Zavedení Úřadu pro ochranu informačních svobodpřehled a vyhodnocení přístupů, které se uplatňují v zahraničí

Obsah1. Trend k Informačním komisařům............................................................................................12. Posouzení z hlediska charakteru státu, jeho hospodářství a zeměpisné polohy......................23. Posouzení z hlediska přehledu prosazovacích institucí v Evropě a ve světě...........................54. Posouzení z hlediska nákladů................................................................................................105. Posouzení z hlediska kompetencí..........................................................................................13

Specializace...............................................................................................................................14Nezávislost.................................................................................................................................14Konkrétní kompetence - typické pravomoci a funkce..............................................................14

6. Modely prosazování práva na informace z hlediska procesního a institucionálního (2005).197. Posouzení z hlediska efektivity řízení...................................................................................22

Zátěž nadřízených orgánů a soudů............................................................................................22Účinnost řízení z hlediska občanů.............................................................................................23

8. Závěry:...................................................................................................................................24

1. Trend k Informačním komisařůmSrovnání se zahraničními úpravami

Narůstající tendence zlepšovat přístup k informacím v jednotlivých státech zároveň přinášejí zřizování dozorových institucí jako je Informační komise nebo Informační komisař. Například v jihovýchodní Evropě některé z nejnovějších zákonů včetně zákona slovinského (2003), ustanovily Informačního komisaře (jenž zároveň dohlíží na ochranu osobních údajů); Srbsko (2003), které zřídilo Informačního komisaře, Makedonie (2005), která má Informační komisi, Chorvatsko (2012), Černá Hora (2012) a Turecko (2003), které zřídilo dohlížecí výbor.V r. 2014 zahájilo gruzínské ministerstvo spravedlnosti práce na změně zákona o přístupu k informacím včetně zavedení dohlížecí instituce – Institutu informačního komisaře.

Na globální úrovni existují tyto hlavní typy dozorové instituce:• Informační komisař (například UK, Slovinsko, Srbsko, Maďarsko, Skotsko)• Komise / Institut (například Mexiko, Francie, Portugalsko)• Ombudsman dohlížející na práva (například Švédsko, Norsko, Bosna, Nový Zéland1)• Jiná instituce dohlížející na práva (například Jižní Afrika, Turecko)

1 některé zdroje jej popisují jako specializovaného informačního komisaře

Trendy ke zřizování prosazovacích institucí plynou i z údajů Světové banky, které jsou vyjádřeny jednak ve vztahu k hospodářské prosperitě daného státu, jednak k zeměpisnému regionu.

Zcela prokazatelný trend je, že bohatší státy (Česká republika se mezi ně zařazuje) zaznamenávají mnohem vyšší počet prosazovacích institucí, a to zejména specializovaných.

2. Posouzení z hlediska charakteru státu, jeho hospodářství a zeměpisné polohy

Světová banka nabízí údaje, z nichž lze komparovat typické rysy států s prosazovací institucí z hlediska výkonnosti hospodářství a z hlediska regionálního.

graf 1: Existence prosazovací instituce pro přístup k informacím podle příjmu na obyvatele (FOIA enforcement body, 2010)

vysvětlivky:

vysvětlivky:Low income GNI per capita of $975 or lessLower middle income GNI per capita of $976 - $3,855Upper middle income GNI per capita of $3,856 - $11,905High income GNI per capita of $11,906 or more

Česká republika: $ 18,138.63 GNI per capita (tj. vysoký příjem na obyvatele, údaj k 03/14/2011)

2

Existence prosazovací instituce pro přístup k informacím podle regionů (FOIA enforcement body, 2010)

vysvětlivky:SSA Sub-Saharan AfricaEAP East Asia & PacificECA Europe and Central AsiaLAC Latin America & CaribbeanMNA Middle East and North AfricaSAR South Asia

Specializované prosazovací instituce zpravidla využívají nezávislý nesoudní odvolací mechanismus mimo vlastní strukturu státní správy (mimo systém nadřízených a podřízených správních orgánů ve věcné linii). Opět silně vystupuje do popředí vliv jednak hospodářské úrovně, jednak regionu Evropy:

3

Nezávislý mimosoudní odvolací mechanismus pro přístup k informacím – podle příjmu

nezávislý mimosoudní odvolací mechanismus pro přístup k informacím – podle regionu

Zdroj: https://agidata.org/Pam/DescStatsFOI.aspx (nutno zvolit příslušný indikátor)

Závěry:

4

Z uvedených statistik a grafů zřetelně plyne, že čím je daná země hospodářsky výkonnější, tím častěji zřizuje specializovanou prosazovací instituci pro oblast přístupu k informacím. Dále z nich plyne, že v regionu Evropy (ale i Jižní Asie a Latinské Ameriky) se prosazovací instituce zřizují mnohem častěji než v jiných částech světa. Data jsou z roku 2010, do r. 2013 se situace dále posunula ve prospěch zřízení prosazovací instituce.

Z hlediska povahy odvolacího procesu, který je pro kvalitu přístupu k informacím (zejména pro rychlost a účinnost) rozhodující, ze statistik a grafů Světové banky plyne velmi přesvědčivě, že bohaté státy mnohem častěji než chudší státy volí nezávislý mimosoudní odvolací mechanismus.

3. Posouzení z hlediska přehledu prosazovacích institucí v Evropě a ve světě

A.

Přehled specializovaných institucí prosazujících přístup k informacím, které mají přímou roli v procesu vyřízení žádosti o informace

(cca 2012)(vedle specializovaných institucí v některých zemích plní tutéž roli obecná instituce, např. obecný

ombudsman)

Country Nezávislá instituce

Specializovaná stížnostní, odvolací nebo podpůrná instituce

1. Antigua and Barbuda

Information Commissioner

2. Angola Information Commission3. Argentina Anti-Corruption Agency4. Australia ANO Office of the Information Commissioner

(commencing 1 November 2010)5. Bangladesh ANO Information Commission6. Belgium Commission d’Accès aux Documents Administratifs EU7. Brazil Anti-Corruption Agency (Comptroller General)8. Canada ANO Office of the Information Commissioner (federální

+ 12 komisařů ve státech)9. Cayman

IslandsInformation Commissioner

10. Chile Consejo para la Transparencia11. Croatia ANO Agencije za zaštitu osobnih podataka - Povjerenik

za informiranje (nezávislý orgán pro ochranu práva na informace)

EU

12. Ecuador Consejo de Participación Ciudadana y Control Social

13. Estonia Estonian Data Protection Inspectorate (and Free Access to information)

EU

14. France ANO Commission d'Accès aux Documents Administratifs EU5

15. Germany ANO Federal Commissioner for Data Protection and Freedom of Information (Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit) (spolkový + 9 komisařů ve spolk. zemích)

EU

16. Honduras ANO Instituto de Acceso a la Información17. Hungary ANO National Authority for Data Protection and

Freedom of InformationEU

18. Iceland Information Committee E19. India ANO Central Information Commission20. Indonesia ANO Information Commission21. Ireland ANO Office of the Information Commissioner EU22. Italy Commissione Per L'accesso Ai Documenti

AmmnistrativiEU

23. Jamaica Access to Information Appeals Tribunal24. Macedonia ANO Commission for Protection of the Right on Free

Access to Public InformationE

25. Malta Il-Kummissarju Għall-Informazzjoni U L-Protezzjoni Tad-Data

EU

26. Mexico ANO Federal Institute for Access to Public Information/Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (federální + 10 komisařů ve státech)

27. Monte Negro ANO Agency for protection of personal data and access to information

E

28. Nepal National Information Commission29. New Zealand Office of the Ombudsmen30. Portugal ANO Comissão Acesso Documentos Administrativos,

Ombudsman/Provedor de JustiçaEU

31. Scotland ANO Scottish Information Commissioner EU32. Serbia ANO Commissioner for Information of Public

Importance and Personal Data ProtectionE

33. Slovenia ANO Information Commissioner EU34. Switzerland ANO Swiss Federal Data Protection and Information

CommissionerE

35. Thailand Official Information Board/Official Information Commission

36. Turkey ANO Board of Review of Access to Information37. United

KingdomANO Information Commissioner's Office EU

38. United States Office of Government Information Services (support body)

39. Zimbabwe Information Commission

EU – Evropská unie, E – Evropa.

B.

6

Přehled prosazovacích institucí v Evropě (EU a non-EU) a dalších srovnatelných zemích s uvedením základní pravomoci

Země Prosazovací instituce

název Základní pravomoc k odvolání/stížnosti proti odepření informace

Evropská unie

RakouskoNE

BelgieANO Commission d'accès

aux documents administratifs

Nezávazné doporučení

BulharskoNE

KyprNE

Česká republika

NE

DánskoANO Parliamentary

OmbudsmanNezávazné doporučení

EstonskoANO Inspectorate on the

protection of personal data and public information

Závazné rozhodnutí

FinskoNE Obecný ombudsman

FrancieANO Committee on Access

to Administrative Documents (CADA)

Nezávazné doporučení (které je podmínkou pro žalobu)

Chorvatsko (od r. 2013)

ANO Agencije za zaštitu osobnih podataka - Povjerenik za informiranje (nezávislý orgán pro ochranu práva na informace)

Závazné rozhodnutí s možností odvolat se k soudu (druhoinstanční - rozhodnutí o odvolání)

NěmeckoANO Federal Commissioner

for Freedom of Information (Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit)

Nezávazné doporučení

ŘeckoANO Greek Ombudsman

MaďarskoANO National Authority for

Data Protection and Freedom of Information

Nezávazné doporučení, podpora žadatele při soudním řízení

7

IrskoANO Office of the

Information Commissioner

Závazné rozhodnutí s možností úřadu odvolat se k soudu jen pro porušení zákona

ItálieANO Committee on Access

to Administrative Documents

Nezávazné doporučení

LotyšskoNE

LitvaNE Obecný ombudsman

Lucembursko

NE

MaltaANO Il-Kummissarju Għall-

Informazzjoni U L-Protezzjoni Tad-Data

NizozemskoNE

PolskoNE Parlament nyní

diskutuje o zřízení nezávislé komise k prosazování zákona

PortugalskoANO Commission for Access

to Administrative Documents (CADA)

Nezávazné doporučení, při opakování odvolání vyřizuje soud

RumunskoNE

SlovenskoNE

SlovinskoANO Information

commissionerZávazné rozhodnutí

ŠpanělskoNE

ŠvédskoANO Obecný ombudsman Nezávazné doporučení

Spojené království

ANO Information commissioner

Závazné rozhodnutí

EU ANO European Ombudsman Nezávazné doporučeníEU ANO 16EU NE 13Další státy EvropyAlbánie NE Obecný ombudsmanAzerbajdžan ANO Authorized Agency on

Information MattersNezávazné doporučení

Island ANO Information Committee

Závazné rozhodnutí s možností úřadu

8

odvolat se k souduŠvýcarsko ANO Federal Data

Protection and Information Commissioner

Nezávazné doporučení

Norsko ANO Storting's Ombudsman for Public Administration

Nezávazné doporučení

Bosna a Hercegovina

NE Obecný ombudsman

Moldávie NE Obecný ombudsmanLichtenštejnsko NETurecko ANOSrbsko ANO Commissioner for

Information of Public Importance and Personal Data Protection

Závazné konečné rozhodnutí

Makedonie ANO The Commission for Protection of the Right to Free Access to Information of Public Character

Nezávazné doporučení

Kosovo NE Obecný ombudsmanČerná Hora ANO Agency for protection

of personal data and access to information

Závazné konečné rozhodnutí

Gruzie NEKyrgyzstán NE Obecný ombudsmanTurecko ANO Board of Review of

Access to InformationUkrajina NEOstatní Evropa ANO

9

Ostatní Evropa NE 9CELKEM ANO 25CELKEM NE 22

Další srovnatelné země (z hlediska typu demokracie)Kanada ANO Office of the

Information Commissioner of

Canada

Nezávazné doporučení

Spojené státy ANO Office of Government Information Service

Nezávazné doporučení

Nový Zéland ANO Ombudsmen Nezávazné doporučení

9

Závěry:V zemích, se kterými je ČR srovnatelná z hlediska ekonomiky, demokratické kultury, přechodu od komunismu ke svobodné společnosti nebo zeměpisně, zřetelně převažuje zřízení specializované prosazovací instituce typu informační komisař.V Evropě jako zeměpisném celku je nyní zřízen v nadpoloviční většině zemí (25:22). Trend je rostoucí. V Evropské Unii ještě výrazněji převažuje počet zemí s informačním komisařem nad zeměmi bez takové instituce (16:13). Trend je rostoucí.

Zřízení prosazovací instituce z hlediska mezinárodního srovnání tedy zřetelně představuje vývojový trend.

4. Posouzení z hlediska nákladů

Posouzení MV na základě odhadu rozsahu agendy

Analýza MV, předložená v materiálu „Analýza možností zřízení informačního komisařea vybraných problémů spojených se zákonem o svobodném přístupu k informacím, materiál k plnění úkolu č. 6.1.2. dokumentu Od korupce k integritě – Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014“, který byl 3.1.2014 dán do meziresortního připomínkového řízení, pracuje s těmito odhady:

Úřad by byl řízen osobou informačního komisaře, zřizovala by se též pozice zástupce a Pronájem prostor 6 000 000 Kč ročněVybavení kanceláří a techniku vč. autoparku 3 000 000 ročně

Analýza dále pracuje se dvěma modely:

Model: pouze metodicko-kontrolní orgán: Rozsah agendy:Dotazy k aplikaci InfZ: 1000 dotazů ročně (67 na jednoho pracovníka ročně)Kontrolní činnost: 450 kontrol ročně (15 pracovníků, každý 30 kontrol)

cca 20 pracovníků, z nichž 15 by bylo odborných a 5 pracovníků by tvořilo obslužný (technický personál).

Náklady 23 000 000 ročně, přitom v prvním roce včetně vstupních investic 50 000 000 Kč.

Model: Komisař jako nadřízený (odvolací) orgán všech povinných subjektů (včetně metodicko-kontrolní role)

Rozsah agendy:Dotazy k aplikaci InfZ: 1000 dotazů ročně (30 na jednoho pracovníka ročně)Kontrolní činnost: 450 kontrol ročně (35 pracovníků, každý 12 kontrol ročně)odvolací a stížnostní agenda: 1100 případů ročně (31 případů na pracovníka ročně)

10

35 odborných zaměstnanců a 5 technických pracovníků

Náklady 39 000 000 ročně, přitom v prvním roce včetně vstupních investic 66 000 000 Kč.

Posouzení na základě mezinárodního srovnání

Byla provedena analýza rozpočtů a počtu zaměstnanců odpovídajících úřadů v těchto zemích:Mexiko, Irsko, Maďarsko, Makedonie, Skotsko, Srbsko, Slovinsko, Spojené království, Kanada, Austrálie: Victoria, Queensland, Northen territory.

Úřady v těchto zemích jsou obvykle konstruovány tak, že se zabývají jak přístupem k informacím, tak ochranou osobních údajů. Při analýze je proto třeba z údajů o rozpočtech úřadů a o počtech pracovníků derivovat část, odpovídající agendě přístupu k informacím. Ta je zpravidla ve výši asi jedné čtvrtiny. V případě Velké Británie a Slovinska se podařilo zjistit rozpočtové a další údaje odpovídající agendě přístupu k informacím.V případě Slovinska je poměr DP/FOI 3 2, v případě Velké Británie je poměr DP / FOI 4.

Z hlediska počtu pracovníků na počet obyvatel dané země z analýzy vyplývá, že průměrně bývá jeden pracovník v agendě přístupu k informacím na 200 000 až 900 000 obyvatel.

Bylo zjištěno, že náklady na agendu svobodného přístupu k informacím se pohybují okolo 7 až 20 eurocentimů na jednoho obyvatele dané země. Ve Velké Británii jsou náklady ve výši 0,7 eurocentimu na obyvatele. Ve Slovinsku ve výši 20 eurocentimů na obyvatele.

Na základě těchto údajů lze provést projekci nákladů pro ČR.

rok roční rozpočet na DP+FOI

roční rozpočet na FOI

roční rozpočet FOI Kč

počet obyvatel

Rozpočet na obyvatele

Rozpočet na obyvatele pro FOI

počet pracovníků DP+FOI

Počet pracovníků FOI

pracovník FOI na počet obyvatel

Slovinsko

2007 1 249 060 €

416 353 €

10 408 833 Kč

2 000 000

0,208 € 0,208 € 29 10 206 897

2012 1 487 249 €

495 750 €

12 393 742 Kč

2 000 000

0,744 € 0,248 € 33 11 181 818

UK 2008-9

4 229 052 €

105 726

295 Kč

60 700 000

0,070 € 268 67 905 970

2012-13

£20 590 000

4 211 591 €

105 289

773 Kč

60 700 001

0,069 € 360 90 674 444

projekce nákladů pro ČRpodle 61 566 10 000 51

2 ze sdělení Alenky Jerše, Secretary General of Information Commissioner of the Republic of Slovenia, komunikace s O. Kužílkem, 2014: „Our estimate is that the gross ratio between agenda FOI and agenda DP is 1 : 3.“

11

Slovinska 953 000podle Velké Británie

18 772 434

10 000 000

13

V ČR by tedy úřad měl při rozumném průměru mezi Velkou Británii a Slovinskem mít zhruba okolo třiceti pracovníků. Při tomto počtu pracovníků by roční náklady byly cca 22 000 000 Kč.

Při uplatnění koeficientu 10 eurocentimů by roční náklady v ČR představovaly 27 000 000 Kč.

Diskuse a závěr k výpočtům metodou MV a na základě mezinárodního srovnání:

Výpočet MV lze považovat za nadsazený, byť je i z zčásti realistický. Výpočet vychází ze zcela náhodných, arbitrárně odhadnutých výchozích údajů.

Významnou vadou výpočtu MV je například to, že bez bližšího určení odhaduje zřízení úřadu na poměrně vysokou částku 36 000 000 Kč. Nebere však v potaz Centrální registr administrativních budov spravovaný Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, u něhož lze zjistit, zda v Praze neexistuje nevyužitá budova ve vlastnictví státu (pak by náklady odhadnuté Ministerstvem vnitra byly nižší přinejmenším o celých 6 000 000 Kč každý rok) 3.

Výpočet MV vychází z toho, že počet případů stížnostní a odvolací agendy bude stejný, jako dosud. To by však neplatilo, pokud by se zohlednilo několik dynamických faktorů, které by se měly projevit po předpokládané změně zákona:

gradualistický model zřízení ÚřaduV modelu, kdy nejprve 2 roky Úřad působí jako metodický, případně kontrolní orgán, a zároveň řeší jako odvolací (nadřízený) orgán pouze malou část případů, které však mají povahu neproblematičtějších a nejvíce zatěžujících kauz (administrativní ping-pong), lze předpokládat, že po dvou letech tohoto působení by celkový počet případů opravných prostředků významně poklesl. V okamžiku, kdy by po těchto dvou přechodových rocích Úřad přejímal veškerou stížnostní a odvolací agendu, by tato již mohla znatelně poklesnout. Lze odhadnout snížení o čtvrtinu.

význam aktivního zveřejňováníÚřad by od počátku měl vyvíjet silné metodické úsilí k tomu, aby povinné subjekty začaly mnohem efektivněji než dosud aktivně zveřejňovat informace, po kterých existuje obvyklá poptávka. V horizontu 2 let lze díky tomu odhadnout snížení počtu žádostí a tím také stížnostní a odvolací agendy o pětinu.

dopad informačního příkazuPokud by se zavedl i po přechodnou dobu informační příkaz pro dosavadní nadřízené orgány, lze předpokládat snížení stížnostní a odvolací agendy o čtvrtinu.

snížení nákladů pomocí práce z domova

3 z připomínek Úřadu vlády – odboru koordinace boje s korupcí, k uváděné Analýze MV12

Agenda metodiky a opravných prostředků Infozákona probíhá v naprosté převaze výhradně v síťovém počítačovém prostředí. Proto je možné využít moderní technologie k efektivní organizaci práce (včetně týmových porad na dálku, sdílení dokumentů ad.) a část činnosti realizovat z domova (i z různých měst) a formou specifických smluvních vztahů (smlouva o pracovní činnosti, smlouva o dílo apod.). Lze tak dosáhnout menších nároků na nájem prostor a vybavení kanceláří.

opomenutí některých agendNa druhé straně nutno konstatovat, že odhad MV opomíjí několik velmi významných agend, které informační komisaři obvykle musejí v dané zemi pokrývat. Zejména jde o oblast opakovaného použití informací, otevřených dat (např. ve výročních zprávách německých informačních komisařů tato témata najdeme ve značném rozsahu), dále o oblast metodického působení, vzdělávání veřejnosti a úřednictva, podíl na legislativní činnosti a další.Tyto opomenuté agendy budou oproti odhadu MV vyžadovat určité další kapacity, ovšem podle zkušenosti neziskového sektoru by neměly být příliš velké. Například veškeré poradenství 4, metodickou činnost a péči o legislativu pokrývá projekt Otevřete.cz kapacitou 0,5 pracovníka.

Závěr: po započtení všech těchto dynamických parametrů lze realisticky zvažovat, že by po uplynutí přechodného období poklesla stížnostní a odvolací agenda na polovinu oproti současnému stavu. To také potvrzují údaje z mezinárodní komparace, kde ve stabilizovaných systémech v přepočtu na počet obyvatel vychází asi dvakrát nižší počet zaměstnanců, než kalkuluje MV.

Kontrolní činnost

Odhad MV pracuje s odhadem 452 kontrolních akcí ročně. Kontrola je činnost, která vyžaduje značnou časovou dotaci, často může probíhat přímo v místě kontrolovaného povinného subjektu, takže vyžaduje též cestovní čas. Ovšem tak vysoký počet kontrol není třeba. Velká část činnosti, korigující postupy povinných subjektů, nutně bude probíhat v rámci řízení o konkrétních žádostech či dalších podáních. Samostatná kontrolní činnost by měla být mnohem menšího rozsahu. Lze předpokládat spíše řád desítek kontrol, např. 30 za rok. takový rozdíl by přinesl významné snížení nákladů oproti výpočtu MV.

Pokud by se odhad nákladů provedl jako kompromis mezi takto odhadnutým počtem zaměstnanců (tedy v počtu polovičním, než uvádí odhad MV) a uplatněním průměrného koeficientu nákladů na počet obyvatel ČR, výsledný odhad nákladů by se pohyboval mezi polovinou a dvěma třetinami nákladů, které odhadla analýza MV.

Realisticky tedy lze výši ročních nákladů odhadnout okolo 15 až 30 milionů Kč.

5. Posouzení z hlediska kompetencí

4 jde o průměrně 250 případů ročně (poradna na webu a individuální poradenství), ochránce práv řeší ročně pouze do deseti případů v oblasti práva na informace.

13

SpecializacePrvotní rozlišení typů institucí z hlediska kompetencí spočívá v tom, zda tyto instituce jsou všeobecného typu (například obecný ombudsman5, který se zčásti také věnuje porušením práva na informace) anebo jsou přímo zaměřené výhradně, anebo ve spojení s blízkými agendami, na přístup k informacím. Blízkými agendami přitom jsou zejména ochrana osobních údajů, v některých případech také účast veřejnosti na rozhodování nebo boj proti korupci.

Takových přímo zaměřených institucí lze ve světě najít zhruba 40. Významně jsou zastoupeny v bohatších, rozvinutých státech, a v Evropě.

NezávislostDalší významným rysem základního postavení prosazovacích institucí je, zda jsou nezávislé, tj. zda nejsou součástí výkonné moci (např. v Estonsku Data Protection Inspectorate podléhá ministerstvu vnitra. Ředitele jmenuje vláda po doporučení ústavního výboru parlamentu). Za prvek nezávislosti se také považuje to, zda je vedení instituce obsazováno bez dominantního vlivu politických stran. Například analýza stavu přístupu k informacím v Chorvatsku (GONG Policy Research Center) z roku 2012 uvádí:„Nedostatečná pozice a nejasný mandát a institucionální nastavení dohledové agentury jsou patrné: (1) má omezenou pravomoc provádět test veřejného zájmu, (2) nemá k disposici dostatečné sankce za porušení Zákona o svobodném přístupu k informacím; (3) má pouze implicitní mandát poskytovat vzdělávací aktivity a informační kampaně, stejně jako nedostatečný mandát k vydávání příslušných prováděcích předpisů. A navíc, vedení agentury pověřené ochranou dvou ústavních práv (přístupu k informacím a ochrany osobních údajů) je jmenováno prostou většinou v parlamentu, takže tyto pozice jsou velmi citlivé na aktuální politické konstelace a mocenské vztahy.“6

Následně byl v Chorvatsku zřízen mnohem efektivnější model informačního komisaře.

Ze vzorku všech zjištěných specializovaných institucí na světě, kterých je celkem 39 (viz tabulka), je 21 nezávislých, tj. asi 55%.

Konkrétní kompetence - typické pravomoci a funkce

Existuje mnoho funkcí, které jsou společné pro informační komisaře. Jsou to tyto:

Příjem a posouzení stížností žadatelůFunkce posouzení stížností od žadatelů byla původním raison d’être pro vznik Informačních komisí a komisařů a nadále zůstává jejich základním úkolem. Žadatelé mají možnost obrátit se na Informačního komisaře pro rychlý výsledek odvolání proti odmítnutí nebo chybnému poskytnutí informací, čímž se vyhnou nutnosti zdlouhavého a drahého soudního řízení. Žadatelé si mohou stěžovat na úřad také v případě, pokud měl aktivně zveřejnit informace, ale ve skutečnosti nejsou přístupné.

5 např. český Ochránce práv věnuje zlomkovitě část své pozornosti také přístupu k informacím v případech, kdy obdrží podnět, týkající se porušení práva na informace, ovšem pouze tehdy, pokud směřují ke státním orgánům, nikoli k samosprávě nebo například k policii. Ročně takto zpracuje jednotky případů, ve statistice je uvádí souhrnně spolu s podněty v oblasti samosprávy a územního členění (2012: celkem 48).6 Access to information in Croatia: Exercise of a Constitutional Right in an Institutional Culture of Secrecy, Zagreb, July 2012, str. 4

14

Role, kterou hraje Informační komisař, může sahat od mediační úlohy až k jakémusi rozhodčímu aktu a definitivnímu rozhodnutí o odvolání. Důležité je, že v první instanci, skrze komunikaci s dožádaným úřadem, se může Informační komisař pokusit překonat problém bez nutnosti příliš formální procedury.Zároveň je důležité, aby Informační komisař měl veškeré potřebné možnosti, aby posoudil stížnost a vydal odpovídající rozhodnutí. K tomu by měl mít tyto zákonné pravomoce:

Pravomoc přezkoumat odepřenou informaci: Pokud obdrží stížnost ze strany žadatele, Informační komisař potřebuje mít právo seznámit se s dokumentem (dokumenty) k věci a závazně určit, zda se informace má či nemá poskytnout. Toto právo seznámení lze uplatnit tehdy, pokud informace o záležitosti spadá pod zákonnou výjimku. Aby tak Informační komisař mohl činit, potřebuje mít prověření , že je oprávněn seznamovat se s materiály, které se týkají národní bezpečnosti nebo mezinárodních vztahů.

Právo konzultací k veřejnému zájmu: Aby mohl zjistit případné škody, které může vyvolat poskytnutí určitých informací, je důležité, aby Informační komisař byl oprávněný vést konzultace s odpovědnými osobami, včetně jiných zástupců vlády, expertů na danou věc, zástupci neziskového sektoru, a s žadatelem, pokud se to jeví nutné.

Oprávnění k inspekci na místě: Bylo by též možné, aby Informační komisař na místě prováděl inspekci způsobu, jakým úřad nakládá s informacemi. Možnost inspekce může kupříkladu zahrnovat právo seznámit se s managementem informací, navštívit archívy pro zhodnocení stavu ukládání informací, ověřit procedury a fyzické umístění úložišť a zabezpečení chráněných informací (aniž by se tato činnost překrývala s činností NBÚ při ochraně utajovaných informací a činností ÚOOÚ při ochraně osobních údajů).

Příkaz k poskytnutí informací (závazný)Když Informační komisař vydá rozhodnutí o odvolání, je důležité, aby měl pravomoc přikázat úřadu poskytnout informace, pokud je to ve prospěch žadatele. Toto rozhodnutí by mělo být závazné.

Jak je uvedeno v tabulce 1 níže, čtyři z pěti uvedených zemí stanovily, že rozhodnutí Informačního komisaře je pro úřad závazné. V Maďarsku je rozhodnutí Komisaře doporučující. Nicméně je to fakticky kompenzováno tím, že Komisař má ještě právo podle zákona LIX z r. 1993 prověřovat úřad a do 30 dnů požadovat poskytnutí informací o opatřeních přijatých na doporučení Komisaře. Komisař může též iniciovat disciplinární řízení proti odpovědné osobě a podat podnět ke státnímu zástupci. Může též požádat Parlament o vyšetření případu. (Popisuje se stav v Maďarsku platný do r. 2012.)Ve zbytku sledovaných zemí je rozhodnutí Komisaře závazné. Pokud úřad nesplní toto rozhodnutí, mají Informační komisaři více možností, které mohou udělat: Ve Spojeném království, pokud úřad nevyhoví rozhodnutí, příkazu nebo doporučení, Komisař může tuto skutečnost předložit Nejvyššímu soudu. Soud pak může vyšetřovat případ a postup úřadu “jako by šlo o pohrdání soudem”. Podobně v Makedonii může Komise iniciovat soudní proces, zatímco v Srbsku zákon stanoví, že Komisař smí ohlásit případ Ministrovi kultury a informací, jenž může zahájit proces před příslušným trestním soudem.V Irsku může být nesplnění rozhodnutí Komisaře posouzeno jako překážení nebo obstrukce proti výkonu povinností Komisaře, a může tak být přečinem podle paragrafu 37(7). Komisař též

15

může použít cestu soudního přezkumu, aby dosáhl soudního příkazu, podle kterého úřad musí vyhovět Komisařově rozhodnutí.Slovinský Komisař na druhé straně má právo uložit pokutu přímo úřadu, který nevyhověl rozhodnutí, přikazujícímu poskytnout informace. Komisařka sděluje, že dosud takovou pokutu neuložila (2010), pouze v několika případech pokutou pohrozila. Úřady tedy spíše vyhovují rozhodnutím poskytnout informace.

Sledování souladu se zákonem, včetně aktivního zveřejňování informacíJak je uvedeno v tabulce 1, všichni Informační komisaři mají nějakou zákonem danou roli monitorovat implementaci zákona a sestavovat statistiky o jeho fungování. V některých případech jde o součást dohledové funkce, v jiných je to definováno jako součást pravidelného podávání zprávy (včetně výroční zprávy pro Parlament, kterou podávají všichni Informační komisaři).Pro splnění tohoto úkolu mají úřady povinnost předávat Informačnímu komisaři řadu pravidelných přehledů o počtech podaných žádostí, počtu kladných vyřízení, počtu odmítnutí, časového rámce odpovědí a dalších aspektech naplňování zákona.

Trénink (vzdělávání) úředníkůVýznamnou funkcí Informačního komisaře je vytváření “kultury transparentnosti” v rámci veřejné správy. Té lze dosahovat mnohými cestami, včetně tréninku úřednictva v tom, jak interpretovat zákon a jak vyřizovat žádosti srovnatelně napříč veřejným sektorem. Toto vzdělávání je, jak bylo výše zmíněno v souvislosti s rozhodnutím Interamerického Soudního dvora pro lidská práva, esenciální součástí práva na informace a proto je pozitivní povinností všech povinných subjektů. Jak vyplynulo z průzkumu Open Society Justice Initiative7, největší problém implementace zákona o přístupu k informacím je nedostatek vzdělávání úřednictva a nedostatky uzpůsobení vnitřního informačního managementu a rozhodovacího systému k adekvátnímu a včasnému zodpovídání žádostí. Další empirický výzkum v Mexiku a Spojeném království ukázal přínosy takového tréninku pro uspokojivé vyřizování žádostí o informace ve stanovených lhůtách.

Metodiky pro úřady k interpretaci a implementaci zákonaVýznamnou rolí Informačního komisaře je poskytovat konzultace a podporu odpovědným pracovníkům povinných subjektů.

Součástí poslání Informačního komisaře je chránit legitimní zájmy jako národní bezpečnost, mezinárodní vztahy, veřejné zdraví a právo k obchodnímu tajemství a soukromí, stejně jako právo na informace. Informační komisař tedy má za úkol také pomáhat povinným subjektům vyhnout se porušení práva na ochranu soukromí nebo dalších zájmů spojených s informacemi, které zveřejňují nebo oznamují na svých webech. Povinné subjekty by měly mít možnost poradit se s Informačním komisařem, pokud mají pochybnost, zda poskytnout informace či nikoliv. Doporučujeme, aby zákon umožnil dva způsoby dotazu úředníků na názor Informačního komisaře: formální a neformální. Při neformálním dotazu Informační komisař podá radu a pokyn, které nejsou závazné (ovšem mohu se vzít v potaz při budoucích případech). Při

7 viz Open Society Justice Initiative “Transparency and Silence”, 2004, www.justiceinitaitive.org 16

formálním dotazu se povinný subjekt bude muset řídit rozhodnutím (tj. nemusí posuzovat informace) bez možnosti následného odvolání proti rozhodnutí Informačního komisaře.

K podpoře tohoto procesu by měl Informační komisař připravovat řadu návodů, které mohou úředníci používat při rozhodování (Velmi dobrý příklad je série “ Informační průvodci” britské kanceláře Informačního komisaře (ICO8), podobně jako publikace IFAI v Mexiku.

Podpora informované veřejnosti a poskytování poradenstvíPodpora informovanosti o právu na informace a podpora zájmu veřejnosti informace je důležitá nejméně ze dvou důvodů. Zaprvé veřejnost potřebuje mít znalosti o svém právu na informace, zadruhé jedině zájem o informace může v povinném subjektu nastartovat lepší nakládání s informacemi, což má široký vliv na efektivitu správy.

Proto by měl Informační komisař mít právo realizovat široké spektrum aktivit zaměřených na lepší schopnost veřejnosti rozumět právu na informace. Tyto aktivity mohou zahrnovat vzdělávání skupin občanské společnosti, instruktáže pro novináře a komentátory v elektronických médiích, vydávání letáků a dalších informačních materiálů, atd. V Mexiku Informační komisař provozuje pravidelný rozhlasový pořad o tématech přístupu k informacím, aby informoval veřejnost o aktuálním vývoji.

Další oblast aktivit k podnícení a podpoře využívání práva na informace veřejností zahrnuje práci s povinnými subjekty na tom, aby se zřizovaly recepce a čítárny pro veřejnost. Instalace počítačového veřejně přístupného terminálu na ministerstvech, radnicích a veřejných knihovnách může pomoci žadatelům, kteří nemají Internet doma, podávat elektronické žádosti a hledat informace na webech veřejné správy.

Doporučení k platné a připravované legislativěDůležité je, aby Informační komisař měl mandát hodnotit platnou legislativu, dopadající na přístup k informacím, a podávat doporučení k jejím změnám a harmonizaci práva. To je mimořádně důležité v zemích, kde je množství zákonů potenciálně v rozporu s požadavky zákona o přístupu k informacím, jako je zákon o státním tajemství nebo o archivnictví. Navíc v mnoha státech se právě přijímá nová legislativa v oblasti transparentnosti, jako je e-vláda nebo účast veřejnosti na rozhodování.

Stejně tak lze doporučit, aby každý zákon ustavující Informačního komisaře po něm výslovně požadoval analyzovat a formulovat doporučení ke vztahu mezi zákonem o přístupu k informacím a ostatní legislativou, vztahující se k transparentnosti a utajování, a zakotvil právo Informačního komisaře předkládat vládě a Parlamentu doporučení k nezbytným změnám zákonů.

Další pravomoci

8 viz web Information Commissioner’s Office:

www.ico.gov.uk/tools_and_resources/document_library/freedom_of_information.aspx

17

Zákon zřizující Informačního komisaře by měl stanovit jeho právo podniknout další iniciativy, které jsou potřebné a přiměřené k podpoře práva na informace.

Mezi těmito dalšími pravomocemi má být možnost předložit “amicus curiae briefs” (dobrozdání nezúčastněné strany9) a vystupovat jako expert v jiných soudních procesech, v nichž se řeší otázky transparentnosti veřejné správy a práva na informace (mimo žaloby proti jeho vlastnímu rozhodnutí, v němž samozřejmě je stranou řízení).

Dále by Informační komisař měl mít volnost řídit koordinaci s ostatními státními institucemi k maximálnímu souladu administrativních postupů a struktury s právem na informace. Stejně tak má mít Informační komisař právo spolupracovat na mezinárodní úrovni, aby dosáhl, že se jak vláda, tak veřejnost udrží na úrovni aktuálního globálního vývoje legislativy a praxe práva na informace.

Přehled uplatnění základních pravomocí prosazovací instituce ukazuje následující tabulka (údaje odpovídají zhruba roku 2010)

tabulka č. 1 Kompetence informačních komisařů

Země

Příje

m a

pře

zkou

mán

í stíž

ností

žada

telů

Přez

koum

ání o

depř

ení i

nfor

mac

í

Přík

az k

pos

kytn

utí in

form

ací (

záva

zný)

Dohl

ed a

pod

pora

impl

emen

tace

(sys

tém

ové

otáz

ky ,

typy

pro

blém

ů

Sled

ován

í akti

vníh

o zv

eřej

ňová

ní (p

ovin

né in

form

ace)

Vzdě

lává

ní ú

ředn

íků

Met

odik

y pr

o úř

ady

k in

terp

reta

ci a

impl

emen

taci

zá

kona

Podp

ora

info

rmov

anos

ti ve

řejn

osti

Posk

ytov

ání p

orad

enst

ví

Sběr

úda

jů a

pod

áván

í zpr

áv o

impl

emen

tací

Dopo

ruče

ní k

pla

tné

a př

ipra

vova

né le

gisla

tivě

Irsko * * -Maďarsko 1 *

Makedonie * * * -Srbsko

9 Institut anglosaského právního systému, který označuje osobu, která není stranou sporu, ale dobrovolně nabídne soudu informaci o svém právním nebo jiném pohledu na projednávaný případ Obvyklou formou je zpráva nazvaná amicus curiae brief (amici curiae brief), odborná publikace na téma související s případem nebo přímé svědectví nevyžádané žádnou ze stran sporu. Rozhodnutí, zda přijmout takovou informaci, leží na úvaze soudu. Česká republika například 1. října 2004 prostřednictvím svého velvyslanectví předložila soudu v New Jersey své stanovisko jako amicus curiae ve věci skupinové žaloby proti firmě Wall-Mart, která vykořisťovala zahraniční úklidové pracovníky. (pozn. překl.,zdroj: Wikipedie)

18

Spojené království

2

= provádí na základě zákona (“-” = nezjištěno) = neprovádí na základě zákona a neprovádí Informační komisař (v případě vzdělávání tuto funkci ve Spojeném království a Irsku provádí jiná instituce)* = vztahuje se k činnosti, která není výslovně realizována na základě zákona, ale která není zakázána a kterou Informační komisař prakticky vykonává.1 Maďarský Informační komisař nemohl (od r. 2012 existuje v Maďarsku jiná úprava) vydávat závazná rozhodnutí, ale měl právo podat návrh k Ústavnímu soudu, podat podnět státnímu zástupci a mohl iniciovat disciplinární řízení s odpovědnou osobou. Navíc mohl ve výroční zprávě Parlamentu požadovat parlamentní vyšetřování případu.

V současné době funguje v ČR model hierarchicko-soudní. Model navržený pro Česku republiku nově představuje model, kdy centrální prosazovací instituce má pravomoc přezkoumávat vyřízení žádosti o informace a v posledku nařizovat její poskytnutí. Jde tedy – v terminologii českého správního řízení – o centrální odvolací orgán, který má povahu nadřízeného orgánu vůči všem povinným subjektům, samozřejmě toliko v linii práva na informace.

Z hlediska mezinárodního srovnání je takový model poměrně častý. Rozsáhlejší data jsou k disposici zhruba k roku 2005. V té době představoval 30% případů z rozsáhlého vzorku 53 zkoumaných zemí. Trend je však rychle rostoucí, za poslední dobu se do této skupiny zařadily například balkánské země Srbsko, Černá Hora, Makedonie a Chorvatsko. Lze odhadnout, že jde nyní o zhruba 50% případů.

6. Modely prosazování práva na informace z hlediska procesního a institucionálního (2005)

Státy s hierarchicko-soudním či kvasisoudním vymáháním práva na informace + existence obecného ombudsmana s možností působení na přístup k informacím+ existence specializovaného informačního ombudsmana/komisaře/ komise

1. Arménie2. Bosna a Hercegovina3. Bulharsko4. Filipíny5. Finsko6. Gruzie7. Chorvatsko8. Indie9. Itálie 10. Izrael11. Jižní Afrika

12. Jižní Korea13. Lichtenštejnsko14. Litva15. Lotyšsko16. Moldavsko17. Nizozemí18. Panama19. Polsko20. Rumunsko21. Slovensko22. Španělsko

19

23. Švédsko24. Tadžikistán25. Ukrajina

26. USA 27. Uzbekistán

Státy s ombudsmanem/komisařem/komisí se ZÁVAZNÝMI rozhodnutími+ existence obecného ombudsmana s možností působení na přístup k informacím+ existence specializovaného informačního ombudsmana/komisaře/komise

1. Belgie2. Belize3. Estonsko 4. Honduras5. Irsko 6. Island 7. Jamajka8. Japonsko

9. Mexiko 10. Pákistán11. Skotsko 12. Slovinsko 13. Spojené Království 14. Spolková republika Německo 15. Thajsko 16. Turecko

Státy s ombudsmanem/komisařem/komisí se DOPORUČUJÍCÍMI rozhodnutími+ existence specializovaného informačního ombudsmana/komisaře/komise (může být totožný s doporučujícím ombudsmanem etc.)

1. Dánsko2. Francie3. Kanada

4. Nový Zéland 5. Portugalsko 6. Trinidad a Tobago

Státy se smíšeným prosazováním práva na informace - možnost využít vedle jiného postupu, zpravidla hierarchicko-soudního, také jinou cestu – ombudsmana pro úřední záležitosti, specializovaného informačního ombudsmana, parlamentního informačního ombudsmana.+ existence specializovaného informačního ombudsmana/komisaře/komise (může být totožný s doporučujícím ombudsmanem etc.)

1. Austrálie2. Maďarsko 3. Norsko 4. Peru

20

21

7. Posouzení z hlediska efektivity řízení

Zátěž nadřízených orgánů a soudů

Odhaduje se, že je ročně v ČR podáno asi 20 – 30 000 žádostí o informace, přesné ani přibližné údaje neexistují. Podle zjišťování MV na relativně malém vzorku (ministerstva a krajské úřady s počtem 6770 žádostí o informace za rok 2012) se jeví, že v 8,1 % případů jsou podány opravné prostředky. Lze předpokládat, že u těchto relativně vysoce kvalifikovaných úřadů dochází k výrazně menšímu počtu opravných prostředků, než u měst, obcí, nižších orgánů státní správy a veřejných institucí. Pokud by to bylo okolo 12 %, pak počet opravných prostředků může být 2400.Podle poměru k počtu kauz, kterými se zabývají soudy, (ze zjišťování MV vyplynul na daném vzorku podíl 0,4%) by mělo být v soustavě krajských soudů řešeno asi 80 soudních sporů. Ve skutečnosti je situace poněkud jiná:

Počet soudních sporů je o polovinu či více vyšší, než odhad MV. Přitom má zjevně rostoucí trend.

To se negativně projevuje v rovině Nejvyššího správního soudu, který řeší jak kasační stížnosti, tak také žaloby proti druhostupňovému rozhodnutí ústředních orgánů státní správy:

22

Zde je trend ještě výraznější. Viditelně se do něj promítá nárůst případů v letech 2012 a 2013.

Lze předpokládat, že činnost Úřadu pro ochranu informačních svobod by tuto zátěž soudní soustavy významně snížila. Rozpočtová úspora v resortu spravedlnosti by tak dosahovala řádu milionů Kč ročně.

Úřad by zároveň převzal celou agendu odhadovaných 2400 opravných prostředků. I zde by tedy došlo ke snížení nákladů u dnešních nadřízených orgánů (kraje, obce vůči ovládaným veřejným institucím, ministerstvo vnitra vůči krajům, ústřední orgány státní správy vůči jejich podřízeným subjektům ad.) Sjednocením metodiky a působením na povinné subjekty by se tento počet následně snížil.

Účinnost řízení z hlediska občanů

Uvedené statistické odhady však vypovídají o dalším rysu efektivity řízení o žádostech o informace. Výrazný předěl mezi počty žádostí a opravných prostředků, stejně jako mezi počtem opravných prostředků a soudních sporů, může ukazovat nedůvěru žadatelů v celý proces. Žadatelé často nepodají opravný prostředek, jednak z vlastní neznalosti, ale často také pro nedůvěru, že to bude mít v reálném čase nějaký smysl. Nevěří, že by objektivního hodnocení věci mohli dosáhnout už ve správním řízení, zejména, pokud nadřízený orgán je organizačně spojen s povinným subjektem. Extrémními případy jsou situace, kdy o opravném prostředku rozhoduje ten, kdo stojí v čele povinného subjektu (např. ministerstva, některé veřejné instituce, servisní organizace ústavních orgánů).

23

Zároveň je poněkud alarmujícím statistickým údajem (opět zjištěno ze vzorku krajských úřadů za roky 2011 a 2012), že v 5 až 10 % žádostí, které jsou vyřízeny bez vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti podávají žadatelé stížnost. Často tedy půjde o částečné poskytnutí informací anebo o vyřízení neformálním sdělením.

Ještě výraznější je neochota u podání žaloby k soudu. Žadatelé se neobracejí kvůli prosazení svého občanského práva k nezávislému orgánu – soudu – pro nesnadnost, zdlouhavost a vysokou cenu.

8. Závěry:

Lze sledovat jednoznačný trend k prosazovacím institucím s pravomocí přikázat poskytnutí informace. Jde o formu, která postupně střídá dosavadní model hierarchicko-soudní.

Doporučuje se proto model komisaře (v návrhu pro ČR specializovaného nezávislého Orgánu či Úřadu) s úplnou odvolací a stížnostní agendou a možností vydat informační příkaz.

Je vhodné, aby prosazovací instituce plnila spolu s uvedenou klíčovou kompetencí tyto další úkoly:

1. Řízení o odvolání a stížnosti žadatelů, včetně:a. Pravomoc přezkoumat odepřenou informacib. Právo konzultací k veřejnému zájmuc. Oprávnění k inspekci na místěd. Příkaz k poskytnutí informací (závazný)

2. Sledování souladu se zákonem, včetně aktivního zveřejňování informací3. Trénink (vzdělávání) úředníků4. Metodiky pro úřady k interpretaci a implementaci zákona5. Podpora informované veřejnosti a poskytování poradenství6. Doporučení k platné a připravované legislativě7. Další pravomoci.

Oldřich Kužílekporadce pro otevřenost veřejné správy

Praha, leden 2014

Zpracováno s příspěvkem České pirátské strany ve výši 25 000 Kč, jehož zdrojem je státní příspěvek na mandát senátora Libora Michálka. Dílo lze šířit za podmínek licence Creative Commons – Uveďte autora – Zachovejte licenci 3.0 Česko (viz plný text licence http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/cz/)

24