vukehoach.mard.gov.vnvukehoach.mard.gov.vn/DataStore/Nguyen-ly-lap-KH.doc · Web viewTrong nền kinh tế thị trường, KHH là thể hiện sự nỗ lực có ý thức của

ENTER TEXT HERE

BÀI 1

CÁC NGUYÊN LÝ VỀ LẬP KẾ HOẠCH

Th.S. Vũ CươngĐại học Kinh tế Quốc dân

Bài đọc này nhằm hệ thống hoá lại các lý luận giải thích cho vai trò của kế hoạch như một công cụ quản lý cần thiết trong nền kinh tế, không phân biệt hình thức tổ chức của nền kinh tế đó. Tuy nhiên, khi nền kinh tế chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường thì phương thức kế hoạch hoá tập trung như trước đây không còn phù hợp nữa, mà nó đòi hỏi phải có sự thay thế bằng một phương thức lập kế hoạch mới. Vì vậy, phần đầu bài đọc tập trung làm rõ sự khác biệt của công tác KHH trong hai cơ chế cũ và mới, đồng thời giới thiệu kinh nghiệm lập KH của một số nước. Phần thứ hai đi sâu vào cơ sở đổi mới KH hiện nay, đó là hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả. Từ đó làm rõ các xu hướng đổi mới KHH hiện nay ở nước ta. Phần cuối bài đọc gới thiệu chi tiết các bước để lập KH theo khung logic hay còn gọi là lập KH theo kết quả.

1

ENTER TEXT HERE

MỤC LỤC

I. SỰ KHÁC BIỆT GIỮA KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VỚI PHƯƠNG THỨC KẾ HOẠCH HOÁ TRUYỀN THỐNG VÀ KINH NGHIỆM LẬP KẾ HOẠCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI...........................................................4

1. Sự cần thiết của KHH trong nền kinh tế thị trường................................................41.1. KH là một trong các công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường. . .41.2. KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu ưu tiên.....................................................................................................51.3. KH là công cụ để Chính phủ công bố các mục tiêu phát triển của mình và huy động nguồn lực xã hội cùng hướng tới đạt mục tiêu............................................51.4. KH là một công cụ để thu hút được các nguồn tài trợ từ nước ngoài.............6

2. Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung mệnh lệnh.........................................................................................................................6

2.1. Sự khác biệt về bản chất..................................................................................62.2. Sự khác nhau về hệ thống chỉ tiêu KH...........................................................102.3. Sự khác biệt trong trình tự xây dựng KH.......................................................12

3. Kinh nghiệm lập KH của một số nước kinh tế thị trường phát triển.....................133.1. Mỹ..................................................................................................................133.2. Nhật Bản........................................................................................................143.3. Hàn Quốc.......................................................................................................153.4. Philipines.......................................................................................................16

II. QUẢN LÝ THEO KẾT QUẢ - CƠ SỞ KHOA HỌC CHO HƯỚNG ĐỔI MỚI CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH TẠI VIỆT NAM.............................................................17

1. Phương thức quản lý theo kết quả.........................................................................171.1. Sự cần thiết phải chuyển sang quản lý theo kết quả......................................171.2. Khái niệm về chuỗi kết quả và các cấp độ kết quả trong KH........................191.3. Vai trò của phương thức quản lý theo kết quả...............................................21

2. Những tiếp cận mới trong công tác lập KH ở Việt Nam hiện nay........................222.1. KH mang tính chiến lược..............................................................................232.2. KH gắn với nguồn lực....................................................................................242.3. KH mang tính lồng ghép................................................................................25

III. KẾ HOẠCH NGÀNH VÀ TIỂU NGÀNH TRONG HỆ THỐNG KẾ HOẠCH HÓA KINH TẾ QUỐC DÂN............................................................................................26

1. Phân loại kế hoạch................................................................................................261.1. Phân loại theo mức độ khái quát...................................................................271.2. Phân loại theo cấp độ quản lý.......................................................................28

2. Mối quan hệ giữa KH ngành và tiểu ngành...........................................................29IV. PHƯƠNG PHÁP LẬP KẾ HOẠCH THEO KHUNG LOGIC.............................31

1. Hai giai đoạn chính của phương pháp lập KH theo Khung Logic........................312. Giai đoạn Phân tích...............................................................................................33

2.1. Chuẩn bị phân tích.........................................................................................332.2. Phân tích các bên liên quan...........................................................................332.3. Phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng phát triển.....................................352.4. Phân tích vấn đề............................................................................................482.5. Phân tích mục tiêu.........................................................................................51

2

ENTER TEXT HERE

2.6. Phân tích chiến lược......................................................................................523. Giai đoạn hoạch định............................................................................................56

3.1. Giới thiệu.......................................................................................................563.2. Miêu tả khung lôgic.......................................................................................583.3. Quy trình xây dựng khung lôgic....................................................................62

Tình huống minh hoạ: Soạn thảo và trình bày chỉ tiêu......................................................68

3

ENTER TEXT HERE

I. SỰ KHÁC BIỆT GIỮA KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VỚI PHƯƠNG THỨC KẾ HOẠCH HOÁ TRUYỀN THỐNG VÀ KINH NGHIỆM LẬP KẾ HOẠCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

1. Sự cần thiết của KHH trong nền kinh tế thị trường

1.1. KH là một trong các công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường

Trước tiên, cần thấy rằng sự tồn tại của kế hoạch hoá xuất phát từ vai trò tất yếu của nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Như chúng ta đều biết, một nền kinh tế thị trường dù hoàn hảo đến đâu vẫn không thể vận hành mà không có sự điều tiết, quản lý của nhà nước. Vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường tồn tại như một tất yếu khách quan, xuất phát từ những đòi hỏi thực tế của xã hội muốn có một cơ chế điều tiết bổ trợ cho cơ chế thị trường, nhằm vừa tạo điều kiện thuận lợi cho cơ chế thị trường phát huy được những mặt mạnh của mình, vừa hạn chế được những hậu quả khắc nghiệt mà cơ chế đó tạo ra.

Đối với nước ta, vai trò quản lý nhà nước càng hết sức quan trọng, vì Đảng ta đã xác định mô hình kinh tế của Việt Nam là phát triển cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước theo định hướng XHCN. Như vậy, ngoài các chức năng cơ bản khác, nhà nước Việt Nam còn có sứ mệnh định hướng con đường phát triển của đất nước theo các mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Sứ mệnh này được cụ thể hoá bằng nhiệm vụ quản lý nhà nước của các cấp, các ngành, trong đó cấp ngành đóng vai trò quan trọng. Vậy, nhà nước sử dụng những công cụ gì để quản lý nền kinh tế?

Để thực hiện vai trò của mình, nhà nước có thể sử dụng các nhóm công cụ chủ yếu sau: (1) Hệ thống luật pháp; (2) Hệ thống kế hoạch phát triển; (3) Các chính sách kinh tế điều tiết (tài khoá, tiền tệ, thương mại, đầu tư…); (4) Các công cụ đòn bẩy kinh tế (thuế, trợ cấp, trợ giá…) và (5) Lực lượng kinh tế của nhà nước (doanh nghiệp nhà nước, dự trữ quốc gia…). Ở cấp ngành cũng áp dụng được các công cụ trên, nhưng được cụ thể hoá theo chức năng nhiệm vụ đã được phân cấp cho ngành. Ví dụ, ngành cũng có thể đề ra cơ chế, chính sách trong phạm vi quyền hạn của mình như chính sách cải cách hành chính, phân bổ có mục tiêu… Ngành cũng sử dụng công cụ kế hoạch hoá ngành (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại dịch vụ, giáo dục, y tế…) để điều hành nền kinh tế trong phạm vi được phân cấp…

Như vậy, hệ thống kế hoạch phát triển là một công cụ quản lý của nhà nước để điều tiết nền kinh tế. Do đó, bất cứ khi nào còn nhà nước thì nhà nước còn sử dụng công cụ quản lý này. Do đó, quan điểm cho rằng kế hoạch là sản phẩm của cơ chế tập trung

4

ENTER TEXT HERE

bao cấp, còn cơ chế thị trường không cần có kế hoạch là hoàn toàn sai lầm. Một cá nhân khi làm một công việc gì có ý thức đều cần có kế hoạch. Một gia đình cũng phải có kế hoạch chi tiêu, giáo dục con cái… Do đó, không có lý do gì để nói rằng lãnh đạo một ngành hay một quốc gia lại không cần có kế hoạch. Chỉ có điều khi điều kiện kinh tế xã hội thay đổi thì công cụ đó cũng cần được đổi mới cả về tư duy, nội dung và phương pháp.

Đặc trưng của nhóm công cụ này khác với các nhóm khác là ở chỗ đây là phương pháp quản lý nền kinh tế của nhà nước theo mục tiêu. Nó thể hiện bằng những mục tiêu định hướng phát triển KTXH phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định của một quốc gia, một vùng, một ngành hay một địa phương, và những giải pháp chính sách cần thiết để đạt mục tiêu với hiệu quả và hiệu lực cao nhất.

1.2. KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu ưu tiên

Chúng ta luôn nằm trong tình trạng khan hiếm nguồn lực, nhất là: vốn, lao dộng có tay nghề và công nghệ kỹ thuật tiên tiến. Nếu cứ để thị trường điều tiết, các nguồn lực này sẽ hướng vào việc sản xuất các hàng hoá nhiều lợi nhuận và mang tính trước mắt, ngắn hạn, phục vụ chủ yếu cho nhu cầu của những người giầu trong xã hội, đó là những hàng hoá xa xỉ. Các nguồn lực không thể huy động được vào những vùng sâu, vùng xa hoặc hoạt động trong những lĩnh vực mà xã hội cần có. Vì vậy, nếu các nguồn lực khan hiếm được phân bổ theo KH, nó sẽ bảo đảm hướng được vào các vấn đề mang tính bức xúc mà xã hội cần có, hướng vào người nghèo và những tầng lớp yếu thế trong xã hội; các nguồn lực khan hiếm được phân bổ phù hợp với nhu cầu trong dài hạn của đất nước và địa phương.

1.3. KH là công cụ để Chính phủ công bố các mục tiêu phát triển của mình và huy động nguồn lực xã hội cùng hướng tới đạt mục tiêu

Sự công bố cụ thể về những mục tiêu xã hội và kinh tế quốc gia hoặc của một địa phương dưới dạng một KHPT cụ thể có những ảnh hưởng quan trọng về thái độ hay tâm lý đối với dân cư. Nó có thể thành công trong việc tập hợp dân chúng đằng sau chính phủ trong một chiến lược quốc gia để xoá bỏ nghèo đói. Bằng việc huy động sự ủng hộ của quần chúng và đi sâu vào các tầng lớp xã hội, các đảng phái, tôn giáo để yêu cầu mọi công dân đều cùng nhau là việc để xây dựng đất nước. Nhà nước (các cấp) khi có một KH kinh tế được coi là được trang bị tốt nhất để đảm bảo những động lực cần thiết để vượt qua những lực cản và thường hay chia rẽ của chủ nghĩa bè phái và chủ nghĩa truyền thống trong một yêu cầu chung đòi hỏi tiến bộ xã hội và cuộc sống ấm no cho mọi người.

5

ENTER TEXT HERE

1.4. KH là một công cụ để thu hút được các nguồn tài trợ từ nước ngoài

Nếu chúng ta có những KHPT cụ thể với những mục tiêu đặt ra cụ thể và những dự án được thiết kế cẩn thận, đó thường là một điều kiện cần thiết để nhận được sự ủng hộ của các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước. Trong một chừng mực nhất định việc mô tả dự án tỷ mỷ và cụ thể trong khuôn khổ một KHPT toàn diện càng nhiều bao nhiêu thì mong muốn của các địa phương về việc tìm kiến nguồn vốn từ bên ngoài càng nhiều bấy nhiêu. Thực tế qua Hội nghị các nhà tài trợ vừa qua đã cho thấy, nhờ Chính phủ Việt Nam đã có một lộ trình rõ ràng và thể hiện rõ quyết tâm trong cải cách bộ máy hành chính nên Việt Nam đã nhận được sự cam kết tài trợ lớn nhất từ trước đến nay từ cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế.

Những lập luận trên đây đã khẳng định sự cần thiết của KH với tư cáh là công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường. Điều này không ngoại lệ, thậm chí là có phần quan trọng hơn đối với quản lý nhà nước trong ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn ở Việt Nam. Bởi vì đây là lĩnh vực có nhiều yếu tố thất bại của thị trường, nhiều lĩnh vực cần phải có sự phân bổ nguồn lực theo kế hoạch, nhiều yếu tố cần thiết để tạo sự hấp dẫn cho các nhà đầu tư, và một yếu tố nũa đó là ở VN bộ phận nông nghiệp và nông thôn còn chiếm không dưới 70% dân số và lao động cả nước.

2. Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung mệnh lệnh

2.1. Sự khác biệt về bản chất

Xét về bản chất, KH là thể hiện sự can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế nhằm định hướng phát triển và điều khiển sự biến đổi một số biến số KTXH chủ yếu để đạt được mục tiêu đã định trước. Biểu hiện cụ thể của bản chất này: trước hết là thể hiện ở một loạt các mục tiêu KTXH cần đạt được trong một khoảng thời gian đã định sẵn; kế tiếp là cách thức tác động, hướng dẫn, điều khiển của Chính phủ để thực hiện mục tiêu đặt ra. Bản chất của KHH là giống nhau nhưng biểu hiện cụ thể của nó lại khác nhau trong mỗi nền kinh tế.

Trong nền kinh tế tập trung mệnh lệnh, KHH thể hiện ở sự khống chế trực tiếp của Chính phủ đối với những hoạt động KTXH thông qua quá trình đưa ra những quyết định pháp lệnh phát ra từ Trung ương. Các chỉ tiêu KH được xác định bởi các nhà KH Trung ương tạo nên một KH kinh tế quốc dân toàn diện và đầy đủ; nguồn nhân lực, vật tư chủ yếu và tài chính không phải được phân phối theo giá thị trường và điều kiện cung cầu

6

ENTER TEXT HERE

mà phân phối theo các nhu cầu của KH tổng thể, theo những quyết định hành chính của các cấp lãnh đạo.

Trong nền kinh tế thị trường, KHH là thể hiện sự nỗ lực có ý thức của Chính phủ trong quá trình thực hiện sự can thiệp ở tầm vĩ mô nền kinh tế quốc dân, trên cơ sở chủ động thiết lập mối quan hệ giữa khả năng và mục đích nhằm đạt được mục tiêu sử dụng có hiệu quả nhất những tiềm năng hiện có. KHH trong nền kinh tế thị trường được thể hiện ở các phương án lựa chọn, sắp xếp, khai thác và huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho phép để đạt được kết quả cao nhất. Các chỉ tiêu đặt ra trong KH là những định hướng phát triển một số lĩnh vực chủ yếu và cánh thức tác động của Chính phủ mang tính gián tiếp thông qua các chính sách định hướng và các công cụ của chính sách điều tiết vĩ mô. Như vậy, bản chất của KHH phát triển trong nền kinh tế thị trường là tính thuyết phục gián tiếp.

Bảng 1: So sánh bản chất của KH trong cơ chế KHH tập trung và cơ chế thị trường

Cơ chế KH hoá tập trung Cơ chế thị trường

KH mang tính chủ quan duy ý chí: xuất phát từ ý muốn chủ quan của nhà nước, không căn cứ vào tiềm lực thực tế và không gắn với nhu cầu thực sự của nền kinh tế quốc dân

KH gắn với thị trường: định hướng sự phát triển dựa trên cơ sở đánh giá đúng thực trạng (=> khả thi), nhận thức được qui luật (=> khoa học), nắm bắt được nhu cầu (=> thực tiễn), vì thế => vững chắc hơn

KH thay thế cho thị trường, vì sự tồn tại của thị trường sẽ phá vỡ những cân đối cứng mà KH đã đề ra.

KH bổ sung hỗ trợ cho thị trường: thị trường chỉ giải quyết vấn đề ngắn hạn, riêng lẻ, vì lợi ích cục bộ. KH có cái nhìn dài hạn, mang tính đón bắt, vì lợi ích chung, toàn cục.

KH mang tính mệnh lệnh: giao chỉ tiêu và cấp phát nguồn lực, đồng thời chỉ định cả địa chỉ tiêu thụ

KH mang tính định hướng: Hoạt động như bộ khung làm cơ sở để hoạch định các chính sách đòn bẩy và các biện pháp gián tiếp để thực hiện định hướng

KH thiếu tính linh hoạt: vì là pháp lệnh nên mang tính cứng nhắc, mọi sự điều chỉnh KH chỉ là hình

KH mang tính linh hoạt. Khi các điều kiện thị trường thay đổi thì KH cũng sẽ có sự

7

ENTER TEXT HERE

thức. điều chỉnh theo.

Chính vì sự khác biệt về bản chất đó của KH trong nền kinh tế thị trường đòi hỏi phải có sự đổi mới cơ bản công tác KHH, từ tư duy đến qui trình và phương pháp lập KH.

Việt nam hiện nay đang thực hiện quá trình cải cách kinh tế theo mô hình kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Công tác KH cũng đang được chuyển đổi phù hợp từ cơ chế KH tập trung sang KH định hướng phát triển, với ba nội dung chủ yếu:

- Thứ nhất, chuyển từ cơ chế KHH tập trung phân bổ nguồn lực cho nền kinh tế bao gồm hai thành phần sở hữu quốc doanh và tập thể là chủ yếu sang cơ chế KHH theo phương thức khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho nền kinh tế đa thành phần sở hữu.

- Thứ hai, chuyển từ cơ chế KHH trực tiếp mang tính pháp lệnh với hệ thống chằng chịt các chỉ tiêu mang tính chất bao cấp cả đầu vào lẫn đầu ra sang cơ chế KHH định hướng gián tiếp với hệ thống cơ chế chính sách kinh tế vĩ mô phù hợp.

- Thứ ba, chuyển từ cơ chế KHH hiện vật, mang tính chất khép kín trong từng ngành, từng địa phương sang cơ chế KHH theo chương trình mục tiêu với sự kết hợp hài hoà giữa các ngành, các vùng, cả bên trong lẫn bên ngoài theo hướng tối ưu hoá và hiệu quả các hoạt động KTXH.

Sự khác biệt trong bản chất kế hoạch hóa dẫn đến sự khác biệt trong bản chất của qyá trình soạn lập các bản kế hoạch. Thể hiện sự khác biệt này đuợc phản ánh qua bảng sau:

Bảng 2. So sánh đặc trưng cơ bản của hai quá trình lập kế hoạch

Đặc trưng Lập KH theo phương pháp truyền thống

Lập kế hoạch thị trường

Thực chất hoạt động

Quá trình phân chia nguồn lực nhà nước và tiếp nhận nhiệm vụ từ cấp trên giao, kế hoạch của địa phương là triển khai một phần kế hoạch của cấp trên.

- Chủ động thiết lập các mối quan hệ để hướng tới tương lai, xác định mục tiêu và tìm kiếm giải pháp phát triển KTXH cho chính ngành, địa phương.

- KH ngành, địa phương xây dựng là kế hoạch của ngành, địa phương, xây

8

ENTER TEXT HERE

dựng cho chính họ , do ngành, địa phương tự quyết định trên cơ sở không phá vỡ khung định hướng chung của cấp trên.

Căn cứ chính cho kế hoạch

- Nguồn lực do cấp trên cung cấp

- Con số kiểm tra kế hoạch cấp trên.

- Kiểm điểm tình hình thực hiện kế hoạch thời kỳ trước.

- Đánh giá tiềm năng, các yếu tố nguồn lực và thực trạng phát triển ngành, địa phương.

- Dự báo các yếu tố, môi trường bên trong, bên ngoài ngành, địa phương, tạo ra những điểm mạnh, yếu, cơ hội, thách thức tác động đến khả năng khai thác huy động nguồn lực, thực hiện mục tiêu.

- Thực hiện các mục tiêu quốc gia trong thời gian dài.

Nội dung chính của kế hoạch

- Phân chia cơ học kế hoạch trung hạn thành các kế hoạch ngắn hạn.

- Xây dựng hệ thống chỉ tiêu toàn diện trong khoảng thời gian cụ thể phải thực hiện theo yêu cầu của cấp trên.

- Quan tâm đến có thực hiện được chỉ tiêu cấp trên giao cho trong ngắn hạn hay không

- Hướng tới tương lai trung và dài hạn. Quan tâm chủ yếu đến xác định Tầm nhìn, hướng đi và mục tiêu đạt tới của địa phương trong tương lai dài.

- Là quá trình tự ra quyết định mang tính hệ thống nhưng tập trung vào các vấn đề quan trọng, các mục tiêu ưu tiên.

- Quan tâm nhiều hơn đến tác động của việc thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch đến mục tiêu và tầm nhìn mà ngành, địa phương hướng tới.

- Quan tâm nhiều đến công tác TDĐG.

Quy trình soạn lập

Xây dựng một lần, mang tính thời vụ, các bước xây dựng theo thể chế thống nhất, có định kỳ điều chính kế hoạch.

- Quy trình xây dựng mang tính chất lặp lại cao, không mang tính thời vụ, theo sự biến động của điều kiện môi trường và khả năng khai thác nguồn lực.

9

ENTER TEXT HERE

- Khoảng thời gian thực hiện các bước trong xây dựng không giống nhau, tuỳ theo đặc điểm của mỗi ngành, địa phương.

Giải pháp nguồn lực

- Nguồn lực cấp trên cung cấp là chủ yếu

- Chủ động tạo dựng khả năng khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồnlực của mọi thành phần kinh tế, bên trong và bên ngoài ngành, địa phương

Phương pháp xây dựng và điều kiện áp dụng

- Chủ yếu cơ chế từ trên xuống

- Dựa vào cơ chế tập trung hoá cao về tư liệu sản xuất và nguồn lực xã hội.

- Nguồn vốn ngân sách nhà nước là điều kiện cơ bản quyết định sự thành công trong quá trình triển khai thực hiện kế hoạch

- Sử dụng sự tham gia của nhiều bên trong quá trình soạn lập kế hoạch, vai trò chủ động, sáng tạo của chính quyền nhà nước các cấp; đặc biệt nhấn mạnh đến là sự tham gia của cộng đồng dân cư

- Cơ chế phi tập trung, phân cấp, giao quyền chủ động cho các ngành, địa phương. Đặc biệt nhân mạnh sự phân cấp kế hoạch, phân cấp ngân sách và nâng cao quyền lực

2.2. Sự khác nhau về hệ thống chỉ tiêu KH

Theo góc độ nội dung KHH, hệ thống chỉ tiêu KH được phân thành:

Các chỉ tiêu kinh tế. Hệ thống này bao gồm các mục tiêu về kinh tế cần đạt được như tốc độ tăng trưởng GDP, chuyển dịch cơ cấu ngành, các mục tiêu phát triển vùng và các chỉ tiêu mang tính chất biện pháp như các yếu tố nguồn lực cần thiết cho tăng trưởng, các cân đối vĩ mô chủ yếu cần duy trì trong thời kỳ KH.

Các chỉ tiêu xã hội bao gồm các chỉ tiêu về nâng cao phúc lợi xã hội, mức sống đân cư, các chỉ tiêu chất lượng cuộc sống, môi trường tự nhiên và xã hội, chỉ tiêu xoá đói giảm nghèo (XĐGN), công bằng xã hội v.v...

Các chỉ tiêu lồng ghép các vấn đề xã hội trong phát triển kinh tế. Theo khía cạnh lồng ghép, cả nội dung kinh tế và xã hội đều được phản ánh trong một chỉ tiêu, các mục

10

ENTER TEXT HERE

tiêu kinh tế và xã hội ràng buộc lẫn nhau hoặc mục tiêu xã hội đặt nhiệm vụ cho kinh tế phải giải quyết.

Theo lịch sử KHH ở các nước, trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, các KHPT thường tập trung chủ yếu vào các chỉ tiêu kinh tế nhằm mục đích thúc đẩy quá trình tăng trưởng sản xuất và dịch vụ. Khi nền kinh tế đã phát triển đến một mức độ nhất định, các mục tiêu xã hội ngày càng được chú trọng nhiều hơn và một xu thế mới là xây dựng các chỉ tiêu mang tính chất lồng ghép.Việc lồng ghép các biến xã hội trong các chỉ tiêu kinh tế, hoặc là một biến xã hội này lồng trong một chỉ tiêu xã hội khác có nhiều tác dụng sẽ cho phép thống nhất được các mục tiêu kinh tế và xã hội, bảo đảm sự ràng buộc lẫn nhau giữa các nội dung kinh tế và xã hội có liên quan, thực hiện thống nhất quá trình điều hành và quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân.

Đứng trên góc độ tính chất quản lý, hệ thống chỉ tiêu KH được chia thành:

Các chỉ tiêu pháp lệnh. Đây là các chỉ tiêu sau khi xây dựng được giao cho một đối tượng và địa chỉ cụ thể mang tích chất bắt buộc phải thực hiện. Thông thường các chỉ tiêu pháp lệnh sau khi giao cho các cấp thực hiện có kèm theo thể chế quy định trách nhiệm cụ thể.

Các chỉ tiêu hướng dẫn thường là các con số mang tính chất định hướng, thuyết phục, thương lượng, thảo luận nhằm hướng nền kinh tế theo một mục tiêu nào đó và tạo điều kiện chủ động khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho phát triển.

Các chỉ tiêu dự báo do cơ quan KHH quốc gia xây dựng nhằm dự báo các chỉ tiêu vĩ mô cơ bản mang tính chất dài và trung hạn như lạm phát, thất nghiệp, dân số, phát triển khoa học công nghệ trong và ngoài nước, dự báo biến động thị trường và giá cả, cung, cầu v.v... Xây dựng các chỉ tiêu dự báo giống như tạo ra phông vĩ mô cần thiết giúp các địa phương, ngành và các doanh nhân theo dõi để tự điều tiết hành vi kinh doanh của mình.

Trong cơ chế KHH tập trung, vấn đề quan trọng nhất là hình thành hệ thống các chỉ tiêu pháp lệnh. Tuy vậy, xuất phát từ bản chất của KHH phát triển là tính thuyết phục gián tiếp nên quá trình hoàn thiện nó là quá trình chuyển dần từ KHH theo chỉ tiêu pháp lệnh sang KHH bằng hệ thống các chỉ tiêu hướng dẫn và các chỉ tiêu mang tính dự báo. Điều đó bảo đảm cho KH thực hiện chức năng điều tiết vĩ mô, điều tiết thị trường và được tiếp cận theo hướng từ trên xuống.

Đứng trên góc độ hình thái biểu hiện, chỉ tiêu KH vĩ mô được được chia thành các cặp sau đây:

11

ENTER TEXT HERE

Chỉ tiêu giá trị và chỉ tiêu hiện vật. Các chỉ tiêu hiện vật xác định mặt vật chất của nền kinh tế. Nó đưa ra khả năng thiết lập mối quan hệ trực tiếp giữa khối lượng sản xuất với khối lượng nhu cầu sản xuất sản phẩm. Các chỉ tiêu giá trị đo lường kết quả tổng hợp của quá trình tái sản xuất như: GDP,GNP, lợi nhuận, tiền công, giá trị vốn sản xuất. Mặt khác, sự liên kết giữa các phần của mục tiêu vĩ mô cũng được thể hiện bằng các chỉ tiêu giá trị như tốc độ tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu trong cân đối vĩ mô, xu hướng phát triển của các ngành, vùng, khả năng chuyển dịch cơ cấu.

Theo cách hiểu như trên, các chỉ tiêu hiện vật là đặc trưng của KHH tập trung vì trong cơ chế này, KH cần phải được giao đầy đủ, chi tiết và trở thành pháp lệnh của các ngành, các địa phương. KHH trong nền kinh tế thị trường với chức năng là công cụ điều tiết vĩ mô và định hướng phát triển thì các chỉ tiêu giá trị trở nên phù hợp hơn và có giá trị cao hơn. Một trong những nội dung đổi mới KHH của Việt nam là chuyển trung tâm từ KHH bằng hiện vật sang KHH bằng các chỉ tiêu giá trị, đề cao vai trò của các tổ chức tài chính, ngân hàng.

Chỉ tiêu tuyệt đối và các chỉ tiêu tương đối. Các con số tuyệt đối dùng để phản ánh quy mô của nền kinh tế và các nhu cầu nguồn lực và tài chính cần thiết cho việc phát triển; còn các con số tương đối có tác dụng so sánh, đối chiếu và phân tích sự biến đổi trong quá trình phát triển. Để bảo đảm việc theo dõi, điều tiết, thiết lập các cân đối và đặc biệt là thực hiện chức năng hiệu quả KTXH, KH trong nền kinh tế thị trường cần phải sử dụng ngày càng nhiều các chỉ tiêu tương đối.

2.3. Sự khác biệt trong trình tự xây dựng KH

Do có sự khác nhau về bản chất, nội dung và tính chất của KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung, nên trình tự xây dựng KH của 2 phương thức này cũng khác nhau:

- Trong cơ chế KHH tập trung, quy trình lập KH được tiến hành theo phương thức: "Hai lên, ba xuống" tức là: (a) Trung ương giao số kiểm tra xuống cho các bộ, ngành, địa phương (b) dự thảo KH bộ ngành được gửi lên trung ương và bảo vệ KH; (c) trung ương giao KH đã bảo vệ để đơn vị hoàn chỉnh; (d) gửi KH đã hoàn chỉnh lên trung ương để tổng hợp ; (e) trung ương giao KH chính thức cho các đơn vị KH. Quá trình xây dựng như vậy thường bị chi phối bởi cả những mong muốn chủ quan của các cấp lãnh đạo và những người xây dựng KH và trong nhiều trường hợp, KH thiếu khách quan và mang tính áp đặt. Quy trình này hoàn toàn phù hợp với nền kinh tế dựa trên cơ sở công hữu tư liẹu sản xuất.

12

ENTER TEXT HERE

- Quy trình xây dựng KH hiện nay được đổi mới dựa trên nền tảng: KH của địa phương hay của ngành là KH mang tính độc lập, không phải là cụ thể hoá phần việc mà địa phương giao cho mình mà nó là KH của địa phương, do địa phương xây dựng và để thực hiện tại địa phương. Hiện nay, quy trình xây dựng KH địa phương nằm trong khuôn khổ quy trình lập KH quốc gia như sau:

Bước 1: Trên tầm vĩ mô, Bộ KHĐT xây dựng khung định hướng phát triển KTXH của quốc gia, trong đó bao gồm: Tốc độ tăng trưởng GDP, cơ cấu ngành, tốc độ tăng trưởng kinh tế của ngành, mục tiêu về phát triển các lĩnh vực xã hội và môi trường, xác định các cân đối lớn như: Vốn đầu tư, ngân sách, cân đối thanh toán quốc tế, cân đối xuất - nhập khẩu, cân đối vật tư, hàng hoá v.v... và hệ thống các giải pháp thực hiện.

Bước 2: Sau khi tính toán tổng thể, Bộ KHĐT sẽ tổ chức hội nghị phổ biến khung định hướng cho các bộ ngành, địa phương và những những thông tin cần thiết để các địa phương trên cơ sở đó đánh giá lại nguồn lực phát triển của mình mà xây dựng KHPT của ngành và địa phương mình.

Bước 3: các bộ ngành và địa phương xây dựng KH của địa phương mình căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương, những mục tiêu cần phấn đấu của địa phương và những đề xuất của các tổ chức cộng đồng.

Bước 4: các KH của Bộ ngành và địa phương được Bộ KHĐT tổng hợp, phân tích, lựa chọn các phương án tối ưu để hoàn thành KH toàn diện, báo cáo và trình Quốc hội.

Để bảo đảm kịp thời về tiến độ, bước 3 có thể làm trước, đồng thời cùng với các bước 1, 2 để sau khi có các thông tin từ phía Bộ KHĐT thì quá trình xây dựng KH ở các địa phương có thể thực hiện được kịp thời.

3. Kinh nghiệm lập KH của một số nước kinh tế thị trường phát triển

3.1. Mỹ

Thực ra hiện tại Mỹ không có cơ quan KH chuyên trách ở cấp liên bang. Việc lập KH hàng năm, bao gồm đưa ra những chủ trương lớn về xây dựng đất nước, các công trình xây dựng lớn, các khoản chi cấp quốc gia, được xem như là một chức năng trực tiếp của Quốc hội. Những điểm nhấn trong công tác lập KH ở Mỹ được thể hiện như sau:

- Về bộ máy KHH: Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm về KH quốc gia. Còn các cấp thấp hơn đều có cơ quan KH. Ở Mỹ không có cơ cấu các bộ ngành kinh tế, vì vậy không có cơ quan KH phát triển ngành (như ngành nông nghiệp). Riêng cơ quan KH địa phương cũng được biên chế rất ít mà họ tổ chức dưới dạng các công ty

13

ENTER TEXT HERE

tư nhân làm KH theo các hợp đồng. Nhìn chung, họ đặt yêu cầu khá cao và năng động đối với các nhà KH chuyên nghiệp.

- Để có đề xuất nội dung KH chính xác, các cơ quan KH hay các công ty KH ký hợp đồng thường phải có mối quan hệ xã hội rộng rãi, tiếp xúc với quần chúng theo yêu cầu của từng vấn đề. Có như vậy, KH dự thảo mới thực sự là ý nguyện thiết thân của những người có liên quan.

- Về nội dung: người Mỹ có KH theo chủ đề chứ không có KH tổng thể KTXH của cả nước cũng như của ngành, địa phương. Nội dung đưa vào KH là những những vấn đề cần thiết trong từng giai đoạn. Tùy thuộc vào trình độ phát triển và yêu cầu từng giai đoạn, nó được bổ sung và hoàn thiện thường xuyên.

- Cơ chế thực hiện KH là ”dùng củ cà rốt thay cho cái gậy”, củ cà rổt chính là quỹ liên bang và nguồn đất liên bang.

3.2. Nhật Bản

Có thể nói Nhật Bản là nước phát triển đã sử dụng khá hữu hiệu công cụ KH trong điều tiết quản lý phát triển kinh tế, kể cả đối với các ngành kinh tế. Những điểm nhấn cần tham khảo kinh nghiệm trong công tác KH ở Nhật Bản được đúc kết ở một số điểm sau:

- Ở Nhật Bản có KH quốc gia khá toàn diện, nhưng cũng có KH của từng ngành như KH công nghiệp, nông nghiệp và cả KH các tiểu ngành hoặc KH một số các lĩnh vực chủ yếu. Các KH ngành, nhất là công nghiệp, nông nghiệp phát triển nông thôn được bảo đảm bằng thể chế các ngân hàng chuyên phục vụ cho nó.

- Bộ máy tổ chức KHH ở Nhật Bản khá gọn nhẹ và bao gồm những chức năng chủ yếu như: (1) chức năng cung cấp thông tin và dự báo phát triển; (2) đưa ra các mục tiêu dài hạn và trung hạn và kèm theo đó là chương trình chi tiêu trung hạn và những cam kết của Chính phủ đối với các hoạt động sử dụng nguồn chi tiêu của chính phủ; (3) hoạch định các chính sách kinh tế vĩ mô.

- Nhật Bản là một trong nhiều nước phát triển (như Đức, Úc, Pháp) sử dụng thành công mô hình lập KH cuốn chiếu trong khuôn khổ 5 năm. Mô hình này thực sự phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường với sự đổi thay thường xuyên các yếu tố có liên quan đến hoạt động kinh tế. Nội dung cụ thể của phương pháp này là:

(1) KH 5 năm có thời kỳ không cố định, nó được thay đổi theo kiểu “cuốn chiếu”. Khi một năm thực hiện KH qua đi thì lại có một năm tiếp theo được đưa vào trong khuôn khổ KH trung hạn.

14

ENTER TEXT HERE

(2) Các chỉ tiêu KH được tính toán chính thức và khá đầy đủ cho 1 năm đầu, dự tính cho 1 năm tiếp theo và dự báo cho 3 năm còn lại.

(3) Cuối mỗi năm của thời kỳ KH, trên cơ sở kết quả thực hiện KH và những dự báo, thông tin mới, KH chính thức cho 1 năm đầu mới của thời kỳ KH 5 năm mới được xây dựng và dự báo thêm một số chỉ tiêu cho 1 năm cuối mới của KH 5 năm.

3.3. Hàn Quốc

Có nhiều điểm cần nghiên cứu và học tập kinh nghiệm lập KH ở Hàn Quốc:

- Ở Hàn Quốc có KH quốc gia, KH ngành và KH các doanh nghiệp được xây dựng thống nhất với nhau, nhưng hoàn toàn không bị cho phối bởi nhau. (Tuy vậy, ở Hàn Quốc lại không xây dựng KH địa phương vì ở đây, không có kinh tế địa phương, HDND tỉnh, thành phố chỉ làm chức năng quản lý hành chính, nhà nước):

(1) Xây dựng chỉ dẫn lập KH: Bộ Kinh tế - Tài chính đưa ra các thông tin dự báo, các chỉ dẫn chính; Viện Phát triển cũng đưa ra các dự báo kế hoạch. Quá trình xây dựng chỉ dẫn soạn thảo kế hoạch là quá trình phối hợp giữa các Bộ, viện nghiên cứu, các doanh nghiệp nhà nước và tư nhân thông qua các hội nghị nghiên cứu phối hợp.

(2) Giai đoạn xây dựng KH của bộ ngành được thực hiện bằng nhóm công tác lập kế hoạch. Bao gồm trong nhóm này là: trợ lý Bộ trưởng, đại diện của Bộ Kinh tế - Tài chính, giáo sư các trường đại học, các cơ quan có liên quan, các nhà kinh doanh, đại diện công đồng dân cư.

(3) Giai đoạn tổng hợp, hiệu chỉnh và đệ trình Tổng thống phê chuẩn. Giai đoạn này Tổng thống đã sử dụng 2 cơ quan quan trọng là: Ủy ban điều phối bao gồm có sự tham gia của Thứ trưởng các bộ, có nhiệm vụ xem xét mục tiêu với chính sách có nhất quán không và Ủy ban thảo luận bao gồm các Bộ trưởng tham gia.

(4) Dựa vào KH trên, các doanh nghiệp tự xác định kế hoạch, chiến lược phát triển, nguồn lực và thị trường cho mình.

- KH của Hàn Quốc kế cả các KH ngành đều là các KH dưới dạng định hướng chiến lược. Bao gồm chủ yếu là: tầm nhìn của ngành, mục tiêu chủ yếu (thường khoảng 10 mục tiêu), các chính sách. Trong quá trình lập KH ngành, họ nhấn mạnh nội dung phân tích cơ hội, thách thức trong thời kỳ kế hoạch, đánh giá thực trạng phát triển ngành trong nhiều năm và tình hình thực hiện KH thời kỳ trước để làm cơ sở cho các mục tiêu xác định thời kỳ KH mới. KH chiến lược được được bảo đảm bằng kế hoạch ngân sách từng năm và KH thực hiện cho từng bộ ngành xem như là KH cơ động của kế hoạch 5

15

ENTER TEXT HERE

năm. Các KH năm được trình bày chủ yếu dưới dạng chương trình hành động cụ thể và hoàn thiện các chính sách phù hợp với từng giai đoạn ngắn của KH 5 năm.

3.4. Philipines

Trong những năm gần đây, chính phủ Philipines đã quan tâm nhiều đến đổi mới công tác KH theo hướng ngày càng phù hợp hơn với kinh tế thị trường:

(1) KH phát triển kinh tế của Philipines trong thời gian gần đây là kế hoạch mang tính chiến lược (trung hạn 5 năm). Nó chủ yếu là một văn kiện công bố trước đông đảo quần chúng về những nguyên tắc, mục tiêu và chính sách chủ đạo mà chính phủ theo đuổi để đạt được mục tiêu chiến lược dài hạn là thực hiện tăng trưởng bền vững và phát triển công bằng của đất nước. Bên cạnh đó KH tập trung vào nâng cao hiệu quả của công tác quản trị nhà nước, đề cao vai trò của Chính phủ trong giải quyết các thất bại thị trường và hướng hoạt động KTXH theo định hướng chung.

(2) Sự gắn kết KH kinh tế với ngân sách nhà nước trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF): Các bước cụ thể trong quá trình soạn lập là: (i) Cơ quan phát triển kinh tế quốc gia (Bộ Kinh tế) là cơ quan đứng đầu trong việc phối hợp với các bên có liên quan bằng việc tổ chức các hội đồng, thực hiện soạn lập KH phát triển trung hạn. Sau đó trên cơ sở kế hoạch phát triển trung hạn, Bản KH trung hạn tiếp tục được tham vấn, sau đó trình lên nội các chính phủ phê duyệt, và cuối cùng là trình lên 2 cơ quan Quốc hội để thông qua. (ii) Trong thời gian thông qua, cơ quan phát triển kinh tế quốc gia tiếp tục làm việc với Ủy ban Ngân sách và Ủy ban Tài chính để soạn lập chương trình đầu tư công trung hạn, nội dung trao đổi chủ yếu là mức trần chi tiêu và các dự án ưu tiên đầu tư trong khuôn khổ trung hạn và Quốc hội phê chuẩn sắc lệnh phân bổ chung. (iii) Để chủ động trong việc bảo đảm ngân sách cho thực hiện kế hoạch phát triển trung hạn, các nội dung của kế hoạch phát triển trung hạn và chương trình đầu tư công cộng được đưa vào MTEF do Ủy ban Điều phối ngân sách phát triển thực hiện. MTEF được xem là bầu lọc sữa sau bầu lọc chương trình đầu tư công trung hạn để xác định các dự án được ưu tiên bảo đảm thực hiện. Trong MTEF này, một khuôn khổ chi tiêu theo kiểu cuốn chiếu trong vòng 3 năm được thực hiện.

(3) Các kế hoạch ngành ở Philipines: Ở Philipines không có KH riêng cho từng ngành mà nó nằm trong KH phát triển trung hạn và chương trình đầu tư công trung hạn. Các ngành kinh tế, trong đó có nông nghiệp, phát triển nông thôn, công nghiệp, cơ sở hạ tầng v.v... xây dựng KH chủ yếu dưới dạng hình thành các chương trình, dự án thực hiện trong khuôn khổ trung hạn, phản ánh nhu cầu vốn đối với từng chương trình, dự án. Sau

16

ENTER TEXT HERE

khi các chương trình dự án của từng ngành được phê duyệt trong danh mục và được đưa và trong MTEF thì đó chính là các KH hành động của từng ngành hàng năm.

(4) Gắn kết các bên tham gia trong lập KH trung hạn: Mặc dù cơ quan phát triển quốc gia chịu trách nhiệm chính đối với 2 sản phẩm KH trung hạn nhưng quá trình này được tiến hành với sự tham gia của nhiều bên: Thứ nhất là sự tham gia của các ngành có liên quan nhằm phản ánh nhu cầu đầu tư và chi tiêu công; thứ 2 là các cơ quan liên quan đến tài chính và ngân sách; thứ 3, rất quan trọng đó là sự chuyển tải các dự thảo KH xuống các vùng, miền, các hội đồng vùng, quảng đại quần chúng để thực hiện sự tham vấn trước khi trình chính phủ và Quốc hội và Tổng thống phê chuẩn.

II. QUẢN LÝ THEO KẾT QUẢ - CƠ SỞ KHOA HỌC CHO HƯỚNG ĐỔI MỚI CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH TẠI VIỆT NAM

1. Phương thức quản lý theo kết quả

1.1. Sự cần thiết phải chuyển sang quản lý theo kết quả

Phương thức quản lý truyền thống chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát theo đầu vào hoặc qui trình. Có nghĩa là khi xây dựng một KH hoặc ban hành một chính sách, các cơ quan quản lý thiên về kiểm soát, theo dõi xem việc thực hiện KH, chính sách của các đơn vị có phù hợp với các qui định hiện hành hay không, khống chế các khoản chi tiêu cho các chính sách đó theo các khoản mục chi (chi bao nhiêu, chế độ và chính sách chi tiêu…). Cách quản lý này một mặt đã “trói chặt” tay của những người quản lý, khiến họ trở thành những người tuân thủ thụ động mà không phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra. Cụ thể, trong phương thức quản lý này, vấn đề quan trọng là khối lượng sản phẩm dịch vụ cung ứng cho xã hội là bao nhiêu, so với chi phí chi ra như thế nào (hiệu quả) chưa được đánh giá một cách chính xác. Bên cạnh đó, chất lượng của các loại hàng hóa, dịch vụ công được cung cấp có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng dịch vụ không và mức độ đáp ứng đến đâu (hiệu lực) cũng không thực sự được quan tâm. Điều đó đặt ra yêu cầu phải chuyển từ quản lý theo đầu vào/qui trình sang quản lý theo kết quả.

Việc cải cách quản lý theo kết quả nhằm hướng hoạt động của khu vực công xích lại gần với cách thức quản lý của khu vực tư nhân. Lúc này, các nhà hoạch định chính sách sẽ không quá chú trọng đến việc đề ra các qui định chi tiết, chặt chẽ về đầu vào (như kinh phí, nguồn nhân lực v.v…) hay qui trình (cách thức triển khai) mà phải quan tâm đến kết quả đạt được sau khi KH, chính sách được thực hiện. Biểu hiện cụ thể của phương thức quản lý này là tính hiệu quả và hiệu lực đối với vấn đề ban hành và thực thi các chính sách, vấn đề thiết lập và thực thi hệ thống luật pháp, cung cấp các dịch vụ công

17

ENTER TEXT HERE

cần thiết cho xã hội bằng nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước. Bằng cách đó, một mặt phương thức quản lý theo kết quả sẽ làm tăng tính linh hoạt, quyền tự chủ của các đối với thực thi chính sách để tìm ra phương thức thực hiện KH, chính sách có hiệu quả nhất (trong khuôn khổ luật pháp cho phép), tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức công, mặt khác hướng các cơ quan kiểm tra, giám sát vào đánh giá xem chính sách có thực hiện được mục tiêu đề ra hay không, và liệu có cách nào cùng đạt được mục tiêu nhưng ít tốn kém hơn không.

Như vậy, có thể nói rằng vấn đề hiệu lực, hiệu quả của KH, chính sách trong phương thức quản lý theo kết quả trở thành vấn đề trọng tâm trong việc theo dõi, phân tích, đánh giá các KH và chính sách của nhà nước.

Một lý do khác dẫn đến cần thiết phải tiến hành cải cách theo hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả, nhất là tại các nước đang phát triển, là vấn đề sức ép của tính dân chủ, của trình độ phát triển kinh tế – xã hội.

Hoạt động của các cơ quan, tổ chức thuộc khu vực công ngày càng chịu sự kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ hơn, nghiêm ngặt hơn bởi người dân, các nhà đầu tư, các nhà tài trợ trong và ngoài nước. Nhu cầu được cung cấp các dịch vụ công có chất lượng cao, chi tiêu ngân sách phải có hiệu quả cao1 và vấn đề tính minh bạch, rõ ràng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước ngày càng tăng lên. Các nhà chính trị - những nguời lãnh đạo đất nước nhận thấy rằng, chiến lược hiệu quả nhất cho cuộc vận động tái đắc cử là đưa ra trước cử tri các kết quả hoạt động có hiệu quả trong nhiệm kỳ vừa qua.

Bên cạnh các nhà chính trị, công chúng và các nhà tài trợ cũng ngày càng quan tâm hơn đến hiệu quả hoạt động của Chính phủ, đây chính là một trong những yếu tố quan trọng nhất cho vấn đề tiếp tục thúc đẩy hoạt động đầu tư, nhất là các nhà đầu tư tư nhân. Kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997, vấn đề sự minh bạch và hiệu quả hoạt động, chất lượng của các dịch vụ công mà Chính phủ cung cấp là yếu tố tiên quyết trong các quyết định đầu tư vào một quốc gia. Có thể nói rằng, ngày nay vấn đề xếp hạng chất lượng (hiệu quả) hoạt động của Chính phủ đó trở thành một vần đề phổ biến, yêu cầu tối thiểu trên các thị trường tài chính; điều này cũng giống như hệ thống xếp hạng rủi ro trên các thị trường tài chính.

Tóm lại, cải cách theo hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả là một yêu cầu tất yếu khách quan của quá trình phát triển nền kinh tế - xã hội, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả của KH, chính sách công và nguồn ngân sách nhà nước phân bổ cho việc thực hiện các KH, chính sách đó.

1 Bao gồm cả hiệu quả về mặt kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội

18

ENTER TEXT HERE

1.2. Khái niệm về chuỗi kết quả và các cấp độ kết quả trong KH

Theo OECD, quản lý theo kết quả là một phương thức quản lý tậo trung vào hiệu lực thực hiện của KH, chính sách và việc đạt được đầu ra, kết quả2 hay tác động của KH, chính sách đó.

2 Có một sự trùng lắp về dịch thuật liên quan đến thuật ngữ “kết quả” mà hiện nay chưa khắc phục được.

Trong tiếng Anh, quản lý theo kết quả là result-based, và “kết quả” (result) trong khái niệm này bao gồm ba

cấp: đầu ra (output), kết quả (outcome) và tác động (impact).

19

ENTER TEXT HERE

Trong phương thức quản lý theo kết quả, vấn đề quan trọng nhất chính là đánh giá

được mức độ thực hiện các KH, chính sách và đưa kết quả thành cơ sở để phân bổ ngân

sách. Để có cơ sở cho việc phân tích, đánh giá, người ta xây dựng Mô hình lôgíc về chuỗi

kết quả (result chain) của KH, chính sách đó.

Chuỗi kết quả được hợp thành từ các kết quả đạt được trong một khung thời gian

cụ thể và gắn kết với nhau theo một mối quan hệ logic nhân - quả.

Chuỗi kết quả của một KH hay chính sách được thể hiện qua Hình 1.

Hình 1: Mô hình logic "chuỗi kết quả" của KH, chính sách

Trong đó,

- Đầu vào (input) là những nguồn lực, như tiền, nhân lực và vật lực, được các cơ

quan, đơn vị thực hiện chính sách sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạo

nên kết quả. Ví dụ, một xã trong Chương trình 135 có thể quyết định thực hiện một

dự án đầu tư XDCB vào công trình thủy lợi nhỏ nhằm nâng cao năng suất nông

nghiệp và góp phần xóa đỏi giảm nghèo trên địa bàn xã. Để thực hiện hoạt động

đầu tư, người ta cần kinh phí (vốn), lao động (nhân lực), nguyên vật liệu xây dựng

v.v.. Tất cả những yếu tố này được gọi là đầu vào của dự án đầu tư thủy lợi. Quản

lý đầu vào sẽ kiểm soát xem việc mua sắm các yếu tố đầu vào có theo đúng chế độ,

chính sách nhà nước ban hành về chủng loại, chất lượng, số lượng, giá cả… hay

không.

20

Nguồn lực đầu

vào

Các hoạt động

Đầu ra Kết quả (outcome)

Tác động

Quản lý đầu vào/hoạt động Quản lý theo kết quả: 3 cấp kết quả

Tính tiết kiệm Tính hiệu quả

Tính hiệu lựcTính hiệu lực

ENTER TEXT HERE

- Hoạt động (activities) là quá trình sử dụng các yếu tố đầu vào để tạo ra các sản

phẩm cuối cùng ở đầu ra. Hoạt động theo ví dụ trên thì đó là toàn bộ quá trình thi

công công trình thủy lợi. Quản lý theo qui trình hay theo hoạt động sẽ chú trọng đến

những vấn đề như tiến độ thi công, việc đảm bảo các thủ tục, qui trình trong quá

trình xây dựng, giám sát, công trình...

- Đầu ra (outputs) là loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể mà do các cơ quan,

đơn vị tạo ra và cung cấp cho xã hội trong quá trình thực hiện chính sách. Đầu ra

chính là phương tiện trung gian để chính sách có thể đạt được mục tiêu đề ra. Trong

ví dụ trên, mặc dù mục tiêu của chính sách là XĐGN, nhưng mục tiêu đó chỉ có thể

thực hiện được dựa vào sự phát huy tác dụng của công trình thủy lợi này trong việc

tăng năng suất trồng trọt cho xã. Do đó, công trình thủy lợi sau khi hoàn thành

chính là đầu ra. Quản lý theo đầu ra sẽ quan tâm đến sự hiện hữu của công trình

thủy lợi đúng thời hạn và đảm bảo các tiêu chuẩn chất lượng như đã cam kết.

- Kết quả (outcomes) là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng (chủ ý hoặc không

chủ ý) từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra. Kết quả kế hoạch (dự

kiến) là mục tiêu của chính phủ cố gắng đạt được thông qua việc mua sắm các đầu

ra. Các kết quả có thể được xem xét theo mức độ ảnh hưởng đến xã hội trong trung

hạn. Trong ví dụ trên, kết quả (outcome) của việc đầu tư vào thủy lợi là năng suất

cây trồng được nâng cao. Quản lý chú trọng vào kết quả (outcome) sẽ quan tâm đến

việc mục tiêu trước mắt hay mục tiêu cụ thể của việc đầu tư vào công trình thủy lợi

có đạt được không, người sử dụng có thỏa mãn với các dịch vụ do công trình thủy

lợi (đầu ra) mang lại hay không.

21

ENTER TEXT HERE

- Tác động (impacts) là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được các

kết quả trung hạn nói trên. Đây cũng chính là việc đạt được đến những mục tiêu

cuối cùng của một KH, chính sách. Trong ví dụ trên, tác động của việc xây dựng

công trình thủy lợi chính là việc năng suất cây trồng được nâng cao đã góp phần

giảm tỉ lệ nghèo trong xã như thế nào. Đúng như định nghĩa của khái niệm này, việc

giảm tỉ lệ nghèo không thể diễn ra ngay sau khi đưa công trình thủy lợi vào sử

dụng, mà cần một khoảng thời gian dài, khi công trình thủy lợi đã góp phần làm

tăng năng suất cây trồng, nhờ đó người dân trong xã có đủ lương thực để sử dụng

và dư thừa để đem bán thì mới có thể góp phần giảm nghèo bền vững tại địa

phương.

Như vậy, hiểu theo nghĩa rộng, quản lý theo kết quả chính là chuyển từ việc chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang các cấp kết quả (đầu ra, kết quả [outcome], tác động) mà KH, chính sách nhằm đạt tới3. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, quản lý theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, kết quả mà là giảm bớt sự chú trọng đến đầu vào/hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn vị thực hiện chính sách để họ tự tìm ra những phương pháp thực hiện KH, chính sách tốt nhất. Đồng thời, các cơ quan theo dõi, giám sát tình hình thực hiện KH, chính sách sẽ quan tâm hơn đến câu hỏi: liệu KH, chính sách có đạt được ý đồ mong muốn của mình hay không – điều mà trong phương thức quản lý theo đầu vào thường bỏ ngỏ.

1.3. Vai trò của phương thức quản lý theo kết quả

Qua sự phân tích trên, có thể thấy rằng phương thức quản lý theo kết quả có một vai trò tích cực to lớn.

Quản lý theo kết quả góp phần đổi mới phương thức quản lý, điều hành KH, chính sách của khu vực công, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của các KH, chính sách. Đồng thời, nó giúp nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Phương thức này còn giúp việc đánh giá thực hiện KH, chính sách nhằm vào những vấn đề mang tính chiến lược và tác động dài hạn của KH, chính sách, đó là mức độ thực hiện những mục tiêu trung và dài hạn mà KH, chính sách đề ra, chứ không chỉ đi vào liệt kê

3 Trên thực tế, trong quá trình quản lý hiện nay ở nước ta cũng đã chú trọng hơn đến đầu ra, thể hiện ở chỗ

nhiều chính sách, chương trình đã xác định những đầu ra dự kiến của chính sách. Tuy nhiên, các nguyên tắc

chặt chẽ của quản lý theo đầu ra chưa được tôn trọng một cách chặt chẽ.

22

ENTER TEXT HERE

những công việc mà các cơ quan thực hiện KH đã làm, mà không rõ những việc đó đóng góp đến đâu cho việc đạt được mục tiêu của KH.

Vì KH, chính sách và ngân sách để thực hiện KH, chính sách là hai mặt của một vấn đề không thể tách rời, nên vận dụng phương thức quản lý theo kết quả sẽ thiết lập được ba nguyên tắc cơ bản trong quản lý chi tiêu công, đó là: tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể; phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược trong giới hạn nguồn lực cho phép để thực hiện chính sách và nâng cao hiệu quả hoạt động trong thực hiện KH, chính sách. Nhờ đó, KH và ngân sách mới có thể thực sự gắn kết với nhau thông qua một công cụ là lập Kế hoạch chi tiêu trung hạn (hay còn gọi là Khuôn khổ Chi tiêu trung hạn - MTEF)

Quản lý theo kết quả tăng thêm tính tự chủ cho các đơn vị thực hiện KH, chính sách, và tăng cường sự phối hợp giữa các đối tác thực hiện KH, chính sách.

Quản lý theo kết quả cho phép cơ quan điều hành KH có được thông tin hữu ích:

o Xác định đầu ra nào của các đơn vị thực hiện KH nên được sản xuất, sẽ được sản xuất và đã được sản xuất với số lượng và chất lượng ra sao?.

o Nguồn lực đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra.

o Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra vào kết quả mong đợi.

Quản lý theo kết quả hướng các cơ quan hoạch định KH vào việc:

o Xác định các kết quả dự kiến một cách thực tiễn cũng như mối quan hệ nhân quả giữa việc đạt được các mục tiêu ngắn hạn với việc góp phần đạt được các mục tiêu trung và dài hạn của KH, chính sách.

o Xác định rõ các đầu ra cần có với những mức độ khối lượng, giá cả và chất lượng cụ thể để đạt được mục tiêu, làm cơ sở dự tính kinh phí thực hiện KH, chính sách một cách có cơ sở khoa học và phân tích hợp lý;

o Xác định rõ qui mô đối tượng thụ hưởng KH, chính sách và nhu cầu của họ, đảm bảo chính sách đáp ứng đúng sự mong đợi của các đối tượng mục tiêu.

Quản lý theo kết quả hướng công tác công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá KH, chính sách được thực hiện theo một quy trình mở. Mọi người dân, tổ chức xã hội, doanh nghiệp… đều có thể dễ dàng kiểm tra, kiểm soát và đưa ra những đánh giá một cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của các cơ quan Chính phủ dựa

23

ENTER TEXT HERE

trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập trong các kế hoạch hoạt động, dự toán ngân sách của KH, chính sách.

2. Những tiếp cận mới trong công tác lập KH ở Việt Nam hiện nay

Hiện nay để phù hợp và đáp ứng yêu cầu của công tác KHH trong nền kinh tế thị trường, nhiều cách tiếp cận mới trong lập KH cũng đang được đưa vào ứng dụng ở VN dưới dạng các dự án để chuẩm bị tạo ra sự thay đổi trong thể chế KH ở Việt Nam. Những cách tiếp cận mới này đều từng bước hướng chuyển theo phương thức quản lý theo kết quả như đã phân tích ở trên. Chúng bao gồm:

2.1. KH mang tính chiến lược

Nội dung của bản KH theo cơ chế cũ bao gồm nhiều chỉ tiêu chi tiết, toàn diện, tuy vậy nó chủ yếu là mang tính tác nghiệp, cụ thể hoá các chỉ tiêu chung của nhà nước bằng các chỉ tiêu pháp lệnh giao cho các cấp địa phương. Điều này không thể thực hiện được trong cơ chế thị trường và không phù hợp cới cơ chế thị trường. Bởi vì:

- Hoạt động của cơ chế thị trường có một nhược điểm lớn là tính thiển cận, chú trọng quá mức vào những lợi ích ngắn hạn, trước mắt mang tính cá nhân, mà thiếu mất cái nhìn tổng thể, theo đuổi những lợi ích dài hạn mang tính xã hội (hoặc cộng đồng). Tỉnh, huyện với tư cách là người đại diện chăm lo lợi ích cho toàn thể nhân dân trên địa bàn, không chỉ thế hệ hôm nay mà còn cả mai sau, thì không thể chấp nhận tầm nhìn ngắn hạn như vậy. Thay vì thế, cần điều hành nền kinh tế theo định hướng phát triển lâu dài và sử dụng những công cụ có sẵn trong tay, trong đó có KH, để điều chỉnh sự vận động của cả nền kinh tế đi theo định hướng đã chọn.

- Nền kinh tế thị trường thường xuyên biến động, nó chịu tác động rất lớn bởi các nhân tố bên trong và bên ngoài. Trong nền kinh tế thị trường, những yếu tố cơ hội, thách thức thường xuyên xuất hiện rồi mất đi. Thậm chí, thị trường còn được coi là một chiến trường, xuất hiện các yếu tố địch – ta, mạnh – yếu. Điều đó đòi hỏi làm KH phải cập nhật được thường xuyên những yếu tố ấy, dự kiến trước được những yếu tố sẽ xuất hiện để xác định những mục tiêu mang tính dài hạn cần đạt tới và cách đi tối ưu cho quá trình phát triển .

Như vậy, bản KH phải tiếp cận theo hướng mới, đó là: KH phải giảm phần định lượng, tăng phần định tính, KH phải thể hiện được tầm nhìn chiến lược dài hạn – trung hạn, trên cơ sở đánh giá đúng thực chất xuất phát điểm, chứ không nên quá chú trọng đến điều hành sự vụ hàng năm.

24

ENTER TEXT HERE

Nội dung cụ thể của tầm nhìn chiến lược đó là cần phải trả tới được những câu hỏi: Hiện nay chúng ta đang đứng ở đâu? chúng ta muốn đi tới đâu? (các mục tiêu chiến lược) trong tương lai; Làm thế nào để đi tới? (cách đi tối ưu cho việc đạt được các mục tiêu ấy) và làm thế nào để biết đã đi tới (các tiêu chuẩn, giám sát đánh giá).

2.2. KH gắn với nguồn lực

Để thực hiện được ý đồ chiến lược của mình, các ngành, địa phương cần phải có nguồn lực, bao gồm cả nguồn lực tự nhiên, tài chính, con người và thể chế . Lâu nay, trong lập KH, chúng ta chỉ quan tâm đến nguồn lực tự nhiên và tài chính và trong nguồn lực tài chính cũng chủ yếu đề cập đến nguồn lực từ ngân sách. Tuy vậy, giữa KH và ngân sách vẫn chưa có sự gắn kết thực sự, dẫn đến mục tiêu KH đề ra nhưng không có hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện. Điều này làm KH bị xem nhẹ, tình trạng ”KH treo” diễn ra phổ biến, trong khi nguồn lực vốn đã hạn hẹp lại bị dàn trải, hiệu quả đầu tư thấp. Muốn KH thực sự là công cụ hữu hiệu để quản lý nhà nước thì KH phải gắn với nguồn lực, trong đó không chỉ nguồn lực tự nhiên, vật chất và tài chính, mà tất cả các nguồn lực khác về con người, xã hội - thể chế cũng phải được phát huy tối đa.

Thông thường, các nhà lập KH có thể chia nguồn lực (hay nói rộng hơn là tiềm năng nguồn lực) làm 2 nhóm: Nhóm nguồn lực vật chất và nhóm nguồn lực phi vật chất. Nguồn lực vật chất bao gồm: nguồn gắn với đất và không gắn với đất. nguồn gắn với đất, đó là: tự nhiên, đất đai, cơ sở hạ tầng v.v.... , nguồn không gắn với đất bao gồm: vốn, lao động. Các nguồn lực phi vật chất gồm có: các yếu tố lịch sử, chính trị, xã hội, vốn nhân lực, thể chế chính sách v.v...

Nguồn lực tự nhiên chỉ có hạn, và việc khai thác bừa bãi những nguồn lực này sẽ gây ra hậu quả nghiêm trọng về môi trường. Nếu không có sự kết hợp khôn ngoan giữa nguồn lực tự nhiên và các nguồn lực khác thì sẽ chỉ là sự lãng phí tài nguyên và hy sinh lợi ích của thế hệ tương lai cho những lợi ích thiển cận của thế hệ hiện tại.

Nguồn lực tài chính từ ngân sách thì cũng chỉ có hạn. Với một ngành, địa phương trung bình hiện nay của Việt Nam, nguồn lực này chiếm khoảng 50-60% tổng vốn đầu tư xã hội. Điều đó có nghĩa là nếu chỉ dựa vào nguồn lực ngân sách thôi thì không thể tạo ra bước phát triển đột phá, nhất là trong điều kiện nguồn lực ngân sách đã tương đối ổn định theo Luật Ngân sách 2002. Như vậy, làm thế nào để có thể khai thác và phát huy tối đa các nguồn lực khác ngoài ngân sách, đặc biệt là từ khu vực tư nhân là một câu hỏi lớn cần đặt ra. Trong kinh tế thị trường, bộ ngành không thể chỉ định khu vực tư nhân phải đầu tư vào ngành này, ngành khác, vùng này, vùng kia... Đó là lựa chọn của bản thân nhà đầu tư, dựa trên sự cân nhắc về khả năng sinh lợi của các dự án đầu tư khác nhau.

25

ENTER TEXT HERE

Nguồn nhân lực không phải là nguồn lực bằng tiền có thể trực tiếp huy động ngay vào phát triển, nhưng đây lại là yếu tố quyết định đến mọi sự phát triển, vì con người là tác nhân của sự phát triển, cũng là đối tượng thụ hưởng thành quả của sự phát triển đó. Khi con người được làm việc trong một điều kiện cởi mở, kích thích sáng tạo và được đãi ngộ thoả đáng thì sẽ phát huy được trí tuệ, sáng tạo và sẽ đóng góp lớn nhất cho sự phát triển của ngành, địa phương.

Để thu hút nguồn lực này, các bộ ngành chỉ có thể dựa vào một môi trường chính sách thuận lợi, thân thiện với các nhà đầu tư, nhằm hướng các nhà đầu tư đầu tư vào những lĩnh vực mà ngành mình mong muốn. Muốn vậy, cần có sự đổi mới về thể chế để tạo ra một môi trường như vậy

2.3. KH mang tính lồng ghép

Quan điểm "lồng ghép" trong soạn lập KH đã trở thành khá phổ biến và gắn liền với quá trình đổi mới KHH ở nước ta. Trong thời gian qua, trên thực tế, chúng ta đã có những hoạt động cụ thể triển khai theo quan điểm này, đó là: dự án "Lồng ghép biến dân số vào KHH phát triển ở Việt Nam" (Dự án VIE/97/P15); "Sổ tay xây dựng KHPT bền vững ngành và địa phương" (Dự án VIE/01/021); Dự án lồng ghép Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS) vào lập kế hoạch địa phương (TF 051164) nhằm đưa quan điểm và yêu cầu phát triển bền vững vào lập KH của các ngành và các địa phương khi xây dựng KHPT KTXH 5 năm của Bộ, ngành, địa phương mình; Bộ KHĐT đã đưa ra hướng dẫn cụ thể những yêu cầu lồng ghép CPRGS trong quá trình xây dựng kế hoạch 5 năm 2006-2010, đồng thời phối hợp với Tổ công tác liên ngành CPRGS hỗ trợ các ngành, địa phương về nâng cao năng lực xây dựng KHPT KTXH ở ngành, địa phương có tính đến yếu tố tăng trưởng và giảm nghèo v.v...

Lồng ghép một yếu tổ nào đó trong KH có nghĩa là đưa yếu tố đó vào với tư cách là hạt nhân, là mục tiêu cuối cùng của KH, hướng toàn bộ nội dung của KH theo quỹ đạo của yếu tố này trong quá trình xác định mục tiêu cuối cùng, mục tiêu trung gian, chỉ tiêu kết quả, các yếu tố đầu vào, chương trình hành động và giải pháp tổ chức triển khai thực hiện. Lồng ghép biến dân số trong KHPT tức là phải xem yếu tố dân số (quy mô, cơ cấu, chất lượng dân số) là đối tượng chính, để từ đó đặt ra những yêu cầu của KHPT KTXH, trong đó đặc biệt gắn với KH về nâng cao múc sống dân cư, KH giáo dục, KH y tế và chăm sóc sức khỏe, KH môi trường. Lồng ghép quan điểm phát triển bền vững trong lập KH tức là phải coi ba yếu tố KTXH và môi trường là nội dung chủ đạo trong thiết kế các chỉ tiêu phát triển ngành, địa phương. Lồng ghép CPRGS vào KH đòi hỏi gắn kết hai yếu tố tăng trưởng và giảm nghèo vào nhau, trong đó mục tiêu giảm nghèo phải được coi là

26

ENTER TEXT HERE

mục tiêu cuối cùng, dài hạn của KH, còn mục tiêu tăng trưởng chỉ là mục tiêu trung gian, là phương tiện để giảm nghèo và nâng cao phúc lợi xã hội.

Thực hiện quan điểm lồng ghép trong lập KH có tác dụng rất quan trọng:

- Đây chính là chính là cách thực thực hiện sự chuyển đổi công tác KHH từ trạng thái mệnh lệnh, nặng nề, trải theo diện rộng, ôm đồm với nhiều chỉ tiêu rời rạc, riêng biệt, mang tính tác nghiệp, hiện vật sang một trang thái năng động hơn, có chủ đề rõ ràng hơn và mang mầu sắc chiến lược phù hợp với điều kiện của kinh tế thị trường. Lập KH theo quan điểm lồng ghép sẽ hướng nguồn lực tập trung vào những vấn đề bức xúc, đột phá và là cơ sở để tổ chức triển khai thực hiện KH dưới dạng các chương trình, dự án mang tính hiệu quả cao.

- Nền kinh tế ngày càng phát triển đòi hỏi phải quan tâm nhiều hơn đến mục tiêu cuối cùng của xã hội, trong đó con người là yếu tố trung tâm. Vấn đề cuối cùng mà một nền kinh tế muốn phấn đấu không phải là tăng trưởng kinh tế, không phải là vấn đề chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế hay là phát triển ngoại thương v.v... mà nó phải là đem lại những gì cho con người và duy trì, phát triển nó trong dài hạn như thế nào? Lồng ghép, mà thông thường là lồng ghép những biến xã hội vào trong các KH kinh tế chính là hướng hoạt động kinh tế của đất nước, của địa phương, của ngành vào quỹ đạo phục vụ con người, vì con người, hướng các hoạt động kinh tế vào quỹ đạo của quan điểm hiệu quả KTXH chưa không phải là hiệu quả tài chính hay kinh tế đơn thuần.

- Cho phép chúng ta có thể giảm bớt được số lượng các chỉ tiêu định lượng trong KH, phù hợp với đặc điểm của nền kinh tế thị trường, nhưng lại không làm giảm tính chất định lượng vốn là bản chất của KH do hướng vào việc thiết kế các chỉ tiêu mang tính lồng ghép, phản ánh nhiều nội dung hơn trong một chỉ tiêu. Các chỉ tiêu lồng ghép sẽ là cơ sở để các nhà KH và quản lý đưa ra được những giải pháp đồng bộ hơn, toàn diện hơn, các giải pháp này có cơ sở để ràng buộc lẫn nhau và thực hiện được các giải pháp này là cơ hội để chuyển nền kinh tế theo hướng chủ đề trọng tâm một cách có hiệu quả nhất.

III. KẾ HOẠCH NGÀNH VÀ TIỂU NGÀNH TRONG HỆ THỐNG KẾ HOẠCH HÓA KINH TẾ QUỐC DÂN

1. Phân loại kế hoạch

Hệ thống KHH hiện nay ở nước ta vẫn mang dáng dấp của một hệ thống KHH có tính chất thứ bậc từ thời kỳ bao cấp. Trong đó, vai trò và chức năng của từng cấp KH

27

ENTER TEXT HERE

nhiều khi còn chồng chéo và chưa được xác địng rõ. Việc thay đổi hệ thống này (nếu có) sẽ là một quá trình lâu dài và tiến hóa dần. Vì thế, trong điều kiện hiện tại, người làm KH ngành và tiểu ngành vẫn cần nghiên cứu hệ thống này và tìm cách đổi mới phương thức lập KH của ngành, tiểu ngành mình mà vẫn đảm bảo phù hợp tối đa với khuôn khổ thể chế hiện hành.

1.1. Phân loại theo mức độ khái quát

Theo mức độ khái quát, hệ thống KHH của Việt Nam gồm các cấp độ chính là chiến lược phát triển KTXH, qui hoạch phát triển KTXH, KHPT KTXH và các Chương trình, dự án phát triển.

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là hệ thống các phân tích, đánh giá và lựa chọn về quan điểm, mục tiêu tổng quát định hướng phát triển các lĩnh vực chủ yếu của đời sống xã hội và các giải pháp cơ bản trong đó bao gồm các chính sách về cơ cấu, cơ chế vận hành hệ thống KTXH nhằm thực hiện mục tiêu đề ra trong một khoảng thời gian dài (ít nhất là 10 năm).

Phân theo nội dung có các loại chiến lược sau đây:

Chiến lược phát triển KTXH của cả nước.

Chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực.

Chiến lược phát triển KTXH vùng lãnh thổ

Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là sự phân bố và sắp xếp các hoạt động và các yếu tố sản xuất, dịch vụ và đời sống KTXH trên một địa bàn lãnh thổ (quốc gia, vùng, tỉnh, huyện...) cho một thời kỳ trung hạn, dài hạn (có chia các giai đoạn để cụ thể hóa Chiến lược phát triển KTXH trên lãnh thổ theo thời gian) và là cơ sở để lập các KHPT.

Phân theo nội dung, có các loại quy hoạch sau đây:

Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH chung của cả nước.

Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng lãnh thổ.

Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực.

Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. KHPT KTXH là một công cụ quản lý và điều hành vĩ mô nền kinh tế quốc dân, nó là sự cụ thể hóa các mục tiêu định hướng của Chiến lược phát triển theo từng thời kỳ bằng hệ thống các chỉ tiêu, mục tiêu và chỉ tiêu biện pháp định hướng phát triển và hệ thống các chính sách, cơ chế áp dụng trong thời kỳ KH.

28

ENTER TEXT HERE

KH kinh tế quốc dân là tổng hợp những mục tiêu và định hướng, chính sách, biện pháp phát triển nền KTQD, được biểu hiện trong một hệ thống chỉ tiêu kế hoạch về số lượng và chất lượng, và một hệ thống các bảng cân đối trên cơ sở nhận thức và thỏa mãn các yêu cầu của các quy luật kinh tế của nền KTQD.

KHPT KTXH có thể phân loại theo thời gian thành KHPT KTXH trung hạn (5 năm) và KHPT KTXH ngắn hạn (hàng năm). Theo phạm vi, KH này được phân thành KHPT KTXH quốc gia, KHPT KTXH địa phương (tỉnh, thành phố, huyện, xã) và KHPT ngành, lĩnh vực.

Chương trình, dự án phát triển là công cụ triển khai thực hiện chiến lược và kế hoạch phát triển. Nó cụ thể hóa kế hoạch thành các nội dung triển khai hoạt động cụ thể trong đó thể hiện rõ mục tiêu, nguồn lực, tiến độ thực hiện… Như vậy, chỉ khi nào các KH được triển khai thành chương trình, dự án thì các KH đó mới có cơ chế để triển khai thực hiện, mới dự kiến được nhu cầu nguồn lực để từ đó cân đối với khả năng nguồn lực sẵn có và tiến hành ưu tiên hóa nếu các cân đối nguồn lực đó không đảm bảo.

Giữa Chiến lược - Quy hoạch - Kế hoạch có mối quan hệ hữu cơ. Quy hoạch, kế hoạch là bước cụ thể hoá của chiến lược, kế hoạch hàng năm là bước cụ thể hoá của kế hoạch 5 năm. Chiến lược xác định định hướng lớn và mục tiêu dài hạn (10-20 năm) về phát triển KTXH của đất nước. KH 5 năm là bước cụ thể hoá để thực hiện từng bước các mục tiêu của chiến lược. KH hàng năm là kế hoạch hành động nhằm đạt được các mục tiêu đã đặt ra trong KH 5 năm, và có ý nghĩa phục vụ công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương trong các hoạt động KTXH. Tuy nhiên, lâu nay, chúng ta vẫn hiểu khái niệm “cụ thể hóa” một cách rất cơ học, đó là các KH ở tầm chi tiết hơn là sự chia nhỏ nội dung, chỉ tiêu phấn đấu của KH ở tầm cao hơn. Điều đó hoàn toàn k0 phù hợp với yêu cầu của lập KH có tính chiến lược hay lập KH theo kết quả. Tính chất “cụ thể hóa” ở đây cần được hiểu là KH ở tầm cao xác định các định hướng, mục tiêu lớn và các giải pháp mang tính “chiến lược”. Còn KH ở tầm thấp hơn là việc chuyển tải các mục tiêu định hướng đó thành các mục tiêu cụ thể hơn hay các chương trình, dự án chi tiết phù hợp với khung thời gian và khả năng nguồn lực sẵn có. Cách hiểu này cũng cần áp dụng trong mối quan hệ giữa kế hoạch ngành và tiểu ngành.

1.2. Phân loại theo cấp độ quản lý

KHPT KTXH cấp quốc gia được nghiên cứu xây dựng trên cơ sở nội dung chiến lược phát triển KTXH của đất nước 10 năm hoặc 20 năm và nội dung của các bản quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, quy hoạch phát triển KTXH vùng lãnh thổ và các chương trình phát triển dài hạn của đất nước. Đồng thời, KHPT KTXH cấp quốc gia

29

ENTER TEXT HERE

được tổng hợp từ các KHPT của các ngành, lĩnh vực và các tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương. Đó là văn bản hoạch định các hoạt động về KTXH của cả nước thể hiện bằng mục tiêu tổng quát, các nhiệm vụ cụ thể, các cân đối nguồn lực, các chương trình phát triển, dự án đầu tư và giải pháp nhằm phát triển KTXH theo những mục tiêu, chỉ tiêu mà Chiến lược đã đề ra trong một thời gian nhất định.

Kế hoạch phát triển ngành. Theo định hướng của chiến lược và KH cấp quốc gia, các ngành sẽ xây dựng KHPT của ngành mình. Những tiềm năng phát triển của ngành sẽ được đánh giá lại và chuẩn xác thêm, đồng thời trên một mức độ nào đó, sẽ lượng hoá các nguồn lực phát triển của ngành, tính toán các mục tiêu theo hướng hiệu quả hoá và sử dụng tối đa các nguồn lực phát triển.

Trong nội dung của KH ngành sẽ cụ thể hóa thành các chương trình, dự án phát triển, định hình các yếu tố tác động, các cơ chế, chính sách để thực hiện mục tiêu của ngành. Do vậy, việc nghiên cứu xây dựng kế hoạch 5 năm của ngành mang tính chất cụ thể hoá mục tiêu ở tầm vĩ mô của kế hoạch 5 năm trong phạm vi toàn quốc, vừa khai thác những tiềm năng và ưu thế của từng ngành diễn ra trên từng vùng và từng địa phương, phục vụ mục tiêu phát triển của ngành và địa phương.

Phạm vi của kế hoạch ngành bao gồm: (i) Ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn; (ii) Ngành công nghiệp; (iii) Ngành thương mại và dịch vụ; (iv) Lĩnh vực xã hội (y tế - xã hội, giáo dục – giáo dục, văn hoá...); (v) Lĩnh vực trật tự xã hội, an ninh quốc phòng…

KHPT KTXH vùng, lãnh thổ. Kế hoạch vùng lãnh thổ ở đây được hiểu theo nghĩa rộng, đó có thể là kế hoạch phát triển của vùng kinh tế lớn, vượt ra ngoài phạm vi địa giới hành chính của một tỉnh, có thể là vùng kinh tế hành chính với địa giới kinh tế trùng địa giới lãnh thổ hành chính, hoặc có thể là kế hoạch của một địa phương (huyện, xã) hay cộng đồng (thôn, bản, buôn…).

2. Mối quan hệ giữa KH ngành và tiểu ngành

Như vậy, KH ngành là một bộ phận hữu cơ của hệ thống KHH KTQD. Đến lượt mình, mỗi ngành lại bao gồm nhiều tiểu ngành, trong đó từng tiểu ngành có chức năng, nhiệm vụ riêng, nhưng đồng thời vẫn phải đảm bảo tuân thủ và thực hiện các mục tiêu, chỉ tiêu mà KH ngành đã định hướng. Chính vì thế, giữa KH ngành và tiểu ngành có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.

Trước hết, về phương pháp, dù là KH ngành hay tiểu ngành đều tuân theo một phương pháp lập KH thống nhất. Theo tinh thần đổi mới hiện nay, đó là cách lập KH

30

ENTER TEXT HERE

mang tính chiến lược và dựa vào kết quả. Biểu hiện rõ nét nhất của cách lập KH này là định hình các khung KH phát triển theo kiểu khung logic (như sẽ được trình bày ở phần sau). Như vậy, các công cụ được sử dụng để lập KH theo kết quả như phân tích thực trạng, phân tích SWOT, phân tích cây vấn đề, cây mục tiêu… đều áp dụng được cho cả KH ngành và tiểu ngành.

Thứ hai, như một nguyên tắc trong lập KH, việc xây dựng KH ở cấp nào cũng đều cần thu hút sự tham gia của các bên hữu quan. Tuy nhiên, do cấp độ khác nhau nêu tính chất tham gia ở cấp ngành và tiểu ngành cũng không giống nhau. KH ở cấp ngành cần có sự tham gia chủ yếu từ các tiểu ngành (lãnh đạo, chuyên viên…). Với các nội dung KH có liên quan đến cuộc sống của cộng đồng dân cư thì sự tham gia đó cũng chủ yếu mang tính chất đại diện, thông qua việc tham vấn các tổ chức đoàn thể quần chúng có vai trò đại diện cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân. Còn KH tiểu ngành thì chi tiết, cụ thể hơn nên đối tượng tham gia chính phải là các tổ chức, đơn vị hoạt động trong tiểu ngành, và sự tham gia của dân cư (nếu có) cũng mang tính trực tiếp hơn. Điểm cần lưu ý là dù ở KH ngành hay tiểu ngành, thì sự kết hợp giữa các chuyên môn KH, tài chính, thống kê và kỹ thuật của ngành (tiểu ngành) vẫn là yếu tố quyết định đến chất lượng và tính khả thi của KH. Không nên coi việc lập KH là công việc riêng của các cán bộ KH ngành (tiểu ngành).

Thứ ba, KH tiểu ngành là một bộ phận hữu cơ của KH ngành, do đó xây dựng KH tiểu ngành phải xuất phát từ các mục tiêu tổng thể của KH ngành (có liên quan đến tiểu ngành đang xét). Tuy vậy, để đảm bảo tính thực tiễn và khả thi của KH ngành thì bản thân KH này lại cần được “xây dựng từ dưới lên”. Điều này có thể sẽ đặt ra một câu hỏi lớn là vậy thì KH nào sẽ được xây dựng trước. Theo chúng tôi, trong giai đoạn phân tích, việc đánh giá tình hình thực hiện của kỳ KH trước và nhu cầu trong kỳ KH mới cần được thực hiện từ cấp tiểu ngành và tổng hợp lại ở cấp ngành. Sau đó, trong giai đoạn hoạch định (lập KH), ngành căn cứ vào các thông tin đã tổng hợp được và khung KH vĩ mô do trung ương cung cấp (được thể hiện trong Kế hoạch tài chính trung hạn – sẽ được đề cập đến trong các bài giảng sau) để cân đối và đưa ra các mục tiêu định hướng và khung chính sách, giải pháp cơ bản của ngành. Căn cứ vào mục tiêu định hướng này, các tiểu ngành sẽ xây dựng KH chi tiết của mình.

Thứ tư, lập KH theo kết quả yêu cầu một sự phối hợp nhịp nhàng giữa qui trình từ trên xuống và từ dưới lên. Trong đó, “từ trên xuống” là cấp trên giao các mục tiêu/chỉ tiêu KH định hướng, các kết quả định lượng dự kiến và nguồn lực tổng thể cho cấp dưới, còn cấp dưới hoàn toàn tự chủ trong việc lập KH “từ dưới lên”, miễn làm sao thực hiện được các mục tiêu/chỉ tiêu KH đã được giao và trong khuôn khổ nguồn lực cho phép. Do

31

ENTER TEXT HERE

đó, KH tiểu ngành không phải là sự rập khuôn máy móc KH ngành từ hình thức, nội dung đến cách lập luận, phân tích. Trái lại, KH tiểu ngành chỉ cần làm rõ mình sẽ thực hiện các mục tiêu/chỉ tiêu KH của ngành như thế nào, phân bổ ngân sách được cấp cho các mục tiêu đó ra sao. Còn lại, tiểu ngành có quyền xây dựng các nội dung KH khác phục vụ cho hoạt động của tiểu ngành mình, cho dù trong KH ngành không đề cập đến.

Thứ năm, KH các tiểu ngành càng hẹp thì nội dung của KH càng cụ thể, chi tiết hơn, theo kiểu các cấp độ mục tiêu, ở dưới tiểu ngành, nhấn mạnh đầu ra và hành động, còn ngành thì nhấn mạnh hơn các mục tiêu cấp cao hơn. Bản KH ngành chỉ nêu ở cấp hoạt động dưới dạng các chương trình lớn mà tiểu ngành cần triển khai, còn không nên quá đi sâu vào chi tiết các dự án hoặc hoạt động cụ thể của tiểu ngành và không bao hàm quá nhiều chỉ tiêu liên quan đến các tiểu ngành.

Cuối cùng, để xây dựng được hệ thống KH ngành/tiểu ngành thực sự hiệu quả thì mối quan hệ về thông tin giữa ngành và tiểu ngành, cũng như giữa ngành và địa phương là cực kỳ quan trọng. Thiếu các luồng thông tin này, cơ quan quản lý ngành cấp Bộ không thể xây dựng được một KH phát triển ngành bao quát, toàn diện và có tính chiến lược được. Do đó, không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống thông tin quản lý giữa ngành/tiểu ngành/địa phương là yêu cầu sống còn đối với việc đổi mới công tác KH ở các ngành và tiểu ngành.

IV. PHƯƠNG PHÁP LẬP KẾ HOẠCH THEO KHUNG LOGIC

1. Hai giai đoạn chính của phương pháp lập KH theo Khung Logic

Quá trình lập KH nói chung bao gồm hai giai đoạn chính là Giai đoạn phân tích và Giai đoạn lập KH (hay còn gọi là giai đoạn hoạch định). Phần này sẽ trình bày các giai đoạn của phương pháp lập KH theo khung logic, hay còn gọi là lập KH theo kết quả.

Có bốn nội dung chính trong Giai đoạn phân tích, tạm gọi là bốn bước sau đây:

Phân tích các bên liên quan - Stakeholder Analysis, gồm cả phân tích năng lực thể chế ban đầu, phân tích về giới và nhu cầu của nhóm đối tượng dễ bị tổn thương, ví dụ như người khuyết tận (là những chủ thể chính, điển hình của một can thiệp phát triển);

Phân tích vấn đề - Problem Analysis (nêu rõ các vấn đề và mối quan hệ nhân quả giữa các vấn đề);

Phân tích mục tiêu - Analysis of Objectives (xây dựng một hình ảnh về tình trạng trong tương lai) và

32

ENTER TEXT HERE

Phân tích các chiến lược (so sánh các lựa chọn khác nhau để giải quyết tình trạng hiện nay và đạt đến bức tranh tương lai).

Việc phân tích này có thể được thực hiện như một quá trình học hỏi lặp đi lặp lại, chứ không phải là các bước tuần tự trước sau đơn thuần. Ví dụ, trong quá trình phân tích các bên liên quan phải tiến hành từ lúc bắt đầu, kết quả phân tích các bên liên quan cũng phải được rà soát lại và điều chỉnh khi có các thông tin và các vấn đề mới xuất hiện.

Trong khâu hoạch định (xây dựng đề cương) kết quả của quá trình phân tích được ghi lại thành một bản kế hoạch hành động thực tế. Trong khâu này:

Ma trận khung logic được hoàn thành, đòi hỏi phải phân tích sâu và kỹ hơn các ý tưởng;

Các hoạt động và yêu cầu về nguồn lực được xác định và được lên lịch trình chi tiết, và

Ngân sách được hoàn thành.

Tương tự, đây là một quá trình lặp đi lặp lại, khi các nguồn lực và ngân sách đã được cam kết thì cũng cần phải xem lại các hoạt động của dự án cũng như các đầu ra mong đợi.

Hình 1. Hai khâu chính của phương pháp khung logic

PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN KHUNG LOGIC

KHÂU PHÂN TÍCH KHÂU HOẠCH ĐỊNH

1. Phân tích bên liên quan/Stakeholder analysis – xác định các đặc điểm của các bên liên quan chính; đánh gía năng lực của họ 2. Phân tích thực trang/ Situational analysis – xác định các vấn đề chính, các khó khăn, tình hình thực tiến và xác định mối quan hệ nhân quả giữa chúng 3. Phân tích mục tiêu/Objective analysis – xây dựng các giải pháp từ các vấn đề đã xác định; xác định quan hệ phương tiện và kết quả4. Phân tích chiến lược/Strategy analysis – xác định các chiến lược khác nhau để đạt được các giải pháp

1. Xây dựng Khung Logic- xác định cấu trúc dự án, kiểm tra logic nội tại và các rủi ro; xác định các chỉ số/chỉ tiêu có thể đo lường được thành tựu dự án2. Lập kế hoạch/lịch trình hoạt động Activity scheduling –xác định trình tự của các hoạt động và mức độ phụ thuộc lẫn nhau của các hoạt động; ước đoán thời lượng và phân công trách nhiệm cho người thực hiện 3. Lập kế hoạch nguồn lực/Resource scheduling - từ lịch trình hoạt động, xây dựng kế hoạch đầu vào và ngân sách tương ứng

33

ENTER TEXT HERE

2. Giai đoạn Phân tích

2.1. Chuẩn bị phân tích

Trước khi tiến hành phân tích sâu cùng với sự tham gia của các bên liên quan, việc rất quan trọng là những người tham gia vào giai đoạn chuẩn bị lập KH phải có kiến thức rộng về chính sách, bối cảnh thể chế hoặc môi trường chung của ngành, của lĩnh vực hoạt động của ngành/tiểu ngành. Các tài liệu cần xem xét trước khi tiến hành phân tích sâu là Chiến lược/KH phát triển quốc gia, Chiến lược phát triển ngành, KH phát triển ngành 5 năm, hay các văn kiện, tài liệu chính sách khác thuộc lĩnh vực có liên quan (Chẳng hạn, đối với ngành NN&PTNT, cần đặc biệt quan tâm đến các chủ trương, chính sách thuộc lĩnh vực xóa đói giảm nghèo, giao thông, môi trường nông thôn...).

Phạm vi và độ sâu của thời gian chuẩn bị phân tích này phụ thuộc nhiều về mức độ sẵn có của thông tin và chất lượng của thông tin. Nói chung, người làm KH không có nhiệm vụ trọng tâm là phân tích bối cảnh thể chế, chính sách nhằm cải thiện môi trường chính sách, hay thể chế. Trái lại, nhiệm vụ của họ là tiếp cận đến các thông tin sẵn có để hiểu rõ về bối cảnh, môi trường hoạt động của ngành/tiểu ngành trong tương lai.

2.2. Phân tích các bên liên quan

Mục đích và các bước chính yếu

Bất kỳ cá nhân, đơn vị, tổ chức nào cũng có những quan tâm đáng kế đến sự thành bại của một bản KH. Lý do cơ bản của việc phân tích các bên liên quan chính là vì các cá nhân, các nhóm khác nhau thì đều có những quan tâm khác nhau, năng lực khác nhau và lợi ích khác nhau, do đó họ những mối quan tâm này cần phải được hiểu được thừa nhận trong quá trình xây dựng KH, phân tích vấn đề, phân tích mục tiêu và lựa chọn chiến lược.

Các câu hỏi chính cần đặt ra trong quá trình phân tích các bên liên quan có thể là “Chúng ta đang phân tích vấn đề và cơ hội của ai?” và “Ai sẽ được lợi và sẽ bị thiệt hại từ việc thực hiện KH và bị ảnh hưởng như thế nào sau khi thực hiện các chương trình, dự án trong KH?” Mục tiêu cuối cùng là giúp tối đa hoá sự hậu thuẫn và tối thiểu hoá các tác động tiêu cực tiềm tàng (bao gồm cả những mâu thuẫn giữa các bên liên quan), tạo sự đồng thuận cao trong triển khai thực hiện KH và cũng giúp các bên liên quan nắm rõ trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi của mình khi tham gia xây dựng và thực hiện KH.

Các bước chính trong phân tích các bên liên quan có thể tóm lược như sau:

Xác định các vấn đề và cơ hội phát triển chung cần được xem xét;

34

ENTER TEXT HERE

Xác định tất cả các nhóm đối tượng có quan tâm đáng kể đến KH;

Điều tra các vai trò tương lai, những mối quan tâm khác nhau, những quyền lực và năng lực để tham gia (điểm mạnh và điểm yếu);

Xác định mức độ hợp tác hoặc các xung đột trong mối quan hệ với các bên liên quan khác; và

Chuyển tải các thông tin phân tích trên và đưa những thông tin liên quan vào KH để đảm bảo được (i) các nguồn lực phù hợp dự kiến sử dụng để đáp ứng được các mục tiêu về quyền lợi và nhu cầu của nhóm đối tượng ưu tiên, (ii) quản lý và điều phối có phù hợp với việc thúc đẩy sự sở hữu của các bên liên quan; (iii) mâu thuẫn trong mối quan tâm và lợi ích của các bên liên quan cần được thừa nhận và được xử lý trong quá trình xây dựng KH.

Trong bối cảnh của KH phát triển, một mục đích chủ chốt của phân tích các bên liên quan là hiểu và đáp ứng mối quan tâm về quyền lợi, đặc biết là trong bối cảnh phải đáp ứng một cách hiệu quả nhu cầu của nhóm đối tượng dễ tổn thương (ví dụ như người nghèo, lao động nữ, trẻ em và người tàn tật). Phân tích về vấn đề giới do vậy sẽ là một yếu tố chủ yếu trong quá trình phân tích các bên liên quan. Đặc biệt, cần nhấn mạnh các bên liên quan chính là cơ quan KH, tài chính, thống kê, chuyên môn kỹ thuật của ngành/tiểu ngành và đặc biệt cả đối tượng khách hàng của các dịch vụ mà ngành/tiểu ngành cung ứng.

Các thuật ngữ

Có khá nhiều các thuật ngữ chủ chốt được sử dụng để phân biệt các bên liên quan. Dưới đây là bản tóm tắt được nhà tài trợ lớn là EC được liệt kê dưới đây:

Bên liên quan: Các cá nhân và tổ chức có thể -trực tiếp hoặc gián tiếp- tác động hoặc chịu tác động tích cực và tiêu cực của KH hoặc các dự án, chương trình được triển khai trong KH.

Người hưởng lợi: là những người có hưởng lợi dưới bất kỳ hình thức nào từ quá trình thực hiện KH. Cần phải làm rõ:

o Nhóm mục tiêu: Nhóm/thể chế những người sẽ chịu tác động trực tiếp của việc thực hiện KH tại cấp Mục tiêu cụ thể của ngành/tiểu ngành;

o Người hưởng lợi cuối cùng: Là những người hưởng lợi dự án trong dài hạn tại cấp độ xã hội hoặc ngành, ví dụ “trẻ em” do có nhiều tiền đầu tư cho hoạt động giáo dục và y tế, hoặc “người tiêu dùng” do những nỗ lực tăng năng suất

35

ENTER TEXT HERE

lao động và marketing, “người lao động” do nỗ lực phát triển thị trường lao động.

o Đối tác dự án: Những cơ quan, đơn vị thực hiện KH ngành/tiểu ngành (những người này đồng thời là bên liên quan và cũng có thể là “nhóm đích”).

2.3. Phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng phát triển

2.3.1. Nội dung phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng

Để có thể xác định được các vấn đề chính cần đi sâu phân tích trong KH ngành/tiểu ngành trong kỳ KH, cần tiến hành phân tích kỹ về tiềm năng và thực trạng phát triển của ngành/tiểu ngành. Cácn nội dung phân tích chính bao gồm:

Phân tích tiềm năng phát triển ngành

Các nội dung chính cần được làm rõ trong đánh giá tiềm năng phát triển của ngành phương gồm: các yếu tố tự nhiên (đất đai, thổ nhưỡng, khí hậu), các điều kiện về sản xuất và đời sống của người dân, các thế mạnh về nguồn lực. Khi phân tích thường chhia thành 2 nhóm tiềm năng là tiềm năng vật chất và tiềm năng phi vật chất. Các tiềm năng vật chất bao gồm tiềm năng gắn với đất và tiềm năng không gắn với đất.Những đánh giá này có liên quan trực tiếp đến việc lựa chọn phương án tăng trưởng nhanh, bền vững trên cơ sở phát huy lợi thế sánh của ngành.

Để các phân tích, đánh giá về tiềm năng phát triển kinh tế xã hội của ngành mang tính hệ thống và hoàn chỉnh, đánh giá cần thực hiện một cách tuần tự theo các nội dung dưới đây

Bảng 1. Các nội dung đánh giá tiềm năng phát triển nông nghiệp

Nội dung Yêu cầu/ hướng đánh giá Địa chỉ thu thập thông tin1 2 3

a. Các yếu tố về vị trí địa lý và các đặc điểm tự nhiên

Vị trí địa lý, chính trị

Phần này cần thể hiện được vị trí, đất nước, mối quan hệ giữa các địa phương khác (liên vùng, quốc gia và quốc tế) về giao thông, giao lưu kinh tế và văn hóa có liên quan đến NN, nông thôn.

Các báo cáo, nghiên cứu về địa lý,

Bản đồ của cả nước và địa phương.

36

ENTER TEXT HERE

Nội dung Yêu cầu/ hướng đánh giá Địa chỉ thu thập thông tin

Làm rõ ảnh hưởng của nó đến phát triển nông nghiệp, nông thôn

Đặc điểm địa hình:

Các dạng địa hình cơ bản của đất nước, và nó ảnh hưởng như thế nào đến khả năng phát triển sản xuất nông nghiệp và khả năng giao lưu hàng hóa trên thị trường.

Các nghiên cứu địa hình, bản đồ địa hình của các ngành trung ương và địa phương

Khí hậu thủy văn:

Các đặc trưng khí hậu, thủy văn chính

Đánh giá ảnh hưởng đến phát triển kinh tế nông nghiệp

Phù hợp cho phát triển sản xuất: trồng giống cây nào? Nuôi con gì?

Thống kê khí hậu hằng năm, cục khí tượng thủy văn

Các nghiên cứu trước đó của các ngành/địa phương

Tài nguyên nước:

Bao gồm cả phần tài nguyên nước mặt và nước ngầm.

Ảnh hưởng của nó đến sản xuất nông nghiệp và đời sống nhân dân nông thôn

Báo cáo trắc địa, thông tin từ bộ Tài nguyên, Môi trường (TNMT)

b. Các yếu tố tài nguyên gắn với đất

Tài nguyên đất

Hiện trạng về qui mô và cơ cấu sử dụng đất, bao gồm: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng.

Khả năng khai thác quĩ đất

Các thống kê sử dụng đất;

Báo cáo của TNMT

Tài nguyên biển và ven biển

Diện tích bờ biển

Khả năng khai thác cho phát triển kinh tế nông nghiệp, thủy sản, du lịch

Báo cáo, phân tích của các ngành du lịch, thủy sản

Tài nguyên rừng

Dự kiến về khối lượng gỗ có khả năng khai thác.

Báo cáo của các ngành lâm nghiệp

37

ENTER TEXT HERE

Nội dung Yêu cầu/ hướng đánh giá Địa chỉ thu thập thông tin

c. Các tiềm năng không gắn với đất

Tiềm năng về dân số, lao động nông thôn.

Xu hướng và các đặc trưng cơ bản về phát triển dân số địa phương: qui mô dân số, nguồn nhân lực, và lao động.

Tỷ lệ có việc làm và thất nghiệp theo giới tính, độ tuổi và nghề nghiệp

Cơ cấu lao động theo kỹ năng, trình độ đào tạo

Vấn đề di dân và đô thị hóa

Thống kê dân số, lao động, việc làm

Báo cáo của ngành Lao động, TBXH.

Nguồn lực tài chính và khả năng huy động vốn cho đầu tư phát triển .

Các nguồn vốn từ thu ngân sách nhà nước.

Các nguồn lực ngoài ngân sách: Nguồn vốn tín dụng; nguồn từ khu vực dân cư và tư nhân trong và ngoài địa phương; nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI)

Thống kê, phân tích của ngành KHĐT; thống kê

Dự báo qua phương pháp thống kê thực nghiệm

Đánh giá thực trạng phát triển ngành

Thực trạng phát triển các ngành kinh tế nông nghiệp và nông thôn. Để lập kế hoạch phát triển kinh tế, đặc biệt quan trọng là phải xác định và hiểu đuợc hiện trạng về trình độ phát triển kinh tế của ngành và khu vực nông thôn.

Bảng 2. Nội dung đánh giá thực trạng phát triển kinh tế ngành NN

Nội dung Yêu cầu/hướng đánh giá Địa chỉ thu thập thông tin

1 2 3

a. Các chỉ số kinh tế cơ bản

Qui mô và tốc độ tăng trưởng GDP của ngành trong thời gian 5 -10 năm gần đây

Đánh giá quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế: Cơ cấu ngành kinh tế, cơ cấu kinh tế nông thôn

Niên giám thống kê

Báo cáo phát triển ngành NN và PTNT

Báo cáo của các ngành các địa phương

38

ENTER TEXT HERE


Thu nhập bình quân đầu người

Đầu tư: bao gồm số đăng ký và đầu tư thực tế của các nguồn vốn đầu tư trong và ngoài nước.

Giá trị và nhịp độ tăng xuất, nhập khẩu.

liên quan.

b. Thực trạng phát triển các tiểu ngành

Thực trạng phát triển ngành trồng trọt

Hiện trạng phát triển: Qui mô, tốc độ tăng trưởng

Cơ cấu ngành trồng trọt.

Sản phẩm chủ yếu của ngành trồng trọt

Niên giám thống kê địa phương

Báo cáo phát triển KTXH địa phương

Báo cáo của ngành KHĐT.

Báo cáo tình hình phát triển của các ngành kinh tế: Công nghiệp, nông nghiệp và dịch vụ

Kết quả điều tra ngành nông nghiệp và doanh nghiệp

Thực trạng phát triển chăn nuôi

Qui mô, tốt độ tăng trưởng GTSX ngành chăn nuôi.

Chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong nội bộ ngành chăn nuôi

Sản phẩm chăn nuôi chủ yếu

Cơ sở hạ tầng phục vụ chăn nuôi

Thực trạng phát triển các ngành công nghiệp dịch vụ nông thôn

Quy mô tốc độ tăng trưởng CN, TTCN và dịch vụ nông thôn

Cơ cấu ngành CN và DV nông thôn

Mạng lưới tổ chức phát triển CN và DV nông thôn

Thực trạng hệ thống hạ tầng kỹ thuật nông nghiệ,p nông thôn. Các yếu tố hạ tầng kỹ thuật thường biểu thị cho trình độ PTNNNT. Bên cạnh đó, chất lượng các yếu tố hạ tầng kỹ thuật đóng vai trò hết sức quan trọng trong môi trường đầu tư. Việc đánh giá hiện trạng các yếu tố hạ tầng kỹ thuật sẽ là căn cứ quan trọng giúp địa phương xác định các chương trình, dự án đầu tư cần thiết trong thời kỳ KH. Các nội dung đánh giá bao gồm:

39

ENTER TEXT HERE

Bảng 3. Đánh giá hiện trạng hạ tầng kỹ thuật nông nghiệp nông thôn


1 2 3

Hiện trạng hệ thống giao thông nông thôn

Đường bộ liên huyện

Đường bộ liên xã, thôn

Đường bộ lên đồi xuống đồng

Các loại đường giao thông khác trên đị bàn nông thôn

Khả năng khai thác phục vụ cho các mục tiêu phát triển KTXH nông nghiệp nông thôn

Thống kê, Báo cáo của ngành giao thông – vận tải

Hiện trạng hệ thống cấp nước, thoát nước

Nguồn cấp nước

Hiện trạng hệ thống thoát nước

Số liệu báo cáo, thống kê của ngành/công ty cấp nước và thoát nước

Hiện trạng hệ thống cấp điện nông thôn

Hiện trạng hệ thống trạm điện

Hiện trạng mạng lưới đường dây cao, trung và hạ thế.

Khả năng cung ứng điện phục vụ cho các mục tiêu phát triển KTXH.

Số liệu báo cáo, thống kê của ngành/công ty kinh doanh điện địa phương

Trình độ khoa học, công nghệ nông nghiệp nông thôn

Trình độ công nghệ của ngành

Các cơ sở nghiên cứu khoa học nông nghiệp nông thôn

Khả năng ứng dụng các công trình khoa học đã được nghiên cứu vào thực tiễn

Số liệu báo cáo, thống kê của ngành khoa học công nghệ

Thực trạng phát triển các lĩnh vực xã hội – môi trường khu vực nông thôn. Các tiêu chí xã hội là bộ phận quan trọng nhất phản ánh chất lượng đời sống dân cư nông

40

ENTER TEXT HERE

thôn. Khi nền kinh tế càng phát triển thì các vấn đề xã hội càng được coi trọng. Khác với các chỉ tiêu kinh tế, việc đánh giá thực trạng các vấn đề xã hội là khá thuận lợi vì hầu hết mọi lĩnh vực xã hội đều có các định mức hướng dẫn của ngành, quốc gia: Bao gồm cả các tiêu chuẩn quốc gia về số lượng, chất lượng: trường chuẩn quốc gia, trạm y tế đạt chuẩn quốc gia, các chương trình dân số, KHHGĐ… Do vậy việc đánh giá các vấn đề xã hội trên địa bàn cần lấy tiêu chí chuẩn quốc gia làm căn cứ để so sánh. Tuy nhiên các đánh giá cũng cần tính đến các yếu tố biến động tự nhiên về qui mô và cơ cấu dân số, học sinh,… trong thời kỳ kế hoạch. Các nội dung đánh giá thực trạng xã hội bao gồm:

Bảng 4: Đánh giá thực trạng các lĩnh vực xã hội khu vực nông thôn


1 2 3

Dân số nông thôn

Qui mô dân số

Tốc độ tăng dân số tự nhiên,

Tình trạng di dân cơ học và quá trình đô thị hóa

Cơ cấu tuổi, giới tính của dân số

Số liệu thống kê

Báo cáo ngành an ninh

Báo cáo ngành dân số, gia đình và trẻ em

Thực trạng thu nhập và nghèo đói địa phương

Thu nhập bình quân đầu người trên địa bàn

Số lượng và tỷ lệ hộ nghèo

Kết quả điều tra Mức sống dân cư

Báo cáo phát triển KTXH địa phương

Thực trạng ngành giáo dục - đào tạo (GDĐT)

Hệ thống trường học, bao gồm các trường: mầm non; tiểu học; Trung học cơ sở; Trung học Phổ thông; Giáo dục thường xuyên trên các lĩnh vực: diện tích, cơ sở vật chất, trang thiết bị dạy học.

Hệ thống giáo viên: số lượng và chất lượng tương ứng từng cấp trường.

Số liệu thống kê hàng năm và Báo cáo của ngành GDĐT

Số liệu dạy nghề của ngành LĐTBXH.

Thự Thực trạng mạng lưới y tế Số liệu thống kê hàng

41

ENTER TEXT HERE

c trạng ngành y tế

nông thôn, thực trạng đội ngũ thày thuốc

Công tác y tế,

Công tác KHHGĐ

Công tác bảo vệ, chăm sóc trẻ em

năm

Báo cáo của ngành y tế

Thực trạng về môi trường sinh thái

Tình hình ô nhiễm môi trường nước, bao gồm cả nước mặt và nước ngầm.

Ô nhiễm môi trường không khí

Ô nhiễm tiếng ồn

Ô nhiễm rác thải

Báo cáo của ngành tài nguyên – môi trường.

Các kết quả quan trắc địa phương

Dự báo các yếu tố tác động đến phát triển ngành trong thời kỳ kế hoạch

Triển vọng phát triển kinh tế của ngành có thể được nhìn nhận từ phía các yếu tố tác động từ bên ngoài. Nhận biết môi trường kinh tế chính trị xã hội trong nước và quốc tế sẽ cho phép làm rõ những cơ hội tương lai cũng như những thách thức đối với sự phát triển.

Thông thường, khi đánh giá về các yếu tố tác động, người ta thường căn cứ vào các bối cảnh sau:

Bối cảnh quốc tế và khu vực: Xu hướng đầu tư nước ngoài, chiến lược hỗ trợ quốc gia của các nhà tài trợ hay sự biến động tình hình chính trị, an ninh thế giới có ảnh hưởng như thế nào đến dòng đầu tư, khả năng thu hút ODA hay FDI vào nông nghiệp Việt Nam? Những cam kết quốc tế khi gia nhập WTO có thể đặt ngành nông nghiệp Việt Nam trước một môi trường cạnh tranh gay gắt hơn như thế nào? Chúng buộc chính phủ phải dỡ bỏ các ưu đãi không mang tính cạnh tranh ra sao và ảnh hưởng như thế nào đến nông nghiệp, nông thôn Việt Nam v.v...

Bối cảnh trong nước: Những thay đổi có thể diễn ra trong hệ thống luật pháp, chính sách của các bộ ngành trung ương, các địa phương có thể ảnh hưởng như thế nào đến môi trường phát triển của ngành và khu vực nông thôn? Các điều kiện địa lý, tự nhiên, văn hóa, xã hội, khoa học công nghệ... trong tương lai có thể ảnh hưởng tốt hay xấu đến phát triển?

42

ENTER TEXT HERE

Tổng hợp các vấn đề then chốt trong phân tích thực trạng

Xác định các điểm mạnh và điểm yếu của ngành. Đây là phần việc mang tính chất tổng hợp lại những vấn đề chính chúng ta đã phân tích trong các nội dung phân tích đánh giá tiềm năng và thực trạng phát triển ngành nông nghiệp và nông thôn ở các mục trên. Theo đó, trong mỗi nội dung phân tích, đánh giá về tiềm năng và thực trạng (ví dụ: về nguồn lực tự nhiên, con người/xã hội, vật chất, tài chính), chúng ta hãy xác định các điểm mạnh và các điểm yếu của địa phương liên quan đến phát triển kinh tế bằng việc trả lời các câu hỏi dưới đây:

Các điểm mạnh

- Các nguồn lực có thể coi là thế mạnh của ngành nông nghiệp Việt Nam (về các lĩnh vực: tự nhiên, xã hội, văn hoá, con người, tài chính…).

- Khả năng khai thác các điểm mạnh này như thế nào?

- Với sự hỗ trợ hoặc khuyến khích đầu tư, những nguồn lực nào sẽ là điểm mạnh có thể phát huy?

- Các điểm mạnh (nếu có) từ phía các tổ chức, các cá nhân .

Các điểm yếu

- Điểm yếu và vấn đề tồn tại lớn nhất của ngành là gì? (Hãy nghĩ nguợc trở lại cái gì đã khởi sự quá trình lập kế hoạch).

- Cái gì là rào cản có thể hạn chế sự phát triển kinh tế ngành

- Các đơn vị kinh doanh đang đối mặt với những vấn đề gì khi làm việc

- Các nhân tố kìm hãm sự phát triển của các cơ sở kinh tế và các hoạt động phát triển nông nghiệp và nông thôn (ví dụ: nhu cầu đào tạo lại, kinh nghiệm quản lý yếu kém)?

- Có các yếu tố môi trường (ví dụ ô nhiễm) có tác động xấu đến sức khoẻ cộng đồng, làm giảm chất lượng cuộc sống, tính hấp dẫn của khu vực và năng suất lao động ở khu vực nông thôn

Xác định các yếu tố cơ hội thách thức cho phát triển ngành. Cơ hội là những yếu tố chính bên ngoài hiện nay và trong tương lai, có ảnh hưởng các hoạt động của ngành còn thách thức là các yếu tố ngoài đe doạ các nguồn lực, các cơ hội hoặc các giá trị của ngành hoặc các yếu tố trong chính nội tại những chúng ta không khống chế được nó. Việc xác định cơ hội và thách thức nhằm xác định bản chất của sự thay đổi, để ngành có thể tranh thủ lợi ích từ sự thay đổi trong khi có thể giảm thiểu các tác động xấu có khả năng xảy ra. Các cơ hội và thách thức xuất phát từ các yếu tố xã hội, chính trị hoặc công nghệ và có thể bao gồm cả sự thay đổi sở thích của thị trường. Chúng có thể xuất phát từ những thay đổi trong các quy định, chính

43

ENTER TEXT HERE

sách của chính phủ hay của ngành. Các cơ hội, thách thức và các vấn đề bên ngoài khác cần được xem xét đánh giá và chúng ta có thể tìm thấy được từ phân tích dự báo các yếu tố tác động cũng như từ phân tích các yếu tố tiềm năng phát triển ngành.

Những câu hỏi cần đặt ra khi xác định cơ hội và thách thức:

(i) Các cơ hội

- Đang có những cơ hội nào sẽ giúp tối đa hoá, củng cố và phát huy thêm các điểm mạnh hiện có của ngành?

- Những cơ hội nào sắp xuất hiện có thể cải thiện hay hỗ trợ việc khắc phục các điểm yếu nội tại bên trong của ngành?

- Những cơ hội nào ngoài địa phương xét theo từng lĩnh vực (kinh tế, chính trị, xã hội, thể chế chính sách, văn hóa…) có thể ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế của ngành?

(ii) Các thách thức

- Những thách thức nào có nguy cơ làm suy yếu hoặc tổn hại đến những điểm mạnh đựợc xác định?

- Những thách thức nào có nguy cơ cản trở sự xuất hiện các cơ hội?

Những điểm yếu nào có nguy cơ trở thành tồi tệ hơn và trong bối cảnh nào

Tổng hợp các vấn đề then chốt bằng xây dựng ma trận phân tích SWOT

Sự hiểu biết về các vấn đề then chốt của ngành và các cơ hội, cũng như thị trường và các mối quan hệ thị truờng sẽ cung cấp cơ sở thông tin cần thiết để xây dựng phương án kế hoạch chiến lược phát triển ngành. Một phương pháp hiện đại thường được sử dụng để tổng hợp các vấn đề then chốt của ngành đó là phân tích SWOT

SWOT là một thuật ngữ tiếng Anh được viết tắt từ các từ Strengths (điểm mạnh), Weaknesses (điểm yếu), Opportunities (cơ hội) và Threats (Thách thức). SWOT là phương pháp tiếp cận phân tích chiến lược vốn được sử dụng ban đầu cho việc phân tích chiến lược kinh doanh. Cách tiếp cận này được các tác giả là giảng viên của Trường Đại học Harvard – Hoa Kỳ sáng lập ra và đưa vào áp dụng từ những năm 1920. Nguồn gốc phương pháp này được sử dụng để thực hiện các phân tích marketing, với mục đích là đưa ra một bức tranh toàn cảnh về tình hình hiện tại và các xu hướng tương lai, từ đó đưa ra sự lựa chọn về các chiến lược chung có thể áp dụng.

Phân tích SWOT là một phương pháp phân tích chiến lược nhằm xác định các Điểm mạnh, Điểm yếu, Cơ hội và Thách thức của ngành trong quá trình phát triển của

44

ENTER TEXT HERE

ngành. Việc tổng hợp các vấn đề then chốt thông qua phân tích SWOT sẽ cho phép các nhà lãnh đạo ngành bước đầu hình dung ra thực trạng của ngành đang đứng ở giai đoạn phát triển nào, qua đó hình dung ra các phương án phát triển ngành trong tương lai, từ đó lựa chọn một phương án phù hợp làm cơ sở cho việc xác định các mục tiêu và giải pháp phát triển ngành.

Bảng 4. Ma trận phân tích SWOT – khuôn khổ xác lập chiến lược và mục tiêu

Cơ hộiO1 :O2 :O3 :…

Thách thứcT1 :T2 :T3 :…

Điểm mạnhS1 :S2 :S3 :…

Chiến lược S/O- Lập luận :- Các lĩnh vực hoạt động chính :- Cơ hội / rủi ro :

Chiến lược S/T- Lập luận :- Các lĩnh vực hoạt động chính :- Cơ hội / rủi ro :

Điểm yếuW1 :W2 :W3 :…

Chiến lược W/O- Lập luận :- Các lĩnh vực hoạt động chính :- Cơ hội / rủi ro :

Chiến lược W/T- Lập luận :- Các lĩnh vực hoạt động chính :- Cơ hội / rủi ro :

Phân tích SWOT có thể được tiến hành dưới hình thức một cuộc điều tra hoặc hội thảo với nhóm các bên hữu quan. Qui trình thực hiện phân tích SWOT về phát triển kinh tế ngành bao gồm các bước sau đây:

Bước 1: Tóm tắt các phát hiện về thực trạng phát triển KTXH của ngành (điểm mạnh, điểm yếu) và về những tác động từ môi trường bên ngoài đến phát triển ngành (cơ hội, thách thức).

Bước 2: Xây dựng ma trận phân tích SWOT và liệt kê các phát hiện (ở bước 1) vào các ô tương ứng trên ma trận.

Bước 3: Hình dung ra các “phương án” chiến lược bằng cách kết hợp giữa những điểm mạnh, điểm yếu của ngành với những cơ hội và thách thức đến từ môi trường.

Bước 4: Phân tích từng “phương án” chiến lược để đưa ra kết luận về những kịch bản có khả năng phù hợp nhất với sự lựa chọn trong phát triển ngành.

45

ENTER TEXT HERE

Vì phân tích SWOT nhằm đưa ra một đánh giá tổng hợp về những vấn đề chiến lược thực sự quan trọng của địa phương nên cần đảm bảo rằng các vấn đề đưa ra đã được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên theo tầm quan trọng nhất đối với ngành. Thông thường chúng ta chỉ cần cần xác định từ 5 đến 7 vấn đề quan trọng nhất để đưa vào bản tóm tắt cuối cùng của phân tích SWOT.

Bảng 5. Ví dụ về tổng hợp các vấn đề chiến lược then chốt của ngành theo SWOT

Điểm mạnh Điểm yếu- Lực lượng lao động có chất lượng cao

và giá cả thấp- Nguồn tài nguyên thiên nhiên phong

phú- Vị trí địa lý thuận lợi cho việc giao

thương các sản phẩm và dịch vụ- Có truyền thống và kinh nghiệm trong

việc phát triển một số ngành nông nghiệp

- Cơ sở hạ tầng tốt

- Tỷ lệ thất nghiệp cao- Khả năng quản lý ở các ngành còn thấp- Thiếu mạng lưới hỗ trợ phát triển- Công nghệ trong hầu hết các ngành còn

lạc hậu- Sản phẩm địa phương chưa có uy tín- Đất đai bị bạc màu và ô nhiễm- Môi trường ô nhiễm

Cơ hội Thách thức- Hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài- Tạo lập cơ chế cho các cụm kiên kết

kinh tế và khuyến khích phát triển các vùng kinh tế mới

- Khuyến khích áp dụng công nghệ mới cho các doanh nghiệp hiện tại hoặc doanh nghiệp mới

- Chuyển giao công nghệ

- Giá cả nông sản biến động thất thường- Khả năng huy động vốn đầu tư cho sản

xuất nông nghiệp- Không kiểm soát sự khai thác tài

nguyên thiên nhiên- Thiên tai thường xuyên (lũ lụt)

2.3.2. Các phương pháp phân tích, đánh giá tiềm năng thực trạng phát triển ngành

Phân tích và đánh giá tiềm năng và thực trạng phát triển nhằm làm rõ những kết quả trong phát triển, từ đó nhận định những thế mạnh và điểm yếu của ngành trong quá trình phát triển, làm cơ sở cho những đề xuất về chính sách và mục tiêu phát triển ngành trong tương lai. Để việc phân tích, đánh giá đem lại hiệu quả cao, cần sử dụng nhiều phương pháp khác nhau, bao gồm:

Phương pháp thống kê, mô tả. Việc thống kê, mô tả cần bắt đầu bằng việc lập danh sách và sắp xếp theo trình tự riêng biệt các yếu tố kinh tế, xã hội, môi trường có liên quan đến phát triển ngành. Trong một số trường hợp, các thông tin cần thiết liên quan đến tiềm

46

ENTER TEXT HERE

năng và thực trạng phát triển KTXH đều sẵn có và công việc cần thiết của người xây dựng kế hoạch đơn giản chỉ là thu thập, thống kê, tổng hợp và cập nhật. Trong các trường hợp khác, nhiều số liệu then chốt có thể được thu thập nhờ các đánh giá nhanh. Như vậy, các mô tả thường được sử dụng để biểu đạt các vấn đề cơ bản của địa phương trong các nội dung cơ bản làm cơ sở cho các phân tích, so sánh và đánh giá tiếp theo. Phương pháp thống kê, mô tả được sử dụng rộng rãi trong phần phân tích tiềm năng và đánh giá thực trạng; đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến ngành và khu vực nông thôn Các nội dung cần mô tả thường nằm ở phần mở đầu của phân tích, đánh giá hay là phần mở đầu của các nội dung nghiên cứu.

Phân tích, đánh giá theo cách so sánh chuỗi. Đây là phương pháp phân tích, đánh giá sự phát triển ngành và khu vực nông thôn dựa trên chuỗi các số liệu được hình thành từ trong quá khứ đến thời điểm đánh giá. Thông thường với các phân tích và đánh giá hiện trạng, số liệu cần có là con số thống kê từ năm 2000 đến nay. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, để có các căn cứ thuyết phục các số liệu có thể được thu thập và phân tích với khoảng thời gian xa hơn (từ 1990 hay 1995), tùy thuộc vào nội dung và yêu cầu phân tích. Trên cơ sở chuỗi số liệu có được, tiến hành phân tích, rút ra những qui luật phát triển qua các chỉ tiêu được xác định bằng phương pháp thống kê thực nghiệm hay đơn giản là tính toán tốc độ tăng trưởng bình quân và trực tiếp đưa ra các phán đoán định tính dựa trên các số liệu đã có: tăng hay giảm; mức và tốc độ tăng, giảm diễn ra như thế nào, so với khả năng thực tế của địa phương là cao hay thấp... Ngoài ra, với các vấn đề cụ thể hoặc do khó khăn trong thu thập thông tin, có thể chọn số liệu tại 2 thời điểm: một trong quá khứ và 1 ở thời điểm hiện tại để phân tích.

Phương pháp phân tích, đánh giá thông qua so sánh chéo. Nếu chỉ sử dụng phương pháp so sánh theo chuỗi chúng ta sẽ không thể tránh khỏi các góc nhìn phiến diện, thiếu khách quan từ đó lại là cơ sở cho việc xác định các mục tiêu không chính xác trong giai đoạn kế hoạch. Trong nhiều trường hợp nghiên cứu, nếu chỉ sử dụng phương pháp phân tích theo chuỗi, các kết quả đạt được của ngành có thể là rất khả quan. Tuy nhiên, khi đưa ra các so sánh chéo với các ngành khác hoặc so với mức trung bình của toàn nền kinh tế thì kết quả đạt được đó có thể còn là rất khiêm tốn.

Phương pháp so sánh chéo là việc đánh giá, phân tích thực trạng phát triển các lĩnh vực KTXH của ngành hay khu vực nông thôn dựa trên việc đưa ra các so sánh cùng một chỉ tiêu của ngành nông nghiệp với chỉ tiêu đó của các ngành khác hoặc so với mức ttrung bình cả nước hay với các quốc gia khác có liên quan.

47

ENTER TEXT HERE

So sánh với mục tiêu đặt ra. Đây là một phương pháp phân tích rất quan trọng, đặc biệt trong phân tích đánh giá các kết quả thực hiện trong thời kỳ kế hoạch. Trong nhiều trường hợp, kết quả đạt được có thể là tương đối khả quan nếu chỉ dựa trên việc phân tích bằng các phương pháp kể trên. Tuy nhiên, so với mục tiêu đặt ra có thể vẫn còn là thấp. Bên cạnh đó, việc so sánh với mục tiêu đề ra còn có thể giúp tìm ra các nguyên nhân không đạt mục tiêu, từ đó giúp tìm ra các giải pháp điều chỉnh kịp thời.

Trên thực tế các mục tiêu đặt ra của ngành thường dựa trên các mục tiêu cụ thể và cần có sự nỗ lực rất lớn của của toàn ngnàh. Việc rà soát, đánh giá các kết quả thực hiện với các mục tiêu đề ra sẽ đặt ra yêu cầu tìm ra các hướng đi phù hợp cho phát triển ngành trong thời kỳ kế hoạch tiếp theo.

2.3.3. Các phương pháp thu thập thông tin

Để có căn cứ cho việc phân tích, đánh giá phát triển ngànhchúng ta cần phát huy tối đa việc kế thừa từ các nghiên cứu và phân tích hiện có. Trong trường hợp không có đủ tài liệu cần thiết cho phân tích và đánh giá thì phải tiến hành các điều tra để có các thông tin. Điều này cũng đồng nghĩa với hai yêu cầu đặt ra là:

Thu thập các tài liệu thứ cấp. Trên thực tế có thể phần lớn các nội dung cần phân tích về phát triển ngành và khu vực nông thôn đều có sẵn trong các nghiên cứu và công bố của các cơ quan, tổ chức ở cả cấp trung ương và địa phương hay các nghiên cứu của các tổ chức quốc tế trên địa bàn. Thông qua việc thu thập và tổng hợp tài liệu sẽ giúp chúng ta giảm thiểu được rất nhiều nội dung cần điều tra, bảo đảm rằng chúng ta không phải làm lại những cái mà trước đó đã làm rất tốt, rằng bạn sẽ không “phát minh lại chiếc bánh xe”. Theo đó, trước khi bắt đầu phân tích tình hình, cần bảo đảm rằng tất cả các nghiên cứu qúa khứ và hiện tại về phát triển kinh tế xã hội của ngành đã được thu thập. Điều này giúp giảm thiểu được các chi phí về thời gian và tiền bạc cho việc điều tra các nội dung cần thiết. Chúng ta có thể tiếp cận rất nhiều nguồn thông tin sẵn có như:

- Điều tra Mức sống dân cư (VLSS).

- Số liệu qua các cuộc điều tra lớn của Tổng cục Thống kê trên nhiều lĩnh vực như: Lâm nghiệp, ngư nghiệp, lực lượng lao động, dân số và kế hoạch hóa gia đình, số lượng và quy mô doanh nghiệp

- Các chính sách về tài chính như: thuế (bao gồm cả các loại thu liên quan đến đất), số liệu và khả năng thu hút nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), tín dụng, bảo hiểm, phí của địa phương cũng như thu đóng góp của người dân.

- Các chỉ số giá tiêu dùng (CPI)

- Điều tra dân số,

48

ENTER TEXT HERE

- Các ấn phẩm sách, tạp chí

- Các tài liệu, thông tin trên internet...

Thu thập các dữ liệu trực tiếp thông qua điều tra, khảo sát. Để công tác điều tra, khảo sát được thực hiện có hiệu quả, chúng ta cần xác định được các nhóm đối tượng trọng tâm cần nghiên cứu; từ đó xây dựng các phiếu điều tra/bảng hỏi để tiến hành điều tra. Các nội dung và trình tự cần thực hiện là:

- Nội dung điều tra: đây là vấn đề quan trọng nhất quyết định sự thành công hay thất bại của mục tiêu thu thập dữ liệu đặt ra. Do vậy, trước khi xây dựng nội dung điều tra (các bảng hỏi), chúng ta cần làm rõ mục tiêu: điều tra lĩnh vực nào, đối tượng điều tra là ai (các doanh nghiệp, các hộ gia đình...).

- Phạm vi, qui mô, địa điểm điều tra: Tùy theo ngân sách dành cho điều tra và yêu cầu chọn mẫu, chúng ta cần dự kiến được phạm vi điều tra phù hợp, có tính đến tính đại diện (số lượng các huyện, xã, thôn cần tiến hành điều tra), từ đó xác định số lượng mẫu điều tra (bao nhiều người, hộ, doanh nghiệp...) và địa điểm điều tra.

- Phương pháp tổ chức điều tra: có nhiều phương pháp điều tra có thể được đề xuất để từ đó xác định phương pháp phù hợp. Thông thường việc điều tra trực tiếp cho kết quả cao hơn nhưng cũng tốn kém hơn:

+ Điều tra trực tiếp: Chủ yếu được thực hiện thông qua các biện pháp: (i) hẹn và trực tiếp gặp đối tượng để phỏng vấn sâu về các vấn đề có liên quan đến phát triển kinh tế địa phương; (ii) gặp, phỏng vấn trực tiếp đối tượng theo nội dung chuẩn bị trước hoặc (iii) phỏng vấn qua điện thoại theo các nội dung trong phiếu điều tra. Trên thực tế việc phỏng vấn sâu luôn mang lại các kết quả cao hơn và thường đạt được các kết quả ngoài dự kiến so với mục tiêu ban đầu. Tuy nhiên phương pháp này đòi hỏi nhiều thời gian và chi phí tài chính.

+ Điều tra gián tiếp: có nhiều phương pháp điều tra gián tiếp, bao gồm: (i) gửi phiếu điều tra cho đối tượng cần điều tra qua thư và đề nghị họ chuyển lại qua thư theo địa chỉ yêu cầu; (ii) gửi phiếu điều tra cho đối tượng điều tra sau đó đôn đốc và quay trở lại nhận phiếu sau khi đã được hoàn thiện... Thông thường với phương án điều tra qua thư ít mang lại hiệu quả vì tỷ lệ phiếu điều tra được hoàn thiện và gửi lại thấp; chất lượng thường không đạt so với mục tiêu đặt ra ban đầu.

- Tổ chức điều tra: Chúng ta có sự chuẩn bị chu đáo về lực lượng, thành phần tham gia quá trình điều tra, thời gian điều tra phù hợp. Tiến hành tập huấn cán bộ điều tra chủ yếu theo các nội dung trong phiếu điều tra và các vấn đề khác có thể phát sinh trong quá trình điều tra.

49

ENTER TEXT HERE

2.4. Phân tích vấn đề

Phân tích vấn đề là rất quan trọng trong hoạch định KH, vì nó ảnh hưởng rất lớn đến việc thiết kế quá trình can thiệp. Đó là cơ sở và là lý do chính đáng để xây dựng các mục tiêu can thiệp chiến lược của KH. Phân tích vấn đề bao gồm:

- Rà soát lại chủ đề phân tích đã xác định được qua phân tích đánh giá thực trạng phát triển ngành/tiểu ngành;

- Xác định các vấn đề liên quan đến chủ đề; kiểm tra xem vấn đề có được các bên nhận biết thấu đáo.

- xây dựng quan hệ thứ bậc giữa các vấn đề theo quan hệ nhân quả;

- Biểu diễn quan hệ nhân quả giữa các vấn đề trên biểu đồ hình cây.

Điều quan trọng là mọi người tham gia lập KH phải có cơ hội được nói lên các vấn đề họ gặp phải. Sau khi những người ‘sở hữu vấn đề’ đã thảo luận và làm sáng tỏ vấn đề, thì các bên phải tôn trọng kết quả đó.

Trong Tình huống minh hoạ (được lựa chọn ngẫu nhiên) dưới đâu, có các vấn đề sau:

Tình huống minh hoạ– rà soát các vấn đề

Chủ đề của hội thảo là an ninh lương thực, và các vấn đề có thể xảy ra được đưa ra; có liên quan đến chủ đề gồm:

- Sản xuất lương thực trên vùng đồi đang giảm

- Sản xuất lúa ở vùng đất thấp giảm

- Trên các triền đồi, đất bị xói mòn

- Xung đột xảy ra với các huyện láng giềng

- Các phương tiện tưới tiêu không được bảo dưỡng tốt

- Cung cấp đầu vào cho sản xuất lúa không đều đặn

Thiếu hụt thực phẩm - Đê điều xuống cấp - Tỉ lệ dân nhập cư cao

Tỉ lệ suy dinh dưỡng cao - Độ phì của đất vùng dốc đồi đang giảm

- Nước tưới không vào ruộng đủ mức mong muốn

....

50

ENTER TEXT HERE

Các nguyên tắc khi nêu vấn đề

Không nên Nên

Đừng dùng các khái niệm mơ hồ hoặc quá to tát, thí dụ như "thiếu cơ sở hạ tầng"

mà cần khúc chiết rõ ràng, thí dụ "không có đường nhựa từ xã đến trung tâm huyện"

Không làm che lấp giải pháp có thể có (nguy cơ: chặn mất các phương án), thí dụ "chúng ta thiếu tiền và do vậy trẻ em không được đi học"

mà thay vào đó, vấn đề là: "học phí ở mức người ta không đủ tiền trả"

Không đưa ra những vấn đề không có thật, thí dụ không có các tổ chức phi chính phủ (ở các nước theo chủ nghĩa độc tài trước đây chuyện này có thể là thật)

mà vấn đề bây giờ là không có kiến thức, hiểu biết về cách quản lý một tổ chức phi chính phủ.

Không nêu các diễn dải hay nhận định chủ quan, thí dụ Chính phủ không tích cực

mà Chính phủ không cấp giấy phép

Ngoài ra, nên giải nghĩa các từ viết tắt và biệt ngữ

Điều quan trọng là xác định xem các nhóm người khác nhau có nhận biết vấn đề một cách giống nhau không; xem vấn đề có phải sửa đổi cách trình bày hoặc tách nhỏ ra không? Thí dụ, vấn đề được nêu là “thu nhập của gia đình có đủ không”, với người phụ nữ thì điều đó có nghĩa là họ không thể mua được rau và thịt, trong lúc người đàn ông trong gia đình thì hiểu là ông ta không được hài lòng về mùa màng.

Sau khi mọi vấn đề đã đạt đến một cách hiểu chung, thì bản phân tích được trình bày dưới dạng một biểu đồ, hoặc một cây các vấn đề. Một vấn đề không bao giờ là một tình hình riêng lẻ được nhận biết là tiêu cực mà nó liên quan đến các vấn đề khác. Trong cây vấn đề, người ta đã nêu được các mối quan hệ và hệ thống trên dưới liên kết tất cả

51

ENTER TEXT HERE

các vấn đề đã tìm ra. Mỗi vấn đề được nêu lên đều có một (hay nhiều) vấn đề trước đó và là nguyên nhân của nó, đi sau vấn đề này là vấn đề khác do chính nó gây ra.

Thí dụ, sản xuất lúa ở vùng đồng bằng đang giảm sút do nước tưới không vào được đến ruộng và cũng do cung cấp đầu vào cho sản xuất lúa không được đều. Vấn đề sản lượng lúa sút giảm đã góp phần làm cho vấn đề thiếu lương thực thêm nặng nề.

Hình 2. Ví dụ về cây vấn đề

52

ENTER TEXT HERE

2.5. Phân tích mục tiêu

Sau khi phân tích vấn đề là bước phân tích mục tiêu. Phân tích này bao gồm: biến các tình thế tiêu cực trong cây các vấn đề thành một tình hình (các mục tiêu) tích cực cần được hoàn thành, thí dụ ‘sản lượng lúa thấp’ được chuyển sang ‘sản lượng lúa cao hơn’; kiểm tra tính hệ thống trên dưới của các mục tiêu; sơ đồ hoá mối quan hệ phương tiện – kết quả trong biểu đồ.

Trong bước này, điều quan trọng là cần có sự tham gia của các bên liên quan. Trong lúc chuyển đổi các vấn đề thành các mục tiêu và kiểm tra tính hệ thống trên dưới, cần tiến

Tû lÖ suy dinh d ìng

cao

ThiÕu l ¬ng thùc

N¨ng suÊt lóa vïng ®Êt thÊp gi¶m

N¨ng suÊt lóa vïng ®åi

gi¶m

Tû lÖ nhËp c cao

§é mµu mì khu vùc dèc ®åi gi¶m

Xung ®ét chñng téc t¹i khu vùc l©n cËn

HÖ thèng t íi tiªu kh«ng cung c¸p ®ñ n íc cho ®ång ruéng

§Çu vµo phôc vô s¶n xuÊt lóa kh«ng th êng xuyªn

Kªnh ®µo bÞ t¾c nghÏn

M ¬ng bÞ xuèng cÊp

T×nh tr¹ng sãi mßn dèc ®åi

HÖ thèng b¶o d ìng thuû lîi kÐm

HÖ qu¶

Nguyªn nh©n

53

ENTER TEXT HERE

hành thảo luận và thu thập ý kiến phản hồi về các mục tiêu. Điều đó giúp tạo ra sự đồng thuận trong các bên liên quan. Có thể cần phải xác định và trình bày lại một số vấn đề.

Biểu đồ này, hoặc cây các mục tiêu này, cung cấp một bức tranh chung và rõ nét tình hình tương lai mang tính tích cực và phù hợp với mong muốn của mình.

Có thể với vấn đề nhất định ta không thể hình thành một mục tiêu thiết thực. Thí dụ không thể chuyển ‘có mưa lớn trong mùa mưa” thành “không có mưa lớn trong mùa mưa’, vấn đề vẫn còn đó chứ không được giải quyết. Khi đó, người ta có thể nghĩ đến các biện pháp để đối phó với mưa to, như là hệ thống tiêu thuỷ hay xây dựng đê bảo vệ. Điều quan trọng cần phải nhận thức là trong lúc chuyển các vấn đề thành mục tiêu phải luôn thực tế (liệu có khả thi hay không?).

Thường thì trong cây mục tiêu, nhiều mục tiêu không thể nào đạt được ngay một lúc. Vì vậy, sẽ phải lựa chọn. Một số các mục tiêu có vẻ không thực tế, quá tham vọng hoặc không khả thi trong bối cảnh của can thiệp sẽ được tiến hành, do vậy phải nghĩ đến các giải pháp khác để giải quyết vấn đề hữu quan. Tuy nhiên, trong giai đoạn này của công tác hoạch định, chưa phải lựa chọn gì. Nhưng vẫn phải xem xét mọi cách thức (mục tiêu) có thể có để đạt đến tình hình mong muốn trong tương lai.

2.6. Phân tích chiến lược

Sau khi đã soạn thảo và trình bày tình hình mong muốn trong tương lai, có thể có bắt đầu lựa chọn các can thiệp. Để phân tích các chiến lược thực thi, có thể tiến hành các bước sau đây xác định các nhóm mục tiêu khác nhau có thể có, đóng góp vào một mục tiêu cao hơn (ghép nhóm); chọn một chiến lược cho can thiệp, chọn phạm vi cho dự án (chọn phạm vi).

Trong quá trình ghép nhóm và lựa chọn phạm vi, điều quan trọng là nhận thức rõ mục đích là đóng góp tối đa vào mục tiêu tổng thể, ghi nhớ các ưu tiên cho người hưởng thụ, cùng với những hạn chế và khả năng của tổ chức thực thi. Trong biểu đồ các mục tiêu, các mục tiêu khác nhau cùng có một tính chất giống nhau có thể được xem xét để trở thành một nhóm. Việc ghép nhóm cần phải dựa vào kinh nghiệm và dựa trên các giá trị thực tế trong giai đoạn hoạch định. Các nhóm không được quá rộng mà cũng không quá hẹp. Việc này liên quan đến việc xác định và lựa chọn các chiến lược thay thế tiềm năng, hướng tới thực hiện tất cả các mục tiêu hay một số mục tiêu nhất định. Để ghép nhóm cần dựa trên những nét giống nhau về các hoạt động tương lai có thể có, giống nhau về vùng địa lý hay những kiến thức chuyên môn cần thiết.

54

ENTER TEXT HERE

Trong tình huống đang được nghiên cứu các nhóm đó gồm hệ thống thuỷ lợi, các đầu vào sản xuất nông nghiệp, độ màu mỡ của đất, và việc nhập cư; Đối với mỗi nhóm đó cần phải có một loại kiến thức chuyên môn riêng.

Trong số các nhóm, cần chọn ra một nhóm (thường là nhiều hơn một) và sử dụng để làm chiến lược thực hiện để đạt đến tình trang mong muốn trong tương lai: mục đích của can thiệp. Điều đó được gọi là tầm nhìn xa, hay là chọn chiến lược. Dựa vào một số tiêu chí mà chọn ra một chiến lược thích đáng và khả thi nhất. Cần phải gạt bỏ các mục tiêu không thiết thực, ưu tiên cho các mục tiêu chắc chắn được đưa vào. Các tiêu chí phải được mọi bên liên quan chọn ra và nhất trí. Các thí dụ về tiêu chí có thể được là:

- ưu tiên của người hưởng thụ - chính sách của ngành/tiểu ngành

- chuyên môn và kinh nghiệm về mặt - tổ chức thực thi

- phù hợp với quyền hạn của chính quyền

- địa phương, chính sách của ngành

- thời gian thực thi - đóng góp vào các bên liên quan

- mức độ khẩn cấp - nhân lực có sẵn, các thể chế

- đóng góp vào các mục tiêu chung - ngân sách có sẵn

- các mối liên kết giữa các nhóm - sự thay đổi về quan hệ quyền lực

- các tác dụng phụ, tích cực/tiêu cực - đa dạng trong khía cạnh giới tính và xã hội

- tính bền vững - khả năng thành công

- phù hợp với quyền hạn tổ chức thực thi -

55

ENTER TEXT HERE

Hình 3. Ví dụ về Phân tích chiến lược (phân nhóm và lựa chọn phạm vi can thiệp

Sử dụng các tiêu chí khác nhau để lựa chọn một hay nhiều nhóm, và đi đến các quyết định sau đây:

- Hệ thống thuỷ lợi: người hưởng thụ cho thấy rằng đây là nhóm cần can thiệp gấp. Giải quyết các vấn đề về thuỷ lợi là phù hợp chính sách của cả chính quyền địa phương và của ngành. Ngoài ra, đây cũng là một mục tiêu được nhấn mạnh trong nhiều KH, chương trình xóa đói giảm nghèo của chính phủ.

- Đầu vào cho sản xuất nông nghiệp: kinh nghiệm của các chuyên gia đã chỉ ra rằng các nhà cung cấp đầu vào nông nghiệp cần cung cấp đều đặn hơn, đặc biệt khi nông

Tû lÖ suy dinh d ìng

giảm

Tăng l ¬ng thùc

N¨ng suÊt lóa vïng ®Êt thÊp tăng

N¨ng suÊt lóa vïng ®åi tăng

Tû lÖ nhËp c giảm

§é mµu mì khu vùc dèc ®åi tăng

Xung ®ét chñng téc t¹i khu vùc l©n cËn giảm

HÖ thèng t íi tiªu cung c¸p ®ñ n íc cho ®ång ruéng

§Çu vµo phôc vô s¶n xuÊt lóa thường xuyên

Kªnh ®µo được khơi thông

M ¬ng được nâng cÊp

T×nh tr¹ng sãi mßn dèc ®åi giảm

HÖ thèng b¶o d ìng thuû lîi được cải thiện

56

ENTER TEXT HERE

dân tự nguyện trả thêm một ít iền. Khi có đủ nước thì sản xuất sẽ tăng và do vậy nông dân sẽ có thu nhập cao hơn để đầu tư vào đầu vào của nông nghiệp. Đầu vào cho sản xuất nông nghiệp trong những năm qua được quản lý khá lỏng lẻo, dẫn đến tình trạng nông dân mua phải các vật tư, phân bón không đảm bảo chất lượng, gây thiệt hại cho bà con.

- Độ màu mỡ của đất: muốn giải quyết các vấn đề về độ phì của đất, cần phải có kiến thức chuyên môn đặc biệt, và có thông tin cho biết chính quyền địa phương và trường đại học nông nghiệp đang tiến hành một dự án về quản lý độ phì của đất. Điều này đòi hỏi phải nghiên cứu và mở rộng mô hình kết hợp 4 nhà trong nông nghiệp.

- Nhập cư: đây có lẽ là nhóm nhạy cảm và khó giải quyết nhất. Những người hưởng thụ và tổ chức thực thi không thấy họ có cơ may đóng góp vào việc giải quyết vấn đề này. Đây là nhiệm vụ điển hình của các nhà chính trị và chính phủ. Vì thế vấn đề đó không được đưa vào KH trong kỳ tới. Đơn giản là do không khả thi.

Kết luận: KH sắp tới sẽ tập trung bàn về các giải pháp cụ thể cho vấn đề thủy lợi, đầu vào nông nghiệp và duy trì độ màu của đất.

Tất cả các bên liên quan cần phải tham gia vào việc chọn chiến lược. Bằng cách đó, có thể có được sự cam kết của họ, và, điều rất quan trọng, có được sự chia sẻ và đồng thuận của họ đối với những sự lựa chọn đã quyết.

Cùng với việc phân tích chiến lược, khâu xác định dự án (Phần I.) đã đi đến kết luận, và tiếp đó là giai đoạn xây dựng, soạn thảo và và trình bày dự án (Phần II.) dự án. Có thể tổ chức một khâu trung gian giữa hai khâu này. Đó là các bên liên quan trở về cơ quan, đơn vị của mình và tìm thông tin phản hồi về các kết quả của giai đoạn xây dựng KH. Họ đánh giá sự liên quan của các phạm vi vấn đề/mục tiêu đã được sắp xếp thứ tự ưu tiên với đối tượng rộng hơn trước khi tiến hành giai đoạn thứ hai là giai đoạn hoạch định.

3. Giai đoạn hoạch định

3.1. Giới thiệu

Phần tài liệu này miêu tả việc soạn thảo và trình bày một bản KH có sử dụng khung logic. Khung logic là một tập hợp các khái niệm liên quan, được miêu tả theo cách hệ thống, những khía cạnh quan trọng nhất cần can thiệp trong kỳ KH. Các nội dung chính của KH được mô tả dưới dạng một ma trận. Nhờ có khung logic mà ta có thể kiểm tra lại xem các giải pháp can thiệp đã được thiết kế tốt hay chưa. Nó là cơ sở quan trọng cho việc theo dõi và đánh giá.

57

ENTER TEXT HERE

Khung logic là cách trình bày nội dung một cách can thiệp. Các mục tiêu, đầu ra, hoạt động, và các quan hệ nhân quả giữa chúng có được trình bày một cách có hệ thống trong các cột của ma trận hay không (lôgic dọc).

Ma trận khung logic:

Các yếu tố về tính bền vững

Trong việc soạn thảo và trình bày các KH, có các khía cạnh cần được ghi nhớ ngay từ những thời điểm ban đầu, đó là các yếu tố đảm bảo tính bền vững, đó, là:

- Quyền sở hữu của người hưởng thụ –đối tượng có ủng hộ dự án không?

- Hỗ trợ của chính sách – chính phủ có chính sách thích hợp riêng cho ngành không?

- Công nghệ thích hợp – công nghệ đã được chọn có đủ tiền mua không và có thể sử dụng trong điều kiện của địa phương không?

- Bảo vệ môi trường – có những tác hại đối với môi trường dự kiến do tiến hành các dự án của KH gây ra không?

- Các vấn đề văn hoá xã hội – dự án có thúc đẩy việc phân bổ công bằng cơ hội tiếp cận và các quyền lợi không?

- Bình đẳng về giới tính – có dùng đủ biện pháp để đảm bảo rằng dự án sẽ đáp ứng các nhu cầu và quyền lợi của cả nam lẫn nữ không?

Môc tiªu tæng thÓ

ChØ sè cã thÓ thÈm ®Þnh kh¸ch quan

Nguån thÈm ®Þnh

Giả ®Þnh

Mục tiêu cụ thể

ChØ sè cã thÓ thÈm ®Þnh kh¸ch quan

Nguån thÈm ®Þnh Giả ®Þnh

Đầu ra ChØ sè cã thÓ thÈm ®Þnh kh¸ch quan

Nguån thÈm ®Þnh Giả ®Þnh

Ho¹t ®éng Ph ¬ng tiÖn Chi phÝ

§iÒu kiÖn tiªn quyÕt

58

ENTER TEXT HERE

- Khả năng của thể chế và quản lý – có đủ khả năng và tài nguyên ở cơ quan thực thi để tiếp tục cung cấp dịch vụ một cách dài hạn không?

- Bền vững về mặt kinh tế và tài chính – các quyền lợi của dự án có biện minh được cho chi phí bỏ ra hay không?

3.2. Miêu tả khung lôgic

3.2.1. Lô-gic can thiệp

Cột thứ nhất trình bày lôgic can thiệp, nó là chiến lược cơ bản làm nền cho can thiệp. Nó chứa đựng những trạng thái tích cực cần thực hiện bởi can thiệp và của mục tiêu tổng thể mà can thiệp đóng góp vào.

Can thiệp lôgic bắt đầu từ các phương tiện để đi đến mục tiêu tổng thể: thông qua việc có sẵn các phương tiện, có thể tiến hành các hoạt động; thông qua việc thực hiện các hoạt động là đạt đến kết quả; các kết quả sẽ dẫn tới mục tiêu cụ thể; thông qua mục tiêu cụ thể, can thiệp đóng góp vào mục tiêu tổng thể.

Mục tiêu tổng thể: một mục tiêu cao mà can thiệp đóng góp vào (thí dụ các mục tiêu tổng thể ở phân ngành). Các can thiệp và hoạt động cũng sẽ đóng góp vào việc thực hiện mục tiêu này. Nó là tác động tích cực rộng lớn hơn mà mục tiêu cụ thể của ngành/tiểu ngành sẽ đóng góp vào. Với KH ngành, mục tiêu tổng thể có thể là mục tiêu của Chiến lược phát triển ngành, còn với tiểu ngành, đó là mục tiêu mà KH ngành đã định hướng cho tiểu ngành. Đánh giá mức độ đạt được mục tiêu tổng thể trong KH theo dõi, đánh giá sau này được gọi là đánh giá tác động.

Mục tiêu cụ thể của ngành/tiểu ngành: mục tiêu cần đạt tới thông qua các can thiệp. Các quyền lợi bền vững cho người hưởng thụ (có tính đến giới tính, tuổi tác, chủng tộc và tôn giáo) luôn luôn là mục đích nền tảng của dự án. Các quyền lợi đó phải hữu

59

Mục tiêu tổng thể


Đầu ra

Hoạt động/ Giải pháp

Chí phí/ phương tiện

ENTER TEXT HERE

hình và thể hiện được người hưởng thụ làm thế nào để sử dụng được các kết quả của dự án. Đánh giá mức độ đạt được mục tiêu cụ thể của ngành/tiểu ngành là đánh giá mức độ đạt kết quả (outcome).

Đầu ra: các sản phẩm hoặc dịch vụ do các giải pháp triển khai trong KH đem lại. Các đầu ra cùng với nhau sẽ dẫn tới việc thực hiện mục tiêu cụ thể của KH. Các đầu ra mà KH phải cung cấp cho người hưởng thụ (có tính đến giới tính, tuổi tác, chủng tộc, và dân tộc) nhằm giúp họ đạt được các quyền lợi hữu hình.

Hoạt động/giải pháp: các giải pháp mà phải tiến hành trong can thiệp để đạt được đầu ra. Đó là tập hợp các hoạt động cần thiết để đem lại một đầu ra cụ thể.

Các phương tiện vật chất và phi vật chất, cũng như các chi phí (đầu vào) cần thiết để tiến hành các giải pháp KH.

3.2.2. Các chỉ số có thể kiểm tra khách quan

Cột thứ hai của khung lôgic cho thấy các chỉ số có thể kiểm tra khách quan. Các chỉ số đó đưa ra một nội dung miêu tả mang khả năng hiện thực của mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể và đầu ra, đứng về mặt biến số (cái gì sẽ thay đổi?), của đối tượng, địa điểm và thời gian. Các chỉ số là một định nghĩa chính xác của lôgic can thiệp. Vì rằng các giải pháp được định nghĩa là những hành động cụ thể, nên không có chỉ số cho giải pháp.

Các chỉ số có tác dụng thể hiện lôgic can thiệp thành hành động, và có thể đo lường được, và tạo điều kiện để:

- kiểm tra tính vững chắc của mục tiêu cụ thể và các đầu ra của KH;

- tiến hành phân bổ nguồn lực (vật chất, nhân lực và tài chính) hướng về kết quả;

- theo dõi mục tiêu cụ thể, đầu ra và các giải pháp KH.

Khi soạn thảo và trình bày các chỉ số, điều quan trọng là nắm chắc là chúng có sự nhạy cảm đối với giới tính và sự bình đẳng.

Khi xác định chỉ số, cần phân biệt rõ giữa chỉ tiêu và chỉ số. Hiện nay, trong nhiều bản KH, không có sự phân biệt giữa chỉ số và chỉ tiêu. Theo chúng tôi, chỉ tiêu là mặt định lượng của mục tiêu, do cơ quan KH xác định ngay từ giai đoạn lập KH, dựa trên các kết quả dự báo, cân nhắc với khả năng nguồn lực sẵn có. Việc có thực hiện được các chỉ tiêu hay không còn tùy thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có các giả định/điều kiện thực hiện KH. Còn chỉ số chỉ là tên của thước đo nhằm đo lường mức độ tiến bộ trong quá trình đạt được chỉ tiêu KH. Tại giai đoạn lập KH, chỉ số không mang giá trị con số, mà giá trị đó là chỉ là giá trị thực hiện, có được sau từng kỳ thực hiện KH

60

ENTER TEXT HERE

3.2.3. Nguồn thẩm định

Cột thứ ba miêu tả các nguồn thẩm định. Các nguồn thẩm định cho biết bằng cách nào và tại đâu có thể tìm được thông tin để kiểm tra việc thực hiện mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể và đầu ra (nhờ các chỉ tiêu, mục tiêu, mục đích và kết quả được thể hiện dưới hình thức thực tế). Đó là các tài liệu, báo cáo và các nguồn cung cấp thông tin và cho phép đưa ra những nhận định về mặt tiến độ thực tế hướng tới mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể và đầu ra.

Các nguồn thẩm định có thể nằm bên trong hoặc bên ngoài cơ quan thực hiện KH; các nguồn đó được tạo ra bởi chính ngành/tiểu ngành hoặc bởi các tổ chức độc lập nằm bên ngoài. Cần thận trọng để chọn được nguồn đáng tin cậy.

3.2.4. Các phương tiện và chi phí

Các phương tiện là những (đầu vào) nguồn vật chất và phi vật chất nó cần thiết để thực hiện các giải pháp và quản lý điều hành KH. Có thể phân biệt giữa các nguồn nhân lực, vật lực và tài lực.

Chi phí là sự biến đổi về mặt tài chính các phương tiện đã xác định được. Việc trình bày các chi phí tốt nhất là theo các mẫu ngân sách đã được chuẩn hoá. Phần đóng góp của nhà tài trợ, của chính phủ nước hưởng thụ và có thể là của những nhà tài trợ khác đã được quy định rõ là theo một hoặc nhiều loại tiền tệ (theo đúng các yêu cầu).

3.2.5 Các giả định và điều kiện tiên quyết

Cột thứ tư nêu các giả định. Các giả định là những yếu tố bên ngoài mà can thiệp không chịu trách nhiệm, nhưng điều đó rất quan trọng đối với việc thực hiện các đầu ra, đối với mục tiêu cụ thể và cả mục tiêu tổng thể nữa. Chúng là một sự kiểm tra trực tiếp từ bên ngoài đối với cuộc can thiệp, nhưng là có tầm quan trọng sống còn đối với việc đạt được công việc thực hiện thắng lợi.

Thí dụ trong Tình huống minh hoạ, ‘có đủ lao động để gặt vụ lúa’ là một yếu tố bên ngoài, là một điều nó quy định và mang tính chất quyết định rằng các kết quả có đóng góp một cách bền vững vào mục đích của dự án không. Giả định ở đây là cho rằng có đủ lao động để gặt hết vụ lúa. Nếu – không có biện pháp gì thêm – sẽ có ít khả năng là các lao động nam nữ sẽ nỗ lực đúng mức để gặt cái phần sản lượng cao hơn trước, thì giả định ấy được coi như là một giả định ‘gây bế tắc’hay giả định “chết”.

Các giả định ‘gây bế tắc’ (hay giả định “chết” sẽ làm cho việc thực hiện can thiệp đáng lý thành công trở thành không có khả năng xảy ra. Trong trường hợp có một giả định “chết” như vậy thì phần liên quan trong bản KH phải được chỉnh lý. Thí dụ, có thể

61

ENTER TEXT HERE

phải yêu cầu chính phủ phát động một chương trình nâng cao nhận thức trong phân công lao động.

Việc phát động một chương trình như vậy có thể đặt ra như là một điều kiện tiên quyết. Các điều kiện tiên quyết là những yếu tố bên ngoài, cần phải đáp ứng trước khi bắt đầu dự án. Nó được đặt ở ô cuối cùng của cột bốn.

Trong khung lôgic, các mối quan hệ giữa các yếu tố bên ngoài và lôgic của can thiệp được trình bày bên dưới đây:

Kế hoạch này được diễn giải như sau:

nếu các điều kiện tiên quyết được tuân thủ, thì các hoạt động/giải pháp có thể bắt đầu;

nếu các hoạt động/giải pháp đã được tiến hành xong, và nếu các giả định ở cấp độ các hoạt động được chứng minh là đúng, các đầu ra cũng sẽ đạt được;

nếu các đầu ra đều đạt được, và nếu các giả định ở cấp đầu ra tỏ ra là đúng, mục tiêu cụ thể của KH cũng sẽ đạt được;

62

Mục tiêu tổng thể


Đầu ra

Hoạt động/ Giải pháp

Giả định

Giả định

Giả định

Điều kiện tiên quyết

và nếu

và nếu

và nếu

ENTER TEXT HERE

nếu mục tiêu cụ thể của KH đã đạt được, và nếu các giả định ở cấp độ mục tiêu cụ thể của KH tỏ ra là đúng, sẽ đóng góp đáng kể vào thực hiện mục tiêu tổng thể .

3.2.6. Áp dụng các khung lôgic

Khung lôgic giúp ích khi ta chuẩn bị một KH hoặc thậm chí một chính sách hoàn chỉnh cho một ngành vì Khung Logic giúp soạn thảo và cấu trúc những lập luận một cách mạch lạc hơn, và Khung Logic còn giúp miêu tả rõ ràng can thiệp theo đúng chuẩn mực. Khung lôgic khiến ta phải suy nghĩ theo đúng lôgic, giúp trao đổi ý kiến, và giúp chúng ta nêu được các câu hỏi thích đáng. Thí dụ, nếu can thiệp được đặt cơ sở trên những chính sách quá tồi hoặc trên những tiêu chí sai, thì khung lôgic sẽ bộc lộ các mâu thuẫn và các khâu đang thiếu, tuy nhiên Khung Logic bản thân mình không thể thay đổi các chính sách hoặc tiêu chí đó.

Khung lôgic là một công cụ có thể góp phần cải thiện công việc lập KH. Thắng lợi của can thiệp tuỳ thuộc nhiều yếu tố khác, thí dụ trình độ thành thạo về chuyên môn, các kiến thức then chốt, thái độ (mang tính tham gia chung) và khả năng tổ chức sẵn có trong cơ quan KH hoặc trong các tổ chức tham gia vào việc thực hiện KH. Vì vậy, tinh thần kỷ luật mà khung lôgic bắt buộc phải theo không bao giờ có thể thay thế chuyên môn của những người sử dụng công cụ.

Một kế hoạch dự án hoàn chỉnh bao gồm một khung lôgic, ngân sách, kế hoạch hoạt động và các kế hoạch theo dõi.

3.3. Quy trình xây dựng khung lôgic

3.3.1. Xác định lôgich can thiệp

1. Xác định mục tiêu cụ thể

Mục tiêu cụ thể bao giờ cũng là cách biểu thị các quyền lợi có tính bền vững của một ngành hoặc tiểu ngành.

Chọn một mục tiêu, từ cây mục tiêu, nằm trên đỉnh của một nhóm hoặc, trong trường hợp lựa chọn một số các nhóm mục tiêu, cần xác định và soạn thảo một mục tiêu bao trùm được hết các nhóm đó (xem phần phân tích chiến lược).

Trong trường hợp nhiều mục tiêu cụ thể của ngành/tiểu ngành được chọn, thì đối với mỗi một mục tiêu cụ thể của ngành/tiểu ngành cần thiết kế một khung lô-gic.

2. Xác định mục tiêu tổng thể

63

ENTER TEXT HERE

Chọn từ cây mục tiêu, một mục tiêu nằm cao hơn mục tiêu cụ thể của KH, miêu tả một cách rộng rãi quan điểm xuất phát mà từ đó can thiệp được thực hiện. Thông thường, đây sẽ là một mục tiêu ở cấp độ chính sách đối với một ngành/tiểu ngành.

3. Xác định các đầu ra

Chọn từ cây mục tiêu, những mục tiêu sao cho – theo lôgic phương tiện – kết quả – dẫn tới mục tiêu cụ thể của KH.

Có thể đưa thêm vào đó các đầu ra khác, những đầu ra đưa thêm vào là cần thiết cho việc thực hiện mục tiêu cụ thể của KH. Các đầu ra bổ sung đó được xác định thông qua phân tích bổ sung đối với các cơ hội và rủi ro đi liền với tình huống.

4. Xác định các hoạt động/giải pháp

Chọn từ cây các mục tiêu, những mục tiêu sao cho nó – theo lôgic phương tiện – kết quả) – dẫn tới các đầu ra và biến chúng thành các giải pháp.

Các bên liên quan sẽ phải đàm phán để đi tới một lôgic can thiệp. Mọi bên cần phải nhất trí trong việc chọn ra các mục tiêu hoạt động. Những sự khác biệt về chủng tộc, về tuổi tác, dân tộc và giới tính sẽ đều có vai trò của nó. Người hướng dẫn phải nắm chắc là mọi nhu cầu và quyền lợi của tất cả các bên liên quan đều được xem xét.

Tình huống minh hoạ: quan hệ giữa cây các mục tiêu và khung lôgic.

Các bên liên quan quyết định xây dựng một KH cho lĩnh vực nông nghiệp của họ.

Làm sáng tỏ những khía cạnh quan trọng của lôgich can thiệp

Tầm quan trọng của mục tiêu tổng thể là ở đâu?

Mục tiêu tổng thể miêu tả quan điểm của can thiệp này và những cuộc nào đóng góp cho nó. Tại cấp độ này KH ngành/tiểu ngành chỉ có một ảnh hưởng hạn chế

Tầm quan trọng của mục tiêu cụ thể là ở đâu?

Mục tiêu cụ thể là một tiêu điểm tham khảo – đứng về mặt các quyền lợi bền vững của các đối tượng – nó tạo điều kiện quản lý can thiệp và theo dõi/đánh giá thành công hoặc thất bại của can thiệp đó.

Kỳ KH kéo dài bao lâu?

Khi một tiêu cụ thể được thực hiện, tức là

- ‘sản phẩm’ được thực hiện và ‘bán ra’ đem lại quyền lợi cho các đối tượng,

64

ENTER TEXT HERE

- khi người ta cho rằng sản phẩm sẽ còn tồn tại lâu dài.

Tại sao chỉ đặt ra chỉ một mục tiêu cụ thể của KH?

Chỉ một mục tiêu cụ thể của KH được đặt ra nhằm ngăn không cho can thiệp trở thành quá phức tạp và vô cùng khó quản lý. Thay vì một can thiệp nhằm vào hai mục tiêu khác nhau, tốt hơn là ta nên xây dựng những can thiệp (song song nhau hoặc liên quan với nhau) riêng biệt.

Các đầu ra được xác định như thế nào ?

Các đầu ra được suy từ một biểu đồ về các mục tiêu hoặc từ những cuộc nghiên cứu cụ thể chuyên biệt.

Các hoạt động/giải pháp được xác định như thế nào?

Các hoạt động/giải pháp được xác định bởi

- suy từ biểu đồ về các mục tiêu;

- các cuộc nghiên cứu chuyên biệt;

- tham khảo ý kiến của các bên

Tại sao các hoạt động/ giải pháp phải được xác định?

Các hoạt động/giải pháp cần được xác định ở một mức có đủ chi tiết nhằm giúp cho:

- vạch ra được một kế hoạch công tác mang tính thử nghiệm và tính toán khả nằng can thiệp sẽ có thể kéo dài bao nhiêu lâu;

- xác định số nhân lực vật lực cần thiết, kể cả ai sẽ chịu trách nhiệm đối với hoạt động nào;

- lập ngân sách.

3.3.2. Định nghĩa các giả định và điều kiện tiên quyết

Sau khi miêu tả logic của cuộc can thiệp, cần xác định các giả định, bởi lẽ bất kỳ phương án KH nào cũng được xây dựng dựa trên các giả định nhất định. Khi những giả định thay đổi, phương án KH cũng sẽ thay đổi theo, hoặc các mục tiêu/chỉ tiêu Kh có khả năng không đạt đúng như dự kiến. Xác định các giả định cũng chính là làm rõ các yếu tố ngoại cảnh có tác động đến KH. Đưa các yếu tố ngoại cảnh này vào bản KH sẽ giúp công tác theo dõi, đánh giá KH sau này không chỉ chú trọng đến các mục tiêu/đầu ra/giải pháp thực hiện KH mà còn theo dõi cả khả năng các yếu tố ngoại cảnh xảy ra đúng hoặc không đúng như dự kiến, từ đó kịp thời có biện pháp điều chỉnh phương án KH cho phù hợp.

65

ENTER TEXT HERE

Các giả định trả lời cho câu hỏi: “Những yếu tố ngoại cảnh nào, tuy chúng không chịu sự kiểm soát của ngành/tiểu ngành, nhưng có thể ảnh hưởng đáng kể đến việc thực hiện KH?”

1. Xác định trong cây mục tiêu, những mục tiêu nào tuy không được đưa vào lôgic can thiệp (cột thứ nhất), nhưng quan trọng đối với việc thực hiện những mục tiêu đã phát biểu lên trong lôgic của can thiệp.

2. Đánh giá tất cả các yếu tố ngoại cảnh (giả định) về tầm quan trọng của chúng và xác suất chúng có thể xuất hiện, sử dụng cách trả lời các yếu tố như miêu tả trang bên.

3. Đặt các mục tiêu đó thành những yếu tố ngoại cảnh ở cấp thích hợp (mục tiêu cụ thể, đầu ra, hoạt động/giải pháp).

4. Xác định các yếu tố ngoại cảnh khác, không thuộc các yếu tố đã nằm trong cây mục tiêu, nhưng quan trọng đối với thành bại của phương án KH.

5. Đánh giá trên đây dẫn tới một trong những kết luận sau đây:

- Yếu tố ngoại cảnh có thể bị gạt bỏ vì chắc chắn gần 100% là nó sẽ được thực hiện;

- Yếu tố ngoại cảnh sẽ được giữ lại như một giả định hoặc một điều kiện tiên quyết;

- Cần xây dựng phương án KH khác.

6. Kiểm tra xem can thiệp đã lôgic và hoàn chỉnh chưa.

66

ENTER TEXT HERE

Phương pháp để đánh giá các yếu tố ngoại cảnh

67

Các yếu tố ngoại cảnh có quan trọng không?

Có KhôngKhông cho vào khung logic KH

Có khả năng hiện thực không?(ví dụ thông qua một KH khác)

Hầu như chắc chắn

Có khả năng

Không có khả năng

Không đưa vào khung logic

Đưa vào khung logic ở mục Giả định (cột thứ tư)

Có khả năng thay đổi phương án KH để tác động đến yếu tố ngoại cảnh không

Không- Giả định "chết"/không khắc phục được Từ góc độ kỹ thuật, phương án can thiệp là không khả thi, trừ phi cơ quan quản lý ngành/tiểu ngành thấy có thể tìm ra giải pháp cho giả định này hoặc biến giả định này thành chấp nhận được

Có- Thiết kế lại phương án KH và/hoặc đầu ra- và/hoặc thay đổi mục tiêu cụ thể của KH

ENTER TEXT HERE

Làm sáng tỏ những khía cạnh quan trọng của các giả định

Tại sao đưa các giả định vào?

Lôgic can thiệp không bao giờ bao quát được toàn bộ thực tiễn có liên quan. Các yếu tố ngoại cảnh thường có một ảnh hưởng quan trọng đối với thắng lợi của can thiệp, do vậy cần được xác định và tính đến.

Các giả định quan trọng ở chỗ nào?

Các giả định có ảnh hưởng tới hoặc thậm chí quyết định việc đạt được đầu ra, mục tiêu cụ thể và mục tiêu tổng thể. Ngay cả trong giai đoạn lập KH, các yếu tố ngoại cảnh cần được biết tới và cần đánh giá xem chúng có khả năng sẽ thành hiện thực không.

Làm thế nào để xác định các giả định?

Một số các ‘mục tiêu’ đã đưa vào cây mục tiêu có thể cũng chỉ là những giả định. Các giả định khác có thể được xác định bởi các chuyên gia hoặc các bên tham gia khác.

Khi nào thì các yếu tố ngoại cảnh trở thành giả định?

Các yếu tố ngoại cảnh cần được kiểm tra về tầm quan trọng của chúng đối với thành công của KH. Nếu nó có tầm quan trọng (sống còn), và nếu có thể đưa vào phương án KH, lúc đó các yếu tố cần được giữ như là các giả định.

Làm thế nào nếu các giả định là quan trọng đối với thành công của KH lại ít có khả năng được thực hiện (giả định chết)?

Huỷ hoặc tìm phương án KH khác, bằng cách đưa vào thêm một số kết quả bổ sung, hoặc bằng cách sửa đổi mục tiêu cụ thể của KH.

Làm thế nào để soạn thảo và trình bày súc tích các giả định?

Các giả định kết nối các cấp khác nhau trong lô-gich can thiệp. Do vậy chúng cần được đưa vào ở cấp độ thích hợp. Cấp độ mà một giả định được đặt vào tuỳ thuộc giả định đó đóng góp vào việc thực hiện mục tiêu tổng thể hoặc vào mục tiêu cụ thể hoặc vào (một trong) các đầu ra.

68

ENTER TEXT HERE

Các giả định cần được đưa vào khung lôgich ở cấp nào?

Một điều kiện tiên quyết là một yếu tố ngoại cảnh cần phải được thực hiện trước khi các hoạt động của phương án KH bắt đầu.

Điều kiện tiên quyết là gì? Điều kiện tiên quyết là một yếu tố bên ngoài cần phải được hiện thực hoá (sẵn có) trước khi các hoạt động của một phương án KH được khởi động

3.3.3. Định nghĩa chỉ tiêu được thẩm định khách quan

1. Về mục tiêu cụ thể của KH, cần nêu ra cụ thể cho mỗi đầu ra, và tất cả các mục tiêu tổng thể:

Cái gì? : biến số, yếu tố sẽ thay đổi một khi KH đã được thực thi xong: số lượng, bao nhiêu (giá trị kỳ gốc và giá trị mục tiêu – chỉ tiêu)

Ai? : (các) đối tượng : số lượng, bao nhiêu

Ở đâu? : địa điểm Bao giờ? : thời gian/ thời kỳ, khoảng thời gian cần thiết

Để minh hoạ bước này, xem thí dụ về Mục tiêu cụ thể “Tăng sản lượng lúa”, của tình huống minh hoạ:

Tình huống minh hoạ: Soạn thảo và trình bày chỉ tiêu

Biến số Cái gì?Bao nhiêu?

Số ki-lô gạo tăng trung bìnhTừ 2.000 đến 4.000kg/ha

Đối tượng Ai?

Bao nhiêu?

Tiểu nông (có < 2 ha đất), tại 7 làng240

Địa điểm Tại dâu? Tại vùng đồng bằng ở Bogo, huyện DubiaThời gian Bao giờ? 2003-2007

Một chỉ tiêu chỉ có thể được xây dựng khi việc miêu tả tình hình hiện tại và tình hình mong muốn trong tương lai được cụ thể và rõ ràng. Ngoài ra, tình hình mong muốn phải thiết thực. Thường thường người ta tiến hành nghiên cứu gốc để có thông tin cần thiết về tình hình hiện tại.

69

ENTER TEXT HERE

2. Kiểm tra xem mỗi chỉ tiêu được thẩm định khách quan đã thể hiện mục tiêu tổng thể, cụ thể, hoặc đầu ra một cách chính xác chưa. Nếu chưa, cần xác định lại hoặc thêm chỉ tiêu; có thể có nhiều chứ không phải chỉ một chỉ tiêu cho một mục tiêu.

3. Khi đánh giá xem các chỉ tiêu có thể kiểm tra một cách khách quan đối với mục tiêu cụ thể của KH có tính thực tế, tức là bao gồm ‘những quyền lợi bền vững của đối tượng’ hay chưa, thì cần phải rà soát xem các yếu tố sau đây đã được đưa vào chưa:

miêu tả rõ ‘sản phẩm’ hay ‘dịch vụ’ cho người hưởng thụ;

những người hưởng thụ cụ thể (giới tính, tuổi tác, dân tộc, tầng lớp xã hội) định được qua đó hưởng được quyền lợi;

trách nhiệm duy trì các dịch vụ và sản phẩm đó; thời gian lợi ích sẽ sẵn có đối với các đối tượng.

4. Việc xây dựng chỉ tiêu cho một đầu ra, trong đó thực tế kết quả được làm cho cụ thể hơn, thường dẫn tới việc thực hiện các hoạt động không kết nối một cách chính xác với đầu ra. Nếu đúng như vậy, cần phải thêm, hoặc xoá bỏ một số hoạt động/giải pháp.

Người ta phân biệt hai loại chỉ tiêu :

chỉ tiêu trực tiếp cho những hiện tượng hữu hình và có thể đo đếm trực tiếp, thí dụ tăng sản lượng lúa, số trường học được đưa vào sử dụng hoặc số sách được in ra;

chỉ tiêu gián tiếp, hoặc đại diện; để cho các hiện tượng ít hữu hình hơn và do vậy khó đo đếm trực tiếp hơn, thí dụ nhận thức tăng lên, giữ vệ sinh tốt hơn, giảm bớt tham nhũng. Một chỉ tiêu gián tiếp không đo đếm hiện tượng, thí dụ nhận thức và hiểu biết, một cách trực tiếp, mà là thông qua một cách kiểm chứng gián tiếp khác, thí dụ, điểm làm bài kiểm tra đo lường nhận thức và hiểu biết.

Trong trường hợp sau, thường phải định nghĩa nhiều chứ không phải một chỉ tiêu và nhiều chỉ tiêu này ít nhiều miêu tả sự thay đổi là kết quả của can thiệp.

Thí dụ kết quả trong dự án phòng chống HIV/AIDS là: các vấn đề xã hội trên bệnh nhân HIV/AIDS giảm – điều đó có thể được đo bằng những biến số sau đây:

số bệnh nhân HIV/AIDS tham gia vào chương trình Chăm sóc tại nhà;

số bệnh nhân HIV/AIDS cho thấy chất lượng cuộc sống xã hội của họ có tiến bộ.

thử nghiệm về nguyên nhân và tác động của việc nhiễm HIV

Làm sáng tỏ các khía cạnh quan trọng của chỉ tiêu được thẩm định khách quan

70

ENTER TEXT HERE

Tại sao phải xác định chỉ tiêu?

Các chỉ tiêu được xác định để:

- làm sáng tỏ các đặc điểm của mục tiêu tổng thể, cụ thể, các đầu ra và các hoạt động/giải pháp;

- tạo điều kiện cho việc xác định mục tiêu và quản lý thực hiện KH;

- tạo điều kiện cho việc theo dõi và đánh giá mục tiêu.

Các chỉ tiêu phải đáp ứng những tiêu chí gì?

Chỉ tiêu cần phải:

- cụ thể về số lượng và chất lượng;

- cơ bản (bao quát được nội dung thiết yếu), đáng tin cậy;

- độc lập; mỗi OIV phải liên quan tới một mục tiêu duy nhất, một mục đích hoặc một kết quả duy nhất;

- có thể kiểm tra được, dựa vào thông tin sẵn có và tiếp cận được;

- nhạy cảm với (bất) bình đẳng xã hội (vai trò của phụ nữ, thanh niên, dân tộc)

Có phải cứ mỗi một hoạt động, một đầu ra, một mục tiêu cụ thể hoặc mỗi mục tiêu tổng thể chỉ có đúng một chỉ tiêu?

Thường phải xây dựng nhiều chỉ tiêu khác nhau, cùng nhau để chúng cho thông tin đáng tin cậy liên quan đến việc thực hiện một mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể, hoặc đầu ra.

Có phải bao giờ cũng xác định được một chỉ tiêu?

Một chỉ tiêu tốt đo lường kết quả thực hiện một cách trực tiếp; thí dụ “sản lượng tăng’ được đo bằng cách so sánh các kết quả mùa vụ khác nhau.

Nếu không thể nào đo lường trực tiếp được, cần phải xác định các ‘chỉ tiêu đại diện’; thí dụ đối với ‘thu nhập của nông dân tăng’, người ta có thể lấy những tiến bộ về điều kiện nhà cửa (mái ngói, chất lợp).

71

ENTER TEXT HERE

Có thể nhờ vào các chỉ tiêu mà các mục tiêu tổng thể, cụ thể và đầu ra trở nên sẵn có để đưa vào hiện thực?

Đôi khi khó có thể làm cho chúng sẵn có để đưa vào hiện thực, nhưng phải cố gắng thực hiện điều đó, vì nó tạo điều kiện rất mạnh cho công việc quản lý mục tiêu, cho kiểm tra và đánh giá.

3.3. Xác định các nguồn thẩm định

1. Xác định nguồn thẩm định nào là cần thiết để có được thông tin về các chỉ tiêu được thẩm định khách quan.

2. Đối với các nguồn thẩm định nằm ngoài can thiệp, cần phải kiểm tra lại xem:

a. định dạng và cách trình bày của chúng có dễ quản lý không;

b. chúng cụ thể; đáng tin cậy;

c. có sẵn, có thể kiếm được dễ dàng; chi phí tìm kiếm thông tin chấp nhận được.

3. Xác định những nguồn thẩm định cần thu thập, xử lý và lưu giữ lại bởi chính cuộc can thiệp.

4. Các chỉ tiêu có thể kiểm tra một cách khách quan mà không thể nào tìm cho nó một số nguồn thông tin, thì các chỉ tiêu đó là không thể sử dụng được và cần phải được thay thế bằng những cái khác. Các nguồn thẩm định cho các chỉ tiêu mới lúc đó cần tạo ra.

Làm sáng tỏ các khía cạnh quan trọng của các Nguồn thẩm định

Tại sao cần miêu tả các nguồn thẩm định?

Để có thể kiếm được thông tin đúng đắn về mục đích và kết quả, mà thông qua chỉ tiêu chúng trở thành sẵn có để đưa vào thực tiễn.

Có thể tìm thấy các nguồn thẩm định ở đâu?

- Bên ngoài can thiệp: cần xác định làm thế nào để tiếp cận các dữ liệu ‘sở hữu’ bởi những cơ quan bên ngoài.

- Bên trong can thiệp: các hoạt động cần được quy hoạch để xây dựng các nguồn.

72

ENTER TEXT HERE

Các nguồn thẩm định cần đáp ứng những tiêu chí nào?

Các nguồn thông tin cần cung cấp những dữ liệu vừa đáng tin cậy vừa có thể tiếp cận được.

Các nguồn thẩm định cần được xác định vào giai đoạn nào?

Trong giai đoạn chuẩn bị, khi xây dựng mục đích của dự án và các kết quả.

Trong giai đoạn thực thi, có thể cụ thể hơn.

3.3.4. Miêu tả các phương tiện, chi phí và kế hoạch hoạt động

1. Xác định các phương tiện về người, vật chất và tài chính cần thiết cho việc thực hiện các hoạt động đã hoạch định (cột thứ nhất, ‘lôgic can thiệp’).

2. Xác định các phương tiện về người, vật chất và tài chính cần thiết cho việc quản lý và các hoạt động hỗ trợ không được trong khung lôgic (thí dụ xây dựng một văn phòng phối hợp, nhân viên hành chính).

3. Xếp hạng các phương tiện và chi phí của chúng theo nguồn gốc.

Tính toán các chi phí cho các phương tiện như đã xác định, phân bổ chúng cho những đối tác tài chính thích hợp, và chuẩn bị tổng ngân sách.

73

Documents

vukehoach.mard.gov.vnvukehoach.mard.gov.vn/DataStore/Nguyen-ly-lap-KH.doc · Web viewTrong nền kinh tế thị trường, KHH là thể hiện sự nỗ lực có ý thức của