerződésekben elfogadott vagy szokásjogi jellegű szabályokat idéz fel, azoknak mintegy hordozóeszköze.

344. A fentieket összefoglalni abban a minden bizonnyal kissé enigmatikus, kevés gyakorlati fogódzót jelentő mondatban lehet, hogy bizonyos nemzetközi szervezetek bizonyos szerveinek bizonyos határozatai bizonyos esetekben jogforrási jellegűnek tekinthetőek.

345. Soft law (lágy jog) elnevezéssel illetik gyakran a szakirodalomban az ajánlás értékű szervezeti határozatokat, sőt sokan ezt az elnevezést még szélesebb értelemben használják, mint ami lefedi az ún. egyeztetett, nem szerződési természetű aktusokat, diplomáciai konferenciák ünnepélyes nyilatkozatait, politikai tartalmú kötelezettségvállalásait (ilyen például a Helsinkiben tartott 1975. évi Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet záróokmánya, majd az ún. utótalálkozók dokumentumai, az EBEÉ 1990. évi koppenhágai dokumentuma, a maga terjedelmes emberi jogi-kisebbségvédelmi vonatkozású szabályaival vagy az ún. Közép-európai Kezdeményezés Torinóban 1994-ben elfogadott kisebbségvédelmi okmánya). Ezekben az államok ígéretet tesznek bizonyos magatartás tanúsítására anélkül, hogy jogi kötelezettséget vállalnának. Ha a tartalom nem jogi, akkor értelemszerűen formai értelemben jogforrás sem lehet. A valóságban azonban az ilyen dokumentumok jelentős része vegyes természetű, gyakran találunk bennük olyan tételeket, amelyeket az államok szerződésekben elfogadtak, vagy amelyek a szokásjog alapján kötelezik őket. A soft law tartalmú normák esetében tehát mindig meg kell vizsgálni, hogy nem hordoznak-e kisebb-nagyobb mértékben igazi jogot, hard law-t. Az államok pedig megtehetik, akár bilaterális, akár multilaterális formában, sőt önmagukra nézve természetesen egyoldalú nyilatkozatban is, hogy jogi kötelező értéket tulajdonítanak olyan dokumentumnak, amely eredetileg csak soft law jellegű. Ez a megoldás tagadhatatlanul szellemes, azonban a tapasztalatok szerint mérsékelten hatékony. Erre példát a bilaterális kisebbségvédelmi megállapodásokban láthatunk (lásd n° 695.). Mindenesetre igaz az a tétel, hogy a soft law típusú dokumentumok tekintetében a végrehajtási hajlandóság nem sokkal gyengébb, mint a szerződések vonatkozásában. A soft law gyakran szerepet játszik az államok jogi kötelezettségeinek értelmezési segédeszközeként; vonatkoztatási pontnak tekinthető.

2.1.5. 5. A méltányosság mint jogforrás

346. Mivel minden modern állam joga ismeri a méltányosság (equity, équité, aequitas) intézményét, azt akár a civilizált nemzetek által elismert általános jogelvek között is felsorolhattuk volna, s így teszi ezt több tankönyv is. Azért fontos azonban külön helyet biztosítani a méltányosságnak a jogforrási rendszerben, mivel nem mindegy, mikor kerül sor az alkalmazására: a méltányosságot elkülönítő koncepció akkor fordul ehhez az elvhez, amikor a szerződés, szokásjog, általános jogelvek, egyoldalú aktusok, esetleg a kötelező határozatok alapján a jogalkalmazó már közel áll a megoldáshoz, de azt árnyalni szeretné. A többi jogforrásból mechanikusan, evidensen levezethető megoldással szemben (contra legem) nem lehet a méltányosságot alkalmazni, sőt praeter legem sem, nem lehet olyasmit levezetni belőle, ami ne mutatna vissza a pozitív jogi döntésre. Marad így az infra legem megoldás, azaz tulajdonképpen akkor tudjuk alkalmazni a méltányosságot, ha a pozitív jogforrások alapján több, egyaránt lehetséges, szakmailag egyaránt korrekt megoldás születne. A



jogalkalmazó az eset összes körülményeit figyelembe véve azt választja ki, amelyik a legigazságosabbnak tűnik. Ebben az értelemben a méltányosság alkalmazására a bíró ex oficio jogosult, s a Nemzetközi Bíróság mindenekelőtt tengerjogi ügyekben hivatkozott rá. A Nemzetközi Bíróság szerint „bármilyen is a bíró jogi érvelése, döntéseinek per definitionem igazságosaknak kell lenniük, tehát ebben az értelemben méltányosaknak” (CIJ: Az északi-tengeri kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, 1969. február 20., Rec., 1969, 48. o.). A megoldás során „figyelembe vette a méltányosságot, annak infra legem formájában, tehát azt a méltányossági formát, ami a jog értelmezésének egy módszerét jelenti, és amely annak mintegy minősége is” (CIJ: Burkina Faso és Mali határvitájának ügye, fond, 1986. december 22., Rec., 1986, 567–568. o.). Alkalmazta az elvet a Nemzetközi Bíróság Líbia tengerjogi vitáiban is (CIJ: A Tunézia és Líbia közötti kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, 1982. február 24., Rec., 1982, 60. o.; A Líbia és Málta közötti kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, fond, 1985. június 3, 13. o.). Megjegyzendő, hogy a contra legem és a praeter legem megoldás sem elképzelhetetlen, de csak akkor, ha a felek egyértelműen felhatalmazták a nemzetközi bírót, hogy idáig is elmenjen. Erre azonban elenyésző esetben került sor, ami pedig a Nemzetközi Bíróságot illeti, a testület ilyen explicit felhatalmazást nem kapott.

2.2. A JOGSZABÁLYOK ÉRTELMEZÉSÉNEK SEGÉDESZKÖZEI2.2.1. 6. A bírói gyakorlat

347. A Nemzetközi Bíróság „alkalmazza”–statútumának 38. cikk 1/d. §-a szerint–„az 59. cikk rendelkezéseinek fenntartása mellett a bírói döntéseket és a különböző nemzetek legkiválóbb tudósainak tanítását mint a jogszabályok megállapításának segédeszközeit”. A hivatkozott 59. cikk szerint: „A Bíróság határozata csak a perben álló felekre és csak az eldöntött ügyben kötelező.” Első ránézésre is világos a következtetés: a két cikk egymásra tekintettel történő olvasata szerint a Nemzetközi Bíróság nem precedensjogot gyakorol abban az értelemben, ahogyan az angolszász jog, a common law precedensjellegű. A nemzetközi jogban az ítéleteknek nincs erga omnes hatálya, hanem csak interpartes: a nemzetközi bíró alkalmazza a jogot, kimondja a már létező jogot (jurisdictio), de itt is érvényesül a római jogból ismert szabály:praetor jus facere non potest. Ez azonban annyira evidencia a germán-római jogrendszerek számára, hogy az a kérdés, akkor viszont mi értelme van a bírói gyakorlatra való hivatkozást mégis említeni a statútum 38. cikkében.

348. Egyszerű, pragmatikus megközelítésben azt lehet mondani, hogy a Nemzetközi Bíróság ítélkezési gyakorlatára is ugyanaz igaz, mint a germán-római jogrendszerek alkotmánybíróságaira és általában véve legfelső bíróságaira: a joggyakorlat önmagában nem jogforrás, de figyelembevétele roppant fontos a jogérvényesítés során. Már a nemzetközi jog sajátosságainak tárgyalása során említettük, hogy a belső jogtól eltérően a nemzetközi jogban a bírósághoz fordulás is az államok szabad akaratán alapul, nincs eleve fennálló bírói joghatóság. Akkor van esély arra, hogy az államok mégis a Nemzetközi Bírósághoz (illetve elődjéhez, az ex nihilo megteremtett Állandó Nemzetközi Bírósághoz) forduljanak vitás ügyeikkel, ha az államok reálisan számolhatnak a pernyertesség esélyével, ha a megelőző bírói döntések belső logikájából, a tényállások hasonlóságából, a jogszabályok ítéletben kibontott értelméből megközelítően meg tudják jósolni a következő bírói döntés főbb irányait. A Nemzetközi Bíróságnak is érdeke tehát, hogy joggyakorlata koherens legyen. Mivel a belső jogban meghozottakhoz képest a nemzetközi bírósági döntések számbelileg azok töredékét jelentik, a bírói döntések figyelembevétele nem jelentett megoldhatatlan feladatot, sem a nemzeti diplomáciák, sem a tudomány számára. Ma már a Nemzetközi Bíróság vagy a többi állandó jellegű nemzetközi bíróság előtti beadványok egyaránt a megelőző bírói döntések láncolatára fűzik fel érvelésük lényegét, s az ítéletek is jól láthatóan a megelőző bírói döntések hálózatára vannak felépítve. Az külön kérdés, hogy a beadványokban felvázolt joggyakorlati hivatkozásokat mennyiben igazolja vissza a végleges bírói döntés.

349. Számos nemzetközi szerződés felhatalmazza a Nemzetközi Bíróságot, hogy az „értelmezéséből vagy alkalmazásából fakadó vitákat” eldöntse. Igaz ugyan, hogy a Nemzetközi Bíróság absztrakt értelmezéssel nem foglalkozik, minden rendelkezést az adott körülmények összefüggéseiben értelmez, azonban a gyakorlatban ez szinte mindig lezárja a problematikus cikk körüli vitákat. Nemzetközi szerződés saját maga hiteles értelmezését is rábízhatja egy nemzetközi bíróságra, mint az az Emberi Jogok Európai Bírósága vagy az Emberi Jogok Amerika-közi Bírósága esetében történt. Igaz ugyan, hogy ettől a bírói gyakorlat még nem válik jogforrássá, de tény, hogy az értelmezés hatálya végső soron az összes szerződő félre kihat. A Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményei végleges hatállyal eldöntöttek bizonyos kérdéseket, mint például az ENSZ jogalanyiságának kivételesen erga omnes, azaz objektív voltát (CIJ: Az Egyesült Nemzetek szolgálatában elszenvedett károk tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1949. április 11., Rec., 1949, 185. o.). A döntés egyedi jellege dacára a kérdés egyszer s mindenkorra eldőlt, ráadásul úgy, hogy a Nemzetközi Bíróság nincs expressis verbis feljogosítva, hogy az ENSZ Alapokmánya esetében hiteles értelmezést adjon. Segédeszköz tehát a bírói joggyakorlat, de nem kis hatásfokú, hanem meghatározó jellegű.



350. Az Állandó Nemzetközi Bíróság kezdettől fogva hivatkozott saját megelőző bírói döntéseire, s a korábbi ítéleteket és tanácsadó véleményeket egyaránt, egymásra is vonatkoztatva, jól szembeötlően helyezte el döntéseiben. A Nemzetközi Bíróság pedig nemcsak a saját, hanem az Állandó Nemzetközi Bíróság joggyakorlatát is rendszeresen idézte. Más nemzetközi bíróságok, választottbíróságok döntéseire is hivatkozhat a Nemzetközi Bíróság, ez nyelvtanilag levezethető a 38. cikk 1/d. § szövegéből, amely csak általában szól a bírói döntésekről, s csupán az 59. cikk szolgáltatna érvet arra, hogy azt a „saját” döntésekre korlátozzuk. Ezt azonban maga a bírói gyakorlat cáfolja. Ugyanakkor van bizonyos különbség az Állandó Nemzetközi Bíróság és a Nemzetközi Bíróság gyakorlata között. Az Állandó Nemzetközi Bíróság jóval gyakrabban és nevesítve idézett más nemzetközi bírói fórumokat, választottbírói döntéseket, főleg olyankor, amikor saját judikatúrájának kiépítése során önnön gyakorlatában még nem talált hivatkozási példákat, felhasználható elemeket. A Nemzetközi Bíróság már olimposzi magasságokból tekint a nemzetközi gyakorlatra, s immár nincs igazán (vagy legalábbis messze nem annyira van) szüksége a külső támaszokra. Nagyon ritkák a nevesített hivatkozások, a Nemzetközi Bíróság inkább előszeretettel hivatkozik „általában” a nemzetközi bírói gyakorlatra vagy a választottbírói döntések egybevágó tendenciáira egy ügycsoportban.

351. Minden bírói döntés érdemi részében az érvek két csoportját találhatjuk meg: az ügy érdemi előterjesztése logikai alátámasztásának érvrendszerét (ratio decidendi), illetve azokat az érveket, amelyek közvetlenül nem kapcsolódnak a döntés érdeméhez, de a bíróság fontosnak tartja rögzíteni (obiter dictum). A jus cogens normák példái között a Barcelona Traction ügyben felhozott rabszolga-kereskedelem tilalmának biztosan vajmi kevés köze volt a részvénytársaság hányattatásaihoz és a javára gyakorolható diplomáciai védelem szabályaihoz. Ez tehát egy klasszikus obiter dictum volt. Egy korábbi obiter dictum azonban ratio decidendivé válhat egy későbbi ügyben, s így szinte határtalanul és főleg észrevétlenül bővül a Nemzetközi Bíróság saját, rendszeresen visszaköszönő döntéseinek komplexuma.

352. A 38. cikk 1/d. §-a a Nemzetközi Bíróságra, illetve eredetileg elődjére, az Állandó Nemzetközi Bíróságra vonatkozik. Az összes nemzetközi bíróság azonban ugyanezen logika alapján működik: még a common law államok által egymás között felállított választottbíróságok sem tekintik precedensjognak a nemzetközi jogot. Az Emberi Jogok Európai Bírósága, az Emberi Jogok Amerika-közi Bírósága, az egykori Jugoszláviában elkövetett bűncselekmények nemzetközi törvényszéke (ICTY), a ruandai népirtás felelőseinek megbüntetésére létrehozott másik ENSZ-törvényszék (ICTR) és a Nemzetközi Tengerjogi Bíróság (ITLOS) ugyanúgy irányadónak tekintette saját korábbi bírói gyakorlatát, a korábbi ítéletekben kimondottakra építette a későbbi ítéleteket, sőt az Emberi Jogok Európai Bírósága mindezt – tendenciaszerűen is – a szerződésértelmezés kapcsán említett evolutív értelmezésig vitte (lásd n° 261.). Ezek a bíróságok is viszonylag gyakran idéztek külső ítéleteket, tanácsadó véleményeket: az ICTY joggyakorlatában a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék gyakorlatára is számos alkalommal történt hivatkozás. A doktrínában különös figyelmet keltett viszont, amikor az ICTY a Nemzetközi Bíróságnak a nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügyében hozott ítéletében foglalt tézisre (lásd n° 1004.) úgy hivatkozott, hogy megmagyarázta, a tényállások különbözősége miatt miért nem tekinti irányadónak (ICTY: Dusko Tadic ügy [1. fok], 1997. május 7., 586-588. §). A maga részéről az ICTR annál is könnyebben hivatkozhat az ICTY gyakorlatra, mivel előbbinek másodfokú fóruma az ICTY intézményrendszerével egybeesik, s az ICC majdani joggyakorlatában feltehetően visszaköszönnek majd a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék, az ICTY vagy az ICTR ügyei. Az ITLOS ugyanakkor ahhoz képest elenyésző esetben hivatkozott a Nemzetközi Bíróság tengerjogi gyakorlatára, hogy–mint majd látjuk (lásd n° 1322., 1325.)–az tekinthető az egyik legkoheren- sebbnek és legtöbb ügyön alapulónak.

353. A bírói gyakorlat segédeszközként történő felhasználása alapvetően azt jelenti a diplomata, a tárgyaló nemzetközi jogász számára, hogy amikor már a konkrét jogvitában a jogforrások alapján az összes jogi érvet kifejtette, a bírói gyakorlatra akként hivatkozzon, hogy az is az ő álláspontját támasztja alá, hiszen ilyen és ilyen ügyben pontosan abban az értelemben döntött az adott nemzetközi bíróság, ahogyan ő értelmezi az adott jogforrást. Tárgyalópartnere pedig nyilván úgy gyengítheti az érvelés értékét, hogy rámutat arra, az adott bírói döntés nem is úgy szólt, ahogy tanult kollégája említette, vagy éppen nem is releváns az adott ügyben, esetleg meghozatala óta a bírói joggyakorlat már attól jelentősen eltér.

354. Mindezt mutatis mutandis a belső bíróságok előtt is alkalmaznia kell az ügyvédnek és a bírónak: az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata alapján kell érvényesíteni az Emberi jogok európai egyezményét (lásd n° 659–660.), jóllehet a jogalkalmazó munkájában immár nem néhány tucat, hanem több ezer ítéletre kell alapozni. Gyakorlati szempontból több száz, visszatérően hivatkozott strasbourgi ítélet az igazán fontos, de ezzel már mi is önkényesen szelektálunk a 2008-ban a tízezres számot meghaladó, évente immár több százzal növekvő ítélet között. Igaz, ezek feldolgozását az internet alapú keresőprogramok, mindenekelőtt az Európa Tanács honlapján működő HUDOC-rendszer jelentősen segíti. Ugyanez vonatkozik azokra az esetekre, amikor a jogalkalmazó a közösségi jog értelmezésében köteles követni az Európai Közösségek Bíróságának ítélkezési



gyakorlatát, amely például az ún. alapjogi problematika ügyében szintén érintkezett a strasbourgi joggyakorlattal. Itt azonban az olvasót a közösségi jog suigeneris léte miatt a témában született számtalan szak- és tankönyv tanulmányozására sarkalljuk, a jelen tankönyvben erre nem lehet már kitérni.

2.2.2. 7. A jogtudomány és szerepe a jogviták eldöntésében

355. A Nemzetközi Bíróság „alkalmazza”–statútuma 38. cikk 1/d. §-a szerint–„.. .a különböző nemzetek legkiválóbb tudósainak tanítását, mint a jogszabályok megállapításának segédeszközeit”. Hugo Grotiusra az utókor tisztelete ugyan a „nemzetközi jog atyja” címet ragasztotta, de a nemzetközi jog már több ezer éves volt, mire Grotius zsenijével találkozott, aki egyébként–mint láthattuk–nem az első elemzője, előadója volt tárgyunknak, sőt még csak azt sem lehet mondani, hogy ő lett volna az, aki a nemzetközi jogot már önmagában, egyéb jogszabályrendszerektől és egyéb jogtudományi megközelítésektől függetlenül elemezte volna. Túl azon, hogy e személyi kör meghatározása nem könnyű, az bizonyos, hogy még a legkiválóbbak hozzájárulását sem forrásként, hanem értelmezési segédeszközként alkalmazhatja a Nemzetközi Bíróság.

356. A fordulat gyakorlati hozadékát abban láthatjuk, hogy a jogtudomány elemző, rendszerező munkája értelemszerűen segíti a jogalkalmazót, a hazai és a nemzetközi bírót abban, hogy a különböző nemzetközi forrásokat, mindenekelőtt a gyakran homályos megfogalmazású szerződéseket és a látszatra nem mindig könnyen bizonyítható tartalmú szokásjogot helyesen értelmezze. Láthattuk, hogy a szerződésértelmezés technikái (például az előkészítő anyagok felhasználásával megvalósuló történeti értelmezés) vagy az opinio juris sive necessitatis bizonyításakor a doktrinális egyöntetűség mekkora jelentőséggel bír. A nemzetközi jogi tankönyvek és szakkönyvek az egyetemi képzés és továbbképzések révén elméletileg (remélhetőleg) hozzájárulnak ahhoz, hogy a nemzeti jogalkalmazó a nemzetközi jognak megfelelően tegye meg különböző lépéseit. A nemzetközi bírák pedig a maguk részéről nagy tiszteletet tanúsítanak a tudomány iránt, többek között azért is, mert többségük onnan érkezett és oda tér vissza.

357. Emellett a jogtudomány közvetlen alkalmazására is sor kerülhet a nemzetközi diplomáciai tárgyalásokon, nemzetközi peres eljárásokban. Amikor az ország képviselője a pozitív jog alapján felállítható összes érvből kifogyott, túl van a bírói joggyakorlattal való bizonyításon, utolsó kártyakánt mindig hivatkozhat arra, hogy az ő álláspontját támasztja alá a jogtudomány is. Így a bős-nagymarosi per tárgyalása során a szlovák fél saját álláspontja–hogy ti. bizonyos esetekben a szerződések nem szöveghű alkalmazása az ún. megközelítő alkalmazás (approximative application) állítólagos szabálya miatt a szerződés korrekt végrehajtásának minősül–alátámasztására végül egy valóban igen nagynevű jogtudós, Sir Hersch Lauterpacht álláspontjára is hivatkozott. A Nemzetközi Bíróság azonban–bár a felek argumentációjának összefoglalásába az ad hominem utalást bevette–érdemben nem reagált rá, se pro, se contra (CIJ: A bős-nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember Rec., 1997, 53. o., 75–76. §). A jogtudományra való hivatkozás diplomáciai tárgyalásokon rendszerint mérsékelt érdeklődésre talál, a környezet értelemszerűen sokkal kedvezőbb ehhez az érveléshez a szokásjogi kodifikáció során.

358. Kire hivatkozzunk? Természetesen nincs semmiféle hivatalos „nemzetközi jogi toplista”, ám többé-kevésbé mindenütt ugyanazokra a személyekre épül a nemzetközi jog tudománytörténetének bemutatása, vannak a XX. században alapvető fontosságúnak tekintett, nagy tankönyvek (Triepel, Oppenheim, Fauchille, Guggenheim, Anzilotti, Verdross, Scelle, Kelsen, Rousseau stb.), amelyek közül többet rendszeresen aktualizáltak. Az utóbbi évtizedekben kiadott modern nemzetközi jogi tankönyvek között is több olyan van, amely a különböző nyelvterületeken vezető tankönyvvé vált (Seidl-Hohenveldern, Brownlie, Malcolm Shaw, Nguyen Quoc Dinh tankönyve Pellet és Daillier átdolgozásában stb.). Az egyértelmű pedagógiai és szakmai siker dacára e szerzők voltak és vannak annyira szerények, hogy a kitüntető címet visszautasítsák, de tény: ha egy adott fél jogi álláspontját egyértelműen, ellentmondásmentesen alá lehet támasztani az egybevágó nagy tankönyvek összességével, akkor az ellenérdekű félnek komoly nehézségei vannak, amikor szakmailag a saját álláspontja mellett áll ki.

359. Láthattuk, hogyan történik a szokásjog kodifikációja, s abban milyen szerepet játszik a jelentéstevő, a rapporteur. Nem véletlen, hogy amennyiben a Nemzetközi Jogi Bizottság egykori rapporteurje elemzi a tudomány világában az adott nemzetközi szerződést, annak a tekintélye messze meghaladja azokét, akik csak mások műveiből ismerik az adott kodifikáció részleteit. (Erre példaként hozhatjuk fel azokat a tanulmányokat, amelyeket Fitzmaurice és Waldock az 1969. évi, vagy Reuter az 1986. évi szerződési jogi egyezményt illetően, vagy Crawford a jelenleg nyugvópontra jutott felelősségi jogi kodifikációról írt.) Hasonló a helyzet az Állandó Nemzetközi Bíróság, illetve a Nemzetközi Bíróság bíráival. A tudományos karrier csúcspontját jelentik e pozíciók (fenti nevek viselőinek jelentős része e három testület valamelyikében tevékenykedett életének egy szakaszában), s e szakmai siker kisugárzik az érintetteknek, főleg a bíráknak a megválasztásuk előtt írt műveire is. A Nemzetközi Jogi Bizottság tagjai közül főleg az angol és a francia anyanyelvűek rendszeresen képviselnek



jogvitában álló államokat a Nemzetközi Bíróság előtt, s e két nemzet több jogtudósa szintén visszatérő „ügyvéd” egyes peres ügyekben vagy akár a tanácsadó véleményezési eljárások során. E kiemelkedő jogtudósok a megelőző bírói döntések tűzijátékszerű bemutatásával megpróbálják sugallni azt az irányt, amerre a döntésnek haladnia kellene. E jogtudósi fellépések és érvtechnikák hol szállítják a szándékolt eredményeket, hol alatta maradnak az elvárásoknak. Az azonban tény, hogy van egy kör, amely rendszeresen ott van, amely a tudomány világából jövő sugallatokhoz, igényekhez képest bizonyos szempontból nagyobb mértékben tudja felmérni s valamelyest indukálni a Nemzetközi Bíróság álláspontját.

360. Már az Állandó Nemzetközi Bíróság sem igazán nevesített jogtudósokat, a jelenlegi Nemzetközi Bíróság pedig következetesen elzárkózik ettől: említettük, hogy a bős–nagymarosi ügyben sem reagált Sir Hersch Lauterpacht tételének méltatására. A jogtudományra azonban gyakran történik hivatkozás, amikor „a doktrína általános álláspontja”, „a kérdést illetően megnyilvánuló tudományos összhang” jellegű hivatkozásokat is beépíti saját gondolatmenetébe. Mivel a Nemzetközi Bíróság döntéseit többségi szavazással hozza, a valamely kérdésben leszavazott bíráknak, akárcsak az alkotmánybíróságokon, joguk van arra, hogy eltérő álláspontjukat nyilvánosságra hozzák, párhuzamos vélemény és különvélemény formájában. (Előbbi esetben az ítélet érdemével egyetért, de bizonyos pontok tekintetében fenntartja saját álláspontját, utóbbi esetben az érdemi ítélettel sem ért egyet a bíró.) A bírák egyéni habitusától függően azonban többször történik kifejezett utalás egyes nagy klasszikusokra, sőt a bős–nagymarosi perben a Szlovákiát képviselő jogászoknak már többször említett hivatkozása Lauterpachtra tulajdonképpen az ő egyik különvéleményéhez kapcsolódott (CIJ: Petíciók előterjesztőinek a Délnyugat-Afrikai Bizottság előtti szóbeli meghallgatása tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1956. július 1., Rec., 1956, 46. o.). Arra pedig többször volt már példa, hogy a Nemzetközi Bíróság későbbi ítéletében–bár rendszerint nem nevesítve–egy-egy korábbi különvélemény, párhuzamos vélemény gondolatmenete tükröződött vissza. Egyes választottbírósági döntésekben ugyanakkor–bár ma már ritkán–előfordul jogtudósok nevesítése is. Az egyfős választottbírósági funkciót ellátó René-Jean Dupuy a Texaco-Calasiatic c. Líbia ügyben (1977. január 19., JDI, 1977) hozott választottbírói ítéletében hivatkozott Paul Guggenheim, Charles de Visscher, Prosper Weil, Michel Virally, Eduardo Jimenez de Arechaga, Sir Gerald Fitzmaurice, Georg Schwarzenberger és Sir Hersch Lauterpacht különböző műveire.

2.3. AZ ABSZOLÚT DISZKRECIONÁLIS BÍRÁSKODÁS ELVI LEHETŐSÉGE2.3.1. 8. Az ex aequo et bono alapon történő bíráskodás

361. Az ex aequo et bono kifejezést is méltányosság gyanánt lehetne lefordítani, ám itt nem a pozitív jog mellett alkalmazzuk azt, sőt a pozitív jog alkalmazása fel sem merül. Mint a Nemzetközi Bíróság statútumának 38. cikk 2. §-a kimondja: „Ez a rendelkezés nem érinti a Bíróságnak azt a jogát, hogy a felek megegyezése esetében valamely ügyben ex xquo et bono döntsön.” Itt tehát a méltányosság nem pusztán árnyalja a formálódó döntést, hanem annak szinte kizárólagos alapja. Az államok vagy úgy ítélhetik meg, hogy a pozitív jog ugyan létezik, de egyikük érdekének sem felel meg, vagy reálisan látják, hogy a kérdés valójában a jog alapján nem dönthető el. Ez gyakorlatilag teljesen szabad kezet ad a Nemzetközi Bíróságnak, ezért ilyen biankó csekket az államok a tapasztalatok szerint nem készek adni, még akkor sem, ha az eljárás során nem okozna nehézséget felépíteni az érvelést azokra a nem jogi tényezőkre, amelyeket figyelembe véve hozhatná meg az eljáró fórum a döntést az igazságosság alapján. Egyetlenegyszer, a felső-szavojai és gexi vámszabad övezetek ügyében került ehhez közel az Állandó Nemzetközi Bíróság, de dacára annak, hogy a perben álló államok bizonyos készséget mutattak a de lege ferenda döntés kimondatására, mégsem lépte át a Rubicont, mivel úgy érezte, hogy a felek részéről hiányzik az egyértelmű felhatalmazás ehhez. „Az ilyen jogkört, amely abszolút kivételes, csak egy világos és explicit rendelkezésből lehet levezetni”, amit–ebben az értelemben–nem lehetett találni a különmeg- állapodásban (CPJI: Felső-szavojai ésgexi vámszabad övezetek ügye [Franciaország c. Svájc], 1929. augusztus 19., n° 22., 13. o.) Az Állandó Nemzetközi Bíróság és a Nemzetközi Bíróság végső soron még egyszer sem döntött ex aequo et bono alapon.

362. Tulajdonképpen bizonyos területi viták eldöntésekor lehet figyelembe venni a lakosság etnikai összetettségét, eszerinti akaratát, érdekeit, a gazdasági és politikai következményeket. Az ilyen jellegű döntésekre azonban nem könnyű támadhatatlan példát hozni. Az iraki–török határ 1926. évi megvonása (lásd V/15. térkép, n° 426.) a Nemzetek Szövetségének Tanácsa által (ennek szakmai háttéranyagának előkészítésében Teleki Pál népszövetségi megbízottként meghatározó szerepet játszott) vagy a magyar történelemből ismert első és második bécsi döntés közül egyik sem szolgáltat támadhatatlan érveket: a választottbíróságok szokásos eljárási és anyagi jogi szabályait, öszszetételét, a bírák pártatlansági követelményét, a kompromisszum egyértelműségének követelményét a nagypolitikai összefüggések maguk alá gyűrték, mind a döntéseket kérő felek, mind a bécsi döntéseket meghozó tengelyhatalmi személyiségek (Ciano



és Ribbentrop) részéről. A legalább annyi jogi anomáliát hordozó döntéssel megállapított török–iraki határ véglegesítése, illetve a bécsi döntések utólagos érvénytelenítése a békeszerződésekben ugyanúgy politikai összefüggések következménye volt, mint e döntések meghozatala. (A bécsi döntések kapcsán a világháború későbbi győztesei önmaguknak számtalanszor ellentmondva az elismerésre, a tudomásulvételre, a végleges döntés halogatására, illetve az érvénytelenítésre egyaránt értelmezhető nyilatkozatok és gesztusok sorozatát tették.) Ráadásul egyik esetben sem lehet megtalálni a választottbírói funkcióra való felhatalmazáskor az egyértelmű hivatkozást az ex aequo et bono döntés kérésére. A kilencvenes évek balkáni konfliktusában a bosnyák, horvát és szerb lakosság településszerkezete szempontjából érzékeny helyen (lásd a V/16. térképet, n° 426.) található Brcko városának hovatartozásáról 1999. március 5-én döntő választottbíróság ugyanúgy etnikai, gazdasági és politikai érveket használt, mint a Teleki-bizottság 1924. évi jelentése a moszuli vidék kérdéséről. A Brcko-választottbíróság (amely egyébként megerősítette a város speciális nemzetközi felügyeletét, s egyik boszniai etnikum területéhez sem rendelte hozzá) azonban, bár összetétele nemzetközi volt, tulajdonképpen egy állam belső területi problémájában döntött. Sem megbízásában, sem döntésében nem olvashatjuk az ex aequo et bono kifejezést, csak érezzük a szellemét. Az ex aequo et bono bíráskodás lehetőségével (bár számos nemzetközi bíróság statútuma szintén utal rá) tulajdonképpen a reálpolitikai megfontolások és a bizalmatlanság miatt nem élnek az államok, s nem sok jel mutat arra, hogy ez az elkövetkezendő évtizedekben jelentősen megváltozna.


4. fejezet - HARMADIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG ALANYAI1. V. FEJEZET – Az állam mint a nemzetközi jog alanya1.1. 1. Az állam fogalmi elemei363. A nemzetközi jog ugyanúgy a jogalanyok tevékenységére épül, mint a belső jog ágai. Történelmileg az állam jogalanyisága nemcsak meghatározó, de sokáig kizárólagos is volt. Utóbb azonban kibővült a jogalanyok köre: a Szentszék, a nemzetközi szervezetek, a ma már mérsékelt jelentőségű, inkább csak humanitárius segítségnyújtást és karitatív tevékenységet folytató lovagrendek mellett az egyén, a nemzetek, népek, bizonyos összefüggésekben esetleg a kisebbségek is jogalanyisággal bírnak, sőt az utóbbi évtizedekben az emberiség jogalanyisága is megjelent. E sokrétűség azonban nem ugyanazoknak a jogoknak és kötelezettségeknek a hordozásával jár: a nem állami jogalanyok szűkebb körű, funkcionálisnak vagy partikulárisnak tekinthető jogalanyisággal rendelkeznek.

364. Az államnak nincs önálló nemzetközi jogi definíciója, sem a nemzetközi jog gyakorlatának, sem az elméletnek nem volt szüksége erre: a közjogász Jellinek által még a XIX. században meghatározott és az alkotmányjog tananyagában is tárgyalt háromkomponensű államfogalom (terület, lakosság és önálló kormányzat) megfelelő elemzési eszköz a nemzetközi jog számára is. E komponensek meglétét azonban a nemzetközi jog fogalomrendszere szerint kell megállapítani, az adott belső jog szerinti hivatalos elnevezések, fogalmak, struktúrák a nemzetközi jog számára csak jel- zésértékűek. A nemzetközi jog számára az állam léte, az államiság, ténykérdés, azaz a tények alapján állapítható meg.

365. A terület nem feltételez precízen meghatározható minimális kiterjedtséget. Voltak és vannak hatalmas birodalmak és mikroállamok. Az utóbbiak (például az ókori Mezopotámia városállamai vagy a hellén poliszok) többet tettek a nemzetközi jog fejlődésért, mint az előbbiek. A területnek azonban természetesnek és emberi létre alkalmasnak kell lennie: amikor az Atlanti-óceánban egyesek a második világháború során épített s azóta elhagyott, katonai célú mesterséges létesítményekre, elhagyott kőolajfúrótornyokra, sőt esetenként úszó jégtáblákra, üres tengeri sziklákra vetettek szemet, s ott kiáltottak ki „államot”–rendszerint kalózrádiók működtetése vagy az adófizetési kötelezettség elkerülése motiválta ezeket az önmagukban komolytalan lépéseket –, a nemzetközi közösségnek formálisan reagálnia sem kellett, hiszen ezek nem minősültek államot megalapozó területnek. Az azonban nem követelmény, hogy az állam területének egésze alkalmas legyen az emberi megtelepülésre: Kanada, Oroszország, az Amerikai Egyesült Államok és még számos állam rendelkezik az északi sarkkör tájékán gyakorlatilag örökké jéggel borított, mezőgazdasági tevékenységre alkalmatlan szigettel. Nem követelmény a földrajzi egybefüggőség sem: számos állam szigetcsoportokat fog át (Indonézia, Malajzia, Fülöp-szigetek, Japán stb.), az Egyesült Királysághoz tartozó Falkland-szigetek Argentína partjai mentén találhatók, Grönland Dánia immár autonómiával rendelkező területi egysége. A brit uralom 1947-es megszűnésével a Hindusztáni-félszigeten a hindu lakosság állama lett India, miközben a nyugati és keleti oldalán élő muzulmán vallású lakosság a földrajzilag össze nem függő Pakisztán államot kiáltotta ki. Utóbb, egy véres polgárháború után a keleti rész Banglades néven 1971-ben elszakadt Pakisztántól. Alaszka Oroszországhoz képest, amelyhez 1867-ig tartozott, már egy másik kontinensen feküdt, az őt ekkor megvásárló Amerikai Egyesült Államoktól pedig Kanada választja el. Kelet-Poroszországot Németország többi részétől a két világháború között az ún. danzigi korridor választotta el (lásd az V/28. sz. térképet), majd Kelet-Poroszországnak a második világháború nyomán Szovjetunióhoz csatolt északi része (a délit Lengyelország kapta meg) sztálini kombinációk nyomán az Orosz Föderációhoz került, aminek a Szovjetunió fennállása során nem volt különösebb jelentősége. A Szovjetunió megszűnése óta viszont belorusz és litván vagy lengyel területeken át vezet oda az út–a balti-tengeri összeköttetést persze nem számítva (lásd az V/21. sz. térképet). Azerbajdzsántól Nahicseván nevű tartományát Örményország választja el (lásd az V/14. sz. térképet).

366. Az állam területének csökkenése vagy növekedése rendszerint nem érinti az államiságot: például 1870-ben Paraguay kénytelen volt átadni Argentínának területének kétharmadát, Mexikót az Amerikai Egyesült Államok Texas (1845), New Mexico (1848) és Kalifornia (1848) átadására kényszerítette. 1810-től fogva a hatalmas spanyol gyarmatbirodalom („amely felett nem nyugodott le a nap”) a dél-amerikai gyarmatok függetlenné


HARMADIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI JOG ALANYAI

válásával folyamatosan zsugorodott, és a XX. század elejére távol-keleti gyarmatait is feladva nagyjából a kolumbuszi felfedezések előtti terület megtartására rendezkedett be, azonban jogilag mégis mindvégig ugyanarról a Spanyolországról beszélhetünk. A magyar történelem is ugyanezt példázza, hiszen Magyarország területi változásai ellenére jogilag ugyanazon állam maradt, azaz nem érintette államazonosságát, hogy az 1920. június 4-ei trianoni békében elvesztette területének kétharmadát, majd az 1938. november 2-ai első bécsi döntéssel a Csallóközt, a határ melletti magyar többségű sávot és Kassát visszakapta, 1939 márciusában megszállta Kárpátalját, az 1940. augusztus 30-ai második bécsi döntéssel Észak-Erdélyt, 1941 áprilisában a Jugoszlávia elleni német agresszióba bekapcsolódva, visszaszerezte Muraközt és a Délvidéket, majd az 1947. február 10-ei párizsi béke visszaállította a trianoni határokat, a Csehszlovákiának ítélt pozsonyi hídfő három falvának elcsatolásával.

367. Bizonyos körülmények között azonban a jelentős területi változás mégis kihat az államiságra, amikor már nem lehet államazonosságról beszélni. Ezt a kérdést az államazonosság-államutódlás problémakörénél fogjuk érinteni (lásd n° 500–503.).

Az államterület kiterjedésének esetleges meghatározatlansága, pontos határainak vitatott volta sem vonja szükségképpen kétségbe az államiságot. A nemzetközi gyakorlat az ókorban és a középkorban egyaránt államként kezelte a nomád államokat–gondoljunk csak Attila hun birodalmára vagy a magyar törzseknek az etelközi megtelepedés évszázadában a környező államokkal vagy a bizánci birodalommal dokumentálhatóan ápolt diplomáciai kapcsolataira. A XX. század modern nemzetközi joga is tolerálni tudja a nomád településszerkezet sajátosságait, de ezeket nem az államterület, hanem a kormányzati hatalom vizsgálata során veszi figyelembe (lásd n° 372–379.).

368. Bár az államterületen alapvetően szárazföldi területet értünk, az magában foglalja a rajta keresztül haladó folyókat, tavakat is. A tengerek esetében az ún. parti államnak az utóbbi évtizedekben jelentősen kiszélesedett érdekeltségei, igazgatási, ellenőrzési, gazdasági kiaknázási jogosítványai vannak, s bizonyos körülmények között lehetnek olyan tengeri formációk (kikötő, beltenger, történelmi öböl), ahol a tengerrészre az államterületre vonatkozó szabályokat alkalmazzuk. Ezeket a kérdéseket a tankönyv a tengerjogról szóló részében mutatjuk be részletesen (lásd n° 1302–1325.). Az államterület feletti légtérre is vonatkoztatjuk az alant fekvő állam jogosítványait (lásd n° 1379–1384.). Fikciószerűen szoktak beszélni repülő és úszó államterületről, azaz bizonyos helyzetekben a lajstromozott hajó, repülő, űrhajó státusáról (lásd n° 1310., 1399.).

369. A lakosság a másik konstitutív elem. Jellinek még egyszerűen a „népet” említette, de számos államban a nép fogalma annyira az ottani történelemhez kötődik, hogy terjedőben van helyette–ebben az összefüggésben–a semleges lakosság (population) kifejezés használata. Így sem a határok által metszett népek, sem a több népből álló közösségek különleges vonásai nem homályosítják el az államiság szempontjából releváns tényezők összképét. A lakosság java része a modern államokban természetesen állampolgára annak az államnak, ahol él–történelmileg nem volt ez mindig így –, de a lakosság fogalmába beletartozik a tartós jelleggel ott élő egyéb személy is, mint az állampolgárságot nem nyert vendégmunkás, menekült, hontalan stb. (Vannak olyan államok is–egyes közel-keleti olajsejkségek –, ahol az állampolgárok köre azonosítható egy dinasztia meglehetősen széles körével, s az ebbe tartozók számát meghaladja a fizikai munkát végző vendégmunkások tömege. A jogállamokban azonban, ahol nem történik [például faji alapon] visszaélés az állampolgárság intézményével, az államiság konstitutív elemei között értelemszerűen az állampolgárokat vesszük figyelembe.) Mivel az állampolgárság nem túl régi jogintézmény, nyilvánvaló, hogy ezt a követelményt nem vetíthetjük vissza, amikor a mai államok ókori vagy középkori elődeinek létét az államiság fennállása szempontjából vizsgáljuk. Az államiság tényét nem érinti, hogy az állam tényleges területének kisebb-nagyobb része lakatlan, például sivatagos volta vagy éppen az örök hó miatt.

370. A nemzetközi jog részletesen szabályozza azokat a szálakat, amelyek az államot hazai lakosságához, illetve hosszabb-rövidebb ideig külföldön tartózkodó állampolgáraihoz kötik (lásd n° 392–404.).

371. Az államiság fogalmi elemei között valójában az önálló kormányzati hatalom az, amelynek a léte vagy hiánya eldönti a kérdést, hogy állammal mint a nemzetközi jog alanyával állunk-e szemben, vagy valami egyéb, gyakorlatilag államon belüli, nemzetközi jogi önállósággal nem rendelkező egységgel. A nemzetközi jog–bizonyos, később tárgyalandó megszorításokkal–nem tartalmaz iránymutatást arra nézve, hogy milyen legyen a kormányzati hatalom, a döntő az, hogy önálló, ne más állam által gyakorolt legyen. Így a történeti és a modern nemzetközi jogfejlődésben az államiság megjelent császárság, királyság és köztársaság formájában: az ókori Róma története emlékezetesen mindhármon keresztül ment, sőt a császárságnak is számos különböző, egyszemélyi vagy akár tetrarchikus formája volt. Franciaország legutóbbi két és fél évszázada is mindegyikre hoz példát. Az államiság fennállása szempontjából a hatalomgyakorlás demokratikus vagy diktatórikus voltának sincs jelentősége: a császári parlamentáris autokrácia, a weimari demokratikus rendszer, a hitleri uralom vagy a



mai demokratikus, jogállami kormányzati modell nemzetközi jogilag ugyanabban a Németországban valósult meg. A nemzetközi jogközösségnek ugyanakkor lehetnek bizonyos követelményei a jogállamiságot illetően, de ezeknek a–gyakran bizonytalankodó–érvényesítése nem az államiság kétségbevonásában, hanem egyéb területeken érvényesülő szankciókban, nyomásgyakorlásban, fellépésben jelenik meg (lásd n° 477–480.).

373. A döntő az, hogy a kormányzati hatalomgyakorlás önálló és tényleges legyen. Így a más állam keretei között megvalósuló hatalomgyakorlás esetében (mint amilyen a szövetségi államon belüli relatív tagállami önállóság, szűkebb vagy szélesebb körű területi autonómiák) a nemzetközi jog azt tekinti államnak, amelyik közvetlenül alá van rendelve a nemzetközi jognak. Így a nemzetközi közösség az Osztrák–Magyar Monarchiát tekintette önálló államnak és nemzetközi jogalanynak, s a dualizmusban az ún. közjogi kérdésről Magyarországon folytatott viták (vagy akár egyes demonstratív gesztusok, mint az önálló olimpiai részvétel vagy egy nemzetközi választottbírósági eljárás Magyarország és az akkori Ausztria határainak pontosításáról egy tátrai tengerszem ürügyén) nem befolyásolták országunk nemzetközi jogi státusának megítélését. A Szovjetuniónak 1945-ben sikerült elérnie, hogy tagállamai közül kettő, Ukrajna és Belorusszia ENSZ-tagállam legyen, s ezek saját jogon is csatlakoztak különböző nemzetközi szerződésekhez, képviselőik különféle pozíciókat töltöttek be. Mivel azonban mindig a hivatalos szovjet politikával tökéletesen egybeeső lépéseket tettek, a szovjet diplomácia által hangsúlyozott önálló jogalanyiságot a nemzetközi jogtudomány nem tekintette olyannak, mint ami több lenne egy, a második világháború egyik győztese által rendezett színpadi előadásnál. A szövetségi államok tagállamai rendszerint amúgy sem táplálnak nemzetközi ambíciókat: az Amerikai Egyesült Államok tagállamai, Ausztria tartományai vagy a svájci kantonok megelégszenek belső önállóságukkal. A Német Szövetségi Köztársaságban azonban egyes tagállamok (mindenekelőtt Bajorország) a környezetvédelem, erdészet, határrendészet keretében kapcsolatba léphetnek a szomszéd államokkal. A modern európai jogfejlődés, az önkormányzatok és régiók közötti határokon átnyúló együttműködés fejlesztésével, keretet is kínál az ilyen kapcsolatokhoz. Így vagy a nemzetközi jogalany állam megbízottjaként jár el a tagállam egy határon átnyúló partikuláris kapcsolatban, vagy pedig a megkötött együttműködési megállapodások belső jogi (közigazgatási jogi vagy polgári jogi) szerződésnek tekintetnek. A határokon átnyúló regionális együttműködés intézménye ezért nem kérdőjelezi meg az önálló hatalomgyakorlásról és a nemzetközi jognak való közvetlen alávetettségről említetteket.

374. Számos állam történetében előfordult, hogy a hatalomgyakorlás elméletileg megkívánt önállósága dacára ellenőrzött volt. Az ellenőrzés ténye (például a központi hatalmak egykori országai, illetve a tengelyhatalmak felett a világháborúkat követő években) nem vonja kétségbe az államiságot, amennyiben az ellenőrző hatalmak eleve ideiglenesnek tekintik jogosítványaikat, amelyet saját felfogásuk szerint is más állam területén gyakorolnak (lásd n° 435., 437.). Egy állam bekebelezése vagy területi felosztása szomszéd államok között, megszünteti az államiságot, még akkor is, ha a terület számára engedélyeznek bizonyos önkormányzatot. Azt követően, hogy a XX. században a háború indításának joga (jus ad bellum) csökkent, majd arról az államok lemondtak, a háborúval történt későbbi területszerzések jogellenessé váltak. Az 1930-as években Stimson amerikai külügyminiszter hirdette meg a róla elnevezett doktrínát, hogy a Briand–Kellogg-paktummal ellentétesen történő területszerzést, helyzetet, államot ne ismerjenek el az államok. Ennek a következetesen sohasem érvényesített tételnek egyik következménye volt, hogy fikciószerűen fenntartották egyes államok jogalanyiságát, jóllehet tényleges, önálló hatalomgyakorlásról szó sem volt, mint például a hitleri Németország és a sztálini Szovjetunió által 1939 szeptemberében felosztott Lengyelország esetében. Az 1949–1990 között létező Német Demokratikus Köztársaság államiságát a Német Szövetségi Köztársaság és az akkori NATO-tagállamok jelentős része kétségbe vonta, mivel a szovjet fegyverek árnyékában történő hatalomgyakorlást nem tekintették ténylegesnek. 1973-tól az NSZK és az NDK egyszerre vált ENSZ-taggá, kettejük között megállapodások is születtek, az NDK-t 1972-től a nyugati államok is elismerték, mígnem az 1990-es a magyarországi határmegnyitás (a „páneurópai piknik”) után kialakuló helyzetben hetek alatt szétesett az NDK államgépezete, s a keleti terület egyesült a Német Szövetségi Köztársasággal. Ettől fogva szintén mintegy jogi fikció gyanánt, az NDK-t úgy tekintik, mint ami államként nem is létezett. Ezt a kérdést az államelismerés tárgyalásakor érintjük (lásd n° 533–550.).

375. Az államhatalom gyakorlásának ténylegessége nem jelenti azt, hogy azt az ország teljes területén, mindig és minden körülmények között gyakorolja az állam. Azerbajdzsán jelentős részét, az örmények lakta Hegyi-Karabahot és a köztes területet Örményország katonai megszállás alatt tartja, Szerbia kormányzati apparátusa 1999-et követően nem lehetett jelen Koszovóban, azt a NATO–az albán lakosság elűzésének megakadályozását célzó–katonai beavatkozása után, az 1999. június 10-én meghozott 1244. (1999) számú biztonsági tanácsi határozat értelmében ENSZ-felügyelettel igazgatták mintegy tíz évig (lásd n° 1203., 1207.), míg Koszovó ki nem kiáltotta–vitatott körülmények között–a függetlenségét, amelyet az ENSZ-tagállamok valamivel több mint egyharmada ismert el jelen sorok 2011-es írásáig (lásd n° 539., 548.) és amelynek a jogszerűségéről a Nemzetközi Bíróság is tanácsadó véleményt adott (lásd n° 494., 1162.). Oroszország Csecsenföldön katonai



erővel törte le az önállósodási törekvéseket, de a tényleges helyzet több mint képlékeny, Grúziának orosz támogatást élvező Adzsária nevű tartományára az 1990-es évek elejétől mintegy egy évtizeden át nem sok befolyása volt, s e sorok írásakor Dél-Oszétia vagy Abházia feletti hatalma is inkább csak névleges. (2008 augusztusában a békefenntartás jogcímén ott állomásozó orosz haderő katonai beavatkozása megakadályozta a grúz kormány kísérletét, hogy katonai erő bevetésével állítsa helyre szuverenitását. Lásd n° 539., 1183.) Moldáviában a kormánynak az ún. transznyisztriai területre minimális befolyása van, Afganisztánban gyakorlatilag csak a fővárosban és egy-két nagyvárosban érvényesül a központi hatalom, s a perifériákon különböző törzsek, törzsszövetségek, helyi hadurak gyakorolják a hatalmat, ennek dacára a nemzetközi közösség nem kérdőjelezi meg az érintett államok jogalanyiságának folyamatosságát.

V/1. TÉRKÉP NyugatSzahara és környezete

376. Az a tény, hogy egy állam területén ideiglenesen nincs ténylegesen működő kormányzati hatalom, még nem vonja kétségbe az államiságot. Így például Albánia nemzetközi jogi önállóságát nem érintette, hogy 1997-ben egy piramisjáték okozta gazdasági káosz nyomán az államgépezet hetek alatt szétesett, s csak az államfő által kért ENSZ katonai beavatkozás nyomán tudták azt újraépíteni. Szomália 1991 óta olyan mély anarchiába süllyedt, amelyből az ENSZ katonai segítsége (lásd n° 1201.) sem tudta kihúzni, és a Biztonsági Tanács által elrendelt katonai beavatkozás is sikertelen volt. Jelenleg Szomália jogi léte csaknem fikció: az ENSZ-szel hivatalos kapcsolatot tartó ún. Ideiglenes Átmeneti Kormány a főváros bizonyos részeit tartja uralma alatt, és lényegében három, helyi hadurak által hatalomba kerített egységre (Puntland, Somaliland, Galmudug) bomlott az állam.



V/2. TÉRKÉP A Kasikili-Sedudu vidék

377. A hatalomgyakorlás megítélését illetően is előkerül az a probléma, amelyet röviden már érintettünk a terület földrajzi meghatározhatóságának esetleges bizonytalanságára utalva: ez a nomád államiság sajátosságaival függ össze. A Nemzetközi Bíróság ezzel a kérdéssel először az ún. nyugat-szaharai ügyben szembesült, amikor szaharai törzsek és a marokkói állam XIX. századi kapcsolatait áttekintve megállapította, hogy az ún. nyugat-szaharai terület nem volt uratlan terület (terra nullius) (CIJ: Nyugat-Szakara tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1975. október 16., Rec., 1975, 39. o.), s a marokkói szultánnak a terület törzseivel fennálló kapcsolatrendszere „nem bírt a jogi személynek vagy jogi egységnek a jellemzőivel, ami különbözött volna az őt alkotó különböző törzsektől vagy emirátusoktól” (CIJ: Nyugat-Szahara tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1975. október 16., Rec., 1975, 63. o.). A hatalomgyakorlás ténylegességének megítélésében azonban figyelemmel kell lenni bizonyos civilizációk politikai vagy vallási alávetettségének sajátosságaira (CIJ: Nyugat-Szahara tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1975. október 16., Rec., 1975, 63. o.).

A hatalomgyakorlás végső soron valamiféle közigazgatást jelent. A puszta gazdasági célú hasznosítás, adott esetben legeltető pásztorkodás nem jelent hatalomgyakorlást, az ilyen tevékenység nem pótolhatja a szuverén államkénti birtoklás követelményét, mondta ki a Nemzetközi Bíróság a Kasikili-Sedudu ügyben, Botswanának ítélve a Namíbia által vitatott területet (CIJ: A Kasikili/Sedudu sziget ügye [Botswana c. Namíbia], 1999. december 13., Rec., 1999/II., 98-99. §).

Indonézia és Malajzia vitájában, az ún. Pulau Litigan és Pulau Sipadan ügyben (CIJ: 2002. december 20., Rec., 2002, 146-149. §) teknőstojások összegyűjtését ugyanakkor elegendő bizonyítéknak találta a Nemzetközi Bíróság ahhoz, hogy megállapítsa, hogy államgépezete révén az állam végre tudta hajtani (adott esetben természet- és állatvédelmi) jogszabályait.



V/3. TÉRKÉP A Pulau-szigetek környezete

A ténylegesség vizsgálata során a Nemzetközi Bíróság i. a törvényhozó és a végrehajtó hatalom működését, ii. a büntetőjog és a polgári jog végrehajtását, iii. a bevándorlás szabályozását, iv. a halászat szabályozását, v. a kőolaj kitermelési konceszsziók megadását, vi. a közmunkák megszervezését, vii. a parti őrség tevékenységét vette figyelembe, amikor Nicaragua és Honduras jogvitájában a Cay-szigetek felett a hondurasi szuverenitás fennállását bizonyítottnak találta. Jóllehet a fenti i. és v. pont tekintetében a hondurasi bizonyítékok nem voltak elegendőek, de a ii.,iii. iv, vi.és vii. meggyőző bizonyítékot szolgáltatott a Nemzetközi Bíróság szerint (CIJ: Nicaragua és Honduras karib-tengeri területi és tengeri jogvitájának az ügye [Nicaragua c. Honduras], 2007. október 8., Rec, 2007, 177-208. §, 714-722. o.).

Ezekben az esetben kisebb területek hovatartozásáról folyt ugyan a vita, de a terület feletti birtoklás stabilitásának kritériumai igen közel állnak az államiság ténye szempontjából vizsgálandó hatalomgyakorláshoz.

378. A hatalomgyakorlás önállóságának követelménye nem teljesül, ha idegen hatalom bábfigurái, idegen hatalom fegyvereinek árnyékában hoznak létre új államot. A már említett Stimson-doktrína eredetileg a kínai polgárháborúba beavatkozó Japán által a detronizált kínai császár szerepvállalásával létrehozott Mandzsukuo-bábállam elismerésének megtagadásával kapcsolódott össze.

Nagyjából ugyanezen megfontolások alapján utasítja el a nemzetközi közösség a megszálló török haderő árnyékában kikiáltott ún. Észak-ciprusi Török Köztársaságot.

Ugyanezért zárkózott el attól, hogy az 1990-es évek délszláv tragédiájában a horvátországi szerbek által önálló államként kikiáltott krajinákat vagy a boszniai szerb köztársaságot elismerje, hiszen ezek nemcsak politikai, de egyértelmű katonai-fegyverzeti támogatásban részesültek a milosevicsi Jugoszlávia részéről.

V/4. TÉRKÉP Mandzsukuobábállam az 1930-as években



V/5. TÉRKÉP Az ún. Észak-ciprusi Török Köztársaság

V/6. TÉRKÉP A horvátországi ún. krajinák és a boszniai szerb szakadár állam

379. A bantusztánok megítélése mindehhez újabb adalékokat adott. A XX. század második felében a Dél-afrikai Köztársaságban ún. apartheidrendszer volt hatalmon, azaz csak a lakosság kisebbségét képviselő, zömében angol-holland eredetű fehér telepeseknek és városlakóknak voltak polgári jogai, a fekete tömegektől azt faji alapon megtagadták. Bár a dél-afrikai fehér elit meg tudta őrizni pozícióit, a nemzetközi fórumokon a kritikák egyre erősödtek, és a fekete lakosság fegyveres polgárjogi mozgalma és akciói is a rasszista, szegregációs rendszer tarthatatlanságát vetítették előre. Előremenekülve a dél-afrikai kormányzat azzal próbálkozott, hogy a törzsi háttérre figyelemmel saját területébe kis államenklávékat rajzolt, mint például Bophutatswana, Ciskei, Transkei stb.

Együttműködő törzsfőnököket is talált ehhez, a Johannesburgban, Fokvárosban élő feketéket pedig (a fekete lakosság kisebbsége élt ugyanis ténylegesen a bantusztánokban) külföldi állampolgároknak tekintette, akiknek teljes körű polgári jogaik vannak otthon, a bantusztánokban, de tényleges munkahelyükön csak



vendégmunkások. Az ENSZ Közgyűlése elutasította ezt a manipulációt, de nem pusztán a hatalomgyakorlás ténylegességét vitatta, hanem az önrendelkezési joggal is összekapcsolta a hatalomgyakorlást, tagadva az államiságot, ha az a lakosság akarata ellenére, mintegy rájuk oktrojálva jön létre. A kilencvenes években megtörtént a történelmi kiegyezés a fekete és a fehér lakosság között, az apartheidrendszert egy, az Afrikában megszokottakhoz képest meglepően jól működő képviseleti demokrácia váltotta fel a fekete többség és a gazdaságilag jó pozícióban levő fehér kisebbség együttműködésével.

V/7. TÉRKÉP Dél-Afrika tervezett bantusztánjai az apartheidkorszakban

380. Ugyanakkor a lakosság önrendelkezési igényéből nem minden esetben következik az önálló államalapításhoz való jog. Bár minden népet, nemzetet megillet az önrendelkezési jog, ennek tartalma és terjedelme vitatott. Csak a gyarmati népek esetében ismerte el egyértelműen a nemzetközi jog az önálló államalapítás jogát – lásd az 1514. (XV!) számú közgyűlési határozatot a gyarmati népeknek nyújtandó függetlenségről és önrendelkezési jogról, a 2625. (XXV!) sz. határozatot az államok közötti békés kapcsolatok és baráti együttműködés elveiről (lásd n° 490-494.). Ettől független kérdés, hogy Kelet-Közép-Európa térképének az első világháború utáni vagy éppen a XX. század végi átrajzolódásakor az igények alapjaként, illetve a létrejött tényleges helyzet expost facto legitimációjaként az önrendelkezési jogra hivatkoztak és hivatkoznak ma is. (A Nemzetközi Bíróságnak az egyoldalú koszovói függetlenségi nyilatkozatnak a nemzetközi joggal történő összeegyeztethetősége tárgyában adott tanácsadó véleményét lásd n° 494., 1162.)

1.2. 2. A főhatalom és alávetettség a nemzetközi jognak: a keretek közötti mozgásszabadság1.2.1. Az állami főhatalom lényege

381. Az állami szuverenitás jellemzésére gyakran hivatkoznak az Állandó Választottbíróság keretei között az egy személyben eljáró választottbíró, Max Huber 1928. évi ítéletére. Az Egyesült Államok és Hollandia jogvitájának lényege annak megállapíthatósága volt, hogy a Palmas-szigetek részét képezték-e a Fülöp-szigeteknek, amely korábban ugyan spanyol uralom alatt állt, de Madrid az elvesztett 1898. évi amerikai-spanyol háború után 20 millió dollárért eladott Washingtonnak.

A korszak híres svájci jogászának sokat idézett mondata szerint: „A szuverenitás az államok közötti kapcsolatokban a függetlenséget jelenti. A földgolyó egy részéhez kapcsolódó függetlenség abban áll, hogy [az államnak] jogában áll ott más államok kizárásával állami funkciókat gyakorolni. Az utóbbi évszázadokban a nemzetközi szervezetrendszer fejlődése és annak következményeként a nemzetközi jog fejlődése rögzítette az állam saját területére vonatkozó kizárólagos kompetenciájának elvét oly módon, hogy az legyen a kiindulópontja a nemzetközi kapcsolatok kérdései java része rendezésének” (CPA: A Palmas-szigetek ügye, 1928. április 4., RSA, vol. II., 281. o.).

382. Az állami főhatalom három területen nyilvánul meg: beszélhetünk területi, személyi és közfunkciós főhatalomról.

1.2.2. A területi főhatalom



383. A területi főhatalom – a Palmas-szigetek ügyében hozott választottbírósági ítélet által is tükrözötten – alapvetően a teljesség és a kizárólagosság koordinátái között működik, azaz az állam saját területének egészén és egyedül gyakorolja a főhatalmat. Ez az elméleti kiindulópont, amely a nemzetközi életben számos árnyalattal és a történelmi körülményekre figyelemmel érvényesül. A főszabály értelemszerűen az, hogy az állam területe egészén gyakorolja a főhatalmat és él a közigazgatás jogosítványaival, ugyanakkor – rendszerint fegyveres konfliktusok hagyatékaként vagy az erő pozíciójából diktált megállapodások révén – előfordulhat, hogy nincs módja arra, hogy területének egészére kiterjessze hatalmát. Ennek a lehetőségnek bizonyos tipikus formáit a más állam területén gyakorolt területigazgatási hatáskörök címszó alatt fogjuk tárgyalni (lásd n° 430-446.), de itt is emlékeztetünk arra, hogy Szerbia már 1999-2008 között sem gyakorolhatta szuverén jogait az akkor még jogilag területe integráns részét képező Koszovó felett, köszönhetően az ottani albánság kiűzésére irányuló politikájának és a NATO – sokban vitatott, de a népirtás, illetve az ún. etnikai tisztogatás bűncselekményét biztosan megakadályozó – 1999. évi katonai fellépésének. Azerbajdzsán területének jelentékeny részét Örményország tartja megszállás alatt, hogy saját álláspontja szerint biztosítsa az örmény lakosságú Hegyi-Karabah terület megélhetését, amelynek alkotmányos autonómiáját a Szovjetunió szétesése után Azerbajdzsán nem volt hajlandó biztosítani. A Szovjetunió összeomlása óta sok korábbi nagyberuházás nem a szovjet állammal nemzetközi jogilag azonos (lásd n° 505.) Oroszország területén található: a bajkonuri űrkutatási komplexum például Kazahsztán területén van és Oroszország bérli. Guantánamo bázisát Kubától egy dollárért (!) az Amerikai Egyesült Államok bérli, s az ottani katonai támaszponton építette fel azt a börtönkomplexumot, amelyben az Afganisztán elleni háború során foglyul ejtettek közül a terrorista tevékenységgel gyanúsíthatókat őrizte olyan eljárási és fizikai körülmények között, amelyeket a nemzetközi közösség és főleg az emberi jogokat védő szervezetek határozottan bíráltak. A történelemben nem kevés példát találunk arra, hogy bizonyos területeik demilitarizálására kényszerítettek államokat, azaz az ilyen állam az adott helyen nem gyakorolhatta főhatalmának katonai vonatkozásait, nem létesíthetett erődítéseket, nem állomásoztathatott katonai erőket. Ilyen volt Németországban a Rajna-vidék státusa a versailles-i béke nyomán 1919-től, amit azután Hitler 1936-tól érvénytelennek tekintett, és 1856 óta demilitarizált terület a Botteni-öbölt lezáró, svéd lakosságú Áland-szigetcsoport Finnországban. A Kuvait ellen agressziót elkövető Irakot a Biztonsági Tanács meghatalmazása alapján az Amerikai Egyesült Államok által vezetett katonai koalíció 1990-1991-ben kisöpörte a megszállt területről, majd utána a Biztonsági Tanács katonai fegyverzetkorlátozást kényszerített Irakra. Egyértelmű biztonsági tanácsi felhatalmazás nélkül – de Washington szerint arra visz- szavezethetően – az Amerikai Egyesült Államok 1991-2003 között légi tilalmi zónát határozott meg Irak déli részén (Kuvait védelmére) és északi részén (ahol Szaddám Huszein légiereje 1988-ban és 1991-ben a kurd lakosság soraiban tömegmészárlást rendezett, előbbi esetben mérges gáz alkalmazásával). Az ENSZ érzékelhetően tudomásul vette az iraki katonai repülőket, helikoptereket kitiltó légi tilalmi zóna létét, amelyet az amerikai és szövetséges légierő biztosított. A Panama-csatorna övezetében az Amerikai Egyesült Államok a közlekedés biztosítása és az igazgatás végett területen kívüli zónát tartott fenn 1903-1977 között. Az egymással területi vitában álló államok a súrlódások, határvillongások elkerülése érdekében arról is megállapodhatnak, hogy bizalomerősítő intézkedésként katonai erőiket mindkét oldalon egy bizonyos területsávban visszavonják.



V/8. TÉRKÉP A Palmasszigetek helyzete

384. A terület földrajzi, népességi jellemzői alapján lehet megállapítani, hogy a tényleges igazgatás mennyire intenzív jelenlétet jelent: sivatagi vagy örökké fagyott területeken nyilvánvalóan nem ugyanolyan a jelenlét, mint a lakott, gazdaságilag művelt részeken. Nem vonja kétségbe az államhatalom teljességének elvét egy olyan hatáskörmegosztás sem, amikor egy államban a központi hatalom a terület egy részén az igazgatás kisebb-nagyobb spektrumát helyi vagy területi önkormányzatnak engedi át.

385. A kizárólagosság mindenekelőtt azt jelenti, hogy az államterületen az állam hozzájárulása nélkül más állam nem gyakorolhat hatalmat. Az állam szabadon dönt arról, hogy hozzájárul-e más állam ilyen természetű megkereséséhez. A történelem során változik annak a megítélése, van-e olyan terület, ahol a hozzájárulás megadása fogalmilag kizárt. 1914-ben a Ferenc Ferdinánd trónörökös ellen, a szerb és az orosz titkosszolgálat közreműködésével megvalósított terrorista merénylet után az Osztrák-Magyar Monarchia ultimátumának azt az elemét, hogy Szerbia fogadja el, a nyomozásban a Monarchia rendőrsége együtt fog eljárni a szerb rendőrséggel, a korabeli európai közvélemény elfogadhatatlannak, eleve a casus belli kiprovokálásának tekintette. Alig másfél évtizeddel később azonban az ún. frankhamisítási botrányban Magyarország elfogadta, hogy francia rendőrök működjenek közre a nyomozásban. A Sándor jugoszláv király ellen 1934-ben Marseille-ben elkövetett usztasa merénylet felvetődött (de utóbb nem bebizonyosodott) magyar kormányzati szálainak tisztázása során szintén hasonló együttműködés valósult meg. A nemzetközi terrorizmus és a maffiajellegű bűnözés elleni nemzetközi harc is azt eredményezi, hogy az állam el tudja fogadni, területén vele együtt egy másik állam végezzen hatósági cselekményeket. A schengeni együttműködésben részt vevő államok a belső határok megszüntetése miatt elfogadták azt is, hogy az ún. forró nyomon való üldözés során – a területileg illetékes állam azonnali értesítésével – a partnerország rendőrhatóságai ne szakítsák meg akcióikat a határon.

Az utóbbi években több szomszédos – és nemcsak schengeni – országgal sikerült olyan megállapodást kötni, hogy a sok magyar turista által látogatott helyeken, illetve a jelentős tömegeket mozgató rendezvények során a magyar rendőrök az adott ország rendőrségét segítve közreműködjenek az ellenőrzésben együttes járőrszolgálattal vagy közös ügyelettel, intézkedési joggal azonban csak a területileg illetékes rendőr bír.

(Ilyen együttműködés volt az elmúlt években – pünkösd idején – a csíksomlyói búcsún vagy az adriai tengerparton a román, illetve a horvát állammal való megállapodás alapján. A 2008-as közös osztrák-svájci futballEurópa-bajnokság idején a határ menti magyar vasútállomásokon az osztrák rendőrök közreműködtek a biztonsági kockázatot hordozó szurkolók kiszűrésében.)



A nemzetközi terrorizmus elleni közös fellépésre és a légi közlekedés biztonságához fűződő érdekekre tekintettel Magyarország és az Amerikai Egyesült Államok 2011. április 13-án megállapodást kötött a légimarsallok alkalmazásáról (2011. évi XXXIX. törvény). A megállapodás a két állam közötti légi járatokat illetően, a légiközlekedés biztonsága elleni fedélzeti támadásokat kiszűrő, „fedett” biztonsági személyzet alkalmazását rendezi, hatáskörüket a küldő és a fogadó állam viszonylatában részletesen szabályozza (lásd n°369., 724., 727., 1387-1388.).

2010 szeptemberében, amikor Franciaországból jelentős számú illegális bevándorlót, illetve koldulással foglalkozó személyt toloncoltak vissza Romániába, a két állam megállapodása alapján az illegális telepek bezárásában, az érintettekkel való kommunikációban kiküldött román rendőrök is részt vettek. 2006 decemberében Oroszország beleegyezett abba, hogy Oroszországban angol rendőrök is meghallgatásokat végezzenek a Londonban állítólag orosz titkosszolgálati közreműködéssel megmérgezett, dezertált orosz hírszerző tiszt, Litvinyenko haláláért való felelősség tisztázása végett. 2010 januárjában Szlovákia beleegyezett abba, hogy a szlovák repülőterek biztonsági ellenőrzését ír rendőrök figyelemmel kísérjék azután, hogy bombakereső kutyák kiképzésére hivatkozva, szlovák rendőrök arról mit sem tudó utasok poggyászába robbanóanyagot rejtettek, és egy ilyen preparált bőrönd – amelyet a kutyák nem azonosítottak – a dublini repülőtérre érkezett.

A 2001-ben a – World Trade Center terrorista elpusztítása és az azt végrehajtó al-Kaida mozgalmat befogadó Afganisztán elleni amerikai katonai támadás után (lásd n° 1211., 1218.) felállított – guantánamói különleges táborban az Amerikai Egyesült Államok sajtóhírek szerint lehetővé tette, hogy több ország (Kína, Tádzsikisztán, Jemen, Szaud-Arábia, Jordánia, Kuvait, Algéria és Tunézia) delegációt küldjön és ott a nemzetközi terrorizmusban való részvétellel gyanúsított foglyokat hallgasson ki (lásd n° 383., 430., 729., 1254., 1259.).

A területi főhatalmat gyakorló állam engedélye nélkül és egyedül végrehajtott rendőri intézkedés komoly feszültséget szokott kiváltani a két állam között: 2003 februárjában a CIA emberei elrabolták Olaszországban a terrorizmus támogatásával gyanúsított Abu Omar milánói imámot. Az akcióban résztvevők azon részét, akiket nem védett diplomáciai mentesség – igaz, távollétükben – 2009-ben az olasz hatóságok szabadságvesztés-büntetésre ítélték. Az amerikai kormány mindazonáltal jelezte, hogy nem fogja kiadni az állampolgárait. 2011. február 19-én Ukrajnában az izraeli titkosszolgálat elrabolta és hazaszállította az ugyanezzel gyanúsított – ukrán állampolgárságért folyamodó – palesztin Dirar Abu Sziszit. Ukrajna magyarázatot kért az elkövetett cselekményért.

Amikor 2011. május 2-án egy amerikai katonai akcióval likvidálták a World Trade Center elpusztításáért (lásd n° 1019-1020., 1185., 1211.) és számos más terrorista cselekményért (lásd n°726.) felelősnek tartott, az al-Kaida terrorszervezetet irányító Oszama bin Ladent a pakisztáni fővárostól nem messze levő Abottabad városban levő titkos otthonában, az események után a Fehér Ház, illetve a pakisztáni államfő és külügyminiszter külön-külön, de nagyjából egybehangzóan úgy ismertette az eseményeket, hogy a két titkosszolgálat, a CIA és az ISI között szoros együttműködés volt az információszerzést és az információcserét illetően, hogy beazonosítsák a kérdéses ingatlant. Ugyanakkor amikor a kommandós akcióra sor került, arról az USA nem tájékoztatta Pakisztánt, és hozzájárulását sem kérte az akcióhoz. (A fehér házi vezetők egyértelműen az akció sikerének veszélyeztetését látták abban, ha az előzetes kapcsolatfelvétel megtörténne, mivel attól tartottak, hogy a célkeresztben álló terrorista vezetőt is riasztaná valamelyik beépített kapcsolata abban a pakisztáni államgépezetben, amelynek együttműködése, illetve hatékonysága és biztonsága tekintetében időről időre kételyek merülnek fel.) A pakisztáni kormány – amelynek egyébként egyik katonai akadémiája közvetlen szomszédságában (!) volt a kérdéses objektum – a következő napon kiadott 162/2011. sz. nyilatkozatában mérföldkőnek nevezte a nemzetközi terrorizmus elleni harcban a sikeres akciót, ugyanakkor „mély aggodalmának és fenntartásainak adott hangot”, hogy előzetes tájékoztatása és jóváhagyása nélkül került arra sor. Formálisan azonban nem tiltakozott. A pakisztáni kormány nyilatkozatában azt hangsúlyozta, hogy a jóváhagyás nélküli akciót nem lehet szabálynak tekinteni és precedensként sem lehet erre hivatkozni a későbbiekre nézve, mivel az ilyen akció nehezítheti az együttműködést, és bizonyos esetekben a nemzetközi békét és biztonságot is veszélyeztetheti. A nemzetközi terrorizmus elleni harc folytatását illetően viszont az USA-val és a többi baráti állammal való további szoros együttműködésre tett ígéretet mind hírszerzési, mind katonai területen.

386. A területi főhatalom teljességének és kizárólagosságának elvével ütközhet az is, amikor egy állam ún. területen kívüli jogalkotást végez, azaz amikor olyan kérdéseket szabályoz, amelyek más állam területi főhatalma alá tartoznak. Az extraterritoriális jogalkotás bizonyos esetekben elkerülhetetlen, és a nemzetközi jog nem emel ellene kifogást: i. A menedékjogban (asylum) (lásd n° 700-711.) csak úgy tudja az állami tisztviselő megalapozottan odaítélni a menekültstátust annak, akit vallása, faji hovatartozása, politikai nézetei miatt üldöznek, ha számára világosan eldönthető, hogy az adott országban ki az üldöző és ki az üldözött, valóban olyan-e az ország hatalmi berendezkedése vagy annak gyakorlata, ahogyan azt a kérelmező lefesti és így tovább.



A menekültügyi tisztviselők számára az európai államok jelentős része országokra lebontott bemutató és minősítő anyagot készített, a schengeni együttműködés ráadásul egységesíti az ilyen információs bázist. ii. A terrorizmus, a kábítószer-csempészet, a maffiabűnözés elleni harcban az Amerikai Egyesült Államok közismerten készít bizonyos listákat veszélyesnek tartott szervezetekről, gyanús bankszámlákról stb. iii. A copyright és iparjogvédelmi szabályok között vannak olyanok (láthatjuk, valahányszor jogvédett software-t, DVD-t vásárolunk), hogy az ott rögzített szabályok be nem tartásáért a kibocsátó állam fenntartja magának a jogot szankciók alkalmazására. iv. A tisztességes piaci versenyt szabályozó, a kartellellenes törvényhozásnak (ideértve ennek az európai jogban kialakult formáját) szintén van határokon átnyúló vetülete. v. A fogyasztóvédelemben, a szabványok megalkotásában a nagy importpotenciállal rendelkező államok gyakorlatilag rákényszerítik saját szabályaikat a hozzájuk exportáló államokban honos vállalatokra. vi. Több államban az emberi jogok védelme iránt elkötelezett csoportok érték el olyan jogszabályok elfogadtatását, amelyek a beazonosíthatóan rabmunkával, gyermekmunkával készített termékek importját nemkívánatosnak tekintik. A fenti esetek jelentős része olyan, hogy elméletben csak akkor fejti ki joghatását, amikor a másik államban előállított termék átlépi a jogalkotó állam határait. Gyakorlati érvényesülését tekintve azonban ténylegesen az adott államban való jogalkotás megváltoztatását tudja kikényszeríteni. vii. Amennyiben az állam nem a saját területén gyakorol területigazgatási hatáskört (például katonai megszállás), ott az igazgatott területre nézve kibocsáthat jogszabályokat. Ez független attól a ténytől, hogy az erőszak alkalmazásának tilalma miatt a katonai megszállás önmagában az esetek jelentős részében sérti a nemzetközi jogot (lásd n° 481-483.).

387. A területen kívüli jogalkotásokjelentős része azonban komoly nemzetközi vitákat váltott ki, mint például a Helms-Burton Act (1996), amellyel az Amerikai Egyesült Államok nemcsak azokat az állampolgárait szankcionálta, akik Kubával kereskedelmi kapcsolatot folytattak, hanem az ugyanilyen kapcsolatot fenntartó külföldi illetőségű vállalatokat is, amennyiben az USA-ban is tevékenykedtek. A maga korában éles kritika érte a Battle Act (1951) megoldását, amely nemzetbiztonsági megfontolásokra hivatkozva a Szovjetunióval és a többi kommunista berendezkedésű állammal szemben az amerikaihoz hasonló embargópolitika folytatására ösztökélte a többi államot, a katonai, gazdasági és pénzügyi segítség megszakításával szankcionálva az együttműködés esetleges megtagadását. Az 1970-1980-as években az ún. legnagyobb kedvezmény elvének (lásd n° 277.) alkalmazását az amerikai törvényhozás – a Trade Act (1974) és az ún. Jackson-Vanick Amendment (1975) révén – ugyanezen országokkal szemben évente és annak függvényében újította meg, hogy amerikai megítélés szerint kielégítőnek volt-e mondható az emberi jogok helyzete az adott államban. A közép- és kelet-európai rendszerváltozások nyomán az emberi jogok tényleges betartásának kikényszerítésére irányuló politikát mégis rendszerint hasznosnak és pozitív célt szolgálónak minősítették az érintett államokban.

388. Az állam nem várhatja el, hogy az az állam, amelynek bizonyos viszonyait, esetleg állampolgárait érinti a kérdéses területen kívüli jogalkotás, érvényesítse is ezeket a jogszabályokat. Az állam – hacsak nem áll bizonyos speciális kötelezettség alatt például szövetségi rendszeri tagsága miatt – szabadon dönt a végrehajtás kérdésében, s ez rendszerint elutasító, ami pedig a teljesség és kizárólagosság elvére figyelemmel nem kifogásolható.

389. Újabban, mindenekelőtt a kisebbségvédelemben olyan jogszabályok is a közvélemény figyelmének előterébe kerültek, ahol az állam a másik állam polgárait (illetve azok egy részét) abban az esetben részesíti bizonyos kedvezményekben, amikor azok az ő területén tartózkodnak. Ez a gyakorlatban az ún. anyaállam által a másik országban élő kisebbsége számára szóló preferencia. Az Európa Tanács égisze alatt tevékenykedő Joggal a Demokráciáért Bizottság (rövidebb nevén a Velencei Bizottság)

Rapport sur le traitement préférentiel des minorités nationales par leur Etat-parent–Report on Preferential Treatment of National Minorities by their Kin-State című, CDL-INF (2001) 19. jelzetű dokumentumában a területen kívüli jogalkotás problematikáját érintve az alábbi megállapításokat tette: i. Az állam hozhat külföldi állampolgárokat érintő törvényeket, abban a mértékben, ahogyan azok csak saját határain belül gyakorolnak hatást. ii. Abban az esetben, ha ezek a törvények kifejezetten külföldieket érintenek olyan területeken, ahol irányadó szerződés vagy szokásjog híján nem feltételezheti a jogalkotó állam a másik állam hozzájárulását, e hozzájárulást a jogalkalmazás előtt be kell szerezni. iii. A jogalkotás végrehajtásában való hivatali típusú közreműködést nem lehet a másik államban működő nem kormányzati szervezetekre, egyesületekre telepíteni. iv. Az állam vélelmezheti a másik állam hozzájárulását abban az esetben, ha az a maga részéről ugyanilyen jogalkotásba bocsátkozott. A Velencei Bizottság az ilyen típusú jogszabályok anyagi tartalma tekintetében fontosnak tartotta a diszkriminációmentesség elvének érvényesítését, valamint azt, hogy a preferenciák a kisebbségi identitáshoz valóban szorosan kötődő oktatási szférában, kulturális spektrumokban érvényesüljenek (lásd n° 691.).

390. A fentiekre is figyelemmel, értelemszerűen összeegyeztethető a kizárólagosság elvével az állam konkrét beleegyezése révén megvalósuló hozzájárulás. Ennél jóval problematikusabb az a helyzet, amikor általánosabb



tartalmú szerződés meglétéből, kötelező jellegű nemzetközi szervezeti határozatok sorából vagy éppen a szokásjogból eredeztetik az állítólagos beleegyezést.

391. A főhatalom kizárólagosságával összeegyeztethető a másik állam közfunkciós főhatalmának gyakorlása, az arra a nemzetközi jog (éspedig konkrét megállapodás, illetve szokásjog és annak kodifikációja) által biztosított keretek között. Ez alapvetően a másik országban megállapodás alapján állomásozó haderő, illetve a diplomáciai és konzuli szolgálatok tekintetében gyakorolt igazgatási jogosítványok érvényesítésére ad módot (lásd n° 405-408.). Nem sérti a kizárólagosság elvét az sem, ha az állam a másik országban tartózkodó saját állampolgáraira nézve ír elő bizonyos, rendszerint korlátozó jellegű szabályokat: erre a személyi főhatalom (lásd n° 392-404.) gyakorlásának keretei között joga van, a kérdés csak az, hogy egyéb nemzetközi jogi, illetve belső jogi, alkotmányjogi kötelezettségeivel – mindenekelőtt az emberi jogok tekintetében – a kérdéses jogalkotási produktum összeegyeztethető-e.

1.2.3. A személyi főhatalom

392. Az állami főhatalom másik fő ága a személyi főhatalom, amelyet az állam állampolgárai felett gyakorol. Ez az állampolgárok számára jogot és jogvédelmet ugyanúgy jelent, mint bizonyos területeken kötelezettségek meghatározását. A személyi főhatalom igen szűk körben nem állampolgárokat is érinthet, így az országban menekültstátust kapott és így védelem alá került személyt, valamint az ún. hontalant, akinek állampolgársága nincs, illetve nem megállapítható, de az állam részben a menekültek, részben a területén élő külföldiek jogi helyzetére hasonlító elbánásban részesíti. Amíg az állampolgár saját államában (illetve a menekült, a hontalan a befogadó státust adó államban) él, addig a személyi főhatalom kérdésének nincs jelentősége, azt a területi főhatalomból folyó jogosítványok konszumálják. Más a helyzet azonban, ha az állampolgár ideiglenesen vagy tartósan elhagyja saját országa területét és egy másik országban van: ilyenkor merül fel az a kérdés, hogy a személyi főhatalom elve alapján milyen jogok, illetve kötelezettségek terhelik az állampolgárság szerinti államot. Ezek egy része analógia, illetve a tárgyban elfogadott menekültjogi és hontalansági egyezmények (lásd n° 700-712.) rendelkezései értelmében a menekültekre és a hontalanokra is vonatkoztatható.

1.2.4. Az állampolgárság megszerzésének két fő jogcíme

393. Ki az állampolgár? Az állampolgárság megszerzésének jogcímeit illetően a nemzetközi jog – logikusan eredeztetve a területi főhatalom teljességének és kizárólagosságának elvéből – alapvetően tudomásul veszi az államok konkrét megoldásait. „A nemzetközi jog jelenlegi helyzetében ezek a kérdések elvben (...) az államok fenntartott hatáskörébe tartoznak”, kivéve, ha e privilégiumról nemzetközi jogi úton lemondtak (CPJI: A tunéziai és marokkói állampolgársági dekrétumok tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. február 7., Série B n° 4., 24. o.). Ugyanebben az értelemben hangsúlyozta a Nemzetközi Bíróság, hogy a nemzetközi jog elismeri az állam jogát az állampolgárság megszerzési feltételeinek meghatározásában (CIJ: Nottebohm ügy, 2e phase, 1955. április 6., Rec., 1955, 23. o.).

394. Az államok gyakorlata a két fő megoldás, a leszármazás elve (jus sanguinis), illetve a születés helye szerinti (jus soli) állampolgárság-szerzés valamelyikén vagy egymással való kombinációin alapul, kiegészülve mindkét rendszerben a honosítással (naturalisatio). Az állampolgárság tekintetében a szuverenitással való kirívó visszaélés, mindenekelőtt a faji alapon történő törvényhozás esetében van mód a nemzetközi jog alapján arra, hogy a másik állam elutasítsa a jus imperii keretei között érvényesített megoldás szembeszegezhetőségét. Így a hitleri rendszerben a zsidó származású német polgárokat a nürnbergi faji törvények nyomán nem állampolgároknak, hanem csak birodalmi polgároknak tekintették, a holokauszthoz vezető politika kezdeti, akkor „csak” a jogfosztásra koncentráló szakaszában: több állam egyértelmű döntést hozott arról, hogy ezt a maga részéről nem ismeri el. (A nemzetközi közösség csak lassan jött rá arra, hogy az érintettekért ennél jóval többet kellett volna tennie.)

395. A jus sanguinis nyelvtani jelentésétől (a „vér joga”) a bevett jogi tartalom eltér. Valójában a jus sanguinis tényleges tartalma azt jelenti, hogy az ezt a megközelítést valló ország saját állampolgárának gyermeke (függetlenül attól, hogy maga a szülő születéssel vagy honosítással szerezte-e állampolgárságát) magával a születéssel automatikusan megszerzi az állampolgárságot. Ajus soli elv (a „fold joga”) eredendően azt jelenti, hogy az illető gyermek attól függetlenül megszerzi az ezt az elvet valló állam állampolgárságát, hogy szülei milyen állampolgárok. Ajus soli elvet a nagy bevándorló tömegeket befogadó államok (Amerikai Egyesült Államok, Ausztrália stb.) alkalmazták előszeretettel. Jelenleg Európában például a francia jogi megközelítés hirdeti magáról a jus soli elv követését: a részletek az elmúlt években többször változtak, szigorodtak, jelenleg alapvetően az a nem francia állampolgár jogosult tizennyolc éves korában kérésére felvenni a francia állampolgárságot, aki Franciaországban született, s állandó lakóhelye folyamatosan ott volt. (Korábban a fő



szabály az volt, hogy a francia földön idegen állampolgároktól született és azóta folyamatosan ott élő személy szintén francia földön született gyermeke a születés tényével automatikusan megszerzi az állampolgárságot. Ez láthatóan minimum két évtizedes időtartamot jelent, minden automatizmus ellenére.) Az amerikai jus soli ennél jóval nagyvonalúbb: az amerikai földön legálisan tartózkodó személyektől született gyermek a születéssel megszerzi az amerikai állampolgárságot, s az utóbbi évek egyik jogi reformja eredményeként az illegális bevándorlóktól születettek amerikai állampolgárságát is elismerték. A jus sanguinis következetes érvényesítőjének tekintett Németország az ezredfordulón szintén lehetővé tette a tartósan ott élő vendégmunkások Németországban született gyermekeinek a születéssel (azaz jus soli révén) a német állampolgárság megszerzését. A gyermek tizennyolc éves kora után dönt arról, hogy lemond-e erről, és a szülője révén a jus sanguinis alapján fennálló állampolgárságát őrzi meg, vagy pedig megtartja a német állampolgárságot, ekkor azonban az esetleges másik állampolgárságáról le kell mondania.

396. Ajus sanguinis és ajus soli megközelítésekkel számos országban az ottani történelmi múlthoz kötődve az alkotmányos doktrínák nemritkán olyan tételek kifejtéséhez jutnak el, amelyek a másik ország jogásza számára helyenként naivnak vagy éppen demagógnak tűnnek. Ezeket a magyarázatokat lehántva, azt láthatjuk a ténylegesen érvényesített megoldásról, hogy az államok túlnyomó része eleve vegyíti a kettőt, csak éppen valamelyiket a másik elé helyezi. Így a magyar szabályozás a jus sanguinis elve alapján rögzíti, hogy magyar állampolgár gyermeke a születéssel magyar állampolgárságot szerez, továbbá a Magyarországon születéssel – a születés pillanatában, azaz ajus soli automatizmusával – megszerzi a magyar állampolgárságot, amennyiben születés révén egyéb állampolgárságot nem szerez. Magyarországon a rendszerváltozás óta – a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV törvény szerint – a honosítás feltételei a korábbiaknál szigorúbbak: nyolc év helyben lakás után kérelmezhető, de elég a három év is, ha az illető házastársa magyar állampolgár, sőt egy év is elegendő, amennyiben az illető magyar nemzetiségű. Ajus soli szerinti államokban is magától értetődő az állampolgárok túlnyomó többsége számára, akiknek a gyermeke az ország területén születik (hiszen ebben az esetben a klasszikus jus soli és ajus sanguinis hajszálpontosan ugyanazt az eredményt produkálja), hogy automatikusan az ő állampolgárságukkal anyakönyvezik a gyermeküket, sőt másodlagosan is fenntartják ajus sanguinis elvet az államok, amikor külföldön tartózkodó állampolgáruk külföldön született gyermeke számára a születés ténye garantálja saját állampolgárságukat. A „melyik rendszer a nagyvonalúbb?” kérdésnek sincs túl sok értelme, mivel a születés után az ott töltött tizennyolcadik életév betöltéséhez kapcsolódó megoldások olyan időtartamot jelentenek, amelynél a honosítási eljárások jóval rövidebb idő alatt lebonyolódnak. Az állam valódi nagyvonalúsága a honosítás és a bevándorlás szabályozásában mutatkozik meg, s ebben a kérdésben a jus sanguinis és jus soli elvét követő államokban egyaránt vannak nagyvonalúbb és szigorúbb megoldások. Figyelmet érdemel, hogy ajus sanguinis országok (Németország, Ausztria, Svájc, Magyarország) nagyságrendileg nagyobb mennyiségben fogadták be a kilencvenes évek délszláv konfliktusának menekültjeit, mint Európa jus soli államai.

397. Ajus sanguinis elv belső logikájára valamelyest emlékeztetnek a kisebbségvédelem bizonyos aspektusai és különösen az ún. anyaállam (kin-State / Etat-parent) és a szomszéd államban élő, azonos nyelvű kisebbség közötti kapcsolatrendszerek, az igényelt fellépési lehetőség, a sorsukra való odafigyelés joga (droit de regard). Ezt a kisebbségvédelemnek szentelt fejezetben tárgyaljuk (lásd n° 671-699.).

398. Az egyén több államhoz is kötődhet állampolgársági kapcsolattal, ez részben ajus sanguinis és a jus soli belső automatizmusainak is köszönhető. Így jus sanguinis szerinti országban az eltérő állampolgárságú szülők gyermeke – hacsak az ország joga nem kötelezi a szülőket választásra – automatikusan kettős állampolgár. Sőt még bonyolultabb kombinációk is létrejöhetnek: ha például mindkét szülő kettős állampolgár, elméletileg egyszerre négy állampolgársága is lehet a gyermeknek. Jus sanguinis szerinti állampolgárságot hordozó személyektől jus soli országban születő gyermek minimum kettős állampolgárságú lesz, sőt elméletileg akár öt állampolgársága is lehet, ha mindkét szülő kettős állampolgár volt. A kombinációk száma – főleg iskolahipotézisekkel – a végtelenségig szaporítható, de vannak gyakorlatibb esetek is. Kettős állampolgárság következik be akkor is, ha a külföldi honosíttatja magát a másik országban, s az esetleg nem követeli meg a lemondást a „hozott” állampolgárságról. Kettős állampolgárrá válik valaki, ha korábban elvett állampolgárságát visszaadják, vagy kiderül, hogy az latens módon létezett, s aktivizálták, felélesztették. Így például az 1956-os magyar emigráció számos tagja a rendszerváltozás után magyar útlevelet kért és kapott, mivel állampolgárságáról korábban nem mondott le, s java részüket nem is fosztották meg attól, befogadó országuk állampolgáraivá pedig a menekültstátusból történt honosítással lettek.

1.2.5. Kettős vagy többes állampolgárság

399. A kettős vagy többes állampolgárság intézményéhez történelmileg változott az államok hozzáállása. A XIX-XX. század modern, racionális közigazgatása inkább nemkívánatosnak tekintette a kettős kötődést és főleg



a kettős állampolgárságot. A kettős állampolgárság tagadhatatlanul bonyolítja az egyén és az állam kapcsolatát, de itt önmagában nem annyira jogtechnikai, hanem eminens politikai megfontolások húzódtak: a porosz példák alapján megszervezett általános hadkötelezettség nyomán az európai államok, ideértve az egymással szemben álló államokat is, egyszerre tarthattak igényt az állampolgárok katonai szolgálatára. A totalitárius rendszerekben az állampolgár teljes körű ellenőrizhetőségének igényét sértette a másik államhoz való kötődés legitimitásának elismerése. A költségvetés is igényelte az állampolgár adófizetői kötelezettségeinek teljesítését, s e téren egy másik állam ezzel konkuráló igénye a fiscus bevételei csökkenésének lehetőségét vetette fel. A nemzetközi jogalkotás a XX. században így kétés sokoldalú formájában arra koncentrált, hogy i. biztosítsa azt, hogy mindenkinek legyen valamilyen állampolgársága, és ii. lehetőleg mindenkinek csak egy legyen, s evégett ösztönzőket és automatizmusokat alakított ki. Az állampolgársági kérdések tekintetében a nemzetközi jogi kodifikáció, illetve a szokásjogi háttér nélküli szerződési jogalkotás sikeressége valójában azonban igen relatív volt: a Nemzetek Szövetségének 1930-as állampolgársági kodifikációs egyezménye nem lépett hatályba, az általános felfogás szerint azért, mert nem fogadták el a benne rejlő automatizmust, hogy ti. amennyiben egy állam egy idegen állampolgárnak kérelmére állampolgárságot ad, azaz honosítja, úgy ez az aktus automatikusan szüntesse meg a korábban fennálló állampolgársági kapcsolatot. Igaz ugyan, hogy az ún. népi demokráciákban hosszú évtizedeket is megéltek a kettős állampolgárság kizárásáról kötött kétoldalú egyezmények, de ezek hálózata a szovjet befolyási övezeten belül egyre terhesebbé vált, és a berlini fal leomlásával az érintett államok rendszerint megállapodtak megszüntetésükről.

400. Ma viszont úgy tűnik, változófélben van a nemzetközi jog optikája: megállíthatatlanul növekszik egyrészt a kettős állampolgárok száma, másrészt pedig a „de hol katonáskodjon?" dilemmája jelentőségét vesztette Európában a katonai szembenállás megszűnésével, az európai egységesüléssel, a kötelező katonai szolgálat alternatíváival, illetve a professzionális haderő ismét előtérbe került igényével. Az adóztatási vonatkozások kapcsán pedig nyilvánvalóvá vált, hogy itt messze nincsenek megoldhatatlan problémák, az állandó tartózkodási hely (domicilium) preferenciája az államok számára alapvetően elfogadható. Az Európa Tanácsnak a kettős állampolgárságról kötött szerződéseiben is tetten érhető ez a paradigmaváltás. Kezdetben a kettős állampolgárság előfordulásának csökkentésére tevődött a hangsúly (Egyezmény a többes állampolgárság eseteinek csökkentéséről és a többes állampolgárság eseteiben a teljesítendő katonai kötelezettségekről [Strasbourg, 1963, n° 43.], valamint ennek jegyzőkönyvei és kiegészítő jegyzőkönyvei [Strasbourg, 1977, n° 95., 96., 1993, n° 149.]), azonban az ezek tapasztalatai alapján megkötött Európai állampolgársági egyezmény (Strasbourg, 1997, n° 166.) megközelítése más: a cél nem a csökkentés, hanem a szabályozás, a jogegységesítés. Ez utóbbiban is jelentős teret szentelnek ugyan a katonai szolgálattal összefüggő kérdéseknek, de megjelenik az államutódlás problémaköre is, nyilván nem függetlenül azoktól az állampolgárságot is érintő problémáktól, amelyek az egykori Jugoszlávia és a Szovjetunió területén megalakult államokban tömegesen jelentkeztek. Az Európai állampolgársági egyezmény filozófiája a kettős állampolgárság megengedhetőségére, természetesnek tekinthető voltára, valamint megszerzése, odaítélése és érvényesítése tekintetében a hátrányos megkülönböztetés tilalmára alapozza jogintézményeit.

(A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény módosításáról szóló 2010. évi XLIV törvény érvényesülése során értelemszerűen jelentős számban gyarapítja a kettős, illetve többes állampolgársággal rendelkezők számát, minthogy az állampolgárság megszerzése érdekében benyújtott kérelem esetében a Magyarországon való lakástól mint előfeltételtől eltekint, amennyiben a kérelmező tud magyarul és ő vagy felmenője magyar állampolgársággal rendelkezett [lásd még n° 401.]).

Nemzetközi szerződések és soft law dokumentumok is érintik a honosításnak ezt a fajtáját. Az Európa Tanács égisze alatt 2006-ban fogadták el – visszaható hatály nélkül – az államutódlással előálló hontalanság (lásd n° 712.) elkerüléséről szóló egyezményt, a honosítás megkönnyítésének fontosságát hangsúlyozva az államutódlásos helyzetekben (lásd n° 502-520.). Az EBESZ kisebbségvédelmi főbiztosa (lásd n° 693.) 2008-ban kibocsátott ún. bolzanói ajánlásának 11. pontjában arra hívta fel a figyelmet, hogy ha a nyelvi, történelmi stb. közösség miatt világos tendenciaként érzékelhető a határokon túli nemzetrészek tagjai számára az állampolgárság megszerzésének megkönnyítése, az állampolgárság odaítélése során figyelmet kell fordítani a jószomszédi kapcsolatok és a területi szuverenitás elveinek fontosságára, és tartózkodni kell attól, hogy tömegesen („en masse") ítéljék oda az állampolgárságot, még abban az esetben is, ha a másik állam joga elismeri a kettős állampolgárságot. Másrészről azonban ha az állam joga elismeri a kettős állampolgárság intézményét, nem alkalmazhat diszkriminációt azokkal szemben, akiknek ily módon egynél több állampolgárságuk van.

Az államok egy része a szuverenitások ütközéséből fakadó konfliktusok kialakulását megelőzendő, kétoldalú megállapodásokat kötött az érintett államokkal. Erre példa az a kétoldalú megállapodáshálózat, amelyet Olaszország kötött a közép- és dél-amerikai államokkal arról, hogy az ott élő olasz emigráció tagjai számára



biztosítja az olasz állampolgárságot.

401. A kettős állampolgárság bizonyos előnyökkel is jár, így például azzal, hogy harmadik államban elvben az illető személy javára akármelyik állama gyakorolhatja a diplomáciai védelmet és a konzuli védelmet (lásd n° 1037-1040.), feltéve hogy mindkét állampolgársága tényleges (lásd n° 403.), és általában véve teljesülnek a diplomáciai, konzuli védelem eljárásjogi és anyagi vetületei (diplomáciai kapcsolat, előbbi esetben a belső jogorvoslati fórumok kimerítése stb.). A kettős állampolgárság esetében szokásjogi értékű szabály azonban, hogy egymással szemben a két állampolgárság szerinti kapcsolat nem játszható ki, azaz a területi főhatalom alapján hatalmat gyakorló állam jogszerűen elutasíthatja az állampolgárság szerinti másik állam fellépését abban az esetben is, ha a diplomáciai és konzuli védelem szokásos feltételei egyébként fennállnak (CPA: Canevaro ügy [Olaszország c. Peru], 1912. május 3., RGDIP, 1913, 328. o.). Ezt a korlátozást tartalmazta a – hatályba nem lépett – 1930. évi hágai állampolgársági egyezmény 4. cikke és utalt rá a Nemzetközi Bíróság is (CIJ: Az Egyesült Nemzetek szolgálatában elszenvedett károk tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1949. április 11., Rec., 1949, 186. o.). Az ún. teheráni túszügy (lásd n° 991-992.) lezárásával összefüggő vagyonjogi kérdéseket rendező iráni-amerikai döntőbíróság azonban elismerte az ilyen fellépést akkor, ha valamelyik „állampolgársága domináns jellegű” (A/18. sorszámú ügy, 1984. április 6. CTR, 1985, 251-337. o.). Az érintett két állam ugyanakkor köthet olyan megállapodást, amelyben ennek dacára biztosítják a másik állam számára a fellépés lehetőségét. Ez azonban a területi főhatalom teljessége és kizárólagossága miatt ritka, mint a fehér holló.

402. Az Európai Uniót meghirdető maastrichti egyezmény által bevezetett ún. uniós állampolgárság egyik hozadéka, hogy bármely uniós tagállam gyakorolhat harmadik (nem uniós) államban diplomáciai védelmet abban az esetben, ha az igazi állampolgárság szerinti államnak nincs diplomáciai képviselete ebben az országban. Mivel az unió jogalkotására és szerződéskötésére is érvényesül a pacta tertiis nec nocent, nec prosunt elv, ennek a szabálynak az érvényesítésére valójában abban az esetben van mód, ha a területi főhatalmat gyakorló állam ebbe belegyezik. Egyelőre nincs sok gyakorlati példa sem az ilyen jellegű diplomáciai-konzuli védelem gyakorlásának igénylésére, sem arra, hogy nem uniós állam elzárkózott volna ennek elfogadása elől arra hivatkozással, hogy a nemzetközi jog felfogása szerint a személyi főhatalom gyakorlása az állam és az állampolgár közötti konkrét állampolgársági kapcsolaton alapul. A nemzetközi gyakorlat – a menekültjoggal összefüggő különböző egyezmények alapján – rendszerint elfogadja a harmadik országban bajba került menekült érdekében a számára menekültstátust nyújtó állam fellépését. Ez tulajdonképpen összefügg a menekültstátus lényegével, hiszen az azon alapul, hogy éppen az állampolgárság szerinti állam üldözi az egyént, hagyja külföldön védelem nélkül, illetve az illető a korábbi üldöztetés miatt nem veszi igénybe az állampolgárság szerinti ország „védelmét” (lásd n° 700-711.).

403. A Nemzetközi Bíróság idevágó joggyakorlatában mérföldkőnek tekinthető két ítélet: az ún. Nottebohm ügyben (amelynek alapproblémája abban állt, hogy a második világháború számára hátrányos következményeitől tartva a Guatemalában tevékenykedő Nottebohm az uralkodó nagyherceg egyedi, kivételes döntésével szerezte meg Liechtenstein állampolgárságát, Guatemala azonban őt továbbra is németnek tekintette, internálta, vagyonát zárolta és elutasította a semleges Liechtenstein fellépését polgára érdekében) hozott ítélet szerint igaz ugyan, hogy az állam maga dönt állampolgársága általános szabályairól s adott esetben a kivételes eljárásokról, a másik állam azonban jogszerűen utasíthatja el a diplomáciai védelem gyakorlását az előbbi állam részéről akkor, ha közte és állítólagos állampolgára között nincs tényleges kapcsolat. A Nemzetközi Bíróság szerint: „Az állampolgárság olyan jogi kapcsolat, amelynek alapja a kötődés társadalmi ténye, a jogok és kötelezettségek reciprocitásához kapcsolódó létezési, érdekbeli, érzésbeli tényleges szolidaritás. Annak a ténynek a jogi kifejezése – mondhatnók –, hogy az egyén, akit megillet. szorosabban kapcsolódik annak az államnak a lakosságához, amely állampolgárságában részesítette, mint bármely más államéhoz. Egy állam azonban csak akkor követelheti meg, hogy az általa ily módon felállított szabályokat egy másik állam el is ismerje, ha ő maga megfelelt az általános célnak, hogy az állampolgárság jogi kapcsolatát az egyénnek az államhoz irányuló tényleges kötődésével ötvözze” (CIJ: Nottebohm ügy, 2ephase, 1955. április 6., Rec., 1955, 23. o.).

404. Ami magánszemélyek esetében az állampolgárság, az a jogi személyek esetében a honosság intézménye. A Barcelona Traction ügyben a Spanyolországban elektromos távvezetékeket építő, eredetileg Kanadában bejegyzett alapítású, de időközben belga részvényesi többségűvé vált társaság érdekében gyakorolható diplomáciai védelemről volt szó: a Franco-rendszer törvényhozási és közigazgatási aktusai nyomán csődbe ment, és így olcsón államosítható cég érdekében Kanada kezdetben fellépett ugyan, de miután abbahagyta, Belgium lépett fel – a részvényesek állampolgárságára alapítva jogcímét – Spanyolországgal szemben. A Nemzetközi Bíróság azonban éles különbséget vont a természetes és a jogi személyek javára gyakorolt diplomáciai védelem jogcímei között: „.a nemzetközi jog, ha csak korlátozott mértékben is, itt az egyének állampolgárságát rögzítő szabályok analógiájára épít. A hagyományos szabály a diplomáciai védelem



gyakorlásának jogát azon államnak biztosítja, amelynek joga szerint a társaság megalakult vagy ahol a székhelye van. (.) A jogi személyek diplomáciai védelmének sajátos területén (.) nem fogadtak el olyan abszolút érvényű szabályt, amely a tényleges kapcsolatot általános jelleggel követelné meg” (CIJ: Barcelona Traction ügy, 1970. február 5., Rec., 1970, 43. o.). A Nemzetközi Bíróság a Nottebohm ügyben kifejtett ténylegességi tézis alkalmazását kifejezetten elutasította (uo.), s hangsúlyozta, hogy Belgium akkor gyakorolhatott volna diplomáciai védelmet, ha csak a belga részvényeseket érte volna jogsérelem, s nem magát a társaságot mint jogi személyt.

A természetes személyként, illetve jogi személyként ért sérelmek elválasztása és azok vonatkozásában a diplomáciai védelem gyakorlása ennél még bonyolultabb is lehet. A Nemzetközi Bíróság Ahmadou Sadio Diallo ügyében azzal a helyzettel szembesült, hogy a guineai állampolgárságú, de a Kongói Demokratikus Köztársaságban élő és ottani vállalkozásokat (az Africontainers-Zaire és Africom-Zaire nevű cégeket) tulajdonló, illetve igazgató Diallo kongói letartóztatásai, illetve a börtönbeli bánásmód, a társaságok igazgatásában való részvétel akadályozása és a – kongói jog alá tartózó – társaságokat a fentiekkel összefüggésben ért súlyos gazdasági veszteségek miatt kívánt Guinea az állampolgársági kapocs alapján diplomáciai védelmet gyakorolni (lásd n° 1040.).

„A Bíróság, miután megvizsgálta az államok gyakorlatát és a nemzetközi bíróságoknak és törvényszékeknek a társtulajdonosokra és részvényesekre vonatkozó joggyakorlatát, az az álláspontja, hogy ezekből – legalábbis most még – nem vezethető le, hogy létezne a nemzetközi szokásjogban olyan kivétel [a Barcelona Traction ügyben kimondottak alól – K. P], ami lehetővé tenné a helyettesítő jogvédelmet („protection par substitution") (CIJ: Ahmadou Sadio Diallo ügye [Guineai Köztársaság c. Kongói Demokratikus Köztársaság], ex. prél., 2007. május 24. Rec., 2007, 89. §).

A Nemzetközi Bíróság így tehát a Barcelona Traction ügyben hozott ítéletben kimondottak vonalán haladt tovább, és Guinea diplomáciai védelmi fellépését csak Diallo mint magánszemély és mint egyszerű kft-résztulajdonos mivoltában esett sérelmekre vonatkozóan fogadta el. Az ügy érdemében hozott ítéletében arra a következtetésre jutott, hogy a büntetőeljárási, emberi jogi vonatkozású kérdésekben Kongó megsértette Diallo jogait, illetve saját nemzetközi jogi kötelezettségeit, azonban a kft-résztulajdonosi panaszok vonatkozásában a guineai keresetet nem találta megalapozottnak (CIJ: Ahmadou Sadio Diallo ügye [Guineai Köztársaság c. Kongói Demokratikus Köztársaság], 2010. november 30., Rec., 2010, 165. §).

1.2.6. A közfunkciós főhatalom

405. Az állami főhatalom harmadik pillére a közigazgatásnak külföldre telepített ágaihoz kötődik. Ez alapvetően a diplomáciai és konzuli személyzet otthonról történő igazgatásában, valamint a külföldön állomásozó haderő feletti rendelkezésben valósul meg. A diplomáciai és konzuli tevékenységet roppant részletesen szabályozza a nemzetközi szokásjog, valamint kodifikációjuk, az 1961. évi bécsi egyezmény a diplomáciai kapcsolatok jogáról és az 1963. évi bécsi egyezmény a konzuli kapcsolatok jogáról (lásd n° 784.). Röviden összefoglalva ez azt jelenti, hogy a diplomáciai és konzuli személyzet tevékenysége során köteles tiszteletben tartani az ún. fogadó állam (azaz a területi főhatalmat gyakorló állam) jogszabályait, ugyanakkor funkcionális megalapozottságú kiváltságokkal és mentességekkel rendelkezik. Bonyolultabb helyzetek adódhatnak az idegenben állomásozó haderőt illetően. Itt irányadó az Állandó Választottbíróság egyik döntése: „A megszálló hadtest fő szabályként kizárólagos joghatóságot gyakorol a megszálló hadtesthez tartozó minden személy felett; az állam bíróságai jogosultak elbírálni azokat a bűntetteket és vétségeket, amelyeket a csapatok ellen idegen állam területén követnek el” (CPA: A casablancai katonaszökevények ügye, 1909. május 22., RSA, vol. XI., 126. o.).

406. Az államok rendszerint szükségesnek tartják az állomásoztatott haderőt illetően a joghatósági kérdéseket a területi főhatalmat gyakorló állammal szerződésben rendezni. Magyarország szovjet megszállása idején az itt állomásozó szovjet csapatok státusát egy 1957. évi szerződés pontosította: az állomásoztatás során okozott polgári jogi károkért való állami felelősséget, illetve az eljáró bíróságok meghatározását rögzítette; általában a magyar bíróság volt jogosult eljárni, kivéve ha az elkövető és az áldozat egyaránt szovjet katona, illetve hozzátartozó volt vagy ha szolgálati bűncselekmény történt. Az 1995. november 21-ei daytoni és 1995. december 14-ei párizsi megállapodások nyomán a bosznia-hercegovinai békefenntartást biztosító NATO-csapatok (IFOR-erők) magyarországi összekötő, illetve itt pihenő egységeinek jogi státusát az 1995. június 19-ei, a NATO és a Békepartnerség más részt vevő államai közötti, fegyveres erői jogállásáról szóló brüsszeli megállapodással rendezik, amely az 1951. évi londoni egyezmény (SOFA-egyezmény) alkalmazását teszi lehetővé (kihirdetéséről lásd az 1995. november 28-án elfogadott 1995. évi CII. törvényt). Ezután hozta meg az Országgyűlés 112/1995. (XII. 2.) OGY határozatát „a délszláv válság békés rendezésének végrehajtását biztosító erők (IFOR) Magyarországon történő átvonulásáról és átmeneti állomásozásáról”. 1995. december 6-án Brüsszelben megállapodás született Magyarország és a NATO között az IFOR átvonulásáról és átmeneti



állomásozásáról, majd egy ún. Egyetértési nyilatkozat is pontosít bizonyos kérdéseket (Magyar Közlöny, 1996/18.). Magyarország 1999-ben megvalósult NATO-csatlakozása után is a SOFA-egyezmény az irányadó. E dokumentumok egymáshoz kapcsolódása azt eredményezi, hogy a katonai objektumokon kívüli magatartás feletti rendészeti funkciókat a csapatparancsnokság és a magyar rendészeti szervek közösen és együtt gyakorolják. A küldő állam katonái felett ezen állam katonai hatóságainak teljes joghatóságuk van, ugyanakkor a fogadó állam is gyakorolhatja büntetőjogi jogosítványait az idegen katonák, polgári alkalmazottak felett, ha cselekményük a fogadó ország törvényei szerint bűncselekménynek minősül. Párhuzamos joghatóság esetén kevés kivétellel a fogadó állam hatóságai élveznek elsőbbséget a bűncselekmények elbírálása során. A szerződő felek lemondanak minden kártérítési igényükről a katonai javakban okozott kár miatt, ha a kár okozója a másik szerződő fél fegyveres erejének tagja vagy polgári alkalmazottja s a károkozás az Észak-atlanti Szerződés teljesítésével kapcsolatos szolgálatteljesítés során történt. Az áthaladás és az átmeneti tartózkodás logisztikai támogatásának biztosításáról kötött egyetértési nyilatkozat szerint az IFOR-erők átmeneti használatába adott területek, infrastruktúra és ingatlanvagyon feletti magyar joghatóság érintetlen marad, a megállapodás alapján átvonuló kontingens köteles betartani a környezetvédelmi, illetve a veszélyes anyagok és robbanószerek szállítására és tárolására vonatkozó magyar jogszabályokat és általában is a magyar törvényeket. Magyarország mint fogadó ország a rendelkezésre bocsátott szolgáltatásokat, felszereléseket és létesítményeket a legalacsonyabb áron nyújtja és a fegyverviselés tekintetében együttműködik a NATO illetékes parancsnokságával. A magyarországi IFOR-erők parancsnoka és az ORFK között 1996. február 9-én megállapodás született egyes közlekedésrendészeti kérdésekben való együttműködésről, ami a közlekedési károkozás felelősségbiztosítási szabályainak alkalmazását könnyíti meg. Ebben a tárgykörben a legfrissebb és részletes anyagi-eljárási szabályokat hordozó, ugyanakkor a fentiekben kifejtettek logikáját követő jogszabály a Magyar Köztársaság területén szolgálati céllal tartózkodó külföldi fegyveres erők, valamint a Magyar Köztársaság területén felállított nemzetközi katonai parancsnokságok és állományuk nyilvántartásáról valamint jogállásukhoz kapcsolódó egyes rendelkezésekről szóló 2011. évi XXXIV törvény.

407. A területi főhatalom és a személyi főhatalomból származó igények kollíziója esetében az elsőbbség a területi főhatalmat illeti meg, s ugyanez a helyzet – eltérő nemzetközi szerződéses rendelkezés híján – akkor is, ha a területi főhatalom a közfunkciós főhatalommal ütközik. Ha azonban a közfunkciós főhatalom a személyi főhatalommal ütközik, akkor a közfunkciós főhatalmat illeti meg az elsőbbség.

408. Az utóbbi kollízió gyakorlati példái a haderőkben esetleg foglalkoztatott idegen állampolgárokhoz kötődnek, mindenekelőtt a francia és a spanyol haderőkben külön testet képező idegenlégióhoz. A zsoldosok (lásd n° 1259.), illetve idegen önkéntesek, esetleg polgári alkalmazottak státusára is ez vonatkoztatható. A nemzetközi gyakorlat így az idegenlégióban fegyelmi büntetés alá vetett katonák esetében nem fogadta el, hogy az állampolgárság szerinti állam diplomáciai védelmet gyakorolva fellépjen érdekükben. Az Állandó Választottbíróság is elutasította Németország azt kifogásoló panaszát, hogy a francia hatóságok akadályozták a casablancai német konzult a légióból szökni próbált német katonákat segítő, majd a javukra történő fellépésben. „A megszálló hadtest fő szabályként kizárólagos joghatóságot gyakorol a megszálló hadtesthez tartozó minden személy felett; az állam bíróságai jogosultak elbírálni azokat a bűntetteket és vétségeket, amelyeket ezen csapatok ellen idegen állam területén követnek el” (CPA: A casablancai katonaszökevények ügye, 1909. május 22., RSA, vol. XI., 126. o.). Más a helyzet azonban, ha a dezertőröknek sikerült bejutniuk diplomáciai vagy konzuli mentességet élvező épületbe, helyiségbe (lásd n° 900-903.).

409. Elméletileg ütközhet egy állam közfunkciós főhatalma egy másik állam közfunkciós főhatalmával is, alapvetően akkor, ha a katonai egység a másik ország katonai egységébe van beosztva. A szövetségi szerződésnek, illetve a katonai műveletben való együttműködésről rendelkező megállapodásnak kell rendeznie a joghatósági kérdéseket: a katonaság belső logikájának megfelelően a magasabb egység parancsnoka rendelkezik az alsóbb egység felett, ugyanakkor adott esetben a szükséges fegyelmi büntetés kiszabását és végrehajtását célszerű lehet a beosztott katonai egység parancsnokára bízni.

1.3. 3. Az államhatár410. Az államot más államoktól vagy állami uralom alatt nem álló térségektől (gyakorlatilag a tengertől) az államhatár választja el. Az államhatárok mindig is meghatározó jelleggel politikai-erőhatalmi döntések eredményeként jöttek létre, a megvonásuk idején fennálló erőviszonyokat tükrözték. A határ megvonását illetően ugyanakkor gyakran szolgált hivatkozási alapul – a valódi okot elkendőző – egyéb tényező: így például a természetes határ elve, amikor a határvonal egybeesik markáns földrajzi adottsággal; a hegygerinc, hegylánc, folyó, tengerpart, sziget tekinthető ilyennek. Az asztronómiai határ szélességi kör vagy hosszúsági fok alapján megvont egyenes vonal. A történelmi határ az igen régen, emberemlékezet óta létező határ, de az első világháborút követő nagy európai határmódosítások során újonnan létrejött államok terület- nagyobbítási céllal



hivatkoztak évszázadokkal korábbi történelmi elődeik állítólagos határaira ezen a jogcímen. A stratégiai határ a katonai védhetőséget hangsúlyozza, és bizonyos szempontból a természetes határ sajátos felfogása, adott esetben logisztikai szempontokat (vasútvonal stb.) figyelembe véve. A modern fegyverzetet, légierőt, rakétaalakulatokat, hadviselési lehetőséget figyelembe véve a korábban a védhetőség szempontjait hangsúlyozva kierőszakolt határok eredeti funkciójukat aligha tudják betölteni, számos esetben ráadásul az érintett államok közben ugyanazon védelmi, politikai szövetségek tagjaivá váltak. Az etnikai határ az érintett lakosság között a két néphez tartozás alapján megvont határ. (Bibó István szerint ez az egyedüli igazságos határ. Igaz, ez az egymásba fonódó településszerkezet, a lakosság etnikai keveredése miatt gyakran nem kivitelezhető, illetve kivitelezése számos nehézséggel találkozik. Bibó szerint ráadásul az államok eleve hajlamosak ezeket a nehézségeket eltúlozni.) A gazdaságföldrajzi határ a települések gazdasági érdekeit, településeinek elláthatóságát, a termőterületek természetes piacait is figyelembe veszi. A fenti „jogcímek” gyakran egymásba bonyolódva kerültek érvényesítésre, rendszerint inkább a területi igények igazolását szolgálva, hiszen valójában minden állam tud találni történelmében jelentős határt, a földrajzi határ, földrajzi egybefüggés is alternatívák sorozatát kínálja, az eredeti védhetőségi, összeköttetési szempontok pedig modern viszonyok között elvesztették jelentőségüket.

411. Az államhatár jogi értelemben az állam területi felségjoga gyakorolhatóságának földrajzi terjedelmét határozza meg. Ez valójában mértani értelemben vett, azaz kiterjedés nélküli vonal, amelyet azonban az államok a saját oldalukon rendszerint keskenyebb-szélesebb nyomsávval, határrendészeti jelzőrendszerekkel, esetleg műszaki akadályokkal egészítenek ki. Magának a határvonalnak értelemszerűen önmagába kell visszatérnie, hiszen körbefutja az államterületet. A határvonal ugyanakkor a földfelszíntől lefele és felfele is érvényesül. Az államterület lefelé elméletileg a Föld középpontjáig tart – ennek gyakorlati jelentősége a Föld mélyében fekvő természeti kincsek kitermelése során van: a szén- és ércbányák táróinak hajtása a másik ország hozzájárulása nélkül nem metszheti a határt. Ennél azonban jóval bonyolultabb problémát jelent annak biztosítása, hogy a kőolajmezők kitermelése során ne történjen „átszivattyúzás”, aminek technikai szempontból rendszerint nincs akadálya, és nehezen lehet idejében észrevenni. Felfelé pedig a légtért és a világűrt elhatároló (lásd n° 1393.) ún. Kármán-vonalig (kb. 80-100 km) terjed így az államterület. Végső soron tehát az államterület háromdimenziós, s maga a határ a Föld mélységére, illetve a légtérre is figyelemmel egy kúppalástot formáz.

V/9. TÉRKÉP Példák az asztonómiai, stratégiai, történelmi, etnikai határokra

412. Az államhatár rögzítése három egymást követő fázisban valósul meg, amelyek közül az első a legfontosabb a nemzetközi jog szempontjából. A delimitáció a határmegállapító szerződés térképészeti rögzítése, a demarkáció ennek a terepen történő kimérése, s ehhez kapcsolódik még a felismerhetővé, láthatóvá tétel (abornement), amely zászló- vagy oszlopelhelyezést, fatörzsek megfestését, vizeken esetleg bóják használatát jelenti. Kialakultak bizonyos rendszerint követett, ám kogenciával nem rendelkező szabályok. Hajózható folyóvíz esetében a határ a sodorvonalon (Thalweg) húzódik, nem hajózható folyó esetében a folyó közepén



(lásd n° 1346.). Ha a folyó felett híd vezet át a túlpartra, a határ – az egyszerűség kedvéért – a híd közepe szokott lenni, függetlenül attól, hogy magán a folyón hol van a határ. A Nemzetközi Bíróság azonban ezzel ellentétesen döntött egy, a Niger folyó feletti híd ügyében: „.Felek közötti ellentétes megállapodás híján, a megoldás a folyamon futó határ függőleges felfelé vetítése. Ez a megoldás egybevág azzal az általános elmélettel, amely szerint a határ az állami szuverenitások alatti területek közötti vonal, nemcsak a földfelszínen, hanem a föld mélyében, illetve a felül levő légoszlopban is. Ráadásul a sodorvonali határvonal felfelé vetítésében álló megoldás elkerüli azokat a nehézségeket, amelyek abból erednének, ha geometriai vetületben egyszerre két, egymáshoz közeli határvonal lenne. A fentiek alapján tehát a Gayát és Malainville-t összekötő hidakon a határ a folyóban levő határt követi”(CIJ: A Benin és Niger közötti határvita ügye, 2005. július 12., Rec., 2005, 124. §, 53. o.).

413. Fentiekben említettük, hogy a határ megvonásához lehet különböző szempontokat találni, azonban alapvetően hatalmi viszonyok kerülnek rögzítésre, amelyek természetesen hosszú időre stabilizálódhatnak: a nemzetközi kapcsolatokban az instabilitás, a kiszámíthatatlanság az, ami a legtöbb problémát okozhatja. A jogi stabilitás igénye miatt a szerződésekkel rögzített határok sorsa elválhat az őket létesítő szerződésekétől, a szerződés hatályának megszűnése nem eredményezi automatikusan a benne rögzített határ megszűnését (CIJ: Líbia és Csád területi vitájának ügye, 1994. február 3., Rec., 1994, 37. o.).

414. A határok megvonása kapcsán viszonylag gyakran ismétlődő és praktikus elv az, amelyet az uti possidetis juris elnevezéssel szoktak emlegetni. A nemzetközi jogi tankönyvek rendszerint a dél-amerikai spanyol gyarmatbirodalom felbomlásához szokták kötni ezt az elvet, amely valójában már jóval korábban megjelent, így az 1699-es karlócai békét előkészítő tárgyalásokon is, azaz ott vonják meg a Habsburg és a török birodalom határát, ahol csapataik állnak, tehát amit ténylegesen hatalmukban tartanak. (Ezzel a Habsburg Birodalom keretein belül Magyarország területi integritása csaknem helyreállt, a Temesközt leszámítva, amit csak egy későbbi háborút lezáró 1718-as pozsareváci békében csatoltak vissza.) Az uti possidetis juris elv mai tartalma azonban valóban közelebb áll a XIX. század elejéhez: a kérdés ugyanis úgy merült fel, hogy az egymás után függetlenné vált különböző tartományok immár szuverén államként milyen határokkal rendelkezzenek. Mivel ott a hagyományos jogcímek java része nem volt alkalmazható, a megoldás az lett, hogy az államhatárok úgy fussanak, ahogyan „uti possidetis juris 1810", azaz ahogyan az 1810-es közigazgatási határok érvényesültek. Végeredményben ugyanezen elv alapján merevültek nemzetközi határokká az egykori angol és francia gyarmatbirodalom belső határai Afrikában, s váltak a Szovjetunió, illetve Jugoszlávia szétbomlása során az egykori tagköztársaságok belső határai nemzetközi jogi érvényűvé. Nem arról van tehát szó, hogy az örökölt határok véglegesek, hanem arról, hogy kiindulópontként el kell fogadniuk, hogy már vannak nemzetközi határaik, és azok csak a nemzetközi joggal összhangban változtathatók meg: mivel pedig ez a másik állam beleegyezését igényli, az örökölt határ rendszerint nem módosul (CIJ: El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügye, 1992. szeptember 11., Rec., 1992, 401., 408. o., 67., 80. §). Számos nemzetközi bírósági döntés kapcsolódik az uti possidetis juris elvhez: a Nemzetközi Bíróság tisztázta, hogy „a kérdéses jus nem a nemzetközi jogot, hanem a függetlenség előtti szuverén hatalom alkotmányjogát vagy közigazgatási jogát jelenti” (CIJ: El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügye, 1992. szeptember 11., Rec., 1992. 558. o., 333. §). Egyértelművé téve, hogy nemcsak dél-amerikai regionális érvényű szabályról van szó, hangsúlyozta a Nemzetközi Bíróság azt is, hogy: „ez általános elv, amely logikusan kapcsolódik a függetlenné váláshoz, illetve akkor nyilvánul meg. Nyilvánvaló célja annak elkerülése, hogy az új államok függetlensége és stabilitása veszélybe kerüljön” (CIJ: Burkina Fasso és Mali határvitájának ügye, fond, 1986. december 22., Rec., 1986, 565. o, 20. §). A belső jogra való hivatkozás dacára ebben az összefüggésben ez a jog „nem mint olyan lép közbe, mintha continuumjuris létezne, azaz mintegy a belső jog és a nemzetközi jog váltókapcsolójaként hanem csak mint egy tényelem a többi között vagy mint bizonyítási eszköze, demonstrációs megjelenítése ...a gyarmati hagyatéknak” (CIJ: Burkina Fasso és Mali határvitájának ügye, fond, 1986. december 22., Rec., 1986., 568. o., 30. §). „Az uti possidetis elvet a függetlenné válás időpontjára vonatkozóan kell alkalmazni, s a későbbi dokumentumok nem vezethetnek a »területi pillanatfelvétek módosításához, leszámítva azt a hipotézist, amikor hasonló dokumentumok éppen a felek erre irányuló akaratát fejezik ki világos formában” (CIJ: A Benin és Niger közötti határvita ügye, 2005. július 12., Rec., 2005, 23. o., 26. §). „Az uti possidetis juris elv nemcsak a gyarmati időszakban hatályos jogcímekre való hivatkozást jelenti, hanem annak figyelembevételét is, hogyan értelmezték és alkalmazták a gyarmattartó hatalom illetékes közhatóságai normatív hatáskörük gyakorlása során” (CIJ: A Benin és Niger közötti határvita ügye, 2005. július 12., Rec., 2005, 59. o., 140. §). Igen jelentős elméleti előrelépés volt, amikor világossá tették, hogy az uti possidetis juris elv nem korlátozható a gyarmati sorból való függetlenné válásra. Az ún. Európai Konferencia Jugoszlávia Békéjéért melletti Választottbíróság 1992. január 11-ei 3. sz. tanácsadó véleményében hivatkozott a Nemzetközi Bíróság ítéletére (CIJ: Burkina Fasso és Mali határvitájának ügye, fond, 1986. december 22., Rec., 1986), és kimondta, hogy „jóllehet eredetileg az amerikai, afrikai dekolonizációs problémák rendezésére szolgált, az uti possidetis juris mára már általános elvnek minősíthető” (RGDIP, 1992, 268. o.), és az önrendelkezési jog sem



akadályozza érvényesülését, „hacsak az érintett államok ezzel ellentétes értelemben nem állapodnak meg” (a Választottbíróság 1992. január 11-ei n° 2. tanácsadó véleménye, RGDIP, 1992, 266. o.). A gyakorlatban az uti possidetis juris elv alkalmazása végső soron a történelmi határ helyreállítását is eredményezheti: a térképre ránézve a Csehország és Szlovákia közötti határ, illetve a mai Horvátország vagy Bosznia-Hercegovina határai esetében ez szembeötlő. Mivel azonban a történelmi határokra való hivatkozás esetében valóban sok a bizonytalansági tényező, a délszláv államok határainak megvonhatósága ügyében szerephez juttatott ún. Európai Konferencia Jugoszlávia Békéjéért melletti Választottbíróságot az uti possidetis juris elvhez való fordulás mentesítette a történelmi jogcímek közötti választás alól.

V/10. TÉRKÉP Benin és Niger határa

V/11. TÉRKÉP Az Aouzou- földsáv helyzete



415. Mindennek ellenére azonban kivételek is vannak az uti possidetis juris elv alól. Felesleges hivatkozni rá akkor, ha a delimitációt vitathatatlanul rögzítették nemzetközi szerződéssel (CIJ: Líbia és Csád területi vitájának ügye, 1994. február 3., Rec., 1994, 38–40. o.). Ha egyértelműen eldöntötte a nemzetközi jog, az adott esetben egy választottbírói döntéssel egy terület hovatartozását, akkor nem kell az uti possidetis elvet alkalmazni (CIJ:A Katar és Bahrain közötti tengeri elhatárolás és egyéb területi kérdések ügye, 2001. március 16., Rec., 2001, 148. §). Amennyiben pedig az eredeti belső jog sem tartalmaz iránymutatást, akkor az uti possidetis elv sem segít. Mint a Nemzetközi Bíróság is megállapította: „nem férhet ugyan kétség az uti possidetis juris elv fontosságához, hiszen általában egyértelmű és stabil határokat eredményezett”, amelyek „nem olyanok, mint amelyekről a nemzetközi bíróságoknak dönteniük kell”, ha azonban a korábbi határok bizonytalanok, úgy „az uti possidetis juris most az egyszer bizonytalan hangon szól” (CIJ: El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügye, 1992. szeptember 11., Rec., 1992, 386. o., 41. §) és a felek későbbi magatartása jelentőséggel bírhat (CIJ: El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügye, 1992. szeptember 11., Rec., 1992, 400., 408., 485., 565. o.). Az uti possidetis elvét „a mai fizikai realitásoknak megfelelően kell alkalmazni s [a Nemzetközi Bíróság] nem hagyhatja figyelmen kívül az érintett folyami mederben bizonyos szigetek megjelenését vagy esetleges eltűnését” (CIJ: A Benin és Niger közötti határvita ügye, 2005. július 12., Rec., 2005, 22. o., 25. §). „A Bíróság emlékeztet rá, hogy az uti possidetis előfeltétele, hogy a központi gyarmati hatóságok az érintett gyarmati tartományok területi elhatárolását elvégezték” (CIJ: Nicaragua és Honduras karib-tengeri területi és tengeri jogvitájának az ügye [Nicaragua c. Honduras], 2007. október 8., Rec., 2007, 707. o., 158. §).

1.4. 4. A területszerzés jogcímei416. Az állam saját államterületéhez újabb területeket állami hatalom alatt nem álló térségekből vagy pedig más államoktól szerezhet. Előbbit eredeti, utóbbit származékos területszerzésnek nevezzük, hasonlatosan a magánjogi tulajdonszerzési jogcímekhez. A magánjogi analógiák végig szembeötlőek, azonban az államterület a szuverenitás, azaz a főhatalom miatt nem azonosítható a tulajdonnal.

417. Az eredeti területszerzés ma már inkább csak elméleti lehetőség: uratlan területet (terra nullius) államhatalom alá vetni felfedezéssel és occupatióval lehet. A nemzetközi jog fejlődéstörténete szempontjából lényegileg az európai államokra korlátozódó nemzetközi közösség a XV–XVI. századi nagy felfedezések nyomán tette magáévá a gondolatot, hogy a puszta felfedezés, a zászló kitűzésével megvalósuló formális birtokbavétel kevés, ezeken túlmenően ugyanis biztosítani kell a tényleges hatalomgyakorlást. Ez „a jog uralmának megtartására való képességet” jelenti. Ezt később szokásjogi értékű szabálynak tekintve több bírói döntés is megerősítette (CPA: A Palmas-szigetek ügye, 1928. április 4., RSA, vol. II., 839–840. o.; az olasz király választottbírói ítélete: Clipperton sziget ügye, 1931. január 28., RSA, vol. II., 1108–1109. o.; CPJI: Kelet-Grönland ügy, 1933. április 5., Série A/B n° 53., 45–46. o.; CIJ: El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügye, 1992. szeptember 11., Rec., 1992, 564. o., 343. §). Ma már aligha fordul elő ilyen módon történő területszerzés, hiszen a területek mind valamely állam hatalmába kerültek: földrajzi mozgások, tengeri vulkánkitörések is sokkal inkább kisebb földdarabkák eltűnésére vezettek, mintsem fordítva, új uratlan, tehát okkupálható földterületek keletkezésére. (2009-ben azonban Franciaország atlanti-óceáni partjai előtt, a Gironde folyó torkolatához közel homokpad képződött, amely dagály idején is száraz marad. A francia hadsereg egy látványos ejtőernyős deszantakcióval vette birtokba a szigetet, a tömegtájékoztatásnak is témát biztosítva.) A területnek valóban „uratlannak” kell lennie, azaz végső soron lakatlannak, mivel aligha képzelhető el, hogy ha van lakosság, úgy az ne élne államra emlékeztető keretek között. Az európai nagyhatalmak gyarmatbirodalmainak kiépítése során gyakran történt hivatkozás a civilizáció elvitelére, uratlan területeknek minősítve az újonnan megszerzendő területeket. Már Franciscus de Vitoria tudományos szempontból tévesnek minősítette ezeket a nézeteket, igaz, ez a gyarmatosítók étvágyát nem csökkentette. (Ezeknek a területeknek a megszerzési jogcímét valójában sokkal inkább a származékos jogcímek között tárgyalandó debellatióval, bekebelezéssel azonosíthatjuk.) Az „uratlanság” kérdését a Nemzetközi Bíróság is megvizsgálta a nyugat-szaharai ügyben adott tanácsadó véleményében, amelyben expressis verbis kijelentette, hogy a nomád törzsek által lakott ún. nyugat-szaharai vidék nem volt uratlan terület (terra nullius), és a hatalomgyakorlás megítélésében a különböző civilizációk sajátosságaira is figyelemmel kell lenni (CIJ: Nyugat-Szahara tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1975. október 16., Rec., 1975, 39. és 63. o.).

418. Idetartozik a földrajzi egybefüggőség (contiguity), jóllehet annak érvényesítése sohasem tudta alátámasztani, hogy itt a területszerzés önálló jogcíméről lenne szó. A földrajzi egybefüggőség elvéhez látszatra legegyértelműbben kötődik a tengereknek a kőolajban gazdag ún. kontinentális talapzatára a második világháború után támasztott igények sikeres érvényesítése a parti államok által (lásd n° 1305., 1319–1325.), azonban ez azért sem jó példa, mivel egyrészt nem szárazföldi területszerzésről volt szó, másrészt pedig itt a parti állam jogosítványai a kiaknázásra korlátozódnak. A szakirodalom az elv érvényesíthetőségének



viszonylagosságát a sarkvidékek jogi státusával szemlélteti.

V/12. TÉRKÉP Az Arktisz és a szektorelmélet

419. Az Arktisz, azaz az Északi-sarkvidék, mint ismeretes, jéggé fagyott víz, geológiai alapzat nélkül: a XX. században jutott el ember az Északi-sarkra (Fridjtof Nansen, Robert Peary, Roald Amundsen), s ezt rövidesen követték is a közeli államok részéről történt igénybejelentések. Ezek egymással való összeegyeztethetőségét összefoglalóan a kanadai eredetű ún. szektorelmélettel próbálták elfogadtatni. Eszerint azok az államok, amelyek szárazföldi területét az északi sarkkör metszi és ott közvetlenül érintkezik a tengerrel, a metszet szerinti ív két végpontját az Északi-sarkkal összekötve megvonható körcikkszerű alakzat alá kerülő sarkvidéket saját területük gyanánt kezelhetik. Földrajzilag így az Amerikai Egyesült Államok (Alaszka révén), Kanada, Dánia (Grönland révén), Norvégia (a második világháborús területi veszteség eredményeként Finnország immár nem), valamint Oroszország (illetve korábban a Szovjetunió) érintett. Az elv érvényesítése azonban nem jelentett tényleges területszerzést: a potenciálisan érintettek közül az Amerikai Egyesült Államok bejelentette, hogy nem tart a „saját részére” igényt, de a többiek igényét sem ismeri el. A Szovjetunió a neki jutó jégpáncélszeletre igényt tartott, de a szeletek státusát nem azonosította az államterülettel, főleg ami a főhatalom teljességéből és kizárólagosságából folyó következményeket illeti. Saját felfogásuknak nyomatékot adva, engedély kérése nélkül haladtak keresztül a másik állam jégpáncélrészén jégtörő hajókkal (Arktyika 1977), illetve alatta tengeralattjáróval (USS Nautilus 1958, USS Skate 1959). Tiszteletben tartották azonban, hogy állandó kutatóbázist állam csak a saját szektorán létesíthet. A bázisoknak a tudományos kutatás, mindenekelőtt a csillagászat és a távközlés területén van bizonyos jelentőségük. 2007-tól azonban az Arktisz egy újabb összefüggésben vált gazdasági szempontból is érdekessé: bebizonyosodott, hogy a víz alatt, kőolajat hordozó kontinentális talapzat (lásd n° 1319–1324.) található, és két orosz tengeralattjáróról egy orosz titánium zászlót is elhelyeztek a mélyben, az altalajon. (Mivel a globális felmelegedés miatt az állandó jégpáncél területe csökken, a térséget illetően a technikai akadályok súlya is átértékelődött. Ebből egy olyan vita van kibontakozóban, amelyben az államok egy része a jégpáncélon levő szektorát vetítené rá az altalajra, míg a lehetőségből elsődlegesen profitálni szándékozó Oroszország a tényleges kontinentális talapzati helyzetet és a földrésszel való geomorfológiai összefüggést kívánja meghatározónak tekinteni: itt az ún. Lomonoszov-hátság és Mengyelejev-hátság tenger alatti dominanciájára épít, ami nagyjából összeegyeztethető az időközben megfogalmazott kanadai igényekkel, de ütközik a dán kormánynak–Grönland altalaja folytatódására alapított–igényeivel.

420. A Déli-sarkvidék, az Antarktisz ezzel szemben valóban földrész. (Vitatott, hogy Cook kapitány vezetésével az angolok már felfedezték volna 1773-ban, vagy csak az azt körülhajózó 1819-1821-es orosz expedícióé az érdem.) Bár egyetlen állam területét sem metszi a déli sarkkör, a földrajzilag közel eső államok megpróbálkoztak igénybejelentésekkel: Ausztrália, Új-Zéland, Chile és Argentína mellett a Falkland-szigeteket birtokló Nagy-Britannia volt potenciálisan érdekelt a valószínűleg jelentős szénkincset rejtő földrészen. Bizonyos apró szigetek birtoklása miatt Nagy-Britannia, Franciaország és Dél-Afrika is jogot formált a közeli területekre, sőt a felfedezésben szerepet játszók állampolgárságára hivatkozva még Norvégia (!) is. Jellemző, hogy az Amerikai Egyesült Államok és a Szovjetunió a hidegháború idején, 1959-ben megállapodásra jutott



egymással arról, hogy ott egyikük sem támaszt igényt, de kölcsönösen nem ismerik el egyetlen állam ottani területi igényét sem. Ennek alapján született meg 1959-ben a washingtoni egyezmény, amely tiltotta ott katonai támaszpontok létesítését és nukleáris kísérletek folytatását, de mindenki által szabadon használható terület gyanánt (res communis omnium usus) elismerte „az emberiség érdekében” a békés célú kutatás szabadságát, befagyasztva ugyanakkor harminc évre a területi igényeket. Az amerikai-szovjet kezdeményezéshez tíz, majd azóta mintegy harminc állam csatlakozott. Bizonyos környezetvédelmi kötelezettséget pontosított az 1988. évi canberrai egyezmény a tengeri flóráról és faunáról. A harmincadik év lejártához közeledve merült fel a megújítás igénye: az 1988. évi wellingtoni szerződés bizonyos bányászati lehetőségeket engedélyezett volna, de nem lépett hatályba, az 1991-es madridi jegyzőkönyv pedig lényegében újabb ötven évre meghosszabbította az igénymoratóriumot, ideértve a bányászatról való lemondást is.

421. A földrajzi egybefüggőséget önálló jogcímként nem ismerte el a nemzetközi joggyakorlat, mivel „lehetetlen bizonyítani olyan pozitív nemzetközi szabály létét, hogy a területi vizein kívül elhelyezkedő szigetek pusztán azon az alapon tartoznának egy államhoz, hogy az ő területe minősül terra firmának, legközelebbi jelentős szigetnek vagy földrésznek. A földrajzi összefüggés nem fogadható el a területi szuverenitást eldöntő jogi metódusként azért sem, mivel pontatlan és alkalmazása önkényes eredményekre vezet” (CPA: A Palmas-szigetek ügye, 1928. április 4., RSA, vol. II., 842-843. o.). Ennek dacára több, mindenekelőtt a kontinentális talapzatok elhatárolásával összefüggő jogvitában a többi jogcím mellett szolgáló segédelvként hasznosítani próbálták.

V/13. TÉRKÉP Az Antarktiszra 1959 előtt bejelentett területi igények

422. Származékos területszerzés esetében egy már létező államtól szerez egy másik állam területet. Ez vagy egyoldalú aktussal vagy kétoldalú alapon történik. A hagyományos egyoldalú aktusok sorából a korábban minden szempontból legitimnek tekintettfgy- veres erőszakkal történő területszerzés az erőszak alkalmazásának a XX. században kialakult tilalma miatt ma már nem fogadható el. „Semminemű, erőszakkal vagy erőszakkal történő fenyegetéssel megvalósult területszerzést nem lehet jogszerűnek tekinteni” – mondta ki a 2625. (XXV.) sz. közgyűlési határozat az államok közötti békés együttműködés és baráti kapcsolatok alapelveiről. Az ENSZ Alapokmányába is belefoglalt szabályt az erőszak alkalmazásának tilalmáról a Nemzetközi Bíróság szokásjogi értékűnek minősítette (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986, 98-101. o.), s „ugyanez vonatkozik ennek szükségszerű logikai következményére (»korolláriumára«), ami az erőszakkal vagy azzal való fenyegetéssel megvalósított területszerzés jogellenességét jelenti” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 87. §). A tételnek azonban nincs visszamenőleges hatálya a XX. század e tárgyban kötött mértékadó egyezményei – Nemzetek Szövetségének Egyezségokmánya (1919), Briand-Kellogg-paktum (1928), Egyesült Nemzetek Alapokmánya (1945) stb. – előtti területi szerzeményekre. Ennek persze következménye az is, hogy az államok hajlamossá váltak a puszta erőszak tényleges következményeit békeszerződésekkel, formális adásvételi szerződésekkel, csatlakozási nyilatkozatokkal vagy éppen manipulált népszavazással legitimáltatni.

423. Az erőszakkal való területszerzésnek két alapvető fajtáját különböztetjük meg: az annexió alatt olyan területszerzést értünk, amikor az azt elszenvedő állam államisága bár megkisebbedett területen, de fennmarad, míg a bekebelezés (debellatio) esetében az önálló állami lét is véget ér. Az annexió és a bekebelezés a szó szoros értelmében véve fegyveres erőszakkal (és csak azzal) megvalósított területszerzés. Ebből következik az is, hogy



a nemzetközi jogi és a történészi szóhasználat jelentősen eltér az annexió és az okkupáció kifejezéseket illetően. A korabeli politikusok és újságírók, illetve a történészek által használt kifejezések, Bosznia-Hercegovina okkupációja (1878) és annexiója (1908) a nemzetközi jogtudományban használt értelemtől jelentősen eltérő tartalmat sugallnak (lásd n° 432.).

Gyakran szentesített utólag békeszerződés a katonai hadműveletek nyomán beállott fait accomplit, mint például a trianoni, neuillyi, sevres-i, lausanne-i békeszerződések esetében. Ilyenkor a szerződés jelenti a területátruházás jogcímét. Nem szentesítette azonban békeszerződés azóta sem, hogy a Szovjetunió a Kurili-szigeteket (amelyekről Oroszország az 1904-1905. évi orosz-japán háborút lezáró békeszerződésben lemondott) a második világháború végén megszállta és visszacsatolta. A Kurili-szigetek hovatartozását Japán nyitottnak tekinti.

424. Terület részének vagy egészének megszerzése történhet fegyveres erőszakkal való fenyegetéssel: ezt a mai nemzetközi jogi koordináta-rendszerben ugyanúgy tekintik, mint a tényleges erőszak alkalmazását, s ugyanúgy az el nem ismerhetőséget kapcsolják hozzá. Ezt a tételt az azt megfogalmazó amerikai külügyminiszterről elnevezve Stimson-doktrínának hívják. A tényleges gyakorlat valójában azonban ingadozó: Csehország bekebelezését a hitleri birodalomba az ún. Cseh-Morva Protektorátus keretei között Anglia és Franciaország nem ismerte el, azonban még a második világháború során is bizonytalan volt, hogy milyen területi határokkal kívánják helyreállítani Csehszlovákiát: a Szovjetunió biztos, ami biztos alapon, Kárpátalja átengedésére bírta rá a Benes vezette emigráns kormányt. 1939-ben Kárpátalja, 1941-ben a Muraköz és a Délvidék került a magyar haderő bevonulása révén vissza Magyarországhoz: ez végső soron – formális szempontból – annexió volt, bár a magyar kormány mindkét esetben az adott állam megszűnésére is hivatkozott. A kárpátaljai akciót Anglia és Franciaország akkor hallgatólagosan elismerte (a francia külügyminiszter még gratulált is), a Jugoszlávia elleni háborúba való bekapcsolódás azonban Teleki Pál miniszterelnök öngyilkosságához és a korábbi angol álláspont megváltozásához vezetett. A Szovjetunió második világháborús katonai szerzeményeit a szövetségesek „természetesen” tudomásul vették.

425. A debellatiót az sem teszi jogossá, ha a katonai megszállást követően a lakosság beleegyezését ehhez kicsikarják. Az 1990-1991-es ún. öbölháború azzal kezdődött, hogy Irak lerohanta Kuvaitot, majd a jól megszervezett népgyűléseken a lakosság kérte, hogy tartományként térhessen „vissza” Irakhoz. Örményország az örmények lakta, de Azerbajdzsánhoz tartozó Hegyi-Karabahot csatolta magához katonai erővel, az ottani lakosság védelmére hivatkozva (1992-1994). Ezen annexiós területi szerzemény nemzetközi elismerése nem történt meg, igaz, érdemi szankcionálása sem. (Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet próbálja a helyzetet nemzetközi ellenőrzés alatt tartani.)



V/14. TÉRKÉP Örményország és a Hegyi-Karabah, valamint az örmény hadsereg által elfoglalt területek

426. A választottbírói döntés (adjudicatio) tulajdonképpen egy mögöttes szerződésen alapul, amelyben a választottbíróként eljáró személyt vagy személyeket felkérik a területi vita ügyében való döntésre, de a választottbírósági szerződést (kompromisszumot) megkötő felek nem látják előre a végső döntést, és bizonyos korlátok (a felhasználható jogforrások, a vitatott terület pontos meghatározása stb.) között szabad kezet adnak a választottbírónak. Ezért a területszerzés jogcíme maga a választottbírói döntés, nem pedig a kompromisszum. A nemzetközi jog története számos példát szolgáltat a választottbírói területrendezésre, közülük több mai jogviták, illetve azok rendezésére hivatott országok, intézmények érvelése mögött is fellelhető. Az is igaz azonban, hogy az ismert választottbírói döntések töredéke döntött területi kérdésekről, s azok is gyakran eltértek a választottbírósági eljárások klasszikus elveitől. A Kolumbusz által felfedezett területek után kialakult területi vitában a spanyol és a portugál érdekszférák elhatárolását VI. Sándor pápa 1493. május 4-i választottbírói ítélete alapozta meg, s erre épült – bár bizonyos módosításokkal – az 1494. évi tordesillasi szerződés, majd annak 1529. évi zaragozai módosítása. Az 1881. évi konstantinápolyi szerződés görögtörök határvitát rendezett, ahol az akkori nagyhatalmak végső soron mindkét államot rákényszerítették arra – az 1878. évi berlini kongresszus határozatai nyomán –, hogy választottbírói döntésként fogadják el a döntést. Az első világháborús békerendezésben létrehozott Irak és a megcsökkentett területű Törökország közötti határt a Nemzetek Szövetségének Tanácsa vonta meg, az olajban gazdag Moszul-vidéket az előbbinek ítélve, először ideiglenes, majd véglegesített formában, s a tanács meghozandó határozatát választottbírói jellegűnek minősítette az Állandó Nemzetközi Bíróság is (CPJI: A lausanne-i béke tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1925. november 21., Série B n° 12., 27-28. o.). A két döntés között a végleges döntés megvonásának mikéntjében, a figyelembe veendő tényezők meghatározásában szerepet játszott a tanács által felkért szakértői bizottság is, amelynek egyik tagja Teleki Pál volt.

V/15. TÉRKÉP Az iraki-török határ alternatívái és a Moszul-vidék



V/16. TÉRKÉP Brcko város földrajzi elhelyezkedése

Az ún. első (1938) és második (1940) bécsi döntés, amely Magyarországnak felvidéki és észak-erdélyi területeket juttatott vissza, elnevezése szerint választottbírói döntés volt, azonban az eljárás számos eleme nem felelt meg a választottbírói eljárások szokásos szabályainak (lásd n° 1092.): igaz, az eltéréseket illetően egyértelmű hasonlatosságot mutatott a moszuli kérdés rendezésével, attól minőségileg nem különbözött. Az 1990-es évek balkáni konfliktusának lezárása során a daytoni békemegállapodás értelmében nemzetközi választottbírói döntéssel kellett rendezni Brcko városának hovatartozását a Bosznia-Hercegovinán belüli két komponens, a bosnyák-horvát föderáció és a Boszniai Szerb Köztársaság között. Az 1997-ben és 1999-ben meghozott döntések végső soron a város nemzetközi igazgatásának meghosszabbításáról határoztak, ami az adott helyzetben a föderáció szempontjából volt sikernek tekinthető.

A területi vitákhoz kötődő számtalan nemzetközi választottbírósági vagy nemzetközi bírósági eljárásban azonban rendszerint nem a terület odaítélésére kérték fel az eljáró testületet (a szó szoros értelmében ez az adjudicatio), hanem annak eldöntésére, hogy a konkuráló területi igényeket támasztó államok közül melyikük jogcíme helytálló, melyikük igénye megalapozott (CPA: A Palmas-szigetek ügye, 1928. április 4.; CIJ: Minquiers és Écréhous ügy [Franciaország c. Egyesült Királyság], 1953. november 17.; Egyes földparcellák ügye [Belgium c. Hollandia], 1959. június 20.; A Preah Vihear templom ügye, 1962. június 15.; CIJ: A Kasikili/Sedudu sziget ügye [Botswana c. Namíbia], 1999. december 13.; Indonézia és Malajzia vitájában az ún. Pulau Litigan és Pulau Sipadan ügyben [CIJ 2002. december 20., Rec., 2002]). Ezek a döntések elméletileg jogvitát rendeztek, s nem területeket ítéltek egyik vagy másik államnak. A Jugoszlávia felbomlása után függetlenné vált egykori tagállamok közül Szlovénia sérelmezte, hogy bár van tengerpartja és kikötője, de az Adria nyílt tengeri részeire csak olyan vízrészeken át tud kijutni, amit Horvátország a saját parti tengerének tekint. Az európai uniós csatlakozásra törekvő Horvátország és a már tag Szlovénia 2009. november 4-én írt alá választottbírósági megállapodást a két állam tengeri és szárazföldi határainak pontos elhatárolásáról, amelyet az ügyben közvetítő szerepet játszó Európai Unió Tanácsa is ellenjegyzett (lásd n° 284., 439. és 1310.).

427. A tankönyvek jelentős része megemlíti a népszavazást mint területszerzési jogcímet. Ez jogcímként igen igazságos lenne, hiszen a lakosság döntésétől teszi függővé a terület sorsát. Ugyanakkor a gyakorlatban a végeredményt eleve determinálhatja, hogy mekkora területet bocsátanak népszavazásra, s azon belül figyelembe veszik-e a területen belüli, területileg markánsan elkülönülő válaszokat, amelyek rendszerint kötődnek az etnikai háttérhez. A népszavazás továbbá abban az esetben jelent valódi népakaratot, ha a titkos, szabad választások szokásos garanciáival biztosítják a népszavazás tisztaságát, népgyűlések közfelkiáltásos határozata, főleg ha már a résztvevők köre sem tükrözi a terület valódi etnikai összetételét, inkább propagandisztikus igazolása a már meghozott döntésnek, mintsem demokratikus aktus. A népszavazást javasló Apponyi-javaslatot a trianoni béketárgyalásokon, mint ismeretes, elutasították, s a Moszul-vidék hovatartozásának ügyében sem kívánták azt a nagyhatalmak előírni, elutasítva a török javaslatot. Jogi szempontból egyébként, ha esetenként lehetőséget is



nyújtottak népszavazásra, annak eredményét nemzetközi döntés vagy szerződés szankcionálta, azaz a népszavazás önmagában csak egyik eleme volt a nemzetközi döntéshozatalnak. Így a trianoni békében Ausztriának szánt Sopron és környéke végleges hovatartozását az 1921. október 13-i velencei osztrák-magyar megállapodás a Nemzetek Szövetsége Tanácsának döntésétől tette függővé, amelyet azonban a lakosság akaratnyilvánítására kellett alapítani. (E népszavazás sikeres lebonyolítása után Magyarország és Ausztria megállapodott arról, hogy még néhány más településen is megengedik, hogy a helyi lakosság döntsön településének hovatartozásáról. Ezekre 1923. január 10. és március 9. között került sor, és Narda, Felsőcsatár, Vaskeresztes, Horvátlövő, Ólmod, Pornóapáti, Szentpéterfa ennek nyomán maradt Magyarországnál. Cserébe Magyarország Rőtfalvát [Rattersdorf] és Lendeket [Liebing] átengedte Ausztriának.) Teleki Pál moszuli missziója során készített jelentése pedig a lakosság formális népszavazás nélkül megismerhető akaratát mint az egyik tényezőt mutatta be a tanácsnak. A két világháború után Németországról leválasztott és ideiglenes nemzetközi igazgatás alá helyezett Saar-vidék 1935-ben és 1955-ben a lehetővé tett népszavazással tért vissza Németországhoz.

428. Egyoldalú területszerzési jogcím az elbirtoklás (acquisitive prescription, prescription acquisitive vagy usucapio) is. Ez szintén a civiljogból ismert jogintézmény, alkalmazása azonban a nemzetközi jog sajátosságai miatt ott számos elméleti és gyakorlati nehézségbe ütközik. Időbeli dimenziója jóval hosszabb a belső jogban ismerteknél, elméletileg emberemlékezet óta tartó szakadatlan, háborítatlan birtoklásról van szó, ami a gyakorlatban egy évszázadot jelent. (Ez szemmel láthatóan és nem véletlenül egybeesik a szokásjog időbeli komponensével, azonban itt semmiképpen sem következett be a felgyorsult technikai fejlődésre visszamutató, de végső soron a szokásjog esetében is csak egy-két kivételes területen érvényesülő lerövidülés.) Akárcsak a belső jogban, itt is félbeszakítja az elbirtoklást a másik fél igényérvényesítő, illetve szuverenitást jelző aktusa. Korábban távoli, gyarmati területeken, szigeteken előfordulhatott az elbirtoklás akadálytalan megvalósulása, ma már aligha képzelhető el, hogy észrevétlen maradna a másik állam részéről történő hatalomgyakorlás, s főleg, hogy azt az érintett állam eltűrné. A kérdés a Palmas-szigetek ügyében is felmerült, de Max Huber úgy találta, hogy mivel Hollandia a szuverenitásnak a korban szokásos gyakorlását egyértelműen tudta bizonyítani, nem szükséges az elbirtoklás „levezetett és törékeny jogcímét” megvizsgálni (CPA: A Palmas-szigetek ügye, 1928. április 4., RSA, vol. II., 842-843. és 847. o.). „Elegendő, hogy megvalósuljon... a [szuverenitás] gyakorlása... folyamatosan és békés módon kellően hosszú idő alatt, hogy minden hatalom, amely a szigeten szuverenitást gyakorlónak vagy szuverén jogok birtokosának minősülhetne, a helyi feltételeknek megfelelő, ésszerű lehetőséggel bírjon arra nézve, hogy a tényleges vagy vélt jogaival ellentétes tényállást megállapíthassa” (uo.). Az elbirtokláshoz szükséges hatalomgyakorlásnak „a titre de souverain” jellegűnek kell lennie, azaz „az államhatalmi funkciók hatóságok révén történő gyakorlása” elengedhetetlen kritérium (CIJ: A Kasikili/Sedudu sziget ügye [Botswana c. Namíbia] 1999. december 13., Rec., 1999/II., 98. §).

429. Területszerzés történhet szerződések (cessio) révén is: ezek mindenekelőtt i. békeszerződések (mint például az első világháborút követően Versailles-ban, Trianonban, Neuillyben, a második világháborút követően Párizsban kötött békeszerződések), ii. területcsere-szerződések: nem kapott különösebb visszhangot, hogy Magyarország és Szlovákia 1997-ben megállapodott arról, hogy mintegy 2-2 millió m2 földterületet elcserélnek egymással alapvetően Balassagyarmat, Szécsény, Ipolytarnóc és Sátoraljaújhely közelében, bizonyos közlekedési beruházások megkönnyítése érdekében, a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között az Ipoly, a Sajó és a Ronyva határfolyók vízgazdálkodási szabályozása következtében az államhatár megváltoztatásáról szóló, Pozsonyban, 1997. április 21-én aláírt szerződés alapján. Igaz, ez összességében mindössze egy-egy 1 km x 2 km méretű területet jelent. 2005. december 20-án pedig a magyar és az osztrák kormány a Szombathely és Körmend közelében levő államhatárnak a Pinka-patak mentén futó szakaszán 5000-5000 m2 terület cseréjéről állapodott meg.

A történelemben több állam iii. ajándékozási szerződéssel is jutott területekhez, alkalmanként dinasztikus házasságokhoz kapcsolva. (Erre emlékeztető gesztusként 1954-ben Hruscsov a tatárok sztálini kitelepítése után orosz lakosságúvá vált Krím-félszigetet az Orosz SZSZK-tól az Ukrán SZSZK-hoz csatolta, ajándék gyanánt annak 300. évfordulójára, hogy Ukrajna csatlakozott Oroszországhoz.) 2008. július 21-én Oroszország megállapodás alapján átadott Kínának Habarovszk mellett, az Usszuri-folyón levő szigeteken 174 km2 területet, amelyet egyébként még 1929-ben szállt meg, és amelyért 1969 márciusában katonai incidens is kirobbant a két állam között. Területgyarapítás alapulhat iv. adásvételi szerződésen is: Franciaország 1768-ban megvásárolta Korzikát a Genovai Köztársaságtól, viszont eladta 1803-ban 15 millió dollárért Louisianát az Amerikai Egyesült Államoknak, amely Spanyolországtól 1819-ben Floridát, Oroszországtól 1867-ben 7,2 millió dollárért Alaszkát vásárolta meg. New Mexico bizonyos részeit Mexikótól és az akkor független Texastól szintén pénzért vásárolta meg az Amerikai Egyesült Államok 1848-ban, igaz, azután, hogy katonai vereséget mért e két államra. v. A fúziós területegyesítés voltaképpen két állam egyesülését jelenti, ám ha nem új állam jön létre, hanem az egyik beolvad a másikba, akkor végső soron az egyik területe növekszik meg. Így 1964-ben Tanganyika és Zanzibár



egyesült Tanzániává, az 1990. április 22-ei szanaai megállapodás rögzítette a két Jemen egyesülését. Az 1990-1991. évi német újraegyesülés (lásd n° 502., 514.) viszont a sajátos történelmi körülmények miatt olyan példát szolgáltat, amely többféleképpen is értelmezhető: a Német Szövetségi Köztársaság hivatalos álláspontja szerint nem területszerzés történt, hanem a kormányzati hatalom kiterjesztése azokra a területekre, amelyeket a szovjet katonai megszállás miatt a második világháború után nem igazgathatott. Ugyanezen logika alapján tekinti úgy Vietnam, hogy 1975-ben nem Észak-Vietnam egyesült Dél-Vietnammal (s főleg nem debellatio történt), hanem a tényleges kormányzati hatalom kiterjesztése a korábban külföldi támogatással fenntartott „bábállami” területre (lásd n° 502-503.).

V/17. TÉRKÉP A magyar államhatárt érintő apró területi változások 1997-ben és 2005-ben

1.5. 5. Az államnak nem saját állami területen gyakorolt területigazgatási hatáskörei1.5.1. Az egyedül és önállóan végzett területigazgatás alapesetei

430. Az állam saját területén főhatalmat gyakorol, azonban területigazgatási hatáskör nemcsak főhatalomhoz köthető. Ezt az állam bizonyos feltételek mellett végezheti, sőt mint majd látjuk, bizonyos helyzetben el is kell végeznie. Ezeket a hatásköröket célszerű úgy csoportosítani, hogy intézményes nemzetközi ellenőrzés nélkül történik-e vagy pedig nemzetközi ellenőrzés mellett valósul meg. Az intézményes nemzetközi ellenőrzés nélkül történő területigazgatás két csoportra bontható: az egyedül, illetve a kollektíven gyakorolt változatokra. Az intézményes nemzetközi ellenőrzés két alapvető változata pedig a Nemzetek Szövetségének égisze alatt történő igazgatás, valamint az ENSZ ellenőrzésével megvalósuló változatok.

431. Az intézményes ellenőrzés nélkül való területigazgatás jellemző formája a bérlet, azaz amikor a területi szuverenitást élvező állam jogainak gyakorlását főcíme megtartásával a bérlő államnak átengedi, érdemi vagy szimbolikus bérleti díjért. A bérleti szerződések szokásos futamideje igen gyakran kilencvenkilenc év volt: valójában a nemzetközi jogi bérletekben a területek feletti hatalom megszerzése mindig jóval fontosabb volt, mint a bérleti díj mértékéhez fűződő várakozások. Voltaképpen a gyarmati birodalomépítés hagyományos eszköze volt a bérlet, s így a második világháború után több korábbi bérlet visszatért Kína tényleges igazgatása alá: Port Arthur, Hongkong és Makaó, a bérlők ebben a sorrendben Oroszország (s az őt 1905-től váltó Japán), Nagy-Britannia és Portugália voltak.

Vannak azonban fennmaradt bérletek (például a kubai Guantánamo az Amerikai Egyesült Államok kezelésében vagy a ciprusi két brit katonai támaszpont, Akrotiri és Dhekelia), sőt újak is keletkeztek, így például a Szovjetunió megszűnésével a Kazah SZSZK területén felépített bajkonuri űrkutatási központ, amelynek funkciószerű hasznosítására a függetlenné vált Kazahsztán nem volt képes, s így megegyezett az űrkísérleteket újrakezdő Oroszországgal, hogy továbbra is az orosz kormányhoz kötődő orosz személyzet működtetheti a komplexumot, s a területet bérletnek tekintik. Szevasztopol, az Ukrajnához tartozó Krím-félszigetnek a XIX. század óta kiemelkedő hadászati fontosságú kikötője jelenleg orosz bérlet, s ennek a státusnak a fennmaradását egy 2005 decemberében kirobbant ukrán-orosz vita után Oroszország saját katonai biztonsága szempontjából létfontosságúnak minősítette. A bérleti szerződés 2016-ig tartott volna, de 2010-ben Moszkva és Kijev megállapodott arról, hogy azután még 25 évre, azaz 2041-ig meghosszabbítják, cserébe Ukrajna 30%-kal olcsóbban vásárolhat Oroszországtól kőolajat. Ehhez hasonlóan Munkács mellett orosz bérlemény volt 2005-ig egy katonai lokátorkomplexum is.

432. A kormányzás és közigazgatás céljára történő átvétel volt a hivatalos elnevezése annak az igazgatási jogcímnek, amelyet az 1878. évi berlini kongresszus döntése nyomán Ciprus felett Anglia, Bosznia-Hercegovina



felett pedig az Osztrák-Magyar Monarchia kapott. Az „Európa beteg emberének” számító Törökország tényleges hatalma ugyanis egyre több terület felett gyengült, a függetlenségre, illetve szomszédos országokhoz való csatlakozásra sandító területek gyakori lázongásait csak erőszakkal tudta letörni, ugyanakkor félő volt, hogy a területekről való lemondás esetében a területek ekkorra már jelentős s immár emberemlékezet óta ott élő muzulmán lakossága a helyi többség részéről bosszúnak, atrocitásoknak, elüldözésnek lesz kitéve. (Ezeknek a félelmeknek a realitását a XX. század végének eseményei javarészt igazolták is.) A két igazgató hatalmat ugyanakkor messze nemcsak altruista megfontolások mozgatták, hanem külpolitikai, stratégiai ambícióiknak is megfelelt az igazgatás átvétele. Itt a szultán továbbra is e területek „uralkodója” volt, azonban a hatalmi jogosítványok 99,9 százalékát Anglia, illetve az Osztrák-Magyar Monarchia gyakorolta, utóbbi esetben a közös pénzügyminiszter révén. Ez volt az, amit a korabeli zsurnalisztika Bosznia-Hercegovina okkupációjának mondott, majd amikor 1908-ban a szultán a névlegessé vált főhatalmi jogcíméről is lemondott, s a főhatalom I. Ferenc József császárra és királyra szállt, ezt nevezték Bosznia-Hercegovina „annexiójának”. Mint a területszerzés jogcímeinek tárgyalásakor láthattuk, valójában a nemzetközi jog egészen más tartalmat tulajdonít az okkupációnak és az annexiónak.



V/18. TÉRKÉP Port Arthur, Honkong és Makaó, vamint az új amúr határ



V/19. TÉRKÉP Kuba és Guantánamo

V/20. TÉRKÉP Mai orosz bérlemények

433. A nemzetközi jogi szolgalom emlékeztet a belső jogira, de különbözik is attól. Míg a belső jogban a szolgalom dologi jellegű, azaz osztozik az ingatlan sorsában, addig a nemzetközi jogban a szolgalom a szuverenitás olyan mérvű korlátozását jelenti, hogy a területátszállás esetében a szolgalom csak akkor folytatódik, ha arról az érintett államok szintén megállapodnak. Viszonylag kevés az ilyen megállapodás, hiszen a területi főhatalom gyakorlását igen mélyen érintő szolgalom „aligha felel meg a szuverenitás elvének” (CPA: Az Atlanti-óceán északi partjai melletti halászatok ügye, 1910. szeptember RSA, XI. és RGDIP, 1912, 446. o.). A szolgalom lehet aktív (azaz „A” államnak vannak bizonyos igazgatási jogosítványai „B” állam területén: végső soron ez sorolható a nem a saját területen végzett igazgatási hatáskörök közé), vagy passzív, azaz amikor az állam nem tehet meg valamit saját területének egy részén, illetve tűrni köteles ott egy bizonyos magatartást más állam vagy államok részéről. Magától értetődik, hogy az aktív szolgalomnak rendszerint (de nem mindig) szerves kiegészítője a másik állam részéről egy passzív szolgalom. Az Osztrák-Magyar Monarchia által gyakorolt aktív szolgalomnak tekinthetjük azt, amikor Montenegró parti vizeinek ellenőrzését a K.u.K. hadiflotta biztosította. Szolgalomértékű volt az is, ahogy a magyar kormány az Amerikai Egyesült Államok számára az 1990-es évek közepétől 2004-ig engedélyezte a taszári katonai bázis használatát. Passzív szolgalom terhelte Németországot az 1919-es versailles-i béke értelmében a Rajna-vidék bal partjának demilitarizálására (amelyet Hitler 1936-ben megszűntnek nyilvánított), Lengyelországot pedig azért, hogy engedje keresztül az ún. danzigi korridoron a német vasutakat és gépjárműveket, így biztosítva a földrajzilag a többi német területtől elválasztott Kelet-Poroszország számára az összeköttetést. Egy NDK-NSZK megállapodás értelmében a Német Demokratikus Köztársaság szolgalmat garantált az NSZK és Nyugat-Berlin közötti közvetlen villamosvezetékés



autópálya-összeköttetés létesítésére. A trianoni béke Magyarország számára Fiuméban szabad kikötői jogokat és a jugoszláv területekenvaló áthaladást biztosított. Mivel a második világháború után Kelet-Poroszországot Lengyelország és a Szovjetunió egymás között felosztotta, a Szovjetunió megszűntével Oroszország többi részétől földrajzilag elkülönülő kalinyingrádi területtel (az egykori Königsberg az Orosz SZSZK-hoz került) való kapcsolattartás fenntartására és az ún. schengeni vízumrendszer számára hátrányos következményei ellensúlyozására Oroszország jelentős – e sorok írásáig azonban sikerrel nem koronázott – diplomáciai aktivitást fejtett ki avégett, hogy Fehéroroszországon és főleg az EU-taggá vált Litvánián keresztül vasúti szolgalma legyen Kalinyingrádig.

V/21 TÉRKÉP Kalinyingrád földrajzi helyzete

43 4 . A protektorátus olyan intézmény, ahol az egyik állam nemzetközi szinten állandó jelleggel képviseli a másik államot. „A védő államnak a védett állam területén gyakorolt hatásköreinek terjedelme egyrészt a védett és a védő állam közötti protektorátusi szerződéstől függ, másrészt pedig azoktól a feltételektől, amelyekkel harmadik hatalmak elismerték a protektorátust, amelyek felé e szerződések rendelkezéseit érvényesíteni kívánják. Közös vonásaik dacára a nemzetközi jogi protektorátusok egyedi jogi jellemzőkkel bírnak, amelyek keletkezésük különös feltételeiből és fejlődési fokukból következnek” (CPJI: A tunéziai és marokkói állampolgársági dekrétumok tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. február 7., Série B n° 4., 27. o.). Ez hagyományosan a gyarmatbirodalmak kiépítésének egyik kedvelt eszköze volt, amikor egyes kisebb államok betagozódni kényszerültek a nagyobb birodalmak kereteibe, bizonyos belső önkormányzattal azonban ezután is rendelkeztek. Az adott protektorátusi szerződés pontosította tehát, hogy a „védelmet nyújtó állam” csak a külső képviseleti jogot gyakorolja, vagy pedig vannak területigazgatási hatáskörei is. Rendszerint egyébként voltak, többek között annak érdekében, hogy ez a különleges kapcsolat a „képviselt szabad akaratából” fennmaradjon. A hitleri birodalomba 1939-ben belekényszerített Csehország (az ún. Cseh-Morva Protektorátus) kollaboránsokkal működtetett, a német titkosrendőrség által sakkban tartott önkormányzatisága egyre szűkült, s formálissá vált. A Nemzetközi Bíróság a hitleri politikának ezt a lépését nem is protektorátusnak, hanem „harc nélküli megszállásnak” tekintette (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 95. §). Protektorátusi kapcsolatnak tekinthetjük azt is, ahogyan a Francia Köztársaság egészen 1994-ig a külső képviseletét valósította meg Monacónak, de egyéb ügyeiben tiszteletben tartotta a szuverenitását. Mindenekelőtt a megkötött szerződések területi hatályának kiterjeszthetősége szempontjából is emlékeztetett a protektorátusra az a különleges kapcsolatrendszer, amely a német megosztottság idején a Német Szövetségi Köztársaság (az akkori „Nyugat-Németország”) és Nyugat-Berlin között állt fenn, igaz, utóbbi tekintetében a megszálló hatalmak is tartottak fenn igazgatási jogosítványokat.

435. A katonai megszállás (occupatio bellica) mint területigazgatási cím nem vált okafogyottá azáltal, hogy a XX. század jogfejlődése a háború indításához fűződő jogot (jus ad bellum) megvonta. Ha sérti is a nemzetközi jogot az agresszió (sőt a legdurvábban sérti), a katonai sikert elérő állam van abban a helyzetben, hogy az elfoglalt, megszállt terület igazgatását végezze, hiszen a visszavonuló állam ott nem tudja gyakorolni területi szuverenitását. A megszálló hatalomnak az ún. hágai és genfi hadijogi egyezmények (lásd n° 1244.) értelmében



kötelessége is, hogy a területen maradó polgári lakosság számára a lehetőség szerinti normális életviszonyok folytatását, ideértve az élelmezést, egészségügyi és gyógyszerellátást, a közhigiénia fenntartását, a gyerekek iskoláztatását biztosítsa, szervezze, mindaddig, amíg nem áll fel a lakosság saját igazgatási-kormányzati rendszere. A káosz, fosztogatás, járványok elkerülése a megszálló hatalomnak érthetően a legsajátabb érdeke is. A megszálló hatalom gyakorolhat bizonyos jogokat az ellenségeskedések megszűnte után, ezeket a fegyverszüneti szerződés szokta egyértelművé tenni. A Nemzetközi Bíróság ezeket a jogokat és kötelezettségeket érintve hangsúlyozta ezek erga omnes jellegét (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július Rec., 2004, 157. §).

436. Igen bonyolulttá teszi viszont a helyzetet, amikor a katonai megszállás korábbi, de egymástól éppen eltávolodó szövetségesek között következik be, s az államapparátus a helyén marad, ahogyan az Magyarországon 1944. március 19-e után történt. A megszálló hatalmat nem mentesíti az elkövetett jogsértésekért való felelősség alól, hogy a jogsértést (főleg ha az ő utasítására) a kollaboráló államgépezet követi el, a kollaborálás miatt pedig a megszállt állam is viseli a felelősség rá eső részét (lásd n° 994-995., 1004., 1008., 1015.).

A katonai jelenlét nem azonosítható a katonai megszállással mint területigazgatási jogcímmel: amennyiben a területi szuverenitást az állam gyakorolja az államterületen (leszámítva most a bérlet és a szolgalom intézményrendszerét), a jelenlevő idegen katonai erő dacára, a haderő állama nem minősül igazgató hatalomnak. Ilyen esetben sem kizárt, hogy akaratát érvényesíteni tudja, de ilyenkor már a másik állam központi kormányzatán keresztül. A békeszerződés a megszálló hatalom közvetlen és közvetett területigazgatási jogosítványait megszünteti, rendszerint a tényleges katonai jelenlétet is. Utóbbi azonban hosszú ideig fennmaradhat, s állomásoztatási szerződés, bérleti szerződés, önkéntes vagy kikényszerített szövetségi kapcsolatrendszer szolgálhatja jogtechnikai szempontból az államok (vagy az erősebb állam) érdekeit, mint ahogyan az 1956-os magyar forradalom szovjet eltiprása nyomán történt. A megszállás mint igazgatási jogcím csak az 1956. november 4-ét követő első hónapokra vonatkoztatható, s ezt a hatalomgyakorlást felváltotta a jogi értelemben szuverénnek tekintett Magyarország területi főhatalmának a saját kormánya révén történő gyakorlása (amely kezdetben maximális igazodással, utóbb bizonyos manőverezési szabadságot élvezve követte a Szovjetunió érdekeit).

1.5.2. A kollektív igazgatás jogcímei

437. A kollektív katonai megszállás nemcsak abban különbözik az imént tárgyalt katonai megszállástól, hogy több állam tart katonai ellenőrző jelenlétet ugyanazon állam területén, de abban is, hogy magát az igazgatást is együttesen végzik. Sőt gyakorlatilag akkor is megvalósulhat az együttes katonai igazgatás, ha a tényleges megszálló csapatokban nem minden állam vesz részt. Így az 1945. évi fegyverszüneti szerződés értelmében Magyarország (az 1947-ben megkötött) békeszerződés hatálybaléptéig a Szövetséges Ellenőrző Bizottság (SZEB) igazgatása alá tartozott, s a magyar kormányzat is ennek volt felelős. A legyőzött tengelyhatalmak területén egy-egy külön szövetséges ellenőrző bizottság vagy tanács volt, ugyanakkor az antifasiszta koalíció hatalmi osztozkodásának megfelelően az operatív döntéseket az elnöki pozíciót betöltő állam hozta: ez Magyarországon, illetve a többi érintett kelet-európai államban a Szovjetunió volt, amelynek csak tájékoztatnia kellett a többi tagot. Olaszországban a SZEB-elnök Anglia volt, ott viszont a szovjet képviselőnek nem volt érdemi beleszólása az ügyek menetébe. A függetlenségének helyreállítására ígéretet kapott Ausztriában, valamint Németországban a kollektív megszállás ugyanakkor sajátos formát öltött: a két ország területét négy elkülönített megszállási övezetre osztották, ahol a szovjet, az amerikai, az angol és a francia megszálló haderő egy-egy külön zónát kapott, s a fővárosokat szánták tényleges kollektív katonai igazgatás alá esőnek. Németország ún. szétszakítása úgy történt, hogy először az amerikai-angol igazgatási övezeteket egyesítették („Bizónia”, 1946), majd ehhez csatlakoztatták a francia övezetet („Trizónia”, 1947), s ezen a területen kiáltották ki a Német Szövetségi Köztársaságot. Az 1949-ben megalakított NATO-ba 1955-ben felvették az NSZK-t, s ezzel a Német Szövetségi Köztársaság szövetséges állammá vált, ugyanakkor egészen a német egység helyreállításáig elvi kérdést csinált Franciaország abból, hogy az ún. rajnai francia katonai alakulat nem NATO-kötelékként, hanem megszálló alakulatként van jelen, igaz, a közigazgatás tényleges ellenőrzéséről már 1947-ben lemondott. A Szovjetunió saját megszállási övezetében átengedte a hatalmat a kommunista pártnak, s így alakult meg ott a Német Demokratikus Köztársaság. Kelet-berlini igazgatási jogosítványairól ezek után a Szovjetunió az NDKjavára egyoldalúan lemondott. Nyugat-Berlinben viszont egészen a német egyesítésig fennmaradtak az eredeti kollektív megszállás bizonyos intézményei, ahol az igazgatási címre jogosult amerikai, angol, francia államot megszemélyesítő alakulat mellett formális, szimbolikus szovjet jelenlét is volt. 1972-ben a Szovjetunió, az Amerikai Egyesült Államok, Anglia és Franciaország Nyugat-Berlinben szerződést kötött a város státusáról, s ez egészen a német egység helyreállításáig betöltötte funkcióját, pontosítva a megszálló hatalmak és az önkormányzatot gyakorló nyugat-berlini szenátus jogosítványait. Ennek a – csak a hidegháború



összefüggéseiben értelmezhető – eseménysorozatnak az idején az érintett igazgató államok egymást vádolták, hogy a kollektív megszállás elvei dacára, a domináns pozícióban levő államfait accompli elé állította a másikat, vele nem konzultált, beleegyezését nem kérte. Ausztriában a négyhatalmi megszállás 1955-ben ért véget, amikor az osztrák semlegességről kötött négyhatalmi megállapodás alapján a semlegességét alkotmányában is kimondó országból a megszálló államok katonai alakulatai kivonultak.

438. A 2003-ban Irakot tömegpusztító fegyverek rejtegetésével vádoló Amerikai Egyesült Államok az ENSZ felhatalmazása nélkül megtámadta Irakot, és Szaddám Huszein rendszerének elsöprése után az ország területén egy elkülönített amerikai, egy angol és egy lengyel megszállási és igazgatási övezetet hoztak létre, s e három övezet valamelyikébe osztották be a katonai akcióban koalíciós partnerként közreműködő mintegy harminc állam oda küldött, részben szállítási és humanitárius, részben rendfenntartó és katonai rendteremtő alakulatait. Az ENSZ Biztonsági Tanácsa az első öbölháború után az iraki fegyverzet és a leszerelési kötelezettségek ellenőrzéséről több határozatot hozott (lásd mindenekelőtt a 687. [1991], 699. [1991], 707. [1991], 715. [1991], 949. [1994], 1284. [1999)], 1409. [2002] sz. határozatokat), az amerikai katonai támadás után pedig több határozatban (1483. [2003], 1500. [2003], 1511. [2003] sz. határozatok) is felhívta az államokat a kialakult helyzetben a humanitárius segítségnyújtásra, a rend fenntartásában való közreműködésre, magát a háborúindítást azonban utólag sem legitimálta (lásd n° 1199-1200., 1212-1215.).

V/22. TÉRKÉP Az Új-Hebridák, a mai Vanuatu

V/23 TÉRKÉP Andora



V/24. TÉRKÉP A Fonseca-öböl és a Cay-szigetek

439. A nemzetközi jogi kondomínium nem azonos a polgári jogban ismert osztatlan közös tulajdonnal. A nemzetközi jogban ez az intézmény azt jelenti, hogy a terület igazgatását több állam együttesen végzi: az igazgatás közössége nem katonai megszálláshoz kapcsolódik, rendszerint két állam közötti konkuráló területi igények rejlenek mögötte, s ezeket háttérbe szorító, időben akár igen hosszú ideig is eltartó modus vivendi valósul meg ebben az igazgatási módban. Ilyen igazgatást gyakorolt a ma már Vanuatu néven függetlenné vált egykori Új-Hebridák felett Anglia és Franciaország.

Andorra, a Pireneusok gerincén elhelyezkedő kis állam felett még ma is erre emlékeztető jogcímet gyakorol a spanyolországi Urgel püspöke egyrészről és Franciaország másrészről, utóbbi Foix grófjának eredeti, hűbérúri kondomíniumát utódolva.

A Nemzetközi Bíróságnak pedig a Salvador, Nicaragua és Honduras közötti Fonseca-öböl feletti kondomíniummal összefüggő jogvitában kellett döntenie. A Nemzetközi Bíróság azonban úgy vélte, hogy a kondomínium mint a nemzetközi jogban használt fogalom általában egy szervezett rendszert takar, amelyet az érintett államok megegyezése hoz létre avégett, hogy egy terület feletti szuverén kormányzati hatáskörüket közösen gyakorolják: „a helyzet olyan, hogy talán helyesebb lenne co-imperiumnak hívni” (CIJ: El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügye, 1992. szeptember 11., Rec., 1992, 597-598. o. 399. §). A fentebb említett szlovénhorvát tengerjogi jogvitában Ljubljana alapította álláspontját arra, hogy Jugoszlávia felbomlásával az adott tengerrész kondomínium státuszba került, és ezért nem tekinthető horvát parti tengernek (lásd n° 426. és 1310.).

1.5.3. Az ellenőrzött igazgatás jogcímei

440. A fentiektől eltérően itt a nemzetközi közösség, gyakorlatilag valamely nemzetközi szervezet nevében és megbízásából történik az igazgatás, s ezért a szervezetnek joga van ellenőrizni, hogyan is valósul ez meg. Ennek egyik formája volt a Nemzetek Szövetsége idején megalkotott mandátumrendszer. Az első világháború során ugyanis az antant a hadicélok közé sorolta a központi hatalmak egyes területeinek megszerzését. Egyes szövetségeseinek az Osztrák-Magyar Monarchiából ígért területeket, s ezeket az ígéreteket a történelmi fejlemények sodrában javarészt realizálták is. A török birodalom felosztása is a hadicélok közé került, s itt hangsúlyozottan kell említeni az akkor már stratégiai jelentőségűnek tekintett közel-keleti kőolajmezők megszerzését. 1916-ban angol-francia titkos szerződésben (Sykes-Picot-megállapodás) rögzítették osztozkodásuk irányelveit és területi vetületeit.



Amikor a bolsevikok 1917 őszén megdöntötték az ún. Ideiglenes Kormányt és nyilvánosságra hozták a cári titkos levéltárban talált dokumentumok egy részét, az ezekben rögzített kölcsönös kötelezettségvállalások, alkuk, ígéretek különös fényben láttatták az antant propagandájában önzetlen segítségként, a bajba jutott barátok védelmeként beállított világháború valódi mozgatórugóit. Így amikor a Nemzetek Szövetsége amerikai kezdeményezésre létrejött, akkor a területi koncessziókat többé-kevésbé a világháború alatti megállapodásoknak megfelelően osztották ugyan szét, ám formálisan mégis a Nemzetek Szövetségének védnöksége alá helyezték a központi hatalmaktól elvett nem európai területeket, s az akkori világszervezet volt az, amely megbízást adott valamelyik államnak, hogy egy adott területet igazgasson. A Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányának 22. cikke szerint: ahol „olyan népek laknak, amelyek a mai világ különösen nehéz viszonyai között még nem tudják magukat kormányozni”, ott a népek jólétének és fejlődésének biztosítása „a civilizáció szent hivatása”, s ennek alapján „a gyámságra megbízást azok a fejlettebb nemzetek nyernek, amelyek segédeszközeiknél, tapasztalataiknál vagy földrajzi helyzetüknél fogva leginkább képesek és hajlandók ennek a felelősségnek a vállalására”. Az így kiszemelt hatalom pedig elfogadta a magasztos civilizációs megbízatást, s vállalta a terület igazgatását, ami persze aligha lepett meg bárkit is... A mandátum intézménye „nem jelent sem területi cessiót, sem szuverenitásátruházást” (CIJ: Délnyugat-Afrika nemzetközi státusa ügyében adott tanácsadó vélemény, 1950. július 11., Rec., 1950, 132. o.).

V/25. TÉRKÉP A Sykes-Picotmegállapodás a térképen

441. A Nemzetek Szövetségében háromféle területigazgatási megbízást adtak, „az illető nép fejlődési foka, a terület földrajzi fekvése, gazdasági viszonyai és más egyéb körülményei” alapján, s ezeket egyszerűen az ábécé betűivel jelölték. Az A-mandátum óvatosan bár, de előirányozta a függetlenség majdani elnyerését is a török birodalomról leválasztott területek esetében: ilyenbe sorolódott a Franciaország igazgatása alá bocsátott Szíria és Libanon, míg Nagy-Britannia Irak, Palesztina és Transzjordánia feletti jogosítványokhoz jutott. Közülük egyébként csak Irak vált függetlenné a Nemzetek Szövetségének fennállása alatt, 1932-ben. A Németországtól elcsatolt gyarmatok jobbára B- és C-mandátumok lettek. A B-mandátum az anyaországi területektől elkülönített, a helyi sajátosságokat figyelembe vevő, „a lelkiismereti és vallásszabadságot a közrend és a jó erkölcs követelte korlátozásokkal” megvalósító igazgatási forma volt, ilyet kapott mindkét esetben megosztva Franciaország és Nagy-Britannia Togo, illetve Kamerun területére, ilyen státusba került Tanganyika, ahol Nagy-Britannia, valamint Ruanda-Urundi, ahol Belgium lett a mandatárius. Itt a területeket a rabszolga-, fegyver- és szeszkereskedelemtől is védeni kellett. A C-mandátumot az igazgató hatalom saját területének integráns részeként irányíthatta, de védenie kellett a lakosságot ugyanezekkel a visszaélésekkel szemben: így igazgathatta Délnyugat-Afrikát a Dél-Afrikai Unió, Nyugat-Szamoát Új-Zéland, Naurut Nagy-Britannia, Új-Guineát Ausztrália, a Karolina-, Marianna- és Marshall-szigeteket pedig Japán. A mandatárius állam évente köteles volt jelentést tenni a Nemzetek Szövetsége Tanácsának feladata megvalósításáról, amelyet ebben a megalakított Állandó Bizottság segített.

442. Amikor a második világháború idején az amerikai-angol-szovjet tárgyalásokon döntöttek arról, hogy nem a Nemzetek Szövetségébe kell új életet lehelni, hanem új, izmosabb, hatékonyabb szervezetet kell létrehozni, akkor arról is döntöttek, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezetében gyámsági rendszert kell működtetni. Ennek megalkotása során figyelembe vették a mandátumrendszer tapasztalatait, de itt is érzékelhető volt bizonyos területszerzési étvágy: a formális különbség az volt, hogy nem megbízást adott az új világszervezet, hanem szerződést kötött az igazgatásról, ez volt az ún. gyámsági szerződés. Az ENSZ Alapokmányának 77. cikke szerint gyámsági rendszer alá kerülnek „a mandátum alatt álló területek, a második világháború eredményeként ellenséges államoktól elcsatolt területek és az igazgatásukért felelős államok által önként e rendszer alá helyezett területek”. (Utóbbi lehetőséggel egyébként egyetlen állam sem élt.) A gyámsági szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítéséről az állam az ENSZ egyik főszervének, a Gyámsági Tanácsnak adott számot, kivéve



a hadászati fontosságú területeket, ahol az ellenőrzést a Biztonsági Tanács végezte.

443. A Gyámsági Tanácsot az Alapokmány szerint a következő módon kellett megalakítani: eleve tagja volt a Biztonsági Tanács öt állandó tagja, valamint minden gyámsági szerződéssel területet igazgató állam, továbbá a Közgyűlés annyi tagot választott a gyámsági területeket nem igazgató államok közül, hogy az igazgató és a nem igazgató tagok száma azonos legyen. Mivel az alapítás óta eltelt évtizedekben az igazgatott területek túlnyomó többsége függetlenné vált, s mára már csak az Amerikai Egyesült Államok igazgat Japántól elvett egykori C-mandátumokat, az igazgató hatalmak számának csökkenése miatt a Gyámsági Tanács gyakorlatilag kiürült, illetve a Biztonsági Tanács öt állandó tagjára korlátozódott. A Marianna- és Marshall-szigetek ráadásul eleve a hadászati fontosságúnak minősített kategóriába tartoznak, ahol az igazgató hatalom a Biztonsági Tanácsnak számol be. Így tehát a Gyámsági Tanácsra vonatkozó rendelkezések alkalmazhatatlanná váltak, a szerv befejezte működését, s helyiségét a New York-i ENSZ-palotában egyéb célra hasznosítják, többek között a Nemzetközi Jogi Bizottság is itt tartja üléseit.

V/26. TÉRKÉP A mandátumokká vált egykori afrikai német gyarmatok

444. A gyámsági rendszer működésével szemben a legnagyobb kihívást Dél-Afrika obstrukciója jelentette: Dél-Afrika, mint láttuk, a Nemzetek Szövetsége idején C-mandátumot kapott az egykori német gyarmat Délnyugat-Afrika igazgatására, s az ebből folyó kötelezettségeinek többé-kevésbé eleget is tett. Nem volt hajlandó azonban eleget tenni annak a kötelezettségnek, hogy kössön gyámsági szerződést, dacára annak, hogy az ENSZ Alapokmányának idézett 77. cikkében szereplő fordulatból (ti. gyámság alá kerülnek a mandátumos, az elcsatolt, valamint az önként gyámság alá helyezett területek) a contrario következik, hogy az első két kategória esetében kötelezettség áll fenn. Dél-Afrika úgy vélte, hogy mandátumos kötelezettsége a Nemzetek Szövetségének megszűnésével hatályát vesztette, s a területet bekebelezte. Jóllehet Dél-Afrika ezen aktusát egyetlen állam sem ismerte el, az otthon apartheidrendszert gyakorló rezsim állama elszigetelődése dacára tulajdonképpen igen jól manőverezett a hidegháború és a szovjet-amerikai szembenállás koordináta-rendszerében, s az ENSZ ellenőrzési jogosítványait semmibe véve az első világháború után megszerzett területet ténylegesen az 1980-as évek végéig hatalmában tartotta. Az ENSZ-ben a Közgyűlés, a Biztonsági Tanács és a Nemzetközi Bíróság számtalanszor foglalkozott a kérdéssel, valószínűleg a délnyugat-afrikai kérdés volt az, ami legtöbbször szerepelt a Nemzetközi Bíróság napirendjén (CIJ: Délnyugat-Afrika nemzetközi státusa ügyében adott tanácsadó vélemény, 1950. július 11.; A Délnyugat-Afrikára vonatkozó jelentésekkel és petíciókkal kapcsolatos szavazási eljárás tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1955. június 7.; Petíciók előterjesztőinek szóbeli meghallgatása a Délnyugat-Afrikai Bizottság által tárgyban adott tanácsadó vélemény, 1956. június 1.;



Délnyugat-Afrika státusának ügye, ex. prél., 1962. december 21.; Dél-Afrika folytatólagos namíbiai jelenlétéből az államokra hárulójogkövetkezmények tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1971. június 21.).

445. A Közgyűlés arról kért tanácsadó véleményt, hogy köteles-e Dél-Afrika megkötni a gyámsági szerződést. A Nemzetközi Bíróság erre nemmel válaszolt, arra építve álláspontját, hogy a szerződés a jogban mindenütt a felek akaratszabadságán alapul. A Nemzetközi Bíróságnak ráadásul nincs olyan hatásköre, mint egyes nemzeti bíróságoknak, ahol a bírói ítélet – rendszerint a joggal való visszaélés kirívó eseteiben – pótolni tudja a fél hiányzó akaratnyilatkozatát. Kötelezni tehát nem tudta Dél-Afrikát a szerződés tényleges megkötésére, de azt kimondta, hogy ha Dél-Afrika nem viszi be szerződéssel gyámsági rendszerbe a mandátumos területet, úgy a mandátumos kötelezettség fennmarad, és az ENSZ fogja ellátni azokat az ellenőrzési funkciókat, amelyet korábban a Nemzetek Szövetsége gyakorolt (CIJ: Délnyugat-Afrika nemzetközi státusa ügyében adott tanácsadó vélemény, 1950. július 11., Rec., 1950, 137-139. o.). Dél-Afrika azonban nem teljesítette e jelentéstételi kötelezettségeket, s Etiópia és Libéria, amelyek tagjai voltak már a Nemzetek Szövetségének, emiatt pert indítottak Dél-Afrika ellen, azonban a Nemzetközi Bíróság úgy ítélte meg, nincs perbeli jogosultságuk (locus standi). Délnyugat-Afrika nevében fellépni (CIJ: Délnyugat-Afrika státusának ügye, ex. prél., 1962. december 21., Rec., 1962, és Délnyugat-Afrika státusának ügye, 2ephase, 1966. július 18., Rec., 1966). Az ítéletet (amelyben a bírák szavazategyenlősége miatt az elnöki szavazat döntött) számos kritika érte, ezek egy része magának a Nemzetközi Bíróságnak az ítélkezési filozófiáját kérdőjelezte meg. Az ENSZ azonban ezután hamar eljutott a jogi szempontból egyszerű és helyes megoldáshoz, igaz, ennek végrehajtását nem tudta kikényszeríteni. A Közgyűlés 1966-ban megvonta a mandátumot és létrehozta az ENSZ Namíbia Tanácsát. A Biztonsági Tanács 264. (1969) sz. határozatában vonta meg a mandátumot. A mandátum kétszeri megvonására tulajdonképpen azért került sor, mivel a gyámsági szerződés megkötésének elutasítása után a mandátumrendszer kötelezettségeit felvállaló ENSZ-ben a Közgyűlés is és a Biztonsági Tanács is a délnyugat-afrikai kérdés bizonyos vetületeiben külön-külön kompetenssé vált. Ráadásul, bár emlékeztet egymásra a Nemzetek Szövetsége és az ENSZ, a két Közgyűlés, a Tanács, illetve a Biztonsági Tanács, a hatáskörök között minden hasonlóság ellenére jelentős különbségek voltak, ezért a biztonság kedvéért, valamint a Biztonsági Tanácsnak az Alapokmányból eredő elvben kemény jogosítványai és határozatainak kikényszeríthetősége miatt mindkét főszerv meghozta a döntést. Mivel Dél-Afrika jogellenesnek, hatáskör hiányában meghozottnak tekintette ezt és nem hajtotta végre, a Biztonsági Tanács tanácsadó véleményt kért arról, hogy a mandátummegvonó határozatok milyen joghatásokat gyakorolnak Dél-Afrikát, illetve általában az ENSZ tagállamokat illetően. A Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményében megállapította, hogy Dél-Afrika 1966, azaz a mandátum megvonása óta jogalap nélkül igazgatja a területet, s ott-tartózkodása ettől az időponttól fogva jogellenes. Hangsúlyozta, hogy e jogi minősítés szembeszegezhető Dél-Afrikával, az ENSZ összes tagállamával, sőt még a nem tagállamokkal is. A Nemzetközi Bíróság kimondta, hogy Dél-Afrika hagyja el a „megszállt” területet, a többi államnak pedig tartózkodnia kell minden olyan lépéstől, amelyből arra lehetne következtetni, hogy az ott-tartózkodást, illetve a Namíbia nevében vagy terhére tett intézkedéseket érvényesnek tekinti (CIJ: Dél-Afrika folyamatos namíbiai jelenlétéből az államokra háruló jogkövetkezmények tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1971. június 21., Rec., 1971, 58. o.). Az ENSZ Namíbia Tanácsa, mivel érdemben nem tudta igazgatni a területet Dél-Afrika ellenállása miatt, feladatát a namíbiai érdekek megjelenítésében, képviseletében, bizonyos egyezményekhez való csatlakozás előkészítésében látta. Namíbia tényleges függetlensége azonban csak 1990. március 21-én valósult meg, s röviddel később, 1990. április 23-án felvették az ENSZ-be, azaz mindez tulajdonképpen egybeesett az apartheidrendszer felszámolásával magán Dél-Afrikán belül.

446. Az önkormányzattal nem rendelkező területekre az ENSZ Alapokmánya igen rövid, címében nyilatkozatnak minősített XI. fejezete tartalmaz bizonyos rendelkezéseket. Meglehetősen dagályos megfogalmazásban utal arra, hogy „magasztos megbízatásnak” tekintik, hogy „e területek lakosságának jólétét tőlük telhetőleg előmozdítsák” és „kifejlesszék ezek önkormányzati képességét”. Érdemi, számon kérhető kötelezettségként azonban a 73. cikk valójában csak azt rögzítette, hogy a főtitkárnak tájékoztatás céljából, a biztonság és az alkotmányjogi meggondolások által megkívánt határokon belül, rendszeresen statisztikai és más technikai természetű tájékoztatást nyújtsanak a területek gazdasági, szociális és nevelésügyi helyzetére vonatkozóan. Mintegy 110 terület, köztük például Pápua, Nauru, Belga-Kongó, Francia-Szomáliföld, Holland-Guinea, Nyugat-Szamoa stb. tartoztak ebbe a körbe. A Közgyűlés a maga részéről az 1514. (XXV) sz., a gyarmati népeknek nyújtandó függetlenségről és önrendelkezési jogról szóló nyilatkozat érvényesülésének figyelemmel kísérésére és elősegítésére egy ún. dekolonizációs bizottságot állított fel 1970-ben, s ennek révén számoltatta be az érintett államokat, esetenként a helyszínen is ellenőrizve a jelentések tartalmát.

1.6. 6. Az államok egymás közti kapcsolatainak nemzetközi jogi alapelvei447. Minden jogrendszer (és azon belül minden jogág) működése az adott rendszer szabályainak összhangját



feltételezi, amely az egyedi jogszabályok és jogintézmények óriási halmazában az elvek közössége, egymást feltételező és egymásra tekintettel történő érvényesülése révén valósul meg. E jogelméleti követelmény mellett az alapelvek bemutatása az egyes jogrendszerek és jogágak elemzését, oktatását is köztudomásúan megkönnyíti. A belső jogokban több jogág jogforrási értékű alapvető normája maga is felsorolja a követendőnek tekintett alapelveit, amelyek így maguk is közjogi jellegűek. Ily módon az alkotmány tartalmazza például a népszuverenitásnak, a jogállamiságnak, a többpártrendszernek, az állam és a pártok elválasztásának, az állam és az egyház elválasztásának elvét. A büntető törvénykönyv, a polgári törvénykönyv, a munka törvénykönyve, az eljárásjogi kódexek mind felsorolják az adott jogágak legfontosabb elveit. Mivel azonban, mint láttuk, a nemzetközi jognak nincs egyetemes érvényű, közjogi értékű dokumentumba foglalt kódexe, a nemzetközi jog alapelveit sokáig a szerződési és szokásjogi gyakorlatból levont következtetések általánosításaként fogták fel. Ezek túlnyomórészt ma is megállják a helyüket, azonban a XX. század folyamán érzékelhető volt több alapelv átértelmeződése. A Nemzetek Szövetségének és az Egyesült Nemzetek Szervezetének megalakulásakor az ezeket létesítő szerződésekbe az alapítók olyan elveket is szerződési kötelezettségként írtak be, amelyek szövegszerűen a szervezet és a tagállamok közötti, illetve a tagállamok egymás közötti magatartására vonatkoznak, ugyanakkor megfogalmazásuk általános jellege miatt a politikusok és a szakírók ezeket a nemzetközi jog alapelveivel azonosították. Ezek az elvek a két szervezet feladatköréből fakadóan az egyetemes nemzetközi jog alapelveit jelentik, s a szűkebb körű együttműködésben, mindenekelőtt a katonapolitikai, gazdasági vagy ideológiai alapú regionális szervezetekben az alább tárgyalt elvek számos árnyalattal, az univerzálissal nem mindenben egybevágó értelmezésben, illetve egyéb elvekkel kiegészülve érvényesülhetnek.

448. Az ENSZ Alapokmánya a 2. cikkében sorolja fel ezeket az elveket, amelyeket az ENSZ Közgyűlés a 2. cikk kommentárjának is tekinthető 2625. (XXV) sz. határozatában Az államok közötti békés kapcsolatok és baráti együttműködés elvei címmel szövegeztek meg. Ezek az elvek röviden a következők: i. az államok szuverén egyenlősége; ii. a belügyekbe való beavatkozás tilalma; iii. az erőszak alkalmazásának és az azzal való fenyegetésnek a tilalma; iv. a viták békés rendezésének elve; v. az államok együttműködési kötelezettsége; vi. a kötelezettségek jóhiszemű teljesítésének elve; vii. a népek önrendelkezési jogának elve.

1.6.1. A szuverén egyenlőség elve

449. A szuverén egyenlőségre utaló alapokmányi fordulat („A Szervezet valamennyi tag szuverén egyenlőségének elvén alapszik.”) két elvet kapcsol egybe, a szuverenitást és az egyenlőséget. Az államok szuverenitását eddig is több alkalommal érintettük már: a klasszikus elméleti alapvetés a tudománytörténetben Bodin, Machiavelli és Grotius nevéhez kapcsolódik, a nemzetközi jog történetében pedig az 1648-as vesztfáliai béke a szimbolikus évszáma a szuverenitás elvén alapuló államközi együttműködésnek, jóllehet a szuverenitás érzete, elveinek érvényesítése különböző változatokban már a nemzetközi jog kezdetei óta kimutatható.

450. A szuverenitásnak hagyományosan belső és külső oldalát szoktuk megkülönböztetni. A szuverenitás belső oldala az állam belső viszonyainak önálló szabályozása és belső ügyeinek önálló intézése: ez szorosan összefügg a már tárgyalt területi főhatalom intézményeivel (lásd n° 383.), valamint a belügyekbe való beavatkozás tilalmával (lásd n° 461.). A szuverenitás külső oldala alatt azt értjük, hogy az állam szabadon lép nemzetközi kapcsolatokba, szabadon vállal kötelezettséget, s ezáltal rendszerint közvetlen vagy közvetett előnyökre számítva korlátozza is szuverenitását, szerez jogokat és vállal kötelezettségeket. Ahogyan Max Huber választottbíró fogalmazott: „A szuverenitás az államközi kapcsolatokban a függetlenséget jelenti” (CPA: A Palmas-szigetek ügye, 1928. április 4., RSA, vol. II., 838. o.).

451. A szuverenitás külső oldala azonban nem jelent tökéletes szabadságot: ahogyan ezt érintettük már a nemzetközi jog kötelező erejét magyarázó iskoláknál (lásd n° 118-128.), valamint a nemzetközi jog fejlődéstörténetében (lásd n° 58., 62., 65., 75.), bemutatva a háborúindítás joga (jus ad bellum) XX. századi fokozatos megszűnésének mérföldköveit, az erőszak alkalmazása és az azzal való fenyegetés tilalmának elvét (lásd n° 481-482.). A szuverenitás külső oldalát úgy kell felfognunk, hogy egy állam maga dönt nemzetközi kapcsolatainak építéséről, irányairól, eszközeiről. Az Állandó Nemzetközi Bíróság már legelső ítéletében rámutatott arra, hogy „a nemzetközi kötelezettségek vállalásának képessége éppen az állam szuverenitásának egyik attribútuma” (CPJI: A Wimbledon gőzös ügye, 1923. augusztus 17., Série A n° 1., 25. o.). Az állam szabadsága valójában az egyetemes nemzetközi jog jus cogens, illetve erga omnes normái, az állam konkrét kötelezettségvállalásai és az államot is kötelező szokásjog koordináta-rendszerében felfogott relatív szabadság.

452. E szabadság határai szempontjából nincs jelentősége annak, hogy bizonyos korlátokat békeszerződések révén kényszerítettek az adott államra olyan területen, ahol egyéb államok szabadsága esetleg nem korlátozott. Az Állandó Nemzetközi Bíróság az Anschluss előkészületeitől tartó hatalmak megelégedésére az 1931. március 19-ei osztrák-német vámunió-jegyzőkönyvet összeegyeztethetetlennek tartotta az 1922. október 4-ei genfi jegyzőkönyvvel, amelyben Ausztria kötelezte magát, hogy nem veszélyezteti gazdasági függetlenségét úgy,



hogy valamely államnak speciális és kizárólagos előnyöket biztosít (CPJI: A Németország és Ausztria közötti vámrendszer tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1931. szeptember 5., Série A/B n° 41., 53. o.). Az Osztrák-Magyar Monarchia feltámasztásának lehetőségét próbálta meg kizárni a trianoni béke 73. cikke, kimondva: „Magyarország nem mondhat le függetlenségéről, csak a Nemzetek Szövetsége Tanácsának beleegyezésével.”, míg az osztrák-német egyesülést az Ausztriával kötött saint-germaini béke 88. cikke, illetve a Németországgal kötött versailles-i béke 80. cikke nagyjából azonos szöveggel zárta ki, utalva arra, hogy „Ausztria függetlensége elidegeníthetetlen, kivéve a Nemzetek Szövetsége Tanácsa belegyezésének esetét”. Az 1947. évi békeszerződésekben Magyarország, akárcsak Románia, Bulgária, Finnország gyakorlatilag szó szerint azonos fegyverzetkorlátozási vállalásokat tett, lemondva atomfegyverek, bombázók, tengeralattjárók (!) beszerzéséről, valamint a Németországgal való kiképzési, fegyverzeti együttműködésről, ideértve a polgári légi járművek gyártásában való együttműködést is. (A magyar békeszerződésben ezek a 17., 19. cikkek.) A finn kormány 1990. szeptember 21-én meghozott döntésében a német újraegyesülésre hivatkozva ezeket a már régóta alkalmazhatatlannak tekintett rendelkezéseket hatályukat vesztettnek minősítette. 1990. november 6-án Ausztria az 1955. május 15-ei osztrák államszerződés négy részes államának bejelentette, hogy ennek több cikke is „megszűnt” „a körülmények Európában történt alapvető megváltozása miatt és különösen a Németországgal 1990. szeptember 12-én kötött szerződés következtében”. A négy hatalom tudomásul vette ezt az értesítést.

453. A nemzetközi jog imperatív normái (jus cogens), illetve a mindenkire kötelező (erga omnes) normák lényegükből fakadóan kötelezik az államokat, a nemzetközi jognak való közvetlen állami alávetettségükből következően. A szuverenitás külső oldala is csak ezen keretek között érvényesülhet, hiszen ajus cogens normákkal ellentétes szerződés érvénytelen. A szokásjogot is figyelembe kell venni a szuverenitás gyakorlásakor, még akkor is, ha köthető a szokásjoggal ellentétes szerződés: ilyen ellentétes tartalmú szerződés híján azonban a keret az adott viszonyrendszerben mégiscsak a szokásjog.

454. A szuverenitás történelmileg és a fentiekben említetteknek megfelelően az adott állam kötelezettségvállalásai szerint eltérő mértékben korlátozódik: a korlátok végső soron visszamutatnak az állami akaratra –, illetve ajus cogens esetében az államok nemzetközi közössége mint egész akaratára. Az ENSZ Biztonsági Tanácsa a nemzetközi béke és biztonság érdekében jogosult államot kötelező döntés meghozatalára, s ez a szuverenitás korlátozásában is megvalósulhat: így az öbölháborút követően a 687. sz. határozat a tömegpusztító fegyverek és azok előállítására szolgáló technika átadására, illetve megsemmisítésére kötelezte Irakot. Igaz ugyan, hogy a NATO 1999 tavaszán a Biztonsági Tanács felhatalmazása nélkül kezdte bombázni Jugoszláviát, megakadályozandó a koszovói albánság ellen készülő etnikai tisztogatást, a Biztonsági Tanács ugyanakkor tudomásul vette azt a megállapodást, amelyet a hadműveletek leállítása fejében írt alá a NATO és a jugoszláv hadsereg képviselője. Ennek a lényege az volt, hogy Koszovó határozatlan ideig az ENSZ igazgatása alá kerül. A Biztonsági Tanács 1244. (1990) sz. határozatában azután magáévá tette és garantálta a megállapodás végrehajtását. Az állam nemzetközi szervezetbe való belépésének feltételéül pedig esetleg bizonyos konkrét nemzetközi szerződésekhez való csatlakozást írhatják elő: így az Európa Tanácsba való belépés feltételezi az Emberi jogok európai egyezményének ratifikációjára vonatkozó ígéretet, sőt számos állam esetében ehhez még hozzátették a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartájának vagy a Nemzeti kisebbségek védelmének európai keretegyezményéhez (lásd n° 686-689.) való csatlakozás követelményét is.

455. Nincs elméletileg megvonható, általános határa a korlátozhatóságnak: az állam szabad akaratából a szuverenitásról le is mondhat, tartományként belépve egy másik államba, leszámítva most esetleg egyes békeszerződések fent említett kivételeit. Az állam megteheti azt, hogy egy másik állammal föderatív kapcsolatra lép, illetve egy létező föderációba, azaz szövetségi államba lép be. A föderációt nemzetközi szerződés hozza létre, de megvalósulása után a tagjai közötti kapcsolatokat már a megalkotott alkotmány rendezi. A szövetségi államban a tagállamok nemzetközi jogi jogalanyiságukról rendszerint lemondanak, bár több példa van arra is, hogy szűk körben (a létesítő szerződés és az alkotmány által körvonalazott területeken, esetleg a szövetségi állam megbízásából) rendelkeznek külkapcsolati hatáskörökkel, például környezetvédelmi, határrendészeti, esetleg regionális együttműködésre vonatkozóan. Az állami szuverenitás ebben az értelemben megvalósuló korlátozásába tartozik az államszövetség, a konföderáció létrehozása is, ahol az alkotó államok megőrzik saját önálló nemzetközi jogalanyiságukat, s a közöttük levő kapcsolatokat továbbra is a nemzetközi jog rendezi. A konföderációnak ennek megfelelően rendszerint – bár elméleti akadálya ennek nem lenne – nincs önálló nemzetközi jogalanyisága, ugyanakkor a konföderációt s annak érdekeit meg lehet jeleníteni nemzetközi szinten, például a tagállamok között rotációs rendszerrel kijelölt külügyminiszter vagy államfő révén. A konföderáció működőképessége érdekében a szuverenitás bizonyos fokú különleges korlátozására, egyeztető intézmények létesítésére is sor kerülhet. A brit Nemzetközösség (Commonwealth) a brit gyarmatbirodalom felbomlása óta szervezi az egykori anyaország és arra igényt tartó volt gyarmatainak kapcsolatait, ennek a szerződéskötési jogosítványok tárgyalásakor is említettük azt a vetületét, hogy a Commonwealth-en belül az ezzel foglalkozó miniszterek egymás között külön meghatalmazás felmutatása nélkül is jogosultnak minősülnek



szerződéseket tárgyalni és aláírni (lásd n° 186.). Többször előfordult az is, hogy egy konföderáció készítette elő az utat a föderáció irányába, mint az Svájc vagy az Amerikai Egyesült Államok esetében történt. (A ma már ténylegesen szövetségi államként működő Svájc gépkocsijain a CH-betűkapcsolat is erre az eredetre utal: Confédération Helvétique.)

456. Azt is láthatjuk, hogy az államok szabad akaratukból, közvetlen vagy közvetett előnyökre számítva a korábbi évtizedekben, a fortiori évszázadok során megszokottakhoz képest egyre mélyebben hajlandóak korlátozni szuverenitásukat, egyes attribútumokról lemondva vagy azok gyakorlását nemzetközi szervezetekre ruházva. Már utaltunk arra, hogy míg a Ferenc Ferdinánd trónörökös elleni merénylet után a Szerbiának küldött ultimátumnak azt a pontját, miszerint a szerb kormány járuljon hozzá, hogy az osztrák-magyar rendőrség vele együtt nyomozzon Szerbiában a merénylet szerb területre vezető szálain, az akkori európai közvélemény annyira kihívónak tekintette, hogy azt magára valamit adó szuverén állam úgymond el nem fogadhatta... Nem sokkal később azonban már számos példa volt az ilyen természetű együttműködésre: így Magyarországon 1928-ban az ún. szentgotthárdi fegyvercsempészeti ügyben a Nemzetek Szövetsége Tanácsának megbízásából francia, holland és chilei megbízott vizsgálódott, az ún. frankhamisítási botrány kivizsgálásakor francia nyomozók is részt vettek bizonyos magyarországi nyomozati eljárásokban és a Sándor jugoszláv király elleni marseille-i merénylet állítólagos magyarországi szálainak vizsgálatára szintén francia nyomozók érkeztek. Mivel a II. János Pál pápa elleni 1981. évi merényletkísérletnek voltak Bulgáriába vezető állítólagos szálai, a bolgár állam nem azonnal ugyan, de lehetővé tette, hogy az ügy olasz vizsgálóbírája bizonyos személyeket Bulgáriában meghallgasson. A schengeni együttműködés rendszerében, valamint a nemzetközi terrorizmus, a pénzmosás, a kábítószer-kereskedelem, a maffia-bűncselekmények kapcsán olyan intenzitású rendészeti együttműködés bontakozott ki egyes államok között, ami korábban elképzelhetetlen volt. Az európai integráció folyamata az ún. négy szabadság és a közös politikák területén egyre szélesülő körben jogalkotói kompetenciákat ruházott az ún. nemzetek feletti intézményekre és így tovább.

457. Nyilvánvalóan csak a körülmények ismeretében lehet megérteni (vagy legalább magyarázni) az olyan első ránézésre abszurd helyzeteket, hogy az ország alapvető alkotmányos struktúráját más államok alkossák meg: az 1995. novemberi daytoni tárgyalásokon kidolgozott és 1995. december 14-én Párizsban aláírt ún. 3 + 6 egyezmény (amelyben a részes felek Bosznia-Hercegovina, Horvátország, Szerbia-Montenegró voltak, de aláírásukkal tanúsították a megállapodást az Amerikai Egyesült Államok, Oroszország, Anglia, Franciaország, Németország és az Európai Unió képviselői is) 4. sz. melléklete tartalmazza Bosznia-Hercegovina alkotmányát (!) és azokat az emberi jogi vonatkozású egyezményeket, amelyek teljesítésére kötelezték a bosnyák államot (lásd n° 567.). A tálib uralom alól 2001-ben felszabadított Afganisztán alkotmányát érdemben az Amerikai Egyesült Államok szakértői készítették el és fogadtatták el az erre a célra összehívott alkotmányozó tanáccsal: a törzsi vezetők számára szintén nem otthon, hanem a németországi Petersbergben rendezték meg az ENSZ támogatásával 2001 decemberében ezt az alkotmányozó értekezletet. A Szaddám Huszein 2003-ban történt eltávolítása utáni Irakban 2005-ben került sor arra, hogy az erre a célra megválasztott alkotmányozó gyűlés kidolgozza és elfogadja azt az alkotmányt, amelynek a megszálló amerikaiak által közvetített biztonsági és jogállamisági követelményeket az iraki népek (az arabok mellett mindenekelőtt a kurdok, asszirokaldeusok, türkománok) és az ottani vallások (az iszlám szunnita és a síita ága) érdekeinek megfelelő képviseletével kellene összeegyeztetnie.

458. A szuverenitás elvéből nemcsak az következik, hogy az állam alapvetően szuverén döntése alapján kerül nemzetközi ellenőrzés, számonkérés valamely fajtája alá, hanem az is, hogy mentes más állam szuverenitásának vele szemben történő, a másik szuverenitását az övé fölé helyezve megvalósuló érvényesítésétől. Ennek bizonyos elemeit s mindenekelőtt az extraterritoriális jogalkotás problémáját már érintettük a területi főhatalom tárgyalása során (lásd n° 386-390.). A szuverenitás elvére mutat viszsza azonban az is, hogy egy állam a másik állam hatóságai előtt nem vonható perbe, hacsak ahhoz ő maga hozzá nem járul. Ez az állam immunitásának elve. Az állam saját jogszabályainak, azok alkotmányosságának megítélését, értelmezését önmagának tartja fenn. A polgári perrendtartás számos területen rögzíti a magyar állam kizárólagos joghatóságát, többé-kevésbé ugyanúgy, mint ahogy az államok túlnyomó többsége eljár. Így az államterülettel, magyarországi ingatlannal, állampolgársággal és státuskérdésekkel, bizonyos családjogi kérdésekkel stb. összefüggő jogvitát csak a magyar állam joghatóságai előtt lehet lefolytatni. A nemzetközi gyakorlat ugyanakkor–először a kommunista rendszerek, majd utóbb a volt gyarmatok függetlenné válásával létrejött rezsimek által végrehajtott államosítások nyomán–rámutatott arra, hogy az állami immunitás csak a főhatalom gyakorlásának (de jure imperii) okszerű következménye, nem vonatkozik azonban azokra az esetekre, amikor állam, illetve állami tulajdonú vállalat határokon átnyúló gazdasági, üzleti tevékenységet folytat. De juregestionis típusú cselekmények esetében tehát nem lehet immunitást igényelni.

459. Az államok egyenlősége mint elv azt jelenti, hogy eredendően minden állam, létezési idejétől,



történelmétől, gazdasági, katonai potenciáljától függetlenül jogilag egyenlő. Ez a jogi egyenlőség az érdekérvényesítés szempontjából nyilvánvalóan nem jelent tényleges egyenlőséget, ennek ellenére sokoldalú biztosítékot ad az államok számára: a szerződéskötés szabályainak tanulmányozása során láthattuk, hogy kétoldalú szerződéshez mindkét fél egybevágó akaratnyilatkozata kell; ha egy bizonyos multilaterális egyezményhez történő csatlakozás a bennlevő államok egyhangúságához kötődik, akkor bármelyik állam vétójogával élhet, még ha gazdaságilag, katonailag nem is nagyhatalom; a nemzetközi szervezetek jelentős részében az egy állam–egy szavazat elve érvényesül stb. Az államok azonban szabad akaratukból ahhoz is hozzájárulhatnak, hogy az adott szervezeten belül olyan intézmények, eljárási szabályok, státusok is legyenek, ahol nem az egyenlőség érvényesül: a Nemzetek Szövetségének Tanácsában, az ENSZ Biztonsági Tanácsában egyes államokat állandó tagság illet meg; az ENSZ Alapokmánya módosításának hatálybaléptetése a Biztonsági Tanácsban állandó hellyel rendelkező tagok (Amerikai Egyesült Államok, Oroszország, Nagy-Britannia, Franciaország, Kína) ratifikációját is feltételezi. A Biztonsági Tanácson belül az állandó tagok egybevágó szavazata is kell az érvényes döntés meghozatalához, ezt hívja a nemzetközi sajtó némi pontatlansággal vétójognak. Bizonyos nemzetközi szervezetek egyes szerveiben nem az egy állam–egy szavazat elve érvényesül, hanem a tagállami szavazat a tagdíjbefizetéshez aránylik (Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank, Nemzetközi Valutaalap, Nemzetközi Fejlesztési Egyesülés, Nemzetközi Pénzügyi Társaság, angol rövidítésükben az IBRD, IMF, IDA és IFC), vagy a gazdasági potenciált szimbolizálja (ilyen az Európai Közösségekben a Tanácson belüli ún. súlyozott szavazás), esetleg az államok lakosságának arányát veszi figyelembe (például az Európa Tanácson belül a Parlamenti Közgyűlésben vagy a Regionális és Helyi Közhatóságok Kongresszusában az államot megillető helyek száma).

460. Az egyenlőség elvén eső „csorbát” a különböző nemzetközi szervezetekben különböző érvekkel szokták magyarázni: a magyarázatok jelentős része a hatékony működés követelményeihez, a reálpolitikai erőviszonyokhoz, valamint a nemzetközi gazdasági folyamatok befolyásolására való képességhez kötődik. Ezek mellett bizonyos történelmi körülmények is magyarázattal szolgálhatnak. Formális szempontból nézve a kérdést, a döntő az, hogy az állam szabadon határoz, közre kíván-e működni egy ilyen nemzetközi szervezet megalkotásában, illetve ilyen feltételek mellett be kíván-e lépni az adott nemzetközi szervezetbe. Azaz az egyenlőség elve alóli kivétel itt is visszamutat a beleegyező állami akaratra.

1.6.2. A belügyekbe való beavatkozás tilalma

461. Ez az elv számos ponton érintkezik a szuverenitás elvével, a területi főhatalom érvényesülése feletti nemzetközi jogi pajzsnak tekinthető. A belügyekbe való beavatkozás tilalmát hol önálló elvként hirdették, mint a forradalmi Franciaország 1793. évi alkotmánya a Bourbon-restaurációt pártoló európai hatalmakkal szemben, hol a szuverenitás elleni támadásként fogták fel, ha más állam a főhatalom alá tartozó kérdésbe avatkozott be kéretlenül. A forradalmi és napóleoni háborúkat lezáró 1814-1815. évi bécsi kongresszus (lásd n° 51.) a Szent Szövetség életre hívásával a dinasztikus legitimitás elvére helyezkedve szentesítette a forradalmi mozgalmakkal szembeni szolidaritást és beavatkozási jogot. Az 1823-ben meghirdetett ún. Monroe-doktrína (lásd n° 52.) és főleg az a tény, hogy azt a Szent Szövetség államai de facto tudomásul kényszerültek venni, történelmileg a belügyekbe való beavatkozás tilalma doktrínájának erősödésére vezetett, még akkor is, ha az azt meghirdető amerikai elnök nem általánosságban, minden államot illetően fogalmazta azt meg, hanem csak az európai hatalmak beavatkozását kívánta kizárni az amerikai kontinens ügyeibe, s utódai a maguk részéről számtalanszor beavatkoztak vagy humanitárius beavatkozás, vagy az amerikai biztonsági érdekek veszélyeztetése címén a kisebb amerikai államok belső ügyeibe. Önállóan vagy a szuverenitás elve alá rendelve, de a nemzetközi jogi irodalom a XIX. században a beavatkozás tilalmát vagy korlátait egyre inkább létező elvként kezelte, bár az intervencióval szemben az intercessiót, a barátságos tanácsadást a korszak nemzetközi jogi doktrínája el tudta fogadni. Az igazi kérdés természetesen a kettő elhatárolása volt, valamint az, hogy tulajdonképpen mi minősül belügynek.

462. A belügyek meghatározhatóságához a viták békés rendezése érdekében kötött megállapodások és avégett tett kötelezettségvállalások is hozzájárultak. Így az 1907. évi I. hágai egyezmény 3. és 9. cikke utalt arra, hogy a jószolgálat és a közvetítés felajánlását „a viszálykodó felek egyike sem tekintheti soha barátságtalan cselekedetnek”, ugyanakkor a nemzetközi vizsgálóbizottságok csak olyan kérdésekben kompetensek „amelyek sem a becsületet nem érintik, sem lényeges érdeket nem érintenek”. A Nemzetek Szövetségének Egyezségokmánya pedig a Tanács vitarendezési hatásköréhez kapcsolva utal a 15. cikkben arra, hogy „3. § A Tanács a vitás kérdés elintézésére törekszik. (...) 8. § Ha az egyik fél állítja és a Tanács megállapítja, hogy a nemzetközi jog szerint a vitás eset ennek a félnek hazai igazságszolgáltatása alá tartozik, a Tanács ezt jelentésében kimondja, anélkül, hogy bármiféle megoldást ajánlana”. A korabeli magyar fordítás a mai szóhasználattól több mindenben eltér, és ráadásul az igazán lényeges pontot nem adja vissza sem az angol szöveggel, s még kevésbé a francia változattal egybevetve. („If the dispute between the parties is claimed by one



of them, and is found by the Council, to arise out of a matter which by international law is solely within the domestic jurisdiction of that party, the Council shall so report, and shall make no recommendation as to its settlement.” – „Si l’une des Parties prétend et si le Conseil reconnaít que le différend porte sur une question que le droit international laisse a la compétence exclusive de cette partie, le Conseil le constatera dans un rapport, mais sans recommender aucune solution.”) Míg az angol szöveg úgy is értelmezhető, a francia szöveg egyértelműen csak úgy értelmezhető, hogy itt kizárólagos belső joghatóságról van szó.

463. Az Állandó Nemzetközi Bíróság által adott értelmezés ma is helytálló: „Annak kérdése, hogy egy bizonyos tárgykör valamely állam kizárólagos hatáskörébe tartozik-e, lényegileg relatív: a nemzetközi kapcsolatok fejlődésétől függ... Könnyen lehet, hogy egy olyan tárgykörben, mint például az állampolgárságé, ami elvben nincs a nemzetközi jog által meghatározva, az állam teljes körű rendelkezési szabadsága mindazonáltal mégis korlátozott, éspedig a más államok irányába tett kötelezettségvállalások alapján. Ebben az esetben az állami hatáskör, amely elvben kizárólagos, a nemzetközi jog szabályai révén korlátok alá esik” (CPJI: A tunéziai és marokkói állampolgársági dekrétumok tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. február 7., Série B n° 24. o.).

464. A Nemzetek Szövetsége Tanácsának hatáskörét érintő korlátozásra sokban emlékeztet, de különbözik is attól az ENSZ Alapokmány 2. cikk 7. § -a. Eszerint: „A jelen Alapokmány egyetlen rendelkezése sem jogosítja fel az Egyesült Nemzeteket arra, hogy olyan ügyekbe avatkozzanak, amelyek lényegileg valamely állam belső joghatóságának körébe tartoznak, és nem kötelezi a tagokat arra sem, hogy az ilyen ügyeket a jelen Alapokmánynak megfelelő rendezési eljárás alá bocsássák; ez az elv azonban a VII. fejezetben tárgyalt kényszerítő intézkedések alkalmazását semmiben sem érinti.” A cikk angol és francia változata itt nem tér el egymástól („to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state”–„a intervenir dans des affaires qui relevent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat...”). A Nemzetek Szövetségének Egyezségokmányából és az ENSZ Alapokmányából idézett fordulatok látszatra apró különbsége azonban hatalmas, politikai töltetű vitát eredményezett már a hidegháború elején, és a vita csak évtizedek múltán csitult el.

465. A Nemzetközi Bíróság a magyar, román, bolgár békeszerződések ügyében adott tanácsadó véleményében foglalkozott a kérdéssel. Erre azért került sor, mivel az Amerikai Egyesült Államok éles kritikával illette a szovjet parancsuralmi rendszer kényszerű átvételének egyre egyértelműbben megnyilvánuló egyes jelenségeit, ideértve mindenekelőtt a kommunista pártok által uralt erőszak-apparátusok felhasználását a polgári erők megtörésére. Magyarországon a Mindszenty-per, Romániában a Juliu Maniu volt parasztpárti miniszterelnök, Bulgáriában a Nikola Petkov parasztpárti politikus elleni koncepciós per ennek egyértelmű jele volt, és az amerikai politika fékezni kívánta a negatív tendenciákat. Ennek érdekében a három békeszerződésben megtalálható körülbelül azonos fordulatra hivatkozott, nevezetesen–a magyar békeszerződés 2. cikke szerint –, hogy „Magyarország minden szükséges intézkedést megtesz aziránt, hogy a magyar fennhatóság alá tartozó minden személynek biztosítsa faji, nemi, nyelvi vagy vallási különbség nélkül, az emberi jogok és az alapvető szabadságok élvezetét”. A békeszerződések számoltak azzal is, hogy esetleg vita merül fel valamely cikk végrehajtását illetően, s erre az esetre egy választottbírósági eljárást irányoztak elő; ez a magyar békeszerződésben a 40. cikkbe került: Amennyiben az adott vitás kérdést a magyar kormánnyal az amerikai, angol, szovjet „képviselet-vezetők két hónap alatt nem döntik el, hacsak a vitában álló felek kölcsönösen más rendezési módban nem állapodnak meg, az érdekelt felek bármelyikének kívánságára bizottság elé kell terjeszteni, amely bizottság mindkét fél egy-egy képviselőjéből és a két fél közös megegyezésével harmadik ország állampolgárai közül választandó harmadik tagból fog állni. Amennyiben a két fél a harmadik tag kijelölésére vonatkozólag egy hónapon belül nem egyezne meg, a kijelölés megtételére bármelyik fél az Egyesült Nemzetek főtitkárát kérheti fel.”

466. Magyarország, Románia és Bulgária azonban elutasította az amerikai kifogásokat, és maga mögött tudva a Szovjetunió támogatását, elszabotálta a vitarendezést is, mivel nem jelölt tagot az említett testületbe. Az ENSZ Közgyűlése így 1949. október 22-én az alábbi kérdéseket intézte a Nemzetközi Bírósághoz: i. A békeszerződések releváns rendelkezéseinek hatálya alá tartozó kérdésekről van-e szó? ii. Ha igen, úgy kötelesek-e a felek az említett bizottságokat felállítani? iii. Ha igen, ám a Nemzetközi Bíróság ezt megállapító döntése után mégsem történne meg a kijelölés, úgy az ENSZ-főtitkár jogosult-e kijelölni a harmadik tagot? iv. Ha igen, úgy egy ily módon felállított bizottság jogosult-e a vitát végleges és kötelező döntéssel rendezni? (A kérdések megfogalmazásából ma már nem könnyen derül ki, hogy ekkor már arról volt szó: egy csonka összetételű bizottság – ti. kétfős összetételű, ha a békeszerződés kötelezettje továbbra sem nevezi ki saját képviselőjét, azaz szabotálja a bizottság létrejöttét – felállítható-e és működtethető-e? A Nemzetközi Bíróság az első két kérdésre igenlően válaszolt, a harmadikra nemmel, s ennek alapján a negyedik kérdést úgy tekintette, hogy arra nem kell külön is válaszolnia, hiszen az okafogyottá vált azzal, hogy az említett bizottságot az érintett államok elzárkózása ellenére, csonka összetétellel nem lehet felállítani.



467. Ez a tanácsadó vélemény azért kapcsolódik a fenntartott hatáskörökhöz, mivel Magyarország, Románia, Bulgária többek között arra hivatkozva zárkózott el a békeszerződésben említett bizottság felállításától és kifogásolta azt, hogy a Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményt adjon, mert ezzel úgymond beavatkozás történne az ő belügyeibe, mivel törvényeit, igazságszolgáltatását vetnék ellenőrzés alá. A három állam, valamint a Szovjetunió, illetve a szovjet bíró visszatérően hivatkozott a Nemzetek Szövetsége Egyezségokmánya és az ENSZ Alapokmánya szóhasználatának különbségére, hangsúlyozva, hogy e különbség is alátámasztja, hogy a fenntartott hatáskörök terjedelme az ENSZ-ben szélesebb és végső soron magától az adott államtól függ.

468. A Nemzetközi Bíróság azonban kimondta, hogy: „Egy szerződés rendelkezéseinek ilyen célból való értelmezése nem tekinthető az állam lényegileg belső joghatóságába tartozó kérdésnek. Ez egy nemzetközi jogi kérdés, amely jellegénél fogva a Bíróság joghatóságába tartozik” (CIJ: A magyar, román, bolgár békeszerződések ügyében adott tanácsadó vélemény, lére phase, 1950. március 30., Rec., 1950, 70-71. o.).

469. A Nemzetközi Bíróság ezzel tehát egyértelművé tette, hogy a szerződési kötelezettség végrehajtásának ténye, azaz hogy megtörtént-e vagy sem, nem tartozik az állam kizárólagos belső joghatósági körébe. (Az természetesen az adott nemzetközi szerződés konkrét rendelkezéseinek megfogalmazásától függ, hogy a szerződő felek milyen feltételek mellett, mikor, mi módon, milyen jogkövetkezményekkel, közvetlenül vagy közvetve ellenőrizhetik-e a végrehajtás megtörténtének részleteit. Tehát a szerződéstől függ, hogy általános vagy különös hatáskörű nemzetközi bíróság vagy esetleg szakértői bizottság állást foglalhat-e abban, hogy a szerződési kötelem végrehajtása szerződésszerűen történt-e: maga a tény azonban, hogy végrehajtódott-e a kötelezettség, vagy sem, az nem belügy, hanem a szerződő felek jogos érdeklődésére tart számot. Ugyanez mondható arról az esetről, amikor az állam egyoldalú akaratnyilatkozatával vállalt kötelezettséget, vagy ha a szervezet érdeklődésére számot tartónak egy olyan szervezet tagállama minősít egy bizonyos kérdéskört, amely szervezet kötelező érvényű határozatok meghozatalára jogosult.

470. Mindez eddig végső soron a voluntarista iskola tételeinek igazolását jelenti: az államok maguk állapodhatnak meg arról, hogy bilaterális, partikuláris, regionális vagy univerzális jogalkotással milyen területeket helyeznek nemzetközi figyelem alá. Ha egy szerződésben a részes felek megállapodnak arról – mint például a magyar-román „alapszerződés” 15. cikk 10. bekezdésében (lásd n° 695.) –, hogy „elősegítik egymás számára, hogy figyelemmel kísérjék az ebben a cikkben foglaltak megvalósítását”, akkor ezzel kölcsönösen elfogadják a másik partner részéről az ún. szemmel tartást (droit de regard). A szerződési viszonyrendszeren kívüli harmadik államok javára ugyanakkor ebből jog vagy kötelezettség nem keletkezik. Több területen, így például mindenekelőtt az emberi jogokat illetően szerződések sorozatában fogadták el az államok valamely univerzális vagy regionális szervezet ellenőrzési hatásköreit.

471. Az objektivista iskoláról sem mondható el azonban, hogy neki ne lenne igaza: hiszen az erga omnes / jus cogens normák által lefedett terület sem tartozik immár a kizárólagos vagy akár csak lényegileg belső joghatósági körbe tartozónak minősíthető normák közé. Nemzetközi bűncselekmény elkövetése (genocídium, terrorizmus, kalózkodás, apartheid stb.) szükségképpen nemzetközi figyelemre számot tartó kérdés, éspedig az egyetemes nemzetközi büntető joghatóság elve alapján (lásd n° 724-725.). Sőt végső soron a szokásjogi kötelezettség végrehajtása is számon kérhető az államon. Az állam nem minősíthet belső joghatósági körbe tartozónak olyan kérdéskört, ami a szokásjog értelmében nemzetközi jogi érdekeltségűnek minősül.

472. A fenntartott hatáskörök terjedelme államonként és időszakonként változó: leegyszerűsítve azonban azt láthatjuk, hogy egyre csökken az a terület, amely kívül marad a nemzetközi közösség figyelmén. Végső soron tehát hiába különbözik egymástól a Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányának és az ENSZ Alapokmányának a szóhasználata, valójában mindkét rendszerben ugyanúgy a nemzetközi jog az, amelyik megvonja ezt a kört, s ennek konkretizálásához az államok mint a nemzetközi jog alakítói járulhatnak hozzá. Ha azonban már az általános vagy különös nemzetközi jog valamely területet az ellenőrzése alá tartozónak minősített, úgy azt az államnak tiszteletben kell tartania.

473. A 2131. (XX.) sz. közgyűlési határozat az államok belügyeibe való beavatkozás megengedhetetlenségéről gyakorlatilag már mindazt tartalmazta, amit vonatkozó részében a 2625. (XXV) sz. határozat az államok közötti békés kapcsolatok és baráti együttműködés elveiről meghirdetett. Utóbbi rámutat arra is a belügyekbe való beavatkozás tilalmának kommentálásakor, hogy az állam „nem alkalmazhat gazdasági, politikai vagy bármely más típusú intézkedéseket egy másik állam kényszerítésére, abból a célból, hogy elérje attól szuverén jogai gyakorlásának alárendelését vagy bármely jellegű előny biztosítását”. Itt hangsúlyozni kell a „kényszerítés” fogalmát, mivel az ösztönzés, az állam számára gazdasági, politikai előnyök megcsillantása, a római jogból ismert „do ut des, facio ut facias” elvek alkalmazása a nemzetközi kapcsolatokban is bevett. Cinikus megfigyelők szerint másból sem áll a nemzetközi kapcsolatrendszer.



474. A 2625. (XXV) sz. határozat szerint a másik állam rendszerének erőszakos megdöntésére irányuló felforgató, terrorista vagy fegyveres tevékenységek nem támogathatók, és a polgárháborúba való beavatkozás is tilos. A Nemzetközi Bíróság is megállapította: „A be nem avatkozás elve a nemzetközi szokásjogból fakad. De bizonyosan elveszítené minden valós jogelvkénti jelentését, ha az intervenciót igazolni lehetne egy egyszerű segítségkéréssel, amely a másik ország ellenzéki csoportjától ered (...) Nehezen érthető valójában, mi is maradna a be nem avatkozás elvéből a nemzetközi jogban, ha az intervenciót–amelyet a kormány kérése igazolhat–el kellene fogadni akkor is, ha ennek ellenzéke kéri. Így minden állam bármikor beavatkozhatna egy másik állam belügyeibe” (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986, 126. o., 246. §).

475. A polgárháborúkba való beavatkozás tilalma persze régi keletű, az 1936–1939. évi spanyol polgárháború során a Nemzetek Szövetsége be nem avatkozási bizottságot hozott létre: mindennek dacára Franco tábornok győztes lázadói mellett önkéntesként harcolt a Luftwaffe Condor-légiója és bizonyos olasz egységek, a Szovjetunió a maga részéről részben a moszkvai kommunista emigrációból ún. internacionalista alakulatokat állított fel és küldött a madridi népfrontkormány segítségére. A korabeli közvélemény jól érzékelte Talleyrand, Napóleon külügyminisztere híres mondásának igazságát: „A be nem avatkozás, ez a rejtélyes és diplomatikus kifejezés, többé-kevésbé ugyanazt jelenti, mint maga a beavatkozás...”

476. Ezen elvből az is következik a 2625. (XXV) sz. határozat szerint, hogy minden államnak elidegeníthetetlen joga van politikai, gazdasági, társadalmi és kulturális rendszerének megválasztására, másik állam általi bármely formájú beavatkozástól mentesen. Maga a határozat is utal azonban arra, hogy e jog elismerése nem csorbítja az ENSZ Alapokmányában a nemzetközi békével és biztonsággal kapcsolatban a Biztonsági Tanácsra ruházott hatásköröket. Ennek doktrinális értelmezése rendszerint a hitleri politikával szemben időben történő fellépés elmaradására utalt vissza, valamint arra, hogy a feltétel nélküli német fegyverletételt követő, a szövetségesek vezényelte „nácitlanítás” valóban visszavezette Németországot (a Német Szövetségi Köztársaságot) a demokratikus államok közösségébe.

477. Az olasz békeszerződésben, valamint a tengelyhatalmak szövetségeseinek békeszerződéseiben (így például az 1947. évi magyar békeszerződés 4. cikkében) egyértelmű szabály tiltja a nácizmus szervezeteinek működését: „Magyarország, amely a Fegyverszüneti Egyezmény értelmében intézkedett magyar területen minden fasiszta jellegű politikai avagy katonai színezetű szervezetnek, valamint minden olyan szervezetnek a feloszlatása iránt, amely az Egyesült Nemzetekkel szemben ellenséges propagandát, ideértve a revizionista propagandát fejt ki, a jövőben nem engedi meg olyan effajta szervezeteknek fennállását és működését, amelyeknek célja az, hogy megfossza a népet demokratikus jogaitól.”

478. Az ENSZ-nek tulajdonított hatáskör történelmi előzményei között nem lehet nem utalni a Habsburg-ház magyarországi trónfosztásának körülményeire. A trianoni béke nem tartalmazott ugyan rendelkezést a Habsburgok uralkodói jogosultsága ellenében, s a már idézett 73. cikk is csak egy esetleges magyar-osztrák unió ellenében volt értelmezhető. A Párizs környéki békekonferencián életre hívott Nagykövetek Tanácsa azonban már az aláírás előtt, 1920. február 2-án állásfoglalást fogadott el a Habsburg-restauráció ellen. IV Károly király 1921. márciusi első visszatérési kísérlete után a Nagykövetek Tanácsa 1921. április 1-jén ezt megismételte. Az 1921. április 3-án átnyújtott jegyzék szerint „a Habsburg-család tagjainak restaurációját sem el nem ismerhetik, sem nem tűrhetnék meg”. A kisantant mozgósítással reagált és casus bellit kiáltva katonai beavatkozással zsarolt ezekben a mozgalmas hetekben, amelynek végeredménye közismert: Horthy Miklós kormányzó IV. Károlyt távozásra kérte, majd a második visszatérési kísérletkor Budaörsnél fegyveresen akadályozták meg a királynak és csapatainak a fővárosba érkezését, és 1921. december 6-án a magyar országgyűlés a külső fegyveres nyomásra hivatkozva hatálytalanította a Pragmatica Sanctiót és kimondta a Habsburg-ház trónfosztását.

479. A belügyekbe való beavatkozás tilalmának és a nemzetközi béke és biztonság imperatívuszainak a 2625. (XXV!) sz. közgyűlési határozatban érintett összekapcsolhatóságának előzménye volt az a kísérlet, amikor 1946-ban a Biztonsági Tanácsban Lengyelország a Franco-rendszerrel szembeni fellépést sürgetett az Alapokmány VII. fejezetére való hivatkozással. A Szovjetunió természetesen támogatta a voltaképpen Moszkvában megfogalmazott tervet, azonban a Biztonsági Tanácsban a tagok többsége úgy vélte, hogy bár valóban összekapcsolható a két elv, de in concreto a Franco-rendszer a tagok java része által elítélt vonásai dacára nem jelent érdemi fenyegetést a nemzetközi békére és biztonságra. Az ún. spanyol kérdés albizottsága jelentésében azonban elvi éllel fogalmazta meg, hogy in abstracto „a háború és a katonai konfliktusok hiánya önmagában még nem biztosítja a nemzetközi békét és biztonságot. Az instabilitás nem katonai okai gazdasági, társadalmi, humanitárius és ökológiai területeken a békét és biztonságot fenyegető veszéllyé váltak. Az Egyesült Nemzetek tagságának mint egésznek (...) egyértelmű prioritást kell adnia ezen ügyek megoldásának” (UN. SCOR, 1st session, Report of the Sub-Committee on the Spanish Question, Special Supp. 1–6 [1946] jelzetű dokumentum). Az ezt követő évtizedekben több olyan tragédiával is szembesült a nemzetközi közösség,



amelyek nyomán új életre kapott az a gondolat, nem szabad hagyni, hogy a beavatkozás tilalmából azok húzzanak hasznot, akik magát a nemzetközi jogot és a civilizáció alapkövetelményeit tapossák sárba, így például a Pol Pot-rezsim, mely kambodzsai országlása során a lakosság körülbelül egynegyedét (!) megsemmisítette. Az 1990-es évektől egyre egyértelműbben élt az ENSZ Biztonsági Tanácsa azzal a joggal, hogy a nemzetközi békére és biztonságra veszélyesnek minősítsen egyes rezsimeket, s így az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete alapján kötelező érvényű döntéseket hozhatott, adott esetben fegyveres fellépéssel is fenyegetve. Ezzel összefüggésben Bosznia-Hercegovina státusának a daytoni megállapodásokhoz kötődő sajátosságait a szuverenitást tárgyalva már érintettük. E megállapodáskomplexum elemeként az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet által kinevezett főbiztos bizonyos szankciókat alkalmazhat, végső esetben fel is menthet tisztségükből személyeket, ha nem a „daytoni szellemben”, hanem azt durván sértve, a bosnyák, horvát és szerb közösség békés együttélését s következésképpen a balkáni stabilitást veszélyeztetve járnak el. Az egykori Jugoszláviában elkövetett bűncselekmények nemzetközi törvényszéke (ICTY) több vádlott esetében–ezek között Milosevics volt a legjelentősebb–a hatalomgyakorlás módját is vizsgálta ott, ahol az közvetlen összefüggést mutatott a háborús és népellenes bűncselekményekkel. Ebben egyébként az ICTY követi azt a gyakorlatot, amelyet az egykori Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék folytatott az emberiség elleni bűncselekményeket illetően a német háborús főbűnösökkel szemben.

480. Megállapíthatjuk, hogy elméletileg igazolhatóan is, a belügyekbe való beavatkozás tilalma meghajlik a nemzetközi béke és biztonság imperatívusza előtt. De kénytelenek vagyunk megállapítani azt is–s ez a megállapítás feltehetően találkozik a nemzetközi joggal nem igazán foglalkozó átlagember értékítéletével –, hogy az államok és különösen a nagyhatalmak hallatlan cinizmussal, rövid és középtávú érdekek figyelembevételével közelítenek ehhez a kérdéshez. Számos esetben csak sajnálhatjuk, hogy a nemzetközi béke és biztonság érdekében nem történt beavatkozás, s közben azt is tapasztalhatjuk, hogy az ezen a címen eszközölt beavatkozások is gyakran szelektívek, nem ugyanazzal a mércével mérnek, s nemritkán a beavatkozó állam stratégiai érdekeinek szolgálatában állnak. (A 2011. évi líbiai polgárháborúba történő ENSZ-beavatkozást illetően lásd n° 555., 776., 1200.)

1.6.3. Az erőszak alkalmazása tilalmának elve

481. A nemzetközi jog történetének áttekintésekor már láttuk, hogy a háború indításának joga, a jus ad bellum a XX. század folyamán korlátozásokat szenvedett, majd megszűnt. A Drago-Porter-egyezmény (1907) értelmében az államok nem alkalmazhattak erőszakot olyan tartozások megfizettetése érdekében, amely egy másik állammal szemben illette meg honosukat. A Nemzetek Szövetségének Egyezségokmánya (1919) tiltotta a másik állam függetlensége, területi épsége ellen indított háborúkat, egyéb fegyveres konfliktusoknak pedig a Tanács előtti békéltetési eljárással próbálta meg elejét venni. Ha a Tanács (ahol ebben az esetben a vitában álló államok nem szavaztak) egyhangú döntésre jutott és azt a megoldást a vitában álló egyik fél elfogadta, a másik nem indíthatott háborút ellene. Ha a feltételek nem teljesültek, úgy az államok csak egy három hónapos határidő letelte után kezdhették meg a hadműveleteket. A Briand-Kellogg-paktumban (1928) az államok lemondtak a háborúról mint a nemzeti politika eszközéről. Az ENSZ Alapokmánya (1945) – megerősítve a jogos védelem természetes jogát – az erőszak mellett az erőszak alkalmazásával való fenyegetést is tiltotta, és a Biztonsági Tanácsot feljogosította az elv megszegőivel szembeni szankciók alkalmazására és fegyveres fellépésre is a béke helyreállítása érdekében. A Nürnbergi és a Tokiói Nemzetközi Katonai Törvényszékek felelősségre is vonták az európai és a távol-keleti agresszióért felelős német, illetve japán háborús bűnösöket, de évtizedeket kellett várni arra, hogy eljussunk odáig, ne csak ad hoc (ráadásul a győztesek által felállított) bíróságok végezzék a büntető felelősségre vonást, hanem állandó törvényszék elé kerüljenek az ilyen ügyek. A Nemzetközi Büntetőbíróságnak (1998) univerzális büntető joghatóságként kellene működnie a népirtásért, emberiség elleni bűncselekményekért, háborús bűncselekményekért vagy az agresszió elkövetéséért felelős politikusok és katonai vezetők felett, azonban mint majd a tankönyv későbbi részeiben láthatjuk, egyelőre – és még jó ideig – az agressziót illetően nem tudja gyakorolni ezt a hatáskört a testület (lásd n° 751.).

482. Az agresszió fogalma kezdetben kétoldalú szerződésekben jelent meg (például a Szovjetuniónak egyes vele szomszédos államokkal az 1930-as években kötött szerződéseiben), majd 1974-ben az ENSZ Közgyűlés 3314. (XXIX.) sz. határozata sorolta fel a legtipikusabb agressziós tényállásokat (lásd n° 1183-1184.), a Nemzetközi Büntetőbíróság statútuma azonban úgy rendelkezik, hogy az agresszió fogalmát kötelező érvénnyel meghatározó definíciónak az államok által a statútum hatálybalépését követő hetedik évben tartandó felülvizsgálati konferencián való elfogadása után érvényesítheti csak joghatóságát a törvényszék (lásd n° 751.). A 2625. (XXV) sz. határozat az államok közötti békés kapcsolatok és baráti együttműködés elveiről azt is hangsúlyozza, hogy az államok nem alkalmazhatnak fegyveres erőszakot represszália címén sem, és tartózkodniuk kell terrorista, irreguláris vagy zsoldos alakulatok támogatásától vagy felhasználásától, a támadó háború melletti propagandától, s mindezek az elvek nemcsak az államhatárok, hanem a nemzetközi



szerződésekkel létesített ideiglenes demarkációs vonalak tiszteletben tartását is jelentik. A fejlődő világ államai következetesen, ám sikertelenül küzdöttek azért, hogy az erőszak és az erőszakkal való fenyegetés tilalma terjedjen ki a „gazdasági erőszakra”, a polgári jogból ismert gazdasági erőfölénnyel való visszaélés analógiájára. Mint korábban láttuk, ezt az 1969. évi bécsi konferencián sem sikerült elfogadtatni mint érvénytelenségi okot, a nemzetközi joggyakorlat az ilyen aktusokat azonban barátságtalan cselekedetként, adott esetben belügyekbe való beavatkozásként is el tudja ítélni.

1.6.4. A viták békés rendezésének elve

483. Az erőszak alkalmazásának tilalmából következik, hogy az államok közötti vitákat csak békés úton lehet rendezni. Önmagában véve az viszont egyáltalán nem elítélendő, hanem természetes jelenség, hogy vita, nézeteltérés van az államok között. Ugyanúgy természetes, mint az, hogy az állampolgárok között számos jogvita létezhet: kellékszavatossági, vagyonjogi, családjogi, szomszédjogi, munkaügyi jogviták tömegével találkozunk ismerőseink között, s fel sem merül bennünk, hogy a jogvita miatt ferde szemmel kellene néznünk honfitársainkra. Az államok közötti jogvitákat illetően az államok azokat erőszakos úton nem, hanem csak békés úton rendezhetik, ha tudják, de törekedniük is kell erre. Egyáltalán nem biztos azonban, hogy a vitát sikerül rendezni: ennek elmaradása múlhat egyik vagy mindkét fél hajthatatlan magatartásán, de akár a jogvita természetén is. Az államok ebben az esetben kötelesek megakadályozni, hogy a vita olyan helyzetet eredményezzen, amely fenyegeti a nemzetközi békét és biztonságot. A nemzetközi szerződések eredetileg semleges, francia différend, angol dispute szakkifejezését indokolatlanul fordították például az ENSZ Alapokmányának magyar fordításában a pejoratív „viszály” gyanánt. Valójában itt tehát vitát, jogvitát kell értenünk, s nem arról van szó, hogy rossz, elítélendő az adott állam külpolitikája, hiszen úgymond viszálykodik, szomszédaival civakodik.

484. A viták békés rendezéseinek eszközeit nem bírói és bírói vitarendezési módokra lehet osztani. A bíróságon kívüli vitarendezési módok (lásd n° 1058-1073.) közé soroljuk a vitában álló két fél közvetlen kapcsolatépítését jelentő tárgyalást, valamint a kívülálló harmadik bevonásával megvalósuló jószolgálatot, közvetítést, tényfeltárást, egyeztetést, békéltetést. A bírói módok közé sorolódnak a választottbíróságok, azok ad hoc, illetve állandósított formáiban, valamint a valóban állandóan működő egyetemes vagy regionális joghatóságú, regionális általános vagy speciális hatáskörű nemzetközi bíróságok (lásd n° 660., 667-668., 1074-1178., 1329.). Az egyetemes és a regionális szervezetek politikai szerveik révén szintén alkalmasak lehetnek az államok közötti viták rendezésében való közreműködésre. A nemzetközi jog általános szabályai nem tartalmaznak e tekintetben kötelező erejű szabályt, hanem az államok szabad választására bízzák a megfelelő eszközben való megállapodást. Nincs akadálya azonban annak, hogy az államok eleve kikössék bizonyos egyezmények tekintetében egy ún. kompromisszumos záradékban vagy esetleg alávetési nyilatkozattal az esetleges jogvitákra nézve egy bizonyos bíróság vagy éppen egyéb rendezési mód igénybevételét, esetleges sorrendiségét. Nagyon sok nemzetközi egyezmény eleve egy konkrét vitarendezési mechanizmust is tartalmaz, ahol az adott intézmény beszámoltathatja a részes államot, esetleg ellene irányuló panaszokat vizsgálhat ki, s a meghozandó döntés ereje az ajánlástól a bírói döntésig terjedhet. A regionális emberi jogi egyezmények csaknem mindegyikének végrehajtását egy-egy emberi jogi bíróság felügyeli, számos regionális és univerzális egyezmény pedig a kötelezettségek végrehajtásának ellenőrzését egy-egy külön szakértői bizottságra, esetleg több különböző intézmény közreműködésére telepítette.

1.6.5. Az államok együttműködésének elve

485. A 2625. (XXV!) sz. határozat az államok közötti békés kapcsolatok és baráti együttműködés elveiről első ránézésre meglehetős általánosságokkal írja le ezen elv tartalmát: „Az államoknak kötelességük, hogy tekintet nélkül politikai, gazdasági és társadalmi rendszereikben levő különbségekre, együttműködjenek egymással a nemzetközi kapcsolatok különféle szféráiban, avégett, hogy fenntartsák a nemzetközi békét és biztonságot, valamint hogy előmozdítsák a nemzetközi gazdasági stabilitást és fejlődést, a nemzetek általános jólétét és az ilyen különbségeken alapuló hátrányos megkülönböztetéstől mentes nemzetközi együttműködést.” A leírtak reális értékeléséhez azonban ne veszítsük azt sem szem elől, hogy még a hidegháború feszültségei közepette is gyakorlatilag akadálymentesen tudtak együttműködni az államok bizonyos betegségfajták (járványos gyermekbénulás, fekete himlő, lepra stb.) elleni küzdelemben, a konzuli és a polgári jogi jogsegélyegyezmények betöltötték hivatásukat. A fegyverkezési verseny dacára az Amerikai Egyesült Államok és a Szovjetunió számos fegyverzetkorlátozási egyezményt kötött és főleg be is tartott (!), az űrkutatásban, a tengeri balesetek, természeti katasztrófák esetén korrekt együttműködés bontakozott ki. Még az egymással hadban álló államok is együtt tudnak működni bizonyos kölcsönösen fontosnak tartott kérdésekben, mint például a harctéri sebesültek összegyűjtésére szolgáló tűzszünet kötésében (lásd n° 186., 204., 1238., 1251.).



486. Az általános együttműködési kötelezettségnél jóval nagyobb intenzitású kooperáció történik ott, ahol – mint például a regionális szervezetekben – az érintett államok közötti kohézió nagyobb. Ilyenekben az államok nagyobb távlatokban gondolkodva el tudják fogadni azt is, hogy támogassanak olyan lépéseket és politikákat, amelyek közvetlenül – vagy akár közvetve sem – számukra semmilyen előnnyel nem járnak. Mindez végső soron visszahat a szuverenitás önkéntes korlátozására: különböző változatait megtalálhatjuk az európai integrációban, az arab államok vagy az iszlám vallású államok együttműködésében, vagy akár a marxista berendezkedésű államok egykori kapcsolataiban is. Az érintett államok hivatalos ideológiájában „proletár internacionalizmusnak”, az amerikai és nyugat-európai államok szóhasználatában szikáran csak „Brezsnyev-doktrínának” nevezett szuverenitáskorlátozás és „kölcsönös segítségnyújtás” is ennek az együttműködési szabályrendszernek volt az érvényesülése, igaz, alapvetően egy moszkvai központú birodalmi-vazallusi politika oktrojált formájában.

487. Hasonlóképpen azt a tényt, hogy a XXI. század első évtizedében a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemben a NATO-tagállamok láthatóan együttműködtek, s nem európai hadi zónákba is küldték katonáikat, sokkal inkább lehet magyarázni a NATO vezető hatalma, az Amerikai Egyesült Államok melletti politikai szempontú kiállással, a szolidaritásból következő együttműködés elvárt felajánlásával, mintsem minden esetben közvetlen érdekeltséggel, közvetlen fenyegetettséggel. Az is igaz azonban, hogy akárcsak a szervezett bűnözés számos formája, mint például a kábítószer-kereskedelem, a pénzmosás, úgy a terrorizmus sincs tekintettel az államhatárokra, s a terrortámadások munkavégzés, tanulmányok folytatása, turizmus vagy üzleti okok címén külföldön tartózkodó állampolgárainkat valóban fenyegethetik. A nemzetközi terrorizmust az ENSZ Biztonsági Tanácsa számtalanszor és okkal minősítette a nemzetközi békét és biztonságot fenyegetőnek (lásd n° 1188., 1211., 1213., 1231.).

1.6.6. A nemzetközi kötelezettségek jóhiszemű teljesítésének elve

488. A kötelezettségek jóhiszemű teljesítésének elve a szerződési jogban a pacta sunt servanda elvvel azonosítható: az államok kötelesek vállalt kötelezettségeiknek eleget tenni. Az állam köteles mindent megtenni annak érdekében, hogy a kötelezettségeket végrehajtsa (láthattuk a nemzetközi szerződések módosítását és megszűnését tárgyalva, hogy az államok milyen lehetőségekkel rendelkeznek az ellehetlenült vagy aránytalanul terhessé vált szerződési kötelezettségek alóli mentesülésre), és a nemzetközi jog védi a szerződési partner ez irányú elvárásait. Ha a teljesítés a tapasztalatok szerint nem ritkán akadozik is, az állam sohasem indulhat ki abból, hogy vélelmezi, partnere úgysem hajtaná végre vállalt kötelezettségeit. Egy Spanyolország és Franciaország közötti jogvitában Spanyolország attól tartott, hogy egy folyót erőműépítés miatt a beleegyezése nélkül eltérítő Franciaország hiába ad biztosítékot az elegendő vízszolgáltatásra, hiszen bármikor megszegheti ígéretét. Az eljáró választottbíróság szerint ez kvázi koncepciós per lenne, hiszen „a jogban biztosan rögzült általános elv, hogy a rosszhiszeműség nem vélelmezhető” (Lac Lanoux ügy, 1957. november 16., RSA, vol. XII., 305. o., lásd n° 1374.).

489. A kötelezettségek jóhiszemű teljesítésének elve minden nemzetközi jogi kötelezettségre vonatkozik: a szerződési kötelezettségeken túl az erga omnes / jus cogens normákra, továbbá a közönséges szokásjogi normákra, az egyoldalú kötelezettségvállalásokból, esetleg az államot kötelező nemzetközi szervezeti határozatokból eredő kötelmekre is. A 2625. (XXV). sz. közgyűlési határozat az érvényességet illetően maga is összekapcsolja a szerződési kötelmeket az egyéb nemzetközi jogi kötelezettségekkel: „Minden államnak kötelessége jóhiszeműen teljesíteni a nemzetközi jog általánosan elismert elvei és szabályai alapján érvényes nemzetközi egyezmények szerinti kötelezettségeit.”

1.6.7. A népek, nemzetek önrendelkezési joga

490. A nemzetközi jog alapelvei közül ez a legbizonytalanabb tartalmú elv. Nem véletlen, hogy a 2625. (XXV). sz. közgyűlési határozat ezt az elvet boncolgatja a leghoszszasabban és a legellentmondásosabban. Az elv előzményének a XIX. század második felében előszeretettel hivatkozott nemzetiségi elvet (principe des nationalités) tekintik, ami mögött eredendően a német és az olasz egység helyreállításának – az 1648-as vesztfáliai békerendszert is megkérdőjelező – ideológiai alapja rejtőzött. Az elvet a Habsburg, a török és az orosz birodalom struktúráival szemben a kezdetben csak emancipációra, később területi revízióra, önálló államok alkotására aspiráló államok is átvették. Az önrendelkezési jog igen homályos tartalommal szerepelt Wilson elnök 14 pontja közül többhöz kötődve, az alábbiakat mintegy egybefoglalva jelent meg a nemzetközi politikai nyelvezetben: „IX. Az olasz határokat a világosan felismerhető nemzetiségi vonalak szerint kell kiigazítani. X. Ausztria-Magyarország népei részére, amelyeknek helyét a nemzetek között oltalmazni és biztosítani kívánjuk, meg kell adni az önálló fejlődés legszabadabb lehetőségeit. XI. (...) a különböző balkáni államok egymás közötti kapcsolatait barátságos tanácskozás útján az állami és nemzetiségi hovatartozás



történelmileg kialakult vonalai szerint kell meghatározni.(.) XII. A jelenlegi Ottomán Birodalom török részeinek teljes szuverenitást kell biztosítani, de a többi nemzetiség részére, amelyek most török uralom alatt élnek, biztosítani kell létük feltétlen biztonságát, önálló fejlődésük teljes és zavartalan lehetőségét. (...)” A magyar olvasó számára aligha szorul bizonyításra, hogy az első világháborút követő békerendezés a konkrét határmegvonásokat illetően stratégiai, gazdasági, közlekedési és még számos egyéb szempontot sorolt az érintett lakosság akaratnyilvánítása elé. Arra is utaltunk már, hogy a török birodalomtól történt területelcsatolás valójában sokkal inkább a győztes antant és kisebb szövetségesei ambícióinak és területi igényeinek kielégítését szolgálta – a mandátumrendszer révén –, mintsem azt, hogy az adott területek lakosságának akaratát kutatva az önálló állami életre keléshez nyújtsanak tényleges lehetőséget. A Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányának 22. cikke nem kevés cinizmussal, mintegy megdönthetetlen vélelemként jelentette ki, hogy a legyőzött országok azon területei, „ahol olyan népek laknak, amelyek a mai világ különösen nehéz viszonyai között még nem tudják önmagukat kormányozni”, mandátumrendszer alá kerülnek (lásd n° 441.).

491. Az ENSZ Alapokmánya az 1. cikkében felsorolt célok között utal arra, hogy a „népeket megillető egyenjogúság és önrendelkezési jog elvének tiszteletben tartásán” kell alapulnia a nemzetek közötti baráti kapcsolatoknak. Az Alapokmány Az önkormányzattal nem rendelkező területekre vonatkozó nyilatkozat címet viselő XI. fejezetében az önkormányzatra való képesség kifejlesztésére utal, a XII. fejezetben (Nemzetközi gyámsági rendszer) pedig célként jelöli meg a „fokozatos haladás[t] az önkormányzati képesség vagy a függetlenség felé (...) az érdekelt népesség szabadon kinyilvánított akaratára is figyelemmel” (lásd n° 442.). A mandátum és a gyámsági rendszer belső logikájából végső soron az következett, hogy mindig a világháborúk vesztes hatalmaitól elcsatolt, nem európai területeket illetően létesítettek speciális igazgatási rendszereket, az eredeti angol, francia gyarmatok mentesek maradtak az ellenőrzéstől és sem a Népszövetség Egyezségokmánya, sem az ENSZ Alapokmánya nem tartalmazott sorsukra nézve egyértelmű szabályt. A gyarmati népek függetlenségi mozgalmai azonban a második világháborút követő évtizedekben sikerre vezettek, függetlenül attól, hogy korábban mandátumos vagy gyámsági területek voltak-e, vagy nemzetközi ellenőrzésen kívüli angol, francia, spanyol, holland stb. gyarmatok. A tényleges helyzetre reagált az ENSZ, amikor az 1514. (XV) sz. közgyűlési határozatot A gyarmati népeknek nyújtandó függetlenségről és önrendelkezési jogról címmel elfogadta.

492. De vajon van-e relevanciája az önrendelkezési jognak a gyarmati felszabadulások összefüggésén kívül? A 2625. (XXV) sz. közgyűlési határozat szerint „a népek egyenjogúságának és önrendelkezésének Alapokmányba foglalt elvénél fogva, minden népnek jogában áll, hogy szabadon, külső befolyástól mentesen meghatározza politikai berendezkedését és folytassa a gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődést, valamint minden államnak kötelessége ezt a jogot, az Alapokmány rendelkezéseivel összhangban tiszteletben tartani”. A 2625. (XXV) sz. határozat a többi alapelvet (például az erőszak alkalmazásának, a belügyekbe való beavatkozásnak a tilalmát) is összekapcsolja az önrendelkezési jog tiszteletben tartásával. A határozat idevágó része azonban kifejezetten kétértelmű: egyrészt nagyvonalúan kimondja, hogy „egy szuverén és független állam létrehozása, szabad társulás vagy csatlakozás egy független államhoz, avagy egyéb, egy nép által szabadon elhatározott politikai berendezkedés útjára lépés a nép önrendelkezési jogának megvalósítási módozatait jelentik”. Ezután a határozat kimondja, hogy „minden államnak kötelessége tartózkodni bármely intézkedéstől, amely megfosztja (...) a népeket önrendelkezési joguktól, szabadságuktól és függetlenségüktől. Az ilyen erőszakos intézkedésekre adott válaszuk és ellenállásuk során, önrendelkezési joguk gyakorlásakor, ezek a népek jogosultak az Egyesült Nemzetek Alapokmányának céljaival és elveivel összhangban segítséget kérni és kapni.” Ugyanakkor a határozat vonatkozó cikke a következőképpen fejeződik be: „Az előbbi bekezdésekben semmi sem értelmezhető úgy, mint ami felhatalmazást vagy bátorítást ad bármely olyan cselekményhez, amely részben vagy egészben feldarabolná vagy megsértené valamely szuverén és független állam területi épségét és politikai egységét, amelyik a népek egyenjogúsága és önrendelkezése fenti elvének megfelelő magatartást tanúsít, és így a fajra, vallásra vagy színre tekintetre történő megkülönböztetés nélkül, a területhez tartozó teljes népet képviselő kormányzattal rendelkezik. Minden államnak tartózkodnia kell bármely más állam vagy ország nemzeti egységének és területi épségének részbeni vagy teljes szétszakítására irányuló bármilyen cselekménytől.”

493. A kecske és a káposzta történetére emlékeztető fenti ellentmondást (azaz meghirdetni akár a független állam kikiáltását is, de úgy, hogy annak megvalósítása nem sértheti a létező államok területi sérthetetlenségét) alapvetően úgy próbálta feloldani az elmélet a 2625. (XXV!) sz. határozatot követő évtizedekben, hogy a függetlenné válást és voltaképpen magát az önrendelkezési jogot is alapvetően a gyarmati népek felszabadulásának összefüggéseiben szemlélte. Emellett pedig az államok gyakorlatából azt a következtetést vonta le, hogy a gyarmati népek önrendelkezési joga a kolonialista hatalmak által megvont államhatárok között értelmezendő. Egyre nyilvánvalóbbá vált azonban, hogy az önrendelkezési jog nem korlátozható csak a gyarmat és gyarmattartó viszonylataira. A Nemzetközi Bíróság három ügyben is érintette az elvet. Mint megállapította: „Az önrendelkezési elv – amelynek lényege, hogy a népek szabadon kifejezett akaratát tiszteletben kell tartani –



érvényessége nem csorbul attól, hogy egyes esetekben a Közgyűlés nem tartotta szükségesnek ilyen vagy olyan terület lakosságának megkérdezését. E kivételeket vagy az a megfontolás magyarázza, hogy az a bizonyos lakosság nem minősíthető »népnek«, amely igényt formálhatna az önrendelkezésre, vagy pedig a meggyőződés, hogy a speciális körülmények miatt a vélemény kikérése nem is szükséges” (CIJ: Nyugat-Szahara tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1975. október 16., Rec., 1975, 33. o.). „A népek önrendelkezési joga, ahogyan az az Alapokmányból eredt és az Egyesült Nemzetek Szervezetének gyakorlata alapján kifejlődött, egy erga omnes szembeszegezhető jog. A népek önrendelkezési jogát elismerte az ENSZ Alapokmánya és a Bíróság joggyakorlata. a mai nemzetközi jog egyik lényegi elvéről van tehát szó.” (CIJ: Kelet-Timor ügye [Portugália c. Ausztrália], 1995. június Rec., 1995, 102. o., 29. §). Az önrendelkezés jogának tiszteletben tartását mint a palesztin népet megillető „törvényes jogot” szegezte Izrael állammal szembe a Nemzetközi Bíróság (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 118. és 122. §).

Koszovó függetlenségének 2008-as kikiáltása után az ENSZ Közgyűlés – szerb kezdeményezésre – azt a kérdést tette fel a Nemzetközi Bíróságnak, hogy „a koszovói autonóm igazgatás ideiglenes intézményeinek egyoldalú függetlenségi nyilatkozata összeegyeztethető-e a nemzetközi joggal”.

Az erre adott tanácsadó vélemény kulcsmondatai az alábbiak: „Ami az önrendelkezési jogot illeti, a XX. század második felében a nemzetközi jog jelentős fejlődésen ment keresztül, hogy megszülessen az önkormányzattal nem rendelkező, leigázott, idegen uralom vagy kizsákmányolás alá vetett területek népeinek javára a függetlenné válás joga. (...) Igen nagy számú új állam jött létre e jog gyakorlása révén. De az is előfordult, hogy függetlenségi nyilatkozatokat nem ilyen összefüggésekben bocsátottak ki. Az államoknak ez utóbbi esetekre vonatkozó gyakorlatából nem vezethető le, hogy a nemzetközi jogban olyan új szabály jelent volna meg, ami tiltja ilyen nyilatkozatok megtételét (CIJ: Az egyoldalú koszovói függetlenségi nyilatkozatnak a nemzetközi joggal történő összeegyeztethetősége tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2010. július 22., Rec., 2010, 79. §). A Nemzetközi Bíróság elhárította, hogy belebonyolódjon abba, mi is az önrendelkezési jog abszolút terjedelme. A tanácsadó vélemény megadásának eljárásában az állami állásfoglalásokban kifejezésre jutott „nézetkülönbségek az önrendelkezési jog terjedelméről, illetve arról hogy létezik-e jog az »elszakadásra mint a helyzet megoldására«, valójában az államból való kiválás jogára vonatkoznak. Ez azonban (...) kívül esik azon a kérdésen, amelyet a Közgyűlés feltett.” (CIJ: Az egyoldalú koszovói függetlenségi nyilatkozatnak a nemzetközi joggal történő összeegyeztethetősége tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2010. július 22., Rec., 2010, 82. §)

494. Az önrendelkezési jog értelmezését illetően a nemzetközi jogközösség egységes fellépését nehezíti, hogy a népnek, a nemzetnek nincs egyetemesen elfogadott, egységes fogalma: az angol, francia közjogi szaknyelv a nemzetet az állampolgárok közösségeként, azok absztrakt jogi objektivációjaként használja, míg a német (s arra emlékeztetően a magyar vagy az orosz) a nemzet kifejezést többé-kevésbé ugyanabban az értelemben használja, mint a nép fogalmát, azaz végső soron nyelvi, leszármazási közösséget ért alatta. Ez az értelmezési különbség értelemszerűen főleg akkor kerül konfliktusba egymással, ha az adott nép, etnikum államhatárok által szétszabdalt. Az igazi dilemmát, azaz hogy a függetlenségig eljutni alanyi jog-e, a nemzetközi jogtudomány nem tudta megoldani, a nemzetközi joggyakorlat pedig nem is igazán törekedett rá, hanem megmaradt a pragmatizmus útján: a gyarmati felszabadulás összefüggésrendszerét leszámítva, a nemzetközi jog a függetlenné válási törekvéseket 1945 után nem támogatta, de a ténylegesen létrejött függetlenségeket tudomásul vette, lett légyen szó akár az egykori harmadik világbeli országokról, akár a Szovjetunió, Jugoszlávia vagy Csehszlovákia szétbomlásáról.

1.7. 7. Államok keletkezése, megszűnése és az államutódlás495. Az állam keletkezése ténykérdés, amelyhez azonban jogi hatások is kapcsolódnak. A terület, a lakosság és az önálló kormányzati hatalom együttes megléte konstituálja az államiságot, igaz, mint láthattuk, különösen a kormányzat ténylegességének a megállapítása számos egyéb tényező függvénye. Az államterület megszerzésének számos jogcíme érintkezik az állam keletkezésének vagy megszűnésének fogalmával. Az eredeti államkeletkezés, azaz hogy uratlan területre érkezik egy közösség és ott államot alkot, azonban sokkal inkább elméleti, mintsem gyakorlati lehetőség: az erre utaló mitológiai történetek (például Róma alapítása Romulus és Remus által) háborúskodásai mögött felsejlik, hogy a terület valójában mégsem volt uratlan, hanem valamelyik városállam vagy törzsi államalakulat távolabbi, rosszul védett, az adott időpontban megszerezhető birtoka volt. A nagy felfedezések után kialakult gyarmatosítás a nagy európai birodalmak újabb területi szerzeményeit s esetenként egy-két kisebb önálló államalakulat megalkotását is jelentette, a helyben élő, az európaiakhoz képest gyengén felfegyverzett, az európai hatalmak korabeli felfogása szerint nem civilizált államként élő népek, törzsek, közösségek rovására. Az utóbbi évszázadok gyakorlatában az államkeletkezés voltaképpen mindig származékos, akár békés, akár erőszakos úton történt.



496. Így a fúzió két vagy több állam békés egybeolvadását jelentette: ennek egyik megvalósulási módja az, hogy szövetségi állam, azaz föderáció jön létre, egy másik formája pedig az, hogy az új állam unitárius lesz. Van harmadik – bár inkább csak történelmi emlékű – lehetőség is, a reálunió. A föderatív és az unitárius állam elkülönülése azonban ma már nem olyan egyértelmű, mint az korábban volt. Az unitárius államnak három fő fajtája van: i. centralizált, hierarchikus felépítésű állam; ii. olyan állam, amelyik területi autonómiát, önkormányzatot biztosít egyes földrajzi régióknak; iii. olyan állam, amelyik személyi autonómiával enyhíti a centralizálás szigorát. A föderációban a tagállam, illetve az unitárius államok esetében a területi önkormányzatok helyzete sokban hasonlít egymásra: rendszerint utóbbiban is van parlamentre emlékeztető választott érdekképviselet, esetenként helyi törvényhozási jogosítványokkal, van továbbá a helyi parlamentnek felelős közigazgatás, azaz de facto vagy de jure helyi kormány. A tagállam státusa és a területi autonómia alapvetően abban különbözik egymástól, hogy a tagállam a szövetségi állam alkotmánya, közjoga szerint mégiscsak „állam”, míg a területi autonómia nem az, hanem a közigazgatásnak az állam alatti szintje (tartomány, megye stb.). A korábban csak a szövetségi államok tagállamai számára elismert jogosítványok (saját parlament, törvényhozás, saját kormány stb.) a területi autonómiában is megjelennek. A szövetségi tagállam rendszerint több területen bír hatáskörrel, mint egy területi autonómia, ám végső soron mindkét esetben hasonló alkotmányos intézmények rendezik a föderáció és a tagállam, illetve az állam és az önkormányzat közötti hatásköri vitákat. (Itt gyakran paritásos egyeztető testületek, illetve az alkotmánybíróság, esetleg a legfelső bíróság játszhat bizonyos szerepet.) A területi autonómiák jelentős részének van kapcsolódása a kisebbségvédelemhez, de a föderatív berendezkedés is épülhet az egymás mellett élő nemzeti közösségekre, igaz, föderáció egyéb megfontolások alapján is létesíthető. Kapcsolódhat az államegyesülésnek egy bizonyos formájához, ha a cél az, hogy az egybeolvadó állam relatív különállása megmaradjon, azaz csak nemzetközi jogilag szűnik meg az önálló államiság, de alkotmányjogilag annak reziduális vetületei tovább élhetnek. A külvilág számára a föderatív állam és az ún. reálunió nehezen különíthető el. Az elméleti különbség a föderáció és a reálunió között – leegyszerűsítve – végső soron az, hogy utóbbiban nincs közös alkotmány, közös parlament, közös törvényhozás, és így eleve jóval kevesebb hatáskör kerül a központi igazgatáshoz. Az Osztrák-Magyar Monarchia fennállása idején a magyar közjogászokat gyakran lázba hozó viták azonban (azaz hogy két független állam működik-e együtt, egyes ügyeket közösen, az uralkodó személyén és közös szerveken, a közös minisztériumokon keresztül gyakorolva) a kortársak számára nehezen voltak követhetők, és a korabeli államok a császári és királyi (K.u.K.) közös diplomácia és a közös haderő miatt csak a reáluniót magát, azaz az Osztrák-Magyar Monarchiát mint egészet tekintették a nemzetközi jog alanyának. A történelmileg rendszerint régebbi perszonálunió, azaz két (vagy több) független állam egy közös uralkodó vezetésével megvalósuló időszakos, dinasztikus együttműködését jelentette. Mivel itt azonban önálló jogalanyiságukat folytatják az államok, sem új állam keletkezéséről, sem korábbi államok megszűnéséről nem beszélhetünk ebben az esetben. Kezdetben Ausztria és Csehország, illetve Magyarország és Ausztria viszonya is perszonálunió volt.

497. A fentiek alapján a fúzió ugyanakkor nemzetközi jogilag mindig legalább egy állam megszűnését is jelenti. A föderatív állam kikiáltásakor az összes komponens állam önálló nemzetközi jogi jogalanyisága megszűnik, s helyükbe a föderáció lép.

498. A debellatio egy másik állam erőszakos megsemmisítését jelenti, ami tehát nem feltétlenül azonos a területszerzéssel (egy állam területének megnövelésével), hanem valóban új állam létesítését is jelentheti. Gondoljunk csak a magyar honfoglalás eseménysorozatára, amikor a magyar állam megteremtése a kárpát-medencei szláv hűbéres államalakulatok jogi értelemben vett megsemmisítésével járt. Az erőszakos – és így a XX. században jogellenessé vált – megsemmisítés azonban nem zárta ki, hogy bizonyos tartományi típusú elkülönülést, relatív önállóságot ne biztosítson a bekebelező állam.

499. A fentiek ellentéte, az elszakadás és a szétválás, erőszakos és békés úton is megtörténhet. Mindkét esetben létrejön egy (vagy több) új állam, ám míg elszakadás esetében a régi állam megkisebbedett területen, de fennmarad, addig a szétválás esetén nem marad olyan állam, amelyik jogilag azonos lenne a korábbival, azaz ilyenkor az államkeletkezés egyszersmind egy állam megszűnését is jelenti.

500. Szorosan kapcsolódik az államazonosság és az államutódlás intézménye az államok keletkezéséhez, megszűnéséhez, valamint a területszerzés megvalósulásához. Ezek a jogintézmények a nemzetközi jogközösségnek az állam konstitutív elemeiben, mindenekelőtt a területben és a kormányzatban bekövetkezett változásokra adott bizonyos reakcióit jelentik. A szuverenitás és a be nem avatkozás elveinek tiszteletben tartása ugyanis nem jelenti azt, hogy a többi államnak közömbösnek kell maradnia a változásokat illetően, különösen akkor nem, ha a változásoknak az ő irányukban, illetve a nemzetközi jogközösség mint egész irányában is vannak kihatásaik. Természetesen magának a változással érintett államnak sem közömbös, hogy nemzetközi jogi kötelezettségei hogyan alakulnak. Az államazonosság és az államutódlás intézményrendszere egyeztetni próbálja az államok arra irányuló törekvését, hogy nemzetközi jogilag minél kevesebb korlátozás terhelje



szuverenitásukat, a partnerállamok, a nemzetközi jogközösség érdekeltségével a kialakult nemzetközi jogrendszer stabilitásának fennmaradásában.

501. Az oroszországi bolsevikok 1917-es hatalomátvétele, valamint Németországban a náci párt 1933-as hatalomra kerülése különös erővel exponálta a sokak számára talán csak elméleti természetűnek tűnő probléma gyakorlati jelentőségét. A bolsevikok nem kívántak eleget tenni sem a cári rendszer, sem az azt eltávolító, de az első világháborút folytatni kívánó ún. Ideiglenes Kormány által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek, ideértve különösen a külföldön felvett hadikölcsönök visszafizetését. A perspektivikusan katonai revánsra készülő, ugyanakkor a zsidósággal szembeni jogfosztó politikát törvényileg is intézményesítő hitleri rendszert pedig a versailles-i békeszerződés, a Nemzetek Szövetségének valójában meglehetősen terméketlen ún. leszerelési konferenciái, valamint terhesnek tartott kisebbségvédelmi rendszere zavarta. Mindkét rezsim óvakodott azonban ekkor még attól, hogy nemzetközi jogi kötelezettségek megsértőjének tűnjön, s ugyanarra a logikai levezetésre épülő érveléssel azt mondták, hogy a létrejött új politikai rendszer jogilag is új államot jelent, amelyet a megelőző állam kötelezettségvállalásai nem kötnek. Annak ellenére, hogy a többi állam jogilag megalapozatlannak tekintette ezeket a mesterkélt érvkonstrukciókat, ezek menetrendszerűen visszatérnek azóta is, rendszerint akkor, amikor puccsista, forradalmi vagy akár demokratikus „rendszerváltozás” rezsimje számára terhesnek tűnnek az örökölt kötelezettségek, adósságok, esetleg az államosítást nehezítő koncessziók és garanciák.

502. Az államazonosság kontra államutódlás problematikájának gyakorlati súlyát lehetett érzékelni egyes államoknak a második világháború után bekövetkezett kettéosztottságával összefüggésben. i. Németország megosztottsága idején a Német Demokratikus Köztársaság azt az álláspontot vallotta, hogy a hitleri ún. Harmadik Birodalom bukásával Németország is megszűnt, s helyén két egyenrangú, független utódállam jött létre, a Német Szövetségi Köztársaság és a Német Demokratikus Köztársaság. Az NSZK álláspontja mindig is az volt, hogy a hitleri rendszer megsemmisítésével Németország visszatért demokratikus gyökereihez, s bizonyos területi veszteségek árán, de jogilag azonos korábbi önmagával, azonban területi szuverenitását nem tudja gyakorolni az ún. brandenburgi-szász területeken, az ottani szovjet katonai megszállás miatt. Az ott kikiáltott NDK-t úgy tekintette, hogy az a szovjet megszállás által hatalomra segített kommunista rendszer, amelyik nem tükrözi a lakosság tényleges akaratát. ii. Vietnam a francia gyarmatosítók Dien Bien Phu-i vereségét követően egy kommunista berendezkedésű északi és egy Amerika-barát déli részre szakadt ketté. Ebben az esetben a Dél-Vietnami Köztársaság vallotta azt, hogy két egyenrangú, független állam létezik egymás mellett, és az északi Vietnami Demokratikus Köztársaság azt állította, hogy csak egy Vietnam van (ti. a Hanoi fővárosú), a tényleges hatalmat azonban a déli területeken az ottani amerikai katonai jelenlét miatt nem tudja a kormány gyakorolni, a saigoni székhelyű rendszer így csak egy „bábkormány”. iii. Hasonlóan ellentmondásos volt az ötvenéves japán uralom alól 1945-ben felszabadított, de szinte egyből kettészakított Korea északi kommunista és déli, Amerika-barát részének államfelfogása is.

503. Az államazonosságot vagy éppen államutódlást valló álláspontok nem steril elméletiek, hanem igen gyakran világpolitikailag színezettek voltak. A dél-vietnami álláspont az Amerikai Egyesült Államok katonai segítségnyújtásának legitimitását kívánta alátámasztani, az észak-vietnamiak által vallott nézet pedig többek között az

ös katonai területegyesítést igyekezett mentesíteni az agresszió vádja alól. Amikor Észak-Korea 1950-ben lerohanta Dél-Koreát, ezzel egy újabb világháború kockázatát is megkísértve, érvei között szerepelt a dél-koreai állam létének kétségbevonása is. Igaz ugyan, hogy 1973-ban az NDK és az NSZK egyszerre lettek az ENSZ tagjai, de 1989-1990 eseménysorozata, a berlini fal leomlása megmutatta, hogy valójában melyik félnek volt igaza. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy a korabeli kommunista ideológia és annak leképeződése a Szovjetunió és befolyási övezete nemzetközi jogi doktrínájában voltaképpen ugyanazt a megközelítést érvényesítette Vietnamot illetően, mint amelyet elutasított az ún. német kérdés tárgyalása során.

504. Az államazonosság és az államutódlás szabályrendszerének két legfontosabb területét az ENSZ keretén belül sikerült kodifikálni: ezt az 1978. évi bécsi egyezmény a szerződésekben való államutódlásról és az 1983. évi bécsi egyezmény az állami javakban, állami archívumokban és államadósságokban való államutódlásról valósította meg. Igaz, ezek vegyes természetű egyezmények, egyszerre tartalmaznak szokásjogi elemeket és olyanokat, amelyek a szokásjog ún. progresszív továbbfejlesztésének minősíthetők. Vannak azonban az államutódlásnak olyan területei, ahol nem született kodifikáció, viszont a szokásjogi háttér nélküli, ugyanakkor egymásba kapcsolódó szerződéses megoldások és jogesetek sorozata bizonyos segítséget nyújt az eligazodáshoz. Ilyet találunk mindenekelőtt a közjogi és magánjogi jogviszonyok területén.

505. Az említett egyezmények azt értik államutódláson, amikor egy államot egy terület felett viselt nemzetközi jogi felelősségben egy másik állam vált fel. Ha nincs szó ilyen felváltódásról az államok között, akkor



bármilyen horderejű változás történik is az adott területen, államazonosságról van szó. Tapasztalható, hogy sajnálatos módon a magyar politikai elit és a tömegtájékoztatás meglehetően zavarosan és ellentmondásosan használja ezeket a fogalmakat, pontosabban az államazonosság fogalmát nem ismerve rendszerint ott is államutódlást említ (gyakran például a Szovjetunió és Oroszország viszonyrendszerében), ahol valójában államazonosságról van szó. Igaz azonban az is, hogy az államazonosság megállapíthatósága gyakorta sokkalta inkább politikai pragmatizmus, mintsem valamilyen kristálytiszta jogi szempontrendszer alapján történik. Így például a Szovjetunió megszűnését, a tagállamok kiválását úgy tekintette a Biztonsági Tanács másik négy állandó tagja, majd javaslatukra az ENSZ, hogy Oroszország bár megkisebbedett területen, de nemzetközi jogilag azonos az egykori Szovjetunióval, miközben a függetlenségét deklaráló többi egykori tagköztársaság mind utódállam. Hasonlóképpen, amikor az egykori Kelet-Pakisztán tartomány Banglades néven egy véres polgárháború után függetlenné vált, ez nem érintette Pakisztán státusát. Csehszlovákia vagy Jugoszlávia esetében azonban az ENSZ-ben és az Európai Unióban úgy tekintették, hogy nincs olyan állam, amelyik államazonosságot igényelhetne, hanem csak utódállamok vannak az eredeti helyén. Előbbi esetben ezzel egyet is értett a függetlenné vált Csehország és Szlovákia, utóbbi esetben azonban a milosevicsi vezetés alatt álló Szerbia-Montenegró magát az egykori Jugoszláviával államazonosnak próbálta – sikertelenül – elismertetni. A milosevicsi rendszer megdöntése után hatalomra került vezetők viszont elfogadták, hogy országuk is csak egyike a délszláv utódállamoknak. 2006 júniusában pedig tudomásul vették, hogy Montenegró is kiválik ebből a kapcsolatból, és független állammá válik. (Koszovó függetlenségi nyilatkozatát viszont már nem ismerték el, és az ENSZ Közgyűlés révén próbálták elérni, hogy a Nemzetközi Bíróság a függetlenségi nyilatkozat jogszerűségét vizsgálja meg, lásd n° 493). A saint-germaini és trianoni békék szerint az Osztrák-Magyar Monarchia úgy szűnt meg, hogy a helyébe lépő Ausztria és Magyarország is jogutódnak minősül. Magyarország ugyanakkor államazonos a történelmi Magyarországgal, Ausztria pedig az osztrák tartományokkal. A gyarmatok függetlenné válása sem érintette az egykori gyarmattartó hatalom jogi értelemben vett azonosságát önmagával, az eredeti európai területeire visszazsugorodó állammal. Alapvetően azt mondhatjuk, hogy az állam területi változásai rendszerint nem érintik az államazonosságot, az alkotó komponensekre való szétbomlás azonban rendszerint igen. Meglehetősen ellentmondásosan viselkedett ugyanakkor az ENSZ a különböző arab egyesülési kísérletek megvalósítása és lebontása során is.

506. Mindkét említett államutódlási egyezmény tulajdonképpen ugyanazokat a hipotéziseket vázolja fel. Ezek a következők: i. a területátcsatolással megvalósuló államutódlás; ii. az újonnan függetlenné vált állam; iii. az államegyesülés; iv. a szétválás, azaz ha egy állam úgy esik szét önállóvá vált részekre, hogy egy sincs, amelyik a korábbi állammal (bár kisebb területen), de jogilag azonosnak lenne tekinthető; v. a kiválás, azaz amikor a korábbi állam is folytatja saját államiságát, azonban belőle egy rész válik le, s az is önálló állami létre lép.

507. E hipotézisek közül több is közel áll egymáshoz, és az elnevezések sem tökéletesen fedik a lényeget. Az újonnan függetlenné vált állam (ii) alatt ugyanis az 1978-as és 1983-as bécsi egyezmény a gyarmati sorból függetlenné vált államot érti. Az utolsó két eset (iv. és v.) nemcsak hogy közel áll egymáshoz, de igen gyakran élesen politikai töltetű volt annak a kérdésnek az eldöntése is, hogy valóban megszűnt-e a korábbi állam. (Gyakori eset, hogy valamely elem önmagát a korábbi államalakulattal azonosnak tekintette, mivel ez az esetleges politikai előnyökön túl jogilag kényelmesebb helyzetet jelentett, például a korábban megszerzett tagság tekintetében.) Többször előfordult az is, hogy ugyanazt a helyzetet (mint például az említett német, vietnami vagy koreai kérdést) az államok egy bizonyos része államazonosságnak, másik része államutódlásnak minősítette. Az állásfoglalás azonban, túl azon, hogy gyakran szövetségi rendszerek szerinti politikai preferenciákat is tükrözött, az érintett államalakulatok és azok egyes lépéseinek megítélése s az azokhoz fűződő nemzetközi jogkövetkezmények tekintetében kiemelkedően fontos volt.

508. Az 1978-as és 1983-as egyezményeknek közös jellemzője, hogy alapvetően a folyamatosságot preferálják, mind a szerződéses kötelezettségek, mind a különböző államadósságok tekintetében. Az egyik államutódlási esetet, az újonnan függetlenné vált állam esetét azonban számtalan kedvezménnyel bástyázzák körül, egyfajta történelmi igazságszolgáltatás szellemében, illetve abból kiindulva, hogy a gyarmati időkben keletkeztetett szerződési és anyagi terhek ne korlátozzák az immár megszerzett állami szuverenitás gyakorlását. Más kérdés, hogy 1978-ban és 1983-ban már nemigen volt olyan gyarmati terület, amely addigra ne vált volna függetlenné.

1.7.1. A szerződésekben való államutódlás

509. A szerződésekben való államutódlást illetően alapvetően a többoldalú szerződésekben való államutódlást kellett rendezni: a kétoldalú szerződési kapcsolat ugyanis annyira bizalmi jellegű, hogy akármelyik fél helyébe lépne is egy másik, a szerződés életben tartásához (vagy területi hatályának jelentős megváltoztatásához) a másik fél hozzájárulása kell. Az 1978-as egyezmény ezért jóval részletesebben szabályozza a többoldalú szerződésekben megvalósuló államutódlást, mivel ott merülnek fel különböző intézményi megoldásokat



igényelve a bonyolultabb jogi problémák. Bizonyos kérdéseket azonban az egyezmény eleve úgy tekint, hogy azokat nem érinti az államutódlás: ilyenek a szerződések által megállapított határok, illetve a határrendszerekre vonatkozó jogok és kötelezettségek (11. cikk), illetve valamely terület használatára vonatkozó kötelezettségeket (ilyenek például a területi szolgalmak) „az államutódlás önmagában nem érinti” (12. cikk). Az elődállamnak azok a szerződéses kötelezettségei, amelyek az államutódlással érintett területen külföldi katonai bázisok telepítésére vonatkoznak, ez alól viszont kivételt jelentenek.

510. A valamely szerződésből eredő, valamely terület használatára vonatkozó kötelezettségeknek az államutódlás szempontjából való érintetlenségét azonban a Nemzetközi Bíróság árnyalta, mivel ha a kétoldalú egyezmény objektív helyzetet hozott létre, az a szerződésnek vagy ténybeli, intézményi következményeinek a fennmaradását eredményezheti. A Nemzetközi Bíróság így elfogadta Szlovákia álláspontját, hogy az egykori Csehszlovákia jogutódjaként és éppen az objektív helyzet alapján teljes körűen részes féllé vált a dunai vízlépcsőrendszer felépítéséről rendelkező 1977-es szerződésben. „A Bíróság szerint az [1978. évi bécsi egyezmény 12. cikkének] szóhasználata azért lett e módon megfogalmazva, mivel a határokat vagy területi szabályrendszereket megállapító szerződések számos esetben maguk ma már nincsenek hatályban. Amelyik viszont hatályban van, annak nyilvánvalóan kötnie kell az utódállamot” (CIJ: A bős-nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember Rec., 1997, 123. §).

511. A területátcsatolással megvalósuló államutódlás az ún. rugalmas szerződési határok elve alapján valósul meg. Eszerint az elődállam szerződéseinek területi hatálya automatikusan csökken az elcsatolt területnek megfelelően, míg az utódállam szerződéseinek területi hatálya automatikusan kiterjed a megszerzett területre, kivéve, ha a szerződés szövegéből vagy egyéb körülményekből az derül ki, hogy ez összeegyeztethetetlen lenne a szerződés céljával és tárgyával vagy alapjaiban változtatná meg alkalmazásának feltételeit.

512. Az újonnan függetlenné vált állam, azaz a volt gyarmat esetében az államutódlás az ún. tiszta lap elve alapján történik. Ez azt jelenti, hogy a függetlenség kikiáltásával az elődállam által kötött szerződések területi hatálya alól kikerül a függetlenné vált terület. A szerződés azonban számol azzal az esettel is, hogy a független állam esetleg arra a következtetésre jut, hogy célszerű részes félként bennmaradnia az elődállam által kötött bizonyos szerződésekben. Ebben az esetben utódlási nyilatkozat tehet, amelyben magára nézve elfogadja az adott egyezmény hatályát. Kérdés azonban, hogy a szerződésben részes államok hozzájárulása kell-e ahhoz, hogy a nyilatkozat a szándékolt joghatást kiváltsa. (Kétoldalú egyezmény esetében a kérdés fel sem merül, vagy ha igen, úgy az a szerződés háromoldalúvá való átalakításának kezdeményezését jelenti.) A hozzájárulást illetően a válasz a szerződés természetétől függ. Abban az esetben, ha a szerződés szövegéből, a szerződő felek csekély számából, a szerződés céljából és tárgyából az következik, hogy új állam belépése a részes felek egyhangú hozzájárulását feltételezi – azaz ún. félig zárt szerződésről van szó (lásd n° 206.) –, úgy ugyanezt az eljárást kell követni az utódlási nyilatkozatot illetően. Abban az esetben azonban, ha ún. egyetemes érdekű a szerződés, azaz ha a nemzetközi jogközösségnek ahhoz fűződik érdeke, hogy minél több állam legyen részes (tehát ún. nyílt szerződéssel állunk szemben, amelyhez eleve kötöttség nélkül lehet csatlakozni), úgy az utódlási nyilatkozat közlése önmagában kiváltja a joghatást. Utódlási nyilatkozat megtétele az elődállam által tett fenntartásoknak az utódállamra való vonatkoztathatóságát is jelenti, kivéve ha ezzel ellentétes utalást tartalmaz a nyilatkozat.

513. Az államegyesüléssel megvalósuló államutódlás afolyamatosság elve alapján történik. Mint ahogyan házasság esetén az ifjú pár saját magánvagyonából rendszerint közös vagyont képez, úgy az egyesülő két állam beviszi kapcsolatukba az őket külön-külön terhelő nemzetközi szerződéses kötelezettségeket, hacsak az utódállam és a részes felek másként nem állapodnak meg, illetve amennyiben ez összeegyeztethetetlen lenne a szerződés tárgyával és céljával vagy alapjában változtatná meg alkalmazásának feltételeit. Az államegyesülésbe bevitt szerződések területi hatálya azonban azonos az eredeti területével, s nem terjed ki automatikusan az egyesüléssel érintett másik területre. Ez okoz bizonyos nehézségeket a mindennapi életben: az „egy állam – két jogrendszer” szisztémában a közigazgatás nyilvánvalóan bonyolultabb, mint ott, ahol a jogrendszer egységes. Ezért az államoknak van egy természetes késztetésük az egyszerűsítésre, s szívesen kiterjesztenék a szerződés területi hatályát területük egészére. Ezt a másik (illetve a többi) szerződő félhez címzett egyoldalú akaratnyilatkozattal tehetik meg, annak függvényében, hogy milyen szerződésről van szó, és itt a megoldás hasonló az újonnan függetlenné vált állam esetében tárgyalthoz. Kétoldalú szerződés esetében, illetve ha a szerződés szövegéből, a szerződéskötés körülményeiből, a felek csekély létszámából az derül ki, hogy új állam belépése a bennlevők egyhangú jóváhagyásán alapszik, ugyanígy kell eljárni a területi hatályt kiterjesztő nyilatkozatok esetében. Ha viszont a szerződés egyetemes érdekű, úgy a területi hatály kiterjesztése magának a nyilatkozatnak a közlésével megvalósul. Nincs lehetőség ilyen nyilatkozat megtételére, ha a szerződés azt kizárja, vagy amennyiben az eleve összeegyeztethetetlen lenne a szerződés tárgyával és céljával vagy alapjában változtatná meg alkalmazásának feltételeit.



514. Az 1978-as egyezmény nem volt hatályos a német újraegyesülés idején, mivel a hatálybalépéséhez szükséges számú ratifikációs, illetve csatlakozási okmány csak 1996-ra gyűlt össze, de a Német Szövetségi Köztársaság nemcsak ezért járt el egészen másként, hanem utólag sem kívánta legitimálni a négy évtized után szétporladt Német Demokratikus Köztársaságot. Az újraegyesült Németország nevében így az NDK-t kötő nemzetközi szerződéseket azonnal, illetve igen rövid határidővel felmondta, ha pedig ez szükséges volt, saját nevében ugyanúgy vagy módosított tartalommal megkötötte. Az NSZK saját szerződéseinek területi hatályát kiterjesztette a keleti tartományokra: azokban az esetekben, ahol ugyanezekben a szerződésekben az NDK is részes volt, a partnerállamok hozzájárulását adottnak lehetett venni, hiszen az ő státusukat, szerződési jogaikat, kötelezettségeiket nem érintette a változás. Ha azonban az adott nemzetközi szerződésnek az NDK nem, hanem csak az NSZK volt részese, úgy a részes államoknak az értesítés után joguk lett volna erre észrevételt tenni, amennyiben a szerződés szövegéből, a szerződéskötés körülményeiből az említett hozzájárulástól függhetett volna a nyilatkozat hatályosulása. De sem az ilyen természetű sokoldalú egyezmények, sem a kétoldalú nemzetközi szerződések esetében sincs információ arról, hogy különösebb nehézséggel találkozott volna az NSZK. Az egyetemes érdekű nemzetközi szerződések esetében értelemszerűen eleve nem kellett feltételezni a többi állam hozzájárulási jogosítványainak fennállását. A vietnami egyesülés során ugyanilyen megfontolásokból és meglehetősen hasonló technikákkal élt a Vietnami Szocialista Köztársaság is.

515. A kiválás és a szétválás esete egymáshoz igen hasonló, előbbi esetében azonban az egy vagy több utódállam mellett marad egy olyan állam, amely a nemzetközi jog szempontjából azonos azzal, amelyik a többiek számára elődállam. Tehát jogilag itt is független állam(ok) jön(nek) létre, de láttuk, hogy az újonnan függetlenné vált állam fogalmát a felszabadult gyarmatokéval azonosítja a két, 1978-as és 1983-as bécsi egyezmény. Ezért szemben a volt gyarmatoknak fenntartott tiszta lap elvével, itt a folyamatosság elve az irányadó. Az összes utódállamot kötik tehát az elődállam szerződései, és kiválás esetében az államazonos államot szükségképpen kötik saját eredeti szerződései. Van azonban kivétel is, éspedig ha az adott szerződés eleve olyan területre vonatkozott, amely nem tartozik az utódállam(ok) vagy éppen az államazonos állam területéhez. A folyamatosság elve alól kivételt jelent, ha ez így már összeegyeztethetetlen lenne a szerződés tárgyával és céljával vagy alapjában változtatná meg alkalmazásának feltételeit. (Utóbbi végső soron a clausula rebus sic stantibus elvvel azonosítható.) A térképre nézve nyilvánvaló, hogy például Ukrajna aligha tudná a vlagyivosztoki vagy arhangelszki kikötési lehetőségeket biztosítani, ugyanakkor ezt értelemszerűen meg tudja tenni a fekete-tengeri Szevasztopolnál vagy Odesszánál.

516. Az államutódlás nem érinti a nemzetközi szervezeti tagságot. Mivel a nemzetközi szervezetek rendszerint „félig zárt” jellegűek, ebből is levezethető, hogy a tagságban nincs utódlás. Így Csehország és Szlovákia, a délszláv államok (közülük legutoljára Montenegró) felvételt kértek és kaptak a világszervezetbe. Valójában azonban a tényleges helyzet ennél bonyolultabb: az ENSZ-ben az államegyesüléssel létrejött államok esetében nem tartottak igényt a formális tagfelvételre, ha mindkét összetevő állam tagja volt a világszervezetnek. Ez történt a kérészéletű arab egységtörekvések (1958: Egyiptom, Szíria és Jemen, 1963: Egyiptom, Szíria, Irak, 1971: Egyiptom, Líbia, Szíria, 1973: Líbia és Szíria, 1974: Líbia és Tunézia) érvényesítése során. Ennél még meglepőbb volt, hogy miután 1961-ben az addigi Egyesült Arab Köztársaság megszűnt létezni, Egyiptom, Szíria, és Jemen visszaülhetett eredeti helyére az ülésterembe, előkeresték az eredeti delegációs táblákat, s minden folyt tovább, mintha mi sem történt volna. (A többi próbálkozás gyakorlatilag el sem jutott odáig, hogy felmerült volna az ENSZ-tagság egyesítésének kérdése.) Szerbia-Montenegró Milosevics bukásáig következetesen kitartott amellett, hogy az „államazonosság” elve alapján neki „jár” az ENSZ-tagság. Jugoszlávia valóban alapító állam volt 1945-ben, de itt többről volt szó, mint puszta nemzeti presztízskérdésről: mivel az ENSZ-be az Alapokmány teljesítésére kész és képes, békeszerető államok kérhetik tagfelvételüket, a harmadik jelző önmagában is aligha volt vonatkoztatható már erre az államra, s az ENSZ és a többi szervezet azt hangsúlyozta, hogy a kiutasított emberi jogi missziók visszatérésének engedélyezése a legelsőként megteendő lépés. A Nemzetközi Bíróság megállapította, hogy 1992 és 2000 között Szerbia-Montenegró suigereneris helyzetben volt az Egyesült Nemzetekben, mivel ekkor Jugoszlávia tagságának folytatására vonatkozó igénye nem volt „általánosan elfogadottnak” tekinthető; de a helyzet pontos következményeit esetről esetre állapították meg, és így például a Közgyűlésben vagy a Gazdasági és Szociális Tanács munkájában nem vehetett részt (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügyében [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia-Montenegró] hozott 1996. július 11-i ítélet felülvizsgálatára irányuló kérelem ügye, ex. prél., 2003. február 3., Rec., 2003, 31. o., 70. §). Amikor Montenegró 2006 júniusában függetlenné vált, a világszervezet tudomásul vette, hogy az ENSZ-tagságot immár Szerbia folytatja, de az önálló tagságért folyamodó Montenegró tagfelvételi kérelmének is eleget tettek.

1.7.2. Államutódlás az 1978-as egyezményben nem szabályozott egyéb nemzetközi jogi jogviszonyokban



517. A civilizált nemzetek által elismert általános jogelvek és a jus cogens tekintetében akármelyik államutódlási esetről van is szó, értelemszerűen csakis a folyamatosság elve lehet irányadó. Ugyanezt kell mondanunk a szokásjogot illetően is: az újonnan függetlenné vált országok, a volt gyarmatok sikertelenül kísérelték meg a szokásjog generális hatályának kétségbe vonását a tiszta lap elvének alkalmazásával, ezt nem tudták érvényesíteni (lásd n° 317.). Igaz azonban, hogy a vita eredményeként főleg a nemzetközi kereskedelemben bizonyos preferenciákat, kivételes elbánásokat elértek az ENSZ-ben vagy például az EU-val létesített kapcsolatokban.

518. Az államok nemzetközi jogot keletkeztető egyoldalú aktusai esetében a területátcsatolással megvalósuló államutódlás esetében a változó határok elve érvényesül, a fent tárgyalt kiegészítésekkel. Újonnan függetlenné vált állam esetében a tiszta lap elve érvényesül, s ebben az esetben legfeljebb az állam maga is ugyanolyan tartalmú nyilatkozatot tesz, mint az elődállam, amennyiben előnyösnek találná azt.

519. Eléggé valószerűtlennek tűnik, hogy a nemzetközi szervezetek kivételes esetben kötelező erejűnek minősíthető határozatai kapcsán önálló problémaként merülne fel az államutódlás. A megoldás a területátcsatolással megvalósuló államutódlás esetében a változó határok oldaláról közelíthető meg, míg államegyesülés, kiválás, szétválás esetében a folyamatosság elve az irányadó, mutatis mutandis alkalmazva az egyértelmű területhez kötöttség kivételeit. A szervezetek esetében ugyanakkor nyilvánvalóan nem okozhat gondot egy újabb határozatot hozni, ha tisztázni kívánnák valamely korábbi határozatnak egy konkrét államutódlási helyzetre való alkalmazását: nehezen lehet ugyanakkor elképzelni, hogy generális szabályként lehetne alkalmazni az újonnan függetlenné vált államok esetében a tiszta lap elvét. Egy-egy esetben ez sem tekinthető kizártnak, de a praktikum oldaláról nézve nagy valószínűséggel állítható, hogy konkrét, pragmatikus megoldások születnek, amelyek java része a folyamatosságot szolgálja, különös tekintettel például az egészségügyi, meteorológiai, távközlési együttműködésre. A gazdasági kapcsolatokban ugyanakkor nagyobb lehet a megértés.

1.7.3. Államutódlás a belső jogi jogviszonyokban

520. A gyakorlat szerint úgy tűnik, célszerű elkülöníteni a közjogi jogviszonyok és a magánjogi jogviszonyok kérdéskörét. Fő szabályként a közjogi jogviszonyokat illetően a területátcsatolással megvalósuló államutódlás esetében a változó határok elve érvényesül, újonnan függetlenné vált állam, illetve a kiválás, szétválás esetében az utódállamokra nézve elméletileg a tiszta lap elve az irányadó, hiszen itt az államok területi főhatalmának tiszteletben tartásáról van szó. Kiválás esetében az államazonos állam esetében, valamint államegyesüléskor a folyamatosság elve az irányadó. Ugyanakkor a gyakorlat azt mutatja, hogy ott is, ahol a közjogi jogviszonyokat illetően cezúrát kellene tapasztalnunk, jelentős mérvű kontinuitás érvényesül, akár a belső politikai stabilitás, akár a jogrendszer semmiből való felépítésének nehézségei, valamint a jogrendszerek, jogcsaládok intézményi kohéziója miatt. Feltétlenül érvényesíti azonban az állam a saját biztonsági szempontjait, amikor a hatályban tartásról dönt. Célszerűségi szempontból is megtarthatja ugyanakkor az elődállam bizonyos intézményeit: így például Erdélyben az osztrák-magyar telekkönyvi rendszer évtizedekkel túlélte Trianont, ráadásul úgy, hogy Románia egyéb részében ehhez fogható nyilvántartás nem is volt. A magánjogi jogviszonyokat, ideértve a magánfelek egymás közti jogviszonyait, valamint az állam és állampolgára közötti azon jogviszonyokat, amelyek hasonló természetűnek minősíthetők, az államutódlás nem érinti. „A hatályos jognak megfelelően szerzett magánjogok egyáltalán nem válnak hatálytalanná a szuverenitás megváltozása miatt. Még azok is, akik vitatják a nemzetközi jogban az államutódlás elvét, sem mennek el annak állításáig, hogy a magánjogok, ideértve azokat, amelyeket az államtól földtulajdonosként szereztek, ne lehetnének jogérvényesen szembeszegezhetők azzal, aki az előbbit a szuverenitásban felváltja” (CPJI: A lengyelországi német telepesek jogainak tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. szeptember 10., Série B n° 15., 36. o.). A gyakorlatban azonban igen vitatható, hogy mi minősíthető magánjogi jogviszonynak, így például az államok döntően politikai, kisebb részben pénzügyi megfontolásokból az állami kezelésű nyugdíjjogosultságok megnyirbálására is lépéseket tettek, így az első világháború után a K.u.K. hadseregben szerzett tiszti nyugdíjakat Romániában nem ismerték el, Csehszlovákiában viszont igen. A tiszti állomány szelektált beléptetése az új haderőbe, a tisztviselőké az új közigazgatásba, a hűségeskü letételének időzítése (ti. már a trianoni béke megkötése előtt megkövetelték ezt a területeket megszálló államok) gyakran etnikai alapon valósított meg diszkriminációt. Emellett végső soron az új hivatalos nyelv ismeretével is szorosan összefüggött, hogy az illetőt alkalmasnak tekintették-e arra, hogy hivatalában maradhasson, és ily módon jogérvényesen átvigye nyugdíjjogosult éveit új szolgálati helyére. A magántulajdon biztonságát pedig az agrárreformok gyengítettek, ahol a földosztáskor az igénybevétel birtokhatára rendszerint úgy lett meghatározva, hogy a magyar arisztokráciát és nagybirtokosokat mind érintse, ugyanakkor a többségi nemzethez tartozó középbirtokosokat már nem. A látszólagos objektív alapú különbségtétel így a kisebbségi kultúra és politika támogatására képes erők gazdasági ellehetetlenítését is jelentette. Az 1938-1941-es határrevíziók, majd 1945-ben a háború előtti status quo visszaállítása egyaránt



mélyen belenyúltak – hasonló technikákkal – a magánjogi viszonyokba. Az újonnan függetlenné vált államok törekvése pedig arra irányult, hogy államosítási ambícióikat a magánbefektetők, társaságok által megszerzett hosszú távú koncessziók ne akadályozzák. Ebbéli törekvésük legitimitását a természeti kincsek feletti szuverenitásuk elismerésével méltányolta is a nemzetközi jogközösség, tagadva ugyanakkor azt, hogy a kisajátítás, államosítás reális indok és effektív, vagy legalábbis méltányos, arányos kárpótlás nélkül vagy éppen diszkriminatív módon lehetne alkalmazható (lásd n° 672-675.). Az államutódlással összefüggésben a hontalanság is megjelenhet, ha az utódállam – rendszerint etnikai alapon alkalmazott hátrányos megkülönböztetéssel – nem ad állampolgárságot a területén lakó lakosságon belül mindenkinek. Az ilyen esetek csökkentésére törekedve fogadta el 2006-ban az Európa Tanács a megállapodását az államutódlással összefüggésben kialakuló hontalanság elkerüléséről (lásd n° 712.).

1.7.4. Állami javakban, archívumokban és államadósságokban való államutódlás

521. Az ezeket a kérdéseket szabályozó 1983. évi bécsi egyezmény az államutódlást illetően ugyanazokat a kategóriákat használja, mint a szerződésekben megvalósuló államutódlásáról szóló egyezmény. Eszerint tehát a területátcsatolással, az újonnan történt függetlenné válással, egyesüléssel, kiválással és szétválással megvalósuló államutódlást kell megvizsgálnunk.

522. Az 1983-as egyezmény állami javakon az államutódlás időpontjában az elődállam belső joga szerint az ő állami tulajdonában levő javakat érti. Ezek az államutódlás pillanatában és ingyenesen kerülnek az utódállamhoz. A területátcsatolással megvalósuló államutódlás esetében a „rugalmas határok” elvének megfelelően az elődállamnak az államutódlással érintett területen levő ingatlanai, valamint az ott levő és a területhez kapcsolódó tevékenységhez kötődő ingó vagyontárgyai átszállnak az utódállamra. Az újonnan függetlenné vált államot itt is preferálja a kodifikáció: nemcsak a területen található ingatlan és ingó állami javakat szerzi meg, hanem jogosult az utódlással érintett területen kívül található ingatlanok közül egészében arra, amelyik korábban az érintett területhez tartozott, az elődállam tulajdonába a függőség idején került, de immár a területen kívül található, valamint ugyancsak jogosult a hozzájárulás arányában azokra az ingatlanokra, amelyeket a függőség időszakában szerzett meg az elődállam. Az államegyesülés esetében értelemszerűen különösebb probléma nélkül szállnak át az elődállamokról az utódállamra az állami javak, akárhol is vannak. A kiválás és szétválás esetében az elődállamnak az államutódlással érintett területen levő ingatlanai, valamint az ott levő és a területhez kapcsolódó tevékenységhez kötődő ingó vagyontárgyai átszállnak az utódállamra. Az utódlással érintett területeken kívül található állami ingó és ingatlan javak arányosan szállnak át az utódállam(ok)ra.

523. Az 1983-as egyezmény 2011 júniusában még távol állt a hatálybalépéstől, ugyanakkor több vagyoni utódlási problémát is rendezni kellett Jugoszlávia szétesése után a délszláv utódállamok között, illetve a Szovjetunióból kilépett tagköztársaságok és az unióval államazonos állam, Oroszország között. Oroszország első lépésben egy bonyolult százalékos kulcsrendszert dolgozott ki, amely tükrözte volna az érintett államok gazdasági potenciálját, végső soron a hozzájárulás arányát. Ugyanezt a megosztást érvényesítette a szovjet államadósságokat illetően, majd felajánlotta egyenként az államoknak, hogy átvállalja adósságrészüket, ha cserébe lemondanak az aktívákról is. Ebbe az egykori tagállamok beleegyeztek, azonban Ukrajnával igen bizonytalanul haladt előre a megállapodás érvényesítése. (Ezzel függött össze a budapesti Petőfi téri exszovjet ingatlanoknak az ezredfordulón elhúzódó jogvitája: ezek az egykori Szovjet Dunahajózási Részvénytársaság tulajdonában álltak.) Itt is és a jugoszláv államutódlás során is külön gondként merült fel, hogy az állami tulajdonban levő vállalkozások kapcsán lehet-e mechanikusan érvényesíteni az államutódlási szabályokat. Az állami köz- és magánjavak közötti elvi élű különbségtételt ugyanakkor az 1930-as évek jogvitái során sem fogadta el az Állandó Nemzetközi Bíróság (CPJI: A Pázmány Péter Egyetem c. Csehszlovákia ügy, 1933. december 15., Série A/B n° 61., 237-238. o.). Az egykori jugoszláv tagállamok közötti vagyonjogi viták ügyében az ún. Európai Konferencia Jugoszlávia Békéjéért melletti Választottbíróság 1992. július 4-ei n° 9. tanácsadó véleményében (RGDIP, 1993, 591. o.) és a n° 12-13. tanácsadó véleményében (RGDIP, 1993, 1106., 1109. o.) a méltányosság elvének a fontosságát hangsúlyozta, azaz hogy az állami javak államutódlásáról folytatott tárgyalások során a feleknek méltányos eredményt hordozó megállapodás kötésére kell törekedniük. Az 1993. augusztus 13-ai n° 14. tanácsadó vélemény (RGDIP, 1993, 594. o.) ugyanakkor kizárta az utódlással érintett vagyontárgyak közül a magánvállalatokéhoz hasonló jogi helyzetű vállalati javakat, függetlenül attól, hogy milyen volt belső jogi helyzetük, valamint a régi jugoszláv föderáció tagállamait megilletőket is, mivel „az ingatlan közjavak ahhoz az államhoz tartoznak, amelynek területén találhatók”. 2001-ben azután Bécsben az öt délszláv utódállam megállapodott az államutódlással összefüggő kérdések rendezéséről, szintén egy százalékos kulcsos vagyonmegosztásra mint kiindulópontra építve a megoldást.



524. Mivel a külföldön található ingatlanok jelentős része követségi, konzuli funkciókat szolgált, a százalékkulcsos osztatlan közös tulajdon természetesen inkább elméleti kiindulópont, mint reálisan élvezhető vagyonrész. A gyakorlatban tekintetbe véve a különböző fővárosokban levő nagykövetségeket, konzuli és egyéb épületeket, egymásra figyelemmel adott át egyes ingatlanokat Oroszország az egykori szovjet tagköztársaságoknak. Számos nyugati állam ugyanakkor ismét rendelkezésére bocsátotta a függetlenné vált balti államoknak a két világháború közötti külképviseleti épületeiket, mivel eleve nem engedték, hogy a Szovjetunió a balti államok 1940-es bekebelezése után tulajdont vagy használati jogot szerezzen ezeken az épületeken. (Ebben ki is merült a balti függetlenség iránti nyugati szolidaritás a XX. század második felében.)

525. Az állami adósságokban megvalósuló államutódlás azokra az adósságokra vonatkozik, amelyek az elődállam olyan fizetési kötelezettségei, amelyek a nemzetközi joggal összhangban keletkeztek egy másik állammal, egy nemzetközi szervezettel vagy a nemzetközi jog bármely más alanyával szemben. Ide tartoznak tehát a banki tevékenységet folytató nemzetközi szervezetekkel (IMF, IBRD, IFC, IDA stb.) szembeni adósságok, nem tartoznak viszont ide a magánbankok, bankkonzorciumok által nyújtott hitelek. Az egyezmény az utóbbi körbe tartozó állami adósságok sorsát nem rendezi: ezek jogi sorsa elméletileg alapvetően ugyanazt a logikát követi, amelyet az államutódlásnak a magánjogi jogviszonyokra gyakorolt hatása tárgyalásakor bemutattunk. A gyakorlatban azonban a nemzetközi bankvilág bonyolult és inkább pragmatikus, mintsem elvi megfontolásokkal árnyalja ezeket a szabályokat, esetenként átütemezésekre, részleges adósságcsökkentésre is kész, mindenekelőtt akkor, ha amúgy is reménytelennek tűnik a visszafizetés.

526. A területátcsatolással megvalósuló államutódlás esetében az állami adósságok sorsát alapvetően az elődállam és az utódállam közötti megegyezés szabályozza. Ennek híján az elődállam állami adósságai az utódállamra méltányos arányban szállnak át, figyelemmel az utódállamra átszálló állami adósságokhoz kapcsolódó tulajdonra, jogokra, érdekeltségekre. Mindenekelőtt tehát a területen levő állami nagyberuházáshoz felvett állami hitelek követik az ingatlan sorsát. Az újonnan függetlenné vált állam esetében a tiszta lap elve alapján az állami adósságok nem szállnak át, hacsak az elődállam és az utódállam másként nem állapodik meg, tekintettel az utódlással érintett területen levő átszálló tulajdonra, jogokra, érdekeltségekre. Az ilyen megállapodásoknak azonban összhangban kell állniuk a természeti kincsek és erőforrások feletti szuverenitás elvével, és nem veszélyeztethetik az állam gazdasági egyensúlyát. Az államegyesüléssel megvalósuló államutódlás itt a legegyszerűbb, hiszen értelemszerűen és szükségképpen az elődállamok összes államadóssága átszáll az utódállamra. A kiválás és a szétválás esetében az utódlás kérdését alapvetően az elődállam és az utódállam, illetve utóbbi esetben az utódállamok közötti megállapodás szabályozza, ennek híján az elődállam állami adósságai az utódállamra méltányos arányban szállnak át, figyelemmel az utódállamra átszálló állami adósságokhoz kapcsolódó tulajdonra, jogokra, érdekeltségekre.

527. Az állami archívumok alatt az 1983-as egyezmény szóhasználatában valamennyi olyan, keltezéstől és típustól független dokumentumot értjük, amelyeket az elődállam feladatainak gyakorlása során állított ki vagy vett kézhez, és amelyek az államutódlás időpontjában az elődállam belső joga szerint őt illetik meg, és azokat közvetlenül vagy irányítása alatt bármilyen célból archívumként őrizték meg. Az egyezmény meglehetősen bonyolult definíciójának és az utódlási technikáknak az értelmezéséhez azt kell figyelembe vennünk, hogy az archívumokat többféleképpen csoportosíthatjuk. Vannak a jelenlegi közigazgatáshoz szükséges irattárak, éspedig vagy centralizált, vagy decentralizált formában szervezve. Vannak továbbá gyakorlati jelentőséggel immár nem bíró, de muzeális – esetenként felbecsülhetetlen – értékű, történeti jelentőségű irattárak, szintén központosított vagy helyi formában.

528. Az irattárak átszállása ingyenesen, az államutódlás időpontjában történik meg az alábbiaknak megfelelően, hacsak az érintett államok, illetve esetleg egy nemzetközi testület erről másként nem döntenek. A területátcsatolással megvalósuló államutódlás esetében az adott terület igazgatásához szükséges irattárak átszállnak, akárcsak a kizárólag vagy alapvetően az adott területhez kapcsolódó archívumok is. Az újonnan függetlenné vált állam esetében a terület igazgatásához szükséges, valamint a területhez tartozó, továbbá a nem a területhez tartozó, de kizárólag vagy alapvetően arra vonatkozó archívumok átszállnak. Az elődállam köteles együttműködni a területről elszármazott anyagok felkutatásában. Az államegyesülés esetében nem nehéz a megoldás, hiszen az elődállamok archívuma mind átszáll az utódállamra. Kiválás és szétválás esetében az adott terület igazgatásához szükséges irattárak átszállnak, ezen kívül átszállnak a közvetlenül az adott területhez kapcsolódó archívumok is.

529. Az 1983-as egyezmény utal arra is, hogy az irattárat méltányos arányban, eredeti vagy másolati formában kell átadni. Célszerű megállapodásokat kötni erről, de az újonnan függetlenné vált, illetve a kiválással és szétválással érintett államokat illetően az egyezmény a megegyezés fontossága mellett arra is felhívja a figyelmet, hogy az ilyen megegyezések nem sérthetik az államok népeinek a fejlődésükhöz, a történelmükre vonatkozó információk megszerzéséhez és kulturális örökségükhöz fűződő jogát. Az egyezmény szikár



szóhasználatából nem biztos, hogy egyből kitűnik az egyik legnagyobb vitapont: mi történjék a nagy és főleg a világhírű múzeumokban levő, a területek mai igazgatásához bizonyosan nem szükséges, de értelemszerűen az adott népek kulturális örökségét képező, felbecsülhetetlen értékű mezopotámiai agyagtáblákkal, egyiptomi papiruszokkal, antik görög, perzsa dokumentumokkal, amelyek jelentős részét a XIX. században a török birodalom helyi pasái ajándékozták vagy adták el, vagy amelyeket az akkori régészek nemritkán illegálisan vittek ki az országból. Nyilvánvalóan nem mindegy, hogy az eredetit vagy csak annak másolatát, esetleg fényképeit adják át. Ugyanennek nyilvánvalóan jóval kisebb a jelentősége a modern telekkönyvi, egészségügyi, adóhatósági típusú nyilvántartások esetében. Az egész emberiség kulturális örökségét is képező ókori műtárgyak esetében számos tényező és érv magyarázta, hogy alig került vissza valami a származási helyre: a tulajdonvédelemre, az állagmegóvásra és a hozzáférhetőség biztosítására hivatkozó New York-i Metropolitan Museum, a londoni British Museum, a párizsi Louvre, a berlini Pergamon Museum gyűjteményei egyben maradtak, s ráadásul a származási helyek politikai instabilitása sem javította a származási helyek országainak tárgyalási pozícióját.

530. Az 1978-as és 1983-as egyezmények láthatóan egy bizonyos típusú államutódlást kívántak minden szempontból preferenciális elbánásban részesíteni: ez az újonnan függetlenné vált állam, azaz a függetlenné vált volt gyarmat esete. Mindkét egyezmény utal azonban arra, hogy hatályuk csak azokra az államutódlásokra vonatkozik, amelyek hatálybalépésük után következtek be, kivéve, ha a felek másképpen állapodnak meg. Így tehát a kecske és káposzta történetére emlékeztetően akkor lett igazán nagyvonalú a volt gyarmatokkal a nemzetközi közösség, amikor ennek a kialakult helyzetekre nézve közvetlen hatása már nem volt, s inkább csak eszmei, mintsem gyakorlati segítséget jelentett az ún. fejlődő világ országainak. Mindkét egyezményben keverednek a szokásjogi szabályok és az opinio jurissive necessitatis természettel nem bíró praktikus megoldások.

531. A fentiekben többször említett megállapodásokra többek között a világháborús békeszerződések is példát jelentenek: az 1920-as trianoni béke kifejezetten utal arra, hogy az elcsatolt területeket megszerző államok ezekre és a rajtuk levő vasúti állományra tekintettel „méltányos” részt vállalnak át a magyar államadósságból. Ennek reális érvényesítése nem történt meg, de a Magyarországot terhelő, jóvátétel elnevezésű hadisarc fizetése is átütemeződött, majd gyakorlatilag megszűnt a harmincas években. A korszak szakirodalma meglehetős érdeklődéssel kommentálta az elhúzódó, de gyakorlati eredményre nem igazán vezető tárgyalásokat, ahol a szembenálló államok egyéb jogviszonyokból eredő követeléseik beszámítási igényeivel próbálták csökkenteni saját kötelezettségüket, mindenekelőtt az ún. optánsperekben (CPJI: Fellebbezés a Pajzs, Csáky és Esterházy ügyben hozott vegyes döntőbírósági ítélettel szemben [Magyarország c. Jugoszlávia], 1936. december 16., Série A/B n° 68.). A trianoni béke 171. cikke az elcsatolt területekre vonatkozó s onnan 1868. január 1. után elszállított okmányok átadási kötelezettségét írta elő Magyarországnak, az 1947-es párizsi békeszerződés 10. cikke ugyanezt az 1848 után birtokba vett iratokra írta elő, külön említve a történelmi levéltárakat, régiségeket, műkincseket, valamint az ún. Illyr Küldöttség, Illyr Bizottság és Illyr Kancellária XVIII. századi levéltárait.

532. 1991 óta Budapesten a Szabadság téren ismét áll Harry Hill Bandholtz amerikai tábornok szobra, aki 1919. október 5-én megakadályozta, hogy a Budapestet megszálló román csapatok a Nemzeti Múzeumot kifosszák, az erdélyi eredetűnek tekintett és sajátjuknak vélt műkincsek után kutatva. Ezen a közismert történeten túl, számos, gazdasági, muzeológiai, levéltári szempontból nagy értékű, sajnálatos veszteség esett az állami javakban, archívumokban való államutódlás végrehajtása során: az elhurcolt vasúti gördülő állomány jelentős része tönkrement, mire az eltérő nyomtáv és egyéb szabványok miatti átalakításokat Romániában végrehajtották. Az irattárak esetenként az utódállam központi levéltárába kerülve sokkal kevésbé voltak kutathatók, mint korábban, számos fontos elemük eltűnt, illetve a diktatúra idején a kutathatósággal szemben adminisztratív akadályokat támasztottak, ha adataik nem támasztották alá a hivatalos nemzeti ideológiák és eredetmítoszok alaptételeit. Szintén az államutódlási problémakörre mutat vissza, de az érintett békeszerződésekből az említett évszámhatárok miatt nem vezethető le az a két érintett állam közül elsődlegesen Szlovákiával fennálló, időnként felmelegített, latens jogvita, amely e két állam részéről a Nemzeti Galériában kiállított felvidéki, erdélyi gótikus táblaképekre, valamint egyes múzeumi kincsekre támasztott igény fenntartását jelenti.

1.8. 8. Államelismerés, kormányelismerés és egyéb elismerési formák1.8.1. Államelismerés

533. Amennyiben újonnan jön létre egy állam, az a külvilág részéről reakciókat vált ki, ezek egyike az állam létezéséről való megnyilatkozás, azaz az államelismerés. A nemzetközi jog tehát ismeri ennek intézményét – de miért van erre szükség, ha az állam keletkezése, mint említettük, tény- és nem jogkérdés? Erre a kérdésre a



történeti szempontokat figyelembe véve lehet válaszolni: az államelismerés intézménye ugyanis különböző formákban régóta létezik, az államok külpolitikai érdekeiket érvényesítve éltek és visszaéltek ezzel. Módot adott arra, hogy egy állam befolyása alá vonjon egy másikat, az elismerés megtagadásával pedig saját akciószabadságát szélesítette ki, esetleg területszerzési, birodalomépítési ambícióinak érvényesítését is ezzel vélte segíteni. Mivel a XX. század során a nemzetközi jogból kikerült (lásd n° 374., 481-482.) a fegyveres erőszak alkalmazásának jogszerűsége (leszámítva a jogos önvédelmet és a Biztonsági Tanács által a nemzetközi béke és biztonság megóvása, helyreállítása érdekében elrendelt katonai akciókat), az államelismerés jelentősége is csökkent, ám továbbra is élő, gyakorlati jelentőségű intézmény.

534. Az államelismerés jogi hatását illetően két iskola küzd egymással: a konstitutív elmélet szerint az államelismerés tulajdonképpen a terület, lakosság, kormányzat mellett az állam létének negyedik komponense. A deklaratív elmélet szerint mivel a három konstitutív elem adott volta esetén az állam fennállása nem vonható kétségbe, az államelismerésnek nincs más jogi hatása, mint hogy – legfeljebb – deklarálja az állam létének tudomásulvételét. Ma már egyértelmű a megítélés abban, hogy a konstitutív iskola álláspontja sem elméleti alapokon, sem a bírói gyakorlat révén nem támasztható alá, ugyanakkor a deklaratív elmélet is túl merev, s nem számol a másodlagos, ám valóságos jogkövetkezményekkel.

535. A konstitutív elmélet legnagyobb problémája, hogy nem állja ki a gyakorlat próbáját: hacsak nem azonnal, ugyanabban az időpontban, illetve univerzálisan valamilyen kollektív aktussal történne az elismerés (márpedig az utóbbi évszázadban sem így történt), akkor az a jogilag értelmetlen helyzet állna elő, hogy az állam létezik az őt elismerő államok viszonylatában, de ugyanabban a pillanatban nem létezik az el nem ismerők tekintetében. Gondoljunk például Koszovóra, amelynek 2008-ban kikiáltott függetlenségét 2011-ig kb. 75 állam ismerte el. A Biztonsági Tanács állandó tagjai közül nem ismerte el Oroszország és Kína, míg az Európai Unió tagállamai közül Görögország, Románia és Szlovákia (lásd n° 375., 493., 505., 1162.). Az erőszakos területszerzés elvi, de pozitív jogi tilalma amúgy is csökkentette az esetleges előnyöket, ráadásul a leghíresebb konkrét példa önmagában is mutatja a felfogás abszurditását: az arab szomszédai által el nem ismert, tehát jogilag úgymond számukra nem létező Izrael állam mért rájuk megalázó vereséget az 1967-es hatnapos háborúban. A deklaratív elméletnek pedig az a gyenge pontja, hogy nem tud egyértelmű választ adni arra: akkor végül is miért nem mindegy az államnak, hogy elismerik-e vagy sem, illetve miért tapasztaljuk, hogy az elismerést lebegtető állam ezzel valóban tud bizonyos nyomást gyakorolni?

536. Hosszú idő óta úgy tekintik, hogy a két megközelítés helyett egy (a másodikból leágaztatott) harmadik tükrözi a nemzetközi élet realitásait. Eszerint az állam önmagától létezik, azonban az elismerés megtagadása révén egy állam kifejezésre juttathatja, hogy az elismerendő egység mégsem felel meg az államiság kritériumainak (ez a gyakorlatban rendszerint a kormányzat meglétének vitatását jelenti), másrészt pedig az államelismerés bizonyos jogok gyakorlását illetően elengedhetetlen. Számos olyan jogintézmény van, amelyik automatikusan csak akkor tud érvényesülni, ha a két állam már elismerte egymást. Így például az el nem ismert állam által kiállított úti- vagy egyéb okmány, közjegyzői tanúsítvány, ítélet, határozat az el nem ismerő állam határőre, egyéb közigazgatási vagy bírói jogalkalmazója számára jogilag nem létezik, az csak puszta papír. Hasonló a helyzet, ha a nemzetközi magánjog, a polgári jog, a családjog vagy a büntetőjog valamely szabálya külföldi esetében a másik állam jogrendszerére mutat: ez lehet a helyzet az ún. státuskérdéseket illetően (nagykorúság időpontja, házassági akadályok stb.) vagy például a ne bis in idem szabály alkalmazásakor. Ha ezt az államot a jogalkalmazó állama nem ismerte el, akkor jogát sem alkalmazhatja, de az sem magától értetődő, hogy akkor mit alkalmazzon helyette: az esetek java részében ez persze a lex loci, az eljáró állam joga lesz, de ez sem old meg minden problémát.

537. Az elismerés jogkeletkeztető, egyoldalú állami aktus, amelyet a szuverén állam bocsát ki diszkrecionális jogkörében. Bár az állam szuverén döntéséről van szó, ez előfordulhat, hogy egy harmadik állam érdekeit is erősen érinti, éspedig akkor, ha az elismerendő állam őbelőle szakadt ki, s ő maga nem ismerte el. Emiatt a potenciális elismerő államokra olykor – igen vitathatóan – nyomást gyakorolnak az elismerés megtagadása érdekében. Így az ún. Hallstein-doktrínában az NSZK akkori külügyi államtitkára bejelentette, hogy országa megszakítja a diplomáciai kapcsolatokat azokkal az államokkal, amelyek elismerik az NDK-t. Ezt a szabályt a Szovjetunióval szemben nem érvényesítették, Jugoszláviával és Kubával szemben azonban igen. Kimondva-kimondatlanul ugyanerre a logikára épül Kína doktrínája (Tajvan államiságát elismerőkkel szemben), Marokkóé (az annektált egykori spanyol szaharai területeken kikiáltott Szaharai Demokratikus Köztársaságot elismerőkkel szemben), Ciprusé (az ún. Észak-Ciprusi Köztársaságot elismerőkkel szemben), Görögországé (azzal szemben, aki Macedóniát ezen a néven, s nem a F.Y.R.O.M. rövidítés alatt ismerné el [lásd n°

] vagy aki elismerné az Észak-Ciprusi Török Köztársaságot), valamint Oroszországé (a szakadár Csecsenföldet elismerőkkel szemben). A Hallstein-doktrína merevségét a politikai pragmatizmus enyhíti: Izrael tudomásul veszi, hogy számos állam a diplomáciai kapcsolatra emlékeztető kontaktusban áll a Palesztin Autonómiával.



Kína tudomásul veszi a kereskedelmi kamarai képviseletek jelenlétét Tajvanon és a tajvani érdekképviseletek jelenlétét számos országban. Az Amerikai Egyesült Államok pedig 2004-ben elégelte meg a görög makacskodást, s bejelentette, hogy hivatalosan is Macedóniának fogja hívni Jugoszlávia egykori tagköztársaságát.

538. Az elismerés megtagadásáról az államiság konstitutív elemeinek hibái miatt is születhet döntés. Az elismerés intézménye révén módja van a többi államnak arra, hogy kétségbe vonja a konstitutív elemek meglétét. Ez gyakorlati szempontból a kormányzat ténylegességének vitatását jelenti. A trianoni béke után az Ausztriához csatolt területekről – a mai Burgenlandból – kivonuló magyar államgépezet hátában Prónay Pál és szabadcsapatai kiáltották ki az ún. független Lajta-bánságot, amelyet senki sem ismert el önálló államként, s Magyarországot kötelezték a Prónay-csapatok lefegyverzésére. Ennek végrehajtása után azonban megkötötték az 1921. évi velencei egyezményt, amelyben a Nemzetek Szövetsége megbízásából közvetítő Olaszország, Magyarország és Ausztria elfogadták, hogy a békeszerződés szövege ellenére Sopron hovatartozásáról népszavazás döntsön (lásd n° 427.), s a népszavazás eredményeként érdemelte ki Sopron a civitas fidelissima címet. A két világháború között a kínai polgárháborúba bekapcsolódó Japán által 1932-ben felállított Mandzsukuo-bábállam kapcsán mondta ki Stimson amerikai külügyminiszter azt a tételét, amely szerint nem szabad elismerni a Briand-Kellogg-paktummal ellentétesen létrejött államokat és helyzeteket. Jóllehet az Amerikai Egyesült Államok nem volt tagja a szervezetnek, a Stimson-doktrínát 1932 márciusában a Nemzetek Szövetsége magáévá tette, kiegészítve az Egyezségokmányra való utalással. Tényleges követése azonban távolról sem volt tökéletes, több állam elismerte Mandzsukuót, nemcsak a szervezetet elhagyó Németország és Olaszország, valamint a nankingi kollaboráns kormány úgymond Kína nevében, hanem Salvador, Costa Rica és a Vatikán is. Mivel az ún. antikomintern paktumban Mandzsukuo is részes fél volt, a közös részvétel miatt a tengelyhatalmak szövetségesei közül elismerte még Magyarország, Spanyolország, Bulgária, Dánia, Finnország, Horvátország, Románia és Szlovákia. (Lásd az V/4. térképet, n° 378.)

539. Tulajdonképpen ennek analógiájára döntött úgy az ENSZ, hogy az 1983. november 25-én kikiáltott ciprusi török „állam” elismerését megtiltja tagállamainak. (Lásd az V/5. térképet, n° 378.) Ezt az alakulatot a szigeten az 1974-es görög-török katonai incidensek nyomán partra szállt török hadsereg jelenlétében és biztosításával kiáltották ki. Az elismerést megtagadó államok valójában nemcsak a létrejövetel körülményeit sérelmezik, hanem nem tekintik ténylegesnek azt a kormányzatot, amelyet idegen fegyverek tartanak fenn. Ugyanezen okokból nem ismerték el az államok Jugoszlávia felbomlása után a Horvátországtól elszakadni kívánó ún. krajinákat, valamint a Bosznia-Hercegovinából magát kiszakító ún. Boszniai Szerb Köztársaságot, úgy tekintették ugyanis, hogy ezeket Szerbia nacionalista vezetője, Szlobodan Milosevics hozta létre s az ő közvetett katonai-logisztikai és gazdasági támogatása tartja fenn. (Lásd az V/6. térképet, n° 378.) A Moldáviához tartozó területeken kikiáltott ún. Dnyeszteren-túli Köztársaság (Transznyisztria) sem kapott nemzetközi elismerést, hanem csak Moldávia autonóm területének tekintik. Abházia Grúziától való elszakadása sem sikerült, s hosszú évek ex lex állapota után a tbiliszi kormány (akárcsak Horvátország a maga területén) katonai erő alkalmazásával próbálta helyreállítani szuverenitását, ez azonban Oroszország katonai beavatkozása nyomán meghiúsult. Transznyisztria, Dél-Oszétia és Abházia esetében azonban a függetlenedés nyilvánvaló mögöttes támogatójának sejtett Oroszország sem képviselt következetes álláspontot. A korábbi évek halogatása után 2008-ban az orosz duma határozatot fogadott el Dél-Oszétia és Abházia független államként való elismeréséről, Transznyisztria esetében ilyen azonban nem történt. Transznyisztriát önálló államként 2011-ig csak Dél-Oszétia, Abházia és Hegyi Karabah ismerte el (lásd n° 375., 425.). Az ilyen alakulatok de facto léte azonban a politikai nyomásgyakorlás eszköze is, támogatásuk és mellőzésük politikai megfontolások és nemritkán nagyhatalmi kombinációk függvénye.

540. A mai Zimbabwe (a korábbi Rhodesia) a brit gyarmati rendszerből 1965-ben kilépve kiáltotta ki függetlenségét, azonban a dél-afrikaihoz hasonló apartheidrendszer megóvására törekedve, hogy a fehér kisebbség megőrizhesse előjogait, a fekete többség sérelmére. A jogilag még strukturáltabb apartheidrendszert alkalmazó és az 1980-as évekre politikailag egyre inkább elszigetelődött Dél-Afrika pedig azzal próbálta javítani helyzetét, hogy ún. bantusztánokat, azaz „független” törzsi államokat hozott létre, bizonyos tényleges törzsi eredetű földrajzi háttérrel, megnyerve a vezetésre egy-két törzsfőt, s eredetük szerint oda regisztráltatta a fekete lakosokat, akik nem voltak kötelesek oda is költözni, ám ha Fokvárosban, Johannesburgban maradtak munkahelyükön, úgy ott külföldi vendégmunkásoknak minősültek, akiknek az immár idegen államban ezért nincsenek politikai jogaik. E „szellemes” jogi konstrukció azonban nem váltotta ki a szándékolt hatást, és az ENSZ Közgyűlésban (a 31/1-A. sz. határozatban) felszólította a tagállamokat, hogy ne ismerjék el az ún. bantusztánokat (Ciskei, Transkei, Bophutatswana, Venda), mivel ezek államisága nem a lakosság szabad akaratán alapul. Az ENSZ-nek a bantusztánok irányában gyakorolt elutasító magatartása így nemcsak a kormányzat ténylegességének a kétségbe vonhatóságán alapult, hanem az önrendelkezési jogot szinte a három klasszikus konstitutív elem melletti elengedhetetlen feltételként mutatta be. (Lásd az V/7. térképet, n° 379.)



541. Az államelismerés diszkrecionális voltát elismerve az ún. Európai Konferencia Jugoszlávia Békéjéért melletti Választottbíróság 1992. július 4-ei n° 10. tanácsadó véleménye (RGDIP, 1993, 594. o.) megállapította, hogy annak egyedüli korlátjai „az általános nemzetközi jog imperatív szabályai, nevezetesen azok, amelyek a más államokkal való kapcsolatokban az erőszak alkalmazását tiltják, vagy amelyek az etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségek jogait biztosítják”.

542. Az államelismerés feltételekhez is köthető. Akár e tétel híres történeti bizonyítékának tekinthető Clémenceau francia miniszterelnöknek a Párizs környéki tárgyalásokon részt vevő lengyel delegáció vezetőjéhez, a későbbi köztársasági elnök, zeneszerző Paderewskihez címzett 1919. június 24-i levele, amelyben rögzíti, hogy az újrateremtett lengyel függetlenség „ára” a nemzetközi közösség békéje érdekében a kisebbségvédelmi szabályrendszer elfogadása: „az európai közjogban régóta élő gyakorlat, hogy amikor egy állam létrejön vagy akárcsak ha létező állam területileg jelentősen megnagyobbodik, a nagyhatalmak részéről történő formális, kollektív elismerés olyan biztosítékokhoz köthető, hogy nemzetközi szerződés révén ezen állam vállalja bizonyos kormányzati elvek betartását...” Már ekkor is precedensnek tekintették, hogy Románia függetlenségének elismerését az 1878-as berlini kongresszus ahhoz a feltételhez kötötte, hogy biztosítsa az állampolgárságot a területén élő zsidóság számára is. Ennek egyébként 1919-ig nem tett eleget, ezért be kellett iktatni Románia párizsi kisebbségvédelmi szerződésébe is. Ugyanerre a logikára épült az Európai Közösségek ún. elismerési doktrínája is A doktrínát az EK rendkívüli brüsszeli külügyminiszteri ülésén, 1992 december 16-án fogadták el és tartalma a következő volt: i. az illető államoknak külön kérniük kell független államkénti elismerésüket az EK-tagállamoktól; vállalniuk kell az ENSZ-beli és a helsinki elvek betartását; iii. biztosítaniuk kell az etnikai és nemzeti csoportok, illetőleg a kisebbségek jogait; iv. hitet kell tenniük a határok sérthetetlensége mellett; v. vállalniuk kell az elődállam által kötött fegyverzetkorlátozási és nonproliferációs egyezmények hatályának megtartását.

543. Az elismerés fejében a nemzetközi joggal összhangban álló, a nemzetközi békét és biztonságot szolgáló elvek megkövetelése korrekt. Vannak példák azonban olyan feltételekre is, amelyek nem könnyen egyeztethetők össze a nemzetközi joggal: nem véletlenül utal az 1983-as államutódlási egyezmény az újonnan függetlenné vált állam esetében arra, hogy az esetleges önkéntes adósságátvállalási egyezménynek összhangban kell állnia a természeti kincsek és erőforrások feletti szuverenitás elvével, és nem veszélyeztetheti az állam gazdasági egyensúlyát. Macedóniát Görögország nem volt hajlandó elismerni, mondván, hogy annak neve egybeesik egy görög tartományéval és főleg a görög történelmi múlt birodalmának nevével (ti. a magyar nyelvben a makedón/macedón kettősség az európai nyelvek java részén nem adható vissza), ráadásul a macedón állam hivatalos címere Athén szerint Nagy Sándor apjának, Makedón (II.) Philipposznak a sírjáról lett lemásolva. (Ez az ún. „verginai napcsillag”.) Görög álláspont szerint tehát a Macedónia elnevezés és a választott jelképek területi igényeket és a görög kulturális örökség elbitorlását jelentik. A már többször említett F.Y.R.O.M. rövidítés az európai közös biztonsági és külpolitikai együttműködés keretei között született különös kompromisszum: az egyik folyóvölgy alapján görög részről „ajánlott” Vardar Köztársaság vagy a fővárosról Skopje Köztársaság elnevezés helyett az egykori Macedónia Jugoszláv Köztársaságot (Former Yugoslav Republic of Macedonia) takarja a rövidítés. Görögország a maga részéről így sem ismerte el államként északi szomszédját, de nem vétózta meg az európai közös külpolitikának az elismerésről hozott döntését. Az ENSZ közvetítésével folyó tárgyalások 2011-ben eljutottak odáig, hogy – úgy tűnik – legalábbis a további tárgyalások kiindulási alapjaként mindkét állam el tudja fogadni a „Macedón Köztársaság (Szkopje)” formulát. Macedónia pedig már korábban arra kényszerült, hogy a verginai napcsillagot a nemzeti lobogón csak egy nagyon stilizált, az eredetire nem emlékeztető formában használja.

544. Az államelismerés az elismert államot illetően ex tunc hatállyal áll be. Az államelismerés aktusát formai és tartalmi szempontból többféleképpen lehet osztályozni. Meg lehet adni ugyanis egyéni formában, de kollektív elismerésre is mód van, amikor több állam egyszerre, esetleg egy konferencia, kongresszus közös aktusa nyomán ismeri el az adott államot, ahogyan az Románia esetében történt 1878-ban Berlinben. Az Európai Közösségek már említett elismerési doktrínája viszont csak megalapozta a tagállamok részéről történt egyéni elismerések indokoltságát, azonban nem volt szó egyszerre vagy éppen közös aktus révén történő elismerésről. A de facto és a de jure elismerés elnevezése dacára egyaránt jogi természetű, ugyanakkor az elismerés terjedelme szempontjából bizonyos különbséget hordoznak: a de facto elismerés ideiglenes és korlátozott hatályú, míg a de jure végleges és teljes értékű. A tapasztalat szerint a de facto elismerést elsősorban olyankor szokták alkalmazni az államok, amikor olyan alakulat államiságáról kell dönteni, amelyik egy másik államból szakadt ki, s az elismerő állam számot vet a realitásokkal, de ugyanakkor a területvesztő harmadik állammal sem akarja elrontani kapcsolatait. Az egyik első de facto elismerésként tartják így számon azt az aktust, amelyben 1777-ban Franciaország ismerte el az Angliától egy évvel korábban elszakadó s függetlenségét kikiáltó tizenhárom észak-amerikai gyarmatot. A de facto elismerés átalakulhat de jure elismeréssé, de visszavonásra is kerülhet, ha az elismert alakulat mégsem tudta stabilizálni magát. A de jure elismerés



ugyanakkor formális értelemben jelent csak véglegességet, hiszen az állam tényleges megszűnésével a de jure elismerés hatálya is megszűnik. (Ennél jóval bonyolultabb helyzet jön létre, ha a Stimson-doktrína értelmében lépnek fel az államok a nemzetközi joggal ellentétesen megszüntetett államok javára, fikciószerűen fenntartva elismerésüket. Ez egybekapcsolódhat az emigráns kormányok elismerésével, lásd n° 558.)

545. Vannak, akik a de facto elismerés szintje alatt még egy formát feltételeznek, az ad hoc elismerést. Ez valójában nem igazán elismerés, hanem olyan kapcsolatfelvétel egymást el nem ismerő államok között, amelyik módot ad bizonyos kérdések rendezésére, kapcsolattartásra, anélkül, hogy abból az elismerés tekintetében akárcsak a de facto értékűre vonatkozó következtetést lehetne levonni. A rendszerint hivatkozott példák az Izrael és arab szomszédai között kötött hadifogolycsere-egyezmények, kvázi diplomáciai kontaktusok, újabban az 1990-es évek délszláv válsága során úgymond önálló „államukat” kikiáltó szerb területek vezetőivel kialakított kapcsolatok (humanitárius folyosókról, időszakos tűzszünetről, parlamenterek átküldéséről stb.). Erre emlékeztető, bár ezeknél jóval intenzívebb, de államkénti, hivatalos szövetségeskénti elismerést el nem érő, azonban anyagi és katonai támogatást is eredményező, a magyar diplomáciatörténetből ismert kapcsolatok voltak Rákóczi Ferenc fejedelemsége, valamint XIV. Lajos francia király és néhány más, mint például az angol, svéd, orosz udvar, s a németalföldi konföderáció között. (Igaz, a korszak nemzetközi jogában még nem ismerték a de jure és a de facto elismerés közötti különbségtétel lehetőségét.) Az 1848-1849-es szabadságharc során sem tudta elérni Magyarország, hogy államként ismerjék el, jóllehet követeit több helyütt (Teleki Lászlót például Párizsban) fogadták.

546. A kifejezett elismerés egy erről szóló ünnepélyes nyilatkozat, esetleg jogilag releváns nemzeti jogszabály vagy esetleg parlamenti határozat. A hallgatólagos elismerés olyan ráutaló magatartás, factum concludens, amelyből mindkét állam, illetve általában a nemzetközi közösség arra következtet, hogy az államot a másik állam elismerte. Így például diplomáciai kapcsolatok létesítése a másik állammal vagy államfőjének, miniszterelnökének, külügyminiszterének, egyéb fontos közjogi méltóságának hivatalos fogadása, látogatásakor a diplomáciai protokoll szerint az államfőknek járó huszonegy ágyúlövés, tisztelgés a másik állam zászlaja előtt, üdvözlő nyilatkozat a függetlenség kikiáltásakor, nemzeti ünnepen stb.

547. Különbséget lehet tenni az idő előtti és az elkésett elismerés között. Előbbiről akkor beszélünk, amikor a terület, a lakosság és főleg a kormányzat stabilitása kapcsán sok még a bizonytalanság, s mégis sor kerül az elismerésre. Így, mivel 1903-ban Kolumbiával nem sikerült dűlőre jutni a megépített csatorna státusát és használati feltételeit illetően, a hirtelen kirobbant felkeléssel kikiáltott Panamai Köztársaságot az USA három napon belül elismerte, s megkötötte vele a megállapodást a csatorna használatáról. Hasonlóképpen idő előtti elismerésnek tekinthető, amikor 1919-ben a Magyar Tanácsköztársaság elismerte az ún. felvidéki hadjárat nyomán visszafoglalt területeken Eperjes székhellyel kikiáltott ún. Szlovák Tanácsköztársaságot, amely államalakulat napokon belül összeomlott a magyar Vörös Hadsereg kivonása, s a cseh csapatok újbóli bevonulása nyomán. Elkésett az elismerés abban az esetben, ha a tényleges lét dacára, a kormányzat stabilizálódását évekkel, évtizedekkel követi az államkénti elismerés. Anglia viszonylag hamar belenyugodott tizenhárom gyarmata elvesztésébe, és az Amerikai Egyesült Államokat a függetlenségi nyilatkozat után hét évvel, a függetlenségi háborút lezáró 1783. évi versailles-i békében elismerte. Spanyolország egyes dél-amerikai volt gyarmatai esetében hosszú évtizedekig halogatta az elismerést. Pakisztán Bangladest 1971-es kikiáltása után három évtizeddel ismerte el, Izrael államot pedig a Szentszék csak 1993-ban ismerte el. A Szovjetunió elismerése is sokáig váratott magára, ez azonban részben annak is köszönhető volt, hogy ő maga tagadta évekig az államazonosságot a cári Oroszországgal: ennek felvállalása esetén a kérdés kormányelismerésre redukálódhatott volna. Az államkénti elismerés azonban elhúzódott, s végső soron a diplomáciai kapcsolatok felvételével olvadt egybe, amit Németország 1922-ben, Anglia 1924-ben, Törökország 1925-ben, az Amerikai Egyesült Államok 1933-ban, Magyarország 1934-ben tett meg.

548. Az idő előtti elismerés a keletkezőfélben levő („nasciturus") állam érdekeit szolgálja: ha valóban önerejéből stabilizálódik, úgy a döntés helyes volt. Számos volt gyarmat esetében az elismerés aktusa valójában gyakran megelőzte az államgépezet tényleges működtetésére való képességet. Az elismerés azonban adott esetben rövid távú politikai célokat is szolgálhat, mint például a bolsevikok ösztönzésére az ún. Távol-keleti Köztársaság kikiáltása orosz területeken (Habarovszk, Csita, az Amúr és a Bajkál-tó mentén, valamint az ún. tengermelléki területeken) 1920-1922 között, ami azt célozta, hogy a Moszkva által elismert „ütköző állam” közbeiktatásával kivonják Japánt az ún. intervenciós háborúból és a szovjet polgárháborúból, és amelyet Szovjet-Oroszország, helyzetének stabilizálódása után, egy tollvonással megszüntetett.

Mai körülmények között az ún. Palesztin Hatósággal fenntartott kapcsolatok Palesztina elérhető időben bekövetkező függetlenségének perspektívájában szemlélhetők. (A kérdés érintkezhet a nemzetként való elismeréssel is, lásd n° 561.) A Palesztina Államot el nem ismerő államok jelentős része – így például az Európai Unió tagállamai – a Palesztin Hatóságot elismerte és tartott fenn vele de facto diplomáciai



kapcsolatokat: igaz, ezeknek az államoknak túlnyomó többsége ugyanakkor úgy tekinti, hogy ez nem azonosítható az államkénti elismeréssel.

A 2011. július 9-én függetlenné vált Dél-Szudánt viszont hamar sok állam ismerte el, köztük Szudán, amelytől elszakadt, s napok alatt felvették az ENSZ tagjai sorába is.

549. Különleges helyzetet jelent a tagállamként való felvétel egy nemzetközi szervezetbe. Mivel a nemzetközi szervezet jogalanyisága független tagállamainak jogalanyiságától, ezért úgy tekintik, hogy a tagfelvétel a szervezet aktusa, tehát ebből önmagában nem lehet kollektív elismerésre következtetni. Ezt a tételt azonban árnyalataival együtt kell szemlélni: mivel ENSZ-tagállam az a békeszerető állam lehet, amely a szervezet tagállamainak megítélése szerint kész és képes az alapokmányi kötelezettségek teljesítésére, így az az állam, amelyik korábban esetleg nem ismerte el az adott államot, de megszavazta tagfelvételét, az értelemszerűen azt is megszavazta, hogy önálló államról van szó. Pozitív szavazata ebben az értelemben kötelezi őt, azaz hallgatólagos elismerésnek tekinthető. Más a helyzet azon állam esetében, amelyik nem vett részt a szavazáson, a fortiori amelyik a felvétel ellen szavazott: az ő viszonylatában így nem lehet elismerésre következtetni, ő csak azt köteles tudomásul venni, hogy az adott állam a szervezet teljes jogú tagja, függetlenül attól, hogy ő a szavazatával ehhez nem járult hozzá. Ez esetben a szervezeti életen kívül a tagfelvétel ténye semmiben sem változtatja meg viszonyát az el nem ismert állammal.

V/27. TÉRKÉP Az ún. Távol-keleti Köztársaság

5 50 . Külön említést kell tenni a szerződésben való együttes részvétel megítéléséről az elismerés szempontjából. Kétoldalú szerződés megkötése olyan államok között, amelyek között korábban nem történt elismerés, hallgatólagos elismerésnek tekinthető. Nem egyértelmű a nemzetközi jogi elmélet és gyakorlat a tekintetben, hogy a sokoldalú szerződésben való részvétel hallgatólagos elismerésnek tekinthető-e. Itt célszerű kettéválasztani az együttes szerződéskötést és az utólagos csatlakozást, s utóbbi esetben azt, amikor a bennlevők hozzájárulásától függ a csatlakozás, s azt, amikor ez nem szükséges. Az bizonyos, hogy a részes államok közül azt, amelyik hozzájárult az általa korábban el nem ismert állam csatlakozásához, kötelezi ez a tény, akárcsak a nemzetközi szervezeti tagfelvételi kérelemnek általa történt megszavazása. Ha nem szükséges a részesek hozzájárulása vagy esetleg többségi szavazással dől el a részesi mivolt megengedése, úgy az el nem ismerő állam rendszerint nyilatkozatot tesz, hogy a szerződésben való együttes részvétel az ő esetében nem jelenti az elismerés megtörténtét. Erre a csatlakozó államok is jogosultak más állam vonatkozásában, s ez a csatlakozáskor tett fenntartás intézményében juthat kifejezésre. Az NSZK számos ilyen típusú fenntartást tett, rendszerint nevesítés nélkül, de az NDK-t értve mögötte. Számos más állam is él ezzel az eszközzel, amely így annyira általános, hogy rendszerint a contrario úgy véli a nemzetközi jogtudomány, hogy eszerint ellentétes tartalmú akaratnyilatkozat híján a szerződési részvétel hallgatólagos elismerésnek minősül.

1.8.2. A kormányelismerés

551. Az állam elismerése szükségképpen, s egyszersmind ugyanabban az időpontban az állam kormányának elismerését is jelenti. Az alkotmányos szabályoknak megfelelően beiktatott kormányok külön elismerésre nem is szorulnak, akkor sem, ha a választásokon hatalomra került irányzat radikálisan megtagadja elődjének politikai opcióit. A nemzetközi jog azonban mégis számol a kormányelismerés intézményével: i. az alkotmányellenesen hatalomra került kormány, ii. az egymással konkuráló kormányok és



az emigráns kormányok esetében.

552. Az alkotmányellenesen hatalomra került kormány elismerésének indokoltsága hosszú idő óta vitatott, annak latolgatása alapján, hogy mi a jobb: bizonyos demokratikus alapelveket minden körülmények között számon kérni, vagy a belügyekbe való beavatkozás tilalmába burkolózva eltekinteni az állásfoglalástól. A kérdésben két végletes álláspont alakult ki, köztük számos közvetítő megközelítéssel. Az alkotmányellenesen hatalomra került kormány elismerését meg kell tagadni, jelentette ki 1907-ben Ecuador külügyminisztere, akiről Tobar-doktrínának nevezték el ezt a megközelítést. Ezt árnyalta Wilson amerikai elnök doktrínája, aki a praktikum és a cél oldaláról közelítve meg a kérdést azt mondta, hogy az elismerést mindaddig meg kell tagadni, amíg a kormány nem bizonyítja be népszavazás, de leginkább szabad választások révén, hogy hatalomra kerülésének körülményei dacára élvezi a lakosság többségének támogatását. Mindezzel szöges ellentétben állt az 1930-ban a mexikói külügyminiszter által meghirdetett Estrada-elv. Eszerint az állam ne éljen a kormány elismerésének intézményével, mivel az végső soron egy másik állam belső viszonyainak kérdésében való állásfoglalást jelentene. Ez kiegészült azzal, hogy amennyiben az egyik állam kifogásolhatónak tartja a másik államban a kormány hatalomra kerülését, úgy számos egyéb módot találhat ellenérzésének kifejezésre juttatására, ideértve a diplomáciai figyelmeztetéseket, a diplomáciai kapcsolatok megszakítását stb.

553. A XX. század során alapvetően az Estrada-elv logikájára épülő megközelítést követték az államok, nem függetlenül a bipoláris világrendszerben a szövetségi rendszerek kiépítésére, megőrzésére és lehetőség szerinti kiszélesítésére irányuló ambícióktól. Ennek dacára számos puccsista hatalomátvétel komoly kritikát és bizonyos szankciókat váltott ki, részben – esetenként – a világközvéleményt sokkoló kegyetlenkedések miatt, mint például amikor 1973-ban Pinochet tábornok fegyveres puccsa megdöntötte Chilében az Allende-kormányt. A berlini fal leomlása óta erősödött az a tendencia, többek között a közös európai külés biztonságpolitika keretei között is, hogy gazdasági és politikai szankciókkal is sújtják az alkotmányellenesen hatalomra kerülő kormányokat, ezzel is ösztönözve őket a demokrácia útjára való visszatérésre. A Biztonsági Tanács több alkalommal is minősített a nemzetközi békét és biztonságot veszélyeztetőnek katonai puccsokat, az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete alapján kötelező érvényű döntések meghozatalára feljogosítva szankcionált egyes katonai rendszereket és kényszerítette őket a hatalom visszaadására a polgári politikusoknak (lásd n° 1188., 1201.). Ez történt például 1993-ban Haitin – tegyük hozzá: ez ugyan nem egyedi eset, de mégis a nagyon kevés példa egyike...

554. Magyarország is több alkalommal volt érintettje a kormányelismerés intézményének: így az 1919-es Tanácsköztársaság kormányát, annak bukása után a Peidl Gyula vezette ún. szakszervezeti kormányt, majd a Friedrich-kormányt sem ismerte el az antant. Végső soron Horthy Miklós „nemzeti hadseregének” 1919. november 16-i budapesti bevonulása után megalakított Huszár-kormányt ismerte el az antant de facto jelleggel, jegyzékben hívva fel a figyelmet, hogy „ez az elismerés természetesen azokhoz a feltételekhez van kötve, hogy az ideiglenes kormány kötelezi magát arra, hogy a választásokat haladéktalanul megtartja, hogy a törvényt és a rendet az országban fenntartja; tiszteletben tartja Magyarország ideiglenes határait, amíg a békekonferencián azokat véglegesen meg nem határozzák; hogy minden magyar részére biztosítja az összes polgárjogot, beleértve a szabad sajtót, a gyülekezés, a politikai véleménynyilvánítás szabadságát és az általános választójogon nyugvó szabad, titkos, pártatlan és demokratikus választásokat”. Az 1944. március 19-i német megszállás után német nyomásra kinevezett Sztójay-kormány és mindenekelőtt az 1944. október 16-i nyilas hatalomátvétel után megalakított Szálasi-kormány jelentős energiákat fordított külpolitikájában arra, hogy legalább egy-két semleges állam elismerését megszerezze, annál is inkább, mivel mindkét alkalommal vezető magyar diplomaták sora mondott le külföldön tiltakozásul, nem ismerve el a megalakított kollaboráns kormányokat. Az 1944. december 22-én megalakított Ideiglenes Nemzeti Kormánynak is kérnie kellett elismerését az antifasiszta koalíció államaitól. Az 1956. november 4-én szovjet tankokkal megdöntött Nagy Imre-kormány helyébe helyezett Kádár-kormány által küldött delegátusok mandátumának elismerését egy ideig lebegtette a nyugati államok egy része. Ezt a politikát a politikatörténet az ún. magyar kérdés az ENSZ-ben cím alatt ismeri: a Kádár-rezsimet mintegy „karanténban” tartották (bár a magyarországi delegátusok mandátumát elfogadták), s öttagú bizottság révén törekedett a szervezet a helyzet ellenőrzésére 1962-ig. A kérdés a Közgyűlés napirendjén is szerepelt, de a főtitkár 1963. évi magyarországi látogatása után az ellenőrzés tulajdonképpen abbamaradt. Az 1989-1990-es rendszerváltozás során ugyanakkor éppen annak demokratikus, alkotmányos előkészítettsége miatt nem vetődött fel a kormányelismerés szükségessége. (Nem volt szüksége elismerésre annak a három kormánynak sem, amely ugyan választások nélkül, de mindhárom esetben a parlamenti többség világos támogatását élvezve alakult meg, egyik esetben Antall József miniszterelnök halála [1993] miatt, második és harmadik esetben [2004-ben, illetve 2009-ben] az akkori kormánykoalíción belüli bizalommegvonás miatt.)

555. A Románia kommunista diktátorát, Ceau§escut 1989 karácsonyán megdöntő csoportosulás számára a vezető hatalmak és az európai államok java része kormányelismerést nyújtott. Magyarország elsőként ismerte el



a kormányzatot fegyveres erővel megragadó ún. Ideiglenes Nemzeti Megmentési Frontot, amely rövidesen választásokkal is legitimáltatta magát. Az eset körülményei miatt ez ugyanakkor az ún. konkuráló kormányok (lásd n° 557.) közötti választáshoz is sorolható. Jugoszláviában 2001-ben, egy meghamisított választás után távolították el államcsínnyel az ottani szélsőségesen nacionalista diktátort, Szlobodan Milosevicset. Az ekkor megalakult kormányt számos állam kifejezett vagy hallgatólagos elismerésben részesítette. Kirgizisztánban a korábbi puccsal hatalomra került, majd választási csalásokba bonyolódott elnököt 2010 áprilisában megdöntő népmozgalommal megállapodó, bizalmat élvező volt külügyminiszter,–az utóbb 2011 őszére elnökválasztást kiíró–Roza Otunbajeva kormányát Oroszország szinte azonnal elismerte. 2011-ben számos észak-afrikai államban a kibontakozó tömegtüntetések elűzték az évtizedek óta hatalmon levő rezsimeket, Líbiában azonban véres polgárháború bontakozott ki (lásd n° 1201.). Az 1969 óta az országot irányító Moammer Kadhafival szemben álló erőket a NATO katonailag is segíteni próbálta, Franciaország pedig 2011. március 10-én a harcoló ellenzéki erőket, a Bengázi városában székelő Átmeneti Nemzeti Tanácsot ismerte el Líbia hivatalos képviselőjének, és az ő példáját rövidesen követte Olaszország, Katar, Spanyolország, Nagy-Britannia és Németország.

556. A kormányelismerés formái és természete azonosak az államelismeréssel. Lehet de jure és de facto, kifejezett és hallgatólagos, joghatása minden esetben ex tunc és deklaratív jellegű, de ugyanúgy komoly jogi következményekkel jár.

557. A konkuráló kormányok esetében az elismerés nem pusztán lehetőség, hanem tulajdonképpen megkerülhetetlen döntés a külső állam számára. Ekkor ugyanis több alakulat is jogosultnak tekinti magát az ország kormányzására, de az országnak nemzetközi jogi értelemben véve csak egy kormánya lehet, s csak egyet tekinthetnek olyannak, mint amelyik az ország nevében vállalhat kötelezettséget. Ilyen helyzet normális, alkotmányos módon nem alakulhat ki, rendszerint polgárháborús szituációkban kerül rá sor: felkelés tör ki egy államban és csak az ország egy részét tudja hatalmába keríteni, de azt stabilan megtartja. (Nem tudja tehát abban az értelemben megdönteni a kormányt, hogy az alkotmányellenesen hatalomra került kormány esete legyen rá vonatkoztatható.) Milyen magatartást tanúsítson a nemzetközi közösség? A Tobar és az Estrada-elvek itt nem segítenek, és eleve nem biztos, hogy a megelőző kormány, amellyel verseng a másik, maga is demokratikus úton jutott hatalomra. A helyes megoldást sokáig a kínai kormányok esetével szemléltették. A már többször említett és a második világháború befejeztével újrakezdődő kínai polgárháború ugyanis, mint közismert, a Kínai Kommunista Párt javára dőlt el, és 1949-ben Mao Ce-tung vezetésével kikiáltották a Kínai Népköztársaságot. A katonailag vereséget szenvedett Kuomintang-erők a Kínához tartozó Tajvan szigetére húzódtak vissza, ahová az amerikai katonai ernyő miatt a szárazföldön győztes kommunisták nem tudtak átkelni. Mind Pekingben, mind a sziget Tajpej nevű városában a vezetők magukat egész Kína kormányának tekintették. A Szovjetunió Mao Ce-tung mellé állt, az Amerikai Egyesült Államok a Csang Kaj-sek vezette Kuomintang mögé. Egészen 1971-ig az ENSZ-ben a tajpeji kormány delegátusainak mandátumát igazolták, s a pekingi kormány kezdetben csak a politikai szimpátia és az ideológiai közösség alapján szerzett támogatókat, de fokozatosan egyre több állam fogadta el a Szovjetunió javaslatát, hogy a ténylegesség elve alapján nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a terület és a lakosság több mint 99 százaléka felett a pekingi kormány végzi az igazgatást, ugyanakkor a tajpeji kormány csak Tajvan szigetén rendelkezik hatalommal. A hetvenes évekre az Amerikai Egyesült Államok is normalizálta kapcsolatait Kínával, visszavonta az elismerését a tajpeji kormánytól, fenntartva vele a szoros gazdasági és bizonyos katonai kapcsolatokat, s így helyreálltak Kína ENSZ-jogai.

558. A ténylegesség elvének követése ésszerű: eleve összekapcsolható volt a Stimson-doktrína örökségével, hiszen az idegen fegyverek árnyékában, külső hatalom által odaültetett és az által stabilizált kormány ténylegessége megkérdőjelezhető. Ennek az elismerésnek gyakorlati jelentősége azonban inkább csak olyankor van, amikor talpon tudott maradni az elűzött kormány: így például az 1978-as vietnami katonai beavatkozás nyomán elűzött és a thaiföldi-kambodzsai határ dzsungeljeibe vagy éppen a thai területekre visszahúzódó Pol Pot-rezsimet sokáig annak dacára elismerték Kambodzsa kormányának, hogy ismert volt, a maoista orientációjú, különösen szélsőséges rezsim rövid idő alatt a lakosság egynegyedét (!) elpusztította. A hatalomra került kormányzatot azután ismerték el Kambodzsa kormányának az ENSZ-ben, hogy 1989-ben a világszervezet közvetítésével megállapodott a vietnami csapatok visszavonásáról, a menekültek visszafogadásáról, nemzeti megbékélésről. Ennek nyomán, a világszervezet ellenőrzése mellett megtartott választások egyébként megerősítették a hatalomban levő marxista rendszert. Ceau§escu Romániájában az 1989. decemberi események néhány napig kettős hatalmat is jelentettek, amikor a katonai alakulatok java része a felkelők oldalára állt, ugyanakkor a megdőlő rendszer is tudott mozgatni bizonyos fegyveres alakulatokat. Több állam ekkor a tényleges hatalom elve alapján már elismerte az Ideiglenes Nemzeti Megmentési Frontot, anticipálva a korábbi diktatórikus rezsim néhány nap múlva valóban bekövetkező kimúlását. A 2011. évi líbiai polgárháború során a kormányellenes erők akkor történő elismerése (lásd n° 555.), amikor a fegyveres küzdelem még javában zajlott, és egyes városok a kormányerők, mások a felkelők kezén voltak, a konkuráló kormányok elismerésére is



jellemző példát szolgáltat.

559. Afganisztán esetében azonban az ENSZ nem ezt az irányvonalat követte az 1990-es években. Miután a Szovjetunió 1989-ben kivonult a tíz évvel korábban megszállt országból, sorsára hagyta az utolsó hónapokban már iszlamista köntöst is felölteni próbáló marxista bábkormányt, amelyik rövid időn belül összeomlott a fegyveres ellenzék csapásai alatt, ezután azonban részben politikai, részben törzsi alapokon egymás ellen fordultak a korábbi szövetségesek. Az egymást váltó és elüldöző kormányzatok után néhány évig stabilizálni tudta magát a több törzset is átfogó ún. Északi Szövetség, azonban 1996-ban ezt is visszaszorította az északi törzsi területek egy részére az iszlám vallás egyik fundamentalista felfogását követő iszlám diákok hadserege, létrehozva az ún. talibán rezsimet. Az ENSZ azonban az afgán állam területének túlnyomó többségét uraló, az ország kulturális emlékeit tudatosan pusztító, középkorias talibánokat katonai győzelmük dacára nem ismerte el kormányként, hanem továbbra is az Északi Szövetséggel tartotta a kapcsolatokat. A Biztonsági Tanács pedig a nemzetközi terrorizmus támogatása miatt különböző szankciókkal sújtotta a tálib Afganisztánt, míg végül a New York-i World Trade Center 2001. szeptember 11-i elpusztítása után, az akciót a jelek szerint megszervező al-Kaida szervezetnek nyújtott menedék miatt ezt a rezsimet az Amerikai Egyesült Államok a Biztonsági Tanács hallgatólagos jóváhagyásával elsöpörte (lásd n° 1211.).

560. Az emigráns kormány az ország területén kívül tartózkodik, így ténylegességről nehezen lehet szó. Az államok bizonyos esetekben ennek dacára elismerik az emigráns kormányt: alapvetően abban az esetben, ha idegen állam erőszakos cselekménye kényszerítette a hatalomban levő kormányt az ország határain kívülre. A második világháború története több példát mutat a megszállt országok tekintetében az antifasiszta koalícióval szövetséges emigráns kormányok felállítására és elismerésére, szemben az otthoni kollaboránsokkal. Mindezeket végső soron a már többször érintett Stimson-doktrína logikai következményének is tekinthetjük, hiszen igaz ugyan, hogy az emigráns kormány nem tényleges, de a csupán idegen szuronyok árnyékában kormányozni képes hatalom ténylegessége is joggal kérdőjelezhető meg. Az emigráns kormány bizonyos katonai és diplomáciai akciókat lebonyolíthat, mint ahogy azt a londoni emigráns lengyel kormány, De Gaulle Szabad Franciaország mozgalma vagy a londoni emigráns jugoszláv kormány tette a második világháború alatt. Bonyolult helyzetek keletkeznek, amikor az emigráns kormányok és helyi de facto kormányzatok konkurálnak egymással, ahogyan Jugoszláviában a Tito vezette kommunista partizánalakulatok, míg Lengyelországban a szovjet hadsereg előrenyomulásával 1944 nyarán felállított és hosszabb ideig Lublinban székelő Moszkva-barát kormány vitatta a londoni emigráns kormány jogát az ország képviseletére. Itt steril nemzetközi jogviták helyett az antifasiszta koalíció államai pragmatikusan megállapodtak abban, hogy a támogatásukat élvező alakulatok egy-egy reprezentatív kormányban egyesüljenek, s rábírták ennek tudomásvételére saját támogatottjaikat (ami azután csak ideig-óráig maradt így). Amennyiben belső politikai mozgások vagy akár puccs eredményeként kényszerült elhagyni a korábbi kormány az országot, akkor viszont rendszerint azért nem tartják indokoltnak a ténylegességgel nem rendelkező kormány elismerését, mivel van kivel tárgyalni az ország nevében, hiszen a puccsista kormány helyzetét a Tobar-doktrína vagy az Estrada-elv alapján értékelni lehet. Még kevésbé indokolt, hogy fennálló kormány ellenében külföldön felállított kormányt a nemzetközi közösség elismerjen, egy ilyen aktus ugyanis könnyen ütközne a belügyekbe való beavatkozás tilalmának elvével.

1.8.3. Nemzetként, felkelőként és hadviselőként elismerés

561. A nemzetként elismerés intézménye az első világháborúhoz kötődik: az antanthatalmak hadicéljai között megjelent Lengyelország függetlenségének helyreállítása, majd a csehszlovák állam megteremtése is, és így szükségük volt egy olyan tárgyalópartnerre, amellyel szövetségesként tudnak tárgyalni akkor is, amikor ténylegesen még nem is létezik. A nemzetként elismerés a wilsoni pontokban (lásd n° 490.) is érintett önrendelkezési joghoz kapcsolódott, azonban a mögöttes cél egészen más volt. Az antant ugyanis a központi hatalmak és mindenekelőtt az Osztrák-Magyar Monarchia hadifoglyaiból kívánt önkénteseket toborozni, ez a tevékenység azonban súlyosan sérti a hadijog szabályait (lásd n° 1252-1253.), hiszen a hadifogoly kiszolgáltatott helyzetben van. Ezt a kevésbé nemes célt rejtették a nemzetként elismerés mögé, s ennek nyomán legitimnek tekintették, hogy a nemzetek képviseletére elismert politikusok megbízottai toborzó tevékenységet végezzenek a hadifogolytáborokban abból a célból, hogy majdani hazájuk függetlenségének kivívásában vegyenek részt. Maga a toborzás azonban eleve megelőzte a nemzetként való elismerést, a Csehszlovák Légió pedig csak az oroszországi polgárháborúban került bevetésre, a fehérek oldalán, a bolsevikok ellen. A nemzetként való elismerés az államés kormányelismeréssel ellentétben konstitutív jellegű és ex nunc értékű volt.

562. A felkelőként, illetve a hadviselőként való elismerés szintén a hadijog szabályaihoz kötődik. A polgárháborúkra eredendően nem vonatkozott hadijogi szabályozás, ám felkelőként való elismerés esetében a hadijog emberiességi szabályainak legalább a minimumát alkalmazni kellett, míg a hadviselőként való elismerés



esetében annak egészét. A hadviselőként való elismerés megtörténte esetén a többi állam is a szükség által megkívánt kapcsolatokat létesíthetett a hadviselő szervezettel, s ezt ekkor nem tekinthette a konfliktusba való beavatkozásnak a polgárháborúban álló ország kormánya (lásd n° 1274.). A felkelőként és hadviselőként való elismerés kikopott a gyakorlatból, párhuzamosan azzal, hogy a humanitárius nemzetközi jog kodifikációja során az államok konkrét kötelezettségeket fogadtak el a polgárháborúkban alkalmazandó hadviselési szabályokra, az áldozatok védelmére. Ezeket az elismerési formákat szintén konstitutív jellegűnek és ex nunc értékűnek minősítették.

1.9. 9. Különleges státusok1.9.1. Nemzetközi igazgatás alatti területek

563. Az államok helyzetére emlékeztetnek azok a területigazgatási formák, amelyekkel rendszerint területi igények ideiglenes befagyasztása végett vagy háborúkat követő ideiglenes megoldás gyanánt nemzetközi igazgatás alá terülnek egyes területek. Ez sok hasonlóságot mutat a kollektív katonai megszállással (lásd n° 437.), de eredetét és gyakorlati megoldásait illetően el is tér attól. Ilyenkor az adott terület korlátozott önigazgatása felett védnökséget gyakorol több állam vagy újabban egy-egy nemzetközi szervezet. Az utóbbi változatot a mai külpolitikai közbeszéd nemzetközi jogilag pontatlanul (lásd n° 434.), de tartalmát tekintve végső soron találóan nemzetközi protektorátusnak hívja.

564. i. Így például 1815–1846 között Krakkó porosz–osztrák–orosz közös igazgatás alatt állt, míg végül a másik két birodalom hozzájárult ahhoz, hogy Ausztriához tartozzon a város. ii. A francia és spanyol protektorátus között megosztott Marokkótól elválasztották Tanger városát, amelyet kezdetben hét érdekelt hatalom, Franciaország, Spanyolország, Belgium, Portugália, Nagy-Britannia, Hollandia, Olaszország konzuljainak bizottsága ellenőrzött, majd ezt váltotta fel 1923–1956 között Franciaország, Nagy-Britannia és Spanyolország direktóriuma. A törvényhozó gyűlés tagjait részben a marokkói szultán, részben az igazgató hatalmak nevezték ki, az igazságszolgáltatást a szultán által európai jogászokból kinevezett vegyesbíróság végezte a demilitarizált területen. Marokkó függetlenné válásával visszakapta Tangert, amely azonban vámmentes kikötő lett. iii. A Nemzetek Szövetsége idején egy keskeny területsávval, az ún. korridorral a Balti-tengerrel földrajzilag összeköttetésbe került az újjászületett Lengyelország, kikötőként Danzig szolgált számára, amelyet azonban akkor még német többségű lakossága miatt nem az ő szuverenitása alá helyeztek, hanem szabad városként önálló nemzetközi jogalanyisággal bírt, a város közigazgatását a népszövetségi főbiztos felügyelte, a külügyek tekintetében Lengyelországnak voltak Danzigra nézve bizonyos képviseleti jogai, de kapcsolatait Danziggal kétoldalú szerződésekkel kellett kialakítania, jogvitáikban a főbiztos döntött első fokon. Danzig önállósága azonban nem jelentette azt, hogy saját jogon beléphetett volna a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetbe (CPJI: Danzig szabad városnak az ILO-ban való részvétele tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1930. augusztus 26., Série B n° 18.). iv. Hasonló megoldást készítettek elő Fiume számára, amelyet azonban D’Annunzio költő olasz szabadcsapatai megszálltak, majd Olaszországhoz csatoltak, amit a Nemzetek Szövetsége tudomásul vett. v. A Saar-vidék 1919–1935 között a Nemzetek Szövetsége, 1945–1955 között az Európa Tanács felügyelete alatt állt: mindkét esetben biztosították a németajkú lakosság számára, hogy népszavazással dönthessen különleges státusának fenntartásáról vagy a Németországhoz való csatlakozásról. A nemzetközi igazgatás alatt önálló nemzetközi jogalanyisággal bírt. Franciaország az első világháború után jogot kapott a szénbányák kitermelésének megszervezésére, a nemzetközi igazgatás ezt a tevékenységet is ellenőrizte. Bár volt ugyanerre irányuló igény a második világháború után is, de ehelyett végül is az Európai Szénés Acélközösség létrehozásával az európai integráció irányába indult el Németország és Franciaország.



V/28. TÉRKÉP Danzig és a korridor a két világháború között

565. A második világháború után az ENSZ hasonló természetű próbálkozásait sokáig nem sok siker kísérte. Triesztet Jugoszlávia megpróbálta elszakítani Olaszországtól, s ezt az ENSZ a Trieszti Szabad Terület életre hívásával próbálta volna semlegesíteni úgy, hogy az egység kormányzóját a Biztonsági Tanács nevezte volna ki. A város azonban a szövetségesek, a környék a jugoszláv csapatok megszállása alatt maradt, majd végül a két megszállási övezet határát államhatárként állapította meg az az 1954. évi londoni egyezmény, amelyet Nagy-Britannia, az Amerikai Egyesült Államok, Franciaország és a Szovjetunió utólagos csatlakozásával kötött meg. 1975-ben az olasz és a jugoszláv állam pontosította a határokat, s rendezte a függőben maradt állampolgársági és vagyonjogi vitás kérdéseket az osimói szerződésben.

566. Mivel az ENSZ Palesztina brit mandátumterületéből a Közgyűlés 1947. november 29-ei 181. (II.) sz. határozatával egy önálló palesztin államot és Izrael államot akarta volna létrehozni, úgy határozott, hogy a három világvallás szenthelyeként szolgáló Jeruzsálem corpus separatum gyanánt egyik államhoz se tartozzon, hanem az ENSZ Gyámsági Tanácsa által kinevezett kormányzónak kellett volna felügyelnie a zsidó és a palesztin lakosság képviselőiből paritásos alapon megalkotandó parlament munkáját. A tervezet az arab-izraeli háborúk miatt papíron maradt, 1948-ban a várost Jordánia és Izrael egymás között megosztotta, majd Izrael az 1967-es hatnapos háborúban megszállta Ciszjordániát és egyesítette Jeruzsálemet, amelyet 1950-ben fővárosának nyilvánított. Ezeket a lépéseket az ENSZ közgyűlési és biztonsági tanácsi határozataiban – az utóbbi például a 478. (1980) számúban – következetesen elítélte, a tényleges helyzet azonban ennek ellenére változatlan maradt. Legutóbb a Nemzetközi Bíróság is következetesen „megszállt területként” utalt Kelet-Jeruzsálemre tanácsadó véleményében, s a státust illetően meghatározónak tekintette az 1948-as fegyverszüneti szerződést és az arra hivatkozó ENSZ-határozatokat (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július Rec., 2004, 68-78., 83., 120. §).



V/29. TÉRKÉP A palesztinai fal és az ún. megszállt területek földrajzi helyzete

567. Több sikerrel járt az ENSZ az utóbbi évtizedben: a Biztonsági Tanács igazgatta i. Namíbiát a dél-afrikai katonai és polgári adminisztráció visszavonása után 1988-1989-ben, ii. Kambodzsát 1991-ben, előkészítve mindkét országban a szabad választásokat. iii. A délszláv fegyveres összeütközések során az 1995. évi daytoni megállapodásokkal összefüggésben a Biztonsági Tanács 1996-ban két évre Kelet-Szlavóniát helyezte igazgatása alá, azért, hogy a területet visszafoglaló horvát hadsereg elől elmenekült szerb lakosság önkéntes visszatelepülése megvalósulhasson. iv. Koszovó a Biztonsági Tanács 1244. (1999) sz. határozata értelmében került ENSZ-igazgatás alá, azután, hogy a világszervezet tudomásul vette az albán lakosság megmentése és a korábbi ENSZ-határozatok kikényszerítése érdekében, de biztonsági tanácsi felhatalmazás nélkül indított NATO-hadműveletek (lásd n° 1203-1207.) nyomán a NATO-főparancsnokság és a jugoszláv vezérkar között kötött fegyverszüneti megállapodásban foglaltakat. 1999-2008 között, a függetlenség kikiáltásáig Koszovóban a helyi lakosság választásokon alapuló önkormányzati testülettel bírt, de a rendészet, az igazságszolgáltatás és a polgári közigazgatás az ENSZ közvetlen felügyelete alatt volt, míg a demokratikus intézmények kiépítését célzó képzési feladatokat az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, a gazdasági újjáépítést pedig az Európai Unió végezte. Koszovó élén így az ENSZ-főtitkár által kinevezett különmegbízott állt, akinek joga volt az 1244. (1999) sz. határozatot sértő önkormányzati döntéseket megvétózni, szükség esetén közvetlen igazgatási tevékenységet végezni. Szerbia a területet sem a helyszínen, sem Belgrádból nem igazgathatta, így Koszovó feletti szuverenitása névlegessé vált, a terület fizetőeszköze is más lett (kezdetben a német márka, majd az euró), a szerb kisebbség a megállapodásbeli biztosítékok dacára fokozatosan távozott a területről. A katonai biztosítást az ENSZ égisze alatti KFOR végezte, amelynek katonai ereje jelentősebb volt, mint a korábban az albánok önvédelmét felvállaló gerillaszervezetből (UQK) az ENSZ-adminisztráció ellenőrzése mellett formálódó belső rendfenntartó és védelmi erő, a későbbi hadsereg magja (lásd n° 493., 1201). v. A rendkívül véres boszniai fegyveres konfliktust lezáró daytoni és párizsi egyezmények nyomán helyreállították Bosznia-Hercegovina szuverenitást, a Biztonsági Tanács 1022. (1995) sz. határozatában erősítette meg a végső soron az amerikai külügyminisztérium által kidolgozott megállapodáscsomagot, amely többek között az állam alkotmányát (lásd n° 457.) is tartalmazta. A meglehetősen bonyolult struktúrájú államalakulat (amelyben a bosnyák és horvát komponensek föderációjához konföderatív jelleggel kapcsolódik az ottani szerb államalakulat, nemzetközi jogi jogalanyisággal azonban csak Bosznia-Hercegovina bír) feletti felügyeletet ezúttal az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetre ruházták. Az EBESZ különmegbízottja a kollektív (bosnyák, horvát és szerb) államelnökség és a hasonlóan paritásos összetételű kormány tevékenysége felett gyakorol felügyeletet, és elmozdíthatja a megállapodás nyomán létrejött többpártrendszerű és többnemzetű struktúra szabályait sértő, az etnikai megbékélést akadályozó vezetőket. A kilenctagú alkotmánybíróságon, a tizennégy fős emberi jogi kamarában nemcsak a boszniai közösségekből származó jogászok, hanem a nemzetközi közösség delegáltjai is helyet foglalnak: előbbi esetben az Emberi Jogok Európai Bíróságának elnöke, utóbbi esetben az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által kijelölve. Kezdetben ENSZ-szervezésű nemzetközi rendőri erő segített a



stabilizálásban, ennek funkcióit 2002-től az Európai Unió közös rendőri alakulata látja el, de jelentős nemzetközi katonai erő (SFOR) is tartózkodik itt, kezdetben az ENSZ égisze alatt, de a vezetés funkcióját a világszervezet utóbb átadta a NATO-nak, majd 2004-től az Európai Unió katonai alakulata, az EUFOR látja el ezt a feladatot. (Az 1995-ben még 70 000 fős állomány 2004-re 7000-re csökkent, s a katonai biztosítás feladatát fokozatosan a kiképzés vette át.) Egyes boszniai városoknak (Banja Luka, Mostar) a daytoni egyezmény értelmében különleges, helyi nemzetközi igazgatásuk volt egy helyi megbízott felügyelete alatt, ezek mostanra betagozódtak a boszniai EBESZ-struktúrába, annak regionális központjaiként.

1.9.2. Az Apostoli Szentszék és a Vatikán jogalanyiságának sajátosságai

568. A pápai jogalanyisággal azóta foglalkozik külön a nemzetközi jog, amióta megszűnt az ún. egyházi állam: az olasz egység megvalósulásakor. Voltaképpen már ezelőtt is egyszerre volt a pápa a római katolikus egyház feje és saját államának szuverén uralkodója. Befolyása a nemzetközi élet eseményeire azonban mindig is meghaladta azt, ami a kiterjedtségét illetően szerénynek mondható, a Dunántúlhoz fogható méretű államterület gazdasági és katonai potenciáljából következett volna. A nemzetközi jog történetének tárgyalása során utaltunk a XI-XVI. század nemzetközi jogi koordináta-rendszerében meghatározó szerepet betöltő Dictatus Papae-ra, az invesztitúraháborúkra, az 1122. évi wormsi konkordátumra, a kiközösítésnek és a szerződési eskü alóli feloldásnak a jogára, a pápai választottbírósági hatáskörre stb. (lásd n° 34., 43., 426.). A nemzetközi szerződéskötési gyakorlatban emlékeztetünk a konkordátum (lásd n° 179.), a diplomáciában pedig a nuncius és az internuncius intézményére (lásd n° 823.).

569. Az olasz egység létrehozásakor a pápai államot megsemmisítve vonultak be Garibaldi vörösingesei Rómába, amelyet Olaszország fővárosává nyilvánítottak. Az olasz állam a Szentszék diplomáciai jogosítványait ugyan elismerte, s kész volt biztosítani a pápai udvar kiváltságait és mentességeit, azonban a szuverén jelleget nem volt hajlandó elismerni, s a Szentszék státusát egyoldalú nemzeti jogalkotással, a pápai akaratot figyelmen kívül hagyva szabályozta az 1871. évi ún. garanciális törvényekben. Ezekben a fent említettek mellett bekerültek a konklávék és zsinatok mentességei, a pápai udvartartás anyagi hátterének biztosításában való szerepvállalás. A garanciális törvényt azonban kánonjogi és elvi szempontokat figyelembe véve a Szentszék nem fogadta el, a pápa magát „fogságban levőnek” nyilvánította, s a pápai udvarral fennálló feszült viszonyt tovább rontotta a köznyelv által kultúrharcnak nevezett konfliktussorozat, amely – többek között Olaszországban és Németországban – az állam és egyház szétválasztásával, a világi oktatás bevezetésének ütemezésével kapcsolatban bontakozott ki.

570. A Szentszék és az olasz állam kapcsolatainak normalizálódása az ún. 1929. évi lateráni megállapodáshoz kötődik. Ebben Olaszország elismerte a pápa kettős jogalanyiságát, egyrészt a katolikus egyház fejeként, másrészt pedig a 44 hektáros Vatikán Állam államfőjeként. Ennek a kompromisszumnak praktikus jogi következményei is lettek: az oktatás és a vallás érintkező szféráiban az olasz állam elfogadta a konzultáció és a megállapodás fontosságát, a Citta del Vaticano tekintetében pedig azt, hogy az olasz szuverenitás arra nem terjed ki, a pápai szolgálatra berendelt egyházi személyeknek szolgálatuk idejére – megőrzött eredeti állampolgárságuk mellett – vatikáni állampolgárságuk van, a területi igazgatást a vatikáni adminisztráció végzi, amelynek kérésére nyújt csak az állam rendészeti és egyéb segítséget. Az Olaszország és a Szentszék közötti 1984. február 18-ai konkordátum jogi értelemben felváltotta a lateráni megállapodást, de tartalmát érdemben nem változtatta meg. A Szentszék tudomásul vette az állam és a közigazgatás világi jellegét, az olasz állam pedig garanciákat adott, hogy politikai vagy közigazgatási ellenőrzésre nem törekszik és a jövőben sem fog törekedni.

571. E sorok 2011. évi írásakor hatvankilenc állam akkreditált képviseletet a Szentszékhez, amelynek diplomáciai kapcsolata százhetvennyolc állammal és több nemzetközi szervezettel van. (Kínával, továbbá Észak-Koreával, Vietnammal, Burmával, Malajziával, Afganisztánnal, Szaúd-Arábiával, Szomáliával és Mauritániával azonban nincs hivatalos kapcsolata.) A diplomáciai kapcsolatok sajátossága, hogy a Szentszék nem fogadja el, hogy az olasz államhoz akkreditált nagykövetet akkreditálják őhozzá is, azt azonban el tudja fogadni, hogy esetleg egy harmadik államban állomásozó nagykövet legyen akkreditálva hozzá, ha az önálló képviselet létesítésének egyéb, elháríthatatlan akadályai vannak. A Szentszék csak reagál a diplomáciai kapcsolatok felvételére irányuló megkeresésekre, ő maga azt sohasem kezdeményezi. A Szentszék diplomáciai küldötteként a nunciust, internunciust sohasem olyan államba küldi, amelyiknek az illető állampolgára. Nemzetközi szervezetekhez delegátust vagy megfigyelőt küld, aszerint hogy teljes jogú, szavazati joggal rendelkező tagja-e az adott szervezetnek. A Szentszék több nemzetközi szervezet munkájában részt vesz megfigyelőként, s szerződő félként csatlakozott bizonyos nemzetközi egyezményekhez, mindenekelőtt az emberi jogok védelméről szólókhoz, illetve a diplomáciai, konzuli jog területét szabályozókhoz, de csatlakozott az atomsorompó-egyezményhez is. A Szentszék nevében az általa megbízott, a katolikus egyházhoz kötődő, de laikus státusú szakértő is eljárhat. A Szentszék bilaterális egyezményei az államokkal konkordátum elnevezésre



hallgatnak abban az esetben, ha ebben az egy szerződésben sikerül rendezni az adott országban a katolikus egyházat érintő összes kérdést, megállapodások köttetnek viszont abban az esetben, ha csak egy-egy részkérdést szabályoznak bennük.

572. Magyarország a második világháború végéig diplomáciai kapcsolatban állt a Szentszékkel, Angelo Rotta nuncius és apparátusa sok üldözött életét mentette meg, de a szovjet megszállás idején mégis távozásra szólították fel. Nagy Ferenc kormánya idején titkos tárgyalássorozat zajlott arról, milyen feltételek mellett lehetne helyreállítani a kapcsolatokat a békeszerződés hatálybalépése után, de Nagy Ferenc lemondatása megakadályozta a terv megvalósítását. Így csak a rendszerváltozáskor, 1990-ben újítottuk fel a Szentszékkel a diplomáciai kapcsolatokat. Magyarország 1994-ben a honvédségnél és a határőrségnél végzendő lelkipásztori szolgálatról, 1997-ben pedig a katolikus egyház oktatásügyi és egyéb intézményeinek járó támogatásról kötött megállapodást a Szentszékkel. Ezeket több kiegészítő megállapodás követte, s az Alkotmánybíróság ezekre tekintettel minősítette alkotmányellenesnek az egyházi intézmények finanszírozásában tervezett bizonyos változtatásokat [lásd a 15/2004. (V 14.) AB határozatot és a 31/B/1998. AB végzést].

573.A Szentszék önálló nemzetközi jogalanyisága elméletileg nem azonosítható az állam objektív jogalanyiságával, tehát nem is erga omnes jellegű, de az államok túlnyomó többsége mégis elismeri. Ez a jogalanyiság korlátozott és funkcionális annyiban, hogy értelemszerűen számos olyan vetülete van a nemzetközi és az állami életnek, amelynek nincs megfelelője a Szentszéknél, illetve a katolikus egyházi életben. A Szentszék jogalanyiságától azonban meg kell különböztetni Vatikán Állam jogalanyiságát. Ennek gyakorlati jelentősége elsősorban Olaszországgal való viszonyában van, más államok és azok polgárai ennek bizonyos következményeivel Róma területén arra a bizonyos 44 hektáros államterületre való belépésük esetén szembesülhetnek. A vatikáni joghatóság érvényesítése, a szuverenitás tiszteletben tartása azonban például Róma szövetséges megszállása során gyakorlati jelentőséget kapott.

2. VI. FEJEZET – A nemzetközi szervezetek mint a nemzetközi jog alanyai2.1. 1. A szervezetek fogalma és fajtái574. A nemzetközi jog évszázadokon át alapvetően az államok közötti kapcsolatok jogi szabályrendszerét jelentette. Egyre több olyan terület kapcsán jelent ugyanakkor meg az együttműködés és szabályozás igénye, amelyet a szerződéskötési technika nem vagy csak igen-igen alacsony hatásfokkal tudna kielégíteni. Az államok a XIX. században jöttek rá arra, hogy a bilaterális szerződési kapcsolatok hagyományos hálózatához képest a multilaterális szerződéskötés bizonyos esetekben jelentősen könnyebbé teszi az egységes szabályozás biztosítását. Igaz, már az ókori Hellászban is megjelentek a nemzetközi szervezetek előképei, amelyek az olimpiai játékok, jóshelyek, kultikus helyek (amphiktüónia), illetve a városállamok közös katonai védelmének (szümmakhia) biztosítására szolgáltak (lásd n° 18.). A XIX. században a technikai típusú kooperáció igényeinek megfelelően jöttek létre az első nemzetközi szervezetek, így például az európai folyami hajózás (Központi Rajna Bizottság, Európai Duna Bizottság stb. lásd n° 51.,

1359.), a postai, távíró, telefonos kapcsolattartás, a tengerhajózás, bizonyos fertőző betegségek elleni küzdelem, valamint a higiéniai, egészségügyi együttműködés, továbbá bizonyos termékek kereskedelme összehangolásának területén. Az első világháború után jelent meg az első, általános politikai hatáskörrel rendelkező s elméletileg minden független állam felvételét lehetővé tevő, azaz az akkori körülmények között perspektivikusan már univerzálisnak számító nemzetközi szervezet, a Nemzetek Szövetsége. Mellette számos szakterületet lefedve, részben a korábbi, részben az ezután létesített, ún. szektoriális szervezetek tevékenykedtek. A második világháború végén az Egyesült Nemzetek Szervezetének létrehozásával nemcsak egy újabb, erősebbnek tervezett szervezet jelent meg, hanem áttekinthetőbbé kívánták tenni az egyetemes nemzetközi szervezetek együttműködését, s ezeket ekkor már–önállóságuk elismerésével–mint szakosított intézményeket építették be az ún. ENSZ-családba.

575. A XX. században népszerűvé vált a szűkebb körű együttműködés szervezeti rendszere, s ez mindenekelőtt regionális vagy ideológiai alapokra helyeződött. Ezen a területen mindenekelőtt Latin-Amerika és Európa haladt hatalmas léptekkel előre, de mára gyakorlatilag minden földrészt nemzetközi szervezetek hálózata borít be. Számuk ugrásszerűen növekedett: egyes források immár 20 000 szervezetet tartanak nyilván, mások ennek „mindössze” felét, de az is ötvenszerese a Föld államainak. Ezek jelentős része a nagyközönség számára ismeretlen, minden fontosságuk mellett, hiszen a figyelem hátterében maradó technikai területeken végzik munkájukat. A földrajzilag távolabb levő régiók szervezeteire vonatkozó információtömeg pedig csak ritkán töri



át a tömegkommunikáció ingerküszöbét. A nemzetközi szervezetek sem örökéletűek, számos olyan van, amely feladatát betöltve vagy a körülmények alapvető megváltozása miatt a tagállamok által megszüntetésre került.

576. A köznyelv nemzetközi szervezetnek nevez számos olyan együttműködési formációt is, amelyet a nemzetközi jog nem tekint annak. A nemzetközi jog a kormányközi szervezeteket érti nemzetközi szervezet alatt, azaz azokat, amelyeket az államok hoztak létre. Az ún. nem kormányközi szervezet (NGO–non-governmental organization) a maga területén hasznos munkát, esetenként kiemelkedő fontosságút végezhet. Számos ilyen található a tudományos együttműködés területén: ilyen például az ILA (Nemzetközi Jogi Egyesület), az IPA (Nemzetközi Gyermekgyógyász Egyesület) vagy az európai jogi és integrációs tanulmányokat folytató egyetemi hallgatók esetében az ELSA, a sportban a NOB (Nemzetközi Olimpiai Bizottság), a labdarúgásban a FIFA, a pártok együttműködését illetően a különböző ún. internacionálék, a légi társaságok esetében az IATA, nem is beszélve a bélyeggyűjtők, a numizmaták, állatbarátok és -tenyésztők egyesületeinek határokon átnyúló szövetségeiről. Nem kizárt, hogy az államok bizonyos NGO-kat bevonjanak nemzetközi szerződési kötelezettségek végrehajtásába, mint például az a légi közlekedés területén történik. Az államok pedig a maguk részéről a szervezetieknél lazább kötöttségekkel járó szervezett együttműködés (például állandó konferenciák) útjára is léphetnek.

577. Lord Fitzmaurice, az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottságának tagja által adott meghatározás szerint a nemzetközi jog a nemzetközi szervezetek jellemzésére az alábbi konjunktív feltételrendszert használja: nemzetközi szervezet az, amit i. az államok hoznak létre és az ő részvételükre épül; ii. nemzetközi szerződésen alapul; iii. saját alkotmánnyal; iv. saját szervekkel és v. a tagállamokétól eltérő önálló jogalanyisággal rendelkezik.

578. A nemzetközi szervezetet az államok hozzák létre és az ő részvételükre épül. Az államok rendszerint nem zárkóznak el attól, hogy a szervezet keretein belül együttműködjenek más kormányközi szervezetekkel vagy akár nem kormányközi szervezetekkel is, a tagok azonban az államok, s a többiek társult tagok, megfigyelők, konzultatív státusban levők, partnerek, különleges meghívottak stb. (Így a Szentszék, az Európai Unió az Európa Tanácsban „csak” megfigyelő, és ugyanezt a státust kapta 2009-ben az Egészségügyi Világszervezetben [WHO] Tajvan és Makaó, az „egy ország-két rendszer” politika keretében Kínához visszatért egykori portugál bérlet [lásd n° 431.]. 2009-ben pedig a Dániához tartozó, de széles körű autonómiát élvező Feröer-szigetcsoport lett az Unesco társult tagja.) Az utóbbi időben e szabály korábban abszolút érvényét árnyalja, hogy az európai integrációs együttműködés során bekövetkezett hatáskör-átruházás „logikai következményeként” az Európai Unió Európai Gazdasági Közössége 1995-ben teljes jogú tagságot kapott az ENSZ Mezőgazdasági és Élelmezési Szervezetében (FAO) és a Világkereskedelmi Szervezetben (WTO), de az Európai Atomenergia Közösséghez hasonló megfontolásokból benyújtott tagfelvételi kérelmének a Nemzetközi Atomenergia Ügynökségben (IAEA) e sorok írásáig érdemben nem tettek eleget. Az ENSZ Közgyűlésében 2011-ben döntöttek arról, hogy ott az Európai Unió kérésére megfigyelői státust kaphat. Számos esetben volt példa arra, hogy egy nemzetközi szervezet maga jutott arra a döntésre, hogy célszerű lenne bizonyos szférában egy újabb nemzetközi szervezetet létrehozni, de jogilag a szervezetet a határozatban foglaltakat figyelembe véve az államok hozták létre. Így az ENSZ Iparfejlesztési Szervezetének (UNIDO) valódi szervezetté válásához vagy a Kereskedelmi és Fejlesztési Szervezet (OECD) határozatával kezdeményezett Európai Atomenergia Ügynökség tényleges létrehozásához a tagállamok külön megállapodása is kellett.

579. A nemzetközi szervezet léte szükségképpen feltételez egy alapító szerződést: a háború után az európai államokat talpra állító Marshall-terv végrehajtásával megbízott OEEC (az OECD elődje) ellensúlyozására 1949-ben létrehozott Kölcsönös Gazdasági Segítség Tanácsa (KGST) az időszaki politikai természetű egyeztetéseken és nyilatkozatok kibocsátásán túl érdemi, szervezeti munkát nem tudott kifejteni mindaddig, amíg 1959-ben meg nem alkották nemzetközi szerződési természetű statútumát.

580. E szabály alóli roppant kis számú kivétel egyike az EBESZ: az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet átalakítása 1994-ben Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetté egy már hosszabb idő óta tartó intézményesülési folyamat megkoronázása volt úgy, hogy az intézményi reformok megvalósítása, a megfelelő szervek felállítása folyamatosan, a különböző ún. helsinki utótalálkozókon meghozott döntések révén történt. A külvilág számára azonban gyakran egybemosódik egy jól intézményesített, strukturált együttműködés és egy de jure nemzetközi szervezet. Így a Világkereskedelmi Szervezet (WTO) létrehozása előtt e funkciókat az Általános Vámtarifa- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT) intézményesült genfi struktúrái valósították meg. Az ún. Közép-európai Kezdeményezés sem nemzetközi szervezet, hanem intézményesült, regionális együttműködés, az alapvető titkársági feladatok ellátását a rotáció elve szerint soros elnök-állam diplomáciai apparátusára bízva.

581. A Lord Fitzmaurice által adott definícióban említett alkotmány rendszerint egybeesik az alapító



szerződéssel (például az ENSZ, az Európa Tanács, az ILO esetében), de az alapítás után számos reform is bekövetkezhet, amelyek eredményeként az eredeti okmány jelentősen átdolgozott, kiegészített formája jelenti az immár aktuális alkotmányt. A szervezetek alkotmányának tekinthető szerződés elnevezése változó: lehet akár a semleges „szerződés” is (lásd például a védelmi szervezetek esetében a NATO-t és a már megszűnt CENTO-t, SEATO-t, illetve a kommunista rendszer védelmi szervezetét jelentő Varsói Szerződést), az európai integrációt illetően az ESZAK, EGK, EAEK párizsi, illetve római szerződéseit. Már többször utaltunk arra, hogy például az ENSZ-nek Alapokmánya, az Európa Tanácsnak statútuma, de az ILO-nak és a WHO-nak valóban „alkotmánya” van.

582. Az alkotmány funkcióját különleges típusú nemzetközi szerződés valósítja meg. Bizonyos sajátosságaira utaltunk a szerződési joganyag bemutatásának elején, amikor a normatív szerződéseknek a konstitutív szerződésektől történő megkülönböztetésére utaltunk. i. A konstitutív szerződés jellemzően meghirdeti saját elsőbbségét tagállamai egyéb szerződési kötelmeivel szemben (lásd például a Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányának 20. cikkét, az ENSZ Alapokmányának 103. cikkét). ii. A konstitutív szerződésekben szükségképpen megjelennek bizonyos tartalmi elemek: itt kell felvázolni a szervezet alapvető struktúráját, legfontosabb szerveit, azok egymáshoz viszonyított alá-, fölé- vagy mellérendeltségét, a legfontosabb szervek összetételét, a tagfelvételi szabályokat stb. iii. A konstitutív szerződésekhez gyakorlatilag nem kapcsolhatók fenntartások. A fenntartások kapcsán említettük, hogy az 1969. évi bécsi egyezmény maga is utal arra, hogy a szervezeti alapokmányok esetében nem a genocídiumegyezményhez fűzött fenntartások tárgyában adott tanácsadó vélemény liberális felfogása az irányadó: „20. cikk (3): Ha a szerződés egy nemzetközi szervezet alapító okmánya, és amennyiben e szerződés másképpen nem rendelkezik, a fenntartás ezen szervezet illetékes szervének elfogadására szorul.” A problémát a gyakorlatban az jelenti, hogy az egyes nemzetközi szervezetekben egyáltalán nem világos, hogy melyik is ez a szerv. A gyakorlat pedig egyáltalán nem kedveli a szervezeten belüli eltérő mélységű kötelezettségeket, ezért az ún. „kétsebességes Európa” és hasonló koncepciók sokkal inkább politikai-újságírói panelek, mintsem könnyen realizálható jogi szabályrendszerek.

Ugyanezen logika mentén az alapokmány módosítása esetében az új szöveg – hatálybalépése után – szembeszegezhető az azt eredetileg meg nem szavazó tagállammal is (azaz nem érvényesül apacta tertiis nec nocent, necpro sunt szabály), amelynek ugyanakkor jogában áll elhagyni a szervezetet. v. A konstitutív szerződés egyik jellemző sajátossága, hogy vagy nem tartalmaz időbeli határt, vagy esetleg szokatlanul hosszút rögzít, mint például az ESZAK ötven évet. vi. Az ilyen szerződés csaknem mindig félig zárt szerződés, azaz a bennlevők hozzájárulásától függ a belépés, tehát tagfelvételi eljárás van. A tagfelvételi kritériumokat az alapokmány tartalmazza: rendszerint azonban a szervezeti célokhoz kapcsolva általános, nem igazán konkrét formában. A tagfelvétel eljárási szabályaiból és főleg a gyakorlatból derül ki, inkább a nyitottság vagy inkább a zártság jellemzi-e a szervezetet. Ez egyébként a szervezet különböző korszakaiban változhat is. vii. A konstitutív nemzetközi szerződések a kilépésről ritkábban rendelkeznek, a tagsági viszony megszűnését sokkal inkább az alapokmányi kötelezettségek súlyos megszegése miatti szankció formájában, ultima ratio gyanánt irányozzák elő.

58 3 . A nemzetközi szervezetek szerveinek legfontosabb típusait és jellemzőit a későbbiekben tekintjük át (lásd n° 602-634.). Ehelyütt elegendő annyit megjegyezni, hogy egy nemzetközi szervezetnek szükségképpen vannak szervei, és minimálisan szükséges egy közgyűlés – akármilyen néven is –, valamint egy titkárság. Az alapokmányok rendszerint már eleve ennél jóval több szervet sorolnak fel, ráadásul a gyakorlatban a szervezet újabb és újabb szerveket, segédszerveket hoz létre és szüntet meg. A szervezeti organigrammok segítenek áttekinteni a struktúrát, amelynek növekedését a tagállamok rendszeresen bírálják, de ugyanakkor maguk is indukálják ezt a növekedést, amikor állampolgáraik elhelyezésének kvótáit kitöltik vagy amikor különböző újabb és újabb segélyprogramokat, békefenntartási akciót javasolnak, követelnek–mindez csaknem mindig újabb szervet feltételez, amely esetleg magába olvaszt egy korábbit. A szervek létrehozása során különös szerephez jutnak egyrészt bizonyos jogelvek (például közismert a nemoplus juris transferepotest, quam ipse habet) és értelmezési technikák, mindenekelőtt a gyakorlati és a teleologikus értelmezés (lásd n° 267–268.), amelyek révén esetenként pragmatikusan összeegyeztethető az alapokmányok szófukarsága a szervezet működése során felmerült igényekkel és kialakított megoldásokkal.

58 4 . A szervezet amiatt is több, mint az államok konglomerátuma, hogy önálló jogalany, azaz a tagállamokétól eltérő, saját, önálló jogalanyisággal rendelkezik. Az önálló jogalanyiság egyrészt magánjogi jogalanyiság (hiszen abszurd lenne, ha egy újévi fogadás vagy egyéb rendezvény számlájának aláírásához a tagállamok összességének hozzájárulása kellene), másrészt pedig közjogi jogalanyiság, ideértve ennek belső jogi vetületeit (mindenekelőtt azt, hogy a szervezet a székhely állam területén diplomáciai jellegű mentességeket élvez) és nemzetközi közjogi vetületeit is. Utóbbi azt jelenti, hogy a szervezet a saját nevében tud nemzetközi jogi természetű jogokat és kötelezettségeket vállalni, s nem az államok egyenkénti vagy éppen egyetemleges



kötelezettsége jön létre. A nemzetközi szervezetek jogalanyisága esetében az igazán érdekes kérdés azonban nem az, hogy a tagállamok inter se, azaz egymás között meg tudnak-e állapodni arról, hogy együttműködésüket nemzetközi jogi jogalanyisággal is felruházzák, hanem az, hogy egy ilyen döntés mennyiben érintheti a szervezetben részt nem vevő államokat. Hiszen a megállapodások–a szerződések jogában ismertetett–relatív hatályának elve (pacta tertiis nec nocent, necprosunt, lásd n° 273.) értelmében a többi állam jogosan kérdőjelezheti meg, hogy az így statuált jogalanyiság szembeszegezhető lenne velük.

585. Úgy is meg lehet fogalmazni a kérdést, hogy a nemzetközi szervezetek jogalanyisága objektív vagy szubjektív-e: első esetben a jogalanyiság erga omnes jellegű, utóbbi esetben csak interpartes lehet. A kérdésre a második a helyes válasz: a szervezeten kívüli államok maguk döntenek arról, hogy jogilag létezőnek tekintik-e az adott szervezetet. Az esetek jelentős részében az államok igenlően döntenek, s nemcsak akkor, amikor ott tagfelvételre, társult tagi státusra vagy egyéb előnyökre számítanak. A nemzetközi diplomácia szokásos menete, az együttműködés előnyei vagy akárcsak az udvariasság is mind azt eredményezi, hogy a nemzetközi szervezetek nemzetközi jogi és politikai kapcsolatai folyamatosan és rendszerint akadály nélkül kibontakozhatnak és szélesedhetnek.

586. A szervezetek és a harmadik államok viszonya–bizonyos szempontból a szervezetek „sebezhetősége”–ugyanakkor roppant élesen jelent meg az 1970-es években az Európai Gazdasági Közösség külkapcsolataiban. Ekkorra ugyanis az EGK-ban a közös politikák, illetve az ún. négy szabadság területén már megtörtént a hatáskör-átruházás a nemzetek feletti testületekre, és ennek logikus következményeként az EGK a saját nevében kezdett nemzetközi szerződéseket kötni. A Szovjetunió és a befolyási övezetébe tartozó államok azonban vitatták, hogy a korábban a tagállamokkal kötött kereskedelmi és egyéb szerződések helyébe lépő megállapodásokat immár az integrációval kellene megkötniük, ráadásul az ENSZ-ben következetesen ellenezték és akadályozták az EGK megjelenését, mondván, hogy az nem tagállam. Az ún. közös európai kül- és biztonságpolitika bizonyos technikái (például a soros elnökséget viselő államra bízni az egyeztetett közös álláspont képviseletét) ezzel összefüggésben formálódtak ki. A kommunista államok nem pusztán elvont, elméleti megfontolásokból opponálták az EGK jogalanyiságát, hanem annak elismerését saját szervezetük, a Kölcsönös Gazdasági Segítség Tanácsa elismerése fejében akarták volna megadni. (Az EGK és tagállamai ugyanakkor a KGST elismerésétől azért tartózkodtak, mivel az a maga részéről nem rendelkezett ugyanazokkal a hatáskörökkel, mint az európai integráció, így nem tudta volna végrehajtatni az esetleges vállalásokat.) Ez az éveken át húzódó vita végső soron nem jogi alapon dőlt el: a kommunista országok gazdasági fejlődésének lassulása, majd mélyülő gazdasági válságuk java részüket rákényszerítette az EGK elismerésére, s az 1990-es rendszerváltozás után rövidesen a KGST maga is megszűnt.

587. Egyetlenegy szervezet rendelkezik csak objektív jogalanyisággal, s ez az Egyesült Nemzetek Szervezete. Ezt a Nemzetközi Bíróság az ún. Bernadotte ügyben adott tanácsadó véleményében hirdette meg: az ügy az ENSZ-főtitkárnak az arab és zsidó telepesek között közvetítő különmegbízottjának nevét viseli, akit egy – a nyomozás megállapítása szerint az utóbbiakhoz tartozó – szélsőséges csoport megölt. Az ENSZ azzal a kérdéssel szembesült, hogy a felelősség érvényesítéséért felléphet-e a közben kikiáltott Izrael állammal szemben, amely akkor még nem volt az ENSZ tagja. A Nemzetközi Bíróság kimondta: „A nemzetközi közösség túlnyomó többségét képviselő ötven államnak jogában állt, összhangban a nemzetközi joggal, olyan egységet létrehozni, amely objektív nemzetközi személyiséggel bír, s nem csupán mindössze általuk elismert személyiséggel” (CIJ: Az Egyesült Nemzetek szolgálatában elszenvedett károk tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1949. április 11., Rec., 1949, 185. o.).

588. Mivel Izraelt egy hónappal később, 1949. május 11-én az ENSZ Közgyűlés (37 igen, 12 nem, 9 tartózkodással) felvette tagjai közé, a konkrét esetet illetően ma már talán nehezen érthető, miért is volt olyan fontos a fellépés siettetése. A választ erre a kérdésre csak azzal összefüggésben lehet megadni, hogy figyelembe vesszük: az igazi nagy kérdés ekkor már valójában az volt, hogy az ENSZ-nek a nemzetközi béke és biztonság védelmét szolgáló hatáskörei érvényesíthetők-e nem tagállammal szemben, nem kell-e tartani attól, hogy a békebontó állam nem lép be a világszervezetbe, vagy éppen kilép onnan, s a pacta tertiis nec nocent, nec prosunt elv bénítaná meg a szervezetet, hiába tervezték a Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányában foglaltakhoz képest erősebbre hatásköreit és hiába fogalmazták meg sokkal inkább széleskörűen az erőszak alkalmazásának tilalmát. Sokan még emlékeztek arra, hogy a harmincas években a háborúra készülődő hitleri Németország és a tengelyhatalmi szövetségesek egymás után léptek ki a Nemzetek Szövetségéből. A Nemzetközi Bíróság állásfoglalása ezért elvi élű és történelmi jelentőségű: egyetlen más szervezet sem tudta, sem azelőtt, sem azóta megszerezni az objektív jogalanyiságot.

2.2. 2. Tagfelvétel, kilépés és kizárás



589. A nemzetközi szervezetek léte rendszerint dinamikus: az alapító államok maguk döntik el a szervezet megalakításakor, hogy mennyiben kívánják együttműködésükbe a többi államot is bevonni, számot vetve azzal, hogy a nyitottságnak előnyei és hátrányai egyaránt vannak. Új tagállamok felvétele növelheti a szervezet tekintélyét, akciópotenciálját, gazdasági hátterét, de ez fordítva is igaz: a bővülés lassíthatja a döntéshozatal hatékonyságát, s a kisegítő pénzügyi források becsatornázása helyett esetleg inkább a kiadások volumenét növeli. A szervezeti alapokmány szerződési természetének tárgyalásakor már több sajátosságra utaltunk. Folytatva az ott leírtakat, azt lehet mondani, elméletileg egyáltalán nem kizárt, hogy az államok nem kívánják a bővülést, azaz eleve egy zárt nemzetközi szerződés megalkotásában gondolkodtak. Ennél azonban a tapasztalatok alapján gyakoribb az a megoldás, amikor számolnak a bővüléssel, de azt szoros ellenőrzésük alatt kívánják tartani. Technikai szempontból ez a félig zárt nemzetközi szerződések intézményével valósul meg: ilyenkor tagfelvételi eljárás révén valósul meg a bővülés, azaz a bennlevők döntenek az újak felvételéről. Ilyen a nemzetközi szervezetek alapokmányának túlnyomó többsége. Ehhez képest a szervezet relatív nyitottsága vagy zártsága a tagfelvételi feltételek megfogalmazásának és a tagfelvételi gyakorlatnak a tükrében állapítható meg.

590. Így például a Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányának 1. cikke szerint: „(2) Bármely állam, domínium vagy gyarmat, amelynek önrendelkezési joga van, s amelyet a Függelék nem nevez meg, a Szövetség tagjává válhat, ha a Közgyűlés kétharmad része ehhez hozzájárul, feltéve, hogy az állam, domínium vagy gyarmat hathatós biztosítékot nyújt abbeli őszinte szándékáról, hogy nemzetközi kötelezettségeit teljesíteni fogja, és hogy elfogadja azokat a szabályokat, amelyeket szárazföldi, tengeri, úgyszintén légi hadierejére és hadi felszerelésére nézve a Szövetség jónak lát megállapítani.”

591. Ehhez képest az ENSZ tagsági kritériumai önmagukban nem sokkal többet mondanak. Az Alapokmány 4. cikke szerint: „(1) Az Egyesült Nemzetek tagja lehet minden más békeszerető állam, amely a jelen alapokmányban foglalt kötelezettségeket vállalja, és a Szervezet megítélése szerint e kötelezettségek teljesítésére képes és hajlandó. (2) Államoknak az Egyesült Nemzetek tagjai közé való felvétele a Biztonsági Tanács ajánlására a Közgyűlés határozatával történik.”

592. A két szervezet gyakorlata azonban jelentősen különbözött: míg a Nemzetek Szövetségébe a volt központi hatalmakat rövid idő múltán felvették, így Ausztriát 1920-ban, Magyarországot 1922-ben, Németországot 1926-ban (az Egyezségokmány egyébként meglepő és jogilag vitatható megoldásként eleve békeszerződéseik integráns része volt), addig az ENSZ tagfelvételi gyakorlata kezdetben inkább szűkkeblű volt. Hamar kiderült, hogy a felvétel nem is annyira az anyagi jogi, hanem az eljárásjogi kritériumon múlik, nevezetesen, hogy a Biztonsági Tanács javasolja-e felvételre az államot. Mivel a Biztonsági Tanácson belül a tagfelvételi ajánlás is olyan természetű kérdés, amelyben az állandó tagoknak vétójoguk van, a világszervezet első évtizedében, az Amerikai Egyesült Államok és a Szovjetunió közötti viszony megromlásával párhuzamosan állandósult a másik fél jelöltjei felvételének szabotálása.

593. A Nemzetközi Bíróság kétszer is foglalkozni kényszerült azokkal az előterjesztett javaslatokkal, amelyekkel a tagfelvételi eljárást, nem minden hátsó szándék nélkül, felgyorsítani próbálták. Elutasította a zsákutcából való kijutás érdekében a szovjet diplomácia által felvetett javaslatnak (hogy ti. csomagban vegyék fel a potenciális jelöltek egy bizonyos körét) a Közgyűlés által – valóban meglehetősen tendenciózusan – átfogalmazott formáját: eszerint nem tehető függővé tagfelvétel az Alapokmányban nem szereplő feltételtől (CIJ: Állam ENSZ-tagfelvételének feltétele ügyében adott [I.] tanácsadó vélemény, 1948. május 28., Rec., 1947-1948, 57. o.). Ugyanakkor elutasította azt az amerikai eredetű javaslatot is, hogy érvényes biztonsági tanácsi ajánlás nélkül is foglalkozhasson a Közgyűlés tagfelvételi kérelemmel (CIJ: Állam ENSZ-tagfelvételének ügyében adott (II.) tanácsadó vélemény, 1950. március 3., Rec., 1950, 8-9. o.). Mindennek ellenére 1955-ben mégis egy csomagban vették fel Magyarországot, Romániát, Bulgáriát, Finnországot, Olaszországot és még egy tucat államot, s azóta viszonylag következetesen követte az ENSZ azt az álláspontot, hogy tagfelvételi politikájának alapvetően nyitottnak kell lennie. A mikroállamok belépését a világszervezet sokáig nem tartotta kívánatosnak, abból kiindulva, hogy a szervezet költségvetéséhez és esetleges katonai erőfeszítéseihez nem tudnának hozzájárulni, ezzel szemben a köztisztviselői kvóta kihasználásával és főleg a közgyűlési szavazáskor megnehezítenék a szervezet működését. Utóbb azonban ezeket a megfontolásokat már nem tekintették olyannak, mint aminek a tagfelvételt kellene akadályoznia: ma inkább a Biztonsági Tanács választott tagjainak jelölésekor veszik figyelembe, hogy megfelelő súllyal, tekintéllyel rendelkező államokra szavazhasson a Közgyűlés.

594. A tagfelvételi kérelem elbírálásakor a békeszerető mivolt és a kötelességek teljesítésére irányuló készség megítélése kapcsán nem lehet azt mondani, hogy a szigor jellemezte volna 1955 után a világszervezetet és a Biztonsági Tanácsot. Ráadásul a Biztonsági Tanács mind az öt állandó tagállama maga is végrehajtott a nemzetközi közvélemény által mélyen elítélt, az ENSZ céljaival aligha összeegyeztethető fegyveres támadást (lásd n° 1188., 1197., 1227., 1229.). A költségvetési kötelezettségek teljesítésekor sem az állandó tagok járnak



elől jó példával. Az 1960-as években Franciaország és a Szovjetunió az ENSZ pénzügyi válságát robbantotta ki azzal, hogy a szuezi és a kongói akciók költségeiből a rá eső összeget nem volt hajlandó befizetni, s az Amerikai Egyesült Államoknak is felhalmozódtak azok a tartozásai, amelyek a világszervezet számára kvótaszerűen járó, de nem teljesített befizetései nyomán vannak nyilvántartva. Az 1990-es években azonban a milosevicsi Jugoszlávia nemcsak nemzetközi jogelméleti és presztízskérdésből ragaszkodott ahhoz, hogy államként azonos az alapító tag titói Jugoszláviával, hanem azért is, mivel a véres balkáni válságban hirtelen komoly tartalommal töltődött meg a békeszerető jelző, valamint a többek között az emberi jogi vonatkozású kötelességek teljesítésére irányuló készség, és így a tagfelvételi eljárás sikere nem volt biztosra vehető (lásd n° 505., 516.).

595. Az említett tanácsadó vélemény idézett tétele nem extrapolálható általános jelleggel. Valójában ugyanis nem ütközik a nemzetközi jog általános szabályába, ha egy adott szervezetben igenis függővé teszik a tagfelvételt az alapokmányban kifejezetten nem rögzített feltételektől: a Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleménye konkrétan csak a világszervezetre vonatkozott, különös tekintettel annak a nemzetközi béke és biztonság megóvásában, az emberi jogok védelmében, a nemzetközi együttműködésben játszott szerepére. Az egyetemes keretekhez képest nagyobb kohézióra épülő regionális nemzetközi szervezetek esetében az alapokmányok megfogalmazása az evolutív értelmezés (lásd n° 261.) intézményére építve esetleg eleve lehetőséget nyújt expressis verbis nem említett tagfelvételi kritériumok megkövetelésére, és a gyakorlati értelmezés (lásd n° 267.) ezt megerősítheti.

596. Így az európai szervezetek közül az Európa Tanácsba történő tagfelvétel előfeltétele–immár–az Emberi jogok európai egyezményének aláírására és gyors ratifikálására tett ígéret, amit adott esetben egyéb kötelezettségvállalások egészíthetnek ki, rendszerint a nemzetközi kisebbségvédelem területén (lásd n° 688–689.). A NATO- ba a tagfelvétel formai szempontból a benn levő tagok általi meghíváson alapul: ekkorra azonban a katonai együttműködés részletkérdései már eleve rögzítve vannak. Az OECD a fejlett piacgazdasággal rendelkező országok szervezete, és a tagfelvételt megelőző tárgyalások során tisztázzák ennek a gazdasági fogalomnak bizonyos számszerűsíthető kritériumait, illetve jogszabályi háttereit. Az Európai Unióba való tagfelvételi eljárás az ún. koppenhágai kritériumok (jogállam, működő piacgazdaság, emberi jogok tiszteletben tartása, ideértve a kisebbségi jogokat is) elvi viszonyítási pontjaiból egy bonyolult jogharmonizációs folyamatnak és a közösségi jog adaptációjának folyamatos ellenőrzését, valamint gazdasági szempontból indokoltnak tartott korlátozások vállalásának komplex rendszerét alakította ki.

597. Nem ütközik a nemzetközi joggal, ha egy szervezetben való tagságnak előfeltétele egy másik szervezetben levő tagság is. Az Európai Unióban a tagállami tagság–ha alapokmányszerűen rögzítetten nem is–a piacgazdasági és a jogállamisági kritériumok miatt feltételezi az OECD-ben és az Európa Tanácsban szerzett tagságot. Az ENSZ-családon belül az 1944-es Bretton Woods-i egyezményekkel megalkotott Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Banknak (IBRD) és Nemzetközi Valutaalapnak (IMF) csak egyszerre lehet egy állam a tagja, s ezeknek a tagjai kérhetik felvételüket a Nemzetközi Pénzügyi Társaságba (IFC) és a Nemzetközi Fejlesztési Egyesülésbe.

598. A nemzetközi szervezeteken belüli tagság tekintetében nincs államutódlás (lásd n° 516.), abban az esetben azonban, ha az államon belüli változások nem érintik magát az államiságot (azaz végső soron, ha államazonosság áll fenn), akkor az ország tagsága folyamatos a szervezetben. Így a kilencvenes évek óta Oroszország a Biztonsági Tanácsban és a Közgyűlésben az egykori Szovjetunió helyét foglalja el, azonban tagdíját jelentősen csökkentették (az 1945. évi 15 százalékról 1,2 százalékra); Jugoszlávia ugyanerre irányuló kérését azonban elutasították, összefüggésben azzal, hogy nem tekintették a titói Jugoszláviával azonos államnak. Az ötvenes–hatvanas–hetvenes években ez történt a kérészéletű arab egységtörekvések (egyiptomi-líbiai, egyiptomi-szí- riai, egyiptomi-szíriai-líbiai uniók) esetében, amikor a bejelentett uniókat tagfelvételi eljárás nélkül ENSZ-tagnak minősítették, mivel a komponensek ENSZ-tagok voltak (lásd n° 516.). Sőt amikor ezek az uniók megszűntek, akkor „felélesztették” a korábbi tagságot, legalább annyira bírálható módon. Mivel Ukrajna és Fehéroroszország (akkori nevén Belorusszia) saját jogon is alapító tagja volt az ENSZ-nek, a Szovjetunió megszűnése az ő tagságukat nem érintette, hanem csak a többi utódállamnak kellett tagfelvételi kérelmet benyújtania. A Nemzetközi Duna Bizottságban (lásd n° 1363.) a szerzett jogok érvényesítése és az államazonosság/államutódlás a diplomáciai alkuk nyomán arra vezetett, hogy a Szovjetunió egykori helyén a Dunával közvetlen földrajzi kapcsolatban immár nem lévő Oroszország ül, a Duna-deltával határos Ukrajna saját korábbi önálló tagságát folytatja, tagsági helyet biztosítottak a Prut torkolata által egy ponton érintett Moldova számára is, Csehszlovákia szétválása nyomán azonban a korábbi tagságot csak Szlovákia folytatja, Csehország pedig megfigyelő.

599. A szervezetekből történő kilépés de facto mindig lehetséges, kérdés azonban, hogy ezt de jure rögzítették-e az alapokmányban. A Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányában az 1. cikk (3) bekezdésében ez szerepelt („A Szövetség bármely tagja kétévi előzetes felmondás után kiléphet a Szövetségből, feltéve, hogy a kilépés



időpontjáig teljesítette valamennyi kötelezettségét, ideértve a jelen Egyezségokmányból folyó kötelezettségeket is.”), az ENSZ Alapokmányának megfogalmazása során azonban egyetértettek abban, hogy elismerik ugyan a kilépés jogát, de praktikus szempontból célszerűbbnek találják, ha erre nem lesz expressis verbis utalás. A Lisszaboni Szerződéssel az Európai Unióról szóló szerződésbe (50. cikk) is beiktattak egy, ezt a jogot tartalmazó szabályt, amely egy kilépési megállapodás megkötésébe utalja a részletkérdéseket.

600. A kizárást rendszerint szankció gyanánt irányozzák elő az alapokmányokban. Így például az ENSZ Alapokmányának 6. cikke szerint: „A Szervezetnek azt a tagját, amely a jelen Alapokmányban foglalt elveket következetesen megsérti, a Közgyűlés a Biztonsági Tanács javaslatára a Szervezetből kizárhatja.” Ritkán van példa a kizárásra: a Nemzetek Szövetségéből a Szovjetuniót zárták ki az 1939/40 telén vívott szovjet-finn háború miatt, s 1962-ben kizárták Kubát az Amerikai Államok Szervezetéből. Van példa arra is, hogy egy tagállam azzal akarja megakadályozni presztízsveszteséget jelentő kizárását, hogy inkább kilép a szervezetből: így Görögország az ezredesek 1967-es puccsa után bejelentette kilépését az Európa Tanácsból, mivel az emberi jogok durva megsértése miatt amúgy is a kizárás veszélye fenyegette.

601. Az alapokmányok természetesen a kizárás mellett számos egyéb, enyhébb szankciót is előirányozhatnak, mint például a tagsági jogok, illetve bizonyos jogosítványok felfüggesztését. Az ENSZ-ben így a kétévi, ki nem mentett tagdíjhátralék esetében a közgyűlési szavazati jog megvonható. Az Európa Tanácsban a sajtó figyelmének előterében álló szerv, a Parlamenti Közgyűlés képviselőinek mandátumát nem igazolják mindaddig, amíg nem tisztázza magát az illető állam azon a panaszok alól, hogy – úgymond – durván megsérti az Európa tanácsi tagság követelményeit: a jogállamiságot és az emberi jogok tiszteletben tartását. Az Európai Unióról szóló Szerződés 7. cikke szerint az Európai Unió a tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat, ha fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy a tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. Ebben az esetben a Tanács figyelembe veszi az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit érintő lehetséges következményeit. (Az említett 2. cikk az alapvető emberi jogokra utal: „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok–ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait–tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.”)

2.3. 3. A nemzetközi szervezetek struktúráinak és működésének legfontosabb kérdései602. A nemzetközi szervezetek bemutatásának több módja is lehetséges. A jelen könyv nem egyenként kívánja a szervezeteket bemutatni, hanem inkább azt a megoldást követi, amelyik rámutat a leggyakoribb megoldásokra, azok magyarázataira, valódi vagy vélt előnyeire.

603. A szervezetek szervei esetében gyakran szokás különbséget tenni az alapokmányban is rögzített szervek és a tényleges működés során létrejött szervek között. A szervezetek rendszerint jóval több szervvel rendelkeznek, mint amennyit alapokmányuk feltüntet, s a tagállamok által jelzett igények kielégítése újabb és újabb segédszervek létrehozását igényli, igaz, funkciójuk betöltése után az immár feleslegessé vált szerveket rendszerint megszüntetik, egymásba alakítják át. A szervezetek organigrammja gyakran bonyolult, az egyes szervek elnevezésében (tanács, bizottság, biztosság stb.) inkább a tagállami és funkcionáriusi fantázia, mintsem valamilyen egyértelmű, egyetemes érvényű logikai szabály követése munkál.

604. Minden nemzetközi szervezetben van legalább egy plenáris, azaz az összes tagállam részvételével működő szerv, valamint rendszerint több olyan, amelyik szukebb összetételű. A plenáris szerv nélkül elképzelhetetlen a tagállami akarat egyenrangú kinyilvánítása, ugyanakkor a napi ügyintézés hatékonyságát akadályozná, ha minden kérdést nagy létszámú testületekben kellene megvitatni. Így az ENSZ Közgyűlésben 2011-ben óta immár 193 állam delegációja foglal helyet: még ha nem is szól hozzá minden tag minden kérdéshez, ilyen dimenzióban operatív tevékenység nyilvánvalóan nem képzelhető el. Az érdemi hozzászólások számát nemcsak az önkorlátozás és az udvariasság csökkentheti, hanem az is, hogy a különböző szervezetekbe tömörült államok gyakran egyeztetik külpolitikai álláspontjukat, s ilyenkor egy (rendszerint az adott szervezet rotációs elnökségét éppen betöltő) állam a tömörülés többi tagjának nevében is szól. Van azonban számos olyan, viszonylag nagy taglétszámú nemzetközi szervezet (Világkereskedelmi Szervezet, Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, Európa Tanács stb.), ahol nem szűkített összetételű szervekkel, hanem a plenáris ülés alacsonyabb szinten összehívott formáival és megfelelő diplomáciai előkészítéssel kívánják a folyamatos működést és a hatékonyságot egyeztetni.



605. A szuverén egyenlőség és az operativitás elveinek egyeztetése nem könnyű, de szükségszerű. Annál nehezebb azonban általános szabályt találni arra, hogy milyen elvek mentén valósuljon meg a szűkített összetételű szervek létrehozása. A méltányos földrajzi megoszlás elve az egyik gyakran követett szabály: az ENSZ Biztonsági Tanácsában az ún. választott tagok számára ez 1963 decemberében (amikor a korábbi hat helyett tízre emelték a választott tagok számát) számszerűsítésre is került: az afroázsiai államok öt, a latin-amerikaiak két, a nyugat-európai és egyéb államok két, a kelet-közép-európai államok egy helyet kapnak. Ezen belül figyelembe kell venni a szervezet katonai erőfeszítéseihez és pénzügyi terheihez való állami hozzájárulást, maga a választás pedig a Közgyűlés kétharmados szavazatával történik. A Nemzetközi Bíróság esetében a bírák kiválasztásakor a statútum 9. cikke értelmében „a civilizáció nagy alakzatainak és a világ fő jogi rendszereinek képviselete biztosítva legyen”. A választott tagok mellett állandó tagságot is lehet biztosítani, ez a realitások és a nagyhatalmi pozíciók elismerésére mutat vissza. Ezt az intézményt ismerte a Nemzetek Szövetsége Tanácsa is, s közismert, hogy az ENSZ Biztonsági Tanácsában az Amerikai Egyesült Államok, Szovjetunió (ma: Oroszország), Nagy-Britannia, Franciaország és Kína ilyen státusban van.

606. Az állandó tagságot rendszerint államonként nevesítve rögzíti a szervezeti alapokmány: ez a megoldás érvényesül például az ENSZ Biztonsági Tanácsa (Amerikai Egyesült Államok, Nagy-Britannia, Franciaország, Kína, Oroszország), a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet Igazgató Testülete (Brazília, Amerikai Egyesült Államok, Nagy-Britannia, Franciaország, India, Japán, Kína, Németország, Olaszország, Oroszország) esetében. A Nemzetközi Atomenergia Ügynökség Kormányzótanácsában viszont az atomenergetika területén legfejlettebbnek minősített, de a statútumban mégsem nevesített államoknak van állandó helyük, azaz végső soron ugyanannak a körnek (Amerikai Egyesült Államok, Nagy-Britannia, Franciaország, India, Japán, Kanada, Kína, Németország, Olaszország, Oroszország).

607. A banki tevékenységet folytató egyes pénzügyi szervezetekben a legtöbb alaptőkét jegyző államokat minősítik állandó tagságra jogosultnak. A világbanki csoport (Újjáépítési és Fejlesztési Bank, Nemzetközi Pénzügyi Társaság, Nemzetközi Fejlesztési Egyesülés, Nemzetközi Valutaalap) igazgatótanácsaiban a legtöbb alaptőkét jegyző államok – az Amerikai Egyesült Államok, Japán, Nagy-Britannia, Németország, Franciaország – foglalnak helyet.

608. Van példa arra is, hogy bár de jure nincs állandó tagság valamely szervben, de facto mégis biztosítják, hogy bizonyos államok mindig ott legyenek. Így a Nemzetközi Bíróság statútuma nem szól állandó tagságról, ennek ellenére mindig volt amerikai, angol, francia, orosz és kínai bíró. Az UNESCO Végrehajtó Bizottságában, az Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezet Tanácsában az Amerikai Egyesült Államok, Szovjetunió (ma: Oroszország), Nagy-Britannia, Franciaország és Kína mindig ott volt, leszámítva azokat az éveket, amikor valamelyik érintett állam távolmaradásával próbálta kicsikarni a szervezet politikai orientációjának megváltoztatását.

609. A választott tagsági helyek betöltésére a plenáris szerv jogosult (az ENSZ Közgyűlése választja a Biztonsági Tanács, a Gazdasági és Szociális Tanács tagjait stb.), de ezt tovább is lehet bonyolítani: a Nemzetközi Bíróság tagjait az ENSZ Közgyűlése és a Biztonsági Tanács külön-külön választja, ám mindkét szervben meg kell szerezni a többséget. A plenáris szerv és az általa létrehozott szerv hatásköreit–lehetőleg már az alapokmányban–pontosan tisztázni kell: a Nemzetek Szövetségének Közgyűlése és Tanácsa azonban meglehetősen konkuráló hatáskörökkel rendelkeztek, az ENSZ keretén belül ugyanakkor a szokásos logikát felborítva a Biztonsági Tanácsot a Közgyűlés rovására látták el erőteljesebb hatáskörökkel.

610. Az alapokmányi szervek rendszerint mindig találnak maguknak feladatot, ritkán kerül sor megszüntetésükre–ami ráadásul az alapokmány módosításának szükségességét is felvetheti. Igen kivételesnek tekinthető, ami az ENSZ Gyámsági Tanácsával történt: a Nemzetek Szövetsége égisze alatti mandátumrendszert felváltó gyámsági rendszer (lásd n° 442–443.) működtetésére az ENSZ egyik főszerveként megkonstruált Gyámsági Tanács összetételét ugyanis–mint arra már utaltunk–a következőképpen írta elő az alapokmány: a Biztonsági Tanács azon állandó tagjai, akik nem igazgattak ilyen területet, továbbá valamennyi gyámsági szerződést kötő állam (ideértve az Amerikai Egyesült Államokat, Nagy-Britanniát, Franciaországot), valamint a Közgyűlés által választott annyi állam, hogy matematikailag egyenlő legyen a területet igazgató és nem igazgató államok száma. A Gyámsági Tanács felügyelte a gyámsági szerződések végrehajtását, kivéve a „hadászati jelentőségű körzeteket” (ezek alapvetően a második világháború nyomán Japántól az USA-hoz csatolt csendes-óceáni szigetek voltak), ahol nem a Közgyűlés, hanem a Biztonsági Tanács volt a szerződő partner és a címzettje a beszámoló jelentéseknek. A gyarmati rendszer megszűnésével gyakorlatilag az említett szigetekre korlátozódott a gyámsági rendszer, ezáltal a hetvenes évektől a Gyámsági Tanács már csak a Biztonsági Tanács öt állandó tagjára redukálódott, akik így a Biztonsági Tanács egészének tettek jelentést. A helyzet abszurditását átlátva, az ENSZ is tudomásul vette, hogy miután az utolsó gyámság, a földrajzilag a csendes-óceáni Karolina-szigetekhez tartozó Palau is függetlenné vált, 1994. november 1-jével a Gyámsági Tanács „Csipkerózsika-



álomba” szenderüljön. A Gyámsági Tanács szép New York-i tanácskozótermét azóta a kodifikációt gondozó Nemzetközi Jogi Bizottság használja ottani üléseire, a világszervezet 2005-ben tartott csúcsértekezletén pedig úgy döntöttek arról, hogy az intézményre utaló rendelkezéseket törölni kell az Alapokmányból (lásd n° 1231-1232.).

VI./1. ÁBRA Az ENSZ fő szervei az eső évtizedben

611. A szervek osztályozása kapcsán célszerű megkülönböztetni a kormányközi és a nem kormányközi összetételű szerveket. Nincs ugyanis akadálya annak, hogy kormányközi szervezetnek legyenek nem kormányközi összetételű szervei, sőt ez elengedhetetlen a titkárságok és egy-két egyéb szerv (például az adminisztratív és egyéb bíróságok) esetében.

612. Az ENSZ rendszerében kormányközi összetételű a Közgyűlés, a Biztonsági Tanács, a (volt) Gyámsági Tanács, a Gazdasági és Szociális Tanács, ilyen volt az egykor az utóbbi alá tartozó Emberi Jogi Bizottság (ennek a helyét a 2005. évi reformok értelmében [lásd n° 1231.] 2006-tól az Emberi Jogi Tanács vette át), nem kormányközi viszont a fő szervek közül a Nemzetközi Bíróság és a Titkárság. Előbbi esetében a bírói függetlenség, utóbbi esetében pedig a szervezet tisztviselői integritásának követelménye magyarázza ezt. Mindez értelemszerűen vonatkozik a többi nemzetközi bíróságra (a tisztviselőik munkajogi jogvitái ügyében eljáró nemzetközi adminisztratív bíróságokra, a regionális emberi jogi bíróságokra, a nemzetközi büntetőbíróságokra stb.), valamint a különböző nemzetközi szervezetek titkársági apparátusára. A szervezeteknek az az érdekük, hogy funkcionáriusaik mindenekelőtt hozzájuk kötődjenek, s állampolgárságuk ne jelentsen ezzel szemben ellensúlyt. A tisztviselői kar integritását, lojalitását az elkötelezettség, a megfelelő (ez a leggazdagabb államokat leszámítva a hazai fizetéseknél rendszerint minőségileg magasabb) honorárium alapozza meg, valamint az, hogy a szervezetek a funkcionárius mellett minden körülmény közötti kiállnak.

613. A szervek csoportosítása kapcsán felvetődik a szakértői és a különösebb speciális ismeretanyagot nem igénylő szervek elkülönítése. Az ENSZ Közgyűlésén, Biztonsági Tanácsában, a Gazdasági és Szociális Tanácsban, az – egykori – Gyámsági Tanácsban, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet Tanácsában vagy Vezető Tisztviselőinek Bizottságában, az Európa Tanács Miniszteri Bizottságában a hagyományos szervezeti diplomáciai ismeretek elegendők. A nemzetközi bíróságokon a tagság értelemszerűen a nemzetközi jog átfogó ismeretét, illetve valamelyik különleges szektorának (az általános nemzetközi jogon belül az emberi jogok védelme, a tengerjog, a nemzetközi büntetőjog, a hadijog, illetve a tisztviselői joganyagnak) az ismeretét feltételezi, a szokásjogi kodifikációra hivatott Nemzetközi Jogi Bizottságba a nemzetközi jog vezető elméleti és gyakorlati szakértői közül történik a választás. A már említett Emberi Jogi Bizottságba kormánydelegátusként is az emberi jogok védelmére szakosodott diplomatákat neveztek ki (vagy legalábbis ez volt az elvárás), és a különböző monitoring eljárások során is magától értetődően gyakori követelmény az adott kérdéskörben fennálló különleges szakértelem. Az ENSZ Alapokmánya a Biztonsági Tanács mellé vezérkari bizottságot is tervezett, az öt állandó tagállam vezérkari főnökeire gondolva (lásd n° 1190-1192.). A békefenntartó, rendészeti missziókba szükségképpen az adott tárgykörben mélyebb ismeretekkel bíró, rendszerint aktív katona- és rendőrtiszteket vesznek igénybe, a tiltott fegyverek felkutatását, a kábítószer-



fogyasztás üldözését vagy a választási felügyeletet illetően is kipróbált nemzeti szakemberek ideiglenes vagy tartós foglalkoztatására épít egy-egy nemzetközi misszió.

614. A XX. század folyamán egyre népszerűbbek lettek a különböző érdek-képviseleti szervek: ennek egyik első próbája a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetben történt, ahol az ottani közgyűlést, az Egyetemes Munkaügyi Értekezletet úgy tervezték meg, hogy a tagállamnak járó négy helyből csak kettő a kormányképviselőké, egy a reprezentatív szakszervezeté, egy pedig a munkáltatói szervezeteké. (A munkáltatói-munkavállalói képviseletre épül az Európai Unióban a Gazdasági és Szociális Bizottság is.) A második világháború után megjelentek a parlamentáris típusú szervek, többnyire a nemzeti parlamentekből történő delegálással (Európa Tanács Parlamenti Gyűlése, Észak-atlanti Gyűlés, Nyugat-európai Unió Parlamenti Gyűlése, s 1979 óta közvetlen választással az Európai Parlament), de a regionális érdekek artikulációjára is mód van a helyi, illetve regionális önkormányzati képviselők révén az Európa Tanácsban a Helyi és Regionális Közhatóságok Kongresszusában vagy az Európai Unióban a Régiók Bizottságában. A nem kormányközi érdekek kifejezése itt nem annyira különleges szakértelmet jelent, hanem módot ad a fontosabb helyi és határokon átnyúló érdekek és a nemzetközi pártszimpátiák kifejezésére is.

VI/2. ÁBRA Az Európai Ünió legfontosabb szervei

VI/3. ÁBRA Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet legfontosabb szervei

615. Személyes vagy kollektív intézmények. A nemzetközi szervezetek szerveinek túlnyomó része kollektív vagy testületi intézmény, amelyben az államok egymást segítik és ellenőrzik. Vannak azonban személyes intézmények is: a szervezet élén álló főtitkár–akit természetesen több száz funkcionárius segít–nem pusztán a „kormányok első szolgája”, hanem komoly önálló jogosítványai is vannak, a szervezet alapokmánya vagy éppen egyes határozatai alapján. Ezek a nemzetközi szerződéskötés során az államfőére emlékeztetnek, és ezt így



rögzíti az államok és a nemzetközi szervezetek, illetve a nem nemzetközi szervezetek egymás közötti szerződéseinek jogáról szóló 1986. évi bécsi egyezmény is (lásd n° 186.). Szintén személyes intézmény–részben az ENSZ menekültügyi főbiztosának sikere nyomán – az emberi jogi biztosok (ombudsmanok) igen divatossá vált intézménye. Ilyennel találkozunk például az ENSZ-ben, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetben, az Európa Tanácsban és az Európai Unióban.

VI/4. ÁBRA Az Európai Tanács legfontosabb szervei

616. A kollektív intézmények vagy az egyenlő, vagy az arányos képviselet elvén alapulnak. Az igazi (formális) egyenlőség az államonként egy-egy hely és egy-egy szavazat (ENSZ Közgyűlés, Gazdasági és Szociális Tanács, Gyámsági Tanács stb.), de itt is lehet különleges státust biztosítani, mint ahogyan az ENSZ Biztonsági Tanácsában olyan többségi döntéssel születnek meg az érdemi döntések, ahol a szavazatok magukban foglalják az állandó tagok egybevágó szavazatát. (Ez a gyakorlati értelmezés alapján nemcsak az állandó tagok igenlő szavazata, hanem tartózkodása formájában is megvalósulhat.) Az arányos képviselet pedig a lakosságszámmal arányosan (Európa Tanács Parlamenti Gyűlése, Európai Unió Európai Parlamentje stb.), vagy esetleg a döntéshozatali szavazatszámnak a gazdasági potenciál (az Európai Unióban a Tanács) vagy (például az ENSZ ún. világbanki csoportjában) a gazdasági hozzájárulás alapján való megállapítása révén valósul meg.

VI/5. ÁBRA A NATO legfontosabb szervei

617. Állandó, tartós vagy ad hoc szervek között is különbséget tehetünk. A főszervek rendszerint állandóak (kevés olyan kivétel van, mint a Gyámsági Tanács említett példája), hiszen rajtuk múlik az intézményi egyensúly, a tagállami és a szervezeti önérdek közös nevezőre hozása stb. A szervezetek működése során a felmerült kihívásokra, kérésekre adott válaszok hosszabb távon is működő szervek létrehozását eredményezhetik: az ENSZ-ben több tűzszünet-megfigyelő misszió immár a nyugdíjkorhatárt is elérte, és éveken át működik még az egykori Jugoszláviában elkövetett bűncselekmények nemzetközi törvényszéke (ICTY), a ruandai népirtás felelőseinek megbüntetésére létrehozott másik ENSZ-törvényszék (ICTR). Egy egyszeri segélyosztás, egy humanitárius folyosó biztosítása, egy eldurvult, a nemzetközi békét és biztonságot fenyegető polgárháborúba történő béketeremtő beavatkozás, egy választás előkészítése esetleg megoldható



azonban egy konkrét misszióval, amely feladata végrehajtása után feloszlik–vagy átalakul...

618. A szerveket, illetve tevékenységüket csoportosíthatjuk a szavazás módja (egyszerű többség, minősített többség vagy egyhangúság) alapján, de úgy is, hogy a szavazással megalkotott normát illetően elkülönítjük a jogilag kötelező és az ajánlásértékű normákat. Személyes intézmény esetében nehezen képzelhető el, hogy a munkáltatói típusú jogosítványok gyakorlásán túlmenően a tagállamok közössége felruházná kötelező érvényű döntések meghozatalának jogával. A szervezeti határozatok jogi relevanciájának kérdését azonban már tárgyaltuk a jogforrástan megfelelő fejezetében (lásd n° 334–345.).

619. A szervezetek költségvetését illetően két alapvető megoldást és persze ezek kombinációit láthatjuk. A költségvetés épülhet az állami tagdíjfizetésre és a saját bevételekre. A tagdíjfizetés előnye a szervezetek részéről a garantált költségvetési háttér, a kormányok ugyanakkor így ellenőrzésük alatt is tudják tartani a szervezeteket. A saját bevétel ezzel szemben pénzügyi autonómiát ad, feltéve hogy e bevételek volumene adekvát a kiadásokéval. A tagdíjak esetében rendszerint figyelembe veszik az államok gazdasági teljesítőképességét, valamint egyéb tényezőket: a székhelyállam rendszerint mindig jelentősen többet fizet, már csak azért is, mert anyagilag nem csekély mértékben profitál a szervezet tevékenységéből. (A szervezet tisztviselőinek, ügynökeinek, szakértőinek honoráriumából és költségtérítéseiből a székhelyen levő szállodák, éttermek, boltok és maga a székhelyállam a fogyasztási és egyéb adóformák révén jelentős mértékben részesül.) A tagdíjfizetésnek fontos eleme a kvóta, azaz a konkrét állami hozzájárulás, amelynek mértéke rendszerint bizonyos logikai és számtani szabályokat követve a tagfelvétel előkészítése során tisztázódik. A világbanki csoportban azonban (és hasonlóképpen a banki tevékenységet folytató nemzetközi szervezetek java részében) az államoknak nemcsak jogukban, de érdekükben is áll–az arany- és devizatartalékokat, a megelőző évtized mérlegadatait, a nemzeti jövedelem mértékét figyelembe véve megállapított–hozzájárulásukat növelni: itt ugyanis „részvényjegyzés” történik, ami szerény hasznot, főleg azonban a szervezeti politikában való meghatározó beleszólási lehetőséget biztosít.

VI/6. ÁBRA Az ún. világbanki csoport

620. Az ENSZ-ben a meghatározó súlyú befizetők a következők: az Amerikai Egyesült Államok, a maga évtizedeken át 25 százalékos hozzájárulásával, ami (a 2001-ben, majd 2007-ben és 2009-ben újraszámolt kvóták alapján) ma már csak 22 százalék (2011-ben 582 678 514 $), Japán 16,62 százalék, Németország 8,58 százalék, Nagy Britannia 6,604 százalék, Franciaország 6,3 százalék, Olaszország 5,08 százalék, Kanada 2,98 százalék, Spanyolország 2,97 százalék, Kína 2,67 százalék, Oroszország 1,602 százalék. Magyarország 0,12 százaléka mintegy 1 468 000 $-t jelentett 2001-ben, de mivel az ENSZ-ben egyes államokat gazdaságilag sikeresebbnek minősítettek, így 2007-ben 0,244 százalékra, majd 2011-ben már 0,291 százalékra emelkedett a kvótánk, ami ekkor 7 707 248 $-t jelentett.

E számok alapján látható, hogy mintegy tíz állam tartja el az ENSZ-t, s közöttük is meghatározó az Amerikai Egyesült Államok és Japán hozzájárulása. Az is látható, hogy immár messze nem igaz az, hogy a Biztonsági Tanács állandó tagállamai lennének egyenként a legnagyobb befizetők. Közismert tény ugyanakkor az is, hogy az USA jelentősen elmarad tagdíja befizetésével, s hosszú idő óta görgeti adósságai rendezését. 1996 áprilisában a legnagyobb adósok a következők voltak: USA (1500 millió $), Oroszország (400 millió $), Ukrajna (250 millió $). 1997. június 18-án az USA szenátusa határozatot hozott a tartozás fokozatos rendezéséről. Magyarország rendes tagdíját időben szokta befizetni, de volt rá példa (1996-ban), hogy a rendkívüli kiadások befizetésében elmaradása volt. Az ENSZ-ben 2011-ben közölt „dicsőségtáblán” Magyarország a 2011. március 21-én átutalt, 6 834 689 $ tagdíjával a most 45 államból álló 2. csoportba került (az első csoportban a január 31-ig a hozzájárulásokat teljesítő 25 állam szerepelt). 2011-ben három állam (Granada, Kirgizisztán, Ruanda) került abba a körbe, ahol a szankciót alkalmazni kellett, azonban a szintén elmaradásban levő Comore-szigetek, Bissau-Guinea, Libéria, Közép-afrikai Köztársaság, Sao Tomé és Principe, valamint Szomália esetében elegendőnek találták a felhozott kimentési okokat.

Fontos azonban tudni, hogy a fent felsorolt számok az ENSZ ún. rendes kiadásaira vonatkoznak, azonban a rendkívüli kiadások újabban nagyjából ugyanennyi, esetenként akár nagyobb pluszhozzájárulást jelentenek. A



2010-es költségvetésben a rendes kiadások 5,2 milliárd $-t értek el, míg a rendkívüliek (azaz a nemzetközi béke és biztonság helyreállítása címén végrehajtott műveletek költségei) 7,26 milliárd $-t. Míg a rendes kiadások tekintetében az elmaradások 2011-ben 787 millió $-t tettek ki, a rendkívüli kiadásokat illetően az elmaradás már 3,2 milliárd $ volt. (2009-ben Magyarország rendezett költségvetési befizetései a rendes kiadásokat illetően 10,2 millió $-t, a rendkívüli kiadásokat illetően 10,5 millió $-t jelentettek, és ezekhez kellett még hozzátenni a nemzetközi bíráskodás költségeihez való hozzájárulás 0,56 millió $-ját.)

621. Saját bevételei ugyanakkor minden szervezetnek vannak, azonban ritka, hogy olyan meghatározó, autonóm hátteret jelentenének, mint ahogy az az Európai Unióban történik, az agrárlefölözés, a közös vám, az áfa meghatározott százaléka, az izo- glükóz-hozzájárulás és hasonló jogcímek révén. Minden szokásos panasz dacára vannak felesleges pénzek minden nemzetközi szervezetben, és rövidebb-hosszabb ideig értelemszerűen banki számlákon pihennek, következésképpen kamatoznak, ami saját bevételnek minősül. Az adott szervezettől függ, hogy a székhelyállamtól ki tudja-e harcolni, hogy saját állampolgárságú alkalmazottai mentesüljenek a honi jövedelemadó-fizetési kötelezettségek alól. Ha ez nem sikerül, akkor–a nemkívánatos bérfeszültségek elkerülése érdekében–a szervezet a többi alkalmazottja számára különböző jóléti, nyugdíjalapot gazdagító, karitatív és egyéb hozzájárulásokat ír elő, amelyek nagyjából ugyanannyi nettó fizetést hagynak a tisztviselőnél, mint annál, akit állampolgáraként a székhelyállam megadóztatott. Az ilyen belső „adók” szintén saját bevételek. Volt funkcionáriusok, pénzemberek adományai, hagyatékai értelemszerűen saját bevételek. Maga az ENSZ New York-i épületkomplexuma John D. Rockefeller 8,5 millió dolláros adományából vásárolt ingatlanon épült fel, a kilencvenes évektől fogva pedig a CNN tulajdonosa, Ted Turner többször is a szervezet segítségére sietett, először 1 millió dolláros, majd 2000-ben 34 millió dolláros adománnyal. A reklámbevételek, a nemzetközi szervezetek épületén belüli kiadványárusítás, könyvesboltok, fénymásolási és egyéb szolgáltatások (mint amilyen az ENSZ internetalapú nemzetközi szerződési dokumentációs nyilvántartása [lásd n° 216.] volt az ezredfordulón), emléktárgyárudák, a menza és az éttermek, sörözők, bárok bevétele (ha azokat maga a szervezet üzemelteti) vagy azok belső „megadóztatása” szintén saját bevétel. Jótékonysági bálok, vásárok bevételei szintén a saját költségvetést gyarapítják. Ezek aránya azonban mindenütt csekély, hiszen a székhelyállam kereskedelmi, adó- és pénzügyi megfontolásokból nem nézné jó szemmel, ha egy szervezet alapvető, statútum szerinti funkciói gyakorlásán túl komolyabb vállalkozási tevékenységet folytatna. Ez nyilvánvalóan a székhelyegyezmények pénzügyi mentességi szabályainak újratárgyalására, megszorítására vezetne.

622. A költségvetés összeállításakor gyakran követik a rendes és rendkívüli kiadások kettéválasztását. A rendes kiadások azok, amelyek az alapokmányban rögzített feladatok ellátására szolgálnak, a rendkívüliek azok, amelyek a szervezet működése során, az alapokmányban nem előirányzott, de felvállalt funkciók gyakorlásának fedezetéül szolgálnak. Ezek igen gyakran csak a gyakorlati és a teleologikus értelmezés révén hozhatók összefüggésbe az alapokmánnyal (lásd n° 267., 268.). Az ENSZ-ben rendkívüli kiadás mindenekelőtt a nemzetközi békefenntartás, amelyekből a tagállamra háruló terhek esetenként nemcsak elérik, hanem jelentősen meg is haladják a rendes kiadásokat. Ennek szétosztása a rendes költségvetés kvótáit követi, de a Biztonsági Tanács öt állandó tagját magasabb összegek terhelik, mint a rendes költségvetés esetében. (Ráadásul itt a költségeket meg kell előlegezniük, s a visszatérítés elkésve, esetleg nem is likvid pénz, hanem gazdasági természetű megbízatás formájában történik.) Vannak olyan szervezetek, mint például az Európa Tanács, ahol a tagállami mivolt alapján nem kötelező, hanem önkéntes vállaláson alapuló, esetenként nem tagállamok számára is nyitott programokat külön költségvetéssel működtetik, a résztvevők hozzájárulásával. A Joggal a Demokráciáért Bizottság (a Velencei Bizottság) például ilyen, ún. részes megállapodás (partial agreement) kategóriába sorolódik.

623. A szerződésekben való államutódlás tárgyalásakor (lásd n° 516.) már említettük, hogy a szervezeti tagságban nincs államutódlás, s említettük azt is, hogy az államazonosság kategóriájával operálva, hogyan lehetett igen nagy változások dacára a korábbi tagságot megőrizni egyes államok esetében és hogyan tagadták azt meg más államoktól, inkább a nagyhatalmi pragmatikus döntést, mintsem a szigorú jogi logikát preferálva (lásd n° 516., 598.). Az utódlás kérdése felmerül azonban a szervezetek egymás közötti viszonylatában is. Ennek a jogi megítélésében több, a szerződési joggal összefüggő elv is szerepet kap: a normakonfliktus megoldásának elvei, valamint apacta sunt servanda, a pacta nec nocent, nec prosunt (lásd n° 273., 283., 288-289.) elvek, a szerződések megszűnésének elvei, a gyakorlati és a teleologikus értelmezés (lásd n° 267-268.), a döntő azonban a szerződő felek akarata. Nincs elméleti akadálya annak, hogy az újabb nemzetközi szervezet létrehozásakor – illetve az oda vezető úton – az államok megállapodjanak nemcsak abban, hogy megszűntnek nyilvánítják a korábbi szervezetet, de abban is, hogy vagyontárgyait vagy esetleg bizonyos funkcióit az új szervezet átvegye. A vagyontárgyakban való utódláshoz az új szervezetnek eminens érdeke fűződik, ez viszont távolról sem mondható el a funkciók átvételéről, s különösen nem, ha politikailag diszkreditálódott szervezetről van szó.

624. A második világháború során az ún. antifasiszta koalíció vezető hatalmai egyetértettek abban, hogy nem a



Nemzetek Szövetségét akarják új életre kelteni, hanem új, erőteljesebb s az ő akaratukat végrehajtó szervezetet, az ENSZ-t kívánják helyébe létrehozni. Politikai döntés volt, hogy az ENSZ-t nem nyilvánították a Nemzetek Szövetsége jogutódjává. A kérdést 1946-ban a Nemzetek Szövetsége Közgyűlésének formális összehívásával oldották meg, ahol a szervezet kimondta saját feloszlatását.

625. A jogutódlás elutasítása azonban már 1945-ben sem jelentette a Nemzetek Szövetsége örökségének teljes elutasítását. A mandátumrendszert felváltó gyámsági rendszerbe a volt mandátumokat – az ENSZ Alapokmányának 77. cikk 1/a. pontja szerint – eleve át akarták vezetni, de mivel Dél-Afrika nem volt hajlandó gyámsági szerződést kötni az ENSZ-szel a mandátumos Délnyugat-Afrikára, az ENSZ – a Nemzetközi

Bíróság ítéletei és tanácsadó véleményei (lásd n° 440-445.) alapján – úgy döntött, hogy kész és képes is a mandátumos kötelezettségeket számon kérni. Így erőteljesen támaszkodva a teleologikus értelmezésre, a szervezet úgy működtette a szerveit, hogy azok eljárásai a népszövetségi szabályoknak is megfeleljenek. Délnyugat-Afrika helyzetén ez ténylegesen mit sem változtatott, de az ENSZ eljutott odáig, hogy 1966-ban megvonta a mandátumot Dél-Afrikától.

626. A Nemzetek Szövetségének kisebbségvédelmi rendszerét illetően (lásd n° 672675.) viszont ilyen utódlás nem történt. Technikai szempontból ennek a megvalósítása egyébként nem lett volna bonyolult, az 1947-es párizsi béketárgyalások magyar delegációja hivatalosan be is nyújtotta a Flachbart Ernő professzor által készített tervezetet, amely a békeszerződésekbe transzponálta volna a Népszövetség kisebbségi jogának legfontosabb elemeit, azok ellenőrzését immár a Biztonsági Tanácsra bízva. Mindez azonban csak elméletileg lett volna lehetséges, akkor a győztesek politikailag nemkívánatosnak minősítették az ilyen megoldásokat, s csak fél évszázad múltán épülhetett újjá a kisebbségi rendszer. Fennállásának első évtizedeiben az ENSZ az emberi jogok védelmét és a diszkrimináció tilalmát még elégségesnek tekintette, és akkor nem tartotta szükségesnek különálló kisebbségvédelmi szabályok megalkotását (lásd n° 676.).

627. A nemzetközi igazságszolgáltatás szintén az a terület, ahol egyértelmű kontinuitás érvényesült. A Nemzetek Szövetsége mellett autonóm egységként lebegő Állandó Nemzetközi Bíróságot az ENSZ főszervévé minősített Nemzetközi Bíróság váltotta fel, megörökölve előbbinek nemcsak esztétikailag vitatható hágai neogótikus épületét, hanem annak joggyakorlatát is: mivel az Állandó Nemzetközi Bíróság is „a jogot mondta ki”, a mai Nemzetközi Bíróság kezdettől fogva hivatkozott elődjének ítéleteire és tanácsadó véleményeire. Az Állandó Nemzetközi Bíróság javára tett joghatósági elismerő nyilatkozatok hatálya – a statútum 36. § (5) bekezdése értelmében – átszállt a Nemzetközi Bíróságra, feltéve hogy a statútum elfogadásakor, 1945-ben még hatályban voltak.

628. Az ENSZ létrejöttekor – figyelembe véve és továbbfejlesztve a Nemzetek Szövetségének Bruce-jelentés néven ismert reformtervét – nagy és tulajdonképpen utólag is sikeresnek ítélhető újításnak tekintették az ún. szakosított intézmények hálózatának megteremtését (lásd n° 77., 574., 629.). A Nemzetek Szövetsége égisze alatt működött olyan nemzetközi szervezet, mint például a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO), amelyet minimális módosításokkal alkalmassá lehetett tenni arra, hogy függetlenségét megőrizve, de az ENSZ-családhoz tartozásból folyó kötelezettségeket vállalva, folytatólagosan tevékenykedjen. Más esetekben jelentősebb átalakításokat kellett végrehajtani, mint amikor az Egészségügyi Világszervezetben (WHO) korábban nem önálló szervezeti státussal bíró intézményeket egyesítettek. Ezek esetében az utódlás kérdései szintén felmerültek, értve ezen a vagyoni utódlást és gyakran a normatív acquis-t is. Az ENSZ nagyon sok népszövetségi tisztviselőt is alkalmazott, az ő esetükben a nyugdíjjogosultságot illetően is vállalta a folyamatosságot.

629. A szervezetek áttekintésekor fontos szempont, hogy nemcsak önálló, de egyedül is álló nemzetközi szervezet-e, vagy (jogi önállóságának tiszteletben tartásával) valamilyen formában kapcsolódik egy másik nemzetközi szervezethez. E téren nem az elméleti, hanem a gyakorlati szempontok dominálnak. A szakosított intézmények hálózatának megalkotásával az ENSZ létrehozói úgy vélték, hogy így jóval hatékonyabb lehet a munka, mint a Nemzetek Szövetsége idején, illetve az akkori autonomista koncepció esetleges folytatása révén. Ezek a várakozások valóban beigazolódtak, és sikerült kialakítani azokat a technikákat, amelyek révén összhangba lehet hozni a szakosított intézmények tevékenységét egymással és főleg az ENSZ prioritásaival. Több regionális nemzetközi szervezet is él hasonló megoldásokkal. Emellett azonban gyakran éri–mindenekelőtt a kormányok részéről–bírálat is a szakosított szervezeteket, az egymást átfedő, nem megfelelően koordinált tevékenységek, a felesleges megkettőződés s a nem eléggé hatékony pénzfelhasználás miatt.

6 30 . A szervezetek és a szervek elnevezése azonban rendszerint nem mérvadó: az angol és a francia nyelv már többször említett ellentétes szaknyelvi tradíciói nyomán a szakosított intézmény specialized agency, illetve institutions spécialisées, ráadásul a francia nyelvben is létező ügynökség (agence) az ENSZ rendszerében az



állandósult intézmények átfogó elnevezése. (Az institutionst pedig az angol szakzsargon rendszerint szintén ebben az általánosító értelemben használja.) A magyarra tökéletesen sohasem lefordítható Comi- té/Commisssion, illetve Committee/Commission kettősség, a hatóság (Autorité/Authority), a Commissariat, a hivatal (Office) használatában nem igazán fedezhető fel elvi él: kénytelenek vagyunk minden egyes szervezetben az ottani szóhasználatot elsajátítani.

63 1 . A nemzetközi szervezetekről mindenki tudja, hogy ott sok, éspedig rendszerint kiemelkedően jól fizetett funkcionárius dolgozik, s a szokásos adminisztratív és technikai alkalmazottak serege segíti a köztisztviselők munkáját. Kevésbé ismert azonban az, hogy a nemzetközi szervezetek valójában az ügynök (agent) személye révén lépnek kapcsolatba a külvilággal. Az ügynök (akire itt távolról sem a magyar közbeszédben meggyökeresedett, titkosszolgálati hátterű, pejoratív összefüggésekben gondolunk) kategóriája egy meglehetősen széles személyi kört jelent, amelynek csak egy, bár meghatározóan jelentős részét teszik ki a köztisztviselők meg az adminisztratív és technikai alkalmazottak. A palesztinai békeközvetítésben tragikus véget ért Bernadotte gróf sem ENSZ-tisztviselő volt, hanem különmegbízott. Az ügyében már többször idézett tanácsadó vélemény maga is meghatározta az ügynök fogalmát: „Nemzetközi ügynök (agent international) bármelyik akár fizetett, akár fizetetlen, állandó jelleggel vagy nem úgy alkalmazott funkcionárius, akit a szervezet egy szerve felhatalmazott, hogy ennek valamely funkcióját gyakorolja vagy segítsen gyakorolni. Érthető tehát alatta mindenki, akinek révén a szervezet cselekszik” (CIJ: Az Egyesült Nemzetek szolgálatában elszenvedett károk tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1949. április 11., Rec., 1949, 177. o.).

63 2 . Az ügynökök a napi gyakorlatban tehát nemcsak a szervezet saját tisztviselői vagy állandó alkalmazottai, hanem a szervezet keretei között megalkotott nemzetközi szerződések végrehajtásának ellenőrzését végző paritásos összetételű szakértői csoport tagjai, különleges szakértelmet igénylő feladatok ellátására felkért szakemberek, próbaidős alkalmazottak, szakmai gyakorlatot teljesítő végzős hallgatók és fiatal diplomások és így tovább. Azok az ügynökök, akik kívül esnek a tisztviselők és állandó alkalmazottak körén, különleges státust élveznek funkcióik gyakorlása során, de olyankor saját államukkal szemben is. Ennek jelentőségét mutatta a saját állammal szembeni védelmet illetően a Nemzetközi Bíróság két tanácsadó véleménye is, amelyek közül az egyik Ceausescu Romániáját, a másik Malajziát érintette (CIJ: Az Egyesült Nemzetek kiváltságai és mentességei egyezménye VI. cikk 22. szekciójának alkalmazhatósága tárgyában [Mazilu ügy] adott tanácsadó vélemény, 1989. december 15., Rec., 1989, 56-60. §; az Emberi Jogi Bizottság különleges rapporteurének a jogi eljárásokkal szembeni immunitásának jogvitája [Cumaraswamy ügy] tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1999. április 29., Rec., 1999, 65. §).

63 3 . Az ügynök számára a legfontosabb garancia az, hogy érdekében a szervezet fellép: „Tekintettel céljaira és funkcióira, a szervezet megállapíthatja annak szükségességét – és valóban meg is állapította annak szükségességét –, hogy ügynökeire fontos missziókat bízzon, amelyeket a Föld zavarba süllyedt régióiban kell végrehajtani... Az ilyen körülmények között az ügynökök által elszenvedett károk néha úgy következnek be, hogy állampolgárság szerinti államuk nem jogosult kártérítési igénnyel fellépni diplomáciai védelem címén vagy esetleg valamilyen okból nem kész erre. Mind e funkciók hatékony és független gyakorlásának biztosítása érdekében, mind azért, hogy ügynökeinek hatékony támogatást nyújtson, a szervezetnek biztosítani kell számukra a megfelelő védelmet (...) A szervezetre bízott funkciók jellegére és ügynökei misszióinak természetére figyelemmel egyértelművé válik, hogy a szervezetnek bizonyos mértékben még ügynökei funkcionális védelmének gyakorlására is kiterjedő képessége szükségképpen következik az Alapokmányból” (CIJ: Az Egyesült Nemzetek szolgálatában elszenvedett károk tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1949. április 11., Rec., 1949, 183-184. o.).

63 4 . A szervezet tisztviselői és állandó alkalmazottai számára a szervezet önálló, sajátos jogrendszert hoz létre, amelynek jogforrástani megalapozottságát a szervezeti határozatok kapcsán érintett autonormatív határozatok tárgyalásakor érintettük (lásd n° 336.). Ez a nemzetközi jogon belül különleges természettel bíró szabályrendszer ugyanolyan jogvédelmet biztosít a tisztviselő, alkalmazott számára a munkáltatóval (azaz az alkalmazó nemzetközi szervezettel) szemben, mint a belső jogban a munkajog.

ig voltak a munkaügyi döntőbizottságoknak megfelelő paritásos szervek, munkaügyi bíróságok (ezeket általában adminisztratív bíróságoknak nevezik, legismertebb és magyar fül számára legkönnyebben megjegyezhető a már említett TANU, az ENSZ Adminisztratív Bírósága volt). Az ENSZ szakosított intézményeiből a tisztviselői, alkalmazotti perek rendszerint az ILO adminisztratív bírósága elé kerültek, de a világbanki csoportnak önálló adminisztratív bírósága is volt. Ezek a tanácsadó véleményezési eljárás sajátos formája révén azután a Nemzetközi Bíróság elé kerültek, ahol eljárási vagy anyagi jogsértés megállapítására irányuló kasszációs eljárás volt lefolytatható. Az ENSZ 2008-ban elfogadott 63/253. sz. határozatában alapvetően átalakította ezt a rendszert: 2009. december 31-ig megszüntették az említett paritásos döntőbizottságokat és a TANU-t, valamint a többi adminisztratív bíróságot. Helyükbe a kétfokozatú, első- és másodfokú eljárással rendelkező ENSZ



Munkaügyi Bíróság (Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies / United Nations Dispute Tribunal) lépett, amelyhez a tisztviselő közvetlenül fordulhat abban az esetben, ha a munkáltatói döntést jogsértőnek ítéli (lásd n° 1177–1178.).

3. VII. FEJEZET – Az egyén a nemzetközi jogban3.1. 1. Az egyén aktív és passzív jogalanyiságának alapjai635. A nemzetközi j og igen régóta tartalmaz szabályokat az egyéneket illetően, azonban hosszú ideig nem fogadta el azt, hogy az egyén a nemzetközi jognak alanya lenne: vele mint a szabályozás tárgyával, esetleg mint kedvezményezettjével foglalkozott. A vallásszabadság, néhol bizonyos kisebbségi jogok rögzítése békeszerződésekben jelent meg, de volt egy-két elszigetelt példa bűnös hadviseléssel vádolt zsoldosok felelősségre vonására, a kalózlevelek kiadásának tilalmával párhuzamosan nemzetközi bűncselekménnyé vált a kalózkodás, megtiltották a rabszolga-kereskedelmet. A XVIII–XIX. század polgári alkotmányai már emberi jogokat ismertek el, és a „civilizáció nevében” a nagyhatalmak vindikálták maguknak a jogot, hogy humanitárius intervenciót hajtsanak végre azon államok ellen, ahol kegyetlen, zsarnoki módon bánnak a lakosokkal, üldözik a keresztényeket stb. A felháborodás jogos érzete mögött ugyanakkor a nagyhatalmi osztozkodás, a gyarmatbirodalmak kiépítésének szándéka, a szelektív megközelítés mindig felsejlett. A XIX–XX. század fordulóján a hadműveletekben részt nem vevő egyént–a háború áldozatait–közvetve védő hadviselési szabályokat is kodifikálták (lásd n° 57–58., 1238–1244.).

636. Ezeket a példákat is át- és tovább gondolva a XX. század első felében a francia Georges Scelle, az Állandó Nemzetközi Bíróság bírája a nemzetközi jogtudomány több területén is a korábbi nézetek érvényességét kétségbevonó, szellemes, de kortársai által el nem fogadott elméleti konstrukciót dolgozott ki, amelynek egyik fő eleme az egyén általános nemzetközi jogalanyiságának posztulálása, amivel az állam mítosz vagy fikció gyanánt való felfogása párosult. A korabeli kritika szerint Scelle a szociológiai iskola markáns képviselőjeként az államot szinte feloldotta az egyének közösségében. Azzal, hogy az államot, önkormányzatokat, szervezeteket mind-mind különböző formában egységesült emberi közösségeknek tekintette, olyan zárt konstrukciót alkotott, amelynek gyengéje mindössze az volt, hogy a valóság nem igazolta, hiszen ott az államok továbbra is uralták a nemzetközi jog összes jelentős területét. A hitlerizmus népirtásának előkészületeihez tagadhatatlanul segítséget nyújtó be nem avat- kozási politika, valamint a másik szélsőség, a marxizmus–leninizmusnak a szuverenitást abszolutizáló felfogása is az egyén jogalanyiságának elismerése ellenében fejtette ki hatását.

637. Nem véletlen, hogy a hitlerizmus legyőzését követően újraépített jogállamiság, s az annak keretein belül mintegy Kelsen normapiramisát (n° 96., 122.) az emberi jogok elismerésével ötvöző tanítványi megközelítések egybeestek a nemzetközi jog területén a különböző jogforrási értékű, de emberi jogokat tartalmazó nemzetközi okmányok elfogadásának tendenciájával (lásd n° 645–647., 657–659., 667–668.). Folytatódtak ugyanakkor az egyén közvetlen nemzetközi büntetőjogi felelősségének rögzítésére irányuló törekvések, és ennek nyomán az emberiség elleni bűncselekményeket, a népirtást, az apartheidet, a terrorizmus legtipikusabb fajtáit, valamint a háborús bűncselekmények számos elemét nemzetközi szerződés által büntetni rendelték.

638. Az egyén jogalanyiságát a nemzetközi jogban is aktív és passzív jogalanyiságra lehet bontani. Előbbi az emberi jogokat jelenti (lásd n° 639–670., 671–717.), utóbbi az egyént közvetlenül terhelő nemzetközi kötelezettségeket, döntően a háborús és az emberiség elleni bűncselekményeket (lásd n° 718–763.).

3.2. 2. Az emberi jogok osztályozása639. Az emberi jogok nemzetközi jogi védelme ebben a formában a második világháború utáni nemzetközi jogfejlődésnek a terméke, amelynek azonban megvoltak az alapjai a korábbi jogfejlődésben és bizonyos jogi felfogásokban, mindenekelőtt a természetjogi iskola, illetve a felvilágosodás nézetrendszerében. A megoldások építettek ugyanakkor a Nemzetek Szövetsége kisebbségvédelmi rendszerének intézményi tapasztalataira (n° 672–675.), és a holokauszt megismétlődésével szembeni biztosítékok kiépítése is motivált több megoldást. Mára már igen széles körű intézményrendszere és gazdag jogirodalma van az emberi jogok nemzetközi jogi védelmének, ugyanakkor az alapkategóriák egybeesnek az emberi jogok alkotmányjogi tanulmányozása során tapasztaltakkal, nevezetesen az ún. generációk szerinti osztályozással, illetve a polgári és politikai jogok, valamint a gazdasági, szociális és kulturális jogok kettéválasztásával.

640. Az emberi jogok ún. generációin a következőket értjük: az első generációba tartoznak az angol forradalom, az amerikai függetlenségi háború és a francia forradalom idején megjelent jogok, azaz alapvetően a polgári és



politikai jogok, szabadságjogok. A második generáció a bismarcki szociális törvényhozáshoz, a mexikói alkotmányhoz és az oroszországi bolsevik forradalom jogalkotásához kötődik, azaz végső soron az ún. gazdasági és szociális jogok tartoznak ide. A harmadik generáció az ezredfordulón alakult ki, a másik kettőnél jóval bizonytalanabb tartalommal jelent meg, rendszerint a fejlődéshez való jogot, a békéhez, az egészséges környezethez való jogot értik alatta. A kialakulás időpontja szerinti osztályozás azonban inkább csak didaktikai szempontból bír jelentőséggel, jóval több a gyakorlati jelentősége a jogok tartalma szerinti csoportosításnak.

641. A polgári és politikai jogok, a szabadságjogok (például kínzás tilalma, jogképességhez való jog, egyenlőség, vallásszabadság, magánélet tiszteletben tartása, sajtó- és véleménynyilvánítási szabadság) alapvetően ugyanis az állam részéről nem tevési kötelezettséget jelentenek. Így tehát e jogok biztosítása vagy ingyenes, vagy szerény költségvetési hátterű. A gazdasági és szociális jogok (munkához való jog, méltányos életszínvonalhoz való jog, anyaság védelme, művelődéshez való jog) biztosítása viszont az állam részéről komoly anyagi hátteret feltételez: munkahelyek létesítését vagy annak ösztönzését, munkanélküli- és szociális segélyezést, családi pótlékokat, iskolahálózat fenntartását. Ugyanakkor az anyagi háttér problémáját nem szabad abszolutizálni: a polgári és politikai jogok között több olyan is van, amelynek igenis van anyagi konzekvenciája, így például a tisztességes, szabad választások megszervezése igen költséges, sőt az egyesülési szabadság keretei között a pártok létesítésének szabadsága a parlamenti pártok esetében rendszerint járulékos költségvetési támogatást is feltételez. Az oktatásügynek pedig vannak olyan vetületei, amelyek miatt közel kerül a lelkiismereti és vallásszabadsághoz, mint például a jog ahhoz, hogy lelkiismereti meggyőződése alapján egyházi fenntartású iskolába járathassa a szülő a gyermekét. A családi pótlék és bizonyos juttatások, segélyek költségvetési, illetve kormányszempontból jelentős volument képviselnek, az érintett családok szerint azonban gyakran inkább csak szimbolikus gesztust, mintsem az anyagi teher viselésében való tényleges részvállalást jelentenek. Van azonban még egy praktikus következménye e kettéválasztásnak: a polgári és politikai jogok esetében világosabb, hogy mikor nem tesz eleget az állam a kötelezettségének: ha az egyént megbünteti véleménye miatt, ha kínvallatást alkalmaz akár csak egy emberrel szemben is, ha a büntetőeljárást valamelyik alapvető büntetőeljárási garancia megsértésével folytatja le, még ha a szabályokat a többi esetben esetleg tiszteletben is tartja. A polgári és politikai jogok esetében a sértett individualizálódik, s így technikailag viszonylag könnyen kiépíthető a számonkérés és az esetleges reparáció intézményrendszere. Gazdasági és szociális jogok esetében az összkép jóval bonyolultabb, hiszen a lakosság jelentős többségének valószínűleg van munkája, ugyanakkor nem könnyen állapítható meg, hogy a munkanélküli-segélynek mi az a mértéke, ami ténylegesen segít, de munkába állásra is ösztönöz, s a költségvetés teherbírását, a munkáltatói és munkavállalói hozzájárulásokat reális szinten tartja. Melyik a megfelelő oktatási rendszer, amelyik egyszerre ad műveltséget és a munkaerőpiacon keresett képzettséget, s hogyan lehet mindezt oly módon földrajzilag telepíteni, hogy mindenki számára elérhető legyen, a kiemelkedőket ne fogja vissza, de ne is a társadalmi egyenlőtlenséget sokszorozza és nagyítsa? Erre a válasz nyilvánvalóan röviden meg sem fogalmazható, s ennek következtében az államok a gazdasági és szociális jogok esetében nem készek elfogadni ugyanazt a szigorú számonkérési rendszert, mint az előző esetben, hanem inkább csak rendszeres beszámolókra vállalkoznak arról, hogy a célok elérése érdekében mit tettek egy bizonyos időszakban. Mindez még áttételesebbé válik az ún. harmadik generációs jogok, a békéhez, egészséges környezethez, fejlődéshez való jog esetében. Itt ti. a jog birtokosa egyszerre az egyén és a közösség, kötelezettje pedig ugyanúgy az egyén (ti. a környezetszennyező vállalkozó), a közösség, az állam, sőt az államok közössége, hiszen a fejlődéshez való jog az ún. harmadik világbeli országok ideológiájában tulajdonképpen a fejlett világ (az „Észak”) kötelezettsége a kevésbé fejlett, számos esetben egykor történelmileg kizsákmányolt gyarmatok (a „Dél”) segítésére. A fejlett országok közül azonban a gyarmatosításban részt nem vett államok érthetően mérsékelt lelkesedéssel támogatják az egyenlőségi alapokra helyezett felelősségvállalást, főleg ha annak anyagi terhei reájuk is háramlanának. Ugyanakkor a fejlődéshez való jog ideológusai szerint az is fontos, hogy az országon belüli szolidaritás elve szerint az ország fejlettebb, nyersanyagokban jobban ellátott részének legyen kötelessége segíteni a szegényebb országrészeket: ez az igény azonban a politikai pártok rejtekében gyakran törzsi struktúrájú afrikai új nemzetállamokban nehezen realizálódik, s főleg akkor okoz megoldhatatlan feladatot, ha nem is igazán van mit elosztani. Ennek is következménye, hogy a harmadik generációsnak nevezett jogok tekintetében még inkább általánosságokban mozognak az államok kötelezettségvállalásai.

642. Az emberi jogi szakzsargon szerinti generációk különbségei visszatükröződnek a jogok és a kötelezettségvállalások megfogalmazásában, a kontrollmechanizmusokban. Az emberi jogok nemzetközi okmányainak szövegében, az intézményeknek és azok hatásköreinek megkonstruálásában pedig tetten érhető az elmúlt fél évszázad jogfejlődése és az államoknak az emberi jogokról és a szuverenitásról vallott felfogásának változása. Az ENSZ emberi jogi mechanizmusán így érezhető, hogy azok alapintézményei az ún. szovjet–amerikai szembenállás idején jöttek létre, ennek megfelelően számos biztosítékot iktattak be avégett, hogy a számonkérhetőség minél inkább csak a szuverenitásnak az állam általi önkorlátozásán alapuljon. A nagyhatalmak által önmagukra kitalált biztosítékok rendszerével azonban a kis államok is előszeretettel éltek,



annál inkább, minél viszonylagosabbnak tartották a jogállamisági kritériumok teljesítésének fontosságát. A regionális emberijog-védelmi rendszerekben a belső kohézió értelemszerűen mindig is nagyobb volt, mint univerzális szinten, ezért ott eleve többet tudtak vállalni, de még ott is sok olyan biztosíték beépítésére került sor, amelyek fokozatos megszüntetése ötven év jogfejlődésén alapul.

643. Közismert, hogy mind a nemzeti jogrendszerek, mind a nemzetközi dokumentumok emberi jogi katalógusába foglalt emberi jogi intézmények között igen nagy a hasonlóság. Ez részben a védett jogok természetén, részben minták átvételén alapul. A minták hasznosíthatóságát, irányadó voltát illetően régóta tart az a vita, amelyet az emberi jogok egyetemessége avagy kulturális relativizmus antinómiával írnak le. Az első fogalom tartalma magától értetődő, a második azonban némi magyarázatot igényel. Eszerint úgymond az univerzális nemzetközi jog sem tudja megtagadni európai eredetét és magától értetődőnek tekint olyan intézményeket, amelyek valójában nem egyetemes értékűek, hanem régióspecifikusak. A kulturális relativizmus gyakran hivatkozott példái a magántulajdon és a bíróság intézménye. Ázsiában és Afrikában ugyanis a közösségi tulajdon máig élő, a falusias területeken egyáltalán nem elenyésző jelentőségű intézmény. A bíróság több ezer éves intézményét természetesen ott is lényegében ugyanazon garanciákkal (függetlenség, pártatlanság stb.) ismerik, de nem azt tekintik a vitarendezés optimális formájának, hanem a közvetítést, a kölcsönös engedményeket, a családokon, közösségen belüli megoldásokat. Gyakran önzést, a belső szolidaritás megtagadását látják abban, ha bírósághoz fordul az egyén. Mindezek alapján a fejlődő világ számos ideológusa és jogtudósa lépett be abba a táborba, amelyik a regionális megoldás preferenciáját hirdetve az egyetemes emberi jogi mechanizmusoknál gyengébb intézményeket vázolt fel, lehetőleg távol maradva az egyetemes normákban való állami részvételtől. A vita bizonyos árnyalatokkal, de az emberi jogok egyetemessége koncepciójának irányába látszik eldőlni, nem függetlenül attól, hogy számos ázsiai-afrikai ország példája bizonyította, hogy az emberi jogi intézmények „nyugatias” intézményrendszere a gazdasági fejlődést is segíti. Ennek a benyomásnak az erősítésében az amerikai és európai segélyezési politikáknak is megvolt a maguk szerepe. Igaz, azt is láthatjuk, hogy a parlamenti demokrácia intézményeit sok országban tulajdonképpen a többségi etnikumnak a kisebbség feletti uralma leplezésére használták, nemritkán úgy, hogy a parlament a végrehajtó hatalom felett sem tudott érdemi ellenőrzést gyakorolni. Mindenesetre az afrikai államok is utóbb emberi jogi bírósággal egészítették ki saját regionális intézményrendszerüket (lásd n° 668.).

644. Az emberi jogok nemzetközi jogában különös jelentőséget kap az, hogy eltérően az 1969. évi bécsi egyezmény értelmezési főszabályától, azaz, hogy a felek szerződéskötési akaratát kell az értelmezés eszközeivel feltárni, itt – bár ez mindenekelőtt az európai emberijog-védelem példájával bizonyítható – nemcsak lehetőség nyílhat az ún. evolutív értelmezésre, hanem ez főszabállyá is válhat. Eszerint az adott emberi jog tartalmát nem az ötven évvel ezelőtti, hanem mai tartalmában értelmezi az Emberi Jogok Európai Bírósága, úgy, ahogy „az kvadrál a társadalom fejlődésével” (CEDH: Cossey c. Egyesült Királyság, 1990. szeptember 27. Série A n° 184., 35. §).

4. AZ EMBERI JOGOK VÉDELMÉNEK NEMZETKÖZI JOGI ALAPINTÉZMÉNYEI4.1. 3. Az emberi jogok védelme az Egyesült Nemzetek Szervezetében645. Az emberi jogok fontossága megjelent az ENSZ előkészítése során: az 1941. augusztus 14-i Atlanti Charta utalása az emberek félelemtől és szükségtől mentes életére az a mag, amiből kinőtt az emberi jogok nemzetközi intézményrendszere. Az ENSZ Alapokmánya több ponton [preambulum, 1. cikk (3) bek., 55. cikk, 62. cikk (2) bek., 68. és 76. cikk] utal expressis verbis az emberi jogokra, de inkább csak általánosan, közöttük az egyenlőséget és ezzel összefüggésben a fajra, nemre, vallásra való különbségtétel tilalmát nevesíti. A szociális haladásra és az életfeltételek javítására is többször utal az Alapokmány, de érdemben nem tisztázza, hogy melyek is in concreto a védelemben részesített jogok.

646. Az emberi jogok katalógusának elfogadására rövidesen sor is került, de már megváltozott körülmények között. Az eredeti koncepció egy hárompilléres struktúra kiépítésével számolt. Eszerint az elérendő célokat és eszményeket felvázoló ENSZ közgyűlési határozat jelentené az első pillért, a jogok nemzetközi szerződésben történő tételes, az államokat jogilag kötelező felsorolása a másodikat, a számonkérés mechanizmusa szintén nemzetközi jogi kötelezettség formájában pedig a harmadikat. René Cassin francia jogász dolgozta ki ezt a koncepciót, amelynek első pillére lett az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata. Ennek alaptervezetét is ő készítette el, s mindezekért utóbb Nobel-békedíjat kapott. Eleanor Roosevelt, az elnök özvegye és az Amerikai



Egyesült Államok első ENSZ-nagykövete annyira aktívan vett részt a munka megszervezésében, az emberi jogi bizottsági és a közgyűlési vitákban, majd pedig a dokumentum népszerűsítésében, hogy hazájában őt tekintik a dokumentum „anyjának”. Az Emberi jogok egyetemes nyilatkozatát azonban–az eredeti elképzelésekkel szemben–a Közgyűlésen nem egyhangúan fogadták el, hanem a Szovjetunió és néhány szövetségese tartózkodásával, akik úgymond kevesellték benne a szociális jogokra hivatkozást, hiányolták továbbá a kisebbségvédelmet, de a szuverenitást abszolutizáló felfogásukból kiindulva jócskán bírálták a politikai jogok megfogalmazását is. A másik két pillér megalkotása évtizedeket késett, és el is tért Cassin koncepciójától. Kettéválasztották ugyanis a polgári és politikai jogokra, illetve a gazdasági, szociális és kulturális jogokra vonatkozó normaalkotást, ugyanakkor a katalógust illető jogi kötelezettségvállalás és a kontrollmechanizmus ugyanabban a nemzetközi szerződésben jelent meg. Végső soron tehát 1966-ban két nemzetközi szerződés született: a Polgári és politikaijogok nemzetközi egyezségokmánya és a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya. Mindkettő 1976-ban lépett hatályba.

647. Ez a sajátos helyzet–azaz, hogy majdnem három évtizedet kellett várni, hogy hatályos szerződési jogi kötelezettségként lehessen hivatkozni az ENSZ-okmányaira–érdekes metamorfózist eredményezett az Emberi jogok egyetemes nyilatkozatának természetében. Sztálin halála után a szovjet politika is közeledett a nyilatkozatban foglaltakhoz és elismerte a benne foglalt szabályok irányadó voltát, a többi alapító és az újonnan felvett államok pedig formálisan alapvető viszonyítási pontnak tekintették azt az ENSZ számára. Így a doktrína többek között ebben a dokumentumban vélte felfedezni „a közgyűlési határozat mint az alapokmány kvázi autentikus értelmezése” koncepció igazolását és elméleti példáját. Nem megalapozatlan az erga omnes jelleg konstatálása sem, s bizonyos elemei akár imperatív jellegűeknek is minősíthetők. Mint a Nemzetközi Bíróság is kimondta, „emberi lényeket szabadságuktól önkényesen megfosztani és sanyarú feltételek között őrizni, fizikai kényszernek kitenni nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen az Egyesült Nemzetek Alapokmányának elveivel és az Emberi jogok egyetemes nyilatkozatában kimondott alapvető jogokkal” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980, 42. o., 91. §).

648. Ráadásul az ENSZ égisze alatt az egyezségokmányok kidolgozásának és hatálybalépésének a vártat is jelentősen meghaladó elhúzódása alatt kialakult egy sajátos kontrollmechanizmus, az ún. 1503-as eljárás, nevét a Gazdasági és Szociális Tanács 1970-ben hozott egyik határozatáról kapva. Az 1503-as eljárás alapján az Emberi Jogi Bizottság (Commission des Droits de l’Homme) az alárendeltségébe tartozó antidiszkriminációs és kisebbségvédelmi albizottság révén jár el az emberi jogok tömeges és durva megsértésére utaló, hitelt érdemlő beadványok, jelzések alapján. Az érintett állam elzárkózása megakadályozza ugyan a helyszíni vizsgálatot, de nem akadályozza meg az eljárás folytatását, ha a jelentés elkészítéséhez szükséges megalapozott információk így is összegyűjthetők, például a szomszéd ország által befogadott menekültek kikérdezése révén. Az eljárás végén bizalmas jelentés készül az ENSZ-főtitkár és az érintett állam számára: a főtitkár pedig különleges rapporteuröket nevezhet ki a helyzet figyelemmel kísérésére és a folyamatos jelentéstételre. Az 1503-as eljárást alkalmazták az ún. megszállt palesztin területekre, a namíbiai helyzetre, a szudáni emberi jogsértésekre, a tömegesen eltűnt argentin és chilei személyek sorsának megállapítására, Ceau§escu falurombolási programja és a romániai emberi jogsértések vizsgálatára stb. Az 1503-as eljárásban az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata központi szerepet játszott, azaz végső soron a normatív tartalomhoz kontrollmechanizmust is sikerült társítani, még ha a testület csak bizonyos aspektusból volt is jogosult az ellenőrzés lefolytatására. Az eljárásnak 2000-ben történt kisebb módosítása felgyorsította a beadványok szűrését, megerősítette ennek során az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata kiemelkedő fontosságát és pontosabban szabályozott bizonyos belső eljárási kérdéseket. Mint a tankönyv későbbi részében még utalunk rá, a 2005. évi ENSZ-csúcstalálkozó döntött arról, hogy az Emberi Jogi Bizottság szűnjön meg, helyét, feladatait egy újonnan létrehozandó testület, a Közgyűlésnek – tehát immár nem a Gazdasági és Szociális Tanácsnak – segédszervként alárendelt Emberi Jogi Tanács (Hu- man Rights Council / Conseil des Droits de l’Homme) vegye át (lásd n° 612., 1231.). A 47 fős Emberi Jogi Tanácsot a számszerűsített (ti. az afrikai csoport 13, az ázsiai csoport 13, a kelet-európai csoport 6, a latin-amerikai csoport 8, a nyugat-európai csoport 7 helyet kapott) méltányos földrajzi megoszlás elve alapján felállító 60/48. sz. közgyűlési határozat a hatásköröket illetően a szokásos koordinációs és az emberi jogokat népszerűsítő feladatok mellett megemlíti az 1503-as eljárás szerinti jogosítványokat is. A testületnek minden államot rendszeresen ellenőriznie kell, közreműködve a jogsértések megelőzésében és az emberi jogi szükséghelyzetek kezelésében. Az Emberi Jogi Tanács tagjait az emberi jogok szakértőiből titkos szavazással választja a Közgyűlés: jóllehet a független szakértői jelleget formálisan nem követeli meg a határozat, de a választás módja bizonyos garanciát azért jelent. A 2005. évi reform következményeként megszűnt anti- diszkriminációs és kisebbségvédelmi albizottság helyett immár az Emberi Jogi Tanács tizennyolc fős ún. tanácsadó bizottságának (Human Rights Council Advisory Committee / Comité consultatif du Conseil des droits de l’homme) öt-öt tagja alkotja a „beadványok” és a „helyzetek” munkacsoportját (Working Group on Communications [WGC] és Working Group on Situations [WGS]), és ők végzik a korábbi 1503-as eljárás helyébe lépett ún. panaszeljárást (Complaint Procedure).



649. A Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya a védett jogok katalógusát illetően lényegileg követi az Emberi jogok egyetemes nyilatkozatába foglalt szabadságjogokat, a diszkriminációtilalmat, a jogképességhez való jogot, a büntetőeljárási garanciákat. 1966-ban már sikerült védelem alá helyezni az önrendelkezési jogot, ideértve a természeti kincsekkel való szabad rendelkezés jogát, továbbá a kisebbséghez tartozó személyek védelmét, azaz olyan jogokat, amelyek 1948-ban még nem kapták meg a kellő támogatást ahhoz, hogy a nyilatkozatba bekerüljenek. Az egyezségokmány 1989-ben elfogadott II. fakultatív jegyzőkönyvében részes államok a halálbüntetés tilalmát is kimondták.

VII/1. ÁBRA A Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányának kontrollmechanizmusa

650. A kötelezettségvállalások teljesítéséről az államok rendszeres jelentések révén adnak számot egy 18 fős szakértői bizottságnak (Human Rights’ Committee / Comité des Droits de l’Homme), amelynek tagjai magánminőségükben tevékenykednek, azaz nem kormányaikat képviselik. Amennyiben az állam a 41. cikk külön történő megerősítése révén ehhez előzetesen hozzájárult, az Emberi Jogok Bizottsága foglalkozhat olyan állami panasszal, amelyet a maga részéről ugyanilyen alávetést tett állam nyújt be és amelyben állítja, hogy a másik állam megsértette a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányában foglalt jogot, amelynek tekintetében a belső jogorvoslati fórumokon a sértettek nem kaptak elégtételt. Az egyezségokmány I. fakultatív jegyzőkönyvét elfogadó államok elismerik az Emberi Jogok Bizottságának hatáskörét a sértettektől származó egyéni panaszok kivizsgálására, amennyiben a belső jogorvoslati fórumok kimerültek, nem visszaélésszerű a panasz, s nem függő ügy valamely egyéb nemzetközi fórum előtt. Az Emberi Jogok Bizottságát azonban az államok egyik esetben sem ruházták fel az államot kötelező döntés jogával. Az egyéni panasz esetében a bepanaszolt államtól felvilágosítást kér az ügyről, s annak tanulmányozása után megfogalmazza saját álláspontját, amelyet a panaszos és a bepanaszolt tudomására hoz. Az állami panasz esetében a tisztázás során egy ad hoc békéltetőbizottság életre hívásával közvetíteni is próbál a két állam között, szerencsés esetben annak sikerét rögzíti, ennek híján saját álláspontját, szükség esetén egy békés megoldás irányába mutató ajánlásait. Tevékenységéről évente beszámol az ENSZ Közgyűlésnek, a Gazdasági és Szociális Tanácson keresztül. (Az opcionális vállalásokat a rendszerváltozás óta Magyarország is megtette, felülbírálva korábbi politikáját.) Az egyezségokmányban és jegyzőkönyveiben rögzített eljárások mellett az Emberi Jogok Bizottsága az utóbbi



években tematikus elemzéseket (General comment) készített bizonyos cikkekről, az egységes értelmezés érdekében a kötelezettségvállalások végrehajtásának tapasztalatai alapján, például a közügyekben való részvételről, a kisebbségi jogokról, a hátrányos megkülönböze- tés tilalmáról, a külföldieket megillető jogokról, a véleménynyilvánítási szabadságról.

Az Emberi Jogok Bizottságának monitoring-hatásköre – jóllehet az egyezségokmány szövegének nyelvtani értelmezéséből (lásd n° 262-263.) arra lehetne következtetni – valójában nem kizárólagos. Így a Nemzetközi Bíróság – mivel hatáskörrel rendelkezett annak eldöntésében, hogy Kongó megsértette-e fennálló nemzetközi jogi kötelezettségeit – elfogadta Bissau-Guinea érveit, és a Diallo ügyben több pontban (ti. az őrizetbe vétel törvényes garanciáit és a kiutasítás esetén biztosítandó jogorvoslati lehetőséget illetően) megállapította a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányának a sérelmét is (CIJ: Ahmadou Sadio Diallo ügye [Guineai Köztársaság c. Kongói Demokratikus Köztársaság], 2010. november 30., Rec., 2010, 74., 80. és 165. §).

651. A Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya ezekről a jogokról az Emberi jogok egyetemes nyilatkozatához képest jóval részletesebb katalógust tartalmaz, amelynek elején – akárcsak a másik egyezségokmányban, az ottanival szó szerint azonos formában – az önrendelkezésnek és a természeti kincsekkel való szabad rendelkezésnek a jogát találhatjuk. A jogok rendszerint a második generációs jogokra jellemző puhább stílusban vannak megfogalmazva, és a katalógus az elején külön is utal a fokozatosságra és a gazdasági lehetőségekre. Vannak egyértelmű következetességgel megfogalmazott cikkek is, mint például az elemi iskolai oktatás általánossá és ingyenessé tételének kötelezettsége. Ugyanez a középfokú oktatást illetően már ismét fokozatossággal árnyalódik. A szakszervezeti szabadságjogok (amelyek egy része voltaképpen a politikai jogok közé sorolható) mellett a munkához való jog, az egyenlő munkáért egyenlő munkabért elv, a méltó életszínvonal, az anyaság- és a gyermekvédelem élvez különös figyelmet.

652. Elméleti szinten is igen érdekesen alakult a kontrollmechanizmus. Az egyezségokmány a második generációs jogok bemutatásakor említett tipikus megoldásoknak megfelelően csak a rendszeres jelentéstételt írja elő. Ennek ellenőrzésére az egyezségokmány az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsát jelölte meg, utalva arra, hogy az pedig felkérheti az ő Emberi Jogi Bizottságát (Commission on Human Rights / Commis- sion des Droits de l’Homme) a jelentések megvizsgálásában való közreműködésre. Ez a kormányszakértői összetételű szerv ezt a munkáját megfelelően el is végezte, azonban a Gazdasági és Szociális Tanács úgy döntött 1985/17. sz. határozatával, hogy inkább itt is egy 18 fős független szakértői bizottság tevékenykedjen. Az újonnan létrehozott intézmény (a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága) úgy váltotta fel a korábbit, hogy közben az egyezmény szövegét–a szerződési jog tárgyalásakor említettek (lásd n° 297–301.) dacára–nem változtatták meg módosítással a szerződő felek. Így voltaképpen annak példáját és igazolását láthatjuk, hogy egy szerződéssel azonos szinten levő, jogforrási értékű is lehet egy szervezeti határozat, ahol adott esetben a szervezeti statútum szerinti kompetencia egy szerződés értelmében rögzített hatáskörrel képez interferenciát (lásd n° 338.). A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága is készített tematikus elemzéseket bizonyos kérdéskörökről, mint például az egészséges, tiszta vízhez való jogról, az általános iskolai akcióprogramokról, a minél magasabb életszínvonalról, a lakáshoz való jogról és a kilakoltatásról, az idősek és fogyatékosok gazdasági, szociális és kulturális jogainak biztosításáról.

VII/2. ÁBRA A Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányának kontrollmechanizmusa

653. Az ENSZ emberijog-védelmi tevékenységében különös fontossághoz jutottak azok az egyezmények,



amelyeket a hátrányos megkülönbözetés valamely aspektusa tárgyában készítettek. Afaji megkülönböztetés minden formájának tilalmáról kötött 1965. évi egyezmény több politikai és szabadságjog (például a szabad választásokhoz, a lakóhely és az állam elhagyásához, állampolgársághoz, véleménynyilvánítási szabadsághoz), illetve gazdasági és szociális jog (például munkához, lakáshoz, egészséghez, oktatáshoz való jog) tekintetében tiltja a faji alapon történő megkülönböztetést, elfogadva ugyanakkor az ún. pozitív diszkriminációt, ameddig az a tényleges egyenlőség eléréséhez szükséges. A kötelezettségek végrehajtásáról az e célra a szokásos pártatlansági garanciákkal övezetten létrehozott, 18 fős szakértői bizottság (CERD–Committee for the Elimination of Racial Discrimination) számára rendszeres kormányjelentésekben adnak számot, a bizottság azonban ex officio jogosult államnak állam elleni panaszai kivizsgálására, valamint önkéntes alávetés esetén egyéni panaszok kivizsgálására. Ezek menete és az itt hozható határozatok természete lényegében olyan, mint amelyet az Emberi Jogok Bizottsága (Human Rights’ Committee) eljárása során mutattunk be. Utóbbihoz hasonlóan a CERD is számos tematikus jelentést készített.

Ítélkezési gyakorlatának újabb tendenciái szerint a Nemzetközi Bíróság nem tartja kizártnak, hogy maga is bíráskodjon az emberi jogi vonatkozású nemzetközi egyezmények ügyében (lásd n° 650., 668.) és a faji megkülönböztetés minden formájának tilalmáról szóló egyezményt illetően is látott erre lehetőséget a grúz–orosz fegyveres konfliktus tekintetében (CIJ: A faji megkülönböztetés minden fajtájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény alkalmazásának ügye [Grúzia c. Oroszország], ex. prél., 2011. április Rec., 2011, 113. §). Oroszország azonban sikeresen hívta fel azt a pergátló kifogást, hogy Grúzia a hágai panaszt megelőzően nem próbálkozott meg a vitának az egyezményben előírt tárgyalásos rendezésével (lásd 262., 1130.).

A nők elleni hátrányos megkülönböztetés minden formájának tilalmáról kötött 1979. évi egyezmény többek között a politikai részvétel, az oktatás, a munkába állás, a bérezés, a családjogi döntések tekintetében érvényesített diszkrimináció ellen kíván védelmet nyújtani. Az ENSZ-ben immár tipikusnak tekinthető megoldás szerint 18 fős (mára 23 főre emelték) pártatlan szakértői bizottság (CEDAW–Committee on the Elimination Discrimination against Women) számára rendszeres kormányjelentésekben adnak számot az államok a kötelezettségek végrehajtásáról. 2000 óta a 1999. évi fakultatív jegyzőkönyvet megerősítő államok tekintetében a CEDAW egyéni panaszokat is elfogadhat, illetve vizsgálatot indíthat a nők jogainak durva és szisztematikus megsértése esetén. Az Egyesült Nemzetek Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezete, az UNESCO 1960-ban fogadta el az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről szóló egyezményt, amelyben az államok vállalták, hogy nem tűrnek el faji, nemi, vallási vagy egyéb alapokon diszkriminatív oktatási rendszereket országaikban, ugyanakkor a nem koedukált fiú- és lánytanintézetek, a vallási meggyőződéshez kötődő iskolák, valamint a kisebbségi oktatási intézmények fenntartása összeegyeztethető az egyezménnyel, ha beiskolázási és oktatási politikájukban az UNESCO-elveknek megfelelnek. A kormányok időszaki jelentésekben számolnak be kötelezettségeik teljesítéséről, és az egyezmény kiegészítő jegyzőkönyve (1962) alapján egy békéltető és jószolgálati bizottságot is létrehoztak.

654. A kínzás, kegyetlen, embertelen bánásmód elleni egyezmény (1984) az államok számára nemcsak tiltja ezeket a cselekményeket, de kötelezi is őket ezek megelőzésére, felderítésére, megbüntetésére. A kötelezettségek végrehajtásáról készített kormánybeszámolókat a tízfős, független szakértőkből álló bizottság (CAT–Committee against Torture) ellenőrzi, s hatáskörrel bír a kínzás tömeges, szisztematikus alkalmazására utaló gyanú helyszíni kivizsgálásra. Az államok külön vállalhatják, hogy elismerik a bizottság jogát egyéni, illetve állami beadványok kivizsgálására.

655. A gyermek jogainak egyezménye (1989) tulajdonképpen az egyezségokmányokban foglalt jogok közül a gyermeki lét szempontjából relevánsabbakat ismétli, részletezi, bővíti. Két kiegészítő jegyzőkönyv is készült hozzá, a gyermekek védelméről fegyveres konfliktusok idején, valamint a gyermekekkel való kereskedés, gyermekprostitúció és gyermekpornográfia ellen. A kormányok tíz főből álló független szakértői bizottság (CRC – Committee on the Rights of the Child) számára adják be jelentéseiket. A jelentések tapasztalatai alapján ez a bizottság is készít tematikus jelentést. A fogyatékos személyek jogainak egyezménye (2006) a kötelezettségek végrehajtása tekintetében a szokásos kormányjelentésekre alapozza a 18 fős szakértői bizottság (CRPD – Com- mittee on the Rights of Persons with Disabilities) által végzett ellenőrzést, de az ugyanekkor elfogadott fakultatív jegyzőkönyv az egyéni panaszok befogadására is módot ad az azt megerősítő államok esetében.

656. Az ENSZ égisze alatt számos egyéb emberi jogi vonatkozású egyezmény és dokumentum született: ezek egy részét később tárgyaljuk, mivel különleges kategóriákhoz kötődnek, mint amilyenek a menekültek (lásd n° 700-707.), hontalanok (lásd n° 712.), kisebbségek (lásd n° 677-680.), munkavállalók (lásd n° 713-716.), ahol didaktikai szempontból célszerűbb a különböző eredetű nemzetközi instrumentumokat együtt tárgyalni. Közvetve minősíthetők az emberi jogokhoz kapcsolódónak azok a megoldások, amelyek emberiség elleni bűncselekményeknek minősítenek bizonyos emberi közösségeket létükben fenyegető cselekményeket, mint a genocídium (népirtás) és az apartheid (lásd n° 723.). A nők helyzetét illetően, s az egyenlőség elvét alkalmazva



számos más egyezmény is született, például a férjezett nő állampolgárságáról (1957) vagy a nők politikai jogairól (1953), a házasságkötéshez szükséges beleegyezésről (1962) szóló egyezmény. A nők, illetve a gyermekek jogairól készített egyezmények kidolgozását az alapvető célokat meghirdető ENSZ-közgyűlési határozatok előzték meg: a nőkkel szemben fennálló hátrányos megkülönböztetés eltörléséről szóló nyilatkozat (1967) és a gyermek jogaira vonatkozó nyilatkozat (1959).

4.2. 4. Az emberi jogok védelme az Európa Tanácsban657. A Winston Churchill ötlete alapján 1949-ben életre hívott Európa Tanács kontinensünkön az emberi jogok legfontosabb védelmezője, ráadásul itt működik az az emberijog-védelmi mechanizmus, amely mintául szolgált a többi regionális megoldás kidolgozásához.

658. A rendszer fő eleme az Emberi jogok európai egyezménye, amelyet 1950-ben Rómában írtak alá az államok. A szabadságjogok itteni katalógusa nem sokban különbözött az Emberi jogok egyetemes nyilatkozatáétól, azóta azonban számos kiegészítő jegyzőkönyvvel gazdagodott. A koncepcionális újítás azonban egy olyan kontrollmechanizmus megalkotása volt, amely eltérően a nemzetközi szervezetek jelentős részét jellemzőektől – amelyre példaként az ENSZ rendszerét fentebb bemutattuk – nem jelentéstételre épül és nem ajánlások meghozatalát célozza, hanem a panaszok kivizsgálását és kötelező döntés meghozatalát tekinti fő feladatának. 1950-ben az Európa Tanács keretei között a római egyezményt aláíró államok még ekkor is igen sok biztosítékot iktattak be, de az azóta eltelt fél évszázad alatt a félelmek eltűntek, az eredetileg opcionális szabályokat az államok azóta mind elfogadták, és az 1989-1990-es rendszerváltozás nyomán a strasbourgi székhelyű Európa Tanácsba felvételüket kérő államok számára ezeket már elvárásként, mintegy a tagság áraként fogalmazták meg. Az Európa Tanács kibővülése, a panaszok ugrásszerű növekedése és ehhez képest is további megsokszorozódásuk prognosztizálása azt vetítette előre, hogy az európai emberijog-védelem saját sikerének válik áldozatává és a nagy számok törvénye miatt megbénul. Ezért és figyelemmel a fél évszázad tapasztalatára, a szuverenitást illetően vallott koncepciók árnyaltabbá válására, 1998-ban a 11. kiegészítő jegyzőkönyvben alapvetően megreformálták a rendszert és a struktúrákat.

659. Eredetileg a rendszer nagy vonalakban az alábbi volt: csak az Európa Tanács tagállama csatlakozhatott az Emberi jogok európai egyezményéhez, de erre nem volt kötelezve. Ratifikáció, illetve csatlakozás esetében elfogadta, hogy az Emberi Jogok Európai Bizottsága (ennek tagja részes államonként egy-egy független személy volt) megvizsgálhassa más állam ő ellene benyújtott panaszát. Külön vállalhatta azt is, hogy egyénektől származó panasszal is foglalkozhasson ez a testület. Az Emberi Jogok Európai Bizottsága a szokásos filterfunkciót elvégezve (részes állam által vállalt kötelezettségről van-e szó, egyéni panasz esetében azt a sértett adta-e be, kimerítette-e a jogorvoslati fórumokat, nem időn túl nyújtotta-e be, nem visszaélésszerű-e stb.), a panasz érdemét megvizsgálva jelentést készített. Ez bizonyos pihenőidő elteltével átkerült az Európa Tanács Miniszteri Bizottságához, amely kötelező erejű döntéssel zárta le az eljárást. Az állam önkéntesen vállalhatta azt is, hogy az Európa Tanács tagállamaiként egy-egy bíróból álló Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezzen az ügyben, értelemszerűen kötelező erejű ítéletet hozva. Az egyén kezdetben csak az eljárás beindításáig volt az ügy ura, az Emberi Jogok Európai Bírósága elé ügyet csak állam vagy az Emberi Jogok Európai Bizottsága vihetett. Részben a pragmatikus gyakorlat hatására az egyén lehetőségei nőttek, a bizottság delegációjának vendégeként jelen lehetett az Emberi Jogok Európai Bírósága előtti eljárásban is, majd egy újabb jegyzőkönyv révén maga is továbbvihette az ügyet az Emberi Jogok Európai Bizottságának jelentése után az Emberi Jogok Európai Bíróságához. A rendszer lényege tehát az volt, hogy mindenféleképpen államot kötelező döntéssel fejeződött be, amelyet vagy a Miniszteri Bizottság, vagy az Emberi Jogok Európai Bírósága hozott. A Miniszteri Bizottság felügyelte saját emberi jogi határozatának, illetve az ítéletnek a végrehajtását. Az Emberi Jogok Európai Bíróságát felhatalmazták a 2. kiegészítő jegyzőkönyvben arra is, hogy a Miniszteri Bizottság kérésére tanácsadó véleményt adjon, ezzel a kompetenciával azonban a Miniszteri Bizottság egyszer sem élt, következésképpen egyetlen tanácsadó vélemény sem született, szemben az 1998-ra mintegy ezer körüli ítélettel, amelynek túlnyomó többségét egyéni panasszal kezdeményezték, s ha a bizottság megalapozottnak találta a panaszt, tovább is vitte a bíróság elé.



VII/3. ÁBRA Az Emberi jogok európai egyezményének kontrollmechanizmusa – eredeti formájában

660. A mai rendszer–az 1998-ban elfogadott 11. kiegészítő jegyzőkönyv szerint–ismét csak leegyszerűsítve a következő: megszűnt az Emberi Jogok Európai Bizottsága, s feladatait az Emberi Jogok Európai Bírósága vette át. Ennek joghatósága immár kötelező, akárcsak az egyéni panaszjog elfogadása is sine qua non eleme az Emberi jogok európai egyezményében való részességnek. A bíróság jelenleg lényegében négy szinten tud működni: i. Háromfős bizottságokban (ezek látják el a filterfunkciót, ami korábban az Emberi Jogok Európai Bizottságának volt a feladata); ii. hétfős kamarákban: ez az érdemi vizsgálat és az ítélethozatal tipikusnak szánt intézménye; iii. a 17 fős nagykamarában: ide ügy vagy egy fellebbezésre emlékeztető eljárásban kerülhet, amikor rendkívüli horderejű esetről van szó és a kamara eltért az ítélkezési gyakorlat eddigi irányvonalától, vagy pedig elsőfokú eljárásban, ha a horderőt és a korábbi ítélkezési gyakorlattól való eltérés valószínűségét anticipálva a hétfős kamara eleve átadja a nagykamarának az ügyet; iv. végül pedig plenáris ülésen, de itt csak az elnök, alelnök, jegyző megválasztását végzik. Megmaradt a tanácsadó véleményezési hatáskör, de a Miniszteri Bizottság egyelőre csak három alkalommal terjesztett elő indítványt, ezek közül is az egyik megválaszolását–mint az egyezménnyel össze nem egyeztethetőt–az Emberi Jogok Európai Bírósága elutasította. A Miniszteri Bizottságnak megszűnt az a feladatköre, hogy érdemben döntsön el emberi jogi panaszt, viszont továbbra is ő a felelős az ítéletek végrehajtásának ellenőrzéséért. A beadványok továbbra is hatalmas mennyiségben érkeznek (2005-ben még „csak” 82 000, 2010 decemberében mintegy 120 000, 2011 áprilisában 145 000 [!] függő ügy szerepelt a nyilvántartásban), igaz, feltehetően ezek 90 százaléka–az eddigi arányokat tartva–megalapozatlan, a filterkritériumok nem teljesülése miatt), az ezek alapján hozott ítéletek száma 2006-ra már meghaladta az 5000-t, 2008 őszére a 10 000-t (!), így ismét újabb intézményi-eljárási reformok vannak készülőben, különösen azért, hogy a panaszok megszűrésének és feldolgozásának eljárását gyorsítsák, valamint hogy az ugyanazt a jogi (s gyakran ugyanazt a ténybeli) problematikát mutató ügyeket gyorsított formában fejezzék be. A 14. kiegészítő jegyzőkönyv hatálybalépésével az Emberi Jogok Európai Bíróságának eljárási formái kiegészültek egy ötödik formával, az egyesbírói eljárással, amelyik a filterfunkciót abban az esetben láthatja el, ha a joggyakorlat alapján annyira evidens helyzetről van szó, hogy nincs szükség a háromfős bizottság összehívására sem. (Ez 2010-es hatálybalépésének első évében 26 500 [!] döntést hozott.) A 14. jegyzőkönyv a de minimis non curat praetor elvre emlékeztetően bevezette a panasz elfogadhatóságának egy újabb feltételét: eszerint a jogsértésnek el kell érnie az érdemi joghátrány (significant disadvantage) szintjét. A 14. jegyzőkönyv az Európai Unión belüli ún. alapjogi problematika egyik megoldási módjával összekapcsolódó lépést is tesz: kimondja, hogy az Európai Unió csatlakozhat az Emberi jogok európai egyezményéhez, s így a maga részéről pozitívan reagált a Lisszaboni Szerződés 6. cikk (2) bekezdésében foglaltakra. (Ez kimondja, hogy „[a]z Unió csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez”.) Jelen sorok és írásakor ennek a csatlakozásnak már a technikai előkészítése folyik (lásd n° 666.).



VII/4. ÁBRA Az Emberi jogok európai egyezményének kontrollmechanizmusa – mai formájában

661. Az Emberi Jogok Európai Bírósága jogosult a panaszosnak az eljárással összefüggő igazolt költségeit szükség esetén megelőlegezni számára, a pervesztes államot ennek megfizetésére kötelezni, s az ítéletben méltányos, összegszerűen megszabott kártérítés megfizetésére kötelezni az államot. Továbbra is megvan ugyanakkor az a lehetőség, hogy az ítélet meghozatala előtt békés megegyezés jöjjön létre a panaszos és a bepanaszolt állam között: erre rendszerint akkor kerül sor, ha a tényállás tisztázása után a bepanaszolt állam valószínűnek tartja, hogy az ügy véghezvitele nyereséget nem fog hozni számára. Az egész eljárás során szem előtt tartandó az a szabály, hogy a panaszosoknak az Emberi Jogok Európai Bíróságával való érintkezését az állam nem akadályozhatja, sőt nem is ellenőrizheti. A panaszos egyébként kérheti ügyének anonim kezelését is, ilyenkor betűvel jelölik az ügy irataiban: például X. c. Magyarország. Az Emberi Jogok Európai Bírósága előtti eljárásban részt vevő személyek jogait egy 1969-ban elfogadott egyezmény alapján biztosították az államok, de ezt immár egy új, 1996-ban elfogadott egyezmény váltotta fel.

662. A kínzás, kegyetlen, embertelen bánásmód elleni európai egyezmény (1987) nem újabb vagy pontosabb anyagi szabályokat tartalmaz – hiszen ezt az Emberi jogok európai egyezménye is tartalmazza 3. cikkében –, hanem azt vállalják a részes államok, hogy annak a független szakértői bizottságnak, amelyet ezzel az egyezménnyel hoznak létre (s amelynek tagjai kiválasztását és jogköreit illetően az 1993-ban elfogadott két kiegészítő jegyzőkönyv bizonyos kérdéseket pontosított), szabad bejárást engednek azokba az intézményekbe, ahol szabadságuktól megfosztott személyek vannak: ez nemcsak börtönöket, rendőrségi őrizetbe vételi intézményeket, hanem egészségügyi, pszichiátriai és bizonyos nevelési intézményeket is jelent. A bizottság rendszeres látogatásokat tesz ezekben az intézményekben, előre jelzi érkezését, és a meglátogatni szándékozott intézmények egy részének adatait is előre közli a részes állammal. Mindig van azonban olyan egy-két intézmény, ahová előzetes bejelentkezés nélkül érkezik meg a bizottság, amelyet a parancsnok köteles beengedni és lehetővé tenni az akadálytalan, nem ellenőrzött érintkezést a fogva tartottakkal, ápoltakkal. A bizottság a tapasztalatairól bizalmas jelentést készít, amelynek címzettje az állam: ezt a kormány nyilvánosságra hozhatja. A bizottság a maga részéről akkor szünteti meg a jelentés bizalmas voltát, ha azt tapasztalja, hogy az állam nem vonja le a megfelelő következtetéseket és érdemben nem javul a helyzet az intézményekben, illetve az országban, ha a kormány elzárkózik az együttműködéstől, vagy pedig akkor, ha a kormány manipulál a jelentéssel, a reá nézve kedvező elemeket publikálja és hallgat a kritikai elemek soráról. Ezekben az esetekben végső soron szankció gyanánt teszik publikussá a teljes anyagot. A bizottság tevékenységéről a Parlamenti Gyűlés számára rendszeres, átfogó jelentést is készít.

663. Számos egyéb egyezmény is érinti az emberi jogok bizonyos vetületeit, mint például a gyermek jogairól szóló európai egyezmény (1996). Az orvostudomány fejlődése, a szervtranszplantáció, a genetikai kutatások olyan etikai kérdéseket vetnek fel (például a tudományos kutatás szabadsága szemben áll az emberi klónozás tilalmával), amelyek szorosan kötődnek az emberi jogokhoz. Az Európa Tanács égisze alatt ezt az emberi jogokról és a biomedicináról kötött ún. ovideói egyezményben (1997), valamint annak kiegészítő jegyzőkönyveiben (1998, 2002) próbálták meg szabályozni, a kötelezettségvállalásokról a rendszeres kormányjelentésekben beszámolva, amelyeket a már ismert módszernek megfelelően a Miniszteri Bizottság számára egy szakértői bizottság dolgoz fel. Mód van arra is, hogy ez a testület tanácsadó véleményt kérjen az Emberi Jogok Európai Bíróságától, de erre egyelőre nem került sor. A személyi adatok, személyiségi jogok védelméről is született egyezmény 1981-ben az Európa Tanácsban, ehhez 2001-ben kiegészítő jegyzőkönyvet csatoltak, amely többek között az érzékeny személyi adatok határokon átjuttatását is szabályozza.



VII/5. ÁBRA Az Európai Szociális Charta kontrollmechanizmusa

664. Az Európai Szociális Charta 1961-ben Torinóban került aláírásra: döntően az 1966. évi Gazdasági, szociális és kulturális jogok egyezségokmányában is szabályozott jogokat rögzíti, de attól eltérő felfogásban. Az éttermi a la carte rendelésre emlékeztetően jelentős mozgásszabadságot hagy az államok számára, hogy azok kiválogassák azokat a rendelkezéseket, amelyek végrehajtását vállalják. Az államok választási szabadságát ugyanakkor korlátozzák is, ha az állam ugyanis eldönti, hogy csatlakozik a chartához, akkor bizonyos minimum vállalásszámnak (ti. 63 paragrafus vállalásának) eleget kell tennie, s ezek között szerepelnie kell bizonyos különösen fontosnak tartott jogok közül többnek is. Harmincnyolc jog közül minimum tizenhatot kell kiválasztani, de úgy, hogy ezek közül legalább hat a legfontosabb kilenc (munkához való jog, gyermekek, fiatalok védelme, társadalombiztosításhoz való jog, jog a szociális és egészségügyi segítséghez, a család védelmének joga, a vendégmunkások joga a védelemhez, a férfiak és nők egyenjogúsága) közül kerüljön ki. Az opciók közötti válogatás ellentételezése, hogy nem lehet fenntartást fűzni a ratifikációhoz. Az elmúlt évtizedekben több kiegészítő jegyzőkönyv is született (1988, 1991, 1995), ezek közül a jogok természete miatt a legérdekesebb az, amelyik lehetővé teszi a kollektív panaszjog érvényesítését bizonyos nemzetközi szakszervezeti szövetségek, az Európa Tanács mellett konzultatív státussal bíró egyes nem kormányközi szervezetek, hazai nem kormányzati szervezetek és amennyiben ezt az állam külön elfogadta, az adott ország munkáltatói szervezetei és szakszervezetei részéről. Az ezeket a panaszokat kivizsgáló eljárás jelentés készítéséhez, ezen keresztül a Miniszteri Bizottság által kibocsátható határozatokhoz és bennük ajánlásokhoz vezethet. Ez az 1995. évi újítás kiegészítette az eredeti kontrollmechanizmust, amely a szokásos rendszeres kormányjelentések benyújtásán alapult, amelyeket egy független szakértői bizottság és egy kormányszakértői bizottság vizsgál, előkészítve a Miniszteri Bizottság ajánlását.

4.3. 5. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet az emberi jogokért665. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (az 1975. évi helsinki Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezletből fokozatos intézményesüléssel 1995-ben szervezetté alakuló euroatlanti konzultációs mechanizmus) szintén kiépített bizonyos emberi jogi mechanizmusokat. Az 1975-ben még csak emberi dimenziónak nevezett emberi jogi kötelezettségvállalásokból a rendszerváltozás nyomán az emberi jogok nyugatias koncepciójára épülő dokumentum született, ez az 1990. június 29-i koppenhágai nyilatkozat. Az EBESZ viszonylag kis apparátussal működő szervezet, s a kötelezettségvállalások betartását rendszeres kormányközi szakértői értekezleten dolgozzák fel, amelyek különböző intézményekhez kötődnek, mint például a demokratikus intézmények és emberi jogok varsói székhelyű irodája (Office for Democratic Institutions and Human Rights–ODIHR). A sajtószabadság ügyeit bécsi székhelyű különmegbízott ellenőrzi a tagállamokban. Az EBESZ intézményei a választások ellenőrzésében és képzési programok szervezésében is szerepet játszanak.

4.4. 6. Az Európai Unió Alapjogi Chartája666. Jelen tankönyv következesen tartja magát ahhoz, hogy az Európai Unió és az Eu- rópa-jog (az egykori közösségi jog) bemutatását, alap- és részletkérdéseinek elemzését az európai jogász kollégákra és az általuk írott, immáron kisebb könyvtárat megtöltő tan- és szakkönyvekre bízza, figyelemmel az Európa-jog sui generis jellegére. Ehelyütt azonban nem lehet eltekinteni az ún. közösségi alapjogvédelem problémájának megoldása



érdekében a nizzai csúcsértekezleten (2000) elfogadott Európai Alapjogi Charta megemlítésétől, hiszen az nemcsak az egyén és az uniós intézmények, de az egyén és az állam viszonylatában is releváns, és a Lisszaboni Szerződés hatálybaléptével a korábbi, formai szempontból soft law természete az eredeti jog szintjére emelkedett. A Lisz- szaboni Szerződés úgy hivatkozik az Alapjogi Chartára, mint az Unió jogilag kötelező erejű garanciáinak, illetve azoknak a jogoknak a gyűjteményére, melyekkel az Európai Unió megítélése szerint valamennyi polgárnak rendelkeznie kell. Az Európai Unió intézményeinek tiszteletben kell tartaniuk az Alapjogi Chartában rögzített jogokat és e kötelezettségeknek a tagállamoknak is eleget kell tenniük az uniós jogszabályok végrehajtása során. Az Alapjogi Chartában megfogalmazott rendelkezések megfelelő alkalmazását az Európai Unió Bírósága felügyeli. Az Alapjogi Chartának a Lisszaboni Szerződésbe történő beépítése nem módosítja az Európai Unió hatáskörét, viszont megerősített jogokat és további szabadságokat biztosít a polgárok számára. A Lisz- szaboni Szerződés szerinti módosítás az alapvető jogokat már az uniós jog részének, mintegy annak általános elvei közé tartozónak minősíti [6. cikk (3) bekezdés].

Az Európai Alapjogi Charta tartalma ugyanakkor az egyén és az állam viszonyrendszerében nem sok újat hoz, alapvetően az Emberi jogok európai egyezményének cikkeire (lásd n°660-661.) – esetenként a bírói gyakorlat tapasztalatai szerinti értelmezésben ismételve –, valamint az Európai Szociális Chartában (lásd n°664.), illetve a Gazdasági, szociális és kulturális jogok egyezségokmányában (lásd n°651.) rögzített jogokra épül. Az alapvető jogok szisztematikus, durva megsértése esetén az Európai Unió szankciókat is alkalmazhat tagállamával szemben (lásd n° 601.). A Lisszaboni Szerződés 6. cikk (2) bekezdésében pedig az ún. alapjogi problematika megoldásaként egy több évtizedes vitát lezárva bejelenti, hogy az Európai Unió csatlakozni fog az Emberi jogok európai egyezményéhez (lásd n° 660.).

4.5. 7. Egyéb emberi jogvédelmi mechanizmusok667. Az Amerikai Államok Szervezetében az emberi jogok védelme egyrészt az Amerikai Államok Szervezetének alapokmányán és az Emberi jogok amerikai nyilatkozatán

, másrészt pedig az abban részes államok számára az Emberijogok amerikai egyezményén (San José, 1969) alapul. Egyik kiegészítő jegyzőkönyve (San Salvador, 1988) számos gazdasági, szociális és kulturális jogot bevisz az egyezménybe, a másik (Santiago de Chile, 1990) pedig a halálbüntetés tilalmát rögzíti. Az egyezmény működése meglehetősen emlékeztet az európai rendszerre, annak eredeti 1950-es formájára. Itt azonban az egyéni panaszjog volt mindig is kötelező, míg az állami panaszjog opcionális. Az európai rendszertől eltérően itt ténylegesen is működik a tanácsadó véleményezési rendszer, és megállapítható, hogy a San José-i Emberi Jogok Amerikaközi Bírósága joggyakorlatában figyelmet fordít a strasbourgi joggyakorlattal megvalósuló kohézióra. A washingtoni székhelyű Emberi Jogok Amerikaközi Bizottsága kettős hatáskörrel bír: eljárhat az Emberi jogok amerikai nyilatkozata alapján is, de ő végzi a filterfunkciót és az ügyek feldolgozását az Emberi Jogok Amerikaközi Bírósága számára.

668. Az Afrikai Egységszervezetben (AESZ) az Emberek és népek jogainak afrikai chartája (Banjul, 1981) az irányadó dokumentum. A szokásos emberi jogok mellett felsorol több harmadik generációs jogot, így például a fejlődéshez való jogból kiindulva ilyen a létezéshez való jog, a dekolonizációhoz, a természeti kincsekkel való szabad rendelkezéshez, a békéhez való jog. Külön felsorolja az egyénnek a család, az állam és a nemzetközi jogközösség irányában fennálló kötelezettségeit is. Eredetileg–mint arra korábban utaltunk (lásd n° 643.)–elvi megfontolásokat hangoztatva emberi jogi bíróság nélkül tervezték meg a rendszert, s a független szakértőkből álló Emberek és Népek Jogainak Afrikai Bizottságára hárult az ellenőrzés az államnak állam elleni eljárásában, valamint az emberi jogok szisztematikus és durva megsértése esetén; ennek végén ajánlási természetű határozatot hozhat. Egy kiegészítő jegyzőkönyv (1998) viszont az Emberek és Népek Jogainak Afrikai Bírósága felállításáról rendelkezett, amely elé ügyeket az Emberek és Népek Jogainak Afrikai Bizottsága, a tagállamok és az afrikai kormányközi szervezetek vihetnek, feltéve, hogy az állam elfogadta a joghatóságát. Adhat tanácsadó véleményt is az AESZ és szervei, valamint a tagállamok kérésére. Az Afrikai Egységszervezet azóta úgy döntött, hogy (az Európai Unió Bíróságára em- lékeztetően) neki is szüksége van egy általános hatáskörű bíróságra, amelynek egyik kamarája legyen az eddigi testület. E fúziós döntések (2004, 2008) nyomán–amelyek részben in statu nascendi intézményeket érintettek – az intézmény neve (igaz, magyarra nehezen fordítható lett, de) leegyszerűsödött. Új elnevezése: Emberi Jogok [és egyéb ügyek] Afrikai Bírósága (Cour africaine de justice et des droits de l’homme).

Akárcsak az ENSZ-egyezségokmányát illetően (lásd n°649.), az Emberek és népek jogainak afrikai chartája esetében is megállapította hatáskörét a Nemzetközi Bíróság, hogy eldöntse, Kongó megsértette-e az ennek értelmében fennálló nemzetközi jogi kötelezettségeit; elfogadta Bissau-Guinea érveit, és a Diallo ügyben több pontban (ti. az őrizetbe vétel törvényes garanciáit és a bánásmódot illetően) megállapította a charta sérelmét is



(CIJ: Ahmadou Sadio Diallo ügye [Guineai Köztársaság c. Kongói Demokratikus Köztársaság], 2010. november 30., Rec., 2010, 74., 82. és 165. §).

669. A Független Államok Közössége számára a Minszkben 1995-ben aláírt, a Független Államok Közösségén belüli emberi jogok és alapvető szabadságok egyezménye a szokásos emberi jogi kódexet tartalmazza, az amerikaközi változatra emlékeztetve számos gazdasági és szociális jogot is bevíve a jogvédelem hatálya alá. Ennek alapján tud tevékenykedni a FÁK-statútum 33. cikke alapján létrehozott FÁK Emberi Jogok Bizottsága, amelynek statútumát az 1993. évi moszkvai megállapodásban rögzítették. A minszki bizottság államnak állam elleni panaszát és egyéni panaszt egyaránt elfogadhat. A bizottság a tényfeltárás mellett békéltető funkciókat lát el, jelentést készít és következtetéseket fogalmaz meg, de az államot kötelező döntést nem hoz.

670. A mohamedán államokat tömörítő szervezet, az Iszlám Konferencia az Emberi jogok iszlám nyilatkozatát (1990) bocsátotta ki, míg az Arab Liga a nemzetközi szerződési természetű Emberi jogok arab chartáját (1994) fogadta el. A szokásos emberi jogi katalógus büntetőjogi garanciái azonban az iszlám büntetőjog keretei között érvényesülhetnek, és a női egyenjogúság deklarálása is az iszlám jogszokások összefüggéseiben értendő. Arab szakértői bizottság fogja segíteni a charta érvényesülését, azonban nem ruházták fel olyan hatáskörökkel, mint amelyeket az említett hasonló jellegű univerzális vagy regionális megoldásokban láthattunk. Mivel csak kevés számú állam fogadta el, 2004-ben a szövegét módosították, és az 2008-ban hatályba is lépett. Kontrollme- chanizmusa egyelőre a jelentések benyújtására épül, nincs sem egyéni, sem állami panaszjog. A 2004-es módosítás többek között annak is megteremtette az alapját, hogy ha az államokban erre a politikai akarat megérik, akkor kiegészítő jegyzőkönyvek elfogadásával hatásköröket telepíthessenek az Emberi Jogok Arab Bizottságára. (Az iszlám jogfelfogás sajátosságai és a dokumentumnak a cionizmus elleni harcot hangsúlyozó kitételei miatt a nem arab világban a visszhang továbbra is több mint visszafogott, inkább kritikus.)

5. KÜLÖNLEGES JOGOK SAJÁTOS HELYZETBEN LEVŐ EGYÉNEK ÉS CSOPORTOK SZÁMÁRA5.1. 8. Kisebbségvédelem671. A nemzeti kisebbségek védelmére irányuló törekvések szorosan összefüggenek a modern nemzetállamok kialakulásával, ezekre ugyanis centralizációs és homoge- nizációs törekvés jellemző, szemben a feudalizmus széttagoltságával, ahol az etnikai különbözőség vagy nem okozott problémát, vagy éppen privilégiumokkal esett egybe, mint amilyen például a kollektív nemesség, szász és sváb telepesek magukkal hozott szokásjogának befogadása. A modern kisebbségvédelem előzményei ugyanakkor visz- szanyúlnak a reformáció és az ellenreformáció küzdelmében létrejött kompromisszumokhoz, mint például az 1555. évi augsburgi vallásbékéhez (cuius regio, eius religio), az 1557. évi tordai országgyűlésnek az erdélyi egyéni vallásszabadságot kimondó határozatához, Erdély és a Habsburg-udvar közötti 1606. évi bécsi, 1622. évi nikolsburgi és 1645. évi linzi békékhez (amelyek ugyanezt nemzetközi szerződéssel biztosították az átcsatolt területekre) és magához az 1648. évi vesztfáliai békéhez (lásd n° 45.). Előzmények még a török birodalomra a XVIII–XIX. században rákényszerített békeszerződések is (például az 1699. évi karlócai béke és az 1774. évi kucsuk-kajnardzsi béke), amelyek nemcsak a keresztény vallások tiszteletben tartására kötelezték a Portát, de elismertették vele bizonyos államok védőhatalmi szerepét is. (Ezeket kapitulációs szerződéseknek hívja a történelem, de nem a feltétel nélküli megadást értve alatta, hanem a védelmi „fejezet” [capitulus] szerződésbeli megléte miatt. A kapitulációs szerződések előfutárának az 1531. évi francia-török megállapodás tekinthető, amelyben ez a szabály egészítette ki az érdekszféra-megosztásról történt megállapodást.) A XIX. század során azonban a mai önrendelkezési jog előfutárának tekinthető ún. nemzetiségi elv (principe des nationalités) szellemében egy-egy önálló országban kívánta számos politikus egyesíteni az azonos nyelvet beszélő, de az 1648-as vesztfáliai békerendszer örökségeként széttagoltan élő lakosságot. A lakosság azonban ritkán volt egynyelvű, rendszerint igen keverten élt, amiben a spontán migráció és a török uralom alól visszaszerzett területekre történt tervezett betelepítés egyaránt szerepet játszott. A francia mintára importált nemzetállami konstrukció Közép- és Kelet-Európában felgyorsítva, tényleges kohézió megléte nélkül került bevezetésre, újabb feszültségeket generálva. A balkáni háborúk, majd az első világháborút követő területi változások ellentételezéseként jelent meg a nemzetközi jogi kisebbségvédelem modern formája, amikor a nemzetközi közösség, illetve ennek nevében egy nemzetközi szervezet ellenőrzi, hogy a kisebbségi sorban élő lakosság és a kisebbséghez tartozó egyének jogai nem csorbulnak-e.

672. A Nemzetek Szövetségének létrehozásával egyszerre akarták stabilizálni a versailles-i békerendszert és elérni azt, hogy a területváltozásokkal hátrányosan érintett államok, illetve nemzeti kisebbségek ne újabb területi változásokban, revánsban, irredentizmusban lássák az egyedüli megoldást sorsuk javítására. A szervezet így



védnökséget vállalt a kisebbségvédelmi rendelkezések betartása felett: ilyen rendelkezések szerepeltek a legyőzött központi hatalmak békeszerződéseiben, az újonnan létrejött, illetve területi nyereséget szerzett államokkal kötött szerződésekben, bizonyos területekről kötött kétoldalú szerződésekben, továbbá a balti államok, Albánia és Irak esetében azokban az egyoldalú nyilatkozatokban, amelyek megtételét a Nemzetek Szövetségébe való felvétel előfeltételeként várták el tőlük. Ez az ún. anyagi kisebbségi jog az egyes országok esetében meglehetősen hasonlított egymásra (hátrányos megkülönböztetés tilalma, vallásszabadság, saját iskolák működtetése, akadálytalan kisebbségi nyelvhasználat a magánszférában és méltányos könnyítések a bíróságok előtti nyelvhasználatban), egyes országok esetében mindehhez területi autonómiák (például Finnországban az Aland-szigetek, Csehszlovákia esetében Ruténia javára) vagy személyi típusú autonómiák (a lengyelországi zsidó közösségek, az erdélyi székely és szász közületekjavára) járultak. Az alaki kisebbségijog az eljárásjogi védelmet jelentette: a vállalások „alaptörvény gyanánt” érvényesültek és nem voltak megváltoztathatók a Nemzetek Szövetsége Tanácsának hozzájárulása nélkül. A lakosság részéről érkezett petíciókat a Tanács kivizsgálhatta és arról határozatot hozhatott, de a Tanács tagjai is napirendre vétethették a vállalt kötelezettségek végrehajtásának vizsgálatát. Bizonyos kisebbségi szerződések esetében mód nyílt arra, hogy az azokon esett sérelemről szóló jogvitát döntésre az Állandó Nemzetközi Bíróság elé bocsássák, de a hágai bírák tanácsadó véleményt is adhattak a Közgyűlés vagy a Tanács kérésére.

673. A népszövetségi kisebbségvédelmi rendszert a maga korában sok bírálat érte, a kisebbségek és anyaországaik az elhúzódó jelleget, az alacsony hatásfokot bírálták. Nagy felháborodást váltott ki annak az elképzelésnek a megfogalmazása, hogy a kisebbségvédelemnek úgymond az lenne a célja, hogy átmenet biztosítson addig, amíg az asszimiláció békés formában meg nem valósul. Az ezt tartalmazó ún. Mello-Fran- co-jelentést ezért a Nemzetek Szövetsége Tanácsa nem is fogadta el. A bepanaszolt államok a rendszert azért tekintették igazságtalannak, mivel csak bizonyos államokat terheltek ezek a kötelezettségek, alapvetően Európa keleti részének államait, Törökországot és Irakot. Tulajdonképpen Németország is csak a sziléziai területein volt köteles e szabályokat betartani. Hitler hatalomra jutása után röviddel Németország távozott a Nemzetek Szövetségéből, mégis utólag – igaztalanul – egybemosódott a népszövetségi kisebbségvédelmi rendszer és a hitleri expanziós politikának a német kisebbséget ürügyként felhasználó, illetve azt manipuláló politikája. A népszövetségi kisebbségvédelmi rendszer az 1930-as évek közepére megbénult és a szervezettel együtt ki is múlt. Jelentős intézményelméleti hagyatéka van azonban: a modern emberijog-védelmi rendszerek a kivizsgálásnak és a petíciók elfogadhatóságának (i. a sértett beadványa, ii. udvarias, a jogi problémát exponáló hangnem, iii. jogorvoslati fórumok kimerítése, iv. nemzetközi szinten viszont ne legyen ítélt dolog) szabályait innen örökölték (lásd n° 650., 659.).

674. A hagyatékból külön kiemelendő az Állandó Nemzetközi Bíróság idevágó ítélkezési gyakorlata (CPJI: A lengyelországi német telepesek jogainak tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. szeptember 10., Série B n° 6., 15., 36. o.; Lengyel felső-sziléziai német érdekek ügye, 1926. május 25., Série A n° 7., 20-21. o.; A felső-sziléziai német iskolák ügye, 1928. április 26. Série A/B n° 40.; A danzigi lengyel állampolgárokkal való bánásmód tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1932. február 4., Série A/B n° 44.; Az albániai kisebbségi iskolák tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1935. április 6., Série A/B n° 64.). Az Állandó Nemzetközi Bíróság a modern kisebbségvédelem alapproblémájában, az ún. pozitív diszkrimináció jogszerűsége kérdésében, valamint az identitásvállalási jog kérdésében (ti. az egyén nem minősíthető akarata ellenére valamely közösség tagjának, de amikor ő nyilatkozik identitásáról, annak valós kötődésen kell alapulnia) máig irányadó, s immár modern nemzetközi szerződések által is rögzített, helyes álláspontra jutott.

675. Az utódállamokban élő magyar kisebbségek ügye is több alkalommal szerepelt a Nemzetek Szövetségének Tanácsa előtt, ezeknek egy jelentős része az ottani földbirtokreformok diszkriminatív, a kisebbségeket sértő módon történő megvalósítását érintette (CPJI: Fellebbezés a Pajzs, Csáky és Esterházy ügyben hozott vegyes döntőbírósági ítélettel szemben [Magyarország c. Jugoszlávia], 1936. december 16., Série A/B n° 68.). Az Állandó Nemzetközi Bíróság a trianoni határváltozásokból következő jogviták közül többet is tárgyalt (CPJI: Fellebbezés a Pázmány Péter Egyetem c. Csehszlovákia ügyben hozott vegyes döntőbírósági ítélettel szemben [Magyarország c. Csehszlovákia], 1933. december 16., Série A/B n° 61.). A magyarországi numerus clausus törvény visszavonására pedig a magyar kormány a Tanácsban arról 1926-ban rendezett, számára hátrányos kimenetelűnek tűnő vita nyomán tett ígéretet.

676. A második világháború után durva bosszúállás is következett, ami az esetleges egyéni felelősség megállapítása helyett döntően a kollektív felelősségre hivatkozva, a hitleri rendszer bűnei miatti felháborodásra alapozva, azzal cinikusan visszaélve paradox módon szintén rasszista politikát jelentett: lényegében etnikai alapú mészárlások, tömeggyilkosságok is történtek, a németek teljes vagy részleges kitelepítése valósult meg, a magyarság távozásra kényszerítésére irányuló törekvések (mint például Benes csehszlovák elnöknek a magyarság jogfosztását is kimondó ún. kassai kormányprogramja) jelentek meg. Az így kikényszerítettfait



accomplit tudomásul vevő békerendezés nem tartotta szükségesnek a kisebbségek különleges védelmét, egy kivétellel: az 1947. évi olasz békeszerződés ugyanis felvállalta a dél-tiroli autonómia biztosításáról kötött, 1946. évi Gruber-De Gasperi megállapodást. A magyar delegáció eredménytelenül javasolta Flachbarth Ernő tervezete alapján a népszövetségi kisebbségvédelmi rendszernek az ENSZ-struktúrákra történő adaptálását. A kisebbségvédelem elutasításában döntő részben politikai okok (ti. a népszövetségi rendszer, a hitleri expanzió és az angol-francia megbékítési politika cinikus egybemosása), részben hamarosan elméletileg is tévesnek bizonyult tudományos prognózisok játszottak szerepet. A már említett Eleanor Roosevelt nevével kötik össze azt a megközelítést, hogy a népirtás tilalma, az emberi jogok megkülönböztetésmentes biztosítása és természetesen a gazdasági fejlődés feleslegessé tesz bármilyen külön jogvédelmet. Az ENSZ főtitkára 1950-ben készített jelentésében az Aland-szigetekre vonatkozó finn-svéd megoldás kivételével hatályon kívül levőnek nyilvánította a népszövetségi kisebbségvédelmi rendszert, ennek ellenére utóbb több állam is vagy expressis verbis–és saját terhére–hatályban levőnek tekintett bizonyos megállapodásokat, így például Ausztria 1995-ös alkotmánya értelmében a saint-germaini béke idevágó rendelkezéseit, vagy pedig többször is történt factum concludens természetű hivatkozás ezekre. Ilyen volt kimutatható az egykori Jugoszlávia és a mai Szlovénia részéről, Bosznia-Hercegovina pedig a Nemzetközi Bíróság előtti eljárásban utalt ezek hatályosnak minősíthető voltára (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megbüntetéséről szóló egyezmény alkalmazásának ügye, [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia-Montenegró], ex. prél., 1996. július 11., Rec., 1996, 38. §). Az egykori görögtörök lakosságcsere-egyezmények és a lausanne-i béke hagyatéka is többször felmerült hol görög, hol török részről. A kilencvenes években Szlovákia is hivatkozott egy hivatalos nyilatkozatban az 1919-es saint-germaini szerződés irányadó voltára.

677. A kisebbségvédelem is az a terület, ahol látható, hogy a valamely országban az ottani sajátos történelmi körülmények között kialakult intézmények nem mindig transzplantálhatók más országokba, illetve eltérő körülmények közé. Így az elméletileg annyira tetszetős olvasztótégely (meltingpot) amerikai teóriája – túl azon, hogy egészen az 1960-as évek polgárjogi mozgalmai által kiváltott reformokig nem jelentett jogi egyenjogúságot az afroamerikaiaknak sem – menetrendszerűen szembesült számos országban azzal, hogy másmilyen érzései és érdekei vannak az önkéntes bevándorlóknak, mint azoknak, akik lakóhelyük elhagyása nélkül kerültek más államba. Az angol nyelven való érvényesülés vonzereje, a gazdasági gyarapodás komoly esélye, az eredeti állam üldöztetés vagy szegénység miatti elhagyásának emléke alapvetően eltérő körülményeket jelent azokhoz képest, mint amelyekben az akarata ellenére kisebbséggé vált közösség él, ahol nyelve, történelmi múltja társadalmi érvényesülésében is hátrányt jelent. Ebben az esetben nem egy sokrétű, sokszínű konglomerátumba való belépésről van szó, hanem egy másik nyelvi, kulturális közösség értékrendjének elfogadásáról. Önmagában ez még nem jelentene nehézséget abban az esetben, ha mindez nem a saját identitás feladását, illetve ennek el nem fogadása esetén nem a hátrány stabilizálódását jelentené. Emellett az ezredfordulón azt is tapasztalni lehet, hogy az iszlámnak egy, a korábbitól eltérően a vallási életen kívüli társadalomban is markánsan és külsőségekben is megjelenő formája kikezdi a megelőző évtizedekben a vendégmunkás tömegek viszonylatában kialakult s addig minden mellékhatásával együtt is sikeresnek tekintett nyugat-európai befogadási modellt. A kisebbségvédelemben a nemzetközi jognak szerény lehetőségei vannak: az univerzális jogalkotás eleve kevés konkrétumig juthat el, a regionális megközelítés során azonban már eleve kevesebb állam érdekeit kell egyeztetni. A bilaterális megoldás esetében ugyanakkor az is kérdés, hogy mennyire esik egybe a két állam érdekeltsége: ha nagyjából azonos arányban vannak jelen kisebbségek mindkettőben, akkor az érdekeltség kölcsönös. A számaránybeli különbség dacára azonban az érdekeltség szintén fennállhat, ha a szuverenitás korlátozása megtérül. Végül pedig az is tény, hogy ott, ahol az állam alkotmányos struktúrája eleve olyan, hogy korrekt intézményes biztosítékokat nyújt saját kisebbségeinek, az ennek megfelelő (vagy éppen az alatt maradó) nemzetközi kötelezettség elfogadása nem ütközik alkotmányjogi vagy politikai akadályba. A kisebbségvédelmi vonatkozású nemzetközi szerződések, illetve a hazai megoldások tartalmát illetően a kisebbségi lét, a kisebbségi esélyek szempontjából nem kis jelentősége van annak, hogy csak az egyéni jogokat biztosítják-e vagy kollektív jogokat is, vagy legalábbis valamilyen formában figyelembe veszik a közösséget mint olyat. Ha a közösség rendelkezhet önálló, az állami szervezetrendszert kiegészítő saját szervekkel és egyéb közjogi organizmusokkal, az nyilvánvalóan jelentősen megkönnyíti a kisebbségek számára annyira fontos nyelvhasználati és önálló oktatási lehetőségek intézményesítését, adott esetben a kisebbségi lét szempontjából fontos egyéb politikák vitelének jogosítványaival kiegészítve. Ha ez így történik, az a biztosítékrendszert szélesíti, s garanciát jelent azzal szemben, hogy a kormány utóbb lebontsa a megadott intézményeket. A kollektív jogi megközelítés azonban az állami alkotmányok, illetve alkotmányos rendszerek csak egy részében eleve elfogadható, sok olyan állam is van, amelynek alkotmánya erre nem nyújt lehetőséget, esetleg azt ki is zárja. Ez az alkotmányos különbözőség nehezíti, de nem akadályozza meg a jobb, hatékonyabb nemzetközi jogi megoldások keresését.

678. Az ENSZ-ben az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata nem tartalmaz kisebbségvédelmi klauzulát, és ez a hiányosság volt a megszavazáskor a szovjet tartózkodás egyik hivatalosan közölt indoka. Az 1966. évi Polgári



és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya a diszkriminációt tilalmazó cikk mellett viszont már egy külön cikket szentelt neki: „Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják vagy hogy saját nyelvüket használják” (27. cikk). A nemzetközi jogtudományban mintegy húsz éven át úgy értelmezték a fenti cikket, hogy az sajnálatosan szűkmarkú, alapvetően csak tartózkodási kötelezettséget ró az államokra. Az ENSZ-en belül bekövetkezett irányváltás nyomán azonban alapvetően megváltozott tartalmat kell tulajdonítanunk neki. Az egyezségokmány végrehajtására felügyelő Emberi Jogok Bizottsága (Comité des Droits de l’Homme) az 50. ülésszakán (1994. április 1-18.) külön határozatban elemezte a 27. cikket. Ennek megállapításaiból kiemelendő, hogy i. a 27. cikk kisebbségfogalmát hangsúlyozottan nem csak az állampolgárokra vonatkoztatja; ii. a 27. cikk alkalmazhatósága nem az állam döntésétől, hanem az objektív körülmények megvalósulásától függ; iii. a 27. cikk értelmében az államot a puszta tartózkodáson túl tevési kötelezettségek is terhelik; ideértendő mindenekelőtt az őket érintő döntések meghozatalában való részvétel lehetőségének biztosítása, illetve az állam fellépési kötelezettsége, ha nem állami oldalról fenyegeti, akadályozza valaki a 27. cikk érvényesülését. (A Comité des Droits de l’Homme gyakorlatából lásd Sandra Lovelace c. Kanada ügy, 27/1977., 1982. július 30.: itt a kisebbséghez tartozó személy identitásválasztási szabadságának elismerése volt a legfontosabb, amit az illető a maga államával, de adott esetben éppen saját csoportjával szemben is érvényesíthet. Döntéséért sem az állam, sem saját közössége nem sújthatja őt hátránnyal; lásd még RL & Connors c. Kanada ügy, 358/1989., 1991. november 5.; Ominayak c. Kanada ügy, 167/1984., 1990. március 26.; Kitok c. Svédország ügy, 197/1985., 1988. július 27.; Ilmari Lansman c. Finnország ügy, 511/1992., 1994. október 26.;Jouni E. Lansman c. Finnország ügy, 671/1995., 1996. november 22.; Apirana Mahui- ka c. Új Zéland ügy, 547/1993., 2000. november 16. Ezek az ügyek az őslakos halász-, vadászközösségek életmódjának a modern iparosítás körülményei között megnehezült vagy ellehetetlenült folytathatóságát érintették.)

679. Az ENSZ Közgyűlése 1992. december 18-án elfogadott, 47/135. sz. határozatában (A nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogainak nyilatkozata) óvatosan túllép a csak egyéni megközelítésen, amikor kimondja: „az államok védik a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségek létét és nemzeti identitását és elősegítik olyan feltételek létrejöttét, amelyek kiteljesítik ezt az identitást” (1. cikk). A konkrét jogok azonban alapvetően az egyéni jogfelfogásra épülnek. Kiemelkedő fontosságú ugyanakkor az ún. pozitív diszkrimináció tételének megerősítése is (8. cikk 3. §).

Sokáig húzódott az ENSZ-ben az antidiszkriminációs és kisebbségvédelmi albizottság által előkészített, Az őslakos népek jogainak nyilatkozata című határozat véglegesítése, amit végül 2007. szeptember 13-án a 61/295. sz. közgyűlési határozattal fogadtak el. Ez tartalmaz ún. kollektív jogokat is, azonban az „őslakos” (indigenous / autochtone) népek alatt az ún. természeti népeket érti, akiknek a természethez közeli (vadász, halász, pásztorkodó, nomád állattenyésztő) életmódját a modern iparosítás, a természetátalakító nagyberuházások (például gátak és víztározók építése, kőolaj-kitermelés) komolyan veszélyeztetik. A nyilatkozat hatálya alá így Európában a skandináviai rénszarvastenyésztő lappok és az Oroszország északi részében, illetve szibériai területein élő kis népek tartoznak, többek között a magyarság ott élő finnugor rokonai (vogulok, osztjákok). A határozat a hagyományos életmód megóvásának fontossága mellett a természeti kincsekkel való szabad rendelkezést és a hasznosításból eredő jövedelmekből való méltányos részesedést hangsúlyozza.

680. A faji megkülönböztetés minden formájának tilalmáról kötött 1965-os ENSZ-egyez- mény végrehajtására felügyelő bizottság (CERD) több tematikus jelentése is idevágó jellegű. Például a n° 8. (1990) az identitásválasztásról és az állam statisztikai adatszolgáltatásáról; a n° 19. (1995) a faji szegregációról; a n° 21. (1996) az önrendelkezésről, annak külső és belső oldaláról. Az UNESCO keretei között idevágó az oktatásügyi diszkrimináció elleni egyezmény (1960), a maga saját kontrollmechanizmusával, valamint A kulturális sokrétűség egyetemes nyilatkozata (2001), amelynek alapján a világszervezet az oktatásügyet és a kulturális sokrétűséget (amelynek alapelemeként minősítette a nyelvi sokrétűséget és az anyanyelvhasználattal összefüggő jogokat) a prioritásai közé sorolta.

681. Az újabban hirtelen felgyorsult fejlődés egyik eredménye az ún. Európai Konferencia Jugoszlávia Békéjéért melletti Választottbíróság által kimondott tétel, hogy „a népek és kisebbségek jogainak és az emberi személyiség alapjogainak a tiszteletben tartása (...) az általános nemzetközi jog imperatív normája” (n° 1. tanácsadó vélemény, 1991. november 29., RGDIP, 1992, 265. o.) és a kisebbségeknek joguk van „identitásuk elismerésére” (az Európai Konferencia Jugoszlávia Békéjéért melletti Választottbíróság n° 2. tanácsadó véleménye, 1992. január 11., RGDIP, 1992, 267. o.).

682. Az Európa Tanács keretein belül az Emberi Jogok Európai Egyezménye tulajdonképpen nagyon kevés kisebbségvédelmi vonatkozású ítéletet hozott. Az Emberi jogok európai egyezményének diszkriminációt tilalmazó 14. cikke a „nemzeti kisebbséghez tartozásra” is vonatkozik, s az Emberi Jogok Európai Bíróságának



egyik legtöbbet idézett ítéletének szolgáltatta alapját (CEDH: A belga nyelvi ügy, ex. prél., 1967. február 9. és fond, 1968. július 23.). Mivel a 14. cikk csak az EJEE egy másik cikkével összefüggésben hívható fel, tulajdonképpen elenyésző számú stricto sensu kisebbségvédelmi ügyet eredményezett. Fennállása alatt az Emberi Jogok Európai Bizottsága is csak alig-alig találkozott kisebbségi panaszokkal. Így a bíróság előtt ezzel összefüggésbe hozható ügyek száma is csekély volt (CEDH: A belga nyelvi ügy, ex. prél., 1967. február 9. és fond, 1968. július 23.; Tyrer ügy, 1986. november 24.; Gillow ügy, 1986. november 24.; Mathieu-Mohin és Clerfayt ügy, 1987. március 2.; Stjerna ügy, 1994. november 25.).

683. A kilencvenes évekre azonban a korábbiaknál nagyobb számban és már egy más környezetben érkeztek be a kisebbségi panaszok. Közöttük voltak a cigány (roma) közösség vándorló tagjai által benyújtott panaszok, amelyek a vándorló életmódba való állami beavatkozást sérelmezték, azonban a bíróság panaszukat elutasította (CEDH: Buckley c. Egyesült Királyság ügy, 1996. szeptember 25.; Chapman c. Egyesült Királyság, 2001. január 18.; Beard c. Egyesült Királyság, 2001. január 18.). Az ezredfordulón azonban az Emberi Jogok Európai Bírósága már jóval nagyobb megértést tanúsított panaszaik iránt, elítélte kollektív kitoloncolásukat (Conka c. Belgium ügy, 2002. február 5.), és különösen fontosnak tartotta azt, hogy a bántalmazásra, nem megfelelő bánásmódra utaló panaszaikat az adott ország hatóságai korrekt módon kivizsgálják (Velikova c. Bulgária ügy, 2000. május 18.; Nachova és társai c. Bulgária ügy, 2004. február 26.; Balogh c. Magyarország ügy, 2004. július 20.). A joggyakorlat változásának újabb figyelemre méltó vonása a statisztika mint közvetett bizonyítási eszköz elfogadása az ún. oktatásügyi szegregációs ügyekben, ahol ha hiteles statisztikai adatok alátámasztják, hogy az objektívistának tűnő jogszabályi nyelvezet dacára a kisebbséghez tartozókat aránytalanul nagyobb számban, illetve terhesebben érinti egy adott jogszabály, illetve intézkedés (mint amilyen az iskolaérettség vagy a felsőbb osztályba lépési képesség megállapítása, ahol a kritériumokat nem teljesítők gyakran csak az ún. kisegítő osztályokba kerültek), megfordul a bizonyítási teher, és a kormányra hárul annak bizonyítása, hogy nem etnikai alapú hátrányos megkülönböztetés történt (CEDH: D. H. és társai c. Cseh Köztársaság, 2007. november 13. [nagykamarai ítélet]; Sampanis c. Görögörszág, 2008. június 5.; Orsus és társai c. Horvátország, 2010. március 16. [nagykamarai ítélet]).

684. Megjelent a kelet-közép-európai kisebbségvédelmi problémakör is, mindenekelőtt a muzulmán közösség vallási autonómiájába való beavatkozást panaszolva. A lelkipásztori és családjogi bírói funkciókat egyaránt gyakorló muftik által benyújtott panaszok nyomán az alperes államokat a bíróság elmarasztalta (CEDH: Serif c. Görögország ügy, 1999. december 14.; Hasszán és Csaus c. Bulgária ügy, 2000. október 26.). Tulajdonképpen sikerre vezettek az etnikai-nyelvi alapon való zaklatást panaszló nyugat-trákiai török ajkú panaszosok ügyei is (CEDH: Raf Oglu c. Görögország ügy, 2000. június 27.; Tsingour c. Görögország ügy, 2000. július 6.). A bíróság elmarasztaló ítéleteket (CEDH: Stankov és az Ilindeni Egyesült Macedón Szervezet c. Bulgária, 2001. október 2.; A besszarábiai metropolita egyház c. Moldova ügy, 2001. december 13.) is hozott, de olyanokat is, mint például a sziléziai kisebbségi szervezetekkel összefüggő panaszok alapján, ahol elutasította a beadványt (CEDH: Gorzelik c. Lengyelország ügy, 2001. december 20.). A balti államokban az orosz ajkú kisebbségekkel szemben türelmetlen politika választójogi vetületeit (CEDH: Podkolzina c. Lettország ügy, 2002. április 9.), illetve az állampolgársági politikának a család belső ügyeibe való beavatkozást jelentő formáit (Slivenko c. Lettország ügy, 2003. október 9.) ítélte el. Egyes határokon túli magyarokat érintő ügyekben is születtek a panaszt megalapozottnak tartó ítéletek, így például a választások tisztaságára (Kovács c. Ukrajna ügy, 2008. február 7.) vagy büntetőeljárási szabályok betartására (Reiner, Pajzs és Héjja c. Románia, 2007. szeptember 27.) vonatkozó kötelezettségek megsértését panaszló indítványok esetében.

VII/6. ÁBRA Regionális vagy kisebbségi nyelvek Főtitkári jelentés európai chartájának a tapasztalatokról kontrollmechanizmusa

685. 2000. november 4-én az államok aláírták a 12. kiegészítő jegyzőkönyvet. Ez 2005-ben történt hatálybalépésével már más, nagyvonalúbb optikában láttatja a kisebbségvédelmi kérdést, a diszkriminációt nem korlátozva csak az Emberi jogok európai egyezményében foglalt jogokra. „1. cikk: A diszkrimináció általános



tilalma: 1. § A jogszabályban meghatározott jogok és szabadságjogok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történő megkülönböztetés nélkül kell biztosítani. 2. § Senki sem tehető ki közhatóság részéről olyan megkülönböztetésnek, amely az 1. §-ban felsorolt okokon alapul.” Jelen sorok 2011-es írásakor azonban Magyarország – akárcsak az Európai Unió tagállamainak többsége – még nem részese a 12. jegyzőkönyvnek.

686. Az Európa Tanács kibővülése a kelet-európai országokkal nemcsak az Emberi jogok európai egyezményének gyakorlatát alakította át, hanem a kisebbségvédelmi vonatkozású egyezmények kidolgozásának igényét is. 1992-ben a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartája nyílt meg aláírásra, a kétnyelvűség különböző fokozatainak és az Európai Szociális Chartára emlékeztetően (lásd n° 664.) a la carte kötelezettségvállalási rendszerben szabályozva az oktatásügyi, közigazgatási, bírósági, médiabeli és gazdasági, társadalmi, kulturális életbeni nyelvhasználatot. Nem foglal állást az egyéni és a kollektív jogok elméleti vitájában, sőt nem is „jogokat” rögzít, hanem az állami kötelezettségeket pontosítja. Így az országok területén meghatározható összefüggő vagy esetleg földrajzilag elkülönülő zónákban a kisebbségi nyelvhasználatot intézményesen is biztosítja. A Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartájának II. része (Célok és elvek) az ország területén használt minden regionális vagy kisebbségi nyelvre vonatkozik és elismeri a pozitív diszkrimináció (affirmative action) megengedhetőségét is. A III. résznek pontos intézményes szabályai azonban csak azon nyelvekre érvényesülnek, amelyeket az állam annak hatálya alá bocsátott. (Magyarország 1995-ben ratifikálta a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartáját és a III. rész opcióit a német, szlovák, szerb, horvát, szlovén és román nyelvekre vállalta. Ezt 2008-ban kiegészítette a két cigány nyelv [a romani és a beás] javára tett vállalásokkal.) A kontrollmechanizmus az államok által beadott jelentéseket ellenőrző független szakértői bizottságra épül, s ez a Miniszteri Bizottságnak javasolhatja ajánlás kibocsátását.

VII/7. ÁBRA Nemzeti kisebbségek védelmének európai keretegyezménye: kontrollmechanizmus

687. 1995-ben aláírásra nyílt meg a Nemzeti kisebbségek védelmének európai keretegyezménye, amely a kisebbségi lét legfontosabb területein (oktatásügy, közigazgatási nyelvhasználat, identitásvédelem, védelem az erőszakos asszimiláció ellen, effektív részvétel a közügyek intézésében) gyakran némileg puha vagy éppen a programjellegű normák természetét viselő fordulatokkal kísérli meg az államokat terhelő jogi kötelezettségeket rögzíteni, figyelembe véve a strasbourgi joggyakorlat eredményeit is. Így kiemelendő a kisebbségek javára gyakorolt ún. pozitív diszkrimináció kötelezettségének meghirdetése, túlmenve annak kimondásán, hogy a diszkrimináció tilalmát az ilyen gyakorlat egyáltalán nem sérti. A kontrollmechanizmus a tagállami jelentéseket „a lépések adekvát jellegének” szempontjából ellenőrző szakértői bizottságra és a Miniszteri Bizottságra épül.

688. A Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartája és a Nemzeti kisebbségek védelmének európai keretegyezménye egymásnak nem alternatívái, hanem komplementer jellegű szerződések. Több tagállam (például Románia, Albánia, Moldova) az Európa Tanácsba történő tagfelvételük során formális ígéretet tett a charta aláírására és ratifikációjára. Az Európa Tanács az 1993. októberi bécsi csúcsértekezlet határozata alapján foglalkozott még az Emberi jogok európai egyezményéhez kapcsolódó kiegészítő jegyzőkönyv kidolgozásával, amely „a kulturális szférában alkalmazandó egyéni jogokat rögzítené, különös tekintettel azokra, amelyek a kisebbségek számára relevánsak”. A szövegezés során azonban a tagállamok közötti értelmezési viták nyomán kialakult tervezet annyira vérszegényre sikerült, hogy a Miniszteri Bizottság a munkát 1995-ben felfüggesztette.

689. Az Európa Tanácson belül a Parlamenti Közgyűlés szavazta meg az 1201. (1993) sz. ajánlást, amely az Emberi jogok európai egyezményéhez kapcsolódó kisebbségvédelmi kiegészítő jegyzőkönyv tervezete volt és 11. cikkében egyértelműen utalt a történelmi és területi sajátosságoknak megfelelő helyi vagy autonóm közigazgatási formákra, illetve az ún. speciális státusra. A Miniszteri Bizottság azonban ezt nem nyitotta meg szerződésként aláírásra, hanem a keretegyezmény (lásd n° 687.) és egy kulturális jogi kiegészítő jegyzőkönyv (lásd n° 688.) kidolgozására adott utasítást, de közben több állam (Románia, Albánia, Moldávia ) az Európa



Tanácsba való tagfelvételük során ígéretet tett az 1201. (1993) sz. ajánlás elveinek betartására is. A 1201. (1993) sz. ajánlás hatályossága körüli viták láttán a Parlamenti Közgyűlés 1255. (1995) sz. határozatában megerősítette az előbbi érvényét abban az értelemben, hogy a tett kötelezettségvállalásokat ellenőrzi és a további tagfelvételek esetén is feltételként szabja meg az 1201. (1993) sz. ajánlás elveinek betartását. Ez végső soron a Parlamenti Közgyűlés ún. monitoringbizottsága által történt tematikus beszámoltatást jelentett, amin azonban sokkal inkább a vállaltak betartásának ütemezéséről történő dialógust, mintsem szankcióval fenyegetett számonkérést kellett érteni. A formális ellenőrzést a listán levő államokkal szemben fokozatosan megszüntették, de a listáról való levétel után is be kell számolni az ígéreteket megvalósító jogalkotási lépések megtételéről. A Parlamenti Közgyűlés által a nemzet fogalmáról elfogadott 1735. (2006) sz. ajánlás az adott kisebbségi közösségnek a lakóhelye szerinti állam politikai nemzetébe való beilleszkedése hangsúlyozása mellett a kulturális nemzethez való kötődés legitimitásának tudomásulvételére próbálja ösztönözni az államokat.

690. Van az Európa Tanácson belül egy, javarészt tagállami ombudsmanokból álló, a rasszizmus és az intolerancia ellen létrehozott testület (European Commission against Racism and Intolerance–ECRI), amely ajánlásokat kibocsátva és azok végrehajtásáról az államokat beszámoltatva részben szintén kisebbségvédelmi tevékenységet folytat. Ajánlásaiban az ECRI többek között azt is hangsúlyozta, hogy a futballhuliganizmus- sal, a gyűlöletbeszéddel, az interneten terjesztett rasszista anyagokkal vagy a magánszférában rasszista szempontokra utaló megkülönböztetésekkel szemben az állam nem maradhat tétlen, fel kell lépnie, szükség esetén jogszabályi reformok révén is. Ugyanezeken a területeken a Miniszteri Bizottság hasonló tartalommal több ajánlást is elfogadott.

691. Az alkotmánybírákból, illetve alkotmányjogászokból összeállított, eredetileg a jogállamiságra áttérést és az alkotmányozást segítőJoggal a Demokráciáért Bizottság (Velencei Bizottság) számos szakvéleményt készített, s több közülük az adott országon belüli kisebbség alkotmányjogi helyzetét is értékelte a konkrét jogszabályok és tervezetek fényében, illetve tett javaslatot bizonyos reformokra. Az ún. státustörvény kapcsán kibontakozott magyar-román vitában az államok kérésére a Velencei Bizottság összehasonlító jelentést készített az ún. anyaállamok és határokon túli kisebbségeik közötti kapcsolatok jogi kereteiről, figyelemmel egy tucat állam ilyen jellegű jogszabályaira (lásd n° 389.). A 2001. október 19-20-i ülésen elfogadott jelentés a nyelvi-kulturális dimenziókban a határokon átnyúló kapcsolatrendszereknek a nemzeti jogalkotásban megjelenő intézményeit értékelte. A Velencei Bizottság mindenekelőtt a területenkívüli jogalkotást és a diszkriminációtilalom sérelmét panaszló kritikákra is reagálva fogadta el jelentését, amely összehasonlító jogi jellegű, szó szerint nem tekinthető valamely konkrét nemzetközi jogvita eldöntésének. A diszkrimináció tilalmát a strasbourgi joggyakorlat (a legitim cél mint előfeltétel, továbbá az arányosság a cél és az eszközök között) fényében értékelte. Eszerint a nemzeti identitáshoz szorosan kötődő szférákban (nyelv, irodalom, történelem stb. területén képzés, továbbképzés) a határokon túli nemzetrészeknek – az anyaországban vagy az állampolgárság szerinti lakóhelyen – nyújtott támogatásokat természetesnek tartotta. Ezeken kívül azonban az etnikai preferenciát nem tartotta magától értetődőnek, leszámítva a rendkívüli helyzeteket. A jelentés szerint az extraterritorialitás nem kifogásolható, ha az érintett állam sokoldalú vagy kétoldalú szerződésben vagy „hallgatólagosan bár, de egyértelműen” ehhez előzetesen hozzájárult, illetve ha a másik állammal szemben maga is ilyen gyakorlatot folytat, tehát ha reciprocitás áll fenn. A fennmaradó esetekben azonban a Velencei Bizottság az ilyen típusú jogszabályok végrehajtása során elengedhetetlennek tartotta az egyeztetést a két állam között, amelyek például az ezt rendező kétoldalú megállapodások kötésére vezethetnek. A CDL-AD(2005)009. jelzetű jelentés a kisebbségek választási részvételéről és a pozitív diszkrimináció szellemében intézményesített különböző választási kedvezményekről, míg a CDL-INF(2000)002. sz. dokumentum az önrendelkezés és az elszakadás alkotmányjogi megítéléséről, a CDL-INF(2000)016. sz. dokumentum pedig az európai etno- politikai konfliktusok rendezését megkönnyítő jogi keretekről szól. A CDL-AD(2007)001. jelzetű jelentés a nem saját állampolgárok javára biztosított kisebbségi jogokról utal a nemzet definiciájáról készített parlamenti közgyűlési jelentésre (lásd n° 689.), illetve a Nemzeti kisebbségek védelme európai keretegyezményének tapasztalataira (lásd n° 687), és azt javasolja, hogy az államok fontolják meg, nem lenne-e célszerű egyes kisebbségi jogokat nem állampolgári csoportokra (például a tartósan megtelepedett vendégmunkásokra) is kiterjeszteni, másrészt pedig hogy nyitottan álljanak hozzá az államutódlási helyzetek nyomán előállt hontalansági esetek honosítás révén történő csökkentéséhez (lásd n° 400., 712.). A CDL-AD(2008)013. jelzetű jelentés a nemzeti kisebbségek javára biztosítható kettős szavazati jog kérdéséről igen óvatosan fogalmaz, és ezt csak akkor javasolja, ha kis létszámú kisebbségi közösségekről van szó, átmeneti jellegű, és ha a tényleges képviseletet más, a szavazati jog egyenlőségét kevésbé korlátozó megoldások nem vezetnek eredményre.

692. A szubregionális politikai együttműködést megvalósító Közép-európai Kezdeményezés 1995-ben készült el a maga kisebbségvédelmi okmányával. Ez önmagában nem szerződési természetű dokumentum, azonban szóhasználata igen közel áll a Nemzeti kisebbségek védelmének európai keretegyezményébe foglalt cikkekhez. Nem rendelkezik kontrollmechanizmussal, azonban a részes államok rendszeres szemináriumokon tájékoztatják



egymást a végrehajtás tapasztalatairól.

693. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (1995-ig Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet) keretei között említeni kell a Párizsi Charta az Új Európáért című dokumentumot (1990), ahol az államok elkötelezik magukat a nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásának megóvása mellett, hangsúlyozva „a nemzeti és nemzetközi szinten élvezett effektív jogorvoslatok” kívánatosságát. Az 1990. június 29-i koppenhágai nyilatkozat és az 1991. július 19-i genfi szakértői értekezlet záródokumentuma részletes kisebbségi jogi katalógust tartalmaz. A helsinki találkozón

döntöttek az EBEÉ Nemzeti Kisebbségek Főbiztosa intézményének felállításáról, aki „riasztásra” vagy „gyors akció” kezdeményezésére jogosult az EBEÉ vezető szervei felé, „amennyiben a nemzeti kisebbségek problémáival összefüggő feszültségek elfajulásától kell tartani”. A gyakorlatban egyelőre a főbiztos inkább csak békéltető és jószolgálati missziókat látott el. Az általa kibocsátott ajánlások az oktatásügyet (hágai ajánlások, 1996), a kisebbségi nyelvhasználatot (oslói ajánlások, 1998), a kisebbségek közéleti részvételét (lundi ajánlások, 1999), a választásokon megvalósuló kisebbségi részvételt (varsói irányelvek, 2001), a médiabeli kisebbségi nyelvhasználatot (2003), a rendőrség és a kisebbségek kapcsolatát (2006), illetve a kisebbségek szerepét az államközi kapcsolatokban (2008) (lásd n° 400.) továbbá a cigány (roma) közösségek integrációját illetően egy sor jelentésben (1993, 1994, 1999, 2000) fogalmazzák meg az államok jelentős része által elfogadott egyezmények és az EBEÉ-dokumentumok alapján az államokat terhelő kötelezettségeket, illetve azok tartalmi kibontását és pontosítását végzik el.

694. Az 1995. március 21-i, de elnevezése ellenére nem nemzetközi szerződési természetű Európai stabilitási egyezségokmány (az ún. Balladur-terv végeredménye) 15. §-ában az EBESZ, 16. §-ában pedig az Európai békéltetési és választottbírósági egyezmény eljárásainak alkalmazhatóságára utal, ha a vitában álló államok jószomszédsági megállapodásainak végrehajtása és értelmezése kapcsán jogvita merül fel. Az Európai Stabilitási Értekezlet a Nemzetek Szövetségére emlékeztetően védnökségi szerepet vállalt az egyezségokmány mellékletében felsorolt különböző kétoldalú szerződések fölött. Az ide akkor beiktatott magyar-ukrán alapszerződés (1991. december 6.) és az 1991. május 31-i kisebbségvédelmi nyilatkozat, magyar-szlovén kisebbségvédelmi együttműködési szerződés (1992. november 6.), magyar-szlovák alapszerződés (1995. március 19.), a később csatolt magyar-horvát kisebbségvédelmi egyezmény (1995. április 5.) és a magyar-szerb kisebbségvédelmi egyezmény (2003. október 21.) a kétoldalú együttműködést, a sokoldalú szerződésekben foglaltaknál „keményebb” jogokat, illetve a kollektív megközelítés és az önkormányzatiság hol egyértelműbb, hol áttételesebb megfogalmazásait rögzíti.

695. Így például az 1995. március 19-i magyar-szlovák alapszerződés 15. cikk 4. § b) pontja szerint a felek „az alábbi dokumentumokban rögzített normákat és politikai kötelezettségeket jogi kötelezettségként alkalmazzák”: az ezt követő felsorolás az 1201.

sz. ajánlására, az ENSZ Közgyűlés 47/135. sz. és az EBEÉ 1990. évi koppenhágai nyilatkozatára utal, tehát soft law típusú normákban foglalt kötelezettségvállalásokat érint (lásd n° 345.). A Temesváron 1996. szeptember 16-án aláírt magyar-román alapszerződés kisebbségvédelmi cikkei ugyanakkor szóhasználatukban meglehetősen közel állnak a keretegyezmény fordulataihoz, és az 1201. (1993) sz. ajánlás, az ENSZ Közgyűlés 47/135. sz. és az EBEÉ 1990. évi koppenhágai nyilatkozatának tételes felsorolását az alapszerződés melléklete tartalmazza, egy különös lábjegyzettel: „A Szerződő Felek egyetértenek abban, hogy az 1201-es ajánlás nem hivatkozik a kollektív jogokra és nem kötelezi a feleket arra, hogy az említett személyek számára biztosítsák a jogot az etnikai alapú területi autonómia speciális státusára.” E megfogalmazás jogalapja nem világos, hiszen kétség esetén a két fél utalhatott is volna az Európa Tanács megfelelő dokumentumaira. Ennél problematikusabb azonban, hogy a lábjegyzet az 1201-es ajánlás eredeti alternatív megfogalmazását („megfelelő helyi vagy autonóm közigazgatással vagy különleges státusszal...”) érthetetlen módon konjunktív jellegűvé („területi autonómia speciális státusára”) alakította át, bevíve az „etnikai alapú” kitételt, ami az 1201. (1993) sz. ajánlás szövegében nem is szerepelt.

696. A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszerének újraépülése során megfigyelhető, hogy az államok jelentős része húzódozik az ún. kisebbségi jogok nemzetközi szintű garantálásának elfogadásától. Ennek következménye az a sajátos kettősség, hogy az európai államok jelentős részében van a kisebbségek számára alkotmányosan biztosított személyi autonómia, esetleg területi autonómia, és számosan közülük mégsem fogadják el ennek nemzetközi jogi megkövetelhetőségét. A kisebbségvédelem továbbépülése szempontjából irányadó az a szabály, hogy az univerzális szinttől a regionálison át, a bilaterálison keresztül az alkotmányjogihoz eljutva a szabályozás pontosítható, és akár egyre „keményebb” formákat ölthet. Ezt a meghalad- hatóságot az emberi jogi egyezményekhez hasonlóan a kisebbségi egyezmények is rögzítik (lásd például a keretegyezmény 18. és 22. cikkét). Önmagában nyilvánvalóan nem tekinthető jogsértőnek olyan



intézmény igénylésének felvetése, amelyet a pozitív nemzetközi jog valamely tételes jogi szabálya nem tartalmaz, hiszen a belső jog bármikor „nagyvonalúbb” lehet, mint a nemzetközi jog. A nemzetközi jog új szabálya kidolgozásának kezdeményezése sem tekinthető jogszerűtlennek. Az Emberi jogok európai egyezményének története is azt példázza, hogy egymást követő hullámokban valósult meg a jogvédelem kiszélesítése.

697. A nemzetközi kisebbségvédelem tudományában az egyéni jogok és kollektív jogok szembeállítása, az utóbbiak elismertetésére törekvés hosszabb idő óta érzékelhető. A nemzetközi jogalkotás – különösen annak univerzális és regionális formájában – egyelőre igen habozó a kollektív jogok intézményének tételes jogi elfogadásában. Az autonómiaformákat a nemzetközi jog azonban nem köti a kollektív jogi megközelítés szükségképpeni elfogadásához. A nemzetközi jog e nézőpontja egybevág számos ország alkotmányjogi megközelítésével: Európában nagyon sok államban van kisebbségek érdekeit szolgáló autonómia, köztük ott is, ahol az alkotmányjog nem ismeri el a kisebbség fogalmát vagy kollektív jogait. (Így például Franciaországban a korzikai területi autonómiát vagy a breton iskolaügyi autonómiát annak ellenére meg lehetett teremteni, hogy a francia alkotmányjog elutasítja az egyéneket átfogó közösség jogalanyként való elismerését. Példaként lehet említeni továbbá – több más mellett – a belgiumi német autonómiát, a svéd és a dán megoldásokat.) A választott megoldás akár területi, akár személyi típusú, a kulturális és oktatásügyi kérdések önálló igazgatását központi elemének tekinti. E szférákban az állam csak az alapkoordinátákat vonhatja meg. A kétoldalú szerződések (lásd például a magyar-szlovén, a magyar-horvát vagy a magyar-szerb megállapodást) minden további nélkül garantálhatnak kollektív jogokat, a személyi autonómia bizonyos formáira vagy akár a kulturális autonómiára való jogot is (lásd n° 694.). Az univerzális és regionális szinten tapasztalt visszafogottság dacára a nemzetközi jog több példát szolgáltat arra, hogy bilaterális megállapodások révén hogyan lehet széles körű autonómiát megalapozni, mint az Dél-Tirol vagy az Aland-szigetek esetében történt, ahol az érintett területeknek saját törvényhozásuk, saját kormányzatuk van az autonómia hatáskörébe tartozó ügyek intézésére. Ezek a megállapodások nem a kollektív jogi szóhasználatra, hanem az intézmények „semleges” leírására koncentráltak, helyenként programcsomag, ütemterv révén. E megoldások aprólékosan felsorolják a kisebbségi autonómia hatáskörébe tartozó ügyeket, azokat, amelyeket a kisebbségi autonómia és az állam együttesen intéz, illetve azokat, amelyek az állam kizárólagos hatáskörében maradnak, és pontosítják a hatáskör-ösz- szeütközés esetén eljáró egyeztető fórumot vagy bírói típusú szervet.

698. Az Európa Tanács szerződései közül a Helyi önkormányzat európai chartája, bár nem kisebbségi optikájú, de a szervezet szándékai szerint az egyik lehetséges megoldási módja lehet a kisebbségek által lakott települések érdekei védelmének is, a szubszidiaritás szellemében. Ez a szerződés (amelyhez 2009-ben kiegészítő jegyzőkönyv készült) az opcionális kötelezettségvállalások intézményére építve tartalmazza a települések közigazgatási határokon átnyúló társulásának intézményét is. A kilencvenes évek második felében kísérletek történtek a Regionális önkormányzatok európai chartája szövegének előkészítésére, a Parlamenti Közgyűlés pedig újból felvetette a kisebbségvédelem és területi autonómiák, illetve egyéb intézményi reformok összekapcsolhatóságát (Gross-jelentés, 1609. [2003] sz. ajánlás és 1334. [2003] sz. határozat).

699. Az Európai Unió a kisebbségvédelmet sokáig nem tartotta hatáskörébe tartozónak, bár az Európai Parlament az 1980-as évektől fogva sürgette a közösségi kereteken belül is a Regionális nyelvek és kultúrák chartájának elfogadását. Az Európai Közösségek sokáig úgy tekintették, hogy a kisebbségi problémakörnek a közösségi jogban releváns vetületeit kellőképpen lefedi a megkülönböztetés tilalma, annak hatalmas luxemburgi joggyakorlatával. A gondolat azonban már helyet kapott a közép-európai államok 1993. évi koppenhágai tagfelvételi kritériumai között, mint „a kisebbségek tiszteletének és védelmének" kötelezettsége. A mindennemű hátrányos megkülönböztetés tilalmának az eredeti jogban való megjelenése (Amszterdam, 1997) után az Alapjogi Charta már úgy fogalmazta azt meg, hogy abba a nemzeti kisebbséghez tartozást is beleillesztette. A – Lisszaboni Szerződéssel módosított – Európai Unióról szóló Szerződés 2. cikkében szintén utal a kisebbségekre: „Az unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbséghez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul.” Ezzel az eredeti jog szintjén is egyértelműen megjelent a kisebbségvédelem imperatívusza. A levezetett (származékos) joganyagból a faji vagy etnikai származástól függetlenül a személyek közötti egyenlő bánásmód elvének végrehajtásáról szóló 2000/43/EK irányelv tűnik jelenleg ígéretes dokumentumnak, amelyik nemcsak a hagyományos diszkriminációtilalmat tartalmazza, de tiltja az ezen alapon történő zaklatást is. Diszkrimináció esetében pedig bizonyos esetekben a bizonyítási teher megfordítását is előírja, ha a panaszban említett körülmények alapján első ránézésre valószínűsíthető, hogy sérül az egyenlő elbánás elve.

5.2. 9. Menekültek és hontalanok700. A személyi főhatalom bemutatása során (lásd n° 403-404.) láthattuk annak előnyeit, hogy az egyént állama



saját határain kívül is védelemben részesíti, élve a diplomáciai védelem és a konzuli védelem eszközrendszerével. Ennek gyakorlásához azonban az állampolgárság szerinti állam egybevágó akarata is kell, ami viszont gyakran hiányzik, ha olyan ellentétek feszülnek az egyén és állama között, amelyek vagy a védelem nyújtását, vagy annak igénybevételét teszik kétségessé. Ezt a különleges helyzetet fedi le az ún. menekültjog intézménye, amikor a védelem gyakorlását az eredeti állam helyett egy másik állam vállalja. Ennek tömegesen intézményesített formájával a nemzetközi közösség az első világháború és az oroszországi polgárháború után, illetve a bolsevizmus első két évtizedében találkozott, amikor hirtelen meghökkentően nagy számban jelentek meg a Szovjet-Oroszországból elüldözöttek, illetve onnan politikai okokból elmenekültek, akik számára az állampolgárság szerinti állam nem volt kész külföldi tartózkodásuk során a befogadó állammal szemben semminemű védelem biztosítására, s ők maguk sem kívántak ahhoz az államhoz segítségért fordulni (lehet, hogy hiába is tették volna), ahonnan üldöztetésük ténye vagy annak reális fenyegetése miatt elmenekültek. A Nemzetek Szövetsége annak idején a híres sarkkutatót, Fridtjof Nansent bízta meg azzal, hogy kövesse figyelemmel az érintettek sorsát, s számukra a róla elnevezett ún. Nansen-útlevelet bocsátotta ki, ami igazolásul is szolgált, valamint bizonyos védelmet garantált.

701. Az állampolgárság révén való kötődés ugyanakkor nemcsak jogilag megalapozza, de az állam etikai, sőt rendszerint hazai alkotmányjogi kötelezettségévé is teszi a fellépést a bajba jutott állampolgárok érdekében, függetlenül attól, hogy politikailag nem ugyanazt a pozíciót foglalják el. Így érdekes módon a Horthy-korszak idején Magyarországról elmenekült és a Szovjetunióban letelepedett kommunista emigráció számos tagja, illetve hozzátartozója az 1936-1939-es évek moszkvai tisztogatásai idején az akkori magyar királyi követség segítségét kérte, s az a diplomáciai jelentések tanúsága szerint, a lehetőségek függvényében – bár rendszerint sikertelenül – törekedett is arra, hogy a nyomtalanul eltűntek sorsáról információkat szerezzen.

702. A második világháború népmozgásai nyomán az ENSZ-ben fontosnak tartották a kérdés intézményes szabályozását. E teendőket kezdetben egy, feladatát hamar betöltő s így ezután megszüntetett szakosított intézmény (International Refugee Organi- zation–IRO), valamint a holokauszt tragédiáját túlélő zsidóság számára a hazatérést vagy a Palesztinába történő bevándorlást elősegítő ügynökség (United Nations Relief and Rehabilitation Agency–UNRRA) látta el, de nem sokkal később már a palesztinai menekültekről történő gondoskodás is külön intézmény (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East–UNRWA) felállítását igényelte. Az ENSZ ezért úgy döntött, hogy e speciális intézmények mellett elkerülhetetlen egy általános menekültügyi intézmény felállítása.

70 3 . Az Egyesült Nemzetek Szervezetének keretei között ígyjött létre az 1951. évi menekültügyi egyezmény, valamint azzal párhuzamosan az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága. A menekültügyi egyezmény magán viselte a kor és a földrajzi önzés logikáját: az 1951. január 1. előtti európai népmozgásokkal kapcsolta össze a menekültté minősítés intézményrendszerét, fakultatív módon téve lehetővé, hogy ugyanezt a nem európai népmozgások esetében is alkalmazzák a részes államok. Az egyezményhez kapcsolódó 1967. évi jegyzőkönyv részes államai pedig az előbbi időbeli korláttól függetlenül kötelezték magukat az egyezmény alkalmazására. Azóta már az államok túlnyomó többsége nemcsak az 1951-es egyezménynek, de az 1967. évi jegyzőkönyvnek is részesévé vált, s az államok jelentős része a realitásokat figyelembe véve önként vállalta, hogy nemcsak az immár értelmét vesztett európai földrajzi korlátozással alkalmazza az egyezményt. Az Európai Unión belül kibontakozott ún. schengeni együttműködés keretei közé az államok csak e földrajzi korlátozás nélkül léphetnek be. A belépés ugyanakkor immár a közösségi acquis ilyen értelemben vett elfogadásának követelményei közé tartozik. A kommunista államok a nagyjából ugyanebben az időben bevezetett totális rendszer, az 1956-os magyarországi és az 1968. évi csehszlovákiai események, illetve az ún. „disszidensügyek” miatt távolmaradtak az 1951. évi egyezménytől, ahhoz csak az 1989-1990-es rendszerváltozás hónapjaiban csatlakoztak.

704. Az egyezmény belső logikája a következő: az immár jelentőségüket vesztett időbeli és területi korlátokat az államok túlnyomó része által figyelmen kívül hagyva menekültstátust kell adni annak, aki faji, vallási, nemzetiségi, bizonyos társadalmi csoporthoz való tartozás vagy politikai vélemény megvallása miatti üldöztetéstől való megalapozott félelem következtében nem abban az államban tartózkodik, amelynek állampolgára és nem tud, illetve e félelem miatt nem hajlandó országának védelmét igénybe venni. Az egyezmény ugyanakkor tartalmaz kizárási és megszűnési klauzulákat is, amelyek taxatív jelleggel lettek felsorolva.

705. Eszerint az állam nem köteles menekültstátust adni annak, aki i. az IRO, UNRRA, UNRWA és hasonló intézmények gondozása alatt áll; ii. aki állampolgárságot vagy azzal egyenértékű státust kapott másutt; továbbá annak, akiről alapos okkal feltételezhető, hogy iii. béke elleni, háborús vagy emberiség elleni, az ilyen bűncselekményekről rendelkező nemzetközi okmányokban meghatározott bűncselekményt követett el;

iv. a menedéket nyújtó országon kívül, az országba menekültként történő befogadását megelőzően súlyos nem



politikai bűncselekményt követett el; vagy v. az Egyesült Nemzetek céljaiba és elveibe ütköző cselekményekben bűnös.

706. Az állam megszüntetheti a menekültstátust akkor, ha az illető i. önkéntesen ismét igénybe vette az állampolgársága szerinti ország védelmét; vagy ii. elvesztett állampolgárságát önkéntesen visszaszerezte, vagy iii. új állampolgárságot szerzett és élvezi az új állampolgársága szerinti ország védelmét, vagy iv. önkéntesen visszatelepül abba az országba, amelyet elhagyott vagy amelyen kívül tartózkodott az üldöztetéstől való félelmében; vagy v. már nem utasíthatja el állampolgársága szerinti országa védelmének igénybevételét, mivel megszűntek azok a körülmények, amelyek alapján őt menekültként elismerték, kivéve, ha korábbi üldöztetéséből fakadó alapos okokat tud az állampolgársága szerinti országa védelmének visszautasítására felhozni, vagy

bár nem rendelkezik állampolgársággal, visszatérhet abba az országba, ahol korábbi szokásos tartózkodási helye volt, mivel megszűntek azok a körülmények, amelyekkel kapcsolatban őt menekültként elismerték, kivéve ha korábbi üldöztetéséből fakadó alapos okokat tud a visszatérés ellen felhozni.

707. A menekültstátus lényege végső soron abban áll, hogy az ún. gazdasági, szociális, kulturális jogokkal az illető ugyanabban az értelemben rendelkezik, mint az állampolgárok, ugyanakkor a polgári és politikai jogok, szabadságjogok tekintetében státusa a külföldiekére emlékeztet.

708. A menekültet az állam befogadja, védelemben részesíti, és a fentiek szerint bizonyos jogokat is biztosít számukra. Ugyanakkor a menekültjog ismer egy különleges jogot azok javára is, akik nem kapták meg a menekültstátust. Őket a „visszatoloncolás tilalma” védi (ez a „non-refoulement" elv), ha visszatoloncolás esetén életét vagy szabadságát faja, vallása, nemzetisége, egy bizonyos társadalmi csoporthoz való tartozása vagy politikai véleménye miatt veszély fenyegetné. Ez az elv az illetőt személyében védi, ugyanakkor megélhetése miatt de facto tulajdonképpen a befogadó táborokba zárja be, hiszen a menekülttel ellentétben neki nincs munkához való joga. Részben ez is magyarázza, hogy miért adták fel egymás után az államok az 1951. évi egyezmény időbeli és területi korlátait: ha valakit úgysem lehet hazaküldeni, akkor menekültkénti befogadása – ha munkát is kap – végső soron kisebb állami költséget igényel, mint abban az esetben, ha a visszatoloncolás tilalma által védve marad az országban.

709. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága (Office of the United Nations High Commis- sioner for Refugees–UNHCR) felügyeli az egyezmények végrehajtását, valamint az ő védelme alatt állnak a non-refoulement elv alatt levő személyek is.

710. A nemzetközi jogalkotás a menekültstátust, illetve a hontalanok védelmét eredetileg ideiglenes intézménynek tekintette, amely az illető személy esetében előbb-utóbb megszűnik, hiszen megszűnnek az üldöztetést kiváltó körülmények és az illető hazatér, a hontalan állampolgárságot szerez stb. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a menekültek eredeti politikai üldöztetésük megszűnte után sem távoznak, hanem maradnak a befogadó, gazdagabb országokban, vagy azért, mert ott közben állampolgárságot szereztek, vagy azért, mert családi kapcsolataik immár szorosan összekötik őket a befogadó országgal. Mivel így az ún. gazdasági migrációval szorosan összefonódik a menekültek érkezése, s az üldöztetés tényének megállapítása egyéni elbírálásban, eljárási garanciákkal körülbástyázva egyre nagyobb terheket ró a befogadó államra, alakult ki az Európai Unió már említett schengeni együttműködésének keretei között egy meglehetősen megszorító gyakorlat, amely a munkaerőpiac védelmében a gazdasági migráció tömegeit próbálja kiszűrni a menekült- vagy hontalanstátusért folyamodó tömegből. A schengeni együttműködés a menekültügyi eljárásban olyan megoldásokat intézményesített, amelyek rendszeres kritikára adnak okot az ENSZ berkeiben. A schengeni államok ugyanis i. egyeztetik menekültügyi politikájukat; ii. a schengeni térségbe belépőknek azonnal be kell nyújtaniuk menekültstátus iránti kérelmüket az első államban; iii. úgy tekintik, hogy valamely tagállamban elutasított menekültügyi kérelem alapot ad arra, hogy az ugyanazon személy által benyújtott kérelmet sommás eljárásban, érdemi vizsgálat nélkül elutasítsák; iv. ugyanazokat az országokat tekintik ún. biztos országnak (azaz olyannak, ahol nincs üldözés).

711. Az 1951. évi menekültügyi egyezmény szerint a különböző országokban ugyanabban a formában kell kiállítani a menekültügyi igazolványt, s ehhez kapcsolódva az Európa Tanács és az Európai Unió keretén belül a vízumoztatás, illetve a vízummentesség, munkavállalási szabályok tekintetében különböző könnyítéseket biztosítanak a másik államban kiállított menekültigazolványok birtokosainak. (Lásd például az Európa Tanács 1959. évi strasbourgi megállapodását a menekültek vízumkötelezettségének eltörléséről és az1980. évi strasbourgi megállapodást a menekültek iránti felelősség átvételéről.)

712. Hontalan az, akinek nincs állampolgársága, ez bekövetkezhet a jus soli és ajus sanguinis elvek



szerencsétlen összekapcsolódása esetében (ti. ha jus sanguinis országban jus soli polgároktól születik a gyermek), feltéve hogy az ilyen esetekre nézve nem tartalmaz a születés helyének országa valamilyen fő- vagy kisegítő elvet. Többször volt már arra is példa, hogy az illető személytől saját állama megvonta az állampolgárságot (jogsértően, akár még hazai tartózkodása idején, mint ez az irodalmi Nobel-díjas Szolzsenyicinnel történt a Szovjetunióban, akit ezután ki is utasítottak), esetleg az illető lemondott arról és nem szerzett újabb állampolgárságot. A hontalan esetében így szintén nincs olyan állam, amelyik őt a személyi főhatalom (lásd n° 403-404.) értelmében védeni tudná, de nem is állnak fenn a menekültstátus feltételei. Az ENSZ égisze alatt 1954-ben született egyezmény a hontalanok státusának rendezéséről, amelyben a részes államok vállalják, hogy hontalanigazolványt állítanak ki számukra. A hontalan számára a vallásszabadság, tulajdonhoz való jog, bírósághoz fordulás, adófizetési kötelezettségek esetében az állampolgáréval azonos elbánást biztosítanak, ugyanakkor a gazdasági, szociális jogok java része esetében csak a külföldiek számára járó elbánást garantálják. Az Európa Tanácsban 2006-ban került elfogadásra egy egyezmény az államutódlással összefüggésben kialakuló hontalanság elkerüléséről. Az ebben részes államok vállalják, hogy ebből a célból az utódállam, mellőzve bárminemű hátrányos megkülönböztetést, a tartózkodási hely alapján, vagy ettől függetlenül, ha az illető mégis megfelelően kapcsolódik hozzá, állampolgárságot ad annak, aki különben az államutódlás (lásd n° 505-507., 520.) következtében hontalannak minősülne. Ez az egyezmény, amelynek Magyarország is részese, 2009 óta hatályos.

5.3. 10. Különleges jogok a munka világában713. A nemzetközi jogalkotás a munka világában is szükségesnek ítélte olyan szabályok megalkotását, amelyek az egyén jogalanyiságára épülnek. Ezek a szabályok részben megtalálhatók a gazdasági, szociális jogok között is (munkához, társadalombiztosításhoz, szociális biztonsághoz való jog), de vannak közöttük az egyesülési joggal összefüggők is (szakszervezeti jogok), s külön súlyt kap a nők hátrányos megkülönböztetése, a gyermekek és az őslakos népek védelme, valamint a határokon átnyúló munkavállalás kapcsán felmerülő kérdések részben emberi jogi szempontú szabályozása.

714. Több nemzetközi szervezet is foglalkozik ezekkel a kérdésekkel, bizonyos vetü- leteket már érintettünk az ENSZ Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányának, illetve az Európai Szociális Chartának a bemutatásakor. Külön meg kell azonban említeni a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetet (International Labour Organization–ILO), amely a Nemzetek Szövetségétől jogilag független, önálló nemzetközi szervezetként az első világháború után alakult meg. Létesítését az a gondolat is motiválta, hogy a munka világában a kizsákmányolás legkirívóbb formáinak nemzetközi megelőzése meg tudja akadályozni az 1917-1919-es évek társadalmi viharainak, forradalmainak, munkásfelkeléseinek újra bekövetkezését. A Nemzetek Szövetsége tagállamai beléptek, sőt a békeszerződéseknek (például a versailles-i béke XIII. része, illetve a trianoni béke XIII. része gyanánt) ugyanúgy integráns része volt, mint magának a Nemzetek Szövetségének az egyezségokmánya. A migráció jelensége, a gazdasági világválság kezelése az ILO fontosságát megerősítette, és így a második világháború idején (az 1944. május 10-i philadelphiai nyilatkozatban) úgy döntöttek, hogy minimális változtatásokkal folytathatja tevékenységét, továbbra is önálló szervezetként, de immár az ENSZ szakosított intézményeként. Jelentős intézményelméleti újítás volt, hogy kormányközi szervezet nemcsak a kormányképviselők, hanem a munkáltatók és a munkavállalók képviselőinek a részvételét is biztosította a szervezeti életben (lásd n° 614.). Az ILO alapvetően nemzetközi szerződések kidolgozásával (lásd n° 196., 337.) segítette elő a korábbiaknál felelősebb, a szolidaritáson alapuló szabályozás kialakulását, például a n° 29. és 105. egyezmények a kényszermunka tilalmáról (1930, 1957); a n° 87. egyezmény a szakszervezeti szabadságról és a szakszervezeti jogok védelméről (1948); a n° 97. egyezmény a vendégmunkásokról (1949); a n° 98. egyezmény a szervezkedési jog és a kollektív tárgyalások elveinek alkalmazásáról (1949); a n° 100. egyezmény a férfi és női munka egyenlő díjazásáról (1951); a n° 102. egyezmény a társadalombiztosítás minimális normáiról (1952); a n° 111. egyezmény a munka vagy hivatás területén gyakorolt hátrányos megkülönböztetésről (1958); a n° 122. egyezmény a munkaügyi politikáról (1964); a n° 135. egyezmény a munkavállalók munkahelyi képviselőinek védelméről (1971); a n° 141. egyezmény a mezőgazdasági munkások szerveződéséről (1975); a n° 156. egyezmény mindkét nem munkavállalóinak egyenlő esélyeiről és a velük való egyenlő bánásmódról (1981); a n° 169. egyezmény a független államokban élő őslakos és törzsi népekről.

715. Ezek az egyezmények az abban részes államokat kötelezik. Kontrollmechaniz- musuk alapvetően a kormányjelentésekre épül, de az ILO alkotmánya az egyén számára is biztosít bizonyos kérdésekben reklamációs, illetve panaszjogot (lásd n° 144.) kontrollmechanizmusaiban is. Az egyén „panaszt” nyújthat be vagy „reklamálhat” (ILO-alkotmány 24-25., illetve 26-34. cikkei). Az ILO-tagságnak feltétele a szakszervezeti szabadságjogok biztosítása, és ezért a szervezet a szakszervezeti szabadságot érintő panaszokat nemcsak a n° 87. és 98. egyezmények alapján, hanem az ILO-alkot- mány alapján is ellenőrizheti. Lengyelország is ilyen



vizsgálatnak volt a tárgya, amikor az 1981. évi katonai hatalomátvétel során a Szolidaritás szakszervezetet betiltották. Az ellenőrzés alól a Jaruzelski-kormány úgy próbált kibújni, hogy bejelentette a kilépést az ILO-ból; ezt utóbb ideiglenes tagságfelfüggesztésnek minősítették.

716. A vendégmunkásokra vonatkozó joganyag nemcsak az Európai Unió ún. közösségi jogában lelhető fel, bizonyos vetületeket az Európa Tanácsban is szabályoztak, például a vendégmunkás jogi helyzetéről kötött európai egyezményben (1977), illetve a külföldiek helyi szintű közéleti részvételéről szóló egyezményben (1992). Az Európa Tanács soft law-jában is több ajánlás és határozat érinti a vendégmunkásokat, és a raszszizmus és az intolerancia ellen létrehozott testület (European Commission against Racism and Intolerance–ECRI) egyik kiváltó oka éppen a mohamedán vendégmunkások sérelmére elkövetett erőszakos cselekménysorozat volt. Az ENSZ keretei között fogadták el az 1990. évi New York-i egyezményt a vendégmunkások és családtagjaik jogainak védelméről: a kötelezettségvállalások teljesítését itt egy független szakértői bizottság (Comitee on Migrant Workers–CMW) ellenőrzi, amely az állami jelentések tanulmányozásán túl fakultatív alávetés alapján állami vagy egyéni panaszokkal is foglalkozhat, akárcsak a hasonló jellegű ENSZ szakértői bizottság, amely szintén készíthet tematikus jelentéseket.

717. A nemzetközi szervezetek köztisztviselőinek munkajoga a nemzetközi jog különleges területe. A szervezetek alapokmányai igen szűkszavúan intézik el a főtitkári apparátus jogi státusát, a meghatározó fontosságú irányelveket a szervezet legfontosabb szerve – a Közgyűlés, illetve az ennek megfelelő szerv – fogadja el, s a főtitkár különböző belső rendeleteiben, körleveleiben rögzíti a részletszabályokat, amelyek már a belső jogban is ismert részletességgel rögzítik az előrelépésre, a fizetési osztályok közötti átlépésre, a fizetett és fizetés nélküli szabadságra, nyugdíjra való jogosultságot. Ennek a joganyagkomplexumnak a jogforrástani háttere a szervezeti határozatok közül az autonormatív határozatok köre, amely minden nemzetközi szervezet esetében jogi természetű, dokumentumai jogforrásnak minősülnek (lásd n° 336.). Ennek a különleges nemzetközi munkajognak az alanyai értelemszerűen a szervezet tisztviselői és egyéb munkavállalói, akikkel szemben a munkáltatói jogokat a szervezet főtitkára gyakorolja. A munkajogi jogvitákat az ún. adminisztratív bíróságok rendezik, mint például – 2009 végéig – az ENSZ központi apparátusában a TANU (Tribunal Administratif des Nations Unies), amelyet azonban mind az ENSZ, mind az ENSZ szakosított intézményeinek tisztviselői tekintetében a kétfokozatú, első- és másodfokú eljárással rendelkező ENSZ Munkaügyi Bíróság (Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies / United Nations Dispute Tribunal) váltott fel (lásd n° 336., 1177-1178.). Ezen a területen tehát vitán felül áll az egyén nemzetközi jogalanyisága, hiszen a jogvitában nemzetközi jogi dokumentumok alapján állapíthatók meg jogai és kötelezettségei, s ezeket közvetlenül is tudja érvényesíteni a nemzetközi tisztviselők munkajogi jogvitáiban.

5.4. 11. Az egyén nemzetközi jogi felelőssége a nemzetközi bűncselekményekért718. Az egyén nemcsak aktív jogalanyisággal, azaz emberi jogokkal bír, hanem rendelkezik passzív nemzetközi jogalanyisággal is. Ezen alapvetően a nemzetközi bűncselekményekért való egyéni felelősséget értjük, amelynek gyökerei jóval megelőzik az emberi jogokéit.

719. A nemzetközi jog történetének bemutatásakor számos alkalommal érintettük a hadviselés kegyetlenkedésének korlátozására irányuló szabályokat. Ezek betartására pozitív jogi szabályok, valamint a középkorban például a lovagiasság normái kötelezték a harcolókat (lásd n° 37., 1233-1236.). Betartásuk enyhén szólva töredékes volt, kikényszerítésük a parancsnokon múlott, ha valakit büntettek, az csaknem mindig az ellenséges erők, nem pedig a saját csapatok katonája volt. Oroszlánszívű Richárd és Szaladin szaracén szultán küzdelmét a nemes ellenfelek viadalai gyanánt őrizte meg az utókor, de az ún. keresztes háborúk katonái Bizánc vagy Jeruzsálem bevételekor kegyetlenkedésükről és a fosztogatásról váltak hírhedtté. A vandál pusztítás, akárcsak a tatárjárás elnevezés számos nyelvben az öncélú kegyetlenkedésre mint hadviselési módra utalva rögzült. A nemzetközi jog tudománytörténetében említettük (lásd n° 84.) Las Casas dominikánus szerzetest, aki az Újvilágban a spanyol conquistadorok által az indián bennszülöttekkel szembeni kegyetlen bánásmódra hívta fel az európai közvélemény figyelmét.

720. Sokáig egyedülálló maradt annak a nemzetközi törvényszéknek a példája, amelyen a polgári lakosság ellen elkövetett kegyetlenkedésekért halálra ítélték Peter von Hagenbachot (1474), Breisach városának Merész Károly burgundiai herceg által odaültetett helytartóját. Buda várának 1686. évi visszafoglalásakor a Szent Liga csapatai a város török és zsidó lakosságával kegyetlenkedtek, sokakat közülük váltságdíj fizetésének kicsikarására számítva elhurcoltak, és ezért a bécsi haditanács 1687-ben kénytelen volt vizsgálatot elrendelni.

721. A XIX. századtól eredeztethetjük az államok eltökéltségének kialakulását, hogy bizonyos területeken az



egyéneket kötelező magatartásszabályokat rögzítsenek. Az így elfogadott szabályok sok esetben ellentmondtak a korábban még eltűrt magatartásoknak és politikáknak. Mindenekelőtt három területen jelentek meg ezek a szabályok: i. 1856-ban párizsi konferenciájukon az államok betiltották a kalózlevelek kiállítását, s ettől fogva a nem reguláris haditengerészeti egységek nem vehettek részt a tengeri háborúban; ii. tilalom alá került a rabszolga-kereskedelem: az 1815. évi bécsi kongresszus az „emberiesség és az erkölcs egyetemes elvei alapján” kívánt neki véget vetni, ennek nyomán készült el az 1841. évi londoni egyezmény, s erősítette meg a szabályokat az 1885. évi berlini és az 1890. évi brüsszeli akta, kimondva, hogy „a nemzetközi jognak megfelelően a rabszolga-kereskedelem tilos” és az amerikai polgárháború befejeződésével már maga a rabszolgatartás is kiszorult a civilizációból, ezt koronázta meg az 1926. évi népszövetségi egyezmény a rabszolgaság ellen; iii. az ún. hadijogi szabályok 1864-ben Genfben, valamint 1899-ben és 1907-ben Hágában történő írásba foglalásával egyértelművé vált, hogy a hadviselés szokásjogi természetű szabályait ötvözni lehet a modern hadviselés követelményeivel, az államoknak érdekükben áll bizonyos minimumszabályok betartása a kölcsönös érdekeket is figyelembe vevő önkorlátozás alapján. Ezek durva megsértése a háborús bűncselekmény. (A hadviselés szabályairól és az ún. humanitárius jogról részletesebben lásd n° 1233-1292.)

722. A XX. század nagy tragédiáját, a holokausztot nemcsak a náci főbűnösök nemzetközi felelősségre vonása zárta le, hanem annak tudatosítása is, hogy ez nem történhet meg még egyszer, semmilyen más népcsoport ellen sem. Így került sor a népirtás elkövetésének megakadályozásáról és megbüntetéséről szóló 1948. évi New York-i egyezmény megalkotására. A genocídium tényállásának megfogalmazása megfelel az ún. nürnbergi vádpontok közül az emberiség elleni bűncselekményeknek: az követ el népirtást, aki nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport teljes vagy részleges kiirtása céljából az alábbiak valamelyikét követi el: i. a csoport tagjainak megölése; ii. a csoport tagjainak súlyos testi vagy lelki sérelem okozása; iii. a csoportra megfontolva olyan életfeltételek rá- erőszakolása, amelyeknek célja a csoport teljes vagy részleges fizikai elpusztulásának előidézése; iv. olyan intézkedések tétele, amelyek célja a csoporton belül a születések meggátlása; v. a csoport gyermekeinek más csoporthoz való erőszakos átvitele.

723. A dél-afrikai faji elkülönítés politikájának elítélése inspirálta az 1973. évi New York-i apartheidegyezmény elfogadását. Az apartheid tényállása sokban hasonlít a genocídiuméra, igaz, itt a célzat nem a megsemmisítés, hanem az egyik faji csoport uralmának a másik faji csoport feletti megteremtése vagy fenntartása: a fenti i–ii. elkövetése mellett e célból az önkényes letartóztatás, törvényhozási vagy egyéb intézkedés, amelynek célja, hogy megakadályozza valamelyik faji csoportot az ország politikai életében való részvételében, ideértve a faji csoport tagjaitól bizonyos alapvető politikai és gazdasági jogok megtagadását, gettók létrehozását, vegyes házasságok tiltását, a kisajátítások révén megvalósuló szegregációt, a faji csoport kényszermunkáját, valamint az apartheid ellenzése miatti büntetéseket.

724. A XX. században a fentiek mellett egyre újabb területekre terjedt ki az államok nemzetközi bűnügyi természetű együttműködése: i. a kábítószer-kereskedelem; ii. a pornográfia, a prostitúció és újabban a pedofília; iii. a nemzetközi terrorizmus és különösen a repülés biztonsága (lásd n° 1387-1389.) ellen elkövetett bűncselekmények; iv. a pénzhamisítás; v. a nemzetközi korrupció; vi. a szerzői jogbitorlás iparszerű elkövetése; továbbá érezhetően ebbe az irányba halad a világ vii. a számítógépes hálózatokba való jogtalan behatolás (hackering és számítógépes víruskészítés); viii. a műkincscsempészet; ix. bizonyos nemzetközileg védett ritka állatok pusztítása, kereskedelme elleni küzdelem területén.

725. A fenti cselekmények elleni harc közös jellemzője, hogy i. az államok kötelezettséget vállaltak, hogy azokat nemzeti büntetőtörvényeikben büntetni rendelik, ez gyakran a vonatkozó nemzetközi szerződésben rögzített tényállási elemek szó szerinti megjelenítését jelenti (lásd például a háborús bűncselekményeket, genocídiumot, apartheidet). ii. Az államok együttműködnek egymással üldözésükben s ebben fontos szerepet játszik a nagyon sok nemzetközi szerződésben megjelenő aut dedere, aut judicare elv. Azaz az államok kötelesek vagy megbüntetni az adott cselekményt elkövető személyt, vagy kiadni olyan állam számára, amely vele szemben le kívánja folytatni a büntetőeljárást. (Ez például a terrorizmus különböző változatai elleni harc célját szolgáló nemzetközi szerződések visszatérő eleme.) iii. Érvényesül a büntetőjogi de- territorializáció: e kifejezés alatt – melyet sokan az univerzális büntető joghatósággal azonosítanak – azt a jelenséget értik, hogy az állam büntetőigénye hagyományos alapjainak (ti. az államterületen történjék a cselekmény, vagy állampolgára legyen a sértett vagy az elkövető, illetve maga az állam legyen a sértett) fennállása nélkül is megalapozható a büntetőjogi felelősségre vonás. Ez először és legtisztábban a háborús és emberiség elleni bűncselekmények esetében jelent meg, ahol az államnak nem kell a fentiek értelmében vett területi vagy személyi érdekeltségét bizonyítania a büntetőeljáráshoz. Bizonyos árnyalatokkal, de e jelenség érvényesül számos más területen is: a kábítószer-csempészést az állam akkor is bünteti, ha ő csak tranzitterület. iv. Az államok ezeken a területeken az extraterritoriális jogalkotás bizonyos elemeit el tudják fogadni. v. Itt egybeforr a nemzeti büntetőjog a nemzetközi joggal: a nemzeti büntetőjog a nemzetközi szabály megszegéséért tud büntetni, ahogyan ez az ún.



magyarországi sortűzperek esetében is történt (lásd n° 149.).

726. A nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemben az államok nemzetközi együttműködése különösen fontos. Jóllehet a Ferenc Ferdinánd osztrák-magyar trónörökös elleni 1914-es szarajevói merénylet mai szemmel nézve is magán viselte a nemzetközi terrorizmus jellemző jegyeit – különös tekintettel a szerb és az orosz titkosszolgálat bebizonyosodott meghatározó szerepére –, a történelem egy világháború kirobbanását s nem az államközi együttműködés szorosabbá válását kapcsolja ehhez az eseményhez. Az 1934-ben Marseille-ben Sándor jugoszláv király ellen az usztasamozgalom megbízásából elkövetett merénylet ismét a nemzetközi együttműködés fontosságára irányította rá a figyelmet. A hazai köztudatban elterjedtekkel ellentétben a merénylőket nem Magyarországon képezték ki, ráadásul a Nemzetek Szövetségének Tanácsában lefolytatott eljárás sem ezt állapította meg (Magyarországot ti. csak az idegenrendészeti jogszabályok és joggyakorlat bizonytalansága miatt marasztalták el), de az államok rádöbbentek arra, hogy mindannyian érdekeltek az együttműködésben. Vespasian Pella román jogtudós már régóta propagált gondolatai nyomán a Nemzetek Szövetsége 1937-re két egyezményt is kidolgoztatott, egyet a nemzetközi terrorizmus elleni államközi együttműködésről, egyet pedig egy állandó nemzetközi büntetőbíróság létrehozásáról. Ezek azonban a közelgő világháború árnyékában már nem léptek hatályba.

727. Az ENSZ a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemben az ún. szektoriális megközelítést követi, azaz a terrorizmus legtipikusabb formáival szemben dolgoztatta ki az államközi együttműködésnek a megelőzésre, a hírszerző és nemzetbiztonsági ügynökségek közötti információcserére, a jogsegélyre koncentráló legfontosabb ve- tületeit, az aut dedere, aut judicare elvnek megfelelően. A legfontosabb egyezmények a következők: Egyezmény a légi jármű fedélzetén elkövetett egyes bűncselekményekről (1963), Egyezmény a légi jármű jogellenes hatalomba kerítéséről (1970), Egyezmény a légi közlekedés biztonsága ellen elkövetett jogellenes cselekményekről (1971), Egyezmény a nemzetközileg védett személyek, például diplomaták ellen elkövetett cselekményekről (1973), Egyezmény a túszszedés ellen (1979), Egyezmény a hasadó anyagok fizikai védelméről (1980), Jegyzőkönyv a polgári légi kikötőkben elkövetett jogsértő erőszakos cselekményekről (1988), Egyezmény a tengeri hajózás biztonsága elleni jogsértő cselekmények megakadályozásáról (1988), Egyezmény a kontinentális talapzaton létesített állandó mesterséges szigetek biztonsága elleni jogsértő cselekmények megtorlásáról (1988), Egyezmény a műanyag robbanószerek felismerési célzatú megjelöléséről (1991), Egyezmény az Egyesült Nemzetek munkatársainak és más hasonló személyzetnek a biztonságáról (1994), Robbanóanyagokkal megvalósított terrorista támadások leküzdéséről kötött nemzetközi egyezmény (1997), a terrorizmus pénzügyi támogatásának megakadályozásáról kötött nemzetközi egyezmény (1999) és a nukleáris anyagokkal elkövetett terrorista támadások megtorlásáról szóló egyezmény (2005). Az Európa Tanács 1977. évi egyezménye a terrorizmus megakadályozásáról szintén az együttműködés és információcsere fontosságát hangsúlyozza, kötelezve az államokat, hogy ne minősítsék politikai bűncselekménynek a terrorizmust, s érvényesítsék az aut dedere, aut judicare elvet. 2003-ban elkészült ennek az egyezménynek a kiegészítő jegyzőkönyve, amelyik az azóta elfogadott ENSZ-egyez- ményeket figyelembe véve szélesíti ki az együttműködés területét és könnyíti meg a kiadatás lebonyolítását. 2005-ben egy újabb egyezményt fogadtak el a terrorizmus leküzdéséről, amelyben a részes államok a terrorizmus elleni harcban az emberi jogi kötelezettségek tiszteletben tartásának fontosságát hangsúlyozzák, s kötelezettséget vállalnak arra, hogy nemzeti jogrendszerükben megteremtik a terrorizmushoz kötődő jogi személyek felelősségének érvényesítését, ajoghatóság kérdését pedig az ENSZ megoldásait (lásd n° 728.) alapul véve rendezik.

728. A fent felsoroltak közül a tokiói (1963), hágai (1970) és montreali (1971) lé- giközlekedés-biztonsági egyezmények különösen részletesen dolgozzák ki azokat az elveket, amelyek alapján egy állam kompetens a bűncselekmény miatti eljárás megindítására: így az elkövető, illetve az áldozat állampolgársága szerinti, a repülőgép lajstromozása szerinti, az elkövetés helye szerinti, illetve a repülőgép leszállása szerinti állam jogosult az eljárás megindítására.

729. Az ENSZ-egyezmények nem adnak definíciót a terrorizmusról, és láthatóan a szektorok szerinti szabályozás technikája is ezt a hiányosságot pótolja. A gyakorlat azt mutatja, részben jogi nehézségek, részben politikai megfontolások miatt az államok – az ENSZ szintjén – nem készek egy egyetemes érvényű definíció megalkotására, ugyanakkor együttműködésük anélkül is meg tud valósulni. A World Trade Center 2001. szeptember 11-i elpusztítása újabb lendületet adott annak az India által kezdeményezett munkának, hogy szülessen meg egy általános, átfogó és hatékony egyezmény a terrorizmus elleni küzdelemről. Egyelőre e sorok írásakor még nem kész az egyezmény, s részben azok az államok a fő támogatói az általános egyezmény gondolatának, akik számos szektoriális egyezménynek nem részesei. A Biztonsági Tanács az 1368. (2001) sz. határozatában elismerte az önvédelmi jogot, az 1373. (2001) sz. határozatában pedig az államokat együttműködésre, az ENSZ Biztonsági Tanácsa alá rendelt antiterrorista bizottság számára történő jelentéstételre, bizonyos nemzetközi banki átutalások és kereskedelmi tranzakciók fokozott ellenőrzésére



kötelezte az „Alapokmány VII. fejezete alapján", azaz azon az alapon, hogy a nemzetközi terrorizmus a nemzetközi békét és biztonságot veszélyezteti (lásd n° 1185-1189.). Ennek nyomán úgy tűnik, elméleti szempontból sem haszontalan annak következetes végiggondolása, vajon a terrorizmus elleni harc az interpartes normák között helyezhető-e el, ahol a pacta tertiis nec nocent, nec prosunt elv szabálya érvényesül, vagy pedig immár az erga omnes normák között helyezhetjük el, annak minden következményével. Az egyén jogalanyisága szempontjából pedig figyelemre méltó az Amerikai Egyesült Államok törekvése arra, hogy az ENSZ Alapokmányának 51. cikkében is elismert önvédelem jogát (lásd n° 1211., 1220-1225.) ne csak az államok által megvalósított támadásokra vonatkoztassa, hanem a nemzetközi terrorizmus meglehetősen amorf, egymásba átalakuló szervezetei (al-Kaida stb.) részéről érkezett támadásokra is. Ez az értelmezés nemcsak a világról vallott jelenlegi amerikai vízióval függ össze, hanem emlékeztet Georges Scelle nézeteire (lásd n° 636.), valamint egybekapcsolódik az államok nemzetközi jogi felelősségének bizonyos kérdéseivel, különösen a betudhatóság, a kontroll kérdésével (lásd n° 992., 1004.). A Nemzetközi Bíróság ugyanakkor a maga részéről hangsúlyozta, hogy az önvédelem fennállása feltételezi, hogy a veszély ne az arra hivatkozó országon belülről, hanem azon kívülről származzon (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 139. §).

730. A nemzetközi bűncselekmények esetében a felelősségre vonás nemcsak az anyagi jogot illetően lehet nemzetközi jogi jellegű, hanem az eljárást illetően is. Peter von Hagenbach esete óta foglalkoztatta a jogászokat, lehetne-e nemzetközi büntetőbírósági felelősségre vonást érvényesíteni az államok közösségét, az emberiséget sértő legsúlyosabb bűncselekmények elkövetőivel szemben. Az első világháború utáni békeszerződések közül a versailles-i béke II. Vilmos császárt kívánta „a nemzetközi erkölcsnek és a szerződések szentségének legsúlyosabb megsértése miatt” egy külön e célra felállítandó nemzetközi törvényszék elé állítani, de a volt uralkodó számára Hollandia politikai menedékjogot adott, s így a törvényszék felállítására nem került sor. A győztes hatalmak katonai bíróságaik elé állíthatták a központi hatalmak háborús bűnöseit, de ehelyett végül az ún. lipcsei bíróságra ruházták a felelősségre vonást. (A 896 vizsgált személyből 45 került bíróság elé és kilencet ítéltek el.) A trianoni békében még egyértelműbben megjelent, hogy az eljáró bíróság nemzetközi összetételű lehet. A békeszerződés 157-158. cikke az érdekelt államok katonai bíróságainak tagjaiból alakított bíróság elé rendelték állítani a több szövetséges állam polgárai ellen elkövetett bűncselekményekért felelősöket, illetve egy állam katonai bírósága elé, ha csak egy állam polgárai voltak érintettek. Végül azonban nem került sor ilyen nemzetközi bíróság felállítására, bár a nagykövetek tanácsának 1920 elején tartott párizsi ülésén felmerült a lángszóró magyar feltalálójának, Szakáts Gábornak a felelősségre vonása is, magáért a találmányért. E fegyvert egyébként ettől függetlenül azóta a világ számos hadserege rendszeresítette, s használták a második világháborúban, Vietnamban, Afganisztánban és így tovább.

731. Nem volt sikeresebb a Nemzetek Szövetsége sem: az égisze alatt 1937-ben elfogadott két egyezmény (lásd n° 726.) közül a második nemzetközi törvényszéket állított volna fel, amelynek hatáskörébe tartozott volna a nemzetközi terrorista cselekmények elkövetőinek felelősségre vonása abban az esetben, ha az állampolgárság vagy az elkövetés, illetve az előkészítés helyszíne szerinti állam nem él büntetőjogi igényével. Ez az egyezmény azonban nem lépett hatályba.

732. A második világháború során az antifasiszta koalíció vezetői megállapodtak arról, hogy a kegyetlenkedések végrehajtóit a világ végéig is üldözni fogják, hogy felelősségre vonják őket. Az ezt meghirdető moszkvai háromhatalmi nyilatkozat (1943) a kegyetlenkedésekről utal arra, hogy a háborús főbűnösöket közösen vonják felelősségre, a kisebb súlyú bűncselekmények elkövetőit pedig az elkövetés helye szerinti bíróság elé állítják. A főbűnösök felelősségre vonására az 1945. augusztus 8-i londoni megállapodás alapján felállított ún. Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék előtt került sor. A törvényszék 1946. október 1-jei ítéletében tizenkét halálos ítéletet, három életfogytiglani, két húsz-, egy tizenöt, egy tízéves börtönbüntetést szabott ki és három vádlottat felmentett, míg a japán főbűnösök a meglehetősen hasonló szövegű, de nem nemzetközi szerződéssel, hanem a Japánt megszálló csapatok vezérkari főnökségének 1946. január 19-ei döntése alapján felállított Tokiói Nemzetközi Katonai Törvényszék előtt szembesültek az igazságszolgáltatással. A tokiói törvényszék 1948. november 12-ei ítéletében hat halálos ítéletet hozott.

733. E két törvényszék ítélkezési gyakorlata és ítéleteinek indoklása mérföldkövet jelentett az egyén nemzetközi büntetőjogi felelősségéről már régóta folyó vitában. A törvényszék egyetértett a három pillére épülő vádkonstrukcióval: a béke elleni bűncselekmények, az emberiség elleni bűncselekmények és a háborús bűncselekmények elkövetése miatt vonta felelősségre a bűnösöket. A béke elleni bűncselekmény az agresszív háború előkészítése és kirobbantása volt, ahol többek között a Briand-Kellogg-pak- tumra építették annak cáfolatát, hogy a büntetőtörvény visszaható hatálya tilalmának elve (nullum crimen sine lege) sérülne. Igen nagy horderejű volt az emberiség elleni bűncselekmények fogalmának a megalkotása: a zsidósággal szemben elkövetett bűncselekményeket, a holokausztot így egységes egészként lehetett megítélni, figyelemmel a hitleri



megsemmisítő gépezet megtervezettségére és működtetésére. (A megtámadott országok megszállt területei zsidó lakosságának helyszíni megsemmisítése, pusztulásba hajszolása, illetve deportálása ti. önmagában a polgári lakosság sérelmére elkövetett háborús bűncselekményként is elítélhető és büntethető lett volna: így azonban ezzel egybekapcsolódhatott a Németországban, valamint a vele szövetséges, illetve kollaboráns rendszerekben élő zsidóság megsemmisítése miatti felelősség érvényesítése is.) A törvényszék nem fogadta el a védelem azon álláspontját sem, hogy a kollaboráns rendszerek (Vichy-Franciaország, Magyarország, Románia), illetve a bábállamnak tekintett alakulatok (Szlovákia, Horvátország stb.) által a zsidóság sérelmére elkövetett cselekményeket vonják le Németország felelősségéből, illetve az áldozatok számát a konkrét perben ennyiben csökkentsék. A háborús bűncselekményeket illetően a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék kimondta, hogy mivel a hadijog (a hágai és genfi egyezmények) legalapvetőbb elemei a nemzetközi szokásjog részét képezik, ekként minden állammal szembeszegezhetők. A nullum crimen sine lege elv tehát nem sérült a szokásjogi természet miatt sem, s azért sem, mivel az érintett haderők katonai szolgálati szabályzata és büntető törvénykönyvei amúgy is beépítették az 1907. évi hágai egyezmények legfontosabb szabályait. A törvényszék kimondta, hogy nem mentesít a büntetőjogi felelősség alól, hogy az illető úgymond parancsra tette, amit tett. A bűncselekmények súlya miatt nem mentesít a kormányzati pozíció sem: ennek kimondása azért fontos, mivel számos állam joga ismeri a miniszteri, államfői immunitás intézményét. A törvényszék az egyéni büntetőjogi felelősségre épített, azonban bizonyos szervezeteket (Wehrmacht-vezérkar, SS, SA, SD, Gestapo) bűnös szervezetnek minősített. Utalt azonban arra is, hogy a puszta tagság még nem büntetendő: ha az illető alakulata felelős bűncselekmények elkövetéséért, akkor viszont a bizonyítási teher megfordul, s az egyénnek kell bizonyítania, hogy ő mégsem vett részt sem tevőlegesen, sem passzívan a bűncselekmény elkövetésében.

734. A nürnbergi elvek igazságát és a kiszabott büntetések igazságosságát nem vonja kétségbe az, hogy a szövetségesek által elkövetett háborús bűncselekményekért nem történt felelősségre vonás. A szőnyegbombázások értelme, Drezda, Hamburg jelentős részének elpusztítása gyújtóbombákkal, Hirosima megsemmisítése atom-, Nagaszakié pedig plutóniumbombával kezdettől fogva bírálat tárgya volt. Nem volt felelősségre vonás Katyn lengyel hadifoglyainak lemészárlásáért, a magyarországi „zabrálásért”, a Kelet-Poroszország vagy Budapest elfoglalásakor a szovjet haderő tagjai részéről elkövetett tömeges nemi erőszakért, a „malenkij robot” embertelenségéért stb. Tagadhatatlan tény az is, hogy saját lakosságának sérelmére a kollektív bűnösség elve, illetve puszta gyanú alapján durva jogsértéseket hajtott végre a Szovjetunió (volgai német, krími tatár, csecsen, ingus közösségek deportálása), de az Amerikai Egyesült Államok is, amikor japán származású amerikai állampolgárokat munkatáborokba internált. Ennek ellenére is hangsúlyozni kell, hogy Nürnbergben és Tokióban erkölcsileg megérdemelt és jogilag megalapozott ítéletek születtek.

735. Számos felelősségre vonás történt nemzeti hatóságok előtt: Lengyelországban Rudolf Hösst, az auschwitzi tábor parancsnokát ítélték el (1946), Magyarország pedig még a világháború idején Feketehalmy-Czeydner és társai ellen emelt vádat (1943-1944). A per végén az ügyész az újvidéki és zsablyai lakossággal szemben elkövetett háborús bűncselekményekért a legsúlyosabb büntetés kiszabását indítványozta, de Németország megszöktette a vádlottakat. Ilyennek tekinthető a háború után Magyarországon Szálasi és társainak pere (1946), Jugoszláviában pedig Fekete- halmy-Czeydner és társainak pere (1946), valamint a már sok szempontból vitatható – és lényegi lebonyolítását illetően nem nyilvános – Szombathelyi-per (1946). Sokszor idézett példa Izraelben az Eichmann-per (1961), Franciaországban pedig Klaus Barbie (1985) pere. Mindkét eljárásban elfogadta a bíróság a male captus, bene detectus elvet, azaz az állam büntető joghatóságának gyakorlása háborús és emberiség elleni bűncselekmények esetében nem veszti el jogalapját azért, hogy az illető hatalomba kerítése jogilag vitatható körülmények között történt. A harmadvonalbeli felelősök esetében is voltak nemzetközi jellegűnek minősíthető perek, így például az ún. „náci orvosok pere” vagy a náci rendszert kiszolgáló bírák felelősségre vonása Németországban, de amerikai bíró előtt, alapvetően amerikai eljárási szabályok szerint. (Erről szól a Marlene Dietrich és Spencer Tracy főszereplésével készült, a vád és a védelem álláspontját, a jogi érvrendszerek összetettségét rendkívül jól bemutató Ítélet Nürnberg- ben című film is.)

736. Jóllehet a büntetőeljárási garanciák betartását a védelem sem vitatta, tagadhatatlan, hogy a nürnbergi és tokiói perekben a győztesek bíráskodtak a legyőzöttek felett. Így kezdettől fogva benne volt a levegőben, hogy ugyanezeket a cselekményeket pro futuro jelleggel is büntetni és üldözni kell. A Nemzetközi Jogi Bizottság 1950-ben elfogadta A nürnbergi törvényszék alapokmányában és ítéletében elismert nemzetközi jogi elvek című dokumentumot, amely rögzíti, hogy i. a nemzetközi bűncselekményt elkövető személy ezért felelős és büntetést érdemel; ii. a belső jog hallgatása nem mentesít a nemzetközi jogi felelősség alól; iii. az államfői vagy felelős kormányzati poszt betöltése nem mentesíti a nemzetközi bűncselekmény alóli felelősség alól az illető egyént; iv. a parancs teljesítése nem mentesít a nemzetközi jogi felelősség alól, amennyiben az erkölcsi választás az illető számára nyitva állt; v. a nemzetközi bűncselekménnyel vádolt személynek joga van a tisztességes eljárásra mind a jogi, mind a ténybeli kérdéseket illetően; vi. nemzetközi bűncselekménynek minősül az agresszió, a háborús bűncselekmények (különösen a polgári lakosság rabszolgamunkára kényszerítése, a hadifoglyok megölése vagy



a velük való rossz bánásmód, a túszszedés, fosztogatás, a katonai szükség által nem indokolt pusztítás a polgári településeken), valamint az emberiség elleni bűncselekmények (a béke elleni, illetve háborús bűncselekményekkel összefüggésben a polgári lakosság sérelmére elkövetett gyilkosság, megsemmisítés, rabszolgamunka, deportálás, politikai, faji vagy vallási alapon történő üldözés); büntetendő az elkövetéshez kapcsolódó bűnrészesség is. A nürnbergi elveket az ENSZ Közgyűlés tudomásul vette, szokásjogi mivoltuk miatt nem tartotta szükségesnek, hogy szerződési formában is tegyék az államok magukévá ezeket.

737. Még bizonytalanabb lett a sorsa a Nemzetközi Jogi Bizottságra bízott másik feladatnak, az Emberiség békéje és biztonsága elleni bűncselekmények kódexe tervezetének. Ennek alapváltozata ugyanis már 1954-ben elkészült, de ezután hosszú Csipkerózsika-álomba merült, s csupán 1996-ban jelentette ki a Nemzetközi Jogi Bizottság, hogy a tervezetet a maga részéről szakmailag befejezettnek tekinti, s az államokon a sor, hogy a kodifikáció szabályainak megfelelően (lásd n° 323.) döntést hozzanak a sorsáról. A kódextervezet a nürnbergi elveket érzékelhetően alapul véve, egyes részelveket külön is kidolgozott, illetve újabb, részben technikai elveket is hozzákapcsolt. Így például meghirdette az univerzális büntető joghatóságot, azaz ilyen cselekmények elkövetőivel szemben bármelyik állam jogosult eljárni. Ezt a joghatósági szabályt az aut dedere, aut judicare elv egészíti ki, és a kódextervezet a kiadatás kérdésében való együttműködés alapkérdéseit részletesen szabályozza. A tisztességes bírói eljárás alapelveit (ártatlanság vélelme, ne bis in idem re, a vádlott informálása, tolmácsolás stb.) részletesen felsorolja a dokumentum. Az anyagi jogi kérdéseket illetően külön definíció nélkül utal az agresszióra, s a népirtás bűncselekményét (az 1948. évi egyezmény szerinti öt elkövetési alakzatban nevesítve) kiemeli az emberiség elleni bűncselekmények közül, mintegy suigeneris bűncselekményi természetet tulajdonítva neki. Az emberiség elleni bűncselekményeken a dokumentum nagyjából a nürnbergi elveket ismétli, kiegészítve a bírói ítélet nélküli eltüntetésekkel, a nemi erőszakkal, kényszerprostitúcióval és a szexuális visszaélés egyéb formáival, valamint a faji, etnikai vagy vallási alapon álló intézményesített diszkriminációval. Háborús bűncselekményekként meglehetősen részletesen felsorolja az 1949. évi genfi egyezményeknek és azok 1977. évi genfi kiegészítő jegyzőkönyveinek azon szabályait, amelyek megsértését ezek a szerződések súlyos jogsértésnek nyilvánítják (lásd n° 1290-1292.). A fentiek mellett az Egyesült Nemzetek Szervezete, illetve az ENSZ-személyzet ellen elkövetett bűncselekmények (mindenekelőtt a sérelmükre elkövetett merénylet és emberrablás) minősülnek a kódextervezet szerint az emberiség békéje és biztonsága elleni bűncselekménynek. Jelen sorok írásáig ennek a dokumentumnak a sorsáról sem döntöttek az ENSZ Közgyűlésében a tagállamok.

738. A nemzetközi jogban minden körülmények között tilalmas cselekmények felsorolása azonban távolról sem volt annyira nehéz, mint a felelősségre vonás intézményi struktúráinak megteremtése. Ennek során számtalan nehézséggel kellett szembesülni, amelyek mögött az államok önérdeke jóval nagyobb szerepet játszott, mint az állítólagos elméleti problémák. A népirtás elkövetésének megakadályozásáról és megbüntetéséről szóló 1948. évi egyezmény VI. cikkében és az 1973. évi apartheidegyezmény V cikkében található utalás arra, hogy a nemzeti bíróságok mellett egy nemzetközi büntetőbíróság is eljárhat, de ennek létrehozására érdemi lépések nem történtek. 1998-ig kellett várni, hogy az államok megegyezzenek a Nemzetközi Büntetőbíróság felállításában, de ekkor már építhettek azokra a tapasztalatokra, amelyek a volt jugoszláviai területeken elkövetett emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi törvényszéke (ICTY) és a ruandai népirtás felelőseinek megbüntetésére felállított nemzetközi törvényszék (ICTR) felállításából és működési gyakorlatából eredtek.

739. Mindkét törvényszéket a Biztonsági Tanács hozta létre, az ICTY-t a 827. (1993) sz. határozattal, míg az ICTR-t a 955. (1994) sz. határozattal. Ezeket a határozatokat a Biztonsági Tanács az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete alapján eljárva hozta meg, azaz jogilag kötelezőek, s élvezik az Alapokmány 103. cikke szerint a tagállamok szerződéseivel szemben az Alapokmánynak biztosított elsőbbséget is. E két törvényszék létrehozása így példát is szolgáltat a szervezeti határozatokon belüli azon szűk körre, ahol ezek a nemzetközi szerződésekkel egyenértékű jogforrási természetűnek minősíthetők (lásd n° 338-341.). Több ok is motiválta a Biztonsági Tanácsot, hogy ehhez a megoldáshoz folyamodjon, mindenekelőtt az időnyerés szándéka, valamint az, hogy a szerződéssel történő létrehozás esetében a relatív hatály (pacta tertiis nec nocent, nec prosunt) szabálya a megtorlást is akadályozta volna, hiszen a leginkább érintett államok (mindenekelőtt Milosevics Jugoszláviája) nyilván nem siettek volna sem aláírni, sem ratifikálni.

740. Az ICTY és az ICTR statútumai számos területen szó szerinti azonosságot mutatnak és a két törvényszék organikusan is összekapcsolódik. Mindkettő – eltérően a korábbi nemzetközi jogi megoldásoktól – kétfokozatú eljárásra ad módot, de az ICTR nem rendelkezik önálló másodfokú tanáccsal, hanem számára ezt a funkciót az ICTY fellebbviteli kamarája látja el. A világ jelentős jogrendszereit megfelelően reprezentálva, a törvényszékek tagjait az ENSZ Közgyűlés választja: a 16 rendes bírót újravá- laszthatóan négy-négy évre, valamint ugyanennyi időre 27 újra nem választható ún. ad litem bírót is. Utóbbiak egy-egy ügyre aktiválhatók, s ez a megoldás tulajdonképpen a rendes bírák munkaterhének csökkentésére szolgál. Ad litem bírót egy adott ügyre a



törvényszék elnökének javaslatára az ENSZ-főtitkár jelöl ki ebből a listából.

741. A hágai székhelyű ICTY aJugoszlávia területén 1991. január 1. óta elkövetett azon bűncselekmények elkövetőit vonhatja felelősségre, akiknek cselekménye i. az 1949. évi egyezmények súlyos megsértésének, ii. a háború törvényei és szokásai megsértésének, iii. népirtásnak vagy iv. emberiség elleni bűncselekményeknek minősül. A statútum részletesen fel is sorolja e négy kategóriában a konkrét büntetendő alakzatokat. Látható, hogy a népirtás – akárcsak az Emberiség békéje és biztonsága elleni bűncselekmények kódexe tervezetében – kilépett az emberiség elleni bűncselekmények köréből és önálló, sui generis bűncselekményként jelenik meg, de mindenben azonosan a genocídiumegyezményben rögzített öt elkövetési alakzattal. A hadviselés módjával összefüggő bűncselekményeket pedig a nürnbergi elvekre és a kódextervezetre em- lékeztetően, de két csoportra bontva sorolja fel tételesen a statútum. Így felsorolja az 1949. évi genfi egyezményeknek azokat a szabályait, amelyek be nem tartása ott súlyos jogsértésnek minősül: mint például a hadifoglyok, polgári személyek szándékos megölése, polgári javak indokolatlan pusztítása, hadifoglyok erőszakos besorozása a saját haderőbe, túszszedés, deportálás, bírói garanciákat nélkülöző elítélés. A háború törvényeinek és szokásainak megsértésén az 1907. és 1954. évi hágai egyezmények (lásd n° 1273.), illetve bizonyos fegyverek használatát betiltó egyezmények alapján a mérgező és a felesleges fájdalmat okozó fegyverek használatát, a polgári települések közvetlen, szándékos támadását, a polgári javak és egyházi létesítmények elpusztítását és a fosztogatást érti. Az emberiség elleni bűncselekményeken mindenekelőtt az akár nemzetközi, akár polgárháborúban a polgári lakosság sérelmére elkövetett gyilkosságot, megsemmisítést, rabszolgasorba hajtást, deportálást, bebörtönzést, kínzást, nemi erőszakot és a politikai, faji vagy vallási alapon történő üldözést érti.

742. A tanzániai Arushában működő ICTR a Ruandában 1994. január 1. és december 31. között elkövetett népirtást, emberiség elleni bűncselekményeket, az 1949. évi genfi egyezmények közös 3. cikke és az 1977. évi II. kiegészítő jegyzőkönyv hatálya alá tartozó cselekményeket bírálja el. Utóbbiak a polgárháború során alkalmazandó humanitárius nemzetközi jogi szabályokat tartalmazzák (lásd n° 1286-1288.). A törvényszék joghatósága kiterjed a ruandaiak által a szomszédos országok területén elkövetett ilyen természetű cselekményekre is. (Ruanda tragédiája, hogy a függetlenné válás után a többségi hutu lakosság a kisebbségi tuszi törzs tagjait gyakorlatilag kirekesztette a közügyek intézéséből, s ellene rendszeres pogromokat szerveztek politikai vezetőik. A szomszéd országokba átmenekült tuszik menekülttáboraira is rendszeresen lecsaptak a hutu félkatonai egységek, ez magyarázza, hogy a területi joghatóságot nem korlátozták Ruandára.)

743. Mindkét törvényszék elsőfokú és fellebbviteli kamarákból áll, amelyek az anyagi jogot illetően a nemzetközi jogot alkalmazzák (ez a két állam által vállalt említett szerződési kötelezettségeket, a kapcsolódó szokásjogot jelenti, köztük számos erga omnes, illetve jus cogens természetű normával). A nemzetközi jog közvetlen alkalmazása a nullum crimen sine lege elvre tekintettel is történik, a nulla poena sine lege elv pedig sajátosan érvényesül: a törvényszék halálbüntetést nem, csak életfogytiglani és különböző időtartamú szabadságvesztést szabhat ki, s utóbbiak mértékét illetően inspirálódnia kell az érintett országokban hatályban volt büntető törvénykönyvekből. Mód van az amerikai típusú büntetési kumulációra: az eddig kiszabott büntetések jelentős része 10-20 év közötti börtönbüntetés volt, de szabtak ki 35 és 40 éves büntetést is.

Mivel az ICTY-t és az ICTR-t eleve ideiglenes és ad hoc bíróságnak tervezték, a létrehozáskor megszabott mandátum időbeli hatályának vége felé (ti. 2011 decemberéhez) közeledve egyre égetőbben merült fel a kérdés, hogy mi legyen a lejárat után. Ez két szempontból is fontos volt: egyrészt egyes büntetőperekben még folyamatban voltak a fellebbviteli eljárások, másrészt a két legjelentősebb személy, a Szerbiában 13 év bujkálás után letartóztatott Radovan Karadzsics ügyében az ICTY még csak a tárgyalás elején tartott, illetve a 2011 májusában letartóztatott, 16 év óta szökésben levő Ratko Mladics tábornok esetében az ICTY-nek történő átadásra is csak 2011 júniusában került sor. Ezért a Biztonsági Tanács 1966. (2010) sz. határozatában úgy döntött, hogy a feladatát nagyjából betöltött ICTR és a fentiek miatt a legjelentősebb bünösők megbüntetésével még adós ICTY esetében egy furcsa elnevezésű nemzetközi büntetőbíróság, a maradék ügyek mechanizmusa (residual mechanism for Criminal Tribunals) veszi át az ICTR és az ICTY funkcióit. Ezek szintén kétfokozatú (első- és másodfokú) eljárásban fognak ítélkezni, illetve a büntetés-végrehajtási és esetleges kegyelmi ügyekben döntést hozni, a Biztonsági Tanács által jelölt és a Közgyűlés által választott huszonöt bíró közül három- és ötfős testüleket alakítva, illetve bizonyos esetekben az egyesbírói eljárásra is módot adva. (Ugyanakkor az ICTY-t és az ICTR-t felszólította a Biztonsági Tanács arra, hogy a folyamatban levő perekben a residual mechanism felállításáig – ha lehet – hozza meg az ítéleteket.)

744. Kiemelkedő szerepet játszik a törvényszékek mellett a főügyészi hivatal, az ICTY-é Hágában, az ICTR-é a ruandai Kigaliban van. A főügyész nyomozást rendelhet el a hozzá egyénektől, kormányoktól, nemzetközi szervezetektől és nem kormányközi szervezetektől érkezett információk alapján, a vádemelés azonban csak akkor lesz hatályos, ha azt egy bíró ellenjegyzi. Ennek alapján letartóztatási parancsot bocsáthat ki, amelyek végrehajtása az államokra nézve kötelező. A tapasztalatok alapján célszerűnek látták, hogy a nyilvános körözési



lista mellett legyen egy titkos is. Az ICTY és az ICTR joghatósága a nemzeti bíróságokéval konkuráló: elsőbbséget élvez azonban velük szemben, bármikor átveheti az eljárást, illetve a ne bis in idem re elv dacára újra lefolytathatja, ha ez szolgálja a nemzetközi igazságosságot. Erre akkor kerülne sor, ha a nemzeti eljárás célja a nemzetközi eljárás megakadályozása lenne: például súlyos bűncselekmény esetében abszurd módon enyhe büntetést kiszabni, annak végrehajtását kegyelemmel megakadályozni.

745. Az ICTY és az ICTR jogosult különböző szabályzatokat megalkotni: i. eljárási és bizonyítási szabályzat, ii. fogva tartási szabályzat, iii. a fogva tartottak látogatásának és a külvilággal való kapcsolatának ellenőrzési szabályai, iv. a védőügyvéd kirendelésének irányelve, v. a törvényszék előtt megjelenő védőügyvédek szakmai magatartási kódexe, vi. az ICTY által alkalmazott tolmácsok és fordítók etikai kódexe stb. Látható, hogy ezek közül több is olyan, amelyik a belső jogban a jogforrási hierarchiában igen magasan, törvényi szinten helyezkedne el, mint például a büntetőeljárási vagy a büntetés-végrehajtási törvény Az ICTY és az ICTR által megalkotott határozatok kötelező természettel bírnak, és a kötelező erő visszavezethető a Biztonsági Tanácsnak a két bíróságot a „VII. fejezet alapján eljárva” létrehozó 827. (1993) sz., illetve 955. (1994) sz. határozatának jogi erejére. Ez azonban a jogi természet szempontjából csak formális magyarázat, valójában itt már jóval többről, a nemzetközi jog fogalmi és jogforrási rendszerének szemünk láttára történő átalakulásáról van szó (lásd n° 171-174.).

746. Lehet-e külön-külön nemzetközi bíróságot felállítani olyan országok tekintetében, ahol a közelmúltban emberiség elleni vagy háborús bűncselekményeket követtek el? Erre a válasz nem annyira elméleti, mint pragmatikus, és a költségvetési vetületek- kel is összekapcsolódik. Az ENSZ azt az álláspontot tette magáévá, hogy perspektivikusan egy állandó nemzetközi büntetőbíróság életre hívása a fő cél, amelynek nem lehet visszaható hatálya. Ugyanakkor a korábban elkövetett súlyos bűncselekmények kézre került felelőseinek megbüntetésében kész volt közreműködni. Így jött létre a Kambodzsai Különleges Bíróság, valamint a Sierra Leone-i Különleges Bíróság. Ezek a törvényszékek hosszabb tárgyalások után jöttek létre: miután a Biztonsági Tanács elvi jóváhagyását adta mindkét esetben, az ENSZ főtitkára tárgyalta le azt a nemzetközi szerződést, amelynek értelmében az ENSZ kész volt közreműködni a büntetőeljárásokban. Így e két törvényszék bíráinak összetételében a két állam mellett a nemzetközi közösség is közreműködik. A bírák felét az ENSZ-főtitkár által összeállított listáról nevezi ki Kambodzsa, illetve Sierra Leone kormánya, mindkét törvényszék kétfokozatú eljárást valósít meg, azaz van egy elsőfokú és egy fellebbviteli szint. A Kambodzsai Különleges Bíróság az 1975 és 1979 között Kambodzsában elkövetett, a kambodzsai és a nemzetközi jogot súlyosan sértő személyeket vonja felelősségre: ekkor ti. a kommunista ideológia maoista változatának egy különösen szélsőséges változatát valósították meg az amerikai haderő kivonulása után Pol Pot vezetésével hatalomra került ún. vörös khmerek, akik kétmillió embert, azaz országuk lakosságának egynegyedét (!) fizikailag megsemmisítették vagy olyan körülmények közé kényszerítették, hogy a nélkülözésektől és a betegségektől elpusztultak (lásd n° 479., 558., 1228.). A Sierra Leone-i Különleges Bíróság a nyugat-afrikai országban 1996-ban kibontakozott polgárháborúban a háborús és emberiség elleni bűncselekményekért a „legnagyobb felelősséget viselők” megbüntetésére hivatott. Mindkét törvényszék esetében nem kevés erőfeszítésébe került az ENSZ-nek, hogy elfogadtassa a két állammal azokat a szabályokat, amelyek révén a tisztességes eljárás biztosítható, s így a világszervezet nevét is adhatja az eljáráshoz. (A szokásos eljárási garanciák megkövetelése mellett például az irreguláris egységekbe besorozott gyermekek büntetőjogi felelősségre vonhatóságának és a halálbüntetésnek az elutasítása is az ENSZ előfeltételei közé tartozott.) Az ENSZ lépéseket tett az ún. Kelet-timori ad hoc Törvényszék létrehozására is: ennek a feladata a függetlenség mellett 1999-ben az ENSZ által jóváhagyott népszavazással döntő lakosságra rátámadó indonéz hadsereg által elkövetett háborús és emberiség elleni bűncselekmények felelőseinek megbüntetése lesz, mivel az indonéz bíróságok által végrehajtott felelősségre vonás a perek jellegére és a kiszabott szankciókra tekintettel az ENSZ megítélése szerint nem volt megfelelőnek tekinthető. A függetlenné vált Kelet-Timor Dili nevű fővárosába tervezett törvényszékkel való együttműködéstől Indonézia elzárkózott, így e sorok írásakor a törvényszék érdemben csak azokkal szemben tudott eljárni, akik Kelet-Timorban maradtak. A Biztonsági Tanács 1757. (2007) sz. határozatával felállított különleges törvényszék a 2005-ben Rafik Hariri libanoni miniszterelnököt és munkatársait megölő, határon túlról irányított merénylet felelősei felett fog ítélkezni. 2011-ben a Biztonsági Tanács 1976. (2011) sz. határozatában fontolóra vette, hogy az anarchiába süllyedt Szomáliának az Indiai-óceánon való hajózást veszélyeztető kalózainak a felelősségre vonására egy újabb különleges törvényszéket hozzon létre.

747. Az Amerikai Egyesült Államok segítségével az iraki ideiglenes kormány állította fel 2004-ben azt az iraki különleges törvényszéket, amely az amerikai haderő által megdöntött diktátort, Szaddám Huszeint vonta felelősségre az emberi jogok tömeges és durva megsértéséért uralma idején, bizonyos emberiség elleni bűncselekményekért és azokért a háborús bűncselekményekért, amelyeket országának kurd kisebbsége ellen, illetve az Irán és Kuvait ellen indított háborúiban követett el. E törvényszék az új rendszer által kinevezett iraki jogászokból áll, de statútumának érdemi megalkotásában és a vádirat kidolgozásában az amerikai jogászok



meghatározó szerepet játszanak. Ez a törvényszék – jelen sorok írásáig – nem került az ENSZ-szel olyan kapcsolatba sem, mint amilyenbe a kambodzsai és a Sierra Leone-i. Ez összefügg azzal is, hogy 2003-ban az Amerikai Egyesült Államok a Biztonsági Tanács felhatalmazása nélkül és akarata ellenére indította el a Szaddám Huszeint elsöprő háborút (lásd n° 1212-1215., 1229.) és az ENSZ az események után tudomásul véve a tényeket, alapvetően csak a humanitárius segítségnyújtásra és a normális életviszonyok helyreállításában való közreműködésre hívta fel tagállamait. A különleges törvényszék felállításába sem vonták be az Egyesült Nemzetek Szervezetét. 2006-ban Szaddám Huszeint halálra ítélték és kivégezték, az ezt követő években pedig a rendszerének biztosításában fontosabb szerepet játszó katonai és politikai vezetők egy részét, többek között a kurd lakosság elleni gáztámadásokat megtervező Ali Hasszán al-Madzsid („Chemical Ali”) tábornokot a lefolytatott büntetőeljárások végén szintén halálra ítélték.

748. A nemzetközi felelősségre vonásnak természetes gátját jelentheti az elkövetők nagy száma. Az sem lenne helyes, hogy kivizsgálatlanul és büntetlenül maradjanak az emberiség elleni bűncselekmények, de az sem, hogy futószalagon gyártsák a tisztességes büntetőeljárás alapelemeit nélkülöző ítéleteket. A „kisbűnösök”, a gyilkos gépezet apró fogaskerekeinek száma is hatalmas lehet, így például a ruandai népirtásban százezer körüli személyt lehetne vádlottként büntetőeljárás alá vonni, akik jelentős része ráadásul az egyik törzshöz, a többségi hutukhoz tartozik (lásd n° 742.). Az ICTR apparátusa nem tudná feldolgozni ezt az ügyszámot, de fenntartások vannak azzal szemben is, hogy nemzeti szinten történjék büntető igazságszolgáltatás, és a törzsi alapon történő akár pro, akár contra elfogultság valószínűsíthetősége külön problémát jelent. E nehézségekkel számolva jelent meg egy olyan megoldási kísérlet, amelyet a nyelvtanilag jól lefordíthatatlan transitional justice kifejezés alatt foglal össze a szakirodalom. Itt ti. a polgárháborúból, diktatúrából a jogállamiságba történő társadalmi átmenet igazságszolgáltatásáról van szó. Ez nem is bírói típusú igazságszolgáltatás, hanem sokkal inkább az igazság önkéntes feltárása, a megbánás és a jóvátétel bizonyos formája a társadalom helyi közösségei előtt és általuk ellenőrizve. Az önkéntes beismerés és megbánás mentesülést jelent a későbbi büntetőjogi felelősségre vonás alól, kivéve a legsúlyosabb bűncselekményeket elkövető, illetve az állami hierarchia fontos posztjait betöltő személyeket. E megoldások előnye propagálóik szerint az, hogy közelebb jut a társadalom a megbékéléshez, a rendes bírósági ügymenetben ésszerű időn belül letárgyalhatatlan ügyek részben megoldódnak, az igazi felelősök vádiratához és megbüntetéséhez pedig szaporodik a tényanyag. Mindennek a háttere mögött felsejlik a békéltetés intézményéhez történő hagyományos afrikai törzsi kötődés is (lásd n° 643.). A transitional justice programnak vannak természetesen jobb és kevésbé meggyőző példái is. Sikerrel valósult meg például Dél-Afrikában, ahol a Nobel-békedíjjal 1993-ban kitüntetett, karizmatikus Nelson Mandela elnök fontosnak tartotta, hogy az apartheidrendszer megszűnése után működjön együtt a fekete és a fehér közösség, s főleg ne legyen bosszú azokkal szemben, akik tulajdonképpen az apartheidrendszer fekete alkalmazottaiként, esetenként kollaboránsaiként tevékenykedtek, ennek afrikai viszonyok közepette gyakran világos törzsi-etnikai hátterével. Érvényesítik ezt a politikát Ruandában, Sierra Leonéban s lépések történnek alkalmazására Kongóban, Ghánában, Burundiban, Libériában, Kenyában, Nigériában, de kiterjedt Chilére, Argentínára, Perura, Kolumbiára, Guatemalára is. A transitional justice projektek mögött az Amerikai Egyesült Államok igen komoly szakértői és pénzügyi támogatása áll. Országonként egy-egy központi szerv felügyeli az ilyen természetű intézményeket (az amerikai Truth and Reconciliation Commission körülbelül „Igazság és Megbékélés Bizottsága” gyanánt fordítható), hogy szakmai, eljárási és anyagi szempontból is egységes legyen ezeknek a fórumoknak az eljárása.

749. A Nemzetközi Büntetőbíróság (ICC) létrehozásával a nemzetközi közösség és a tudomány régóta megfogalmazott igénye teljesült, nevezetesen hogy az emberiséggel szembeni legnagyobb kihívást jelentő bűncselekmények ne maradjanak büntetés nélkül, állandó jellegű bíróság, egységes gyakorlat alapján szolgáltassanak az igazságot, s ne ad hoc intézmények felállításán múljon a büntethetőség. Egy állandó jellegű büntető törvényszék – még ha nem is lesz visszaható hatálya – ezentúl elrettentő és visz- szatartó hatást fog gyakorolni az emberiség elleni és hasonló súlyú bűncselekmények elkövetőivel szemben, vélik sokan. Az ICC sajátosságai részben a nürnbergi elvekben, illetve az Emberiség békéje és biztonsága elleni bűncselekmények kódextervezetében is foglaltakra és főleg a volt jugoszláviai területeken elkövetett emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi törvényszéke és a ruandai népirtás felelőseinek megbüntetésére felállított nemzetközi törvényszék létrehozási és működési tapasztalataira is visszamutatnak. Eltérően az ICTY és az ICTR esetében választott megoldástól, az ICC-t nem a Biztonsági Tanács határozatával, hanem önálló nemzetközi szerződéssel, az 1998. évi római egyezménnyel hozták létre. Ekkor kétségkívül nem állt fenn olyan sürgősség, mint az előző két esetben, s a Biztonsági Tanácson belül az állandó tagok között is jelentős nézeteltérések voltak a joghatóság pontos megfogalmazása tekintetében. A Nemzetközi Büntetőbíróság statútuma szerint önálló alanya a nemzetközi jognak, az ENSZ önálló nemzetközi szervezetnek tekinti. Ez mindenféleképpen sui generis státust jelent, mindennemű szoros kapcsolata dacára sem minősül szakosított intézménynek.

750. A Nemzetközi Büntetőbíróság joghatósága bizonyos, alább tárgyalandó feltételek mellett, négy területre



terjed ki: i. a népirtás bűncselekményét, ii. az emberiség elleni bűncselekményeket, iii. a háborús bűncselekményeket és iv. az agresszió bűncselekményét jogosult elbírálni.

751. Az agresszió miatti büntetőjogi felelősségre vonás csak azután tartozik ténylegesen is a hatáskörébe, ha a hatálybalépést (2002) követően hét évvel összehívott első felülvizsgálati konferencián az államok egy kötelező jogi természetű és az ENSZ Alapokmányával összeegyeztethető agressziódefinícióban meg tudnak egyezni. Ez – mint annyi más elbizonytalanító klauzula – avégett került be a statútum végleges szövegébe, hogy azt a számos ellenvetést támasztó Amerikai Egyesült Államok számára is elfogadhatóvá tegye. (A demokrata Clinton-adminisztráció minden kritikájának fenntartása mellett így végül aláírta az egyezményt, de az őt váltó republikánus Bush elnök az amerikai aláírást visszavonta, így a már ratifikációt is megadó ENSZ-tagállamok jelentős részével szemben jogilag az USA nemcsak hogy nem részes állam, de jelenleg aláíró sem.) Az agresz- szió jogilag kötelező definíciójának hiányára való hivatkozás annál is furcsább, mivel az ENSZ Közgyűlésének 3314. (XXIX.) sz. határozata (lásd n° 1182-1185.) tartalmilag és a benne rögzített kiegészítési lehetőségeket illetően pontos tényállási formákban leírja az agressziót, s e határozatra 1974. évi elfogadását követően úgy tekintett a nemzetközi jogtudomány, mint ami az ENSZ Alapokmányának 2. cikk 4. pontjában található, az erőszak alkalmazását és az azzal való fenyegetést tiltó parancs kvázi autentikus értelmezésének tekinthető (lásd n° 257., 267., 343.). A tudomány részéről aligha váltott volna ki kritikát, ha már ekkor a 3314. (XXIX.) sz. határozat szerinti definíciót írják be szó szerint az ICC statútumába. Az államok érdekei és a tudományos megközelítés persze – s főleg rövid távon – nem mindig esnek egybe. 2010-re azonban az ICC részes államainak az ugandai Kampalában megtartott gyűlése meg tudott egyezni az agresszió definíciójáról, tulajdonképpen megismételve a 3314. (XXIX.) közgyűlési határozatban foglalt tényállásokat, ugyanakkor úgy döntött, hogy csak 2017 után fogja gyakorolni a Nemzetközi Büntetőbíróság a joghatóságát az agresszió illetően, az azután elkövetett ilyen cselekmények megbüntetésére. A Biztonsági Tanácsnak azonban joga lesz arra, hogy az eljárás lefolytatását felfüggessze (lásd n°1185.).

752. A másik három jogcím közül a népirtás a szokásos öt elkövetési alakzattal van leírva, az emberiség elleni bűncselekmények nagyjából azonosak az Emberiség békéje és biztonsága elleni bűncselekmények kódexének tervezetében is foglaltakkal, de expressis verbis is említésre kerül az apartheid, valamint az ICTY statútumában foglaltakra emlékeztetően az ún. kényszerterhesség és a szexuális rabszolgaság is. A háborús bűncselekményeket igen részletesen sorolja fel, az 1949. évi genfi egyezmények és az 1977. évi kiegészítő jegyzőkönyvek (lásd n° 737., 1290-1292.) alapján, különválasztva a nemzetközi fegyveres konfliktusban és a nem nemzetközi fegyveres konfliktusban, azaz a polgárháborúban megvalósuló háborús bűncselekményeket. Ennek megfelelően bizonyos elkövetési alakzatok kétszer is szerepelnek. Némileg zavarossá téve a szerkezetet, itt megismétel olyan cselekményeket is (például a kényszerterhesség és a szexuális rabszolgaság), amelyeket felsorolt az emberiség elleni bűncselekmények között, de ezúttal polgárháborús helyzetek összefüggéseibe helyezve.

753. Az ICC mellett áll egy különös intézmény, a „részes államok közgyűlése”. Ez a testület dönt bizonyos kérdésekben, jogilag releváns, de facto jogforrási értékkel bíró határozatokat hoz, így például az eljárási és bizonyítási szabályzatot (azaz tulajdonképpen a perrendtartást), valamint A bűncselekmények összetevő elemei című dokumentumot, amely a négy bűncselekmény-kategóriának a statútumban amúgy is igen részletesen feldolgozott elkövetési alakzatait magyarázza, és általános irányelveket is kibocsáthat a bíróság számára. A részes államok közgyűlése választja meg a törvényszék tizennyolc bíráját és a főügyészét, továbbá ez a testület hagyta jóvá 2002-ben az Egyesült Nemzetek Szervezetével kötendő együttműködési megállapodást, amelyet formálisan már a Nemzetközi Büntetőbíróság elnöke írt alá 2004-ben az ICC nevében eljárva.

754. A Nemzetközi Büntetőbíróság kétfokozatú eljárásban fog ítélkezni. Legfontosabb szervei i. az előkészítő eljárási kamara, ii. az elsőfokú kamara, iii. a fellebbviteli kamara és iv. a főügyészi hivatal. A főügyészhez az eljárás megindítására indítványt részes állam vagy a Biztonsági Tanács tehet, de a főügyész ex offcio is eljárhat, egyéb forrásokból, egyénektől vagy nem kormányzati szervezetektől származó információk alapján. Utóbbi esetben azonban az előkészítő eljárási kamara felhatalmazása kell a nyomozás megindításához. A Biztonsági Tanács állandó tagjai több komoly garanciát is kaptak: a statútum felhatalmazása alapján a Biztonsági Tanács az Alapokmány VII. fejezete értelmében eljárva, megújíthatóan egyéves időtartamra fel is függesztheti határozatával az ICC előtti eljárást. A Biztonsági Tanács egyből élt is ezzel a jogosítványnyal, és először az 1422. (2002), majd az 1487. (2003) sz. határozattal kivonta egy-egy évre az ENSZ által vezetett, illetve az ENSZ által engedélyezett hadműveletekben részt vevő személyeket az ICC joghatósága alól. Mindkét határozat amerikai kezdeményezésre született, s ez volt az „ára” annak, hogy bizonyos ENSZ-akciókban az amerikai haderő továbbra is részt vegyen. 2004-ben történő lejártakor ezt újabb időre nem hosszabbították meg, az Amerikai Egyesült Államok ugyanis visszavonta a megújításra vonatkozó indítványát.

755. Az ICC-statútum részes államai elfogadják az ICC joghatóságát, nem részes állam esetében ennek a



hozzájárulása kell abban az esetben, ha az adott cselekményt az ő területén, repülőgépén vagy hajóján követték el, vagy ha az illető az ő honosa (azaz gyakorlatilag, ha az ő állampolgára).

Az ICC joghatósága komplementer, azaz a részes államokéhoz képest kiegészítő jellegű: a főügyész eljárását leállíthatja az az állam, amelynek területén a gyanúsított található, amennyiben az állam az illető ellen ezért a cselekményért maga indít büntetőeljárást, illetve ha ugyanezért a cselekményért már le is folytatta az eljárást. A főügyész az előkészítő eljárási kamara jóváhagyásával azonban fenntarthatja az eljárást, erre értelemszerűen abban az esetben kerülhet sor, ha alapos kétségek merülnek fel az állami eljárás korrektségével szemben, azaz ha az eljárás egyértelműen azt célozza, hogy az illetőt kivonják az érdemi felelősségre vonás alól. A ne bis in idem re kifogást a tárgyalás megindításakor is elő lehet terjeszteni, ebben az esetben az elsőfokú kamara dönt annak elfogadásáról, illetve elutasításáról. A főügyész a részes államok irányában végrehajtandó határozatokat hozhat (letartóztatási parancsot az ő előterjesztésére az előkészítő eljárási kamara bocsát ki), vele és általában a büntetőbírósággal az államok kötelesek együttműködni. Az együttműködési kötelezettség megtagadásáról vagy elégtelen teljesítéséről a törvényszék a részes államok közgyűlését, illetve a Biztonsági Tanácsot tájékoztatja, utóbbit akkor, ha ennek kezdeményezésére indult az eljárás.

756. Az ICC joghatósága alá tartozó cselekmények nem évülnek el. Ez számos ország számára büntető törvénykönyvének alapos ellenőrzését és esetenként átdolgozását igényli. Az ENSZ égisze alatt a háborús bűncselekmények és emberiség elleni bűncselekmények el nem évüléséről kötött 1968. évi egyezménynek 2011-ben 54 részes állama volt, s egy-két fejlődő országot leszámítva tulajdonképpen Kelet- és Kö- zép-Európa államaira korlátozódott. A nyugat-európai államoknak az Európa Tanács keretében kötött 1974. évi egyezménye csak 2003-ban lépett hatályba, s egyelőre csak Belgium, Bosznia-Hercegovina, Hollandia, Montenegró, Románia és Szerbia ratifikálta. Az 1945. évi londoni négyhatalmi egyezmény a német háborús bűnösök megbüntetéséről szintén utal az el nem évülésre, de ennek hatálya érthetően korlátozott. Számos ország nemzeti jogalkotásában meghirdette az el nem évülést, azonban ezek hatálya gyakran a második világháború összefüggéseihez kapcsolódik, vagy ha szélesebb is annál (a népirtás tilalmáról szóló 1948. évi egyezmény és az 1949. évi genfi egyezmények idevonásával), még mindig jelentősen különbözik az ICC statútumában lefedett területtől. Van tehát tennivaló bőven, koncepcionálisan is. Magyarország részese az 1968. évi ENSZ-egyezménynek (ami értelemszerűen nem tartalmazhatja az 1977. évi genfi jegyzőkönyvek súlyos megsértését, ami mint láttuk, bekerült az ICC statútumába), azonban büntető törvénykönyvünk – e sorok 2011-es írásakor – egyelőre nem szabályozza a nemi erőszak olyan minősített esetét, amely nem évülne el, s a Btk. emberiség elleni bűncselekményekről szóló fejezete sem teljesen adekvát az ICC-statútum ilyen cím alatt felsorolt elkövetési alakzataival.

757. A Nemzetközi Büntetőbíróság előtti tárgyalás során alkalmazandóak a tisztességes büntetőeljárás szokásos szabályai (ártatlanság vélelme, egyéni büntetőjogi felelősség, a vádlott tájékoztatása általa értett nyelven, védelemhez való jog stb.), ezeket rendkívül részletesen felsorolja maga a statútum, az eljárási és bizonyítási szabályzat, valamint a bíróság által elfogadott szabályzatokról szóló dokumentum. Az alkalmazandó jogot illetően, mint ahogyan arra a jogforrástan bevezetőjében (lásd n° 173.) is rámutattunk, a statútum 21. cikke hierarchikus rendet alkot meg, ráadásul első helyre téve a statútumot mint nemzetközi szerződést, mellé a nemzetközi jogi természetüket illetően meglehetősen nehezen kategorizálható szabályzatokat, s csak ezután következnek az egyéb szerződések, a szokásjog és az általános jogelvek: „A Bíróság alkalmazza a) elsősorban a jelen Statútumot, a Bűncselekmények elemeit és az Eljárási és bizonyítási szabályzatot, b) másodsorban, amennyiben arra szükség van, az alkalmazandó szerződéseket és a nemzetközi jog elveit és szabályait, ideértve a fegyveres összeütközések nemzetközi jogában felállított elveket, c) ezek híján a világ különböző jogrendszereit tükröző nemzeti törvények alapján a Bíróság által kiemelt általános jogelveket...”

758. A Nemzetközi Büntetőbíróság – akárcsak az ICTY, ICTR és az ENSZ által patronált Sierra Leone-i, kambodzsai, kelet-timori, libanoni törvényszékek – nem szabhat ki halálbüntetést, hanem csak szabadságvesztést, amelyet bírsággal s a bűncselekményekből szerzett javak elkobzásával egészíthet ki. Az egyes elkövetési alakzatokhoz a statútum nem kapcsol pontosabb büntetési tételeket, alapvetőnek a bűncselekmény súlyát és az elkövető személyiségét tekinti. A szabadságvesztés maximális időtartama 30 év, de életfogytiglani büntetést is kiszabhat az ICC, ha a bűncselekmény súlya és az elítélt személyisége ezt indokolja. A büntetési tételek kumulációja lehetséges, de itt is a 30 éves határ az irányadó, illetve az életfogytiglani, a fenti feltételeknek megfelelően. Mindezek a szabályok azonban nem érintik az államok büntető törvénykönyveiben foglalt megoldásokat, ha egy részes állam törvényszéke előtt történik meg a felelősségre vonás.

759. Az elsőfokú kamara ítélete ellen fellebbezést lehet benyújtani, ezt a fellebbviteli kamara bírálja el. A főügyész fellebbezésében eljárási hibát, ténybeli tévedést vagy jogi tévedést panaszolhat, az elítélt maga (vagy az ő nevében a főügyész) ezek mellett hivatkozhat még bármely olyan tényezőre, ami az eljárás, illetve a döntés méltányosságát vagy szabályszerűségét kérdőjelezi meg. Az elítélt és a főügyész aránytalanság címén is nyújthat



be fellebbezést az első fokon kiszabott büntetés ellen, továbbá meg- fellebbezhetőek bizonyos eljárási döntések, valamint a joghatóságot és a kereset elfogadhatóságát érintő döntések is. Perújrafelvétel is indítványozható, ha az elsőfokú tárgyalás óta olyan új tény jutott az elítélt (vagy elhunyta esetén hozzátartozója), illetve a főügyész tudomására, amely valószínűsíthetően más ítéletet eredményezett volna, ha figyelembe veszi az elsőfokú kamara.

760. A Nemzetközi Büntetőbíróság székhelye Hága. A kiszabott börtönbüntetések letöltésének helyeként a bíróság az erre kész államok listájáról jelöl ki egyet, figyelembe véve a nemzetközi jognak a büntetés-végrehajtást illető szabályait, az elítélt véleményét, állampolgárságát, valamint a bűncselekmény jellegét, az elítélt személyét és a büntetés tényleges végrehajthatóságát illető egyéb tényezőket. A büntetés kétharmada, illetve életfogytiglan esetében huszonöt év letöltése után az elítélt kérelmére az ICC dönthet a büntetés enyhítéséről.

761. Ma még nem lehet megjósolni, mennyire lesz képes a 2011-ben 115 részes állammal rendelkező Nemzetközi Büntetőbíróság hatékonyan hozzájárulni a nemzetközi jog betartatásához. Láthattuk, a Biztonsági Tanács szerepet játszik az eljárások elindításában és főleg a felfüggesztésében, az előzetes kizárásban: igen meglepő lenne, ha a Biztonsági Tanács valóban el tudna szakadni több évtizedes gyakorlatától, amelyben az állandó tagok igencsak önérdekűen döntöttek az őket vagy legközelebbi szövetségeseiket érintő kérdésekben. Az Amerikai Egyesült Államok távolmaradása és az iraki hadműveletek során elkövetett nagyszámú, sok áldozatot és sok elkövetőt érintő háborús bűncselekmények vagy Oroszország elhúzódó csecsen- földi katonai akciója során elkövetett hadijogsértések ténye egyelőre a szkeptikusok álláspontját támasztja alá. Jelen sorok 2011-es írásakor az ICC még egyetlen ítéletet sem hozott, azonban több afrikai állam (Kongó, Közép-Afrikai Köztársaság, Kenya és Uganda) volt katonai vagy állami vezetője, magasabb rangú tisztviselője ellen emelt vádak alapján immár folyik az eljárás, és az érintettek előzetes letartóztatásban vannak. Jóval bonyolultabb egyelőre a helyzet két – 2011 júliusában is aktív – államfő esetében. A szudáni elnök, Omar Hasszán Ahmed el-Besir ellen, hiába van az ICC által 2009-ben és 2010-ben kibocsátott, két hatályos letartóztatási parancs emberiség elleni bűncselekmények, háborús bűncselekmények és népirtás miatt ez egyelőre érdemben nem befolyásolta a szudáni vezető hazai helyzetét, illetve beutazási és visszatérési lehetőségét néhány szomszédos országba. A líbiai polgárháborúba történt, az 1973. (2011) sz. biztonsági tanácsi határozattal elrendelt fegyveres beavatkozás eseménysorozatában került sor arra, hogy az ICC főügyésze letartózta- tási parancs iránti előterjesztés benyújtása érdekében Kadhafi líbiai vezetővel szemben emberiség elleni bűncselekmények és háborús bűncselekmények miatt indított nyomozást, amelyek egyelőre egy 1996-os tömegmészárlás, illetve a 2011. évi polgárháborúba átforduló tömegmozgalmak során a polgári lakosság elleni fellépéskor elkövetett bűncselekményekre vonatkoznak. A főügyész kezdeményezését az ICC 2011. június 27-én jóváhagyta, és kibocsátotta a letartóztatási parancsot. (A 2011. évi líbiai eseményekhez lásd n° 480., 555., 776., 1200.).

762. Mindehhez járul még az agresszió kérdésében Nürnberg óta tanúsított következetlenség és az 1998. évi római konferencián az időnyerésre való törekvésnek a statútumba belefoglalt, nem igazán elegáns módja. Az ezredforduló vitatott és az ENSZ Biztonsági Tanácsának felhatalmazása nélkül indított katonai akciói, mint például a több hónapos NATO-bombázás 1999-ben Jugoszlávia ellen, a koszovói albán lakosság megmentése érdekében (lásd n° 1203-1207.), s mindenekelőtt a 2003-ban Irak ellen – utóbb meg nem talált – tömegpusztító fegyverek kifejlesztése és rejtegetése miatt indított, az ENSZ anyagi és eljárásjogi szabályait sértő amerikai támadás (lásd n° 1212-1215.) után felerősödtek a kételyek arra vonatkozóan, hogy elkészülhet-e az agresszió definíciója. Bár megszületett, a visszaható hatály tilalmára való hivatkozás a pragmatizmust bizonyította, s nem azt az erkölcsi katarzist, amire az ENSZ Alapokmányának preambuluma, valamint az 1998. évi római diplomáciai konferencián elhangzott felszólalások hivatkoztak (lásd n° 751., 1185.).

763. Az ICC létrehozásakor a legfontosabb cél az volt, hogy ezek a súlyos bűncselekmények ne maradjanak büntetés nélkül, s a jövendőbeli elkövetők ne bízhassanak a büntetlenségben. Ha tehát az ICC puszta léte azt eredményezi, hogy az államok maguk valósítják meg a büntetőjogi felelősségre vonást, amelyre őket az emberiség elleni bűncselekmények esetében az említett aut dedere, aut judicare elv szem előtt tartásával több nemzetközi egyezmény is kötelezi, nem is beszélve a hadijog durva megsértése esetén az államot – többek között az 1977. évi I. genfi jegyzőkönyv értelmében is terhelő – megtorlási kötelezettségről, és feltéve, hogy a felelősségre vonás és a kiszabott büntetés a tett súlyával arányos, úgy a fenti cél megvalósul. Így a bagdadi Abu Ghraib börtönben és több más iraki létesítményben az iraki foglyok sérelmére elkövetett háborús bűncselekmények (lásd n° 1251-1253.) közvetlen amerikai elkövetőit az amerikai hadbíróság felelősségre vonta és különböző büntetésekkel, a hírek szerint 1-10 éves szabadságvesztés kiszabásával sújtotta. Saját országukban hadbírósági eljárás alá kerültek egyes angol és dán katonák is, akik ugyanilyen cselekményekkel voltak gya- núsíthatók.



6. VIII. FEJEZET – A nemzetközi jog egyéb alanyai6.1. 1. Társaságok764. A nemzetközi jog alanyainak körét is érinti az ezredforduló metamorfózisa, és úgy tűnik, így különböző emberi közösségek is jogalanynak tekinthetők. Igaz, konkrét jogaik és kötelezettségeik jelentősen különböznek egymástól. Az államok és a nemzetközi szervezetek jogalanyisága mellett így röviden érinteni kell a magánjogi jogi személyek helyzetét a nemzetközi jogban. Ez a jelen tankönyv funkcióját figyelembe véve viszonylag hamar összefoglalható, mivel mutatis mutandis az egyénnek, a természetes személynek a nemzetközi jogban élvezett, szűk körű jogalanyisága a kiindulópont. Az állam személyi főhatalma alapján felléphet a jogi személyek érdekében diplomáciai vagy konzuli védelmet gyakorolva (lásd n° 404.), s mint a Barcelona Traction Light and Power Company Ltd. esete tanúsítja, alapvetően a bejegyzés szerinti, illetve a társasági székhely szerinti állam azonosításával állapíthatjuk meg a társaság honosságát. Ha az egyetemes nemzetközi jog nem is túlságosan nagyvonalú a jogi személyek irányában, annak nincs akadálya, hogy partikuláris megállapodásokkal az államok bizonyos, a nemzetközi jogban érvényesíthető jogokat és kötelezettségeket ruházzanak rá a különböző társaságokra. Egy társaság ugyan nem tud nemzetközi szerződési természetű megállapodást kötni egy állammal, de köthet vele az adott ország belső joga szerint kötelező polgári jogi vagy közigazgatási megállapodást, amelynek értelmében az állam számára bizonyos saját jogainak gyakorlását átengedheti. Az angol gyarmatosítás történetében (lásd n° 55.) komoly szerepet játszott az ún. Brit Kelet-indiai Társaság, de ma is lehetséges, hogy az állam saját jogainak gyakorlását koncesszióba adja – díjfizetés ellenében. Így a tengerjogban az önálló kitermelésre nem képes államok halászati jogaik érvényesítését az ún. kizárólagos gazdasági övezetben, illetve kőolaj-kitermelési jogaikat a kontinentális talapzaton magántársaságoknak adják el (lásd n° 1320.). Jessup, a hágai Nemzetközi Bíróság egykori amerikai bírája transnational law elnevezéssel illette azt a jogrendszerkomplexumot, amely a társaságokra vonatkozó bizonyos nemzetközi közjogi, nemzetközi magánjogi és belső jogi szabályokból áll össze.

765. A nemzetközi jog által az egyén mint munkavállaló számára biztosított jogok nemzetközi kötelezettje az állam (lásd n° 641-642., 715.), azonban a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya vagy az Európai Szociális

Charta értelmében érvényesítendő szabályok jelentős részét – belső joga révén – a munkáltatókkal, azaz a társaságokkal hajtatja végre és tartatja be az állam (például a faji megkülönböztetés tilalmát a munkaerő felvétele során, az egyenlő munkáért egyenlő bért elv vagy a sztrájkjog tudomásulvételét).

766. Jóval több vitára ad okot, amikor a hagyományosan a hadseregek által végzendő feladatok ellátását magántársaságokra, biztonsági, őrző-védő társaságokra bízzák. Irak 2003-ban történt amerikai megtámadása és megszállása során számos érzékeny feladatot (bizonyos kihallgatásokat a hírhedtté vált Abu Ghraib börtönben) az amerikai hadsereggel szerződött magántársaságok „alkalmazottai” (civil contractors) végeztek: a nemzetközi jog szabályai szerint ettől még megállapítható az állam felelőssége az ott elkövetett kegyetlenkedésekért (lásd n° 986., 990-992.).

6.2. 2. A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága767. Különleges helyzetben van a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága (VKNB), amely Henry Dunant (lásd n° 1238.) által kezdeményezett, 1863-ban történt megalapításakor a svájci jog szerinti egyesületként kezdte meg tevékenységét, de már hosszú idő óta a humanitárius nemzetközi jog (lásd n° 1238., 1282.) területén – valamint például a diplomáciában – közvetlenül élvez nemzetközi jogi természetű jogokat és terhelik bizonyos kötelezettségek, azaz ebben az összefüggésben szintén különleges nemzetközi jogalanynak tekinthető. A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága a háborúk áldozatainak védelmére kötött egyezmények kidolgozásában és végrehajtásuk ellenőrzésében játszik szerepet. Az 1859-es solferinói csata sebesültjeinek nyújtott humanitárius segítség és a független, pártatlan szervezet fontosságát az államok az 1864. évi genfi egyezményben elismerték. Ez az egyezmény nemcsak az egy évvel korábban Genfben életre hívott szervezet számára ismerte el a különleges hatásköröket, hanem ösztönözte nemzeti keretek között a vöröskeresztes (majd a mohamedán államokban a vörös félhold) társaságok megalakítását, humanitárius, emberbaráti feladatok független, pártatlan ellátására. A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága a hasonló elhivatottságú, de csak az adott országon belül működő nemzeti formációkkal a Nemzeti Vöröskereszt és Vörös Félhold Társaságok Ligája keretei között intézményes, rendszeresített kapcsolattartást létesített. A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága eredetileg csak svájci állampolgárokból állt, éppen a semlegesség biztosítása érdekében. Hosszabb idő óta azonban a humanitárius akciók során helyi polgárokat is alkalmaznak, illetve külföldiek is dolgozhatnak a technikai vagy



érdemi feladatkörökben, de a VKNB irányító testületeinek tagjai továbbra is csak svájciak lehetnek. A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága a nemzetközi jog sui generis alanya: bár eredetileg Svájcban, az ottani jog szerint alakult meg, a különböző genfi egyezményekben azonban egyre több feladatot bíztak rá az államok, gyakorlatilag hosszú évtizedek óta egy nemzetközi kormányközi szervezet feladatait gyakorolja, s ezekére emlékeztető kvázi diplomáciai kiváltságokkal és mentességekkel rendelkezik. Újabban regionális delegációkat is létesített, így Budapesten volt 1997-től 2009-ig a közép-európai és balkáni országokra figyelő képviselet székhelye, mígnem a balkáni helyzet stabilizálódásával feladatát betöltötte, és a VKNB takarékossági okokból a bezárásáról döntött. A VKNB-vel kötött 1997. évi megállapodásban a magyar állam olyan elbánást vállalt, amely a szervezetek diplomáciai kiváltságaira és mentességeire emlékeztetett (lásd n° 968.).

6.3. 3. Lovagrendek768. A középkorban számos lovagrend működött, amelyek területigazgatási jogosítványokkal is rendelkeztek, szuverénként vagy esetleg bérlet formájában. Így a Német Lovagrend az Árpád-korban Erdélyben (1211-1225), illetve a lengyel, litván, balti területeken is jelen volt. A szentföldi háborúk során a Máltai Lovagrend Rodosz szigetét szuverénként igazgatta, míg katonai veresége nyomán át nem települt arra a szigetre, amelyről mai nevét kapta. A szuverén Máltai Lovagrenddel az államok diplomáciai kapcsolatot tarthatnak (a rendszerváltozás óta ilyet tart fenn Magyarország is), kapcsolataik nemzetközi szerződési formában alakíthatók: ma már alapvetően csak humanitárius, karitatív segítségnyújtással foglalkozik, részt vesz azonban megfigyelőként például az Egészségügyi Világszervezet (WHO) munkájában, saját épületeit, létesítményeit, járműveit zászlajával ékesítheti. Számos országon belül az ún. Máltai Szeretetszolgálat néven megalakított, tőle azonban független szervezet segíti a munkáját. Hasonló funkciót lát el a Szent Lázár Lovagrend, aJeruzsálemi Szent Sír Lovagrend és aJohannita Rend. Magyarország a Szent Lázár Lovagrenddel, a Jeruzsálemi Szent Sír Lovagrend Magyar Helytartóságával és a Johannita Rend Magyar Tagozatával kormányközi megállapodás alapján tart fenn kapcsolatot, és őket tevékenységük végzéséhez szükséges könnyítésekben részesíti. Számos egyéb egyesület is lovagrendnek nevezi magát (lásd például a hazánkban is népszerű ún. borlovagrendeket), és egyes homályos hátterű, határokon átnyúló vállalkozások is az utóbbi időben megpróbálkoztak hangzatos lovagrendi elnevezéseket kitalálva vám- és adómentességeket szerezni. A fenn felsorolt négy igazin kívüli alakulatok a nemzetközi jog szempontjából, akárminek is nevezik magukat, nemzetközi jogi státust élvező lovagrendnek nem tekinthetők.

6.4. 4. A nemzeti, etnikai, vallási kisebbség769. A nemzeti kisebbség jogalanyiságának kérdését és az ebben fennálló vitákat a kisebbségvédelem tárgyalása során már érintettük (lásd n° 697.). Univerzális és regionális szinten egyelőre nincs az államokat ebben a körben a kisebbség jogalany- kénti elismerésére kötelező szabály, de mód és számos példa van arra, hogy kétoldalú szerződésekkel (vagy a belső jog alapján) jogalanyiságot ismerjenek el az államok a kisebbségek számára is, azaz ne csak egyenként, a kisebbségekhez tartozó egyének számára biztosítsanak jogokat, hanem az etnikai, nyelvi vagy vallási közösség mint egész számára is.

6.5. 5. A nép és a nemzet770. A nép és a nemzet jogalanyisága vitathatatlan a nemzetközi jogban, ugyanakkor a nemzetközi jogban nincs egyetemesen elfogadott definíciója sem a népnek, sem a nemzetnek. A nemzetközi jog megpróbál együtt élni azzal a ténnyel, hogy a nemzetnek (nation, Nation) tulajdonképpen két, párhuzamosan használt értelme van. Az angol és a francia nyelvterületen – valamint általában a nemzetközi diplomáciában előszeretettel használt angol és francia nyelven – nemzeten az adott ország eredetre tekintet nélkül egyenjogú állampolgárainak közösségét értik. A német nyelvterületen nemzeten tulajdonképpen az ún. nyelvnemzetet értik, azaz határoktól függetlenül az ugyanazt a nyelvet beszélő egyének közösségét. Végső soron mindkét fogalmi változat a XVIII-XIX. század forradalmainak a terméke, és roppant erősen kötődnek a történelmi sajátosságokhoz, az elmúlt két évszázadban számos bírói döntéssel megerősítve. Mindkét változat a nemzetállam létrehozásának egy-egy útját tükrözi: a francia és az angol a hűbéri jogegyenlőtlenség lerázását hangsúlyozza jobban, míg a német a vesztfáliai békében (lásd n° 45.) számtalan államocskára széttagolt németajkú lakosság újraegyesülési igényét tükrözi. Megfigyelhető az is, hogy az államok saját érdekeiknek megfelelően választanak a két fogalom között, sőt változtatnak is menet közben, hiszen az angol-francia nemzetfogalom az állami stabilitás szempontjából hasznos, a belső kohézió ténylegességét vagy annak igényét hangsúlyozva, míg a német az ugyanazon nyelven beszélő közösségek és az általuk lakott területek egyesítésének, újraegyesítésének igénylése szempontjából nyújt fogódzókat. A két nemzetfogalom közötti választás bizonyos szempontból függ a természetes vagy történelmi nyelvi kapcsolódásoktól, másrészt – és tulajdonképpen öntudatlanul – az ország és a lakosság



helyzetétől. Így például a trianoni békéig a magyarországi nemzetfogalom a francia értelmezéshez állt közel (gondoljunk csak az ún. Eötvös-féle nemzetiségi törvényre), azóta azonban a magyar és a német jogi és politikai szakszókincs könnyű egymásba fordíthatósága miatt a magyar nyelvben a német fogalom szerinti értelemben használják a nemzetet, ezzel nem kevés fordítási és főleg politikai problémát okozva. A területükben egyesült vagy megnagyobbodott államok (Olaszország, Románia stb.) aspirációik kielégítése előtt német értelemben használták a nemzet fogalmát, utána pedig az angol és a francia értelemben. A nemzetközi szóhasználati egységesség esélyét tovább nehezíti a különböző fiktív nemzetfogalmak sorsa (szovjet, csehszlovák, jugoszláv stb.), amelyek évtizedeken át létezni látszottak, részben területi aspirációk utólagos alátámasztásaként, részben pedig a hagyományos nemzetállami struktúrák meghaladhatóságát próbálták ideológiailag szuggerálni. Ez a valóságban ennek ellenére tulajdonképpen a domináns etnikum érdekeit szolgálta, igaz, érvényesülési lehetőséget nyújtva az ahhoz hosszabb távon asszimilálódni kívánó, egyéb eredetű egyének, különösen azok számára, akik a soknemzetiségű államokban a nagy belső migrációk nyomán kerültek messzire eredeti belső hazájuktól. A Parlamenti Közgyűlés által a nemzet fogalmáról elfogadott 1735. (2006) sz. ajánlás az adott kisebbségi közösség esetében a politikai nemzethez és a kulturális nemzethez egyszerre történő kötődés sajátosságait hangsúlyozza, és utal a történelmileg az adott nyelvben kialakult nemzetfogalmak egymásba való átfordíthatatlanságából eredő félreérthetőségekre, veszélyekre (lásd n° 689.).

771. Már utaltunk arra, hogy az első világháború idején jelent meg a nemzetként való elismerés intézménye (lásd n° 561.): ekkor az antanthatalmak a lengyeleket és a „csehszlovákokat” ismerték el nemzetként. Ez az elismerési forma mintegy előkészítette számukra a háború utáni önálló államiságot, bár utóbb olyan államok is függetlenné váltak, amelyek létrejötte előtt nem nyilvánították ki a nemzetként való elismerést. Ez az elismerési forma távolról sem volt önzetlen, s azt a célt is szolgálta, hogy az osztrák-magyar hadsereg foglyul ejtett katonáiból a csehek és a lengyelek között toborozzanak, jóllehet a hadifoglyok közötti toborzás egyébként a hadijogi szabályok durva megsértésének minősül (lásd n°1251-1253.). A Csehszlovák Légiót végül nem a központi hatalmak ellen vetették be, hanem a „fehérek” oldalán bekapcsolódott az 1917-es bolsevik forradalom utáni oroszországi polgárháborúba. A nemzetként elismerés intézményét a nemzetközi jogi irodalom a népek, nemzetek önrendelkezési jogát történetileg előkészítő intézményként szokta tárgyalni.

772. A nemzetfogalom sokrétű értelmezhetősége miatt a nemzetközi jogi dokumentumok rendszerint együtt használják a néppel. A nép (people, peuple, Volk, narod) önmagában jóval kevésbé hordoz különleges közjogi státust, ugyanakkor az országonként eltérő etnikai összetételt is tükrözni tudja, ideértve azt a jelenséget is, amikor az ország lakossága több népből áll össze. Egyes országokban természetesen vannak a népet érintő közjogi értelmezések is.

773. Közismertek az ENSZ Alapokmányának nyitó szavai: „Mi, az Egyesült Nemzetek népei...”. Egy-két sorral lejjebb a preambulum már nem a népek, hanem a nagy és kis nemzetek egyenjogúságáról szól. A szakirodalom túlnyomó része azt az álláspontot vallja, hogy 1945-ben San Franciscóban a nyitó fordulattal sokkal inkább az amerikai függetlenségi nyilatkozat bevezetői szavait kívánták szimbolikusan is beépíteni, mintsem különleges, széles körű jogalanyiságot elismerni a népeknek, hiszen maga az Alapokmány ezután viszont következetesen kitart amellett, hogy a szervezet az államok együttműködésén alapul.

774. Az ENSZ Közgyűlésének 1514. (XV!) sz. határozata, a Nyilatkozat a gyarmati népeknek nyújtandó függetlenségről és önrendelkezési jogról a népet egyértelműen a nyilatkozat címében is tükrözött jogok alanyának tekinti, igaz, valójában nem minden népről van itt szó, hanem az „elnyomás, uralom vagy idegen kizsákmányolás alá vetett népekről”. Az 1966. évi két egyezségokmány (lásd n° 649., 651.) közös 1. cikkében a dekolonizációtól függetlenül írja le az önrendelkezési jogot: „1. Minden népnek joga van az önrendelkezésre. E jog értelmében a népek szabadon határozzák meg politikai rendszerüket és szabadon biztosítják gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődésüket. 2. Céljai elérése érdekében minden nép – a kölcsönös előnyök elvén alapuló nemzetközi gazdasági együttműködésből és a nemzetközi jogból eredő kötelezettségeinek tiszteletben tartásával – szabadon rendelkezik természeti kincseivel és erőforrásaival. Semmilyen körülmények között sem fosztható meg valamely nép a létfenntartásához szükséges eszközeitől.” A 2625. (XXV!) sz. határozat az államok közötti békés kapcsolatok és baráti együttműködés elveiről egyszerre nagyvonalú és homályos (lásd n° 380., 490-494.), miközben a tartalmat illetően pontosítja, hogy „egy szuverén és független állam létrehozása, szabad társulás vagy csatlakozás egy független államhoz, avagy egyéb, egy nép által szabadon elhatározott politikai berendezkedés útjára lépés a nép önrendelkezési jogának megvalósítási módozatait jelentik”, azt is kimondja, hogy ez nem „értelmezhető úgy, mint ami felhatalmazást vagy bátorítást ad bármely olyan cselekményhez, amely részben vagy egészben feldarabolná vagy megsértené valamely szuverén és független állam területi épségét és politikai egységét, amelyik a népek egyenjogúsága és önrendelkezése fenti elvének megfelelő magatartást tanúsít, és így a fajra, vallásra vagy színre tekintettel történő megkülönböztetés nélkül, a területhez tartozó teljes népet képviselő kormányzattal rendelkezik” (lásd n° 492.).



Az őslakos népek jogainak nyilatkozata, azaz az ENSZ Közgyűlésében 2007-ben elfogadott 61/295. sz. határozat, eltérően a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogainak nyilatkozatától (lásd n° 679.), az ún. kollektív jogokat is elismeri, azokat az egyéni jogokkal párhuzamosan kezeli. Így többek között az önrendelkezési jog, a természeti kincsekkel való szabad rendelkezés, az ősi területekhez és az ősi kultúrához való jog, a hagyományok és a kultúra védelme, az őket érintő döntések meghozatalában való részvételi jog tekintetében az őslakos népeket egyértelműen a nemzetközi jog által biztosított jogok alanyának tekinti. Ugyanakkor az őslakos népek vonatkozásában sem jelenti ki expressis verbis az önálló államhoz való jogot, hanem éppen hogy megismétli a létező államok területi integritásának védelmére vonatkozó, a 2625. (XXV) sz. határozat kapcsán fent idézett formulát.

775. Ezt az ellentmondást a doktrína rendszerint úgy oldja fel, hogy úgy tekinti, a nép önálló jogalanyisága mintegy Csipkerózsika-álmot alszik, amikor az önrendelkezési jog alapján életre hívott állam saját funkcióit gyakorolja. A saját állam megszűntével azonban a nép ismét élhet saját jogán gyakorolható jogalanyiságával. Az önrendelkezési jog terjedelmét illetően azonban a viták fennmaradtak: vitatott, hogy az elszakadást milyen körülmények között foglalja magában, sőt a politikai rendszer szabad megválasztását az ezredforduló nemzetközi joga úgy értelmezi, hogy az a nemzetközi békét és biztonságot nem veszélyeztetheti. Több alkalommal is – ám távolról sem mindig – akcióba lépett a Biztonsági Tanács, rendszerváltozásokat kívülről kikényszerítve, illetve arra felhatalmazva egyes államokat (lásd n° 1188., 1201.). Így Haiti- ban katonai puccsot fordított vissza 1994-ben, az Amerikai Egyesült Államokra bízva határozatának kikényszerítését. A Biztonsági Tanács 2001-ben tudomásul vette, hogy a New York-i World Trade Center megsemmisítésért felelősnek tartott al-Kaida terrorista hálózat vezérkarát befogadó tálib rendszertől meg kell tisztítani Afganisztánt. A történelmileg is igazolt és helyeselhető előzmények közül pedig ne felejtsük el a második világháborút követő ún. nácitlanítási politika érvényesítését Európában, illetve ugyanekkor Japán demokratizálását.

776. A nemzetközi közösség azonban hallatlanul következetlen ezen a területen: a saját lakosságának egynegyedét kiirtó kambodzsai vörös khmer rendszer elűzését a vietnami hadsereg hajtotta végre, az általuk hatalomba segített, a vietnami kommunista ideológiát követő, de nemzetközi környezetére és lakosságára veszélyt nem jelentő rendszert az ENSZ egészen a kilencvenes évekig nem ismerte el, hanem hosszú ideig még a tömeggyilkos rendszer külföldre menekült kormányát támogatta (lásd n° 558.). A Szaddám Huszein iraki terrorrendszerével szembeni fenyegetések és a rendszerváltozás akár fegyverrel történő kikényszerítése 2003-ban az amerikai haderő által a végül is meg nem talált, állítólagos tömegpusztító fegyverek leszerelésében és ellenőrzésében való együttműködés hiánya mellett csak harmadlagos érvként jelent meg az ENSZ által jóvá nem hagyott katonai fellépés indoklása során (lásd n° 1212-1214.). Ugyanakkor a 2011-ben az arab államokon végigsöprő, az évtizedek óta hatalmon levő autokrata vezetőkkel szembeni népmozgalmak, tüntetések és felkelések kapcsán az ENSZ Biztonsági Tanácsa is eljutott odáig, hogy a Líbiáról szóló 1973. (2011) sz. határozatában felhívjon arra, a líbiai nép törvényes követeléseinek megfelelően kell a válságnak megoldódnia (lásd n° 1201.).

777. Önmagában helyes, ha a népek önrendelkezési jogát nem azonosítjuk a diktátorok, autokrata rendszerek szabadságával. Nyilvánvalóan nem helyes, ha a szövet- ségesi rendszerbe sorolt diktátoroknak megbocsátunk, az azon kívülieket viszont eltávolítjuk, figyelmen kívül hagyva a hatályos nemzetközi jogi koordináta-rendszert. A szelektív mögöttes politikai megfontolások alapján indított egyoldalú akciók pedig szintén fenyegetik a nemzetközi békét, destabilizálják a nemzetközi jogrendet. Az azonban sajnos a realitásokkal nem számoló illúzió, ha azt hisszük, hogy mindig és mindenben a nemzetközi jog fogja mozgatni a nemzetközi élet szereplőit.

6.6. 6. Az emberiség jogalanyisága778. Az emberiség jogalanyiságát szűkebb és tágabb értelemben is használja a nemzetközi jog. Az egyén passzív jogalanyiságának tárgyalása során érintettük az emberiség ellen elkövetett bűncselekmények kategóriáját, amely az univerzális büntető joghatóság igényét abból eredezteti, hogy ezek a bűncselekmények az egész emberiség ellen kihívást jelentenek. Igaz, a crimes against humanity / crimes contre l’humanité kifejezést a magyar szakirodalomban egyesek az „emberiesség” elleni bűncselekményeknek fordítják. A humanity/humanité nyelvtanilag valóban mind a két értelmet hordozza, és az említett bűncselekmény-kategóriák közül a hadijog (humanitárius nemzetközi jog) súlyos megsértései alatt gyakran valóban embertelen bánásmódot, illetve az emberiesség elveit sértő cselekedeteket értünk. Láttuk azonban, hogy az emberiség elleni bűncselekmények fogalma elméletileg is ennél szélesebb kört ölel fel, s az ICC statútumában is találunk olyan cselekedeteket, amelyek úgy minősülnek emberiség elleni bűncselekménynek, hogy az elkövetés nem az emberiesség elveit, hanem más, egyetemesen védett érdeket sért (faji megkülönböztetés, apartheid, ellenzékiek bírói ítélet nélküli eltüntetése stb.). Helyesebb tehát emberiség elleni bűncselekményekről beszélni, mint ahogyan angol nyelven a humanity említett kettős értelme miatt inkább a crimes against mankind kifejezést használják.



779. A tankönyv későbbi részeiben a világűrjog (lásd n° 1400.) és a tengerjog (lásd n° 1326.) kapcsán találkozni fogunk az emberiség közös öröksége kifejezéssel, amely a mindenki által szabadon használt terület (res communis omnium usus) intézményét váltja fel, mivel utóbbi a mai technikai fejlettségi különbségek miatt mintegy a szabad rablás engedélyezése alapján egyoldalú előnyökhöz juttatja a leggazdagabb országokat. Az emberiség közös öröksége mint jogi fogalom így azt a célt szolgálja, hogy a megszerzett javakból, információkból az egész emberiséget is részesíteni kell, s mindezeket úgy kell használni, hogy a nemzetközi közösség államainak, a jövendő generációknak az érdekeire is figyelmet fordítanak. Ennek technikai megoldása ugyanakkor meglehetősen bonyolult igazgatási-együttműködési formákat feltételez, ahol még csak a kezdeti, szimbolikus lépések történtek meg.

780. Tágabb értelemben az emberiség jogalanyiságának bizonyításához kapcsolhatók a nemzetek közössége mint egész, illetve az államok közössége által elfogadott, eltérést nem engedő, minden állam által betartandó normák fogalmi kategóriái, azaz a jus cogens és az ezzel sok szempontból egybeeső erga omnes természetű normák. A jus cogens normák tárgyalása során láthattuk (lásd n° 250.), hogy a Nemzetközi Bíróság által ilyennek elismert normák jelentős része egybeesik az emberiség elleni bűncselekmények fogalmi körével, illetve bizonyos különösen fontos emberi jogokkal.

781. Az emberiség elleni bűncselekmények, valamint az emberiség közös öröksége, mint jogi fogalom, feltételezi az emberiség jogalanyiságát. Más kérdés, hogy itt sokkal közelebb vagyunk a jogfilozófiai kategóriákhoz, mintsem operacionalizálható jogintézményekhez. Az emberiség jogalanyisága mindkét esetben így az államok és bizonyos nemzetközi szervezetek tevékenységén keresztül materializálódik.

782. A fent felsorolt, akár korporatívnak is tekinthető jogalanyiság kategóriáit átgondolva láthatjuk, hogy java részük a nemzetközi jog mai metamorfózisának terméke, jogalanyiságuk tényleges érvényesítése az államok akaratától függ: az államok nemzetközi szerződésekben megegyezhetnek arról, hogy bizonyos nemzetközi jogokat és kötelezettségeket elismernek számukra, azonban ezen a területen az államok láthatóan továbbra is azt tartják kívánatosnak, hogy meghatározó szerepüket ezek a kategóriák ne veszélyeztessék.


5. fejezet - NEGYEDIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI KAPCSOLATOK ALAPINTÉZMÉNYEI1. IX. FEJEZET – A diplomáciai és konzuli kapcsolatok joga1.1. 1. A diplomáciai kapcsolatok eredete és az államok érdekeltsége783. A nemzetközi közjog történetének bemutatása során láthattuk, hogy az államközi kapcsolatok alakításában kezdettől fogva szerepet játszottak az uralkodók megbízottai, akik hozták és vitték az üzeneteket, elkészítették a nemzetközi szerződéseket stb. Már a régi görögök is ismerték a diplomáciai küldött, a preszbüsz intézményét, a proxenosz pedig a mai konzuli, tiszteletbeli konzuli feladatokat látta el (lásd n° 17.), ennek római megfelelője apatronus volt (lásd n° 24-25.). A középkorban a pápai legátusok és az ad hoc követek intézménye sokáig elegendőnek tűnt, de az egyre intenzívebbé váló kapcsolatok az állandó missziók megteremtését is igényelték, amelyek közül a legelsők felállítását az itáliai városállamokhoz szokták kötni, de diplomáciatörténészek szerint a német-római császárként is uralkodó Luxemburgi Zsigmond királyunk is a legelsők között létesített követséget (lásd n° 40.). A XV-XVI. század fordulójára széleskörűen elterjedt ez az intézmény, s egyre egyértelműbbé váltak az ehhez kötődő udvariassági szabályok, valamint a jogi természetű kiváltságok és mentességek. Az újkor nemzetközi jogászai, mint például Grotius és Vattel (lásd n° 87., 89.) a diplomáciai élet mögötti nemzetközi jogi problematikát is érzékelték: Grotius nevéhez fűződik a területenkívüliség elméletének kidolgozása, ami a diplomáciai kiváltságok és mentességek magyarázatára szolgált és sokáig megkérdőjelezhetetlen volt (lásd n° 884.). Az 1814-1815. évi bécsi kongresszuson a diplomáciai küldöttek sorrendiségét illetően megállapodtak egy olyan megoldásban, amelyet azóta is követnek (lásd n° 823-824.).

784. Így tehát 1961-ben, amikor az ENSZ kodifikációs programjának keretei között elfogadták a bécsi egyezményt a diplomáciai kapcsolatok jogáról, joggal tekinthették úgy, hogy egy több ezer éves fejlődés szintézisét alkották meg ebben a megállapodásban. Ezt az egyezményt tiszta kodifikációs egyezménynek tekinthetjük, azaz valóban a szokásjogot mutatja be szisztematizált formában, s mentes az ún. progresszív továbbfejlesztés hozzátételeitől. Két évvel később, 1963-ban készült el a bécsi egyezmény a konzuli kapcsolatok jogáról, ami azonban már kevésbé volt sikeres. Számos állam – többek között a Szovjetunió és szövetségesei – úgy vélték, hogy ez a szintén kodifikációs egyezmény kevesebbet ad, mint amit kétoldalú egyezményekben elértek, s nagyjából a rendszerváltozásig távol maradtak ettől az egyezménytől. A különleges diplomáciai missziókról szóló 1969. évi New York-i egyezmény, a nemzetközi szervezetek mellé akkreditált missziókról szóló 1975. évi bécsi egyezmény szintén csak kevés állam tetszését nyerte el, jóllehet mutatis mutandis igen hasonlítanak az 1961. évi egyezményre. A XX. század második felében a nemzetközi szervezetek maguk is aktív diplomáciai kapcsolatépítésbe kezdtek, missziókat létesítettek tagállamaikban, s ezekre is külön-külön egyezmények születtek, amelyeket a szervezet és az általa küldött állandó missziót fogadó állam tárgyalt le, vagy esetleg az adott szervezet kiváltságairól és mentességeiről kötött egyezmény valamelyik része érintette a szervezeti missziókra vonatkozó jogi szabályokat. Így mára már igen sok forrásból táplálkozik a nemzetközi jog, amelyek jog- forrástani szempontból egymástól elkülönítendők, azonban a gyakorlatban számtalan hasonlóságot mutatnak. A diplomáciai kapcsolatok joga „olyan jogi intézmény, amelyet századokon át türelmesen épített az emberiség és amelynek a megőrzése lényeges a ma olyannyira összetett nemzetközi jogközösség biztonságához és jólétéhez: ennek jobban, mint valaha szüksége van tagjai kapcsolatainak szervezett fejlesztését megkoronázó szabályok aprólékos és állandó tiszteletben tartására” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980, 43. o.).

785. Az államközi diplomáciában alapvetően két meghatározó érdeket kell figyelembe venni: a küldő államét és a fogadó államét. Vannak olyan helyzetek, amikor egy harmadik állam is érintett: ez történik akkor, ha a diplomáciai képviselet saját küldő állama mellett egy másik állam képviseletét is ellátja, ha a diplomáciai kapcsolat felvétele után a másik állam még nem képes azonnal önálló missziót telepíteni, vagy ha a kapcsolatok megromlása, a diplomáciai kapcsolatok megszakítása vagy háború miatt kénytelen a helyben maradó államot


NEGYEDIK RÉSZ │ A NEMZETKÖZI KAPCSOLATOK

ALAPINTÉZMÉNYEIfelkérni, hogy védőhatalomként lássa el az ő és állampolgárai védelmét és képviseletét. Kettőnél több állam érdekeit kell figyelembe az ún. tranzitállam esetében is, amelyen keresztül a küldő államból a fogadó államba (vagy fordítva) utazik a diplomata. A harmadik államban azonban egyéb okból is tartózkodhat a diplomata, így például magáncélból. A tartózkodás jellege befolyásolhatja az élvezett státust, amely azonban jóval szűkebb, mint amit a diplomata a fogadó államában élvez. Szintén három érdeket kell figyelembe venni abban az esetben, amikor a nemzetközi szervezet mellé akkreditált missziók és munkatársaik státusát akarja a nemzetközi jog meghatározni: a küldő állam, a fogadó szervezet és a székhelyállam érdekeit. Értelemszerűen megint csak kétpólusú a viszonyrendszer a nemzetközi szervezeteknek az államokhoz küldött missziói esetében: itt a küldő szervezet és a fogadó állam érdekeit egyeztetik.

786. Már említettük, hogy a legfontosabb kodifikációs egyezmény az 1961. évi bécsi egyezmény a diplomáciai kapcsolatok jogáról, amely alapvetően az államok egymáshoz telepített diplomáciai képviseleteire vonatkozó jogszabályokat tartalmazza. Az egyezmény ugyanakkor vonatkozik a pápai diplomáciára is, azaz az Apostoli Szentszék által küldött, illetve hozzá akkreditált képviseletekre.

787. Az államok közötti aktív diplomáciai kapcsolat feltételezi az államelismerést (lásd n° 546.) és a diplomáciai kapcsolatok felvételét. A kettő elméletileg különbözik, de a gyakorlatban egybeesik. Ha az állam elismer egy másik államot, akkor ezután fel is veszi vele a diplomáciai kapcsolatot, hiszen az elismerés sohasem öncél, hanem a nemzeti érdek szolgálatában áll. Ha nem történt volna korábban formális elismerés, akkor a diplomáciai kapcsolatok felvétele azt pótolja, hiszen hallgatólagos elismerésnek minősül. A diplomáciai kapcsolatok felvétele távoli, egymás számára érdektelen államok között nem feltétlenül eredményezi az állandó, tényleges diplomáciai jelenlétet, és többször előfordult az is, hogy az államok közötti viszony rosszabbra fordulása miatt két állam között megszakadt a diplomáciai kapcsolat vagy legalábbis nem küldtek diplomatát az állomáshelyre. Így például Magyarország és Izrael között 1967-1989 között, az arab üggyel való szolidaritást demonstrálva szovjet nyomásra szüneteltek a diplomáciai kapcsolatok. (1988-1989 között viszont már „érdek-képviseleti irodák” működése készítette elő a nagykövetségek működését.) A diplomáciai képviseletek az állam fővárosában vannak akkreditálva, egyes bonyolult politikai helyzeteket leszámítva: Izraelben a nagykövetségek túlnyomó többsége Tel Avivban van, mivel Jeruzsálem fővárossá nyilvánítását az ENSZ nem ismerte el. „Ha nincs is az államot terhelő kötelezettség diplomáciai vagy konzuli kapcsolatok fenntartására, [amennyiben az állam így dönt], nem tekinthet el azon imperatív kötelezettségek elismerésétől, amelyek idevágóak és amelyeket mára az 1961. és 1963. évi bécsi egyezményekben kodifikáltak” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, ord, 1979. december 15., Rec., 1979, 20. o.).

788. A diplomáciai kapcsolatok jellemzője a kölcsönösség, azaz mindkét fél fogadja a másik képviselőjét, és ő is küld hozzá képviselőt. Itt azonban számos árnyalatot láthatunk: hosszú ideig ugyanis csak a Szentszék tartott fenn egy nunciatúrát Bernben anélkül, hogy Svájc nagykövetet akkreditáltatott volna a Szentszékhez. Az egyoldalúság olykor csak anyagi okokra vezethető vissza, hiszen egy kis állam gyakran nincs abban a helyzetben, hogy állandó missziót működtessen a másiknál, míg a nagy megengedheti ezt magának. A kevésbé intenzív kapcsolat esetében – ha mindkét másik állam ehhez hozzájárul – az is megoldás lehet, hogy egy állam egy másik országban állomásozó nagykövetét megbízza, hogy egy harmadik, negyedik stb. államban is képviselje őt. A rendszerváltozás után Afrika meglehetősen leértékelődött a magyar diplomácia számára és költségvetési megfontolásokból számos fekete-afrikai országban több helyre is akkreditáltatjuk ugyanazt a misszióvezetőt. 2011-ben dél-afrikai nagykövetünk képvisel bennünket Angolában, Botswanában, Lesothóban, Mozambikban, Namíbiában, Szváziföldön és Zimbabwében is, a kenyai pedig Dzsibutiban, Etiópiában, Ugandában és Tanzániában. Európai viszonylatokban ugyanebben az évben belgiumi nagykövetünk Luxemburgba, a svájci Liechtensteinbe, az oroszországi Üzbegisztánba is akkreditálva van. Ma már jóval ritkább az az eset, amikor egy állam képviselete más államokat is képvisel, leszámítva a diplomáciai kapcsolatok megszakadása esetében a védőhatalmi funkciók ellátását. Erre emlékeztetően 2005-ben Magyarország és Ausztria megállapodott abban, hogy Podgoricában, Szerbia-Montenegró kisebbik tagállamának fővárosában közös osztrák-magyar képviselet működjön, a belgrádi önálló osztrák nagykövetség és önálló magyar nagykövetség közös helyi szerveként. Mindkét szekciót azonban saját külügyminisztériuma igazgatta. Montenegró 2006-ban történt függetlenné válásával a két állam, egymással egyeztetve, ezt saját nagykövetségekké alakította át.

789. Fentebb említettük az állami érdekek egyeztetésének fontosságát, ami már a kinevezési eljárás során is megnyilvánul: a küldő állam a kiválasztásban érvényesíti érdekeit, a fogadó állam pedig a hozzájárulásban, s ebben fontos szerepet játszik az ag- rément intézménye (lásd n° 802-822.). A diplomáciai misszió vezetőjének kiválasztása tehát mind a küldő, mind a fogadó állam részéről különös figyelmet igényel. Itt a hagyományoknak, az állam és kormányzata politikai és szakmai megfontolásainak, biztonsági érdekeinek egyaránt megvan a maga szerepe.



ALAPINTÉZMÉNYEI

1.2. 2. A diplomaták kiválasztása és kinevezése790. A diplomaták, mint közismert, lehetnek karrierdiplomaták, azaz olyanok, akik elméletileg vagy ténylegesen is élethivatásszerűen az adott ország külügyminisztériumában szolgálnak, s olyanok, akik külügyminisztériumi pályafutásukat eleve viszonylag rövidebb időre tervezik, s akiket a köznyelv gyakran politikai kinevezetteknek, politikai nagyköveteknek hív. Habár ez a különbségtétel a szakmai és a politikai elem szembeállítását sejteti, valójában a közhiedelemmel ellentétben az államok jelentős része többé-kevésbé tudatosan vegyíti személyzeti politikájában a két csoportot, illetve a történelmi körülmények alakulása vezet kényszerítőleg arra, hogy hullámokban jelentős vérfrissítés kövezzen be. Ezt számos államban megfigyelhetjük, és közismerten a magyar diplomáciatörténet maga is számos példát szolgáltat erre. Érdemes a kérdés részletesebb vizsgálatát annak megfelelően végezni, hogy mi indokolhatja a „politikai nagykövetek” intézményét, illetve a diplomáciai gárdán belül milyen előnyökkel, illetve esetleges hátrányokkal jár a nem céhbeli elem megjelenése. Hiszen a céhbeliség, illetve az outsider elem, a hivatásos és kívülről jövő diplomata megkülönböztetése relatív értékű. Korábban is, most is, nálunk is és másutt is gyakran előfordul, hogy a kívülről beemelt személy véglegesen bennmarad a külügyminisztériumi állományban, korábbi szakmáját feladva a diplomáciának szenteli életét. A külügy- minisztériumi gárdáknak éppen az a belső szervezeti érdekük, hogy ha már külsők áramlanak be, úgy ezáltal vérfrissítés is történjék: ez emberileg számukra jobban elfogadható, mint az, amikor úgy érzik, hogy ez egyeseknek csak átjáróház...

791. Egy állam természetesen dönthet úgy, hogy a nagyköveti megbízatás csak a hivatali szamárlétrán való előrejutással szerezhető meg, s az így megvalósuló kiválasztódás révén a legkiemelkedőbbeket bízza meg a misszióvezetéssel. Dönthet azonban úgy is, hogy a misszióvezetésben is érvényesíti az általános kormányzati politikát, s ha otthon a kormányváltás, azaz az ellenzék kormányra kerülése bizonyos mélységig a központi közigazgatás vezetésében személycserét eredményez, úgy nincs ok arra, hogy ezt az elvet ne érvényesítsék a külpolitikában, ahol a helyén maradó szakértői gárda által segítve az új nagykövet reprezentálja az új kormányzati megközelítést. Ez legjellemzőbben az Amerikai Egyesült Államok elnökválasztási rendszerének ún. zsákmányfilozófiájához kötődik, ahol így arra is mód nyílik, hogy a közismerten költséges elnökválasztási kampányhoz való szellemi és anyagi hozzájárulás bizonyos erkölcsi-politikai elégtételt kapjon a nagyköveti megbízatásokkal. Ha a kollektív nemzetközi köztudatban keringtek és keringenek is történetek az így kinevezettek vagy házastársaik melléfogásairól – nem mintha a magyar diplomácia kikerülhette volna a hírbehozást a Rákosi-rendszerben –, ezek valószínűleg jóval kevésbé beazonosítható, mint amennyire közkedvelt történetek. Az Amerikai Egyesült Államok gazdasági, politikai és katonai befolyása azonban eleve olyan hátteret ad a diplomáciai fellépéshez, amelyet nehéz lerontani. Tekintettel arra, hogy lényegesen többen támogatják az elnökválasztási kampányokat, mint ahány nagyköveti poszt betölthető, eleve van bizonyos válogatás, és ráadásul a rossz választás a külügyminiszterre és végső soron az elnökre üt vissza. Az amerikai méretű anyagi támogatásra képes üzletember számára a kinevezés egyébként is nyilvánvalóan erkölcsi és nem anyagi ellentételezés. A hálán túl – ami persze, mint tudjuk, hogy nem politikai kategória – milyen előnnyel járhat még az elnöki stábhoz való kötődés? Feltehetően a közvetlen kapcsolat lehetőségével, s igen komoly súllyal bír az a nagykövet, akit a titkárnő valóban bekapcsolhat az elnökhöz, s ráadásul az ügymenet így lerövidül, az idő pedig, mint úgyszintén tudjuk, pénz. Ám nemcsak az Amerikai Egyesült Államok él azzal, hogy a diplomáciai képviseletet élére ritkábban vagy gyakrabban, de nem céhbelit ültessen.

792. A magyar diplomácia a Ballhausplatzról való leválása után fokozatosan kiépített önálló külképviseleti hálózatában és azok vezetésében közismerten jelentős részben támaszkodott a volt osztrák-magyar külügyminisztérium szakembereire, ahol a magyarok számaránya – az idősebb Andrássy Gyula külügyminisztersége idején beindított folyamat eredményeként – valójában igen jó volt, 1897-ben az összlétszám 26 százaléka, 1917-ben pedig 32 százaléka. A nem kevés szakember megléte és a maihoz képest kisebb külképviseleti hálózat ténye is magyarázza, hogy alapvetően a belső ranglétrán való végighaladás volt továbbra is az elvárás. A magyar külpolitikában mindig is igen fontosnak számító, 1920-ban megnyitott párizsi követség élére 1923-ban kinevezett s 1928-ig tevékenykedő báró Korányi Frigyes azonban nem karrierdiplomata volt, hanem 1919-1920-ban miniszteri tárcákat is viselő pénzügyi szakember. Ifj. Horthy Miklós Rio de Janeiró-i követi megbízatása (1939-1942) közismert, az talán kevésbé, hogy csak „szerződéses tisztviselőként” alkalmazták, s rendkívüli követ és meghatalmazott miniszteri rangja sem házon belüli rangot, hanem a funkció idejére adott ideiglenes címet jelentett.

793. Az Egyesült Államok élt azzal, hogy a nemzet özvegyei közül Eleanor Roosevelt- re bízza az ENSZ melletti képviselet vezetését, majd a híres második világháborús külügyminiszternek, Averell Harrimannek özvegyére a párizsi nagykövetség vezetését a kilencvenes években. Pamela Harriman, minthogy jóval fiatalabb volt néhai férjénél, kellő aktivitással láthatta el ezt a feladatot. Olyan nagy tradíciókkal rendelkező államok, mint az Egyesült Királyság esetében is van példa arra, hogy különleges befolyású ember is kaphat nagyköveti



ALAPINTÉZMÉNYEImegbízatást, mint például Ronald Ferguson őrnagy, aki a párizsi nagykövetséget vezette a kilencvenes évek elején. Igaz, ő ekkor magánemberként a királynő akkor még házasságban élő középső fiának, András hercegnek volt az apósa.

794. Katonatisztekből is lehet, sőt szoktak is nagykövetet, követet kinevezni. Andorka Rudolf a magyar honvédvezérkarban ellátott egyre fontosabb funkciói (Prágában és Varsóban katonai attasé volt, majd a vezérkari főnök szárnysegédje, később a kémelhárítást végző VKF 2. osztály vezetője) után lépett át a Külügyminisztériumba, hogy 1939-ben a madridi nagykövetség vezetését vegye át, amelyről Teleki Pál öngyilkossága után 1941-ben lemondott, és nyugdíjba vonult. Sztójay Dömét szintén katonai vezérkari, katonai attaséi, illetve kémelhárító múlt után vette át a Dísz tér s helyezte a berlini követség élére (1935-1944). A legújabb évek magyar gyakorlatából pedig a szarajevói Kocsis Kálmán vezérőrnagyot (1997-2002), valamint egy eltérített repülőgép utasaként tragikus véget ért, Kenyába és Dzsibutiba akkreditált Annus Antal altábornagyot (1994-1996) érdemes megemlíteni. Izrael koppenhágai követsége élére 2001-ben a Sin Beth, a belbiztonsági szolgálat korábbi vezetőjét jelölte.

795. Hitler Németországának 1941-1944 közötti budapesti követe, Dietrich von Ja- gow azt megelőzően az SS egyik tábornoka volt, s Edmund Veesenmayer (1944-1945) karrierje is a hírszerzéshez kötődött. De a francia diplomáciában sem volt ritka, hogy magas rangú katonatiszteket bíztak meg. Így például Szentpétervárott Le Flő és Chan- zy tábornokok (1871-1881), Jaures altengernagy és Appert tábornok (1882-1886), Touchard altengernagy (1908-1909) szolgáltak, Madridban Pétain tábornok (19391940), Moszkvában Catroux tábornok (1945-1948), Csunkingban Pechkoff tábornok (1944-1945).

796. A nemzetközi élet színpadára birodalmak vagy országok szétbomlásával függetlenné váló államok gyakran kényszerültek arra, hogy diplomáciai múlttal nem rendelkező személyeket kérjenek fel, illetve bízzanak meg hosszabb-rövidebb időre. Így például a két világháború közötti Csehszlovákiában az első világháború végén megalakított Csehszlovák Nemzeti Bizottságban, illetve az Oroszországban küzdő Csehszlovák Légióban való részvétele miatt számos hívét emelte Benes a missziók élére. A második világháború alatt pedig az ún. független Szlovákia budapesti követe a Tat- rabank korábbi vezető jogásza, Jan Spisiak lett.

797. A nagy társadalmi fordulatok, mint a második világháború befejeződését követő átalakulás, majd a kommunista hatalomátvétel szintén számos kívülállót röpített misszióvezetőnek. Így például Washingtonban Rákosi büntetőperbeli védőügyvédje, Vámbéry Rusztem (1947-1948), Ankarában a szintén eredetileg ügyvéd, a kisgazdapárt baloldalán politizáló Gulácsy György (1947-1948), Kairóban Tildy köztársasági elnök veje, Csornoky Viktor (1947-1948), Párizsban Auer Pál (1946-1947), illetve az ő lemondása után Károlyi Mihály (1947-1949), Moszkvában a XX. század egyik legjelentősebb magyar történésze, Szekfű Gyula (1946-1948), Rómában az irodalomtörténész Tolnai Gábor (1949-1950), Hágában a híres Ady-monográfia szerzője, Bölöni György (1947-1948), vagy éppen a „munkásmozgalom régi harcosai”, mint például Stockholmban a szociáldemokrata emigráns Böhm Vilmos (1946-1948), igaz, ő a Tanácsköztársaság hadügyi népbiztosi, illetve a Vörös Hadsereg főparancsnoki posztja után 1919 júliusában néhány hétig már volt Bécsben követ. Öt Stockholmban az irodalmár, rádiós szerkesztő Schöpflin Gyula (1948-1949) követte, de rövidesen szinte mindenütt megjelentek a kiemelt, feltétlenül megbízhatónak tekintett, de persze azért szorosan ellenőrzött munkáskáderek. Volt – s aligha egyetlenként – olyan misszió, ahol büszkén említették, hogy az összes (!) beosztott diplomata politikai kinevezett. A szocialista rendszer ún. konszolidációja után is számos alkalommal került sor pártvezetők, a hadsereg korábbi politikai vezetői és korábbi magas rangú ÁVH-főtisztek, tanácselnökök, újságírók nagyköveti megbízatására. Hasonló volt a helyzet a többi közép- és kelet-európai országban is. Az idő múlásával azonban a megfelelő végzettségre, elméleti képzettségre mindenütt egyre nagyobb hangsúlyt fektettek.

798. A céhbeliség, illetve az outsider elem megkülönböztetése természetesen relatív: a pártállami időkben az MKP MDP, majd az MSZMP központi bizottsági apparátusa rendszeresen emelt át kádereket a külügyminisztériumból s helyezett oda vissza anélkül, hogy ez az érintettekben kétségbe vonta volna hivatásos diplomata voltukat. Más kérdés, hogy az ilyen „ejtőernyőzés” mennyire volt szimpatikus azoknak, akiket ily módon a Jászai Mari téri Fehér Házba – a ma képviselői irodaházként funkcionáló épületről a hallgatók talán már nem is tudják, a rendszerváltozás előtt a kommunista párt vezetésének, központi apparátusának volt a székhelye – átlépettek meg tudtak előzni. Az bizonyos, hogy a rendszerváltozást követően az évek multával egyre kisebb a jelentősége és az értéke az ily módon szerzett gyakorlatnak. Az igazsághoz azonban az is hozzátartozik, hogy a pártállami időben a nagykövetségek legalább olyan mértékben kötődtek a párt központi apparátusához, mint a Külügyminisztérium megfelelő főosztályához, s tevékenységükkel és kapcsolatépítő-szervező munkájukkal maximálisan és hivatali kötelezettségként, funkciószerűen is kiszolgálták (aligha tehettek mást) a kommunista párt utasításait, szakmai és utazási, fogadási igényeit. Ráadásul a szovjet tömb többi országában is számos olyan kollégájukat találták külügyi posztokon, akiket korábban a „mozgalomból” ismertek



ALAPINTÉZMÉNYEImeg. A pártállami keretek belső logikája folytán pedig az is bekövetkezett, hogy adott esetben a Fehér Ház egyes erőcsoportjai – a belső harcok függvényében is – a nyolcvanas évek végén rugalmasabban szemléltek bizonyos kérdéseket, mint Bem rakparti kollégáik.

799. Az 1989-1990-es rendszerváltozás szintén és szándékosan nyitotta meg a diplomáciai pályát azok előtt, akik elől az a megelőző évtizedekben elzárult, vagy akiket a rendszerváltozás reprezentánsaiként, a tudományos vagy gazdasági életben korábban és külföldön is nevet szerzett személyiségként lehetett megjeleníteni. Ezek egy része utóbb visszatért a tudományos életbe vagy nyugdíjba ment, politikai pályára lépett, mások bennmaradtak a külügyi szolgálatban vagy 1994-ben léptek be. Az 1994-ben, 1998-ban majd 2002-ben megalakult kormányok mind éltek azzal a lehetőséggel, hogy bizonyos misszióvezetői és beosztott diplomata posztokra kívülről hozzanak jelöltet.

800. Hasonló volt a helyzet számos más közép- és kelet-európai országban is. Így 1990-1994 között Csehszlovákia (majd Csehország) párizsi nagykövete Jaroslaw Se- diwy professzor volt (1968-ig művészettörténész, majd fizikai munkás), aki később külügyminiszteri funkciót is betöltött néhány hónapig. Ugyanekkor Csehszlovákia budapesti nagykövetségére Rudolf Chmel írót, bécsi nagykövetségére Magda Vasaryo- va színésznőt, Szlovákia strasbourgi missziójára Eva Mitrova kutatóorvost nevezték ki, utóbbi később Szlovákia budapesti nagykövetségét is vezette. Lengyelország nagykövete ugyanekkor Jerzy Lukaszewsky történészprofesszor volt, emigrációja idején a bruges-i College d’Europe igazgatója.

801. Persze nem biztos, hogy nagykövetnek lenni feltétlenül előrelépés egy politikus számára: ez a félreállítás, parkolópályára helyezés biztos jele is lehet. Így például Alexandra Kollontaj asszony személyében, aki Mexikóban, majd Norvégiában és végül Svédországban képviselte hazáját, a szovjet-orosz diplomácia nem pusztán azt akarta kipróbálni, hogy női nagykövetet is lehet-e akkreditáltatni, hanem a hatalmi harcokban győztes bolsevikok a szociáldemokrácia mensevik frakciójának egy jelentős politikusát akarták távol tartani a fővárostól. Münnich Ferenc helsinki és moszkvai, Bolgár Elek londoni, Gyetvai János ankarai, Szántó Zoltán párizsi misszióvezetői megbízatása a kortársak értékelése szerint Rákosi Mátyásnak a kommunista párt többi alapítójával szembeni féltékenységére vezethető vissza. Ezekben az esetekben valóban dátumszerűen is látható az egyik külképviseleti misszióból a másikba való röpítés taktikája, igaz, ennél lényegesen rosszabbul is járhattak volna. Molotovot 1959-ben hágai nagyköveti kinevezéssel akarták volna távolabb vinni a hatalom belső berkeitől, s miután a Varsói Szerződés 1968 augusztusában eltiporta a „prágai tavaszt”, 1969-ben a Csehszlovák Kommunista Párt éléről leváltott Dubcek Ankarába került nagykövetnek, hogy rövid diplomáciai pályafutását otthon azután hosszabb erdészeti munka kövesse. Mindez persze azt a kérdést is felveti, hogy milyen hatékonysággal tudja képviselni egy félreállított személyiség a küldő állam kormányának külpolitikai irányvonalát.

1.3. 3. Az agrément: a kiszemelt misszióvezető előzetes jóváhagyatása a fogadó állammal802. Ha a küldő állam kormányzata vagy a (valójában ritka) tiszta szakmai, vagy a politikai, esetleg a vegyes rendszert alkalmazva eldöntötte, hogy kit szeretne látni képviselőjeként egy másik államban, a kodifikáció által is megerősített szokásjognak megfelelően megtudakolja, hogy választottja a fogadó államban is szívesen látott személy-e. Abban az esetben, ha az adott személyt egyszerre több országba is akkreditálják, ezt az eljárást mindegyik fogadó állam tekintetében meg kell tenni. A francia kifejezéssel agrément-nak nevezett előzetes jóváhagyás intézményének célja, hogy idejekorán értesüljön a küldő állam, hogy okkal vagy ok nélkül, de választását a fogadó állam helyteleníti. Mivel tagadhatatlanul igen kínos lenne, ha valakinek a megbízólevelét a fogadó állam feje nem venné át, vagy éppen már be sem engednék az államba, régről ered a gyakorlat, hogy előzetesen végezzék el az egyeztetést. A küldő állam szuverenitásából ered a kinevezés jogának gyakorlása, de a fogadó állam szuverenitását szintén érvényesíteni kell – saját területén –, s nem kényszeríthető arra, hogy olyasvalakit fogadjon, aki (felülbírálhatatlan) megítélése szerint erre nem alkalmas.

803. Nem kis meglepetést okoz a küldő államban, ha az agrément megfogalmazása szerint a kijelölt misszióvezető nemhogy kívánatos, de ráadásul magasabb szintű is, mint ahogy azt a küldő állam gondolja. Bukarest ugyanis 1920-ban azzal lepte meg a budapesti Dísz teret, azaz az akkori külügyminisztériumot, hogy az agrément-t a diplomáciai kapcsolatok ekkori felvétele után kijelölt misszióvezető, Masirevich Szilárd számára nem a kért ügyvivői, hanem egyenesen követi minőségben adta meg.

804. Agrément nélkül kinevezett misszióvezetőt a fogadó állam nem köteles fogadni és tiltakozhat az eljárás ellen. 1832-ben I. Miklós cár nem volt hajlandó fogadni Sir Stratford Canning brit nagykövetet, mivel nem kértek számára agrément-t. Ennek következtében egészen 1835-ig felfüggesztődtek a brit-orosz diplomáciai



ALAPINTÉZMÉNYEIkapcsolatok. Az Amerikai Egyesült Államok hosszú ideig nem ismerte el ennek az elvnek nemzetközi jogi létét, és így került sor arra, hogy az Osztrák-Magyar Monarchia külügyminisztere, Kálnoky utasította követét, hogy „hívja fel a legbarátságosabb módon az amerikai kormány figyelmét arra az általánosan követett diplomáciai szokásra, hogy a követ kinevezése előtt a fogadó állam agrément-ját megkérik, és nyomatékosan kérje, hogy az újonnan kinevezett követ ne érkezzék Bécsbe, mielőtt meglenne a bizalmas beleegyezés a kinevezéshez”. Az Egyesült Államok hivatalosan az 1950-es évekig ragaszkodott ahhoz, hogy „az Egyesült Államok nyilvánvalóan sohasem támasztott jogigényt, viszont azt nem is ismerte el kötelessége gyanánt”, azonban a bécsi egyezmény előkészítése során már nem vitatta a kialakult gyakorlatot.

805. Jó egy néhány esetben került sor, vagy éppen történt kísérlet az agrément nélküli kinevezésre, de a példák szerint ilyenkor a fogadó állam alárendelt, megzsarolt helyzete nyilvánvaló volt, ha ugyan nem éppen provokálás állt a háttérben. Így például 1934-ben Hitler Bécsbe von Papent agrément nélkül küldte. Horthy Miklós kormányzó már hazafelé tartott a klessheimi találkozóról, amelyen Hitler a tudomására hozta, hogy Magyarországot megszállja, amikor a vonaton Jagow követ közölte vele, hogy felváltották, és szeretne bemutatkozni utóda, Edmund Veesenmayer követ és birodalmi meghatalmazott. A megalomániába hajló hatalmi gőg és arrogancia jele volt Grósz Károly és Nicolae Ceau§escu 1988. augusztus 28-i emlékezetesen sikertelen tárgyalásának egyik jellemző apróbb momentuma, amikor a román delegáció már budapesti nagykövetként kívánta volna szerepeltetni azt a Traian Popot, akinek e megbízatásáról a magyar állam képviselőit ott és akkor értesítették. Az illető utóbb viszont valóban átvehette a budapesti nagykövetség vezetését, és 1990 tavaszáig volt funkcióban. Utódjának már szabályosan megkérték az agrément-t.

806. Agrément-t kell kérni akkor is, ha a fogadó országban már eleve ott levő kiküldöttet, más vagy ott alsóbb szintű diplomáciai beosztásban dolgozót neveznek ki nagykövetnek. Bár egyesek szerint az ilyen típusú „előléptetés” ellentétes a szokásokkal, több példa van erre is. Igaz, ezek rendszerint ahhoz kötődnek, hogy az előző misszióvezető valamilyen (tipikusan politikai) ok miatt lemondott. Így Ujpétery Elemér, az addigi első beosztott vette át a lisszaboni követség vezetését azt követően, hogy az ország német megszállása után a Sztójay-kormányt el nem ismerve, Wodianer Andor lemondott, s ezen megbízatása mindaddig tartott, amíg ő maga is le nem mondott a nyilas puccs miatt. Itt azonban nem arról volt szó, hogy az első beosztott az új misszióvezető megérkezéséig klasszikus értelemben vett ideiglenes ügyvivőként, azaz az ismert francia-latin kifejezéssel élve chargé d’affaires ad interim gyanánt vitte volna az ügyeket. A zűrzavaros helyzetre jellemzően – jóllehet az ideiglenes ügyvivői mivolt normális körülmények között nem szorul a fogadó állam részéről elismerésre – a semleges fogadó államok az ekkénti elismerés intézményét szükségesnek tartották gyakorolni, sőt a küldő állam maga is notifikáltatta ezeket a megbízatásokat a semleges fogadó államok budapesti misszióinál, aminek nyilvánvaló értelme a kormányelismerés intézményének (lásd n° 552.) de jure vagy de facto történő megszerzése volt.

807. Ismét agrément-t kell kérni annak is, aki egyszer ugyanabban az országban már volt korábban nagykövet, azaz már átesett ezen ez ellenőrzési eljáráson. Igaz, a kül- ügyminisztériumi belső „kollektív köztudat” szerint nem szerencsés, ha ugyanaz a személy ugyanott kétszer ugyanazt a pozíciót tölti be, mivel így olyan látszat keletkezhet, hogy „káderhiány” van. Mindenesetre természetesen erre is van példa.

808. Mennyi időn belül kell választ adni az agrément-kérésre? Itt egyértelmű időhatárról nem lehet beszélni, a döntés sebességét a nemzetközi udvariasság, a viszonyok hőfoka és az érintett személye egyaránt befolyásolhatja. A válaszadás elhúzása nem elképzelhetetlen. Emlékiratai szerint Tolnai Gábor úgy tudta, hogy az ő esetében a körülbelül négyhetes eljárást hosszúnak találták, és az elhúzódást a Mindszenty-per miatti felháborodásra, illetve a visszahívott korábbi római magyar követ, Velics László olasz kapcsolataira vezeti vissza, s szerinte a tulajdonképpen már megérkezett agré- ment-t nem siettek átadni. Van, aki szerint igenis van egy meghatározható, a nemzetközi udvariasság szerinti határ, mégpedig körülbelül hat hét, mindenesetre ennél hosszabb időt is feljegyeztek már. Moszkva 1976. szeptember 14-től november 24-ig várt Malcolm Toon amerikai nagykövet agrément-kérésének elbírálásával, amelyet végül jóváhagyott. A halogatás oka állítólag az volt, hogy Jimmy Carter 1976. november 2-i elnökválasztási győzelme miatt új nagykövetjelöltre számítottak. Károlyi Mihálynak három hónapot kellett várnia agrément-jára, s ez – őszerinte – különösen kínos volt a budapesti francia követ számára: ő a halogatást Léon Blumnak tudta be, aki rossz néven vette a magyar szociáldemokratákkal való bánásmódot.

809. A válasz időtartamának elhúzása arra is esélyt adhat, hogy az illető maga „dobja be a törölközőt”, megkímélve a fogadó államot a visszautasítás, a küldő államot a visszavonás kínos szituációjától. Az 1961. évi bécsi diplomáciai konferencián Ceylon, Olaszország és a Fülöp-szigetek küldöttsége a szerződés szövegébe egy formális határidőtűzés felvételét javasolta. Visszavonták azonban a javaslatot, úgymond Tunkin, a szovjet delegátus érvelése nyomán, miszerint „a fogadó állam hallgatása az agrément megadása felől a visszautasítás kifejezésének udvarias formája lehet”. Mindazonáltal kérdés, hogy a küldő állam nem azt a következtetést



ALAPINTÉZMÉNYEIvonja-e le az oktalan időhúzásból, hogy a fogadó állam számára nem is olyan fontos a misszióvezetői poszt betöltése, és így maga dönt a diplomáciai kapcsolatok szintjének, hőfokának csökkentéséről.

810. Tekintettel arra, hogy az utóbbi években megsokasodtak azok az esetek, amikor a nagykövetség immunitása mögé bújva polgári jogi kötelezettségeik teljesítése alól próbáltak egyes államok kibújni, az ilyen magatartás egyik szankciójaként javasolja a diplomáciai missziók, az állandó és a kettős akkreditáltságú missziók és tagjainak adósságairól szóló, idevágó (97)10. sz. ajánlásában az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága, hogy a fogadó állam akár mindaddig tagadja meg az agrément megadását, amíg az állam (a diplomáciai misszió) nem rendezi adósa irányában a kötelezettségeit.

811. A kiszemelt személynek az agrément megadása előtti bejelentése mindig sajnálatos, nevüket rendszerint a sajtó szivárogtatja ki. Így például Mme de la Chauviniere stockholmi és Balay pretoriai nagyköveti megbízása 1958. március 20-án ismertté vált, jóllehet csak március 25-én, illetve május 12-én állították ki megbízólevelüket. A svájci Szövetségi Tanács nehezményezte, hogy Mohr német nagykövet várható megbízatása az 1958. február 25-i agrément-megadás előtt nyilvánosságra került. A francia kormány 1968-ban tiltakozott amiatt, hogy Braun német nagykövet kinevezésének híre már márciusban megjelent, jóllehet csak július 26-án lépett funkcióba. Puaux római francia nagykövet kinevezéséről a párizsi sajtó már 1974. december 13-án tudott, jóllehet tényleges kinevezése csak 1975. február 1-jén történt meg. Amikor Vladimír Meciar kormányzása idején Budapesten váltás történt a szlovák nagykövetség élén, a kiszemelt, egyébként kitűnő vízilabdaedző Tarnóczy Árpád (1997-1998) nevét és a kinevezés tényét a magyar kormány a szlovák sajtó révén ismerte meg. A kínos helyzet dacára azonban a magyar kormány megadta az agré- ment-t. A napisajtó tanúsága szerint Migas budapesti szlovák nagykövetnek 2004. július 16-án már megvolt a kinevezése, s csak ezután kértek számára agrément-t, bízva abban, hogy az három héten belül megérkezik. (Így is történt.) 2009-ben feszültté váltak Románia és Moldova kapcsolatai, és a kiutasított korábbi román nagykövet (lásd n° 878.) helyébe kinevezett új személy, Mihnea Constantinescu azért nem kapott agrément-t, mert a román kormány már azelőtt nyilvánosságra hozta döntését, hogy erre Chi§inau rábólintott volna. A román külügyminiszter erre úgy reagált, hogy ehhez Moldovának joga van.

812. Ritkábban az is előfordul, hogy a jelöltek indiszkréciója hozza a két kormányt kellemetlen helyzetbe, mint ahogyan az Earl Smith és Peter Frederick berni amerikai nagykövetek esetében történt 1961-ben és 1975-ben. Károlyi Mihály is gyorsan elújságolta prágai követi kinevezésének bekövetkezését Benesnek és Masaryknak, s ezután derült ki, változott a koncepció, nem is oda, hanem Párizsba megy majd.

813. Nem nagyon van értelme olyan személy számára agrément-t kérni, akire nézve – azután, hogy a kiszemelés ténye a sajtó alapján napvilágra került – a fogadó államban eleve érzékeltetik, hogy személyét nem tekintik szerencsés választásnak. Ez a történet Hruscsov szovjet pártfőtitkárhoz kötődik, aki a német nagykövetjelöltre tett sértő és nagy nyilvánosságot kapott megjegyzést. 1987-ben Kanada Amosz Jaron izraeli katonai attasé számára nem adott agrément-t, mivel a tábornokot egy izraeli hadbírósági vizsgálat is elmarasztalta azért, hogy az általa ellenőrzött területen nem akadályozta meg a kollaboráns libanoni milíciák vérengzését a szabrai és satilai palesztin menekülttáborban.

814. Az agrément meg nem adását nem kell indokolni, ebben a nemzetközi jogi szakirodalom egységes, és az 1961-évi bécsi egyezmény ilyen értelmű szabályának rögzítése óta ezt aligha lehet vitatni. Ugyanakkor – részben koronként változóan, részben ismétlődve – vannak bizonyos ismert okok. 1853-ban Anglia visszautasította Montoya új-grana- dai ügyvivőt, mivel annak kereskedelmi vállalkozásai voltak Angliában. Anglia általában visszautasította azokat, akik brit állampolgárok voltak (Így járt például Rumford gróf, bajor választási miniszter 1789-ben, William Stewart paraguayi miniszter 1871-ben és Hopkins, a Hawaii-szigetek ügyvivője 1878-ban.) 1885-ben Olaszország elutasította az amerikai Keileyt, mivel az 1878-ban tiltakozott a pápai állam annektálása ellen. 1886-ban az olasz és a török kormány amiatt utasította el Paul Cambont, amit tunéziai kiküldetése alatt tett végzett 1882 óta. 1906-ban Németország nem fogadta Renadovics szerb követet, akiről az a hír járta, hogy részt vett I. Sándor király és felesége, Draga királyné 1903. június 10-ről 11-re virradó meggyilkolásában. 1919-ben Olaszország nem adott agrément-t von Lucius német követnek, akit azon az alapon minősített nemkívánatosnak, hogy a háború előtt és alatt intrikált. Németország 1926-ban a „németgyűlölőnek” tekintett író, Paul Claudel kinevezését utasította vissza. 1937-ben az egyiptomi kormány elutasította Parinit, aki az olasz fasiszta mozgalom külföldi egységeinek vezetője volt. 1939-ben a francia kormány nem adott agrément-t Tani japán nagykövetnek, mivel az illető azzal vádolta Franciaországot, hogy támogatja a vele hadban álló Kínát, amit az előbbi egyébként hivatalosan is tagadott. 1952. január 22-én Irán úgy döntött, hogy nem fog adni agrément-t olyan brit diplomatáknak, akik korábban Perzsiában vagy valamelyik gyarmaton szolgáltak. Svájc nem adott agrément-t Oancea nagykövetnek, aki Ceau§escu idején hosszú ideig, illetve az 1989-1990 fordulóján bekövetkezett hatalomváltás idején még egy darabig külügyminiszter-helyettes volt.



ALAPINTÉZMÉNYEI815. Nem lepődhet meg az állam, ha nem kap agrément-t az a dezignált misszióvezető, akit ugyanebben az országban vagy éppen másutt, esetleg szövetséges országban persona non gratának minősítettek diplomáciai státusával összeegyeztethetetlen tevékenysége miatt, vagy ha múltjában olyan elemek vannak, amelyek alapján elfogultnak vagy ellenségesnek tekinthető. Nem köteles azonban a fogadó állam figyelembe venni egy harmadik – ráadásul nem szövetséges – állam érzékenységét. Ugyanakkor az ország szuverén módon dönthet úgy, hogy nem veszi tekintetbe az ilyen múltbeli „pöttyöt”, vagy esetleg – azóta bekövetkezett rendszerváltozás vagy kormányváltozás következtében – nem azonosítja magát a korábbi döntéssel. Az is sértheti a fogadó államot, ha úgy érzi, hogy bukott politikusok „elfekvőjének” jelölik ki, s ezért tagadja meg az agré- ment-t. Van azonban arra is példa, hogy ugyanez a tény más államot adott esetben nem zavart: 1969-ben Törökország megadta az agrément-t Dubcek, leváltott csehszlovák pártfőtitkárnak. Hasonlóképpen rossz néven veheti az állam, ha olyasvalakit akarnak kinevezni hozzá, akit más állam valamilyen okból nem fogadott el. Így az OsztrákMagyar Monarchiát sértette, hogy azt a Keilyt kívánják hozzá kinevezni – mint láttuk, ráadásul agrément nélkül –, akit az előzőleg megkeresett állomáshely országa, Olaszország erre alkalmatlannak tartott, és ráadásul a kinevezés közvetlenül azután történt, hogy Róma elutasította az illetőt (lásd n° 814.).

816. Okoztak már problémát a feleségek is, pontosabban azok „udvarképessége”. A fent már említett Keileyről többen úgy tudták, az Osztrák-Magyar Monarchiától azért nem kapott agrément-t, mivel felesége izraelita volt. Az említettek alapján kérdés azonban, hogy ez mennyire valós, illetve mennyire egyedüli indok volt. (Ráadásul az Osztrák-Magyar Monarchia maga is nevezett ki izraelita vallású főkonzult, a lipcsei rabbi fiaként született Emil Jellineket, a nemzetközi jog tudománytörténetében már többször hivatkozott [lásd n° 94.] nagy jogtudós, Georg Jellinek testvérét, akinek a lányáról nevezték el Mercedesnek a híres autómárkát.) A későbbi miniszterelnök, Bárdossy László azért nem kapott agrément-t londoni követi megbízatásához, mivel elvált hölgyet vett feleségül. Ugyanezen tény azonban nem volt akadálya annak, hogy Bukarestben követ legyen.

817. Korábban a megtagadás indokai között jogszerűen szerepelhetett az is, ha a fogadó államba női misszióvezetőt jelöltek ki, de ma már ez a megtagadási ok aligha fordul elő a gyakorlatban. Immár számos női nagykövet tevékenykedik, ha igaz is, hogy nem a minisztériumokban tapasztalható arányuknak megfelelő számban. Az illető vallása miatt korábban lehetett, ma egyre kevésbé lehet visszautasítani valakit, és bizonyos, hogy ha mégis megtörténik, az komoly diplomáciai feszültséget vált ki. Gyakorlatilag ez ma már legfeljebb egyes muzulmán államok esetében fordulhat elő: az agrément megtagadására a jelöltje mellett kiálló állam azzal is reagálhat erre, hogy akkor viszont nem tölti be a misszióvezetői posztot. 2002 februárjában a sajtóhírek szerint titkosszolgálati kapcsolatai és izraelita vallása miatt nem kapott Irántól agrément-t David Reddaway brit nagykövet: megtorlásul a brit külügyminisztérium „lefokozta” Irán londoni diplomáciai képviseletének vezetőjét nagyköveti rangról ügyvivői rangra. Itt egyértelmű az aktus represszália jellege (lásd n° 1022.), hiszen jogszerűen a fogadó állam önhatalmúlag nem változtathatja meg a küldő állam közfunkciós főhatalmán alapuló rangot.

818. Amennyiben a fogadó állam több ország számára ideiglenesen érdek-képviseleti funkciókat lát el (azok irányában, akik között nincs vagy megszakadt a diplomáciai kapcsolat), úgy ez a bizalmi helyzet is okozhat nehézségeket, ha tudniillik az általa másutt képviselt állam és az agrément-t kérő állam által megjelölt személy között erős fenntartások vannak. Nem mintha a képviselt államnak vétójoga lenne vagy akár- ha érzékenységét jogi szempontból releváns tényezőnek is kellene tekinteni, a fogadó állam tágabb külpolitikai szempontjai alapján van példa arra, hogy a másik állam szempontjainak figyelembevétele érvényesül a fogadó államban a küldő állammal szemben. Így a berni amerikai nagykövetség élére kiszemelt Earl Smithszel szemben érzékeltették, hogy problémák vannak vele, pusztán amiatt, hogy az illető az USA-t korábban éppen a Battista-rezsim idején képviselte Kubában, a castrói Kubával a diplomáciai kapcsolatok 1961. január 3-i megszakítása óta pedig Svájc képviselte az amerikai érdekeket Havannában.

819. Kérdés, hogy azokban az országokban, ahol a nagyköveti kinevezés parlamenti bizottsági meghallgatáshoz vagy éppen jóváhagyáshoz van kötve – ilyen az Egyesült Államok, valamint többek között Magyarország is – az agrément-kérési eljárás és a parlamenti meghallgatás egymáshoz képest hogyan legyen ütemezve. Erre nézve nem lehet olyan megoldást találni, amelyik mindkét felet kielégítené: ha agrément nélkül terjesztenék be a külügyi bizottság elé a jelöltet, az a fentiek értelmében sértené a fogadó államot, hiszen a sajtó útján eleve nyilvánosságra kerül az illető személye. Ha pedig az agrément elnyerése után rendezik meg a külügyi bizottsági vitát, akkor a parlamenti képviselők érezhetik úgy, hogy eldöntött kérdésekről van szó, ahol ők csak a koreográfiában megírt szerepet játsszák. Nem kevésbé kínos helyzet az sem, ha az agrément-t elnyert jelölt kinevezésére éppen a bizottsági vita eredményeként mégsem kerül sor, s újabb jelöltnek kell agrément-t kérni. Amennyiben a parlamenti vita formális, úgy e sorrendiségnek – ahol a nemzetközi jog szempontjából csak az lehet a jogszerű megoldás, ha először kérik az agrément-t s utána terjesztik a törvényhozók elé a jelölt nevét – végső soron nincs igazi tétje. Ha azonban – akár (eléggé el nem elítélhetően) belpolitikai okokból, akár szakmai



ALAPINTÉZMÉNYEIokokból – a parlamenti bizottsági vita és szavazás eredménye meghatározó szerepet, gyakorlatilag vétót jelenthet a kinevezésben, akkor különösen fontos a kiszemelés, az ütemezés és a megfelelő előkészítés összhangját megteremteni. Magyarországon a külügyi bizottság negatív véleménye a kormányra elvben nem kötelező jellegű: volt példa arra is, hogy ennek ellenére a külügyminisztérium új jelöltet keresett, de arra is, hogy megoldotta: az ismét beterjesztett jelöltet a bizottság támogassa.

820. A megadott agrément dacára is előfordulhat, hogy utóbb – sőt akár tényleges megérkezése előtt – mégis nemkívánatos személynek minősül a misszió kinevezett vezetője. Nem sérti a nemzetközi jogot, ha az állam így dönt, ehhez joga van. Ez történhet vagy azért, mivel csak az agrément megadása után jutott a fogadó állam olyan információ birtokába, amelynek alapján erre a súlyos következtetésre jutott, vagy pedig azért, mivel az agrément-ig még elfogadható diplomata ezután tett olyat, ami miatt személye alkalmatlannak minősült. 1952-ben a holland kormány visszavonta a már úton levő Du Plessis dél-afrikai nagykövet agrément-ját, mivel ekkor jutott tudomására, hogy az illető üdvözlő táviratot küldött Hitlernek Hollandia 1940-es lerohanásakor. 1959-ben a holland kormány visszavonta Molotov agrément-ját, mivel Hruscsovnak az SZKP XXI. kongresszusán elmondott beszédéből azt a következtetést vonta le, hogy eszerint nem élvezi kormánya bizalmát. 1968 áprilisában Szaúd-Arábia azért vonta vissza az előző év júniusában megadott agrément-t Horace Philips brit nagykövettől, mivel ekkor jutott tudomására, hogy izraelita vallású. Simbule, Zambia Londonba kinevezett követe az agrément elnyerése után tett olyan megjegyzéseket a brit kormányra és politikájára, amelyek miatt fogadását elutasították s csak miután nyilvánosan bocsánatot kért, azután fogadták. 2001-ben Izrael és Dánia között okozott diplomáciai feszültséget, hogy Carmi Gillon kinevezett nagykövetről terjedtek el különböző emberi jogvédő szervezetek révén olyan hírek, hogy a belbiztonsági szolgálatok főnökeként terroristák vallatásakor mintegy száz alkalommal „mérsékelt testi kényszer” alkalmazására adott engedélyt. A dán kormányon belül az igazságügyi miniszter az agrément érvénytelenítését követelte, de végül a külügyminiszter álláspontja győzött, és Gillon elfoglalhatta koppenhágai állomáshelyét.

821. Az sem biztos, hogy a megkapott agrément valóban a misszióvezetői kinevezés véglegesítését fogja eredményezni. Így az 1920-as években agrément-ja dacára Masi- revich Szilárd (lásd n° 803.) végül is nem Bukarestbe került, hanem a külügyminisztérium belső személyi és politikai kombinációi révén Bécsbe, s a felhasználatlan agrément helyett ismét ügyvivői minőségben újat kellett kérni Hory András számára, amit meg is kapott.

822. Az agrément-eljárás a misszióvezetőkre vonatkozik, a beosztott diplomaták számára ilyet nem kell érni. A fogadó állam azonban ugyanúgy érvényesítheti saját érdekeit, mivel az államok jelentős része a diplomatákat vízumoztatási eljárás alá veti. Ha tehát az illető személy a fenti okok miatt persona non grata, akkor a fogadó államtól nem kap beutazóvízumot.

1.4. 4. A megbízólevél átadása, annak joghatásai és protokolláris ceremóniája823. A fejezet bevezetőjében (lásd n° 783.) említettük, hogy az 1814-1815. évi bécsi kongresszuson a diplomaták rangsorát is rendezni tudták. A középkorban ugyanis a pápai szertartáskönyv állította fel a sorrendet: az államok hatalmi sorrendjét meghatározva eldöntötte diplomatáik sorrendjét is. Az alkalmanként megvalósított aktualizálás mindig hallatlan vitákat eredményezett és egyre tarthatatlanabbá vált: a görögkeleti egyházszakadás, majd a protestáns államok megjelenése, a török birodalom terjeszkedése és az Amerikai Egyesült Államok megszületése tovább bonyolította a helyzetet. Így tehát Bécsben három rangosztályt állítottak fel: nagykövetek (és pápai nunciusok), követek (és pápai internunciusok), állandó ügyvivők. Előbbiek számára az államfő állítja ki a megbízólevelet a fogadó állam fejéhez címezve, az állandó ügyvivők esetében a külügyminiszter címezi azt a másik külügyminiszternek. Ezt a három kategóriát 1818-ban az aacheni egyezményben kiegészítették a követ és ügyvivő között a miniszterrezidens intézményével, amely azonban kikopott a gyakorlatból, és az 1961. évi bécsi egyezménybe már nem tartották szükségesnek bevenni.

824. A megbízólevél átadásának időpontja állítja be a rangelsőséget, a nagykövetekkel kezdve. Kezdetben csak a nagyhatalmak rendelkeztek nagykövetekkel, a kisebb államok követeket, esetleg ügyvivőt küldtek. A katonai rangidősség fogalmára emlékeztető ún. „helyi ansziennitás” (ancienneté) ugyanakkor nem jelent közjogi előnyt, hanem csak azt, hogy milyen legyen a protokollsorrend. A legelső misszióvezető az ún. doyen, aki képviselheti a teljes diplomáciai testületet, azaz az országba akkreditált diplomáciai képviseletek összességét. Katolikus államokban előfordul, hogy a pápai nunciust tekintik a diplomáciai testület doyenjének, függetlenül megbízólevele átadásának időpontjától. A fogadó állam ugyanakkor manipulálni is tudja a megbízólevél átadásának ütemezését: 2004júliusában Új-Zéland bejelentette, hogy egy vitatott hírszerzési természetű összezördülésre visszamutató, elhúzódó izraeli-új-zélandi konfliktus miatt elhalasztja az izraeli nagykövet



ALAPINTÉZMÉNYEImegbízólevelének átvételét.

825. A megbízólevél – többnyire meglehetősen archaikus stílusban – tanúsítja a misz- szióvezető felhatalmazottságát állama képviseletére a másik államban. Ennek átadására esetleg csak jóval a misszióvezető megérkezése után kerül sor, amennyiben az aktusra a világ ügyeivel elfoglalt nagyhatalmak államfőinek kabinetjei nehezen találnak alkalmas időpontot. Így alakult ki az a gyakorlat, hogy megérkezése után az új misszióvezető nemcsak azonnal bejelentkezik a megbízólevél átadására, hanem ekkor átadja a megbízólevél másolatát, sőt gyakran az elmondandó beszédének szövegét is. Így a váltást de facto tudomásul veszi a fogadó állam, s a megbízólevél tényleges, ünnepélyes átadása már csak ceremónia.

826. A nagykövet, követ az államfőnek, az állandó ügyvivő a külügyminiszternek adja át megbízólevelét. „.a [külügy]miniszter határozza meg a diplomáciai ügynökök hatáskörét és ő ellenjegyzi megbízólevelüket. Végül pedig a külügyminiszter az, akihez az ügyvivőket [chargés d’affaires] akkreditálják” (CIJ: A 2000. április 11-i letartóztatási parancs ügye [Yerodia ügy, Kongó c. Belgium], 2002. február 14., Rec., 2002, 19. o., 53. §). A megbízólevél átadásával egy időben az új misszióvezető átadja elődjének visszahívólevelét. Előfordulhat olyan helyzet is, hogy a nagykövet, követ ennél alacsonyabb szinten adja át megbízólevelét anélkül, hogy bárminemű csorba esne a protokollon. A török birodalom fennállása során a Magas Portán az volt a gyakorlat, hogy a megbízólevelet a szultán jelenlétében mindig a nagyvezír vette át. A férjét, Albert herceget gyászoló Viktória királyné a gyászév időtartamára miniszterekből és állami méltóságokból kinevezett tanácsra bízta ezt a funkciót, kiskorú uralkodó esetén pedig a régens gyakorolta e tisztet. A Commonwealth-államok java részében ugyan a brit uralkodó, II. Erzsébet a királynő, de ennek az inkább formális államfői funkciónak gyakorlatilag összes attribútumát a helyi főkormányzó gyakorolja, beleértve például Kanadában a nagyköveti megbízólevelek átvételét is. (Kanadának a brit koronától történt végleges elválása óta ex lege is a főkormányzó az államfő.)

827. A monarchiákban az uralkodó kiskorúsága idején eljáró régens jogosítványaihoz hasonlóan, amennyiben az államfői poszt nincs betöltve, azonban az alkotmányjog szerint valamelyik más közjogi méltóság gyakorolja az ő tisztét, úgy a megbízólevelet is ő veszi át. A két világháború közötti időszakban, mivel a Magyar Királyság uralkodójának tisztét nem töltötték be, a megbízólevél átvételét a nemcsak de facto, hanem tulajdonképpen alkotmányjogilag is de jure államfő, Horthy Miklós kormányzó végezte. A második világháború után, a köztársaság kikiáltásáig terjedő átmeneti időszakban az államfői funkciókat gyakorló, a házelnökből, a miniszterelnökből és a képviselőház politikai bizottsága által delegált tagból álló ún. Nemzeti Főtanács volt jogosult a megbízólevelek átvételére. A rendszerváltozás előtt számos marxista berendezkedésű országban a szovjet példa nyomán meghonosított kollektív államfői testületek esetében a megbízólevél tényleges átvételét a testületet a külvilág számára is megjelenítő személyre (Magyarországon az Elnöki Tanács elnökére, a Szovjetunióban a Legfelső Szovjet Elnökségének elnökére) bízták. Az egyszemélyi köztársasági elnök posztjának formális betöltetlensége esetében a helyettesítésre kijelölt méltóság gyakorolja a megbízólevél átvételének jogkörét. Ez történt Franciaországban a háború után, Magyarországon pedig az 1989-1990-es rendszerváltozás hónapjaiban, a köztársaság kikiáltása után, amikor a köztársasági elnök tényleges megválasztásáig az Országgyűlés elnöke volt az ideiglenes köztársasági elnök.

828. Abban az esetben, ha a misszióvezető több államhoz is akkreditálva van, a megfelelő megbízólevelet külön-külön át kell adni minden érintett államban, és kü- lön-külön számít az ansziennitás, a rangidősség minden egyes államban. Sem nem precedensértékű, sem nem élő az a megoldás, amikor politikai megfontolásokból a bizonytalan, vitatott státusú területen, mint például a diplomáciai képviseletet helyettesítő nyugat-berlini szovjet főkonzulátust az 1971. szeptember 3-i, Nyugat-Berlinre vonatkozó négyoldalú egyezmény értelmében az ottani megszálló hatalmakhoz, azaz az angol, amerikai, francia kormány megfelelő hatóságainál akkreditálták, következésképpen a megbízólevelet helyettesítő dokumentumot, a konzuli pátenst (lásd n° 916.) a három katonai parancsnoknak adták át.

829. A megbízólevél átadásának protokolláris kötöttségei országonként különböznek ugyan, de azért csaknem mindig megadják a módját, a nagykövetben életre szóló emléket hagyva. Rendszerint a külügyminisztérium vagy az államfői rezidencia protokollfőnöke megy a nagykövetért, és ünnepélyes formában kíséri őt fel, aki átadja saját megbízólevelét (lettre de créance, letter of credence, credentials), illetve elődje visszahívólevelét (lettre de recréance), meglehetős általánosságokban mozgó beszédben utal a kapcsolatok még szorosabbra fűzésére és esetleg egy-két állami külpolitikai prioritásra. A fogadó állam feje nagyjából hasonló általánosságokkal viszonozza mindezt, reményét kifejezve, hogy a nagykövet tartózkodása mind hivatalosan, mind magánemberként számára kellemes emlékeket hagy majd. Sor kerülhet a követségi munkatársak, esetleg a nagykövet házastársának bemutatására is, utóbbi inkább a monarchiákban szokásos.

830. Kínában a császárság idején a megbízólevéllel való közeledés során többször is le kellett térdelni az uralkodó előtt (ez egyébként a Tiltott Városban az ő távollétében az uralkodót ábrázoló festményeknek is kijárt),



ALAPINTÉZMÉNYEIamit az európai hatalmak nagykövetei sérelmeztek, és ez többször is feszültséget eredményezett, így például a cári Oroszország éppen ezért időnként nem akkreditált nagykövetet. 1901-ben emiatt egy külön jegyzőkönyvben rögzíttették Kínával az európai nagyhatalmak, hogy a Kína által elfogadott diplomáciai protokolláris formaságoknak tökéletes egyenlőséget kell mutatni azokkal, amelyek Kína és az érintett államok viszonylatában érvényesülnek, anélkül hogy bármelyikük presztízse csorbát szenvedne.

831. „A pompás külsőségek azzal kezdődnek, hogy a királynő elküldi saját üveghin- tóját a nagykövetért és egy másik hintót a nagykövetet kísérő diplomatákért. A nagykövet felesége a hivatali gépkocsiban csatlakozik a menethez (...) ha nő a nagykövet, ő utazik a marsallal a hintón és férje követi gépkocsin. (...) A palota bejárati lépcsőinél a marsall és a testőrparancsnok várták a hintó megérkezését, míg a királyi udvartartás feje és a külügyi államtitkár a Grand Hallban üdvözölték a nagykövetet, akit innen a Bow Roomba kísértek. (Bow angolul meghajlást, bókolást jelent.) Ugyanitt várakozik a nagykövet felesége is egy udvarhölgy kíséretében. Ezt követően a nagykövet, jobbján a marsallal, balján az udvartartás fejével megáll az 1844-es számot viselő trónterem bejárati ajtaja előtt. Megszólal egy csengő, két apród feltárja az ajtó két szárnyát és a nagykövet két kísérőjével egy lépést tesz előre – bal lábbal (...) Az első lépés után meghajlás a királynő felé. Újabb lépés és újabb meghajlás, majd a marsall hangosan bejelenti: Felség, Magyarország nagykövete. Ezután a kísérők visszavonulnak, a nagykövet pedig előrelép, a királynő elé. Megbízólevelét a bal kezében tartja, és a harmadik meghajlás után már a királynő előtt van, aki kéznyújtással üdvözli. (...) Néhány rövid mondat keretében átadtam elődöm visszahívólevelét és saját megbízólevelemet, hangsúlyozva, hogy őszintén remélem, hogy hivatali működésem alatt a magyar-brit kapcsolatok új virágzást érnek el. (...) II. Erzsébet királynő ezt nagyon kedves szavakkal viszonozta (...) A királynő sok sikert kívánt céljainkhoz, majd kérte, hogy mutassam be a kíséretemben levő diplomatákat. Ekkor a királynő balján helyezkedtem el. Ismét megszólalt a csengő, kitárult az ajtó s a nagykövetség diplomatái egyesével megindultak befelé, természetesen az előírásos meghajlásokkal. Nevükkel és beosztásukkal mutattam be őket, a királynő pedig a kézfogás mellett egy-egy kedves szóval is igyekezett emlékezetessé tenni számukra az eseményt. Ezt követőleg a királynő kérte: mutassam be a feleségemet. Ismét csak az előbbi ceremónia következett. A bejárati ajtónál a marsall hangosan bejelentette a nagykövetnét, akinek itt kellett először térdet hajtania. (...) (A pukedlizésre és a többi formaságra szintén külön oktatás volt a protokoll illetékes hölgytagja részéről.) A második térdhajtás már a királynő előtt történt, aki a kezét nyújtotta és barátságosan mosolyogva kérdezősködött angliai benyomásairól és persze családjáról. (...) Véget ért az audiencia. Búcsúzáskor meghajlás, illetve pukedli a királynő előtt, majd még egy a terem ajtajában, s visszatérés a rezidenciára az érkezés sorrendjében.” (Idézet Bányász Rezső: Ami a rejtjeltáviratokból kimaradt című emlékirataiból, a nagykövet szíves hozzájárulásával.) Nem véletlenül igen hasonló ehhez a kanadai protokoll (hintó, lovasrendőrség, protokollfőnök, öt lépés távolság), igaz, ott az ország kétnyelvűsége miatt a beszédek angol és francia nyelven váltva hangzanak el.

832. „A Fehér Ház küld a nagykövetért egy hosszú limuzint, arra kitűzik a két ország zászlaját, úgy vonulunk az elnökhöz. Munkatárs nem kísérhet, csak a családtagok. Díszegyenruhás őrök állnak sorfalat a kerítéstől a Fehér Ház egyik kapujáig, az egykori hintófeljárón a hosszú autó nem tud fordulni, ezért többször megáll, hátrál, hogy végül bevegye a kanyarokat. Egy rangos protokollos bevezet az előszobába, ott van a többi bemutatkozó nagykövet is, s ott fogadnak mások. A Fehér Ház velünk foglalkozó egyik tanácsadója addig társalog velünk, amíg reám nem kerül a sor. Bemutatás az Ovális Iroda ajtajában, (...) majd átadtam a megbízólevelet Bill Clintonnak. (...) O átadta a már korábban írásban benyújtott beszédemre írott választ. (...) Utána családi fotó – van, amikor az elnök felesége is részt vesz ezen –, majd beszélgetés. Feleségemmel és leányommal is váltott néhány mondatot. Ezután elköszönés, ki egy másik ajtón, majd a zászlós limuzinnal vissza a követségre.” (Jeszenszky Géza nagykövet szíves közlése.)

1.4.1. Megbízólevél-átadás Párizsban

833. Franciaországban az Élysée udvarán a Köztársasági Gárda díszelgése után kerül sor a megbízólevél átadására a követségi munkatársak kíséretében az elnöki palota e célra használt termében, a Salon des Ambassadeurs-ben. (Mivel 1946-ban Gouin miniszterelnök volt ideiglenesen megbízva az elnöki funkciók ellátásával, ezért ekkor az Hotel Matignonban, az egykori osztrák-magyar nagykövetség épületében került sor az eseményre.) Előfordul, hogy a megbízólevelük átadására váró nagyköveteket bizony megvárakoztatják és láthatóan kijelölnek egy olyan napot, amikor mintegy sorozatban veszi át a megbízóleveleket az elnök. „1990. szeptember 15-én foglaltam el hivatalomat. Néhány nappal később felkeresett a külügyminisztérium protokollfőnöke, megbeszélendő a megbízólevél átadásának körülményeit. Az elnök évente hat alkalommal egy-egy fél napot szán erre a ceremóniára, ilyenkor félórás időközönként fogad egymás után hét-nyolc nagykövetet. Párizs kevésbé protokolláris, mint a kevésbé fontos helyek, vagyis az öltözék: egyszerűen sötét ruha. Az adott napon gépkocsimra magyar zászló került, s motoros rendőrök kíséretében hajtottunk helyettesemmel az Élysée-palotába. Lemértem, hét perc alatt tettük meg a máskor 30-35 perces utat. A kocsi behajtott az udvarba. A



ALAPINTÉZMÉNYEIlépcsőn az elnök protokollfőnöke várt, s bevezetett a díszterembe, ahol Mitterrand elnök és Roland Dumas külügyminiszter fogadott. Kijelölt helyre kellett állnom, az elnök is kijelölt helyen állt, s aztán egyetlen mondatban közöltem, hogy mint a Magyar Köztársaságnak Franciaországba akkreditált rendkívüli és meghatalmazott nagykövete, átadom megbízólevelemet. Az elnök ugyancsak egyetlen, a protokollban meghatározott mondatban válaszolt, azután hívott, üljek melléje egy vörös bársonypamlagra. „Nos, hogy van Magyarország?” – tette föl a kérdést, melynek megvoltak az előzményei. Ismertük már egymást, ugyanis az év januárjában részt vettem Budapesten Antall Józseffel folytatott egyórás tárgyalásán, s akkor Mitterrand, látva a gomblyukamban viselt francia kitüntetésemet, részletesen kikérdezett pályámról és francia kapcsolataimról. Vagyis kérdése arra vonatkozott, hogyan látom a január és október között végbementeket. Öt percünk van, tette hozzá, de lesz alkalmunk folytatni. Megpróbáltam összefoglalni a történelmi jelentőségű háromnegyed évnek a jellegzetességeit. A folytatás valóban nemsokára következett: fél év múlva azzal keresett meg az elnök főtanácsadója, hogy Mitterrand ebédre hívja meg Párizsba Antall Józsefet és csapatát, mert tanácsot akar kérni tőle, hogy milyen politikát folytasson a jugoszláv kérdésben.” (Szávai János nagykövet szíves közlése.)

1.4.2. Megbízólevél-átadás Brüsszelben

834. Belgiumban a protokoll emlékeztet az angolra: „2000. június 12-én, pünkösd hétfőjén foglaltam el szolgálati helyemet Brüsszelben. A megérkezésemet követő első munkanapon a nagykövetségen felkeresett a belga külügyminisztérium protokollfőnök-helyettese (),aki röviden üdvözölt és örömét fejezte ki, hogy Magyarország ismét nagyköveti szinten képviselteti magát Belgiumban. Ezen udvariassági látogatás fél óránál tovább nem tartott és politikai jellegű témákra a beszélgetés nem terjedt ki. A diplomáciai szokásoknak megfelelően június 14-én bemutatkozó látogatást tettem a belga külügyminisztérium protokollfőnökénél, (...) aki átvette a megbízólevél másolatát, valamint ismertette velem a megbízólevél átadásának protokolláris rendjét. Ezen udvariassági megbeszéléseken a személyes kapcsolatok kialakítása nagyon fontos, miután a nagykövetnek – többek között a hivatalos látogatások protokolláris előkészítése során – rendszeres kapcsolatban kell állnia a fogadó ország külügyminisztériuma protokolljával. A megbízólevél átadásáig a szolgálati helyén lévő nagykövet hivatalosan még nem képviselheti országát a fogadó ország hatóságai előtt, és más országok nemzeti ünnepi fogadásain sem vehet részt. A küldő országot a megbízólevél átadásáig a nagykövet helyettese, az első beosztott képviseli. Más kérdés, hogy gyakran előfordul az, hogy a kiérkező nagykövet »nem hivatalos« módon már bemutatkozik nagykövettársainál, személyes kapcsolatait kiépíti. Az én esetemben is így történt, több nagykövettársamtól kaptam olyan közvetett üzenetet, hogy már a megbízólevél átadása előtt szívesen látnak bemutatkozó látogatáson. A megbízólevél átadására szerencsémre még a belga nemzeti ünnep, július 21. előtt kerülhetett sor. Általában a belga király havonta egy alkalommal fogadja az újonnan megérkezett nagyköveteket, így a megjelölt napon több nagykövet tudja egymást követően megbízólevelét átadni. Én például egy napon adtam át a megbízólevelet Dzsibuti, Thaiföld és Németország újonnan kinevezett nagyköveteivel, de miután én a német nagykövethez képest egy órával korábban adtam át a megbízólevelemet, ezért hozzá képest én voltam a rangidős, így német nagykövettársam (…)tett nálam bemutatkozó látogatást.

835. A megbízólevél átadására, július 12-én a monarchiákra jellemző ünnepélyes, tradicionális körülmények közepette került sor. A megbízólevél átadásakor a nagykövetnek és a kijelölt diplomatáknak frakkban kell megjelenniük. A nagykövetet három, a nagykövet által megjelölt diplomata kísérheti el, a nagykövet felesége nem vehet részt a megbízólevél átadásán. A nagykövetség épületétől a királyi palotáig motoros felvezetők kísérték azt a gépjárműt, melyet az udvarból küldtek számomra. A gépjárműben a király egyik szárnysegéde volt a kísérőm. Mögöttünk a nagykövetségi gépkocsiban foglalt helyet az általam kijelölt három diplomata: helyettesem, az első beosztott, a külgazdasági tanácsos és a katonai-légügyi attasé. A királyi palota előtt néhány száz méterrel a királyi lovas testőrség vette elől és hátul körül az autóinkat és katonai zenekar zenéje mellett érkeztünk a palotához. A palota ajtajánál a király diplomáciai tanácsadója, a grand-maréchal ünnepélyes díszegyenruhában fogadott és kísért fel II. Albert uralkodó hivatali helyiségeihez. II. Albert egyenruhában a dolgozószobája előtti nappaliban fogadott bennünket, ahol ünnepélyes keretek között adtam át a megbízólevelet. A francia nyelvű, a köztársasági elnök és a külügyminiszter által is aláírt megbízólevelem egy díszes zárt borítékban volt, melyet a magyar Külügyminisztérium protokollosztálya készített elő és melyet az alábbi mondat ünnepélyes elmondásával adtam át: Sir, a Magyar Köztársaság elnöke megbízásából engedje meg, hogy megbízólevelemet átadjam. Ezt követően a kíséretemben lévő diplomatáimat mutattam be az uralkodónak. A király a rövid hivatalos ceremóniát követően dolgozószobájába invitált, ahol félórás négyszemközti megbeszélésre került sor. A királlyal való személyes megbeszélésre mindig nehéz felkészülni, figyelemmel arra, hogy a királyt a protokoll szerint a nagykövet nem szólíthatja meg, elviekben beszélgetést nem kezdeményezhet, csak a feltett kérdésekre válaszolhat. A királyt az ilyen jellegű találkozókra a külügyminisztériumi apparátusa készíti fel jegyzetekkel, így a király által kezdeményezett témák nyilván a kormány, illetve a külügyminiszter álláspontját is tükrözik. Esetemben a király az alábbi témakörökben kérdezte véleményemet: Magyarország európai uniós csatlakozásának megítélése a magyar társadalomban, a csatlakozási tárgyalások menete, a belga-



ALAPINTÉZMÉNYEImagyar kapcsolatok, a magyarországi romák helyzete és Magyarország viszonya a határainkon kívül élő magyarsághoz. Miután a kérdésekre röviden – kormányom álláspontját és törekvéseit közvetítve – válaszoltam és a király további kérdést nem intézett hozzám, az én feladatom volt, hogy a köztársasági elnök és a külügyminiszter üzenetét átadjam: a Magyar Köztársaság nagyra értékelné, amennyiben a belga uralkodó hivatalos állami látogatást tenne Magyarországon, miután erre legutóbb 1991-ben került sor, amikor II. Albert elődje, Baudouin király tett állami látogatást hazánkban. (...) A ceremónia végén az uralkodó a palota ajtajáig, a grand-maréchal pedig a gépjárművekig kísért bennünket, ahol a király szárnysegédje kíséretében visszatértünk a nagykövetség épületéhez. A megbízólevél átadásakor a palota által megbízott fotósok is jelen lehettek, de a négyszemközti megbeszélésen már nem. A megbízólevél átadásáról és annak főbb tartalmi részeiről pedig jelentést készítettem a magyar Külügyminisztérium részére.” (Trócsányi László nagykövet szíves közlése.)

1.4.3. Megbízólevél átadása a Szentszéknél

836. „Szigorú szabályok és hagyománytisztelet jellemzi, aminek a Michelangelo tervezte kék-sárga-vörös egyenruhát viselő svájci gárdisták is nyomatékot adnak. A nagykövetek és diplomaták ünnepélyes viselete a frakk (a protokoll nyelvén: »white tie«, míg a »black tie« a kötelező szmokingot jelenti), kitüntetésekkel vagy anélkül. Vatikáni sajátosság, hogy a frakkhoz és a fehér csokornyakkendőhöz fekete mellényt kell felvenni. A kísérő hölgyek sötét kosztümben és hajukon laza fekete fátyolban (újabban fátyollal díszített kalapban is) jelennek meg az ünnepi eseményeken.

837. A nagykövetek beiktatása és a megbízólevél átadása az előírt rend szerint zajlik. A misszióvezető állomáshelyére érkezése diplomáciai esemény, ezért a Szentszék Államtitkárságának protokollfőnöke fogadja őt a repülőtéren. A találkozó rövid bemutatkozásra és a beiktatási ceremónia tervezésére szorítkozik, majd egy későbbi időpontban a protokollfőnök rezidenciáján felkeresi a nagykövetet a megbízólevél átadásának pontosítása céljából. Esetemben (1995 januárjában) erre két nap múlva sor került, Göncz Árpád köztársasági elnök küszöbön álló vatikáni látogatása miatt. Más nagykövetek heteket vagy egy hónapot is várnak az alkalomra. A beiktatási protokoll főszereplői a pápa önkéntes szolgálatában álló nemesek (gentiluomo di Sua Santita), akik a nagykövetet kísérik a látogatás során. A ceremóniára általában délelőtt kerül sor, a nemesek (szintén frakkban, díszláncot és kitüntetéseiket viselve) jóval előtte megérkeznek a rezidenciára két vatikáni gépkocsival, amelyen a nagykövetet, valamint a követségi diplomatákat viszik a helyszínre. A nagykövet családja külön, a hivatali gépkocsival indul. A szokásnak megfelelően a gépkocsikat olasz motoros rendőrök vezetik fel (a scorta sokszor hasznos is a római forgalomban), feladatuk azonban befejeződik a Szent Péter székesegyház mellett, a bal oldali bejáratnál (a Római Mártírok tere), ahol Vatikán Állam felségterülete kezdődik. Az ellenőrzést és biztosítást ettől kezdve a svájci gárda veszi át. A gépkocsioszlop akadálytalanul behajt (félreterelik a turistákat, felnyitják a sorompót), majd a vatikáni paloták mellett elhaladva, a Szent Péter székesegyházat megkerülve a pápai lakosztályhoz közel eső San Damaso dísztérre érkezik, ahol már felsorakozva várják a szentszéki főtisztviselők: Monsg. Caputo protokollfőnök, Monduzzi érsek, a pápai ház vezetője, további pápai nemesek, valamint a svájci testőrök, akik alabárdjukkal tisztelegnek. Rövid köszöntés után a nagykövet és munkatársai (esetemben két diplomata) a háznagy vezetésével, elől-hátul a gárdisták kíséretében menetoszlopot alakítva felmennek a második emeletre, a pápai lakosztályhoz. Közben áthaladnak a Raffaello freskóival díszített – lenyűgöző benyomást keltő – folyosón (Loggia), végül eljutnak a pápai lakosztály várótermébe. Innen kivételes kilátás nyílik a Szent Péter térre, szokatlanul magas perspektívából; a pápai nemesek megmutatják az erkélyes ablakot is, ahonnan a pápa a vasárnapi Úrangyala imát szokta mondani a téren összegyűlt híveknek.

838. Az események menetét a háznagy irányítja: rövid várakozás után bebocsátja a nagykövetet a pápa dolgozószobájába, ahol a megbízólevél átadása (és fényképfelvételek) után tényleges négyszemközti beszélgetés kezdődik. A nyelvet előre meghatározzák, tolmács nincs jelen. A Vatikán hivatalos nyelvei: a latin, az olasz és a francia. Az oklevelek kiállítása, a szentszéki akkreditáció és más hivatalos okmányok nagy részének kiadása ma is latin nyelven folyik, szentszéki körökben nem ritka a beszélt nyelv használata sem. A legtöbb nagykövet az olaszt – vagy a mindenütt terjeszkedő angolt – használja, a Vatikánban azonban elismeréssel fogadják az igényes francia használatát is (magam ezt választottam). A Szentszék célszerű és takarékos működésének jó példája, hogy a nagykövet előre megírt (másolatban megküldött) bemutatkozó beszédét valójában nem mondja el, helyette kötetlen megbeszélést folytat a Szentatyával, majd távozásakor szintén borítékban kapja meg a hivatalos választ. A beszélgetés témája természetesen érinti a nagykövet terveit, országa és a Szentszék kapcsolatait, a protokoll keretei között személyes kérdések is előkerülhetnek. Esetemben a lengyel származású pápa nagy figyelemmel és szimpátiával hallgatta beszámolómat a magyarországi helyzet alakulásáról, az állam és egyház új kapcsolatáról; viszonylag keveset beszélt, de válaszai és kérdései a helyzet alapos ismeretéről tanúskodtak. A megbeszélés, mint a várakozó pápai nemesek megjegyezték, szokatlanul hosszúra (körülbelül 25 percre) nyúlt. Ennek végét jelezte a pápai csengetés, amikor bebocsátották a családot és a fényképészt, aki közös



ALAPINTÉZMÉNYEIfelvételt készített a pápával. (A vatikáni látogatáson leányom piros bársonyruhában vett részt, a bemutatáskor az államfői bíbor palástot viselő pápa megsimogatta a kislány fejét, és megjegyezte: »Lám, mi ketten viselünk pirosat.«) A fényképezés megismétlődött a munkatársak részvételével, majd a pápa ajándékot adott át mindenkinek (ez rózsafüzér, férfiaknak ébenfából, nőknek gyöngyökből, más alkalommal pápai érem). Az elköszönés (kézfogás – a kézcsók önkéntes hívői gesztus – nők esetében könnyű térdhajtással) után hasonló látogatásra, megbeszélésre, majd csoportos találkozóra került sor a Szentszék Államtitkárságának vezetőjével (a Vatikán »kormányfőjével«), Angelo Sodano bíborossal. Ezt követően, az alabárdos testőrök vezetésével az érkezésnek megfelelő rendben kifelé indult az oszlop, ezúttal a Szent Péter székesegyház főbejáratán keresztül, nagy érdeklődést váltva ki a nézelődő turisták között. Útközben (előzetes egyeztetés alapján) nagykövetként megálltam három oldaloltár előtt, ahol rövid imát mondhattam – az egyik kápolnában akkor a boszniai háború idejére gyújtott emlékmécses égett. A hazatérés hasonló módon, motoros rendőrök felvezetésével történt, a pápai nemesek a nagyköveti rezidenciára kísértek, ahol az alkalomhoz illően pezsgővel kínáltuk őket.” (Bratinka József nagykövet szíves közlése.)

1.4.4. Megbízólevél-átadás Budapesten

839. „Magyarországon ez az esemény sokáig a Parlament épületében történt, mivel ott volt a rendszerváltozás előtt az Elnöki Tanács elnökének irodája, majd azt felváltva a köztársasági elnöki iroda is. A megbízólevél tényleges átadását és a formális beszédet a köztársasági elnök dolgozószobájában követheti egy oldottabb beszélgetés. Mindez a köztársasági elnöki rezidencia átadása óta a felújított Sándor-palotában történik. A nagykövetet rendszerint családtagjai, kiválasztott munkatársai is elkísérik az eseményre.

840. A Magyarországra akkreditált nagykövetek érkezéséhez és távozásához kapcsolódó teendőket a Külügyminisztérium állami protokoll főosztálya (ÁP) és a Köztársasági Elnöki Hivatal (KEH) külügyi főosztálya látja el. A Köztársasági Elnöki Hivatalnak a Sándor-palotába való költözésével különösen fontossá vált, hogy egy új, a helyszín adottságait is figyelembe vevő, méltó ceremónia kialakítása. A nagykövetség az ÁP-t értesíti abban az esetben, ha a nagykövet elhagyja állomáshelyét, és idefutnak be az új, kijelölt nagykövet személyéről szóló értesítések is. Az ÁP írásban értesíti a Köztársasági Elnöki Hivatal külügyi főosztályát a korábbi nagykövet távozásáról vagy a kijelölt nagykövet érkezéséről. A távozó nagykövetet a köztársasági elnök rövid búcsúlátogatáson fogadja. Ha munkájának megítélése jó, ekkor általában állami kitüntetést is kap a köztársasági elnöktől a miniszterelnök előterjesztése alapján.

841. A magyar gyakorlat szerint általában egyszer egy hónapban, egy napon több megbízólevelet, akár négyet-ötöt is átvesz a köztársasági elnök. A kijelölt nagykövet csak akkor léphet a fogadó állam területére, ha elődje már elhagyta azt. A kijelölt nagykövetet az ÁP munkatársai fogadják megérkezése alkalmából vagy a határátkelőhelyen, vagy a repülőtéren. Ha egy nap több megbízólevél-átadásra kerül sor, a Magyarországra érkezés sorrendje az irányadó, vagyis annak a sorrendje, hogy a kijelölt nagykövet mikor lépett Magyarország területére és megbízólevele másolatát mikor mutatta be a Külügyminisztériumban. Magyarországon rezidens nagykövet mindig előnyt élvez azzal a nagykövettel szemben, aki Magyarországra is akkreditálva van, azonban székhelye nem Budapest, hanem például Bécs vagy Berlin.

842. A megbízólevél átadásának napjára az ÁP megkülönböztető jelzést használó, rendőri előfutóval kísért gépkocsit biztosít a kijelölt nagykövetnek, illetve a kíséretében érkező személyeknek (családtag, nagykövetségi dolgozó). A Sándor-palota Szent György térre néző oldalán, az épület homlokzatán a Magyar Köztársaság, az Európai Unió és a megbízólevelének átadására érkező kijelölt nagykövet országának zászlaja van kitűzve. Miután a kijelölt nagykövetet szállító konvoj megérkezik a Sándor-pa- lotához, a Magyar Honvédség 32. dísz- és őrezredének díszszakasza katonai tiszteletadással fogadja a kijelölt nagykövetet a Szent György téren. A kijelölt nagykövet legtöbbször sötét utcai ruhában (öltöny) érkezik, de gyakori – különösen afrikai és ázsiai országokból érkező kijelölt nagykövetek esetében – a nemzeti viseletben való megjelenés is. A kijelölt nagykövet a felhívójel elhangzása után a helyőrségparancsnok kíséretében megindul a szakaszparancsnok irányába. A kijelölt nagykövet vörös szőnyegen a csapatzászló magasságáig megy, ahol fogadja a díszegység parancsnokának jelentését. A díszszakasz parancsnoka jelenti, hogy a kijelölt nagykövet tiszteletére a díszszakasz felsorakozott és díszszemlére kész. A kijelölt nagykövet biccentéssel fogadja el a díszszemle megtekintésére vonatkozó felkérést. A kijelölt nagykövet a helyőrségparancsnokkal együtt a csapatzászló irányába fordul, és a csapatzászlónak főhajtással tiszteleg. A tisztelgés után ellép az alakzat előtt és megszemléli a díszszakaszt. A lefújójel elhangzását követően a kijelölt nagykövet a Köztársasági Őrezred történelmi díszegyenruhát viselő felvezetőjét követve a Sándor-palota déli, protokoll kapuján az épületbe lép. A felvezető a kijelölt nagykövetet és kíséretét a Sándor-palota első emeleti Tea-szalonjába kíséri. A Tea-szalonban a kijelölt nagykövetet a köztársasági elnök külpolitikai főtanácsadója és szárnysegédje fogadja, majd a külpolitikai főtanácsadó röviden ismerteti a Sándor-palota történetét, az önálló elnöki hivatal alkotmányjogi jelentőségét.



ALAPINTÉZMÉNYEIEzt követően a Köztársasági Őrezred felvezetője mögött valamennyien a Mária Terézia-terembe vonulnak.

843. A kijelölt nagykövet az ÁP munkatársaival itt várakozik, míg a köztársasági elnök külpolitikai főtanácsadója és szárnysegédje a Tükör-terembe lép. A két termet csukott ajtó választja el egymástól. A külpolitikai főtanácsadó értesíti a köztársasági elnököt a kijelölt nagykövet érkezéséről. Az elnök – dolgozószobája felől – a Tükör-terembe érkezik és elfoglalja szokásos helyét az elnöki tárgyaló felé vezető ajtó előtt, a terem hosszanti oldalának egyharmadánál középen. Szimbolikus jelentősége van annak, hogy az államfő várja a kijelölt nagykövet érkezését, és nem utoljára lép a terembe, mint a legtöbb más esemény alkalmával. A kijelölt nagykövet előtt akkor nyílik ki az ajtó, amikor a Tükör-teremben mindenki a helyén áll. A kijelölt nagykövet az ÁP munkatársának jelzésére a terembe lép és az elnökkel szemben, a Mária Terézia-teremhez közelebb eső ajtó előtt szintén a hosszanti oldal egyharmadánál foglalja el a helyét. A kíséretében lévő személyek a nagykövet mögött sorakoznak fel. Az elnök és a nagykövet között, oldalt áll föl a protokollsor, melynek tagjai: a köztársasági elnök külpolitikai főtanácsadója, szárnysegédje, a Külügyminisztérium illetékes területi főosztályának vezetője, a KEH főosztályainak (külügy, sajtó) képviselői, illetve az ÁP munkatársa. A megbízólevél átadásának nyelve – az érkező nagykövet nemzetét megtisztelendő – magyar és az adott nemzeti nyelv. A köztársasági elnök és a kijelölt nagykövet a hivatalos ceremónia során tolmácson keresztül érintkeznek. A tolmács a protokollsorral szemben, az elnök és a nagykövet között áll. Mögötte kordonnal elválasztva kapnak helyet a sajtó munkatársai. A ceremónia során először a kijelölt nagykövet szól és megbízólevelének átadása előtt legtöbbször országa államfőjének, kormányának, népének jókívánságait tolmácsolja a magyar köztársasági elnöknek, illetve néhány szóban ismerteti missziójának kitűzött céljait. Ezt követően sor kerül a megbízólevél átadására. Mind a köztársasági elnök, mind a kijelölt nagykövet a terem közepére lép, és az átadás-átvétel után kezet fog egymással. Eredeti helyeik elfoglalása után, a köztársasági elnök megköszöni a megbízólevél átadását, és röviden értékeli az adott országgal ápolt kétoldalú kapcsolatokat, megkéri a nagykövetet, hogy mutassa be kíséretét, majd bemutatja a megjelent magyar személyiségeket, végül szűk körű magánbeszélgetésre invitálja a nagykövetet az elnöki tárgyalóterembe. Ezen a beszélgetésen a köztársasági elnök külpolitikai főtanácsadója és a Külügyminisztérium illetékes területi főosztályának vezetője, valamint a tolmács vesz csak részt. Ebben az esetben már megengedett más közösen ismert idegen nyelv használata. Ekkor van arra lehetőség, hogy a nagykövet részletesebben ismertesse terveit, elnöki üzenetet adjon át, más szenzitívnek minősülő kérdést vessen fel. A megbeszélés alatt az elnöki szárnysegéd vezetésével az ÁP és a KEH munkatársai folytatnak kötetlen beszélgetést a nagykövet kíséretében érkezett személyekkel a Mária Terézia-teremben.

844. A köztársasági elnök és a nagykövet között folytatott körülbelül húszperces megbeszélés befejeztével a nagykövet elköszön a köztársasági elnöktől, és a Mária Teré- zia-terembe megy, ahol beír az erre a célra fenntartott emlékkönyvbe. A könyvbe már előzőleg egy kalligrafikus bevezette a nagykövet pontos nevét, országát és az átadás dátumát. A bejegyzés után a nagykövet és kísérete elköszön a köztársasági elnök munkatársaitól, és a Köztársasági Őrezred történelmi díszegyenruhás felvezetőjét követve a Sándor-palota nyugati kapuján át elhagyja az épületet. A nagykövetet és kíséretét szállító konvoj a Hősök terére hajt, ahol az új, ettől a pillanattól kezdve már rendkívüli és meghatalmazott nagykövet koszorút helyez el az Ismeretlen katona sírjánál. Számos új nagykövet él azzal a szokással, hogy a nap folyamán rövid koccintásra hívja meg a ceremónia megszervezésében részt vevő külügyi és elnöki hivatali munkatársakat rezidenciájára.” (Breuer Klára nagykövet, Mádl Ferenc, korábbi köztársasági elnök külpolitikai főtanácsadójának szíves közlése.)

1.4.5. Az átadás egyéb szabályai

845. Mint láthattuk, a ruhaviseleti kötöttségek változóak: annak függvényében, hogy a fogadó államban erre mennyire adnak, a megbízólevél átadására a nagykövet frakkot (London, Brüsszel) vagy zsakettet (Dublin, Ottawa, Róma, Delhi) ölt, már amennyiben férfiról van szó, s nincs valami olyan nemzeti jellegűnek vagy hagyományosnak tekintett ruházat, amelyhez országának diplomáciája különösen és hagyományosan kötődik. Ma ilyesmit inkább csak egyes afrikai és ázsiai országok diplomatáinál látunk, de ilyen volt a két világháború között a díszmagyar is. A XIX. században szokásos, Napóleon tábornokainak díszöltözetére emlékeztető csákós díszegyenruha viselése – akárcsak ünnepélyes alkalmakkor is – mára már kiment a divatból, a költségek miatt aggódó nagyköveti hitvesek egyöntetű megkönnyebbülésére. A fogadó államfő ugyanakkor azt vesz fel, amit akar, nincs reciprocitás sem a frakk, sem a zsakett terén. Így tehát az államfő rendszerint abban a ruhában marad, amelyben amúgy is munkáját végzi hivatalában.

846. A nagyköveti hiúságnak természetesen hízeleg, ha a protokoll szerint kimért időn – ami sokkalta inkább az időbeosztás, mintsem valamilyen objektív nemzetközi udvariassági szabály megjelenése – túl is beszélgethet az államfővel. Ilyenkor a tagadhatatlan büszkeség átsüt a jelentéseken és emlékiratokon, bár érdekes módon csaknem minden nagykövet tud saját pályafutásából ilyen személyes emlékről. Hasonlóképpen megfényesedik az emlékezet, ha más nagykövethez képest valamelyest előnyösebb külsőséggel is megtisztelik, mint például



ALAPINTÉZMÉNYEIhogy Ullein-Reviczky Antal megbízólevelének stockholmi átadásáról a filmhíradó is tudósított, míg az előtte megérkező román követéről nem. Igaz, a külsőségek ugyanakkor a fogadó állam érdekeit is szolgálhatják, ha például a nemrég függetlenné vált állam ezzel is saját fontosságát és nemzetközi elismertségét akarja hangsúlyozni. Mivel 1992-ben Páldi András volt az a nagykövet, aki először adta át megbízólevelét a függetlenné vált Ukrajna államfőjének, ez a tény hosszú tudósítást érdemelt a kijevi televízió híradójában.

847. Az eseményhez kapcsolódó nagyköveti-államfői hivatalos beszédek (amelyek írásos szövegét előzetesen megküldik egymásnak), illetve az ezt követő informális beszélgetések tartalma akkor érdemel figyelmet, ha eltér a szokásos kliséktől. A washingtoni Fehér Ház által az 1996-1997 közötti találkozókról közreadott sajtókommünikék szerint a Vietnami Szocialista Köztársaság első washingtoni nagykövetének Clinton elnök válaszbeszédében az eltűnt amerikai katonák és hadifoglyok ügyében való együttműködést méltatta és igényelte, támogatásáról biztosítva Vietnamnak a nemzetközi gazdasági és biztonsági szervezetekbe való integrálódását. Izrael nagykövete számára – aki a közel-keleti amerikai jószolgálati missziókat méltatta, hangsúlyozva kormánya elkötelezettségét, hogy Libanonnal és Szíriával érdemi tárgyalásokba kezdjenek – az üzenet az izraeli-palesztin megállapodások végrehajtásának fontosságán túl az volt, hogy jó lenne Szíriával is tárgyalásokba bocsátkozni. Lamamra algériai nagykövet megbízólevelének átadásakor a nagykövet és Clinton elnök egybehangzóan az algériai nemzeti megbékélés előrehaladását, a gazdasági liberalizációt és a terrorizmus elleni következetes harcot s abban való együttműködésüket hangsúlyozták. Jeszenszky Géza nagykövet a magyar-amerikai kapcsolatok történetének áttekintése után az akkor már közelgő NATO-csatlakozás fényében hangsúlyozta a szövetségessé válás örömét, és a magyar külpolitikai prioritások (euroatlanti integráció, regionális és szomszédsági kapcsolatok és a határokon túli magyar kisebbségek védelme) hangsúlyozása mellett kiemelte a bűnözés és a korrupció elleni harcot s az ehhez nyújtott amerikai segítség fontosságát. Brüsszelben a királyt – mint láttuk – Trócsányi László fogadásakor a közelgő EU-csatlakozás megítélése, a határokon túli magyar kisebbségek és a magyarországi romák kérdése érdekelte, míg magyar részről az üzenet egy meghívás volt.

848. A megbízólevél átadása után gyakran még protolláris formaságok és látogatások sorozatát kell végrehajtani ahhoz, hogy a misszióvezető megkezdhesse érdemi tevékenységét. A monarchiákban gyakran az uralkodó fontosabb családtagjainál is illett látogatást tenni. Talán nem véletlen, hogy Cea§escu Romániájában a protokollfőnök mindig „nyomatékosan” figyelmeztetett, hogy a pártvezér hitveséhez kell elsőként bejelentkezni, még akkor is, ha ő rendszerint nem mutatott készséget az érdemi fogadásra. Az országok jelentős részében azonban inkább a hitves a hitveshez elv érvényesül, azaz a nagykövetek feleségei tesznek egymásnál, illetve az elnöki feleségeknél látogatást. Abban az esetben, ha hölgyet neveznek ki nagykövetnek, minden jóval bonyolultabbá válik, és kérdés, hogy a nagykövetnő házastársa valóban el tudja-e látni ugyanazokat a társasági funkciókat, mint amelyeket a nagykövet felesége különösebb nehézség nélkül igen. Igaz, ezen a területen a nemzetközi szokásjog, de a nemzetközi udvariasság, a comitas gentium is elég kiforratlan. Nem is beszélve azon helyzetek elméletileg aligha megvalósítható feldolgozásától, ahol eszerint a nagykövet asszony férje kényszerülne arra, hogy az államfő feleségénél tegyen látogatást és bonyolódjon vele „meghitt”, „bizalmas” beszélgetésbe vagy éppen a diplomáciai hölgykoszorú tevékeny tagja legyen: itt az írott szabályozás helyett valóban helyesebb a tapintatra, a megérzésre és a tapasztaltabb kollégák (és hitveseik) segítségére hagyatkozni. Ami persze lehet, hogy inkább a levéltárak, múzeumok, esetleg valamelyik elit lovas-, tenisz- vagy golfklub látogatása irányába vezet.

1.5. 5. A diplomáciai képviselet funkciói849. A diplomáciai képviselet öt funkcióját sorolja fel az 1961. évi bécsi egyezmény: i. képviseli a küldő államot a fogadó államban, ii. védelmezi a fogadó államban a küldő állam, valamint a küldő állam polgárainak érdekeit, iii. tárgyal a fogadó állam kormányával, iv. tájékozódik minden jogszerű módon a fogadó állam belső viszonyairól és ezekről jelent kormányának, v. előmozdítja a két ország közötti baráti kapcsolatokat, fejleszti közöttük a gazdasági, kulturális és tudományos kapcsolatokat.

850. Államának képviselete magától értetődő funkciója a diplomatának: ezért van szükség arra, hogy olyan személy jelenítse meg az államot, aki erre alkalmas is, s ezért láthattunk több példát az agrément-megtagadás tárgyalásakor arra, hogy bukott politikusok kinevezését ellenezte egy-egy fogadó állam. A nemzeti ünnepeken nem véletlenül vannak ott a diplomáciai képviseletek, s a hírügynökségi tudósítások ezt ugyanúgy hangsúlyozzák, mint amennyire feltűnik az, ha – értelemszerűen az államközi kapcsolatokra vetődött árnyék miatt – valaki nincs jelen. A misszióvezető képviseleti joga státusából fakad, ezért nem kell számára külön megbízólevél a nemzetközi szerződéskötési folyamat tárgyalási szakaszában (lásd n° 186.). A képviselet a gyakorlatban a misszióvezető mellett az ún. első beosztottra is kiterjed, számos állam a misszióvezetőtől és helyettesétől aláírásmintát is kér, a küldendő követségi jegyzékek hiteles voltának ellenőrzéséhez.



ALAPINTÉZMÉNYEITermészetesen a képviselet beosztott diplomatái is államukat képviselik, az ő tevékenységük a misszióvezető irányítása alatt valósul meg. A képviselet az állam és nem a hatalmon levő pártok képviseletét jelenti: a hazai jogszabályok rögzítik azokat a kereteket, amelyek között a parlamenti pártok, valamint az ún. civil szféra számára segítséget nyújt az ország diplomáciája. Jóllehet a diplomata államát képviseli, az államok közötti rossz viszony esetén a diplomatával szemben különösen udvarias magatartást tanúsítanak a fogadó állam hatóságai, ideértve a kiváltságok és mentességek jogi szabályrendszerének tiszteletben tartását is (lásd n° 867., 888., 897.). E megkülönböztetett tiszteletnek ismert történelmi példái azok a másik állam szerződésszegéseit felpanaszló, annak magatartását a legkeményebb szavakkal bíráló ultimátumok, hadüzenetek és egyéb jegyzékek, amelyek szabályszerűen úgy fejeződtek be: „Fogadja excellenciás uram legmélyebb nagyrabecsülésem kinyilvánítását.”

851. A küldő állam és állampolgárainak védelme fontos feladata a diplomatának. Az állampolgárok védelme mindenekelőtt az ún. diplomáciai és konzuli védelem formájában nyilvánul meg (lásd n° 403-404., 1037-1039.), de ideérthetjük mindazokat a segítségeket, amelyekre a külföldön tartózkodó állampolgár rászorul. Az állam érdekeinek védelmében a diplomáciai képviselet intenzív kapcsolatot szokott tartani a sajtókörökkel, helyreigazítást kér az államot tévesen bemutató tudósítások és sajtóhírek esetében. A védelem jelentékeny részét teszi ki az ún. gazdasági diplomáciának, amikor a befektetési érdekek és lehetőségek védelmében lép fel a külképviselet, azaz megpróbál ráerősíteni, hogy a küldő államban komoly pozícióban levő és nagy létszámú munkaerőt foglalkoztató társaság előnyös pozícióba kerüljön privatizációkor, beruházáskor. A fogadó állam (illetve az ő külképviselete) a maga részéről szintén a saját gazdasági érdekeit védi, amikor utal arra, hogy az üzlet ellenértékét ismét őnála befektető s ott munkalehetőséget teremtő vállalat előnyösebb pozícióba kerülhet. E gazdasági érdekek közvetlenebbül érvényesülnek az állami vállalatok, illetve az állam többségi tulajdonában levő vállalatok esetében, de egyáltalán nem ritka, hogy magántársaságok érdekében lobbiznak államaik. 2009-ben a budapesti amerikai, angol, belga, francia, holland, japán, német, norvég, svájci nagykövetség közös sajtónyilatkozatban hangsúlyozta a transzparencia fontosságát annak érdekében, hogy az ő befektetőik továbbra is Magyarországot válasszák: a magyarországi külföldi befektetések többségét eszközlő államok nagykövetségei nyilatkozatának előzménye a pécsi ivóvíz-szolgáltatási koncesszió felmondása, az ún. elővárosi vasúttender ügyében való döntés folyamatos elhalasztása, illetve bizonyos rádiófrekvenciák ügye volt. A víz- és vasútügyekben francia (a Lyonnaise des Eaux és a Bombardier részvénytársaságok), a Sláger és Danubius rádiók elvesztett frekvenciái ügyében amerikai tulajdonosi érdekeltségek megsérülése merült fel.

852. A tárgyalás alatt értjük egyrészt a szerződéskötés lehetőségeit feltérképező eszmecserét, valamint a szerződés érdemi elkészítését (lásd n° 186.). A tárgyalásokat ugyanakkor nem lehet leszűkíteni a szerződésekre, hiszen számos egyéb területen is szükség van arra, hogy a diplomata a tárgyalások eszközével fejtse ki a küldő állam álláspontját. Így ez a viták békés rendezésének alapvető eszköze (lásd n° 1058-1061.), de a tárgyalások során lehet tisztázni a gazdasági vonatkozású érdekeket, tárgyalások révén teszi világossá a fogadó állam a maga álláspontját a küldő állam számára. Tárgyalásokon derül ki, hogy a küldő állam valamely vezetője ellátogatna a fogadó államba, de a legmagasabb szintű érintkezésnek csak úgy van értelme, ha az alsóbb szinteken már alaposan előkészítették azt, s nyitva legfeljebb az marad, ami valóban már államfői, kormányfői, külügyminiszteri döntést igényel, azaz a látogatás előkészítése résztárgyalások sorozatát jelenti a külképviselet számára.

853. A külképviselet minden jogszerű eszközzel tájékozódik a fogadó állam belső viszonyairól. Az 1961. évi bécsi egyezmény magyar fordítása a with all lawful means–avec tous les moyens licites fordulatot úgy fordítja: „minden megengedett eszközzel". Ez annyiban nem szerencsés, félreérthető, hogy nyilvánvalóan nincs szó valamiféle engedélyeztetésről, s amúgy sem lehet felsorolni, hogy mi minden minősül megengedett eszköznek. A diplomáciai tankönyvek is inkább csak a contrario példákat hoznak arról, hogy mi nem minősült jogszerűnek. A fogadó állam hivatalos szervei, külügyminisztériumi diplomatái, egyéb tárcák munkatársai munkaköri kötelességük keretében nyújtanak tájékoztatást a hozzájuk forduló diplomatának, adott esetben nem is csak diplomáciai, hanem gazdaságpolitikai vagy jogszabályi reformokkal összefüggő kérdésekről. Az így szerzett információ nyilvánvalóan jogszerű, az államok közötti bizalmi viszonytól függ, hogy a teljes igazságot jelenti-e vagy csak közelít ahhoz. Nem eshet kifogás alá a nyilvános anyagokból, sajtótermékekből és a tömegtájékoztatási eszközökből való tájékozódás. (Az azonban nyilvánvaló, hogy az adófizetők pénzéből nem azért tartják fenn a külképviseleteket, hogy csak sajtó-összefoglalókat készítsenek, hiszen ma már a nagy hírügynökségek anyagai, tudósításai, a lapok – különösen internetes mutációik – szinte azonnal, bárhonnan elérhetők.) Az állami döntéseket különböző agytrösztök készítik elő, így az ezekkel összefüggő tudományos publikációk, előadások, konferenciák szintén a diplomata információs bázisát gyarapítják. A gazdasági kamarák, gyáriparos-szövetségek konferenciái, valamint általában véve a nyilvános rendezvények látogatása és az ott hallott információk hasznosítása nem jelent problémát. Főállású tanácsadókkal vagy egyetemeken, kutatóintézetekben dolgozó szakértőkkel, művészekkel, újságírókkal való beszélgetés is ebbe a kategóriába tartozik. A demokratikus társadalmak parlamenti váltógazdasága miatt a parlamenti ellenzéki pártokkal való



ALAPINTÉZMÉNYEIkapcsolat nemcsak jogszerű, de fontos is. A diplomata kapcsolatot tart az adott országban tevékenykedő többi képviselet diplomatájával is, kicserélik megszerzett információikat. Ez a szövetséges államok diplomatáival értelemszerűen mindig szorosabb kapcsolatot, együttműködést jelent, de nyilvánvalóan jól lehet hasznosítani a többi misszió híranyagát is. A diplomata így számos alternatív információval rendelkezik, amelyek révén meg tudja állapítani, hogy az állam hivatalos képviselője által neki elmondott információ mennyire közelít az igazság teljességéhez. A külképviselet tevékenysége azonban nem korlátozódhat a fővárosra, hanem járnia kell az ország minél több pontján, hogy reális képe legyen az országon belüli helyzetről.

854. A fogadó állam részéről azonban komoly következményekkel jár, ha azt tapasztalja, hogy a diplomata anyagi ellenszolgáltatást ad az információkért, vagy pedig ha a közismert filmsorozat 007-es ügynökére, a híres-neves James Bondra jellemző technikákkal szerez információt a diplomáciai képviselet diplomatája. A parlamenten kívüli pártalakulatok, civil szervezetek közül a szélsőségesnek, illetve a jogállamiságot el nem fogadónak minősíthetőkkel a kapcsolatok fenntartása, aktivizálása hamar átlépheti a fogadó állam által elfogadhatónak tekintett határt. 2001 szeptemberében a The Times közölte a minszki amerikai nagykövet levelét, hogy komoly anyagi támogatásban részesíti a helyi ellenzéket. Ez a tény a nemzetközi téren egyébként meglehetősen elszigetelődött Lukasenko-rendszer prominenseinek a szimpátiáját aligha nyerte el (lásd n° 873.). 2002 januárjában az orosz külügyminisztérium jegyzékben tiltakozott Washingtonnál amiatt, hogy amerikai diplomaták is részt vettek egy kémkedés miatt elítélt újságíró, egykori tengerészkapitány, Grigorij Paszko melletti vlagyivosztoki rokonszenvtüntetésen.

855. A diplomáciai tájékozódó és jelentő munka egyébként sokban hasonlít egy kutatóintézet tevékenységéhez, akár politikai, akár gazdasági, akár tudományos információk megszerzésére szakosodik állomáshelyén a diplomata. Az információ mennyisége mellett a megszerzés sebességének van nagy jelentősége, főleg, ha az időben megszerzett információ alapján időben tudják anticipálni a másik állam által teendő lépést, valamint ha a saját képviseletünk több információt szerez, mint egy másik, irányunkban esetleg ellenérdekelt képviselet.

856. A tájékozódás azonban még a fogadó állam köztisztviselőivel is csak ritkán egyirányú utca. Rendszerint a beszélgetőpartnernek is vannak kérdései: az információigény ki nem elégítése a következő találkozást meglehetősen reménytelenné teszi, ugyanakkor az információigény kielégítése a küldő állam érdekeit figyelembe véve és a kapott információ értékéhez viszonyítva szokott megtörténni. Virágcsokor és apróbb figyelmesség, ebéd- és vacsorameghívás, újságíróknak exkluzív államfői interjú megszervezése mindig is részét képezte a diplomáciának. A vesztegetés nyílt és burkolt formái azonban értelemszerűen egyaránt elfogadhatatlanok. A jogszerűség határait sértő információszerzési technikákat és azok veszélyeit legegyszerűbb a diplomáciai státussal összeegyeztethetetlen tevékenység címén történt kiutasítások jogesetei alapján tanulmányozni.

857. Haza a jelentés különböző formákban jut el: nyílt táviratban mennek a közömbös tartalmúak, míg az érzékenyek „más úton", amin a rejtjelzett rádió-távirászati technika értendő. A képviseletek és külügyminisztériumok egymás között futárpostával is érintkeznek, és az akták a minősítés különböző formáival rendelkeznek – fehér (adminisztratív), kék (i. korlátozott terjesztésű, ii. bizalmas, iii. titkos) vagy piros (szigorúan titkos) – a mai magyar gyakorlatban (a háború előtt pro domo és statissime az utóbbi kettőre), másutt például normal, secret, top secret, cosmic top secret stb. A minősítés az anyag tartalmától és az abban foglalt információ zártságához fűződő érdektől függ, a minősítést megszerzője végzi el. A gyakorlatban a puszta technikai információt hordozó, saját értékelést nem tartalmazó anyag az adminisztratív, míg az értékeléssel és személynevekkel összekapcsolódó anyagok már titkosak lesznek, az annál is fontosabb tartalmúak pedig szigorúan titkosak. Más kérdés, hogy a diplomata és a diplomáciai képviselet tevékenységének egyik minősítő faktora éppen az, hogy mennyi szigorúan titkos értékű információt szállít – igaz, az is hamar kiderül, ha a fogadó államban az államtitkár bizalmasan csak azt közölte négyszemközt a nagykövettel, amit a tegnapelőtti újságban közölt interjúja is tartalmazott. A titokvédelemmel hivatásszerűen foglalkozó kollégák pedig megrökönyödve azzal szembesülnek, hogy a leggyakrabban használt információhordozó a telefon, a telefax és az e-mail: igaz, az ezekben közöltek nem tartalmazhatnak érzékeny információkat. (A diplomáciai levelezés bizalmas jellege azonban valóban e mesterség sikeres végzésének biztosítéka. Megdöbbentette a nemzetközi közvéleményt – mind annak diplomáciai, mind civil részét –, hogy 2010-ben addig még nem látott mennyiségű bizalmas irat került nyilvánosságra az ún. WikiLeaks portálon: részben belső források révén, részben valószínűleg úgy, hogy internetes kalózkodással megszerzett és lementett anyagokat kaptak a hírportál szerkesztői. Ily módon nagyon sok nagykövetség bizalmas táviratait és közülük mindenekelőtt az amerikai nagykövetségek értékeléseit, helyzet- és személyügyi elemzéseit tették hozzáférhetővé, mindezzel nemcsak a nagykövetségeket hozták kínos helyzetbe, hanem ezeknek a fogadó államokban levő közvetlen hírforrásait és kapcsolatrendszerét tették ki nemritkán közvetlen veszélynek.)

858. A fogadó állam és a küldő állam, illetve lakosságuk közötti baráti kapcsolatok fejlesztése talán az a



ALAPINTÉZMÉNYEIfunkció, ami a legtöbb idejét veszi el a diplomatáknak. A kodifiká- ció eredeti szövegtervezetében ez még nem szerepelt, hanem a csehszlovák delegáció javasolta az 1961. évi bécsi konferencián. Ebbe beletartozik a küldő államról kért információk megadása (ösztöndíj-lehetőségekről, bizonyos befektetési jogszabályi keretekről, az ország történelméről, aktuális problémáiról stb.), a követségen vagy a kulturális intézetekben filmvetítés, koncert stb., a részvétel a testvérvárosi kapcsolatok ünnepélyes megkötésén, egyetemeken, polgármestereknél, kiállításokon rendezett fogadásokon. Hazánk esetében különös színt ad ennek a tevékenységnek a kivándorolt magyarsággal, illetve a szomszédos országokban a határokon túli magyarsággal való kapcsolattartás, de a szomszéd országokban legalább annyira fontos az ún. többségi lakosság számára kínált programok révén a kapcsolatok szorosabbá tétele, a magyar kisebbségi életérzés iránti empátia növelése. A baráti kapcsolatok fejlesztése valósul meg, amikor közigazgatási tisztviselők, rendőr- és katonatisztek számára továbbképzést, polgármesterek vagy üzletemberek számára kapcsolatteremtő programokat szer- veztet a fogadó és a küldő állam.

859. A fogadó országban levő követség a fogadó állam beleegyezésével egyéb tevékenységet is folytathat. Így a magyar kormány tudomásával és elvi hozzájárulásával 1999 után hosszabb ideig, a Milosevics-rendszer 2000. őszi bukásáig Budapestről intézte az amerikai külpolitika Szerbia-Montenegró területén a kapcsolattartást, mivel belgrádi nagykövetségét ekkor zárva tartotta.

860. A diplomáciai képviselet említett öt alapvető funkcióját a kornak és a helyszínnek megfelelően valósítják meg a diplomaták, és az elméleti képzettség mellett az igazi nagy segítség a gyakorlat. A különböző állomáshelyeken és különböző korszakokban szerzett gyakorlat konvertálása olykor egyszerű, máskor a körülmények változása miatt nem sikerül. A diplomatának ráadásul el kell kerülnie, hogy saját helyzetét és országa helyzetét másként lássa, mint amilyen az valójában. Hangsúlyozva, hogy távolról sem hivatalos elnevezésekről van szó, bizonyos ismert nevekkel talán szemléltethető, hogy melyek a tipikus eltévelyedések. A Kánya-szindrómát az egyik legtehetségesebbnek tartott magyar diplomatáról, Kánya Kálmánról neveztük el, aki pályáját még a K.u.K. közös külügyminisztériumban kezdte, s Szentpétervárott és más orosz városokban konzul, majd az első világháború idején mexikói követ volt. A két világháború között a külügyminiszter állandó helyetteseként, berlini követként, majd külügyminiszterként tevékenykedett. Róla jegyezték fel munkatársai, hogy magyar miniszterként is olyan tekintélyt igényelve lépett fel, mintha még mindig az Osztrák-Magyar Monarchia állna mögötte. (Igaz, szakmai elismertsége, hírneve miatt ezt rendszerint meg is kapta.) A Barcza-szindrómát arról a londoni követünkről neveztük el, akit kortárs kollégái azzal vádoltak, hogy fontoskodva, jócskán felerősítve adta tovább Teleki Pálnak információit, s a Jugoszlávia elleni háborúba való bekapcsolódás esetén bekövetkező angol hadüzenettel való – ám akkor be nem váltódott – fenyegetése miatt lett öngyilkos a miniszterelnök. Sztójay-szindrómának azt nevezhetjük, amikor a követ nem annyira a küldő állam politikáját kívánja érvényesíteni a fogadó államban, hanem skizofrén helyzetben kvázi a fogadó állam érdekeinek képviseletét vállalja fel küldő államában, mint ahogyan Sztójay Döme berlini követünk a hitleri politika önkéntes ügyvivőjeként tette. A ringlispil-szindróma az állomáshelyén megállíthatatlan mozgásba kezdő diplomatát jellemzi, aki folyamatosan pörög, de úgy, hogy azt már külügyminisztériuma sem képes követni. A postásszindróma viszont azt a magatartást jelöli, amikor a diplomata önálló gondolat és kezdeményezőkészség nélkül csak üldögél állomáshelyén, ide-oda továbbítja a rábízott üzeneteket, s azt hiszi, hogy ez így rendben is van...

861. A diplomáciai képviselet tevékenysége nem korlátozódik a klasszikus diplomáciára. Gyakorolhat bizonyos konzuli funkciókat is (lásd n° 918.), az államok a kereskedelmi képviseletet vagy a kulturális intézeteket is gyakran a külképviseletekhez csatolják, mindenekelőtt a diplomáciai mentességek (lásd n° 884-914.) széles köre miatt. A honvédelmi minisztériumok hagyományosan a diplomáciai képviseletekre telepített katonai attaséi státusokkal bírnak: ezek a főbb fegyvernemeknek felelnek meg, azaz a szárazföldi haderő mellett a légierő és a haditengerészet is küld attasét, utóbbi akkor nem, ha a fogadó állam nem rendelkezik tengerrel és hadiflottával. A bécsi egyezmény szerint az államok az agrément-re emlékeztetően előzetes beleegyezéshez köthetik az attasé kinevezését. A katonai attasék jogilag a misszióvezető beosztottai, azonban az érdemi utasítási jogot irányukban a honvédelmi minisztérium gyakorolja. A katonai attasék feladatköre a honvédelmi kérdésekre alkalmazva mutatis mutandis leképezi a diplomáciai képviselet fentebb tárgyalt öt alapfunkcióját: katonai szövetségesek között természetesen nem ugyanazok a kérdések kapnak hangsúlyt, mint egymással feszült viszonyban álló államok között. A dolgok lényegéből fakadóan a haditechnikai fejlesztések iránya, a fegyverbeszerzések, a kiképzési újítások különösen érdeklik a katonai attasékat.

862. Az államok közötti feszült viszony vagy háborús környezet a fogadó államot a katonai attasék mozgásának korlátozására ösztönözheti. Az 1980-as években az Amerikai Egyesült Államok a reciprocitásra hivatkozva Washingtonra korlátozta a szovjet katonai attasék mozgását, mindennek logikus következményeként ott a Varsói Szerződés, a Szovjetunióban pedig a NATO többi tagállamának attaséi a korábbihoz képest több turistautazást



ALAPINTÉZMÉNYEIengedtek meg maguknak. A második világháború idején Magyarország Budapestre korlátozta a katonai attasék működését, s engedélyhez kötötte a vidéki utakat. Ismert az a történet, hogy miután az amerikai katonai attasét Szolnoknál feltartóztatták, Horthy Miklós megállapodott Montgomery amerikai nagykövettel, hogy ha fontos információra van szükségük, legegyszerűbb, ha közvetlenül hozzá fordulnak a kormányzói irodán keresztül...

863. Nincs jogi akadálya annak sem, hogy a két állam megállapodása alapján a belügyi együttműködés szervezésére külön rendészeti attasé is működjön a képviseleten. A küldő állam külügyminisztériumának a többi tárcával és főhatósággal való megállapodásától függ, hogy kik dolgoznak diplomáciai státusban: adott állomáshelytől függően a kereskedelmi minisztérium, pénzügyminisztérium is kaphat ebben az értelemben kettős alárendeltségű státust.

864. Az attasé kifejezés (ezt az államok rendszerint francia formájában attaché-ként írják) azonban több értelemben is használatos. Az említett katonai attasé magas rangú, alezredesi, ezredesi beosztás, ugyanakkor a diplomáciai ranglétra legalján levő beosztás neve szintén attasé. Nem ez az egyetlen ilyen összetévesztésre alkalmas kifejezés. Az ügyvivő lehet állandó ügyvivő (chargé d’affaires), ez a legalacsonyabb rangú misz- szióvezető, az ideiglenes ügyvivő (chargé d’affaires ad interim) viszont a misszióvezetőt távollétében, szabadsága idején helyettesíti, ez rendszerint az ún. első beosztott, azaz a misszióvezetőt követő legmagasabb beosztású diplomata. (Esetenként az is előfordul, hogy a kis képviseleteknél, ahol csak egy diplomata van, az adminisztratív személyzet vezetője, a kancellár mint chargé des affaires is helyettesítheti a misszióvezetőt.) Az sem biztos, hogy a nagykövet (ambassadeur, ambassador) szó misszióvezetői poszt betöltőjét jelöli, előfordul, hogy a külügyminisztérium vagy a miniszterelnöki kabinet egyes vezető munkatársai kapják ezt címként, de nem mint funkciót. A teljhatalmú miniszter (plenipotentiary minister, ministre plénipotentiaire) hangzatos elnevezést rendszerint a nagykövetség első beosztottja viseli úgy, hogy alkotmányjogi értelemben sohasem volt kormánytag: igaz, ne felejtsük, a miniszter szó latinul eredetileg szolgát jelentett.

865. A diplomáciai képviselet létszámát a két ország közötti kapcsolat fontossága mellett alapvetően a küldő állam gazdasági lehetőségei és presztízse határozza meg. Az 1961. évi bécsi egyezmény csak annyi korlátot tartalmaz, hogy a fogadó állam kérheti, hogy az általa túlzottnak tartott létszámot a küldő állam ésszerű szintre csökkentse. Egy ilyen lépés nyilvánvalóan már eleve igen feszült viszonyra utal a két állam között, s aligha járul hozzá a kapcsolatok javulásához. Ráadásul többször előfordult, hogy ilyenkor valamelyik szomszédos államban duzzadt fel a képviselet, s ott is el tudta látni annak a funkciónak a jelentős részét, amelyet sikertelenül akadályozott az előbbi fogadó állam a létszám csökkentésének erőltetésével – ami azonban jogilag valóban nem kifogásolható lépés. Minden ilyen lépés megtételét azonban a kölcsönösségre figyelemmel kell megtervezni, és rendkívül ritkán fordul elő.

1.6. 6. A diplomáciai megbízatás megszűnése866. A megszűnés okait rendszerint úgy szokták csoportosítani, hogy vannak az államban rejlő és vannak a misszióvezetőben rejlő okai. Mint majd látjuk, nem mindegyiket lehet abszolút biztonsággal csak az egyikhez kötni, és nem is mindegyik szünteti meg automatikusan a diplomáciai megbízatást: a gyakorlat igen pragmatikus tud lenni.

867. Államban rejlő oknak tekinthető a diplomáciai kapcsolatok megszakadása, valamint a háború: utóbbi, mint súlyosabb konfliktus, magában hordja az előbbit, hiszen a két állam közötti háborúban a békés kapcsolatokra épülő diplomácia nem gyakorolható, különösen ha az említett feladatkörök közül a tájékozódásra és a békés kapcsolatok fejlesztésére gondolunk. Meg lehet szakítani azonban a diplomáciai kapcsolatokat úgy is, hogy a két állam nem kerül egymással hadiállapotba. Az állam képviseletét, állampolgárai érdekeinek védelmét ezekben az esetekben egy harmadik állam, az ún. védőhatalom helyszínen működő külképviselete látja el, ez értelemszerűen valamelyik, a konfliktusban semleges állam, amelynek védőhatalmi minőségét a fogadó állam tudomásul veszi. Háború, illetve a diplomáciai kapcsolatok megszakítása esetében bizonyos ésszerű, de rövid, pár napos időt szoktak hagyni a távozásra, s ez idő alatt a mentesség fennmarad (lásd n° 906.). A diplomáciai kapcsolatok felvételénél már érintettük a kölcsönösség fontosságát, ez irányadó a diplomáciai kapcsolatok megszűnése esetében is. Ugyanakkor az újabb gyakorlat itt is több furcsaságot produkál. Amikor 1999-ben a NATO-államok a koszovói albán lakosság megmentése érdekében a Biztonsági Tanács felhatalmazása nélkül bombatámadásokat indítottak Jugoszlávia ellen (lásd n° 1203-1206.) – amit a maguk részéről hangsúlyozottan nem háborúnak neveztek, de persze ez a lényegen keveset változtatott –, a NATO-tagállamok követségei elhagyták Belgrádot (elsőként azok, amelyek légiereje ténylegesen is részt vett a hadműveletekben), azonban Budapesten végig zavartalanul működött a jugoszláv nagykövetség. Ha egy fogadó állam egyszersmind egy nemzetközi szervezet székhelyállama (lásd n° 939., 951-959.), az azt a furcsa helyzetet eredményezi, hogy a háború és a diplomáciai kapcsolatok megszakítása esetén távozik a bilaterális nagykövet, de ott marad a



ALAPINTÉZMÉNYEImultilaterális, hiszen az a szervezethez van akkreditálva. Így Irak 2003-as amerikai megtámadása idején Bagdad New York-i ENSZ-missziójának munkatársai a lehetőségekhez képest nyugodtan végezték szokásos munkájukat, igaz, mozgásukat a fogadó állam missziójuk és az ENSZ-palota közötti legrövidebb útvonalra korlátozta. Ehhez képest azonban már igen vitatható volt az Amerikai Egyesült Államoknak az a döntése, hogy miután 2003-ban elfoglalta Irakot, az ott működő ösz- szes diplomáciai misszióvezető akkreditációját megszűntnek nyilvánította. Időnként a diplomáciai kapcsolatok megszakításának ódiumát sem vállalja az állam, hanem egyszerűen nem tölti be a misszióvezető s esetleg a beosztott diplomaták helyét sem. (2011 tavaszán, amikor Líbiát a Biztonsági Tanács felhatalmazása alapján [lásd n° 878., 1200.] a NATO bombázta, az ország budapesti nagykövetsége működött – meg kell azonban azt is jegyezni, hogy a nagykövetség a líbiai kormányellenes felkelők mellé állt [lásd n° 555., 558., 762.]).

868. Megszűnik a diplomáciai megbízatás akkor is, ha megszűnik maga az állam. Az Osztrák-Magyar Monarchia felbomlásával a fogadó államban állomásozó K.u.K. diplomaták ebbéli minősége is megszűnt, így – történelmének egyik legtragikusabb korszakában – a függetlenné vált Magyarország külképviselet nélkül volt kénytelen tapogatózni. A fogadó állam megszűnése esetén a hozzá akkreditált diplomáciai missziók státusa megszűnik, gyakran azonban a küldő államok átalakítják azokat konzuli képviseletté, az immár a terület feletti felelősséget gyakorló fogadó állammal egyetértésben. Ez történt például az 1938. évi Anschluss idején a bécsi diplomáciai képviseletekkel vagy a balti államok szovjet bekebelezése után az ott állomásozó diplomáciai képviseletekkel. A küldő állam megszűnése szintén a diplomáciai megbízatás végét jelenti. Ez történt az NDK-képviseletekkel, amikor bekövetkezett a német újraegyesülés. Ennek ellentmondó – s részünkről joggal büszkén említhető – példa, hogy annak ellenére, hogy a Molotov-Ribbentrop-paktum értelmében a Lengyelországra támadó hitleri Németország és a sztálini Szovjetunió e területeket egymás között megosztva, megszűntnek nyilvánította és bekebelezte a Lengyelországot, a lengyel követség 1940 végéig de jure is működött Budapesten, ezután pedig az ún. Magyarországra Internált Katonai Képviselet, illetve a Lengyel Menekülteket Gondozó Polgári Bizottság látta el de facto a lengyel érdekek képviseletét, egészen a német megszállásig. A londoni emigráns lengyel kormánynak (lásd n° 558.) az angolszász szövetségeseknél és több semleges államban szintén állomásoztak diplomatái.

869. Jóval problematikusabb az a kérdés, hogy az országon belül a rezsim megváltozása ipso facto megszünteti-e az általa küldött diplomaták megbízatását. Ez történt a náci rendszer diplomatáival a kapituláció után. Miután az amerikai támadás az afganisztáni tálib rendszert elsöpörte, 2002. január 3-án Pakisztán is megszűntnek tekintette Abdul Szalam Zaif afgán nagykövet státusát, s őt tevékenységéről tiltakozása ellenére ki is hallgatta. Ezzel ellentétes bánásmódban részesült a Horthy-család portugáliai emigrációja idején, mivel emlékiratai szerint özv. Horthy Istvánné használhatta magyar királyi diplomata útlevelét, abba portugál diplomatavízumot kapott, s több ország elfogadta azt érvényes úti okmányként, gépkocsijára diplomáciai rendszámot és vámkedvezményeket biztosítottak.

870. Említettük, hogy egy képviselet bizonyos esetekben több államot is megjeleníthet. Így például 1991 után Lengyelország látta el Bagdadban az amerikai érdekek képviseletét, Románia pedig Franciaországét. 1999-ben az amerikai-szerb diplomáciai kapcsolatok megszakítása után Belgrádban Svédország képviselte az Egyesült Államokat. A harmadik állam tekintetében védőhatalomként vagy ideiglenes képviselőként gyakorolt megbízás megszűnik, ha a felhatalmazó állam azt megvonja, vagy ha maga a képviselő állam mond arról le. (Így Magyarország képviseletét 1949-ben a tel-avivi jugoszláv főkonzulátus látta el, amelyről azonban a Rajk-per előkészületei láttán Belg- rád lemondott.) Az eredetileg küldő államra (azaz a saját államra) tekintettel élvezett diplomáciai státust értelemszerűen nem érinti az ilyen lemondás.

871. Monarchikus államokban nem ritka, hogy az uralkodó halála automatikusan megszünteti a küldött és fogadott diplomáciai misszióvezetők akkreditálását, s őket újra kell akkreditáltatni, ami azonban végső soron mechanikus megújítást jelent. Erre emlékeztet az amerikai diplomáciában elterjedt gyakorlat: a sikeres választást követően az elnök személyéhez kötődő politikusok, gazdasági szakemberek közül sokan nagyköveti kinevezést kapnak, de ha a következő elnökválasztásokon a másik politikai irányvonal győz, az az új elnök funkcióba lépését követően nem sokkal – rendszerint – a nagyköveti állomány lecserélését is jelenti (lásd n° 808.).

872. A diplomáciai minőség megszűnésének a diplomata személyében rejlő okai közül a diplomata halála nem szorul magyarázatra. A diplomata le is mondhat megbízatásáról, akár személyes okokból, akár politikai megfontolásokból. A magyar diplomácia több alkalommal is megért tömeges lemondási hullámokat: így az 1944. március 19-i német megszállás után a stockholmi, londoni, helsinki, berni, madridi, lisszaboni, szentszéki követ, a Buenos Aires-i ügyvivő, az isztambuli, genfi és zürichi konzulok lemondtak, majd az 1944. október 16-i nyilas puccsot követően a lisszaboni és a helsinki ügyvivő mondott le. 1947-ben és 1949-ben két nagy hullámban a Magyarországon érvényesülő szovjet befolyás, az ország függetlenségének elvesztése, illetve a



ALAPINTÉZMÉNYEIdiktatórikus hatalomgyakorlás miatt a washingtoni, ankarai, római, párizsi, stockholmi követek mondtak le. Kisebb horderejű, valójában személyes konfliktusok miatt is lemondhat a misszióvezető, mint tette 2000-ben Lubos Dobrovsky, Csehország moszkvai nagykövete Jan Kavan külügyminiszterrel való nézeteltérése miatt, a sajtóhírek szerint azért, mivel nem értett egyet azzal, hogy a külügyminisztérium elvesztette befolyását a nagykövetségek kereskedelmi tanácsosainak kiválasztására, s ebben a kérdésben figyelmen kívül hagyták véleményét.

873. A misszióvezetőt a küldő állam vissza is hívhatja: az újonnan kinevezett misszióvezető a megbízólevelével együtt adja át elődjének visszahívólevelét. A misszióvezetői megbízatások praktikus szempontokból négy-ötéves ciklusokat jelentenek. Ha hamarabb fejeződik be, akkor a fogadó ország közvéleménye találgatja a visszahívás igazi okát. A küldő állam azonban szuverén jogait gyakorolja, annyit közöl az okokról a fogadó állammal és annak sajtójával, amennyit szükségesnek tart. A visszahívásnak számos oka lehet. 1998 júniusában az EU-államok egységesen visszarendelték minszki nagyköveteiket, tiltakozásul az ellen, hogy a belarusz állam az elnöki rezidencia megnagyobbítása miatt önkényesen ki akarta költöztetni a diplomatanegyed lakóit, és az ellenszegülők vízvezetékét, áramszolgáltatását kikapcsolták. 1998-ban Oroszország az Irak ellen intézett amerikai és angol bombatámadások elleni tiltakozásul rendelte vissza washingtoni és londoni misszióvezetőit. 1999-ben Izrael az osztrák Schüssel-kormány megalakulása elleni tiltakozása jeléül hívta vissza bécsi nagykövetét, Nátán Meront: az Osztrák Néppárt kormánya ti. a szélsőjobboldalinak és a nácizmus bűneit relativizálónak tekintett Szabadságpárttal koalícióban alakult meg. Korábban Kurt Waldheim köztársasági elnöksége (1986-1992) idején sem küldött nagykövetet Izrael Bécsbe. 2002. november 21-én Egyiptom visszahívta Mohammed Bassiounit, tel-avivi nagykövetét, tiltakozásul egy terrorista támadást megtorló, gázai palesztin létesítmények ellen intézett válaszcsapás-sorozatért. Izrael a maga részéről nem tartotta szükségesnek saját nagykövete visszahívását. 2000 decemberében a balkáni háborúkért alapvetően felelős és jugoszláviai választási csalások után lemondásra kényszerített Milosevicsnek moszkvai nagyköveti funkciót betöltő testvérét, Bo- riszlav Milosevicset visszahívta a Kostunica-rezsim. 2003. november 1-én Gelbard nagykövetet visszahívta dzsakartai állomáshelyéről az amerikai külügyminisztérium, mivel a házelnök durván sértegette őt, és amúgy is megromlottak az amerikai-indonéz kapcsolatok. 2004. május 3-án Mexikó egy Kubát az ottani emberi jogi helyzet miatt elítélő ENSZ-határozat elfogadása után hazahívta havannai nagykövetét, s felkérte Kuba mexikóvárosi nagykövetét, hogy ő is hagyja el az országot. Peru is követte Mexikó példáját. Lengyelország 2005. július 28-án visszahívta minszki nagykövetét, tiltakozásul az ellen, hogy a belarusz rendőrség kommandósai megrohamozták a már korábban is többször zaklatott Fehéroroszországi Lengyelek Szövetségének székhelyét. 2007 augusztusában visszahívták David Admon budapesti izraeli nagykövetet, akivel szemben hazájában – sajtóhírek szerint – korrupció miatt büntetőeljárás indult. 2009 januárjában Olaszország az elleni tiltakozásul hívta vissza brazílai nagykövetét, hogy a fogadó államban a szélsőbaloldali, többrendbeli emberöléssel gyanúsított olasz Cesare Battistával szembeni kiadatási kérelemnek nem adtak helyt, sőt az államfő személyes döntésével politikai menedékjogot kapott. 2010 januárjában Szerbia az elleni tiltakozásul rendelte haza podgoricai nagykövetét, hogy Montenegró bejelentette, felveszi a diplomáciai kapcsolatokat Koszovóval. 2010 decemberében visszahívták Szlovákia londoni és tel-avivi nagykövetét: sajtóhírek szerint előbbi esetében kifogásként merült fel, hogy nem kellő hatékonysággal lépett fel a magyar állampolgársági törvény 2010-es módosítása (lásd n° 396., 400.) kapcsán szervezett szlovák diplomáciai ellenkampány során, valamint engedély nélkül kezdeményezett londoni követségi ingatlanügyletek voltak a hátérben. A tel-avivi nagykövet esetében a visszahívásra a sajtó szerint a rezidenciában okozott károk, rongálás, egy házastársi veszekedés látványos, maradandó nyomai és személyes magatartás nyomán került sor. 2011 januárjában az USA visszahívta tripoli nagykövetét, akit a WikiLeaks-kiszivárogtatások hoztak kínos helyzetbe (lásd n° 857.). A bolgár kormány 2011 áprilisában harminchét nagykövetet és más diplomatát hívott vissza, mivel a felszabadított hivatalos dokumentumok azt tanúsították, hogy az illetők a rendszerváltozás előtt a bolgár titkosszolgálattal szorosan együttműködtek.

874. A nagykövet számára megbízatása búcsúlátogatásokkal fejeződik be az államfőnél, fontosabb partnereinél és a többi misszióvezetőnél. Itt a formaságok jóval egyszerűbbek: Brüsszelben „utcai sötét öltözet elegendő, nincs hivatalos kíséret, feleségem is részt vehetett a búcsúlátogatáson. Ezen alkalommal is egy félórás kötetlen megbeszélésre került sor, értékelve a két ország közötti kapcsolatokat. A megbeszélést követően a király ajándékot ad át búcsúzó nagykövetnek és feleségének, mi a királyi párról egy dedikált, bekeretezett és díszcsomagolásba helyezett fényképet kaptunk.” (Trócsányi László nagykövet szíves közlése.)

875. Az állam azonban azonnali hatállyal is visszahívhatja a diplomatát, súlyos fegyelmi vétség miatt. (Zwack Péter washingtoni nagykövet 1991-ben a sajtóban lemondásra szólította fel külügyminiszterét, amire Jeszenszky Géza – magától értetődően – azonnal leváltotta őt.) A visszahívás oka az otthoni politikai orientáció alapvető változásából is eredhet: 1943-ban a Gran Sassó-i fogságából kiszabadított Mussolini visszahívta a Badoglio-kormány budapesti képviselőjét, majd a rangidősként helyébe lépő Voli tábornokot is, akinek ekkor a Kállay-



ALAPINTÉZMÉNYEIkormány menedékjogot adott. Kairóból 1948-ban Tildy Zoltán köztársasági elnök vejét, Csornoky Viktort hívták vissza, hogy utána nem sokkal később koncepciós perben halálra ítéljék: mindez összefüggött azzal, hogy az amerikai nagykövetség egyik különleges megbízatású diplomatájának, James McCar- garnak segítségével Tildy Zoltánt állítólag külföldre akarták szöktetni. 2000 szeptemberében Martin Indyk amerikai nagykövetet hívták vissza Izraelből, a titokvédelmi szabályok nem kellő figyelembevétele miatt.

876. A visszahívás, bár a küldő állam joga, de a fogadó állam kérésére is történhet. Így számos példát ismer a nemzetközi diplomáciai gyakorlat arra, hogy státusával összeegyeztethetetlen lépéseket tett a misszióvezető, s emiatt a fogadó állam persona non gratának, nemkívánatos személynek nyilvánítja, esetleg finoman jelzi, hogy ha a visz- szahívás nem történik meg, ennek a bejelentésére sor fog kerülni. A persona non grata minőség okai részben azonosak az agrément megtagadásakor felsorolt szokásos okokkal. Utólag is kiderülhet az illető múltjából olyan folt, ami alkalmatlanná minősíti arra, hogy a továbbiakban ellássa felelős megbízatását. Előfordult, hogy szabadsága alatt, otthon tett a misszióvezető lekicsinylő, sértő megjegyzést fogadó állama vezetőire. Volt, hogy a diplomata olyan bűncselekményt követ el, amelyért a diplomáciai mentességek (lásd n° 890.) miatt a fogadó államban nem vonható felelősségre, de a fogadó állam joggal várhatja el, hogy a küldő állam hívja vissza és otthon folytassa le a büntetőeljárást. (Egy 1985-ös adat szerint a megelőző tíz évben Nagy-Britanniában 546 olyan bűncselekményt követtek el akkreditált diplomaták, amelyek mentességet nem élvező személyek esetében hat hónapnál súlyosabb szabadságvesztéssel lettek volna büntethetőek: köztük 22 lopás, 36 testi sértés, 16 nemi erőszak, 220 ittas vezetés szerepelt.)

877. A persona non grata minősítés leggyakoribb esete a hírszerzési tevékenységgel függ össze: 1985. február 3-án négy párizsi, 1985. szeptember 16-án hat londoni szovjet diplomatát kértek fel távozásra, 1994 februárjában James Morris, 1999. december 1-jén Cheri Leberknight moszkvai amerikai diplomatákat szólította fel távozásra hírszerzési tevékenység miatt az orosz külügyminisztérium. 1999. december 8-án őrizetbe vették (!), majd tíznapos határidővel kémkedés miatt kiutasították Sztanyiszlav Guszev washingtoni orosz követségi titkárt. 2000. január 20-án Varsó kilenc orosz diplomatát szólított fel távozásra, amit nem sokkal később moszkvai lengyel diplomaták persona non grata minősítése ellentételezett. 2001 márciusában mintegy negyven washingtoni orosz diplomatát szólítottak fel távozásra, s válaszul az orosz külügyminisztérium ugyanennyi amerikai diplomatát minősített nemkívánatos személynek. 2001. március 19-én három moszkvai bolgár diplomatát szólítottak fel távozásra, mintegy ellentételezve azt, hogy az előző héten három szófiai orosz diplomatát minősítettek persona non gratának. 2003. január 22-én India kiutasított négy pakisztáni diplomatát, amit Iszlamabad egy nappal később ugyanennyi indiai diplomata kiutasításával viszonzott. 2010 decemberében két madridi orosz diplomatát utasítottak ki státusukkal össze nem egyeztethető tevékenység folytatása miatt. (Előfordul az is, hogy még azonos szövetségi rendszerhez tartozó államok is folytatnak egymás ellen hírszerző tevékenységet diplomatafedéssel: 1995 januárjában ipari kémkedéssel gyanúsították meg a párizsi amerikai nagykövetség több munkatársát, s távozásra szólították fel őket.) 2010 márciusában Izrael londoni nagykövetségének egyik magas rangú diplomatáját szólították fel távozásra azután, hogy a Hamasz palesztin szélsőséges szervezet egyik vezetőjét, Mahmúd al-Mabhúhot Dubaiban – sajtóhírek szerint – brit, ír és egyéb útlevelekkel fedezett izraeli titkos ügynökök megölték. 2010 júniusában Dublin ugyanezen okból utasított ki egy izraeli diplomatát. 2011 márciusában líbiai diplomatákat utasítottak ki Londonból, mivel úgymond veszélyt jelentettek az angol nemzetbiztonságra (lásd n° 867.).

878. 1952-ben a Szovjetunió nemkívánatos személynek nyilvánította George Kennan moszkvai nagykövetet, mivel egy megnyilatkozásában a náci Németországhoz hasonlította a sztálini rendszert. (O volt egyébként az, aki még moszkvai beosztott diplomataként készített, Mr. X-ként aláírt, a Foreign Affairsben 1946-ban megjelentetett híres tanulmányában az erőszakkal való fenyegetésre javasolta építeni a szovjet terjeszkedés megakadályozására törekvő amerikai külpolitikát, és ez a tanulmány alapozta meg a „hidegháború” idején vallott amerikai doktrínát.) 1985-ben négy kubai diplomatát utasítottak ki Spanyolországból, mivel állítólag el akartak rabolni egy ellenzéki személyt. (Az akkori kubai magyarázat szerint ők csak fel akarták tartóztatni egy kubai állami számláról saját magánszámlájára jelentős összeget felhatalmazás nélkül átírató személyt, s ekkor került sor verekedésre egy bank épületében.) 1988-ban a Panamában puccsal hatalomra került Noriega tábornok által Londonba küldött nagykövettől azt vették rossz néven, hogy a megbuktatott kormány mellett kitartó korábbi nagykövetet egy őrző-védő társasággal dobatta ki rezidenciájáról. 1985-ben William Harwood és David Hopper amerikai diplomatákat egy krakkói ellenzéki tüntetésen való részvételük miatt nyilvánítottak persona non gratának. 1999. február 10-én Etiópia huszonnégy órán belüli távozásra szólította fel Aserom Girma eritreai nagykövetet, azután, hogy a megelőző kilenc hónapban 40 (!) eritreai diplomatát és követségi alkalmazottat utasított ki. (Itt érdemes magát a számot is figyelembe venni, hiszen valószínűleg a világ egyik legszegényebb és hosszú háború árán függetlenné váló államáról van szó.) 2002 júniusában viszont a diktatórikus rendszer irányába eltolódó Zimbabwe megelégedett azzal, hogy Brian Donelly brit nagykövetet állandó megfigyelés alá helyezze, mivel aggályosnak tartotta a Mugabe-rendszer ellenzékével fenntartott kapcsolatait. 2009 áprilisában a



ALAPINTÉZMÉNYEImoldáv kormány nemkívánatos személynek nyilvánította, és az ország 24 órán belüli elhagyására szólította fel Filip Teodorescu román nagykövetet, akit azzal gyanúsított, hogy az akkori chi§inaui zavargások szervezőivel kapcsolatban állt.

879. Ha az adott országban parkolási díjakat kell fizetni, s sem ennek, sem az ilyenkor szokásos bírságfelszólításoknak nem tesz eleget a diplomata, elméletileg ez is a persona non grata minősítését alapozhatja meg. Ez azonban a viszonossággal összefüggésben értelmezendő, s közismert, hogy a diplomatákkal szemben jóval toleránsabbak az erre jogosult hatóságok, mint az átlagpolgárral szemben. Csak az abszurd mértékű, kihívó jellegű tartozások, közlekedési vétségek esetében próbálkozik meg alkalmanként egy-egy állam, hogy példát statuáljon. A fogadó államban polgári jogi természetű adóságait nem rendező, mentessége mögé bújó diplomatával szemben az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának 97. (10.) sz. határozata is a persona non grata intézményének érvényesítését javasolja.

880. Persona non grata lehet azonban vétlen diplomata is: 1984 áprilisában Gromov szovjet katonai attasét azért utasították ki Washingtonból, mivel a Szovjetunió nem adott elfogadható magyarázatot Nicholson őrnagynak, az amerikai katonai összekötő misz- szió tisztjének 1985. március 24-i lelövésére egy NDK-beli szovjet katonai objektum területén. 1998. júniusában az említett minszki ingatlanafférral összefüggésben az EU-államok távozásra szólították fel a náluk akkreditált belarusz nagyköveteteket is. Amennyiben a küldő állam úgy ítélte meg, hogy saját nagykövetével vagy egyéb diplomatáival méltánytalanul jártak el, alaptalanul minősítették nemkívánatos személynek, úgy az állam (amikor ő van fogadó állami helyzetben) a másik állam diplomatái tekintetében hirtelen felfedezi a persona non grata minőséget, s „egyenlít”: 2000. február 17-én Oroszország kiutasította a moszkvai cseh katonai attaséi hivatal egyik munkatársát, így torolva meg egy orosz diplomata pár nappal korábbi prágai kiutasítását. 2008 decemberében valószínűleg ugyanilyen megfontolásokból Oroszország két spanyol diplomata kiutasításával reagált saját két madridi diplomatájának távozásra történt felszólítására (lásd n° 877.). 2008-ban Szerbia nemkívánatos személynek minősítette Montenegró belgrádi nagykövetét, mivel annak állama elismerte Koszovó függetlenségét. 2011. május 1-jén Líbia londoni nagykövetét utasították ki, megtorlásul azért, hogy Tripoliban a már üresen álló brit nagykövetségi épületet és misszióvezetői rezidenciát – azután, hogy a líbiai katonai létesítményeket célzó rakétatámadások során Kadhafi családtagjai is meghaltak – a tüntetők felgyújtották és kifosztották (lásd n° 906., 1200.).

881. A persona non grata minősítés pontos indokait a fogadó állam nem köteles közölni, ez egyébként a küldő állam, sőt az érintett személy érdekeit is szolgálja. Ha azonban a küldő állam ezt alaptalannak tartja, úgy megvan a lehetősége arra, hogy a fentieknek megfelelően a megtorlás valamilyen, a diplomáciában szokásos eszközével éljen.

882. A küldő állam magától is juthat természetesen arra a következtetésre, hogy célszerű a misszióvezetőt vagy a beosztott diplomatát hazarendelni. Volt példa arra is, hogy az illető feslett magánéletével járatta le magát, alkoholfogyasztásának mértékével és annak nyilvánvaló következményeivel játszotta el egy csapásra tekintélyét a diplomáciai testületben. Egy másik esetben a misszióvezetőt azért kellett visszahívni, mivel a bulvárlapok oldalára került, hogy lánya megölte az újszülött gyermekét. Nyilvánvalóan nem képviselheti kellő tekintéllyel hazáját az sem, aki saját családjában nem tud rendet tartani, s vele együtt élő gyermeke bűnözői vagy politikailag szélsőségesnek tekinthető körökkel került kapcsolatba, esetleg házastársával szemben merült fel a fogadó államban a gyanú, hogy visszaél a vámmentességgel és jogosulatlan áfa-visz- szaigénylési praktikákba bonyolódik. Visszahívtak már misszióvezetőt azért is, mivel kínos magyarázkodásra kényszerült amiatt, hogy egy egykori háborús bűnösnek születésnapján az „életművet” is méltató üdvözlő távirattal gratulált. Ha igaz is volt, hogy sorozatban írta alá a beosztottja által készített üdvözleteket, vállalnia kellett a rá eső felelősséget. A 2004 karácsonyán az Indiai-óceán szigetein pusztító tengerár (cunami) magával sodorta thaiföldi nagykövetünk karrierjét is: mivel a világot megrázó katasztrófa idején itthon tartózkodott és nem sietett visszatérni állomáshelyére, jóllehet számos állampolgárunk szorult segítségre a katasztrófa helyszínén, az ezt feltáró újságcikkek nyomán a kormány a visszahívásáról döntött. Különös helyzetbe került Zvi Mazel, Izrael stockholmi nagykövete, aki 2004 januárjában a Történelmi Múzeum egy kiállításán antiszemitának és a palesztin terrorizmust támogatónak minősített és megrongált egy szoborinstallációt, majd ezt követő megnyilatkozásaiban a svéd médiát és a kormánypártot is az antiszemitizmus vádjával illette. Jóllehet külügyminisztere utólag megvédte, 2004 februárjában bejelentette, hogy márciusi hatállyal Izrael egy meghatározott életkor elérése miatt visszahívja őt állomáshelyéről.

883. Természetesen a visszahívásnak az illető számára nemcsak negatív összefüggései lehetnek, hiszen az is alapja lehet, hogy az illetőt egyéb, fontosabb pozícióba szánják, miniszteri, államtitkári posztra helyezik stb. Sztójay Döme berlini követünk így lett az 1944. március 19-i megszállást követően miniszterelnök – a németek követelésére, ahogy a kollaboráns norvég politikusra utalva mondani szokták, quislingként.



ALAPINTÉZMÉNYEI

1.7. 7. A diplomáciai kiváltságok és mentességek884. Az állam külföldi képviselete egy különleges jogi szabályrendszerre épül, amelyet a diplomáciai kiváltságok és mentességek kifejezéssel szoktak körülírni. Erre röviden utaltunk már korábban, az állam ún. közfunkciós főhatalmának tárgyalása során (lásd n° 405-409.). E sajátos szabályrendszer elméleti alapjait illetően három fő megközelítés jelent meg a tudománytörténetben. i. A területenkívüliség elméletét Grotius dolgozta ki, bár már Justinianus törvénykönyvében is van erre utaló mondat (extra territorium jus dicenci impune nonparetur, azaz a területen kívül jogszerűen tagadhatjuk meg a bírói hatalmat), és sokáig irányadónak tekintették ezt a fikciót. Eszerint a külképviseletet úgy kell tekintenünk, mintha a küldő állam területének része lenne, ahol a fogadó állam nem gyakorol felségjogot. Ez az elmélet – fikciószerűsége miatt – a gyakorlat próbájával ütközött. A külképviselet épületének változása esetén tovább vonulna az államterület? Ha a követség épületét csak béreljük, akkor hogyan lehet területenkívüliségről beszélni? Hiszen itt az ingatlanbérleti jogviszonyra alighanem a fogadó állam civiljogát vonatkoztatjuk. Sokan kreáltak különböző hipotéziseket is az elv cáfolatára: ha a területenkívüliség realitás lenne, akkor miért nem szerez egyjus soli ország nagykövetségén az ott megszülető csecsemő a születéssel állampolgárságot? ii. A képviseleti elmélet megalapozása a szintén a XVII. században Párizsban és Amszterdamban szolgálatot teljesítő Abraham de Wicquefort brandenburgi diplomata emlékirataiban történt meg. Eszerint a diplomatát azért illeti meg a különleges státus, mivel ő uralkodóját személyesíti meg. Az uralkodók a különböző dinasztikus házasságok révén részben átvitt, részben konkrét értelemben is családtagok voltak, a családon belül pedig a kölcsönös tisztelet elve érvényesül. Az uralkodói vendég külön palotát kap látogatása idejére, s a meglátogatott szuverén is tudomásul veszi, ha a vendégül látott uralkodónak szüksége van arra, hogy ott-tartózkodása idején is foglalkozzon birodalma ügyeivel. Ezek az uralkodói előjogok jelennek meg végső fokon az őt helyettesítő képviselő különleges státusában. A képviseleti elmélet azonban nem tudta megmagyarázni, hogy miért érvényesül ugyanez arra is, aki tényleg nem családtag, esetleg köztársasági államforma képviselője. iii. A XX. század pragmatizmusa egyértelművé tette – s tételesen is bekerült az 1961. évi bécsi egyezménybe –, hogy a külképviselet különleges helyzetét az a különleges funkció alapozza meg, amelyet el kell látnia. Ez az ún. funkcionalitási elmélet azt is megmagyarázza, miért vannak bizonyos érzékelhető különbségek az egymásra végső soron hasonlító különböző képviseletek (diplomáciai, konzuli, szervezet mellé akkreditált képviseletek, szervezeti képviseletek, valamint az ún. különleges diplomáciai missziók) státusa között.

885. „Az államok közötti kapcsolatok vitele során nincs alapvetőbb követelmény a diplomaták és nagykövetségek sérthetetlenségénél, és a történelem folyamán minden állam – tartozzék bármilyen valláshoz vagy kultúrához is – tiszteletben tartotta az ehhez kapcsolódó kölcsönös kötelezettségeket. A diplomaták személyes biztonságának garantálására irányuló kötelezettségek és a bűnüldözés alóli kiemeltségük lényegiek, semmilyen korlátozást nem foglalnak magukban és benne rejlenek képviseleti jellegükben, valamint diplomáciai funkciójukban. A diplomácia intézménye a hozzá kapcsolódó kiváltságokkal és mentességekkel kiállta az évszázadok próbáját és a nemzetközi jogközösség hatékony együttműködése lényegi eszközének bizonyult, mint ami megengedi az államoknak, hogy alkotmányos és társadalmi rendszereik különbözősége dacára eljussanak a kölcsönös megértéshez és békés eszközökkel oldják meg felmerült vitáikat” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, ord, 1979. december 15., Rec., 1979, 19. o.).

886. A diplomáciai kiváltságokat és mentességeket hagyományosan a diplomata személyéhez, illetve a diplomáciai épülethez kapcsolva szokták bemutatni. A funkciona- litási elvből következően ezek érvényesülésében meghatározó fontosságú tény, hogy az illető a fogadó országban diplomáciai tevékenységet végez. A külügyminisztériumok otthoni állománya természetszerűen rendelkezik diplomata-útlevéllel, külföldi hivatalos tartózkodásuk különleges diplomáciai missziónak (lásd n° 940-950.) minősül. Nem indokolt azonban, hogy a harmadik országban turistaként tartózkodó diplomatát s ottani lakóhelyét különleges, jogilag védett elbánásban részesítsük. Ugyanez vonatkozik a diplomata-útlevéllel ellátott, de nem diplomáciai munkát végző személyekre: a hazai parlamenti képviselők, az Európai Parlament képviselői, miniszterek, államtitkárok, helyettes államtitkárok, alkotmánybírák, a Legfelsőbb Bíróság elnöke és helyettese, a legfőbb ügyész és helyettesei, az ombudsmanok, az Állami Számvevőszék elnöke és helyettesei, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és helyettesei, és ha igénylik, mindezek házastársa és eltartott gyermeke stb. Ok Magyarországon ugyan diplomáciai útlevél használatára jogosultaknak minősülnek, de ebből nem következik, hogy a másik állam is diplomataként kezeli őket. (Szerencsére azért működik az illetők önkontrollja is, és a családtagoknak járó útlevélre sokan eleve nem tartanak igényt.) Ha nem is ennyire széles körben, de az államok jelentős része szintén ad a szó szoros értelmében vett diplomatákon kívül más személyeknek is diplomata-útlevelet. A diplomata-útlevél birtoklásának vannak presztízsbeli és praktikus magyarázó okai, előnyei, de különleges státusra önmagában nem jogosít. Más a helyzet azonban, ha az érintettek az ún. különleges diplomáciai misszió kategóriájába esnek: ekkor különleges elbánásra jogosultak, de ez ebbéli minőségükből és nem a diplomata-útlevél birtoklásából következik.



ALAPINTÉZMÉNYEI887. A funkcionalitási elv logikája dacára azonban lehet diplomáciai kiváltsága és mentessége a diplomata háztartásában élő házastársnak és gyermeknek, akkor is, ha – mint általában – semmiféle diplomáciai tevékenységet nem végeznek, mint például jelen sorok írójának 1990-1994 közötti franciaországi külszolgálatakor még bölcsődés és óvodás gyermekei. Az 1961. évi bécsi egyezmény itt megbicsakló logikája egyértelműen a szokásjoggal, hagyományokkal, valamint azzal magyarázható, hogy a diplomáciai munka végzéséhez szükségesnek értékelte a diplomáciai konferencia azt is, hogy a családtagok helyzete se befolyásolja a diplomatát. Mint majd látjuk, a nem diplomata beosztású munkatársak családtagjai esetében azonban ismét érvényesül a funkcionalitás, azaz számukra csak jóval szűkebb körben –, illetve bizonyos kategóriák esetében már egyáltalán nem – jár különleges státus (lásd n° 894.). Az államok szuverenitásából, a területi főhatalom teljességének és kizárólagosságának elveiből, valamint a személyi főhatalomból következik, hogy a diplomáciai kiváltságok és mentességek élvezetének előfeltétele az is, hogy az illető ne legyen a fogadó állam állampolgára.

888. A diplomáciai kiváltságok és mentességek a fogadó országba való belépéstől fogva vagy attól az időponttól kezdve élnek, amikor a fogadó országban már ott-tartózkodó személy diplomáciai kinevezését a küldő állam a fogadó állammal hivatalosan közölte. A kiváltságok és mentességek időben a megbízatás megszűnéséig tartanak, sőt azon túl is, amíg az illető a fogadó országot elhagyja, vagy amikor az erre megszabott észszerű határidő lejár. „A diplomáciai jog szabályai egy önmagában is elégséges szabályrendszert alkotnak, amely egyrészt rögzíti a fogadó államnak a diplomáciai missziókat megillető könnyítések, kiváltságok és mentességek terén fennálló kötelezettségeit, másrészt pedig számol azzal, hogy a misszió tagjai esetleg az eredeti céltól eltérően használják ezeket és ezért pontosítja a fogadó államnak e visszaélésekkel szemben rendelkezésére álló eszközeit. Ezen eszközök természetükből fakadóan teljes körű hatékonyságnak örvendenek, hiszen ha a fogadó állam nem hívja vissza azonnal a misszió érintett tagját, kiváltságai és mentességei szinte azonnali elvesztésének kilátásai – tekintettel arra, hogy a fogadó állam ekkor nem ismeri többé el őt a misszió tagjának – gyakorlatilag azt eredményezik, hogy az illető a saját jól felfogott érdekében a lehető leghamarabb távozik” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980, 40. o.).

889. A külképviselet személyzetén belül meg kell különböztetni i. a diplomata be- osztásúakat, ii. az adminisztratív és technikai személyzetet, iii. a segédszemélyzetet és iv. a diplomaták magánalkalmazottait. A kiváltságok és mentességek ebben a sorrendben fokozatosan csökkennek. A személyhez kapcsolódó kiváltságok és mentességek másik osztályozása az érintett jogághoz kapcsolódik: i. büntetőjogi mentesség, ii. polgári és közigazgatási mentesség, iii. adó- és vámügyi mentesség.

890. A diplomaták büntetőjogi mentessége teljes körű, személyük sérthetetlen. Ellenük büntetőeljárást indítani, letartóztatást vagy őrizetbe vételt foganatosítani nem lehet, tanúvallomást tenni nem kötelesek, a fogadó állam köteles irányukban tiszteletet tanúsítani, s megvédeni őket a személyük, méltóságuk, szabadságuk elleni támadásoktól. (Ez persze nem mindig lehetséges. 1994-ben diplomata beosztású teheráni kereskedelmi tanácsosunkat és feleségét ölte meg álmukban – mint utóbb kiderült – egyik magánalkalmazottjuk. Az iráni hatóságok különbizottságot hoztak létre az ügy kivizsgálására, s együttérzésükről biztosították a családot és a Külügyminisztériumot. 2000. június 8-án egy szélsőbaloldali terrorista szervezet megölte a gépkocsiját vezető Saunders athéni brit katonai attasét. 2000. március 1-jén Krzysztof Suprowicz jemeni lengyel nagykövetet elrabolta egy lázadó csoport, de a jemeni hadsereg egységei március 5-én kiszabadították a diplomatát. 2003. február 19-én Nigéria prágai nagykövetségén egy idős cseh férfi lelőtte a konzult és megsebesítette a portást. 2009 júniusában izraeli rendőrök bántalmaztak francia diplomatákat: a hivatalos francia tiltakozó jegyzék után a jeruzsálemi rendőrség vezetője ígéretet tett az ügy kivizsgálására. Ennél kisebb súlyú sértések is érhetik a diplomata méltóságát és szabadságát: aJerusalem Post egyik 2002. januári tudósítása szerint Zvi Hendel parlamenti képviselőnek nyilvánosan bocsánatot kellett kérnie Dan Kurtzer amerikai nagykövettől, amiért őt a Kneszetben mondott beszédében „zsidó kölyöknek” nevezte.) A diplomata természetesen köteles betartani a fogadó állam szabályait: 2009. április 8-án a denver-washingtoni repülőgépjáraton egy katari diplomata tett olyan tréfásnak szánt megjegyzéseket, amelyeket a humorérzékkel nem rendelkező légi biztonsági tisztek terrortámadásra utalásként azonosítottak, az illetőt leteperték, majd a helyszínen és a leszállás után kihallgatták. Amennyiben büntetőjogi természetű szabályt sértene meg, úgy a fogadó állam i. kérheti a küldő államot, hogy az mondjon le az ő mentességéről, s ha ez megtörtént, úgy lefolytatható vele szemben a büntetőeljárás. 1997. január 3-án Grigorij Makharadze, a gyorshajtáson már többször tetten ért washingtoni grúz diplomata halálos közlekedési balesetet okozott, de megtagadta az alkoholszonda megfújását. Sevardnadze grúz elnök (a korábbi szovjet külügyminiszter) Christopher amerikai külügyminiszter kérésére úgy döntött – megváltoztatva saját külügyminiszterének a hazahívásról hozott döntését –, hogy a diplomata a hivatalos vizsgálat végéig maradjon Washingtonban és álljon a hatóságok rendelkezésére. ii. Ha a küldő állam nem ad felmentést az immunitás alól, úgy a fogadó állam ugyan nem járhat el, de joggal igényelheti, hogy a küldő állam vonja felelősségre az illetőt, és a cselekmény súlyára figyelemmel persona non gratá- nak, nemkívánatos személynek nyilváníthatja és kiutasíthatja. 2000. február 26-án kitoloncolták az Egyesült Államokból a kémkedéssel vádolt José Imperatori



ALAPINTÉZMÉNYEIkubai diplomatát, akinek visszahívását kormánya megtagadta. 2005. március 11-én egy olasz követségi alkalmazottról bizonyosodott be, hogy a hatóság félrevezetését követte el, amikor valótlanul tett feljelentést a rendőrségen, hogy Szigetszentmiklóson ellopták gépkocsiját, bár valójában egy hivatalos programja alól akart alibit igazolni. A küldő államtól elvárt megtorlási kötelezettség gyakorlatát példázza, hogy 2010 júliusában Románia vádat emelt Silviu Ionescu ellen, aki követségi attaséként egyrendbeli halálos és kétrendbeli súlyos testi sértést okozó közlekedési balesetet követett el szingapúri állomáshelyén 2008. december 15-én. Ha a küldő állam nem hívja vissza az illetőt, úgy mentessége megszűnik, és vele szemben ugyanúgy lehet eljárni, mint bárki mással. A diplomata mentessége csak az illető személyére vonatkozik, az ilyen státussal nem rendelkező bűnsegédek, társtettesek stb. felelősségre vonásának nem jelenti akadályát. Ha a diplomata elhagyja a fogadó országot, s utóbb magánemberként tér vissza, nem áll fenn korábbi mentessége a még a diplomata státusa idején elkövetett cselekményekért, kivéve ha azok diplomáciai tevékenységével kapcsolódtak össze.

A polgári jogi mentesség is teljes körű, az alábbi kivételekkel: i. a fogadó állam területén levő, az ő magántulajdonát képező ingatlant érintő dologi jogi perekben; ii. a hagyatéki perekben, ha a diplomata végrendeleti végrehajtó, gondnok, örökös vagy hagyományozott; iii. ha a diplomáciai tevékenységen kívüli szabadfoglalkozásával vagy kereskedelmi tevékenységével kapcsolódik össze a per. (Az i. és ii. pontok kivételei alól alkivétel, ha a küldő állam ingatlanáról, az illető örökségéről vagy hagyományáról van szó.) A diplomata nem köteles tanúvallomást tenni, ellene végrehajtási intézkedést tenni nem lehet, leszámítva a fenti i–iii. eseteket. A küldő állam a polgári jogi területeken is lemondhat a diplomata mentességéről, és nem hivatkozhat a diplomata a saját mentességére az általa indított perben vele szemben támasztott visszkereseti igényekkel szemben. A polgári jogi perbe bocsátkozás során az immunitásról történt lemondás nem vonatkozik az ítélet végrehajtására, az ítélet csak egy újabb, erre vonatkozó explicit lemondás esetén hajtható végre. Az adó- és vámügyi területen is érvényesül a diplomata mentessége, kivéve i. az áruk árába foglalt adókat (áfa), ii. a diplomatának a fogadó államban levő személyes ingatlantulajdonához kapcsolódó adókat és illetékeket, iii. az örökösödési illetékeket, iv. a fogadó államban levő forrásból eredő magánjövedelem utáni adókat, a kereskedelmi vállalkozásokba befektetett tőke adóját, v. a szolgáltatások fejében járó díjakat. A diplomata mentesül a személyes használatára behozott és kivitt tárgyak tekintetében a vámfizetés alól, mentes a fogadó állam társadalombiztosítási szabályai alól, nem lehet közmunkára kötelezni, hozzá beszállásolni stb. A diplomata poggyásza mentesül a vámvizsgálat és az egyéb ellenőrzés alól, kivéve, ha alapos okkal feltételezhető, hogy nem tartoznak a mentességi körbe, azaz i. ha nem személyes használatra, hanem kereskedelmi célra szolgálnak vagy ii. behozatali vagy kiviteli tilalom, illetve vesztegzár alá esnek. (Ez a kábítószer-, fegyver-, műkincscsempészet elleni harc céljait szolgálja.) A csomagvizsgálatot ebben az esetben is csak a diplomata jelenlétében lehet lefolytatni. A diplomatával közös háztartásban élő családtagra ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint magára a diplomatára, mint említettük, azzal a feltétellel, hogy nem állampolgára vagy nem állandó lakosa a fogadó államnak. (1999. augusztus 14-én a Heves megyei Petőfibányán három helybelit késelt meg a mongol nagykövetség egyik munkatársának fia, akivel szemben ezért az itthoni büntetőeljárást leállították.) Ha esetleg a diplomata lenne a fogadó állam állampolgára vagy ott állandó lakos – ez hallatlanul ritka a valóságban –, akkor viszont az ő mentessége is csak a hivatali hatáskörben elkövetett cselekményeit illetően áll meg, illetve ezen felül csak abban a mértékben, ahogyan a fogadó állam azt szükségesnek tartja.

891. Az áfára vonatkozó szabály magyarázata, hogy az ellentétes megoldás technikailag nehezen lehetne kivitelezhető, azonban sok állam – a viszonosság elve alapján – lehetőséget nyújt egy bizonyos összeghatár felett a végleges távozáskor az áfa visszaigénylésére, működnek diplomataboltok és csomagküldő hálózatok, esetleg a nagy adótartalmú termékek (benzin stb.) esetében lehetőséget nyújt pénzhelyettesítő eszközökkel történő fizetésre: ez Franciaországban például benzinjegyekkel történik, ahol a külügyminisztériumi protokoll a követség létszámát figyelembe véve ajánl fel a külképviseletnek vásárlásra adómentes bónokat. Magától értetődik, hogy az ilyen benzinjegyek, adó- és vámmentes árucikkek továbbadása arra nem jogosult személynek tilos.

892. Az adminisztratív és technikai személyzet (rejtjelző, gépíró) esetében a büntetőjogi mentesség teljes, a polgári jogi-közigazgatási mentesség azonban már csak a hivatali hatáskörben elkövetett cselekményekhez kapcsolódik, a vám- és adómentesség pedig az első beköltözéskor és a végleges hazatéréskor történő határátlépésükre vonatkozik. A társadalombiztosítás alóli mentesség őket is érinti, s a küldő államtól kapott illetményük adómentes. A közös háztartásban élő hozzátartozók a büntetőjogin túl már nem élveznek mentességet. A segédszemélyzet (szakács, sofőr, portás) mentessége a hivatali hatáskörben elkövetett cselekmények tekintetében áll meg, a családtagokra már nem terjed ki. A diplomaták magánalkalmazottai (ha nem a fogadó állam állampolgárai) a diplomatától kapott fizetésük tekintetében mentesek az adó- és társadalombiztosítási terhek alól. Az olvasónak azonban ne legyenek vérmes reményei, hogy diplomata fizetéséből inasokat, szakácsot is tud majd alkalmazni: ez inkább csak az ún. fejlődő világ országaiba kihelyezett



ALAPINTÉZMÉNYEIdiplomatákkal történhet meg.

893. A fenti kategóriákba való besorolódás nem mindig egyértelmű. Volt már olyan, egyébként munkáját valóban igen jól ellátó távírász és számítástechnikai szakember, akit eredendően adminisztratív munkakörében meghagyva diplomata rangúvá minősítettek. Egyáltalán nem ritka az – bár nem is elegáns –, hogy a diplomatafeleségeket adminisztratív státusban alkalmazzák: ebben az esetben azonban a magasabb szintű mentesség fog érvényesülni, azaz a fogadó államban ő a diplomata házastársának járó kiváltságokat és mentességeket élvezi.

894. 1984-ben egy, a londoni líbiai követség előtti tüntetés során az épületből több lövést adtak le, s halálosan megsebesítették Yvonne Fletcher épületet biztosító rendőrnőt. Mivel a líbiai nagykövetség elzárkózott a felelős megnevezésétől, a brit hatóságok többhetes zár alá vették az épületet, majd a diplomáciai kapcsolatok megszakítása után az egész személyzet távozására került sor. (Líbia 1999 decemberében elismerte felelősségét és nyilvánosságra nem hozott összegű kártérítést fizetett Nagy-Britanniá- nak, illetve a családnak.) Egy 1986. évi párizsi merénylethullám egyik vélelmezett kulcsfigurája Irán párizsi követségén volt tolmács, s mivel a büntetőeljárásban tanúként való idézésnek (!) nem tett eleget, Irán nagykövetségét 1987-ben különleges őrizet alá helyezték, és minden érkező és távozó személyt igazoltattak. Irán tiltakozott, majd ezt követően 1987. július 15-én Franciaország diplomáciai beosztású teheráni konzulját gyanúsítottként egy iszlám forradalmi bíróság elé idézték kihallgatás végett, amely ellen Franciaország ugyanúgy tiltakozott. E lépések láthatóan egymásra tekintettel történő, a diplomáciai jog megsértését represszáliaszerűen (lásd n° 1022.) vállaló lépéssorozat egyes elemei voltak.

895. Abban az esetben, ha az adminisztratív és technikai személyzet, a segédszemélyzet tagja vagy házastársuk a fogadó állam állampolgára vagy ott állandó lakos, a mentességek körének megállapítása a fogadó állam joga, de joghatóságának gyakorlása során nem akadályozhatja a külképviselet feladatainak teljesítését. 2009 júniusában a teheráni brit nagykövetségen dolgozó kilenc helyi alkalmazottat tartóztattak le az iráni hatóságok, őket téve felelőssé az ottani zavargásokért. A brit kormány ez ellen tiltakozott, és azonnali elengedésüket követelte: ez ötük esetében be is következett.

896. Amennyiben a diplomata fogadó államából a küldő államba egy harmadik országon keresztül utazik, ez utóbbi állam neki és családtagjainak sérthetetlenséget, védelmet, valamint az áthaladáshoz szükséges könnyítéseket biztosít. Az adminisztratív személyzet átutazását nem akadályozhatják. A diplomáciai futár számára a tranzitállamok ennél többet, ugyanazt az abszolút sérthetetlenséget és védelmet biztosítják, mint amire a fogadó állam köteles. Egyéb esetekben azonban harmadik országban levő diplomata nem élvez különleges státust. Londonban 2003. augusztus 21-én letartóztatták Hadi Szoleimanpurt, Irán volt argentínai nagykövetét, akit Buenos Aires egy terrorista cselekményben való részességgel vádolt. 2009 novemberében Svédországban cigarettacsempészésen tetten ért oroszországi állomáshelyű észak-koreai diplomatákat tartoztattak le, és nem ismerték el mentességük fennálltát.

897. A diplomáciai képviselet helyiségei sérthetetlenek, oda a fogadó állam hatóságai a misz- szióvezető engedélye nélkül nem léphetnek be. E szabályok betartását példázta, hogy amikor 1988. február 17-én tűz ütött ki a moszkvai amerikai nagykövetségen, az ott posztoló szovjet rendőr értesítette a tűzoltókat, akik a helyszínre érkezésük után mintegy öt perccel kapták meg a behatolási engedélyt. A fogadó állam köteles a misz- szió épületét megvédeni külső támadással, kártétellel, behatolással szemben, illetve utóbb helyreállítani a követség normális működési feltételeit. Tény, hogy meglehetősen gyakran van példa arra, hogy a fogadó állam óvintézkedései dacára támadást intéznek a követség épülete ellen, ilyenkor a fogadó állam köteles eleget tenni kötelezettségeinek. Vannak ugyanakkor ellentmondásos példák is: 1980. január 31-én a guatemalai rendőrség az épület felgyújtásával (!) harminchét ember halálát okozva szüntette meg a spanyol nagykövetségnek földigénylő indián tüntetők által történt megszállását. 1985 decemberében betörtek a londoni szovjet nagykövetség sajtórészlegére. 1996 decemberétől 1997 áprilisáig gerillák tartották fogva a limai japán nagykövetség személyzetét és az ott tartott fogadás vendégeit. A perui terroristaellenes alakulatok – a sajtóhírek szerint – Japán engedélye nélkül hatoltak be, de mivel kiszabadították a túszokat, Japán nem tiltakozott. A Jugoszlávia elleni NATO-akció során több NATO-tagállam nagykövetségének ablakait bezúzták, falait összefestették, közte a miénket is 1999. március 30-án, a posztoló rendőrök közömbössége mellett. Magyarország, Olaszország és a többi állam tiltakozott. A belgrádi kínai nagykövetséget ért amerikai rakétatalálat után (lásd n° 906., 981.) a pekingi amerikai nagykövetség ablakait bezúzták, s a kínai rendőrséget kellett bevetni, hogy megfékezze a tömeget. Az épület ellen támadó több személyt már a nagykövetség kertjében ért utol a kerítésen szintén átmászó kínai rendőrosztag, s vette ott őket őrizetbe. 1999. október 2-án Burma thaiföldi nagykövetségén ejtette túszul a nagykövetet, családját és az ott levő diplomatákat egy „diákcsoport”. Thaiföld teljesítette kérésüket, és a túszok szabadon engedése fejében egy helikopterrel elvitte őket a határra. A thai belügyminiszter szerint „nem terroristák voltak, hanem hazájuknak demokráciát követelő diákok”. 1999. november 23-án Izrael ammani



ALAPINTÉZMÉNYEInagykövetségére rálőtt egy férfi, akit az épület visszalövő jordán őrei megsebesítettek és őrizetbe vettek. 1999. december 12-én a varsói orosz nagykövetség előtt mintegy százan tüntettek a csecsenföldi háború ellen, petárdákat hajigáltak és megkíséreltek az épület területére behatolni. A lengyel rendőrség a behatolást megakadályozta és négy tüntetőt őrizetbe vett. 2000. január 10-én ittas orosz katonák hatoltak be a moszkvai amerikai nagykövetség területére, s onnan gépkocsit akartak lopni. Az orosz rendőrök fegyverhasználattal akadályozták meg őket tettük elkövetésében. 2000. február 25-én – a pár nappal korábbi poznani incidenst (lásd n° 931.) úgymond megtorlandó – kövekkel, festékbombákkal, tojással dobálták meg Lengyelország moszkvai nagykövetségét és elégették a lengyel zászlót. Lengyelország tiltakozott és az épület biztonságának megerősítését követelte. A nagykövetség elleni gyújtóbombás támadás szélsőséges baloldali „nemzeti bolsevik” elkövetőit az orosz rendőrség letartóztatta. 2000. február 16-án heringes üvegekkel dobálták be Románia budapesti nagykövetségének ablakait az ún. tiszai ciánszennyezés (lásd n° 1370.) utáni eseménysorozatban. A magyar külügyminisztérium sajnálatosnak tartotta és elítélte az akciót, felkérve a polgárokat, hogy tartózkodjanak az ilyen incidensektől. 2000. szeptember 29-én Csehország berni nagykövetségét szállták meg „antiglobalista” tüntetők, akik elhagyták az épületet, miután a nagykövet engedélyezte, hogy a nagykövetségről eljuttassák az IMF és a WTO politikája elleni tiltakozásukat a hírügynökségekhez. 2001. március 1-jén Mexikó havannai nagykövetének kérésére fegyvertelen rendőrök vezették ki a követség épületéből az azt megszálló ellenzéki kubai csoportot, amelynek a mexikói kormány emberséges bánásmódot kért, s hangsúlyozta, hogy a maga részéről nem tesz panaszt a behatolás miatt. A World Trade Centert 2001. szeptember 11-én elpusztító al-Kaida terrorszervezet afganisztáni befogadása miatti felelősséget hangsúlyozó – a katonai támadást kilátásba helyező (s utóbb azt beváltó) – amerikai lépések nyomán kialakult hisztérikus hangulatban 2001. szeptember 26-án Kabulban a tömeg megrohanta és felgyújtotta az egyébként üresen álló amerikai nagykövetséget (lásd n° 996., 1211.). 2001. június 19-én több bombát hajítottak Vietnam bangkoki nagykövetségének kertjébe. 2003. január 29-én a kambodzsai thai nagykövetséget és annak autóit tüntetők felgyújtották, a rendet csak páncélozott járművek bevetésével és lövésekkel tudta helyreállítani a rendőrség. 2003. szeptember 3-án Teheránban több lövést adtak le azonosíthatatlan elemek a brit nagykövetségre, valószínűleg egy Angliában letartóztatott iráni diplomata elmérgesedő ügyével összefüggésben (lásd n° 896.). 2004. július 28-án azonban éppen a Costa Rica-i chilei nagykövetség biztonsági szolgálatának munkatársa ejtette túszul saját főnökeit: a nagykövetség elleni kommandós támadásra a nagykövet és a Costa Rica-i látogatáson tartózkodó chilei belügyminiszter engedélye alapján került sor. 2005. április 9-én Pekingben kővel dobálta meg a több ezer fős tömeg a japán nagykövetséget és a nagyköveti rezidenciát, ily módon vélve hangot adni a felháborodásnak, hogy az új japán történelemkönyvekben sem ítélik el Japán kínai területen elkövetett XX. századi háborús bűncselekményeit. Japán kártérítést és bocsánatkérést követelt, a kínai kormány elnézését fejezte ki. A leghíresebb eset a Nemzetközi Bíróság által is tárgyalt, már említett teheráni túszügy, amikor 1979. november 4-én az iráni hatóságok az egyértelmű jelzések ellenére sem akadályozták meg, hogy az ún. iszlám diákok elfoglalják a teheráni amerikai nagykövetséget, túszul ejtve az ott levő diplomatákat. A 2003-ban a Szaddám Huszein-rendszer ellen indított, amerikai vezetésű katonai támadás (lásd n° 438., 1212-1214.) nyomán kialakult, meglehetősen zavaros, a megszálló alakulatok által is csak szórványosan ellenőrizhető Bagdadban és más városokban is többször történt öngyilkos támadás követségi épületek ellen: 2010. április 4-én az egyiptomi, iráni, német és spanyol követség mellett hajtottak végre robbantásos merényletet. A gyakorlatban a fogadó állam védelmi kötelezettségét a misszióval egyeztetve valósítja meg: ha a misszió vezetője igényli a szoros védelmet, mivel fenyegetve érzi magát, ennek a kérésnek eleget kell tenni, s amennyiben a fogadó állam hatóságai tudomást szereznek a követség biztonságát érintő helyzetről (például a követség előtt tüntetést szervez egy csoport), erről értesíteni kell a misszió vezetőjét, s vele egyeztetve kell a fedett vagy nyílt védelmet biztosítani. (2009. augusztus 26-án a budapesti szlovák nagykövetségre hajítottak Molotov-koktélt: a magyar államfő, miniszterelnök és a külügyminisztérium külön nyilatkozatban ítélte el a cselekményt, és megszigorították az épület védelmét.)

898. Normális körülmények között egy átlagos ország missziója egyáltalán nem igényli, hogy az épületet – biztos, ami biztos – állandó ellenőrzése alatt tartsa a fogadó állam. Más a helyzet azonban a terrorista támadásoknak a világ különböző pontjain gyakran kitett misszióknál, így például az Amerikai Egyesült Államok, Anglia, Törökország vagy Izrael külképviseletei rendszerint fokozott védelmet élveznek. A védelem persze nem biztos, hogy elegendő, így Budapesten 1987-ben a kolumbiai nagykövet ellen, 1991-ben a török nagykövet ellen követtek el merényletet. Egy katonai konfliktus esetében egy koalíció tagállamainak képviseletei fokozott védelmet kaphatnak abban az esetben, ha feltehető, hogy a fogadó államban vannak olyan hazai vagy külföldi személyek, akik a részvételt meg kívánják torolni. A képviseleti elmélet (lásd n° 884) történelmi hagyatéka a testőrséghez való jog (droit d’escort), ami a saját biztonsági szolgálat jelenlétét jelenti: normális viszonyok között az államok rendszerint nem élnek ezzel, de az Amerikai Egyesült Államok nagykövetségein belül mindig egyenruhás tengerészgyalogosok állnak őrt. Zavaros viszonyok között (mint például Irakban 2004-2005-ben) a követségi épületeket a küldő államok rendszerint érdemi erőt jelentő saját osztagokkal biztosítják.



ALAPINTÉZMÉNYEI899. A fogadó állam által nyújtott védelem nem akadályozhatja a diplomáciai misz- szió normális tevékenységét: a pártállami időben előfordult, hogy filmre vették, ki megy be egyes külképviseletekre, s ennek az illetőre nézve egyéb következményei is lehettek, vagy például a budapesti amerikai nagykövetség egyik diplomatájának visszaemlékezése szerint az egy alkalommal a nagykövetségi Halloween-partyról emelkedett hangulatban és a szokásos jelmezekben távozó vendégeket az épület környékén tevékenykedő magyar biztonságiak zaklatták, s az álarcok levételére kötelezték, mivel attól tartottak, hogy Mindszenty-hercegprímást (lásd n° 901.) akarják ily módon az épületből kicsempészni. Gyakran előfordul, hogy a fogadó állam azért is akadályozza a diplomáciai képviseletbe való bejutást, mivel attól tart, hogy a bejutók ott diplomáciai menedékért (lásd n° 900.) fognak folyamodni.

900. A diplomáciai menedék (diplomáciai asylum), mintegy az extraterritorialitás elméletét (lásd n° 884.) példázva a szó szoros értelmében csak Latin-Amerikában létezik, az ottani különleges regionális szokásjog elemeként, igaz, a részletszabályokat illetően ott is sok a bizonytalanság. Még az ezt elfogadó latin-amerikai államok nézetei is eltérnek a részletszabályok tekintetében (CIJ: A menedékjog ügye [Haya della Torre], 1951. június 13., Rec., 1951, 71. o.). A nemzetközi közösség államainak túlnyomó többsége nem ismeri el ennek az intézménynek a létét abban az értelemben, hogy a diplomáciai képviseletre való bejutással kikerülhetne valaki a fogadó állam területi főhatalma alól, s ráadásul úgy, hogy az így elnyert különleges státust mintegy magával víve, joga is lenne elhagyni az ország területét. Az államok azonban gyakran élnek azzal a gyakorlattal, hogy amennyiben a fogadó állam polgárai üldöztetés elől menekülve kérnek bebocsátást, őket hosszabb-rövidebb időre befogadják. Ezzel ezek a személyek nem szereznek menedékjogot, azonban a követségi épület mentességének a fogadó állam által történő tiszteletben tartása miatt végső soron valóban menedékre lelnek.

901. Magyarország 1944. március 19-i német megszállása után Kállay Miklós miniszterelnököt a török nagykövetség fogadta be, korábbi ajánlatát megerősítve, de a lépés formális minősítése nélkül. 1944. november 18-án a Szálasi-kormány külügyminiszterétől a török nagykövet a rendőri fellépést kilátásba helyező ultimátumot kapott, mire Kállay Miklós saját döntése alapján elhagyta az épületet. Horthy Miklósné, a kormányzó felesége és Horthy Istvánné, a kormányzóhelyettes özvegye kisgyermekével a Vár ostroma elől 1944. október 15-én a nunciatúrára ment, ahová egy Waffen SS-egység fegyverrel behatolt, és „védőőrizete alá” helyezte őket. 1956. november 4-én a Kádár-rendszert hatalomra juttató szovjet csapatok elől Mindszenty hercegprímás az amerikai nagykövetségre, míg Nagy Imre miniszterelnök és kormányának több tagja a jugoszláv nagykövetségre menekült. Mindkét nagykövetség befogadta őket, anélkül, hogy formálisan bármelyikük is diplomáciai menedékjogra hivatkozott volna. Mindszenty esetében ez 1971-ig állt fenn, amikor a magyar állam salvus conductusát bírva elhagyhatta az országot. Ismert, hogy Nagy Imrét és csoportját a menlevél dacára 1956. november 22-én a szovjet hadsereg az épület elhagyása után elrabolta és Kádár Jánossal összejátszva 1957 áprilisáig Románia kormányának snagovi őrizetére bízta, ahonnan az 1958-as per előkészítésére hazaszállították a törvénysértő vád alá helyezésre kiszemelt politikusokat. 1989-ben Magyarország és több más állam közép-európai (budapesti, prágai stb.) nagykövetségére tömegesen menekültek NDK-állampolgárok. Az 1973. évi chilei katonai hatalomátvétel során számos állam nyújtott ideiglenes menedéket az oda nagy számban menekülő személyeknek. Meglehetősen gyakran lehet jelenleg híreket olvasni arról, hogy Phenjanban és Pekingben akkreditált nagykövetségekre bejutva próbálnak észak-koreai polgárok elmenekülni hazájukból. A behatolást a fogadó állam hatóságai rendszerint megpróbálják minden eszközzel megakadályozni, de a bejutottakért többnyire nem sértik meg a követségi épület mentességét, bár rendszerint csak hosszú tárgyalások eredményeként rendeződik a sorsuk, alapvetően a dél-koreai letelepedési igény teljesítésével. 2008 szeptemberében fogadta be Románia chi§inaui nagykövetsége Vladimir Voronin moldáv államfő korábbi, Romániába menekült főtanácsadójának, Sergiu Mocanunak a fiait, akikkel szemben – szerintük alaptalanul – diszkóverekedésért emeltek vádat. Egy évig tartózkodtak ott, és az épületet azután hagyták el, hogy a moldáv bíróság az előzetes letartóztatást, ami elől menekültek, házi őrizetre változtatta.

902. A küldő állam, illetve a külképviselet maga dönt arról, hogy kit fogad be falai mögé. A budapesti amerikai nagykövetség Mindszenty hercegprímás befogadása után elzárkózott attól, hogy Kovács Bélát, a kisgazdapárt korábban a Szovjetunióba hurcolt egykori főtitkárát is befogadja.

903. Az épület mentességével azonos státust élvez a misszióvezető rezidenciája, valamint a diplomáciai képviselők magánlakásai, azokba a misszióvezető, illetve a diplomata engedélye nélkül belépni nem lehet. (Az engedély megadása persze a diplomatának és államának érdekét szolgálja. Amikor óbudai lakásában 2009. november 5-én kirabolták a kuvaiti nagykövetség pénzügyi attaséját, ő lemondott immunitásáról, hogy a rendőrség elvégezhesse a helyszíni szemlét és a nyomrögzítést.) A mentesség érvényesítését megkönnyíti, ha az épület jellege kívülről is egyértelmű. (Így 1956 novemberében szabadságharcos fiatalok az amerikai diplomaták lakásául szolgáló egyik Széchenyi rakparti épület tetejéről támadták az arra haladó szovjet tankokat, s az épület a tankoktól több belövést kapott: vélhetően egyikőjük előtt sem volt világos az épület diplomáciai védettsége.) A



ALAPINTÉZMÉNYEIfelismerhetőség megkönnyítése érdekében a képviselet épületére, valamint a rezidenciára ki lehet tenni a küldő állam címerét és zászlaját. Abban az esetben, ha a képviselet épülete nem önálló, illetve a munkatársak nem különálló épületben laknak és dolgoznak, hanem egy nagyobb épület egy-egy részét használják, az épületekre vonatkozó mentesség csak a diplomatákhoz kötődő ingatlanrészek tekintetében él. Rajtuk kitűzhető a címer és a nemzeti lobogó (droit du pavillon). A diplomáciai képviselet helyiségei – és a lakások – mentesek a foglalás, a rekvirálás és beszállásolás alól, mentesek továbbá az ingatlanokat a fogadó államban terhelő adók és illetékek alól, tulajdoni helyzetükre való tekintet nélkül. Ez a mentesség azonban nem vonatkozik a szolgáltatások ellenértékére.

904. A fenti szabályokkal aligha volt összeegyeztethető, hogy 1999. március 30-án, öt nappal a diplomáciai kapcsolatok megszakítása után a washingtoni jugoszláv nagykövetség épületét és a nagykövet rezidenciáját az amerikai hatóságok zár alá vették, hangsúlyozva, hogy „ez állandó gyakorlatuk szerint történik”, és hogy mindez nem érinti a jugoszláv utódállamok egymás közötti tulajdonjogi vitáinak rendezését. Egy amerikai társaság (az NML Capital) és Argentína közötti elhúzódó vagyonjogi jogvitában az amerikai igazságszolgáltatás 2004 januárjában és februárjában az amerikai területen levő argentin ingatlanokon foglalásokat hajtott végre, kivéve alóla az argentin nagykövetséget, de beleértve a nagyköveti rezidenciát. Argentína a diplomáciai jogot durván sértőnek tartotta ezt a lépést, és tiltakozott.

905. A diplomáciai épületekre vonatkozó mentesség elvét felhasználva törekedett arra a svéd Raoul Wallenberg, Carl Lutz, svájci alkonzul, a portugál Sampayo Gar- rido Teixeira Branquinho, a spanyol Angel Sanz Briz és az állampolgárságát illetően tulajdonképpen olasz Giorgio Perlasca, hogy elismertesse 1944-ben a „Svéd Királyság védelme alatti házak”, „svájci védettségű házak”, „portugál védettségű házak” vagy a „spanyol állam védelme alatt álló házak” mentességét, s így igen sok, zsidó származásuk miatt üldözött honfitársunk életét tudták megmenteni. Ugyanezt a munkát végezte Friedrich Born, a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottságának magyarországi delegátusa is. E házak per analogiam különleges helyzete sokkalta inkább az érintett, hol lelkiismeretükre hallgató, hol csak saját jövőjükre figyelemmel is együttműködő magyar tisztviselőkkel kötött alkukból, mintsem egyértelmű szokásjogból következett.

906. A diplomáciai képviselet bezárása esetében is hosszabb ideig fennmarad a mentesség, feltéve, hogy a küldő állam ideiglenes jelleggel döntött a bezárásról. Vita van a tekintetben, hogy mikor lehet véglegesen elhagyottnak tekinteni az épületet: az irattár mentessége azonban még ebben az esetben is abszolút értékű. Az ideiglenes bezárás során elkövetett behatolásokat a küldő államok következetesen jogsértésnek tekintik. A diplomáciai védettséget élvező épületek mentességét harmadik államoknak is tiszteletben kell tartaniuk. 1982. szeptember 4-én Izrael libanoni hadműveletei során nehézfegyverekkel megerősített 25 fős katonai egység foglalt állást Magyarország légitámadások következtében súlyosan megrongálódott és ideiglenesen kiürített bejrúti nagykövetségének épületében: a lépés ellen Magyarország tiltakozott. A koszovói albánság megmentése érdekében indított NATO-támadás (lásd n° 1203-1206.) bombázásai és rakétatámadásai során több nagykövetség (svéd, indiai, norvég, magyar, svájci) megsérült, a legsúlyosabban azonban a kínai nagykövetség, ahol halálos áldozatok is voltak. Az Amerikai Egyesült Államok 1999 decemberében elismerte felelősségét, a célkijelölésért felelősnek tartott személyeket különböző súlyú fegyelmi büntetésben részesítette és 28 millió dollár kártérítést fizetett. 2011. május 1-jén, a – február óta üresen álló – amerikai, brit és olasz nagykövetség épületét tripoli lakosok megtámadták és felgyújtották, állítólag amiatti felháborodásukban, hogy az 1973. (2011). sz. biztonsági tanácsi határozat alapján katonai létesítményekre mért csapások során Kadhafi egyes családtagjai is meghaltak. A kormányok tiltakoztak az épületek mentességének megsértése miatt (lásd n° 776., 1200.). A líbiai vezető elnézést kért, igaz, csak az olasz kormánytól.

907. A képviselet irattára és okmányai, bárhol is vannak elhelyezve, sérthetetlenek. Ezt a kötelezettséget súlyosan megsértette Irán, amikor eltűrte – gyakorlatilag támogatta – az ún. iszlám diákok akcióját, akik 1979. november 4-én megrohamozták az amerikai nagykövetséget, a személyzetet túszul ejtve feltörték az irattárat s az okmányokat a sajtó révén, illetve különböző kiadványokban nyilvánosságra hozták. A fogadó állam védelemben részesíti a képviselet érintkezését a küldő állammal, valamint az állam máshol található misszióival, ideértve a rejtjelezett üzenetek továbbítását. A képviseleteken működik rádióadó-összeköttetés, ezt a fogadó állam hozzájárulásához kötve a bécsi egyezmény tudomásul veszi, ami voltaképpen a megfelelő hullámhossz megállapítását jelenti.

908. A követség levelezése nem ellenőrizhető, diplomáciai poggyászát nem lehet sem kinyitni, sem visszatartani. A diplomáciai poggyászt megkülönböztető jelzéssel szokták ellátni. A diplomáciai poggyászt viheti hivatásos futár, aki valójában a külügyminisztérium egy-egy több állomáshelyet érintő körúttal megbízott, s ebbéli minőségét tanúsító, a poggyászok számát feltüntető igazolással ellátott tisztviselője: őt a fogadó és a tranzitállam védelemben részesíti, nem tartóztatható le és nem tartható vissza. (Nem kis megrökönyödést váltott ki és hosszas vizsgálatot eredményezett, hogy 2003. januárjában a Kairóba indított magyar futárposta útközben



ALAPINTÉZMÉNYEI„eltűnt”.) A futárpoggyász azonban ad hoc kiválasztott személyre, valamint a nemzeti légitársaság pilótáira is rábízható, utóbbi a kapitányi posta, amelyet a repülőtéren vesz át tőlük a külképviselet embere. Ettől a repülőtiszt még nem válik különleges mentességet élvező futárrá, de az így továbbított küldemény minden szempontból diplomáciai poggyásznak minősül. A gyakorlatban akár hetente többször is ily módon tartja egymással a kapcsolatot a küldő állam és a külképviselet. A küldő állam azonban biztonsági szempontból a kapitányi posta tartalmát az ún. nem minősített anyagokra korlátozhatja (lásd n° 857.).

909. Egy merénylet miatt (lásd n° 894.) igen kiélezett francia-iráni hangulatban került sor arra, hogy az 1961-es egyezményt sértve 1987. július 11-én a genfi repülőtér francia ellenőrzésű szektorában a francia rendőrség ragaszkodjon ahhoz, hogy ellenőrizhesse Mohszen Amindzadeh párizsi iráni diplomata kézitáskáját és vele szemben testi kényszert is alkalmazzon. A poggyászban levő dokumentumokat lefénymásolták és egy részüket elkobozták.

910. A kapcsolattartás szabadsága az elektronikus és rádió-összeköttetésekre is vonatkozik, ugyanakkor a dolgok jellegéből és a technikai megoldások természetéből következik, hogy esetenként csak évek, évtizedek múltán bizonyosodik be – amit a diplomaták egy része, okkal, ok nélkül mondogat –, hogy a falnak valóban füle van. A nyolcvanas évek amerikai-szovjet kapcsolatait mérgezte a moszkvai amerikai követség új épülete körül támadt vita: az amerikai biztonsági szolgálat ugyanis azt gyanította, hogy olyan különleges téglákból építette a megbízott moszkvai vállalat az épületet, amelyek vezeték és „poloska” nélkül is megfelelő színvonalon tudták a bent elhangzottakat továbbítani a szomszédos épületekhez. Az amerikai külügyminisztérium az épületet nem akarta átvenni, a munkát pedig nem akarta kifizetni: az amerikai magatartást visszatérően bírálták, míg 1991-ben Gorbacsov hatalmának utolsó hónapjaiban átadta a minden gyanút igazoló tervrajzot. Az épületet ezután részben visszabontották, részben új tervek szerint és különleges külső csempékkel borítva fejezték be.

911. Abban az esetben, ha a képviseletnek bizonyos bevételei vannak (tanúsítványok illetékei stb.), ezek adómentesek. Igaz, a nagykövetség, követség nem folytathat kereskedelmi tevékenységet, azonban több diplomata-emlékiratban is vannak egybehangzó utalások arra, hogy Ceau§escu hatalmának végén a gazdasági összeomlás felé haladó Romániában olyan mérvű áruhiány volt, amely a diplomataellátást is érintette, és a külképviseletek így arra kényszerültek, hogy egymás között szabályos cserekereskedelmet folytassanak otthonról kapott ellátmányaikat felhasználva... Ismétlődően felmerül egyes államokban az arra vonatkozó követelés, hogy amennyiben a nagykövetség a futárszobába, vendégszobáiba nagyvonalúan befogadja a misszió munkatársainak személyes ismerőseit, futárszolgálatot nem végző kollégáit, akkor – amenynyiben ezért anyagi ellenszolgáltatást kér – a fogadó államban szokásos üdülőhelyi díjat vagy ehhez hasonló adókat is fizesse be, tekintettel arra, hogy nem de jure imperii, hanem de jure gestionis jellegű tevékenységet végez (lásd n° 458.). Az államok közötti viszonosság is szerepet játszik abban, hogy kell-e az ilyen esetekre a bécsi egyezmény szerinti adómentességet vonatkoztatni. Ugyanez a probléma merült fel a New York-i magyar főkonzulátus és ENSZ-misszió esetében is (lásd n° 955.).

912. A külképviselet gépkocsijai és egyéb járművei is bizonyos mentességet élveznek: ezek a gépkocsik rendszámukról felismerhetők: például CD (Corps diplomatique), illetve CMD a misszióvezetőnek. A misszióvezetői gépkocsi fellobogózható. A diplomata-gépkocsi a fogadó államban kapja meg a rendszámot, ami bizonyos számkombinációkkal a küldő államra is tud utalni. Magyarországon rendszerint DT betűkapcsolat hívja fel a különleges minőségre a figyelmet. A közlekedési eszközök mentesek a kutatás, igénybevétel, foglalás vagy végrehajtás alól, a szabad mozgás és a közlekedés nem akadályozható. Az államokban eltérő a gyakorlat, hogy a tilosban parkolás, illetve díjfizetés elmaradása esetén mit tehetnek a fogadó állam hatóságai, illetve a megbízásukból tevékenykedő különböző társaságok. A kerékbilincs alkalmazhatósága ellen szól, hogy bírság fizetésével kapcsolódik össze, azaz államigazgatási típusú, büntetőjo- gias szankcióval, ami alól a fentiek alapján a diplomata mentességet élvez. Az vitathatatlan, hogy a forgalmat komolyan akadályozó üres jármű diplomáciai jellege ellenére elvontatható: az azonban más kérdés, hogy milyen messzire és hogy a kiváltás díja bírságértékű-e vagy csak költségtérítés. E tekintetben a viszonosság elvére előszeretettel hivatkoznak az államok a konkrét jogviták során. A számos országot különböző segélyekben részesítő Amerikai Egyesült Államok azt a megoldást választotta, hogy nyilvántartja a ki nem fizetett parkolási díjakat és bírságokat, s azok együttes összegét esetenként levonja az esedékes támogatásból, s ezt átutalja az önkormányzatoknak, parkolási társulásoknak. A magyar külügyminisztérium 2004 szeptemberében azt az állásfoglalást bocsátotta ki, hogy a parkolási díjak meg nem fizetése esetén a parkolási társaságok által indított perekben nem fogja elismerni a diplomáciai mentesség fennállását. (Ekkorra kb. 50 millió forint tartozást halmoztak fel a külképviseletek.)

913. Egyes országokban, mint például Görögországban, visszatérő panasz a diplomata-rendszámú autók felgyújtása anarchista és szélsőséges mozgalmak aktivistái által. (1998-ban francia, jugoszláv és magyar, 2000-ben német, olasz, egyiptomi, lengyel és jugoszláv diplomáciai rendszámú járműveket pusztítottak el Athénban.) Mivel a diplomaták gépkocsijai rendszerint az átlagosnál magasabb kategóriát képviselnek (azt is szokták



ALAPINTÉZMÉNYEImondani, hogy minél szegényebb egy ország, annál jobb autóval járnak a diplomatái), gyakran szolgálnak az autótolvajok célpontjául. A fogadó állam megállíthatja és ellenőrizheti a diplomata-, illetve követségi járművet (ez a tulajdonosok érdeke is), de amennyiben meggyőződött a jármű státusáról és vezetője személyazonosságáról, utána tovább kell engednie, kivéve ha a fogadó állam jogszabályai szerint nincs vezetésre alkalmas állapotban. A gépkocsinak magának is teljesítenie kell a megkövetelt közlekedésbiztonsági és környezetvédelmi feltételeket, s rendelkeznie kell a kötelező felelősségbiztosítással is.

914. A diplomata mozgásszabadsága korlátozható állambiztonsági okokból, és megjelölhetők tiltott területek. (A rendszerváltozás előtt Magyarországon a „Fényképezni tilos!” forgalmi táblák hívták fel sajátos módon a figyelmet a katonai attasékat feltehetően érdeklő objektumokra.) A mozgáskorlátozást a fogadó állam szövetségesi rendszerének megfelelően szelektíven is érvényesítheti, és alkalmazhatja természetesen a viszonosság elvét. A második világháború idején Magyarországon szintén voltak korlátozások a semleges diplomáciai képviseletekkel szemben: vidéki utazásaikat előre be kellett jelenteniük (lásd n° 862.). 1944 tavaszán Angliában Londonon kívül ideiglenesen megtiltották a semleges államok diplomatáinak a mozgását és a rádiótávíró-kapcsolatok működtetését, attól tartva, hogy kiszivárog a normandiai partraszállás terve.

1.8. 8. A konzuli kapcsolatok létesítése és a konzul kinevezése915. Míg a diplomáciai képviseletek munkája alapvetően az államok közötti kontaktusok fenntartásában áll, addig a konzuli képviseletek mindenekelőtt a külföldön tartózkodó állampolgárukat, a természetes és jogi személyeiket próbálják segíteni ügyes-bajos dolgaikban. A nemzetközi jog történetének bemutatásakor érintettük a hellénproxenosz és a rómaipatronus intézményeit (lásd n° 17., 24-25.), amelyek a modern konzulátusok (s különösen a tiszteletbeli konzulok) előképeinek tekinthetők. A konzuli joganyag belső logikája sokban hasonlít a diplomáciai jogra, a tevékenység jellegének megfelelően vannak azonban számottevő különbségek is. Míg a diplomáciai kapcsolatok felvétele államelismerésnek minősül, a konzuli kapcsolatoké elvben nem (lásd n° 546.). Az államnak a másik államban egyetlen, ahhoz akkreditált diplomáciai képviselete van, konzuli képviselete azonban több is lehet. A diplomáciai képviselet illetékessége a fogadó ország teljes területét lefedi, a konzulátusé azonban esetleg csak egy részét, és a többire nézve a küldő állam egyéb konzulátusai rendelkeznek illetékességgel. A konzuli képviselő kinevezésében, megbízólevelének átadási ceremóniájában is érzékelhetjük a különbségeket, ráadásul a konzul mentességei rendszerint jóval alacsonyabbak, mint a diplomatáké. A konzuli jogban is figyelembe kell venni a küldő állam és a fogadó állam eltérő érdekeit, ezek egyeztetése tükröződik a különböző intézményekben.

916. Ma már ritka, hogy a konzul kinevezése államfői aktussal történne: ebben az esetben a megbízólevelet (konzuli pátens) a fogadó állam államfőjének adják át. (Így rendelkezik az amerikai alkotmány 2. cikk 2. §-a is. Ezt a szabályt tartalmazta a köztársasági elnök jogosítványai között az 1946. évi I. törvény 11. §-a, azonban az Alkotmány 30/A. §-ába és az Alaptörvény 9. cikkébe ez már nem került be.) Rendszerint eleve a végrehajtó hatalom ennél alacsonyabb szintjén történik meg a kinevezés, a kormány vagy a külügyminiszter révén: ilyenkor a fogadó állam ugyanezen a szinten veszi át az okmányt. A konzuli pátens átadása lebonyolításának megszervezésében a fogadó államban akkreditált diplomáciai misszió is szerepet kaphat. A konzuli pátensben az illető személyi azonosítása, rangjának közlése mellett azt is pontosítják, hogy a fogadó állam területének egésze vagy éppen valamely része minősül konzuli kerületnek. A konzuli kerületet – a fogadó állam beleegyezésével – a küldő állam határozza meg, és a módosítást is jóvá kell hagyatni az előbbi állammal.

917. A konzul kinevezéséhez az 1963. évi bécsi egyezmény szerint a fogadó állam előzetes belegyezése nem szükséges: a kétoldalú konzuli egyezmények azonban ettől eltérően rendelkezhetnek, így például a Szovjetunió a konzulok esetében is gyakorlatilag ugyanazt az előzetes jóváhagyatást követelte meg, mint a diplomaták esetében. Az 1963. évi egyezmény az exequatur intézményével nyújt módot a fogadó állam érdekeinek figyelembevételére: a fogadó állam ugyanis a kinevezett konzul működésének megkezdését az exequatur birtoklásához kötheti. A „hajtassék végre" jelentésű latin kifejezés eredetileg az első szava lehetett a fogadó állam uralkodójának a konzul által felmutatható, saját tisztviselőihez címzett utasításának, amelyben felszólította a hatóságokat, hogy tegyenek eleget a konzul kéréseinek. Az exequatur megtagadásának okai gyakorlatilag azonosak a diplomáciai jogban említett agrément megtagadásának okaival (lásd n° 814-818.), a megtagadást ugyanúgy nem kell indokolni. A konzulok pro- tokollsorrendje az exequatur dátuma szerinti rangidősséghez igazodik, figyelemmel azonban arra, hogy melyik rangosztályba tartozik az illető: főkonzul, konzul, alkonzul vagy csak konzuli ügynök. Az exequatur-eljárást rendszerint csak a konzuli misszióvezetővel szemben érvényesítik, de akárcsak a diplomatáknál, a beosztott konzuli tisztviselők esetében is lehetősége van a fogadó államnak arra, hogy a diplomatavízum megadásának megtagadásával tartsa távol a persona non grata személyt. Az állam azonban jogszerűen előírhatja az exequatur-eljárást a beosztott konzuli tisztviselőkre is. A diplomáciai jog és a konzuli jog nem válik el mereven egymástól, az állam dönthet úgy is, hogy a konzuli munkaköröket



ALAPINTÉZMÉNYEIdiplomáciai képviseletére bízza, ebben az esetben az ezeket ellátó személynek a konzuli rang mellett diplomáciai rangja van, s utóbbinak a mentessége lesz az irányadó.

1.9. 9. A konzul feladatköre918. Az 1963. évi bécsi egyezmény 5. cikke szerint a konzuli feladatok a következők:

a) a küldő állam, valamint a küldő állam honosai, természetes és jogi személyei érdekeinek védelme a fogadó államban, a nemzetközi jog által megengedett keretek között;

b) a küldő állam és a fogadó állam közötti kereskedelmi, gazdasági, kulturális és tudományos kapcsolatok fejlesztésének előmozdítása és baráti kapcsolataik elősegítése minden más módon, az egyezmény rendelkezéseinek keretei között;

c) tájékozódás minden megengedett módon a fogadó állam kereskedelmi, gazdasági, kulturális és tudományos életének viszonyairól és alakulásáról, ezekről jelentéstétel a küldő állam kormányának és felvilágosítás adása az érdekelt személyeknek;

d) útlevelek és egyéb úti okmányok kiállítása a küldő állam honosai részére, valamint vízumok és megfelelő iratok kiadása a küldő államba utazó személyek számára;

e) segítség és támogatás nyújtása a küldő állam honosai, természetes és jogi személyei részére;

f) eljárás közjegyzői és anyakönyvvezetői minőségben és ezekhez hasonló, valamint egyéb közigazgatási feladatok végzése, amennyiben ezt a fogadó állam törvényei és más jogszabályai nem tiltják;

g) a küldő állam honosai, természetes és jogi személyei érdekeinek védelme a fogadó állam területén folyó hagyatéki ügyekben, a fogadó állam törvényeinek és más jogszabályainak megfelelően;

h) a fogadó állam törvényei és más jogszabályai által megszabott keretek között a küldő állam kiskorú és cselekvőképtelen állampolgárai érdekeinek védelme, különösen, ha számukra gyámság vagy gondnokság elrendelése szükséges;

i) a fogadó államban hatályban levő gyakorlat és eljárási szabályok figyelembevételével a küldő állam honosainak képviselete vagy megfelelő képviseletük biztosítását szolgáló intézkedések tétele a fogadó állam bíróságai vagy más hatóságai előtt avégből, hogy a fogadó állam törvényeinek és más jogszabályainak megfelelően ideiglenes intézkedések hozatalát kérjék ezen állampolgárok jogainak és érdekeinek megóvására, amennyiben azok távollétük vagy bármely más ok miatt jogaikat és érdekeiket nem tudják időben megvédeni;

j) bírósági és peren kívüli iratok továbbítása vagy megkeresésének teljesítése a hatályos nemzetközi megállapodásoknak megfelelően vagy ilyen megállapodások hiányában a fogadó állam törvényeivel és más jogszabályaival összeegyeztethető minden más módon;

k) a küldő állam törvényeiben és más jogszabályaiban előírt ellenőrzési és felügyeleti jogok gyakorlása a küldő állam szerinti nemzeti hovatartozással rendelkező tengeri és folyami hajók, a küldő államban lajstromozott repülőgépek, valamint ezek személyzete felett;

l) segítség nyújtása a k) pontban említett hajóknak és repülőgépeknek, valamint azok személyzetének, a hajók útjáról szóló nyilatkozatok átvétele, a hajóokmányok megvizsgálása és láttamozása, valamint a fogadó állam hatóságai jogkörének csorbítása nélkül vizsgálat folytatása az útközben történt balesetekre vonatkozóan, és amennyiben a küldő állam törvényei és más jogszabályai engedélyezik, a kapitány, a tisztek és a tengerészek közötti mindenfajta vitás ügy rendezése;

m) a küldő állam által a konzuli képviseletre bízott bármely más feladat elvégzése, amelyet a fogadó állam törvényei és más jogszabályai nem tiltanak, illetve amelyeket a fogadó állam nem ellenez vagy amelyeket a küldő állam és a fogadó állam között hatályban levő nemzetközi megállapodások tartalmaznak.

919. A magyar Külügyminisztérium nyilvántartása szerint 1998-ban a konzuli szolgálat 113 493 esetben nyújtott segítséget. A fent említett „segítség” és „védelem” egyik tipikusan gyakori formájára a közlekedési, közigazgatási kihágást vagy bűncselekményt elkövető állampolgárokkal szemben lefolytatott eljárás esetében kerül sor. (A 2011. év nagy konzuli akciói közé tartozott a polgárháborúba süllyedő Líbiában rekedt magyarok kimentése, illetve Japánból a tengerárt követően súlyosan megrongálódott fukushimai atomreaktorból kiáramló



ALAPINTÉZMÉNYEIradioaktív sugárzás miatt veszélyeztetett területen tartózkodó és távozni kívánó állampolgáraink hazahozatala.) Az 1963. évi bécsi egyezmény 36. cikke meglehetősen részletesen foglalkozik a segítségnyújtás idevágó fajtáival: „amennyiben az érdekelt személy ezt kéri, a fogadó állam illetékes hatóságai kötelesek késedelem nélkül értesíteni a küldő állam konzuli képviseletét, ha annak konzuli kerületében a küldő állam honosságával rendelkező valamely személyt letartóztattak, bebörtönöztek, előzetes letartóztatásba helyeztek vagy bármely más módon feltartóztattak. A letartóztatott, bebörtönzött, előzetes letartóztatásba helyezett vagy bármely más módon feltartóztatott személy részéről a konzuli képviselethez intézett mindenfajta közlést a fogadó állam

illetékes hatóságai ugyancsak késedelem nélkül kötelesek továbbítani. E hatóságok kötelesek késedelem nélkül felvilágosítani az érdekelt személyt a jelen bekezdés alapján biztosított jogairól; a konzuli tisztviselőknek joguk van ahhoz, hogy a küldő állam letartóztatott, bebörtönzött, előzetes letartóztatásba helyezett vagy bármely más módon feltartóztatott honosát felkeressék, vele személyesen beszéljenek, illetve levelezzenek és ellássák jogi képviseletét. A konzuli tisztviselőknek joguk van felkeresni a küldő állam olyan honosait is, akiket konzuli kerületükben bírói ítélet alapján bebörtönöztek vagy fogva tartottak. A konzuli tisztviselőknek azonban tartózkodniuk kell a bebörtönzött, előzetes letartóztatásba helyezett vagy bármely más módon feltartóztatott személy érdekében való fellépéstől, ha az illető ezt kifejezetten ellenzi. () [E] jogokat a fogadó

állam törvényei és más jogszabályai keretében kell gyakorolni, de e törvényeknek és más jogszabályoknak lehetővé kell tenniük azon célok teljes megvalósulását, amelyek érdekében a jelen cikk az említett jogokat biztosítja.”

A konzuli védelmet illetően fontos hangsúlyozni, hogy annak nemcsak az 1963-as bécsi egyezmény és a kétoldalú megállapodások a forrásai, hanem – igaz, ezekre figyelemmel – magyar jogszabályok [i. a 2001. évi XLVI. törvény a konzuli védelemről; ii. 17/2001. (XI. 15.) KüM rendelet a konzuli védelem részletes szabályairól], valamint az Európa-jog is, hiszen az Európai Unió külföldön tartózkodó polgára kérheti bármely olyan EU-tagállam diplomáciai és konzuli védelmét, amelynek missziója jelen van az adott országban, míg saját államának nincs ott külképviselete. (A részletes szabályokat jelenleg i. a 95/553/EK határozat az Európai Unió polgárainak diplomáciai és konzuli képviseletek általi védelméről és ii. az ún. „Zöld könyv: Az Európai Unió polgárainak diplomáciai és konzuli védelme harmadik országokban” tartalmazza.)

920. A Nemzetközi Bíróság értelmezésében „kétségtelen, hogy a bécsi egyezmény 36. cikke azonos kötelezettséget ró az államokra, függetlenül a vád tárgyát képező cselekmény és a kiszabható büntetés súlyától” (CIJ: LaGrand ügy [Németország c. Amerikai Egyesült Államok], 2001. június 27., Rec., 2001, 63. §). „A 36. cikk 1. §-a egy egybekapcsolódó rendszert hoz létre, amelynek az a célja, hogy könnyítse meg a konzuli védelem rendszerének érvényesítését. (...) Ebből az következik, hogy amikor a küldő állam a fogadó államnak részéről járó, haladéktalan konzuli értesítés elmulasztása miatt nem tud állampolgára fogva tartásáról (...) a küldő államot gyakorlati következményeit illetően megakadályozták abban, hogy a 36. cikk 1. §-ában rögzített jogait gyakorolja” (CIJ: LaGrand ügy [Németország c. Amerikai Egyesült Államok], 2001. június

Rec., 2001, 74. §). „Ha (...) nem is kell a »haladéktalanult« úgy értelmezni, hogy a letartóztatás után »azonnalt« jelentsen, a letartóztatást végző hatóságok kötelesek megadni ezt az információt minden letartóztatott személynek, amint megállapítást nyert külföldi állampolgársága vagy pedig amint alapos ok van annak a feltételezésére, hogy ez a személy vélhetően idegen állampolgár” (CIJ: Avena és egyéb mexikói állampolgárok ügye [Mexikó c. Amerikai Egyesült Államok], 2004. március 31., Rec., 2004, 88. §). Azonban „nincs szó arról, hogy a konzuli funkciók lehetővé tennék címzettjeiknek a hivatalbóli perbeli képviseletet vagy azt, hogy közvetlenebbül avatkozzanak be a büntetőeljárásba” (CIJ: Avena és egyéb mexikói állampolgárok ügye [Mexikó c. Amerikai Egyesült Államok], 2004. március 31., Rec., 2004, 85. §).

A fogadó állam köteles tájékoztatni a konzult, ha tudomására jut, hogy a küldő állam állampolgára meghal a fogadó államban, ha a küldő állam polgára javára gyámot vagy gondnokot kell kirendelni, ha a küldő államban lajstromozott repülőgép vagy hajó szenved balesetet, hajótörést.

1.10. 10. A konzuli megbízatás megszűnése922. Akárcsak a diplomáciai jogban, itt is különbséget tehetünk az államban, illetve a személyben rejlő okok között. Az államban rejlő ok i. az állam megszűnése (ez azonban valójában nem mindig és nem szükségképpen szünteti meg a konzuli megbízatást, gyakran fennmarad például államegyesülés esetén, ha a küldő állam és a fogadó utódállam így állapodik meg, vagy a jogellenes bekebelezés elleni tiltakozás jeleként a küldő állam esetleg hosszabb ideig még működtetni tudja konzuli misszióját, mint például az USA egészen 1940 októberéig működtette prágai konzulátusát, anélkül, hogy exequaturját megújíttatta volna a náci rendszerben), ii. a konzuli kapcsolatok megszakadása, iii. a konzulátus bezáratása (a paritás elvére hivatkozva esetenként egyes államok



ALAPINTÉZMÉNYEIkövetelték, hogy kölcsönösen csak ugyanannyi konzulátusuk legyen egymásnál, s így a többletet be kellett zárni). Az egyénben rejlik i. az exequatur megvonása, ii. a persona non grata jelleg bejelentése, valamint természetesen iii. a lemondás, iv. a visszahívás és v. a képviselő halála.

923. Az államban rejlő okokat példázza Pakisztán 2001. november 6-i döntése, melyben a tálib rendszertől háromnapos határidővel a karacsi afgán konzulátus bezárását kérte. A személyben rejlő okok között megemlítendő, hogy 1999 nyarán az Amerikai Egyesült Államok müncheni főkonzulátusának egyik munkatársát és feleségét kellett visszarendelni, mivel állítólag hírszerzési tevékenységet folytattak, s erről a szövetséges államok közötti bevett gyakorlat ellenére nem tájékoztatták a fogadó államot. Persona non grata lett 1998-ban Románia bonni főkonzulátusának több munkatársa is, akikről bebizonyosodott, hogy hamis útlevelekkel láttak el Németországban körözött személyeket, 2009 júliusában pedig Románia chi§inaui konzulja mondott le, miután a moldovai lapok internetes változatai olyan birtokukba került videofelvételt játszottak le, amelynek tanúsága szerint az illető a konzulátus egyik helyi alkalmazottjával folytat intim viszonyt. Salazar portugál vezető 1940-ben visszahívta és leváltotta Aristides de Sousa Mendes bordeaux-i főkonzult, aki harmincezer beutazási vízumot állított ki azoknak, akik a francia hadsereg kapitulációja után zsidó származásuk miatti üldöztetéstől tartva el kívánták hagyni Franciaországot. Volt példa arra is, hogy egy magyar konzulnak a fogadó ország nemzeti identitásáról tett megjegyzései az ottani sajtóban olyan, lekicsinylést sérelmező visszhangot keltettek, hogy a felesleges konfliktusok elkerülése érdekében kormánya hazarendelte, és állomáshelyére már nem tért vissza.

1.11. 11. A konzuli kiváltságok és mentességek924. A Nemzetközi Bíróság számára is egyértelmű ezek emberemlékezet óta érvényesülő, szokásjogi jellege: „Nem kevésbé fontos a konzuli kapcsolatok fennakadás nélküli intézése, amely szintén ősidők óta létezik a népek között. (...) ez a mai nemzetközi jogban elősegíti a népek közötti baráti kapcsolatok fejlődését és biztosítja a más állam területén külföldiként levők számára a védelmet és segítséget; ezért a konzuli tisztviselők, illetve az alkalmazottak kiváltságai és mentességei, a konzulátus helyiségeinek és irattárának sérthetetlensége szintén a nemzetközi jog igen mélyen rögzült elvei” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, ord, 1979. december 15., Rec., 1979, 19-20. o.). A konzuli kiváltságokat és mentességeket is célszerű a konzulátus személyzete, illetve épülete, irattára és járművei szerint kettéválasztva bemutatni.

925. A konzuli személyzet mentessége is alapvetően a funkcionális elmélettel magyarázható (lásd n° 884.). A konzulátus személyzetének osztályozása is emlékeztet a diplomáciai jogban bemutatottra, azaz a következő csoportok vannak: i. konzuli tisztviselő,

ii. adminisztratív és technikai személyzet, iii. segédszemélyzet, iv. magánalkalmazottak. Hasonlóképpen itt is i. a büntetőjogi, ii. polgári és közigazgatási jogi, valamint

iii. adó-, vám- és pénzügyi jogi mentesség között teszünk különbséget. A mentességeket az 1963. évi egyezmény alapján mutatjuk be, de emlékeztetünk arra, hogy amennyiben a konzuli funkciókat a diplomáciai képviselet konzuli osztálya végzi, úgy a mentességek is a diplomáciai jog szerint járnak (lásd n° 890.). Igen gyakran előfordul, hogy a kétoldalú konzuli egyezmények pedig az 1963. évi egyezményhez képest nagyvonalúbb megoldásokat alkalmaznak, erre hivatkozva nem tartotta sürgősnek az államok egy része (köztük mindenekelőtt az ún. kommunista államok) az 1963. évi egyezményhez történő csatlakozást.

926. A konzuli tisztviselő büntetőjogi mentessége szűkebb körű a diplomatáénál: nem abszolút jellegű, mivel súlyos bűncselekmény esetén és az illetékes igazságügyi hatóság határozata alapján őrizetbe vehető. Nem lehet őket szabadságukban korlátozni, kivéve, ha ez jogerős bírói ítélet végrehajtásaként történik. Ha a konzuli tisztviselő ellen büntetőeljárást indítottak, köteles megjelenni az illetékes hatóságok előtt, ott azonban vele hivatali állásából következő tisztelettel kell bánni, s az eljárást úgy kell lebonyolítani, hogy az minél kisebb mértékben akadályozza a konzuli feladatok végzését. Konzuli tisztviselő előzetes letartóztatásba helyezéséről vagy az ellene indított büntetőeljárásról a konzulátus vezetőjét, ha pedig ővele szemben foganatosítják az intézkedést, úgy a küldő államot azonnal értesíteni kell. Egyéb területeken csak abban az esetben lehet eljárni, ha a mentességről a küldő állam lemondott. A polgári jogi, közigazgatási mentesség a hivatali hatáskörben elkövetett cselekmények tekintetében érvényesül: nem áll fenn a mentesség a magánminőségben elkövetett cselekményekért, valamint a gépjárművel okozott károkért velük szemben indított polgári eljárásban. Nem kötelesek tanúvallomást tenni, és a tanúvallomást munkahelyükön vagy lakásukon is megtehetik, vagy ahelyett írásbeli nyilatkozatot is tehetnek. A küldő állam itt is feloldhatja a mentességet, s a konzuli tisztviselő a viszontkeresettel szemben nem hivatkozhat saját mentességére az éppen általa indított perben. A polgári jogi és közigazgatási mentességről való lemondás nem érinti az ítélet végrehajthatóságát, ahhoz újabb, kifejezett



ALAPINTÉZMÉNYEIlemondás kell a mentességről. Mentességet élveznek a társadalombiztosítás alól, az adómentességük nagyjából ugyanolyan, mint a diplomatáké: nem vonatkozik az áfára, az örökösödési és ingatlanokhoz kötődő illetékekre és járulékokra, a szolgáltatások fejében kiszabott díjakra. A konzuli tisztviselők személyes használatára szolgáló tárgyak behozatala mentes a vámvizsgálat, a vámok és adók alól, s fennáll a mentesség a beszállásolás, rekvirálás és közmunka alól is. A konzuli tisztviselővel közös háztartásban élő családtag is élvez bizonyos mentességeket: a társadalombiztosítás, a vám és az adó tekintetében ugyanazokat, mint maga a konzul.

927. Az adminisztratív és technikai személyzet büntetőjogi mentességéről a bécsi egyezmény igen szűkszavúan szól, mindössze arra utal, hogy letartóztatás, őrizetbe vétel, büntetőeljárás megindítása esetén azonnal értesíteni kell a konzulátus vezetőjét. Polgári jogi és közigazgatási mentességük is szűk körű, alapvetően megegyezik a konzuli tisztviselőkével, azzal a szűkítéssel, hogy ők kötelesek vallomást tenni, kivéve a hivatali hatáskörben végzett cselekményeket. Vám- és adómentességük is csak az első beköltözés idején érvényesül, ugyanúgy mentesek azonban a társadalombiztosítás, közmunka alól. Ugyanezek a szabályok vonatkoznak a velük egy háztartásban élő családtagokra. A segédszemélyzet mentessége tulajdonképpen azonos az adminisztratív személyzetével, fizetésük mentes az adók és illetékek alól. A magánalkalmazott – ha nem a fogadó állam polgára vagy állandó lakosa – mentessége csak a fizetés adó- és társadalombiztosítási vetületeit illetően áll fenn.

928. A konzulátus tisztviselője és alkalmazottja a fogadó államban vállalkozási, kereskedelmi és egyéb hasznot hajtó tevékenységgel nem foglalkozhat. 1999-ben a külügyminisztériumi szolgálatból főkonzuli megbízatásának lejártával távozni készülő diplomatánk egy romániai gazdasági vállalkozásnak lett ügyvezető igazgatója és résztulajdonosa. A bejegyzési eljárás váratlanul felgyorsult, s az illető jogilag még főkonzulként lett vállalkozó, ami valóban egyértelműen ütközött az 1963. évi konzuli egyezménnyel, s így a legalábbis furcsa helyzet a fogadó államban a sajtó érdeklődésére számot tartó üggyé vált.

929. A konzuli épület mentességét illetően a fogadó állam köteles biztosítani annak sérthetetlenségét, méltóságát, oda a fogadó állam tisztviselője, hatósága csak a konzul engedélyével léphet be, kivéve a tűzvész vagy egyéb elemi csapás miatti végszükség esetét, amikor is a hozzájárulást a fogadó államnak joga van vélelmezni. Ebben az esetben is tiszteletben kell tartani a konzuli irattár abszolút sérthetetlenségét. Az épület mentessége egyébként csak a konzuli tevékenységgel összefüggő helyiségekre vonatkozik. A konzulátus épülete, illetve helyiségei mentesek az ingatlant terhelő adók, a foglalás, igénybevétel alól. Rajtuk kitűzhető a címer és a nemzeti lobogó (lásd n° 905.).

930. A belgrádi kínai nagykövetség elleni amerikai rakétatámadás után 1999. május 8-án a dél-kínai Csengtu városban akkora tömeg rohanta meg az amerikai főkonzul házát és gyújtotta fel az épület egyik szárnyát, hogy kétezer katonát kellett a helyi kínai parancsnoknak bevetnie a rend helyreállítására. Kína 1999 decemberében állapodott meg az Egyesült Államokkal, hogy 2,87 millió dollár kártérítést fizet a konzulátusokban esett károkért: mint említettük, Washington ennek pontosan a tízszeresét ajánlotta fel kárpótlásul a lerombolt belgrádi nagykövetségért (lásd n° 897., 906., 981.). 2000 februárjában a csecsenföldi háború ellen tüntetők behatoltak a poznani orosz főkonzulátus területére, letépték és megtaposták az orosz lobogót, kitűzték a csecsen zászlót és oroszellenes jelszavakat mázoltak az épület falára. Az orosz külügyminisztérium tiltakozott a nem megfelelő biztosítás miatt, a lengyel külügyminisztérium pedig sajnálkozását fejezte ki az eseményekért. 2010. április 5-én a pesavari amerikai konzulátust megsemmisítette egy terrorista támadás: az amerikai személyzet által már egy éve kiürített épületet a védelemre kirendelt helyi biztonsági személyzet nem tudta megvédeni.

931. A magyarfóbiájáról elhíresült szélsőséges egykori kolozsvári polgármester, Fu- nar a magyar főkonzulátus tevékenységét visszatérően próbálta megzavarni: bírságot vetett ki a református egyháztól bérelt ingatlanban működő konzulátusra kitett magyar lobogó (!) miatt, egy alkalommal alkalmazottaival le is vétette a lobogót. A bírság címzettje formálisan az épület tulajdonosa, az esperesi hivatal volt. Ezek a lépések a meglehetősen hosszú román közigazgatási eljárásban végül megakadtak a konzuli mentességre vonatkozó szabályok felismerése miatt. A sajtóhírek szerint a polgármester piros-fehér-zöldre festett kóbor kutyákat is ki kívánt kötni az épület elé. 1999. szeptember 17-én „kémfészek” feliratú táblát helyeztetett az épület elé, ezt azonban pár órával később az elhelyezéskor még passzív rendőrök a közben befutott bukaresti utasításra eltávolították. Az ismétlődő atrocitások egyik sajnálatos következménye volt, hogy a szegedi román főkonzulátusról is ellopták a román trikolórt. 2000 februárjában az ún. tiszai ciánszennyezés (lásd n° 1370.) nyomán a méregtől elpusztult, kifogott haltetemeket helyeztek az épület lépcsőjére. A magyar állam a maga részéről elnézést kért ezekért a cselekményekért. 2005 karácsonyán a kolozsvári konzulátuson a magyar lobogót románra cserélték ki ismeretlenek, de december 28-án az immár más politikai vezetés alatt álló polgármesteri hivatal helyreállította az eredeti állapotot.

932. A küldő állam tiltakozhat, ha a fogadó állam nem tesz eleget védelmi kötelezettségének. Így 1987-ben Afganisztán katonai megszállása ellen tiltakozók rohanták meg Iránban a Szovjetunió iszfaháni konzulátusát: a



ALAPINTÉZMÉNYEIkonzulátus személyzete fegyvert is használt, hat személyt megölve, az épület megvédésére. 2003. február 28-án motorkerékpárról adtak le emberéleteket kioltó géppisztolysorozatot az amerikai konzulátusra a pakisztáni Karacsi városában. A küldő állam azonban nemcsak az ellen tiltakozhat, ha a fogadó állam nem biztosítja a normális munkafeltételeket és az épület biztonságát, de azért is, ha engedélye nélkül hatolnak területére avégett, hogy megakadályozzák az illegális behatolást. A japán külügyminisztérium 2002. május 8-án tiltakozott, hogy senjani konzulátusának területére is behatoltak a kínai rendőrök, akik azt próbálták megakadályozni, hogy észak-koreaiak bejussanak az épületbe és ott menedékjogot kérjenek.

933. A konzulátus bevételei adó- és illetékmentesek. Ez a gyakorlatban mindenekelőtt a vízumdíjakat érinti, amelyek a küldő állam számára komoly bevételt jelentenek. A fogadó állam köteles tiszteletben tartani a konzulátusnak a küldő állammal való összeköttetéseit, a konzuli poggyász mentességét, valamint a konzuli tisztviselők és alkalmazottak mozgásszabadságát, ez azonban, akárcsak a diplomáciai jogban, egyes területeken katonai biztonsági szempontokat figyelembe véve korlátozható. A konzuli járművek megkülönböztető rendszámmal láthatók el. (Ez lehet például CC [Corps consulaire] vagy K, CK stb.)

934. A tiszteletbeli konzul intézménye hasonlít legjobban a proxenosz eredeti formájára, mivel ebben az esetben a fogadó államban állandó jelleggel élő (rendszerint az ő állampolgárságát viselő, de a küldő államhoz – származása, képzettsége, foglalkozása, tevékenysége révén is – kötődő) személyt kér fel a küldő állam, hogy képviselje az ő és polgárai érdekeit. A tiszteletbeli konzul kiválasztásakor figyelembe szokták venni tekintélyét, kapcsolatépítési képességét is: így esik a választás üzletemberekre, kereskedelmi kamarák vezetőire, befolyásosabb ügyvédekre, nyugalmazott diplomatákra. A tiszteletbeli konzuli megbízatást az illető megtiszteltetésként fogadja el, tevékenységéért honoráriumban nem részesül. A névjegyre is felkerülő megtisztelő cím emeli annyira az illető tekintélyét, hogy az kárpótolja a tiszteletbeli konzuli tevékenységgel járó, rendszerint nem túlságosan megterhelő munkáért. A tiszteletbeli konzul azonban rendszerint levonhatja igazolt költségeit a tiszteletbeli konzuli tevékenysége során a küldő állam javára szerzett bevételeiből. A küldő állam számára a voltaképpen szinte korlátlanul növelhető konzuli jelenléten túl a képviselet fenntartásával, a konzuli illetménnyel és a működés egyéb terheivel összefüggő költségek megtakarítása jelenti a fő előnyt.

935. A Szovjetunió jogi érvrendszert építve alapvetően állambiztonsági szempontú megfontolásai köré, nem fogadott és nem küldött tiszteletbeli konzulokat, és ezt a magatartást tanúsította a többi kommunista állam is. A rendszerváltozással Magyarország és több más közép- és kelet-európai ország is újra felfedezte a praktikus intézmény előnyeit, s széles körben küld és fogad tiszteletbeli konzulokat. (2008-ban 207 tiszteletbeli konzuli tisztviselőnk – közülük 84 magyar származású vagy magyar állampolgár – tevékenykedett 92 országban, amelyek közül 40 országban nincs hivatásos külképviseletünk.) Az államok ugyanazokkal a hatáskörökkel is felruházhatják a tiszteletbeli konzulokat, mint a hivatásosakat, Magyarország azonban ezen a téren – egyelőre – meglehetősen visszafogott: a tiszteletbeli konzul a hivatásos konzul felügyelete alatt működik, s alapvetően helyi képviseleti, protokolláris és országismertetési feladatokat lát el, gyakorlatilag nem kap önálló hatósági jogosítványokat, a hatáskörén kívül eső területeken azonban bármikor megteremtheti az összeköttetést a hivatásos konzullal. A 2/1995. (III. 24.) KüM rendelet alapvetően az állami és az állampolgári érdekvédelmet, magyar útlevélre, illetve beutazási engedélyekre irányuló kérelmek átvételét – s az illetékes hivatásos konzulhoz való továbbítását – jelölte meg feladatként, az 1/2002. (I. 23.) KüM-IM együttes rendelet szerint a külügyminiszter ezek mellett bizonyos tanúsítványok (aláírás hitelesítése, másolatok hitelesítése, magyar állampolgár életben létének tanúsítása) kiállítására is felhatalmazhatja a tiszteletbeli konzult. Jelenleg a Külügyminisztérium az egyes tiszteletbeli konzulok neve mellett a nyilvános internetes regiszterben feltünteti, hogy az illető kapott-e ilyen felhatalmazást.

936. A tiszteletbeli konzul mentessége tekintetében a küldő és a fogadó állam érdekeinek összeegyeztetése során figyelembe kell venni, hogy az illető a fogadó állam területi főhatalma alá (és rendszerint személyi főhatalma alá is) tartozik, a küldő államhoz csak a közfunkciós főhatalom szálai kapcsolják. Ennek alapján büntető-, polgári jogi, közigazgatási, vám- és adómentességei csak a tiszteletbeli konzuli tevékenységével összefüggésben élnek, azon kívül ugyanolyan elbánást élvez, mint a fogadó állam bármely állampolgára, illetve állandó lakosa. Idézésre köteles megjelenni, de vele hivatalára tekintettel levő tisztelettel kell bánni, ha szükséges letartóztatása, arról a küldő államot haladéktalanul értesíteni kell. A tiszteletbeli konzul családtagja vagy az alkalmazott családtagja már nem élvez mentességeket.

937. Mivel a tiszteletbeli konzul ritkán rendelkezik önálló épülettel, hanem szokásos irodájában intézi az ügyeket, az épület nem rendelkezik külön mentességgel. A tiszteletbeli konzulátus irattára mentességet annyiban élvez, amennyiben a tiszteletbeli konzul egyértelműen elkülönítve kezeli az iratokat s az iratok jellegére felhívja a figyelmet. A küldő állam és a tiszteletbeli konzul közötti érintkezést, futárpostát tiszteletben kell tartani. Különböző országokban levő tiszteletbeli konzulok konzuli poggyászt azonban csak a fogadó államok beleegyezésével küldhetnek egymásnak. Gépjárműveik különleges rendszámokat (a fogadó ország gyakorlatától



ALAPINTÉZMÉNYEIfüggően HC, CD stb.) kaphatnak.

938. A funkcionalitás elvéből következik, hogy csak a valódi konzulátusok, tiszteletbeli konzulátusok jogosultak a különleges elbánásra. A jogszerűtlenül használt elnevezés semmilyen státusra nem jogosít, és értelemszerűen sérti azt az államot, amelynek nevét így vele összefüggésbe hozzák: 2000-ben egy guatemalai kaszinó próbálta az ellenőrzést elkerülni úgy, hogy Magyarország tiszteletbeli konzulátusának nevezte ki magát, a magyar Külügyminisztérium tudta nélkül. A hírhedt K & H brókerbotrány kulcsszereplője, Kulcsár Attila, a vezető beosztású banktisztviselő mint két magyarországi tiszteletbeli konzul (a kirgiz és a libériai) sofőrje (!) rendelkezett olyan rendszámú autóval, amellyel lebukása után akadálytalanul átléphette a magyar-osztrák határt. E különös ügyek után Magyarországon felülvizsgálták a tiszteletbeli konzuloknak juttatott kiváltságokat, és az érintettek körében nem kis felzúdulást kiváltva 2004-ben megszüntették a különleges rendszám biztosítását és megszűntnek jelentettek ki a gépkocsik tekintetében bizonyos adó- és vámkedvezményeket.

1.12. 12. Egyéb diplomáciai missziók és képviseletek939. A külképviseletekre vonatkozó joganyag azonban nem korlátozható az 1961. és 1963. évi bécsi egyezményekben foglaltakra. Már említettük, hogy a konzuli joganyag területén számtalan kétoldalú egyezmény van hatályban, amelyek a kiváltságok és mentességek tekintetében nagyvonalúak, s jelentős részük az 1961. évi bécsi egyezmény rendszeréhez közelít. Az ENSZ égisze alatt is több egyezmény született, mint például a különleges diplomáciai missziókról szóló 1969. évi New York-i egyezmény vagy a nemzetközi szervezetek mellé akkreditált missziókról szóló 1975. évi bécsi egyezmény. 1946-ban New Yorkban külön egyezményt kötöttek az ENSZ-t megillető kiváltságokról és mentességekről és ugyanott 1947-ben egy másikat a szakosított intézmények kiváltságairól és mentességeiről, amelynek számos melléklete van: ezek gyakorlatilag az egyes szakosított intézmények székhelyegyezményei, amelyek egy része már többször is módosításra került. Az ENSZ-családon kívüli nemzetközi szervezetek is rendszerint vagy saját statútumukban, vagy külön megállapodásokban rögzítették az általuk, illetve a hozzájuk akkreditált missziók által élvezett kiváltságokat és mentességeket. Ezek meglehetősen hasonlítanak egymásra: egyenként kell megvizsgálni őket, de a bennük biztosított kiváltságok és mentességek rendszerint valahol a diplomáciai és a konzuli szint között helyezhetők el. Mindezt magyarázza az itt is érvényesülő funkcionalitá- si elmélet, valamint a székhelyállamok érdekeltsége, hogy ne állítsák megoldhatatlan helyzet elé rendőreiket és köztisztviselőiket: jóllehet elméletben külön-külön lehet csak megállapítani egy-egy misszió jogi státusát, a valóságban az országokon belül a hasonlatosságot tapasztalhatjuk.

1.12.1. Különleges diplomáciai missziók

940. A különleges diplomáciai missziók 1969. évi New York-i egyezményének 2011-ben harmincnyolc részes állama volt: több szomszédunktól eltérően Magyarország nem volt közöttük, s az Európai Unió tagállamainak java része szintén távol tartotta magát tőle. Az általa szabályozott kérdéskörben azonban számos norma egyértelműen szokásjogi értékűnek tekinthető. A különleges diplomáciai missziót, azaz egy konkrét kérdést letárgyaló vagy konkrét feladatot megvalósító delegációt egy állam küldi egy másik államba, esetenként keresztülhaladva harmadik államokon: ezért itt is a küldő állam, a fogadó állam és a tranzitállam érdekeit kell egyeztetni. A delegációban rendszerint vannak diplomáciai beosztású személyek, van adminisztratív és technikai személyzet, valamint segédszemélyzet és esetleg magánalkalmazottak is. (Adott esetben a külügyminisztériumi állományon kívüli személy – akár egyedül is – megvalósíthat ilyen missziót: így például Nagy Ferenc miniszterelnök a Szövetséges Ellenőrző Bizottság által megszüntetett magyar-szentszéki diplomáciai kapcsolatok helyreállításának előkészítése végett küldte ki 1947-ben Rómába Tóth László történészprofesszort, a pápai udvar történetének kutatóját, parlamenti képviselőt; ám sajnos, mire a közvetlen találkozó is megvalósult XII. Pius pápával, és a feltételek tisztázódtak, a miniszterelnököt az ismert körülmények között a kommunista párt lemondásra kényszerítette.) Amennyiben a különleges diplomáciai misszió tagjainak elszállásolása nem a küldő államnak a fogadó államban működő diplomáciai vagy konzuli képviseletén történik (amelyeknek értelemszerűen eleve megvan a maguk diplomáciai vagy konzuli mentességük), akkor a szálláshely számára is indokolt az ideiglenes, különleges státus biztosítása.

941. A különleges diplomáciai misszió indítása a küldő és a fogadó állam megállapodásától függ, tagjait a küldő állam nevezi ki, s a névsort előre közli, de a fogadó állam jelezheti, indoklás nélkül, ha tagjai között persona non grata is van. Abban az esetben, ha a fogadó államban több különleges diplomáciai misszió is tartózkodik, protokolláris sorrendjüket országuk nevének ábécésorrendje állapítja meg – azaz nem az anszien- nitás. A különleges diplomáciai misszió tagjai személyükben sérthetetlenek: diplomata tagjainak büntetőjogi mentessége abszolút jellegű,polgári jogi mentessége alól a fogadó állambeli ingatlannal, gyám- és öröklési ügyekkel összefüggő, illetve a hivatalos funkción kívül a fogadó államban végrehajtott magántevékenységgel összefüggő



ALAPINTÉZMÉNYEIügyeket kivéve. A hivatali funkción kívüli közlekedési baleset esetében sem hivatkozhat az illető mentességére. Mentességet élvez a társadalombiztosítási terhek, valamint az adók és vámok alól, kivéve az ingatlanokhoz, hagyatékhoz kapcsolódó adókat és az áfát. A misszió hivatalos céljaira és a diplomata beosztású tag magánhasználatára szolgáló árucikkek vámmentesek, a poggyász mentes a vámvizsgálat alól, kivéve ha nem ilyen árukat tartalmaz. Az ellenőrzést csak a misszió tagjának jelenlétében lehet végrehajtani. Az adminisztratív és technikai személyzet személyi sérthetetlensége és büntetőjogi mentessége abszolút jellegű, polgári jogi és közigazgatási mentessége, adómentessége azonban a funkcióhoz kötődő cselekményekre korlátozódik. Vámmentessége az első belépéshez kapcsolódik. A segédszemélyzet mentessége alapvetően a hivatali hatáskörben végrehajtott cselekményekhez kapcsolódik, a magánalkalmazottnak pedig csak a társadalombiztosítás alól van mentessége. A diplomatáknak a misszióval tartó családtagjai velük azonos mentességeket élveznek, amennyiben nem a fogadó állam polgárai vagy honosai. (A személyi mentességek láthatóan alapvetően az 1961-es diplomáciai mentességekre emlékeztetnek.)

942. A különleges diplomáciai misszió jogosult a küldő állam zászlajának és címerének kitételére szálláshelyén, s mentes az ingatlanokat terhelő országos vagy helyi adók megfizetése alól. A szállásul szolgáló ingatlan sérthetetlen, oda csak a különleges diplomáciai misszió vezetőjének engedélyével léphet be a fogadó állam hatósága, azonban vélelmezni lehet a beleegyezést a közbiztonság komoly veszélyeztetése esetén. Eszerint tehát az épület mentessége a konzuli épület mentességére emlékeztet.

943. A mentesség alóli feloldás tekintetében a küldő állam ugyanúgy jár el, mint az 1961. évi diplomáciai egyezmény esetében, s megtagadásának is ugyanazok a jogkövetkezményei, mint ott. A különleges diplomáciai misszió kiváltságai a belépéstől a végleges távozásig tartanak, de a misszió tagjaként végrehajtott cselekedetek tekintetében a megbízatás után is fennállnak.

944. A tranzitállam vonatkozásában a különleges diplomáciai misszió tagjainak személyi mentessége és a poggyász mentessége az 1961. évi bécsi diplomáciai egyezményben leírtakra emlékeztet.

945. Az 1969. évi New York-i egyezmény 21. cikke külön is utal arra, hogy amenynyiben a kormányfő, a külügyminiszter vagy egyéb magas rangú tisztviselő is tagja a különleges diplomáciai missziónak, „ők élvezik a fogadó államban vagy a tranzitállamban a jelen egyezményben biztosítottakon túl a nemzetközi jog által biztosított könnyítéseket, kiváltságokat és mentességeket”. A Nemzetközi Bíróság értelmezte a külügyminiszterek számára a szokásjog által biztosított kiváltságokat egy olyan ügyben, ahol egy brüsszeli bíróság nemzetközi letartóztatási parancsot bocsátott ki a humanitárius nemzetközi jog durva megsértésére való felhívás miatt Abdulaye Yerodia Ndombasi ellen, aki a letartóztatási parancs kibocsátásakor kongói külügyminiszter volt. „A nemzetközi szokásjogban a külügyminisztereknek nyújtott mentességek nem az ő személyes javukra szolgálnak, hanem az a céljuk, hogy biztosítsák államaik számára funkcióik tényleges gyakorlását. (...) A külügyminiszter kormányának diplomáciai tevékenységéért felelős és általában a nemzetközi tárgyalásokon és kormányközi találkozókon vesz részt. (...) Aktusai köthetik a képviselt államot és vélelem áll fenn arra nézve, hogy a külügyminiszter, funkciójából eredően, teljes hatáskörrel rendelkezik, hogy az államot képviselje. (…)E funkciókgyakorlásakor gyakran kell külföldre utaznia, s abban a helyzetben kell lennie, hogy tegye is ezt meg szabadon, valahányszor csak szükséges. Állandó kapcsolatban kell lennie kormányával és a világ minden pontján levő külképviseleteivel, és képesnek kell lennie arra, hogy bármikor kapcsolatba lépjen más államok képviselőivel. A Bíróság megállapítja továbbá, hogy az államának más államokkal fenntartott kapcsolataiért felelős külügyminiszter olyan pozícióban van, mint az államfő vagy a kormányfő, a nemzetközi jogban hivatalából eredően állama képviselőjének ismerik el” (CIJ: A 2000. április 11-i letartóztatásiparancs ügye [Yerodia ügy, Kongó c. Belgium], 2002. február 14., Rec., 2002, 19. o., 53. §).

946. „A Bíróság ennek megfelelően megállapítja, hogy a külügyminiszter funkciói olyanok, hogy hivatalának viselésekor teljes büntetőjogi mentességet és sérthetetlenséget élvez. Ez a mentesség és sérthetetlenség védi az érintett egyént más állam hatóságainak bármely olyan aktusával szemben, amelyik akadályozhatná őt feladatainak teljesítésében” (CIJ: A 2000. április 11-i letartóztatási parancs ügye [Yerodia ügy, Kongó c. Belgium], 2002. február 14., Rec., 2002, 20. o., 54. §).

947. „E tekintetben, nem lehet különbséget tenni a között, hogy valamely aktust a külügyminiszter »hivatalos« minőségében vagy »magán« minőségében hajtotta végre, vagy éppen aközött, hogy bizonyos cselekményeket hivatalba lépése előtt vagy hivatali ideje alatt hajtotta végre a külügyminiszter. Ha tehát büntetőeljárásban a külügyminiszter letartóztatására kerülne sor egy másik államban, ezzel nyilvánvalóan megakadályozzák abban, hogy hivatalából eredő funkcióit gyakorolja. A hivatali funkciók gyakorlása ilyen akadályozásának következményei egyaránt súlyosak, függetlenül attól, hogy letartóztatásakor a külügyminiszter a letartóztató állam területén »hivatalos« látogatáson vagy »magánjellegű« látogatáson volt-e, vagy hogy a letartóztatás alapjául »hivatalos« minőségében vagy »magán« minőségében végrehajtott cselekményei szolgáltak. Továbbá,



ALAPINTÉZMÉNYEIannak a puszta kockázata, hogy be- vagy átutazáskor egy másik államba a külügyminiszter jogi eljárásokkal szembesülhet, eltántoríthatja a [külügy-] minisztert hogy külföldre utazzon, amikor az hivatalos funkcióinak gyakorlásához szükséges” (CIJ: A 2000. április 11-i letartóztatási parancs ügye [Yerodia ügy, Kongó c. Belgium], 2002. február 14., Rec., 2002, 20. o., 55. §).

948. A Nemzetközi Bíróságnak ez az érvelése per analogiem alátámasztja, hogy Jeszenszky Géza külügyminiszterként helyesen járt el, amikor – az akkori magyar tömegtájékoztatásban ironikusan tárgyalt esetben – immunitására hivatkozott az osztrák közlekedési rendőrökkel szemben. Amikor ugyanis a kilencvenes évek elején téli szabadságát az osztrák Alpok sípályáin kívánta eltölteni, odafelé vezetve a szabályosan megkezdett előzést már csak a záróvonalat átlépve tudta befejezni, s ezen – általa sem vitatott – közlekedési szabálysértésért formálisan is eljárást akartak vele szemben kezdeményezni a rend éber őrei. Igaz, ettől utóbb elálltak.

949. Ennél jóval alacsonyabb rangú volt Pavel Borogyin, az orosz-belarusz unió diplomata-útlevéllel rendelkező államtitkára, akit viszont 2001. január 18-án New Yorkban őrizetbe vettek egy Svájcban kibocsátott nemzetközi körözés alapján. Az eljárást korrupció miatt Oroszország kezdeményezte, s a svájci eljárás jogsegélyügyi együttműködésen alapult, de fennmaradt akkor is, amikor Moszkvában a vizsgálatot már megszüntették, ugyanis a vesztegetésben svájci cég is érintett volt.

950. Már utaltunk arra, hogy Magyarország (és számos más állam) meglehetősen nagyvonalúan határozza meg a diplomata-útlevélre jogosultak körét (lásd n° 886.). Amikor azonban az erre jogosultak hivatalos minőségben mennek külföldre, az esetek jelentős részében azt különleges diplomáciai missziónak lehet tekinteni, s az erre vonatkozó szokásjogi anyagot, illetve – az abban részes államokban – az 1969. évi egyezményt lehet rájuk alkalmazni.

1.12.2. Az egyetemes nemzetközi szervezetek státusa és a melléjük akkreditált képviseletek helyzete

951. Az egyetemes nemzetközi szervezetek mellé akkreditált missziókról szóló 1975. évi bécsi egyezmény 2011-ben még mindig nem lépett hatályba, a szükséges harmincöthöz még egy ratifikáció hiányzott. (Itt Magyarország egyébként a ratifikáló államok közé tartozik.) Ezzel azonban nem érte jelentősebb hátrány a nemzetközi közösséget, mivel az összes fontos kérdést valójában már jóval korábban rendezték az ENSZ kiváltságairól és mentességeiről kötött egyezményekben: i. az 1946. évi New York-i egyezmény az Egyesült Nemzetek kiváltságairól és mentességeiről a világszervezet mellé küldött állami misszióknak és azok munkatársainak, valamint a szervezetnek, az ő tisztviselőinek és szakértőinek jogi státusát rendezi; ii. az 1947. évi New York-i egyezmény a szakosított intézmények kiváltságairól és mentességeiről ugyanezeket a kérdéseket az ENSZ-család önálló szervezeteit illetően szabályozza; iii. az 1946-os egyezménnyel harmonizálva az ENSZ és szakosított intézményei ún. székhelyegyezményeket kötöttek azokkal az államokkal, amelyek területén az egyes szervezetek találhatók.

952. Míg a klasszikus diplomáciai jogban a küldő és a fogadó állam érdekeit kellett alapvetően egyeztetni, figyelemmel azonban a tranzitállamot érintő egyes kérdésekre is, a szervezetek diplomáciai joga több jogalany érdekeinek figyelembevételén alapul: mindenekelőtt i. a küldő állam, ii. a fogadó szervezet, iii. a székhelyállam a három alapvető komponense a jogviszonynak, de iv. itt is van tranzitállam, valamint v. tevékenység helye szerinti állam, sőt vi. a funkcionárius állampolgársága szerinti állam érdekeire is tekintettel kell lenni. Mindemellett lehet olyan helyzet is, hogy esetleg még vii. a küldő szervezet különleges érdekeit is figyelembe kell vennünk.

953. Az államközi diplomácia esetében egy állam csak egy nagykövetet akkreditál egy másik államhoz: mivel az ENSZ New Yorkban, Genfben és Bécsben is rendelkezik központtal, az államok külön-külön is nagykövetet küldenek a három ENSZ-vá- rosba a világszervezethez, az ottani tevékenységben való közreműködés érdekében. A szakosított intézményekhez szintén külön is küldhetnek diplomáciai képviselőket. A szervezet mellé akkreditált állandó misszió esetében a küldő állam és a szervezet van meghatározó pozícióban: nem kell azonban agrément-eljárástól függővé tenni a kinevezést sem a szervezet tekintetében (bár nyilvánvalóan nem szerencsés az ENSZ-t élesen bíráló politikust kinevezni misszióvezetőnek), s a székhelyállam engedélyét sem kell megszerezni, hiszen az illető diplomáciai funkcióit nem az ő viszonylatában fogja gyakorolni. A persona non grata minőség okai itt is relevánsak, de jelentős eltérésekkel: a nemzetbiztonsági vonatkozásúak tekintetében a székhelyállam a diplomata mozgását a szervezet székhelye szerinti városra (esetleg azon belül az állami misszió és a szervezeti épületkomplexum közötti útvonalra) korlátozásával megfelelően érvényesítheti biztonsági érdekeit. (1985 szeptemberében az Amerikai Egyesült Államok az ENSZ melletti szovjet, kubai,



ALAPINTÉZMÉNYEIafgán, vietnami, iráni és líbiai állampolgárságú diplomaták számára nem engedélyezte New York elhagyását, 2002. április 24-én pedig Muhammad Hadi Nedzsad-Hoszeiniant, Irán ENSZ-nagykövete számára nem engedélyezték a városból történő elutazást.) A diplomáciai misszió megszűnése esetében érvényesülnek bizonyos – a küldő államra vonatkoztatott – államban rejlő okok, mindenekelőtt az állam megszűnése: a gyakorlat azonban itt meglehetősen pragmatikus, s például államok egyesülése esetében (lásd n° 516., 598.) a küldő állam akaratára figyelemmel el tudta fogadni a diplomáciai minőség folyamatosságát. A háború nem szünteti meg ebben az esetben a diplomáciai minőséget. A diplomata személyében rejlő ok lehet a halál, a lemondás, a visszahívás: nem szerepel explicit módon az egyezményekben annak a lehetősége, és nincs ismert gyakorlati példa sem arra, hogy a szervezet kívánta volna megszűntnek nyilváníttatni a diplomáciai megbízást: ha ennek igénye egyáltalán felmerül, úgy az a visszahívás gondolatának különböző csatornákon át történő sugalmazásával történhetne.

954. Az viszont vitatott, hogy a székhelyállam által persona non gratává nyilvánítás (a szokásos távozási határidő engedélyezésével) ipso facto megszüntetheti-e a diplomáciai minőséget. Van példa arra is, hogy a székhelyállam indokolatlanul felduzzasztottnak találja az állami képviseletet, s csökkentését kéri: ha ennek indokoltságát a küldő állam vitatja, a megoldás nem annyira a jogon, mint az opportunitási megfontolásokon alapul. 1986-ban az Amerikai Egyesült Államok a Szovjetunió, Belorusszia és Ukrajna ENSZ-képviseletei létszámának 275-ről 140-re történő, 40 százalékos csökkentését követelte. Javier Perez de Cuellar, az ENSZ akkori főtitkára nem tartotta a lépést összeegyeztethetőnek a székhelyegyezménnyel. 2002. június 14-én Irak New York-i ENSZ-missziójának első titkárát minősítették persona non gratának. Az 1947. évi egyezmény szerint, ha a szakosított intézmény tisztviselője minősül így, a kiutasításról a székhelyállam külügyminiszterének jóváhagyásával kell dönteni, miután az konzultált a szervezet főtitkárával.

955. Az ENSZ kiváltságainak és mentességeinek 1946. és 1947. évi New York-i egyezményeiben tulajdonképpen a szelektív vegyítését láthatjuk azoknak a megoldásoknak, amelyeket az 1961., 1963. és 1969. évi egyezmények bemutatásakor megismertünk. A diplomáciai mentességre emlékeztet, hogy a szervezet, illetve a hozzá akkreditált missziók épületeinek és irattárának mentessége abszolút jellegű, s biztosítani kell a küldő állammal való kapcsolattartás lehetőségét, tiszteletben kell tartani a diplomáciai poggyász sérthetetlenségét. A szervezet, illetve a missziók mentesek az egyenes adók, vámok, illetékek alól. Az áfát illetően a hivatali célra eszközölt „jelentősebb” vásárlások esetében „valahányszor lehetséges”, ezek elengedését vagy visszatérítését lehetővé kell tenni. A szervezet kiadványainak behozatalát, kivitelét nem lehet akadályozni, vám- és illetékfizetéshez kötni. Mint azt az 1961. évi bécsi egyezmény tárgyalása során is említettük (lásd n° 911.), előfordul, hogy a külképviseletek vendégszobáik révén, „önköltségi áron” elszállásolnak nem diplomáciai tevékenységet végző, hanem konferenciákra, tudományos előadásokra, szakmai tanulmányútra stb. érkező személyeket. Előfordul, hogy a székhelyállam részben a saját szállodaipari lobbijának nyomására, részben adóbevételi szempontok miatt fellép az ilyen gyakorlattal szemben, ha úgy tekinti, hogy az túlment egy – általa – elfogadhatónak tartott tűréshatáron. Ilyenkor az „üdülőhelyi díj”, „ingatlanadó” befizetését igényli a képviseletek kezében levő, illetve intézményeikhez kapcsolódó vendégszobák után, és elzárkózás esetén esetleg az egész ingatlan ilyen kategóriába történő átsorolásával kíván igényének nyomatékot adni. Ez történt New Yorkban is, ahol elhúzódó vita bontakozott ki arról, hogy vonatkozik-e, vagy sem az immunitás a magyar ENSZ-misszió – New York városa által – ilyen jellegűnek tartott tevékenységére. A késedelmi kamatokkal együtt 2009-re már 121 millió dollárra (!) felszaporodott követelést – más országokéval együtt – végül az Amerikai Egyesült Államok, Hillary Clinton külügyminiszter kezdeményezésére, egy jogszabály-módosítás útján törölte.

956. A missziók munkatársai esetében itt egységes a szabályozás (nem különítjük el a diplomatát, az adminisztratív és technikai személyzetet): hivatali minőségükben tett felszólalásaik, írásbeli ténykedésük miatt abszolút immunitást élveznek, ami azután is megilleti őket, miután funkciójuk megszűnt. A különleges diplomáciai missziókéra emlékeztet, hogy büntetőjogi mentességük teljes körű, a polgári jogi, államigazgatási jogi mentesség azonban a hivatali minőségre korlátozódik, vámmentességük pedig csak a személyes poggyászban behozott tárgyakra korlátozódik, egyéb vámok, áfa, illetve az eladási illetékek alól nem mentesülnek. (A székhelyállam saját missziójának munkatársai azonban nem élveznek mentességeket.) Az egyezmények szerint az államoknak nemcsakjoguk, hanem kötelességük lemondani képviselőjük mentességéről, ha az akadályozná az igazságszolgáltatás normális menetét és amennyiben a lemondás nem sérti a mentesség célját.

957. A székhelyállamban és tranzitállamokban a képviselők, házastársuk és gyermekeik mentesek a bevándorlási szabályok, idegenrendészeti kötelezettségek és állampolgári kötelezettségek alól.

958. Hacsak a szakosított intézmény saját statútuma másként nem rendelkezik, a szervezet főtitkára és helyettesei, házastársuk és kiskorú gyermekeik teljes körű diplomáciai mentességeket élveznek, a beosztott



ALAPINTÉZMÉNYEItisztviselők viszont csak hivatali tevékenységükben mentesek a joghatóság alól. Ok, házastársuk és eltartott családtagjaik mentesek a bevándorlási szabályok alól. Fizetésük mentes a székhelyállam adójogi szabályai alól, vámmentességük az első beköltözéskor behozott tárgyakra vonatkozik. A tisztviselők mentességéről a főtitkár mond le, és köteles is lemondani, ha a mentesség akadályozná az igazságszolgáltatás menetét, és ha arról a szervezet érdekeinek sérelme nélkül le lehet mondani. 2005-ben meglehetősen egyértelmű bizonyítékok utaltak arra, hogy az öbölháború után (lásd n° 1199-1200.) szankció alá helyezett Irak esetében az ún. „olajat élelmiszerért” programot menedzselő ENSZ-tisztviselők közül többen is korrupciós ügyekbe keveredtek. A főtitkár engedélye alapján, pénzmosás vádjával az amerikai FBI tisztviselői 2005. augusztus 10-én a program ciprusi állampolgárságú vezetőjét, Benon Sevant és beosztottját, Alekszandr Jakovlevet, 2005. szeptember 2-án pedig a szintén orosz Vagyim Kuznyecovot, az ENSZ Költségvetési Bizottságának elnökét vették őrizetbe. Amikor 2011 májusában egy New York-i szállodában állítólag elkövetett nemi erőszak kisérlete és szexuális zaklatás miatt őrizetbe vették és előzetes letartóztatásba helyezték Dominique Strauss-Kahnt, a Nemzetközi Valutalap francia vezérigazgatóját, az IMF nem vitatta az Amerikai Egyesült Államok álláspontját, hogy nem áll fenn a mentesség, mivel az IMF Statútum IX. cikk (8) bekezdése a kormányzókra, vezérigazgatóra és minden egyéb vezetőre, alkalmazottra és tisztviselőre csak a hivatali hatáskörben elkövetett cselekmények tekintetében vonatkoztatja az immunitást. (A vezérigazgató pár nappal később megbízatásáról le is mondott.)

959. A szervezet által a tagállamokba kiküldött szakértők nem tartóztathatók le, irataik, poggyászuk sérthetetlen, úgy kell tekinteni, mint a diplomáciai képviselőéit. Joghatóság alóli mentességük a feladat teljesítésével kapcsolatban tett cselekedetek tekintetében áll fenn. Mentességükről a főtitkár mond le, és köteles is lemondani, ha a mentesség akadályozná az igazságszolgáltatás menetét és ha arról a szervezet érdekeinek sérelme nélkül le lehet mondani. 2011 májusában az ENSZ főtitkára visszahívta líbiai képviseletének tizenkét alkalmazottját, mivel az 1973. (2011) sz. biztonsági tanácsi határozattal összefüggő katonai műveletek megtorlásául tripoli lakosok az épületet megtámadták és kifosztották (lásd n° 776., 906., 1201.).

1.12.3. Néhány más fontosabb nemzetközi szervezet státusa és a melléjük akkreditált képviseletek helyzete

960. Az Európa Tanács kiváltságairól és mentességeiről az 1949. évi párizsi megállapodás és kiegészítő jegyzőkönyvei (1952, 1956, 1959, 1961, 1990, 1996) rendelkeznek. (A hazai jogalkalmazó figyelmére számítva megjegyezzük, hogy a szervezet ún. Budapesti Ifjúsági Központjának státusára is az itt felsorolt szabályok az irányadók.)

961. Az Európa Tanács épületei, ingó és ingatlan javai, irattári anyagai sérthetetlenek. Az Európa Tanács vagyona, bevételei mentesek az egyenes adók alól, kivéve a közüzemi szolgáltatások ellenértékét. Mentességet élvez a vámok, tilalmak és korlátozások alól a saját hivatalos használatra szánt javak, valamint saját kiadványainak behozatala és kivitele tekintetében.

962. A Miniszteri Bizottság és a főtitkár az 1961. évi egyezmény szerinti diplomáciai kiváltságokban és mentességekben részesülnek, és ugyanez vonatkozik a tagállamoknak a szervezet mellé akkreditált misszióira is. Mentességük a hivatali minőségükben tett cselekményekért e minőségük megszűnése után is fennmarad. (Akárcsak az ENSZ-ben, a mentességek tekintetében az egyezmény nem tesz különbséget a diplomata és az adminisztratív és technikai beosztású személy között, nem tesz azonban említést a segédszemélyzetről.) A különleges diplomáciai misszióknak megfelelő elbánást kell alkalmazni az Európa Tanács szakbizottságainak eseti üléseire érkező tagállami képviselőkkel szemben, de őket bűncselekmény elkövetésében való tettenérés esetén le lehet tartóztatni, velük szemben el lehet járni. A Parlamenti Közgyűlésre vagy annak bizottsági üléseire érkező küldöttekre alapvetően a különleges diplomáciai missziókról szóló 1969. évi egyezmény szerinti szabályokat kell alkalmazni, kivéve a bűncselekmény elkövetésében való tettenérés esetét.

963. A főtitkár és helyettese, házastársuk és gyermekeik a szokásos diplomáciai mentességekben részesülnek, míg az egyéb tisztviselők, akárcsak az ENSZ-nél, alapvetően a hivatali hatáskörökkel összefüggésben élveznek mentességet, mentesek továbbá a bevándorlási szabályok alól. Az Európa Tanácstól kapott fizetésük adómentes, vámmentességük a székhelyállamba történő első belépéskor és a végleges távozáskor érvényesül. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának bírái mentességet élveznek az őrizetbe vétel és letartóztatás, továbbá poggyászuk lefoglalása alól, valamint hivatali minőségükben tett nyilatkozataik tekintetében mindennemű joghatóság alól. Irataik és a vámvizsgálat tekintetében a diplomáciai mentességek rájuk is vonatkoznak, fizetésük adómentes. Ehhez képest még nagyvonalúbb elbánást írt elő az 1996. évi jegyzőkönyv, amely szerint a bírákra, házastársukra és kiskorú gyermekeikre a diplomáciai kiváltságokat és mentességeket kell alkalmazni.

964. Az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt hetedik jegyzőkönyv szerint – figyelemmel a



ALAPINTÉZMÉNYEIkorábbi szabályokra, mindenekelőtt az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló 1965. évi jegyzőkönyvre – az alkalmazandó szabályok alapvetően ugyanazok, mint amelyeket az Európa Tanácsnál bemutattunk. A legfontosabb különbség az, hogy bár az EU tisztviselői itt is mentességeket élveznek fizetésüket illetően a székhelyállammal, illetve az állampolgárság szerinti állammal szemben, azonban jövedelemadót kötelesek fizetni az Európai Unió számára. A tagállamoknak az EU-intézményekhez akkreditált képviseletei esetében a székhelyállam a szokásos – tehát az 1961. évi bécsi egyezmény szerinti – kiváltságokat és mentességet biztosítja.

965. Az Észak-atlanti Szerződés Szervezete (NATO) esetében az 1951. évi ottawai egyezmény az irányadó: az épületek, iratok, poggyász mentességére az 1946. évi ENSZ-egyezménynél tárgyaltakra emlékeztető szabályokat látunk, ideértve, hogy a szervezet, illetve a missziók mentesek az egyenes adók, vámok, illetékek alól. Az áfát illetően a hivatali célra eszközölt „jelentősebb” vásárlások esetében „valahányszor lehetséges”, ezek elengedését vagy visszatérítését lehetővé kell tenni. A szervezet mellé akkreditált diplomáciai missziók személyzete esetében a hagyományos (azaz a gyakorlatban az 1961. évi bécsi egyezmény szerinti) diplomáciai kiváltságokat és mentességeket sorolja fel az egyezmény. (A szervezet élhet a persona non grata minősítés jogával: 2009 májusában a NATO mellé akkreditált orosz misszió tanácsosát és egyik attaséját minősítette a szervezet nemkívánatos személynek.) A szervezet tisztviselői esetében a mentességek alapvetően a hivatali hatáskörben elkövetett cselekmények tekintetében élnek, s az 1946-os ENSZ-egyezményre emlékeztet a szabályozás: a vámmentesség az első beköltözéskor és a végleges távozáskor áll fenn, valamint a gépkocsik vásárlásakor mindig érvényesül. A fizetések adómentesek, de a tagállamok köthetnek olyan megállapodást a szervezettel, hogy az általuk alkalmazott és fizetett, de a szervezet rendelkezésére bocsátott tisztviselők fizetéséből vonják le a megfelelő adót.

966. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet magyarországi intézményeire, tisztségviselőire, alkalmazottaira, a hozzá akkreditált állami képviseletekre és az EBESZ-missziók tagjaira az 1994. évi LXXXV törvény alapján Magyarország az 1961. évi bécsi egyezmény rendelkezéseit alkalmazza. Ez az expressis verbis utalás a kiváltságok és mentességek körét a szokásosnál jóval szélesebb körben vonja meg, igaz, Magyarországon tulajdonképpen nincs állandó EBESZ-intézmény.

967. A budapesti székhelyű Nemzetközi Duna Bizottság (lásd n° 1362.) kiváltságairól és mentességeiről az 1963. évi budapesti egyezmény rendelkezik. Eszerint a Duna-bi- zottság számára minden részes állam területén legalább az államok diplomáciai képviseleteit megillető elbánást biztosítani kell. Ez vonatkozik az épületre, a rejtjelzésre, a poggyászra, az irattárra és a Duna-bizottsághoz akkreditált missziókra és személyzetükre. A Nemzetközi Duna Bizottság vezetői teljes körű diplomáciai kiváltságokat és mentességeket élveznek, beosztott tisztviselői a bírói és közigazgatási mentességükre hivatali tevékenységükkel összefüggésben hivatkozhatnak, vám- és adómentességük tekintetében a diplomatákkal esnek egy kategóriába. Fizetésük adómentes, kivéve a székhelyállam (azaz Magyarország) állampolgárait. Az alkalmazottak mentességéről – akárcsak az 1946. évi ENSZ-egyezmény esetében – a Duna-bizottság jogosult és köteles lemondani, ha a fenntartás az igazságszolgáltatást akadályozná, s a lemondás nem jelenti a bizottság érdekeinek sérelmét.

1.12.4. Egyes különleges képviseleti megoldások

968. Magyarország a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottságával (lásd n° 767.) 1997-ben székhely-megállapodást írt alá, hogy a humanitárius nemzetközi jog és a humanitárius segítségnyújtás területén alapvető fontosságú, suigeneris intézmény (lásd n° 1238., 1281-1282.) regionális képviseletet működtethessen Magyarországon. A VKNB ezzel a lehetőséggel 2009-ig élt, ekkor azonban, figyelemmel arra, hogy a délszláv államok függetlenné válásával összefüggő, korábbi háborús-polgárháborús konfliktusokat sikerült pacifikálni (lásd n° 1202-1203.), így a Balkánon addig ellátott, Budapestről koordinált humanitárius segítségnyújtásra a korábbi mértékben már nem volt szükség, a magyar fővárosban létesített misszió bezárásáról döntött. A megállapodás értelmében a Nemzetközi Vöröskereszt Magyarországon levő javai mentesek voltak a jogi és közigazgatási eljárások alól, sérthetetlenek voltak helyiségei, irattárai, szabadon használhatott bármilyen hírközlési eszközt a genfi központtal, más nemzetközi intézményekkel és magánszemélyekkel, így e tekintetben státusa megegyezett a legkedvezőbb helyzetben levő magyarországi kormányközi szervezetekével. Mentességet élvezett az adók alól, kivéve a közszolgáltatásokat. Az áfa tekintetében hasonló visszatérítésre jogosult, mint a magyarországi diplomáciai képviseletek. Mentességet élvezett a behozatali és kiviteli korlátozások és a vámfizetés alól. A regionális képviselet vezetője, helyettese, házastársuk és gyermekeik az 1961. évi bécsi egyezmény szerinti diplomáciai státusban levőnek minősültek, a beosztott tisztviselők (ha nem magyar állampolgárok) hivatali hatáskörükben eljárva tett cselekményeik tekintetében élveztek mentességet, fizetésük adómentes volt. Első beköltözéskor, végleges hazatéréskor, valamint gépkocsi-behozatal esetében vámmentességet élveztek. A képviselet gépjárművei DT jelzésűek, hivatalos csomagjaik, dokumentumaik és kézirataik sérthetetlenek voltak.



ALAPINTÉZMÉNYEI969. Láthattuk, hogy a diplomáciai jog alapvetően az államközi kapcsolatok vitelének eszköze, s ehhez a XX. század tapasztalatai nyomán szervesen hozzákapcsolódik a nemzetközi szervezetek mellé akkreditált missziók, valamint a nemzetközi szervezetek által kiépített külképviseletek rendszere. Magyarországon 2011-ben a már említettek mellett az Egészségügyi Világszervezetnek (WHO), az Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezetnek (FAO), az ENSZ Habitatnak, az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetnek (ILO), a Nemzetközi

Pénzügyi Társaságnak, a Világbanknak, az Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programja (UNDP) európai regionális hivatalának van képviselete. E képviseletek küldői között találunk nemzetközi szervezeteket, de önálló jogalanyisággal nem rendelkező, állandósult ENSZ-intézménykomplexumokat is. A fogadó állam esetről esetre dönt a státust illetően, de alapvetően az ENSZ 1946. évi és 1947. évi egyezményei szabják meg a mozgásteret.

970. Az államoknak vannak külföldön kulturális intézetei, kereskedelmi kamarai képviseletei. Ezek státusa alapvetően attól függ, hogy a küldő és a fogadó állam hogyan egyezett meg egymással. A meglehetősen gyakori viták eredményeként az államok jelentős része azt a megoldást követi, hogy diplomáciai képviseleteik kulturális osztályának, kereskedelmi szekciójának tünteti fel ezeket. Rendszerint csak az igazgató (és helyettese) élvez diplomáciai kiváltságokat és mentességeket, a beosztottak pedig esetleg az adminisztratív és technikai személyzethez tartozónak minősülnek. A konkrét szabályokat illetően azonban sok múlik a gyakorlaton és a viszonosságon.

971. Bonyolíthatja a kérdést, hogy több állam ott, ahol indokolt, gyakran a nemzetközi szervezet mellett létesített képviselet valamelyik tagját nevezi ki konzulnak. (Így például Strasbourgban az Európa Tanács melletti osztrák nagykövetség vagy a román nagykövetség ellátja az elzászi konzulátusi funkciókat is.) Ez adott esetben a mentességek tekintetében konfliktust is jelenthet: ti. felmerülhet, hogy a szervezet melletti képviselet diplomatája végez-e konzuli tevékenységet vagy a konzul van-e a szervezet mellé is beosztva. Melyik az alapmentesség? A megoldás a helyi – gyakran pragmatikus – gyakorlatot, a specialitás és a funkcionalitás elveit és esetleg a reciprocitást figyelembe véve található meg.

972. Azt is érzékelhetjük azonban, hogy az állam alatti formációknak is lehet aktív éspasz- szív diplomáciai joguk: ezen a területen azonban még nagyon távol vagyunk attól, hogy egységes jogi szabályozásról lehetne beszélni akárcsak egy államon belül is, nemhogy univerzális szinten. i. Így például a Magyarországon 1975 óta különböző formákban és elnevezés alatt működő palesztin összekötő iroda (amely a Hazafias Népfronttal és égisze alatt az ún. Magyar Szolidaritási Bizottsággal volt összekötve) 1988-tól – saját megfogalmazásuk szerint – a Palesztin Állam nagykövetségeként tevékenykedhetett, nagyköveti rangú vezetője megbízólevelét a magyar államfőnek nyújtotta át. (A Külügyminisztérium nyilvántartása az államok külképviseletei között tünteti a Palesztin Hatóság nagykövetségét.) 1999 novembere óta nagyköveti rangban magyar diplomáciai képviselőt is akkreditáltattunk Ramallahba, a Palesztin Hatósághoz. Palesztina esetében a kapcsolatok volumene és jellege az államoktól függ: az arab államok 1988 óta létező államnak tekintik az Algírban kikiáltott Palesztina Államot: az európai államok ennél óvatosabbak voltak, s nasciturus államként tekintettek a palesztin alakulatra. A vezető politikai mozgalom, a PFSZ megfigyelőként viszont ENSZ-képviselettel is rendelkezett New Yorkban. Izrael a maga részéről ugyanakkor államként nem ismerte el a Palesztin Nemzeti Hatóságot, s közöttük a kapcsolatok nem a diplomáciai jog alapján épültek ki. ii. A frankofón együttműködés sajátos intézményeként Kanada francia ajkú állama, Québec 1961-1962 óta New Yorkban, Párizsban és Londonban „delegációkat” tart fenn, amelyek jogi helyzetét Kanada, Québec és a fogadó állam megállapodása pontosítja. A párizsi delegáció tagjait egyébként a kanadai nagykövetség saját protokoll-listáján szerepelteti, s így a québeci misszió épülete és munkatársai teljes körű diplomáciai mentességgel bírnak. iii. 1990-1994 között közvetlenül a magyar követség mellett működött Bophutatswana, az egyik dél-afrikai bantusztán (lásd n° 379.) párizsi külképviseleti missziója is. A misszión egyébként egyetlen fekete bőrű személy volt: a király, a falra akasztott fényképen. iv. Különleges helyzetben van Tajvan: polgárháborús veresége dacára a Tajvan szigetére visszahúzódott Kuomin- tang-kormányt sokáig egész Kína képviseletére jogosítottnak tekintették. 1971 óta azonban az ENSZ-ben a kínai helyet a pekingi kormány delegátusa tölti be, s Kína keresztül tudta vinni, hogy Tajvannal az államok szakítsák meg diplomáciai kapcsolataikat. Ez azonban nem jelentette a tényleges kapcsolatok megszakítását, és gazdasági jelentősége miatt nagyon sok állam képviselteti magát Tajvanon és fogad tajvani képviselőket (lásd n° 537.). Ez sui generis jellegű képviselet, ahol a kiváltságok és mentességek inkább a konzuli jellegűekre emlékeztetnek. Magyarországon 1990-ben létesült a Tajpej Kereskedelmi Iroda, amely 1995-ben alakult át Tajpej Képviseleti Irodává, s amelyet a Külügyminisztérium a Magyarországon akkreditált „egyéb képviseletek” között tüntet fel, szemben az államok magyarországi nagykövetségeivel. Tajvanon tizenöt, jobbára közép-amerikai és afrikai államnak nagykövetsége van, de az európai államok a Tajvan függetlenségét el nem ismerő Kínára tekintettel csak konzulátusok, összekötő irodák szintjén tartják a kapcsolatot. A Szentszékhez viszont Tajvan önálló nagykövetet akkreditáltathatott. v. Egyes területi önkormányzatoknak szintén lehet diplomáciai képviseletük,



ALAPINTÉZMÉNYEImint például a Finnországhoz tartozó svéd ajkú Aland-szi- getcsoportnak az ún. Északi Tanács nevű együttműködésben: ezek a québeci példára emlékeztetve a tagállami missziókon belül elkülönült, az ő jogaikban osztozó képviseletek. A Dániához tartozó autonóm Feröer-szigetcsoport is hasonló módon ápolja külkapcsolatait: Londonban a dán követségnek feröeri szekciója is van, de Brüsszelben és az izlandi Reykjavíkban – Dánia hozzájárulásával – önálló misszió működik.

973. Az állam alatti szinttel ápolt kapcsolatok esetében azonban a területi felségjog szerinti állam érthetően rossz néven veszi, ha akarata ellenére kap kvázi elismerést az ő területi egysége egy képviselet révén. Moszkva 1999. december 21-én tiltakozott a litván ügyvivő előtt azért, hogy Vilniusban lehetővé tették Csecsenföld információs és kulturális központjának megnyitását.

974. A diplomáciai és konzuli jogban egyszerre van jelen a sokrétűség, a diverzifikáltság és a nagymérvű hasonlóság. Ezért arra törekednek az államok, hogy a területükön működő külképviseletek, illetve szervezetek státusa hasonlítson egymásra. Ugyanakkor nagyon sok nem államközi együttműködési formáció is külképviseletekre emlékeztető módon úgy tud tevékenykedni (nemzetközi sportszövetségek, a határokon átnyúló együttműködésben az önkormányzati delegációk, pártképviseletek, alapítványok), hogy irányukban a fogadó állam semmilyen különleges kiváltságot vagy mentességet nem köteles biztosítani, hanem csupán a diplomáciai udvariasság szabályait követi.

2. X. FEJEZET – Az államok nemzetközi jogi felelőssége2.1. 1. A nemzetközi jogi felelősség kodifikációs folyamata és alapelemei975. Az egyes jogrendszerekben szükségképpen megjelenik a jogszabályok megsértése esetében beálló felelősség norma- és intézménykomplexuma. Nincs ez másként a nemzetközi jogban sem, a nemzetközi jog léte elméletileg és gyakorlati tapasztalatok alapján is feltételezi a saját felelősségi mechanizmust. Ettől független kérdés, hogy a nemzetközi jog nem rendelkezik írott, általános felelősségi jogi kódexszel: a nemzetközi jog egyes részterületein sikerült a felelősség joganyagának kodifikációját elvégezni, így például a legkihívóbb nemzetközi bűncselekmények miatti egyéni büntetőjogi felelősség (lásd n° 718-763.) vagy az ún. kockázati felelősség bizonyos területein (lásd n° 1398., 1408., 1411-1415.). Hosszú idő óta foglalkozik a nemzetközi közösség a nemzetközi jogi felelősség kodifikációjával: megpróbálkozott vele – bár sikertelenül – a Nemzetek Szövetsége is az 1930-as hágai konferencián, és az ENSZ jóval szisztematikusabb kodifikációs tevékenységében (lásd n° 322-323.) is hamar megtalálta a helyét. Igaz, valószínűleg ez az a területe a Nemzetközi Jogi Bizottság munkájának, amelyik a legtöbb rapporteurt fogyasztotta el, akik ugyanakkor joggal tekinthetők a XX. századi nemzetközi jogtudomány kiemelkedő szakértőinek: F. V. Garcia Amador, R. Ago, R. Q. Quentin-Baxter, W. Riphagen, G. Arangio Ruiz, J. Barboza és J. Crawford. A James Crawford által átdolgozott és befejezett tervezet már valóban közel került ahhoz, hogy kodifikációs sikernek lehessen nevezni: a Nemzetközi Jogi Bizottság plénuma a maga részéről megerősítette, sőt az ENSZ Közgyűlése sem adta vissza átdolgozásra a 2001-ben elfogadott tervezetet, hanem „tudomásul vette” és az államok számára tanulmányozásra ajánlotta. A 2004-es, 2007-es és 2010-es közgyűlési ülésszakokon, amikor komolyabban foglalkoztak a tervezettel, még nem tudtak arról dönteni, eljött-e az ideje, hogy a tervezetet aláírásra megnyissák, vagy esetleg diplomáciai konferenciát hívjanak össze avégett, hogy az egyes államok módosító javaslatairól állást foglalva, a szöveget véglegesítsék. Jelenleg 2013 az a dátum, amikor a Közgyűlésnek az újabb tervek szerint döntenie kellene a tervezet sorsáról. Az államok ezekben az években tehát mintegy emésztik több évtized felelősségi jogi kodifikációját, ami az elfogadhatóság érdekében jelentősen leegyszerűsödött az előzményekhez képest. Azt a jövő mutatja meg, hogy valóban készek-e az államok az anyagot kodifikációs szerződés gyanánt is elfogadni. James Crawford tervezete – amelyet a Nemzetközi Jogi Bizottság tehát jóváhagyott – mindenesetre jóval közelebb áll ehhez, mint akármelyik korábbi kodifikációs kísérlet.

A Nemzetközi Jogi Bizottság tervezete, bár még nem szerződésértékű, mégis hivatkozási alap, hiszen a szokásjogi anyagot dolgozta fel, különös tekintettel a különböző bírói, választottbírói döntésekre: az Állandó Nemzetközi Bíróság és a Nemzetközi Bíróság joggyakorlatában nagyon sok felelősségi jogi jogesetet találunk. A Nemzetközi Jogi Bizottság tervezetének értékét és jogi relevanciáját jól mutatja, hogy maga a Nemzetközi Bíróság is hivatkozott már expressis verbis a tervezetre (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 140. §). A nemzetközi jogi felelősség bizonyos területeken érvényesülő különös szabályai viszont nemzetközi szerződésekben is



ALAPINTÉZMÉNYEIrögzítést nyertek: ilyen például az emberi jogok nemzetközi védelme (lásd n° 650., 653., 658-661., 667-670.), az űrkutatással okozott károkért való felelősség (lásd n° 1398.), az atomerőmű-balesetekkel összefüggő károkozásért való felelősség (lásd n° 1413.), a környezetvédelem és különösen a nemzetközi folyók szennyezése miatti felelősség (lásd n° 1415-1416.). Az Európai Unió jogrendszerében eleve komplex felelősségi rendszert építettek ki az integrációs szervek által okozott bizonyos károkért.

977. A Crawford-tervezet szerint az államnak a nemzetközi joggal ellentétes bármely aktusa felidézi az állam nemzetközi jogi felelősségét. A nemzetközi jogi felelősség konstitutív elemei így a következők: i. a nemzetközi jog alapján legyen betudható az államnak és ii. az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek sérelmét jelentse. A tervezet korábbi változataiban a kár is konstitutív elem volt: ha ez ki is került a tervezet véglegesített változatából, a felelősség érvényesítése során természetesen van jelentősége (lásd n° 1042-1048.).

978. A nemzetközi joggal ellentétes mivolt természetesen a nemzetközi jog alapján minősíthető: a sérelem eshet a szokásjogon, az univerzális, multilaterális vagy bilaterális egyezményeken, illetve a nemzetközi jog egyéb forrásain. A nemzetközi joggal ellentétes mivolt attól függetlenül megállapítható, hogy az adott aktust a belső jog hogyan minősíti. A nemzetközi jog és a belső közötti ellentétes minősülés (természetesen abban a formájában, amikor a nemzetközi jog szerint jogellenes, de a belső jog szerint nem) eredendő oka a hazai jogalkotó felelősségére mutat vissza (lásd n° 982.). A Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék is egyértelmű következetességgel alkalmazta ezt az elvet, elutasítva a náci főbűnösök védelmében előterjesztett érvek közül azokat, amelyek szerint az elkövetők „csak” nemzeti joguknak engedelmeskedtek. Nürnbergben az is bebizonyosodott egyébként, hogy valójában a hatályos német törvényeknek is ellentmondott a holokauszt végrehajtására irányuló számos, a legfelső szintről származó parancs és utasítás, amelyek közül a kulcsfontosságúakat gyakran – s nem véletlenül – az írott formát mellőzve bocsátottak ki.

979. A jogellenesség megállapíthatóságát illetően abban az értelemben is meghatározó jellegű a nemzetközi jog, hogy a nemzetközi jogi norma tartalmi pontosságától is függ, milyen esetben beszélhetünk nemzetközi jogsértésről. Más a helyzet akkor, ha a nemzetközi jogi norma inkább csak általános formában tűz ki egy célt, s annak elérési idejét, eszközeit illetően jelentős mozgásszabadságot hagy az állam számára, mint akkor, ha világos, időben, tartalmában egyértelmű szabályt rögzít. Az eredménykötelezettség és a tevési kötelezettség kettéválasztása itt sokban segít bennünket, hasonlóképpen érdemes figyelembe venni az ún. közvetlenül alkalmazható normák sajátosságait (lásd n° 140-141.).

980. A nemzetközi joggal ellentétes aktus tevésben és mulasztásban egyaránt megnyilvánulhat. Különbséget kell azonban tenni a tényleges jogsértés, s annak előkészületi cselekményei között. „Egy jogellenes tényt vagy jogsértést gyakran előkészítő aktusok előznek meg, amelyeket nem szabad összekeverni magával a ténnyel, illetve a jogsértéssel. Különbséget kell tenni a jogellenes tény (akár egyszeri, akár folyamatos) megvalósítása és e tényt megelőző s előkészületi magatartás között, »amelyet önmagában nem lehet jogellenes ténynek tekinteni«” (CIJ: A bős-nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember 25., Rec., 1997, 79. §).

981. A betudhatóság fogalmi előzménye a „felróhatóság” volt: a Nemzetközi Jogi Bizottság azért döntött a kilencvenes években a szóhasználat módosításáról, mivel – mint alább bemutatjuk – egyes olyan helyzetekben is megállapítható a felelősség, amikor nem beszélhetünk vétkességi értelemben felróhatóságról. A felróhatóság mögött rejtőző negatív értékítéletnek azonban lehet bizonyos következménye nem a felelősség ténye, hanem annak minősítése és a következmények meghatározása terén: amikor Rozsgyesztvenszkij tengernagy 1904-ben (lásd n° 1065.) japán zsebcirkálóknak vélve tüzet vezényelt az Északi-tengeren áthaladva egy angol halászflotta hajóira, ez a tévedés dacára felidézte Oroszország állami felelősségét. Sokkal súlyosabb lett volna reá és Oroszországra nézve, ha tudatosan támadta volna meg egy semleges hatalom állampolgárait. Hasonlóképpen 1944. június 26-án az angol légierő „téves célkijelölés” miatt bombatámadást hajtott végre az olasz államba enklávéként beékelt, de önálló és a háborúban semleges San Marino ellen. Ha tudatosan a független San Marino ellen hajtották volna végre a támadást, akkor a felelősség nem pusztán a károkozás, hanem végső soron agresszió miatt lett volna megállapítható. 1944. április 1-jén és 1945. március 4-én Németországhoz közeli svájci területeket is amerikai bombatámadás ért: az amerikai kormány ezért utóbb felelősségét elismerve kártérítést fizetett. A diplomáciai jog tárgyalása során említettük, hogy 1999-ben állítólag szintén „téves célkijelölés” miatt lőtték szét amerikai repülőről indított, irányított rakétával Kína belgrádi nagykövetségét (lásd n° 897., 906.). Tudatos, szándékos aktus esetében a – nem vitatott – felelősség jóval nagyobb, minőségileg más volumenű lett volna. Ez a különbség ugyanakkor jobban illeszkedett a felelősségi kodifikáció korábbi formáihoz, amikor az egyszerű nemzetközi jogi jogsértés állt szemben a nemzetközi jogi bűncselekménynyel. Egyes szakértők a belső jog büntetőjogi dogmatikájának megfelelően a nemzetközi jogi vétség és a nemzetközi jogi bűntett kategóriáit használták. A Nemzetközi Jogi Bizottság a kodifikáció 2001-es változatában azonban mellőzte ezt a kettősséget és a bűncselekmény (illetve a bűntett) helyett a nemzetközi jog imperatív (jus cogens)



ALAPINTÉZMÉNYEIszabályainak megsértése esetén beálló nemzetközi jogi felelősség egyes különleges szabályait sorolta fel (lásd n° 1017., 1022., 1027.).

2.2. 2. A jogellenes cselekmény betudhatósága982. Betudhatók az államnak a montesquieu-i tagolás szerint i. törvényhozói, ii. végrehajtói, iii. bírói hatalmi ágakhoz tartozó állami szervek cselekményei és mulasztásai, függetlenül a szervek központi vagy helyi jellegétől. A nem állami szervek aktusai is betudhatók lehetnek, amennyiben az állam által lettek feljogosítva a kormányzati hatalom elemeinek gyakorlására: ennek részleteit lejjebb mutatjuk be, az ún. de facto funkcionárius kategóriájának tárgyalásakor (lásd n° 990-992.). Betudható továbbá az államnak az az aktus is, amely bár nem bír a fenti jellemzőkkel, de amelyet az állam sajátjának ismer el (lásd n° 1009.). Bizonyos esetekben pedig (lásd n° 994.) egy állam aktusa egy másik államnak tudható be.

2.2.1. A törvényhozó cselekedeteinek betudhatósága

983. A törvényhozó hatalom nemzetközi jogsértést tevéssel és mulasztással egyaránt elkövethet: hatályos szerződési vagy szokásjogi szabállyal ellentétes törvényt hoz, vagy a kötelezettség ellenére nem helyezi hatályon kívül vagy nem módosítja az azzal ellentétes tartalmú jogszabályt. A nemzetközi szerződések normakonfliktusai (lásd n° 285-296.), illetve a monizmus-dualizmus vita (lásd n° 129-144.) kapcsán már érintettük a kérdés bizonyos kapcsolódó vetületeit. Elméletileg elképzelhető – és a gyakorlatban számos államban létezik is – a nemzetközi jog és a belső jog kapcsolatának olyan rendszere (ti. a monizmusnak a nemzetközijog primátusát valló változata), ahol a nemzetközi jog és a belső jog ütközése automatikusan a nemzetközi jog győzelmét eredményezi, s így nem esik sérelem a nemzetközi jogon, következésképpen nem idéződik fel az állam nemzetközi felelőssége. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy ha monista állam parlamentje rasszista törvényt fogadna el, aligha hivatkozhatna arra, hogy a jogalkalmazás során a diszkriminációellenes egyezmények közrehatását észlelő bíró maga is semlegesítheti a problematikus rendelkezés érvényesülését. A törvényhozó hatalom által elkövetett nemzetközi jogsértés tényét nem menti a parlamenti szabályok megsértése: az 1944. március 19., illetve október 16. után több képviselőjétől megfosztott, egyre foghíjasabb, végül már csak képviselőinek egyötödével ülésező magyar parlament által hozott jogsértő törvények is felidézték Magyarország nemzetközi felelősségét. A törvényhozó által nemzetközi jogot sértő tartalommal elfogadott jogszabály ténye azonban nem idézi fel az állami felelősséget, ha az a belső alkotmányos rendszerben magától orvoslódik: az államfő elutasítja a kihirdetést, az alkotmánybíróság megsemmisíti, esetleg a törvényhozó utóbb maga észleli a problémát, s nem lépteti hatályba a kérdéses jogszabályt.

984. Szövetségi államokban különösen problematikus lehet, ha tagállam jogalkotása követi el a jogsértést, és a szövetségi hatalom nem vagy csak a tényleges érvényesülést követően tud beavatkozni. Az alkotmányokban azonban ezek a kérdések rendszerint részletesen ki vannak dolgozva, megfelelő biztosítékok beépítésével. Az Amerikai Egyesült Államok alkotmányos rendszerében az uniós hatáskörök korlátozottsága miatt viszont önvédelmi reflexként a nemzetközi szerződésektől való távolságtartás alakult ki. Hasonló a helyzet az elméletileg elképzelhető területi autonómiát is magukban foglaló államok esetében is. Az Emberi Jogok Európai Bírósága (lásd n° 682.) ilyen kérdéssel a deresre húzást mint büntetési nemet elfogadó és alkalmazó Man-szigeti önkormányzat esetében szembesült, ahol nem fogadta el Nagy-Britanniának az alkotmányos kompetenciák hiányára hivatkozó védekezését (CEDH: Tyrer c. Egyesült Királyság, 1978. április 25.). Egy másik esetben a Guernsey-sziget önkormányzatának a szigetlakók javára érvényesített ingatlanvásárlási preferenciáit vetette össze Nagy-Bri- tanniának az Emberi jogok európai egyezményéből fakadó kötelezettségeivel, itt azonban magát a jogalkotást nem találta kifogásolhatónak (CEDH: Gillow c. Egyesült Királyság, 1986. november 24.).

2.2.2. A végrehajtó hatalom cselekedeteinek betudhatósága

985. A hatalmi ágak közül a gyakorlatban a végrehajtó hatalom az, amelyik a leggyakrabban sérti meg a nemzetközi jogot: a polgári közigazgatás és az erőszakszervezetek (hadsereg, rendőrség) aktusai ilyenkor egyaránt fel tudják idézni az állam felelősségét. Mint fentebb utaltunk rá, a felelősség statuálása szempontjából közömbös, hogy országos vagy helyi szintű közigazgatási egységről van szó: az emberi jogok nemzetközi védelmének tárgyalása során (lásd n° 650., 659-660.) láttuk azonban, hogy ott a belső jogorvoslati lehetőségek kimerítése a nemzetközi jogi felelősség érvényesítésének előfeltétele.

986. Ha a végrehajtó hatalom megsérti az állam nemzetközi jogi kötelezettségeit, beáll a nemzetközi felelősség, függetlenül attól, hogy eredetileg sérült-e a nemzeti jog. A nemzetközi joggyakorlatban szilárdan rögzült elv, hogy a hatáskör túllépésével elkövetett aktusok esetében nem mentesít a tett ultra vires jellege. A XIX-XX. század fordulóján több jogeset is kapcsolódott ahhoz, hogy zsoldjukat és annak fizetési ütemezését elégtelennek



ALAPINTÉZMÉNYEItaláló mexikói katonák gazdag amerikai turistákat, üzletembereket fosztogattak. Az eljáró választottbíróságok azonban nem fogadták el a mexikói érvelést, hogy az államot ez ne terhelhetné, mivel az úgymond maga is sértettje az eseménynek, hiszen az elkövetők nyilvánvalóan a szolgálati szabályzatot és a büntető törvénykönyvet is megsértették. A választottbíróságok a római jogi culpa in eligendo logikájára emlékezte- tően hangsúlyozták, hogy az államot felelősség terheli abban az esetben, ha az elkövetők az állam által rendelkezésre bocsátott eszközökkel (laktanya, fegyverzet) követték el cselekményüket. Hasonló következtetésre jutottak választottbíróságok a Japánban kezdetben megszálló erőként, majd szövetségesként tartózkodó amerikai katonák által elkövetett nemi erőszak következményeinek megítélése során. Ott, ahol volt eljárás, nem fogadták el az állam részéről kimentésként, hogy ezeket a sajnálatos eseteket a tettesek „nyilvánvalóan magánminőségben” követték el. Dél-Vietnam amerikai megszállásának egyik következményeként viszonylag sok amerikai katonának született helyi barátnőjétől gyermeke: az esetenként elmaradt tartásdíjfizetés miatti állami helytállás kötelezettségét az Amerikai Egyesült Államok már nem fogadta el.

987. A békeszerződések is érintik ezt a kérdést, a maguk sajátos egyoldalúságával: az 1947. évi párizsi békeszerződés a 24. cikkében utal azoknak a művészeti, történelmi, kulturális örökségi tárgyaknak a visszajuttatására, vagy ha az már nem lehetséges, megtérítésére, amelyeket „a magyar haderő és hatóságok vagy magyar állampolgárok erőszak és kényszer alkalmazásával hurcoltak el”. A 32. cikkben ugyanakkor „Magyarország lemond a Szövetséges és Társult Hatalmak ellen a magyar kormány vagy magyar állampolgárok nevében támasztható igényről (...) olyan veszteségek vagy károk fejében, amelyek a Szövetséges és Társult Hatalmak haderejének vagy hatóságainak cselekményei következtében keletkeztek”. Eszerint a fosztogatás, „zabrálás” tekintetében is beáll az állam felelőssége – más kérdés, hogy a vesztes államot a saját kárainak megtérítéséről való lemondásra kényszerítették.

988. 2005. március 17-én ismerte el a tagállamok feletti, de a Legfelső Bíróság alatti, szövetségi szintű floridai bíróság (District Court) előtt az Amerikai Egyesült Államok kormánya, hogy a maga részéről is átalányszerű kártérítésben kell részesítenie azokat az egykori magyar állampolgárokat, akiknek kifosztásáért két állam volt felelős, éspedig hazánk és az Egyesült Államok. Ez az ügy arra mutatott vissza, hogy Magyarország 1944. évi zsidótörvényei többek között nemesfémkincsek, műtárgyak és képzőművészeti alkotások kötelező letétbe helyezését, de facto elkobzását írták elő. Ezeket és a deportálás során elvett értékesebb személyi vagyontárgyakat, valamint bizonyos egyéb összegyűjtött javakat az ún. aranyvonattal a Szálasi-kormány nyugatra vitte. Az amerikai haderő által osztrák területen feltartóztatott szerelvény a szállítmány egy részével, mindenekelőtt a Magyar Nemzeti Bank 32 tonnányi aranytartalékával 1946. augusztus 6-án visszatért, de nem az eredeti, teljes tartalmával: az arany, ezüst étkészleteket, egyes képeket az amerikai hadseregnek hol ez, hol az a katonai parancsnoka igényelte ki, s végső soron kézen-közön eltűntek, s nem kerültek vissza a hazafelé indított vonatra. A részben immár amerikai állampolgárságú felperesek által 2001-ben indított per (amelyben a perkövetelést egy 2003-as magyarországi és izraeli tanulmányút után jelentősen kiszélesítették, átalakítva azt „a hasonló helyzetben levők javára” is indított perré, azaz ún. class action lett belőle) békés megegyezéssel zárult, amelynek a lényege az egykori vagy ma is magyar holokauszt-túlélők javára 21 millió dollár, a történetet feldolgozó archívum felállítására 0,5 millió dollár, a perköltségekre és illetékekre 3,85 millió dollár fizetési kötelezettségének önkéntes amerikai kormányzati elismerése volt.

989. Más a helyzet a hatáskör nyilvánvaló hiánya esetén: nem lenne érdemi nemzetközi jogi következménye az állam tekintetében annak, ha a szilveszteri mámor hatása alatt a minisztériumi kistisztviselő vagy takarító segédszemélyzet „hadüzenetet” küldene több államnak, ráadásul bejelentené kilépésünket különböző nemzetközi szervezetekből. Más kérdés, hogy egy ilyen tréfának az adott személyt illetően nyilvánvalóan azonnal meglesznek a személyi következményei.

990. A nemzetközi felelősség joggyakorlata és szakirodalma részletesen tárgyalja az ún. de facto funkcionárius intézményét. Gyakran előfordult ugyanis, hogy az állam akaratából és irányítása alatt magánszemélyek jártak el, közvetlenül vagy az állami alakulatok segédcsapataiként. A magánszemélyek aktusa alapvetően nem tudható be az államnak (lásd n° 992.), de más a helyzet, ha az illetők az állam ügynökeiként járnak el. Az eljáró egyén akkor minősül de facto funkcionáriusnak, ha az állam irányítása és/vagy ellenőrzése alatt jár el. Több történelmi példa is van erre: az ún. Salói Köztársaság (ti. az 1943. szeptember 12-én Mussolini Gran Sassó-i fogságából való kiszabadítása után Olaszország északi részén a német fegyverek árnyékában kikiáltott államalakulat, ahol a fegyverszünetet kért olasz királyhoz, Viktor Emánuelhez hű katonák és tisztviselők helyett a fasiszta pártszolgálatosok gyakorolták a hatalmat), vagy akár Szálasi Ferenc uralma, ahol 1944. október 16-i hatalomátvétel után az ún. nyilas pártszolgálatosok is a terror gyakorlóiként járhattak el, gyakran a jeges Dunába lőve zsidó honfitársainkat.

991. A modern nemzetközi bírói gyakorlat több esetben is szembesült a tényleges ellenőrzés megállapíthatóságával: a Nemzetközi Bíróság nem fogadta el – alapvetően a bizonyítékok hiányában –, hogy a



ALAPINTÉZMÉNYEIteheráni amerikai nagykövetséget rohammal bevevő ún. iszlám diákok az állam ügynökeiként jártak volna el, elismerte azonban, hogy később egyértelműen az államgépezet fogaskerekévé váltak: „Az iráni állam organizmusai jóváhagyták e tényeket és döntöttek folytatásáról; a nagykövetség folyamatos megszállása és a túszok folytatólagos fogva tartása így az állam aktusainak minőségét öltötte fel. A militánsok (...) ekkor az iráni állam ügynökeivé váltak s az aktusok az állam felelősségét idézték fel” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980., 37. o.).

992. Magánszemélyek aktusaiért az állam nem tartozik felelősséggel, leszámítva a de facto funkcionárius fenti esetét, valamint ha az állam egyértelmű, vétkes mulasztása nyomán következhetett be a jogsértés. A diplomáciai jog tárgyalása során már érintettük (lásd n° 897-899.), hogy a fogadó államnak meg kell védenie a küldő állam külképviseletét és annak személyzetét. E védelmi kötelezettség sokban függ a tényleges helyzettől, de nyilvánvaló, hogy amennyiben a fogadó államnak tudomása van a képviselet normális működését fenyegető veszélyről, a fortiori ha maga a külképviselet kéri, akkor lépnie kell, biztosítva a helyzettel adekvát védelmet. A Nemzetközi Bíróság is ezen az alapon állapította meg Irán felelősségét (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980, 33. o., 66-67. §).

993. A nemzetközi jogi felelősség szempontjából különleges esetet jelent a polgárháború. i. A kormány ellen lázadók nemzetközi jogot sértő cselekményei nem idézik fel az állam felelősségét, kivéve, ha ők kerülnek kormányra, vagy pedig ha az a kormány, amelyik ellen küzdenek, neki felróhatóan, erre való képessége dacára nem akadályozza meg a cselekmény elkövetését. ii. A lázadók győztes kormánya felelős saját, felkelőként elkövetett cselekményeiért, mulasztásaiért, valamint a megdöntött kormány által elkövetett nemzetközi jogi sérelmekért.

994. Megszállt idegen területeken elkövetett cselekmények a megszálló hatalomnak betudhatók, alapvetően a tényleges kontroll említett elve alapján akkor is, ha nem saját alakulatai, hanem helyi kollaboránsok hajtották azokat végre. Az Emberi Jogok Európai Bírósága elutasította Törökország álláspontját, hogy Ciprus általa katonailag megszállt északi részén kikiáltott – de csak Ankara által elismert – ún. Észak-ciprusi Török Köztársaság tényei ab ovo nem tudhatók be Törökországnak. „Figyelemmel az egyezmény tárgyára és céljára, egy szerződő fél felelőssége akkor is felmerülhet, ha – akár jogszerű, akár jogszerűtlen – katonai akció nyomán ellenőrzést gyakorol államterületén kívül. Az ilyen régióban az egyezményben foglalt jogok és szabadságok biztosításának kötelezettsége azon ellenőrzés tényéből fakad, amelyet akár közvetlenül, akár az adott állam fegyveres erőinek közvetítésével vagy egy alárendelt helyi közhatóság révén gyakorol. (...) Az ilyen aktusok tehát Törökországnak az egyezmény 1. cikke szerinti joghatósága alá tartoznak. Magát a kérdést, hogy a kifogásolt tények [az adott esetben a megszállt zónában levő ingatlantulajdon használatának lehetetlensége, valamint egy tiltakozó tüntetés szétverése és a résztvevők rövid időre történt őrizetbe vétele] betudhatók-e Törökországnak és felidézik-e az állam felelősségét, csak az ügy érdemi vizsgálata során lehet eldönteni” (CEDH: Loizidou c. Törökország ügy, ex. prél., 1995. március 23., 63. §).

995. A nemzetközi joggyakorlat több mint bizonytalan ezen a területen: a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék a német háborús főbűnösök perében nem volt hajlandó kivonni a zsidóság teljes kiirtására tett kísérlet áldozatainak számából azokat, akik a megszálló német haderő helyi kollaboránsainak tettei nyomán pusztultak el. A jelenleg a Biztonsági Tanács felhatalmazásával, amerikai vezetésű nemzetközi koalíció által megszállt Afganisztán közismerten igen komoly szállítója a nemzetközi kábítószerpiacnak, ugyanakkor nincs jele annak, hogy ezért a nemzetközi felelősséget a megszálló erőknek tudnák be.

996. A nemzetközi terrorizmus támogatásáért a felelősség megállapítása is bizonytalan: a Biztonsági Tanács egyértelműen felelőssé tette Afganisztánt az al-Kaida befogadásáért, s végső soron egyetértően tudomásul vette az amerikai álláspontot, hogy a 2001. szeptember 11-i merényletekért így Afganisztán a felelős, ugyanakkor a Libanonnak a szír csapatok által megszállt területein bázist kiépített Hezbollah Iszlami szervezet aktusaiért való felelősség betudása tekintetében az államok politikai preferenciáik szerint nyilatkoztak meg, s a Biztonsági Tanács nem tudott egyértelmű állásfoglalásra jutni.

2.2.3. A bírói hatalmi ág cselekedeteinek betudhatósága

997. A bírói hatalmi ág által elkövetett cselekmények a fentiekhez képest viszonylag szűkebb körben tudhatók be az államnak. Ezt a szűkítést korábban a nemzetközi jogtudomány a külföldinek okozott jogsérelemre korlátozta és a bírói hatalomnak a végrehajtótól való függetlenségével magyarázta: ez utóbbi magyarázat nem minden szempontból volt meggyőző, de tény, hogy a nemzetközi gyakorlat visszafogottabb volt, amikor a bírói hatalom által elkövetett cselekményeket kellett megítélnie. Alapvetően egy olyan fogalmi kategóriával dolgozott, amelynek tényleges jelentése jóval szélesebb, mint a nyelvtani. A denegatio justitiae nyelvtani fordításban az „igazságszolgáltatás megtagadását” jelenti. A fordulat feltehetően azokból az uralkodói



ALAPINTÉZMÉNYEIrendeletekből származik, amelyekben a sérelmet szenvedett alattvaló számára uralkodója adott felhatalmazást az önbíráskodásra, önsegélyre, amennyiben az elszenvedett sérelem államában elzárkóztak azelől, hogy számára a jogorvoslati lehetőségeket megnyissák, azaz, ha elzárták előle a bírói utat.

998. A denegatio justitiae azonban ma már jóval többet jelent ennél. Továbbra is magában foglalja az igazságszolgáltatás fórumainak elzárását egy adott személy elől, azért, mert külföldi – és ezért az egyén javára gyakorolt diplomáciai védelemnek (lásd n° 401-404., 1038-1041.) elengedhetetlen feltétele az is, hogy az illető előzetesen merítse ki a sérelem államában a jogorvoslati fórumokat –, de általában véve azokat a helyzeteket értjük alatta, amikor a külföldi hátrányosabb helyzetbe kerül, mint a saját polgár. Ide értendő mindaz, amit a hátrányos megkülönböztetéssel azonosíthatunk az igazságszolgáltatás folyamatában: a külföldi számára magasabb perköltségeket, a fellebbezési lehetőség kizárását, a külföldi által indítványozott tanúk ésszerű ok nélküli elutasítását, bizonyítási indítványainak érdemi magyarázat nélküli elvetését stb. Az igazságszolgáltatás megtagadását a joggyakorlat akkor is megállapította, ha az illető külföldi nem került semmivel sem rosszabb helyzetbe, mint a belföldi, de az adott országban szokásos bírói eljárás nélkülözte a civilizáció standardjait, végső soron az ún. civilizált nemzetek által elismert általános jogelveket (lásd n° 327-331.). „A nemzetközi jognak az utóbbi évtizedekben bekövetkezett kézzelfogható fejlődése nyomán, a személyeknek járó jogok területén, a diplomáciai védelem ratione materiae hatálya, ami eredetileg a külföldiekkel való bánásmód minimumstandardját illetően panaszolt jogsértésekre korlátozódott, ezt követően kiterjedt a nemzetközileg garantált emberi jogokra is” (CIJ: Ahmadou Sadio Diallo ügye [Guineai Köztársaság c. Kongói Demokratikus Köztársaság], ex. prél., 2007. május 24., , Rec., 2007, 39. §).

999. A hagyományos nemzetközi gyakorlat szerint a bírói tévedésért az állam nem tartozik felelősséggel. Ugyanakkor mégis betudható az államnak a bírói tévedés miatti felelősség, ha a ténybeli tévedés a denegatio justitiae megtörténtének következménye: ha meghallgatták volna az általa javasolt tanút, ha nem lettek volna irányában faji vagy nemi alapon elfogultak (így például, ha az adott ország jogrendszerében két nő szavazata egyenlő értékű egy férfiéval), ha a jog szokásos kapcsoló elvei dacára (például az ún. státusjogok esetében) nem vették figyelembe az idegen jogát a cselekvőképesség, házasságkötési akadályok megállapításánál (leszámítva természetesen az ún. közrendi záradék érvényesítését), csak azért, mivel az idegen jog, s ha mindezek nyomán következett be a ténybeli tévedés, akkor már az elkövető állam nem hivatkozhat arra, hogy a ténybeli tévedés nem idézi fel in abstracto az államok nemzetközi jogi felelősségét.

1000. A nemzetközi bírói gyakorlat a külföldi perében az eljárás indokolatlan, nyilvánvalóan abszurd elhúzódásáért is megállapította az állam felelősségét, végső soron függetlenül attól, hogy esetenként az adott állam saját polgárai sem jártak jobban. A denegatio justitiae megállapítható akkor is, ha a külföldi sérelmére elkövetett jogsértést alapos ok nélkül nem vizsgálják ki. Megállapítható azonban akkor is, ha a külföldi sérelmére elkövetett bűncselekmény elfogott elkövetőjét nem büntetik meg, vagy ha nyilvánvalóan túlzottan enyhe büntetést kap, vagy ok nélkül amnesztiában részesül stb. Mindez természetesen annak függvényében állapítható meg, hogy milyen volt az eredeti cselekmény, milyenek voltak az elkövetés körülményei, illetve a tettesi oldal tényezői. Értelemszerűen itt is alapvetően a külföldi iránti elfogultság lehet a háttérben megbúvó – de bizonyítandó – ok, ami magyarázza, miért nem tartotta az állam szükségesnek büntetőjogi igényének tényleges érvényesítését.

1 001. A denegatio justitiae alá tartozik továbbá, ha az állami hatóság a külföldi ügyében alkalmazandó nemzetközi szerződést vagy egyéb nemzetközi jogszabályt a nemzetközi joggal ellentétes, azt sértő módon értelmezi, illetve alkalmazza.

1 002. Fent utaltunk arra, hogy az általános nemzetközi jogban a felelősségi joggyakorlat és a kodifikáció a bírói hatalmi ágat illetően a külföldi sérelmére elkövetett cselekményekre koncentrál, és ezen belül építette ki a denegatio justitiae intézményrendszerét. Ettől függetlenül – sok általános felelősségi jogi kategóriát viszont megfelelően adaptálva – épült ki az emberi jogok nemzetközi védelmének univerzális és regionális rendszere (lásd n° 645-656., 657-670.), ahol az ezeket az egyezményeket ratifikáló államok a védett jogok túlnyomó részét illetően nemcsak hogy nem tehetnek különbséget a saját polgár és a külföldi polgár között, de nemzetközi felelősségük az adott egyezmény tekintetében a saját állampolgár sérelmére elkövetett rossz szerződésértelmezés, elhúzódó peres eljárás, eljárási jogsértés esetén is beáll. A strasbourgi joggyakorlat a maga körülbelül ötéves peridőtartam-követelményével egyébként jelentősen rövidebb, mint az általános felelősségi jogban hivatkozott jogeseteké, amelyekben a kilenc-tíz évet nyilvánították túlzottnak.

2.2.4. A betudhatóság különleges esetei

1 003. Már érintettük, hogy a területi autonómiák, szövetségi tagállamok aktusaiért maga az állam (illetve utóbbi esetben a szövetségi állam) a felelős (lásd n° 983-984.). Az állam által nem a saját területén gyakorolt



ALAPINTÉZMÉNYEIterületigazgatási hatáskörök között több olyan is van, ahol a területet a nemzetközi jogban reprezentáló államot terheli a felelősség az igazgatott terület saját jogsértő aktusaiért (bérlet, közigazgatási cessio, protektorátus, „A”-mandátum – lásd n° 430-446.). A katonai megszállás esetében a megszálló hatalmat terheli a felelősség, a tényleges kontroll függvényében (lásd n° 994.). A Nemzetközi Jogi Bizottság kodifikációtervezete szerint „amennyiben a jogsértést elkövető állam felett az elkövetéskor egy másik állam gyakorolja az irányítást és ellenőrzést, ez utóbbi állam felelős, ha tisztában volt a nemzetközi jogsértést megvalósító aktus körülményeivel”.

1 004. Nagyon sok hasonlatosságot mutat a de facto funkcionárius helyzetével a nem saját állampolgárságú személyekből képzett alakulatok idegen földön végrehajtott cselekményeinek betudhatósága. A nicaraguai „ellenforradalmárok” (az ún. kontrák) aktusait a Nemzetközi Bíróság nem tudta be az Egyesült Államoknak: „Még ha meghatározó vagy döntő is az Egyesült Államok részvétele a kontrák megszervezésében, kiképzésében, pénzelésében, ellátásában, katonai vagy félkatonai célpontjaik kiválasztásában, hadműveleteik megtervezésében, ez önmagában még nem elégséges (...) ahhoz, hogy a kontrák által elkövetett nicaraguai katonai vagy félkatonai aktusokat az Egyesült Államoknak lehessen betudni. Hogy [az Egyesült Államok] felelőssége megállapítható legyen, ahhoz elvben azt kellene bizonyítani, hogy tényleges ellenőrzést gyakorolt azon katonai és félkatonai hadműveletek felett, amelyek során a kérdéses jogsértések keletkeztek” (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986., 64-65. o.). A volt jugoszláviai területeken elkövetett emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi törvényszékének gyakorlata ettől némileg eltér: volt, hogy tulajdonképpen elutasította (ICTY: Rajic ügy,

szeptember 13.), de előfordult, hogy jelentősen átértelmezte, amikor az „eltérő körülmények miatt” megelégedett Szerbia és a boszniai szerbek kikiáltott „állama” között fennálló „függelmi kapcsolatokban benne rejlő ellenőrzés gyakorlásának lehetőségével” (ICTY: Tadic ügy, 1997. május 7., 586-588. §).

A Nemzetközi Bíróság viszont a maga részéről a nicaraguai ügyben kimondott doktrínájára épített, amikor azt vizsgálta, hogy a bosznia-hercegovinai szakadárok által tömegméretekben elkövetett, vitathatatlanul kegyetlen és embertelen bűncselekményeket a népirtással lehet-e azonosítani, és a Karadzsics- és Mladics-féle alakulatok cselekményei megalapozzák-e Szerbia nemzetközi jogi felelősségét. Hangsúlyozva, hogy maga is elborzadt a kegyetlenkedések intenzitásától, arra a következtetésre jutott, hogy még a szrebrenyicai mészárlás – ahol megvalósultnak találta a népirtás fogalmi elemeit, figyelemmel az elkövetett cselekményre és az ahhoz kötődő szándékra – sem tudható be Szerbia-Montenegrónak, hanem csak a nemzetközi jogi jogalanyisággal nem rendelkező szakadár boszniai Republika Srpskának (lásd n° 378. és V/6. térkép) és annak vezetőinek. A Nemzetközi Bíróság számára ebben – a nemzetközi és főleg a délszláv közvéleményben heves vitákat kiváltó – ítéletében az elegendő, egyértelmű bizonyíték hiánya is meghatározó szerepet játszott.

„A Bíróságnak három egymást követő kérdésre kell válaszolnia. Elsősorban arra, vajon ezeket az cselekményeket olyan személyek vagy szervek követték-e el, amelyeknek a tevékenysége (...) betudható az alperes államnak. Másodsorban a Bíróságnak azt kell megvizsgálnia, vajon a népirtástól különböző, de az Egyezmény III. cikkében felsorolt cselekményeket [azaz a népirtás elkövetésére irányuló szövetkezést, felbuj- tást, kísérletet és bűnrészességet – K. P] olyan személyek vagy szervek követték-e el, amelyeknek a magatartása betudható az alperes államnak, a nemzetközi felelősség jogának ugyanezen szabályai szerint. (...) Végül pedig arról kell megnyilatkoznia a Bíróságnak, vajon az alperes állam eleget tett-e annak a kettős kötelezettségének, hogy megelőzze és megtorolja a népirtást (...)” (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügye [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia-Montenegró], fond, 2007. február 26., Rec., 2007, 379. §).

„Ennek a szabálynak az alkalmazása arra vezet, hogy azt vizsgáljuk, vajon a Szreb- renyicánál elkövetett népirtás alkotóelemeit olyan »személyek vagy egységek« követték-e el, amelyek (a felperes korábbi elnevezése szerint) a Jugoszláv Szövetségi Köztársaságnak – ezen állam akkor hatályos belső joga szerinti – a szervei lettek volna. Nyilvánvaló, hogy nincs olyan bizonyíték, ami ezt alátámasztaná. Nem bizonyosodott be, hogy a JSZK hadserege részt vett volna a mészárlásokban vagy hogy ezen állam politikai vezetői részt vettek volna ezen mészárlások előkészítésében, megtervezésében vagy bármilyen formában, a végrehajtásában. Az igaz, hogy számos közvetlen vagy közvetett bizonyíték van a JSZK hivatalos hadseregének közvetlen vagy közvetett részvételére a boszniai-hercegovinai hadműveletekben a boszniai szerbek hadseregének az oldalán. (...) De az nem bizonyosodott be, hogy egy ilyen részvétel a szrebrenyicai mészárlások során is megvalósult volna. Egyébként pedig sem a Repub- lika Srpska, sem a VRS [a szakadár boszniai szerb állam hadserege – K. P] nem voltak de jure a JSZK szervei, abban az értelemben, hogy ezen állam belső joga szerint annak szervei státusával rendelkeztek volna” (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügye [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia–Montenegró], fond, 2007. február 26, Rec., 2007, 386. §).



ALAPINTÉZMÉNYEI„A Bíróság rámutat arra, hogy semmilyen bizonyítékot sem szolgáltattak arra nézve, hogy Mladics tábornok vagy bárki a többi tiszt közül (...) az alperes állam belső joga szerint az alperes állam – de jure szervét jelentő – hadseregének tisztjei lettek volna. Nem bizonyították be azt sem, hogy Mladics tábornok az [ebben a mészárlásban – K. P] érintett tisztek egyike lett volna: de még ha ez is lett volna a helyzet, a Bíróság akkor sem gondolja, hogy Mladics tábornokot a JSZK szervének lehetne tekinteni az állami felelősségre vonatkozó szabályok szerint. Semmi kétség sincs afelől, hogy a JSZK jelentős, jelesül pénzügyi támogatásban részesítette a Republika Srpskát (...) és hogy a zsoldfizetés és egyes VRS-tisztek járandóságai ezen támogatásnak egyik formáját jelentették, de ez még nem tette őket automatikusan a JSZK szerveinek tisztjeivé. Ezeket a tiszteket parancsnoki posztjukra a Republika Srpska elnöke nevezte ki, és ennek politikai főhatalma alá tartoztak. Ellenkező bizonyíték hiányában ezeket a tiszteket úgy kell tekinteni, hogy parancsaikat a Republika Srpskától vagy a VRS-től és nem pedig a JSZK-tól kapták” (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügye [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia–Montenegró], fond, 2007. február 26., Rec., 2007, 388. §).

1 005. Abban az esetben, ha egy állam saját szerveit átengedi egy másik országnak, a szerv által elkövetett jogsértés az átvevő államnak tudható be, amennyiben annak kormányzati hatalmából következő jogköröket gyakorolt. Ez a felelősségi alakzat a legtipikusabban a szövetséges katonai alakulatok esetében szokott megvalósulni, amikor a katonai hierarchiában az átengedő állam katonai egységét az átvevő állam parancsnoksága alá helyezik. A joggyakorlat azonban itt gyakran bizonytalan és bekapcsolja az átadó állam felelősségét is: így a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék a német háborús főbűnösöknek (áttételesen tehát Németországnak) betudta a közreműködő hatalmak alakulatainak tetteit, ugyanakkor az ezekért való állami felelősség megjelent a magyar, román, bolgár, finn, olasz békeszerződésekben is. A formálisan semleges Spanyolország által küldött ún. Kék hadosztály, illetve a vichy francia kollaboráns rendszer által küldött Charlemagne-hadosztály vagy a szlovák és horvát egységek cselekményei esetében viszont csak a német államnak tudták be ezeket az aktusokat. Utóbbi két esetben ezeknek az államoknak a szuverén létét a szövetségesek fikciószerűen tagadták, a németek árnyékában működő kormányzati hatalom ténylegességét kétségbe vonva: De Gaulle „Szabad Franciaországát” emigráns kormánynak elismerve nagyjából hasonló jogi érveléssel enyészett el a vichy rendszer felelőssége a győzelem eufóriájában (lásd n° 560.). A háború után a spanyol expedíciós haderő küldésére is hivatkozva Spanyolországgal szemben a Szovjetunió az ENSZ keretei között sikertelenül próbálkozott meg a Franco-rendszer elmozdításának kierőszakolásával (lásd n° 479.). A szövetségesi-koalíciós kapcsolat azonban nem jelent egyetemleges felelősséget: az Emberi Jogok Európai Bírósága elutasította Szaddám Huszein volt iraki elnöknek Nagy-Britanniával és húsz másik állammal, közte Magyarországgal szemben benyújtott, „embertelen bánásmódot” és a bírói eljárási garanciák sérelmét állító panaszát, mivel bár ezek az országok különböző katonai egységekkel valóban részt vettek a koalíciós hadműveletekben, illetve Irak megszállásában (ti. volt egy amerikai, egy angol és egy lengyel megszállási övezet), de a panaszos maga sem jelölte meg, hogy az amerikai csapatok mellett konkrétan melyik állam katonai egysége működött volna közre elfo- gatásakor, őrzésekor (CEDH: Szaddám Huszein c. Albánia, Bulgária, Csehország, Dánia, Észtország, Hollandia, Horvátország, Izland, Írország, Lengyelország, Lettország, Magyarország, Nagy-Britannia, Olaszország, Portugália, Románia, Szlovákia, Szlovénia, Törökország, Ukrajna, 2006. március 14.).

1 006. Az elkövető állam kényszerítése a jogellenes cselekményre a kényszerítő állam felelősségét idézi fel: kényszeren a felelősségi jogi kodifikáció kommentárja azt a helyzetet érti, amikor a tényleges elkövető államnak valójában nincs választási lehetősége, kénytelen elkövetni a tettet. A kényszerítésnek nem általában kell fennállnia, hanem magának a tettnek az elkövetését kell kiváltania. Szélesebb értelmű a jogsértő kényszerítésnél: a kommentár ide érti az azon túli megvalósulási formákat, mint például a gazdasági kényszert, feltéve hogy az államnak nem marad más lehetősége, mint a tett elkövetése. A gazdasági kényszer ilyen végletes esetének felfogása láthatóan eltér a szerződési érvénytelenségi okokat felsoroló 1969. évi bécsi egyezménytől (lásd n° 243.), ahol a fejlődő országok kérése ellenére nem azonosították a kényszerrel a gazdasági nyomásgyakorlást (hasonlóképpen és ugyanezen államok követelése dacára nem került az agresszió esetei közé). A kényszer ebben az értelemben a kényszerített állam számára felelősség alóli kimentési okként (lásd n° 1014-1015.) is felfogható, de a betudhatóság szempontjából a kényszerítő államra mutat.

1 007. A felelősségi jogi kodifikáció szerint az az állam, amelyik tisztában van a nemzetközi jogsértő aktus körülményeivel, és mégis segíti vagy támogatja a nemzetközi jogsértést elkövető államot, ezért a tettéért maga is nemzetközi jogi felelősséggel tartozik. (Ez a megfogalmazás emlékeztet a tengelyhatalmi szövetségesek békeszerződéseibe foglalt szabályra, bár valamelyest enyhébb annál: az 1947. évi békeszerződések preambuluma szerint az adott ország a „háborúért a felelősség rá eső részét viseli”.) Az első világháborús békeszerződések ugyanakkor „egyetemleges felelősséget” állapítottak meg a központi hatalmakra: ennek igazságtalan és a nemzetközi jognak ellentmondó voltára számos korabeli magyar nemzetközi jogász rámutatott.



ALAPINTÉZMÉNYEIEzt azonban a győztesek nem is tudták érvényesíteni, s a jóvátételek átütemeződtek 1944-ig, majd 1966-ig (!) tartó időszakokra, ám a harmincas években ténylegesen megszűntek, a második világháború után pedig már jelentőségüket vesztették.

1 008. Amilyen ellentmondásos volt a kortársak szemében maga az Anschluss, ugyanolyan ellentmondásosan alakult Ausztria második világháborús felelősségének megítélése és az abból fakadó következtetések levonása. Az 1943. évi moszkvai háromhatalmi értekezleten Molotov, Hull és Eden külügyminiszterek az Ausztriáról szóló nyilatkozatban rögzítették, hogy „Ausztriát, a hitleri agresszió áldozatául esett első szabad országot fel kell szabadítani a német uralom alól. (…) Ausztriát mindazonáltal emlékeztetik arra, hogy a hitleri Németország oldalán viselt háborúban való részvétele miatt felelősség terheli, amely alól nem szabadulhat.” Az 1945. évi potsdami értekezlet Ausztriával csak érintőlegesen foglalkozott, e tárgyban érdemi szabályok rögzítése nélkül, az 1955-ös négyhatalmi osztrák államszerződésben pedig azt rögzítették, hogy Ausztriától nem követelnek jóvátételt a háborús károkért, igaz, a Szovjetunió különböző hosszú távú koncessziókat kötött ki magának mindenekelőtt a kőolajipar területén, valamint megkapta az ausztriai német vagyont. Ausztria később pedig a holokauszt megvalósításában való részvétele miatti felelősségét elismerve (az ún. Waldheim ügy okozta nemzetközi bojkott idején, 1991-ben jelentette ki az osztrák kancellár, hogy Ausztria is bűnrészes volt), Izrael államnak, valamint a környező államokból a háború idején osztrák munkatáborokba hurcolt zsidó és cigány lakosok számára – Németországhoz hasonlóan – több jogalkotási ütemben szimbolikus, ugyanakkor egyénenként is jelentős értékű kárpótlást biztosított.

A felelősségi jogi kodifikáció tervezete szerint egy, a fenti általános szabályok alapján még nem betudható aktus mégis betudható lesz az államnak, ha – és amilyen mértékben – az állam azt saját magáénak elismeri.

1 010. Az állam nemzetközi jogi felelőssége és az állam nevében eljáró egyén közvetlen nemzetközi jogi felelőssége nem kapcsolódik össze. Ausztria, mint láttuk, „a nácizmus első áldozata” gyanánt lett elkönyvelve, de a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék előtt a főbűnösök között több osztrák személy szerepelt. Az Amerikai Egyesült Államok nem vitatta felelősségét a bagdadi Abu Ghraib börtönben 2003-ban elkövetett kegyetlenkedések tekintetében, de – és már a Nemzetközi Büntető Törvényszék (ICC) statútumát (lásd n° 749.) megalkotó római diplomáciai konferencián is ezt az álláspontot képviselte – nem hajlandó hozzájárulni, hogy amerikai katonák felett nemzetközi bíróság ítélkezzen. Ha az állam sikerrel is érvényesít kimentési okot a nemzetközi jogi felelősség alól, ez nem jelenti egyúttal azt is, hogy az egyén is mentesülni tud nemzetközi büntetőjogi felelőssége alól – és vice versa.

1 011. A nemzetközi szervezetnek való betudhatósággal a Nemzetközi Jogi Bizottság említett, James Crawford-féle kodifikációs tervezete (lásd n° 975.) nem foglalkozik. 2011-ben elkészült azonban és – első olvasatban – a Nemzetközi Jogi Bizottság el is fogadta a Giorgio Gaja rapporteur által előkészített tervezetet a nemzetközi szervezetek felelősségéről, és felkérte az államokat arra, hogy további munkáját a tervezethez fűzött észrevételeikkel segítsék. Gaja a Crawford-koncepció nyomán készítette tervezetét, figyelembe véve a nemzetközi szervezetek sajátosságait: a szervezetek nemzetközi jogi felelősségének alapjai, a betudhatóság, a jogellenességet kizáró okok, a felelősség jogkövetkezményei lényegében azonosak azzal, amit a jelen fejezetben a Crawford-tervezet alapján bemutattunk.

Egyes szervezetek önálló, komplex felelősségi jogi rendszereket is kiépíthetnek, közülük a legismertebb az Európai Unió (az Európai Közösségek) extrakontraktuá- lis felelősségi rendszere. Önálló felelősségi rendszer híján mutatis mutandis alkalmazhatjuk az állami felelősségi szabályokat, ideértve a betudhatóság elveit is. Az ENSZ gyakorlata is leképezte az állami felelősség legfontosabb elemeit, ideértve az ügynök tetteiért való felelősséget, a hatáskörét túllépve (ultra vires) eljáró tisztviselő aktusainak betudhatóságát, a felelősség elismerését az alkalmazottak jogsértő cselekményeiért. Ezek legtipikusabban az ENSZ békefenntartó és béketeremtő akcióinak keretei között fordultak elő. Jóval bonyolultabb a helyzet abban az esetben, amikor formálisan nem a szervezet saját katonai akciójáról van szó, hanem a szervezet részéről a Biztonsági Tanács megbíz egy államot azzal, hogy maga kényszerítse ki saját fegyveres erejével vagy az általa szervezett koalícióval a biztonsági tanácsi határozatok végrehajtását (lásd n° 1201., 1277., 1280.).

1 012. A szervezetek esetében az alapvető kérdés az, hogy ki gyakorolja a tényleges ellenőrzést az eljáró személyek és alakulatok felett. Ha ez a szervezet, úgy a felelősség neki tudható be, ha azonban a kontingenst adó állam a saját parancsnoki, irányítási rendszerét nem helyezte a szervezet effektív igazgatása alá, akkor a jogsértő aktus az államnak tudható be. Alapvetően tehát az átengedés alapján érvényesülő betudhatóság a legkézenfekvőbben használható elv, azonban a joggyakorlat pragmatikus is tud lenni ezen a téren.

2.3. 3. Kimentés a felelősség alól



ALAPINTÉZMÉNYEI1 013. Akárcsak a belső jog, a nemzetközi jog is ismeri a felelősség alóli kimentés eseteit, s ezek sokban azonosak a polgári jogban megismertekkel. A kimentési okok alapvetően két csoportba sorolhatók: vannak i. olyanok, amelyek a sértettre mutatnak vissza, s ii. vannak a sértettől függetlenül, a nemzetközi jog bizonyos általános szabályain alapuló kimentési okok. Az okokat azonban úgy is csoportosítani lehet, hogy i. jogellenességet kizáró okokról van-e szó vagy pedig ii. egyéb kimentési okokról.

1 014. A volenti non fit injuria elv szellemében a sértett beleegyezése kizárja a jogellenességet, abban a mértékben, amennyiben a beleegyezésben megvont határokon belül marad a másik állam aktusa, s amennyiben a beleegyezés érvényes. Utóbbi értelemszerűen a szabad akaratnyilatkozatot jelenti az annak kifejtésére jogosult állami szerv, illetve személy részéről. A nemzetközi szerződések érvénytelenségénél említett akarathibák (lásd n° 235-242.) visszaköszönnek a kodifikációs tervezet kommentárjában, azaz a tévedés, megtévesztés, megvesztegetés és mindenekelőtt az erőszakkal megszerzett beleegyezés irreleváns.

1 015. Történelmünkből ismeretes, hogy Horthy Miklós az 1944. március 18-19-i klessheimi találkozón visszautasította az eredeti hitleri javaslatot, hogy ti. „kérje” a megszállást, és emlékirataiban hosszasan magyarázgatja, hogy nem beleegyezett abba, hanem csak tudomásul vette azt. E kettő közötti esetleges különbséget a kortársak sem értékelték relevánsnak, s jóval fontosabbnak tekintették az erőszak előtti kényszerű meghajlást, valamint a kormányzói pozícióban maradás szimbolikus és alkotmányos jelentőségét. A marxista ideológia „proletár internacionalizmusa”, zavaros ad hoc csoportosulások „testvéri segítségkérése”, Kádár János 1956-os hatalomra juttatásának, Dubcek és Svoboda 1968-as kikényszerített hozzájárulásának, Babrak Karmal 1979-es afganisztáni hatalomba helyezésének körülményei nyilvánvalóan nem feleltek meg a beleegyezés nemzetközi jogi kritériumainak. Az akkori szovjet tömb kierőszakolt kohézióját az amerikai és a nyugat-európai nemzetközi jogi szakirodalom – jobb híján – az ún. Brezsnyev-doktrína, illetve a „korlátozott szuverenitás” elméletével próbálta értelmezni, jogszerűségét azonban nem fogadta el.

1 016. A kommentár maga is utal arra, hogy csak a központi kormányzat részéről tett belegyezés az egyedül releváns, és felveti, de nem válaszolja meg a kérdést, hogyan értékelhető az a nyilatkozat, amelyik az alapvető alkotmányos szabályokkal ellentétesen született meg. Itt a kommentár nagyvonalúan utal a nemzetközi jognak az állami akarat kifejezésére vonatkozó szabályaira, valamint az adott ország alkotmányjogára. A kommentár ugyanakkor elismeri, hogy az adott nemzetközi jogsértés súlyától is függhet, hogy csak a központi kormányzat önmaga vagy esetleg annak akaratát érvényesítő helyi képviselője, nagykövetsége is jogosított lehet a beleegyezés közlésére. A kommentár példája szerint más a diplomáciai épület immunitása alól felmentést adni, s más dolog katonai bázisnak az ország területén történő létesítéséhez hozzájárulni. A „vélelmezhető belegyezést” a kommentár igen szkeptikusan szemléli, akárcsak az implicit beleegyezés egy-két régi jogesetét (CPA: Savarkar ügy, 1911. február

RSA, vol. XI., 252-255. o.).

1 017. A beleegyezés azonban irreleváns a nemzetközi jog imperatív normájának megsértése esetén. Ez a tétel expressis verbis ugyan nem szerepelt a felelősségi kodifikációs tervezet korábbi változataiban, azonban a jus cogens kiemelkedő jellegére hivatkozva a nemzetközi jogi doktrína számos nagynevű képviselője ezt az álláspontot vallotta: hiszen az bizonyos, hogy a ma imperatív természetűnek tekintett normák (lásd n° 246-252.) között bizonyosan vannak olyanok, ahol a hozzájárulás megadása elképzelhetetlen, vagy nyilvánvalóan nem szabad akaraton alapuló (lásd például a népirtás vagy a rabszolga-kereskedelem tilalmát). A felelősségi jogi kodifikáció mai, véglegesnek tűnő változata megerősíti ezt a vélekedést, hogy a jus cogens norma megsértésébe nem lehet beleegyezni, mivel általános éllel szögezi le, hogy semmilyen jogellenességet kizáró ok nem érvényesülhet ajus cogens ellenében (lásd n° 1027.).

1 018. A beleegyezésnek a jogsértést megelőzően vagy azzal egy időben kell történnie, hogy jogellenességet kizáró okként lehessen arra hivatkozni. Az időben később megadott jóváhagyás nem „beleegyezés” a felelősségi kodifikáció értelmében, azonban ennek is van jogi relevanciája, ugyanis megakadályozza a felelősség érvényesítését. A beleegyezés kereteire való utaláshoz azt fűzi magyarázatként a kommentár, hogy az idegen haderő határozott ideig történő állomásoztatásához való eredeti hozzájárulás nem ad kimentést akkor, ha annak lejárta után, a befogadó állam akarata ellenére is ott marad a haderő. Ez a példa egyébként az agresszió egyik alapesetére utal vissza (lásd n° 1183.). A sértett hozzájárulása a kommentár szerint egyébként a jogaiban sértett állam hozzájárulását jelenti, s nem a tényleges áldozatok beleegyezését. A Nemzetközi Jogi Bizottság ugyanis az állam beleegyezését mint az államok által élvezett jogok és az őket terhelő kötelezettségek érvényesítése során szerephez jutó általános elvet fogalmazza meg. A társaságok és egyéb jogi személyek, valamint a természetes személyek akaratnyilatkozata ugyanakkor természetesen nagyon sok esetben releváns lehet: az emberi jogok egészéről aligha lehet lemondani, példálózik a kommentár, de az egyén hozzájárulása releváns lehet az egyes jogok érvényesítése szempontjából.



ALAPINTÉZMÉNYEI1 019. Kizárja a jogsértést az is, ha az adott aktus az ENSZ Alapokmányával összhangban gyakorolt jogos önvédelemnek felel meg. A jogos önvédelmet mint az agresszióval szembeni védekezést, a jogszerű fegyveres erőszak egyik lehetőségét később fogjuk részleteiben tárgyalni (lásd n° 1216-1227.), de a felelősségi jogi kodifikáció utalása miatt itt is ki kell térni rá. A Nemzetközi Jogi Bizottság is háborús összefüggésekben, azaz az állam fegyveres támadásával szemben kifejtett állami fegyveres védelem gyanánt értelmezi az önvédelmet, alapvetően az ENSZ Alapokmány 51. cikkére utalva (lásd n° 1217.). Nem bonyolódik bele e cikk angol és francia szövegeinek különbözőségébe (lásd n° 1218.), s természetesen nem utal a 2001. szeptember 11. után az amerikai külpolitikában meghirdetett „tágabb értelemben felfogott” önvédelem ún. Bush-doktrínájára (lásd n° 1220.) sem. Idevágó azonban a Nemzetközi Bíróság több tétele, mindenekelőtt az, hogy a jogos védelemnek a nemzetközi jog értelmében kell fennállnia, ha pedig annak feltételei nem teljesülnek, akkor az arra hivatkozó állam nem tudja ezen az alapon kimenteni saját jogsértését. A Nemzetközi Bíróság úgy vélte, hogy az USA által Nicaraguának felrótt tények – mindenekelőtt a salvadori polgárháborúba való beavatkozás – még nem igazolják a jogos védelmi helyzet beálltát (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986, 70. o., 102. §).

1 020. A kommentár azonban azt is hangsúlyozza, hogy az önvédelem nem minden jogsértő aktus esetében hívható fel a jogellenességet kizáró okként. Az ún. humanitárius nemzetközi jog, azaz a hadviselés során alkalmazandó jogszabályok vagy az emberi jogi egyezmények minden körülmény között, tehát szükségállapot idején is alkalmazandók. A felfüggeszthetetlen, más szóval abszolút érvényességű jogok figyelmen kívül hagyását nem lehet az önvédelemre való hivatkozással magyarázni.

1 021 A jogellenesség alóli kimentést jelentenek az ellenintézkedések is. Mivel a nemzetközi jog szankciórendszerében a központi szankció csak töredékesen tudott kiépülni, az ún. önsegély itt jóval nagyobb szerepet játszik, mint a belső jogban (lásd n° 106., 113-114.). Az önsegélynek két fajtája van: a retorzió (amikor a másik fél jogsértésére a válaszunk nem jogsértő természetű, hanem csak barátságtalan, kínos, őt egyéb formájában hátrányosan érintő) és a represszália (ahol a jogsértésre adott válasz formálisan szintén jogsértés). Ennek megfelelően tehát a represszália az, ami bizonyos feltételek esetén kimentést jelent a jogellenesség alól. Retorzió mint válaszlépés esetén a kérdés fel sem merül, hiszen ott hiányzik a jogellenesség mint fogalmi elem.

1 022. Az ellenintézkedés „a másik állam ellen irányuló (...) ennek nemzetközi jogsértő aktusára adott válasz” (CIJ: A bős–nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember 25., Rec., 1997, 55. o., 83. §). Jogszerűségéhez azonban az is kell, hogy bizonyos feltételek teljesüljenek. Ezeknek a feltételeknek a kodifiká- ció egy külön fejezetet szentelt: i. az ellenintézkedés célja az, hogy a másik államot nemzetközi jogi kötelezettségeinek betartására ösztönözze. ii. Ennek megfelelően időben arra korlátozandó, amíg a másik fél nem teljesíti kötelezettségét, és iii. természetét tekintve is olyannak kell lennie, hogy lehetővé tegye a teljesítést. iv. Nem sértheti azonban az ellenintézkedés az ENSZ Alapokmánya szerint az erőszak alkalmazásától való tartózkodás kötelezettségét, és v. végrehajtása során tekintettel kell lenni továbbá az alapvető emberi jogok védelmére, a bizonyos típusú represszáliákat humanitárius megfontolásokból tiltó kötelezettségekre, azaz a hadifoglyokra, a polgári javakra és a polgári lakosság védelmére vonatkozó szabályokra (lásd n° 1249., 1252., 1292.), valamint a diplomáciai és konzuli jogban a képviseletek személyzetére, helyiségeire és az irattárra vonatkozó mentességekre. vi. Nem sértheti a nemzetközi jog imperatív (jus cogens) szabályát az ellenintézkedés, amelynek vii. arányosnak kell lennie az eredetileg elszenvedett jogsértéssel és a sérült joggal. viii. Az ellenintézkedések alkalmazását meg kell előznie – a sürgősség esetét kivéve – a figyelemfelhívó felszólításnak. ix. Nem lehet őket alkalmazni, illetve alkalmazásukat be kell fejezni, ha a kiváltó jogsértés megszűnt vagy ha az ügy nemzetközi bírói fórum elé került.

1 023. Megjegyzendő, hogy 1997-ben lényegében ugyanezeket a feltételeket sorolta fel a Nemzetközi Bíróság is. „Egy ellenintézkedésnek meg kell felelnie bizonyos feltételeknek ahhoz, hogy igazolható legyen. (...) Először is egy másik állam jogellenes tényére adott válasz legyen s ezen állam ellen irányuljon. (...) Másodszor a jogaiban sértett államnak ezt megelőzően a jogellenes tényt megvalósító államot fel kell hívnia jogsértő magatartásának abbahagyására vagy az amiatti elégtétel adására. (...) Egy további fontos feltétel, hogy az ellenintézkedés hatásai legyenek arányban az elszenvedett károkkal, figyelemmel a kérdéses jogokra. ( ) Az ellenintézkedés jogszerűségének feltétele az is, hogy a célja az legyen, hogy a jogellenes tényt megvalósító államot a reá a nemzetközi jog értelmében háruló kötelezettségek végrehajtására ösztönözze és következésképpen visszafordíthatónak kell lennie” (CIJ: A bős–nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember 25., Rec., 1997, 83-87. §).

1 024. Az erőhatalom (vis maior, force majeure) mint kimentési ok a sértetten kívüli tény. Ezen, akárcsak a belső jogban, az ellenállhatatlan erőt, illetve az állam ellenőrzésén kívül eső előreláthatatlan eseményt érthetünk, ami az adott körülmények között anyagi értelemben lehetetlenné teszi, hogy az állam teljesítse kötelezettségét. Nem



ALAPINTÉZMÉNYEIhivatkozhat azonban az állam az erőhatalomra akkor, ha maga idézte azt elő vagy ha vállalta annak a kockázatát, hogy ilyen helyzet áll elő. Ezek a korlátok meglehetősen emlékeztetnek azokra, amelyeket a szerződések megszűnésének okai között a clausula rebus sic stantibushoz kapcsolnak (lásd n° 306-307.). A vis maior kérdése felmerült az 1969. évi diplomáciai konferencián is a szerződések lehetetlenülésével összefüggésben, de az államok a fogalom bizonytalanságai miatt nem voltak készek ennek elfogadására.

1 025. A sürgős szükség (détresse, distress) is kimentést jelent a jogellenesség alól. A Nemzetközi Jogi Bizottság sürgős szükségen azt a helyzetet érti, amikor a cselekményen kívül az elkövetőnek nincs más ésszerű lehetősége saját életének vagy a gondozására bízott életeknek a megmentésére. Nem hivatkozhat azonban az állam a sürgős szükségre, ha maga idézte fel ezt a helyzetet, vagy ha az ekkor végrehajtott aktus az eredeti helyzetével összevethető vagy még nagyobb veszélyt eredményezett.

1 026. A szükséghelyzet (état de nécessité, necessity) mint kimentési ok akkor hívható fel, ha nem volt más út az állam számára egy közvetlen és súlyos veszély elhárítására, és ha ezzel az állam nem sérti súlyosan a másik állam vagy államok, illetve a nemzetközi közösség mint egész lényegi érdekét. Nem hivatkozhat azonban az állam a szükséghelyzetre, ha a nemzetközi jogi kötelezettség ezt maga eleve kizárja, vagy ha az állam maga járult hozzá a szükséghelyzet felidézéséhez. A kommentár hivatkozik arra, hogy ugyanezeket az okokat és korlátokat a Nemzetközi Bíróság úgy minősítette, mint amelyek a nemzetközi szokásjogot tükrözik. „A nemzetközi jogi kötelezettséggel ellentétes tényt megvalósító állam »lényegi érdekéről« legyen szó; ezt az érdeket »súlyos és közvetlen veszély« fenyegesse; a kérdéses tény az »egyetlen eszköz« az említett érdek megóvására; e tény nem érintheti »súlyosan lényegi érdekét« azon államnak, amelynek irányában a kötelezettség fennállt; az ilyen tényt végrehajtó állam pedig »nem járult hozzá magának a szükséghelyzetnek a beálltához«. E feltételek a nemzetközi szokásjogot tükrözik” (CIJ: A bős-nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember 25., Rec., 1997., 40-41. o., 52. §). A szükséghelyzet fennálltát illetően azonban az arra hivatkozó állam értékítélete nem egyedül irányadó (CIJ: A bős-nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember

Rec., 1997., 40. o., 51. §). A Nemzetközi Bíróság pontosította a veszély fogalmát is: „A »veszély« szó a »kockázat« gondolatát is bizonyosan felidézi: s pontosabban ebben különbözik a »veszély« a megvalósult károsodástól. De nem lehet szó szükséghelyzetről, ha nincs az adott pillanatban kellően bizonyított »veszély«; egy »veszély« miatti puszta aggodalom e tekintetben nem elegendő. Másként aligha lehetne, hiszen a szükséghelyzet fogalmi elemének tekintendő »veszélynek« egyszerre kell »súlyos- nak« és »azonnalinak« lennie. Az »azonnaliság« szinonimája a »közvetlenségnek« és a »közeliségnek« és jóval meghaladja az »eshetőlegesség« gondolatkörét. (...) Mindez nem zárja ki, hogy egy hosszú távon bekövetkező »veszélyt« »azonnalinak« tekintsünk, amint az adott pillanatban már bebizonyítható, hogy e veszély bármilyen késői időpontban is történő bekövetkezése nem kevésbé bizonyos és elkerülhetetlen” (CIJ: A bős–nagymarosi vízlépcső-beruházás ügye [Magyarország c. Szlovákia], 1997. szeptember

Rec., 1997., 42. o., 54. §).

1 027. Már utaltunk arra, hogy a kodifikáció korábbi változataiban jogellenességet kizáró okként kimentést jelentett a nemzetközi jogi felelősség alól, ha az adott cselekmény a nemzetközi jog imperatív normáját érvényesíti a közönséges normával szemben. A tervezet mai formájában más logikával ragadta meg ajus cogens problémáját, mintegy kivételként szembeállítva azt a jogellenesség alóli kimentési okokkal. A Nemzetközi Jogi Bizottság szerint semmilyen jogellenességet kizáró ok nem érvényesülhet a jus cogens ellenében. Eszerint tehát a jus cogens szükségképpen legyőz minden egyéb normát. Az is igaz természetesen, hogy ha a felelősségi problematikával összefüggésben a másik állam aktusát „kiváltó” állami aktus jus cogens természetű, úgy fogalmilag kizárt, hogy ez az aktus nemzetközi jogot sértőnek minősüljön, azaz fel sem merülhet az ellenintézkedés vagy a jogos védelem elvi legitimitása. A Nemzetközi Jogi Bizottság felfogásában viszont a válaszcselekmény nem alkalmas arra, hogy jogellenesség alóli kimentést szolgáljon, ha maga nem közönséges, hanem imperatív normát sért meg. A végeredmény gyakorlatilag persze nagyjából ugyanaz, mint a korábbi kodifikációs változatokban. A kodifikáció maga nem sorolja fel ajus cogens természetű normákat, de a Nemzetközi Jogi Bizottság kommentárja a Nemzetközi Bíróság gyakorlatából (lásd n° 250-251.) az erga omnes természetűnek minősített normákat sorolja fel: agresszió, népirtás, rabszolgaság, faji megkülönböztetés, emberiség elleni bűncselekmények és a kínzás elkövetésének tilalma, valamint az önrendelkezési jog minősülnek a kommentár szerint imperatívként „egyértelműen elfogadott és elismert” normának.

2.4. 4. A nemzetközi felelősség jogkövetkezményei1 028. A jogkövetkezmények alapvetően a civiljogból ismertekre emlékeztetnek: i. a jogsértő cselekmény



ALAPINTÉZMÉNYEIabbahagyása (cessatio), s ha a körülmények indokolják, ii. biztosítékok adása a megismétlődés ellen, valamint iii. helyreállítás (reparatio). A reparatio „helyreállításnak” fordítása azonban leegyszerűsítés, nemzetközi jogi tartalma szélesebb annál, mint amit a római jogban, illetve a belső jogban megismerhettünk.

1 029. A reparatio a Nemzetközi Jogi Bizottság tervezetében az alábbiakat foglalja magában: i. az eredeti állapot helyreállítása (in integrum restitutio), amennyiben az még lehetséges, s nem jelent minden határon túl aránytalan többletjuttatást egy egyszerű kártérítéshez képest, ii. kártérítés, ha az eredeti állapot helyreállítása nem lehetséges, vagy nem fedi a teljes kárt. A kártérítés a tényleges kár (damnum emergens) mellett az elmaradt haszonra (lucrum cessans) is kiterjed. iii. Elégtételadás (satisfactio), ha az eredeti állapot helyreállítása vagy a kártérítés önmagában nem elegendő: ez megnyilvánulhat a jogsértés tényének elismerésében, sajnálkozásban, formális bocsánatkérésben vagy bármely egyéb módon.

1030. „.a nemzetközi jog elve, sőt tulajdonképpen a jog általános koncepciója, hogy a kötelezettség megsértése a helyreállítás kötelmét keletkezteti” (CPJI: A chorzowi üzem ügye [Németország c. Lengyelország], fond, 1928. szeptember 13. Série A n° 17., 29. o.). A reparatiónak „adekvát formában” kell megvalósulnia (CPJI: A chorzowi üzem ügye [Németország c. Lengyelország], ex. prél., 1927. július 26., Série A n° 9., 21. o.).

1 031. A nemzetközi felelősség formájának és mértékének megállapításában ugyanakkor figyelembe kell venni a sértett állam, természetes vagy jogi személy tudatos vagy hanyag, tevési vagy mulasztási közrehatását is.

1 032. A reparatio fenti formái, mindenekelőtt a kártérítés és az elégtételadás, logikusan kapcsolódnak bizonyos alább tárgyalandó részkérdésekhez, mint a kár (lásd n° 1042-1048.) és az ún. diplomáciai védelem (lásd n° 1038-1041.).

1 033. A nemzetközi jog imperatív normáinak megsértése esetén bizonyos egyéb jogkövetkezményekkel is számolnunk kell. A kodifikáció korábbi tervezeteiben még külön szerepelt a nemzetközi bűncselekmények fogalma: ezt végül elvetette a Nemzetközi Jogi Bizottság, többek között azért, mivel ezt a kifejezést az egyén közvetlen nemzetközi jogi felelőssége (lásd n° 718-749.) körében is használják: a fogalom egyes esetekben igen közel állna az állam által elkövetett jogsértésekhez (például agressziót, népirtást, apartheidet magánalapon aligha lehet elkövetni), más esetekben azonban az egyén cselekménye független az államtól (például kalózkodás, kínzás, pénzhamisítás, háborús bűncselekmények esetében). Így immár nem az állam nemzetközi bűncselekményeiről beszélünk, hanem a nemzetközi jog imperatív normáiból fakadó kötelezettségek megsértéséről, illetve súlyos megsértéséről, utóbbin értve a különösen durva, illetve szisztematikus jogsértést. Az előző pontokban tárgyalt jogkövetkezményeken túl itt i. minden államnak együtt kell működnie, hogy a jogsértés befejeződjön. ii. Az államok nem ismerhetik el az ilyen jogsértések révén létrejött helyzeteket, s nem nyújthatnak segítséget az ilyen helyzetek fennmaradásához. A kodifikáció külön utal arra, hogy a nemzetközi jog szerinti egyéb következményeket mindez nem érinti: itt alapvetően a Biztonsági Tanács hatásköreire kell gondolnunk a nemzetközi béke és biztonság sérelme vagy veszélye esetén, különösen annak a XX. század végén kiterjesztően értelmezett formájában (lásd n° 1188-1189.).

2.5. 5. A nemzetközi felelősség érvényesítése1 034. A nemzetközi felelősség érvényesítésének általános szabályait rögzíti a Nemzetközi Jogi Bizottság kodifikációja, amely, mint arra már többször utaltunk, az állam contra állam felelősségi helyzetekre koncentrál. Az állam pedig eldönti, hogy érvényesíteni kívánja-e a rajta esett nemzetközi jogi sérelem miatti nemzetközi felelősségét, vagy pedig lemond annak érvényesítéséről, illetve beleegyezik a szimbolikus gesztusok elégségességébe, mint például a bocsánatkérés. A lemondás az egyik esetben az állami érdekérvényesítő képesség és készség hiányát, esetleg az állam kiszolgáltatott helyzetét is mutathatja, másik esetekben politikai megfontolás állhat mögötte, olyan megállapodás, amelyről (s annak előnyeiről) a külvilág csak jóval később értesül. Adott esetben az állam nagyvonalúsága is magyarázhatja mindezt: a gazdag állam számára nem bír mindig érdemi jelentőséggel és előnnyel a valami okból – és csak kisebb súlyú – nemzetközi jogsértést elkövető fizetésképtelen állam megterhelése újabb pénzügyi terhekkel. A lemondás a Nemzetközi Jogi Bizottság szerint történhet kifejezetten vagy hallgatólagosan. A lemondás érvényességéhez a kommentár szerint az kell, hogy mentes legyen az érvénytelenségre vezető szokásos akarathibáktól, azaz ne kapcsolódjon hozzá alkotmányos kompetenciahiány, erőszak, tévedés, megtévesztés, megvesztegetés. Már idéztük a második világháborús békeszerződésekből a győztesek által okozott károk megtérítéséről történő lemondást, amely annak ellenére jogilag érvényes, hogy a tengelyhatalmi koalíció legyőzött tagjainak akaratszabadsága valójában fikció volt.

1 035. A hallgatólagos lemondást illetően mondta ki a Nemzetközi Bíróság, hogy „a Bíróság elismeri, hogy alkalmazható szerződéses rendelkezés híján is, a panaszos állam részéről mutatkozó késedelem a keresetet elfogadhatatlanná teheti. Megjegyzi azonban, hogy a nemzetközi jog nem rögzít semmilyen egyértelmű



ALAPINTÉZMÉNYEIidőhatárt sem ezen a területen. Így tehát a bíróságra hárul, hogy meghatározza az egyes esetek körülményeinek fényében, vajon az időmúlás a panaszt elfogadhatatlanná teszi-e” (CIJ: Egyes naurui foszfátföldek ügye, 1992. június 26., Rec., 1992, 253-254. o., 32. §). Egy másik ügyben azonban a Nemzetközi Bíróság érvényesnek tekintette Németország jogérvényesítő aktusát, jóllehet arra több évvel azután került sor, hogy Németország tudomást szerzett az amerikai jogsértésről (CIJ: LaGrand ügy [Németország c. Amerikai Egyesült Államok], 2001. június 27., Rec., 2001, 53-57. §).

1 036. Abban az esetben, ha több állam is sértetti pozícióban van az adott jogsérelem által, mindegyik külön-külön jogosult érvényesíteni saját felelősségi igényét. Ha pedig a jogsérelmet több állam követi el, úgy mindegyikkel szemben lehet érvényesíteni a felelősségi igényt, de a károsult állam ezen az alapon nem igényelhet a ténylegesen elszenvedett kárnál nagyobb kártérítést. Abból, hogy a sértett esetleg valamelyik állammal szemben nem érvényesíti igényét, önmagában nem következik, hogy mindegyik jogsértő állam vonatkozásában ugyanezt a magatartást fogja tanúsítani vagy kellene tanúsítania.

1 037. Egyes területeken megjelentek különleges felelősségi rezsimek, ideértve azt is, hogy az egyén közvetlenül is felléphet a jogsértő állammal szemben: ezek a megoldások nem túl gyakoriak, de érvényesülnek többek között az emberi jogok nemzetközi védelme területén, hol eleve adottan, hol fakultatív módon választhatóan (lásd n° 650., 653., 659-660.). Ugyanakkor az általános felelősségi jogi konstrukció sem hagyja védelem nélkül az egyént: ezt a célt szolgálja az ún. diplomáciai védelem intézménye, amelynek bizonyos elemeit az állampolgárság tárgyalásakor már érintettük (lásd n° 403-404.). A diplomáciai védelem esetében az állam mintegy magára vállalja az állampolgárán esett sérelmet, és ő is válik ezzel az ügy urává. A diplomáciai védelem gyakorlása az állam szuverén döntése, a személyi főhatalom érvényesítése, következésképpen a magánféltől megkövetelt esetleges szerződéses lemondás a diplomáciai védelem érvényesítéséről („Calvo-klauzula”), a nemzetközi jog szempontjából irreleváns. Az eredetileg Dél-Amerikából származó, a beruházási lehetőségek megnyitása fejében megkövetelt önkorlátozásra tett ígéret ezért nem szegezhető szembe a diplomáciai védelmet gyakorolni kívánó állammal, annak legfeljebb csak a jogsértő állam és az egyén viszonylatában lehet belső jogi relevanciája.

1 038. A diplomáciai védelem feltétele, hogy tényleges állampolgársági kapcsolat álljon fenn az állammal szemben fellépő állam és a megvédett egyén között. „Egy állam azonban csak akkor követelheti meg, hogy az általa ily módon felállított szabályokat egy másik állam el is ismerje, ha ő maga megfelelt az általános célnak, hogy az állampolgárság jogi kapcsolatát az egyénnek az államhoz irányuló tényleges kötődésével ötvözze” (CIJ: Nottebohm ügy, 2e phase, 1955. április 6., Rec., 1955, 23. o.).

1 039. Felvetődik a kérdés, hogy ez az állampolgársági kapcsolat mikor álljon fenn. A kár bekövetkezésekor vagy a kár érvényesítésekor, esetleg folyamatosan? Több példa is van arra, hogy bizonyos feltételek mellett a joggyakorlat nem tekinti kizáró oknak az állampolgárság megváltozását: így a németek által 1915-ben elsüllyesztett angol hajón elpusztult amerikai áldozatok özvegyei közül azok nevében is felléphetett az USA, akik újra férjhez menve más állampolgárságot szereztek, igaz, a kártérítési megállapodás megkötésekor még amerikai állampolgárok voltak (vegyes bizottsági állásfoglalás a Lusitania ügyben [USA c. Németország], 1923. november 1., RSA, vol. VII., 34-37. o.). Holokauszt-túlélő állampolgárai érdekében Izrael sikerrel lép fel a különböző kárpótlási tárgyalásokon, a locus standi érvényesítését nem akadályozza, hogy az 1930-1940-es években bekövetkezett jogsértésekkor az áldozatok értelemszerűen nem voltak és nem is lehettek még Izrael Állam állampolgárai. A nemzetközi gyakorlat azonban nem teljesen egyértelmű egyéb esetekben. Van arra is példa, ahogyan azt az ún. aranyvonat-ügy (lásd n° 988.) kapcsán érzékeltettük, hogy egy class action áthidaló megoldásával léptek fel az Amerikai Egyesült Államok ellen az érdekeiket személyesen érvényesíteni nem tudó személyek javára az amerikai állampolgárságú keresetindítók ügyvédei. (Az olvasó esetleg találkozott a magyar napi sajtóban is az ilyenkor az amerikai nagykövetség vagy az eljáró ügyvédi iroda által megjelentetett hirdetésekkel, amelyek révén a ténylegesen érdekeltek körét próbálják meg nevesíteni.)

1 040. Jogi személy esetében azonban ezzel szemben nem a részvénybirtokosok vagy azok többségének állampolgársága a döntő, hanem a társaság bejegyzése vagy székhelye szerinti állam lehet jogosult a fellépésre. „A hagyományos szabály a diplomáciai védelem gyakorlásának jogát azon államnak biztosítja, amelynek joga szerint a társaság megalakult vagy ahol a székhelye van. (...) A jogi személyek diplomáciai védelmének sajátos területén (...) nem fogadtak el olyan abszolút érvényű szabályt, amely a tényleges kapcsolatot általános jelleggel követelné meg” (CIJ: Barcelona Traction ügy, 1970. február 5., Rec., 1970, 43. o.). Az állampolgárát a személyében ért sérelem miatt, az ő érdekében történő diplomáciai védelem gyakorlásából nem következik, hogy az állam felléphetne az állampolgára érdekeltségébe tartozó, de nem a fellépő állam honosságával rendelkező jogi személy javára (lásd n° 404). „A Bíróság, miután megvizsgálta az államok gyakorlatát és a nemzetközi bíróságok és választottbíróságok döntéseit az üzlettársak és a részvényesek diplomáciai védelmét illetően, azon az állásponton van, hogy ezekből nem vezethető le – legalábbis jelenleg még nem – egy olyan



ALAPINTÉZMÉNYEIkivétel, ami lehetővé tenné a helyettesítés révén megvalósuló védelmet, ahogyan arra Guinea hivatkozott” Ahmadou Sadio Diallo ügye [Guineai Köztársaság c. Kongói Demokratikus Köztársaság], ex. prél., 2007. május 24., Rec.,2007, 89. §).

A másik előfeltétel, hogy diplomáciai védelmet csak azután lehet gyakorolni, ha előzetesen az illető már kimerítette a rendes belső jogorvoslati fórumokat (CIJ: Interhan- del ügy [Svájc c. Amerikai Egyesült Államok] ex. prél., 1959. március 21. Rec., 1959, 27. o.; Ahmadou Sadio Diallo ügye [Guineai Köztársaság c. Kongói Demokratikus Köztársaság], ex. prél., 2007. május 24., Rec., 2007, 42. §). Csak ennek sikertelensége után vetheti fel az állampolgárság vagy székhely szerinti állam, hogy mivel nem orvosolták az eredeti jogsértést, neki kell lépnie, hiszen ezzel tulajdonképpen az ő állami tekintélyén is esett csorba. Lehetséges azonban kimentés a jogorvoslati fórumok kimerítésének kötelezettsége alól: „Amennyiben teljes körűen bizonyítást nyert a jogorvoslatok illuzórikus jellege, a belső bírói fórumok ki nem merítésének állítólagos elhanyagolását nem lehet a folyamodásképességet kizáró ok gyanánt kezelni” (Választottbírói ítélet a Brown ügyben [USA c. Kanada], 1923. november 23. RSA, vol. VI., 120. o.). Ennek bizonyítási terhe a felperesre hárul (CIJ: Elettronica Sicula S.p.a. [ELSI] [Amerikai Egyesült Államok c. Olaszország], ex. prél., 1989. július 20., Rec., 1989, 43-44. o., 53. §; Ahmadou Sadio Diallo ügye [Guineai Köztársaság c. Kongói Demokratikus Köztársaság], ex. prél., 2007. május 24., Rec., 2007, 44. §). Ugyanez az elv egyébként rögzítést nyert az emberi jogok védelmének nemzetközi intézményrendszereiben is (lásd n° 650., 659.). A diplomáciai védelmet gyakorló állam nagykövete az ügyet a fogadó állam külügyminisztere előtt veti fel, mivel úgymond immár a kormány van abban a helyzetben, hogy helyrehozza a jogsértést, s lépjen abba az irányba, hogy ne terhelje ez az ügy az államközi kapcsolatokat. Állampolgárának „ügyét magáévá téve és mozgásba lendítve diplomáciai tevékenységét vagy nemzetközi igazságszolgáltatási kereseti jogát, ezen állam – valójában – már saját jogát érvényesíti, azt a jogot, hogy honosai javára is követelje meg a nemzetközi jog tiszteletben tartását” (CPJI: Mavromattis palesztinai koncessziók ügye [Görögország c. Nagy-Britannia], 1924. augusztus 30., Série A n° 2., 12. o.). A két állam lépéseit ilyenkor a politika már legalább annyira befolyásolja, mint a tiszta nemzetközi jogi megfontolások. Amennyiben láthatóan klasszikus nemzetközi jogi vita bontakozik ki, akkor arra a viták békés rendezésének elvei és technikái alkalmazhatók (lásd n° 1050-1151.).

1 041. Akárcsak az állam, a nemzetközi szervezet is felléphet olyan egyén érdekében, akihez szoros, tényleges kapcsolatok fűzik, azaz a szervezet tisztviselője vagy ügynöke: „Ilyen esetben nincs olyan jogszabály, amely elsőbbséget adna egyiknek vagy másiknak vagy amelyik kötelezné akár az államot, akár a nemzetközi szervezetet, hogy tartózkodjon nemzetközi kereseti kérelem benyújtásától” (CIJ: Az Egyesült Nemzetek szolgálatában elszenvedett károk tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1949. április 11., Rec., 1949, 185. o.).

1 042. Az általános nemzetközi jogi felelősség konstitutív elemei közül a kár már hosz- szabb idő óta kikerült a tervezet változataiból. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a Nemzetközi Jogi Bizottság ne tekintené fontos kérdésnek a kár tényét, jellegét, de konkrét kár bekövetkezte nélkül is fennállhat az állam felelőssége. Ezt igazolja az az iskolahipotézis, hogy rasszista, apartheid, genocid jogalkotás puszta ténye nyilvánvalóan eleve felidézi az állam felelősségét, függetlenül attól, hogy a végrehajtás ténylegesen megkezdődött volna, tényleges kár bekövetkezett volna. Az igazság azonban az, hogy a felelősségi jogviták túlnyomó részében a kár megjelenik, láthattuk, hogy a reparatio külön is nevesíti egyik fajtájaként a kártérítést.

1 043. A kár osztályozása során a római jogból ismert megoldásokat alkalmazhatjuk, azaz van anyagi kár, éspedig tényleges kár és elmaradt haszon (damnum emergens és lucrum cessans), valamint erkölcsi-eszmei kár (CPJI: A chorzowi üzem ügye [Németország c. Lengyelország], fond, 1928. szeptember 13., Série A n° 17.). Az elmaradt haszon megtérítésére irányuló kérelmek esetében azonban a joggyakorlat nem támasztja alá azokat, amelyek nem reálisak, bizonytalanok, amelyek megvalósulása csak számos egyéb körülmény egybeesése esetén következett volna be.

1 044. A nemzetközi gyakorlat a belső joghoz hasonlóan az erkölcsi kár megtérítését kezdetben elutasította: „Az érzelmek nem mérhetők bolivarban vagy fontsterlingben” (Francia-venezuelai vegyes bizottsági döntés Jules Brun örökösei ügyében, 1905. július 31., RSA, vol. X., 24. o.). Utóbb azonban változott a gyakorlat és ez is lehetségessé vált: „Mint Grotius is megmondta, a pénz a dolgok értékének mértéke” (Vegyes bizottsági állásfoglalás a Lusitania ügyben [USA c. Németország], 1923. november 1. RSA, vol. VII., 34. o.). Az ENSZ Adminisztratív Bírósága (TANU) és a Nemzetközi Bíróság egy funkcionárius esetében megtérítendőnek ítélte „a panaszos jó hírnevében és szakmai előmenetelében okozott kárt” (CIJ: Az Egyesült Nemzetek Adminisztratív Bíróságának n° 158. ítéletével szembeni reformációs kérelem tárgyában [Fas- la ügy] adott tanácsadó vélemény, 1973. július 12., Rec., 1973, 195. o.).Ugyanakkor számos esetben az eljáró bíróság úgy tekintette, hogy az adott államot elmarasztaló ítélet kimondása önmagában is kellő elégtételt jelent (CIJ: Korfu-szoros ügy [Egyesült Királyság c. Albánia], fond, 1949. április 9., Rec., 1949, 35. o; Bizonyos bűnügyi jogsegélyi kérdések ügye Dzsibuti c. Franciaország, 2008. június 4. Rec., 2008, 245. o, 204. §; A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról



ALAPINTÉZMÉNYEIszóló egyezmény alkalmazhatóságának ügye [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia-Montenegró], fond, 2007. február 26., Rec., 2007, 465., 469. §; Az Uruguay folyó papírgyárainak ügye [Argentína c. Uruguay], fond, 2010. április

20. Rec., 2010, 269. §;CEDH: Társaság a Szabadságjogokért c. Magyarország ügy, 2009. április 14., 43. §, lásd n°1048.).

1 045. Ugyanakkor az erkölcsi károk egyik reparációjának tekintette a gyakorlat a bocsánatkérést, sajnálkozást, a tisztelgést a lobogó előtt. A Louvre-ban sétálva erre emlékeztet az a hatalmas faliszőnyeg, amelyik XIV Lajost ábrázolja, amint fogadja Chigi kardinálist, aki tolmácsolja nagybátyja, VII. Sándor pápa bocsánatkérését, hogy testőrei megölték Créquy római nagykövet apródját. A gobelin melletti magyarázat világosan utal arra, hogy demonstratív, sőt propagandisztikus célból és több példányban készült a műalkotás.

1 046. A kártérítés iránti igény előfeltétele, hogy okozati kapcsolat legyen a jogsértő aktus és a bekövetkezett kár között: a nemzetközi jogirodalom és a joggyakorlat ezt rendszerint az adekvát kauzalitás, illetve a tranzitív kauzalitás fogalmával érzékelteti. „Nem lenne méltányos az áldozatra hagyni, hogy az első jogellenes aktus végrehajtója által előrelátott és esetleg akart károk terhét maga viselje, pusztán azon az alapon, hogy közbenső láncszemek ékelődtek be az aktus és az elszenvedett kár közötti láncba” (Választottbírósági ítélet a Lysné ügyben [Németország c. Portugália], 1930. június 30., RSA, vol. II., 1035. o.). A közvetett kár megtérítése nem érvényesíthető, ha az oksági kapcsolat „túl távoli”: az amerikai polgárháborúba való beavatkozással, a semlegesség megsértésével vádolt Angliának meg kellett térítenie az angol vizeken átalakított és felfegyverzett, a „déliek” által használt Alabama-cirkáló által az „északiaknak” okozott károkat, ugyanakkor a bizonytalan szállítási körülmények miatt emelkedő biztosítási díjakat fizetni nem tudó, csődbe jutó vállalatok kárait és a polgárháború állítólag emiatti elhúzódásából eredő károkat már nem terhelték rá (lásd a választottbírósági ítéletet az .Alabama ügyben, 1872. szeptember 14., RAI, vol. II., 889. o.).

1 047. Az első világháborút lezáró békeszerződések azonban igen nagy étvággyal állapították meg jóvátételre szoruló káraikat, valójában beleépítve számos olyan igényt, amit a mai szakirodalom már legfeljebb közvetett kárként tud csak értékelni: így az elpusztult javak helyreállítási költségein túl a hadinyugdíjak, hadisegélyek, hadiárvák ellátási költségei, kórházi költségek mellett általános gazdasági veszteségeket is érvényesíteni kívántak.

1 048. A különleges felelősségi jogi rezsimekhez külön kártérítési rendszer tartozhat, önálló filozófiával: ez jellemzően mutatkozik meg az Emberi jogok európai egyezményének eljárásában, ahol az Emberi Jogok Európai Bírósága a pernyertes panaszos költségeinek megítélése mellett kártérítés fizetésére is kötelezheti az adott államot, a tényleges kár és az elmaradt haszon mellett az erkölcsi kár megtérítését is összegszerűen megszabva. Az összeg megállapításakor – a legutóbbi kategóriát illetően – figyelembe veszi a jog természetét, az azon esett sérelem súlyát, az adott országban szokásos hasonló jellegű kártérítések mértékét és természetesen saját joggyakorlatát (lásd n° 661.). Volt azonban példa arra is, hogy az ügy körülményeire figyelemmel kártalanítás megítélését a Bíróság nem tartotta szükségesnek. Így például bár a Társaság a Szabadságjogokért pert nyert Magyarország ellen abban az ügyben, amely azzal függött össze, hogy az Alkotmánybíróság az akkor hatályos jogszabályok szerint nem engedélyezte a betekintést számára a kábítószer-fogyasztással és -kereskedelemmel összefüggő jogszabályok alkotmánybírósági eljárása során [54/2004. (XII. 13.) AB határozat, lásd n° 149.] az indítványokba, és abba sem, amelyik egyik előterjesztője egy országgyűlési képviselő volt. Az Emberi Jogok Európai Bírósága a panasznak azt az elemét, amelyik 5000 eurót igényelt azért az erkölcsi kárért, amelyet „állítása szerint elszenvedett azzal, hogy lehetetlenné vált számára a vitatott megszorítás következtében, hogy nyilvános és felvilágosult vitát indítson a drogpolitikáról és ahhoz maga is hozzájáruljon”, elutasította, hangsúlyozva, hogy „a jogsértés megállapítása elegendő elégtételt jelent azon erkölcsi károk tekintetében, amelyet a panaszos elszenvedhetett”. A költségek és ügyvédi munkadíj tekintetében azok „valós, szükséges és ésszerű” jellege alapján dönt a testület (CEDH: Társaság a Szabadságjogokért c. Magyarország ügy, 2009. április 14., 41-43. és 44-46. §, lásd n° 1044.).

2.6. 6. A jogszerű tevékenységgel okozott károkért való felelősség1 049. Az atomerőművek működtetésével (lásd n° 1413-1414.), illetve az űrkutatásokkal (lásd n° 1138.) okozott károkért is helytállással tartozik a károkozó. Ezeken a területeken önálló, a kockázati felelősségen alapuló rendszereket építettek ki az államok, mint például az 1972. évi egyezményben az űrkutatás során okozott károk megtérítéséről, illetve a felelősséget a kötelező felelősségbiztosítással kombináló megoldásokat alkalmaznak.

Hasonló helyzetről van szó a Montego Bay-egyezmény értelmében végzett, a mélytengeri Zónában folytatott



ALAPINTÉZMÉNYEIkitermelési tevékenységek tekintetében is (lásd n° 1326-1328.). A Nemzetközi Tengerjogi Bíróság 2011-ben meghozott első tanácsadó véleményében, amely a Hatóságot (lásd n° 1328.), illetve a kitermelést végző cégeket és a számukra koncessziót adó elsődleges beruházó államokat érintő felelősségi kérdéseket tárgyalta. A Nemzetközi Tengerjogi Bíróság szerint az ilyen államokat elsődlegesen „due diligence” természetű kötelezettség terheli. (Az angolszász jogi formulának [lásd n°1411.] nem nem felel meg tökéletesen a magyar „a jó gazda gondossága”, illetve a bonus dilgens pater familias fordulat: az elővigyázatosság súlya az angolszász intézményben nagyobb.) De az ilyen államoknak vannak saját, közvetlen kötelezettségeik is, így például a Hatóság segítése, a környezetvédelmi szabályok és különösen a riói megállapodás (lásd n° 1405.) érvényesítése, a károkozások megelőzésére való törekvés. Az államok felelőssége annak függvényében áll be, hogy megvan-e az okozati összefüggés (lásd n° 1046.) a „due diligence” kötelezettség elmulasztása és a kár bekövetkezése között. Mentesül az állam a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy megtett minden szükséges és megfelelő intézkedést. Az államok kötelesek nemzeti jogukban meghozni a szükséges jogszabályokat avégett, hogy az általuk támogatott vállalatok azokat a kutatás és kitermelés során betartsák: ezek meghozatala a bizonyítéka a „due diligence” magatartásnak, és a felelősség alóli kimentés szükséges előfeltétele (TIDM: A Zónában tevékenységet végző személyeket és alakulatokat támogató államok felelősségének és kötelezettségeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2011. február 1., Rec., 2011, 242. §).

3. XI. FEJEZET – A viták békés rendezése3.1. 1. A nemzetközi jogvita és a rendezés fogalma1 050. A nemzetközi jog történetének tárgyalása során láthattuk (lásd n° 3., 20., 34., 39., 56., 58.), hogy kezdettől fogva együtt létezett a nemzetközi jogi megállapodás, a vita és a vitarendezés. A Kr. e. XXIV-XXVI. századi Umma-Lagas- (Uruk-Lagas-) szerződés egy határvita lezárásához kapcsolódik, a Kr. e. 1296. évi Ramszesz-Hattusi- lis-szerződés a hettita és egyiptomi érdekszférákból kirobbant konfliktus háborús rendezési kísérlete után békésen rendezte a kérdést, annak az elvnek a logikája alapján, amit az utókor uti possidetis juris elvnek nevezett el. A hettita birodalom városállamai, a görög poliszok, mint említettük, ismerték és gyakorolták a választottbíráskodás intézményét. Róma – főleg, amikor már birodalom volt – szívesen járt el választottbíróként szomszédos államok vitáiban, a középkor nemzetközi jogának tárgyalása során pedig láthattuk, hogy a Dictatus Papaeból hogyan következett a pápa választottbírói funkciója, s hogyan osztotta fel a két állam kérésére döntésével 1493-ban VI. Sándor pápa Spanyolország és Portugália között az újonnan felfedezett, illetve birtokba vehető területeket. Utaltunk arra is, hogy a pápa által szervezett zsinatok a kor nemzetközi konferenciái voltak, ahol a kánonjogi kérdések megtárgyalása mellett az államok közötti vitás ügyek rendezésére is rendszerint jutott idő. A választottbíráskodás a XVIII. századtól ismét népszerűvé vált: ezt tanúsították az 1794-es amerikai-angol szerződést kidolgozó amerikai delegátusról elnevezett, egymásra meglehetősen hasonlító Jay-szerződések, és az amerikai polgárháborúval kapcsolatban keletkezett, Alabama ügynek nevezett 1872. évi amerikai-angol jogvita eldöntésekor (lásd n° 1046.) hatékonysága és a technikai szabályok kidolgozottságának fontossága is egyértelműen bebizonyosodott. A XX. század elején a hasonlóképpen amerikai inspirációjú Bryan-szerződések a Jay-szerződések tapasztalatai alapján iktatták be a választottbírósági klauzulákat az államközi kapcsolatokba. A nemzetközi jog alapelveinek tárgyalásakor (lásd n° 483-484.) már utaltunk a viták békés rendezésének elvére és arra, hogy a XX. század jogfejlődésének eredményeként az erőszak alkalmazása immár nem vehető igénybe az államközi viták eldöntésére. Viták azonban gyakran keletkeznek, ezeknek a léte ugyanúgy természetes a nemzetközi jogban, mint a belső jogban. A magyar szaknyelvben ráadásul gyakran „viszályként” fordítják a valóban csak vita jelentéstartalmú francia différend-t, angol dispute-ot, igaz, ezzel csak következetesen kitartanak az 1899. évi hágai egyezmény kihirdetésekor elkövetett fordítási hiba mellett. Valójában nincs semmi dehonesztáló abban, ha az államnak nemzetközi jogvitája van, mint ahogy az egyén esetében sem tekintjük etikai alapon kifogásolhatónak azt, hogy öröklési jogi, kellékszavatossági, szomszédjogi, munkajogi stb. vitája van. Az állam egyet nem tehet meg: nem alkalmazhat erőt ennek rendezésére, de az Alapokmány egyértelműen utal arra, hogy ebben az összefüggésben erőn a fegyveres erőszak alkalmazását, illetve az ezzel való fenyegetést érti.

1 051. A viták békés rendezésének elvét rögzíti az ENSZ Alapokmányában a 2. cikk 3. §-a és a 33. cikk, valamint a 2625. (XXV) sz. közgyűlési határozat is. Utóbbi úgy fogalmaz, hogy „az államok kötelesek más államokkal fennálló nemzetközi vitáikat oly módon rendezni, hogy a nemzetközi béke és biztonság, valamint az igazságosság ne kerüljön veszélybe”. Az ENSZ Alapokmányának szóhasználata ezzel gyakorlatilag szó szerint azonos – nem világos azonban, hogy a hiteles magyar fordítás ott miért viszályként adja vissza a différend-t.

1 052. Ajogvita fogalmát illetően a szakirodalom irányadónak tekinti az Állandó Nemzetközi Bíróság sokat idézett meghatározását, amely szerint a nemzetközi vita „jogvagy ténykérdésben levő véleménykülönbség, jogi



ALAPINTÉZMÉNYEIálláspontok vagy érdekek összeütközése két fél között” (CPJI: Mavrommatispalesztinai koncessziók ügye, 1924. augusztus 30. Série A n° 2., 11. o.). Különbséget szoktak tenni a politikai természetű viták és a bíróság által megítélhető viták között. Utóbbi problémakör – a magyarra nehezen fordítható justiciability/arbitrability, justiciabilité/arbitrabilité – tekintetében az igazi kérdés az, hogy az adott vita eldönthető-e a pozitív jog alapján (azaz de lege lata, ideértve természetesen az összes nemzetközi jogforrást és a jogszabályok megállapításának segédeszközeit), vagy tulajdonképpen de lege ferenda természetű az a szabály, amelynek megállapítása a vitát rendezné. Ez utóbbi politikai természetű vita, ahol politikai döntést kell hozni a későbbi magatartásszabályok alkotásáról. Tény, hogy a Nemzetközi Bíróság következetesen elutasította kompetenciájának kétségbe vonását azon az alapon, hogy a vitában politikai elemek vannak: ezekre ki nem terjeszkedve, a jogi természetű problémákat mindig eldöntötte, amennyiben joghatósága egyébként fennállt (lásd n° 1127.). A Nemzetközi Bíróság „sohasem torpant meg egy ügy vizsgálata során pusztán azért, mivel annak politikai kihatásai vannak vagy az erőszak alkalmazásának súlyosabb formáit foglalja magában” (CIJ: Nicaraguai katonai és félkatonai tevékenységek ügye, mes. cons., 1984. május 10., Rec., 1984, 435. o; lásd ebben az értelemben: Korfu-szoros ügy, fond, 1949. április 9., Rec., 1949, 22. o.). A bírói vitarendezés komplementer szerepet játszik a politikai mellett, így a Biztonsági Tanácsnak „politikai jogosítványai vannak; a Bíróság pedig csak igazságszolgáltatási funkciókat lát el. A két szerv ugyanazon események tekintetében tehát elkülönülő, de egymást kiegészítő funkciókat hajt végre” (CIJ: Nicaraguai katonai és félkatonai tevékenységek ügye, mes. cons., 1984. május 10., Rec., 1984, 435. o.; ugyanebben az értelemben lásd még az 1971-es montreali egyezmény alkalmazása értelmezésének ügyét [Líbia c. Amerikai Egyesült Államok és Egyesült Királyság], ex. prél., 1998. február 27., Rec., 1998, 49. §).

1 053. Köteles-e rendezni az állam fennálló jogvitáját? Bár törekednie kell erre, de ilyen irányú kötelezettség azért nem áll fenn a nemzetközi jogban, mivel a rendezés egy kétoldalú jogvitában legalább annyira a másik félen is múlik. Hiszen ha az egyik fél kizárólag saját álláspontjának teljes körű elfogadtatása esetén tudja csak a vitát lezártnak tekinteni, nyilvánvalóan előfordulhat, hogy a másik fél minden jóakarata és rugalmassága ellenére sem rendeződik a vita. Az ilyen nyílt viták esetében az államok kötelezettsége a rendezésre törekvés látható sikertelensége, illetve egyértelmű elhúzódása esetén abban áll, hogy meg kell akadályozniuk, hogy ez a vita a nemzetközi békét és biztonságot sértse vagy veszélyeztesse. A nemzetközi szerződések különleges elnevezéseinél utaltunk a modus vivendire, ami éppen ezt a célt szolgálja: a vitában álló felek fenntartják saját álláspontjukat, ugyanakkor a vita végleges rendezéséig egy kielégítő ideiglenes megoldást kölcsönösen el tudnak fogadni.

1 054. A vitarendezés békés formái ugyanúgy végigkísérték a civilizációt, mint a háborúk. A több ezer éves fejlődést és gyakorlatot rögzítették az államok az 1899. évi és 1907. évi hágai békekonferenciákon mára is kiterjedő hatállyal. 1899-ben megállapodtak a viták békés rendezéséről és ennek részeként megállapodást kötöttek az Állandó Nemzetközi Bíróság létrehozásáról. Az 1907-es békekonferencián elfogadott első egyezmény bizonyos módosításokat és kiegészítéseket tett az 1899-es szöveghez, jóval terjedelmesebb lett például a nemzetközi vizsgálóbizottságokról szóló rész, de bővültek a választottbíráskodásra vonatkozó cikkek is. A két hágai békekonferencián meghatározó szerepet játszott az orosz küldöttség nemzetközi jogásza, a korszak egyik kiemelkedő tudósa, Fjodor Fjodorovics Martensz (lásd n° 95., 1241.). Az 1907-es első hágai egyezmény a viták békés rendezéséről ma is hatályos szerződés, gyakorlatilag az összes államot köti, és része a magyar jogrendnek is: alapvetően ez tartalmazza – az állandó bírói fórum előtt történő peres eljárást leszámítva – a viták békés rendezésének elvi és technikai szabályait. Ehhez képest a későbbi univerzális jogalkotás csupán a viták békés rendezésének fontosságát, majd utóbb kötelezettségét deklarálta, illetve rendelkezésre bocsátotta az egyetemes nemzetközi szervezetek infrastruktúráját: a Nemzetek Szövetségének, illetve az Egyesült Nemzetek Szervezetének szerveit kapcsolta be a vitarendezésbe (lásd n° 1070-1073.), valamint létrejött az állandó és általános hatáskörű nemzetközi igazságszolgáltatás, az Állandó Nemzetközi Bíróság, illetve utóda, a Nemzetközi Bíróság. Az ENSZ számos határozata kapcsolódik a viták békés rendezéséhez: a 2625. (XXV) sz. határozat az államok közötti békés kapcsolatok és baráti együttműködés elveiről tulajdonképpen az ENSZ Alapokmánya 1. és 2. cikkeinek a Közgyűlés által elfogadott kommentárja (lásd n° 267., 343.), de ennek megfelelően itt inkább csak a viták békés rendezése általános nemzetközi jogi kötelezettségének magyarázatát találhatjuk. A politikai jelentőség kibontását a technikai részletek pontos leírásával ötvözi az ún. manilai nyilatkozat a nemzetközi viták békés rendezéséről, amely 37/10. számmal szintén az ENSZ Közgyűlés határozata, modellmegállapodás készült a békéltetésről (50/50. sz. közgyűlési határozat), rögzítették a ténymegállapítás bizonyos formáit (46/59. sz. közgyűlési határozat). Az ENSZ Alapokmánya a VIII. fejezetben maga is utal a regionális szervezetek jelentőségére ezen a területen (lásd e tárgyban a 49/57. sz. közgyűlési határozatot), s a regionális nemzetközi szervezetekben szintén vannak szerződési, illetve határozati természetű dokumentumok az ottani viták rendezéséről (ezek tartalmára a továbbiakban majd kitérünk).

1 055. Több módon is lehet csoportosítani a vitarendezési formákat: van a vitában álló felek kizárólagos



ALAPINTÉZMÉNYEIrészvételével működtetett megoldás és kívülálló, pártatlan harmadik részvételével zajló vitarendezés. Érdemes kettéválasztani a nem bírói és a bírói vitarendezést, ez utóbbi tovább bontható választottbírói és állandó bírósági eljárásokra. Megkülönböztethetjük még az intézményes és ad hoc, illetve univerzális, regionális és egyéb vitarendezési módokat. Jóval több bizonytalanságot hordoz a politikai és a jogi típus kettéválasztása, ami gyakran félreérthető: sokan a nem bírói szervek által végzett kormányközi vitarendezést politikainak tekintik akkor is, ha ott a megoldás a jog alapján történik, akár ajánlást, akár kötelező döntést eredményezve. Ebből a szempontból – s figyelemmel a jogi és a politikai viták elválaszthatóságának fentebb már jelzett nehézségeire – szerencsésebb a bírói típusú vitarendezéssel a politikai helyett a diplomáciai vitarendezést szembeállítani.

1 056. A vitarendezést illetően – hacsak nincs hatályban ezzel ellentétes irányadó, különös nemzetközi szerződés – a felek szabadon választanak a rendezés formái között. Az ENSZ Alapokmányának 33. cikke is csak példálózó felsorolást ad: „Minden olyan viszály esetében, amelynek elhúzódása a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának veszélyeztetésére vezethet, a felek mindenekelőtt közvetlen tárgyalás, kivizsgálás, közvetítés, békéltetés, választottbírósági vagy bírósági eljárás, regionális szervek vagy megállapodások igénybevétele vagy általuk választott egyéb békés eszközök útján tartoznak megoldást keresni.” Kifejezetten utal a felek szabadságára a viták rendezésének ún. manilai nyilatkozata (lásd n° 1054.): „I/3.: A nemzetközi vitákat az államok szuverén egyenlősége alapján és az eszközök közötti szabad választás elvével összhangban, az ENSZ Alapokmányából folyó kötelezettségekkel és a nemzetközi jog és igazságosság elveivel összhangban kell rendezni.”

1 057. Az államok hozzáállása a viták békés rendezésének különböző technikáihoz államonként és időszakonként változó lehet, és a továbbiakban majd látunk példákat arra, hogy egyes rendezési formák preferálása bizonyos államok által, a jogi argumentációtól függetlenül igen gyakran alapvetően az önérdek legönzőbb követésén, a felelősség érvényesíthetőségétől való elzárkózáson alapult – és alapul.

3.2. 2. A nem bírói vitarendezési módok3.2.1. A nem bírói vitarendezés hagyományos, államközi módozatai

1 058 A tárgyalás a legkézenfekvőbb vitarendezési mód. Nem véletlenül szerepelt ugyanez a diplomata feladatai között (lásd n° 852.), valamint a különleges diplomáciai misszió feladatkörében is (lásd n° 940.). Számos bírói dictum pontosította a tárgyalások értelmét, kereteit, terjedelmét: az Állandó Nemzetközi Bíróság szerint a bírói vitarendezés eleve „csak pótlása a felek közötti konfliktusok közvetlen és baráti rendezésének” (CPJI: Felső-szavojai ésgexi vámszabad övezetek ügye, ord, 1929. augusztus 19., Série A n° 22., 13. o.). „Mielőtt egy jogvita bírósághoz folyamodás tárgyát képezné, fontos, hogy tárgyát pontosan meghatározzák diplomáciai tárgyalások révén” (CPJI: Mavrom- matis palesztinai koncessziók ügye, 1924. augusztus 30, Série A n° 2., 15. o.). A tárgyalás értelme „nemcsak abban áll, hogy kezdjenek tárgyalásokba, hanem abban is, hogy azokat úgy folytassák, hogy amennyire csak lehetséges, megállapodásokra jussanak” (CPJI: A Litvánia és Lengyelország közötti vasúti forgalom tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1931. október 15, Série A/B n° 42., 116. o.). „A felek kötelesek úgy viselkedni, hogy a tárgyalásoknak értelmük legyen: nem ez a helyzet, ha egyikőjük oly módon kötődik saját pozíciójához, hogy eleve kizár bárminemű változást; a felek kötelesek úgy eljárni, hogy az adott esetben és a körülményeket is figyelembe véve, a méltányossági elvek alkalmazásra kerüljenek” (CIJ: Az északi-tengeri kontinentális talapzat elhatárolásának ügye, 1969. február 20., Rec., 1969, 47. o.). „Nyilvánvaló azonban, hogy az már nem szükségszerű, hogy ténylegesen megállapodást is kössenek a vitában álló felek ahhoz, hogy bizonyítsák, volt tárgyalási kísérlet, illetve tárgyalás.”(...) „De hogy a tárgyalás mint e klauzulában rögzített előfeltétel teljesüljön, ahhoz az kell, hogy a tárgyalás az azt a klauzulát tartalmazó okmány tárgyára vonatkozzon. Más szóval, a vita tárgyát kell érintenie, amelynek az adott okmányban foglalt érdemi kötelezettségekre kell visszamutatnia”(CIJ: A faji megkülönböztetés minden fajtájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény alkalmazásának ügye [Grúzia c. Oroszország], ex. prél., 2011. április 1., Rec., 2011, 158. és 161. §).

1059. A diplomáciai tárgyalások mindenekelőtt akkor vezetnek eredményre, ha a nemzetközi kötelezettség végrehajtása helyi szinten, a központi kormányzat tudta nélkül akadt el: a tárgyalások során kiderülhet, hogy a kormány mégis biztosítani tudja a szükséges költségvetési hátteret, maga is kész arra a jogi reformra, amely elhárítaná a felmerült akadályt stb. A diplomáciai tárgyalások sikerének csekélyebb az esélye abban az esetben, ha a kötelezettség végrehajtásának elmaradása vagy sérelme eleve és nyilvánvalóan az állam kormányára vezethető vissza: ebben az esetben, s mindenekelőtt akkor, ha a tárgyalások eleve alacsony, illetve csak szakértői szinten folynak, aligha lehet várni áttörést, hiszen a tárgyaló kormánytisztviselő legfeljebb csakjelezni tudja a problémát feletteseinek. Más a helyzet abban az esetben, ha a diplomáciai tárgyalások magas szinten, kiterjedt felhatalmazással zajlanak: ebben az esetben a politikai készség megléte esetén a kormányfők, külügyminiszterek



ALAPINTÉZMÉNYEIszinte azonnal rendezni tudják a kérdést, igaz, adott esetben még a hazai parlamenttel vívott csatákat is számításba kell venni. Tekintettel arra, hogy a legfelső szintű vezetők nem részkérdések szakértői, az ezen a szinten zajló tárgyalások akkor kecsegtetnek sikerrel, ha szakmailag jól elő vannak készítve, vagy ha a magas szintű delegáció a megfelelő részterületek szakértőit is magában foglalja.

1060. A diplomáciai tárgyalások nincsenek formakényszerhez kötve, közvetlen bilaterális formában ugyanúgy megvalósíthatók, mint az érintettek közötti multilaterális formában, amennyiben ti. az adott nemzetközi jogi vita eleve kettőnél több állam között áll fenn. Utóbbira ad hoc alapon külön kezdeményezéssel, vagy valamely nemzetközi jelentőségű esemény kapcsán, esetleg egy nemzetközi szervezet égisze alatt, illetve keretei között egyaránt sor kerülhet.

1061. A diplomáciai tárgyalások különböző formáinak közös jellemzője, hogy abban csak a vitában érintett felek vesznek részt. Ezért lényegileg nem változtat ezen a minőségen a különböző hangzatos elnevezések ráaggatása, mint például a magyar külügyi gyakorlatban a rendszerváltozás dacára koloncként hordozott „kormányközi vegyes bizottságok” intézménye, lett légyen szó áruforgalmi, közúti szállítási, környezetvédelmi, állat-egészségügyi, kulturális, műszaki-tudományos vagy kisebbségvédelmi együttműködésről. Hasonlóképpen minőségileg nem jelent változtatást az sem, ha a nemzeti delegációk bizonyos belső paritások alapján jönnek létre az érintett tárcákra figyelemmel, vagy éppen a kisebbségvédelmi egyezmények (lásd n° 694.) esetében részvételi jogot biztosítva az adott nemzeti kisebbségnek az ország kormánydelegációjában: az ilyen kormányközi bizottságok (akárcsak a nem intézményesült, ad hoc tárgyalások) a két fél akaratának egybevágósága esetén tudnak csak döntést hozni. A kormánydelegáción belül a civil szféra, adott esetben a kisebbségi szervezetek megjelenítése üdvözlendő gesztus és komoly jelentőséggel bír az információáramlás tekintetében, de a nemzetközi jog szempontjából a lényegen nem változtat.

1062. A többi vitarendezési technika a tárgyalásoktól abban tér el, hogy valamilyen formában a vitában álló feleken kívül harmadik személy, állam, szervezet, intézmény is részt vesz a vitarendezés valamelyik fázisában. Fajtáik alapvetően hatásköreik alapján különíthetők el egymástól, azaz, hogy: i. Mire van joguk? ii. Az általuk tett vitarendezési lépés milyen természetű? iii. A vitában álló feleknek maradt-e mozgásszabadságuk a vita eldöntését illetően?

1063. Ajószolgálat (bons offices, good offices) egy harmadik részéről tett olyan közbelépés, amelyik megteremti annak a lehetőségét, hogy a diplomáciai tárgyalások megkezdődjenek. A jószolgálat gyakorlója magukon a tárgyalásokon már nem vesz részt: ha ez mégis megtörténne, abban az esetben már nem jószolgálatról van szó, hanem egy annál intenzívebb közreműködésről, rendszerint közvetítésről (lásd n° 1064.). A jószolgálatot a kívülálló maga is felajánlhatja, de a kezdeményezés eredhet a vitában álló valamelyik (vagy akár mindkét) féltől. A jószolgálati funkció gyakorlásához a vitában álló felek hozzájárulása kell, hiszen a jószolgálat tartalma jóval több, mint a tárgyalások logisztikai feltételeinek megteremtése: jól mutatja a XIX-XX. század fordulójának politikai hangulatát, hogy a viták békés rendezésének 1899. és 1907. évi hágai egyezményei még fontosnak tartották megjegyezni, hogy a jószolgálat felajánlása nem tekinthető barátságtalan cselekedetnek.

1064. A közvetítés (médiation, mediation) annyiban lép túl a jószolgálaton, hogy a harmadik ebben az esetben a vitában álló felek mellett marad, s részt vesz magán a tárgyaláson is. Gyakran előfordul, hogy a vitában álló felek nincsenek beszélő viszonyban egymással, hanem a közvetítő hozza-viszi a javaslatokat és ellenjavaslatokat. A hágai egyezmények szerint „a közvetítő szerepe abban áll, hogy kiegyeztesse azokat az ellentétes követeléseket és elenyésztesse azokat a nehezteléseket, amelyek a viszálykodó államok közt támadhattak”. A közvetítő személy, állam vagy intézmény személyében mindkét vitában álló félnek egyet kell értenie, s elméletileg nyilvánvalóan pártatlannak, egyik fél iránt sem elkötelezettnek kell lennie ahhoz, hogy a közvetítés során mindkét fél bizalmát élvezze. (Tény azonban, hogy az Amerikai Egyesült Államok, közismert elkötelezettsége dacára, Izrael és Egyiptom, illetve Izrael és a Palesztin Felszabadítási Szervezet között sikeresen tudott közvetíteni.) A közvetítés gyakorlója közreműködhet a felek javaslatainak magyarázatában, eloszlatva az irántuk támadt gyanút, biztosíthatja a folyamatos kontaktust a felek között, de előállhat saját javaslatokkal is, azaz túl is léphet a „postási” funkciókon: javaslatai azonban csak tanácsnak minősülnek, amelynek elfogadásáról a felek szabadon döntenek.

1065. A ténymegállapítás (enquete / enquiry, inquiry, établissement des faits / fact-finding) a vitarendezésnek különösen olyankor hasznos eszköze, amikor az államok között kibontakozott vita alapjául szolgáló tények vitatottak. Már említettük, hogy az 1907-es hágai egyezmény jelentősen kibővítette az 1899-es hágai egyezménynek a vizsgálóbizottságokról szóló rendelkezéseit, éspedig egy konkrét jogvita tapasztalatai alapján, amelyet a nemzetközi jog dogger banki vagy hulli incidens néven ismer, s bizonyos elemeit a nemzetközi jogi felelősség tárgyalása során érintettük (lásd n° 981.). 1904-ben a kínai orosz bérleményt jelentő Port Arthur kikötőjében a japán flotta meglepetésszerűen megtámadta és elsüllyesztette az orosz hadiflottát, s ezt pótlandó



ALAPINTÉZMÉNYEIkellett a Balti Flottát áthajóznia a Távol-Keletre Rozsgyesztvenszkij ellentengernagynak: az orosz katonai hírszerzés adatai alapján útközben lesben álló japán torpedóvetőkre is számíthattak, s ebben a hangulatban azonosítottak tévesen és pusztítottak el ellenséges célpontként 1904. október 21-én az Északi-tengeren kivilágítatlan hajókat, amelyek, mint utóbb kiderült, mindössze egy angol halászflottának voltak a részei. Az ügy körülményeinek tisztázására (az adott időszakban a szokásos látási viszonyok, a konkrét körülmények stb.) hívtak létre egy ötfős (francia elnökséggel, angol, orosz, amerikai és osztrákmagyar admirálisokból álló) testületet, amely megállapította, hogy a cselekményért – amely nem érinti az ellentengernagy katonai becsületét – Oroszország felelősséggel tartozik. Rozsgyesztvenszkij flottája Kína partjainál valóban találkozott a japán hadihajókkal, és ő maga a csuzimai tengeri csatában hősi halált halt. A vizsgálóbizottság a helyszíni szemlét nem tartotta szükségesnek, hanem csak a felek képviselőit, valamint a tanúkat hallgatta meg az 1904. december 22-i eljárás során, és már bizonyos felelősségi kérdéseket is érintett, túllépve a puszta ténymegállapításon. Jóllehet a vizsgálóbizottság orosz tagja különvéleményt jelentett be, Oroszország ennek ellenére tudomásul vette az eredményt, és 65 000 font kártérítést fizetett. Az események kivizsgálásának menete impresszionálta a korabeli nemzetközi jogi közvéleményt, s gyakran idézett példává vált.

1066. Az 1907. évi hágai egyezmény az 1899. évihez képest jóval részletesebben rögzítette az ilyenkor alkalmazandó szabályokat: így tehát „oly nemzetközi jellegű vitás ügyekben, amelyek sem a becsületet nem érintik, sem lényeges érdeket nem érintenek és amelyek ténykérdések fölött keletkezett nézeteltérések folytán merülnek fel, (...) a felek (...) nemzetközi vizsgálóbizottságot küldenek ki, amelynek feladata e vitás ügyek megoldását megkönnyíteni azzal, hogy a ténykérdéseket részrehajlástól mentes és lelkiismeretes vizsgálat útján tisztába hozza”. Az egyezmény részletesen szabályozza, hogy a vizsgálóbizottság (amely a felek által állított egy-egy tag mellett még három, pártatlan tag kijelölésével jön létre) hogyan végezze a tanúk és szakértők meghallgatását, és a vizsgálat egyéb kérdéseit, a jegyzőkönyvezést, nyelvhasználatot stb. Az egyezmény a vizsgálóbizottságot az Állandó Választottbíróság (lásd n° 1087-1089.) mintájára és székhelyén működtetné, azzal az alapvető különbséggel, hogy a vizsgálóbizottság „jelentése a tényállás megállapítására szorítkozik és nincs olyan jellege, mint a választottbíróság ítéletének. A jelentés teljes szabadságot enged a feleknek abban a tekintetben, hogy e ténymegállapítás után mit tegyenek.” A bizottság munkájának azonban semmi értelme sem lenne, ha a megállapított tényeket valamely fél kétségbe vonhatná, s ezért azt szükségképpen – s esetleg a megállapodásban is pontosítva – irányadónak tekintik.

1067. Az 1907-es szabályok jogilag ma is kötelezőek, de tartalmi-technikai szempontból sem merült fel jelentősebb átdolgozásra irányuló igény. Így az ENSZ Közgyűlés 46/59. sz. határozatában (Nyilatkozat a nemzetközi béke és biztonság fenntartása területén végzett ténymegállapításról) hangsúlyozza annak fontosságát, hogy az ENSZ égisze alatt minél több ilyen testület működjön azzal a céllal, hogy „részletes ismereteket gyűjtsön össze minden olyan releváns tényről, amelyre az Egyesült Nemzeteknek szüksége van, hogy hatáskörébe tartozó viták vagy helyzetek tekintetében hatékonyan valósítsa meg feladatait”. A dokumentum hangsúlyozza annak kívánatos voltát, hogy a főtitkár, illetve az általa jelölt személy elnököljön ezekben a bizottságokban, amelyek tagjait az ENSZ apparátusának és ügynökeinek járó szokásos kiváltságok és mentességek illetik meg, a ténymegállapítás pedig legyen átfogó, objektív, pártatlan és nem elhúzódó („comprehensive, objective, impartial and timely”). A humanitárius nemzetközi jog továbbfejlesztése során is indokoltnak találták a ténymegállapító bizottság intézményének gyakoribb alkalmazását, és az 1977. évi I. genfi kiegészítő jegyzőkönyv (lásd n° 1250-1276.) nemzetközi ténymegállapító bizottság felállításáról rendelkezik a humanitárius nemzetközi jog megsértésének gyanúja esetén. Az államok azonban a közelmúlt fegyveres konfliktusaiban nem használták ki az ebben az intézményben rejlő lehetőségeket.

1068. Az elmúlt években Magyarország is többször fordult a ténymegállapító bizottságok intézményéhez. A XX. század utolsó évtizedében egyre gyakoribb kárpátaljai árvizek okainak feltárására ukrán kezdeményezésre 2001-ben EU-ukrán-magyar-ro- mán ténymegállapító bizottság jött létre. A 2000. január 30-i tiszai ciánszennyezés (lásd n° 1370.) körülményeit és mértékét tisztázandó „nagybányai csoport” elnevezés alatt az Európai Unió, a World Wildlife Fund, a magyar és a román kormány szakértői közösen vizsgálták az okokat, a kár mértékét, a veszélyforrásokat, és javaslatot is tehettek a kármegelőzés mikéntjére. (A magyar fél által a nemzetközi környezetvédelmi szervezetekkel – közvetlenül a katasztrófa bekövetkezése után – végzett kárfelmérést a szennyezésért részben felelősnek tekintett román állam vitatta.) A tények vizsgálata többek között a magyarországi és erdélyi helyszíni szemléből, a különböző magyarországi részeken kifogott haltetemekben a ciánkoncentráció méréséből állt.

1069. A békéltetés, egyeztetés (conciliation) intézménye szó szerint nem szerepel ugyan az 1907. évi hágai egyezményben, de tulajdonképpen a fenn tárgyalt közvetítésnek (lásd n° 1064.) vizsgálóbizottsági formára emlékeztető megvalósítását jelenti, azaz a vitában álló felek, illetve pártatlan harmadik felek részvételével áll össze egy ilyen testület. A békéltetés, egyeztetés egyébként sokban emlékeztet a választottbírósági eljárásra (lásd



ALAPINTÉZMÉNYEIn° 1076-1086.) azzal az alapvető különbséggel, hogy előbbieknek nincs joguk kötelező erejű döntést hozni. Az egyeztető- és békéltetőbizottságok csak ajánlási természetű javaslatokkal tudnak hozzájárulni a viták békés rendezéséhez. A Nemzetek Szövetsége égisze alatt született 1928. évi Általános választottbírósági akta szerint: „A békéltetőbizottság feladata a vita kérdéseinek megvilágítása s evégett minden hasznos információ összegyűjtése ténymegállapítással vagy más módon, abból a célból, hogy a feleket ösz- szebékítse. Az ügy kivizsgálása után egy megállapodás elemeit vázolhatja fel a feleknek, amely nekik esetleg megfelelhet, és az ebbéli nyilatkozatra határidőt is szabhat.” A Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányának tanulmányozásakor is találkoztunk az állam contra állam eljárás során az Emberi Jogok Bizottságát segítő békéltetőbizottsággal (lásd n° 650.), és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezethez is tartozik a viták békés rendezésének 1992. évi európai egyezménye értelmében egy egyeztetőbizottság: utóbbi azonban – eltérően a hagyományos megoldásoktól – nem fakultatív, hanem kötelező joghatósággal rendelkezik a részes felek számára. Ez az ún. 1992. évi stockholmi egyezménnyel megteremtett mechanizmus azonban egyelőre Csipkerózsika-álmot alszik (lásd még n° 1091.). Az ENSZ Közgyűlése 50/50. sz. határozatában ún. békéltetőbizottsági modellmegállapodást fogadott el, amelynek megkötését ajánlja az államoknak: eszerint három vagy öt főből álló testület jönne létre paritásos alapon, adott esetben harmadik államokat vagy a Nemzetközi Bíróság elnökét felkérve, hogy működjenek közre a hiányzó tagok kijelölésében. Abban az esetben, ha a megalakított békéltetőbizottság által készített megoldási javaslatot az egyik állam vagy egyik sem tudja elfogadni, a bizottság erről jelentést készít: az eljárás bizalmas jellegű, de a felek közös megállapodással a dokumentumokat nyilvánosságra hozhatják. A modellmegállapodás szerint a békéltetőbizottság lehetőleg egyhangúlag hozza döntéseit, ennek híján többséggel, úgy, hogy tartózkodásra nincs mód. Az eljárás során az ENSZ tisztségviselőinek szakmai, technikai szempontú igénybevételét javasolja a közgyűlési határozat.

3.2.2. A nemzetközi szervezetek szerepe a nem bírói vitarendezésben

1070. A nemzetközi szervezetek létrehozásának egyik célja az államok együttműködésének szervezése mellett a közöttük kialakuló feszültségek megelőzése, illetve a ténylegesen felmerülő konfliktusok kezelése volt. A szervezetek alapokmányában rendszerint intézményes vitarendezési szabályokat is találunk, bár az explicit felhatalmazás hiányában az érintett felek egyetértésével gyakorolt vitarendezés is lehetséges.

1071. A Nemzetek Szövetségének Egyezségokmánya 11. cikkének 2. §-ában tagállamait és két egyenrangúnak tekintett fő szervét bízta meg a következőkkel: „(...) a szövetség minden egyes tagjának jogában áll a Közgyűlés vagy a Tanács figyelmét barátságos módon felhívni a nemzetközi viszonyokat érintő minden oly körülményre, amely azzal fenyeget, hogy megzavarja a békét vagy a nemzetek között a jó egyetértést, amelytől a béke függ”. Az Egyezségokmány ezt követő cikkei szerint a Tanács, illetve a Közgyűlés jelentést készíthetett és ebben megoldást ajánlhatott. Alapvetően közvetítést, békéltetést, ténymegállapítást végezhettek: az eljárások jelentős része határincidensekhez, illetve a Nemzetek Szövetsége kisebbségvédelmi rendszerének (lásd n° 672-675.) működtetéséhez kapcsolódott. A Tanács előtti eljárás intézményesítésének fő célja a fegyveres konfliktus elkerülése, illetve halasztása volt: nem lehetett háborút indítani olyan állam ellen, amely maga is elfogadta a Tanács egyhangúlag meghozott jelentését, illetve az Állandó Nemzetközi Bíróság vagy valamely választottbíróság ítéletét. Ha a Tanács nem tudta elfogadni jelentését, illetve egyik vitában álló fél sem fogadta azt el, akkor három hónapos moratórium után lehetett megkezdeni a hadműveleteket. Az egyhangúság elvéből következő lebénulás veszélyét azzal csökkentették, hogy a Tanácsban az egyhangúság megállapításakor a vitában álló felek szavazatát nem vették figyelembe.

1072. Az ENSZ Alapokmánya a VI. fejezetét szenteli a viták békés rendezésének, de a megoldások itt még nem különböznek radikálisan a népszövetségi megoldástól. Az államok vitarendezési kötelezettségét és eszközválasztási szabadságát megerősítő 33. cikket már idéztük (lásd n° 1056.). A szervezet részéről mindenekelőtt a Biztonsági Tanács az, amely minősített többséggel (legalább kilenc tag szavazatával, az állandó tagok egybevágó szavazatát is beleértve) közreműködik, felhíva a feleket a vita rendezésére. A 34. cikk szerint: „A Biztonsági Tanács minden viszályt, vagy minden olyan helyzetet, amely a nemzetek között súrlódást okozhat vagy viszályt vonhat maga után, megvizsgálhat annak megállapítása végett, vajon a viszály elhúzódása vagy a helyzet fennmaradása nem vezethet-e a nemzetközi béke és biztonság veszélyeztetéséhez.” A Biztonsági Tanács ex officio, illetve bármely tagállam indítványára (s bár ma már ennek nincs jelentősége, de nem tagállam indítványára is) eljárhat. A 36-38. cikk azonban ismétlődően hangsúlyozza, hogy a vita rendezését illetően a Biztonsági Tanács csak ajánlásokat tesz, azaz a VI. fejezet értelmében nem hoz kötelező döntést. A Közgyűlés is közreműködhet a viták rendezésében, de csak abban az esetben, ha az adott kérdés nem szerepel a Biztonsági Tanács napirendjén.

1073. A főtitkár is közreműködhet a vita rendezésében, a fentieknek megfelelően a Biztonsági Tanács, illetve a Közgyűlés felkérésére. A 99. cikk szerint „A főtitkár a Biztonsági Tanács figyelmét minden olyan ügyre



ALAPINTÉZMÉNYEIfelhívhatja, amely véleménye szerint a nemzetközi béke és biztonság fenntartását veszélyeztetheti.” Bizonyos mértékig és a szervezet gyakorlata alapján ex officio és kezdeményezően is léphet a főtitkár, de ezeket a lépéseit a Biztonsági Tanácsnak beszámolva s adott esetben általa utasítva teheti meg. A nem túl gyakori főtitkári „aktivizmust” a Biztonsági Tanács megakadályozhatja, s mivel a főtitkár jelöléséhez is a Biztonsági Tanács ajánlása kell, az újraválasztás meg- vétózásával, esetenként kényesebb, személyes érintettségű dossziék tartalmának kiteregetésével torolták meg azt egyes állandó tagok.

1074. Meglehetősen bonyolult helyzet áll elő abban az esetben, ha a világszervezet vezető szerve valamely különös nemzetközi szerződés alapján egy jogvita végleges eldöntésére kap felkérést. Ebben az esetben ugyanis nem alapokmányszerűen ajánlási természetű határozatot hoz, hanem gyakorlatilag választottbírói funkciót lát el. Ez történt a Nemzetek Szövetsége Tanácsában, amelynek a török-iraki határ ügyében kellett döntenie a lausanne-i béke felhatalmazása alapján (lásd n° 426-427.). Még bonyolultabb jogi helyzetet eredményezett az ENSZ Közgyűlés 1947. november 29-i, 181. (II.) számú határozata, amelyik felosztotta Palesztina mandátumos területét a létrehozandó Palesztina és Izrael állam között, határaik pontos megvonásával. Mint közismert, Palesztina nem jött létre, a neki szánt területet kisebb részben Izrael, nagyobb részben szomszédos arab államok, mindenekelőtt Jordánia szerezték meg. Izrael pedig eleve ultra vires aktusnak és jogilag nem kötelezőnek tekintette a határok megvonásának közgyűlési aktusát: tény, hogy az ENSZ Alapokmánya nem sok érvet szolgáltat ahhoz, hogy egy közgyűlési határozat jogi kötelezettséget tudna teremteni, arra csak számos tényező figyelembevételével, kivételesen kerülhet sor (lásd n° 337-343.).

1075. Az univerzális és a regionális szervezetek mindegyike a hatáskörébe tartozónak minősülő kérdésekben közreműködhet az államközi viták rendezésében, saját alapokmánya, illetve a szervezethez kapcsolódó szerződés alapján. Erre több példát láthattunk az emberi jogok nemzetközi védelmének (lásd n° 649-670.), a kisebbségvédelemnek (lásd n° 682-693.) a tárgyalása során, de természetesen ezeken túli területeken is végezhetnek vitarendezést formális és informális technikákkal a különböző szervek: az Európa Tanácsban a Miniszteri Bizottság, a NATO-ban a Tanács, az EBESZ-ben a Tanács, illetve a Vezető Tisztviselők Bizottsága stb.

3.3. 3. A választottbírósági vitarendezési módok1076. A választottbíróság intézménye hallatlanul régi, már a hettita és a hellén területeken előszeretettel gyakorolták. A trójai Páris herceg döntésének története a három vetélkedő istennő (Héra, Aphrodité és Pallasz Athéné) vitájában nemcsak a választottbírói mivolt kritériumait szimbolizálja (ti. legyen a felektől független, az ügyben nem érdekelt, közös megállapodással kiválasztott, döntésre feljogosított, pontos kérdéssel szembesített, azt megválaszolni hivatott), hanem megjeleníti a választottbírói ítélet érvénytelenségének is az egyik alapvető okát (ti. a megvesztegetést – lásd n° 1084.). Az ókori megoldások (például kereskedőkből választott bíróságok vagy a római szenátus felkérése a feladat elvégzésére) helyébe a középkorban a fejedelmi választottbíráskodás lépett, ennek egyik sajátos fajtája volt a pápa felkérése a választottbírói funkció ellátására (lásd n° 34., 43., 426.). Az újkorban az Amerikai Egyesült Államok mutatott példát a választottbíróság intézményének alkalmazására (lásd n° 1046., 1050., 1077.).

Az 1899. és 1907. évi hágai egyezmények a választottbíráskodást két úton közelítették meg: i. az ad hoc választottbíróságok létrehozási és működési szabályainak kodifikálásával és ii. az Állandó Választottbíróság életre hívásával, beépítve abba a folyamatosságot, intézményesülést és bizonyos automatizmusokat.

1077. Az ad hoc választottbíróság létrehozása a felektől függ: eredhet a vita kibontakozása után kötött kompromisszumból (ami adott esetben külső harmadik által végzett közvetítés vagy egyeztető-békéltető misszió gyümölcse is lehet), de visszamutathat korábbi nemzetközi szerződések (például az egykori amerikai ún. Jay-szerződé- sek) kompromisszumos záradékára is. Az ad hoc választottbíráskodás intézményét az 1899. évi egyezmény meglehetősen röviden elintézi, s az 1907. évi átdolgozás is inkább csak a rendelkezések belső strukturális átrendezését eredményezte, érdemi változtatás nélkül. Az egyezmények szerint a cél az, hogy „az államok között felmerülő vitás ügyek az illető államok által választott bírákkal és a jog tisztelete alapján nyerjenek elintézést (.. ) Jogi természetű kérdésekben, éspedig elsősorban a nemzetközi egyezmények értelmezésének vagy alkalmazásának kérdéseiben a szerződő hatalmak a választottbíráskodást a leghathatósabb és egyszersmind a leg- méltányosabb módnak ismerik el a diplomáciai úton meg nem oldott vitás ügyek elintézésére.” Az egyezmények megerősítik a gyakorlatot, hogy a választottbíróság eseti kompromisszum vagy létező egyezményben foglalt kompromisszumos klauzula alapján jön létre.

1078. A kompromisszumnak legalább az alábbiakat kell tartalmaznia: i. Hogyan és milyen összetétellel jöjjön létre a választottbíróság? ii. Mi a jogvita tárgya? iii. Mire kérik a testületet? iv. Ajogvita eldöntésében a testület



ALAPINTÉZMÉNYEIszabadon dönt a nemzetközi jog forrásai alapján, vagy esetleg ebben korlátozni kívánják a választottbírák szabadságát? Kiegészülhet a kompromisszum azzal, hogy v. rögzítenek bizonyos eljárási szabályokat, határidőket, az eljárás nyelvét, költségmegelőlegezést, vi. kiterjeszkedhet arra, mi történjék, ha valamelyik arbiter kiesik a sorból, ti. a pótlás hogyan történjék és újra kell-e kezdeni az eljárást; vii. az indoklás tekintetében előre tisztázhatnak bizonyos követelményeket, és viii. esetleg a jogorvoslatra nézve is megállapodnak bizonyos szabályokban.

1079. Ma már ritkán fordul elő a fejedelmi arbitrázs. Ilyen volt II. Erzsébet választottbírói ítélete Chile és Argentína vitájában (Az Andokon futó határ ügye, 1966. december 9., RSA, XIV), s a Nemzetközi Bíróság által is tárgyalt egyik ügy is egy fejedelmi arbitrázs kérdését érintette (CIJ: A spanyol király választottbírói ítéletének ügye, 1960. november 18., Rec., 1960.). A pápa, az angol királynő, a spanyol király vagy egyéb államfő által ismertetett döntést valójában nemzetközi jogtudósok készítették elő. Történelmi példák dacára már régóta nem szokás egy létező testületet (például „Róma szenátusa”, a „Sorbonne professzorai”, „Hamburg szenátusa”) felkérni a bíráskodásra. Az ún. fejedelmi arbitrázs jellemzője, hogy az uralkodó nem köteles ügyrendi szabályzatot alkotni, s eltekinthet az indoklástól. A kompromisszum pontosíthatja, hogy milyen követelményeknek feleljenek meg az arbiterek, de e nélkül is – lévén, hogy nemzetközi jogvita rendezésére irányul a felek akarata – érthető okokból a nemzetközi jog kiemelkedő elméleti vagy gyakorlati művelőit jelölik az államok.

1080. A választottbíróság rendszerint páratlan számú: egy, három vagy öt főből áll. A páros szám a szavazategyenlőség veszélye miatt kerülendő, és ugyanezen ok miatt a döntéshozatal során a választottbírónak érdemben szavaznia kell, azaz nem tartózkodhat. Van több, igaz, kevéssé meggyőző példa a páros szám alkalmazására is. Ilyenek voltak az ún. bécsi döntések (lásd n° 426., 1092.). A páratlan számon alapuló megoldások közül ma már ritkább az egyfős megoldás, gyakoribb az, hogy mindkét vitában álló fél egy-egy arbitert jelöl, s vagy közösen állapodnak meg az elnök (superarbiter, surarbitre, umpire) személyéről, vagy kiválasztásával az arbitereket bízzák meg. Öt fő esetén a két fél rendszerint úgyjelöl két-két főt, hogy közülük legfeljebb egy-egy lehet saját állampolgár. A rendszer „gyenge pontja” az, hogy ha vállalt nemzetközi kötelezettsége dacára valamelyik állam elzárkózik arbiterének kijelölésétől, meghiúsíthatja a választottbíróság létrehozását, következésképpen megakadályozhatja a választottbírósági eljárás beindítását.

1081. A jogvita tárgyának pontos meghatározásával a vitában álló felek egyértelművé teszik, hogy miben kérik a választottbíróság döntését: ez irányulhat a jogvita egészének rendezésére, de korlátozható egy bizonyos részkérdésre is. A pontos meghatározás azért fontos, mivel a felhatalmazás nélkül, illetve a felhatalmazáson önkényesen túllépve (ultra petita) hozott választottbírói döntés érvénytelen. A kompromisszumban a felek kérhetik egy nemzetközi szerződés értelmezését a konkrét esetre vonatkoztatva, az adott jogsértés megtörténtének megállapítását, a felelősség tisztázását, a felelősség jogkövetkezményeiben (biztosíték, kártérítés stb.) való döntést és így tovább. Igen ritka, de nem elképzelhetetlen a tranzakcionális döntésre való felhatalmazás, azaz a feljogosítás a nem pusztán de lege lata alapon való döntésre, hanem a jövőre nézve irányadó – de a hatályos pozitív jogból nem következő – magatartási szabályok megfogalmazására.

1082. Amennyiben külön rendelkezés nincs, a választottbíróság a nemzetközi jog egésze alapján dönt. A kompromisszumban azonban a felek megállapodhatnak arról, hogy csak bizonyos konkrét szerződéseken alapuljon a döntés, sőt arról is, hogy a választottbíróság ex aequo et bono alapon döntsön, azaz explicit felhatalmazás alapján tekintsen el a pozitív jog alkalmazásától, s csak az igazságosság és méltányosság elvei vezéreljék döntésében.

1083. A választottbíróság döntése a felekre nézve kötelező, res judicata természetű. Mód van azonban arra, hogy amennyiben a választottbírósági döntés leírásakor nyelvtani vagy esetleg matematikai hiba történt, azt az észlelése után kijavítsák, amennyiben az a döntést érdemben nem változtatja meg. (A kompromisszumban esetenként kitérnek az ilyen rektifikációs eljárások határidejére, feltételeire.) Abban az esetben, ha a felek számára a választottbírói döntés nem világos, kérhetik az ítélet értelmezését a választottbíróságtól: a tapasztalat szerint az elvi lehetőséget a választottbíróságok ritkán ragadják meg, s különösen akkor elutasítóak, ha az értelmezési igény mögött tulajdonképpen a döntés felülbírálatára irányuló szándékra következtetnek. A perújrafelvétel intézménye elvben lehetséges, de mivel nincs általános szabály az ilyenkor alkalmazható objektív és szubjektív határidőkre, sok újabb vitát megkönnyít, ha ezeket a fontos elemeket a kompromisszumban tisztázzák.

1084. Mindettől természetét illetően különbözik a választottbírósági ítélet érvénytelenítésére irányuló eljárás: ahhoz nem kell külön meghatalmazás a kompromisz- szumban, hogy érvénytelenségi eljárást kezdeményezzenek. A nemzetközi gyakorlat elfogadott több okot is: a megvesztegetés, a kompromisszum túllépése (ultra petita eljárás), a súlyos jogszabálysértés, azaz az eljárási szabályok durva megsértése elméletben



ALAPINTÉZMÉNYEIalapot ad az érvénytelenítésre, a kérdés csak az, hogy milyen fórumok előtt és milyen eljárási szabályok mellett kell, illetve lehet az eljárást lefolytatni. (A fejedelmi arbitrázs esetében jóval kevesebb érvénytelenségi okra lehet hivatkozni, gyakorlatilag csak az ultra petita eljárás panasza a reális.) Abban az esetben, ha nincs egyértelmű idevágó szabály, akkor csak a nemzetközi jog általános szabályait veszik alapul, amikor a választottbírósági ítélet érvénytelenítésére irányul az eljárás. Ez végső soron azt jelenti, hogy egy újabb nemzetközi jogvitával állunk szemben, különösen, ha az egyik peres fél állítja, a másik tagadja az érvénytelenséget. Így azonban tulajdonképpen a viták békés rendezésének szokásos módozatai közül választanak a felek, amikor döntenek az érvénytelenítési eljárás megindításáról. Meglehetősen problematikus azonban, hogy milyen testület végezze az eljárást: a megvesztegetés vagy a durva eljárásjogi szabálysértés esetében nyilvánvalóan fogalmilag kizárt, hogy az eredetileg eljáró testület döntsön: a gyakorlatban egyébként az érvénytelenítési eljárásokat eleve egy másik nemzetközi bírói fórumra (igen gyakran a Nemzetközi Bíróságra) bízzák. Abban az esetben, ha az érvénytelenítést kimondják, újabb kérdésként merül fel, hogy az újabb eljárásra melyik testület legyen jogosult: az eredeti (ez persze bizonyos esetekben kizárt, például ha vesztegetés miatt került sor az érvénytelenítésre, vagy ha az eredetileg eljáró testület valamelyik tagja időközben elhunyt) vagy egy másik. Utóbbi esetben azonban külön felmerül a kérdés, hogy milyen feltételek mellett hívják életre az újabb választottbíróságot vagy milyen egyéb ítélkezési fórum elé menjenek.

1085. A választottbíróság léte nem függ az elnevezéstől: egy intézményt nevétől függetlenül ilyennek kell tekintenünk, ha a vitában álló nemzetközi jogalanyok ezt a testületet azzal a céllal hozzák létre (vagy egy létező testületet egy konkrét esetben azzal a jogkörrel ruháznak fel), hogy jogvitájukat kötelező érvénnyel döntse el. A XX. század elején az amerikai diplomácia a claims-commission elnevezésű, de lényegében választottbírói kompetenciájú testületek létrehozását preferálta. Az első világháborús békeszerződésekben az ún. vegyes döntőbíróság (tribunal arbitral mixte) intézményét irányozták elő, a második világháborús békeszerződések ezzel nagyjából analóg intézménye mindössze „bizottság” elnevezésre hallgatott, de mivel világosan rögzítette a békeszerződés, hogy ennek „szótöbbséggel hozott határozatát (...) a feleknek végleges és kötelező határozatként el kell fogadniuk”, nyilvánvaló, hogy az elnevezés dacára itt is választottbíróság létrehozására gondoltak. Részben jogi, részben politikai problémát jelentenek azok a helyzetek, amikor nemzetközi szervezetek testületeit kérik fel kötelező döntésre, mindenekelőtt akkor, ha statútumszerűen nem jogosultak kötelező döntés meghozatalára (lásd n° 426-427., 1075., 1092.). A létező intézmények felruházása arbitrázskompetenciával az adott esetben az ott szokásos eljárási szabályok bizonyos módosítását eredményezheti az adott jogvita eldöntését illetően.

1086. Az egyszerűsített, az akkori szóhasználat szerint „rövid útú” választottbírósági eljárás az 1907. évi egyezményben jelent meg: itt egy háromfős választottbíróság létrehozását vázolják fel, amely szóbeli eljárás nélkül, csak a felek által benyújtott írásbeli anyagok alapján hozza meg döntését. Ez így értelemszerűen felgyorsítaná az eljárást, ha azonban a felek mégis szükségesnek látják, itt is mód nyílhat tanúk, szakértők meghallgatására.

1087. Az állandó választottbíráskodás intézményét azért tekintették fontos előrelépésnek 1899-ben, mivel – mint említettük – a választottbíráskodásnak gyenge pontja az eljáró testület létrehozása. A hágai konferenciákon egy valóban állandó választottbírói testületet javasolt az orosz delegáció, s ez a gondolat bizonyos támogatást élvezett az amerikai küldöttség részéről is, de a többi állam bizonytalankodása miatt csak a választottbírói testület összeállításának automatikus mechanizmusában tudtak megállapodni 1899-ben, ez lett az Állandó Választottbíróság (Cour Permanente d’Arbitrage, Per- manent Court of Arbitration). 1907-ben e testület mellé egy valóban állandóan működő bíróságot (Cour de Justice Arbitrale, Court of Arbitral Justice) is javasolt felállítani e két delegáció, de a javaslatot a konferencia nem fogadta el.

1088. Az 1899-ben létrehozott Állandó Választottbíróságra vonatkozó szabályok 1907-ben viszonylag keveset módosultak. Az alapkoncepció változatlan maradt: a részes államok arbiteri funkcióra ajánlanak személyeket, s az így képzett listáról lehet aktiválni a potenciális tagokat. Az 1907-es egyezmény szerint minden állam hat évre „legfeljebb négy egyént jelöl ki, akik nemzetközi jogi kérdésekben elismert szaktekintélyek, a legnagyobb erkölcsi tiszteletben állnak és a választottbírói tisztet elfogadni hajlandók”. Ezek az ún. nemzeti csoportok. Ha két vitában álló állam úgy dönt, hogy az Állandó Választottbíróság elé viszik jogvitájukat, úgy mindkettő jelöl két-két arbitert, de úgy, hogy legfeljebb egyet-egyet választ saját nemzeti csoportjából. Az így összeállított négy fő választja meg az elnöki funkciót betöltő ötödik tagot, aki szintén szerepel valamely állam nemzeti csoportjában. (A és B állam vitájában tehát a konkrétan eljáró választottbírói testület – az „ítélőszék” az 1907-es egyezmény magyar fordításában – feltehetően A, B, C, D, E államok nemzeti csoportjainak egy-egy tagja lesz. Elméletileg elképzelhető, hogy A és B egyet sem a saját nemzeti csoportjából jelöl, de ez valószínűtlen.) Abban az esetben, ha a kijelölt két-két arbiter nem tud megállapodni az elnök személyében, a vitában álló felek megegyeznek egy-egy olyan államban, amelyektől elfogadják, hogy ők jelöljék ki az ötödik tagot. Ha e két



ALAPINTÉZMÉNYEIállam sem tud két hónapon belül megegyezésre jutni, úgy mindketten két-két nevet jelölnek olyan nemzeti csoportokból, amelyek sem nem sajátjuk, sem pedig a négy arbiteré. Ezek közül ezután sorshúzással választják ki az ötödik tagot. E bonyolultnak tűnő rendszer lényege, hogy előbb-utóbb szükségképpen összeáll az ügyben eljáró választottbíróság. Az Állandó Választottbíróság eljárására ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint amelyeket a választottbírósági eljárás általános szabályai között tárgyaltunk.

1089. Az Állandó Választottbíróság létrehozásához nagy várakozásokat fűzött a korabeli nemzetközi politikai és jogi közvélemény. E várakozások az első évtizedben még teljesülni is látszottak: sok fontos ügyet tárgyalt, közülük többet a jelen tankönyvben is érintettünk. Az első világháború előtt még tizennégy ügy került az Állandó Választottbíróság elé, majd a Nemzetek Szövetsége idején már csak hat, ugyanis az Állandó Nemzetközi Bíróság létrehozásával az államok fokozatosan elveszítették érdeklődésüket az Állandó Választottbíróság iránt, s ügyeikkel inkább az Állandó Nemzetközi Bírósághoz, illetve a második világháború után a Nemzetközi Bírósághoz fordultak: ez részben azzal is összefüggött, hogy ott a joggyakorlat kiszámíthatóbb volt (lásd n° 1093.). Az Állandó Választottbíróság nemzeti csoportjait azonban folyamatosan megújították, de érdemi szerepük igen gyakran csak a Nemzetközi Bíróság tagjainak jelölésére korlátozódott.

1090. Vélhetően azért, hogy az Állandó Választottbíróság infrastruktúrája és tagjainak tudása megfelelően hasznosuljon, került sor az elmúlt évtizedekben arra, hogy részben nemzetközi magánjogi és kereskedelmi jogi jogvitákban („UNCITRAL-arbitration"), részben környezetvédelmi jogvitákban különböző vitarendezési „panelek” létrehozására nyíljon mód az Állandó Választottbíróság vezetőségének segítségével. Egy-egy ilyen „panel” jogilag azonban nem azonosítható az Állandó Választottbíróság „Ítélőszékével”. Az 1982. évi Montego Bay tengerjogi egyezményben (lásd n° 1330.) előirányzott választottbírósági eljárásokhoz szintén felhasználható az Állandó Választottbíróság névsora. Az elmúlt években több állam is vitt ügyet az Állandó Választottbíróság elé, abból kiindulva, hogy az eljárás gyorsabb és emiatt anyagilag kevésbé lesz költséges, mint a Nemzetközi Bíróság előtti. 2004-ben került sor arra, hogy jogi értelemben is az Állandó Választottbíróság döntsön el egy francia-holland jogvitát (CPA: Bizonyos elszámolási kérdések ügye, a Rajna klórszennyeződéssel szembeni védelméről kötött 1976. december 3-i egyezmény és annak 1991. szeptember 25-i kiegészítő jegyzőkönyvének alkalmazásával összefüggésben, 2004. március 12.). Az eljáró háromfős testületben egyébként a Nemzetközi Bíróság korábbi francia elnöke, egy tagja és egy ad hoc bírája foglalt helyet.

1091. Meglehetősen emlékeztet az Állandó Választottbíróságra az 1992. évi stockholmi egyezménnyel létrehozott Európai Békéltető- és Döntőbizottság Választottbírói Kamarája: itt is négyfős nemzeti csoportok vannak, amelyekből vita esetén a vitában álló felek egy-egy főt aktiválnak, s a genfi székhelyű testület vezetősége (bureau) velük egyeztetve egy vagy három tagot jelöl a többi nemzeti csoportból úgy, hogy egy csak egyszer lehet érintve. Ennek a sorsa egyelőre a Csipkerózsika-álom: fennállása óta egyszer sem vették igénybe, azaz egyelőre ez is csak egy rendszeresen aktualizált névlista.

1092. Milyen következményekkel járhat a hagyományos választottbírósági szabályoktól való eltérés? Többször előfordult a XX. század folyamán, hogy anyagi vagy eljárásjogi szempontból olyan mérvű eltérések voltak tapasztalhatók a választottbíráskodás klasszikus szabályaitól, amelynek kapcsán felvetődött: választottbíráskodásról volt-e szó egyáltalán, s ha igen, érvényteleníthető-e a döntés, ha viszont nem tekinthető választottbíráskodásnak az, ami történt, akkor a döntésnek mi a jogi természete és jogkövetkezménye? A szakirodalomban politikai arbitrázsnak is nevezik az ilyet, amire gyakran említett példa az első (1938) és második (1940) bécsi döntés. Mint közismert, mindkettőt a két tengelyhatalmi külügyminiszter, Ribbentrop és Ciano hozta meg, ugyanakkor egyértelmű, a két fél által aláírt szabályszerű kompromisszum helyett a ráutaló magatartásra, diplomáciai jegyzékekre és nyilatkozatokra hivatkozva állíthatták, hogy fel vannak kérve a döntésre. A jogvita terjedelmének tekintetében is komoly eltérés volt a felek között: az első bécsi döntést illetően a szlovák álláspont szerint a felhatalmazás az egész területre vonatkozott, míg a magyar fél szerint csak azokra a területekre, amelyek vitatottak maradtak az ún. komáromi tárgyalások után, ahol Szlovákia a Magyarország által felvetett területi igények egy részét elfogadta. Teleki Pál el kívánta volna kerülni azt, hogy Németország és Olaszország hozzák meg a döntést, s csak azután járult hozzá, miután diplomáciai úton biztosítékot kapott, hogy meg lesz azzal elégedve. A bécsi döntéseket megelőző napokban az érintett államok titkos tárgyalások révén is befolyásolni próbálták a döntéshozókat, s mindkét esetben Ciano inkább magyarbarát volt, Ribbentrop pedig inkább a szlovák, illetve román állásponthoz közelített. Ma már bizonyított tény, hogy a német külügyminiszter számára Hitler utasításba adta, hogy konkrétan hogyan is döntsön. A bécsi döntésekhez nem kapcsolódik indoklás, a konkrét határvonal megvonásában nyilvánvalóan mindenekelőtt az etnikai településszerkezet játszott szerepet. Az ex aequo et bono természetű döntéshozatalra hivatkozáshoz viszont hiányzik az erre való explicit felhatalmazás. Röviddel meghozatala után az első bécsi döntést számos kormány elismerte, ideértve az angolt és a franciát is. A magatartás megváltozása már a második világháború eseményeihez és a katonai tömbök szembenállásához köthető. Mint közismert, az 1945. évi magyar fegyverszüneti szerződés már csak az 1937-es



ALAPINTÉZMÉNYEIhatárokon belül ismeri el a magyar közigazgatást és az 1947. évi békeszerződés érvénytelennek nyilvánítja a bécsi döntéseket. Ugyanakkor a békeszerződés sem a bécsi döntésekkel összekapcsolódó formai és tartalmi szabálytalanságokhoz kapcsolja az érvénytelenítést, hanem szintén indoklás nélkül csak deklarálja azt. A bécsi döntéseknél – nem kimerítően – fent felsorolt szabálytalanságok ugyanakkor nem voltak példa nélküliek: így a török-iraki határ népszövetségi eldöntésekor az Állandó Nemzetközi Bíróság megállapította, hogy jóllehet Törökország csak az Egyezségokmány szerinti közvetítés gyanánt lett volna hajlandó elfogadni a Tanács szerepét, az a lausanne-i béke (1923) alapján érdemben választottbírói természetű döntést kell hogy hozzon, mivel az utalt arra, hogy ha a határkérdésben nem sikerül megegyezni, úgy a Tanácsnak kell abban döntenie. „Ezért a Bíróság nem tulajdonít különösebb jelentőséget sem azoknak a következményeknek, amelyeket a doktrína von le a választottbíráskodás fogalmából, sem pedig a választottbíróságok által elfogadott bizonyos eljárási szabályoknak” (CPJI: A lausanne-i béke 3. cikk 2. §-ának tárgyában [a Törökország és Irak közötti határ ügye] adott tanácsadó vélemény, 1925. november 21., Série B n° 12., 26-27. o.). A Tanács szintén nem csatolt indoklást az 1925. december 16-i döntéséhez, hanem csak utalt arra, hogy a Tanács által megvont korábbi ideiglenes határvonal lesz a végleges, ahogyan azt a Tanács által kiküldött szakértői bizottság (amelynek mint említettük, tagja volt Teleki Pál) is javasolta. Az érvek és a különböző figyelembe vehető tényezők bemutatása és összevetése tehát nem a végső döntésben, hanem egy, a Tanács által kiküldött szakértői bizottság jelentésében történt meg: a magyar-svéd-belga összetételű szakértői bizottságban a vitában álló felek tagként nem vettek részt, a munkát azonban segítette egy török és egy angol „ülnök” (assesseur/assessor). A döntéshozó Tanács ülésén nem vett részt Törökország, részt vett viszont az ügyben érdekelt, Irak felett mandátumot gyakorló Anglia, bár az ő szavazatát nem vették figyelembe az egyhangúság megállapításakor. Anglia ígéret tett a brit mandátum huszonöt éven át történő fenntartására – ami az említett szakértői bizottság részéről kulcsfontosságú feltétel volt –, amelyet azonban már 1932-ben megszüntetett, amikor Irakot kisebbségvédelmi ígéretei fejében független államként felvették a Nemzetek Szövetségébe (lásd n° 64., 440., 672.).

3.4. 4. A Nemzetközi Bíróság és szerepe a viták békés rendezésében3.4.1. Az állandó nemzetközi bíráskodás intézménye melletti érvek

1093. Már 1899-ben és 1907-ben is felvetődött a gondolat, hogy valóban állandóan működő, általános hatáskörű nemzetközi bíróság jöjjön létre. A speciális hatáskörű Nemzetközi Zsákmánybíróság jobb esélyekkel indult, hiszen az 1907. évi konferencián ki tudták dolgozni ennek felállítására a XII. egyezményt, de mint láttuk, végül is nem lépett hatályba, részben a jogforrások egymás közötti kapcsolatának hierarchikus felfogásával szembeni ellenvetések miatt (lásd n° 168.). A hágai konferencián elhangzott ellenvetésekkel szembeni gyakorlati bizonyítékot jelentett, hogy 1907-1917 között ténylegesen is működött egy regionális igazságszolgáltatási testület, a Közép-amerikai Bíróság. Az első világháború után, a Nemzetek Szövetségének létrehozásakor már megváltozott légkörben nyithatták meg aláírásra 1920-ban az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumát. A hágai székhelyű Állandó Nemzetközi Bíróság független volt a Nemzetek Szövetségétől, de a második világháború végén már úgy gondolták, jobb lesz, ha az igazságszolgáltatás legfontosabb testülete főszervként formálisan is részévé válik az ENSZ-nek. Változtattak valamelyest a néven is: az Állandó Nemzetközi Bíróság (Permanent Court of International Justice, Cour Permanente de Justice Internationale) neve így Nemzetközi Bíróságra (International Court of Justice, Cour Inter- nationale de Justice) változott, de minden szempontból meghatározó a folyamatosság, a mai Nemzetközi Bíróság elődjének épületében, annak joggyakorlatára építve végzi tevékenységét. Döntéseiben rendszeresen hivatkozik az Állandó Nemzetközi Bíróság ítéleteire, tanácsadó véleményeire.

1094. Miért jelent előnyt egy valóban állandó nemzetközi bíróság a választottbíróságokkal, illetve az Állandó Választottbírósággal és hasonló intézményekkel szemben? Az államoknak a nemzetközi igazságszolgáltatáshoz fűződő viszonya összekapcsolódik a szuverenitásról vallott felfogásukkal, valamint a jogbiztonsághoz és az ítélkezés stabilitásához fűzött elvárásaikkal. A szuverenitással különösebb elméleti akadály nélkül összeegyeztethető egy nemzetközi bírói fórum joghatóságának az állami akaratból eredő elfogadása. Eltér azonban az államok álláspontja abban, hogy ilyen alávetést csak esetről esetre célszerű-e megadni, vagy pedig megéri a jövőre nézve – esetenként a reciprocitás fenntartásával – biankó csekket kiállítani az ügyek többé-kevésbé széles körére. Az államok annak függvényében adják meg az eseti hozzájárulást vagy a generális alávetést, ha megbecsülhetik, milyen lesz a bírói döntés, figyelemmel arra, hogy hasonló ügyekben már milyen döntések születtek. A választottbíróságok esetében – s elvben az Állandó Választottbíróságnál sem zárható ki ez – jelentősen különbözhet az ítéletek és egyéb határozatok megfogalmazása, különösen akkor, ha az egyik választottbíróság common law hagyományú, a másik esetleg a kontinentális iskola, s azon belül is például csak a francia jogi gondolkodásmód reprezentánsaiból áll össze. Hiába célszerű (sőt rendszerint követelmény) a



ALAPINTÉZMÉNYEInemzetközi jog magas színvonalú ismerete a választottbíróságokon, a választottbírósági döntések belső koherenciája sokak szerint nem garantálható. Ez a közvélekedés még akkor is, ha tény, hogy a valóságban az Állandó Választottbíróság joggyakorlatát ebből a szempontból kevés kritika érheti, s a választottbíróságok is előszeretettel építették be saját egyedi ítéleteikbe más választottbíróságok odavágó, a döntés logikáját alátámasztó döntéseit. A valóban állandó bíróság esetében a joggyakorlat koherenciája inkább adott, ráadásul a hosszú időre, kizárólagos hivatásként végzett nemzetközi bírói funkció a közvélemény szemében is sugallja a pártatlanság, függetlenség követelményeinek teljesülését.

3.4.2. A Nemzetközi Bíróság tagjainak megválasztása

1095. A Nemzetközi Bíróság tagjainak kiválasztásakor több szempont érvényesítésére törekednek, s több területen is van különbség az írott szabályok és a tényleges gyakorlat között. A Nemzetközi Bíróság statútumának (a hivatalos fordítás szerint alapszabályai) 2. cikke szerint „A Bíróság független bírák testülete, akiket állampolgárságukra való tekintet nélkül, azok közül a nagy erkölcsi tekintélynek örvendő személyek közül kell választani, akik hazájukban a legmagasabb bírói tisztség betöltéséhez megkívánt követelményeknek megfelelnek vagy akik a nemzetközi jog terén elismert jártassággal bíró jogtudósok.”

1096. Ha nem is előfeltétel, de – mint a Nemzetközi Bíróság eddigi tagjainak életrajza is tanúsítja – kimutatható, hogy a megválasztott bíráknak, ha nem is mindegyike, de jelentős része korábban a Nemzetközi Jogi Bizottság tagjaként tevékenykedett. Részben emiatt is, a nemzetközi jog tudományának területéről – azaz nem a külügy- minisztériumi gyakorlatból – érkezett bírák túlnyomó többsége eleve a sokat idézett, nagy tekintélyű szerzők közé tartozik. A nemzetközi jog gyakorlati területéről érkezettek pedig rendszerint külügyminisztériumuk nemzetközi jogi főosztályát vezették, azaz végső soron az ENSZ Közgyűlés Jogi (VI.) Főbizottságában – gyakran annak elnökeként vagy alelnökeként – szembesültek a nemzetközi jog kodifikációs folyamatával.

1097. Mivel a Nemzetközi Bíróság független bírák testülete, a statútumban nincs szó arról, hogy a Biztonsági Tanács állandó tagjainak valamilyen különleges garanciájuk lenne a nemzetközi bírósági helyek betöltésére. A statútum 9. cikke mindössze any- nyit mond, hogy a bírák megválasztásakor nemcsak arra kell ügyelni, hogy „a megválasztandó személyek a megkívánt követelményeknek egyenként megfeleljenek, hanem arra is, hogy a testületben mint egészben a civilizáció főbb formáinak és a világ fő jogrendszereinek képviselete biztosítva legyen”. A Biztonsági Tanács állandó tagjainak, Kínát leszámítva, mindig voltak bírái a Nemzetközi Bíróságon, és az 1967 és 1984 közötti időszakot leszámítva volt kínai – igaz, sokáig csak Tajvanról származó – bíró is. A méltányos földrajzi megoszlás elvének érvényesítését megkönnyíti, hogy a Nemzetközi Bíróság és a Biztonsági Tanács létszáma (utóbbinak 1965-ös reformja óta) azonos, azaz tizenöt fő. A Közgyűlés egy határozatában számszerűsítette is ezt a Biztonsági Tanács tekintetében (5 afroázsiai, 2 latin-amerikai, 2 „nyugat-európai és egyéb”, 1 kelet-európai), s ennek számtani logikája megjelenik a Nemzetközi Bíróság összetételében, még akkor is, ha az ottani számarányok nem felelnek meg tökéletesen a Biztonsági Tanácsban kialakítottnak. A Nemzetközi Bíróságon belül ugyanis a kialakult kulcs a következő: 3 afrikai, 3 ázsiai, 2 latin-amerikai, 5 „nyugat-európai és egyéb”, 2 kelet-európai. A Biztonsági Tanácsban garantált helyekhez képest az ázsiai és afrikai, illetve a nyugat-európai „és egyéb” csoport reprezentáltsága a Nemzetközi Bíróságon valamelyest kedvezőbb. A nagy jogrendszereket illetően gyakran hivatkoztak arra, hogy a common law (a maga angol és amerikai felfogásában), a kontinentális jogrendszer (mindenekelőtt francia, de esetenként német orientációjában is), s ennek a latin-amerikai felfogása, továbbá a marxista jogfelfogás, az ázsiai jogi koncepciók és a fejlődő világ megközelítése egyaránt kifejezésre juthat. A Nemzetközi Bíróságon belül azonban valójában a common law és a kontinentális jogrendszerhez tartozó államok kiegyensúlyozottsága a lényeg: a kilencvenes évek rendszerváltása a marxista megközelítés tükröztetését voltaképpen feleslegessé tette, jogi értelemben a nyugat-európai és a kelet-európai közötti különbségtétel elvesztette jelentőségét: az orosz bíró és a régiót képviselő másik bíró értelemszerűen és immár feltétel nélkül a kontinentális jogrendszer képviselőihez sorolható. Az egyes afrikai bírák jogfelfogása tanulmányaik, képzettségük, szakmai pályafutásuk következtében vagy a common law, vagy a francia jogfelfogást követi. Az pedig tapasztalati tény, hogy a kínai bírák vagy a több cikluson át a Nemzetközi Bíróságon dolgozó japán bíró argumentációjában sem volt meghatározó jellegű az – egyébként a két vezető jogcsaládtól valóban markánsan különböző – ázsiai jogfelfogás. A common law és a kontinentális jogi háttér pedig azt eredményezi, hogy a bírák közötti különbség nem az érdemi döntés tekintetében, hanem annak indoklásában jelenik meg.

1098. A hatvanas években az ún. délnyugat-afrikai (namíbiai) ügyekben (lásd n° 444.) volt egy élesebb ütközés a jogfelfogások között, amelyet leegyszerűsítve úgy írtak akkor körül, hogy a common law és a kontinentális jogrendszer bírái – azaz végső soron a nyugat-európaiak – a nemzetközi jog korábbi felfogásához ragaszkodva a gyarmati problémakört nem ugyanúgy látják, mint a volt gyarmati országokból származó és az őket támogató bírák. Számos ekkor írott, ideológiailag dominált munka tovább kívánta élezni az ellentétet, mintegy elméleti



ALAPINTÉZMÉNYEIalátámasztását nyújtva annak, hogy úgymond miért helyes, ha a kommunista államok nem viszik nemzetközi jogi problémáikat a Nemzetközi Bíróság elé (lásd n° 100., 466-467.). E túlzásoktól, valamint a namíbiai ügyek korabeli, részben indokolható tudományos kritikájától függetlenül, a nemzetközi bírósági joggyakorlat koherens, s a bírák közötti viták nem jogrendszeri természetűek.

1099. A Nemzetközi Bíróság tagjait kilenc évre választják és újraválaszthatók: hogy ne egyszerre kerüljön sor a testület megújítására, a mandátumokat úgy alakították ki, hogy háromévente öt-öt bíróé járjon le. A jelölés – ez is a függetlenséget hangsúlyozza – nem a kormányoktól, hanem az Állandó Választottbíróság nemzeti csoportjaitól származik. A statútum 6. cikke szerint „ajánlatos, hogy a nemzeti csoportok a jelölések megtétele előtt legfelső bíróságuknak, egyetemeik jogi karának és jogakadémiáiknak, valamint jogtudománnyal foglalkozó nemzeti akadémiáiknak és nemzetközi akadémiák nemzeti tagozatainak véleményét kérjék ki”. Abban az esetben, ha egy bíró nem tudja kitölteni mandátumát, úgy az illető ciklusának hátramaradt idejére töltik be a posztot. Ennek lejártával már a szokásos kilencéves ciklusra választják a bírót. Így a „kelet-közép-európai” helyet Manfred Lachs lengyel bíró halála után – aki harmadik ciklusát töltötte a testületben – 1993 és 2003 között Herczegh Géza professzor, akadémikus töltötte be. Öt először 1993-1994 között a Lachs-ciklusból hátramaradt hónapokra, majd 1994-2003 között egy teljes kilencéves ciklusra választották meg.

1100. A statútum 5. cikke szerint az Állandó Választottbíróság nemzeti csoportja legfeljebb négy személyt jelölhet, akik közül legfeljebb kettő lehet saját állampolgáruk. Ezt a mondatot ma már feleslegesen bonyolultnak tűnő módon fogalmazták meg, a gyakorlat ennél sokkal egyszerűbb: a választási esélyek miatt a nemzeti csoport egy személyt jelöl, és csak abban az esetben, ha az ő régiójához tartozó bírói poszton van üresedés. A Biztonsági Tanács öt állandó tagállamának a Nemzetközi Bíróságon, mint említettük, állandó tagságra de jure nincs joga, de facto azonban van, és ezt a nemzeti csoportok tiszteletben tartják: nem tesznek jelölést a nem hozzájuk tartozó helyekre. A többes jelölés, illetve a külföldi bíró jelölésének lehetősége az Állandó Nemzetközi Bíróság idején azonban hozzájárult ahhoz, hogy jogpolitikai-jogrendszertani megfontolásokra figyelemmel mindig legyen amerikai bíró Hágában, jóllehet az Amerikai Egyesült Államok nem volt tagja a Nemzetek Szövetségének, s az USA szenátusában nem sikerült ratifikáltatni az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumát sem.

1101. Az Állandó Választottbíróság nemzeti csoportjai csak jelölnek, s megválasztásra az kerül, aki a Közgyűlés és a Biztonsági Tanács párhuzamos szavazásán megszerzi a szavazatok abszolút többségét. A Biztonsági Tanács állandó tagjainak szavazata azonban ebben az esetben semmiben sem különbözik a nem állandó tagokétól, azaz ilyenkor nem érvényesül a „vétójog”. Ez a párhuzamos szavazás és az egyenlőség a két szerv között az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumának hagyatéka: a Nemzetek Szövetségében ugyanis a Közgyűlés és a Tanács súlya azonos volt, s valójában konkuráló hatáskörökkel rendelkeztek (lásd n° 609.). Amennyiben több jelölt is van az adott helyre (ez a regionális helyek esetében szokott megtörténni, de arra is volt példa, hogy a régió államai közötti belső egyeztetés alapján ott is csak egy jelölt volt), komoly diplomáciai kampány kell ahhoz, hogy a jelölt számára összegyűljön a megfelelő szavazatszám. A diplomáciai lobbizás gyakorlata miatt tulajdonképpen nem lenne értelme, hogy a nemzeti csoport olyan jelöltet állítson, aki biztosan nem élvezi kormánya támogatását: ennek megfelelően a nemzeti csoport informálisan nem anynyira a tudományos élettel, mint inkább saját kormányával lép kontaktusba a jelölés véglegesítése előtt.

1102. Egy államnak csak egy állampolgára lehet ugyanabban az időben bíró a Nemzetközi Bíróságon. Abban az esetben, ha a közgyűlési és biztonsági tanácsi szavazáson egyik jelölt sem kapja meg a szavazatok abszolút többségét, még két újabb szavazás történik, s ha ezek is eredménytelenek, a két szerv három-három tagjából közvetítő bizottságot alakít, s ez terjeszt újabb javaslatot akár a nemzeti csoportok által előterjesztett nevekből, akár saját kezdeményezésére. Ha így sincs esély a hely betöltésére, a Nemzetközi Bíróság tagjait kérik fel arra, hogy ők válasszanak azok közül a jelöltek közül, akik a Közgyűlésben vagy a Biztonsági Tanácsban szavazatot kaptak. (Ezek a szabályok azt a célt szolgálják, hogy mindenféleképpen betöltésre kerüljenek a megüresedett helyek, s ne blokkolódjon le az eljárás. A gyakorlatban azonban a három szavazati kör elég szokott lenni, a kevésbé esélyesek visszalépése következtében. Arra pedig még nem került sor, hogy a Nemzetközi Bíróságnak élnie kellett volna a ko- optálás jogával.)

1103. A választási szisztéma bonyolultsága összefügg azzal is, hogy az Állandó Nemzetközi Bíróságon eredetileg két típusú bíró volt: 11 rendes bíró és 4 helyettes, utóbbiakat esetenként aktiválhatták, például ha a konkrét ügyben összeférhetetlenséggel érintett bírák helyébe kellett lépniük. Bár ezt a különbségtételt az 1930-as reformok megszüntették, a bonyolult jelölési és választási szisztémán nem egyszerűsítettek. (Egy alkalommal, még 1921-ben az egyik „helyettes bírói” hely betöltésekor a gyakorlatban is alkalmazták a Tanács és a Közgyűlés között közvetítő bizottság intézményét.)

1104. A függetlenséget és pártatlanságot a Nemzetközi Bíróság tagjai esetében is garanciák övezik, amelyeket a



ALAPINTÉZMÉNYEIstatútum 16-24. cikke rögzít: a Nemzetközi Bíróság tagjai semmiféle politikai vagy államigazgatási tevékenységet nem folytathatnak és semmiféle más hivatásos jellegű foglalkozást nem vállalhatnak, semmilyen ügyben nem léphetnek fel mint kormánymegbízottak, tanácsadók vagy ügyvédek. (így tehát gyakorlatilag csak a tudományos és művészeti tevékenység marad nyitott számukra.) A bíró nem vehet részt olyan ügy elbírálásában, amelyben előzőleg mint a felek egyikének kormánymegbízottja, tanácsadója, ügyvédje, vagy valamelyik nemzeti, nemzetközi bíróságnak vagy vizsgálóbizottságnak tagjaként, illetve bármilyen más minőségben már közreműködött. Ez a szabály érvényesült a bős-nagymarosi perben, amelynek elbírálásában az angol Rosalyn Higgins bíró azért nem vehetett részt, mivel ő már jogi szakértőként közreműködött a szlovák álláspont kidolgozásában.

1105. A bíró nem hívható vissza. Megbízatása idő előtt a halált és a lemondást kivéve csak abban az esetben szűnhet meg, ha a Nemzetközi Bíróság egyhangú szavazással állapítja meg, hogy a megkívánt feltételeknek az adott bíró többé nem felel meg. Erre egyébként sem a Nemzetközi Bíróságon, sem az Állandó Nemzetközi Bíróságon nem volt példa. A bírák esküt tesznek tisztjük pártatlan és lelkiismeretes ellátására, feladatuk ellátása során diplomáciai kiváltságokat és mentességeket élveznek (lásd n° 955., 958.). Mandátumuk idején a törvénykezési szüneteket leszámítva a Nemzetközi Bíróság rendelkezésére kell állniuk, s ez a Nemzetközi Bíróság székhelyét figyelembe véve azt jelenti, hogy Hágában laknak: jelenleg ugyanis már nemcsak jogilag, de ténylegesen is állandó az ítélkezés. (Az Állandó Nemzetközi Bíróság életre hívásakor még elégségesnek vélték, ha évente egy rendes és szükség esetén rendkívüli ülésszakot tartanak, 1936 után azonban ezek helyett már a folyamatos évi ülésezésre tértek át.) A Nemzetközi Bíróság tagjai nem befolyásolhatók: túl azon, hogy a Nemzetközi Bíróság bírájaként szolgálni hatalmas megtiszteltetés és egy életpálya megkoronázása (ennek megfelelően a bírák túlnyomórészt az idősebb generációhoz tartoznak), az ENSZ költségvetése azt is megfelelően biztosítja, hogy értelmetlen legyen megkísérelni a befolyásolást, az évi illetmény ugyanis megközelíti a legmagasabb amerikai bírói fizetéseket, majd a kitöltött ciklus után, ha a bíró nyugdíjba kíván menni, ennek fele jár. A bírói tiszteletdíj az ENSZ fizetési nómenklatúrájában a főtitkár-helyettesi javadalmazással egyenértékű.

3.4.3. Ad hoc bírák a Nemzetközi Bíróságon

1106. Már többször érintettük annak fontosságát, hogy az államoknak mint tényleges és potenciális peres feleknek legyen bizalmuk az eljáró fórum szakmai következetességében és tagjai pártatlanságában, mivel ez növeli a bírósághoz fordulás készségét. A választottbíróságok esetében, mint láttuk, ráadásul evidencia, hogy a felek egy-egy saját bírájukat garantáltan be tudják juttatni a testületbe: az Állandó Nemzetközi Bíróság életre hívásakor így azzal is számolni kellett, hogy ebből a szempontból a helyzet ne legyen kedvezőtlenebb az itteni perléskor, mint a választottbíróságok előtt. Bár a bírák nem utasíthatók, nem befolyásolhatók, de az államok mégis aggodalommal szemlélik azokat a helyzeteket, amikor peres ellenfelük állampolgárságát viselő bírót látnak az ügyükben ítélkező testületben. Ebben az esetben igényt tartanak arra, hogy a fegyverek egyenlőségének elvére emlékeztetően nekik is legyen bírájuk. Ezt a feladatot tudja betölteni az ad hoc bíró intézménye, amit az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumában és tevékenységének elején még nemzeti bírónak neveztek. Az állam azonban nem köteles saját állampolgárságával rendelkező bírót jelölni: a Korfu-szoros ügyben így Albánia a pergátló kifogások idején Daxner, majd az érdemi eljárásban Ecer cseh bírákat, a bős-nagymarosi ügyben Szlovákia a lengyel Skubiszewskit jelölte. Szlovákia esetében a statútum 31. cikk 2. §-ának utalása is megvalósult, azaz, hogy ad hoc bírót elsősorban azok közül kell jelölni, akik állandó bírói posztra már jelöltek voltak (Skubiszewski korábbi lengyel külügyminiszter ti. jelölt volt a Manfred Lachs halálával megüresedett kelet-közép-európai helyre.) Az ad hoc bíró elnevezés tehát szerencsésebb, mintha nemzeti bírónak hívnák, s ha joga van a félnek – esetleg a feleknek – ad hoc bírót jelölni, ezt a szakmai követelmények figyelembevételével tehetik meg. Döntésük a személyt illetően konstitutív jellegű, ebben az esetben tehát nem kell az illetőről a Biztonsági Tanácsban és a Közgyűlésben szavazni. El kell kerülni azonban, hogy a felek olyan személyt jelöljenek ad hoc bírónak, aki korábban már közreműködött a Nemzetközi Bíróság előtt valamely peres eljárásban mint vezérképviselő, jogi szakértő stb. Elvárás, hogy lehetőleg olyat se jelöljenek ad hoc bírónak, aki három éven belül rendes vagy ad hoc bíróként vagy a testület vezető tisztviselőjeként (jegyző stb.) tevékenykedett a Nemzetközi Bíróságon.

11 07. Érveket azonban nemcsak az ad hoc bíró intézménye mellett, hanem ellene is fel lehet sorolni. Egy-két ad hoc bíró személye önmagában még nem billentené meg a Nemzetközi Bíróságon belüli egyensúlyt, de elméletileg a számarányok könnyen változhatnak. A Nemzetközi Bíróság eljárásában is ismerik a beavatkozó intézményét, azaz egy olyan állam fellépését valamelyik peres fél mellett, amely úgy véli, hogy a perben jelen kell lennie, mivel az ítélet rá is ki fog hatni, tehát érdeke fűződik ahhoz, hogy milyen lesz az ítélet. A beavatkozási kérelem elfogadásáról egyébként a Nemzetközi Bíróság dönt. Azt a beavatkozónak kell bizonyítania, hogy olyan jogi érdekéről van szó, amelyet a fő eljárásban hozott döntés érinthet. (CIJ: Területi és



ALAPINTÉZMÉNYEItengeri jogvita ügye [Nicaragua c. Kolumbia], ítélet Honduras beavatkozási kérelméről, 2011. május 4., Rec., 2011, 75. §; lásd még az ugyanezen a napon hozott ítéletet Costa Rica beavatkozási kérelméről, Rec., 2011, 90. §). A beavatkozó is jelezheti igényét ad hoc bíró jelölésére, s így már könnyen magunk elé tudjuk képzelni az ad hoc bírák számarányának növekedését, különösen, ha egy vagy két rendes bíró kizárás alá esik, esetleg valamilyen egyéb okból nem tud részt venni az eljárásban. A Nemzetközi Bíróság általában azt a gyakorlatot követi, hogy abban az esetben, ha a beavatkozó által támogatott pozíció állandó vagy ad hoc bírával már képviselve van, úgy ezzel elégedjen meg, s ilyen esetekben inkább elutasítják az ad hoc bíró kinevezésére irányuló igényt.

11 08. Az ad hoc bíró eljárásjogi szempontból teljes értékű bíró abban az ügyben, amelyben közreműködik, ugyanúgy kérdez, javasol, szavaz: ezek időbeli ütemezését és az egyéb protokolláris kérdéseket illetően a rangban legfiatalabb rendes bíró mögé sorolódnak az ad hoc bírák, akiknek költségtérítése, honoráriuma a rendes bírák illetménye napidíjra bontott hányadának a munkanapokkal megszorzott összege.

3.4.4. A Nemzetközi Bíróság joghatósága

11 09. A statútum 36. cikke szerint a Nemzetközi Bíróság joghatósága (jurisdictio ratione materiae) kiterjed minden ügyre, amelyet a felek eléje terjesztenek, és minden olyan ügyre, amelyet az Alapokmány vagy a hatályban levő nemzetközi szerződések elébe utalnak. A Nemzetközi Bíróság létéből a fentiek dacára nem következik az, hogy az összes államra vagy akár csak – ez persze ma már gyakorlatilag ugyanezt jelenti, ám nem volt mindig így – az összes ENSZ-tagállamra nézve joghatósággal rendelkezne, annak ellenére sem, hogy a San Franciscó-i értekezleten úgy gondolták, hogy szerencsésebb megoldást választottak, mint az Állandó Nemzetközi Bíróságot megalkotó elődeik. Az 1945-ös koncepció szerint minden ENSZ-tagállam egyidejűleg részesévé válik a Nemzetközi Bíróság statútumának, de annak ENSZ-tagság nélkül is részese lehet egy állam. Ennek bizonyos következményeit érintettük a szerződések jogában, az ún. minden állam klauzula problémáját tárgyalva (lásd n° 207.), s a fenntartások intézményeinek bemutatásakor is utaltunk arra, hogy bizonyos preferenciák kapcsolódtak már a statútumi részességhez is. Hiába részes azonban egy állam a statútumban, ez önmagában nem elégséges ahhoz, hogy ügyében a Nemzetközi Bíróság eljárjon. A joghatóság ugyanis a következő négy technikai megoldás valamelyikén alapul: i. kompromisszum, ii. kompromisszumos klauzula, iii. alávetési nyilatkozatok reciprocitása, iv. forum prorogatum, azaz a ráutaló magatartás alapján elismertnek vélelmezett joghatóság.

111 0 . A kompromisszum, azaz az eseti szerződés arról, hogy egy konkrét jogvitában a Nemzetközi Bíróság járjon el, lényegét tekintve nem különbözik a választottbíróságok kapcsán tárgyalt kompromisszumoktól (lásd n° 1077.), azaz meg kell jelölni a jogvitát, tisztázni kell, hogy mit kérnek a felek a Nemzetközi Bíróságtól, rögzíthetik azt is, ha a jogforrásokat illetően külön kikötéseik vannak, s megtehetik azt is, hogy a statútum 38. cikk 2. §-a értelmében (lásd n° 361-362.) ex aequo et bono ítélkezésre, azaz a pozitív jog félretételével csak az igazságosság és méltányosság alapján történő eljárásra kérik a testületet. Erre azonban sem az Állandó Nemzetközi Bíróság, sem a Nemzetközi Bíróság idején eddig nem került sor, az államok nem mertek ilyen biankó csekk természetű felhatalmazást adni.

1111. A kompromisszum alapvető tartalmi elemeit jól példázza a bős-nagymarosi vízi erőmű ügyében fennálló jogvitát a Nemzetközi Bíróság elé terjesztett 1993. április 7-ei brüsszeli magyar-szlovák kompromisszum 2. cikke:

„1. A Bíróság (...) nyilatkozzon az [1977. szeptember 16-ai, Budapesten kötött] szerződés, valamint az általános nemzetközi jog szabályai és elvei, valamint az általa alkalmazhatónak ítélt bármilyen más szerződés alapján:

a) Jogában állt-e a Magyar Köztársaságnak 1989-ben felfüggeszteni, majd abbahagyni a nagymarosi terv munkálatait, valamint a bősi terv azon részére vonatkozókat, amelyekért a szerződés értelmében a Magyar Köztársaság felel?

b) Jogában állt-e Csehszlovák Szövetségi Köztársaságnak 1991 novemberében az »ideiglenes megoldáshoz« folyamodni és azt 1992 októberétől működtetni (...)?

c) Melyek a joghatásai a szerződés megszűnését tudató, a Magyar Köztársaság által küldött 1992. május 19-ei jegyzéknek?

2. A Bíróság (...) határozza meg azokat a jogkövetkezményeket – ideértve a felek jogait és kötelezettségeit –, amelyek a jelen cikk 1. §-ában foglalt kérdéseket megválaszoló ítéletből folynak.”



ALAPINTÉZMÉNYEI1112. A kompromisszum a felek egybevágó akaratát tükrözi, azaz mindkét fél megvétózhatja a másik által tárgyalni kívánt kérdéseket: így a kompromisszum (mint szerződés) valójában politikai és perstratégiai engedménysorozat következménye is lehet, vagy mindkét, vagy a hátrányosabb helyzetben levő állam részéről. A bős-nagymarosi ügy kompromisszumának a szerződési jogra koncentráló kérdéssorozata bizonyos szempontból már eleve kényszerpályára helyezte a Nemzetközi Bíróságot. A kompromisszum tartalmazhat egyéb kikötéseket, például bontófeltételeket is: a bős-nagymarosi ügy kompromisszuma hatályát vesztette volna, ha bármelyik fél ideiglenes intézkedést (lásd n° 1127-1129.) kért volna a Nemzetközi Bíróságtól.

1113. Eltérően a választottbírósági kompromisszumoktól, itt nem kell kitérni a Nemzetközi Bíróság összetételére, hiszen az adott, leszámítva az ad hoc bírák esetleges közreműködését (lásd n° 1106-1108.). Ugyanakkor érdekes módon mégis van egy erre emlékeztető lehetőség: a kompromisszumban a felek kiköthetik, hogy ügyükben ne a Nemzetközi Bíróság plenáris ülése, hanem valamelyik állandó vagy éppen esetileg megalkotott kamarája bíráskodjon. A kamerális bíráskodás lehetőségét a statútum 26-29. cikke alapvetően három formában irányozza elő: három (vagy több) fős kamara állandó jelleggel is alkotható, például a munkaügyi kérdések (lásd n° 1176-1178.) vagy az átmenő forgalom és a közlekedés kérdéseinek tárgyalására. Ennek alapján alkotott az 1990-es évek elején állandó környezetvédelmi kamarát a Nemzetközi Bíróság. A felek kérésére eseti kamarák is alkothatók, amelyekben a tagok számát a Nemzetközi Bíróság a felekkel egyetértésben határozza meg: a tagok a Nemzetközi Bíróság egyes, megegyezéssel kiválasztott tagjai, adott esetben az ad hoc bírákkal kiegészülve. Az 1980-as években került sor először ezeknek a szabályoknak az alkalmazására egy amerikai-kanadai ügyben (CIJ: A Maine öbölbeli tengeri határok elhatárolásának ügye, fond, 1984. október 12., Rec., 1984, 252. o.), valamint egy afrikai (CIJ: Burkina Faso és Mali határvitájának ügye, fond, 1986. december 22., Rec., 1986, 558. o.) és egy közép-amerikai területi vita ügyében (CIJ: El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügye, 1992. szeptember 11., Rec., 1992, 356. o.). Úgy tűnik azonban, a Nemzetközi Bíróság mégsem tartja szerencsésnek ezt a megoldást, éspedig feltehetően a kontinentális jogi bírák és a common law bírák kiegyensúlyozására és a bírói gyakorlat koherenciájának fontosságára ügyelve. A plenáris összetételben tárgyalt ügyek sorozatának bizonysága mellett ezt tanúsítja az is, hogy a 2009-ben elnökké választott japán Owada elődei (a brit Rosalyn Higgins, a kínai Shi, a francia Guillaume és az amerikai Schwebel) az ENSZ Közgyűlése előtti éves beszámolókban következetesen hangoztatták, hogy lehetőleg mindig teljes ülésben ítélkezzen a Nemzetközi Bíróság. Igaz, 2003-ban és 2005-ben ismét kamarában döntött a Nemzetközi Bíróság egy-egy határvitával összefüggő kérdésben (CIJ: Az El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügyében hozott 1992. szeptember 11-i ítélet felülvizsgálatának ügye, 2003. december 18. és CIJ: A Benin és Niger közötti határvita ügye, 2005. július 12.).

1114. A komp romisszumos klauzula valamely nemzetközi szerződésben található cikk, amely rendszerint a következőképpen szól: „ Jelen egyezmény értelmezéséből vagy alkalmazásából fakadó viták rendezésére a Nemzetközi Bíróság jogosult.” Mint a Nemzetközi Bíróság nemrégiben rámutatott: „a kompromisszumos klauzulák, amelyekben az előzetes tárgyalásokra (vagy éppen, bizonyos esetekben, egyéb vitarendezési módokhoz folyamodásra) utalnak, nem mindig azonosak. Egyesek közülük a tárgyalásokra határidőt tűznek, amelynek lejárta beállítja a választottbírósághoz vagy a Bírósághoz fordulás kötelezettségét. Változatok lehetnek továbbá a használt szakkifejezésekben” (CIJ: A faji megkülönböztetés minden fajtájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény alkalmazásának ügye [Grúzia c. Oroszország], ex. prél., 2011. április 1., Rec., 2011, 136. §). A szerződési jog bemutatásakor a fenntartásokat tárgyalva érintettük (lásd n° 220-223.) a Szovjetuniónak a népirtás tilalmáról szóló egyezményhez tett fenntartását, aminek a nemzetközi bírósági megítélése radikálisan átértelmezte az intézmény technikai szabályait (CIJ: A genocídiumegyezményhez fűzött fenntartások ügye,

május 28., Rec., 1951, 23. o.). Mint emlékezetes, a Szovjetunió fenntartása végső soron azt tartalmazta, hogy a kompromisszumos klauzula önmagában nem elég, ha az állam fenntartja magának a jogot, hogy eseti hozzájárulásától tegye függővé a joghatóság elfogadását: a Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményének következményeként meg is szaporodtak az ilyen tartalmú fenntartások. A Szovjetunió és a többi kommunista állam a rendszerváltozásig hasonló tartalmú fenntartásokat fűzött az ilyen típusú kompromisszumos klauzulákhoz. (Magyarország és a régió számos hasonló helyzetben levő országa azóta viszonylagos következetességgel visszavonja ezeket a fenntartásokat.) Mindez ugyanakkor azt jelenti, hogy ha az adott részes állam nem korlátozta ilyen természetű fenntartással a kompromisszumos klauzula tárgyi hatályát, úgy az ő tekintetében, a másik ugyanilyen hozzáállású állammal szemben maga a fordulat beállítja a Nemzetközi Bíróság joghatóságát. Ha kompromisszumos klauzulát tartalmaz tehát a jogvitával érintett egyezmény, úgy gyakorlati szempontból mindenekelőtt azt kell tisztázni, hogy a vitában álló valamelyik államnak nincs-e hatályban olyan fenntartása, amely megakadályozná, illetve reménytelenné tenné a kompromisszumos klauzula érvényesítését. Elméletileg persze nem kizárt, hogy in concreto mégis meg lehet szerezni az adott állam hozzájárulását, de rendszerint jobb ehhez nem sok reményt fűzni.



ALAPINTÉZMÉNYEI1115. Az alávetési nyilatkozat a harmadik lehetőség a joghatóság beállítására. Ez jogforrási természetű egyoldalú állami aktus (lásd n° 332-333.), és célja a Nemzetközi Bíróság joghatóságának önkéntes elfogadása a későbbi ügyekre nézve. A statútum 36. cikk 2. pontja rögzíti: „Az alapszabályokban részes államok bármikor kijelenthetik, hogy ipso facto és külön megegyezés nélkül minden olyan állammal szemben, amely ugyanazt a kötelezettséget vállalja, kötelezőnek ismerik el a Bíróság joghatóságát minden olyan jogi természetű viszályra nézve, amelynek tárgya: a) nemzetközi szerződés értelmezése; b) a nemzetközi jog bármely kérdése; c) olyan tény létezésének megállapítása, amely ha valónak bizonyul, nemzetközi kötelezettség megszegését jelentené; nemzetközi kötelezettség megszegése esetében teljesítendő jóvátétel természete vagy terjedelme.”

1116. Az alávetési nyilatkozat elméletileg átfoghatja az összes esetleg felmerülő jogvitát, de az államok megtehetik azt is, hogy csak az ügyek egy bizonyos körére fogadják el a joghatóságot. Az alávetési nyilatkozatokat illetően az ENSZ-ben az államok jóval visszafogottabbak, mint voltak a Nemzetek Szövetsége idején, amikor az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumában részes 59 állam közül 54 tett ilyen nyilatkozatot. A Szovjetunió (és a többi kommunista ország) ettől – akárcsak a kompromisszumos klauzulák nyújtotta lehetőségektől – elvi megfontolásokból elzárkózott: az Amerikai Egyesült Államok, Nagy-Britannia, Franciaország tettek ilyen nyilatkozatot, azonban különböző korlátozásokkal. Az amerikai alávetési nyilatkozat a többoldalú szerződésekkel összefüggő jogvitákra akkor vonatkozott, ha az összes érintett fél egyszersmind peres fél is a Nemzetközi Bíróság előtt: emiatt korlátozódott a Nemzetközi Bíróság joghatósága a szokásjog alapján történő ítélkezésre Nicaragua és az Egyesült Államok vitájában (lásd n° 325.). A szakirodalomban sokat vitatták az amerikai alávetés másik elemét, az ún. Conally-amendmentet, amelyet automatikus fenntartásnak is neveztek. Eszerint az alávetés nem vonatkozik a lényegileg belső joghatósági körbe tartozó jogvitákra, úgy és annyiban, ahogyan az Amerikai Egyesült Államok azt ilyen természetűnek tekinti. Franciaország többek között a nemzetvédelemmel összefüggő kérdéseket zárta ki nyilatkozata hatálya alól, s ezért volt jelentősége annak, hogy a Nemzetközi Bíróság a csendes-óceáni nukleáris kísérletek ügyét le tudta zárni – bizonyos francia jognyilatkozatokat egyoldalú jogi aktusként értékelve –, mielőtt döntenie kellett volna a francia alávetés terjedelméről (lásd n° 333.). Nagy-Britannia alávetési nyilatkozata egyebek mellett a Commonwealth-államokkal fennálló vitákra sem vonatkozik.

1117. 2011-ben 66 alávetési nyilatkozat volt bejegyezve, ezeknek java része tartalmazott bizonyos korlátokat, mindenekelőtt a más fórum kötelező joghatósága alá tartozó vitákat, a nemzetközi jog értelmében belső joghatósági körbe tartozó vitákat és az ország hadseregének bevetésével is összefüggő katonaság felhasználásával összefüggő jogvitákat. A rendszerváltás után a közép- és kelet-európai országok felülbírálták korábbi nemzetközi jogi doktrínájukat, és közülük többen tettek alávetési nyilatkozatot: így szűkebb régiónkból Bulgária, Észtország, Grúzia, Jugoszlávia, Lengyelország, Magyarország és Szlovákia tartozik ebbe a körbe. Az alávetési nyilatkozatok vissza is vonhatók, így tett többek között az Amerikai Egyesült Államok és Franciaország is.

1118. Magyarország szintén bizonyos korlátozásokkal kapcsolta össze alávetési nyilatkozatát [56/1992. (X. 2.) OGY határozat a hágai Nemzetközi Bíróság kötelező joghatóságának elismeréséről]: „A Magyar Köztársaság ipso facto és külön megállapodás nélkül, a viszonosság feltételével minden olyan állammal szemben, amely ugyanezt a kötelezettséget vállalja, ezennel elismeri a hágai Nemzetközi Bíróság kötelező joghatóságát a Bíróság alapszabálya 36. cikke (2) bekezdésével összhangban, valamennyi, a jelen nyilatkozatot követően felmerült tényekből vagy helyzetekből eredő jogvita tekintetében, kivéve: a) azokat a jogvitákat, amelyek esetében az abban részes felek a vita békés rendezésének más módjában állapodtak meg vagy állapodnak meg; b) azokat a jogvitákat, amelyek a nemzetközi jog értelmében a Magyar Köztársaság kizárólagos belső joghatósága alá tartoznak; c) azokat a jogvitákat, amelyek ellenségeskedésekkel, háborúval, fegyveres összetűzésekkel, egyénileg vagy kollektíven gyakorolt önvédelemmel vagy az Egyesült Nemzetek határozata vagy javaslata alapján történő akcióval, intézkedéssel vagy helyzettel jelenleg vagy a jövőben összefüggenek; d) azokat a jogvitákat, amelyek tekintetében a Nemzetközi Bíróság kötelező joghatóságát a vitában részes bármely fél kizárólag az adott jogvita tekintetében ismerte el, illetőleg amelyek tekintetében a vitában részes bármely fél a vitának a Bíróság elé történő utalására vonatkozó kérelmét a Bíróság kötelező joghatóságának elismerésére vonatkozó elfogadó nyilatkozatát követő 12 hónap elteltével tette meg.

A Magyar Köztársaság Kormánya fenntartja magának a jogot, hogy az Egyesült Nemzetek főtitkárához intézett írásbeli közlés útján 6 hónapos hatálybalépési időt megállapítva módosítsa, kiegészítse vagy visszavonja a fent említett vagy esetleg a későbbiekben teendő bármely fenntartását. Ez a nyilatkozat a megszüntetésére irányuló közlést követő 6 hónappal hatályát veszti.”

1119. Az alávetési nyilatkozatok joghatását illetően különös jelentősége van a kölcsönösségnek, két tekintetben is. Láttuk, a statútum már eleve utal arra, hogy egy állam alávetési nyilatkozata csak abban az esetben váltja ki a joghatást, ha a vitában álló másik fél is tett alávetési nyilatkozatot. A Nemzetközi Bíróság pedig azt is kimondta,



ALAPINTÉZMÉNYEIhogy az alávetési nyilatkozatoknak tartalmukban is egyezniük kell, ráadásul az az állam, amelyik önmagára nézve kizárt alávetési nyilatkozatából bizonyos kérdéseket, maga sem perelhet éppen ebben a kérdésben más államot, még akkor sem, ha annak alávetési nyilatkozatából ezek nem hiányoznak. A Nemzetközi Bíróság ezt Franciaország által Norvégia ellen indított perben mondta ki, helyt adva a norvég kifogásnak (CIJ: Egyes norvég kölcsönök ügye, ex. prél., 1957. július 6., Rec., 1957, 23. o.).

1120. A statútum 36. cikk 5. §-a szerint az Állandó Nemzetközi Bíróság joghatóságát elfogadó alávetési nyilatkozatokat „amennyiben még hatályban vannak, a jelen alapszabályokban részes államok között arra az időre, amelyre hatályuk még fennáll és rendelkezéseik keretein belül a Nemzetközi Bíróság kötelező joghatóságának elfogadása gyanánt kell tekinteni”. A Nemzetközi Bíróság szorosan értelmezte ezt a feltételt, azaz a Nemzetközi Bíróság létesülésekor kellett hatályosnak lenniük az alávetési nyilatkozatoknak: ebben az értelemben elfogadta Bulgária kifogását, amely – akárcsak a tengelyhatalmak és többi szövetségesük – 1945-ben megszállás és ellenőrzés alatt állt, s nem lehetett alapítója az ENSZ-nek (CIJ: Az 1955. július 27-ei légi incidens ügye [Egyesült Királyság c. Bulgária], ord, 1959. augusztus 3., Rec., 1959, 264. o.). A Nemzetközi Bíróság ugyanezen logika alapján viszont megállapította az alávetési nyilatkozat átszállását, ha az időbeni kontinuitás a statútum szerint egyértelmű volt (CIJ: A Preah Vihear templom ügye, ex. prél, 1961. május 26., Rec., 1961, 17. o.; Nicaraguai katonai és félkatonai tevékenységek ügye, ex. prél., 1984. november 26., Rec., 1984, 408. o.).

1121. A negyedik eszköz a joghatóság megteremtésére aforum prorogatum, a hallgatólagos alávetés, melynek logikája végső soron közel áll az angol estoppel elvéhez (lásd n° 328.), és voltaképpen afactum concludens sajátos formája Az állam perbe bocsátkozik, bár erre nem lenne köteles, mivel sem kompromisszum, sem kompromisszumos klauzula, sem kölcsönös alávetési nyilatkozatok nincsenek. Mégis megteszi, vagy figyelmetlenségből (ez a gyakorlatban kizárható), vagy éppen számításból, mivel úgy véli, megéri neki perbe bocsátkozni. Ha azonban nem kifogásolta a Nemzetközi Bíróság joghatóságát, érdemben részt vett a peres eljárás kezdetén, élt az ad hoc bíró jelölésével stb., akkor utóbb már nem hivatkozhat arra, hogy tulajdonképpen a Nemzetközi Bíróságnak nincs is joghatósága a vita rendezésére (CIJ: A Korfu-szoros ügye, ex. prél., 1948. március 25., Rec., 1948, 28. o.).

1122. A forum prorogatum érvényesülése igen ritka: az 1950-évekbeli ún. légi incidens ügyekben az Amerikai Egyesült Államok és szövetségesei inkább a politikai demonstráció okából, mintsem a perindítás esélyében bízva vitték ezeket az ügyeket Hágába (CIJ: USA-repülőgép és személyzetével való bánásmód Magyarországon [USA c. Magyarország], ord, 1954. július 12., Rec., 1954, 99. o.; USA-repülőgép és személyzetével való bánásmód Magyarországon [USA c. Szovjetunió], ord, 1954. július 12., Rec., 1954, 103. o.; Az

október 7-ei légi incidens ügye, ord, 1956. március 14., Rec., 1956, 9. o.; Az 1953. március 10-ei légi incidens ügye, ord, 1956. március 14., Rec., 1956, 6. o.; Az 1955. július 27-ei légi incidens ügye [Egyesült Királyság c. Bulgária], ord, 1959. augusztus 3., Rec., 1959, 264. o.; Az 1955. július 27-ei légi incidens ügye [Izrael c. Bulgária], 1959. május 26., Rec., 1959, 138. o.).

1123. A bős-nagymarosi vízi erőmű ügyében fennálló magyar-szlovák jogvitában a magyar diplomácia 1992. október 23-án egyoldalúan benyújtotta a keresetet a Nemzetközi Bíróságon, aforum prorogatum szerény esélyét szem előtt tartva. A Nemzetközi Bíróság erről tájékoztatta az (akkor még) csehszlovák felet: a forum prorogatum nem valósult ugyan meg, de az EU közvetítésével folytatott tárgyalások eredményeként megszületett az ügyet a Nemzetközi Bíróság elé közösen beterjesztő kompromisszum (lásd n° 1111.).

3.4.5. A Nemzetközi Bíróság előtti eljárás menete

1124. Az eljárás során a statútum mellett különös szerephez jut a Nemzetközi Bíróság rendtartása (Reglement/Rules) – a statútum fordításában ügyviteli szabályok –,valamint az ún. eljárási irányelvek (Instructions deprocédure / Practice Directions). Ezeket a normákat a Nemzetközi Bíróság maga fogadja el, a statútum 30. cikke alapján. Az első rendtartás 1946-ban született, ezt az addigi kisebb reformokat figyelembe véve az 1978. évi új rendtartás váltotta fel, amelyet azóta is már többször módosítottak, legfrissebb módosítása 2005-ben történt. A rendtartás és az eljárási irányelvek nemzetközi jogi természete meglehetősen sajátos, s nehezen helyezhető bele a nemzetközi jog hagyományos jogforrási rendszerébe, ahogyan azt a tankönyv elején is érintettük: funkciójukat tekintve a nemzeti bíróságok perrendtartási kódexeinek felelnek meg, a Nemzetközi Bíróságra s következésképpen az előtte tárgyalt perekben a felekre nézve is irányadók. A felek ugyanakkor – de csak a Nemzetközi Bíróság jóváhagyásával – megállapodhatnak arról is, hogy újabb, illetve ezektől eltérő szabályokat is alkalmazni fognak. A Nemzetközi Bíróság külön határozatot is hozott belső eljárási gyakorlatáról, amelyet jogi értelemben ugyan nem tekint kötelezőnek, a gyakorlatban azonban nemigen tér el tőle.



ALAPINTÉZMÉNYEI1125. A Nemzetközi Bíróság előtti eljárás sokban emlékeztet a polgári peres eljárások logikájára és szabályaira. A felperesi/alperesi pozíciók is egyértelműen megjelennek bizonyos esetekben, de a kompromisszum alapján indult eljárásokat külön szokták választani abban az értelemben, hogy a közös megállapodással indított perek nem szükségképpen tükrözik a felperes és alperes szembenállását. Így például egy nemzetközi szerződés értelmezésekor sem magától értetődő, miért kellene a belső jogból mechanikusan átemelni a támadó/védekező pozíciók kettősségét.

1126. A statútum, illetve az említett dokumentumok a peres felekre bízzák, hogyan valósítják meg a Nemzetközi Bíróság előtt képviseletüket. Egy kötöttség van csak: mindkét félnek meg kell jelölnie vezérképviselőjét. Azért választottuk ezt a kifejezést, mivel az angol és francia „agent" természetes nyelvtani fordítása, az „ügynök”, a magyar nyelvben sajátosan pejoratív tartalmat hordoz. A vezérképviselő az adott államnak az ügy vitelével, annak koordinálásával és megjelenítésével megbízott szakembere és csaknem mindig köztisztviselője, aki lehet az ország hágai nagykövete is, de rendszerint a hazai külügyminisztérium nemzetközi jogi főosztályának vezetője. A kevés számú kivétel közé tartozik, hogy Jugoszlávia az ezredfordulón vezérképviselőjeként korábbi igazságügyi miniszterét, az egyetemi világba visszatért és Magyarországon, a Közép-európai Egyetemen tanító Várady Tibort nevezte meg. Kialakultnak tekinthető az a gyakorlat, hogy a vezérképviselő mögött nemcsak egy különálló szakmai apparátus tevékenykedik az ügyön, de a Nemzetközi Bíróság két hivatalos nyelvére figyelemmel angol és francia nemzetközi jogászok dolgoznak az adott állam számára, nemcsak kiegészítve a nemzeti csapatot, de gyakorlatilag vezetve is azt. Vannak, akik a Nemzetközi Jogi Bizottság tagjai, de a többiek is sokat idézett szaktekintélyek, akik tudományos munkájuk mellett meghatározó jelleggel a különböző államok képviseletével foglalkoznak. Ök maguk is több munkatárssal dolgoznak, emellett az adott peres fél saját nemzetközi jogászai és az ügyben érintett területek szakértői alkotják a csapatot, amely tehát államonként is nemzetközi.

1127. Az eljárás igen gyakran a felperes részéről az ún. ideiglenes intézkedések kérelmezésével, az alperesi pozícióban levő állam részéről pedig a pergátló kifogások (lásd n° 1130-1131.) előterjesztésével kezdődik, amennyiben az vitatja a Nemzetközi Bíróság joghatóságának fennállását. A kettő gyakran kapcsolódik egymáshoz: annál inkább ragaszkodik az egyik állam az ideiglenes intézkedésekhez, minél inkább tart attól, hogy a pergátló kifogások tárgyalása és általában maga a peres eljárás akkorra fejeződik be, amikor a tényleges helyzet már egészen más, mint az eljárás kezdetekor, s különösen, ha kész helyzet (fait accompli) beállta fenyegethet. A peres eljárás során ezért mód van arra, hogy a fél kérésére a Nemzetközi Bíróság „ideiglenes intézkedéseket” (mesures conservatoires /provisional measures) hozzon. A Nemzetközi Bíróság statútumának 41. cikke szerint: „A bíróságnak, ha úgy véli, hogy a körülmények ezt megkívánják, jogában áll megjelölni azokat az ideiglenes rendszabályokat, amelyeknek alkalmazása szükséges volna ahhoz, hogy bármelyik fél jogai biztosíttassanak.” Az ideiglenes intézkedések jogi természete hosszú ideig vitatott volt, az angol szöveg a puhább, a francia a keményebb, a kötelezettség irányába mutató értelmezést támasztotta alá („ought to be taken", illetve „doivent étre prises"). A gyakorlat mindenesetre – a legutóbbi időkig – a minimalista, angol változatot támasztotta alá, s ennek felel meg a magyar fordítás is. 2001-ben azonban a Nemzetközi Bíróság egyértelműen kimondta, hogy „a statútum tárgyát és célját figyelembe véve, a 41. cikket összefüggéseiben értelmezve az ideiglenes intézkedések meghozatala kötelezettséget keletkeztet”, „az ideiglenes intézkedések kötelező jellegűek” (CIJ: LaGrand ügy [(Németország c. Egyesült Amerikai Államok], 2001. június 27., Rec., 2001, 102. § és 104. §). Ez a tétel csírájában már benne volt egy korábbi végzésben, amelyben a Nemzetközi Bíróság korábbi ideiglenes intézkedése „azonnali és tényleges végrehajtását követeli” (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügye [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia–Montenegró], ord, 1993. szeptember 13., Rec., 1993, 59. §). A kötelező erőt, illetve az ideiglenes intézkedés nem teljesítését (adott esetben a Nemzetközi Bíróság végzése dacára, elhalasztani kért halálos ítélet végrehajtását) a Nemzetközi Bíróság jogsértésnek minősítette. (CIJ: Az Avena és egyéb mexikói állampolgárok ügyben [Mexikó c. Amerikai Egyesült Államok] hozott, 2004. március 31-i ítélet értelmezésének ügye, fond., 2009. január 19., Rec., 2009, 20. o, 52. §, lásd n° 1128.).

1128. A Nemzetközi Bíróság az ideiglenes intézkedéseket kimondhatja az ügy érdemi tárgyalásakor (akár az írásbeli, akár a szóbeli szakaszban), de megteheti azt korábban is, a pergátló kifogások tárgyalásakor. Így az ideiglenes intézkedések már akkor is ki- mondhatók, amikor a Nemzetközi Bíróság még nem döntött saját joghatóságának fennállásáról, hacsak nemprima facie nyilvánvaló, hogy nincs joghatósága az adott ügyben. Ha a Nemzetközi Bíróság utóbb, a pergátló kifogásoknak helyt adva úgy dönt, hogy a joghatósága nem áll fenn, ennek kimondásával hatályukat vesztik az ideiglenes intézkedések is, kivéve azokat, amelyek egy adott, szerződésből fakadó kötelezettségek teljesítésére vonatkoztak (apacta sunt servanda szellemében), amennyiben az adott nemzetközi szerződés egyébként vitathatatlanul hatályos a peres felek viszonylatában (CIJ: A faji megkülönböztetés mindenfajtájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény alkalmazásának ügye [Grúzia c. Oroszország], ex. prél., 2011. április 1, Rec., 2011, 186. §). Az államok az ideiglenes intézkedések



ALAPINTÉZMÉNYEIvégrehajtásában mindenesetre nem jeleskedtek akkor, ha eleve vitatták a joghatóságot. Így Franciaország a csendes-óceáni nukleáris kísérletek ügyében vagy Irán a teheráni túszügyben nem tett ezeknek eleget, míg az Amerikai Egyesült Államok a nicaraguai ügyben az intézkedéseknek csak egy részét hajtotta végre. A LaGrand ügyben kimondott ideiglenes intézkedés érvényesítését – ti. a gyilkos testvérpárra kimondott halálos ítélet végrehajtásának elhalasztását – a washingtoni szövetségi kormány nem tudta elérni, mivel ezen a területen a tagállam és nem az unió hatáskörében van az érdemi döntés joga, s az arizonai kormányzó – az amerikai jog értelmében – úgy vélte, szabadon dönthet Albright külügyminiszter kéréséről, amelynek a helyi közhangulatra tekintettel nem kívánt eleget tenni. A Nemzetközi Bíróság később is élt azzal az eszközzel, hogy a kiszabott halálbüntetés végrehajtása elhalasztásának szükségességét mondja ki ideiglenes intézkedés gyanánt (CIJ: Az Avena és egyéb mexikói állampolgárok ügyben [Mexikó c. Amerikai Egyesült Államok] hozott, 2004. március 31-i ítélet értelmezésének ügye, ord., 2008. július 16., Rec., 2008, 331. o., 80. §).

1129. A Nemzetközi Bíróság elutasította az ideiglenes intézkedés iránti előterjesztést, ha úgy ítélte meg, hogy a per tárgyát illetően nem áll fenn a visszafordíthatatlan károsodás és a viszály súlyosbodásának közvetlen veszélye: ha tehát az eljárás hamarabb befejeződik, mint hogy a vitatott építkezés – ti. a dán szigetek (lásd a XIV/14. sz. térképet) között épülő híd állítólag annyira alacsonyra lett volna tervezve, hogy Finnországnak új kereskedelmi flottát kellene kiépítenie, hogy áthaladhasson a híd alatt – feszmagassága elérné a kritikus pontot, akkor nem indokolt meghozni az intézkedést (CIJ: A Nagy-Belt-szoroson való áthaladás ügye [Finnország c. Dánia], mes. cons, 1991. július 29., Rec., 1991, 18. o.; hasonló értelemben: CIJ: Az Uruguay folyó papírgyárainak ügye [Argentína c. Uruguay], mes. cons., 2006. július 13., Rec., 16. o., 62. §, és ezt ugyanennek az ügynek későbbi szakaszában megismételve 2007. január 23., Rec., 2007, 17. o., 56. §; Büntetőeljárási, illetve kiadatási kötelezettség kérdéseinek ügye [Belgium c. Szenegál], ord. 2009. május 28., Rec., 2009, 73.§). Az ideiglenes intézkedés címzettjei csak a peres felek lehetnek, ezen az alapon utasította el a Nemzetközi Bíróság, hogy ideiglenes intézkedés címén a Biztonsági Tanácsnak az egykori jugoszláv államokra kimondott, de alulfegyverzettsége miatt érdemben Bosznia-Hercegovinát sújtó fegyverembargót függessze fel, miközben azt természetesen kimondta, hogy a népirtást azonnal hagyják abba (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügye [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia-Montenegró], mes. cons., 1993. április 8., Rec., 1993, 24. o.; A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügye [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia-Montenegró], mes. cons., 1993. szeptember 13. Rec., 1993, 349. o.). A balkáni fegyveres krízis során a Biztonsági Tanács valóban tragikus passzivitást tanúsított – nyilvánvalóan az állandó tagok közötti összhang hiánya miatt –, és egy sor szerencsétlen, sőt jogilag is vitatható lépést tett (lásd n° 1193., 1226.), azonban a Nemzetközi Bíróság azt is el akarta kerülni, hogy az Alapokmányban rögzített hatáskör-megosztási szabályok dacára, az ideiglenes intézkedések révén a Biztonsági Tanács döntései fellebbviteli fórumának minősülhessen.

1130. A peres ügyek java részében bevetett másik eszköz, a pergátló kifogás kapcsolódhat a kompromisszumos klauzulához fűzött fenntartáshoz, az alávetési nyilatkozatok esetében a kölcsönösség hiányához, s logikus lépése a forum prorogatum megakadályozásának. Kapcsolódhat annak felhívásához is, hogy nem valósult meg a kompromisz- szumos klauzulában megfogalmazott előfeltétel, jelesül az előzetes tárgyalások kimerítése (CIJ: A faji megkülönböztetés minden fajtájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény alkalmazásának ügye [Grúzia c. Oroszország], ex. prél., 2011. április 1., Rec., 2011, 186. §, lásd n° 263., 270., 1058., 1128.). A pergátló kifogások ugyanakkor vitathatják magának az ügynek a bírói elbírálhatóságát (azaz a justiciabilityt). Az „elbírálhatóság" kétségbe vonására gyakran történt kísérlet, éspedig a problémakör komplex jellegét hangsúlyozva, amelyből a Nemzetközi Bíróság elé került ügy tulajdonképpen csak egy, az összefüggéseiből kiragadott és így önmagában értelmezhetetlen elem. Ezt hangoztatta az ún. teheráni túszügyben Irán, mondván, hogy a diplomáciai mentességeket sértő események nem értelmezhetők önmagukban, függetlenül „az iráni belügyekbe való beavatkozástól, (...) az iráni nép kizsákmányolásától, (...) az iráni nép ellen elkövetett bűncselekményektől” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980, 20. o., 35. §). A Nemzetközi Bíróság szerint „eddig még sohasem hivatkoztak előtte arra, hogy mivel a jogvita csak egy politikai vitának az egyik vetülete, a Bíróságnak el kellene hárítania, hogy döntsön a felek között felmerült jogi kérdésekben. Nincs ennek alapja a Bíróság gyakorlatában, az Alapokmányban és a Bíróság statútumában sem: ha a Bíróság, ellentétben biztosan rögzült gyakorlatával, ezt a nézetet fogadná el, az messzire vezető és indokolatlan korlátozásokat eredményezne a Bíróságnak a nemzetközi viták békés rendezésében játszott szerepében” (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980, 21. o., 37. §). A Nicaragua c. Amerikai Egyesült Államok ügyben pedig éppen az amerikai fél érzékeltette, hogy a kikötők elaknásítása, a kontrák bizonyos támogatása nem ítélhető meg önmagában, mivel itt úgymond globális politikai összefüggésekről és mindenekelőtt a kommunista expanzió megállításáról is szó van, s ráadásul mindez az önvédelmi jog problémakörével is összekapcsolódik, de az utóbbinak az elbírálási fóruma a Biztonsági Tanács. Másrészt pedig amennyiben a fegyveres konfliktusra koncentrálunk, úgy eszerint annak is a Biztonsági Tanács lenne a megfelelő fóruma, s



ALAPINTÉZMÉNYEInem a Nemzetközi Bíróság. A Nemzetközi Bíróság azonban emlékeztette az Amerikai Egyesült Államokat arra, hogy – érdekes módon – ugyanezt a hatásköri kérdést nem tartotta relevánsnak az ún. légi incidens ügyekben (CIJ: Ni- caraguai katonai és félkatonai tevékenységek ügye, ex. prél., 1984. november 26., Rec., 1984, 435. o., 97. §, lásd n° 1122.). A Nemzetközi Bíróság azt is hangsúlyozta, hogy őt „arra kérték, hogy hozzon döntést a Biztonsági Tanács által is tárgyalt helyzetek bizonyos jogi vetületeiről, s ez mint eljárás abszolút összeegyeztethető az Egyesült Nemzetek legfőbb igazságszolgáltatási szerveként élvezett helyzetével (CIJ: Nicaraguai katonai és félkatonai tevékenységek ügye, ex. prél., 1984. november 26., Rec., 1984, 436. o., 98. §).

1131. A pergátló kifogások tárgyában az írásbeli szakaszt a szóbeli szakasz követi, kivéve, ha a Nemzetközi Bíróság ezt mellőzhetőnek ítéli. Előfordul az is, hogy a pergátló kifogásokat (vagy azok egy részét) úgy ítéli meg a Nemzetközi Bíróság, hogy azok annyira összefüggnek az ügy érdemi részével, hogy célszerűbb azokat nem most, hanem az érdemi kérdések eldöntésekor, azokkal összefüggésben elbírálni. A pergátló kifogások ügyében a Nemzetközi Bíróság ítélettel dönt.

1132. Gyakori jelenség az eljárástól való távolmaradás. A pergátló kifogások tárgyalásában való részvétel nyilvánvalóan nem, az érdemi tárgyalásban való részvétel viszont már minősülhet a joghatóság hallgatólagos elismerésének, azazforumprorogatumnak. Előfordul azonban, hogy az állam nem képviselteti magát az eljárásban: ez értelemszerűen abban az esetben történik így, ha annyira egyértelműnek és meggyőzőnek tartja saját álláspontját a Nemzetközi Bíróság joghatóságának hiányáról. A pergátló kifogásokat írásban még nyilvánvalóan előterjeszti, s rendszerint igényt tart a szóbeli megnyilatkozás lehetőségére is. De akár a pergátló kifogások tárgyalásakor, akár a későbbiekben, azaz az érdemi eljáráskor, az állam dönthet úgy, hogy az eljárástól távol marad, hangsúlyozva, hogy a Nemzetközi Bíróság nem jogosult eljárni. A nemzetközi jog nem ismeri a mulasztási ítéletet abban az értelemben, ahogyan a belső jog ismeri azt: a civiljogban ugyanis a felperes az alperes távolmaradása esetében rendszerint kérheti, hogy a bíróság döntsön a kereset értelmében, hiszen qui tacet, consentire videtur. Ebben az esetben a belső jogban a bíró a keresetet, úgy ahogy van, megítélheti. A nemzetközi jogban is kérheti a jelenlevő (ez a dolgok logikája szerint nyilvánvalóan a felperesire emlékeztető pozíció betöltője), hogy a Nemzetközi Bíróság döntsön az előterjesztésről. A Nemzetközi Bíróság azonban – a statútum 53. cikke szerint – nem köteles mechanikusan igazat adni neki, hanem érdemben megvizsgálja, hogy ténybelileg és a nemzetközi jog alapján megalapozottnak tekinthető-e a kérelem. A gyakorlatban ilyenkor a Nemzetközi Bíróság az advocatus diaboli szerepében, azaz az „ördög ügyvédjeként” valójában gyakran magasabb szakmai színvonalú érveket szegez szembe a felperesi argumentációval, mint amelyeket általában az államok készítenek. Mondták már azt is, hogy vesztésre álló helyzetben, illetve szerény költségvetési háttér esetén az alperesi pozícióban levő állam szinte jobban jár, ha távolmaradásával a Nemzetközi Bíróságra bízza az érdemi ellenérvek kidolgozását. Számos példa van a távolmaradásra, így tett például Franciaország (CIJ: A nukleáris kísérletek ügye [Ausztrália c. Franciaország és Új-Zéland c. Franciaország], mes. cons., 1973. június 22., Rec., 1973.; Nukleáris kísérletek ügye [Ausztrália c. Franciaország és Új-Zéland c. Franciaország], fond, 1974. december 20., Rec., 1974). Franciaország azonban részt vett 1996-ban a csendes-óceáni nukleáris kísérletek ügyében folyó újabb eljárásban, jóllehet ekkor sem ismerte el a Nemzetközi Bíróság joghatóságát (CIJ: A Nemzetközi Bíróság 1974. december 20-ai ítélete 63. §-a szerinti helyzet megvizsgálásának ügye, ord, 1995. szeptember 22., Rec., 1995). Távol maradt egy ügyben Törökország is (CIJ: Az Égei-tengeri kontinentális talapzat ügye, 1978. december 19., Rec., 1978), így tett Irán (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, ord, 1979. december 15., Rec., 1979; Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24. Rec., 1980) és az Amerikai Egyesült Államok is az ügy érdemi szakaszában (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986). Az USA azonban részt vett az ideiglenes intézkedésekről és az előzetes, pergátló kifogásokról folytatott eljárásban. (CIJ: Nicaraguai katonai és félkatonai tevékenységek ügye, mes. cons., 1984. május 10. Rec., 1984; Nicaraguai katonai és félkatonai tevékenységek ügye, ex. prél., 1984. november 26., Rec., 1984).

1133. Ha nincsenek pergátló kifogások (ami igen ritkán fordul elő a keresettel indított ügyek esetében), vagy ha azokat a Nemzetközi Bíróság elutasította, akkor kerül sor az érdemi eljárásra, ami írásbeli és szóbeli szakaszra bontható. Az írásbeli szakasz rendszerint három alszakaszra bomlik: i. a felek memorandumainak elkészítése; ii. a replika, azaz a memorandumok írásbeli kritikája a másik fél által; iii. a duplika, azaz a replika viszont- kritikája a másik fél által. Az iratokat ennek megfelelően a felek legalább két példányban készítik el, ti. egy példány kell a Nemzetközi Bíróságnak, de kell még egy példány, amit a Nemzetközi Bíróság jegyzője továbbít a másik félnek. Ezek meglehetősen terjedelmes elaborátumok, a bős-nagymarosi jogvitában a memorandum tulajdonképpen mindkét fél esetében négy-négy vastag kötet formájában jelent meg, amelyek közül az első a tulajdonképpeni jogi álláspontot, a második a vitában relevánsnak tekintett jogi dokumentumokat (a szerződést és mellékleteit, a diplomáciai tárgyalások jegyzőkönyveit, küldött és kapott jegyzékeit, kormánynyilatkozatokat stb.), a többi pedig a Duna elterelése előtti és utáni helyzetet mutatta be, számtalan diagrammal, statisztikával, szakértői elemzéssel, fényképekkel. A replika és a duplika ehhez képest jóval rövidebb, de még mindig több



ALAPINTÉZMÉNYEIszáz oldalas alkotás volt. Az írásbeli előterjesztések beadására a felekkel konzultálva a Nemzetközi Bíróság állapítja meg a határidőket.

1134. Jellemzőnek tekinthető, hogy az írásbeli beadványok nemcsak hogy meglehetősen terjedelmesek, de sokak szerint gyakran a kelleténél – ti. a jogvita eldöntéséhez szükségesnél – jóval több természettudományos adatmennyiséget juttatnak el a Nemzetközi Bírósághoz. Mindezek elkészítése és áttanulmányozása értelemszerűen kihat a per időtartamára, és magától értetődően a felek költségeit is növeli. A Nemzetközi Bíróság a maga részéről jelenleg arra ösztönzi a feleket, hogy csak az elengedhetetlenül szükséges dokumentációt csatolják be, s – hacsak nem indokolja az ügy bonyolultsága vagy egyéb körülmény – lehetőleg állapodjanak meg abban, hogy az írásbeli fordulókból az első kettő is elegendő.

1135. Akárcsak az Állandó Nemzetközi Bíróság statútuma tette, a Nemzetközi Bíróságé is tartalmazza azt a lehetőséget, hogy „ülnökök” (assesseurs/assessors) segítsék a testület munkáját. 1920-ban talán az 1907. évi I. hágai egyezménynek a vizsgálóbizottságokról szóló rendelkezéseire is figyelemmel, azért rendelkeztek ennek elvi lehetőségéről, hogy szaktechnikai kérdések megértésében segítsék a bírákat (lásd n° 1065-1066., 1092.). A szavazati joggal nem rendelkező ülnököket a felek kérésére vagy saját kezdeményezésére választhatná meg a Nemzetközi Bíróság, de erre 1920 óta egyetlen esetben sem került sor.

1136. Az eljárás szóbeli szakaszára az írásbeli eljárási szakasz után kerül sor. A Nemzetközi Bíróságnak a perek menetét gyorsítani kívánó szándékai szerint a szóbeli szakaszban nem az írásban amúgy is megkapott érvek ismétlésére, összefoglalására kellene a feleknek koncentrálniuk, hanem azokra a pontokra, ahol az írásbeli fordulók után még mindig megmaradtak a nézetkülönbségek. A Nemzetközi Bíróság a felek indítványára vagy saját kezdeményezésére szakértőket vagy akár az ügyben érintett nemzetközi szervezeteket hallgathat meg: a Nemzetközi Bíróság tagjai maguk is tehetnek fel a feleknek kérdéseket, az elnök pervezetési szerepe a common law és a kontinentális perjogi szabályok ötvözésére emlékeztet. A belső eljárási gyakorlatról hozott határozat szerint a szóbeli szakasz tényleges megkezdése előtt a bírák egyeztetnek arról, hogy az írásbeli szakaszban benyújtott dokumentumok fényében mely kérdések tisztázására kell törekedni a tárgyaláson.

1137. A két szakasz között esetleg a szóbeli szakaszon belül a Nemzetközi Bíróság a jogvita helyszínére is kiszállhat, ha úgy ítéli meg, hogy ez a bizonyításhoz szükséges. Erre eddig ritkán került sor: az Állandó Nemzetközi Bíróság egyszer élt ezzel a lehetőséggel (CPJI: A meuse-i vízkivétel ügye, 1937. június 28., Série A/B n° 70.), a Nemzetközi Bíróság pedig kétszer: a Korfu-szoros ügyében delegációt küldött a helyszíni körülmények, látási viszonyok szemrevételezésére, 1997 áprilisában pedig a bősnagymarosi vízlépcső ügyében folyó perben tartott teljes létszámban helyszíni vizsgálatot a szóbeli eljárás első fázisa után, a felek képviselőinek kíséretében, a sajtó és a nyilvánosság kizárásával.

1138. A szóbeli eljárás rendszerint két-két összefüggő perbeszédsorozatból áll: a felek elmondják saját álláspontjukat, figyelemmel arra, hogy az írásban már átadott anyagokat nem kell ismertetni. A második körben pedig a felek egymás perbeszédére reflektálnak. A tárgyaláson elhangzottakról szó szerinti jegyzőkönyv készül, amelyet a feleknek és az esetleg meghallgatott tanúknak a Bíróság jegyzője megmutat, s ekkor sor kerülhet az elírások, félreértett megfogalmazások javítására. A szóbeli tárgyalás végén a peres felek elmondják konklúzióikat, ami ebben az esetben az írásban átadott álláspont felolvasását jelenti. A konklúziók értelemszerűen a saját jogi álláspont összefoglalását jelentik, de megjelenhet bennük a készség a másik fél álláspontjának, javaslatainak respektálására is.

1139. A Nemzetközi Bíróság előtt – akárcsak a többi hasonló nemzetközi fórum előtt – nincsenek illetékek, eljárási költségek. A statútum 64. cikke szerint „hacsak a Bíróság másként nem határoz, saját költségeit mindegyik fél maga viseli”. A tényleges költségek a perbeli szakértői csapat honoráriumából és a beadványok, háttéranyagok elkészítésének költségeiből állnak. Ez a szakértői, ügyvédi stb. költségeket jelenti, amelyek egyes becslések szerint ügyenként 1-10 millió euróra rúgnak. 1989-ben az ENSZ főtitkára speciális alapot (Fonds d'affectation spéciale) hozott létre, amelyből a Nemzetközi Bíróság előtti eljárás kiadásainak fedezéséhez nyújthatnak segítséget azoknak az államoknak, amelyek helyzete ezt indokolja: a főtitkári kezdeményezés egybeesett a Nemzetközi Bíróság irányából is érkezett javaslatokkal, s az alapvető cél nem pusztán az anyagi támogatás, hanem az ügyek Nemzetközi Bíróság elé vitelének megkönnyítése.

3.4.6. Az ítélet meghozatala, orvoslatai és érvényesítése

1140. A belső eljárási gyakorlatról hozott határozat értelmében a szóbeli eljárás berekesztése után a Nemzetközi Bíróság elnöke megjelöli azokat a kérdéseket, amelyekre választ adva hozható meg szerinte az ítélet. A rendes és az esetleges ad hoc bírák egyetértésük esetén tudomásul veszik ezt, de arra is mód van, hogy indítványozzák, másként vagy más kérdésekre is kiterjedve épüljön fel az ítélet. Az elnök előterjesztése inkább praktikus,



ALAPINTÉZMÉNYEImintsem jogi szempontból mérvadó: nem biztos, hogy minden bíró minden pontra ki fog térni. A bírák, az ítélet előzetes struktúráját látva, egymástól függetlenül, mindannyian készítenek egy írásbeli szakvéleményt az ügyben felmerült jogi kérdések megítéléséről, a döntés irányáról az ügy egészét és a részletkérdéseket illetően. A bíró csak azután ismerkedhet meg a többiek előterjesztésével, miután a saját elaborátumát már leadta. Az elnök ezeket összesítve megállapítja, hogy melyik tűnik a többségi álláspontnak. Ezután kerül sor titkos szavazással egy rendszerint háromfős ún. ítéletszerkesztő bizottság megválasztására: a megválasztásnál azonban ügyelni kell arra, hogy két tagja mindenképpen olyan legyen, aki a fentiek alapján megállapított többségi véleményt legközelebbről képviseli: a Nemzetközi Bíróság elnöke hivatalból a vezetője a testületnek, kivéve, ha éppen ő ellenzi a többségi véleményt. Ha ez a helyzet, úgy az alelnök vagy egy másik bíró lesz a harmadik tag. A gyakorlatban azonban nem annyira a testületen belüli formális választással jön létre az ítéletszerkesztő bizottság, hanem a fenti elveket figyelembe véve informális kezdeményezéssel él az elnök, amit a többi bíró rendszerint jóváhagy. A Nemzetközi Bíróságon belül a döntéshozatal – akárcsak más bírói fórumokon – zárt ajtók mögött történik.

1141. Az ítéletszerkesztő bizottság elkészíti az ítélet tervezetét, amelyet az összes bíró teljes ülésen első olvasatban megvitat, s javaslatokat tehet hozzáírásra, átírásra, törlésre. E javaslatok vitája nyomán átdolgozott szöveget újabb olvasatban tárgyalják, amelyről a bírák szavazással döntenek, éspedig a részleteket és az egészet illetően is. Az eljárásban részt vevő bírák kötelesek szavazni, a szavazat csak igen vagy nem lehet, tartózkodásra nincs lehetőség. Elsőként az ad hoc bírák szavaznak, majd a rendes bírák, a rangidősséggel ellentétes sorrendben. A döntés egyszerű többséggel születik, szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt. Ez szerencsére ritkán fordul elő, kevés példa van rá (CPJI: Lotus ügy, 1927. szeptember 7., Série A n° 10.; CIJ: Délnyugat-Afrika státusának ügye, 2ephase, 1966. július 18., Rec., 1966.).

1142. A kisebbségben maradt bírónak lehetősége van arra, hogy egyéni véleményben vagy különvéleményben rögzítse álláspontját: előbbi esetben a döntés érdemével egyetért, de az indoklással nem, utóbbi esetben a döntést magát is bírálja. A bíró csatlakozhat is a másik bíró egyéni véleményéhez vagy ellenvéleményéhez. A kialakult gyakorlat szerint a bírák „nyilatkozatot” is csatolhatnak az ítélethez, erre rendszerint akkor kerül sor, ha a bíró nem kívánja magát még az indoklástól sem elhatárolni, de szükségesnek tartja álláspontját külön is kifejteni.

1143. Az ítéletnek van egy jól kialakult, a rendtartásban is rögzített szerkezete. Ez a következő: i. az ügy neve és az ítélethirdetés időpontja; ii. az eljárásban részt vett bírák felsorolása; iii. a felek neve; iv. a felek vezérképviselőinek, jogi segítőinek és a bírósági szakaszban szerepet kapott többi küldöttének neve; v. az eljárás időbeli összefoglalása; vi. a felek memorandum szerinti indítványa; vii. a tényállás; viii. a jogi kérdések; ix. a rendelkező rész; x. utalás a perköltségek viselésére, ha erre a felek igényt tartottak; xi. az ítélet mellett szavazó bírák neve, s bár a rendtartás ezt nem követeli meg (a contrario persze kikövetkeztethető lenne), az ellenszavazatot adott bírák neve; xii. utalás arra, hogy az adott esetben az ítélet angol vagy francia nyelvű változata tekinthető hivatalosnak; xiii. az egyéni vélemények, különvélemények és nyilatkozatok in extenso szövege.

1144. A kihirdetéskor az ítéletet a Nemzetközi Bíróság elnöke (vagy ha ő az eljárásból ki volt zárva, akkor az alelnök) olvassa fel. Az egyéni véleményeket és különvéleményeket nem olvassa fel, azokra csak utal. Az ítélethirdetés végeztével a felek azonnal megkapják az ítélet teljes szövegét, s külön-külön az egyéni véleményeket és különvéleményeket is. Az ítélethirdetés után néhány hónappal végleges formátumban is megjelenik az ítélet: ez a Nemzetközi Bíróság hivatalos kiadványsorozatában (Cour Internationale deJustice–Recueil des arrets, avis consultatifs et ordonnances / International Court of Justice–Reports of judgments, advisory opinions and orders) történő közlést jelenti, s az ebbéli oldalszámok tekinthetők mérvadóknak. (Az ítéleti részeket természetesen a szerkesztés technikája miatt paragrafusonként is lehet idézni.) A Recueil-ben, illetve angol rövidítése szerint az ICJ Reportsban már oldalanként egymás mellett van az angol és a francia szöveg, s utánuk bekötve találhatjuk meg az egyéni véleményeket és a különvéleményeket.

1145. A Nemzetközi Bíróság ítélete res judicata, fellebbezésre nincs lehetőség. Arra azonban bizonyos esetekben van, hogy az ügy ilyen-olyan okokból visszakerüljön a Nemzetközi Bírósághoz: i. perújrafelvétel; ii. az ítélet értelmezésére irányuló eljárás; iii. ha a kompromisszum így rendelkezik, valamint iv. ha a vita tárgyát az képezi, hogy az ítéletet végrehajtották-e s ennek elbírálására a Nemzetközi Bíróság joghatósággal rendelkezik.

1146. Perújrafelvételre abban az esetben kerülhet sor, ha az ítélet meghozatalától számított tíz éven belül olyan döntő jelentőségű tény merül fel, amelyet ha a Bíróság ismert volna, akkor vélhetően érdemben másként döntött volna az ügyben. A tény ismertté válásától számított hat hónapon belül kell ezt kezdeményeznie az adott peres félnek, akit nem terhelhet gondatlanság abban, hogy e tényt nem ismerte. A Nemzetközi Bíróság szerint az új tény felmerülése nem abban az összefüggésben értékelendő, hogy ismerete számára „lehetővé tette volna, hogy



ALAPINTÉZMÉNYEIa döntésében még precízebb legyen, hanem ezen túlmenően, az új ténynek meghatározó jelentőségűnek kell lennie”(CIJ: Az 1982. február 24-ei ítélet felülvizsgálatának és értelmezésének ügye [a Tunézia és Líbia közötti kontinentális talapzat elhatárolásának ügye], 1985. december 10., Rec., 1985, 213-214. o.). Nem fogadható el a felülvizsgálati kérelem, ha a 61. cikk bármelyik feltétele is hiányzik (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügyében [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia-Montenegró] hozott, az 1996. július 11-i ítélet felülvizsgálatának ügye, 2003. február 3., Rec., 2003, 12. o., 17. §). A jugoszláv államutódlás problémakörének bizonyos vetületeit és Szerbia-Montenegrónak csak 2000-ben bekövetkezett ENSZ-tagfelvételét azonban a Nemzetközi Bíróság nem tekintette a perújrafelvétel szempontjából releváns „új ténynek”. (CIJ: A népirtás megelőzéséről és megtorlásáról szóló egyezmény alkalmazhatóságának ügyében [Bosznia-Hercegovina c. Szerbia–Montenegró] hozott, az 1996. július 11-i ítélet felülvizsgálatának ügye, 2003. február 3., Rec., 2003, 30-31. o., 68-70. §). A Nemzetközi Bíróság hivatalból „megvizsgálja a felülvizsgálati kérelem feltételeinek teljesülését, függetlenül a felek nézeteitől. A felek összhangja önmagában nem elegendő, mindenképpen teljesülniük kell [a statútum] 61. cikk feltételeinek” (CIJ: Az El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügyében hozott 1992. szeptember 11-i ítélet felülvizsgálatának ügye, 2003. december 18., Rec., 2003, 10. o., 22. §). Régi térképek közötti minimális, az érdemet nem érintő eltérést a Nemzetközi Bíróság nem tekintett elégségesnek a felülvizsgálati eljárás megkezdéséhez (CIJ: Az El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügyében hozott 1992. szeptember 11-i ítélet felülvizsgálatának ügye, 2003. december 18. Rec., 2003, 19. o., 52-53. §). Az állítólagos új tényt a jogvita „összefüggéseiben” kell értékelni (CIJ: Az El Salvador és Honduras szárazföldi, szigeti és tengeri határvitájának ügyében hozott 1992. szeptember 11-i ítélet felülvizsgálatának ügye, 2003. december 18., Rec., 2003, 20. o., 58. §).

1147. Az értelmezési eljárásra bármelyik fél kérelmére akkor kerülhet sor, ha az ítélet értelme vagy alkalmazási köre tekintetében vita támad. A Nemzetközi Bíróság azonban igen visszafogott volt eddig a statútum által előirányzott mindkét lehetőség tekintetében, ugyanis el kívánja kerülni – akárcsak a perújrafelvétel esetében –, hogy értelmezés címén gyakorlatilag fellebbezéssel egyenértékű eljárást kényszerítsenek ki (CIJ: A menedékjog ügyben hozott ítélet értelmezésének ügye [Haya della Torre], 1950. november 27. Rec., 1950, 402. o.; Az 1982. február 24-ei ítélet felülvizsgálatának és értelmezésének ügye [a Tunézia és Líbia közötti kontinentális talapzat elhatárolásának ügye] 1985. december 10., Rec., 1985, 230. o.). Az értelmezési eljárás „nem kérdőjelezheti meg az ítélet res judicata természetét” (CIJ: A Kamerun és Nigéria közötti szárazföldi és tengeri határok ügyében hozott 1998. június 11-i ítélet értelmezésére irányuló kérelem ügye [Kamerun c. Nigéria], 1999. március 25., Rec., 1999, 16. §). „Az értelmezési eljárásnak az az előfeltétele, hogy a meghozott ítélet értelmezése tekintetében legyen jogvita (:...) és hogy meg kell jelölni pontosan, hogy a meghozott ítéletnek értelmének vagy valamely pontjának tekintetében áll fenn vita”(CIJ: Avena és egyéb mexikói állampolgárok ügye [Mexikó c. Amerikai Egyesült Államok] hozott, 2004. március 31-i ítélet értelmezésének ügye, fond., 2009. január19. Rec., 2009, 10. o., 21. § és 16. o., 35. §).

1 1 48. A komp romisszum tartalmazhat kifejezett utalást arra, hogy a felek visszatérhetnek ügyükkel a Nemzetközi Bírósághoz. Ezt példázza a bős-nagymarosi vízi erőmű ügyében fennálló jogvitát a Nemzetközi Bíróság elé terjesztő 1993. április 7-i brüsz- szeli magyar-szlovák kompromisszum 5. cikke: „1. A felek kötelezik magukat, hogy a Bíróság ítéletét magukra nézve véglegesnek és kötelezőnek fogadják el, s teljes egészében és jóhiszeműen végrehajtják azt. 2. Amint az ítéletet megkapják, a felek tárgyalásokat kezdenek avégett, hogy megállapítsák végrehajtásának részletkérdéseit. 3. Ha a felek hat hónapon belül nem tudnak megállapodni, bármelyikük kérheti a Bíróságot, hogy hozzon további ítéletet meghatározva ítéletének végrehajtási részleteit.” Ennek alapján 1998-ban Szlovákia kezdeményezte az újabb eljárást, az ügy egyelőre mégsem került vissza a Nemzetközi Bíróság elé, mivel a két állam újra felvette a tárgyalásokat, s Szlovákia az 1998-ban bekövetkezett kormányváltás után már nem ragaszkodott kérelme elbírálásához. A tárgyalások a magyarországi kormányváltásokhoz kapcsolódva azóta többször újrakezdődtek, illetve leálltak, s e sorok 2011-es írásakor még távol vannak a befejezéstől.

Volt példa arra is, hogy a korábbi döntés tartalmának értelmezése azért volt fontos a Nemzetközi Bíróság számára, mivel ettől függött, hogy valójában a korábbi per folytatódik-e, illetve annak végrehajtásáról van-e szó az újabb keresetben, vagy pedig az eredetileg nem is tárgyalt elemekre akarják vonatkoztatni a korábbi döntést. Ez történt az 1995-ben kezdeményezett újabb eljárásban, amelyben Új-Zéland a hosz- szabb francia általános kísérleti moratórium után újrakezdett földalatti kísérleti robbantásokat kifogásolta az 1974-es végzésre hivatkozva (lásd n° 333.). A Nemzetközi Bíróság szerint a kötelezettségvállalások nem sérültek meg: „tekintettel arra, hogy a francia hatóságok egyoldalú nyilatkozataikat a nyilvánosság előtt és a Bíróságon kívül, erga omnes tették és kifejezték a francia kormány szándékát, hogy a légköri atomkísérleteknek véget vet (...) az 1974. évi ítélet pedig kizárólag a légköri atomkísérletekre vonatkozott, a Bíróság ezért most nem veheti figyelembe a földalatti atomkísérletekre vonatkozó kérdéseket (...) vagy a nemzetközi jognak az utóbbi évtizedekben



ALAPINTÉZMÉNYEIbekövetkezett fejlődését, (...) az 1974. december 20-i ítélet alapját tehát senki sem vonta kétségbe” (CIJ: A Nemzetközi Bíróság 1974. december 20-i ítélete 63. §-a szerinti helyzet megvizsgálásának ügye, ord, 1995. szeptember 22., Rec., 1995, 305-306. o.).

1 1 49. Az ENSZ Alapokmánya 94. cikk 2. pontja szerint: „Ha valamely jogvitában szereplő egyik fél a bíróság által hozott ítéletből folyó kötelezettségeknek nem tesz eleget, a másik fél a Biztonsági Tanácshoz fordulhat, amely ha szükségesnek tartja, ajánlásokat tehet vagy határozatokat hozhat az ítélet végrehajtása céljából foganatosítandó rendszabályok felől.” Amennyiben a Biztonsági Tanács ebben az esetben nem ajánlást hoz, akkor határozata a contrario kötelező erejű. Ettől független kérdés az, hogy ez a határozat az Alapokmány 25. cikkére (lásd n° 339.) vagy a nemzetközi béke és biztonság megóvásával összefüggő kérdéseknek szentelt VII. fejezet alapján lett-e elfogadva (lásd n° 1180.). A valódi probléma azonban az, hogy amennyiben a Biztonsági Tanács az állandó tagok közötti összhang hiánya miatt nem tud dönteni, ez a biztonsági tanácsi kompetencia sem jelent sokat: a Biztonsági Tanácsban az Amerikai Egyesült Államok nyilvánvalóan nem volt hajlandó elítélni saját magát azért, hogy a nicaraguai kontrák támogatásakor csak részben hajtotta végre a Nemzetközi Bíróság ítéletét (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986.). A Szovjetunió pedig csak nagyon felvizezett határozathoz volt hajlandó hozzájárulni két másik ügyben, s így ott a Biztonsági Tanács komolyabb hatást nem gyakorolt az ítélet végrehajtásában vonakodó államra (CIJ: Korfu-szoros ügy, 1949. április 9., Rec., 1949; Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980.).

1 1 50. Előállhat olyan sajátos helyzet, hogy az ítélet végrehajtása okafogyottá válik és maga a pernyertes fél nem erőlteti a dolgot. Ez történt Nicaraguában, ahol igaz, jóval a Nemzetközi Bíróság ítélete után, megbukott az a kormány, amelyiknek a működését az Amerikai Egyesült Államok rossz szemmel nézte, s a hatalomra került Amerika-ba- rát középjobb koalíció 1990-ben azzal a kéréssel fordult a Nemzetközi Bírósághoz, hogy nem kívánja folytatni a bírósági ítélet végrehajtottságáról kezdeményezett eljárást. Ekkorra már – a rezsimváltással összefüggésben – az amerikai kormány valóban megszüntette korábbi szankcióit és üdvözölte a managuai kérést. A Nemzetközi Bíróság így 1991-ben törölte is a tárgyalásra váró ügyek listájáról.

3.4.7. A tanácsadó véleményezési eljárás

1 1 51. A Nemzetközi Bíróság tanácsadó vélemények megadásával is közreműködik abban, hogy a nemzetközi jogközösség tagjai magatartásukat a nemzetközi jognak megfelelően alakítsák. A tanácsadó vélemények funkciója, természete jelentősen különbözik a peres eljárásban hozott ítéletekétől és végzésekétől. Magától a peres eljárástól azonban a tanácsadó véleményezési eljárás érdemben nem különbözik. A Nemzetközi Bíróság a tanácsadó vélemények intézményét is mintegy megörökölte az Állandó Nemzetközi Bíróságtól, de a két szervezet közötti organikus különbségek miatt itt vannak bizonyos, bár a lényeget valójában nem érintő különbségek. Az Állandó Nemzetközi Bíróságtól a Tanács és a Közgyűlés kérhetett tanácsadó véleményt, a Nemzetközi Bíróságtól a Közgyűlés és a Biztonsági Tanács bármely jogi kérdésben, „a szervezet minden más szerve és a szakosított intézmények a Közgyűlés által bármikor megadható felhatalmazás alapján a tevékenységük körében felmerülő jogi kérdésekben” kérhetnek tanácsadó véleményt. Az érdekelt fő szervek, valamint az ENSZ ún. szakosított intézményei megalakulásuk után rendszerint be is szerezték a Közgyűléstől az erre vonatkozó felhatalmazást, de csak kevesen éltek ezzel a későbbiekben.

1 1 52. Szemmel látható, hogy éppen az államok nem szerepelnek a tanácsadó véleményezési eljárás megindítására jogosultak között. Ez részben magyarázható azzal, hogy az erre irányuló eljárást a nemzetközi szervezetben, illetve szervben értelemszerűen valamelyik állam kezdeményezi, azaz a háttérben az államot mindig felfedezhetjük. Ennél fontosabb az, hogy a Nemzetek Szövetsége és az ENSZ egyaránt el akarták kerülni, hogy az államok, ahelyett, hogy jogvitájukat perre vinnék, a tanácsadó vélemény mögé bújjanak, s csak akkor lépjenek elő, amikor a tanácsadó vélemény már bebiztosította őket. A valóságban azonban többször is előfordult, hogy tanácsadó véleménybe valójában állam contra állam, esetleg szervezet contra állam vitát csomagoltak be, s a szervezet és az állam konfliktusa is gyakran tanácsadó vélemény formájában jelent meg.

1 1 53. Ez különösen az Állandó Nemzetközi Bíróság joggyakorlatára volt jellemző, ahol a Nemzetek Szövetsége valamely állammal szemben egy adott nemzetközi kötelezettség végre nem hajtásáról táplált gyanúját tanácsadó véleményezési eljárásban is a hágai testület elé bocsáthatta. Ezt részben az is magyarázza, hogy az államközi viták és a tanácsadó vélemények eljárása sem az Egyezségokmányban, sem az Állandó Nemzetközi Bíróság statútumában és eljárási szabályaiban nem vált el egyértelműen egymástól. Ezért is előszeretettel alkalmazták ezt a technikai megoldást a népszövetségi kisebbségvédelmi rendszerben (lásd n° 674.). Rendszerint már a kérdés is úgy volt feltéve, hogy az erre adott válasz érdemben eldöntötte a kérdést: így például: „igaza van-e az albán kormánynak abban, hogy a magániskolák albániai eltörlése olyan általános intézkedést jelent, amely egyformán vonatkozik a többségre és a kisebbségre?” (CPJI: Az albániai kisebbségi



ALAPINTÉZMÉNYEIiskolák tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1935. április 6., Série A/B n° 64., 5. o.). Nem ez volt az első eset, hogy egy ily módon feltett kérdést az Állandó Nemzetközi Bíróság megválaszolt (CPJI: A felső-sziléziai német kisebbségi iskolákba való felvétel tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1931. május 15., Série A/B n° 40.). Ezt a jelenséget az 1930-as évek magyar jogtudományában Csi- ky János nyomán „bíráskodó véleménynek" is nevezték. A Nemzetközi Jogi Intézet 1937-ben a francia Albert de Lapradelle és a román Dumitru Negulescu akkori hágai bíró jelentése alapján fogadta el a tanácsadó vélemények jogi természetéről és nemzetközi jogi relevanciájáról készült határozatot, amelyben kifejezetten ajánlotta a tanácsadó véleményezést abban az esetben, ha lehetetlen az államközi eljárás beindítása. Az ő megfogalmazásuk szerint ebben az esetben „tanácsadó bíráskodásról" (arbitrage consultatif) van szó.

1 1 54. A világszervezet contra tagállam konfliktustípust illetően a Nemzetközi Bíróság ítélkezési gyakorlatából kézenfekvő hivatkozni a Dél-Afrika folyamatos namíbiai jelenlétéből az államokra háruló jogkövetkezmények tárgyában adott tanácsadó véleményre (1971. június 21.). Igaz, ez azután született, hogy a Közgyűlés és a Biztonsági Tanács már levonták a folyamatos mulasztás következményeit és megvonták Dél-Afrikától a mandátumot (lásd n° 339.). Az Egyesült Nemzetek bizonyos költségei tárgyában adott tanácsadó vélemény (1962. június 20.) is olyan esetet példáz, ahol a konfliktus a szervezet és az adott esetben nem is egy, hanem két mulasztó állam között állt fenn (lásd n° 268., 1197.). Utalhatunk a Nyugat-Szahara tárgyában adott tanácsadó véleményre (1975. október 16.) is, ahol a Nemzetközi Bíróságnak végső soron a mauritániai és a marokkói területi igényekről kellett megnyilatkoznia: ráadásul itt a Közgyűlés mintegy az önrendelkezési jog jogosítottja, a szaharai (sahraoui) nép nevében léphetett fel (lásd n° 377.). A Mazilu ügyben a Gazdasági és Szociális Tanács azt a kérdést tette fel a Nemzetközi Bíróságnak, hogy egy releváns szerződési cikk alkalmazható-e az antidiszkri- minációs és kisebbségvédelmi albizottság különleges rapporteurére, amit sikertelenül vont kétségbe Ceau§escu Romániája. Jellemző, hogy itt már maga a bevezető mondat is világosan utal arra, hogy szervezet contra tagállam jogvitáról van szó: „vita merült fel az Egyesült Nemzetek és Románia kormánya között az egyezmény alkalmazhatóságát illetően” (CIJ: Az Egyesült Nemzetek kiváltságairól és mentességeiről szóló egyezmény VI. cikk 22. szekció alkalmazhatósága tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1989. december 15., Rec., 1989, 177-178. o.). A Cumaraswamy ügyben szintén a tanácsadó vélemény szolgált a szervezet és a tagállam vitájának rendezésére (CIJ: Az Emberi Jogi Bizottság különleges jelentéstevőjének jogvitákkal szembeni immunitásával összefüggő nézetkülönbség tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1999. április 29.), védelmet próbálván nyújtani a bírói és jogászi függetlenség különleges rapporteurének. Ezekhez képest jóval nagyobb hordereje volt az ún. palesztinai falról adott és sokat vitatott tanácsadó véleménynek, amely azonban – a fentiek tanúsága szerint – valójában egyáltalán nem volt egyedülálló, „precedens nélküli” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9.).

11 56. A Nemzetközi Bíróság statútuma, a rendtartás és a többi dokumentum jóval kisebb terjedelemben foglalkozik a tanácsadó véleményekkel, mint a peres eljárással, s az előbbire tulajdonképpen mutatis mutandis alkalmazni rendeli a peres eljárás szabályait. A feltett kérdést illetően a Nemzetközi Bíróság megvizsgálja, hogy az formai és tartalmi szempontból megfelelő-e. (Több szempontból is a „pergátló kifogások” intézményére emlékeztetően az államoknak jogukban áll – s ezzel gyakran élnek is –, hogy ellenezzék azt, hogy a Nemzetközi Bíróság választ adjon a feltett kérdésre.) A Nemzetközi Bíróság mindkét esetben maga dönti el, hogy fennállnak-e a tanácsadó vélemény megadásának feltételei. Ha a statútum szövegét nézzük, akkor a Nemzetközi Bíróság nem köteles megadni a tanácsadó véleményt, hiszen eshetőlegesen fogalmaz, amikor 65. cikkében azt mondja: „a Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményt nyilváníthat”. „Ez nem pusztán felhatalmazást hordozó rendelkezés, (...) a Bíróságnak (...) a statútum diszkrecionális jogkört ad, amelyben maga dönt arról, hogy a kért tanácsadó véleményt megadja-e, vagy sem” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, 14. §). Ugyanakkor a nemzetközi bírósági gyakorlat számos árnyalattal pontosította a statútum megfogalmazását, s érezhetően egyre szűkebbre szorította az eshetőlegesség, a diszkrecionális jogkör területét.

1 1 57. Akadályát jelenti a tanácsadó vélemény megadásának, ha a kérés nem arra jogosult szervtől, illetve szervezettől származik (azaz nem kaptak arra felhatalmazást), vagy pedig nem hatáskörükbe tartozó kérdésben keresik meg a Nemzetközi Bíróságot. A WHO politikai-nemzetközi jogi szempontból kiemelkedő fontosságú problémakörben kért tanácsadó véleményt 1993-ban: „Tekintettel azokra a hatásokra, amelyeket a környezetre és az egészségre gyakorolnak a nukleáris fegyverek, használatuk háború vagy más fegyveres konfliktus idején sérelmét jelenti-e a nemzetközi jogból folyó kötelezettségeknek, ideértve a WHO alapokmányát is?” Az ENSZ Közgyűlése a WHO kezdeményezését követően 49/75. K. sz. határozatában pedig még sarkítottabb formában tette fel ugyanezt a kérdést: „A nemzetközi jog szempontjából megengedett-e az atomfegyverek használata vagy az azzal való fenyegetés?” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában adott tanácsadó vélemény, ord, 1995. február 1., Rec., 1995, 3-4. o.). A Nemzetközi Bíróság



ALAPINTÉZMÉNYEImegtagadta a WHO kérelmének megválaszolását: „A Bíróság szerint, ha elismernénk a WHO-nak a hatáskört, hogy foglalkozzon az atomfegyverek használatának jogszerűségével, (...) ez egyenlő lenne azzal, hogy nem veszünk tudomást a specialitás elvéről; ilyen hatáskört nem lehet olyannak minősíteni, mint amelyet szükségképpen eredményezne a szervezet alapokmánya, azokra a célokra is figyelemmel, amelyeket tagállamai ráróttak” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a WHO kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, 25. §).

11 58. Bár a Biztonsági Tanács, illetve a Közgyűlés bármely jogi kérdésben jogosult megkeresni a Nemzetközi Bíróságot, ott is felmerülhetnek akadályok, így mindenekelőtt akkor, ha a kérdés nem jogi kérdés. Ez meglehetősen emlékeztet a peres eljárás bemutatásakor már tárgyalt az „arbitrabilité/arbitrability” és a ,justiciabilité/justiciability” problémakörére (lásd n° 1052., 1130.). A Nemzetközi Bíróság a politikai és a jogi vetületek összefonódását illetően itt is ugyanazt az irányvonalat követi: „azoknak a motívumoknak a politikai természete, amelyek esetleg inspirálták a kérdés feltevését és azok a politikai kihatások, amelyek esetleg érvényesülhetnek, irrelevánsak, amikor arról születik döntés, hogy fennáll-e a joghatóság a vélemény megadására” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996 (I.), 234. o., 13. §). Ezt a tételt a Nemzetközi Bíróság azóta is megerősítette: miután idézte az előbbi mondatot, hozzátette, hogy „a jelen eljárásban semmilyen olyan elem nem merül fel, ami ettől eltérő döntésre kellene hogy ösztönözzön” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 41. §). „A Bíróság nem gondolja, hogy vissza kellene utasítani a Közgyűlés kérdésének megválaszolását a jelen eljárás egyes résztvevői által kifejtett azon érvekre tekintettel, miszerint úgymond félő, hogy e tanácsadó véleménynek negatív politikai következményei lehetnek” (CIJ: Az egyoldalú koszovói függetlenségi nyilatkozatnak a nemzetközi joggal történő összeegyeztethetősége tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2010. július 22 Rec., 2010, 35. §).

1 1 59. Gyakran említik, hogy ha az adandó vélemény tárgya államok közötti konkrét jogvitával függ össze, és az érintett államok nem járulnak hozzá az eljáráshoz, ez akadályát jelenti annak, hogy a Nemzetközi Bíróság megadja a tanácsadó véleményt. E nézet az Állandó Nemzetközi Bíróság elé került egyik ügyben (CPJI: Kelet-Karélia státusa tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. július 23., Série B n° 5.) hozott végzésre támaszkodik, s annak igen leegyszerűsítő megfogalmazása. Ez a tétel azonban azok közé tartozik, ahol a Nemzetközi Bíróság nem követi elődjét és következetesen ezzel ellentétesen dönt, igaz, meglehetősen szűkszavúan utalva arra, miért más az ő döntésének logikája. A híres mondat, hogy ti. „a kérdés megválaszolása lényegét tekintve egyenértékű lenne a felek közötti vita eldöntésével” (CPJI: Kelet-Karélia státusa tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. július 23., Série B n° 5., 29. o.) valójában annak fényében értelmezendő, hogy az Állandó Nemzetközi Bíróság azt érzékelte, az érdemi döntéshez olyan mérvű együttműködés lenne szükséges az érintett államok részéről (az ún. dorpati szerződéshez kapcsolódó diplomáciai irattári részek megnyitását, az előkészítő anyagok áttekintését, a kapcsolódó szerződések hiteles értelmezését illetően), aminek híján – ti. Csicserin szovjet külügyminiszter hivatalosan közölte, hogy nem fognak együttműködni – a vita eldöntése érdemben nem lehetséges. Úgy tűnik ugyanis, ez a magyarázat arra, miért nem fogadta el a Nemzetközi Bíróság az erre az ügyre épített kifogásokat, hanem a magyar, román, bolgár békeszerződések tárgyában adott tanácsadó véleményével egy másik irányt mutatott, tekintettel arra, hogy a tanácsadó véleménnyel „a szervezet tevékenységében vesz részt, s ezért elvben a tanácsadó vélemény iránti kérelmet nem szabad visszautasítani” (CIJ: A magyar, román, bolgár békeszerződések tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1ere phase, 1950. március 30., Rec., 1950, 71. o.).

11 60. A Nemzetközi Bíróságot azonban csak „kényszerítő okok” indíthatják arra, hogy elutasítsa a megkeresést (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 44. §). A vita kétoldalú jellegét illetően sincs kötve a Nemzetközi Bíróság az államok értékeléséhez, s „ezért nem tudta elfogadni azt az álláspontot, hogy a Közgyűlés által feltett kérdés mindössze Izrael és Palesztina közötti kétoldalú jogvitának tekintendő. Figyelemmel a nemzetközi béke és biztonság kérdéseiben az Egyesült Nemzetekre háruló felelősségre és jogosítványokra, a Bíróság úgy véli, hogy a fal építését úgy kell tekinteni, mint amiben az Egyesült Nemzetek közvetlenül érintett” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 49. §). „A tanácsadó vélemény iránti kérdés tekintetében a válasz megadásának diszkrecionális joga azt a célt szolgálja, hogy a Bíróság igazságszolgáltatási funkciójának integritását és az Egyesült Nemzetek Szervezetének fő szervekénti természetét megóvják.” (...) „A tanácsadó véleményezési hatáskör nem az államok rendelkezésére irányuló bírósági kereseti forma, hanem egy olyan eszköz, ami lehetővé teszi a Közgyűlés, a Biztonsági Tanács, illetve az Egyesült Nemzetek egyéb szervei és a Közgyűlés által az Alapokmány 96. cikk 2. § értelmében a Közgyűléstől kapott felhatalmazással rendelkező intézmény számára, hogy a Bíróságtól tevékenységük végzését segítő véleményt kapjanak” (CIJ: Az egyoldalú koszovói függetlenségi nyilatkozatnak a



ALAPINTÉZMÉNYEInemzetközi joggal történő összeegyeztethetősége tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2010. július 22., Rec., 2010, 29. és 33. §).

1 1 61. A tanácsadó véleményezési eljárásban nem kizárt, de nem is magától értetődő az ad hoc bíró intézménye. Amennyiben a fentieknek megfelelően kapcsolódik konkrét államokhoz a kérdés, akkor komoly megfontolások szólnak mellette. Ha azonban nem erről van szó, indokolatlan lenne a méltányos földrajzi megoszlás és a nagy jogrendszerek szerint kiegyensúlyozott bírói összetételen változtatni. Inkább az elutasításra találunk példákat, még akkor is, ha világosan egy állam közvetlen érdekeit érintette a kérdés. Az Állandó Nemzetközi Bíróság az osztrák-német vámunió ügyében elutasította Ausztria ad hoc bíró jelölésére irányuló előterjesztését, párhuzamosan azzal, hogy a jóval kevésbé érdekeltnek tekinthető Csehszlovákia igényének sem tett eleget (CPJI: A Németország és Ausztria közötti vámrendszer tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1931. szeptember 5. Série A/B n° 41., 41. o.). A Nemzetközi Bíróság elvetette Dél-Afrika kérelmét (CIJ: Dél-Afrika folyamatos namíbiai jelenlétéből az államokra háruló jogkövetkezmények tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1971. június 21., Rec., 1971, 13. o.), elfogadta viszont Marokkóét, elutasította ugyanabban az ügyben Mauritániáét, érzékeltetve, hogy Spanyolország és Mauritánia között nincs „jogi értelemben függő ügy” (CIJ: Nyugat-Szahara tárgyában adott tanácsadó vélemény, ord, 1975. május 22., Rec., 1975, 6. o.). Izrael pedig nem jelezte, hogy ad hoc bírót kívánna jelölni a palesztinai falat érintő eljárásában, s eleve vitatta is, hogy a Nemzetközi Bíróság kompetenciájába tartozna in concreto a tanácsadó vélemény megadása., s az ezt rögzítő írásbeli álláspontjának benyújtása után már nem is vett részt az eljárásban (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., lásd az izraeli beadványt a Nemzetközi Bíróság honlapján, a tanácsadó véleményezési eljáráshoz benyújtott dokumentumok listájában).

1 1 62. A tanácsadó véleményezési eljárás is írásbeli és esetleg szóbeli szakaszra bontható. A statútum 66. cikke szerint a Nemzetközi Bíróság az államoknak és azoknak a nemzetközi szervezeteknek, amelyek megítélése szerint az adott ügyben tájékoztatást tudnak adni, megadja a lehetőséget, hogy a tanácsadó vélemény megadására irányuló kérelmet illetően kifejthessék álláspontjukat: ezek az előterjesztések a fent említetteknek megfelelően a tanácsadó vélemény megadhatóságát, az azzal szembeni esetleges akadályokat ugyanúgy érinthetik, mint a probléma lényegét. A nagy horderejű kérdésekben az államokjelentős része él is ezzel a lehetőséggel: az atomfegyverek használata jogszerűségének kérdéséről adott tanácsadó vélemény eljárásában huszonnyolc állam élt ezzel a lehetőséggel, köztük Kínát leszámítva a Biztonsági Tanács állandó tagjai. Közülük huszonketten a szóbeli meghallgatáson is kifejtették álláspontjukat (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, 5. és 9. §). A palesztinai fal ügyében negyvennégy állam, továbbá Palesztina és a nemzetközi szervezetek közül az Arab Liga, az Iszlám Konferencia, az Európai Unió és maga az ENSZ élt az írásbeli álláspont beterjesztésének lehetőségével. A szóbeli eljárásban részt vett tizenkét állam és Palesztina, de ekkor már nem vett részt Izrael, az Amerikai Egyesült Államok, az Európai Unió, amelyek vitatták a Nemzetközi Bíróság joghatóságát. Az Arab Liga és az Iszlám Konferencia részt vett a szóbeli meghallgatáson is (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 9. és 12. §).

1 1 63. A szóbeli eljárás rövidebb, nincs szükség a kontradiktórius formákra, itt a felek egymás után ismertetik álláspontjukat, válaszolva a bírák részéről feltett kérdésekre. Így a viszontválasz, a konklúziók, mint a peres eljárás szokásos elemei, itt értelemszerűen hiányoznak. A szóbeli eljárás lezárultával a Nemzetközi Bíróság kialakítja álláspontját a feltett kérdésről. Ez szintén emlékeztet a peres eljárás során követett módszerre, de itt a Nemzetközi Bíróság jóval szabadabb, s ex officio kitérhet mindarra, amit a kérdés megválaszolásához szükségesnek tart, függetlenül attól, hogy az írásos beadványokban, szóbeli előterjesztésekben szerepeltek-e ezek az elemek: így hatáskörének megállapítása után a Nemzetközi Bíróságnak már nem kell tartania attól, hogy a felkérésben foglaltakon való túlterjeszkedés (jurisdictio ultra petita) veszélye fenyegetné. Akárcsak a peres eljárásban, a Nemzetközi Bíróság elnöke által javasolt előzetes struktúrát figyelembe véve, a bírák egyenként készítenek egy írásbeli szakvéleményt az ügyben felmerült jogi kérdések megítéléséről, a döntés irányáról a vélemény egészét és a részletkérdéseket illetően. Az előterjesztéseket áttekintve az elnök előterjesztést tesz a tanácsadó vélemény előzetes szövegét megszerkesztő bizottság összetételére. A tanácsadó véleményt megszerkesztő bizottság – amelynek összetétele sem itt, sem a peres eljárásban nem nyilvános – által készített tervezetet a többi bíró megjegyzéseit figyelembe véve a második olvasaton véglegesítik, arról szavaznak, s szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt. Az atomfegyverek ügyében a tanácsadó vélemény legfontosabb mondatát (lásd n° 1267.) az algériai Mohammed Bedjaoui elnöki szavazatával fogadták el (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, 266. o., 105. §).

1 1 64. A tanácsadó vélemények elfogadásakor kisebbségben maradt bírónak lehetősége van arra, hogy egyéni



ALAPINTÉZMÉNYEIvéleményben vagy különvéleményben rögzítse álláspontját, és itt is csatlakozhat egyik vagy másik bíró egyéni véleményéhez vagy különvéleményéhez. A kialakult gyakorlat szerint a bírák „nyilatkozatot” is csatolhatnak az ítélethez. Egyes kérdésekben a nyilatkozatok, egyéni vélemények és különvélemények együttes terjedelme messze meghaladja magának a tanácsadó véleménynek a hosszát. Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetésnek a jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény 45 oldalához még 325 oldalnyit tesznek ki az egyéni és különvélemények. Hasonló az arány a megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény esetében is, ahol 64 oldalnyi maga a vélemény és ennek többszörösére rúg az egyéni és különvélemények terjedelme.

1 1 65. A tanácsadó véleménynek is jól kialakult szerkezete van. Ez a következő: i. a vélemény azonosító címe és kihirdetésének ideje; ii. az eljárásban részt vett bírák felsorolása; iii. az eljárás időbeli összefoglalása; iv. a tényállás; v. a jogi kérdések; vi. a válasz a feltett kérdésre; vii. az ítélet mellett szavazó bírák neve, s bár a rendtartás ezt nem követeli meg, az ellenszavazatot adott bírák neve; viii. utalás arra, hogy az adott esetben az ítélet angol vagy francia nyelvű változata tekinthető hivatalosnak; ix. az egyéni vélemények, különvélemények és nyilatkozatok in extenso szövege. (Nem formális követelmény ugyan, de a szóbeli eljárásban meghallgatott államok és szervezetek vezérképviselőinek nevét az eljárást összefoglaló részben feltüntetik.) A tanácsadó véleményt nyilvános ülésen, az ítéletekhez hasonlóan hirdetik ki, amelyre meghívják az ENSZ főtitkárát, tagállamait s az érdekelt nemzetközi szervezeteket.

1 1 66. A tanácsadó vélemény jogi természete látszatra már a nevéből is következik, valójában azonban nem lehet leegyszerűsíteni a megítélést arra, hogy a kötelező erőt tagadjuk. Van ráadásul két különleges esete a tanácsadó véleményezési eljárásnak, nevezetesen a székhelyegyezmények értelmezése (lásd n° 1175.), illetve a funkcioná- riusi perek semmisítési (kasszációs) eljárása (lásd n° 1176.), amelyek csak jobb híján sorolódnak ebbe az eljárásba, valójában itt kötelező erejű döntés születik. De az igazi tanácsadó vélemények esetében is jóval árnyaltabb a kép.

1 1 67. Sir Gerald Fitzmaurice, az angolszász világ sokat idézett nemzetközi jogásza, a Nemzetközi Bíróság 1960-1973 közötti tagja máig ható érvénnyel szögezte le még a Nemzetközi Jogi Bizottságban, hogy „jóllehet a tanácsadó vélemények nem kötelezőek, van két eset, amikor úgy tűnik, a gyakorlatban negatív módon kötelezőek, azaz tilalmi erejük van, nevezetesen amikor a vélemény egy bizonyos tevékenységi irányt ellentétesnek nyilvánít a nemzetközi joggal, az Alapokmánnyal vagy valamely egyéb nemzetközi okmánnyal – nevezetesen 1. olyan esetben, amikor gyakorlatilag lehetetlenné teszi a véleményt kérő szerv számára és igen nehézzé az egyes államok számára, hogy azzal ellentétes irányvonalat képviseljenek; 2. amikor a vélemény azt jelzi, hogy az elméletileg lehetséges megoldások közül csak az egyik tekinthető jogilag korrektnek – itt, ha egyáltalán valamit tesznek, az nehezen lehet más, mint amit maga a Bíróság megjelölt” (Yearbook of the International Law Commission, Vol. 29. 1952, 54-55. o.).

1 1 68. A szervezet contra mulasztó tagállam vitáját bizonyos esetekben tanácsadó véleményezési eljárásba lehet csomagolni (lásd n° 1154-1155.). Volt joggyakorlati példa arra is, hogy az államok formálisan is megegyeztek abban, hogy in concreto kötelező erejűnek fogják tekinteni a tanácsadó véleményt. Így tett Anglia és Franciaország is egy esetben (CPJI: A tunéziai és marokkói állampolgársági dekrétumok tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. február 7., SérieB n° 4.). Részben – de nem kizárólag – ezzel a hipotézissel összefüggésben kezdődtek az 1930-as évek vitái a „bíráskodó véleményről", illetve a „tanácsadó bíráskodásról" (arbitrage consultatif), s itt már érzékelték a vélemények jogi természetének valójában összetett, árnyalt jellegét.

1 1 69. A Nemzetközi Bíróság maga sem habozott az ENSZ-ügynökök, azaz a tisztviselők, rendszeres és eseti szakértők (lásd n° 631-633.) mentességeinek ügyeiben egyértelműen hangsúlyozni a tanácsadó vélemény bizonyos elemeinek egyértelműen kötelező jellegét. Így például azt is kimondta, hogy „Malajzia köteles eljuttatni a tanácsadó véleményt a maláj bíróságokhoz avégett, hogy Malajzia nemzetközi kötelezettségei érvényesüljenek és Cumaraswamy mentességét tiszteletben tartsák” (CIJ: Az Emberi jogi bizottság különleges jelentéstevőjének jogvitákkal szembeni immunitásával összefüggő nézetkülönbség tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1999. április 29., Rec., 1999, 65. §).

1 1 70. Mindezt már szinte a bírósági aktivizmus kísértését magáévá téve hangsúlyozta 2004-ben a Nemzetközi Bíróság: először is „Izrael köteles eleget tenni a palesztin nép önrendelkezési jogának tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettségének, valamint a humanitárius nemzetközi jogból és a nemzetközi emberi jogok jogából folyó kötelezettségeinek. Biztosítani kell továbbá a szent helyekre való szabad eljutást azokon a területeken, amelyek az 1967. évi háborúban kerültek hatalma alá” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 149. §). Másodszor pedig „Izrael köteles véget vetni nemzetközi kötelezettségei megsértésének, amit a megszállt palesztin területeken a fal építésével követett el” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek



ALAPINTÉZMÉNYEItárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 150. §). Ez nemcsak azt jelenti, hogy Izraelnek abba kell hagynia a fal építését, hanem azt is, hogy vonja vissza az ahhoz kapcsolódó összes törvényhozási és közigazgatási lépést (151. §). Izrael köteles az elszenvedett kárért kártérítést adni az érintett természetes és jogi személyeknek (152. §), az ingatlanok esetében, ahol csak lehetséges, az in integrum restitutio elvét kell alkalmaznia, s ahol ez nem lehetséges, ott kártérítést kell adnia az elszenvedett károkért és veszteségekért (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 151-153. §).

1 1 71. A Nemzetközi Bíróság hozzátette, hogy „Izrael és Palesztina egyaránt kötelesek a legaprólékosabban betartani a humanitárius nemzetközi jog szabályait, amelyek közül az egyik legnagyobb horderejű a polgári életek védelme. Minden oldalon történtek jogsértő lépések és egyoldalú döntések, azonban a Bíróság szerint csak az idevágó biztonsági tanácsi határozatok jóhiszemű végrehajtásával lehet véget vetni ennek a tragikus helyzetnek” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 162. §). Kötelezettségekről szólt explicit módon az ENSZ és összes tagállama irányában is: „Az összes állam köteles el nem ismerni a megszállt palesztin területen, ideértve a Ke- let-Jeruzsálemben s a körül megvalósuló falépítésből következő jogellenes helyzetet. Kötelesek megtagadni mindennemű segítséget vagy támogatást, amely az építkezés által teremtett helyzet fenntartására irányulna. Az összes állam, az Egyesült Nemzetek Alapokmányát és a nemzetközi jogot tiszteletben tartva, köteles osztani azt az álláspontot, hogy a fal építéséből eredő, a palesztin nép önrendelkezési jogának gyakorlását nehezítő bármilyen akadályt meg kell szüntetni” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július

Rec., 2004, 159. §). Emellett a Nemzetközi Bíróság felhívta az államokat, „biztosítsák, hogy Izrael tartsa tiszteletben a humanitárius nemzetközi jogot”. (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 159. §).

1 1 72. A Nemzetközi Bíróság itt voltaképpen az egyik délnyugat-afrikai tanácsadó vélemény filozófiáját követte, ahol meglehetősen egybefonódott a biztonsági tanácsi határozat kötelező erejének megállapítása és az abból folyó kötelezettségeknek a Nemzetközi Bíróság által történt kibontása, derivált kötelezettségek bírósági meghirdetése. A Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményében ugyanis 1966-tól jogellenesnek minősítette Dél-Afrika namíbiai jelenlétét, és hangsúlyozta, hogy „a mandátum megszűnése és a Namíbiában való dél-afrikai jelenlét jogellenessé nyilvánítása minden állammal szemben érvényesíthető, abban az értelemben, hogy erga omnes jogellenesnek minősít egy olyan helyzetet, amelyet a nemzetközi joggal ellentétesen tartanak fenn (...) az államok pedig kötelesek tartózkodni minden olyan aktustól, különösen a dél-afrikai kormánnyal való minden olyan kapcsolattól, amely magában foglalná ezen jelenlét és közigazgatás jogosságának elismerését” (CIJ: Dél-Afrika folyamatos namíbiai jelenlétéből az államokra háruló jogkövetkezmények tárgyában adott tanácsadó vélemény 1971. június 21., Rec., 1971, 56-58. o.).

1 1 73. A tanácsadó vélemények is ajurisdictio eredeti értelmének megfelelően a „jogot mondják ki”, s így – ahogyan arra a jogforrások értelmezési segédeszközeinek tárgyalásakor rámutattunk (lásd n° 347-351.) – a tanácsadó vélemény hordozója olyan normáknak, amelyek önmagukban is szokásjogi értékűek. Akárcsak az ítéletek, a tanácsadó vélemények bizonyítékot szolgáltathatnak az opinio juris sive necessitatis meglétére egy-egy konkrét normát illetően. Valójában tehát nem a tanácsadó vélemény jogi természetének absztrakt vizsgálata jár haszonnal, hanem az abban érintett konkrét normák esetleges pozitív jogi természetét kell vizsgálnunk.

1174. In abstracto tehát az ítélet kötelező ereje valóban különbözik a tanácsadó vélemény jogi természetétől. Az utóbbiban foglalt normák in concreto vizsgálata azonban az adott normát illetően, az eset körülményeit figyelembe véve, a kötelező erő megállapításához vezethet. Ráadásul a tanácsadó véleményekben tett jogi megállapítások visszaköszönnek az ítéletekben, és fordítva.

3.4.8. Két atipikus tanácsadó vélemény a Nemzetközi Bíróság eljárásában: tanácsadó véleménynek öltöztetett eljárások igazgatási és (2010-ig) munkajogi döntésekben

1 1 75. A székhelyegyezményeket a székhelyállam köti a nemzetközi szervezettel, és mindenekelőtt a szervezet státusát, a szervezet épületeit, személyzetét megillető kiváltságok és mentességek részletszabályait kell benne rögzíteni. Mivel nem zárható ki, hogy jogvita merül fel a szervezet és a székhelyállam között, sőt egyáltalán nem ritka ennek bekövetkezése, a szerződés két fele közötti jogvitát valamilyen formában rendezni kell. A magánjogi típusú és eleve kisebb horderejű jogvitákra nézve gyakran választottbíróság megalakítását irányozzák elő, de a közjogi természetű jogvitákra nézve célszerű állandó intézményhez fordulni. Mivel az ENSZ



ALAPINTÉZMÉNYEIAlapokmánya és a statútum egyértelműen rögzíti, hogy a peres eljárás csak államok előtt nyitott, így jobb híján a tanácsadó vélemények intézményén követtek el erőszakot: az állam és a szervezet közötti jogvita rendezését úgy készítik elő, hogy a vita lényegét érintő kérdést mint a székhelyegyezmény értelmezésére irányuló kérelmet terjesztik a Nemzetközi Bíróság elé. Ez az adott székhelyegyezmény rendelkezéseinek függvényében (így például az Egyesült Nemzetek kiváltságai és mentességei egyezményének VIII. cikk 30. szekciója vagy az ILO-alapokmány 37. cikke szerint) mindenekelőtt az adott szervezet közgyűlésének lenne a feladata: ilyenkor mind a szervezet, mind a székhelyállam elfogadja, hogy irányadónak és kötelezőnek tekinti a Nemzetközi Bíróság által meghozandó tanácsadó véleményt. Emellett a szakosított intézménynek az ENSZ-szel kötött megállapodása is előirányozhatja ezt. E jogi lehetőség ellenére azonban a Nemzetközi Bíróság elé ebben a formában csak egyetlen székhelyegyezmény került, az egyiptomi-izraeli különbéke nyomán támadt feszültségekkel összefüggésben. A voltaképpen a székhelyegyezmény hiteles értelmezésére feljogosított Nemzetközi Bíróság itt is többször használta a „kell” fordulatot:, így például a WHO regionális irodájának áthelyezését „úgy kell megvalósítani, hogy az rendben bonyolódjon le, s a lehető legkevésbé károsítsa a szervezet munkáját és Egyiptom érdekeit” (CIJ: A WHO és Egyiptom közötti 1951. március 25-ei megállapodás értelmezése tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1980. december 20., Rec., 1980, 95. o.).

1 1 76. A másik különleges eset – amely az előzővel ellentétben többször is szerepelt a Nemzetközi Bíróság napirendjén – a szervezet tisztviselőinek és alkalmazottainak „munkajogi" típusú pereivel függ össze. A nemzetközi szervezeti munkajogban a tisztviselő, illetve alkalmazott munkáltatója az adott szervezet, s a munkáltatói jogosítványokkal jogi értelemben a szervezet főtitkára rendelkezik. A nemzetközi jogforrásokon belül az autonormatív határozatok bemutatásakor (lásd n° 336.) említettük, hogy a szervezeten belüli munkajogi vonatkozású normatív határozatok szükségképpen jogi természetűek és kötelező jellegűek: a deontológiai szabályok, a tisztviselői „szamárlétrán” való előrehaladás feltételei, a fizetési nómenklatúra összegei, a szülési segélyek, a különböző szabadságokra vonatkozó garanciák nem lehetnek ajánlások, hanem jogforrások. Ezt a Nemzetközi Bíróság is megerősítette (CIJ: Az ENSZ Adminisztratív Bírósága n° 273. ítéletének megváltoztatására irányuló kérelem tárgyában hozott vélemény [Mortished ügy], 1982. július 20., Rec., 1982, 321. o.).

1 1 77. Ha a tisztviselő és a főtitkár között munkajogi vita keletkezik, ennek elsődleges rendezési fóruma – 2009. december 31-ig – egy olyan, szervezetenként különböző elnevezés alatt létező, paritásos összetételű intézmény volt, amely az összetételt és a hatásköröket illetően meglehetősen emlékeztetett a magyar munkajogból is ismert „munkaügyi döntőbizottságokra”. Ennek döntésével szemben akár a főtitkár, akár a tisztviselő a hazai munkaügyi bíróságok funkcióit a nemzetközi életben megvalósító, ún. adminisztratív bíróságokhoz fordulhatott. Az ENSZ-családon belül több ilyen is volt: az ENSZ központi állománya az egykor Ustor Endre által elnökölt TANU (Tribunal Administratif des Nations Unies) joghatósága alá tartozott. Az ILO-nak is volt saját adminisztratív bírósága, ami a szakosított intézmények túlnyomó része számára is el tudta látni a jogviták rendezését, kivéve a világbanki csoportot, ahol az IBRD adminisztratív bírósága látta el ezt a funkciót. A paritásos döntőbizottságoktól tehát az adminisztratív bíróságok irányába lehetett jogorvoslattal élni. Ezek az ítéletek res judicata értékűek voltak, kötelezték az érintett szervet, függetlenül szervezeti hierarchikus pozíciójától: így például a Közgyűlést is, annak ellenére, hogy eredetileg ez hozta létre a TANU-t (CIJ: Az ENSZ Adminisztratív Bíróságának kártérítést megítélő ítéletei tárgyában hozott vélemény, 1954. július 13., Rec., 1954, 53. o.). Arra az esetre, ha az adminisztratív bíróság jogszabály-értelmezése lett volna téves, alakították ki azt az eljárást, hogy a munkáltató vagy a munkavállaló (rendszerint egy reformációs bizottság nevű intézmény közvetítésével) véleményt kérhetett a Nemzetközi Bíróságtól. Ha a Nemzetközi Bíróság megállapította, hogy valóban az alapokmányt, illetve a nemzetközi jogot sértően értelmezte az adminisztratív bíróság az irányadó szabályokat, megsemmisíthette az ítéletet, és új eljárásra utasíthatta az adminisztratív bíróságot. Ezt a kasszációs eljárást is csak jobb híján helyezték el a tanácsadó vélemények eljárásába, ugyanis ebben az esetben a Nemzetközi Bíróság kötelezte az eredetileg eljáró testületet. A Nemzetközi Bíróság többször utalt arra, hogy állásfoglalásának ebben az esetben kötelező természete ellenére nincs akadálya annak, hogy azt a tanácsadó vélemény szerinti eljárásban hozzák meg (CIJ: Az ILO Adminisztratív Bíróságának az UNESCO-val szemben benyújtott keresetek ügyében hozott ítéletei tárgyában hozott vélemény, 1956. október 23. Rec., 1956, 84. o.; Az Egyesült Nemzetek Adminisztratív Bíróságának n° 158. ítéletével szembeni reformációs kérelem tárgyában adott tanácsadó vélemény [Fasla ügy], 1973. július 12., Rec., 1973, 183. o.; Az ENSZ Adminisztratív Bírósága n° 273. ítéletének megváltoztatására irányuló kérelem tárgyában adott tanácsadó vélemény [Mortished ügy], 1982. július 20., Rec., 1982, 336. o.).

1178. 2010 -re azonban teljesen átalakították a tisztviselők munkaügyi vitáinak rendszerét. 2008-ban az ENSZ Közgyűlés 63/253. sz. határozatában létrehozta a kétfokozatú, első- és másodfokú eljárással rendelkező ENSZ-munkaügyi bíróságot (Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies / United Nations Dispute Tribunal). Ez elé a tisztviselő közvetlenül fordulhat abban az esetben, ha a munkáltatói döntést jogsértőnek



ALAPINTÉZMÉNYEItartaja. Megszűntek a munkaügyi döntőbizottság funkcióját betöltő paritásos döntőbizottságok is. Mivel a tisztviselő ügyeiben a jogorvoslati lehetőséget is kínáló, egységes munkaügyi bírósági rendszer rendelkezik joghatósággal, az ENSZ Közgyűlés megszüntette a TANU-t, és ugyanígy tett az ILO és a többi érintett szakosított intézmény a saját adminisztratív bíróságával. Ennek nyomán a Nemzetközi Bíróságnak többé nem kell foglalkoznia tisztviselői ügyekkel, azaz a tanácsadó véleménynek ez a speciális, kasszációs formája megszűnt (lásd n° 336., 634.).

4. XII. FEJEZET – A kényszer alkalmazása és következményei a nemzetközi jogban1 1 79. Az államközi viták nem mindig rendeződnek békés úton. A történelem évezredei során kézenfekvő természetességgel nyúltak az államok a fegyveres erőhöz. Ez volt az ultima ratio regum, azaz a királyok utolsó érve, mint ahogyan azt XV Lajos francia király verette ágyúira, mintegy a szuverenitás attribútumának tekintve (lásd n° 45.). A nemzetközi jog történetének (lásd n° 58., 62., 65., 75.) és a nemzetközi jog alapelveinek (lásd n° 481.) tárgyalása során láthattuk, hogy a XX. század folyamán hogyan szűkült a háborúindítás joga (jus ad bellum) a Drago-Porter-egyezményben, a Nemzetek Szövetségének Egyezségokmányában, majd hogyan mondtak le arról az államok a Briand-Kellogg-paktumban, s ezt a fejlődést betetőzte az erőszak alkalmazása tilalmának megerősítése az ENSZ Alapokmányában, amely ehhez a Biztonsági Tanács által működtethető szankciómechanizmust kapcsolt. A gyakorlat azonban azt bizonyította, hogy a világháborús antifasiszta koalíció békés körülmények közötti együttműködésének folytatódásába vetett hit nélkülözte a realitásokat: a hidegháború, a szovjetamerikai szembenállás, s ettől nem függetlenül, a Biztonsági Tanácsban a vétójoggal való visszaélés hamar bebizonyította, hogy ezekben a kérdésekben az ENSZ valójában nem hatékonyabb a Nemzetek Szövetségénél. Az 1990-es rendszerváltozások és a kelet-nyugati szembenállás megszűnése sem tudták helyreállítani és működtetni az 1945-ben kidolgozott automatizmus rendszerét. A gazdasági és katonai szempontból hegemón pozícióban maradt Amerikai Egyesült Államok az erőszak alkalmazásának tilalmát nem hajlandó fölébe rendelni a nemzetközi terrorizmus elleni harc általa vallott imperatívuszának. A 2005-ben meghirdetett ENSZ-reformcsomag így a realitásokhoz próbálja igazítani azt az intézményrendszert, amely valójában sohasem működött úgy, ahogyan azt az „alapító atyák” elképzelték. A szervezet így vagy tétlenségre és pótcselekvésekre kárhoztatta magát, vagy pedig különböző áthidaló megoldásokkal kísérletezett, amelyek elméletileg mindig a teleologikus értelmezéshez (lásd n° 268.), illetve az ún. implicit hatáskörökhöz (implied powers, pouvoirs implicites) kapcsolódtak (lásd n° 1195.).

1 1 80. Az ENSZ Alapokmánya megszövegezőinek eredeti elképzelése az volt, hogy az államközi viták túlnyomó többsége eleve rendeződni fog, ahhoz legfeljebb csak az Alapokmány VI. fejezetére támaszkodva, bizonyos kisebb segítség kell, s ezért nem tartották indokoltnak, hogy az ajánlási értékű határozatoknál keményebb eszközöket is beépítsenek. Más a helyzet azonban a nemzetközi béke és biztonság megsértése esetén, amikor a Biztonsági Tanács a VII. fejezet alapján jár el, s itt kötelező érvényű határozatok meghozatalára van feljogosítva, nem csak ajánlást hozhat. Ezért alapvető fontosságú annak tisztázása, hogy melyik fejezet alapján jár el a Biztonsági Tanács. Nem véletlen a VII. fejezetre való utalás („Acting under Chapter VII” / „Agissant en vertu du chapitre VII”) a béke és biztonság kérdésében hozott határozatok élén: ez jelzi azt, hogy a határozat jogi kötelezettséget hordoz, s nem pusztán ajánlási értékű.

1 1 81. De mit értünk a nemzetközi béke és biztonság megsértésén vagy veszélyeztetésén? Eredetileg ezen a háborút, illetve egy állam és egy másik állam közötti fegyveres konfliktust értették, azaz az agressziót. 1945-ben nem tartották szükségesnek, hogy az agresszió definíciójának megfogalmazásával terheljék a San Franciscó-i értekezletet, a kor hangulatában magától értetődőnek tűnt, hogy minek az újbóli előfordulását akarják megakadályozni az államok. Nem véletlenül utal többször is az Alapokmány a második világháború ellenséges hatalmaira. Hamar nyilvánvalóvá vált azonban, hogy az Alapokmány preambulumbeli híres fordulata („fegyveres erő alkalmazására, ha csak közérdek nem kívánja, sor többé ne kerüljön”) még távol áll attól, hogy a realitásokat tükrözze, s a világszervezet kénytelen foglalkozni az alapokmány-ellenes erőszakkal, azaz mindenekelőtt a háborúkkal. Így jogi és politikai igény mutatkozott arra, hogy ennek legtipikusabb fajtáját, az agressziót definiálják, a szándékok szerint ezzel is megalapozva a szervezet majdani és remélt következetes gyakorlatát.

4.1. 1. Az agresszió definiálhatósága és a jelenlegi definíció jogi természete1 1 82. Az agresszió definiálhatóságáról hosszú viták folytak az ENSZ különböző tes- tületeiben, de végül a



ALAPINTÉZMÉNYEIKözgyűlésben győzött azok álláspontja, akik szerint ez jogilag lehetséges és politikailag hasznos. Az Amerikai Egyesült Államok körül tömörült ellenzők azt hangoztatták, hogy nem lehet teljesen zárt meghatározást, illetve kimerítő felsorolást adni, a megmaradó hézagok viszont ötleteket adhatnának a békebontásra készülőknek. A vitában az az álláspont győzedelmeskedett, hogy lehetséges a definíció megalkotása, és a hézagok betöltésére is lehet megoldást adni. Így az ENSZ Közgyűlésének 3314. (XXIX.) sz. határozata az alábbi felsorolásban határozta meg az agresszió legtipikusabb eseteit, hozzátéve azonban, hogy a Biztonsági Tanács a felsorolásban nem említett aktust is minősíthet agressziónak, sőt mérlegelheti azt is, hogy a fegyveres erőszak tényállásszerű, elsőként történő alkalmazása ellenére mégse minősítse azt agressziónak.

1 1 83. A közgyűlési határozat így először megismétli az Alapokmány általános meghatározását: „az agresszió fegyveres erő alkalmazása egy állam által más állam szuverenitása, területi integritása vagy politikai függetlensége ellen, illetve az Egyesült Nemzetek Alapokmányával össze nem férő bármely más módon”. Ezt követi a tényállások listája. Agresszió tehát, függetlenül attól, hogy volt-e hadüzenet, i. ha egy állam fegyveres erői inváziót vagy támadást hajtanak végre más állam területe ellen, vagy mindenfajta katonai megszállás, bármilyen ideiglenes is, amely ilyen invázió vagy támadás következménye, vagy más állam területének erő alkalmazásával történt annektálása; ii. ha egy állam fegyveres erői bombázzák más állam területét, vagy ha egy állam bármiféle fegyvert használ más állam területe ellen; iii. ha egy állam kikötőit vagy partvidékét más állam fegyveres erői blokád alá veszik; iv. ha egy állam fegyveres erői megtámadják más állam szárazföldi, tengeri vagy légierőit, tengeri és légiflottáját; v. ha egy állam fegyveres erőit, amelyek más állam területén tartózkodnak a fogadó állammal történt megegyezés alapján, az egyezményben foglalt feltételek megszegésével használja fel, vagy ha azok az egyezmény lejárta után tovább tartózkodnak az illető területen; vi. ha egy állam megengedi, hogy területét, amelyet egy másik állam rendelkezésére bocsátott, a másik állam agressziós cselekmény elkövetésére használja fel harmadik állam ellen; vii. ha egy állam fegyveres bandákat, csoportokat, önkénteseket vagy zsoldosokat küld – vagy a nevében ilyeneket küldenek – más állam ellen fegyveres cselekmények végrehajtására, amelyek oly súlyosak, hogy kimerítik a fent felsorolt cselekményeket, illetve ha egy államnak komoly része van ebben.

1 1 84. Ezek valóban reális, történelmi példákra épülő hipotézisek: az esetleges hézagokra hivatkozó akkori amerikai ellenvetéseket – amelyek nyilvánvalóan nem voltak mentesek önérdekű megfontolásoktól – úgy tekintették, hogy kevéssé valószerű esetekkel számolnak, s ezek a fenti fogalmi elemek értelmezése, illetve a Biztonsági Tanácsra ruházott kompetenciák révén amúgy is megfelelően kezelhetők lesznek. Ennek alapján a definíció megalkotását követő évtizedekben, s arra is figyelemmel, hogy végül mégis konszenzussal fogadták el, úgy tekintette a nemzetközi tudományos közvélemény, de az államok és az ENSZ szóhasználata is, hogy a 3314. (XXIX.) sz. határozat az Alapokmány kvázi autentikus értelmezésének (lásd n° 257., 343.) tekinthető.

1 1 85. Az ezredforduló körül azonban egyre több jel mutatott arra, hogy a 3314. (XXIX.) sz. határozat természete továbbra is vitatott. A tényállás-hipotéziseket illetően nyilvánvaló volt, hogy a Biztonsági Tanács több állandó tagállama bonyolódott ilyen helyzetbe (például a Szovjetunió, amikor 1979-ben bevonult Afganisztánba, vagy amikor a függetlenné vált Moldovában ott maradt az egykori 14. orosz hadsereg, illetve az Amerikai Egyesült Államok támadása a Szaddám Huszein uralta Irak ellen 2003-ban), ugyanakkor a Biztonsági Tanács – az állandó tagok közötti összhang szokásos hiánya miatt – egyik esetben sem adta meg a határozat szerinti felmentést. Kiderült az is, hogy valóban lehetnek 1974-ben előre nem látott, de a fegyveres támadással egyenértékű csapások: például egy ország számítógépes összeköttetésének szétrom- bolása, ivóvízhálózatának használhatatlanná tétele, elektromos ellátásának ideiglenes megbénítása, vagy a World Trade Center terroristák által eltérített, az épületnek nekivezetett repülőgépekkel történt elpusztítása 2001-ben. Utóbbi azonban arra is példa, hogy a Biztonsági Tanács élni tud jogosítványaival: az 1368. (2001) sz. határozatában, ha nem is minősítette ezt agressziónak, de elismerte – a szakirodalom egy része által vitatottan –, hogy az Amerikai Egyesült Államok önvédelmi helyzetbe került. A 3314. (XXIX.) sz. határozatra a legnagyobb csapást azonban a Nemzetközi Büntetőbíróság (ICC) statútuma mérte: ez ugyanis az agressziót illetően csak azután rendelkezik joghatósággal, ha a hatálybalépést (2002) hét évvel követően összehívott első felülvizsgálati konferencián az államok kötelező jogi természetű és az ENSZ Alapokmánnyal összeegyeztethető agressziódefiníción alapuló tényállásokban meg tudnak egyezni. Ez mindenféleképpen gyengíti azt az érvet, hogy a 3314. (XXIX.) sz. határozatot – amint az korábban széleskörűen vallott tétel volt – kvázi autentikus alapokmányi értelmezésnek minősíthessük. Az igazi vitakérdés ugyanakkor az volt, hogy az államok által elkövethető jogellenes aktus definíciója – így önmagában és minden további nélkül – alkalmas-e arra, hogy azt egyúttal egyéni büntetőjogi felelősséget megalapozó tényállásnak tekintsük. Az ICC statútumát kidolgozó római diplomáciai konferencián az amerikai delegáció által hangoztatott érvrendszer – jelentős részben megismételve a hetvenes évek vitáiban elhangzottakat – mindenekelőtt annak vitatására épült, hogy lehetséges-e kimerítő definíciót adni, a hézagoknak a Biztonsági Tanács számára elismert hatáskör révén való kitöltését (azaz a 3314. [XXIX.] sz. határozat járulékos megoldását) pedig azért nem tartotta szerencsésnek, mivel eszerint a független bíróság joghatósága



ALAPINTÉZMÉNYEIvoltaképpen egy politikai szerv ad hoc és diszkrecionális döntésének lenne a függvénye.

A 2010-es kampalai felülvizsgálati konferencián végül sikerült konszenzussal elfogadni az ICC számára irányadó agressziódefiníciót. (Ez a felülvizsgálati konferencia RC/Res.6 jelzetű dokumentuma.) Ez a dokumentum voltaképpen megismétli a 3314. (XXIX.) sz. határozatban felsorolt tényállásokat: a Nemzetközi Büntetőbíróság azonban csak 2017. január 1. után rendelkezik joghatósággal az agresszió tekintetében, és akkor is csak abban az esetben, ha a legalább harminc részes állam addigra megerősítette ezt a dokumentumot. A főügyész – olyan állam tekintetében, amely elfogadta az agresszióra is az ICC joghatóságát – az ezután egy évvel elkövetett ilyen cselekményeket illetően eljárhat, amennyiben a cselekményt állampolgára követte el vagy ha az ő területén követték el (lásd n° 751.). Amennyiben a Biztonsági Tanács az adott helyzetet agressziónak minősítette, a főügyész eleve eljárhat, viszont ha ilyen minősítés – a főügyésznek a Biztonsági Tanácshoz intézett megkeresésének megérkezésétől számított hat hónapon belül – nem történt, akkor csak abban az esetben járhat el, ha arra a tárgyalás-előkészítő kamara felhatalmazta, és a Biztonsági Tanács ennek nem mond ellent. Ugyanakkor az agresszió megvalósulását illetően más szerv által hozott döntés az ICC-t nem köti.

A kampalai határozat a 3314. (XXIX.) határozattól eltér annyiban, hogy a Biztonsági Tanács az agresszió nevesített tényállási módozataihoz sem hozzá nem tehet, sem azokból el nem vehet. A Biztonsági Tanács minősítési jogkörének azonban van kihatása az ICC eljárására: felgyorsíthatja azt, de lassíthatja is, ugyanis az ICC Statútum szerint „a VII. fejezet értelmében eljárva” (lásd n° 339., 1190.), azaz a nemzetközi béke és biztonság érdekében megújíthatóan 12 hónapra felfüggesztheti az eljárást, és a kampalai határozat a definíciót az ICC Statútumának abba a részébe illeszti bele, amelyik a Biztonsági Tanácsnak az eljárás megindítása kapcsán élvezett jogköreit írja le.

1 1 86. Egyébként a Biztonsági Tanács 1974 utáni gyakorlatában sem igazán használta az agresszió kifejezést konkrét (és evidens) esetek minősítésére. Inkább „agresszív aktusok”, a „béke megsértése”, az „ENSZ Alapokmányt durván sértő fegyveres tevékenységek” és ehhez hasonló kifejezések szerepelnek a biztonsági tanácsi minősítésekben.

1 1 87. A biztonsági tanácsi gyakorlat ugyanakkor ki is szélesítette a „nemzetközi béke és biztonság megsértése vagy veszélyeztetése” fogalmának értelmét. A XX. század utolsó évtizedében egyértelművé vált, hogy ez nemcsak a nemzetközi, hanem az államon belüli konfliktushelyzetekre is alkalmazható minősítés. Ez mindenekelőtt nagy menekülthullámokat kiváltó (s ekként a szomszédos országok biztonságát valóban érintő) polgárháborúkra vonatkoztatható, de egyes esetekben a Biztonsági Tanács ennél alacsonyabb intenzitású konfliktushelyzeteket is a VII. fejezet hatálya alá tartozónak minősített.

1 1 88. E minősítés logikai lehetősége már az ENSZ első éveiben felmerült, amikor formálisan Lengyelország kezdeményezésének feltüntetve a szovjet diplomácia a spanyolországi Franco-rendszert kívánta a nemzetközi békét és biztonságot veszélyeztetőnek minősíteni. (A Hitler és Mussolini által katonailag is támogatott Franco tábornok csapatai egy véres polgárháborúban megdöntötték a választásokon hatalomra került ún. népfrontkormányt, amelynek oldalán a sztálini hatalom által toborzott és küldött, jelentős erőt képviselő internacionalista csapatok küzdöttek. Spanyolország szimpatizált ugyan a tengelyhatalmakkal, de formálisan semleges volt a második világháborúban, ugyanakkor az ún. Kék hadosztály önkénteseivel a Szovjetuniót megtámadó Németország segítségére sietett.) Az akkori biztonsági tanácsi vitában a francói totalitárius rendszer durva emberi jogsértéseit senki sem tagadta, de a többség úgy ítélte meg, hogy mindez immár az ország területén belül marad, s nem bizonyosodott be, hogy ténylegesen sértené a nemzetközi békét és biztonságot. Az ezt követő két évtizedben a gyarmati rendszer fenntartásában érdekelt államok, mindenekelőtt Anglia és Franciaország a gyarmati függetlenedési mozgalmak erőszakos letörésére tett kísérleteik idején – vétójogukat is érvényesítve – ellenezték, hogy a Biztonsági Tanács ezekkel a kérdésekkel foglalkozzon, s azt hangoztatták, hogy itt nem államok közötti, hanem államon belüli konfliktusról van szó, ami így nem tartozik a VII. fejezet hatálya alá. Mivel azonban az ENSZ elismerte, hogy az önrendelkezési jog a gyarmati népek esetében a függetlenség elnyerésének jogát is magában foglalja (lásd n° 380., 446., 491.), immár vitán felül áll, hogy a Biztonsági Tanács hatáskörrel rendelkezne egy gyarmati háború esetén. A gyarmati háborúk után függetlenné vált államok közül számosan azonban milliós áldozatokat követelő polgárháborúkba bonyolódtak (Nigéria, Szudán, Ruanda stb.), illetve az 1975-ben Kambodzsában hatalomra került szélsőséges Pol Pot-rendszer saját lakosságának egynegyedét kiirtotta, amit az ENSZ tulajdonképpen tétlenül nézett. Az 1990-es években számos esetben minősített polgárháborút a Biztonsági Tanács a nemzetközi biztonságot veszélyeztetőnek (Ruanda), de a balkáni tragédiát is a VII. fejezet alá tartozónak minősítette, anélkül, hogy állást foglalt volna abban, hogy nem nemzetközi vagy pedig nemzetközi konfliktusról van-e szó a Horvátországban vagy Bosznia-Hercegovinában Milosevics Jugoszláviája által kirobbantott és támogatott „polgárháborúkban”. A Biztonsági Tanács a Jugoszláviához tartozó koszovói albánság helyzetét, a kurd kisebbség elleni iraki katonai fellépéseket is a nemzetközi békét és biztonságot sértőnek minősítette, de vonatkoztatta a VII. fejezet szerinti hatásköröket a



ALAPINTÉZMÉNYEIrendszerváltozás utáni Albániában bekövetkezett gazdasági összeomlás utáni anarchiára vagy Haitin egy katonai puccsra is. A nemzetközi terrorizmus elleni harcban – jóval a World Trade Center elpusztítása előtt – az al-Kaida szervezetet befogadó afganisztáni tálib rendszerrel szemben is a VII. fejezet értelmében hozott szankciókat a Biztonsági Tanács.

1 1 89. A VII. fejezet belső konfliktushelyzetekre, mindenekelőtt polgárháborúkra vo- natkoztathatóságának elismerése hatalmas jelentőségű és egyértelműen pozitív lépés az ENSZ történetében. Az Alapokmány 1945-ös San Franciscó-i előkészítő anyagaival (travaux préparatoires) ez aligha támasztható alá, de a gyakorlati és a teleologikus értelmezésen alapuló metamorfózis a mai nemzetközi jogközösség, a civilizáció akaratát tükrözi. Az ENSZ gyakorlata ugyanakkor meglehetősen szelektív, s a Biztonsági Tanács állandó tagjainak külpolitikai érdekeltsége, szövetségi rendszerei, szimpátiái alapvetően meghatározóak abban a döntésben, hogy melyik konfliktusban lépjen kez- deményezően az ENSZ.

4.2. 2. Az ENSZ hatáskörei az Alapokmány VII. fejezetének szövege szerint1 1 90. Az Alapokmány a második világháborúban kialakult szovjet-amerikai katonai és politikai együttműködési készség fennmaradásának feltételezésére épült, ideértve a politikai természetű összhangot és az állandó katonai összeköttetést, esetenként a közös parancsnokság megteremtését. Utóbbi intézményes magjának a Biztonsági Tanács állandó tagjainak vezérkari főnökeiből, illetve azok képviselőiből felállítandó Vezérkari Bizottságot szánták, amelynek feladata az Alapokmány 47. cikke szerint az lett volna, hogy „tanáccsal lássa el és támogassa a Biztonsági Tanácsot minden olyan kérdésben, amely a Biztonsági Tanácsnak a nemzetközi béke és biztonság céljából szükséges katonai eszközökre, valamint a rendelkezésre bocsátott fegyveres erők felhasználására és vezényletére, a fegyverkezés szabályozására és az esetleges leszerelésre vonatkozik”. Mivel a Biztonsági Tanácsban diplomaták ülnek, az ott meghozott politikai döntés nyomán a magasabb katonai szakismereteket igénylő vezénylet az ahhoz értő katonákra, a nemzeti főparancsnokságokra hárult volna.

1 1 91. Az Alapokmány szerint, ha a Biztonsági Tanács megállapítja a béke veszélyeztetésének, megszegésének vagy támadásnak a bekövetkeztét, ajánlásokat tesz vagy határozatot hoz (amely tehát a contrario kötelező) a béke és biztonság fenntartása vagy helyreállítása érdekében. Már ezek előtt is hozhat ideiglenes intézkedéseket, ha azok szükségesek, anélkül, hogy azok a végső döntést prejudikálnák. Az ideiglenes intézkedések jogi természetüket illetően kötelezőek is lehetnek, de a 40. cikk csak annyit mond, hogy a Biztonsági Tanács az ilyen ideiglenes rendszabályok végrehajtásának elmulasztását megfelelően számon tartja. A Biztonsági Tanács hozhat nem fegyveres erő felhasználásával megvalósuló szankciókat is, s felhívhatja a tagállamokat arra, hogy ilyeneket alkalmazzanak. Ezek közé tartozik a gazdasági kapcsolatok, a vasúti, tengeri, légi, postai, távírói, rádió és egyéb forgalom teljes vagy részleges felfüggesztése, valamint a diplomáciai kapcsolatok megszakítása. Ha ezek elégtelenek vagy elégtelennek bizonyulnak, úgy a Biztonsági Tanács légi, tengeri és szárazföldi fegyveres erők felhasználásával tüntető felvonulást, zárlatot (blokádot) vagy „egyéb műveleteket”, azaz végső soron katonai erő tényleges bevetését rendelheti el. A világszervezet megalapításakor nem érezték szükségesnek az állandó ENSZ-haderő létrehozását, hanem elegendőnek tartották azt, ha az államok készenléti megállapodásokat kötnek a Biztonsági Tanáccsal fegyveres erőik bizonyos részeinek esetleges rendelkezésre bocsátásakor, s a Biztonsági Tanács esetenként hívja fel őket a közreműködésre.

1 1 92. A hidegháború kibontakozásával párhuzamosan azonban az állandó tagok közötti összhang megbomlott, s az államok a Vezérkari Bizottságot ténylegesen nem működtették, léte protokolláris találkozókra redukálódott. Ráadásul hiába múlt el a hidegháború, s követte azt az ún. enyhülés, majd a kelet-európai rendszerváltozások nyomán kibontakozott kelet-nyugati együttműködés, a Vezérkari Bizottságra vonatkozó rendelkezéseket nem valósították meg. Ez az oka annak, hogy kimondhatjuk, az ENSZ eddigi történelmében a nemzetközi béke és biztonság helyreállítása érdekében vagy nem történt a szervezet részéről katonai fellépés, vagy amikor mégis, úgy az nem alapokmányszerűen valósult meg. A világszervezet mintegy hatvanéves történelme folyamán különböző áthidaló megoldásokkal próbálkozott annak érdekében, hogy a szükséges katonai erőt az ENSZ nevében mégis be tudják vetni.

4.3. 3. A nemzetközi béke és biztonság érdekében tett ENSZ-lépések a gyakorlatban1 1 93. A Biztonsági Tanács által elhatározott szankciók az államok egyéb nemzetközi kötelezettségeivel szemben ugyanúgy elsőbbséget élveznek, mint maga az Alapokmány a 103. cikk szerint (CIJ: Az 1971. évi montreali egyezmény értelmezésének és alkalmazásainak kérdései, a Lockerbie melletti légiszerencsétlenséggel



ALAPINTÉZMÉNYEIösszefüggésben, ord, 1992. április14. Rec., 1992, 126. o.). Gazdasági természetű embargó s különösen fegyverembargó meghirdetésére gyakran került sor, ezek érvényesítése persze nem volt mentes a kritikától: az embargók érvényesítését hol gazdasági érdekek, hol politikai szimpátiák akadályozták, rést hagyva a falon. Ennél elméletibb élű volt az a felvetés, hogy a különösen a támadót és a támadottat egyaránt sújtó fegyverembargó a jogos védelem érvényesítését (lásd n° 1129.) is nehezíti, az általános kereskedelmi embargó gyakran a lakosságot, annak is legszegényebb részét sújtja, s a tapasztalat szerint egyáltalán nem váltja ki azt a szándékolt hatást, hogy a szankciók miatt az elmarasztalt rezsimtől saját népe szabaduljon meg. A légi közlekedési embargó (a szankcionált államba nem küldenek s onnan nem fogadnak légi járműveket) nemcsak kényelmetlenségeket, hanem igen komoly hátrányokat jelentett, s hozzájárult a gazdasági kapcsolatok beszűküléséhez, de esetenként a szomszéd ország repülőterének forgalma ennek megfelelően nőtt, s iránytaxik, buszjáratok tömege tartotta fenn a kapcsolatot a szankcionált állam és a szomszédos repülőtér között. A külföldön levő bankbetétek befagyasztása érzékeny pontján érinti a szankcionált ország gazdaságát, de itt is megpróbálkoznak az átnevezéssel, magánosítással, fiktív elemekre szétosztással, hogy minél nehezebben lehessen elérni a szankcionált állam betéteit és a vezetők magánvagyonát.

1 1 94. A koreai háború (1950-1953) kirobbanását megelőzően fejeződött be a több évtizede tartó és a világháború után újrakezdődött kínai polgárháború, amelyben a kommunista erők győztek, s az ún. Kuomintang-rendszer Tajvan szigetére húzódott viszsza, de az ENSZ-ben továbbra is ő képviselhette Kínát, egészen 1971-ig (lásd n° 557.). A Szovjetunió azzal próbálta a többi biztonsági tanácsi tagállamot rákényszeríteni arra, hogy a Kínát megillető helyet a tényleges hatalmat gyakorló pekingi kormány számára adják át, hogy az „üres szék politikájával”, azaz távolmaradásával tüntetett. Ebben az egyre élesedő helyzetben történt meg, hogy 1950. június 25-én Észak-Korea támadást indított Dél-Korea ellen, állítólagos határincidensek megtorlásaként, úgymond önvédelemből. (Az 1910-ben Japán által annektált Koreát 1945-ben a 38. szélességi foktól északra a Szovjetunió, délre az Amerikai Egyesült Államok szállta meg, és rövidesen a megszálló hatalmakhoz igazodó kormányok vezetésével tulajdonképpen két Korea jött létre.) Az Észak-Korea által indított támadás hírére összehívták a Biztonsági Tanácsot, de a szovjet nagykövet ismét azzal utasította vissza a részvételt, hogy a kínai ENSZ-tagság rendezéséig a Biztonsági Tanács ülésein nem vesz részt. Így viszont a Biztonsági Tanács ellenszavazat nélkül elítélte és agresszornak minősítette Észak-Koreát, felhívta a visszavonulásra, s ennek elmaradása esetén szankciókat és fegyveres fellépést helyezett kilátásba. A Biztonsági Tanácsba visszatérő Szovjetunió jog- és alapokmánysértőnek minősítette a távollétében hozott határozatot, s határozati javaslatot nyújtott be a bevethető katonai kontingens szervezésének leállítására. Ezt az Amerikai Egyesült Államok és a többi biztonsági tanácsi tag nem fogadta el, de a katonai alakulat szervezéséhez, felkészítéséhez és főleg a bevetéséhez szükséges többi lépést már a Szovjetunió megvétózta. Közben az észak-koreai erők csaknem az egész Koreai-félszigetet már hatalmuk alá kerítették: ekkor került sor az Egyesült Erővel a Békéért (Uniting forPeace) nevű, 377. (V) sz. közgyűlési határozat elfogadására, amelyben a Közgyűlés a következőket mondta ki: tekintettel arra, hogy a béke megóvásában a Biztonsági Tanács felelőssége elsődleges, de nem kizárólagos, abban az esetben, ha a Biztonsági Tanács az állandó tagok közötti összhang hiánya miatt megbénul és nem képes alapokmányi feladatait ellátni, a Közgyűlés rendkívüli ülésszakra ül ösz- sze, s meghozza a szükséges intézkedéseket. Ez az adott esetben egy tűzszünet-megfigyelő bizottság (ennek nem sok dolga akadt az első három évben) és az ún. kollektív intézkedések bizottsága életre hívását jelentette. Utóbbiba csak az amerikai orientációt követő országokat választották be, s ez a testület fejezte be a mozgósítást, bízta meg MacArthur tábornokot a megszállt terület felszabadításával, az észak-koreai erők visszaszorításával. Az észak-koreai erők egymást követő vereségei nyomán azonban a kommunista Kína beavatkozott a háborúba, légierővel, harckocsikkal rendelkező egy- milliónyi „önkéntes” lépett át a határon, így váltakozó sikerek utáni állóháború alakult ki nagyjából a szovjet-amerikai megszállási övezeteket elválasztó 38. szélességi fok mentén, s ezt a vonalat szentesítette az 1953. évi panmindzsoni fegyverszünet.

1 1 95. Sztálin halála után a Szovjetunió elismerte, hogy hiba, sőt alapokmánysértő volt az üres szék politikája, de végig kitartott amellett, hogy a 377. (V) sz. határozat még nagyobb sérelmét jelentette az ENSZ Alapokmányának. A szovjet álláspont szerint voltaképpen illegális alapokmány-módosítás történt, hiszen a Közgyűlés a Biztonsági Tanács hatáskörébe tartozó kérdéseket csak akkor tárgyalhat, ha a kérdés nem szerepel a Biztonsági Tanács napirendjén. Mivel a Közgyűlés nem hozhat kötelező határozatot, a nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet elv alapján tehát nem is ruházhatta fel a kollektív intézkedések bizottságát olyan jogkörökkel, amelyekkel maga sem rendelkezett. Mindez csak az Alapokmány módosításával lenne lehetséges, amelynek megvannak a maga eljárási szabályai, közülük a legfontosabb az, hogy a Biztonsági Tanács összes állandó tagjának ratifikációja kell a módosítás hatálybaléptetéséhez. A másik oldal – és maga az ENSZ – azt az álláspontot képviselte, hogy nem alapokmány-módosítás történt, hanem alapokmány-értelmezés, éspedig a teleologikus értelmezés, valamint ehhez kapcsolódva az ún. benne rejlő hatáskörök (pouvoirs implicites / impliedpowers) kibontása. A vita ugyanakkor nyilvánvalóan nem steril jogi vita volt, hanem a második világháború után a békét fenyegető egyik legnagyobb krízis mellékterméke. Az ENSZ sohasem tagadta



ALAPINTÉZMÉNYEImeg a koreai háborút, és az amerikai alakulatok ma is ENSZ-zászló alatt állomásoznak Dél-Koreában.

1 1 96. Az ENSZ Közgyűlése rendkívüli ülésszaka összehívásának feltételeit illetően a Nemzetközi Bíróság habozás nélkül, magától értetődőnek tekintve hivatkozott a 377. (V) sz. határozatra, annak feltételeit szembesítette a Közgyűlés rendkívüli palesztinai ülésszakával s az ott hozott határozatokkal (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., 30. §). Ezt megelőzően a Nemzetközi Bíróság részéről nem volt utalás az Egyesült Erővel a Békéért határozatra, legfeljebb egy másik tanácsadó vélemény (CIJ: Az Egyesült Nemzetek bizonyos költségei tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1962. július 20., Rec., 1962, 163. o.) logikájában (lásd n° 594., 1197.) fedezhetjük fel ugyanazt a levezetést, mint amelyre a 377. (V) sz. határozat épült.

1 1 97. A világszervezet gyakorlatában – alapokmányi utalás híján is – megjelent a békefenntartás, valójában gyakran egybekapcsolódva a béketeremtéssel, a béke kikényszerítésével. Bár mindkettőről a döntést a Biztonsági Tanács a VII. fejezet értelmében hozza, a békefenntartás elvben az azzal érintett terület államának hozzájárulását feltételezi, míg a béketeremtés nem. A kéksisakosnak nevezett békefenntartó egységek az ENSZ által mozgatott, önkéntes hozzájáruláson alapuló katonai kontingensek túlnyomó részét teszik ki. Első két évtizedük azonban több jogvitát váltott ki: Franciaország az 1956-os szuezi kaland, az ún. második arab-izraeli háború idején a Szovjetunió és az Amerikai Egyesült Államok megállapodása nyomán telepített ENSZ-békefenntartók rá eső költségeit nem volt hajlandó kifizetni, míg a Szovjetunió az 1960-as kongói akció reá eső hányadának megfizetésétől zárkózott el. Mind Franciaország, mind a Szovjetunió mindenekelőtt a békefenntartó erőkről hozott döntések jogszerűségét vonta kétségbe, sérelmezve, hogy azok felett a Biztonsági Tanács nem tudott érdemi ellenőrzést gyakorolni. Az egyre növekedő tagdíjfizetési hátralék nyomán egyre kínosabb helyzet alakult ki New Yorkban: ha nem bírják rá a Szovjetuniót és Franciaországot, hogy rendezze hátralékát, akkor hogyan várhatnak el költségvetési fegyelmet a többi tagállamtól? Az ENSZ Alapokmányába beépített szankció (ti. hogy kétévi ki nem mentett tagdíjhátralék esetében indítványozható a Közgyűlésben a szavazati jog felfüggesztése, lásd n° 581., 601.) azonban reálisan alkalmazható-e e két állammal szemben, s mi történne a Biztonsági Tanácsban, ahol a szavazati jog ilyen típusú megvonására nem volt alapokmányi utalás? Ez volt a háttere az ENSZ ún. pénzügyi válságának, amelynek jogi megoldásában a Nemzetközi Bíróság jelentős szerepet játszott. A Nemzetközi Bíróság kimondta: természetesen az a kívánatos, hogy az ENSZ-akciók alapokmány- szerűen legyenek elhatározva és vezetve, de ha ez az előfeltétel nem áll fenn, attól még ENSZ-akciónak kell tekinteni a szervezet által az alapokmányi célok megvalósítása érdekében indított akciókat. Ennek költségei tehát a szervezet költségei, következésképpen a tagállamok kvótájuknak megfelelően tartoznak azt kifizetni (CIJ: Az Egyesült Nemzetek bizonyos költségei tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1962. július 20., Rec., 1962, 168. o.). A Nemzetközi Bíróság logikai vonalvezetése itt rendkívül emlékeztet az Egyesült Erővel a Békéért határozat kapcsán hivatkozott érvrendszerre, s későbbiekben is használható volt vitatott ENSZ-akciók alátámasztására, hiszen, mint említettük, a béketeremtés tekintetében sohasem sikerült alapokmányszerűen eljárni, a békefenntartás esetében pedig értelemszerűen nem is lehetett.

1 1 98. Mivel a békefenntartás eredetileg tulajdonképpen nem alapokmányi feladat, hosszú ideig úgy tekintették, hogy noha ilyenkor a VII. fejezet szerinti hatáskörében jár el a Biztonsági Tanács, hatásköre mégis annyiban korlátozott, hogy csak az érintett állam jóváhagyásával telepíthetők békefenntartó egységek a kérdéses területre. Eszerint ha az állam ezt ellenezte, vagy ha utóbb távozásra szólította fel az alakulatokat (mint például 1967-ben Egyiptom tette az ún. hatnapos arab-izraeli háború idején), az ENSZ ezt kénytelen volt tudomásul venni és alakulatait visszavonni. A békefenntartás statútumbeli hátterének bizonytalansága miatt ugyanakkor a Közgyűlés is hozott határozatokat ilyen alakulatok telepítéséről. A VII. fejezet értelmezésének fejlődése a Biztonsági Tanácsban arra vezetett, hogy kivételes helyzetekben, a nemzetközi béke és biztonság sérelme esetén, a testület mérlegelési jogkörében eljárva telepíthet biztosító egységeket, nyithat „humanitárius folyosókat”. Bizonyos esetekben egyértelművé tették az érintett államok előtt, hogy ha nem adnák „önként” beleegyezésüket, akkor viszont a VII. fejezet szerinti szankciók bekövetkezésével számolhatnak.

1 1 99. A VII. fejezet gyakorlatát illetően nagy horderejű változások következtek be az 1990-es években, a szovjet-amerikai szembenállás megszűnte után. Amikor 1990-ben Irak lerohanta és annektálta Kuvaitot, a Biztonsági Tanács életbe léptette a szokásos gazdasági, kommunikációs és egyéb szankciókat, de nyilvánvaló volt, hogy katonai erő alkalmazása nélkül nem tudják eltávolítani Szaddám Huszein hadseregét az elfoglalt területről. Bár a rendszerváltozás után ezek voltak – ahogyan akkor mondták – az orosz-amerikai együttműködés „mézeshetei”, a Vezérkari Bizottság életre hívására ekkor sem került sor. Az Amerikai Egyesült Államok már korábban egyértelművé tette, hogy amerikai katonáknak csak amerikai parancsnokság alatti bevetéséhez járul hozzá, s a Közép-Kelet katonailag legerősebb államával szembeni fellépés olyan mérvű katonai erő összpontosítását, irányítását, hírszerzési támogatását igényelte, amelyre az amerikai haderő nélkül nem lett volna mód. A Biztonsági Tanács megbízta az Amerikai Egyesült Államokat, hogy katonai alakulataival



ALAPINTÉZMÉNYEIa katonai akcióban való közreműködésre vállalkozó országok élére állva kényszerítse ki a kuvaiti területek azonnali elhagyására kötelező biztonsági tanácsi határozat végrehajtását. Az ENSZ-tagállamok jelentős része részt vett a katonai akcióban, köztük Magyarország is, egy nem harcoló, tábori sebész alakulattal. Franciaország presztízskérdést csinált abból, hogy szintén nem harcol más állam irányítása alatt, s így kezdeményezésére a Biztonsági Tanácstól ugyancsak felhatalmazást kapott arra, hogy a front másik szárnyán indítson szövetségeseivel támadást.

1200. A „sivatagi vihar” kódnevű amerikai vezetésű hadművelet kisöpörte a megszálló iraki haderőt Kuvaitból, de egyszersmind újabb problémák tömkelegével szembesült a nemzetközi közösség. A Kuvait ellen agressziót elkövető iraki rezsim Szaddám Huszeinnel az élen a helyén maradhatott, elfogadva a Biztonsági Tanács 687. (1991) sz. határozatában előírt, mindenekelőtt az iraki tömegpusztító fegyverekre vonatkozó fegyverzetkorlátozási és leszerelési kötelezettségeket. Az iraki hadsereg maradék erői ugyanakkor az Irak északnyugati részén élő kurd lakosság soraiban kegyetlen mészárlást rendeztek. Mindennek nyomán az Amerikai Egyesült Államok a biztonsági tanácsi határozatokra hivatkozva légi tilalmi zónát írt elő Irak déli és északi részére, tulajdonképpen területe kétharmadára: így délen Kuvait, északon pedig a kurdok viszonylagos biztonságban élhettek. A Biztonsági Tanács explicit módon nem rendelkezett a légi tilalmi övezetről, de hallgatólagosan tudomásul vette azt, s tagjai sem kifogásolták, amikor az iraki légierőt a tilalom betartására kényszerítették. 2011-ben, amikor számos arab államban elűzték az évtizedek óta hatalmon levő autokrata vezetőket, Líbia kormánya nem habozott hatalma érdekében katonai erőt bevetni a lázongó lakossággal szemben. A Biztonsági Tanács 1973. (2011) sz. határozatában felhívta a tagállamokat, hogy egyedül vagy regionális szervezeteik révén minden szükséges lépést tegyenek meg a polgári lakosság védelmében. E felhatalmazás nyomán 2011 márciusában, áprilisában és májusában – jelen sorok írásakor – az Amerikai Egyesült Államok és Franciaország bombázott líbiai katonai alakulatokat, majd a hadműveletek koordinálását nem sokkal a márciusi kezdet után formálisan is a NATO vette át, és ennek során Moammer Kadhafi líbiai vezető palotáit és bázisait is több rakétatámadás érte (lásd n° 480., 555., 761., 776.). Ezeket a katonai akciókat sem a főtitkár, sem a Biztonsági Tanács nem minősítette az 1973. (2011) sz. határozat adta felhatalmazáson túlmutatónak, és nem volt hír arról sem, hogy az állandó tagok valamelyikének vétójoghoz kellett volna folyamodnia annak érdekében, hogy a biztonsági tanácsi határozathozatalt megakadályozza ebben az újabb kérdésben.

12 01. A biztonsági tanácsi szankciók végrehajtásának rábízása egy államra immár tendenciának is tekinthető: a ruandai népirtás megállítását a 929. (1994) sz. határozattal Franciaországra bízta a világszervezet, az anarchiába süllyedt Albánia kormányának a Biztonsági Tanács 1101. (1997) sz. határozatában adott felhatalmazása alapján Olaszország nyújtott segítséget, a közrendet helyreállítva. Az Amerikai Egyesült Államok kapott megbízatást a 794. (1992) sz. biztonsági tanácsi határozattal az anarchia felszámolására Szomáliában, illetve a 940. (1994) sz. határozattal a polgári demokrácia helyreállítására Haitin. Figyelemre méltó, hogy ezekben az esetekben az Alapokmány VII. fejezete szerinti jogosítványokkal egy-egy adott országon belüli helyzetre reagált a Biztonsági Tanács. Hasonló természetű volt a szomáliai kalózokkal szembeni katonai fellépésre az Amerikai Egyesült Államokat, Dániát, az Egyesült Királyságot, Franciaországot, Hollandiát, Indiát, Kanadát, Oroszországot, Spanyolországot és a NATO-t felhatalmazó 1846. (2008) sz. biztonsági tanácsi határozat (lásd n° 746.), vagy a választási visszaélésekbe bonyolódó, hatalmát győztes utódjának átadni nem hajlandó elefántcsontparti vezető, Laurent Gbagbo és csapatai elleni fellépést elrendelő 1975. (2011) sz. biztonsági tanácsi határozat, amely elérte célját, a hatalom békés átadását és a volt elnök letartóztatását.

1202. Az 1990-es évek balkáni háborúiban több alkalommal is sor került katonai beavatkozásra, újabb és újabb jogi problémákat felvetve. A Bosznia-Hercegovinába telepített több nemzetiségű békefenntartó alakulat (UNPROFOR) alkalmatlan volt feladata ellátására, s a Biztonsági Tanács – a bosnyák kormány ismétlődő kérései ellenére – hosszú ideig habozott olyan mandátumot adni neki, amely operatív módon a helyszínen levő katonai parancsnokra bízta volna a fegyveres erő alkalmazását a polgári lakosság védelmében. A Bosznia-Hercegovinából kiszakadni akaró, Milosevics révén felfegyverzett szerbek hadserege által ostromlott Szarajevó körüli gyűrűt végül a NATO légiereje törte fel. A Biztonsági Tanács 770. (1992) sz. határozata vonta be a NATO-t a balkáni ENSZ-akciókba, akkor még anélkül, hogy önálló fellépésre is feljogosította volna, 1995-ben viszont úgy tűnt, hogy a londoni NATO-Oroszország találkozón az ezt kiegészítő 816. (1993) sz. határozatban már kilátásba helyezett minden szükséges eszköz tényleges alkalmazásáról (az „all necessary means” / „tous les moyens néces- saires” a Biztonsági Tanács határozatainak szóhasználatában a fegyveres erő bevetését jelenti) megállapodás született. A régóta várt hadműveletek sikeres végrehajtása után a bosnyák erők vissza tudták szorítani a felkelőket, ugyanakkor Oroszország néhány hónappal később már érzékeltette, hogy szerinte a NATO-nak a konkrét csapásméréshez egy újabb, azt elrendelő biztonsági tanácsi határozatra is szüksége lett volna.



ALAPINTÉZMÉNYEI12 03. A milosevicsi politika következő áldozata a koszovói albánság lett volna: a szerbség bölcsőjének tekintett, egykor autonóm területről a többi jugoszláv utódállamban már megtapasztalt brutalitással próbálták távozásra kényszeríteni az ottani lakosság túlnyomó többségét képező albánokat. A Biztonsági Tanács – és a megbízásából tevékenykedő ún. Kontakt-csoport – megkísérelte a Milosevics-rendszert a koszovói autonómia valamilyen formában történő, nemzetközileg felügyelt helyreállítására ösztönözni, de ez a szándékok ellenére csak felgyorsította az albánok kiűzését, a pa- ramilitáris alakulatok garázdálkodását. 1999 tavaszán a NATO – a biztonsági tanácsi határozatok sorozatának kikényszerítésére hivatkozva – ultimátumot intézett Jugoszláviához, majd ennek lejárta után bombatámadásokat indított. A jugoszláv haderő három hónapig kitartott, de végül kénytelen volt fegyverszüneti szerződést kötni. Ebben az esetben nemcsak hogy nem volt egyértelmű biztonsági tanácsi felhatalmazás, de Oroszország egyértelműen kifejezésre juttatta, hogy ellenzi fegyveres erő alkalmazását a koszovói helyzet megoldása érdekében. Informálisan azt is jelezte, hogy a Biztonsági Tanácsban nem fogja megszavazni, hogy a NATO a szarajevói akcióhoz hasonló mandátumot kapjon.

12 04. Egyértelmű, hogy a NATO 1999-es jugoszláviai bombázásai nem feleltek meg azoknak a koordinátáknak, amelyek között az ENSZ az erőszak alkalmazásának jogszerűségét még el tudja ismerni. A nemzetközi jogtudományban erről élénk vita indult, parafrazálva a híres mondást: ex injuria jus oritur? A kérdés az volt: a történelemben ismert – s egyoldalúsága miatt diszkreditálódott – humanitárius intervenció éledt-e újjá a civilizáció érdekében?

12 05. Az akció nemzetközi jogi megítélését illetően külön kérdést jelentett, hogy eljárásjogi szempontból egyértelműen ütközött az ENSZ tételes jogi szabályaiba, de mégiscsak az ENSZ céljainak és elveinek a végrehajtását szolgálta és megvédte a koszovói lakosságot az etnikai tisztogatástól, a genocídiumtól. Kell-e, hogy ez módosítsa a megítélést? A nemzetközi jog azonban nem ismeri a római jogból, a polgári jogból ismert „megbízás nélküli ügyvitel” fogalmát, s a Nemzetközi Bíróság több tézise is ellentmond annak, hogy enyhíthessük az erőszak alkalmazásának tilalmát, ha úgymond „jó célról” van szó. „Az állítólagos beavatkozási jogot [a Bíróság] nem tekintheti másnak, mint az erőpolitika megnyilvánulásának. Ez a politika pedig a múltban a legsúlyosabb visszaélésekre adott módot, aminek akármilyenek lett légyenek is a nemzetközi szervezet jelenlegi hiányosságai, nem lehet helye a nemzetközi jogban. A beavatkozás, ha lehet, még kevésbé fogadható el a most tárgyalt sajátos esetben, mivel a dolgok természetéből fakad, hogy az a leghatalmasabb államoknak lenne fenntartva s így magának a nemzetközi igazságosságnak a szolgáltatását tudná tönkretenni” (CIJ: Korfu-szoros ügy, fond, 1949. április 9., Rec., 1949, 35. o.).

12 06. Ha elfogadjuk, hogy jogsértés történt, akkor meg kell vizsgálni azt is, hogy a jogsértés alóli kimentési okok valamelyike nem alkalmazható-e. A kimentési okok (lásd n° 1025.) közül a sürgős szükség (détresse/distress) az, amelyik a legközelebb áll az adott helyzethez. A kimentési okok tárgyalásakor azonban láthattuk, hogy ehhez az kell, hogy „a gondozásra bízott életek” megmentésére irányuljon a cselekmény. A megmentés szándéka világos és tiszteletet érdemlő, sőt helyes, de nyilvánvalóan nem lehet azt mondani, hogy az albán életeket a NATO-ra bízta volna akár az ENSZ, akár erre jogosítvánnyal rendelkező egyéb alanya a nemzetközi jognak. (Ki is lehetett volna ez?) Kérdés azonban, hogy mi mást lehetett volna tenni az etnikai tisztogatás fait accomplija felé vezető helyzetben.

12 07. A Biztonsági Tanács utólag sem igazolta a NATO akcióját, nem élt a 3314. (XXIX.) sz. határozat szerinti legitimációs jogosítványával, hanem 1244. (1999) sz. határozatában csak „tudomásul vette” a kialakult helyzetet, amelynek kulcseleme volt a koszovói terület ENSZ-védnökség alatti ideiglenes önkormányzata, a jugoszláv kormányzat igazgatási, rendészeti, katonai erőinek kivonása. Jugoszlávia fennhatósága Koszovó felett ugyanolyan névlegessé vált, mint Törökországé, amikor 1878-ban Bosznia-Hercegovinát a berlini kongresszus az Osztrák-Magyar Monarchia kormányzása és közigazgatása alá helyezte (lásd n° 432.). A megoldás ideiglenességével szemben végső dátumot vagy megszűnési feltételt a határozat nem tartalmazott, s kérdés, mennyire felelt meg ez a láthatóan függetlenséget, illetve az Albániához való csatlakozást óhajtó lakosság akaratának. 2006-ban már a függetlenség kilátásba helyezésével is számoló nemzetközi tárgyalásokról is jöttek hírek; a függetlenség kikiáltására végül 2008-ban került sor (lásd n° 375., 494., 1158., 1162.).

12 08. A balkáni és a ruandai válságok megoldására tett kísérletek során a Biztonsági Tanács olyan intézkedéseket is hozott a VII. fejezetre való hivatkozással, amelyek aligha voltak előreláthatóak San Franciscóban, s így a travaux préparatoires történeti értelmezése nem sokat segít. Ezek alátámasztása sokkal inkább az alapokmány gyakorlati és teleologikus értelmezésére való hivatkozással oldható meg.

12 09. A második világháborúban az antifasiszta koalíció vezetői által kibocsátott ún. háromhatalmi nyilatkozat a kegyetlenkedésekről (lásd n° 732.) mintájára a Biztonsági Tanács is fontosnak tartotta, hogy a Jugoszlávia felbomlása után kirobbant fegyveres konfliktusok során elkövetett háborús bűncselekmények felelősei ne maradjanak büntetlenül (808. [1993] sz. határozat), majd 827. (1993) sz. határozatával fogadta el a volt



ALAPINTÉZMÉNYEIjugoszláviai területeken elkövetett emberiség elleni bűncselekmények nemzetközi törvényszékének (ICTY) statútumát és 955. (1994) sz. határozatával a ruandai népirtás felelőseinek megbüntetésére felállított nemzetközi törvényszék (ICTR) statútumát. Nem kevés gyakorlati előnnyel bírt, hogy így el lehetett kerülni egy diplomáciai konferencia technikai nehézségeit, a fenntartások problémáját, a ratifikációs folyamat lassúságát. Azóta nemcsak a katonai akció következett be (lásd n° 1202.), de számos büntetőeljárás is befejeződött, s immár nemcsak a háború kis fogaskerekeit jelentő személyek, hanem a fő politikai és katonai felelősök java része is a vádlottak padjára került. (Az ICTY és az ICTR működését és hatáskörét az egyén büntetőjogi felelősségét tárgyaló részben mutattuk be, lásd n° 738-745.)

12 10. Elméleti szempontból még érdekesebb volt a Biztonsági Tanácsnak Bosz- nia-Hercegovina mai státusának meghatározásában – bár csak a tényleges megoldás után – játszott szerepe. A szerb szakadárokra mért NATO-csapások (lásd n° 1202.) után a daytoni tárgyalásokon elért eredményeket a Biztonsági Tanács 1995. november 22-ei ülésén a maga részéről is megerősítette 1022. (1995) sz. határozatában. A daytoni megállapodások (lásd n° 457., 479., 567.) többek között tartalmazták Bosznia-Hercegovina alkotmányát (!), irányadó emberi jogi és kisebbségvédelmi vonatkozású nemzetközi kötelezettségeinek listáját. E dokumentumokat közismerten az amerikai diplomácia készítette el, s fogadtatta el Bosznia-Hercegovinával, valamint a megállapodás másik két részesével, Szerbiával és Horvátországgal. Egy állam alkotmányának megalkotása a népszuverenitás elvére is figyelemmel nyilvánvalóan az állam legbensőbb ügye – feltéve, hogy nem tartalmaz a nemzetközi joggal s mindenekelőtt annak imperatív (jus cogens), illetve mindenkire kötelező (erga omnes) normáival szembeni szabályokat. Jó példáját látjuk így az ENSZ Alapokmánya 2. cikk 7. § -ában rögzített, de a belügyekbe való beavatkozás tilalma kapcsán ritkán idézett kitétel fontosságának. Eszerint: „A jelen Alapokmány egyetlen rendelkezése sem jogosítja fel az Egyesült Nemzeteket arra, hogy olyan ügyekbe avatkozzanak, amelyek lényegileg valamely állam belső joghatóságának körébe tartoznak, és nem kötelezi a tagokat arra sem, hogy az ilyen ügyeket a jelen Alapokmánynak megfelelő rendezési eljárás alá bocsássák; ez az elv azonban a VII. fejezetben tárgyalt kényszerítő intézkedések alkalmazását semmiben sem érinti.”

12 11. A World Trade Center 2001. szeptember 11-én eltérített repülőgépekkel történt elpusztítása után az Amerikai Egyesült Államok – a Biztonsági Tanács 1268. (2001) sz. határozata által az adott helyzetben alkalmazhatónak elismert – jogos védelem álláspontjára helyezkedve indított támadást a terroristák mozgatójának tekintett al-Kaida szervezet központját befogadó Afganisztán ellen. Ezt az akciót összefüggései miatt a jogos önvédelem problémakörében tárgyaltuk (lásd n° 1019-1020.).

12 12. Az Amerikai Egyesült Államok négy érvcsoportot hangoztatott iraki akciójának alátámasztása céljából. Eszerint úgymond i. Irak tömegpusztító fegyvereit a 687. (1991) sz. biztonsági tanácsi határozatban vállalt kötelezettségei dacára nem mind semmisítette meg, sőt újabbak beszerzésére tett kísérletet; ii. Irak szabotálja fegyverzetének ellenőrzését, s ezzel is megsérti a 687. (1991) sz. és ehhez kapcsolódó biztonsági tanácsi határozatokat; iii. Irak támogatja a nemzetközi terrorizmust és iv. Irak rezsimje diktatórikus, kegyetlen, az emberi jogokat durván megsérti és a kurd lakosság számára állandó fenyegetést jelent.

12 13. Ezen állítások közül a ii. vitathatatlan: az ENSZ számára világos volt, hogy Szaddám Huszein rezsimje akkor és annyiban hajlik az együttműködésre, amennyiben azt erővel tudja alátámasztani a Biztonsági Tanács, illetve annak hatalmai. A iv. is egyértelmű, közismert tény volt, de sajnos, egyáltalán nem Iraké volt az egyetlen, ilyen szempontból hírhedt rezsim. Az i. és a iii. érv volt a legsúlyosabb a négy között, itt azonban a Biztonsági Tanács többi tagja és a nemzetközi közösség „hitelt érdemlő titkosszolgálati információkra” való hivatkozásokra hagyatkozhatott. A Biztonsági Tanács 1441. (2002) sz. határozatában meg is állapította, hogy Irak folyamatos mulasztásban van a 687. (1991) sz. és kapcsolódó biztonsági tanácsi határozatok teljesítésével, és a „legszigorúbb következményekkel” kell számolnia, ha továbbra is szabotálja a leszerelési kötelezettségek teljesítésének ellenőrzését. A fenyegetés hatására Irak visszaengedte a korábban kiutasított ENSZ-ellenőröket, s a Biztonsági Tanács számára elkészítette a részletes beszámolót a fegyverzetmegsemmisítési program lebonyolításáról, a korábbiakhoz képest viszonylag korrekten együttműködött az IAEA, a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség korábbi és jelenlegi főtitkárai által vezetett csoporttal, amely talált ugyan bizonyos hiányosságokat, de nem találta meg az amerikai diplomácia által hivatkozott tömegpusztító fegyvereket, sőt jelezte, hogy a bebizo- nyítottan megsemmisített fegyverzet újraépítése nagymérvű háttértevékenységet feltételezne, aminek nincs nyoma. Mivel az Amerikai Egyesült Államok nem kapta meg a Biztonsági Tanácstól a felhatalmazást a támadásra, enélkül indította meg a Szaddám Huszein rezsimjét elsöprő támadást 2003 tavaszán. Az amerikai katonai erő elsöprő sikere azonban az országban véres ellenállásba, a hatalomra juttatott politikai erők elleni terrortámadások e sorok írásakor megállíthatatlannak tűnő áradatába csapott át.

12 14. A megszállt területen az amerikai haderő maga folytatta a tömegpusztító fegyverek utáni kutatást, de ő sem találta meg, sőt beismerni kényszerült, hogy nem léteznek, és a hírszerzési jelentések pontatlanok voltak. Elméletileg rendkívül érdekes helyzetet eredményezett volna, ha kiderül, valóban az ENSZ tévedett, s



ALAPINTÉZMÉNYEIfeleslegesen aggályoskodott, tehetetlenkedett. Ám nem ez a helyzet, s ebből mindenki levonta a megfelelő következtetéseket. Irak megszállását az amerikai vezetésű katonai koalíció hajtotta végre, de a Biztonsági Tanács is bizonyos korlátozott szerepet vállalt. Itt sem került sor arra, hogy utólag jóváhagyja az akciót, sőt a koszovói típusú védnöki szerep eljátszására sem nyílott mód. Az Amerikai Egyesült Államok kisebbségben maradása a támadást megelőző hónapokban a Biztonsági Tanácson belül arra indította az amerikai adminisztrációt, hogy a Biztonsági Tanács számára csak az ő vezetése alatti közreműködést ajánlja fel, míg a Biztonsági Tanács többi tagállama az ENSZ Alapokmány és a világszervezet gyakorlata alapján a helyzet tudomásulvétele mellett a felelősséget annak igazgatásáért csak abban az esetben vállalta volna fel, ha a Biztonsági Tanács gyakorolja az alapvető igazgatási jogköröket a megszálló haderők felett. Így a Biztonsági Tanács idevágó, 1500. (2003), 1546. (2004) sz. stb. határozataiban a tagállamokat mindenekelőtt a humanitárius segítségnyújtásban való részvételre hívta fel, valamint arra, hogy segítsenek a közrend és a közbiztonság helyreállításában. Ebben Magyarország is részt vett, 2003 végétől 2004 végéig rendészeti-biztosító alakulatokat küldött, majd ezek mandátumának lejárta után a NATO kiképző alakulatában szolgálnak magyar katonák. 2010 szeptemberében az Amerikai Egyesült Államok bejelentette, hogy harcoló alakulatait kivonta, és csak – igaz, jelentős számú és jól felszerelt – ún. kiképző alakulatok maradtak hátra. Az akcióban részt vevő államok java része szintén kiképző misszióval maradt helyben. Jelen sorok írásakor, 2011-ben az iraki helyzet továbbra is kaotikus: a szövetségesek által kiképzett alakulatok iraki tisztjei közül többen is az ellenállók oldalára állva, maguk is merényleteket hajtottak végre, és a külföldi katonai alakulatok majdani távozása után az előbbiek által hatalomba segített rezsim jövője igen-igen bizonytalan...

4.4. 4. Az önvédelem mint az erőszak alkalmazásának legitim formája12 15. Akárcsak a belső jog, a nemzetközi jog is elfogadja a jogos önvédelmet a nemzetközi jogi felelősség alóli kimentési okként (lásd n° 1019-1020.). A jogos önvédelem az erőszak alkalmazásának jogszerű formája, amelyet nem érintett a jus ad bellum XX. századi visszaszorulása, megszűnése. De mi is a jogos önvédelem? A nemzetközi jog legalább annyi árnyalattal ismeri ezt a fogalmat, mint a belső jog.

12 16. Az önvédelem jogát elismeri az ENSZ Alapokmányának 51. cikke: „A jelen Alapokmány egyetlen rendelkezése sem érinti az Egyesült Nemzetek valamelyik tagja ellen irányuló fegyveres támadás esetében az egyéni vagy kollektív önvédelem természetes jogát mindaddig, amíg a Biztonsági Tanács a nemzetközi béke és biztonság fenntartására szükséges rendszabályokat meg nem tette. A tagok az önvédelem e jogának gyakorlása során foganatosított rendszabályaikat azonnal a Biztonsági Tanács tudomására tartoznak hozni, és ezek a rendszabályok semmiképpen sem érintik a Biztonsági Tanácsnak a jelen Alapokmány értelmében fennálló hatáskörét és kötelességét abban a tekintetben, hogy a nemzetközi béke és biztonság fenntartása vagy helyreállítása végett az általa szükségesnek tartott intézkedéseket bármikor megtegye.”

12 17. A tudományos elemzés évtizedeken át nem tulajdonított jelentőséget annak a ténynek, hogy például az önvédelmet szentesítő 51. cikkben látványosan különbözik a francia és az angol szöveg: a francia változatban a fegyveres agresszió (ti. agression ar- mée), az angolban viszont fegyveres támadás (armed attack) esetében nyúlhat az állam a fegyveres önvédelem természetes jogához. A különböző kommentárok evidensnek tekintették, hogy az „armed attack” is az állam támadása másik állam ellen, s ezt a felfogást csak erősítette a gyarmati háborúk kudarca, a gyarmati népek felszabadulása, illetve a gyarmati felszabadító mozgalmak elleni fegyveres erő alkalmazásának jogszerűtlenné minősülése. Egy nappal azután, hogy 1982. április 2-án argentin csapatok megszállták az argentin partok melletti, de a brit koronához tartozó Falkland-szigeteket, az ENSZ Biztonsági Tanácsa 502. (1982) sz. határozatában elismerte, hogy Anglia hivatkozhat az önvédelemre, amennyiben az argentin csapatok nem hagyják el a szigeteket. Ezeket Anglia 1982. május-júniusi hadműveleteivel, haditengerészeti és expedíciós erőinek bevetésével foglalta vissza (lásd n° 1308.). Az önvédelmi jog e hagyományos felfogását tükrözte a Nemzetközi Bíróság szóhasználata is. „A jogos egyéni önvédelem tekintetében e jog csak akkor gyakorolható, ha az érintett állam fegyveres agresszió áldozata” (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986, 103. o.).

12 18. A World Trade Center elleni támadásra adott válaszok azonban mintha kétségbe vonták volna e tétel evidenciáját. „Háborúban állunk” – jelentette ki George W. Bush amerikai elnök: ez a rövid mondat, amint hamarosan világossá vált, új külpolitikai doktrína meghirdetése volt. Az első nemzetközi reakciók alátámasztották az önvédelem igényét: a New York-i, pennsylvaniai és washingtoni tragédia után fogadta el a Biztonsági Tanács 1368. (2001) számú határozatát, amely nemcsak határozottan elítélte a támadást, részvétét nyilvánította az áldozatoknak, de per tangentem hivatkozott az önvédelem jogára is. 2003-ban azonban az ún. preemptív (más megfogalmazásban: preventív) jogos védelem tétele az Irak elleni támadás igazolására való törekvés során már nem nyerte el a Biztonsági Tanács támogatását (lásd n° 1212-1215.). 2011. május 2-án került



ALAPINTÉZMÉNYEIsor arra, hogy a World Trade Center elpusztításáért felelősnek tartott Oszama bin Ladent egy amerikai kommandós akcióval Pakisztánban megöljék (lásd n°385.) Az akciót a következő napon Ban Ki Mún főtitkár – a 2001-es terrorista támadás megtorlása és a nemzetközi terrorizmus elleni védelem összefüggéséibe elhelyezve – nem fogalmazva meg kritikát, vízválasztó sikernek minősítette.

12 19. Nem ezek voltak azonban az első esetek, amikor kiterjesztett értelemben hivatkoztak az állam önvédelmi jogára. Az Állandó Választottbíróság nevében eljáró Max Hubert szerint: „Vitathatatlan, hogy egy bizonyos pontig az állam azon érdeke, hogy honpolgárait és javaikat megvédje, primátust élvez a területi szuverenitás felett, esetleg egyezményi kötelezettségek hiányában is. E beavatkozási jogot minden állam igényli: legfeljebb a korlátairól lehet vitatkozni” (CPA: Brit követelések Marokkó spanyol zónájában ügye, 1924. október 23., RSA., vol. II., 641. o.). Az azonban igaz, hogy a gyakran hivatkozott esetek többnyire az önvédelemnek, az önsegélynek és esetenként a humanitárius intervenciónak egybefonódó s ezért kevéssé meggyőző példáját mutatják. Ilyenek voltak a különböző túszszabadítási akciók: figyelemre méltó, hogy a sikeres akciókat, mint például az 1976. július 4-én Uganda entebbei repülőterén végrehajtott, a később miniszterelnökké is választott Ehud Barak ezredes vezette izraeli kommandóakciót elismerés övezte, míg a sikertelenek, mint az amerikaiak 1980. április 24-25-i iráni túszszabadítási kísérlete bírálatokat kaptak. A Nemzetközi Bíróság utóbbi esetben ugyanis „aggodalmának” adott hangot, érzékeltetve, hogy megérti a „frusztráltságot”, hiszen Irán nem hajtotta végre a Biztonsági Tanács határozatait és a Nemzetközi Bíróság végzését, de hangsúlyozta, hogy az ilyen magatartás természetéből fakadóan árthat a bírósági vitarendezési mód iránt tanúsított tiszteletnek (CIJ: Az Egyesült Államok teheráni diplomáciai és konzuli személyzetének ügye, 1980. május 24., Rec., 1980, 44. o.).

12 20. A Nemzetközi Bíróság azonban 2004-ben is a szűkítő értelmű, hagyományos felfogást ismételte meg, kiváltva ezzel nemcsak az izraeli, hanem – aligha meglepően – az amerikai külpolitika éles bírálatát is. „Az Alapokmány 51. cikke tehát elismeri az önvédelem természetes jogát egy állam másik állam elleni fegyveres támadása esetén. Izrael azonban nem is állítja, hogy az ellene irányuló támadások egy másik államnak lennének betudhatóak. A Bíróság azt is megállapítja, hogy Izrael ellenőrzést gyakorol a megszállt palesztin terület felett, s a veszély, amely úgymond igazolná a fal felépítését, e területen belülről és nem kívülről ered. A helyzet tehát különbözik attól, mint amire a Biztonsági Tanács 1368. (2001) és 1373. (2001) sz. határozatai épülnek, következésképpen Izrael nem is hivatkozhat ezekre a határozatokra, mint amelyek alátámasztanák álláspontját, hogy úgymond csak önvédelmi jogát gyakorolja” (CIJ: A megszállt palesztin területen történő falépítés jogi következményeinek tárgyában adott tanácsadó vélemény, 2004. július 9., Rec., 2004, 139. §).

12 21. Az önvédelem nemcsak az adott állam elleni támadás esetén gyakorolható, hanem akkor is, ha a támadás egy másik államot ér. Ez a kollektív önvédelem, ezen alapul formálisan az összes védelmi szövetség logikája az ókori hellén szümmakhiáktól (lásd n° 18.) a mai NATO-ig. Nem kell előre védelmi paktumot kötni ahhoz, hogy az állam a kollektív önvédelemre hivatkozzon. Szükséges azonban betartani a nemzetközi jog szerinti feltételeket, s a kollektív önvédelemre hivatkozásnak a Nemzetközi Bíróság szerint értelemszerű előfeltétele, hogy a támadás áldozatául esett állam előbb minősítse magát agresszió áldozatának, és úgy kérje a segítséget. „Nyilvánvaló, hogy a fegyveres agresszió áldozata az, aki a cselekményt minősítheti. A nemzetközi szokásjogban nincs olyan szabály, amely megengedné egy másik államnak, hogy a kollektív jogos önvédelem jogára hivatkozzon az állítólagos agresszorral szemben úgy, hogy saját minősítésére alapozza azt” (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986, 104. o.).

12 22. Az Alapokmány 51. cikkében (lásd n° 1217.) az önvédelem természetes jogával összefüggésben bizonyos hatásköröket ismer el a Biztonsági Tanács számára is: az önvédelem tudniillik mindaddig gyakorolható, amíg a Biztonsági Tanács a béke és biztonság fenntartásához szükséges lépéseket meg nem tette. Eszerint ha a Biztonsági Tanács hatékony lépést tesz, azaz ha kikényszeríti határozata végrehajtását, illetve ha a szankcionált állam önként eleget tesz annak, úgy az önvédelem jogát a megtámadott állam a továbbiakban csak a Biztonsági Tanács VII. fejezet szerinti hatáskörére figyelemmel gyakorolhatja. Az önvédelem gyakorlásának megkezdéséhez azonban értelemszerűen nincs szükség a Biztonsági Tanács jóváhagyására. Ráadásul könnyen lehet, hogy a biztonsági tanácsi döntéshozatal már említett, ismert problémái (lásd n° 1192-1194.) és mindenekelőtt az állandó tagok vétójogának gyakorlása miatt a valódi önvédelemre katonailag legalkalmasabb időszakban nem születik meg sem a helyzetet minősítő, sem pedig a nemzetközi béke és biztonság helyreállítását ténylegesen biztosító határozat.

12 23. Az Alapokmány szerint az önvédelem addig tart, amíg a Biztonsági Tanács annál hatékonyabb fellépést nem tud garantálni. Ugyanakkor volt olyan helyzet is, amikor az 1990-es években a délszláv államokat egyaránt sújtó biztonsági tanácsi fegyverembargó jóval súlyosabban érintette Bosznia-Hercegovinát, mint a lázadó boszniai szerbeket, akik gyakorlatilag megkapták a jugoszláv néphadsereg teljes boszniai nehézfegyverzetét, tiszti és tiszthelyettesi karát. A Nemzetközi Bíróság előtti peres eljárások ideiglenes intézkedéseit tárgyalva említettük, hogyan próbálta – sikertelenül – Bosznia-Hercegovina az embargó egyoldalúságát feloldatni,



ALAPINTÉZMÉNYEImondván, hogy a kialakított helyzet akadályozza az önvédelem természetes jogának érvényesítését (lásd n° 1129.). A Biztonsági Tanács, mint már arra utaltunk, nem foglalt állást abban, hogy Bosznia-Hercegovina agresszió áldozata-e, s Szerbia-Montenegróval szemben jogos önvédelmet folytat, vagy „csupán” saját szakadár lázadóival szemben védekezik, ami azonban nem az 51. cikk szerinti helyzet (lásd n° 1221.).

12 24. Az önvédelem joga úgymond természetes jog. (A francia és az angol változat e pontban sem teljesen azonos: „droit naturel” / „inherent right”). Ennek ellenére egyáltalán nem világos, hogy az ENSZ Alapokmányát sértő akciókkal szembeni helyi ellenállás minek a függvényében minősül jogos védelemnek.

12 25. Az 1956-ban beözönlő szovjet hadsereggel szemben Nagy Imre miniszterelnök híres mondata („Csapataink harcban állnak. A kormány a helyén van.”) dacára az önfeláldozó, mindenekelőtt Budapest bizonyos pontjaira koncentráló védekezést sem az ENSZ, sem a magyar üggyel szimpatizáló hatalmak nem minősítették jogos védelemnek. Henry Kissinger Diplomácia című könyvének tanúsága szerint egy újabb világháború kockázatától félve fel sem merült a kollektív önvédelem elve alapján nyújtott segítség. Csehszlovákiában 1968-ban érdemi ellenállás nem volt, s a vietnami haderő is kitért a komolyabb ütközetek elől Kínának Vietnam északi megyéibe 1979-ben történt behatolásakor. Az Afganisztán 1979. évi szovjet megszállása nyomán kibontakozott gerillamozgalom a nyugati államok részéről komoly pénzügyi-logisztikai támogatást kapott, de ott a „szabadságharcosok” elnevezés használatával próbálták az államok elkerülni, hogy a jogos védelem kérdésében állást kelljen foglalniuk.

12 26. A formális jogi logikának megfelelt ugyan, hogy 1978-ban a behatoló vietnami hadsereg által Kambodzsa túlnyomó részéből kiszorított Pol Pot-rendszert ismerték el az ENSZ-ben a khmer állam képviselőjének, amely eszerint a vietnami hadsereggel szemben önvédelmi harcot folytatott. Ugyanakkor abszurd módon ez a XX. század történelmének egyik legszélsőségesebb, saját országa lakosságának egynegyedét kiirtó rezsim melletti kiállást jelentette. (A kambodzsai kormányok kérdéséről és a későbbi konszolidációról a kormányelismerés tárgyalása során, a konkuráló kormányok eseteinek bemutatásakor már volt szó, lásd n° 558.).

12 27. Az 51. cikk expressis verbis nem utal az önvédelmi cselekmény mértékére. Tény, hogy a belső jogban az önvédelem határainak túllépését (például a tettleges becsületsértést a másik ledöfésével megakadályozni) adott esetben büntetőjogilag is szankcionálják, s ez különböző formában az államok java részének – ha ugyan nem mindegyikének – jogrendszerében megtalálható, azaz a civilizált államok által elismert általános jogelvek közé tartozónak tekinthető. A Nemzetközi Bíróság is egyértelműnek tekintette, hogy az arányosság kritériuma a jogos védelemhez okszerűen kapcsolódik: „Azzal, hogy az Alapokmány elismerte ennek a jognak a fennállását, még nem szabályozta közvetlenül a lényegét, annak minden aspektusában. Például [az Alapokmány] nem tartalmazza azt a különös szabályt – jóllehet igen szilárdan rögzült a nemzetközi szokásjogban –, miszerint a jogos önvédelem csak az elszenvedett fegyveres agresszióval arányos intézkedésekre jogosít, amelyek szükségesek az agresszió megállításához” (CIJ: Nicaraguai és ellene irányuló katonai és félkatonai tevékenységek ügye, 1986. június 27., Rec., 1986, 94. o.). Az önvédelem gyakorlása során is figyelembe kell venni a nemzetközi jog feltétlenül alkalmazandó (jus cogens) szabályait és mindenekelőtt – hiszen katonai hadműveletekről van szó – a hadviselés jogának és az ún. humanitárius nemzetközi jognak a szabályait (lásd n° 1247-1282.).

4.5. 5. Az ún. ellenséges államok klauzula12 28. Az Alapokmány 107. cikkében is utal arra, hogy „egyetlen rendelkezése sem érinti vagy tiltja azokat a műveleteket, amelyeket az ilyen műveletekért felelős kormányok a második világháborúban a jelen Alapokmány bármely aláírójával hadban álló valamely állam ellen a háború folyományaként foganatosítottak vagy engedélyeztek”. A regionális megállapodásoknak szentelt VIII. fejezetben az 53. cikk szintén utal az ellenséges államokra, mint amelyekkel szemben a regionális megállapodások és szervezetek felhasználhatók. Az 1945. június 26-án befejeződött San Franciscó-i értekezlet idején a második világháborúnak még csak az európai szakasza fejeződött be, a Távol-Keleten még folytak a hadműveletek. Így ez a rendelkezés a történelmi körülményekhez szorosan kötődve azt a célt szolgálta, hogy a szövetségeseknek szabad kezük legyen a háború befejezésére. Az ún. ellenséges államok klauzulát így a szakirodalom már régóta úgy tekinti, mint ami tulajdonképpen nincs is hatályban, s ami desuetudóba került.

4.6. 6. Az erőszak alkalmazása tilalmának elbizonytalanodása az ezredfordulón12 29. Évtizedek óta nyilvánvaló a nemzetközi élet, a nemzetközi politika alakulását figyelő újságolvasó emberek számára, hogy a Biztonsági Tanács mindenekelőtt akkor nem tudja betölteni a feladatát, ha valamelyik



ALAPINTÉZMÉNYEIállandó tagállama vagy valamelyikük legközelebbi szövetségese követ el a nemzetközi jogot sértő cselekményt. Ilyenkor gyakran már a kérdés biztonsági tanácsi napirendre tűzése is reménytelen, nemhogy a határozathozatal. Valki László professzor egyik tanulmányában még a koszovói akció kapcsán megfogalmazott kettős kérdés-válasz egyszerre cinikus és realista: „Összeegyeztethető volt-e a mai nemzetközi jogi koordináta-rendszerrel az aktus? Tükrözi-e a mai tényleges gazdasági és katonai erőviszonyokat a hatályos koordináta-rendszer?” Szerinte a válasz mindkét kérdésre egyértelmű: nem. Ha azonban összevetjük ezzel a 2011-es líbiai eseményeket illetően meghozott 1973. (2011). sz. biztonsági tanácsi határozatban megnyilvánult összhangot, akkor abban a világszervezetnek az új körülményekhez, a nemzetközi béke és biztonság követelményeihez való viszonylagos adaptálódási képességének a bizonyítékát is láthatjuk (lásd n° 480., 555., 776., 1200.).

12 30. A nemzetközi jog történetének tárgyalása során hangsúlyoztuk, hogy meghatározott időközönként a történelemben újraalakítják a koordináta-rendszert, s így a wormsi konkordátummal, a tordessillas-i megállapodással, a vesztfáliai békékkel, a napóleoni háborúk utáni bécsi kongresszussal, a wilsoni idealizmus és a nagyhatalmi politika népszövetségi rendszerével, majd a San Franciscó-i rendszerrel egymást váltották fel az újabb, az adott történelmi, geopolitikai realitásoknak jobban megfelelő együttműködési szabálykomplexumok mindannyiszor, amikor a korábbi rendszer adaptációs képessége már nem felelt meg a nemzetközi közösség szükségleteinek és erőviszonyainak. Igaz, a változó koordináta-rendszerekben is tovább tudtak élni a civilizáció általános érdekeit jelentő konstans elemek.

4.7. 7. Lépések az ENSZ-reformjára: Kofi Annan főtitkár 2005. évi tervezete12 31. A nemzetközi jog tekintélyét is gyengítő lépések, valamint az ENSZ valóban régóta esedékes reformja 2005-ben az ENSZ főtitkárát egy részletes, koncepciózus reformterv, a „Még nagyobb szabadságban: Fejlődést, biztonságot és emberijogokat mindenkinek” című dokumentum (A/59/2005) kidolgozására és tárgyalóasztalra tételére ösztönözte. Igaz, ennek a tervnek megvalósulása attól függött, hogy az államok, s mindenekelőtt a Biztonsági Tanács állandó tagállamai támogatják-e a szervezet megalakításának 60. évfordulóján tartott ülésszakon. A tervezet a Biztonsági Tanács bővítésére két változatot is kidolgozott: mindkét változat huszonnégyre, azaz kilenc állammal emelte volna a tagok létszámát úgy, hogy Európa, Afrika, Ázsia és Amerika hat-hat állammal lett volna képviselve. E kereteken belül az ún. A-változat hat új állandó (vétójoggal azonban nem rendelkező) taggal számolt. A B-változat nem emelte volna az állandó tagok számát, de nyolc állammal számolva választott, megújítható négyéves tagság bevezetését javasolta, valamint eggyel növelte volna a jelenlegi, két évre választott s nem megújítható tagok számát. A tervezet figyelemmel a bekövetkezett helyzetre, törölni javasolta az immár amúgy sem működő Gyámsági Tanácsot, az ún. „ellenséges állam” klauzulákat, valamint magától értetődőnek tekintve, de különösebb indoklás nélkül a Vezérkari Bizottságot is. (A jelenleg a Gazdasági és Szociális Tanács albizottságaként működő Emberi Jogi Bizottság [Commission on Human Rights / Commission des Droits de l’Homme] feladatait egy szűkebb körű, a Közgyűlés által választott s az organigramban mintegy a Gyámsági Tanács megszűntével üressé vált főszervi helyet betöltő Emberi Jogi Tanács [Human Rights Council / Conseil des Droits de l’Homme] végezné el.) A VII. fejezet alapkérdéseit érintve a békefenntartás intézményi hátterének megerősítése mellett a béke építése (peacebuilding) infrastrukturális hátterének megteremtését javasolta: az operatív tevékenységet a titkársági struktúrába integrálandó Békeépítő Irodára bízná, míg a felügyeletet a Biztonsági Tanács és a Gazdasági és Szociális Tanács tagjaiból paritásos alapon összeállított, kormányközi Békeépítő Bizottság végezné. Az erőszak Alapokmányon kívüli alkalmazásának tilalmát a tervezet hangsúlyozta, megerősítve, hogy az Alapokmány idevágó szabályai hatályosak, ugyanakkor a nemzetközi terrorizmus elleni fellépést egyértelműen ENSZ-feladatnak minősítette, s a megelőző önvédelmi csapást immár összeegyeztethetőnek tartotta az Alapokmánnyal, feltéve, hogy közvetlen veszély áll fenn. Jogszerűnek tekintette a nemzetközi béke és biztonság érdekében a nem közvetlen, hanem látens veszélyek elleni megelőző csapást is, mindenekelőtt a népirtás, etnikai tisztogatás és egyéb emberiség elleni bűncselekmények megakadályozása végett, feltéve, hogy mindez a Biztonsági Tanács hatásköreinek tiszteletben tartásával történik. Evégett célszerűnek tartotta a tervezet, ha a Biztonsági Tanács olyan határozatot fogadna el, amely egyértelműen tisztázza az erőszak alkalmazását megengedő, illetve arra felkérő döntései során figyelembe veendő irányadó elveket. A katonai együttműködésre alkalmas regionális szervezetekkel az ENSZ-nek a főtitkári tervezet szerint egyetértési megállapodásokat kellene kötnie.

1232. A 2005. szeptemberében megtartott csúcsértekezleten elfogadott, és utóbb a Közgyűlés 60/1. sz. határozataként becikkelyezett 2005 World Summit Outcome című záródokumentum – számos jelentős döntés mellett – azonban éppen ezeken a legfontosabb területeken igen homályosra sikerült, és tulajdonképpen csak a további gondolkodásra tett ígéretet. Az erőszak kivételes, alapokmánykonform alkalmazására vonatkozó szabályainak logikája a 3314. (XXIX.) sz. közgyűlési határozatban (lásd n° 1182-1183.) a Biztonsági Tanács számára elismert hatáskörökkel könnyen összeegyeztethető. A záródokumentumban az államok csak arra kérték



ALAPINTÉZMÉNYEIfel a Biztonsági Tanácsot, hogy gondolja át a Vezérkari Bizottság összetételét, mandátumát és munkamódszereit. Az ún. „ellenséges államok” klauzuláknak az Alapokmány 53., 77. és 107. cikkeiből történő törlése fontosságát a záróokmány megerősítette. A legfontosabb kérdésben azonban bizonytalan, többféleképpen értelmezhető mondatok születtek: „A nemzetközi közösség, élén az Egyesült Nemzetekkel, felelősséget visel abban is, hogy megfelelő diplomáciai, humanitárius és egyéb békés eszközt alkalmazva – összhangban az Alapokmány VI. és VII. fejezetével – a lakosságokat segítse megvédeni népirtástól, háborús bűncselekményektől, etnikai tisztogatástól és emberiség elleni bűncselekményektől. Ebben az összefüggésben készek vagyunk arra, hogy a Biztonsági Tanácson keresztül, időben és határozottan, összhangban az Alapokmánnyal, ideértve annak VII. fejezetét, esetről esetre eldöntve, és amennyire indokolt, regionális szervezetekkel együttműködve, kollektív intézkedéseket tegyünk, amennyiben a békés eszközök nem elégségesek, és amikor a nemzeti hatóságok nyilvánvalóan nem tesznek eleget annak, hogy lakosságukat megvédjék népirtástól, háborús bűncselekményektől, etnikai tisztogatástól és emberiség elleni bűncselekményektől. Hangsúlyozzuk annak szükségességét, hogy a Közgyűlés továbbra is foglalkozzon a lakosságoknak a népirtástól, háborús bűncselekményektől, etnikai tisztogatástól és emberiség elleni bűncselekményektől való megóvásának felelősségével, szem előtt tartva az Alapokmány és a nemzetközi jog elveit. Szándékunkban áll elkötelezni magunkat, hogy úgy, ahogyan az szükséges és megfelelő, segítsük az államokat abban, hogy kiépítsék képességüket lakosságuknak a népirtástól, háborús bűncselekményektől, etnikai tisztogatástól és emberiség elleni bűncselekményektől való megvédésére és segítsük azokat, amelyekre nyomás nehezedik, mielőtt a válságok és az összeütközések kitörnének.”

Ezekben a kérdésekben azonban a reform egyelőre nem vezetett az ENSZ Alapokmányának formális módosítására. Az Alapokmány módosítását nem igénylő kérdésekben a legjelentősebb változtatás eddig az Emberi Jogi Tanács létrehozása volt (lásd n° 612., 648.). Javultak továbbá a humanitárius akciók megszervezésének infrastrukturális feltételei, a viták békés rendezésének keretei között az ún. preventív diplomáciát (lásd n° 1073.) intenzívebben próbálják gyakorolni, a békefenntartó akciók mandátumát és kompetenciáit a hatékonyságra figyelemmel próbálják megfogalmazni, és a Biztonsági Tanács állandó tagállamai a nagy válsághelyzetek kezelésében a korábbiaknál sokkal jobban tudnak együttműködni. Ugyanakkor a Biztonsági Tanács esetleges bővülését, hatásköreinek változását, az erőszak alkalmazásának újabb, az ENSZ Alapokmánnyal összeegyeztethető formáit, a Vezérkari Bizottság sorsát illetően lényegében semmilyen, az államoknak és főleg a Biztonsági Tanács állandó tagállamainak egységes nézetét tükröző újabb hivatalos dokumentum nem született. A 2007-ben

Kofi Annan helyébe lépő (2011-ben újraválasztott) új főtitkár, Ban Ki Mún elődje munkájának folytatását ígérve a 2010. évi ENSZ-csúcstalálkozón a Biztonsági Tanács kulcsfontosságú szerepe fenntartásának szükségességét hangsúlyozta. A világszervezet alapvető koordinátái tehát most is ugyanazok, amelyek 1945-ben voltak, és e kereteket pragmatikus lépésekkel próbálják meg hozzáigazítani az új kihívásokhoz.

Így viszont egyelőre azt lehet mondani, hogy az ENSZ-reform gondolata nem tudott sokkal jobban intézményesedni, mint ahogyan az a szintén nagy várakozásokkal övezett, az alapítás negyvenedik és ötvenedik évfordulóján rendezett, New York-i reformközgyűlések esetében történt.

5. XIII. FEJEZET – A hadviselés során alkalmazandó nemzetközi jogi szabályok5.1. 1. A hadijog és a humanitárius nemzetközi jog története12 33. A nemzetközi jog történetének tárgyalásakor már láttuk, hogy az emberiség történelme nemcsak kegyetlen háborúkkal kapcsolódott össze, hanem a hadviselés során alkalmazandó szabályok is megszülettek és a nemzetközi szokásjog részéve váltak (lásd n° 13-15., 21., 37., 47., 57-58.). Nagyon sok történelmi és vallási kultúrában jelentek meg olyan szabályok, hogy katona csak katona ellen harcol, sőt a magát megadó katonát sem öli meg, a nőket, öregeket és gyermekeket kíméli, a templomokban és bizonyos kegyhelyekben pedig nincs helye a harcnak, mint ahogyan utóbbira Kr. e. 538-ban Ci- rusz perzsa király figyelmeztette Babilon elfoglalására induló katonáit. Kr. u. 410-ben Alarik gót király Rómát elfoglaló csapatai pedig ugyanezért megkímélték a templomokat. Bizonyos közösségek különösen kegyetlen hadviselését feljegyezte a történelem: erre utalnak a „vandál pusztítás”, „tatárjárás” kifejezések is, vagy az a tény, hogy 1098-ban Hódító Vilmos fia, Rufus kezét, lábát levágatta walesi hadifoglyainak.

12 34. A magyar mitológiában is megőrződtek olyan történetek, amelyek mögött a hadviselési módokat korlátozó szabályok ismeretét (a „szentgalleni kaland”) vagy a felesleges kegyetlenkedések elítélését (Lehel és



ALAPINTÉZMÉNYEIBulcsú vezérek kivégzése), a katonai virtus és egyéni vitézség elismerését (Botond története, László, a lovagkirály stb.) érzékelhetjük, a korszak gestáinak átírásában és stílusában. Emellett persze találunk Anonymusnál olyan mondatokat is, hogy „a magyarok akkor úgy örültek az embervér ontásának, mint a nadály, s bizony, ha nem így tettek volna, nem hagytak volna anynyi jó földet utódaikra”. Ne felejtsük el azonban, hogy gyakorlatilag minden európai nép mondavilágában ugyanazok a sztereotípiák fordulnak elő, hangsúlyozva, hogy ő mindig nemes és nagylelkű volt, bezzeg a másik, s főleg a szomszéd, az gaz, áruló, hitszegő, kegyetlen...

12 35. A háborúk mindig is kegyetlenek, ahol az ártatlanok e nemes elvek dacára szenvednek. Az is érzékelhető ugyanakkor, hogy a hadviselő uralkodók a vallási, etikai elvek mellett a saját érdekükben jártak el, amikor fegyelmet tartottak csapataiknál: a megölt ellenségnél gazdaságilag több hasznot hozott a rabszolga, az elfogottakat túsznak tekintve kegyetlenkedéseket lehet megakadályozni vagy értük váltságdíjat szedni. A meghódoltatott állam katonái csatlós alakulatokként besorozhatók voltak a saját haderőbe, a mai ellenséges haderő (s főleg az újkortól fogva a képzett, haditechnikai, hadmérnöki ismeretekkel rendelkező tisztikar) a következő háborúban értékes szövetséges lehet. Az elfoglalt városokban engedélyezett egy-két napos „szabad rablás” kegyetlensége mögött azt is látni kell, hogy utána viszont már tilos volt a lakosságot fosztogatni, zaklatni.

12 36. Esetenként bizonyos fegyvereket túlságosan kegyetlennek minősítettek: így 1139-ben a lateráni zsinat betiltotta a számszeríj használatát. Igaz, hamarosan kiderült, hogy nem sikerült érvényesíteni ezt a tilalmat. A szabályok megsértését rendszerint legfeljebb a győztes ellenfél szankcionálta: így 1474-ben Merész Károly burgundiai uralkodó hűbéresét, Peter von Hagenbachot az általa elfoglalt Breisach városában elkövetett kegyetlenkedései miatt a várost visszafoglaló katonai koalíció parancsnokai által kinevezett katonai törvényszék ítélte halálra, s rendszerint ezt tekintik a nemzetközi büntetőbíráskodás első példájának. 1686-ben a Szent Liga Budát visszafoglaló csapatai által elkövetett fosztogatásokat, kegyetlenkedéseket, az ottani zsidóság és a török katonák hozzátartozóinak sérelmére elkövetett cselekményeket a parancsnokság kivizsgálni kényszerült. Ráadásul az európai háborúkban a reguláris erőkhöz csatlakozott szabadcsapatok fegyelmezetlensége, kegyetlensége, a zsoldfizetés el-elmaradozása miatti fosztogatás hallgatólagos eltűrése még sötétebbé tette a képet. A török által hódoltatott területek lakossága a történelem változására ráérezve tábort váltott, s a korábban török oldalon küzdő „rác martalócokból” Magyarország felszabadítása után a határőrkerületek privilégiumokkal felruházott, Habsburg-hű birodalmi katonái lettek.

12 37. Nemcsak az államok közötti háborúkban megjelenő hadviselési szabályok érvényesülése volt igen töredékes, de a rabszolgalázadások során, majd utóbb a polgárháborúkban, parasztháborúkban ezek nem is voltak irányadóak, a felkelések letörését gyakran kegyetlen megtorlás követte. A birodalmakon belüli függetlenségi mozgalmak (az ún. harmincéves háború első „cseh” szakasza, az 1703-1711-es Rákóczi-sza- badságharc, az 1848-1849-es szabadságharc) megítélése és az alkalmazandó szabályok érvényesítése ellentmondásos volt: bár – igaz, a nagyhatalmak közötti erőviszonyok és alkuk függvényében – rendszerint az adott birodalom belső ügyének tekintették, a követett hadijogi szabályok általában megfeleltek az államközi háborúkban szokásosaknak: a szabadságmozgalmak leverésekor volt olyan, amelyik korrekt kompromisszumos békével járt (például az 1711-es szatmári béke), ugyanakkor a korabeli Európát felháborította Haynau 1849-es terrorja, még akkor is, ha ezt sokkal inkább a korabeli média, mintsem államok hivatalos nyilatkozatai ítélték el. Az amerikai földrészen pedig a legkegyetlenebb módon bántak az őslakosokkal (lásd n° 84., 719.), kezdetben Közép-Amerika spanyol conquistadorai, majd északon az Amerikai Egyesült Államok hadserege és telepesei, gyakorlatilag mindazt elkövetve, amit az utókor népirtás bűncselekményeként definiált és immár büntetni rendel (lásd n° 722.).

12 38. Jelent ős dátum 1859 a hadijogi szabályok fejlődéstörténetében: a csatájukat Sol- ferino mellett nagyjából döntetlen eredménnyel megvívó szárd-piemonti-francia és Habsburg-haderő egyaránt jelentős veszteségeket szenvedett. A korábbiakhoz képest jóval hatékonyabb lőfegyvertechnika következtében halottak és ellátatlan sebesültek tömegei hevertek a városban és a csatamezőn. Az arra utazó, a csata egy részét végignézni kényszerülő Henry Dunant svájci polgár megdöbbent azon, hogy a hadseregek tábori felcserei esetenként két tűz közé kerülnek és nem tudják ellátni a feladatukat, szakszerű orvosi segítséget helyi és véletlenül ott tartózkodó idegen orvosok nyújtanak, az ellenséges katonák hol ki akarják végezni az elfogottakat, hol megosztják egymással vizüket. Dunant maga is megpróbált barátaival együtt a helyszínen segíteni a rászorulóknak. A Habsburg-haderő kivégzéssel fenyegetett több elfogott magyar katonáját (akiket a hasonló egyenruhájú horvát alakulatok állítólagos kegyetlenkedései miatt akartak a franciák felkoncolni) személyesen megmentő Dunant szörnyű élményeit Solferinói emlék címmel nagyhatású könyvben írta meg, amelynek végén felvetette, hogy jöjjön létre olyan pártatlan segélyszervezet, amelyik háborús körülmények között is képes arra, hogy ellátásban részesíthesse a sebesülteket, akik között kizárólag az orvosi szükség alapján állítják fel az ápolási sorrendet, és amelynek a tevékenységét a hadviselők tiszteletben tartják. E kezdeményezés nyomán



ALAPINTÉZMÉNYEIalapítottak meg 1863-ban Genfben egy, csak svájci polgárokból álló egyesületet, a katonai sebesültek segítésének nemzetközi bizottságát, amely 1875 óta már mai nevén mint Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága (Comité International de la Croix Rouge) működik. Ennek elvei alapján hozták létre az egyes országok nemzeti vöröskeresztes társaságait, amelyek a kormányoktól függetlenek, missziójuk a pártatlan segítségnyújtás, az inter arma cari- tas („fegyverek között is könyörület”) jelszavától vezérelve. 1864-ben pedig Genfben megállapodást kötöttek az államok arról, hogy a vöröskeresztes alakulatokat, épületeket, sátrakat, járműveket nem tekintik a haderő részének és célpontnak; tiszteletben tartják ezt a megkülönböztető jelzést és vállalják, hogy a sebesült katonákat összeszedik és ápolásban részesítik, állampolgárságra való tekintet nélkül.

12 39. Az amerikai polgárháború (1861-1865) kitörésekor Lincoln elnök felkérte Francis Lieber harvardi jogászprofesszort, hogy készítsen el egy olyan szabályzatot az unionis- ta erőknek, amelynek révén egyértelművé válik minden katona számára, hogy milyen elveket kell betartania a déliekkel való küzdelemben. Az 1863-ban kibocsátott Lieber-kó- dex (General order n° 100.) túlnyomórészt az államközi háborúra vonatkozik, de utolsó, X. fejezete a polgárháborúkra. A 157 cikkből álló dokumentum annak ellenére komoly hírnévre tett szert, hogy betartása enyhén szólva sok kívánnivalót hagyott maga után: az északiak legendás parancsnokai is könnyen túltették magukat rajta, s végképp nem alkalmazták a polgárháború befejezése után az indiánok elűzésekor. Az utókor azonban mégis fontos dokumentumnak tartja, mivel i. egyszerű formában megfogalmazott szabályaival befolyásolta a későbbi nemzetközi jogalkotást, s ii. eleve méltánylandó a szándék, hogy a polgárháborút is szabályozni akarták. Mint látjuk, a polgárháborúra vonatkozó nemzetközi jogi szabályokat kilencven évvel ezután sikerült csak rögzíteni (lásd n° 1286.), addig csak a felkelőként, illetve hadviselőként való elismerés (lásd n° 562.) jelentett bizonyos koordinátákat. A Lieber-kódexben egyszerű megfogalmazásban jelennek meg a humanitárius nemzetközi jog alapkérdései: a „kombattáns” kategóriája és feltételei, a hadifogoly jogai, a perfídia, azaz a hadi álnokság bűncselekménye, az elfoglalt területeken a megszálló hatalom jogai és kötelességei stb.

12 40. A hadijog fejlődéstörténetében további fontos dátum 1868, ekkor fogadták ugyanis el az ún. szentpétervári nyilatkozatot. Az orosz fővárosban rendezett diplomáciai konferencián elfogadott nemzetközi szerződésben a részes felek vállalták, hogy nem alkalmaznak 400 grammnál kisebb robbanó lövedéket: e vállalás értelme abban állt, hogy puskából s az akkor már megjelent gépfegyverből csak nem robbanó lövedéket lőnek ki, s az eltalált személynek, hacsak nem létfontosságú szervet ért a lövés, maradt esélye a gyógyulásra. Ha azonban a lövedék a testben robbanna, mint egyes vadászfegyverek esetében, akkor aligha segíthetne bárki is. Ennél azonban jóval fontosabbak voltak a nyilatkozat híressé vált mondatai: „az egyedüli jogos cél, amelyet az államok a háborúban maguk elé tűzhetnek, az ellenség katonai erejének megtörése” és „a hadviselő feleknek nincs korlátlan szabadságuk az ellenségeskedés során a hadviselés eszközeinek és módjának megválasztásában”.

12 41. A II. Miklós orosz cár kezdeményezésére összehívott 1899. és 1907. évi hágai konferenciákról már esett szó a viták békés rendezéséről szóló fejezetben (lásd n° 1054.). A konferenciákon a hadviselés során alkalmazandó, szokásjogi természetű szabályokat is rögzítették, éspedig 1899-ben már nemcsak a szárazföldi háborúra nézve, de a tengeri háború során alkalmazandó szabályokban is meg tudtak állapodni, valamint a technika fejlődésére is reagáltak, amikor a fojtó és mérges gázok alkalmazását, valamint az emberi testben ellapuló golyók és „a léghajókról ledobható robbanóanyagok” alkalmazását tiltották egy-egy nyilatkozatban. 1907-ben újabb szabályokkal egészítették ki ezeket, és a IV. egyezmény mellékleteként elfogadták a szárazföldi hadviselés szabályzatát, a tengeri háborúra nézve pedig egy sor külön egyezményt is kötöttek. (1909-ben pedig a végül hatályba nem lépett, de szokásjogi kodifikációnak tekinthető ún. londoni nyilatkozatban próbálták meg egy egységes szerződésben szabályozni a tengeri háborút.) Az 1907. évi hágai konferencián a résztvevők ismét szembesültek a fegyverzetkorlátozási szándék és a technika felgyorsult fejlődése következtében előálló örök problémával, a megoldást a cári delegáció tagja, Fjodor Fjodorovics Martensz találta meg, ezért reá emlékezve Martensz-klauzulának hívja a szakirodalom a szárazföldi háború során alkalmazandó szabályokat rögzítő 1907. évi IV egyezménybe foglalt cikket: „Addig is, amíg a háború törvényeiről kimerítőbb törvénykönyv lesz alkotható, a lakosság és a hadviselők azoknak a nemzetközi jogi elveknek az oltalma és tilalma alatt maradnak, amelyek a civilizált nemzetek között megállapított szokásokból, a humanitás törvényeiből és a közlelkiismeret követelményeiből folynak.” Ez a filozofikus megfogalmazás a háború körülményei között természetesen nem könnyen érvényesül, hiszen a harcoló katona rendszerint nem is érti, de az üzenet – akárcsak a szentpétervári nyilatkozaté – világos: a technikai fejlődés azóta nem tud joghézagra hivatkozni. A háborús bűnösök (lásd n° 732-752.) felelősségre vonása során visszatérően jelenik meg a Martensz-klauzulára való hivatkozás.

12 42. Voltak kevésbé szerencsés fordulatok is: ilyen volt az ún. si omnes klauzula, amely szerint a kötelezettségek érvényesítésének feltétele, hogy a konfliktusban részes összes fél szerződő fél is legyen az egyezményben. Ez a hágai szabályzatoknak nemcsak a részes és nem részes felek közötti, de elméletileg akár az összes részes fél egymás közötti alkalmazásának elkerülésére is módot adott volna. A hágai szabályokhoz



ALAPINTÉZMÉNYEIszámos állam külön nyilatkozatot fűzött, s fenntartotta a jogot, hogy represszália címén alkalmazhasson gázfegyvert.

12 43. Genfben 1906-ban az 1864. évi helyébe lépő egyezményt kötöttek, amely részletesebben szabályozta a sebesültek, betegek helyzetét, az egészségügyi alakulatok védettségét, egyértelműen rögzítette, hogy az elfogott katona hadifogoly, tiltotta a védett státussal és védett jelvénnyel való visszaélést. A védett jelvény továbbra is a vöröskereszt volt az egyezményben, de Törökország arra irányuló fenntartása nyomán, hogy ő a vörös félholdat fogja használni, az államok gyakorlata ezt egyenértékű megkülönböztető jelzésként elfogadta.

12 44. A XX. század eleje óta a hadviselés jogában a két említett város, Hága és Genf szimbolikus jelentőségre tett szert, s azóta hágai jogra és genfi jogra osztják a szabályokat. A megkülönböztetés alapja nem annyira a földrajzi eredet, mint a felfogás: eszerint a hágai jog a háborúindítás legitimitásából (jus ad bellum) kiindulva alapvetően arra koncentrál, hogy a hadműveletek során milyen elveket kell a parancsnoknak és katonáinak szem előtt tartaniuk. A genfi jog úgymond a háború áldozatainak védelmére koncentrál, a védett személyek jogait sorolja fel. A hágai és a genfi jog egyaránt a hadviselés során alkalmazandó szabályokat (jus in bello) jelent. Azzal párhuzamosan, ahogyan csökkent, majd megszűnt a jus ad bellum, úgy kényszerültek az államok arra, hogy a genfi jog továbbfejlesztése során inkorporáljanak hágai típusú szabályokat is. A hágai egyezmények megújítása politikailag nem volt kívánatos, de a háborúk realitásai kikényszerítették bizonyos új kérdések szabályozását.

12 45. Az első világháború a gyakorlattal szembesítette az 1899-es és 1907-es hágai, valamint az 1906. évi genfi egyezményeket. Bár a kortársak – mint mindig – kétségbe vonták e szabályok kikényszeríthetőségét, hiszen az antant és a központi hatalmak tüzérsége egyaránt alkalmazott például gázzal töltött lövedékeket, a második világháború tapasztalataival összevetve 1914 és 1918 között a humanitárius jogi szabályok viszonylagos betartottságát – tehát reális betarthatóságát – kell látnunk. Az első világháborús hadifogolytáborokat illetően nem tudunk olyan általános gyakorlatnak tekinthető durva visszaélésekről, mint amilyenek a második világháború német és szovjet hadifogolytáborairól közismertnek tekinthetők. Gyakorlati problémaként – és sokak személyes tragédiájaként – merült fel az irreguláris alakulatok (például a szerb komitácsik) tagjainak megítélése elfogatásukkor. A tengeralattjárókkal végrehajtott hadviselés technikájának számos eleme, a megtorpedózott hajók tisztjeinek, matrózainak sorsukra hagyása, sőt gyakran lelövetése nyilvánvalóan nem volt összeegyeztethető a hadviselés törvényeivel és szokásaival, továbbá a hadban álló államok a Martensz-klauzula dacára éltek a technikai fejlődés nyújtotta lehetőségekkel. Érzékelhető volt, hogy a katonai légierő fejlődése és a légi hadviselés is részletesebb szabályozást igényel, mint a szárazföldi és tengeri hadviselés elveinek mutatis mutandis alkalmazása. A katonai célpontokat is magukban foglaló városok távolról való lövetése oly módon, hogy a konkrét katonai célpont megsemmisítésének az esélye mellett számolni kell a polgári javakban való jelentős károkozással, már előrevetítette a későbbi tragédiákat, még akkor is, ha az erre képes messze hordó lövegek (például a híressé vált „kövér Berta”) inkább csak a polgári lakosság ijesztgetését, mintsem konkrét katonai előnyt tudtak eredményezni. Tény azonban az is, hogy a korabeli szabályok veszélyesen gyenge pontját jelentő si omnes elv dacára a hágai és genfi egyezmények alkalmazandóságát a felek nem vitatták, jóllehet egy hadviselő állam – a hadászatilag legkevésbé jelentős Montenegró – nem volt részese ezeknek.

12 46. Az első világháború után a nemzetközi közösség megújította a hadijog szabályozását. Az 1929. évi genfi egyezmények egyikében az 1906. évit átdolgozva igen részletesen szabályozták a hadifoglyok státusát, s az ún. védőhatalmak jogosítványait is rögzítették. A si omnes elvet feladva elfogadták, hogy a részes felek között minden körülmények között alkalmazni kell a szabályokat. Egyezményeket kötöttek az államok 1922-ben Washingtonban és 1930-ban Londonban a tengeri háborúról (utóbbinak jegyzőkönyve foglalkozott a tengeralattjáró háborúval), 1925-ben Genfben jegyzőkönyvet írtak alá a mérgező, fojtó vagy hólyaghúzó gázok és a baktériumfegyverek alkalmazásának tilalmáról. Nem sikerült azonban hatályba léptetni az 1923. évi hágai szabályzatot a légi háborúról.

12 47. A jelenleg hatályos szabályozás a második világháború tapasztalatainak figyelembevételével megalkotott 1949. évi genfi egyezményeken alapul. Igaz, ekkor mindenekelőtt a tengelyhatalmak hadviselésének bűneit tartották szem előtt, s elmaradt azoknak a kérdéseknek a szabályozása, ahol az angolszász-szovjet antifasiszta koalíció sem a Martensz-klauzula szellemében járt el. Ugyanezen okból a Nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék (lásd n° 732-733.) előtt is óvakodtak olyan cselekményekért felelősségre vonni a náci háborús bűnösöket, amelyeket (például a szőnyegbombázásokat) az antifasiszta koalíció hadereje is végrehajtott. (Ezekre a kérdésekre a nemzetközi közösség csak jóval később, az 1977. évi genfi jegyzőkönyvekben tért vissza.) Így 1949-ben négy egyezmény született: i. a szárazföldi fegyveres összeütközések betegeinek és sebesültjeinek védelméről; ii. a tengeri fegyveres összeütközések betegeinek, sebesültjeinek és hajótöröttjeinek védelméről; iii. a hadifoglyok védelméről; iv. az ellenséges hatalom által megszállt területek polgári lakosságának védelméről.



ALAPINTÉZMÉNYEI12 48. A „fegyveres összeütközések” fogalma jól jelzi azt a dilemmát, amelybe a nemzetközi közösség 1945 után került. Két ok miatt nem kívánták használni a „háború” szót. Az egyik az a megfontolás volt, hogy ha egyszer a jus ad bellum véglegesen jogellenessé, sőt gyakorlásának megkísérlése szankcionálhatóvá vált az Egyesült Nemzetek Szervezetének megalapításával, akkor éppen az új rend tekintélyét ásnák alá, ha négy évvel a San Franciscó-i konferencia után mégis a hadviselés jogát szabályoznák, s a háborúról mint realitásról tárgyalnának. Emellett az államok kerülték azt, hogy konfliktusaikat ők maguk háborúnak minősítsék, hanem csak olyan kifejezéseket használtak, mint védekezés, preventív katonai lépések, fegyveres megtorlás, katonai megszállás, anélkül persze, hogy ez a lényegen sokat változtatott volna. A minősítés kérdése azonban ne legyen akadálya, illetve előfeltétele a humanitárius jogi szabályok alkalmazásának – ez az elgondolás volt a második ok arra, hogy miért is változott meg a szóhasználat 1945 után. Ezzel összefüggésben a hágai jog fejlesztése nemkívánatossá vált, pontosabban szólva diszkreditálódott ennek felvetése, ezért a hágai típusú szabályokat a genfi jogba helyezték el (lásd n° 1244.). Ugyanezen okokból az egyezmények súlyos megsértéséért helyeztek kilátásba bizonyos szankciókat, óvakodva azt háborús bűncselekménynek nevezni. A hadijog helyett pedig fokozatosan a humanitárius nemzetközi jog elnevezés vált használatossá.

12 49. A humanitárius nemzetközi jog alapkérdéseit mindenekelőtt az 1949. évi genfi egyezmények és azok 1977. évi kiegészítő jegyzőkönyvei alapján mutatjuk be: a szabályok értelmezéséhez figyelembe kell venni, hogy az 1949. évi egyezmények gyakorlatilag univerzális egyezménynek tekinthetők, részeseik száma hosszú időn át meghaladta az ENSZ tagjainak létszámát (2011-ben 194). Az 1977. évi jegyzőkönyvek közül az elsőnek 171, a másodiknak 165, míg a 2005-ben elkészült harmadiknak 56 állam volt a részese 2011-ben, a legfontosabb távolmaradó azonban – az első és a második jegyzőkönyvet illetően – nem más, mint az Amerikai Egyesült Államok. Erre tekintettel tehát az alábbiakban, amikor a hadijogi szabályok lényegét bemutatjuk, akkor azok mindig az 1949. évi szabályokra épülnek, s külön jelöljük az 1977. évi újításokat, amelyeket azonban a magyar katonának is szem előtt kell tartania, tekintettel arra, hogy Magyarország részese a kiegészítő jegyzőkönyveknek is.

5.2. 2. A kombattáns12 50. A humanitárius nemzetközi jog alapfilozófiája tulajdonképpen nagyon egyszerű: a hadviselés a harcképes és egymással harcolni kész katonák lovagias ügye. Következésképpen a harcképtelen, a harcolni nem tudó vagy nem akaró katona (a beteg, a sebesült, hajótörött, illetve a magát megadó katona), valamint a polgári lakossághoz tartozó személy nem (illetve az előbbi esetben már nem) ellenség, hanem védelemre szoruló személy. A lovagiasság pedig bizonyos – tulajdonképpen emberemlékezet óta evidens – szabályok betartását igényli. Mindez – akár a hágai, akár a genfi jogból indulunk ki – alapvetően azt jelenti, hogy a katona csak tényleges katonai célpontot, ellenséges katonát támadhat, mivel egyrészt az ellenséges haderő ellen küzd, másrészt pedig mivel a polgári lakosság részéről nem kell ellenséges cselekménytől tartania.

12 51. Ebből következik az, hogy amennyiben az elvben védelemre jogosult személy – így például az eredetileg polgári lakossághoz tartozó egyén – fegyvert fog, azért vállalnia kell a következményeket, függetlenül attól, hogy nemes vagy természetes érzelmeknek enged. A humanitárius nemzetközi jog alapképlete, mint fentebb jeleztük, hogy harcolni a katonák harcoljanak egymással: ha tehát valaki harcolni akar, akkor lépjen be a saját állama hadseregébe, s annak fegyelmi rendszerében küzdjön országa javáért. Mindennek következménye, hogy a katona által a hadijogi szabályoknak megfelelően történő leküzdése az ellenséges célpontnak, valamint az ellenséges alakulatok tagjainak megsemmisítése vagy harcképtelenné tétele a katonai feladat természetes megvalósítása, az eset körülményeitől függően akár hőstett is, amit a másik oldalnak is respektálnia kell. Ebből következik, hogy a hadijogban alapfogalomnak tekintett, francia eredetű kombattáns (combattre = harcolni) nem vonható felelősségre a hadijog szabályainak figyelembevételével kioltott emberéletekért. A kombattáns csak abban az esetben vonható egyénileg felelősségre, ha tevékenysége során nem tartotta tiszteletben a hadviselés törvényeit és szokásait. Aki viszont jogilag nem kombattáns, s így olt ki vagy veszélyeztet akárcsak egy életet is, az cselekményéért egyéni büntetőfelelősséggel tartozik. Ennek a következményei a hadiállapot, szükségállapot, rendkívüli állapot stb. idején mindenütt a legszigorúbbak. A reguláris haderő tagjai mellett egyéb személyek is jogosultak – kombattáns mivoltuk miatt – elfogatásuk esetén a hadifogoly (lásd n° 1257-1259.) státusra. A hadsereg alakulatainak sorában küzdő rendőri, csendőri osztagok, a hadsereg által hadi célokra igénybe vett polgári repülőgépek és polgári hajók személyzete szintén ennek tekinthető. Az igazi kérdés azonban mindig is az volt, hogy az irreguláris alakulatok, partizánok számíthatnak-e védelemre, valamint mi legyen a sorsa a haderőbe keveredett polgári személynek. Már a Lieber-kódex is analóg védelmet javasolt a hadsereghez kapcsolt partizánoknak (igaz, e kifejezés alatt inkább olyasmit értett, amit ma a reguláris erők különleges kommandós alakulatainak hívnak), az 1907. évi hágai szabályzat pedig rögzítette, hogy a város ostroma esetén, ha a védőket a lakosság tömeges felkeléssel (levée en masse) segíti, s nincs idő arra, hogy reguláris alakulatokká szervezzék őket, elfogatásuk esetén jogosultak a hadifogoly státusra. Az első és főleg a második világháború



ALAPINTÉZMÉNYEIsorán a saját haderőt támogató felkelő egységek katonailag jelentős erőket tudtak lekötni, s maguk is jelentős veszteségeket szenvedtek, ráadásul a polgári lakosság soraiban is hatalmas áldozatokkal járt ez a hadviselési technika. A polgári lakosság iszonyú dilemmába került: ha támogatta a partizánmozgalmat, akkor a megszálló katonai alakulatok megtorlásától kellett tartania, ha viszont nem támogatta őket, akár sajátjai végeztek vele, kollabo- ránsnak, árulónak minősítve őt.

1252. A partizánháború megítélése során egyszerre kell szem előtt tartanunk a katonák gondolkodásmódját, akik azért nem támadhatják a civileket, mivel azok semmilyen formában sem vesznek részt a hadműveletekben, azaz nem minősülnek az ellenséges erők részének. A megszállt területek lakossága ugyanakkor nyilvánvalóan a saját hadseregének győzelmét kívánja, saját területének védelmét igényli, személyes és hazafias megfontolásokból, s ezért gyakran tevőlegesen is cselekedni akar. A valódi probléma abban áll, hogy ha csak a hazafias érzelmeket preferáljuk, akkor ennek mechanikus következményeként az ellenséges haderő a polgári lakosokban potenciális harcosokat fog sejteni, s legjobb esetben is az állandó ellenőrzések nyomán roppant módon megnehezül a polgári lakosság háborúban amúgy sem könnyű élete. Ha csak az egyenruhára tekintünk, akkor viszont a realitásoktól rugaszkodunk el, s a nagy hadsereggel rendelkező államok érdekeit védjük az esetleg éppen általuk megtámadott kisebb, tehát katonailag jóval gyengébb országokkal szemben.

12 53. Mindenképpen kellenek tehát feltételek: az 1949. évi genfi egyezmények, átvéve az 1907. évi szabályzatban is már rögzített feltételeket, azt tekintik a felkelők közül kombattánsnak, aki: i. felelős parancsnokság alatt áll; ii. messziről felismerhető, megkülönböztető jelzést visel; iii. fegyvereit nyíltan viseli; iv. cselekményei során betartja a háború törvényeit és szokásait. Ezek a feltételek így összességükben még a második világháború realitásainak sem igazán feleltek meg, a megszállt nyugat-európai országok ellenállói sem így küzdöttek a hitleri csapatok ellen, és végleg nem feleltek meg az ún. gerilla-hadviselésnek, amelyeket mindenekelőtt a harmadik világ ellenállói alkalmaztak a gyarmati és a leigázó csapatok ellen az elmúlt hatvan év konfliktusaiban. Az 1977. évi I. jegyzőkönyv készítése során sokat vitatkoztak a genfi diplomáciai konferencián arról, hogy lehet-e enyhíteni a megkülönböztetés feltételeinek szigorúságán. A harmadik világ országai az enyhítés mellett voltak, hangsúlyozva, hogy a feltételeket amúgy is képtelenség teljesíteni, s különben is ők vannak önvédelemben a jóval nagyobb reguláris erőkkel, jóval fejlettebb technikával támadó ellenséggel szemben. A másik oldalon alapvetően az amerikai delegáció és NATO-szövetségesei álltak, akik hangsúlyozták, hogy az elkülönítés feltételeinek lazítása a polgári lakosság biztonságát fogja gyengíteni. A szovjet delegáció és szövetségesei a két álláspont közötti, de a fejlődő országokéhoz közelebbi nézetet vallottak: a Szovjetunió az 1980-as évtized afgán háborújában, az egykori kelet-közép-európai szövetségesek pedig immár ENSZ, NATO vagy egyéb különleges keretekben, jelenleg az afgán és iraki városokban az ellenállókkal vívott küzdelemben érzékelik a relatív megkülönböztethetőség fontosságát. Az 1977. évi I. jegyzőkönyv 44. cikk (3) bekezdése szerint: „Annak érdekében, hogy elősegítsék a polgári lakosságnak az ellenségeskedések hatásaitól való védelmét, a harcosoknak a támadás vagy a támadást előkészítő hadműveletek során meg kell különböztetniük magukat a polgári lakosságtól. Annak tudatában azonban, hogy a fegyveres összeütközések során vannak olyan helyzetek, amelyekben az ellenségeskedések természetéből következően a fegyveres harcos nem tudja magát megkülönböztetni, a harcost továbbra is harcosnak kell tekinteni, feltéve, hogy az ilyen helyzetekben nyíltan viseli fegyverét: a) minden egyes katonai összecsapás során; b) mindaddig, amíg az ellenség látókörében tartózkodva részt vesz a közreműködésével megindítandó támadást megelőző katonai felfejlődésben.”

12 54. Továbbra is elengedhetetlen azonban a felelős parancsnokság léte és az, hogy a hadműveletek során tartsák be a háború törvényeit és szokásait. Ez alól kivétel nincs, az illetőt sem egyéni családi tragédiája, sem hazafias felbuzdulása nem mentesítheti az alapvető hadijogi szabályok betartása alól. Az egyéni fegyelmezetlenség általános jellege esetében pedig nyilvánvaló, hogy a felelős parancsnokság kritériuma sem teljesül, s így az alakulat esetleg korrekten harcoló tagjai sem kapják meg a kombattáns státust. A kombattánsi kritériumok nem teljesítése esetén az illető felelősségre vonható a kioltott emberéletekért, s évszázadokon át ennek a következménye – hiszen hadiállapot van – a statáriális bíróságok által kiszabott halálos ítélet volt. Az 1977. évi I. jegyzőkönyv azonban tiltja halálbüntetés kiszabását bizonyos kategóriákra, mindenekelőtt a terhes anyákra, gyerekekre (ti. akkor, ha tevőlegesen részt vettek a hadműveletekben), s nem engedi azt végrehajtani a kisgyermeket nevelő anyán. Egyébként a kiszabott halálos ítéleteket más esetekben is csak hat hónapos határidő után engedi végrehajtani. E szabály értelme, sugallata nyilvánvalóan az, hogy ez idő alatt a fegyveres konfliktus véget ér, az ellenfelek lehiggadnak, fogolycserében állapodhatnak meg stb.

12 55. Az elfogott személy kombattáns státusát kétség esetén vélelmezni kell, a kombat- táns státus elutasításáról pedig csak bíróság dönthet, a szokásos eljárási garanciák betartása mellett. Ha felelősségre vonásra kerül sor (vagy azért, mivel nem kombattánsként vett részt a harcban, vagy azért, mivel kombattánsként háborús bűncselekményeket követett el), ez csak bíróság előtt történhet. Ha ez a megszálló hatalom hadbírósága, akkor



ALAPINTÉZMÉNYEIis rendelkeznie kell a független, pártatlan eljárás szokásos garanciáival. Genfben 1949-ben még csak a civilizált nemzetek által elismert általános igazságszolgáltatási garanciákról volt szó, 1977-ben azonban tételesen is megjelent az ártatlanság vélelme, a jog a védelemhez, az egyéni büntetőjogi felelősség stb. (Vitathatatlan, hogy ezek különösebb nehézség nélkül levezethetők voltak az 1949. évi egyezmény általános utalásából, de a tapasztalatok szerint sohasem árt szájbarágósnak lenni, ha katonai kérdésekről van szó.)

12 56. A fejlődő országok több követelése is teljesült az 1974-1977. évi diplomáciai konferencián. Az egyik ilyen az volt, hogy a „zsoldos” (mercénaire/mercenary) ne kapjon kombattáns státust, mivel tapasztalataik szerint független állami létüket gyakran külföldről toborzott, jól kiképzett zsoldosok veszélyeztették. Ha az állam nem köteles számukra a kombattáns státust elismerni és következésképpen a hadifogoly státust megadni, akkor a felelősségre vonás lehetősége önmagában is elrettentő erővel hat: a felelősségre vonás – még ha bíróság előtt, a szokásos garanciákkal történik is – független lenne tehát attól, hogy az illető személyében betartotta-e a hadviselés törvényeit és szokásait. (Igaz, a zsoldosok persze korántsem emberbaráti habitusukról híresültek el.) De ki is a zsoldos? Az I. jegyzőkönyv 47. cikke szerint zsoldos az, aki nem állampolgára annak az államnak, amelynek haderejében szolgál, a hadműveletekben puszta anyagi haszonszerzés végett vesz részt és javadalmazása lényegesen meghaladja az adott haderő azonos beosztású tisztjének, altisztjének ellátmányát.

5.3. 3. A hadifogoly12 57. Mint már többször utaltunk rá, a harcképtelen, illetve magát megadó katona nem jelent katonai erőt, tehát védelemre szorul, sebeit el kell látni, s hadifogolynak kell tekinteni: a hadifoglyokat a hadműveletektől biztonságos távolban levő hadifogolytáborban kell őrizni, hacsak nem bocsátják őket el „becsületszóra”, amikor is megígérik, hogy a folyó háborúban többet nem fognak fegyvert. Ez a XIX. századból eredő nemes gesztus a XX. században nemigen került alkalmazásra, s a biztonság kedvéért a hadviselő felek rendszerint ragaszkodtak a hadifogolytáborok fenntartásához, amelyekből a hadműveletek során legfeljebb a fegyverfogásra valóban nyilvánvalóan képtelen személyeket (a súlyos hadirokkantakat) bocsátották el. A hadifogolytábor-beli őrzés szabályait az 1929. évi genfi egyezmény és főleg a második világháború tragikus tapasztalatai alapján roppant részletesen szabályozza az 1949. évi III. genfi egyezmény.

12 58. Így a hadifoglyot szabad kihallgatni, de nem lehet vele szemben semmiféle kínzást, kényszerítő eszközt vagy technikát alkalmazni, ő csak nevét és rendfokozatát köteles közölni. Ezeket az azonosításhoz szükséges adatokat a katonák különböző formában amúgy is magukon hordozzák: az amerikai katonáknak az egyenruhájukra van varrva a nevük (s ez így van immár számos NATO-tagállam haderejében, a magyarban is), és számos hadseregben az adatokat nyakban hordott táblácskán (közismert csúnya nevén a „dögcédulán”) egyébként is rögzítették. A hadifogoly emberi méltóságát tiszteletben kell tartani, s emellett vele a rangját megillető tisztelettel kell bánni, nem lehet őt kitenni sem megalázó bánásmódnak, sem a közvélemény kíváncsiskodásának. A hadifogoly nem tartozik a foglyul ejtőnek hűséggel, ezért a táborból való szökését meg lehet ugyan akadályozni, de nem lehet büntetőjogilag megtorolni, az ő esetében csak a szigorított őrizet s egyéb igazgatási szankció alkalmazható. Sebeit el kell látni, betegségét kezelni kell, szigorúan tilos bármiféle csonkítás vagy orvosi kísérlet végzése rajtuk, tilos őket a fogva tartó állam saját haderejébe sorozni, kényszeríteni. A hadifogoly csak olyan munkára kötelezhető, ami a hadifogolytábor fenntartásával van összefüggésben, s a tisztek munkára nem kötelezhetők. A hadifogoly önkéntesen vállalhat munkát – az első világháborúban elterjedt volt a hadifoglyoknak az aratásra való kiengedése a bevonultatott férfiak pótlására –, és a Bükk-hegységben az ún. Olasz-kapu elnevezésű sziklaút is egy ilyen munkaakcióra utal. A hadifoglyok azonban nem dolgoztathatók saját államuk katonai érdekeivel ellentétesen, s munkabérüknek az országban ugyanazon munkáért a honosoknak fizetett munkabérrel azonosnak kell lennie. Mivel a hadifogoly nincs abban a helyzetben, hogy szabadon kinyilváníthassa akaratát, ezért ezt mintegy sajátos fikcióként rögzítve az egyezmény kimondja, s ebből következően lemondása saját védett státusáról irreleváns. A legénységi táborban a hadifoglyok által választott személlyel érintkezik a táborparancsnok, míg a tiszti táborban a rangidős tiszt képviseli a hadifoglyokat. A hadifogolytáborban a genfi egyezményeknek a hadifoglyok nyelvén elérhetőnek kell lenniük, biztosítani kell számukra a vallásuknak megfelelő istentiszteleti lehetőséget, ellátásuk során figyelembe kell venni a vallásnak az étkezéssel összefüggő elveit. Alapvetően ugyanazt az étkeztetést kell biztosítania a fogva tartó hatalomnak, mint amelyet saját katonái számára nyújt. A hadifogolytábornak a harci övezettől megfelelően biztonságos távolságban kell lennie. A hadifogoly levelezése hozzátartozóival nem korlátozható, de ellenőrizhető, s a táborba való megérkezése után azonnal lehetőséget kell nyújtani számára, hogy magáról hozzátartozóinak életjelet adjon. (Ez eredetileg formanyomtatványok aláírását és azon rövid üzenet továbbítását jelentette, a mai technika ennél közvetlenebb kapcsolatok felvételére is lehetőséget nyújt úgy, hogy a fogva tartó hatalom érdekei se sérüljenek.) A hadifoglyot az ellenségeskedések befejezését követően minél hamarabb szabadon kell engedni, lehetővé téve számára a szervezett hazatérést hazájába.



ALAPINTÉZMÉNYEI12 59. A hadifogoly nem vonható felelősségre az általa kioltott emberéletekért, feltéve, hogy cselekményei során betartotta a háború törvényeit és szokásait. Felelősségre vonható tehát háborús bűncselekmények elkövetéséért, továbbá kémkedésért (a saját egyenruhában való felderítésért viszont természetesen nem), perfídiáért. A hadi álnokság (perfídia) fogalma azt jelenti, hogy az illető magát védelemre jogosult személynek álcázza, hogy abból katonai előnyt kovácsoljon. Magát civilnek, sebesültnek, orvosnak álcázni súlyos perfíd cselekmény: s az illető saját esetleges személyes előnye végett saját hadereje egészségügyi szolgálatának hatékonyságát kockáztatja, következésképpen saját állama érdekei ellen cselekszik.

5.4. 4. Különleges kategóriák és megkülönböztető jelzések12 60. A haderőkben szolgáló orvos, tábori lelkész nem vesz részt a hadműveletekben, ezért dacára annak, hogy tiszti rangja s esetleg önvédelmi fegyvere is van, elfogatása esetén nem hadifogolynak minősül, hanem annál kedvezőbb helyzetbe kerül. Szabadon engedhetők, de vissza is tarthatók, amennyiben a foglyul ejtő hatalomnak szüksége van tevékenységükre: így tehát a hadifogolytáborokban, a tábori kórházakban, imaházakban hivatásuk gyakorlását a hatalom elvárhatja tőlük. Nem jogellenes, ha a foglyul ejtő hatalom saját sebesültjeinek, betegeinek kezelését is elvárja a visszatartott orvosoktól. Az egészségügyi személyzetnek, épületeinek, járműveinek messziről megismerhető megkülönböztető jelzése van: ez a közismert vöröskereszt, de utóbb ehhez a mohamedán országok vörös félholdja, majd Iránban a vörös nap és oroszlán társult. Utóbbi használatáról a sah 1979-ben történt elűzése után Irán lemondott, s azóta ő is a vörös félholdat használja. Ezek a Nemzetközi Vöröskereszt által hivatalosan elismert jelvények. Izrael hadserege a vörös Dávid-csillagot használja, amely de jure ugyan nem nemzetközi jogilag védett jelvény, de facto azonban ugyanúgy tiszteletben tartják, mint a használatban levő másik kettőt. Az elutasítás oka a védett jelvények megsokszorozódása és az országspecifikus jelvények elkerülésének a szándéka volt. A vöröskereszt eredetileg Svájc iránti tiszteletből, zászlaja színeinek megfordításával jött létre, s nem vallási kötődésből. A vörös félhold azonban egyértelműen a kereszténységre emlékeztető kereszt ellentételeként jelent meg. 2005. december 8-án Genfben elfogadták az 1949. évi egyezmények III. kiegészítő jegyzőkönyvét, amely a vörös kereszt és a vörös félhold mellé egy harmadik, általánosan elfogadhatónak szánt védett jelvényt állapít meg, a vörös kristályt, azaz tulajdonképpen a sarkára állított vörös rombuszt.

12 61. A haditudósítók is a haderő keretei közé tartoznak, de szintén nem vesznek részt a hadműveletekben: számukra az 1949. évi III. genfi egyezmény biztosítja a védelmet és egy igazolványmintát is megfogalmazott. Az ő számukra a hadifogoly státust köteles biztosítani a fogságba ejtő hatalom. A munkájukat tekintve sokban hasonló helyzetben levő, veszélyes küldetésben levő újságírók számára – akik esetleg egyik hadviselő államhoz sem tartoznak – egy ehhez hasonló igazolványmintát fogadtak el az 1977. évi I. jegyzőkönyvben. Az ő státusuk tulajdonképpen kedvezőbb a hadifogolyénál, úgy kell kezelni őket, mint a polgári lakosságot. Ennek értelmében mozgásukat a hatalom a saját biztonságára, illetve az újságíró biztonságára hivatkozva a szükséges mértékben korlátozhatja.

12 62. Az 1977. évi I. jegyzőkönyv újítása a polgári védelem intézményének nemzetközi védelem alá helyezése: a polgári védelem, a katasztrófaelhárítás, a második világháborús magyar szóhasználatból megőrződött kifejezéssel a „légó” (ti. légoltalom) ugyanis katonai struktúrában szervezett intézmény, ennek megfelelő egyenruhát viselő tagokkal, de a katonai erőfeszítésekben mégsem vesz részt, hanem a települések infrastruktúrája helyreállításának feladata (elektromos és csatornahálózat helyreállítása, temetés, járványveszély elhárítása, szükségélelmezés stb.) hárul rá. Ha a polgári védelem tagja hadifogolynak minősülne, vagy akárcsak visszatartható lenne, akkor feladatát nem tudná ellátni, de a járványveszély elhárítása a megszálló hatalomnak is érdekében áll. A megszálló hatalom így tiszteletben tartja a polgári védelem egyenruháját és megkülönböztető jelzését (narancssárga alapon kék háromszög) viselő személyzetet, annak intézményeit, javait nem rekvirálhatja.

12 63. Az összes védelemre jogosult személyi kategória különleges státusának feltétele, hogy ne vegyen részt a harci cselekményekben. Ha nem így jár el, státusát elveszíti. Ha valaki magát alaptalanul védett személynek tünteti fel, mint említettük, az már a hadi álnokságnak egyik fajtája, háborús bűncselekmény.

5.5. 5. A hadműveletek vezetése, a tiltott fegyverek és a tiltott



ALAPINTÉZMÉNYEI

célpontok12 64. A hadműveletek vezetése során irányadó hadijogi szabályokat viszonylag jól sikerült rögzíteni az 1899. és 1907. évi hágai egyezményekben. Az első világháború tapasztalatait figyelembe véve a tengeri hadviselésnek újabb szabályait rögzítették, és megpróbálkoztak a légi háború hadijogi alapelemeinek írásba foglalásával is. A második világháború után esedékes aktualizálás azonban elmaradt, egyrészt azért, nehogy gyöngítsék az erőszak alkalmazása ENSZ-alapokmányi tilalmának tekintélyét, másrészt pedig mivel ez retrospektív módon az antifasiszta koalíció hadviselési módját is kritikával illette volna. Ezért 1949-ben a IV genfi egyezmény csak a polgári személyek és a polgári javak védelméről rendelkezett a katonai megszállás során, a második világháború tapasztalatainak fényében. A megszállás idején tanúsítandó bánásmód szabályozása roppant fontos, de egyszerű is. Annál bonyolultabb kérdéseket vetett fel az ellenséges hatalom hátországának támadása során alkalmazandó szabályok megfogalmazhatósága, ami szerződési természetet végső soron az 1977. évi I. jegyzőkönyvben kapott.

12 65. Emellett azonban több más, fegyverspecifikus megállapodás is született, amelyek bizonyos típusú fegyverek és haditechnikák alkalmazását tiltják. Így például a biológiai fegyverek tökéletesítését, gyártását és raktározását tiltja az 1972. április 10-ei londoni-moszkvai-washingtoni egyezmény, előírva a meglevő készletek megsemmisítését is. Az 1993. január 13-ai egyezmény ugyanezt tiltja a vegyi fegyverek tekintetében, és életre hívott operatív hatáskörökkel egy külön szervezetet, a vegyi fegyverek tilalmát ellenőrző nemzetközi szervezetet (Organisation Internationale des Armes Chi- miques – OIAC). Az 1977. május 18-ai genfi egyezmény a környezet katonai célokra való átalakításának tilalmáról rendelkezik. A túlzott fájdalmat okozó és az ún. vak fegyverek tilalmáról szóló 1980. október 10-ei genfi egyezmény az ilyenek bevetését tiltja, s ugyanezen logikát követi az ugyanaz nap született genfi egyezmény bizonyos hagyományos fegyverfajták, nevezetesen a napalm, a kazettás bombák és az álcázott robbanó eszközök használatának tilalmáról, illetve korlátozásáról. 1997. szeptember 18-án írták alá az ún. taposóaknákról szóló genfi egyezményt, amely előírja, hogy kilenc éven belül térképszerűen nyilvántartásba kell venni vagy megsemmisíteni az elhelyezetteket. 1995-ben megszületett az egyezmény a vakító lézerfegyverek tilalmáról, 2000-ben kiegészítő jegyzőkönyvet kötöttek a Gyermek jogainak egyezményéhez (lásd n° 655.), amelyben a gyermekek fegyveres erőkbe való besorozását vagy toborzását tiltották. Elfogadtak újabb kiegészítő jegyzőkönyveket is: a második 1980. október 10-i genfi egyezményhez így 2003-ban a fel nem robbant, elhagyott robbanóeszközök megsemmisítéséről szóló jegyzőkönyvet csatoltak.

12 66. Az alapelvek, mint említettük, egyszerűek: a katona csak katonát, illetve csak katonai célpontot támadhat. A gyakorlatban azonban a katonai pusztító erő növekedésével párhuzamosan egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy az evidens katonai célpontokat is magukba foglaló városokban a katonai objektum célzott megsemmisítése járulékosan is hatalmas pusztítást okoz a környező polgári életekben és javakban: a hágai szabályzatok értelmében a nyílt várossá (nem védett s katonai potenciált nem tartalmazó várossá) minősítés csak részben oldotta meg a problémát. A közismert példát idézve: Hirosimában a laktanya nyilvánvalóan legitim célpont volt – az atomtámadás azonban a katonai objektum megsemmisítésénél jóval – s minőségileg – nagyobb pusztítást és károkat okozott. Az 1977. évi I. genfi jegyzőkönyv ezért azt is kimondja, hogy tilos még katonai célpontok ellen is az olyan fegyverek és hadviselési módok alkalmazása, amelyek által a polgári javakban és a polgári életekben okozott kár lényegileg meghaladja azt a katonai előnyt, ami az adott katonai célpont leküzdésétől vagy elpusztításától várható. Az ún. járulékos károk (dommages collatéraux / collateral damages) elkerüléséről a szakirodalomban már régóta hirdetett tétel elfogadása az 1977. évi I. genfi jegyzőkönyvben sokakat arra inspirált, hogy kijelentsék, eszerint az atomfegyverek bevetése is implicite tilos, ráadásul az aránytalan mérvű járulékos károk mellett túlzott fájdalmat okozó, illetve akár ún. vak fegyvernek is minősíthető. A jelenlegi jogi helyzet azonban ennél jóval bonyolultabb.

12 67. A Nemzetközi Bíróság joggyakorlatát tárgyaló részben már érintőlegesen utaltunk az atomfegyverek alkalmazhatóságának tárgyában adott tanácsadó véleményre (lásd n° 1156-1157.). A WHO tanácsadó véleményt kért 1993-ban: „Tekintettel azokra a hatásokra, amelyeket a környezetre és az egészségre gyakorolnak a nukleáris fegyverek, használatuk háború vagy más fegyveres konfliktus idején sérelmét jelenti-e a nemzetközi jogból folyó kötelezettségeknek, ideértve a WHO alapokmányát is?” Az ENSZ Közgyűlés 49/75. K. sz. határozatában ehhez csatlakozva kért tanácsadó véleményt: „A nemzetközi jog szempontjából megengedett-e az atomfegyverek használata vagy az azzal való fenyegetés?” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában adott tanácsadó vélemény, ord, 1995. február 1., Rec., 1995, 3-4. o.). A WHO megkeresését a Nemzetközi Bíróság – mint említettük, azt az Egészségügyi Világszervezet feladatkörén kívülinek minősítve – elutasította, de a Közgyűlését elfogadta. Utóbbira adott tanácsadó véleményében azt mondta, hogy „az [ENSZ] Alapokmánya sem nem engedi meg, sem nem tiltja kifejezetten semmilyen különös fegyverfajtának a használatát, lett légyen szó vagy sem akár atomfegyverekről is. Egy olyan fegyver, amelyik önmagában már jogellenes, akár szerződés, akár a szokásjog következtében, nem válik jogszerűvé pusztán azzal



ALAPINTÉZMÉNYEIa ténnyel, hogy az Alapokmány értelmében jogszerű célra használják” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, 39. §). „A Bíróság nem talált általános jellegű egyezményes vagy szokásjogi szabályt, amelyik kifejezetten tiltaná az atomfegyverekkel mint olyannal való fenyegetést” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, 74. §). „Az atomfegyverek alkalmazásának, illetve az azzal való fenyegetésnek összhangban kell állnia a fegyveres összeütközésre alkalmazandó nemzetközi jogi követelményekkel, valamint azokkal a különös kötelezettségekkel, amelyek a kifejezetten az atomfegyverekre vonatkozó szerződésekből és egyéb kötelezettségvállalásokból erednek” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, „D” pont). „A nemzetközi jog mai állapotára tekintettel, valamint a rendelkezésére álló tényelemekre tekintettel, a bíróság nem tudja végleges jelleggel kimondani, hogy az atomfegyverek alkalmazása vagy az azzal való fenyegetés jogszerű vagy jogszerűtlen lenne a jogos önvédelem olyan végletes körülményei között, amikor magának az államnak a túléléséről van szó” (CIJ: Az atomfegyverek használatának vagy az azzal való fenyegetés jogszerűsége tárgyában a Közgyűlés kérdésére adott tanácsadó vélemény, 1996. július 8., Rec., 1996, „E” pont). Ez utóbbi pont tekintetében szavazategyenlőség miatt az elnök szavazata döntött.

1 268. Egy másik, a gyakorlatban egyre több problémát okozó kérdéskör a kettős rendeltetésű (polgári és katonai) létesítmények megítélése. Így például a logisztika és az ún. diszlokáció (azaz a haditechnika és a katonai személyzet mozgatása és telepítése) szempontjából az út- és vasútvonalak eminens katonai jelentőséggel bírnak, tehát támadhatók. De a vasútvonalon közlekedő személyszállító vonat már nem az, kivéve ha katonai szerelvényről van szó: a probléma súlyának érzékeléséhez azonban a vadászgép és a bombázó pilótájának szempontjait figyelembe véve kell közelítünk. A repülőtiszt választhat a háborús bűncselekmény és parancson alapuló kötelezettség teljesítése között, átmeneti lehetőség nélkül. Ennek a választásnak ráadásul másodpercek alatt kell megtörténnie. A civileknek (s remélhetőleg a katonáknak is) a dilemma megoldása világos: a tiszt kétség esetén inkább mondjon le a katonai sikerről. A hidak megítélése hasonlatos: ezeket katonai célpontnak lehet tekinteni, de elpusztításuk, megrongálásuk esetén figyelemmel kell lenni arra, hogy polgári javak, járművek ne sérüljenek. A híradástechnika és a rádióadók, -átjátszók szintén kettős rendeltetésűek, s a média komoly szerepet játszik a katonai morál fenntartásában, fokozásában is. Volt nem kevés példa arra is, például a náci Németországban, Milosevics Jugoszláviájában vagy a hutu uralmat megvalósító Ruandában, hogy gyakorlatilag emberiség elleni vagy háborús bűncselekmények elkövetésére uszított a központi média. Az is nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a polgári lakosság hadi körülmények között amúgy is nehéz élete milyen akadályokkal súlyosbodik, valahányszor összeomlik a távközlés.

12 69. A polgári javak és a katonai célpontok elkülönítése gyakran nehézkes, és az érintett államnak a legsajátabb érdeke, hogy az egybefonódást megakadályozza. Ha valóban teljes egészében polgári az üzem, úgy a támadás a hadijogi szabályok durva megsértése, de ha vegyes rendeltetésű üzemekről van szó, akkor az érintett állam saját felelőtlensége a probléma eredője. Értelemszerűen nem hivatkozhatnak a polgári jellegre, ha azt eredeti rendeltetésétől elfordítva katonai célokra használták.

12 70. Az 1977. évi I. kiegészítő jegyzőkönyvben az ún. veszélyes erőket tartalmazó üzemek elleni támadások is tilalom alá kerültek. Ezalatt mindenekelőtt a vízi erőművek és a békés célú atomreaktorok elleni támadást kell értenünk. Ezeket tilos támadni, kivéve ha közvetlenül, rendszeresen és meghatározó jelleggel a fegyveres erők katonai erőfeszítéseit szolgálják. A létesítmények közelében levő katonai objektumok támadásától is tartózkodni kell, amennyiben ezek alapvetően a veszélyes erőket tartalmazó létesítmények védelmére szolgálnak, így mindenekelőtt, ha csak a létesítmény katonai őrszemélyzetét helyezték ott el. E szabályok nyilvánvaló értelme annak elkerülése, nehogy a nukleáris reaktor hagyományos fegyverrel történő súlyos megrongálása nyomán nukleáris robbanás, illetve nagymérvű környezetszennyezés következhessen be, vagy pedig hogy a gát átszakadásával özönvíz pusztítsa el a környező településeket. A veszélyes erőket tartalmazó létesítményeknek messziről felismerhető megkülönböztető jelet kell viselniük: egy tengelyen elhelyezkedő három narancssárga felületű kört.

XIII/5. ÁBRA A veszélyes erőket tartalmazó létesítmények megkülönböztető jele


Documents

tankonyvtar.hu · Web vieword: ordonnances (a Nemzetközi Bíróság végzése) mes. cons.: mesures conservatoires (a Nemzetközi Bíróság döntése ideiglenes intézkedések tárgyában)