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Weiß-Ludwig , Abgrenzung Innen- und Außenbereich | A B H A N D L U N G E N

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NordÖR 1/201821. Jahrgang, Seiten 1-44

Zeitschrift für öffentliches Recht in NorddeutschlandHerausgegeben von: Prof. Dr. Ivo Appel, geschäftsführender Direktor der Forschungsstelle Umweltrecht, Universität Hamburg – Prof. Dr. Wilfried Erbguth, Universität Rostock – Hans-Jürgen Ermisch, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Hamburg – Prof. Dr. Thomas Groß, Universität Osnabrück – Friedrich-Joachim Mehmel, Präsident des Hamburgischen Verfassungsgerichts und des OVG Hamburg – Prof. Dr. Hubert Meyer, Geschäfts führendes Vorstandsmitglied des Niedersächsischen Landkreistages – Ilsemarie Meyer, Präsidentin des Staatsgerichtshofs Bremen und Präsidentin des OVG Bremen – Dr. Herwig von Nieuwland, Präsident des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs – Prof. Dr. Ulrich Ramsauer, Vorsitzender Richter am OVG Hamburg a.D., Universität Hamburg – Prof. Dr. Michael Sauthoff, Präsident des OVG und des FG Mecklenburg Vorpommern – Prof. Dr. Utz Schliesky, Direktor beim Landtag von SchleswigHolstein – Dr. Thomas Smollich, Präsident des OVG Lüneburg – Maren Thomsen, Präsidentin des OVG SchleswigRedaktioneller Beirat: Jan-Christian Erps, Geschäftsführer des Landkreistags SchleswigHolstein; sowie die Rechtsanwälte und Fachanwälte für Verwaltungsrecht Dr. Christian Becker, Kiel, Alexander Blume, Lüneburg, Dr. Manfred Ernst, Bremerhaven, Dr. Peter Guhl, Bremen, Dr. Kai Krohn, Greifswald, Rainer Kulenkampff, Bremen, Dr. Silke Reimer, Bad Schwartau, Dr. Uta Rüping, Hannover, Dr. Holger Schwemer, Hamburg, Dr. Klaus Willenbruch, HamburgZentrale Schriftleitung: VRiOVG a.D. Prof. Dr. Ulrich Ramsauer, Hamburg Universität Hamburg, Fakultät für Rechtswissenschaft, Rothenbaumchaussee 33, 20148 Hamburg Landesschriftleitungen in Bremen, Greifswald, Hamburg, Lüneburg, Schleswigwww.NordOER.de

Vorbemerkungen

Die Beurteilung, ob eine Fläche dem Außenbereich zuzuordnen ist, hat vorrangig für deren Bebaubarkeit eine wesentliche Bedeutung. So kann die Einstufung als Außenbereichsfläche den Wert eines Grundstücks in attraktiver Lage schon mal um mehrere hunderttau-send Euro reduzieren. An den zulässigen Umfang der Bebaubarkeit anknüpfend ist diese Frage zudem bei der Heranziehung zu grund-stückbezogenen Abgaben und Beiträgen zu klären. Ebenso hängt die „Strenge“ des Naturschutzes davon ab. Nicht zuletzt entscheidet diese Abgrenzung über den Umfang von Nachbarechten nicht nur im Bauplanungsrecht, sondern auch im Immissionsschutzrecht (sog. Schweinemäster-Fälle, Abstände zu Windparks).

Die maßgeblichen Kriterien für die Abgrenzung des Außenbe-reichs vom beplanten oder unbeplanten Innenbereich werden hier zusammengefasst dargestellt. Sie sind in der Rechtsprechung zwar seit langem geklärt. Gleichwohl erweist sich im konkreten Einzel-fall die tatsächliche Beurteilung immer noch als so schwierig, dass die Verwaltungsgerichte weiterhin regelmäßig angerufen werden.

Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit sehr treffend kon-statiert, dass der „Eindruck der Geschlossenheit und Zusammen-gehörigkeit“ als maßgebendes Abgrenzungskriterium zwar den Vorzug eines hohen Maßes an Sachnähe hat, andererseits aber auch den damit notwendig verbundenen Nachteil einer entspre-chend verminderten Berechenbarkeit.1

Grundsätze der Abgrenzung Innenbereich/Außenbereich

I. Legaldefinition:

Der Anwendungsbereich des § 35 BauGB ergibt sich in Abgren-zung zum beplanten Bereich iSv § 30 Abs. 1 bzw. 2 BauGB und zum Innenbereich iSv § 34 Abs. 1 BauGB.

Für das, was unter Außenbereich iSv § 35 BauGB zu verstehen ist, gab es in dem bis zur BauGB-Novelle 1998 geltenden § 19 Abs. 1 Nr. 3 BauGB eine gesetzliche Definition:

„ … außerhalb der in den Nummern 1 (innerhalb des räumli-chen Geltungsbereichs eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1) und 2 (innerhalb der im Zusammenhang bebauten Orts-teile; § 34) bezeichneten Gebiete ( Außenbereich , § 35)“.

Auch nach Wegfall dieser Legaldefinition ist der „Außenbe-reich“ die Gesamtheit der von den §§ 30 Abs. 1 bzw. 2 und 34 BauGB nicht erfassten Flächen. Der Begriff „Außenbereich“ darf deshalb nicht mit Vorstellungen wie etwa der „freien Natur“ oder „Stadtferne“ verbunden werden. Mit dem Begriff ist ge-rade nicht festgelegt, dass die Außenbereichsfläche in einem naturalistisch-geographischen Sinne „außen“ liegt.

ABHANDLUNGEN

Abgrenzung Innen- und Außenbereich „Ein – nicht nur – bauplanungsrechtlicher Dauerbrenner“Von Roland Weiß-Ludwig, Schleswig*

* Der Autor ist Richter am Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht.1 Urt. v. 1.12.1972, – IV C 6.71 –, BVerwGE 41, 227 ff.

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2 BVerwG Urt. v. 18. 5. 1990 – 4 C 37.87 –, NVwZ 1991, 613 OVG Berlin-Brandenburg Urt. v. 27. 10. 2011 (OVG 10 A 11.08, Juris, Rn 39,

NVwZ-RR 2012, 152; EZBK/Söfker BauGB § 34 Rn. 994 OVG Bautzen, Beschl. v. 11. 02.2015, – 1 A 421/14 –5 BVerwG Beschl. v. 30.06.2014, – 4 B 51.13 –, BauR 2014, 1763;

Urt. v. 14.11.1991, – 4 C 1.91 –, NVwZ-RR 1992, 2276 BVerwG, Urt. v. 19.04.2012, – 4 C 10.11 –, NVwZ 2012, 1631

kann, um Zweifelsfragen zu klären. Denn mit der Satzung wird die Grenze zwischen dem im Zusammenhang bebauten Ortsteil und dem Außenbereich verbindlich festgelegt. In Bezug auf die Ausweitung des Innenbereichs in Richtung Außenbereich kann sie ggf. von ihrem Recht Gebrauch machen, den Innenbereich durch Einbeziehung von Außenbereichsflächen entsprechend zu erweitern (§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB). Anders verhält es sich jedoch hinsichtlich der Frage der sog. Ausschlusswir-kung, d. h. der Ausgrenzung von Grundstücken, die nach den allgemeinen Regeln dem Innenbereich zuzuordnen sind. Aus grundsätzlichen und systematischen Erwägungen heraus muss die Frage verneint werden.3

3. Außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile einer Gemeinde

Entscheidend kommt es nämlich noch auf die weitere negative Abgrenzung an, ob eine Fläche, deren bauliche Nutzung begehrt wird, im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB innerhalb der im Zusam-menhang bebauten Ortsteile einer Gemeinde oder, falls nicht, dann im Außenbereich liegt.

a. Teil eines Bebauungszusammenhangs

Wo die Grenze eines im Zusammenhang bebauten Ortsteiles und damit die Grenze zwischen Innen- und Außenbereich ver-läuft, lässt sich nicht unter Anwendung von geographisch-ma-thematischen Maßstäben bestimmen. Ebenso wenig kommt Ortseingangsschildern eine den Bebauungszusammenhang be-gründende oder begrenzende Wirkung zu.4 Sie haben lediglich straßenverkehrsrechtliche, aber keinerlei bauplanungsrechtliche Bedeutung. Die Abgrenzung bedarf vielmehr einer Beurteilung aufgrund einer Wertung und Bewertung des konkreten Sach-verhalts. Bei dieser Wertung und Bewertung kann nur eine komplexe, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigende Betrachtungsweise im Einzelfall zu einer sachge-rechten Entscheidung führen. Dazu sind auch Lagepläne, Fotos und Luftbildaufnahmen heranzuziehen, soweit sie eine für die Beurteilung der wesentlichen Merkmale genügende Aussage-kraft besitzen.5

Es darf allerdings nicht – schon – bei der Ermittlung eines Bebauungszusammenhangs darauf abgestellt werden, ob eine vorhandene Bebauung als Ortsteil oder nur als Splittersiedlung angesehen werden kann. Die Tatbestandsmerkmale „im Zusam-menhang bebaut“ und „Ortsteil“ gehen nicht ineinander auf, sondern sind kumulativer Natur. Erst in einem nächsten Schritt ist zu klären, ob der Bebauungszusammenhang Ortsteilqualität hat.6

Ein Bebauungszusammenhang setzt eine aufeinanderfolgende Bebauung voraus, die den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt. Bestandteil eines Bebauungs-

II. Negativabgrenzung:

1. Außerhalb – qualifiziert – überplanter Flächen (§ 30 Abs. 1 u. 2 BauGB)

Dabei ist die negative Abgrenzung zu durch einen qualifizierten Bebauungsplan, d.h. iSv § 30 Abs. 1 BauGB, überplanten Gebie-ten selten mit Schwierigkeiten verbunden, da der Bebauungsplan die Grenzen seines Geltungsbereichs in seiner Planzeichnung bereits enthält.

2. Außerhalb durch Satzung festgelegtem Innenbereich (§ 34 Abs. 4 BauGB)

Gleiches gilt in der Regel für die ebenfalls negative Abgrenzung zum Geltungsbereich von Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB, in ihren Ausprägungen als Klarstellungssatzung (§ 34 Abs. 4 Nr. 1 BauGB, wonach die Gemeinde die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen kann), Ortsteilsatzung (§ 34 Abs. 4 Nr. 2 BauGB, wonach die Gemeinde bebaute Bereiche im Außen-bereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen kann) und Einbeziehungs- oder Abrundungssatzung (§ 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB, wonach die Gemeinde einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen kann).

Aber: Nur positive Feststellung für Flächen im Geltungsbereich der Satzungen

Weder durch eine Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB noch durch einen Bebauungsplan wird konstitutiv festgelegt, dass die außer-halb ihres Geltungsbereichs liegenden Flächen zum Außenbereich gehören. Der Gemeinde wird durch die bauplanungsrechtlichen Vorschriften nicht das Recht eingeräumt, Flächen dem Außenbe-reich zuzuweisen; und zwar weder durch eine Innenbereichssat-zung noch durch Bebauungspläne. Diesen kommt gerade keine Ausschlusswirkung zu. Die Gemeinde kann ihre Planvorstellungen verbindlich nur durch eine qualifizierte Bauleitplanung durch-setzen, wozu die Darstellungen in einem Flächennutzungsplan nicht genügen. Flächen außerhalb der Geltungsbereiche von qualifizierten Bebauungsplänen oder Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB unterliegen nicht einer Ausschlusswirkung.

Ob sie der Anwendung des § 34 oder 35 BauGB unterliegen, hängt ausschließlich davon ab, ob sie nach den tatsächlichen örtlichen Verhältnissen innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegen oder nicht. Der Gemeinde steht eine Durchsetzung ihrer planerischen Vorstellungen nur innerhalb der Geltungsbereiche von Bebauungsplänen und Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB zu. Insbesondere einer Innenbereichssatzung kommt insoweit bodenrechtlich keine verbindliche Wirkung zu, als außerhalb der Grenzen gelegene Grundstücke dem Außen-bereich zuzurechnen sind (sog. Ausschlusswirkung). Nach der seit dem erstmaligen Erlass des Satzungsrechts in § 34 Abs. 2 BBauG 1976 vertretenen überwiegenden Auffassung hat diese Satzung nur deklaratorische Bedeutung.2 Danach können auch Grundstücke außerhalb des von der Satzung erfassten Bereichs zum Innenbereich zählen, wenn sie nach den allgemeinen Regeln als Innenbereichsgrundstücke zu beurteilen sind. Zutreffend ist, dass die Gemeinde in entsprechenden Fällen die Satzung bezüglich der Abgrenzung des Innen- vom Außenbereich nutzen



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7 BVerwG Urt. v. 30.06.2015, – 4 C 5.14 –, NVwZ 2015, 1767; Urt. v. 19.04.2012, – 4 C 10.11 –, a.a.O.

8 BVerwG, Beschl. v. 24.11.2009, – 4 B 1.09 –, BauR 2010, 443; Beschl. v. 10.07.2000, – 4 B 39.00 –, NVwZ 2001, 70

9 zuletzt BVerwG Urt. v. 30.06.2015, – 4 C 5.14 –,a.a.O., Be-schl. v. 02.04.2007, – 4 B 7.07 –, BauR 2007, 1383; Beschl. v. 11.07.2002, – 4 B 30.02 –, BauR 2002, 1827; Beschl. v. 02.08.2001, – 4 B 26.01 –, BauR 2002, 277; Beschl. v. 10.07.2000, – 4 B 39.00 –, a.a.O.; Be-schl. v. 02.03.2000, – 4 B 15.00 –, BauR 2000, 1310; Beschl. v. 06.03.1992, – 4 B 35.92 –, BauR 1993,303; Urt. v. 17.02.1984, – 4 C 55.81 –, NJW 1984, 1576

10 BVerwG Urt. v. 08.12.2016, – 4 C 7.15 – , Juris, Rn 12, NVwZ 2017, 71711 BVerwG Urt. v. 8.12.2016, – 4 C 7.15 – , Juris, Rn 12, a.a.O.12 BVerwG Beschl. v. 4.07.1990, – 4 B 103.90 –, NVwZ 1990, 962, OVG

Schleswig, Urt. v. 26.07.2017, – 1 KN 1/17 –, n. v., OVG Saarlouis, Be-schl. v. 11.01.2007, – 2 Q 35/06 –, BauR 2008, 485; EZBK/Söfker BauGB § 34 Rn. 25

oder sonstigen Hauptnutzung sind.10 Daher ist zu beachten, dass unselbständige Teile etwa landwirtschaftlicher Wohn- und Wirtschaftsgebäude, die ihrerseits als bauliche Einheiten in Erscheinung treten, nicht isoliert betrachtet werden können, weil es sich dabei gerade nicht um „Nebenanlagen“ im o.g. Sinne handelt.11

Dies steht allerdings der Annahme, dass auch solche Bauten gegebenenfalls am Bebauungszusammenhang „teilnehmen“ können, nicht von vornherein entgegen, da selbst unbebaute Flächen einem Bebauungszusammenhang zuzurechnen sein können.

(2) Unbebaute Flächen können dem Bebauungszusammenhang angehören, wenn es sich um eine Baulücke im engeren Sinne des Wortes handelt, d.h. um ein zwar unbebautes, aber bebau-ungsfähiges Grundstück, das trotz der fehlenden Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit der umgebenden Bebauung nicht stört. Dem Fall eines unbebauten Grundstücks gleichzustellen sind Grundstücke mit baulichen Anlagen, die selbst nicht geeignet sind, den Bebauungszusam-menhang herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken. Flur- und Grundstücksgrenzen sind bei der Beurteilung ohne Bedeutung, sodass Grundstücke nie zwingend vollständig Teil eines Bebauungszusammenhangs sein müssen.

Rand- und Ecklagen

Regelmäßig ist davon auszugehen, dass der Bebauungszusam-menhang unmittelbar mit dem letzten als Teil der maßgeblichen Bebauung zu berücksichtigendem Bauwerk endet. Deshalb ist es unzulässig, die Abgrenzung etwa in einer Weise zu wählen, dass eine den Durchschnitt der nach „außen“ ragenden Gebäude bil-dende Mittellinie oder eine dem am weitesten in den Außenbereich ragenden Gebäude vorgelagerte Linie als Kriterium herangezogen wird (Abbildung 2: schraffiert dargestellte Gebäude nicht Teil der Bebauungszusammenhangs). Vielmehr kann und wird die Grenze zwischen Innen- und Außenbereich unregelmäßig „verwinkelt“ verlaufen (Abbildung 3). Diese Grenze ist wegen der zu berück-sichtigenden vorhandenen häufig uneinheitlichen Bebauung am Ortsrand durchaus nicht selten von Vor- und Rücksprüngen gekennzeichnet.12

zusammenhangs, ohne diesen zu unterbrechen, können auch freie Flächen sein, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit (stehendes oder fließendes Gewässer) oder wegen ihrer beson-deren Zweckbestimmung (Sportplätze, Erholungsflächen) einer Bebauung entzogen sind.7

Eine trennende oder den Bebauungszusammenhang unterbre-chende Wirkung kann dagegen besonderen örtlichen Verhältnissen zukommen.

(1) Typische Bestandteile eines Bebauungszusammenhangs sind bebaute Flächen, soweit die darauf befindliche Bebauung geeignet ist, den Bebauungszusammenhang selbst herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken.

Zu der einen Bebauungszusammenhang bildenden „vorhande-nen“ Bebauung kann zwar auch ein qualifiziert beplantes Gebiet gehören. Soweit dies der Fall ist, sind unbebaute Grundstücke (oder Grundstücksteile) des beplanten Gebiets aber nicht des-halb wie eine bereits vorhandene Bebauung zu behandeln, weil sie nach § 30 Abs. 1 BauGB bebaut werden dürften (Abbildung 1: teilweise unbebaute „Baufenster“ = schraffiert dargestellte Gebäude „noch“ nicht Teil des Bebauungszusammenhangs). Das unterstreicht auch der Wortlaut von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB, der ersichtlich als (im Zusammenhang) „bebaut“ die Grundstücke mit „vorhandener Bebauung“ begreift.

Auf die „Möglichkeit“ einer Bebauung kommt es deshalb nicht an.8

Abbildung 1:

Ebenso wenig genügt nicht sichtbare, etwa unterirdische Be-bauung den Anforderungen an eine vorhandene, einen Bebau-ungszusammenhang bildende Bebauung.

Mit den Begriffen „Bauten“, „Bebauung“, „Siedlung“ ist dabei nichts Anderes gemeint, als dass die betreffenden Anlagen und Flächen dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen sollen. Baulichkeiten, die ausschließlich landwirtschaftlichen oder erwerbsgärtnerischen Zwecken (Scheunen, Ställe, Gewächs-häuser), kleingärtnerischen oder Freizeitzwecken (Wochen-endhäuser, Gartenhäuser) dienen und nur vorübergehend zum Aufenthalt von Menschen genutzt zu werden pflegen, sind für sich allein genommen keine Bauten, die einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil „bilden“ können.9 Das Bundesverwaltungsge-richt meint damit Anlagen, die eine der Hauptnutzung dienende Hilfsfunktion aufweisen und mithin in einem weiteren Sinne „Nebenanlagen“ zur landwirtschaftlichen, (klein- )gärtnerischen



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13 BVerwG, Urt. v. 6.12.1967, 4 C 94.66, DÖV 1968, 322, DVBl. 1968, 65114 BVerwG, Beschl. v. 02.03.2000, – 4 B 15.00 –, a.a.O.15 vgl. BVerwG, Beschl. vom 20.08.1998, – 4 B 79.98 –, BauR 1999, 32,

NVwZ-RR 1999, 10516 vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 21.09.2006, – 1 LB 112/05 –, NordÖR 2007, 118;

Beschl. v. 12.10.2009, – 1 LA 44/09 –, NVwZ-RR 2010,9717 VGH München, Urt. v. 13.04.2015, – 1 B 14.2319 –; im Ergebnis bestätigt

durch BVerwG, Beschluss vom 08.10.2015, – 4 B 28.15 –, ZfBR 2016, 6718 BVerwG, Urt . v. 19.04.2012, – 4 C 10.11, NVwZ 2012, 1631;

Urt. v. 12.12.1990, – 4 C 40/87 –, NVwZ 1991, 87919 BVerwG, Beschl. v 16.02.1988, – 4 B 19.88 –, BauR 1988, 31520 OVG Schleswig, Beschl. v. 16.12.2009 – 1 LA 60/09 –, NordÖR 2010, 128

mit Verweis auf BVerwG, Beschl. v. 10.03.1994 – 4 B 50.94 –, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 165

Ob eine solche Fläche diesen Bebauungszusammenhang fortsetzt oder unterbricht, hängt vielmehr davon ab, inwieweit nach der maß-geblichen Betrachtungsweise der Verkehrsauffassung die aufeinan-derfolgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit bzw. der Zusammengehörigkeit vermittelt. So können örtliche Besonderheiten es rechtfertigen, ihm noch bis zu einer natürlichen Grenze ein oder mehrere Grundstücke zuzuordnen, die unbebaut sind oder trotz des Vorhandenseins von Baulichkeiten sonst nicht zur Prägung der Siedlungsstruktur beitragen.14 Der Bebau-ungszusammenhang kann ausnahmsweise über das letzte vorhandene Gebäude oder Grundstück hinausreichen, wenn die anschließende Freifläche an dem Eindruck der Zusammengehörigkeit deswegen teilnimmt, weil erst eine besondere Situation etwa ein Graben, ein Geländeeinschnitt, ein Fluss, eine Straße, eine Böschung oder ein Steilhang den Bebauungszusammenhang begrenzen kann.15

Allerdings kommt landschaftstypischen Knicks in der Regel keine solche „herandrückende“ Wirkung zu.16 Ebenso wie Zäune sind Baum-reihen oder Hecken selbst bei optischer Dominanz kein taugliches Kriterium für die Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich‚ weil sie grundsätzlich der Disposition des Grundstückseigentümers unterliegen und damit nicht die Gewähr für einen dauerhaften Bestand bieten. Hinzu kommt‚ dass auch Bäume nur eine begrenzte Lebens-dauer haben und insbesondere aufgrund natürlicher Einflüsse‚ wie z.B. durch Stürme oder Schädlinge‚ auch vorzeitig absterben können.17

Die Frage, ob Straßen oder Wegen eine den Bebauungszusam-menhang herstellende herandrückende Wirkung oder trennende Funktion zwischen Innen- und Außenbereich haben, kann nur nach den Umständen des Einzelfalles beurteilt werden. Eine Straße hat weder immer, noch regelmäßig eine verbindende Funktion.18 Straßen, die ausschließlich bzw. nahezu ausschließlich einseitig bebaut sind, kommt dagegen nach der Rechtsprechung in der Regel eine trennende Wirkung zwischen Innen- und Außenbereich zu.19 Ein – ausnahmsweise mögliches – „Überspringen“ des Bebauungs-zusammenhangs auf die andere Straßenseite erfordert in solchen Fällen besondere Anknüpfungspunkte, die es rechtfertigen, die dort gelegenen Flächen in den Bebauungszusammenhang einzubeziehen, weil sie am „Eindruck der Geschlossenheit“ teilnehmen.20

Andererseits sollte nicht jede mehrspurig ausgebaute Straße dazu verleiten, ganze Stadtgebiete in eine Vielzahl von Splittersiedlungen oder gar Außenbereichsinseln künstlich zu parzellieren. Wo der Ausbauzustand und die Verkehrsbelastung einer Straße ausreichend Anlass dafür geben, im Innenbereich die für die Beurteilung der Einfügenskriterien maßgebliche nähere Umgebung, insbesonde-re verschiedene Baugebiete ihrer Nutzungsart nach voneinander abzugrenzen, kann regelmäßig die Rechtfertigung dafür fehlen,

Abbildung 2:

Abbildung 3:

Ein sich an die Bebauung anschließendes Grundstück kann nur dann Teil des Innenbereichs sein, wenn es von der vorhandenen Bebauung in der Umgebung im Sinne einer Bebaubarkeit geprägt ist, wenn es also nach der Verkehrsanschauung als Bauland beurteilt wird. Die bloße Nähe zu vorhandener Bebauung genügt nicht. Das gilt auch für „Eckla-gen“, wenn ein unbebautes Grundstück mit zwei Seiten an nahe bebaute Grundstücke grenzt. Das würde sonst zur Folge haben, dass sich – von diesem einen Vorsprung ausgehend – ein neuer geschlossener Ring um einen Ortsteil legen könnte, da jedes neubebaute Grundstück wieder zusammen mit dem bisherigen Innenbereich ein weiteres Grundstück (Abbildung 4: Ziffern zeigen die Reihenfolge dieses „Dominoeffekts“) des Außenbereichs von zwei Seiten umgrenzen würde.13

Abbildung 4:



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21 BVerwG Urt. v. 14.11.91, – 4 C 1.91 –, NVwZ-RR 1992, 22722 Beispiele in der Rechtsprechung: OVG Schleswig, Urt. v. 22.05.2003, – 1 LB

18/02 –; Urt. v. 30.05.2001, – 1 L 61/00 –; Beschl. v. 7.11.2012, – 1 LA 44/12 -23 BVerwG Beschl. v. 15.09.2005, – 4 BN 37.05 –, BauR 2006, 34824 BVerwG, Urt. v. 1.12.1972, – IV C 6.71 –, a.a.O.25 BVerwG, Urteil v. 17.06.1993, – 4 C 17.91 –; VGH München, Be-

schl. v. 27.01.2010; – 9 ZB 08.37 –; OVG Greifswald, Urt. v. 05.07.2001, – 3 L 197/00 –, NordÖR 2002, 18

eine ringsum von Bebauung umgebene Freifläche so groß ist, dass sich ihre Bebauung nicht mehr als zwanglose Fortsetzung der vorhandenen Bebauung aufdrängt (Abbildung 6: dunkle Fläche im Gegensatz zur grauen Fläche) und deshalb nicht als – nach den Kriterien des § 34 BauGB bebaubare – Baulücke erscheint.23

Abbildung 6:

Die eine solche Fläche umgebende Bebauung ist dann nämlich nicht mehr in der Lage, die Planersatzfunktion von § 34 Abs. 1 u. 2 BauGB zu erfüllen. Das Fehlen eines die Bebauung lenkenden Bebauungsplanes ist nur unschädlich, wenn die bereits vorhandene Bebauung die unerlässlichen Grenzen setzt.

Nur dieser lenkende Einfluss bereits vorhandener Bebauung macht die Rechtsfolge des § 34 BauGB erträglich. Dementspre-chend setzt seine Anwendbarkeit voraus, dass ein Grundstück durch die vorhandene Bebauung in irgendeiner Weise geprägt wird. Daran fehlt es, wenn es sich wegen der Größe der Fläche um das handelt, was als „eigenes fiktives Plangebiet“ bezeichnet werden kann und wegen seiner Größe einer von der Umgebung gerade unabhängigen „gesonderten städtebaulichen Entwicklung und Beplanung fähig ist“. Eine derartige „Freiheit“ von einer Prägung durch die vorhandene Bebauung entzieht der Anwend-barkeit des § 34 BauGB den Boden, weil die Merkmale des § 34 BauGB nicht greifen können.24

Flächen bebauungsakzessorischer Nutzung

In den Bebauungszusammenhang einzubeziehen sind Hilfsflächen, z.B. befestigte Stellplätze, angemessene Hausgärten oder sonstige Erholungsbereiche (sog. bau- oder bebauungsakzessorische Nutzung), soweit sie der Hauptanlage ohne weiteres erkennbar zugeordnet sind.25

In Einzelfällen kann sich daher der „bebaute“ Bereich iSd § 34 Abs. 1 BauGB auf einen verhältnismäßig schmalen Streifen „hinter“ dem Hauptgebäude erstrecken, soweit dieser durch die vorhandenen Baulichkeiten geprägt und „bauakzessorisch“ als

gleichzeitig das Ende des Bebauungszusammenhangs auszurufen. So schaffen häufig genug Brücken und Tunnel die notwendigen Verbindungsmöglichkeiten, um eine auf den ersten Blick trennende Wirkung selbst von Stadtautobahnen und Bahntrassen zu überwin-den und doch noch den erforderlichen Eindruck der Zusammenge-hörigkeit und Geschlossenheit der Bebauung diesseits und jenseits derartigen Infrastruktureinrichtungen zu vermitteln.

Baulücke als Teil des Bebauungszusammenhangs

Ein sich an die Bebauung anschließendes Grundstück kann nur dann Teil des Innenbereiches sein, wenn es von der vorhandenen Bebauung in der Umgebung im Sinne einer Bebaubarkeit geprägt ist, es also nach der Verkehrsanschauung als Bauland beurteilt wird. Dabei lässt sich nichts Allgemeingültiges darüber sagen, wie sich namentlich die Größe einer solchen unbebauten Fläche auf die Anwendbarkeit des § 34 BauGB auswirkt. Zwar findet die Möglichkeit, eine den Bebauungszusammenhang wahrende Baulücke anzunehmen, auch in dessen Größe eine obere Grenze, jedoch lässt sich eine absolute Zahl als Grenzwert insoweit nicht angeben.21 Allerdings kann auf die Struktur der vorhandenen Bebauung als Anhaltspunkt zurückgegriffen werden (Abbildung 5: Baulücken = dunkle Flächen (-), graue Flächen (+), schraffierte Fläche (-/+). Nach ständiger Rechtsprechung des VG Schleswig und des OVG Schleswig ist bei einer Entfernung von 70 bis 100 m zwischen angrenzenden Gebäuden für die bauplanungsrechtliche Abgrenzung des Außenbereichs zum Innenbereich insbesondere die Struktur der in der näheren Umgebung vorhandenen Bebauung maßgeblich. Eine kleinteilige Bebauung im näheren Umfeld spricht eher dafür, Freiflächen dem Außenbereich zuzuordnen. Bei einer uneinheitlichen, aufgelockerten Bebauung im ländlichen Raum mit großen Baukörpern und großen Freiflächen um die Häuser herum mag auch bei Entfernungen von mehr als 80 m noch die Annahme einer Baulücke im Innenbereich in Betracht kommen.22

Abbildung 5:

Außenbereichsinseln

Wegen der erforderlichen negativen Abgrenzung können Außenbe-reichsflächen auch in solchen Gebieten liegen, die vollständig von Bebauung umgeben sind. Von einem solchen „Außenbereich im Innenbereich“ bzw. einer „Außenbereichsinsel im Innenbereich“ spricht man schlagwortartig, – allerdings ohne dass damit etwa ein eigener unbestimmter Rechtsbegriff gemeint wäre – wenn



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26 OVG Schleswig, Beschl. v. 7.11.12, – 1 LA 44/12 –; Urt. v. 24.04.2007, 1 KN 1/06; Urt. v. 17.05.2001, 1 K 21/98; Urt. v. 29.07.1999, 1 L 55/98

27 OVG Schleswig, Beschl. v. 26.9.2012, 1 LA 42/12; OVG Münster, Be-schl. v. 11.06.2004, 7 A 1475/04

28 VGH München, Urt. v. 13.04.15, – 1 B 14.2319 -29 BVerwG, Urt .v. 17.6.1993, – 4 C 17.91 –, NVwZ 1994, 29430 BVerwG, Urt. v. 3.12.1998, – 4 C 7.98 –, NVwZ 1999, 52731 BVerwG, Urt. v. 19.04.2012, – 4 C 10.11 –, NVwZ 2012, 1631

b. Ortsteil

Der Begriff der „im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ in § 34 Abs. 1 BauGB umfasst neben dem Bebauungszusammenhang zum anderen die Komponente des Ortsteils. Nur ein Bebauungszusam-menhang, der auch Ortsteil – und zwar derselben Gemeinde30 – ist, vermittelt ein Baurecht nach § 34 BauGB. Soweit es um den Be-bauungszusammenhang geht, ist auf die äußerlich wahrnehmbaren Verhältnisse abzustellen. Da das tatsächlich Vorhandene im Rahmen des § 34 Abs. 1 BauGB den Maßstab für die Zulassung weiterer Bebauung darstellt, kommt es insoweit nur auf die äußerlich er-kennbaren, also mit dem Auge wahrnehmbaren Gegebenheiten der vorhandenen Bebauung und der übrigen Geländeverhältnisse an.

Im Gegensatz zu dem rein äußerlich und faktisch zu bestimmenden Bebauungszusammenhang hat der Begriff des Ortsteils insoweit eine rechtliche Komponente, als sich darin die Beziehung – auch – des in § 34 BauGB normierten Zulassungstatbestands zur Planungshoheit der Gemeinde ausdrückt. Im Sinne einer Art „Planersatz“ – oder im Fall eines einfachen Bebauungsplans einer „Planergänzung“, vgl. § 30 Abs. 3 BauGB – sind nach dieser Bestimmung Vorhaben zulässig, die sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Die Fortentwicklung der Bebauung nach dem „Planersatz“ wird der Gemeinde gerade auch deshalb zugemutet, weil sie durch eigene aktive Bauleitplanung die Möglichkeit hat, die bauliche Entwicklung in eine andere Richtung zu steuern.

Daraus folgt jedenfalls dem Grundsatz nach, dass der Gemeinde im Rahmen des unbeplanten Innenbereichs als eines „Planersatzes“ nur das zuzurechnen ist, was sie durch sachgerechte eigene Planung auch abwenden könnte. Die Gemeinde hat aber – abgesehen von der Abstimmungspflicht bei benachbarter Bauleitplanung nach § 2 Abs. 2 BauGB – kaum eine Möglichkeit, das Heranrücken eines benachbarten bebauten Ortsteils an ihren Außenbereich planerisch zu verhindern. Die Möglichkeit, durch die Aufstellung eines Bebau-ungsplans nach § 30 BauGB ein Übergreifen der Bebauung zu verhin-dern, würde häufig rechtlich am Verbot der „Negativplanung“ und faktisch an möglichen Entschädigungsforderungen nach § 42 BauGB scheitern, wenn der Ortsteilsbegriff gemeindegebietsübergreifend zu verstehen wäre. Der Bezug des Begriffs „Ortsteil“ zur Planungshoheit der Gemeinde zeigt sich auch noch in anderem Zusammenhang.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-gerichts ist unter Ortsteil jeder Bebauungskomplex zu verstehen, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Mit diesen Anforderungen soll die Abgrenzung zur unerwünschten Splittersiedlung erreicht werden. Dabei ist unerheblich, ob die einen Bebauungszusammenhang bildenden Gebäude privilegiert zulässig sind. Auch eine Ansammlung privilegierter Bauvorhaben kann eine Splittersiedlung sein.31 Die Frage, ob ein Bebauungskomplex nach der Zahl der tatsächlich vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht

Hausgarten oder dem Wohnen zugeordneter Erholungsbereich genutzt wird. Entscheidend für die Abgrenzung sind aber immer äußerlich erkennbare, d.h. optisch wahrnehmbare Umstände, sodass allenfalls ein tatsächlich vorhandener Hausgarten einem vorhandenen Bebauungszusammenhang zugeordnet werden kann. Ein „fiktiver Hausgarten“ ist in jedem Fall unerheblich.26 Solche „bauakzessorischen“ Bereiche – hinter dem Haus – sind als „Außenwohnbereich“ dem Innenbereich allerdings nur in begrenzter „Tiefe“ zuzurechnen. Erfasst werden allenfalls haus-nahe und nicht solche Flächen, die einer selbständigen baulichen Nutzung zugeführt werden könn(t)en.27 Für die Abgrenzung gilt ein restriktiver den Außenbereich möglichst schonender Maßstab.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof geht sogar davon aus, dass die sog. bebauungsakzessorische Nutzung es dem Bau-herrn – lediglich – ermöglichen soll‚ unmittelbar angrenzend an das Hauptgebäude in angemessenem Umfang untergeordnete Nebenanlagen im Sinne von § 14 Abs. 1 BauNVO, wie z.B. Terrassen, unterzubringen. Dagegen sei nicht bezweckt‚ dass ein weiteres Hauptgebäude bzw. Wohnhaus errichtet werden und dadurch ggf. ein „Dominoeffekt“ ausgelöst werden könnte.28

Hilfreich erscheint insoweit, sich die konkreten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts29 in Erinnerung zu rufen:

„In § 34 Abs. 1 BauGB wird eine Bebauung vorausgesetzt, die für die angemessene Fortentwicklung der vorhandenen Be-bauung maßstabsbildend ist. Dies erfordert, dass die bauliche Anlage optisch wahrnehmbar ist und ein gewisses Gewicht hat, sodass sie ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter prägen kann. Daran fehlt es regelmäßig bei einem befestigten Stellplatz. Gleichwohl spricht Überwiegendes dafür, dass das Berufungsgericht das für die Erweiterung des Verbrau-chermarktes vorgesehene Gelände im Ergebnis zu Recht als Teil des Innenbereichs angesehen hat. Der hier gegenwärtig vorhan-dene befestigte Parkplatz ist offenbar ein typischer Bestandteil der Anlage eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes, zu dessen Erscheinungsbild regelmäßig größere Stellplatzflächen gehören. Er befindet sich unmittelbar hinter dem Verkaufsgebäude und dürfte damit der Gesamtanlage ohne weiteres erkennbar zugeordnet sein. In einem solchen Fall wird sich der durch das Verbraucher-marktgebäude vermittelte optische Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) im Regelfall auch auf den Parkplatz des Verbrauchermarkts erstrecken.“

Angesichts dessen dürfte regelmäßig zu klären sein, ob nicht auch die für die Hauptnutzung der vorhandenen maßgeblichen Bebauung wesentlichen Nebengebäude, insbesondere Wirtschafts-gebäude landwirtschaftlicher Hofstellen oder Betriebsgebäude eines Gewerbebetriebes, die für sich genommen die Anforde-rungen an eine „Bebauung“ im o.g. Sinne nicht erfüllen, noch am Bebauungszusammenhang teilnehmen. Andernfalls droht ein an der Lebenswirklichkeit vorbeigehendes Filetieren von Betriebsgrundstücken in dem Bebauungszusammenhang zuzu-rechnende Wohn- und dem Außenbereich zuzuordnende Betriebs-gebäude. Dies könnte die absurde Konsequenz haben, dass die etwa für die Einstufung als faktisches Dorfgebiet notwendigen landwirtschaftlichen Betriebe nur noch mit ihrem Wohngebäude im Innenbereich liegen, wodurch die Dorfgebietseigenschaft des Baugebiets gefährdet würde.


Raebel , Baubeschränkungen an niedersächsischen Deichen | A B H A N D L U N G E N

NordÖR 1/2018 | 7

32 BVerwG, Urt. v. 17. 02. 1984, – 4 C 56.79 –, NVwZ 1984, 43433 BVerwG Urt. v. 6.11.1968, – IV C 47.68 –, BRS 20 Nr. 3834 BVerwG Beschl. v. 12.06.1973, – IV B 79.72 –, BRS 27 Nr. 41

nicht schematisch erfolgen. Insbesondere ist ein rein quantitativer Vergleich nach der Zahl der tatsächlich vorhandenen Bauten re-gelmäßig nicht ausreichend. Dass ein Bebauungskomplex nach der Anzahl der dort vorhandenen Bauten nicht unbeträchtlich hinter anderen Ansiedlungen und gegebenenfalls dem Gemeindezentrum zurückbleibt, schließt dementsprechend nicht generell aus, dass es sich bei dem Bebauungskomplex um einen Ortsteil handelt.

Wenn zwischen dem zu beurteilenden Baukomplex auf der einen und den vorhandenen Ortsteilen auf der anderen Seite allerdings schon rein quantitativ ein offensichtliches Missverhältnis besteht, ist die Annahme, der zur Überprüfung stehende Bebauungskom-plex sei ein eigenständiger Ortsteil, ausgeschlossen.34

besitzt, kann nicht für alle Gemeinden und Siedlungsräume ein-heitlich nach konkreten zahlenmäßigen Grenzwerten beantwortet werden. Entscheidend ist vielmehr ein Vergleich des zur Überprüfung stehenden Bebauungskomplexes mit den sonstigen siedlungsstruk-turellen Gegebenheiten im Gebiet der betroffenen Gemeinde. Dabei kommt es ausschließlich auf die Siedlungsstruktur der jeweiligen Gemeinde an.32 Das Bundesverwaltungsgericht hat das ebenfalls aus der Planungshoheit der Gemeinde für ihr Gebiet abgeleitet, die es verbietet, für die siedlungsstrukturelle Bewertung vorhandener Bebauung einen anderen räumlichen Bezugsrahmen zugrunde zu legen, als er für die Planungshoheit maßgebend ist.

Bei diesem Vergleich muss sich der zur Überprüfung stehende Bebauungskomplex neben den anderen Siedlungsschwerpunkten der Gemeinde als selbständige Siedlungseinheit behaupten können, ohne einen Schwerpunkt der baulichen Entwicklung eines Gemein-wesens darstellen zu müssen.33 Der vorzunehmende Vergleich darf

Baubeschränkungen an niedersächsischen Deichen im Lichte ihrer rechtshistorischen Wurzeln und anderer LandesrechteVon Richter am BGH a.D. Bernd Raebel, Buxtehude*

* Der Autor ist als Mitglied seines Deichverbandes an den behandelten Fragen interessiert, in eigenen Rechten dabei aber nicht betroffenen.

1 NdsGVBl 1963, S. 81; neu bekanntgemacht i.d.F. vom 23. Februar 2004, NdsGVBl 2004, S. 83.

2 § 14 Abs. 1 bis 3, § 16 Abs. 1 und 2 NDG; eine Baugenehmigung und an-dere Genehmigungen dürfen nach § 14 Abs. 6 und § 16 Abs. 3 NDG nur erteilt werden, wenn die Deichbehörde den Antragsteller von dem Nutzungsverbot befreit hat.

3 OVG Lüneburg, NdsVBl 2001, S. 11 ff.; dazu rechtshistorisch noch weiter unten.

4 § 15 Abs. 1 und 3 NDG, § 16 Abs. 1 Satz 2 NDG.5 BVerfGE 25, 112 ff.

tefällen erteilt werden, wenn die Ausnahme mit den Belangen der Deichsicherheit vereinbar ist. Sämtliche der genannten Be-freiungstatbestände setzen einen atypischen Sonderfall voraus, sie dürfen nicht zur Regel werden.3 Privilegierte Bauwerke, die der Ent- und Bewässerung oder dem Verkehr dienen, dürfen nur mit widerruflicher Erlaubnis der Deichbehörde auf dem Deichgrundstück oder im Schutzstreifen eines Deiches angelegt, geändert oder beseitigt werden.4 Diese Beschränkungen gelten mit Ausnahme der Schutzstreifen nach § 29 Abs. 3 NDG auch für zweite Deichlinien oberhalb von Sperrwerken.

Schon bald nach dem Inkrafttreten der genannten Vorschriften hatte sich das Bundesverfassungsgericht auf Vorlage des VG Ol-denburg mit dem gesetzlichen Bauverbot auf niedersächsischen Deichen auseinanderzusetzen und darin eine zulässige Inhalts-bestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gesehen5. Es nahm an, das generelle Bauverbot sei durch die Erwägung gerechtfertigt, dass jede bauliche Nutzung des Deiches, die nicht seiner Erhaltung diene, potentiell geeignet sei, eine konkrete Gefährdung des Deiches und damit der Bewohner

So wie die allgemeine Geschichte ihren Einfluss auf die große Politik übt, so können rechtsgeschichtliche Überlieferungen auf Rechtsetzung und Rechtsauslegung der Gegenwart wirken. Wer in der Rechtspolitik oder Rechtsprechung für das geltende Recht und seine Anwendung Verantwortung trägt, sollte deshalb an der Entstehung des gewordenen Rechts und an seinen Vorläufern nicht achtlos vorbeigehen. Unrühmlich sind auch Rückfälle in deutsche Kleinstaaterei, die trotz bundesstaatlicher Ordnung den rechtsvergleichenden Blick über die Landesgrenzen als überflüssige Mühe betrachten. Das nachfolgend behandelte, gerade wieder aktuelle Kapitel des niedersächsischen Landesrechts gibt für

solche Mahnungen ein anschauliches Beispiel.

I. Deichgesetz und Bundesverfassungsgericht

Das niedersächsische Deichgesetz (NDG) vom 1. März 19631 regelt in seinen §§ 14, 15 die Benutzung der Deiche und setzt in § 16 einen 50 m breiten Schutzstreifen von der landseitigen Grenze des Deiches gerechnet fest. Diese Vorschriften verbieten auch jede bauliche Nutzung eines Deiches und seines Schutzstrei-fens; nur im Einzelfall kann die Deichbehörde von dem Verbot ausnahmsweise und widerruflich befreien, wenn die Sicherheit des Deiches es zulässt.2 Dabei sind die Befreiungsvoraussetzungen für die Errichtung oder Erweiterung von Gebäuden auf dem Deich noch enger gefasst als für die gleichen Vorhaben innerhalb des Schutzstreifens. Der Bau auf dem Deich muss öffentlichen oder allgemein wirtschaftlichen Belangen dienen und die Deichsicher-heit trotz des Baues gewährleistet bleiben. Die Genehmigung für bauliche Anlagen innerhalb des Schutzstreifens kann in Här-


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