Weiterbildungsfinanzierung in Deutschland

Weiterbildungsfinanzierung in Deutschland

Aktueller Stand, Entwicklung, Problemlagen und Perspektiven

Marcel Walter

Weiterbildungsfinanzierung in Deutschland Aktueller Stand, Entwicklung, Problemlagen und Perspektiven

Kontakt Dr. Marcel Walter Wissenschaftlicher Mitarbeiter Berufspädagogik/Berufsbildungsforschung Universität Duisburg-Essen Telefon 0201 183-2874 Fax 0201 183-2509 [email protected] Titelbild: Arne Weychardt, Bad Salzuflen Layout: Ralf Siegel, Essen (In der vorliegenden Studie wird durchgehend das generische Maskulinum verwendet, wenn das Geschlecht der bezeichneten Personen unbekannt oder nicht relevant ist oder wenn sowohl männliche als auch weibliche Personen gemeint sind. Dieses Vorgehen soll allein der besseren Lesbarkeit dienen.)

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Marcel Walter - Stand der Weiterbildungsfinanzierung in Deutschland | Seite 1

Inhalt 1 Man ist sich einig: Der Weiterbildungsbedarf steigt .................... 2

1.1 Demografischer Wandel ........................................................................... 2 1.2 Ökonomischer Strukturwandel .................................................................. 2

2 Die Finanzierungsverantwortung im Weiterbildungssegment: breit gestreut .................................................................................... 4

3 Die Datenlage zur Weiterbildungsfinanzierung in Deutschland: problematisch .................................................................................. 7

4 Weiterbildung: ein Stiefkind der Bildungspolitik ......................... 8 4.1 Der Weiterbildungsbereich ist relevant ..................................................... 8 4.2 Unter Einbeziehung indirekter Kosten ist das finanzielle Volumen des

Weiterbildungsbereichs noch größer ........................................................ 9 4.3 Die Finanzierungslast im Weiterbildungsbereich liegt klar im privaten

Bereich ................................................................................................... 10 4.4 Die öffentlichen Weiterbildungsausgaben widersprechen der

bildungspolitischen Rhetorik ................................................................... 12

5 Weiterbildung wird zunehmend an die Individuen ausgelagert 16

6 Mehr öffentliches Engagement kann Chancengleichheit in der Weiterbildung verbessern ............................................................. 18

7 Literatur .......................................................................................... 21

Seite 2 | Marcel Walter - Stand der Weiterbildungsfinanzierung in Deutschland

Dass Weiterbildung sich für Individuen und Betriebe bewährt hat, um aktuellen und zukünftigen Herausforderungen beruflicher wie außerberuflicher Lebensbereiche zu begegnen, ist unstrittig. Mehr noch: Politik, Wirtschaft und Wissenschaft verweisen seit Jahren auf die wachsende Relevanz von Weiterbildung. Die Entwicklung der öffentlichen und betrieblichen Weiterbildungsausgaben spiegelt dies jedoch nicht wider. Zur Verwirklichung des Anspruchs „Lebenslanges Lernen für alle“ ist mehr Engagement der öffentlichen Hand gefragt. 1 Man ist sich einig: Der Weiterbildungsbedarf steigt Die Weiterbildung ist der vielfältigste, gleichzeitig aber auch der intransparenteste Bildungsbereich. In keinem anderen Zweig der Bildungslandschaft sind die behandelten Themen, die Anzahl der Anbieter und die Veranstaltungsformate so vielfältig. Dies gilt auch für die Ursachen der Weiterbildungsnachfrage, die von Spaß am Lernen von Neuem über die kurzfristige Anpassung an berufliche Erfordernisse bis hin zum langfristigen Aufstiegswunsch reichen. Allerdings werden Weiterbildungsentscheidungen von Betrieben und Privatpersonen immer vor dem Hintergrund objektiver sozialstruktureller Rahmenbedingungen getroffen. Zwei Faktoren treiben den Weiterbildungsbedarf und das Weiterbildungsengagement in besonderem Maße: der demografische Wandel und der wirtschaftliche Strukturwandel. 1.1 Demografischer Wandel Sämtliche Arbeitskräfteprognosen weisen der Weiterbildung eine zentrale Aufgabe bei der Vermeidung des Fachkräftemangels zu (vgl. z. B. Gramke et al. 2008: 5). Menschen müssen künftig immer länger beschäftigt sein, um den demografisch bedingten Mismatch zwischen Arbeitskräftenachfrage und -angebot abzufedern. Weiterbildung wird dabei die Funktion zugeschrieben, Fachkräftelücken durch Nachqualifizierung von Geringqualifizierten und Wiedermobilisierung von alters- und/oder nachwuchsbedingt aus dem Arbeitsmarkt ausgeschiedenen Personen vorzubeugen bzw. zu schließen. Ferner dient Weiterbildung im steigenden Erwerbsalter dazu, die alternde Erwerbsbevölkerung wettbewerbsfähig zu halten. Und nicht zuletzt sichern Individuen durch Weiterbildung ihre eigene Employability, ihre Position auf dem Arbeitsmarkt und schlussendlich ihre Rentenanwartschaft. 1.2 Ökonomischer Strukturwandel Weiterbildung gilt als Ansatz, um die durch globalisierten Wettbewerbs- und Innovationsdruck sowie durch Dienstleistungsorientierung benötigte Flexibilität und Mobilität der Arbeitskräfte sicherzustellen (vgl. Walter 2014: 70 f.). Durch die Unschärfe und den ständigen Wechsel von Arbeitsprofilen, immer kürzere Innovationszyklen und den schnellen Verschleiß von Wissensbeständen kommt ständiger Weiterbildung eine immer wichtigere Funktion zu, während eine erste Ausbildung „nur noch“ den Sockel bildet, auf dem kontinuierliche Weiterbildung aufbaut. So arbeiten nur etwa die Hälfte (52 Prozent) der 18- bis 24-jährigen Erwerbstätigen mit dualer Berufsausbildung in ihrem erlernten Beruf (vgl. Hall 2015). Nicht zuletzt bieten allgemeine und politische Weiterbildung Chancen, Abschlüsse nachzuholen sowie Orientierungshilfen und interessante Freizeitangebote, die in einer zunehmend pluralisierten und durchökonomisierten Lebenswelt dringend benötigten Halt geben können.


Bezüglich des steigenden Weiterbildungsbedarfs und dessen Ursachen besteht ein breiter Konsens unter allen bildungspolitischen Akteuren. Dies lässt sich etwa am Beispiel der Empfehlungen des von der Bundesregierung eingerichteten „Innovationskreis Weiterbildung“ deutlich machen, dem Vertreter aus den Reihen der Arbeitgeber (IHK, HWK, zdH), der Beschäftigten (DGB), von staatlichen wie privaten Weiterbildungs- und Beratungsträgern, der Kultusministerkonferenz sowie von Forschungseinrichtungen angehörten. „Vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung – insbesondere im Hinblick auf den steigenden Fachkraftebedarf – ist es erforderlich, das Bewusstsein für die Bedeutung des Lernens im Lebenslauf zu schärfen und dies durch individuelle Anreize zu flankieren.“ (BMBF 2008: 8) Die Prognosen zur Bedarfsentwicklung schlagen sich auch in konkreten nationalen und internationalen Zielsetzungen nieder. So strebt die Bundesregierung für dieses Jahr eine Weiterbildungsbeteiligung von 50 Prozent an (vgl. Abb. 1 a). Auf europäischer Ebene sieht ein Benchmark des europäischen Rates vor, dass die „Teilnahme am Lebenslangen Lernen“ bis zum Jahr 2020 15 Prozent betragen soll (vgl. Abb. 1 b).1 Das europäische Ziel wird weder im EU-Länderdurchschnitt noch von Deutschland erreicht werden. Im Ländervergleich mit anderen west- und den nordeuropäischen Staaten liegt die BRD zudem deutlich zurück. Die Zielsetzung der Bundesregierung ist hingegen nahezu umgesetzt, war aber auch im Jahr 1997 praktisch schon verwirklicht. Die steigende Beteiligung in den letzten Jahren geht in erster Linie auf die Entwicklung der betrieblichen Weiterbildung zurück und kann als Folge der positiven wirtschaftlichen Entwicklungen gedeutet werden.

1 Die beiden Zielmarken unterscheiden sich stark, weil sie Bildungsmaßnahmen unterschiedlich abgrenzen und sich auf verschiedene Grundgesamtheiten beziehen. Der AES-Indikator gibt den Anteil der 18/19- bis 64-Jährigen wieder, die in den zwölf Monaten vor der AES-Befragung an non-formaler Bildung teilgenommen haben. Der Labour-Force-Survey-Indikator gibt den Anteil 25- bis 64-Jährigen wieder, die in den vier Wochen vor der Labour-Force-Erhebung an Maßnahmen der formalen oder non-formalen Bildung teilgenommen haben.


2 Die Finanzierungsverantwortung im Weiterbildungssegment: breit gestreut

Auch hinsichtlich der Finanzierung unterscheidet sich das Weiterbildungssegment deutlich von anderen Bildungsbereichen. Im Primarbereich (Grundschulen), im Sekundar- und Tertiärbereich dominiert die Finanzierung durch die öffentlichen Haushalte. Die privaten Haushalte ergänzen die Ausgaben hier nur geringfügig, z. B. über notwendige Lernmittel, Nachhilfe sowie Ausgaben für Privatschulen und Studiengänge an privaten Universitäten. Eine Ausnahme sind die umfangreichen betrieblichen Ausgaben für das duale Ausbildungssystem. Im Weiterbildungsbereich verhält es sich hingegen genau umgekehrt: Hier ergänzt die öffentliche Hand lediglich die private Nachfrage (genaue Zahlen weiter unten). Tab. 1 gibt einen Überblick über die Weiterbildungsbereiche, in denen die öffentliche Hand, die Bundesagentur für Arbeit, Individuen und Betriebe jeweils Finanzierungsverantwortung tragen.


Exkurs: Ursachen für staatliche Intervention Staatliche Finanzierung steht immer dann an, wenn der Marktmechanismus versagt oder wenn mehr Chancengleichheit im Marktzugang hergestellt werden soll. In der Bildungsökonomie immer wieder diskutierte Ursachen für Marktversagen sind Externalitäten, Poaching, die meritorischen Eigenschaften von Weiterbildung und Informationsasymmetrien. Von Externalitäten ist die Rede, wenn die durch die Güternachfrage eines Einzelnen bei Dritten bzw. bei „der Gesellschaft“ ein Nutzen erzeugt wird. Weil Individuen nicht zur Finanzierung dieses Nutzens, von dem sie selbst nicht direkt profitieren, bereit sind, bleibt die Nachfrage zwangsläufig unter dem Optimum. Niedrige Kriminalitätsraten, mehr Gesundheitsbewusstsein, demokratische Beteiligung usw. gelten als gesicherte externe Effekte einer umfangreichen Allgemeinbildung und sind daher ein Hauptargument für die öffentliche Bildungsfinanzierung im Primar- und Sekundarbereich. Sie werden ferner immer wieder herangezogen, um die vollständige Entlastung der privaten Haushalte im Elementarbereich zu fordern. Auch in der politischen Weiterbildung sind sie eine Legitimationsgrundlage für öffentliche Ausgaben. Befürworter von mehr öffentlicher Finanzierung in der Weiterbildung führen ihre Forderungen in erster Linie auf den „überindividuellen“ Nutzen von Weiterbildung zurück. Eine Sonderform der Externalitäten kennen wir aus der betrieblichen Weiterbildung: So könnten Betriebe vor umfangreichen Weiterbildungsinvestitionen zurückschrecken, wenn sie befürchten, dass die weitergebildeten Beschäftigten anschließend zur Konkurrenz gehen. Diese als „Poaching“ bezeichnete (Wilderei)-Problematik lässt sich jedoch auch privatrechtlich lösen, etwa über Rückzahlungsverträge, und ist daher kein sehr starkes Argument für öffentliche Förderaktivitäten. Bezüglich der beruflichen Weiterbildung, die den größten Teilbereich der Weiterbildung darstellt, herrscht darüber hinaus weitestgehend Konsens, dass die gesellschaftlichen Erträge im Vergleich zum individuellen Nutzen ohnehin nur gering ausfallen.


Die Zurückhaltung der öffentlichen Haushalte und das hohe private Engagement in der Weiterbildungsfinanzierung scheinen vor diesem Hintergrund finanzwissenschaftlich recht gut abgesichert. Investitionen in Weiterbildung sind hiernach in erster Linie Aufgabe der Individuen und Unternehmen, weil der durch Weiterbildung erzeugte Nutzen ihnen maßgeblich selbst zugutekommt. Der Staat unterstützt geringfügig, um Anreize zu setzen. Ein Argument, das jedoch deutlich für öffentliche Finanzierung spricht, ist mit den meritorischen Eigenschaften von Weiterbildung gegeben. Von einem meritorischen Gut ist dann die Rede, wenn dessen Nachfrage zu gering ist, weil die Individuen seinen Nutzen unterschätzen. Dieses Argument ist stark umstritten, weil es Bevormundung impliziert. Kann der Staat die individuellen Interessen besser kennen, als die Individuen selbst? Gleichwohl schwingt bei den permanenten Weiterbildungsappellen des Staates immer mit: Individuen nehmen weniger an Weiterbildung teil, als ihnen gut täte. Eine solche Haltung impliziert öffentliches Engagement. Und noch ein Argument spricht für eine staatliche Intervention: Informationsasymmetrien. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass der Weiterbildungsbereich aufgrund seiner weitestgehend privatisierten Anbieterstruktur, der Kursvielfalt und der schwachen rechtlichen Normierung höchst intransparent ist. Ferner ist der individuelle Nutzen von Weiterbildung niemals gesichert und nur schwer zu antizipieren. Dies ist nicht nur im Einzelfall für die Teilnahme hinderlich, es verhindert auch, dass ein Markt für Bildungskredite entsteht. Allerdings ist die privatisierte Angebotsstruktur zugleich ein zentraler Vorteil des Weiterbildungsmarktes, da nur ein privater Weiterbildungsmarkt in der Lage ist, kurzfristig entstehende Weiterbildungsbedarfe zu decken. Die damit einhergehende Intransparenz wird als Kehrseite der Medaille grundsätzlich akzeptiert. Die von der Bundesagentur für Arbeit (BA) ausgegebenen Bildungsgutscheine machen diese Ambivalenz gut deutlich: Einerseits stärken sie den Wettbewerb zwischen den Bildungsanbietern, da eine direkte Zuweisung der Teilnehmer auf die Angebote entfällt. Andererseits stehen die Gutscheinempfänger vor der Herausforderung, aus dem vielfältigen Angebot das für sie passende selbst zu bestimmen. Schließlich sind der öffentlichen Weiterbildungsförderung auch im Hinblick auf die Durchsetzung von Chancengleichheit im Weiterbildungszugang legitimatorisch keine Grenzen gesetzt, da Weiterbildung bisher überwiegend Menschen erreicht, die ohnehin zu den Bildungsgewinnern zählen. Zusammenfassend lässt sich festhalten: Dass die in Weiterbildung investierten finanziellen Mittel heute überwiegend von Betrieben und Individuen getragen werden, ist nur teilweise wissenschaftlich begründbar und in jedem Fall auch das Ergebnis bewusster politischer Entscheidungen.


3 Die Datenlage zur Weiterbildungsfinanzierung in Deutschland: problematisch

Im Jahr 1970 hat der „Deutsche Bildungsrat“ Weiterbildung zur „vierten Säule“ des Bildungssystems erklärt und damit gleichberechtigt neben die Primarstufe, die Sekundarstufe und den Hochschulbereich gestellt. Vor diesem Hintergrund ist es kaum zu glauben, dass sich heute, 45 Jahre später, keine unstrittige Kennzahl für die Weiterbildungs-Gesamtausgaben ausweisen lässt. Während man eine solche Zahl für den Primarbereich in Minuten recherchieren kann, hat man sich auch nach Wochen intensiver Recherchen zur Weiterbildung der Realität nur grob genähert. Es wären ferner auch andere als die hier verfolgten Kalkulationsansätze gangbar, die zu abweichenden, aber nicht zwangsläufig weniger validen Zahlen führen würden. Die Hauptprobleme sind:

1. Schwierige Ein- und Abgrenzbarkeit von Weiterbildungsaktivitäten Weiterbildungsaktivitäten sind vielfältig und schwer ein- und abgrenzbar. Betreibt der Studierende, der vor Studienbeginn ein Jahr gejobbt hat, Weiterbildung oder doch eher Ausbildung? Was, wenn er zuvor eine duale Ausbildung abgeschlossen hat, die oder die nicht dem Studiengang entspricht? Ist das Nachholen eines Schulabschlusses der allgemeinen Schulbildung oder der Weiterbildung zuzuordnen? Ist der Master „nur“ eine Fortsetzung des Bachelors oder grundsätzlich als Weiterbildung zu werten? Zählt die Lektüre einer Zeitschrift als Weiterbildung oder doch nur die Teilnahme an Kursen? Darüber, welche Ausgaben überhaupt weiterbildungsrelevant sind, lässt sich offenbar streiten. In der Folge ist die Messung von Weiterbildungsausgaben stark erschwert.

2. Defizite in der Erfassung von Weiterbildung Die Probleme sind allerdings auch hausgemacht: Im privaten Bereich operieren verschiedene Studien mit unterschiedlichem Weiterbildungsverständnis, verschiedenen Referenzzeiträumen (für die die Ausgaben erfasst werden) und unterschiedlichen Kostenmodellen2 (sollen nur direkte Kosten oder auch Verdienst-/Arbeitsausfall berücksichtigt werden?). Aufgrund des hohen Aufwands werden die Erhebungen nur in mehrjährigem Abstand durchgeführt. Groß sind auch die Defizite bei der Erfassung der öffentlichen Ausgaben. So gibt es etwa keine Information über die Summe, die die öffentliche Hand im Rahmen der Steuergesetzgebung jährlich indirekt in den Weiterbildungsmarkt investiert, wodurch der öffentliche Anteil an den Weiterbildungsausgaben tendenziell unterschätzt wird. Zudem sind Weiterbildungsausgaben in den Haushaltstiteln diverser Ressorts auf Bundes- und Landesebene nicht deutlich als solche gekennzeichnet und daher nur schwer zu erfassen. Hinzu kommt, dass öffentliche Weiterbildungsförderung zu großen Teilen nicht grundfinanziert ist, sondern über Förderprogramme mit einer Laufzeit von wenigen Jahren erfolgt, was eine kontinuierliche Beobachtung von Haushaltstiteln erschwert. Die Kofinanzierung vieler Förderprogramme durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) ist gleich doppelt problematisch: Zum einen lassen sich die Budgets für Weiterbildung nicht eindeutig aus den bereitgestellten Mitteln bestimmen. Zum anderen weisen die Ministerien ESF-Mittel teilweise separat aus, teilweise sind sie in den Titeln der Förderprogramme jedoch auch bereits berücksichtigt.

2 Zur sprachlichen Vereinfachung werden die Begriffe Kosten und Ausgaben in der vorliegenden Arbeit teilweise synonym verwendet, obwohl sie sich auf verschiedene ökonomische Transaktionen beziehen.


Andererseits lässt es sich bei vielen Budgetposten derzeit nicht vermeiden, auch nicht weiterbildungsrelevante Ausgaben zu erfassen, etwa bei Einrichtungen wie den Zentralen für politische Bildung oder bei den Fachschulen, die je nach Berufssegment und Bundesland auch der Ausbildung dienen. Statistiken, die es sich zur Aufgabe machen, das Volumen des gesamten Weiterbildungs-geschehens zusammenzufassen, müssen zwingend auf Hochrechnungen, Schätzungen und Zusammenfassungen unvollständiger Statistiken mit unterschiedlichen Bezugsjahren zurückgreifen. Durch häufige Änderungen der Erhebungsmethodik einzelner Statistiken sind insbesondere längere Zeitreihen kaum aussagekräftig. Eine konsequente Neugestaltung der Weiterbildungsfinanzstatistik ist lange überfällig. 4 Weiterbildung: ein Stiefkind der Bildungspolitik 4.1 Der Weiterbildungsbereich ist relevant Der Weiterbildungsbereich ist in Bezug auf sein finanzielles Volumen bedeutsam. Dies wird im Vergleich mit anderen Bildungsbereichen leicht ersichtlich (vgl. Abb. 2). Für das Jahr 2012 lassen sich etwa 27 Mrd. Euro ausweisen, die die öffentlichen Haushalte, die Bundesagentur für Arbeit (BA), Individuen und Betriebe für Weiterbildung aufgewendet haben. Dieser Wert entspricht etwa 14 Prozent der gesamten Bildungsausgaben des Jahres 2012. Damit fließt etwa ein Siebtel aller Bildungsausgaben in den Weiterbildungsbereich. Das Volumen entspricht knapp 1 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP). Die Ausgaben für Weiterbildung liegen geringfügig unter den Ausgaben für das Hochschulwesen inkl. Ausgaben für Forschung und Entwicklung. Wesentlich mehr als für den Weiterbildungsbereich wird lediglich für die allgemeinbildenden Bildungsgänge aufgewendet.


4.2 Unter Einbeziehung indirekter Kosten ist das finanzielle Volumen des Weiterbildungsbereichs noch größer

Beim Vergleich dieser Zahlen ist jedoch zu berücksichtigen, dass für die vorliegende Studie ausschließlich direkte Weiterbildungskosten herangezogen wurden und die Fortzahlung des Arbeitslosengeldes während einer Weiterbildungsmaßnahme nicht berücksichtigt wurde. Würde man indirekte Kosten und Fortzahlung des Arbeitslosengeldes ebenfalls berücksichtigen, wäre das finanzielle Volumen des Weiterbildungsbereichs deutlich größer als oben angegeben: So kalkuliert das Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) 17,7 Mrd. Euro allein für indirekte Weiterbildungskosten der Betriebe im Jahr 2013 (vgl. Seyda und Werner 2014). Beicht, Krekel und Walden (2006) schätzen den Umfang der indirekten Weiterbildungskosten der Individuen für das Jahr 2002 allein für Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung auf rund 3,5 Mrd. Euro. Geht man davon aus, dass sich die Bereitschaft, für Weiterbildung auf bezahlte Tätigkeiten zu verzichten, seither nicht grundsätzlich geändert hat, dann dürften die indirekten Kosten wegen der gestiegenen Arbeitskosten heute deutlich höher liegen. Exkurs: Direkte und indirekte Kosten Die direkten Kosten der Weiterbildung setzen sich aus allen Kosten zusammen, die ausgabewirksam sind. Hierzu gehören Teilnahme- und Prüfungsgebühren, Fahrtkosten, Kosten für auswärtige Unterbringung, Kosten für Arbeitsmittel und im Zuge der Weiterbildung anfallende Betreuungskosten. Indirekte Kosten beziffern den durch die Weiterbildungsteilnahme entgangenen Ertrag. Hierzu kommen für die Individuen Einkommensverluste durch Verzicht auf Nebenerwerb und bezahlte Überstunden oder durch Reduzierung der Arbeitszeit. Für die Betriebe kommen die während der Weiterbildung weiterlaufenden Personalkosten hinzu. Es ist durchaus strittig, inwiefern indirekte Kosten in Form entgangener Stundenlöhne bzw. während der Weiterbildung angefallene Personalkosten und die Fortzahlung des Arbeitslosengeldes den Weiterbildungskosten zuzuordnen sind. In anderen Veröffentlichungen, so auch bei der Expertenkommission, ist es jedoch gängig, diese Posten einzubeziehen. Der Umfang des Weiterbildungsbereichs variiert damit je nach Berechnungsansatz deutlich: Unter Berücksichtigung der genannten Posten schätzt die Expertenkommission den Anteil der Weiterbildungsausgaben am BIP für das Jahr 1991 auf etwas mehr als 2 Prozent. Ferner hat die BA 2014 rund 1 Mrd. Euro für Arbeitslosengeld während einer Weiterbildung ausgegeben. Bei der Bemessung des Weiterbildungsvolumens darf auch nicht vergessen werden, dass Weiterbildung immer mehr auch im Hochschulsektor betrieben wird, etwa im Rahmen berufsbegleitender Masterstudiengänge. Die Anteile der „Weiterbildungsstudierenden“ sind aber nicht bekannt, sodass keine genauen Kosten ermittelt und der Weiterbildung zugerechnet werden können.


4.3 Die Finanzierungslast im Weiterbildungsbereich liegt klar im privaten Bereich

Betrachtet man die Ausgaben bzw. Kostenstruktur im Vergleich zu anderen Bildungsbereichen (s. Abb. 3), so wird deutlich, wie groß die Finanzierungsverantwortung der privaten Haushalte und Betriebe ist. Sie tragen einen Großteil der finanziellen Last im Weiterbildungsbereich, während der Staat nur einen geringen Anteil finanziert. Nach dieser Berechnung stammt nur etwa jeder vierte in den Weiterbildungsmarkt investierte Euro aus den öffentlichen Haushalten bzw. von der Bundesagentur für Arbeit. Die steuerliche Refinanzierung individueller und betrieblicher Weiterbildungskosten ist hier noch nicht berücksichtigt. Ausgehend von früheren Schätzungen (z. B. Dohmen und Hoi 2003) dürfte der tatsächliche öffentliche Anteil zwischen einem Viertel und einem Drittel liegen.


Exkurs: Methodik Die Verteilung aller Weiterbildungskosten auf die öffentlichen Haushalte inkl. BA und private Nachfrager lässt sich nur näherungsweise bestimmen. So weist die offizielle Dokumentation des Adult Education Survey (AES), die für die deutsche Berichterstattung zentrale Erhebung zum individuellen Weiterbildungsverhalten, ausschließlich die Kosten für non-formales Lernen aus, also alle Maßnahmen außerhalb des regulären Bildungssystems. Daraus folgt, dass die individuellen Kosten für Abendschulen (Abendhauptschulen, Abendrealschulen, Abendgymnasien), Fachschulen und Weiterbildung an Hochschulen nicht in den individuellen Kosten enthalten sind. Andererseits ist die Höhe der steuerlichen Refinanzierung von privaten Weiterbildungskosten unbekannt und daher nicht berücksichtigt. Zudem unterscheidet die Statistik bezüglich der Fachschulen und Abendschulen nicht zwischen Aus- und Weiterbildung, sodass die öffentlichen Anteile hier vollständig der Weiterbildung zugerechnet werden, obwohl beide Institutionen teilweise auch einer ersten allgemeinen bzw. beruflichen Ausbildung dienen. Letztlich bleibt ungewiss, ob die privaten Kosten und öffentlichen Ausgaben in der Summe unter- oder überschätzt werden.

In Abb. 4 sind die Aufwendungen für Weiterbildung im Jahr 2012 noch einmal ausdifferenziert dargestellt. Die individuelle und die betriebliche Weiterbildung stechen als größte Teilbereiche deutlich hervor. Von den 10,6 Mrd. Euro der betrieblichen Weiterbildung entfielen 1,6 Mrd. Euro auf die Weiterbildung von Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Unter den „sonstigen Ausgaben“ bildeten die Ausgaben für Einrichtungen der Tarifparteien, Kammern und Verbände mit 1,4 Mrd. Euro den größten Posten. Es bleibt zu berücksichtigen, dass die Entwicklung der Weiterbildungsausgaben höchst ambivalent ist. Je nachdem, ob man die Ausgaben der öffentlichen Hand inkl. Bundesagentur für Arbeit oder die Ausgaben von privaten Haushalten und Unternehmen betrachtet.


4.4 Die öffentlichen Weiterbildungsausgaben widersprechen der bildungspolitischen Rhetorik

Wie in Abb. 5a und 5b dargestellt, hebt sich der Weiterbildungsbereich in seiner quantitativen Entwicklung deutlich von den übrigen Bildungsbereichen ab. Die Bildungsgesamtausgaben sind in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen; der Weiterbildungsbereich hat davon jedoch nicht profitiert. So haben sich die öffentlichen Ausgaben im Elementarbereich (60 Prozent), in den allgemeinbildenden Bildungsgängen (36 Prozent), den beruflichen Bildungsgängen (74 Prozent) und dem Tertiärbereich (66 Prozent) zwischen 1995 und 2012 jeweils deutlich erhöht. Die öffentlichen Ausgaben in der Weiterbildung gingen im selben Zeitraum hingegen um 41 Prozent zurück.


Abb. 6 stellt die quantitative Entwicklung im Zeitverlauf noch einmal differenziert für zentrale Weiterbildungssegmente dar. Auch hier fällt zunächst die Kluft zwischen öffentlichem und privatem Finanzierungsengagement auf. Die Abbildung macht darüber hinaus deutlich, dass der Rückgang des öffentlichen Engagements in der Weiterbildung vorwiegend auf den drastischen Abbau der Förderung durch die Bundesagentur für Arbeit zurückzuführen ist. Vor der Jahrtausendwende stellte die Förderung der damaligen Bundesanstalt für Arbeit, auch bedingt durch die Notwendigkeit von Fortbildungsmaßnahmen durch die Wiedervereinigung, noch den Großteil der öffentlichen Weiterbildungsausgaben. Im Zuge der Umsetzung der Hartz-Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vollzog sich jedoch ein grundsätzlicher Paradigmenwechsel in der Arbeitsmarktpolitik: Die Steuerung der Weiterbildungsförderung wurde grundsätzlich geändert und ihr Umfang drastisch reduziert (vgl. etwa Dobischat 2004). Die Ausgaben für Volkshochschulen stagnieren seit vielen Jahren bei etwa 400 Mio. Euro. Die Ausgaben für sonstige Weiterbildungsförderung der öffentlichen Hand stiegen zwischen 2005 und 2009 an, waren danach in Summe jedoch wieder rückläufig. Separat betrachtet zeigen sich ganz unterschiedliche Verlaufsmuster bei den einzelnen Bestandteilen der sonstigen Ausgaben. So stieg die Förderung des sog. „Meister-Bafög“ moderat an, von etwa 263 Mio. Euro in 2005 auf 339 Mio. Euro in 2012, während Förderprogramme des BMBF und BMWI nur marginale Veränderungen aufweisen.


Einen deutlichen Anstieg gab es in den letzten Jahren ausschließlich in der privat finanzierten Weiterbildung. Die individuellen Kosten werden hier rückwirkend nur bis ins Jahr 2007 und unregelmäßig nachgezeichnet, weil der AES 2007 erstmalig und seither nicht jährlich durchgeführt wurde und Werte für die Zwischenzeiträume, anders als bei der betrieblichen Weiterbildung, auch nicht vom Statistischen Bundesamt geschätzt werden. Bei den betrieblichen Kosten ist zu berücksichtigen, dass hier auch die Ausgaben der öffentlichen Hand für Beschäftigte im öffentlichen Dienst enthalten sind. Diese stiegen in den vergangenen Jahren ebenfalls moderat, von 1,2 Mrd. Euro im Jahr 2005 auf 1,6 Mrd. Euro im Jahr 2012.


Betrachtet man die Entwicklungen der öffentlichen Ausgaben relativ zum BIP, relativiert sich das Bild nur geringfügig (vgl. Abb. 7). Die Bildungsausgaben für den Elementarbereich, für die allgemeinbildenden und beruflichen Bildungsgänge sowie für den Tertiärbereich haben sich jeweils etwa analog zum BIP entwickelt, sodass sich ihre jeweiligen Anteile kaum veränderten. Gemessen in Prozent des BIP sind in den letzten 20 Jahren lediglich der Elementar- und Tertiärbereich gewachsen. Allerdings war der Einbruch im Weiterbildungsbereich besonders stark: Ihre Anteile am BIP gingen im selben Zeitraum von 0,55 auf 0,22 Prozent um mehr als die Hälfte zurück. Blickt man nicht auf die aggregierten Daten für die BRD, sondern auf die Landeshaushalte und spezifischen Teilsegmente der Weiterbildung, lassen sich ebenfalls vielfältige Beispiele für die geringen öffentlichen Zuwendungen für diesen Bildungsbereich finden: So errechnet etwa Jaich (2014), dass der Anteil der Landesmittel für Erwachsenenbildung je nach Bundesland nur etwa 0,15 (Schleswig-Holstein) bis 0,79 Prozent (Bremen) des gesamten Bildungsbudgets beträgt. Die tatsächliche Weiterbildungspolitik der öffentlichen Haushalte widerspricht also der bildungspolitischen Rhetorik, nach der Weiterbildung eine wachsende Bedeutung zukommt. Zwar findet Weiterbildung auch vermehrt im Tertiärbereich statt, dessen öffentliche Finanzierung in den vergangenen Jahren gewachsen ist. Allerdings sind die finanziellen Anreize zur Weiterbildungsbeteiligung gemessen an der Größe des Weiterbildungsbereichs, den gesamtgesellschaftlichen Bildungsausgaben und den öffentlichen Bekundungen zur Relevanz von Weiterbildung nur gering.


5 Weiterbildung wird zunehmend an die Individuen ausgelagert Die privaten Haushalte gaben im Jahr 2012 11,2 Mrd. Euro für Weiterbildung aus (siehe Abb. 6). Im Jahr 2009 waren die individuellen Kosten deutlich zurückgegangen, stiegen daraufhin jedoch wieder um etwa ein Drittel. Die zentrale Ursache für den zwischenzeitlichen Rückgang dürfte in den Auswirkungen der Wirtschaftskrise liegen. Im Durchschnitt zahlten Individuen im Jahr 2012 154 Euro pro Teilnahmefall und damit 18 Prozent mehr als zwei Jahre zuvor. Der Betrag erscheint gering, weil in ihn auch alle Maßnahmen einfließen, für die den Teilnehmern keinerlei Kosten entstanden sind. Berücksichtigt man nur solche Teilnahmen mit individueller Kostenbelastung, so lag diese bei durchschnittlich 615 Euro. Hierbei ist abermals zu beachten, dass in der AES-Dokumentation, um die Vergleichbarkeit mit anderen europäischen Staaten zu gewährleisten, kostenintensive Aufstiegsfortbildungen, Abendschulbesuche und Weiterbildung an Hochschulen nicht in die Weiterbildungskosten einfließen, weil sie zur formalen Bildung gehören. Damit werden nennenswerte Weiterbildungskosten der Teilnehmer ignoriert: Eine Meisterfortbildung etwa kostet je nach Beruf zwischen 4.000 und 10.000 Euro. Die betrieblichen Ausgaben stiegen zuletzt nur moderat an und lagen – betriebliche Weiterbildung im öffentlichen Dienst nicht mitberechnet – 2012 bei 9 Mrd. Euro. Obwohl die betriebliche Weiterbildung anteilsmäßig das größte Weiterbildungssegment darstellt, die meisten Weiterbildungen (2012: 64 Prozent, vgl. Bilger et al. 2013: 44 f.) sich also der betrieblichen Weiterbildung zurechnen lassen, liegen die direkten Kosten der Individuen damit über denen der Betriebe. Auch für weiter zurückliegende Zeiträume zeigen andere Arbeiten (etwa Hummelsheim 2010), dass die direkten Weiterbildungskosten der privaten Haushalte diejenigen der Betriebe deutlich übersteigen. Die Kosten der betrieblichen Weiterbildung stiegen auch während der Wirtschaftskrise geringfügig. Allerdings profitierten die Beschäftigten davon nicht: Die Teilnahmequoten brachen auch in der betrieblichen Weiterbildung ein (vgl. BMBF 2011). Dass die Betriebe ihr Weiterbildungsengagement in den vergangenen Jahren de facto nicht ausgeweitet haben, lässt sich auch anhand der vier Kernindikatoren des Continuing Vocational Training Survey (CVTS, sozusagen das betriebliche Pendant des AES) deutlich machen (siehe Abb. 8). So partizipiert in weiterbildungsaktiven Unternehmen heute zwar ein etwas höherer Anteil der Belegschaft. Allerdings sind deutlich weniger Unternehmen überhaupt weiterbildungsaktiv. Auch hat sich die Anzahl der Stunden verringert, die Beschäftigte durchschnittlich in betrieblicher Weiterbildung verbringen. Und schließlich stagniert der Anteil der Weiterbildungskosten an den Gesamtarbeitskosten der Betriebe.


Auch innerhalb der betrieblichen Weiterbildung teilen sich Betriebe und Beschäftige oftmals die zu investierenden finanziellen Mittel und Zeitvolumina. Dies ist unter ökonomischen Gesichtspunkten grundsätzlich effizient, da die Weiterbildungserträge in der Regel nicht ausschließlich den Unternehmen oder den Beschäftigten zugutekommen. Interessant ist daher weniger die Frage, ob sich beide Parteien Kosten teilen, sondern vielmehr, inwiefern sich die jeweiligen Anteile verschieben. Zu dieser Entwicklung ist die Datenlage nicht eindeutig. So berichten Bellmann und Leber (2010: 18 f.) auf Basis des IAB-Betriebspanels, dass zwischen 2007 und 2009 der Anteil von Unternehmen anstieg, die Weiterbildung ausschließlich im Rahmen der bezahlten Arbeitszeit durchführten und ihre Beschäftigten auch nicht an der Finanzierung beteiligten. Auf der anderen Seite spricht ein Vergleich der IW-Weiterbildungserhebungen der Jahre 2007 und 2010 deutlich für eine zunehmende Verlagerung der Weiterbildung in die Verantwortung der Individuen (vgl. Seyda und Werner 2012: 8). Erstens äußerten die Unternehmensvertreter hier, dass sie die Individuen zunehmend in der Pflicht sehen, sich auf privater Basis weiterzubilden. Zweitens lag der Anteil der Weiterbildungsmaßnahmen, der in der Freizeit der Beschäftigten stattfand, im Jahr 2010 bei einem Drittel der gesamten Weiterbildungszeit, wohingegen er 2007 noch ein Fünftel betrug. Die Ergebnisse des AES sprechen ebenfalls für eine zunehmende Verlagerung, auch der betrieblichen Weiterbildung, in den Verantwortungsbereich der Arbeitnehmer (siehe Abb. 9). Der Anteil der beruflich motivierten Weiterbildungsmaßnahmen, die durch die Teilnehmer (ko-)finanziert werden, ist zwischen 2007 und 2012 gewachsen. Der Anstieg betrug 4 Prozent bei der privaten beruflichen Weiterbildung (Bezeichnung im AES: individuelle berufsbezogene Weiterbildung) und 28 Prozent bei der betrieblichen Weiterbildung. Ferner sind die Kosten, die von den Beschäftigten in der beruflichen Weiterbildung jeweils getragen wurden, im Zeitverlauf deutlich angestiegen. Bei der privaten beruflichen Weiterbildung stiegen die Kosten im genannten Zeitverlauf von 729 auf 890 Euro pro Maßnahme, also um 22 Prozent. Bei der betrieblichen Weiterbildung betrug der Anstieg gar 26 Prozent (von 483 auf 610 Euro).


Insgesamt lässt die aktuelle Datenlage also darauf schließen, dass die privaten Haushalte in den letzten Jahren mehr Verantwortung in der Weiterbildungsfinanzierung übernommen haben, während sich die betrieblichen Investitionen kaum bewegen, und das obwohl die öffentlichen Haushalte sich deutlich aus der Finanzierung zurückgezogen haben. Das wachsende Engagement der Individuen bezieht sich dabei nicht allein auf die außerbetriebliche Weiterbildung, sondern schließt den Teilbereich der betrieblichen Weiterbildung mit ein.

6 Mehr öffentliches Engagement kann Chancengleichheit in der

Weiterbildung verbessern Wirtschaftliche Entwicklungen, bildungspolitische Reformen und nicht zuletzt die Vermarktung des Konzeptes „Lebenslanges Lernen“ haben dazu geführt, dass die Weiterbildungsbeteiligung mittlerweile deutlich höher liegt als noch in den 70er-Jahren und heute fast jeder Zweite als Teilnehmer in den Statistiken geführt wird. Seit der Jahrtausendwende entwickeln sich die Teilnahmequoten jedoch nur geringfügig und je nach wirtschaftlicher Lage durchaus auch negativ. Dies allerdings, ohne dass auch der bekundete Weiterbildungsbedarf mittlerweile ausgeschöpft wäre. Als gesichert kann derzeit gelten, dass das Lernen Erwachsener, sei es planmäßig und kursförmig oder selbstorganisiert, künftig weiter an Relevanz gewinnt. Sich abwechselnde Phasen von Arbeit und Bildung werden immer stärker akzeptiert und honoriert. Zugleich wird eine steigende Lernbereitschaft bis ins höhere Alter eingefordert.


Privates Engagement in der Weiterbildung ist wünschenswert und gewissermaßen selbstverständlich, da Individuen und Betriebe von den Bildungsinvestitionen im Erwachsenenalter auch besonders profitieren. Allerdings wird das Weiterbildungsgeschehen damit auch enorm konjunkturabhängig. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass private Haushalte wie Betriebe nicht antizyklisch in Weiterbildung investieren, sondern in erster Linie bei guter Auftrags- bzw. sicherer Einkommenslage. Der Anstieg der Weiterbildungsbeteiligung in den letzten Jahren ist insbesondere auch als Folge des wiedererstarkten Wirtschaftswachstums zu sehen. Wenn der Staat die künftige Entwicklung des Weiterbildungsgeschehens nicht alleine dem Markt überlassen und stattdessen die Beteiligung unabhängig von der wirtschaftlichen Gesamtentwicklung hochhalten bzw. weiter steigern möchte, dann wird er sein finanzielles Engagement erhöhen müssen. Ohne höhere staatliche Anteile im Weiterbildungsbereich wird sich die Weiterbildungsnachfrage bei schwieriger konjunktureller Lage wieder rückläufig entwickeln. Ferner kann durch die Zurückhaltung der öffentlichen Haushalte und die private Dominanz in der Weiterbildungsfinanzierung nicht verhindert werden, dass der Weiterbildungsbereich bestehende Mechanismen der Bildungsselektion weiter verstärkt. Weiterbildung erreicht in erster Linie Personen, die das Bildungssystem besonders erfolgreich durchlaufen und eine stabile Position im Beschäftigungssystem erreicht haben. Geringqualifizierte und atypisch oder prekär Beschäftigte sind von den Weiterbildungserfordernissen grundsätzlich ebenfalls betroffen, aus dem Weiterbildungsmarkt jedoch weitestgehend ausgeschlossen. Es steht außer Frage, dass hierfür nicht ausschließlich die Finanzierungsmechanismen ursächlich sind: Im Phänomen Weiterbildungsabstinenz vermischen sich Finanzierungsnöte mit Versagensängsten, fragwürdigen Ertragsaussichten, Informationsarmut und verminderten Planungskompetenzen. Allerdings ist ebenfalls nicht von der Hand zu weisen, dass die Finanzierbarkeit wesentlich über Teilnahme oder Nichtteilnahme mitentscheidet. Dies gilt natürlich umso mehr, je schwieriger die finanzielle Lage der Individuen ist. So ist im aktuellen AES der Anteil, der die Kosten von Weiterbildung als Weiterbildungsbarriere bezeichnet, unter den Arbeitslosen dreimal so hoch wie unter den Erwerbstätigen. Zahlreiche Förderprogramme auf Bundes- und Länderebene haben in den vergangenen Jahren Bewegung in den Weiterbildungsmarkt gebracht. Dennoch, so zeigen die hier vorgelegten Ergebnisse, hält sich die öffentliche Hand weitestgehend aus der Weiterbildungsfinanzierung heraus. Auch wenn die Gesamtnachfrage für Weiterbildung zuletzt gestiegen ist, wird der Anspruch, künftig die Mehrheit der Bevölkerung am lebenslangen Lernen zu beteiligen, ohne weiteres öffentliches Engagement auch in absehbarer Zukunft nicht eingelöst werden. Derzeit ist noch offen, ob die Bundesregierung eine neue Zielmarke der Weiterbildungsbeteiligung für die kommenden Jahre setzen wird. Grundsätzlich wäre dies als Bekenntnis zur Weiterbildungsförderung zu begrüßen. Sinnvoll wäre dabei indes, neben einer angestrebten Teilnahmequote für alle Individuen insbesondere die Risikogruppen des Weiterbildungsbereichs in den Blick zu nehmen, indem für sie eine eigene Zielmarke formuliert wird bzw. indem konkret angestrebt wird, die Teilnahmelücke zwischen den Gruppen mit traditionell hoher Beteiligung und den weitestgehend aus dem Weiterbildungssegment Ausgeschlossenen zu verringern. Nach wie vor wäre es wünschenswert, den Weiterbildungsbereich auf eine einheitliche gesetzliche Grundlage zu stellen (wie etwa von der Expertenkommission Finanzierung Lebenslangen Lernens gefordert), die neben Beratung, Anbieterzertifizierung, Qualitätssicherung und Anerkennung nicht


formalisierten Lernens auch die finanziellen Grundlagen des Lernens im Erwachsenenalter regelt. Zur Regelung der finanziellen Grundlagen gehört dabei auch, von einer maßgeblich programm- und projektförmigen öffentlichen Weiterbildungsförderung abzurücken und diese stattdessen auf eine stärker grundfinanzierte Basis zu stellen. Leider steht dieses Ziel, das für die Entwicklung des Bereichs wesentliche Stabilisierungs- und Wachstumsimpulse setzen würde, mittlerweile gar nicht mehr auf der Agenda. Aber auch unterhalb einer konsequenten Reform der Weiterbildungsförderung kann die Beteiligung durch punktuelle Maßnahmen gesichert werden. Neben der Erhöhung von Zuschüssen zu den Maßnahme- und Prüfungsgebühren im Rahmen bereits existierender Förderprogramme wären etwa eine verstärkte Vergabe von Bildungskrediten (um Unterschiede der individuellen Sparfähigkeit auszugleichen) sowie eine verstärkte Bezuschussung der Unterhaltskosten sowie häuslicher Pflege- und Betreuungskosten während Weiterbildungsmaßnahmen sinnvoll. Daneben kann und sollte sich eine verstärkte öffentliche Finanzierung in der Weiterbildung auch auf die Forschung und Entwicklung wesentlicher Rahmenbedingungen der Weiterbildungsbeteiligung und deren Implementierung beziehen, nämlich in den Bereichen der Bildungsberatung, der Entwicklung innovativer Weiterbildungskonzepte sowie der Zertifizierung von non-formal und informell erworbenen Kompetenzen. Weiterbildungsberatung ermöglicht den Individuen eine systematische Auseinandersetzung mit individuellen Entwicklungsmöglichkeiten und -wünschen. Außerdem kann sie dabei helfen, den Überblick über den Weiterbildungsmarkt zu verbessern. Insbesondere die Implementierung niedrigschwelliger, aufsuchender Beratungsformen wäre wünschenswert, weil diese Form von Beratung auch weiterbildungsferne Personenkreise ansprechen kann. Im Maßnahmenbereich selbst ist es für die Lernenden wichtig, dass die Weiterbildungskonzepte eng an ihren Bedarfen ausgerichtet sind. Die passgenaue Ausrichtung von Maßnahmen auf die Lernenden stellt für das Bildungspersonal in Weiterbildungseinrichtungen, das oft über keine pädagogische Ausbildung verfügt, jedoch eine große Herausforderung dar. Insofern lässt sich die Entwicklung hervorragender Kurskonzepte ganz konkret über eine Förderung der Qualifizierung des Weiterbildungspersonals und über an Qualitätsstandards orientierter Förderung von Weiterbildungseinrichtungen unterstützen. Schließlich hängt, gerade in der beruflichen Weiterbildung, die Frage, ob ein Individuum überhaupt an Weiterbildung teilnimmt, ganz eng mit den Verwertungsaussichten zusammen. Bei vielen kurzen Maßnahmen erscheinen diese fraglich, auch weil die Zertifizierung der erworbenen Kompetenzen nicht einheitlich geregelt ist. Umfangreiche Weiterbildungsmaßnahmen hingegen, etwa das Nachholen eines allgemeinbildenden Abschlusses oder einer beruflichen Erstausbildung, kommen für viele Erwerbstätige kaum in Frage. Eine verstärkte Teilzertifizierung von Qualifikationen (Stichwort Qualifizierungsbausteine) würde es mehr Individuen ermöglichen, umfangreiche Abschlüsse in überschaubaren Schritten nachzuholen. Eine verstärkte Anerkennung informell erworbener Kompetenzen durch geeignete Verfahren wäre ein weiterer Schritt, der die Idee der Teilzertifizierung konsequent fortführt. Verbesserungen der Zertifizierung können dazu dienen, erworbene Wissensbestände sichtbarer und verwertbarer als bisher zu machen und so mehr Durchlässigkeit im Bildungs- und Beschäftigungssystem zu erzeugen.


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