Wonen in het Buitengebied

Wonen in het Buitengebied

een jurisprudentieonderzoek aan de hand van uitspraken van

Kroon en Raad van State naar de voorschriften met betrekking tot bedrijfs-, burger- en recreatiewoningen in bestemmingsplannen buitengebied

J.F.M. Doove

juli 2003 9437150


J.F.M. Doove, 9437150, Wonen in het Buitengebied blad 1

It is a good thing that time is a light, because so much of life is mumbling shadows and the future is just silence and darkness.

But time passes, time’s torch illuminates, it finds connections, it makes sense of confusion, it reveals the truth.

(Paul Theroux in ‘A friendship across five continents’)

met dank aan Liesbeth, Adriaan, Sophie en Freek voor de tijd die ze mij gelaten hebben, Marco Lurks voor zijn kritische begeleiding



J.F.M. Doove

juli 2003

Inhoudsopgave Samenvatting ............................................................................................ 4 1. Inleiding............................................................................................ 5 1.1. Het Bestemmingsplan buitengebied ............................................................5 1.2. Wonen in het Buitengebied........................................................................6 1.3. Wonen en het bestemmingsplan ................................................................7 1.4. Maatschappelijke ontwikkelingen in het buitengebied....................................7 1.5. Beroepen tegen het bestemmingsplan en uitspraken van Kroon en Afdeling .....8 2. Van Kroonberoep naar beroep bij de Raad van State ............................ 11 2.1. De Afdeling advisering Kroonberoepen......................................................11 2.2. De Afdeling geschillen ............................................................................12 2.3. De Afdeling bestuursrechtspraak..............................................................12 3. Ruimtelijk overheidsbeleid en bestemmingsplannen .............................. 15 3.1. Nationaal ruimtelijk beleid .......................................................................15 3.2. Provinciaal ruimtelijk beleid......................................................................18 3.3. Gemeentelijk ruimtelijk beleid...................................................................21 3.3.1 Overgangsrecht .....................................................................................23 3.3.2 Overgangsrecht met betrekking tot het gebruik ..........................................23 3.3.3 Gebruik niet strijdig met het oude plan......................................................24 3.3.4 Gebruik strijdig met het oude plan ............................................................25 3.3.5 Positief bestemmen of overgangsrecht? ....................................................28 4. Uitspraken van de Kroon en de Afdeling nader beschouwd ................... 30 4.1. Van uitspraak naar beleid ........................................................................30 4.2. Het agrarisch bouwperceel ......................................................................31 4.3. De tweede agrarische bedrijfswoning........................................................34 4.4. Het splitsen van (burger)woningen in het buitengebied................................37 4.5. Overgangsrecht bij bestemmingsplannen...................................................40 4.6. De burgerwoningen in het buitengebied ....................................................42 4.7. Recreatiewoningen in het buitengebied .....................................................45 5. Analyse van de ontwikkelingen en conclusies...................................... 55 5.1. De invloed van WRO en Awb op de uitspraken van Kroon en Afdeling ..........55 5.2. Uitspraken van de Kroon.........................................................................56 5.3. Uitspraken van de Afdeling .....................................................................58 5.4. Conclusies ............................................................................................59 6. Bijlagen .......................................................................................... 62 6.1. Bijlage A: Jurisprudentieoverzicht.............................................................62 6.2. Bijlage B: overzicht geraadpleegde literatuur ..............................................63


Samenvatting Deze scriptie bevat een jurisprudentieonderzoek aan de hand van uitspraken van de Kroon en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State naar de voorschriften met betrekking tot bedrijfs-, burger- en recreatiewoningen in bestemmingsplannen buitengebied. In hoofdstuk één schets ik het onderwerp van deze scriptie: jurisprudentie over wonen in het buitengebied, de problemen die er zijn bij het geven van bestemmingen en voorschriften in bestemmingsplannen buitengebied met betrekking tot bedrijfs-, burger- en recreatiewoningen, de maatschappelijke ontwikkelingen daarbij, en ten slotte de juridische vraagstelling waarop ik in deze scriptie een antwoord probeer te vinden. In hoofdstuk twee schets ik de ontwikkeling die voorafgegaan is aan het totstandkomen van een bestuursrechtelijke afdeling bij de Raad van State, vanaf een Afdeling geschillen die uitspraken van de Kroon in bestuurlijke geschillen moet voorbereiden, via een Afdeling geschillen die zelfstandig Kroonberoepen moet afdoen, naar een Afdeling bestuursrechtspraak die als onafhankelijk bestuursrechter functioneert. Voorts geef ik enig inzicht in de samenstelling van de Afdeling bestuursrechtspraak. In hoofdstuk drie schets ik achtereenvolgens de mogelijkheden van Rijk, provincie en gemeente om aan hun beleidsvoornemens op het gebied van ruimtelijke ordening vorm te geven. Daarbij komen huidige wetgeving en manieren om beleid vast te leggen, alsmede te verwachten ontwikkelingen in de toekomst, aan bod. Ten slotte besteed ik in dit hoofdstuk aandacht aan het overgangsrecht dat gebruikt wordt in bestemmingsplannen met betrekking tot strijdig gebruik, zowel gebruik dat onder een vorig plan legaal was, als gebruik dat onder een vorig plan illegaal was. Wanneer moet (strijdig) gebruik positief bestemd worden, wanneer valt het onder overgangsrecht en welke (on)mogelijkheden zijn daarbij? In hoofdstuk vier geef ik een overzicht van een aantal uitspraken gedaan in de periode tussen maart 1976 en januari 2003 door de Kroon, de Afdeling geschillen van bestuur bij de Raad van State en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De uitspraken zijn gegroepeerd op onderwerp en gesorteerd op datum van openbaarmaking, en hebben grotendeels betrekking op beroepen in Eerste en Enige Aanleg tegen al dan niet goedkeuren door Gedeputeerde Staten van bestemmingsplannen buitengebied, in het bijzonder voorschriften ten aanzien van bedrijfs- burger- en recreatiewoningen. In hoofdstuk vijf geef ik, als antwoord op de vragen die ik in hoofdstuk één gesteld heb, een samenvatting van de uitgangspunten van de Kroon en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het kader van beroepen tegen bestemmingsplannen buitengebied. Tot slot geef ik een in de conclusie een antwoord op de vraag onder welke voorwaarden afwijkend gebruik een plaats kan krijgen binnen een bestemmingsplan.

- ◊-


1. Inleiding In dit hoofdstuk schets ik het onderwerp van deze scriptie: jurisprudentie over wonen in het buitengebied, de problemen die er zijn bij het geven van bestemmingen en voorschriften in bestemmingsplannen buitengebied met betrekking tot bedrijfs-, burger- en recreatiewoningen, de maatschappelijke ontwikkelingen daarbij, en ten slotte de juridische vraagstelling waarop ik in deze scriptie een antwoord probeer te vinden.

1.1. Het Bestemmingsplan buitengebied De Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO)1 legt in artikel 10 gemeenteraden de verplichting op om voor het gebied dat niet tot de bebouwde kom behoort een bestemmingsplan vast te stellen waarbij, voor zover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, de bestemming van de in het plan begrepen gronden wordt aangegeven en zonodig, in verband met de bestemming, voorschriften worden gegeven betreffende het gebruik van de in het plan begrepen gronden en de zich daarop bevindende opstallen. Het gebied dat niet tot de bebouwde kom behoort wordt in termen van ruimtelijk beleid aangeduid met het ‘buitengebied’, hoewel dit begrip in de ruimtelijke wetgeving niet wordt gedefinieerd. Bestemmingsplannen die op het gebied dat niet tot de bebouwde kom behoort betrekking hebben worden meestal aangeduid met ‘Bestemmingsplan Buitengebied’ maar ook andere benamingen, zoals ‘Bestemmingsplan Landelijk Gebied’ of de naam waaronder het gebied bekend staat, worden wel gebruikt. Ook kan het voorkomen dat voor delen van het buitengebied vanwege de omvang (Landelijk Gebied Oost) of vanwege de specifieke kenmerken van het gebied (Plassen- Natuur- en Weidegebied) aparte bestemmingsplannen worden vastgesteld2. Naast een plankaart, waarop de (in het plan nader omschreven) bestemmingen van de in het plan begrepen gronden worden aangewezen, bevat het bestemmingsplan een aantal voor de burger bindende voorschriften over het gebruik van die gronden en de zich daarop bevindende opstallen. Nadat een bestemmingsplan door de gemeenteraad is vastgesteld wordt het ter goedkeuring voorgelegd aan Gedeputeerde Staten (GS). Bij de beoordeling van het plan door GS speelt het door Provinciale Staten vastgestelde streekplan, waarin de hoofdlijnen van het provinciaal ruimtelijk beleid zijn vastgelegd, een belangrijke rol. Het plan treedt zes weken nadat het goedkeuringsbesluit van GS bekend gemaakt is in werking, tenzij er bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) een schorsing of voorlopige voorziening is gevraagd. Het plan wordt onherroepelijk als er geen beroepsmogelijkheden meer tegen open staan, dat wil zeggen: als de beroepstermijn is verstreken en er geen beroep is ingesteld, of, als wel beroep is ingesteld, na openbaarmaking van de uitspraak van de Afdeling over het beroep.

1 Wet van 5 juli 1962, houdende vaststelling van nieuwe voorschriften omtrent de ruimtelijke ordening. 2 Zie daarvoor ook bijlage A.


1.2. Wonen in het Buitengebied Wonen in het buitengebied wordt door de overheid slechts in een beperkt aantal gevallen toegestaan. Wonen in het buitengebied in bestaande woningen dient allereerst te worden beperkt tot die gevallen waarin het strikt noodzakelijk is dat er, in verband met bedrijfsomstandigheden, op een agrarisch bedrijf gewoond moet worden. Men spreekt in zo’n geval van een bedrijfs- of dienstwoning. In sommige gevallen is onder strikt gereguleerde voorwaarden de bouw van een (tweede) bedrijfs- of dienstwoning mogelijk, maar over het algemeen is het beleid om verstening van het buitengebied tegen te gaan, en geen nieuwbouw toe te staan. Het beleid van de overheid is gericht op bundeling van woningbouw in steden en dorpen. Toch wordt een steeds groter gedeelte van de woningbouw in het buitengebied gerealiseerd: in 1997 was dat nog 3,8%, in 2000 was dit via 4,1% en 4,8% gegroeid naar 6,3% van het jaarlijks contingent nieuwbouwwoningen1. En de aantasting van het landelijk gebied is waarschijnlijk groter dan deze cijfers doen vermoeden. In het buitengebied mag ook gewoond worden in woningen zonder agrarische bestemming die van oudsher al permanent bewoond worden. Hierbij spreekt men van burgerwoningen. Bij nieuw te realiseren burgerwoningen is het beleid streng: nieuwe woningen zijn niet toegestaan, en het omzetten of splitsen van bedrijfswoningen naar burgerwoningen is slechts in uitzonderlijke gevallen toegestaan. Als laatste woonvorm worden in sommige gevallen recreatiewoningen in het buitengebied toegestaan. Voor de bewoning hiervan geldt een apart regime. In zowel bedrijfswoningen als burgerwoningen is permanente bewoning mogelijk. Dat is bij recreatiewoningen niet toegestaan. Bij recreatiewoningen is permanente bewoning, meestal al op grond van het vigerende bestemmingsplan en als uitvloeisel van het in het provinciale streekplan verwoorde beleid, verboden. Toch komt het regelmatig voor dat recreatiewoningen permanent bewoond worden. Een enquête onder Nederlandse gemeenten in 20002 leverde de schatting op dat circa 12.000 van de 143.000 recreatiewoningen in Nederland permanent bewoond worden. Dat betekent dat ongeveer 8,5% van de Nederlandse recreatiewoningen als hoofdverblijf, in plaats van voor recreatieve doeleinden, gebruikt wordt. Ook blijkt uit de enquête dat 38% van de permanente bewoners uit gepensioneerden bestaat, 28% zijn inwoners uit de eigen gemeente, en 15% zijn personen van buiten de gemeente, die ook nog eens elders werken. Hoewel permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan, voert 32% van de gemeenten geen beleid om dit tegen te gaan, en van de gemeenten die zeggen wel een beleid te voeren, hanteert slechts 71% ook een actief handhavingsbeleid. Maar ook bij een actief beleid lijkt optreden lastig: van de 2.442 handhavingacties die gemeenten in de periode 1999–2000 hebben

1 Balans Ruimtelijke kwaliteit 2001, Ministerie van VROM, Rijksplanologische dienst, februari 2001, VROM 01807/m/02-02 15689/179. 2 SGBO 69/3293, Permanente bewoning van recreatieverblijven en het recreatief gebruik van woningen met een woonbestemming, Inventarisatie van de stand van zaken; Onderzoeks- en adviesburo van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2000.


ondernomen is permanente bewoning slechts in 366 gevallen daadwerkelijk beëindigd.

1.3. Wonen en het bestemmingsplan De in het bestemmingsplan vervatte bestemmingen en voorschriften zijn in principe een effectief instrument om onder meer het volkshuisvestingsbeleid vorm te geven. Het gemeentebestuur moet dan wel handhavend optreden tegen overtreding van deze voorschriften. In het buitengebied zijn drie soorten woningen terug te vinden: bedrijfs- of dienstwoningen, burgerwoningen en recreatiewoningen. Een bedrijfs- of dienstwoning is meestal nodig omdat toezicht moet worden gehouden op het bedrijf waarbij de woning hoort. De woning kan deel uitmaken van de bedrijfsgebouwen. Soms behoren bij een bedrijf meerdere bedrijfswoningen. Dit hangt veelal af van de aard en grootte van het bedrijf. Voor uitbreiding en nieuwbouw van bedrijfswoningen wordt in het bestemmingsplan aangegeven onder welke voorwaarden dat mag gebeuren, en er worden voorschriften gegeven ten aanzien van het perceel waarop gebouwd mag worden, de bouwperceelregeling. Deze regeling geeft onder meer de grens aan waarbinnen gebouwd mag worden, het maximale bebouwingsoppervlak of het bebouwingspercentage, de maximale bouwhoogte, goothoogte en dergelijke. Ook voor burgerwoningen gelden dit soort beperkingen. Omdat in de beleidsuitgangspunten van de provinciale streekplannen, die door de plantoetsing van GS ook doorwerken in gemeentelijke bestemmingsplannen, meestal vast ligt dat niet aan het buitengebied gebonden activiteiten dienen te worden geweerd, zal het meestal niet mogelijk zijn in het buitengebied nieuwe burgerwoningen op te richten. De planvoorschriften zullen zich daarom voornamelijk richten op instandhouding en aanpassing van bestaande burgerwoningen aan de eisen van de tijd. Ook het omzetten van bedrijfswoningen in burgerwoningen of het splitsen van woningen is gebonden aan regels, en slechts in uitzonderlijke gevallen mogelijk. In het buitengebied zijn veelal ook recreatiewoningen te vinden. Soms staan deze woningen geïsoleerd, vaak treft men ze aan in concentraties, bijvoorbeeld in recreatieparken. Permanente bewoning van recreatiewoningen is verboden. Noch de provinciale streekplannen, noch de bestemmingsplannen bieden daar de mogelijkheid voor: bestemmingsplannen voorzien er in dat recreatiewoningen slechts voor recreatief verblijf benut mogen worden.

1.4. Maatschappelijke ontwikkelingen in het buitengebied Hoewel in bestemmingsplannen buitengebied getracht wordt beleidsconforme regels op te nemen ten aanzien van bedrijfs- en dienstwoningen, burgerwoningen en recreatiewoningen staan deze regels soms op gespannen voet met de werkelijkheid of de maatschappelijke ontwikkelingen. Nederlanders worden in vergelijking met vijftig jaar geleden steeds ouder, en dat geldt ook voor bewoners van het buitengebied. Veel boeren die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt doen hun bedrijf over aan hun kinderen, maar willen wel op de boerderij blijven wonen om nog wat handen spandiensten te verrichten. Waar vroeger de rustende boer introk bij zijn kinderen, en op de boerderij bleef wonen, wil men


tegenwoordig meer privacy en zelfstandig wonen. Er is dan ook veel vraag naar de mogelijkheid om de bedrijfswoning te splitsen en een deel tot burgerwoning te bestemmen, of, als de grootte van de bedrijfswoning dit niet toelaat, een tweede (burger)woning te plaatsen ter huisvesting van die rustende boer. Ook worden, bijvoorbeeld door schaalvergroting of door opheffing van bedrijven, bedrijfswoningen overbodig, en heeft men de wens deze om te zetten naar een burgerwoning, hetzij voor eigen bewoning, hetzij om verkoop van de woning mogelijk te maken. Bestemmingsplannen bieden deze mogelijkheid slechts onder strikte voorwaarden. Daarnaast is de trend om recreatiewoningen te gebruiken als hoofdverblijf, met andere woorden, om ze permanent te bewonen. Gepensioneerden, maar ook werkende burgers, die een recreatiewoning hebben aangeschaft voelen er in veel gevallen weinig voor om naast deze recreatiewoning een tweede woning aan te houden. Ze prefereren de rust van het platte land. Maar ook de moderne faciliteiten van recreatiewoningen nodigen uit tot permanente bewoning: hoewel recreatiewoningen zich qua maatvoering onderscheiden van burgerwoningen, ze zijn kleiner, zijn ze vaak royaal genoeg om met twee mensen te bewonen en voorzien van alle moderne gemakken, van luxe badkamer tot kabeltelevisie. Al deze ontwikkelingen vergroten de druk op het buitengebied. Woningsplitsing en een nevenwoning ten behoeve van de rustende boer vergroten het aantal burgerwoningen. Dat gaat ten koste van de rust in de buitengebieden, er gaat een verkeersaantrekkende werking van uit, en het werkt verstening van het platteland in de hand, iets wat de overheid koste wat kost wil voorkomen. De permanente bewoning van recreatiewoningen legt zo mogelijk een nog grotere druk op de buitengebieden. Het brengt een grotere activiteit rond de woningen met zich mee, de verkeersintensiteit wordt groter, wat een rustige recreatieomgeving was groeit uit tot een klein dorp, met alle activiteit die daarbij hoort.

1.5. Beroepen tegen het bestemmingsplan en uitspraken van Kroon en Afdeling Het meest geëigende instrument om deze ontwikkelingen in toom te houden is het bestemmingsplan. Daarin kunnen voorschriften gegeven worden ten aanzien van woningsplitsing, de bouw van tweede woningen, het omzetten van bedrijfswoningen in burgerwoningen, en de bewoning van recreatiewoningen. Daarnaast moeten bestemmingsplannen elke tien jaar aangepast worden1, zodat nieuwe ontwikkelingen een plaats krijgen en ongewenste ontwikkelingen omgebogen worden. En daarmee komen ook de problemen om de hoek kijken: gemeenten zijn in het verleden niet altijd even adequaat omgesprongen met het handhaven van voorschriften in bestemmingsplannen. Gemeentebesturen hebben soms toezeggingen gedaan die in het nieuwe bestemmingsplan niet waargemaakt kunnen worden, of hebben ontwikkelingen (oogluikend) toegestaan die in een nieuw bestemmingsplan (soms op aanwijzing van de provincie) omgebogen moeten worden. Op zo’n moment komt de burger tegen het nieuwe plan in beroep en wordt het oordeel van de ABRS, vroeger de Kroon, gevraagd. In de

1 WRO, Artikel 33, lid 1: Een structuurplan en een bestemmingsplan worden, onverminderd het bepaalde bij artikel 37, eerste en vierde lid, ten minste eenmaal in de tien jaren herzien.


uitspraken van de Kroon en de Afdeling kan men lezen wat hun oordeel is over de manier waarop het beleid van provincie en gemeente vorm en uitwerking heeft gekregen in de gemeentelijke bestemmingsplannen, en welke manier van bestemmen en regulering middels planvoorschriften de toets der kritiek kan doorstaan. In deze scriptie wil ik onderzoeken hoe in eerste instantie de Kroon en later de Afdeling in deze gevallen geoordeeld heeft. Ik zal aan de hand van een zeventigtal uitspraken van Kroon en Afdeling onderzoeken wat de ontwikkelingen in de rechtspraak ten aanzien van bedrijfs-, burger- en recreatiewoningen, en datgene wat daar mee samenhangt, zijn geweest. De juridische vraagstelling die ik naar aanleiding van deze uitspraken van de Kroon en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake beroepen tegen goedkeuring van bestemmingsplannen buitengebied tussen 1976 en 2003 in de scriptie zal trachten te beantwoorden zijn de volgende:

In het buitengebied is in de loop der tijd afgeweken van de voorschriften betreffende het gebruik van bedrijfswoningen, burgerwoningen en recreatiewoningen zonder dat daartegen is opgetreden. Bij het in werking treden van een nieuw bestemmingsplan kan gekozen worden voor het alsnog handhavend optreden hiertegen, voor het onder overgangsrecht brengen, of voor het positief bestemmen van dit gebruik. Bij de Kroon en bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State is veelvuldig beroep ingesteld waarbij bestemmingsplanvoorschriften die hierop betrekking hadden het onderwerp waren. De vragen die ik in deze scriptie tracht te beantwoorden zijn de volgende: a. Wat zijn de uitgangspunten die de Kroon daarbij in het verleden heeft

gehanteerd. b. Wat zijn de uitgangspunten die de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van

State daarbij hanteert? c. Wat zijn de verschillen tussen de uitgangspunten van de Kroon en de

Afdeling? Is daarbij sprake van een voortzetting van de jurisprudentielijn of valt er een trendbreuk aan te wijzen?

d. Onder welke voorwaarden kan tegen het hierboven beschreven afwijkend gebruik alsnog handhavend worden opgetreden?

e. Onder welke voorwaarden kan dit afwijkend gebruik in het nieuwe bestemmingsplan onder overgangsrecht worden gebracht?

f. Onder welke voorwaarden dient dit gebruik in het nieuwe bestemmingsplan een positieve bestemming te krijgen?

g. Naar welke regeling moet, gezien de praktische uitvoering ervan, bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen buitengebied de voorkeur uitgaan en waarom?

Om tot beantwoording van deze vragen te komen zal ik in hoofdstuk twee de ontwikkeling schetsen van het Kroonberoep via de afhandeling van beroepen door de Afdeling Geschillen naar het beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zoals wij dat momenteel kennen. In hoofdstuk drie geef ik een overzicht van het ruimtelijk beleid zoals dat door overheid, provincie en gemeente wordt gevoerd, de instrumenten die daarbij


gebruikt worden, en de ontwikkelingen die zich daarbij voordoen. Ook behandel ik de plaats die het overgangsrecht inneemt binnen de gemeentelijke bestemmingsplannen. In hoofdstuk vier behandel ik in het kort een zeventigtal uitspraken van de Kroon en de Afdeling bestuursrechtspraak die betrekking hebben op de problemen rond bedrijfs-, burger- en recreatiewoningen in bestemmingsplannen buitengebied. In hoofdstuk vijf zal ik proberen, aan de hand van hetgeen ik in de voorafgaande hoofdstukken heb behandeld, tot een antwoord te komen op de juridische vraagstelling, en daaruit conclusies trachten te trekken. Voorafgaand aan de scriptie wordt een samenvatting gegeven van wat hierin wordt behandeld.

- ◊-


2. Van Kroonberoep naar beroep bij de Raad van State In dit hoofdstuk schets ik de ontwikkeling die voorafgegaan is aan het tot stand komen van een bestuursrechtelijke afdeling bij de Raad van State, vanaf een Afdeling geschillen die uitspraken van de Kroon in bestuurlijke geschillen moet voorbereiden, via een Afdeling geschillen die zelfstandig Kroonberoepen moet afdoen, naar een Afdeling bestuursrechtspraak die als onafhankelijk bestuursrecht functioneert. Voorts geef ik enig inzicht in de samenstelling van de Afdeling bestuursrechtspraak.

2.1. De Afdeling advisering Kroonberoepen Al bij de invoering van de grondwet van 1848 is de praktijk dat publiekrechtelijke geschillen werden voorgelegd aan de Kroon. Maar bij wet van 21 december 1861, houdende regeling der samenstelling en de bevoegdheid van den Raad der State, wordt bepaald dat ‘De afdeling welker samenstelling geregeld is in het tweede lid van artikel 13, wordt belast met het onderzoek der geschillen van bestuur of andere, aan Onze beslissing onderworpen, en draagt Ons de uitspraak voor’. Een speciale afdeling van de Raad van State, de Afdeling voor de geschillen van bestuur, wordt belast met de voorbereiding van uitspraken van de Kroon1. Daaraan voorafgaand is een tweerichtingenstrijd gevoerd om publiekrechtelijke geschillen, voor zover zij rechtsgeschillen zijn, voor te leggen dan wel aan de gewone rechter, dan wel aan een zelfstandige administratieve rechter, in dit geval de Raad van State. De strijd wordt gewonnen door diegenen, waaronder Thorbecke, die menen dat het beslissen over publiekrechtelijke geschillen een daad van uitvoering is, en dus aan de uitvoerende macht, dat wil zeggen aan de Kroon, toevalt, met de Raad van State als het orgaan dat de uitspraken voorbereidt. Men ziet het beslissen in geschillen tussen burgers en overheid niet zozeer als een vorm van rechtspraak, maar als een vorm van besturen. Dat de Raad van State slechts een advies geeft met betrekking tot de afhandeling van een geschil biedt de Kroon tevens de mogelijkheid ‘contrair’ te gaan en af te wijken van het voorstel van de afdeling. De mogelijkheid voor beroep bij de Kroon wordt nogal willekeurig per wet afzonderlijk geregeld. Daarin komt verandering met de inwerkingtreding van de Wet Arob op 1 juli 19762. Deze wet bepaalt dat Kroonberoep slechts dan mogelijk is als niet kan worden volstaan met Arob-beroep. Daarnaast wordt de Afdeling rechtspraak bij de Raad van State in het leven geroepen, die zich moet uitspreken over beroepen tegen beschikkingen van overheidsorganen. Onder een beschikking moet verstaan worden: het vaststellen van een publiekrechtelijke rechtsverhouding tussen de overheid en één of een beperkt aantal aanwijsbare natuurlijke of rechtspersonen met uitsluiting van anderen, met andere woorden: in een bepaald individueel geval. Voor beroep tegen bijvoorbeeld een bestemmingsplan is men nog steeds aangewezen op de Kroon. Vanaf dat moment bestaan er dus twee afzonderlijke

1 Kan, J.M., De Afdeling voor de geschillen van bestuur; Raad van State 450 jaar; blz. 195–221, Staatsuitgeverij ’s Gravenhage, 1981. 2 Hoeven, J. van der, De Raad van State en de administratieve rechtspraak; Raad van State 450 jaar; blz. 235–260, Staatsuitgeverij ’s Gravenhage, 1981.


afdelingen bij de Raad van State: de Afdeling advisering Kroonberoepen en de Afdeling rechtspraak.

2.2. De Afdeling geschillen In 1980 wordt aan het Europese Hof in Straatsburg de vraag voorgelegd of het Kroonberoep in de zaak Benthem wel in overstemming is met artikel 6 van het Europese Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden, het Verdrag van Rome uit 19541. Er worden vraagtekens gezet bij de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Kroon als rechter. Het antwoord op deze vraag wordt in het Benthem-arrest op 23 oktober 1985 door het Europese Hof ontkennend beantwoord2. Om de door deze uitspraak gerezen problemen te omzeilen wordt de Tijdelijke wet Kroongeschillen ingevoerd, die bepaalt dat per 1 januari 1988 aan de Afdeling geschillen het beslissen op beroepen die bij de Kroon zijn neergelegd wordt opgedragen, dit in afwachting van een definitieve voorziening. Dat daarbij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, die al sinds juni 1976 in het kader van de Wet Arob als Administratieve rechter functioneert, betrokken zal worden lijkt voor de hand liggend. Maar pas op 22 juni 1990 komt de minister van Justitie, Hirsch Ballin met het voorstel om op 1 januari 1993 de Afdeling rechtspraak en de Afdeling voor de geschillen van bestuur in het kader van de herziening van de Rechterlijke Organisatie te laten fuseren tot de Afdeling bestuursrechtspraak, om daarmee de problemen rond het Kroonberoep definitief op te lossen. Uiteindelijk wordt in januari 1992 een voorstel van wet Voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (de Wet-Vef) bij de Tweede Kamer ingediend. De wet wordt op 14 december 1992 door de Eerste Kamer behandeld, en zij treedt, na publicatie in het Staatsblad op 16 december 1993, op 1 januari 1994 in werking. Vanaf die datum gaan de Afdeling rechtspraak en de Afdeling geschillen op in één Afdeling bestuursrechtspraak bij de Raad van State. De rechtspraak komt daarmee in handen van de leden van de Raad van State, de Staatsraden. De Afdeling heeft tot taak in eerste en enige aanleg te oordelen over zaken die haar in bijzondere wetten zijn opgedragen, en als hoger beroepsrechter op te treden voor de zaken die de rechtbanken in het kader van de Algemene wet bestuursrecht3 behandelen. Ook de resterende (nog niet afgehandelde) Kroonberoepen worden door de Afdeling overgenomen om af te doen.

2.3. De Afdeling bestuursrechtspraak De Afdeling komt niet zonder slag of stoot tot stand, en ook na januari 1994 is er veel discussie over de vraag waar het met de Raad van State naar toe moet in de volgende fase van de herziening van de rechterlijke macht. Op 28 september 1995 wijst het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg echter

1 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, verdrag van 4 november 1950. 2 NJ 1986, 102 en AB 1986, 1. 3 Wet van 4 juni 1992, houdende algemene regels van bestuursrecht.


het ‘Procola’-arrest1 dat de onpartijdigheid van het Comité du contentieux van de Raad van State in Luxemburg als onderwerp heeft, en stelt vast dat daar een verstrengeling bestaat tussen adviserende taken bij wetgeving en rechterlijke taken, hetgeen gevolgen kan hebben voor de vraag naar de onpartijdigheid van de bestuursrechter. Die vraag kan ook in Nederland gesteld worden, aangezien hier staatsraden zowel adviseren bij wetgeving als optreden als bestuursrechter. Hoewel de situatie tussen Luxemburg en Nederland niet geheel vergelijkbaar is, in Luxemburg werd over de rechtmatigheid van een verordening een oordeel uitgesproken, en in Nederland wordt door de bestuursrechter uitsluitend een oordeel over de rechtmatigheid van de toepassing van een verordening geoordeeld, kan de vraag opgeworpen worden in hoeverre staatsraden zich gebonden voelen aan eerder uitgebrachte adviezen over een wettelijk voorschrift bij het beslissen over een geschil over de toepassing van dat voorschrift. Ook op dit moment (mei 2003) is er een procedure aanhangig bij het Hof in Straatsburg waarbij de (on-)partijdigheid van de staatsraden als bestuursrechter in het geding is. De uitslag hiervan kan grote gevolgen hebben voor de samenstelling van de Afdeling2. Er wordt momenteel al op toegezien dat bij de beoordeling van beroepen geen staatsraden betrokken zijn die ook bij de wetgeving in het kader van die beroepen betrokken zijn geweest. Om aan de kritiek betreffende onafhankelijkheid en onpartijdigheid tegemoet te komen zegt de Raad in haar jaarverslag 2002 er voorstander van te zijn in de wet op te nemen dat staatsraden geen kennis mogen nemen van de aanvragen tot nietigverklaring van besluit en reglement over de tekst waarvan zij eerder hebben geadviseerd.3 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is verdeeld in kamers voor de diverse rechtsgebieden. De Afdeling telt op dit moment vier kamers: de kamers voor Ruimtelijke Ordening (Kamer 1), Milieu (Kamer 2), Hoger Beroep (Kamer 3) en Hoger Beroep Vreemdelingenzaken (Kamer 4). De afdeling is een aantal jaren geleden in verband met de te lange doorlooptijden (soms duurde de afhandeling van een beroep meer dan drie jaar) gereorganiseerd4 en werkt op dit moment met een unitstructuur, waarbij de Kamers zijn onderverdeeld in een aantal units waarin juridische en administratieve medewerkers samenwerken om de behandeling van een zaak voor te bereiden. Beroepen tegen de goedkeuring van bestemmingsplannen worden door Kamer 1 behandeld. Nadat een beroep bij de Afdeling is binnengekomen en de daarbij behorende administratieve formaliteiten zijn afgehandeld, wordt de zaak door juristen van de Afdeling voorbereid. Alle appellanten ontvangen vervolgens een oproeping om ter zitting te verschijnen. Op deze zitting, waarbij in de meeste gevallen een meervoudige kamer met drie staatsraden als rechters optreedt, worden de partijen gehoord.

1 NJ 1995/667 en AB 1995/588. 2 Op 6 mei 2003 heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens uitspraak gedaan in deze zaak: Kleyn en anderen tegen de Staat der Nederlanden, nrs. 39343/98, 39651/98, 43147/98 and 46664/99. Het EHRM heeft bij meerderheid van twaalf staat tot vijf bepaald dat geen schending van het EVRM is opgetreden. In de uitspraak zijn echter wel overwegingen opgenomen die niet geheel vrij zijn van kritiek op het Nederlandse systeem. Op dit moment wordt de uitspraak bestudeerd en kan er nog niet gezegd worden wat de gevolgen ervan zullen zijn voor de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State. 3 Raad van State, Jaarverslag 2002, blz. 29. 4 Raad van State, Jaarverslag 2002, blz. 67.


Uitspraak volgt meestal rond de zes weken na de zitting. Afhankelijk van de gecompliceerdheid van de beroepen neemt de behandeling van een beroep tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan op dit moment tussen de drie maanden en één jaar in beslag. In de Raad van State hebben hoogstens achtentwintig staatsraden in vaste dienst zitting1. Zij kunnen zowel een taak hebben bij de Afdeling wetgeving als bij de Afdeling bestuursrecht. Naast staatsraden in vaste dienst zijn aan de Raad ook maximaal vijftig staatsraden in buitengewone dienst toegevoegd2, meestal juristen die gespecialiseerd zijn in een bestuursrechtelijk onderwerp. Deze staatsraden in buitengewone dienst verrichten voornamelijk taken bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Kamer 1 van de afdeling telt per 31 december 2002 negentien staatsraden als lid, waarvan vier staatsraden in buitengewone dienst, er zijn acht plaatsvervangende leden waarvan eveneens vier in buitengewone dienst3. De Afdeling kent sinds 1 januari een procesregeling4 waarin de uitgangspunten zijn neergelegd die de Afdeling bestuursrechtspraak als rechtscollege beoogt toe te passen bij de uitoefening van haar processuele bevoegdheden. Er kan echter onder omstandigheden van worden afgeweken, en er zijn geen verbindende voorschriften in opgenomen waaraan rechten ontleend kunnen worden. Ook zijn op het Internet, naast algemene informatie, wekelijks de belangrijkste uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te vinden.

- ◊-

1 Wet van 9 maart 1962 op de Raad van State, artikel 1: De Raad van State bestaat, buiten de Koning als voorzitter, uit een vice-president en ten hoogste 28 staatsraden. 2 Wet op de Raad van State, artikel 4, lid 1: Er kunnen staatsraden in buitengewone dienst worden benoemd ten getale van ten hoogste 50. (….) 3 Bron: Jaarverslag Raad van State 2002. 4 Zie: http://www.raadvanstate.nl/


http://www.raadvanstate.nl/

3. Ruimtelijk overheidsbeleid en bestemmingsplannen In dit hoofdstuk schets ik achtereenvolgens de mogelijkheden van Rijk, provincie en gemeente om aan hun beleidsvoornemens op het gebied van ruimtelijke ordening vorm te geven. Daarbij komen huidige wetgeving en manieren om beleid vast te leggen, alsmede te verwachten ontwikkelingen in de toekomst, aan bod. Ten slotte besteed ik in dit hoofdstuk aandacht aan het overgangsrecht dat gebruikt wordt in bestemmingsplannen met betrekking tot strijdig gebruik, zowel gebruik dat onder een vorig plan legaal was, als gebruik dat onder een vorig plan illegaal was. Wanneer moet (strijdig) gebruik positief bestemd worden, wanneer valt het onder overgangsrecht en welke (on)mogelijkheden zijn daarbij?

3.1. Nationaal ruimtelijk beleid Artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) bepaalt dat de Ministerraad voor bepaalde aspecten van het nationale ruimtelijke beleid plannen vast stelt. Deze plannen kunnen bestaan uit structuurschetsen, structuurschema’s of nota's, die van belang zijn voor het nationaal ruimtelijk beleid, zoals nader bepaald bij algemene maatregel van bestuur. De meest bekende van die plannen is de Nota voor het ruimtelijk beleid. Daarin worden uitgangspunten voor het Nationaal Ruimtelijk Beleid (NRB) in Nederland door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieu (VROM) vastgelegd in een Planologische Kernbeslissing (PKB) Nationaal Ruimtelijk Beleid. Deze PKB is een samenvatting van doelstellingen en maatregelen om die doelstellingen te bereiken en is de leidraad bij alle door de regering te nemen beslissingen op het gebied van ruimtelijke ordening. In juni 1992 deed de Minister van VROM, J.G.M. Alders, de Tweede Kamer de uiteindelijke tekst van de PBK NRB Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra (VINEX)1 toekomen. Deze nota heeft als planhorizon 2015. Op 16 december 1998 deed de Minister van VROM, J.P. Pronk, als aanvulling hierop de Partiële herziening Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid toekomen, de Actualisering Vinex (VINAC) 2. Deze nota is momenteel rechtsgeldig en dient nog steeds als uitgangspunt voor de provinciale streekplannen en de gemeentelijke bestemmingsplannen. Uitgangspunt van deze nota is onder meer dat voor het vergroten van de afwisseling tussen stedelijke en landelijke gebieden een aantal open ruimten is aangewezen waarvoor een restrictief beleid geldt. In een gedeelte van deze open ruimten mag in beginsel als rijksbeleid geen uitbreiding van ruimtebeslag door verstedelijking plaats vinden buiten in streekplannen rond kernen (II.2.d.1) aan te geven bebouwingscontouren, in de overige open ruimte wordt aan provinciale besturen gevraagd in hun streekplannen de toename van ruimtebeslag te bundelen of te concentreren op de stadsgewesten. Het kabinet streeft er middels de nota naar ‘verdere verstedelijking van het landelijk gebied te beperken’ (VINEX, II.2.f). Het vermijden van nieuwe vormen van verstedelijking en

1 Tweede kamer der Staten-Generaal, Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra, Kamerstukken 21 879 nr. 66, 1992. 2 Tweede kamer der Staten-Generaal, Partiële herziening Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid, Kamerstukken 25 180 nr. 98, 1998.


intensieve recreatie is het uitgangspunt voor dát deel van het landelijk gebied (VINEX, III.4) dat een ‘groene koers’ moet volgen, een koers waarbij ecologische kwaliteiten richtinggevend zijn. Nieuwbouw van woningen en het vestigen van nieuwe bedrijven wordt in het buitengebied tegengegaan, voor zover dit geen functie heeft voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse. Het gebruik van vrijkomende agrarische bedrijfsgebouwen dient afgestemd te zijn op de voor dát gedeelte van het landelijk gebied gekozen functies (VINEX, III.4.10). Inmiddels is ook de Reconstructiewet concentratiegebieden1 ingevoerd waarmee sturing aan het ‘Ruimte voor Ruimte’-beleid wordt gegeven. Door de overheid zijn in een aantal provincies kwetsbare (buiten)gebieden aangewezen die zodanig gereconstrueerd zullen worden dat het aantal agrarische bedrijven waar intensieve veehouderij wordt bedreven wordt teruggebracht. Op grond van deze wet vindt reconstructie plaats ter bevordering van een goede ruimtelijke structuur van deze concentratiegebieden, in het bijzonder met betrekking tot landbouw, natuur, bos, landschap, recreatie, water, milieu en infrastructuur, alsmede ter verbetering van een goed woon-, werken leefklimaat, en van de economische structuur. In het kader van deze regeling wordt subsidie verstrekt voor de sloop van agrarische bedrijfsgebouwen. Ter financiering van deze regeling kunnen gemeenten extra kavels uitgeven waarop ten behoeve van burgerwoningen nieuwbouw gepleegd kan worden. De uitvoering van deze wet is in handen gegeven van de provincies die ten behoeve daarvan partiële wijzigingen van hun streekplannen hebben doorgevoerd. In 2001 hebben de Gier e.a.2 een artikel gewijd aan de vraag naar de juridische haalbaarheid van deze regeling, met namen daar waar het de sloop van gebouwen betreft. Daarin constateren zij onder andere dat het verdedigbaar is bij een vrijstelling artikel 19 WRO een sloopvoorwaarde op grond van artikel 15, lid 3, WRO toe te passen, nu deze een relevant planologisch belang dient, en lijkt het hen mogelijk in nieuwe bestemmingsplannen een bestemming ‘woondoeleinden’ op te nemen met daaraan verbonden het bebouwingsvoorschrift dat de bouwvergunning niet eerder zal worden verleend dan nadat de ter plaatse aanwezige stalruimte is gesloopt. In de op 13 december 2000 naar de 2e Kamer gestuurde nieuwe Nota ruimtelijke ordening ‘Mensen, Wensen, Wonen’3 wordt gesteld dat recreatiewoningen niet permanent bewoond mogen worden, maar dat het in de praktijk blijkt dat het onderscheid tussen recreatiewoningen en woningen met een woonbestemming niet altijd duidelijk te trekken valt. Daarom krijgen gemeenten de mogelijkheid om recreatiewoningen onder bepaalde voorwaarden vrij te geven voor permanente bewoning. De gemeenten zullen daarbij moeten kijken naar ruimtelijke, sociale, recreatieve en veiligheidsaspecten. Als de bestemming ‘recreatief gebruik’ blijft bestaan, moeten gemeenten dit ook handhaven. Recreatiewoningen waarvan de bestemming wordt gewijzigd worden binnen de zogenaamde rode contour (van

1 Wet van 31 januari 2002, houdende regels inzake de reconstructie van de concentratiegebieden. 2 Gier, A.A.J. de, Robbe, J., Buuren, P.J.J., De juridische ruimte voor ‘Ruimte voor ruimte’, NJB 30 november 2001, blz. 2084-2090. 3 Samenvatting Nota Wonen: Mensen, Wensen, Wonen; blz. 28; Mensen, wensen, wonen; Kamerstukken 27 559 nr. 2, 2000.


de Vijfde Nota) getrokken. Binnen die contour wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen permanent en recreatief wonen. Momenteel is de Vijfde Nota over de Ruimtelijk Ordening1 onder het motto ‘Ruimte maken, ruimte delen’ in voorbereiding. Deze Nota heeft als planhorizon 2030. Het beleid ten aanzien van woningbouw in het buitengebied dat hierin wordt uitgewerkt verschilt niet wezenlijk van het beleid verwoord in de VINEX. In deze Vijfde Nota worden de rode contouren, waarbinnen stedelijke ontwikkeling moet plaats vinden, en groene contouren, waarbinnen een aantal bijzondere waarden in het landelijk gebied beschermd dient te worden, geïntroduceerd. De Nota is wel veel explicieter geschreven. Zo wordt in de Nota duidelijk gesteld dat het de bedoeling is met de rode contouren het buitengebied te vrijwaren van bebouwing (5e Nota, 3.1), en dat recreatiewoningen niet permanent mogen worden bewoond (5e Nota, 3.5), hoewel er weer wel sprake is van de mogelijkheid om recreatiewoningen onder strikte voorwaarden om te zetten in burgerwoningen. Ook wordt het beleid voorgestaan om vrijkomende bebouwing in het buitengebied voor andere doeleinden te benutten, en daar waar sloop nodig is de ‘ruimte voor ruimte’ regeling toe te passen, om zo verstening van het landschap terug te dringen. Als nadere toelichting op het in de Vijfde Nota te volgen beleid ten aanzien van recreatiewoningen, vooral in relatie met de problematiek van de permanente bewoning, heeft de minister van VROM H.G.J. Kamp in november 2002 de Tweede Kamer een brief2 gestuurd waarin een aantal beleidsaanpassingen worden voorgesteld. Hoofdlijnen daarin zijn dat nieuwe recreatiewoningen alleen daar toegestaan zijn, waar ook reguliere woningen worden toegelaten, tenzij van een bedrijfsmatige exploitatie sprake zal zijn, en recreatiewoningen die staan op een plek waar ook een reguliere woning is toegestaan mogen worden omgezet naar een burgerwoning en permanent bewoond worden, mits de woning voldoet aan de bouwtechnische eisen voor bestaande woningen in het Bouwbesluit3. Handhaving door gemeenten moet gebeuren op basis van actuele bestemmingsplannen. Om af te dwingen dat dit ook gebeurt, zal het toezicht door de VROM-inspecties worden geïntensiveerd. Een lichte versoepeling van het handhavingsbeleid voor schrijnende gevallen zal aan de hand van enige criteria, zoals duur van de bewoning, inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie, woonsituatie, veiligheid van de woning en gezondheid van de bewoners, worden gedoogd. Niet alleen het ministerie van VROM houdt zich bezig met de invulling van het buitengebied, ook het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) houdt zich daarmee bezig. In het sterk met de Vijfde Nota over de Ruimtelijk Ordening verweven Structuurschema Groene Ruimte 2 (SGR2)4 wordt het beleid

1 Tweede kamer der Staten-Generaal, Planologische Kernbeslissing Vijfde Nota ruimtelijk ordening; Kamerstukken 27 578 nr. 5, 2001. 2 H.G.J. Kamp: Voornemen tot bijstelling van het ruimtelijk beleid voor recreatiewoningen; brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 15 november 2002; Kamerstukken 27-867 nr. 4. 3 Besluit van 7 augustus 2001, houdende vaststelling van voorschriften met betrekking tot het bouwen van bouwwerken uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu (KB). 4 Ministerie van LNV, Structuurschema Groene Ruimte 2, januari 2002.


van het ministerie van LNV bij de ontwikkeling van het landelijk gebied verwoord. Binnen de groene contour van de Vijfde Nota wordt daarbij, met name voor grote recreatieparken, het ‘nee, tenzij’ regime gehanteerd. Ook worden maatregelen aangekondigd om de trend dat bestaande kampeerterreinen worden vervangen door luxe zomerhuizen, wat permanente bewoning in de hand werkt, door middel van een mix van ruimtelijke en juridische maatregelen zal worden tegen gegaan. Naast een op verbetering van het landschap gericht beleid moet een goed handhavingsbeleid helpen sluipende ongewenste ontwikkeling, zoals de uitbreiding van het aantal burgerwoningen, tegen te gaan. In haar Stellingnamebrief Nationaal Beleid1 zet het kabinet Balkenende I haar standpunten uiteen ten aanzien van het ruimtelijk beleid. Zij kondigt daarin de komst aan van een Nota Ruimte waarin de Vijfde Nota en SGR2 geïntegreerd zullen worden. Uitgangspunt daarin is dat het platteland niet ‘op slot’ moet. Het ruimtelijk beleid voor recreatiewoningen en –complexen moet worden aangepast. De idee is deze, met uitzondering van complexen van recreatiewoningen die voor korte tijd verhuurd worden, te gaan beoordelen binnen het planologisch kader voor de reguliere woningbouw. Er wordt daarbij een ontwikkeling voorgestaan waarbij op passende plekken een meer vloeiende overgang tussen stad en land mogelijk gemaakt wordt. Er moet ruimte komen voor wonen in het landschap, in en aan het water, en andere vormen van dorps wonen. De omvang van de groene contourgebieden uit de Vijfde nota zal daarom beperkt worden tot de Ecologische Hoofdstructuur, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden en gebieden die vallen onder de Natuurbeschermingswet. Gestreefd zal worden naar een Ruimtelijk Plan dat een dynamisch ruimtelijk ontwikkelingsbeleid mogelijk maakt. Hoe dit bijvoorbeeld voor permanente bewoning van recreatiewoningen zal uitpakken is nog niet geheel duidelijk. Een verdergaande liberalisering ligt daarbij voor de hand. Ten slotte is ook in het regeerakkoord Balkenende II plaats ingeruimd voor ruimtelijke ontwikkeling: ‘Duurzame kwaliteit van de leefomgeving is voor alle burgers van direct belang. De overheid dient zich dit - met beperking van centralisme en regelgeving - ter harte te nemen. Met het oog op een leefbaar land voor toekomstige generaties dienen het milieu en de natuur, het wonen en de infrastructuur, verantwoord te worden beheerd en ontwikkeld.’

3.2. Provinciaal ruimtelijk beleid Het ruimtelijk beleid van de regering moet vertaald worden in beleid dat door de gemeenten bij het maken van hun bestemmingsplannen uitgevoerd moet worden. De eerste stap daarbij is het vertalen van dat ruimtelijk beleid in provinciale plannen. In artikel 4, eerste lid, WRO wordt GS opdracht gegeven het nodige te verrichten ter voorbereiding van de bepaling van het provinciale beleid inzake de ruimtelijke ordening. Volgens artikel 4a, eerste lid, WRO kunnen Provinciale Staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld

1 Tweede kamer der Staten-Generaal, Stellingnamebrief Nationaal Beleid, Kamerstukken 28 667, nr. 1, Vastgesteld in de ministerraad van 1 november 2002.


streekplan herzien. Ingevolge artikel 1 WRO kunnen Provinciale Staten een concrete beleidsbeslissing (CBB) in het streekplan opnemen. Een streekplan is voor de gemeenten in een provincie op grond van artikel 4a, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 37, vijfde lid, WRO in rechte bindend. Artikel 24 WRO bepaalt echter dat, voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een concrete beleidsbeslissing, artikel 23, eerste lid, onder c, alsmede artikel 27, eerste en tweede lid, niet van toepassing is. Dat betekent dat in zo’n geval het indienen van een zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan op grond van artikel 23 WRO niet meer mogelijk is, en tevens dat de gang naar GS met bedenkingen tegen het vastgesteld bestemmingsplan op grond van artikel 27 WRO is afgesloten. Gevolg daarvan is dat, als eenmaal een CBB verbindend is geworden, en een voorschrift in een bestemmingsplan zijn grondslag daarin vindt, daartegen geen beroep meer open staat. Beroep tegen een CBB is slechts mogelijk in de beroepsprocedure tegen het streekplan zelf. In zijn proefschrift gaat Lurks1 in op de onoverzichtelijke rechtsbescherming voor de burger en de beperking van de toetsingsmogelijkheid van de rechtmatigheid van een bestemmingsplan door de bestuursrechter die dat met zich meebrengt. In alle provinciale streekplannen zijn, ter uitvoering van het Rijksbeleid, regels opgenomen om de verstening van het buitengebied tegen te gaan. De bouw van agrarische bedrijfswoningen, de bouw van tweede agrarische bedrijfswoningen, omzetting van een agrarische bedrijfswoning naar een burgerwoning, permanente bewoning van recreatiewoningen, al deze zaken komen terug in de streekplannen, en worden, soms per gebied, aan regels gebonden. Een voorbeeld is het streekplan Gelderland van 19962, waarin onder andere wordt bepaald dat ‘het landelijk gebied zoveel mogelijk wordt gevrijwaard van functies die daar niet thuis horen’ (3.4.1). Het landelijk gebied is onderverdeeld in landelijk gebied A, B, C en D. In gebied A is de natuur richtinggevend: ‘functieverandering door hergebruik van vrijkomende (agrarische) bebouwing dient te passen binnen de natuurdoelstelling. Uitbreiding van de bebouwing is uitgesloten. Panden, die niet voor hergebruik in aanmerking komen, dienen bij voorkeur te worden afgebroken, tenzij het monumentenbeleid zich daartegen verzet. Nieuwvestiging van verblijfsvoorzieningen is niet mogelijk’. In gebied B is de natuur de belangrijkste functie: ‘functieverandering door hergebruik van vrijkomende (agrarische) bebouwing dient te passen binnen de natuurdoelstelling (.…) als de huidige en toekomstige agrarische bedrijfsvoering daardoor niet wordt belemmerd). Voor de functies wonen en (passende) recreatie zijn mogelijkheden aanwezig. Panden, die niet voor hergebruik in aanmerking komen, dienen bij voorkeur te worden afgebroken, tenzij het monumentenbeleid zich daartegen verzet’. Gebied C is hoofdzakelijk in agrarisch gebruik: ‘Mogelijkheden voor functieveranderingen door hergebruik van vrijkomende (agrarische) bebouwing worden vooral in wonen, recreatie en (passende) niet-agrarische bedrijvigheid gezien’. In gebied D is de landbouw richtinggevend: ‘functieverandering door hergebruik van vrijkomende (agrarische) bebouwing is mogelijk als de huidige en

1 Lurks, M., De spanning tussen centralisatie en decentralisatie in de ruimtelijke ordening, Proefschrift, Zoetermeer 2001, blz. 195 e.v. 2 Streekplan Gelderland 1996: Stimulans voor ontwikkeling, ruimte voor kwaliteit en zorg voor de omgeving; vastgesteld door Provinciale Staten van Gelderland op 25 september 1996.


toekomstige agrarische bedrijfsvoering in de directe omgeving daardoor niet wordt belemmerd. Er zijn hierbij beperkte mogelijkheden voor uitbreiding, vernieuwing en vervanging van panden (....) tenzij het monumentenbeleid zich hiertegen verzet’. Wat betreft recreatiewoningen stelt het plan: ‘permanente bewoning van recreatiebungalows is niet toegestaan. Gemeenten moeten in hun bestemmingsplannen (.…) clausules opnemen die deze ongewenste ontwikkelingen uitsluiten. Gemeenten (.…) zullen een actief handhavingsbeleid ontwikkelen.…’ (3.5.2.). Dit laatste wordt door de provincie zo belangrijk gevonden dat het beleid met betrekking tot permanente bewoning en het handhavend optreden daartegen in een aparte paragraaf nader wordt uitgewerkt. Ook in het Streekplan van de provincie Brabant1 wordt in hoofdstuk 3 de nodige aandacht besteed aan deze onderwerpen: ‘Voorkomen moet worden dat recreatiewoningen permanent bewoond worden. Bestemmingsplannen dienen op dit punt duidelijke, handhaafbare bepalingen te bevatten. Gedeputeerde Staten zullen hiervoor in een beleidsnota of beleidsbrief nadere regels stellen’. Ook wordt de regeling ‘ruimte voor ruimte’ in het plan ingepast en wordt het beleid ten aanzien van bestaande en nieuw te bouwen burgerwoningen in het buitengebied uit de doeken gedaan: ‘Toevoeging van burgerwoningen in het buitengebied is niet toegestaan. Toevoeging van burgerwoningen door splitsing van gebouwen is evenmin toegestaan. Splitsing van beeldbepalende boerderijen is echter wel toegestaan, omdat dit kan bijdragen aan het behoud van de voor het buitengebied kenmerkende boerderijgebouwen’. Het is niet altijd eenvoud bestemmingsplannen in overeenstemming te brengen met het streekplan. Als handreiking aan gemeenten hebben provincies daarom nota’s opgesteld waarin op overzichtelijke manier de richtlijnen worden vermeld waaraan bestemmingsplannen zullen worden getoetst. Voorbeeld daarvan is de Nota Planbeoordeling van de provincie Zuid-Holland2 waarin aangegeven staat waaraan de provincie nieuwe bestemmingsplannen zal toetsen, en heeft de provincie Gelderland een via het Internet beschikbare Interactieve Plantoetser3, die bedoeld is voor het interactief raadplegen van provinciale toetslagen in combinatie met uw bestemmingsplancontouren. Hiermee kunnen bijvoorbeeld de digitale kaarten van het streekplan, vigerende bestemmingsplannen, waterwingebieden en bedrijventerreinen, bekeken worden. De afgelopen tijd is door een aantal provincies partiële herzieningen doorgevoerd om de uitvoering van de Reconstructiewet, waarmee de ‘Ruimte voor ruimte’-regeling mogelijk wordt gemaakt, binnen het streekplan in te passen. Zo wordt voor gemeenten ruimte gemaakt om, in ruil voor de sloop van agrarische bedrijfsgebouwen, nieuwe burgerwoningen te plaatsen. Ook de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zal zijn invloed hebben op het beleid dat in provinciale streekplannen wordt neergelegd. Ook streekplannen moeten om de tien jaar geactualiseerd worden. Bij veel provincies wordt bij de ontwikkeling van een nieuw streekplan al rekening gehouden met de beleidsuitgangspunten van de Overheid zoals die in de Vijfde Nota zullen worden neergelegd. Probleem daarbij

1 Streekplan Noord-Brabant 2002: Brabant in Balans; april 2002; blz. 114 e.v. 2 Zie: http://www.zuid-holland.nl/ 3 Zie: http://geodata.prv.gelderland.nl/plantoetser/


http://www.zuid-holland.nl/

http://geodata.prv.gelderland.nl/plantoetser/

is natuurlijk dat deze Nota nog door de Tweede Kamer moet worden beoordeeld en goedgekeurd. Bovendien staat ons daarnaast ook nog een wijziging van de WRO1 te wachten waarin het provinciale streekplan wordt vervangen door structuurvisies van Rijk en provincie. De structuurvisie wordt dan het instrument dat de grondslag kan bieden voor (de beoordeling van) juridisch bindende regels zoals de voorschriften van een bestemmingsplan.

3.3. Gemeentelijk ruimtelijk beleid Op grond van artikel 10, eerste en tweede lid, WRO stelt de gemeenteraad een bestemmingsplan vast. Een bestemmingsplan omvat een plankaart, voorschriften, en een toelichting op het plan. Een bestemmingsplan regelt de bestemming van de grond die het plan omvat, en geeft voorschriften over het gebruik van de gronden en opstallen binnen het plangebied. De bestemmingen en voorschriften zijn bindend voor zowel burgers en bedrijven, als voor de gemeente zelf. In principe geldt een bestemmingsplan voor de duur van tien jaar. Daarna moet het plan geactualiseerd worden. Richtinggevend voor een bestemmingsplan is het provinciale streekplan. Een bestemmingsplan heeft tot doel de ruimtelijke ordening binnen een gemeente vast te leggen. De wet spreekt van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Om te kunnen vaststellen in hoeverre er sprake is van een ‘goede ruimtelijke ordening’ bevat een bestemmingsplan, naast een plankaart en voorschriften, dan ook een toelichting waarin verantwoording wordt afgelegd over het in het plan vervatte beleid: in de toelichting moet de motivering van het gemeentebestuur tot uiting worden gebracht die ertoe heeft geleid hun besluit te nemen. Impliciet moet uit de toelichting dus blijken hoe met het bestemmingsplan een ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt gerealiseerd. Ook kan een gemeentelijk structuurplan de basis vormen voor een bestemmingsplan. De motivering wordt dan in het structuurplan gevonden Hoewel een gemeente (redelijk) autonoom is bij het opstellen van een bestemmingsplan en het daarin vervatte ruimtelijk beleid, is de gemeente sterk gebonden aan het beleid dat overheid en provincie hebben uitgestippeld. Dit komt met name tot uiting bij de goedkeuring van een bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten. GS zullen, alvorens een bestemmingsplan goed te keuren, het plan toetsen aan het provinciale streekplan. Is het bestemmingsplan daarmee in overeenstemming, dan zal aan goedkeuring niets in de weg staan. Is het plan daarmee niet of niet geheel in overeenstemming, dan kunnen GS geheel of gedeeltelijk aan het plan goedkeuring onthouden. Hoe GS zich daarbij opstellen zal mede afhangen van door de gemeente aangedragen bijzondere omstandigheden die zich voordoen. Van belang is voorts dat de omschrijving van bestemmingen en voorschriften een duidelijk beeld geven van wat er binnen een bestemming al dan niet is toegestaan, en niet afhankelijk zijn van andere (gemeentelijke) regelingen. Een bestemming moet in beginsel zonder restricties direct uitvoerbaar zijn. Een belangrijke wet daarbij is de Woningwet2, die in artikel

1 Memorie van toelichting bij het voorontwerp voor een Wet ruimtelijk ordening (WRO), augustus 2001, blz. 36. 2 Wet van 29 augustus 1991 tot herziening van de Woningwet.


9 de mogelijkheid biedt om op grond van een bestemmingsplan een bouwvergunning te verkrijgen. Naast voorschriften met betrekking tot het gebruik van opstallen en gronden kan een bestemmingsplan ook voorschriften bevatten die tot doel hebben het overgangsrecht te regelen. Overgangsrecht is bedoeld om schoksgewijze veranderingen, veroorzaakt door wijziging van bestemmingen of invoering van nieuwe regelingen binnen een bestemmingsplan, te voorkomen. Het biedt een bepaalde mate van rechtsbescherming aan gevestigde belangen en rechten. Wil men echter voorkomen dat een beroep gedaan wordt op overgangsrecht bij een illegale situatie, een gebruik dat onder het vorige bestemmingsplan ook al verboden was, dan dient dit gebruik vooraf door het gemeentebestuur gewraakt te zijn. Meestal wordt in een overgangsregeling illegaal gebruik onder een vorig regime dan ook uitgesloten. Wraking van illegaal opgetrokken bouwwerken hoeft echter niet toegepast te worden. Als geen bouwvergunning is verleend hoeft niet alsnog een vergunning te worden afgegeven, en blijft een bouwwerk illegaal. Regel is wel dat, als niet aannemelijk is dat het van het bestemmingsplan afwijkend gebruik niet binnen de planperiode van tien jaar wordt beëindigd, dit gebruik positief bestemd moet worden. Overgangsrecht is niet bedoeld om dit soort gebruik alsnog toe te staan. In het uiterste geval kan een uitsterfregeling in het leven geroepen worden, waarbij wel positief bestemd wordt, maar waarbij bij beëindiging van dit gebruik deze positieve bestemming vervalt, en niet meer is toegestaan. Soms wordt een bestemmingsplan op gedeelten ingehaald door de tijd. Het bestemmingsplan moet dan aangepast kunnen worden aan nieuwe ontwikkelingen. Een nieuw bestemmingsplan maken kost veel tijd en geld, en het is soms niet erg opportuun om voor een relatief kleine verandering een bestemmingsplan geheel te herzien. In zulke gevallen biedt artikel 19, lid 1 en 2, WRO uitkomst. Op grond van artikel 19, lid 1, WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van GS de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Daarbij wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. In de Nota Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening1 wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan aangewezen. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, moet bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan worden op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel gemotiveerd worden waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. Op grond van artikel 19, lid 2, WRO kan de gemeenteraad vrijstelling verlenen in door GS aangegeven categorieën van gevallen. Daarnaast kunnen B&W ook op grond van artikel 19, lid 3, WRO vrijstelling verlenen in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, maar van deze mogelijkheid wordt maar sporadisch gebruik gemaakt.

1 Tweede Kamer der Staten Generaal, Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening, februari 2000, Kamerstukken 27 029 nr. 2, blz. 16.


3.3.1 Overgangsrecht

Het Nederlandse rechtsstelsel is gebaseerd op het beginsel van rechtszekerheid. Te goeder trouw opgebouwde rechtsposities dienen beschermd te worden, ook als veranderingen in regelgeving deze rechtsposities dreigen aan te tasten. Ook het vertrouwensbeginsel speelt een rol: gewekte verwachtingen over toekomstig optreden moeten door de overheid onder bepaalde voorwaarden gestand gedaan worden. Nieuwe wettelijke regelingen, dus ook beperkende voorschriften in een nieuw bestemmingsplan, mogen niet zonder meer een inbreuk maken op deze beginselen. De Grondwet1 en het Wetboek van Strafrecht2 zeggen daar in respectievelijk artikel 16 en artikel 1, sub 1, het volgende over: ‘Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling´. Als wettelijke regelingen worden veranderd is het daarom soms noodzakelijk om in die regelingen overgangsrecht op te nemen. Overgangsrecht is in die gevallen onontbeerlijk om te zorgen dat de overgang van oud recht naar nieuw recht op een behoorlijke manier kan verlopen. Ook bij bestemmingsplannen, die rechtens bindend zijn, is het soms noodzakelijk overgangsrechtelijke bepalingen op te nemen. Overgangrecht heeft daarbij tot doel schoksgewijze veranderingen te voorkomen bij de vervanging van een vigerend bestemmingsplan door een nieuw plan. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State stelde in zijn uitspraak van 9 april 1992, Voerendaal (Gst. 1993/6959), dat “(….) overgangsrecht ertoe strekt, mede uit oogpunt van rechtszekerheid, bescherming te bieden aan gevestigde belangen of rechten bij de invoering van de nieuwe regeling die de bestaande toestand niet dekt”. Bij het maken van een nieuw bestemmingsplan is het steeds weer noodzakelijk dat wordt nagegaan of de invoering ervan overgangsrecht noodzakelijk maakt. Dit is vooral in het belang van de rechtsbescherming van burgers die met het nieuwe plan te maken krijgen. Is overgangsrecht gewenst of noodzakelijk dan dient daarvoor een uitdrukkelijke regeling in het nieuwe plan te worden opgenomen. Het maken van overgangsrechtelijke bepalingen vergt een grote mate van precisie: als het oude plan is komen te vervallen door de goedkeuring van GS en het vervolgens onherroepelijk worden ervan, kan aan vervallen regelingen niet alsnog rechtsgevolg worden verbonden.

3.3.2 Overgangsrecht met betrekking tot het gebruik In bestemmingplannen buitengebied worden onder andere voorschriften gegeven met betrekking tot het gebruik van bedrijfswoningen, burgerwoningen en recreatiewoningen. Bij een nieuw plan moet bezien worden in hoeverre de nieuwe voorschriften invloed hebben op de situatie die onder het oude plan bestond. Er kunnen zich drie situaties voordoen:

1 Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden van 24 augustus 1815. 2 Wetboek van Strafrecht, Wet van 3 maart 1881.


Allereerst is er de (hypothetische) mogelijkheid dat er geen voorafgaand plan bestaat. Er bestaat dan ook geen met een bestemmingsplan strijdig gebruik. Om dat deze situatie zich in Nederland nauwelijks voordoet, en veelal analoog aan de tweede mogelijkheid verloopt, laat ik deze hier buiten beschouwing. De tweede mogelijkheid is dat een vigerend bestemmingsplan wordt vervangen door een nieuw bestemmingsplan, waarbij gebruik dat niet strijdig is met het oude plan onder het nieuwe plan wel strijdig is met de voorschriften. De vraag daarbij is dan in hoeverre het plan voorziet in de mogelijkheid dit strijdig gebruik op termijn te beëindigen. De derde mogelijkheid is dat het gebruik onder zowel het vigerende als het nieuwe bestemmingsplan strijdig is met de voorschriften. De vraag daarbij is dan of de gemeente in het verleden hiervan op de hoogte was of kon zijn, en of de gemeente daartegen ook is opgetreden of gewoon was daartegen op te treden. Met andere woorden: heeft de gemeente het gebruik gedoogd of gewraakt?

3.3.3 Gebruik niet strijdig met het oude plan Als gebruik onder het oude bestemmingsplan is toegestaan, en gebruik onder het nieuwe plan strijdig dreigt te worden, dan dienen in het nieuwe plan overgangsbepalingen te worden opgenomen die een eerbiedigende werking hebben. Dit geldt zowel voor gebruik dat in het oude plan positief is bestemd als voor gebruik waarvoor vrijstelling, anders dan op grond van artikel 17 WRO, is verleend. De strekking van deze bepalingen komt er kortweg op neer dat bestaand, van het nieuwe plan afwijkend, gebruik mag worden voortgezet, met alle rechten en plichten daaraan verbonden, zolang dit afwijkend gebruik te opzicht van het plan niet wordt vergroot. Daarbij moet de ook mogelijkheid geboden worden het pand te onderhouden, aan te passen aan de eisen van de tijd, en bij calamiteiten opnieuw op te richten. Dat het gebruik mag worden voortgezet impliceert ook dat als het gebruik wordt gestaakt, de rechten die aan de overgangsregeling kunnen worden ontleend komen te vervallen. Niet iedere onderbreking hoeft dat echter met zich mee te brengen, veel daarvan zal van de omstandigheden van het concrete geval afhangen. Daarbij speelt een rol of bij de betrokkenen steeds de intentie heeft bestaan tot voortzetting van het onder het overgangsrecht vallende gebruik1. Ook is aanvaardbaar dat gebruik onder een persoonsgebonden overgangsrecht wordt gebracht. Zo kan bepaald worden dat permanente bewoning van een recreatiewoning alleen voortgezet mag worden door diegenen die deze op een zekere peildatum bewonen. Wordt deze bewoning gestaakt, dan is vanaf dat moment permanente bewoning niet meer toegestaan. De vraag daarnaast is of de gemeente een actief beleid heeft ontwikkeld om binnen de planperiode van tien jaar tot beëindiging van het betreffende gebruik te komen. Aanvankelijk werd het onder overgangsrecht brengen alleen dan aanvaardbaar geacht als het gebruik binnen de planperiode gestaakt zou worden. In alle andere gevallen moest de bestemming en het gebruik positief bestemd worden. Met name de Kroon was daar zeer consistent in. De Afdeling bestuursrechtspraak vindt dat daar ook van afgeweken kan worden bijvoorbeeld als provinciaal beleid zich daartegen verzet. Over het algemeen zit de Afdeling op

1 Keur, R. van der, Een overzicht van overgangsrecht, Bouwrecht nr. 7, juli 2002, blz. 580.


de lijn dat legaal gebruik positief moet worden bestemd, tenzij door planologische afwegingen een andere bestemming gerechtvaardigd en aannemelijk is, en deze bestemming binnen de planperiode, bijvoorbeeld door aankoop of onteigening, door de gemeente zal worden verwezenlijkt. Een bijzondere vorm van overgangsrecht is de uitsterfconstructie. Als niet aannemelijk is dat het strijdig gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd bestaat de mogelijkheid het gebruik positief te bestemmen, maar daaraan de voorwaarde te verbinden dat als het gebruik wordt gestopt, dit niet langer is toegestaan. De positieve bestemming komt daarmee te vervallen. De afdeling heeft in zijn uitspraak van 22 februari 2001, nr. E01980507, Dorpsstraat 1997 Zoetermeer (Gst. 2001, 7145 nr. 7), m.nt. JT, echter bepaald dat met het vervallen van een positieve bestemming door een uitsterfconstructie een bestemmingswijziging ontstaat die niet door de WRO is toegestaan. Daarmee lijkt deze constructie (voorlopig) van de baan.

3.3.4 Gebruik strijdig met het oude plan Lang heeft de Kroon uitsluiting van onwettig gebruik van het overgangsrecht verworpen. In het KB van 7 juni 1883, nr. 30, Part. herz. v.h. bp. Schapendries e.o. 1971 Oosterhout (BR1983/709) m.nt. H.H. Bod, oordeelde zij echter: ‘Er bestaat geen aanleiding onder het overgangsrecht omtrent het gebruik te brengen het gebruik, dat reeds in strijd was met het tot het tijdstip van het van kracht worden van dit plan geldende plan, met inbegrip van het overgangsrecht van dat plan. De zinsnede "mits dit gebruik niet reeds onwettig was” is te ruim geformuleerd’. Daarmee werd onwettig gebruik uitgesloten van het overgangsrecht. Omdat volgens de Kroon de zinsnede "mits dit gebruik niet reeds onwettig was” te ruim geformuleerd was, hebben gemeenten in latere bestemmingsplannen geprobeerd dit aan te scherpen, bijvoorbeeld met de formulering: “….met uitzondering van het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan”. Meiresonne1 vindt dit een ongelukkige ontwikkeling. Uitgangspunt daarbij is dat overgangsrecht tolereert, niet legaliseert. Maar ook het al heel lang tolereren van illegaal strijdig gebruik kan betekenen dat daartegen niet meer kan worden opgetreden, waardoor dit gebruik desondanks onder het overgangsrecht kan komen te vallen. Ook het noemen van een termijn, bijvoorbeeld uitsluiten van overgangsrecht van illegaal gebruik dat drie maanden voor het van kracht worden van het plan is ontstaan, lijkt geen oplossing, evenals het helemaal weglaten van uitsluitende voorwaarden, hoe juridisch juist dit ook kan zijn. Alles hangt toch af van het vervolgingsbeleid van de gemeente. Meiresonne bepleit daarom het opnemen van een overgangsbepaling in de trant van: ‘Gronden en opstallen, welke bij het van kracht worden van het plan in gebruik zijn voor doeleinden, strijdig met het plan mogen, onverminderd eventuele bevoegdheid om daartegen op grond van het vervallen plan alsnog op te treden, voor die doeleinden in gebruik blijven’.

1 Meiresonne, N., Overgangsrecht in bestemmingsplannen voor bestaand illegaal gebruik? Gst. 1987, nr. 6832, blz. 156.


Teunissen1 is van mening dat bestuursdwang op grond van gebruiksvoorschriften in een vervallen plan, zoals Meiresonne voorstaat, niet kan worden toegepast. Ook is volgens hem het opnemen van een clausule waarin een termijn is opgenomen overbodig. Een antwoord op de vraag of na een zeker tijdsverloop nog met bestuursdwang kan worden opgetreden hangt af van de omstandigheden van het concrete geval: als een gemeentebestuur gedurende een bepaalde termijn niet actief tegen een illegale situatie is opgetreden kan het rechtens te honoreren vertrouwen zijn gewekt, waardoor onder bepaalde omstandigheden van het gebruik van bestuursdwang moet worden afgezien. Teunissen gebruikt daarbij het begrip “Einzellfallgerechtigkeit” tegenover het begrip “Normgerechtigkeit”. Ondanks KB van 26 februari 1992, nr. 92001076, Maasoever Roermond (BR 1992/459), m.nt. H.H. Bod, waarin de Kroon van mening is dat ‘door een zo ingrijpende beperking van het overgangsrecht een niet gerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op gevestigde belangen’ is Teunissen van mening2 dat een uitzondering in het overgangsrecht voor bestaand illegaal gebruik aanvaardbaar is. Er zijn ook andere geluiden te horen. Sobels3 is van mening dat het niet noodzakelijk is om gebruik dat al strijdig is met het voorgaande plan uitdrukkelijk uit te sluiten van het overgangsrecht. Overgangsrecht dient volgens hem om bestaande rechten te waarborgen, maar, hoewel illegaal gebruik feitelijk bestaat, kan men daar juridisch geen rechten aan ontlenen. Het gemeentebestuur behoort tegen illegaal gebruik met bestuursdwang op te treden. Pas als in een concrete situatie de administratieve rechter oordeelt dat het gemeentebestuur ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de bestuursdwangactie, ontstaat er afwijkend gebruik waaraan rechten ontleend kunnen worden. Eerst dan ontstaat een afwijkend gebruik dat ook door het overgangsrecht beschermd wordt. In het licht van deze gang van zaken volstaat in een nieuw bestemmingsplan de gebruikelijke bepaling inhoudende dat bestaand afwijkend gebruik mag worden voortgezet. Sobels acht het, gezien de jurisprudentie van de Kroon en de administratieve rechter, zelfs heel goed mogelijk een dergelijk voorschrift geheel achterwege te laten. Sterker nog, hij vindt het onjuist een voorschrift op te nemen dat strijdig gebruik met het vorige plan uitsluit. Hij pleit voor een consequent handhavingsbeleid. Ook Van Buuren e.a.4 wijden in “Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht” aandacht aan overgangsrecht met betrekking tot strijdig gebruik. Zij spreken zelfs van een legaliserende werking van het overgangsrecht bij strijdig gebruik onder het oude plan: ‘Het illegale gebruik wordt tot een rechtmatig gebruik, waartegen door het gemeentebestuur (of anderen) niet meer kan worden opgetreden’. Zij ontwaren twee ontwikkelingen die dit pogen te ondervangen.

1 Teunissen, J.M.H.F., Overgangsrecht in bestemmingsplannen ook voor bestaande illegale bouwwerken en voor bestaand illegaal gebruik?, Gst. 1991, 6928, nr. 2. 2 Teunissen, J.M.H.F., Overgangsrecht in bestemmingsplannen ook voor bestaand illegaal gebruik, Gst. Oktober 1992, nr. 6951, blz. 494. 3 Sobels, M., Overgangsrecht. De peildatum voor bouwwerken, uitsluiting illegaal gebruik en het nut van handhaving van bestemmingsplannen, Gst. 1995, 7008, nr. 2. 4 Buuren, P.J.J. van, Backes, Ch.W., Gier, A.A.J. de, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht blz. 60 e.v.


Allereerst de mogelijkheid voor B&W om nog vóór de datum van inwerkingtreding van het nieuwe plan het strijdig gebruik te wraken. Het probleem dat ze daarbij ontwaren is aanvang van strijdig gebruik kort voor het inwerkingtreden van het nieuwe plan: door het korte tijdsbestek is wraking dan heel lastig. Inmiddels heeft de Afdeling daarin voorzien: B&W mogen ook nadien wraken. Ik zie nog een ander probleem: wat als de gemeente niet op de hoogte is van strijdig gebruik? Van wraking kan dan ook geen sprake zijn. De tweede ontwikkeling is de al eerder genoemde mogelijkheid het overgangsrecht te beperken tot gebruik dat niet reeds onwettig was onder het vorige plan. De Kroon vond dit onaanvaardbaar1, de Afdeling heeft deze beperking later wel aanvaardbaar geacht2. Auteurs zien daarbij als bezwaar dat soms moet worden nagegaan of decennia geleden onder een (voor)vorig plan het gebruik al onder overgangsrecht viel, en dus onder het nieuwe plan mag worden voortgezet. Ook signaleren zij dat daardoor een tussenweg aanvaardbaar is: een persoonsgebonden overgangsrecht waarbij rechtsopvolger het strijdig gebruik niet mogen voortzetten. De Boef3 is van mening dat, daar waar Van Buuren e.a. spreken van de legaliserende werking van het overgangsrecht, slechts sprake is van beperkt eerbiedigen, of hoogstens van legalisatie in ruime zin. Eerder is er, doordat handhaving niet meer mogelijk is, sprake van de werking in het concrete geval van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel. Van legalisatie in enge zin kan in haar optiek alleen sprake zijn bij een positieve bestemming, zonder dat daarbij het overgangsrecht een rol speelt. In zijn artikel van juli 2002 zet Van der Keur4 alles nog eens op een rijtje. Hij besteedt daarin ook aandacht voor reducerende overgangsbepalingen: bepalingen waarbij gebruikswijziging slechts is toegestaan voor zover daardoor de afwijking van het bestemmingsplan wordt verminderd. Hiermee wordt de mogelijkheid geschapen ten tijde van een peildatum bestaand strijdig gebruik in stappen terug te brengen tot (uiteindelijk) een gebruik dat in overeenstemming is met de in het bestemmingsplan aangegeven bestemming. Van der Keur concludeert dat daar waar de Kroon er naar streefde enige uniformiteit te bewerkstelligen, de Afdeling de gemeenten veel meer vrijheid gunt bij het inhoud geven aan het overgangsrecht. Dat resulteert in veelvuldig procederen over de betekenis en aanvaardbaarheid van diverse overgangsbepalingen. Van der Keur’s voorkeur gaat daarom uit naar een grotere uniformiteit. Hij is er dan ook voorstander van in inhoud van het overgangsrecht voor bestemmingplannen in de Wet op de Ruimtelijke Ordening te regelen. Ten slotte wijst Van Buuren5 in een artikel van september 2002 op dat de aanpak van permanente bewoning van recreatiewoningen, afgezien van de mogelijkheid alsnog op korte termijn te gaan handhaven, op twee manieren kan gebeuren. Of

1 KB 6 februari 1992, nr. 92001076, Maasoever Roermond (BR 1992/459), m.nt. H.H. Bod. 2 ABRS 15 april 1996, Bestuursdwang Etten-Leur, (BR1996/569), m.nt. HJdVr. 3 Boef, J. de, Legalisatie door overgangsrecht? Een contaminatie!, Bouwrecht nr. 3, maart 1996, blz. 201. 4 Keur, R. van der, Een overzicht van overgangsrecht, Bouwrecht nr. 7, juli 2002, blz. 572-583. 5 Buuren, P. van, Recreatiewoningen en bestemmingsplannen, Gst. 20 september 2002, no. 7170, blz. 488.


de permanente bewoning wordt onder het overgangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan gebracht, of dat gebeurt niet. In het eerste geval werkt het overgangsrecht totdat het gebruik gewijzigd wordt. In het tweede geval kan bij handhaving het argument dat een gerechtvaardigd vertrouwen is ontstaan niet worden tegengeworpen, en blijft de mogelijkheid bestaan dat het gemeentebestuur in beginsel nog steeds bestuursdwang kan toepassen. Een persoonsgebonden overgangsrecht zou daarbij een oplossing kunnen zijn, hoewel niet waarschijnlijk is dat de permanente bewoning binnen de planperiode beëindigd zal worden. In alle gevallen zal de rechtspositie van de bewoner een belangrijke rol spelen bij nieuwe bestemmingsplannen.

3.3.5 Positief bestemmen of overgangsrecht? Als uitgangspunt moet gelden dat legaal bestaand gebruik positief bestemd moet worden. Daarvoor is wel een goede inventarisatie vooraf noodzakelijk. Onder legaal bestaand gebruik zal in ieder geval bestaand gebruik dat in het vorige plan al positief bestemd is, en daarmee ook het gebruik waarvoor een vrijstelling anders dan op grond van artikel 17 WRO is verleend, moeten worden begrepen. De planologische afweging die bij een nieuw bestemmingsplan wordt gemaakt kan er echter toe leiden dat legaal gebruik wegbestemd wordt. Op zo’n moment dient het overgangsrecht ertoe uit oogpunt van rechtszekerheid bescherming te bieden aan gevestigde belangen of rechten bij de invoering van de nieuwe regeling die de bestaande toestand niet dekt. Het met het nieuwe plan strijdig gebruik kan dan onder overgangsrecht gebracht worden. Daarbij moet wel aannemelijk worden gemaakt dat het strijdig gebruik door gemeentelijk beleid binnen de planperiode wordt beëindigd. Leidt zo’n beleid er niet toe dat het strijdig gebruik binnen de planperiode wordt beëindigd, dan is ook nog een uitsterfconstructie mogelijk, waarbij een persoonlijk overgangsrecht wordt toegepast. Illegaal bestaand gebruik levert in nieuwe bestemmingsplannen de meeste problemen op, vooral als dit langdurig is geweest, en het gemeentebestuur daartegen niet is opgetreden. Slechts onder voorwaarden kan dit gebruik positief bestemd worden: het zal niet binnen de planperiode worden beëindigd, het moet planologisch mogelijk zijn, bijvoorbeeld in overeenstemming met het streekplan, en het moet, in het kader van een belangenafweging, gerechtvaardigd zijn. Zo kan het omzetten van een agrarische bestemming van een kapitale boerderij naar een burgerwoning gerechtvaardigd worden door bijvoorbeeld de architectonische en landschappelijke waarde gerechtvaardigd worden. Daarnaast bestaat de mogelijkheid, als niet vaststaat dat het dat het strijdig gebruik binnen de planperiode kan worden beëindigd, bijvoorbeeld door het langdurig gedogen van gemeenten van permanente bewoning, dit onder een persoonsgebonden overgangsrecht te brengen. Voor het overige staat of valt een bestemmingsplan met een goed handhavingsbeleid. Ook bij de bestuursrechter zal bestuursdwang eerder als gerechtvaardigd worden beschouwd naarmate een gemeente een langduriger en consequent beleid heeft gevoerd. Ten slotte ben ik het met Van der Keur eens dat het beter zou zijn overgangsrecht bij bestemmingsplannen in de WRO onder te brengen. Een meer


uniforme regeling ten aanzien van overgangsrecht, in plaats van gemeentelijke ad hoc regelingen, zal meer appelleren aan het rechtsgevoel van de burger.

- ◊-


4. Uitspraken van de Kroon en de Afdeling nader beschouwd In dit hoofdstuk geef ik een overzicht van een aantal uitspraken gedaan in de periode tussen maart 1976 en januari 2003 door achtereenvolgens de Kroon, de Afdeling geschillen van bestuur bij de Raad van State en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De uitspraken zijn gegroepeerd op onderwerp en gesorteerd op datum van openbaarmaking, en hebben grotendeels betrekking op beroepen in Eerste en Enige Aanleg tegen al dan niet goedkeuren door Gedeputeerde Staten van bestemmingsplannen buitengebied, in het bijzonder voorschriften ten aanzien van bedrijfs- burger- en recreatiewoningen.

4.1. Van uitspraak naar beleid Voor de in deze scriptie opgenomen Kroon- en Afdelingsjurisprudentie heb ik geput uit het uitsprakenarchief van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en de in de Kluwer Juridische Bibliotheek1 opgenomen verzamelingen jurisprudentie uit ‘Bouwrecht’ en ‘Administratiefrechtelijke Beslissingen’. Daarbij heb ik mij daarbij beperkt tot beroepen in Eerste en Enige Aanleg. In zijn artikelen over de Kroonjurisprudentie heeft Fortgens2 een groot aantal uitspraken van de Kroon verzameld die het bestemmingsplan buitengebied tot onderwerp hebben. In deze artikelenreeks komen ook de problemen rond agrarische bedrijfswoningen, burgerwoningen en recreatiewoningen aan bod. Deze de uitspraken betreffen zowel beroepen in Eerste en Enige Aanleg als ook bij de Kroon in Hoger Beroep aanhangig gemaakte zaken. Ter aanvulling heb ik daarvan enige uitspraken uitsluitend in Eerste en Enige Aanleg gebruikt. Om de ontwikkeling in de rechtspraak van de Kroon en vervolgens die van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State met betrekking tot bouwen en wonen in het buitengebied te belichten heb ik een zeventigtal uitspraken geselecteerd3 waarvan ik hier een samenvatting zal geven. De Kroonuitspraken beslaan de periode maart 1976 tot en met maart 1995, de uitspraken van de ABRS september 1998 tot en met januari 2003. De uitspraken betreffen allen beroepen in Eerste en Enige Aanleg tegen (gehele of gedeeltelijke onthouding van) goedkeuring van bestemmingsplannen door Gedeputeerde Staten. Een uitspraak door de Kroon of de Afdeling is natuurlijk in de eerste plaats van belang voor degene die in beroep komt. Wat de appellant zoekt is rechtsbescherming, en die hoopt hij te vinden bij de bestuursrechter. Maar nog belangrijker is eigenlijk de doorwerking die de uitspraak heeft op het handelen van de verweerder, in ons geval G.S. die het besluit genomen hebben, en op het handelen van de opstellers van het bestemmingsplan, B&W die het ontwerpplan voorstellen en de gemeenteraad die het plan vaststelt. Een geslaagde doorwerking is van groot belang. Het verkleint de kans op vernietiging van (delen van) een bestemmingsplan door de bestuursrechter, wat van belang is voor de

1 Kluwer Juridische Bibliotheek, versie 1.3.157 (N/N/CS), (CD/DVD-ROM) 2003. 2 Fortgens, A.Ch., Pacht, nr. 1, januari 1981; Agrarisch Recht, nr. 2, februari 1982; Agrarisch Recht, nr. 7/8, juli/augustus 1983; Agrarisch Recht, nr. 8/9, augustus/september 1986; Agrarisch Recht, nr. 1, januari 1993; Agrarisch Recht, nr. 7/8, juli/augustus 1997. 3 Zie bijlage A.


planmaker, en het leidt op den duur tot minder beroepen, wat voor de werklast van de bestuursrechter weer van belang is. Behandeling van arresten in tijdschriften als Bouwrecht, Administratiefrechtelijke Beslissingen, de Gemeentestem en Agrarisch Recht leveren daaraan een belangrijke bijdrage. Toch zijn er maar weinig voorbeelden van een snelle doorwerking te vinden, en niet alleen in Nederland: ‘Judicial norms have generally only seeped into the cracks, rather than flowed into the main channels of administrative life.’1 Hertogh2 verklaart dit door de maar moeilijke acceptatie door bestuursorganen van een uitspraak die hun beleid verstoort, en de daarop volgende defensieve reacties die bestuursorganen vertonen bij hun pogingen de invloed van uitspraken te beperken om hun doelstellingen toch zoveel mogelijk te verwezenlijken. Bij de behandeling van de arresten zal ik daarom ook de mate van doorwerking betrekken.

4.2. Het agrarisch bouwperceel In eerste instantie waren het vooral agrariërs die in beroep kwamen tegen voorschriften in bestemmingsplannen. Vooral de toekenning van bouwpercelen en de mogelijkheid een tweede bedrijfswoning op te richten zijn onderwerp van veel (Kroon)uitspraken. Dertien uitspraken, waarvan twaalf door de Kroon, behandelen de bouwperceelregeling. In KB 23 maart 1976, nr. 16, Landelijk gebied 1971 Langedijk (BR 1976/508) richt het beroep zich tegen de bepaling in de voorschriften van het bestemmingsplan waarbij de minimum afmetingen van een agrarisch bedrijf om in aanmerking te komen voor een bouwkavel worden vastgelegd. Het voorschrijven van een minimum oppervlakte van een agrarisch bedrijf acht de Kroon in strijd met artikel 10, lid 1, WRO, waarbij is bepaald: ‘….Deze voorschriften mogen slechts om dringende redenen een beperking van het meest doelmatige gebruik inhouden en mogen geen eisen bevatten met betrekking tot de structuur van agrarische bedrijven’. Het voorschrijven van een minimum afmeting van de bouwkavel wordt wel aanvaardbaar geacht, evenals een maximale inhoudsmaat voor agrarische bedrijfswoningen van 600 m3. Wat in KB 27 oktober 1978, nr. 36, Buitengebied Kampen (BR 1979/42) verbazing wekt is dat de Kroon hier, afwijkend van eerdere uitspraken, wel het voorschrift aanvaardt dat een bedrijfsoppervlaktemaat minimaal 5 ha dient te zijn. Omdat er hier sprake is van een gebied van ‘groot landschappelijk en natuurwetenschappelijk belang’ speelt artikel 10, lid 1, WRO kennelijk geen doorslaggevende rol. In KB 2 november 1979, nr. 18, Landelijk Gebied 1973 Wieringermeer (BR1980/210) overweegt de Kroon dat het bouwen van een bedrijfswoning in agrarisch gebied in het algemeen slechts getoetst dient te worden aan de noodzakelijkheid van die woning voor een agrarisch bedrijf, en niet, zoals in de voorschriften is verwoord (5 ha en 200 m of 2 ha en 100 m), aan meerdere combinaties van grootte van kaveloppervlak en kavelbreedte. Desondanks kan volgens de Kroon kan hier worden volstaan met een minimum kavelgrootte van 2

1 Horowitz, D.L., The jurocracy: government lawyers, agency programs and judicial decisions, Lexington Books, Mass. 1977, blz. 91. 2 Hertogh, M.L.M., Doorwerking van rechtsbescherming, Bestuurswetenschappen nr. 4, 1995, blz. 258.


ha en een minimum kavelbreedte van 200 m, en wordt voorbij gegaan aan artikel 10, lid 1, WRO. In KB 21 maart 1980, nr. 17, Landelijk Gebied Wateringen (BR 1980/610) acht de Kroon dat het criterium, dat een agrarische bedrijfswoning slechts toelaatbaar is indien vast staat of althans redelijkerwijs niet voor twijfel vatbaar is dat de betrokken woning dient tot huisvesting van een persoon (en diens gezin) die met de dagelijkse leiding van het betrokken bedrijf is belast en als zodanig daarin een (nagenoeg) volledige dagtaak en hoofdberoep vindt, in een bestemmingsplan niet op zijn plaats is. Dit criterium wordt als onvoldoende duidelijk en objectief afgedaan. In KB 26 augustus 1980, nr. 33, Dronthen Kampen (BR 1980/933) stelt de Kroon zich weer op het standpunt dat bij de bouw van een bedrijfswoning geen eisen mogen worden gesteld ten aanzien van de minimumgrootte van het bedrijfsoppervlak. Volgens de Kroon verdraagt zich dit niet met artikel 10 WRO. De mogelijkheid om door middel van een wijzigingsbevoegdheid van B&W bouwpercelen aan te wijzen biedt volgens de Kroon voldoende waarborgen tegen de bouw van woningen van niet-agrariërs, zodat zo’n minimumeis niet nodig is. In KB 5 augustus 1982, nr. 82, Agrarisch gebied Epe (BR 1982/838) wijst de Kroon de gemeenteraad erop dat, hoewel in het onderhavige plangebied in beginsel geen vestiging van nieuwe bedrijven wordt toegelaten, dit niet kan betekenen dat het plan geen mogelijkheid biedt in het plangebied alsnog een nieuw bouwperceel op te nemen. Het bestemmingsplan moet uit hoofde van artikel 11 WRO B&W die mogelijkheid wel bieden. Bij KB 17 mei 1983, nr. 45, IJsseldijk Noord II Ouderkerk aan de IJssel (BR 1983/538) pleit het Landbouwschap voor een systeem van bouwstroken met daarin vervat regels voor maximaal te bebouwen oppervlakte en onderlinge afstand tussen gebouwen, in plaats van het in het plan toegepaste systeem van agrarische bouwpercelen. De Kroon overweegt dat het bij een bouwstrokenmethode niet uitgesloten moet worden geacht dat gebieden met bebouwing zullen dichtslibben. Om dat te voorkomen voldoet een bouwperceelregeling volgens de Kroon veel beter. Ook bij KB 21 juni 1983, nr. 14, IJsseldijk-West Ouderkerk (BR 1983/848) komt het Landbouwschap in het geweer tegen het bouwperceelsysteem en verlangt een bouwstrokenregeling. En ook hier meent de Kroon dat een bouwperceelregeling een betere garantie biedt aan het voorkomen van het dichtslibben van het gebied met bebouwing. Bij KB 17 januari 1984, nr. 25, Ansen Ruinen (BR 1984/420) heeft het Landbouwschap bezwaar tegen de bepaling dat bij bestaande hoofdgebouwen niets mag worden veranderd aan de dakvorm, nokhoogte en goothoogte als het gebouw uitgebreid of verkleind wordt. Omdat hiermee het behoud en herstel van het karakteristieke brinkdorp Ansen wordt beoogd, vindt de Kroon deze welstandseisen, anders dan in KB 7 juni 1983, nr. 29 Landelijk Gebied Vlist (BR 1983/612)1 binnen het bestemmingsplan aanvaardbaar. In KB 1 juli 1985, nr. 24, Buitengebied Winterswijk (BR 1985/765), m.nt. H.H. Bod, overweegt de Kroon dat de afweging van te beschermen landschappelijke

1 Zie 5.2 De tweede agrarische bedrijfswoning, KB 7 juni 1983, nr. 29 Landelijk Gebied Vlist (BR 1983/612), blad 35.


en natuurwetenschappelijke waarden bij de toekenning van afzonderlijke bouwpercelen dient te geschieden, en niet in zijn algemeenheid binnen het bestemmingsplan. Wel aanvaardbaar is een algemene toekenning van een bouwperceel van 1 ha in gevallen waarin sprake is van een reëel agrarisch bedrijf, en kan bij andere bedrijven, daar waar dat nodig is, met een geringer oppervlakte worden volstaan. In KB 19 april 1989, nr. 9539, Buitengebied Echt (BR 1989/618) bepaalt de Kroon dat het in het plan opgenomen voorschrift dat de agrarische bedrijfswoning slechts mag worden gebouwd na het tot stand komen van de bedrijfsgebouwen, waarvan de aard en omvang is afgestemd op een minimum bedrijfsomvang, voor de agrariër bezwaarlijk is. Ook het daarbij gehanteerde criterium, de afstemming van aard en omvang van bedrijfsgebouwen op een minimum bedrijfsomvang, acht de Kroon te weinig objectief. Daarnaast legt de Kroon in deze uitspraak vast dat verandering van vorm en omvang van een bouwperceel niet via een vrijstellingsbevoegdheid, maar via een wijzigingsbevoegdheid dient te geschieden. Dit laatste wordt nogmaals bevestigd in KB 28 februari 1990, nr. 4997, Soesterveen Soest (BR 1990/541). De Kroon acht een in het plan opgenomen vrijstellingsmogelijkheid om agrarische bouwpercelen met 50% te mogen vergroten uit oogpunt van rechtszekerheid en doelmatigheid niet aanvaardbaar. In deze gevallen is er volgens de Kroon sprake van een belangrijke verandering als gevolg van de bebouwing en het nieuwe gebruik die in een met meer waarborgen omklede procedure (denk daarbij aan een wijzigingsbevoegdheid) dan de vrijstellingsbevoegdheid moet worden afgewogen. In ABRS 1 mei 2002, nr. 200100775, Zoetermeerse Meerpolder Zoetermeer (niet gepubliceerd) maken appellanten bezwaar tegen de goedkeuring van de aanduiding ‘agrarisch bouwperceel’ op het perceel van hun buren, omdat ze vinden dat onvoldoende is onderbouwd dat het bedrijf daartoe groot genoeg is. Ook zou het provinciaal beleid zijn om nieuwbouw van bedrijfswoningen te beperken tot volwaardige agrarische bedrijven. Daarnaast hebben GS volgens appellanten niet onderkend dat het om een tweede bedrijfswoning gaat. De Afdeling overweegt dat de gemeente en GS bij het toekennen van een bouwperceel mochten afgaan op het rapport van de Agrarische Beoordelings Commissie, en vindt het toekennen van een bouwperceel op grond daarvan verdedigbaar. Wat blijkt echter? In het verleden is er sprake geweest van één agrarisch bedrijf dat in 1996 kadastraal is gesplitst in het onderhavige perceel en het aangrenzende. De bedrijfswoning op het aangrenzende perceel is omgezet in een burgerwoning. Hierdoor is het toekennen van een bouwperceel aan het onderhavige perceel in strijd met het provinciaal beleid om per bedrijf slechts één bouwperceel toe te kennen, de zogenaamde dubbeltelbepaling1. De afdeling ziet zich dan ook genoodzaakt goedkeuring te onthouden aan de toekenning van het bouwperceel, en voorziet daarmee, nu maar één te nemen besluit mogelijk is, zelf in de zaak. De meest in het oog springende vraag bij deze arresten is in hoeverre artikel 10, lid 1, WRO strookt met het stellen van eisen aan de bedrijfsgrootte om al dan niet in aanmerking te komen voor een bouwperceel. De Kroon stelt zich daarbij

1 Zie hiervoor ook KB 11 september 1979, nr. 17, Landelijk Gebied Zevenhuizen (BR 1980/23), 5.2 De tweede agrarische bedrijfswoning, blad 34.


terughoudend op. Slechts bijzondere omstandigheden rechtvaardigen volgens haar het stellen van eisen. Zelfs als er in het plangebied geen nieuwe bedrijven worden toegelaten moet het bestemmingsplan uit hoofde van artikel 11 WRO de mogelijkheid bieden een nieuw bouwkavel op te nemen. Wel houd de Kroon vast aan de bouwperceelregeling om tot een goede ruimtelijke ordening te komen. De uitspraken van de Kroon lijken inmiddels hun doorwerking te hebben gehad: de Afdeling heeft op dit gebied slechts één relevante uitspraak gedaan.

4.3. De tweede agrarische bedrijfswoning Ook regelingen in het bestemmingsplan betreffende de bouw van een tweede agrarische bedrijfswoning en de voorwaarden waaronder dit mag gebeuren zijn vaak onderwerpen aan het oordeel van de Kroon. Zeventien uitspraken van de Kroon geven een beeld van de problemen hier omtrent. In KB 23 februari 1978, nr. 30, Buitengebied Haaksbergen (BR 1978/339) wordt gesteld dat de mogelijkheid tot het oprichten van een tweede bedrijfswoning of een nevenwoning, onder voorwaarde dat toezicht en/of exploitatie van een bedrijf dat wettigen, als voorschrift in het bestemmingsplan mag worden opgenomen. Hoewel de vestiging van nieuwe burgerwoningen in het buitengebied in beginsel dient te worden geweerd, acht de Kroon het oprichten van een niet-agrarische nevenwoning aanvaardbaar wanneer persoonlijke omstandigheden dit rechtvaardigen en een vrijstelling is verleend door B&W, en tevens een verklaring van geen bezwaar is afgegeven door GS. Ook in KB 27 oktober 1978, nr. 36, Buitengebied Kampen (BR 1979/42) kan de Kroon zich vinden in het standpunt van GS dat aan de vrijstellingsbevoegdheid van B&W voor de bouw van een tweede bedrijfswoning een verklaring van geen bezwaar van GS is vereist, dit in verband met de kwetsbaarheid van het gebied. In KB 11 september 1979, nr. 17, Landelijk Gebied Zevenhuizen (BR 1980/23) overweegt de Kroon dat, bij de beoordeling van een aanvraag voor de bouw van een eerste of tweede bedrijfswoning, bestaande woningen die als bedrijfswoning zijn gebouwd of als zodanig in gebruik zijn geweest de zogenaamde dubbeltelbepaling in aanmerking moet worden genomen. Daarbij wordt gekeken of de woning gedurende een periode van tien jaar voorafgaande aan het binnenkomen van de bouwaanvraag dan wel als bedrijfswoning is gebouwd, dan wel gedurende vijf jaar of meer als bedrijfswoning is gebruikt. Het geven van terugwerkende kracht tot vóór het tijdstip waarop het plan van kracht wordt, bijvoorbeeld de dag waarop het ontwerpplan ter visie is gelegd, acht de Kroon in strijd met de rechtszekerheid. In KB 25 oktober 1979, nr. 30, Landelijk Gebied Oud-Alblas (BR 1980/208) oordeelt de Kroon bezwaren tegen een dubbeltelbepaling ongegrond, maar is zij wel van oordeel dat toetsing van bouwplannen voor een bedrijfswoning door een deskundige instantie onmisbaar is om tot een goede afweging te komen. In KB 17 maart 1980, nr. 21, Landelijk Gebied Oost Moordrecht (BR 1980/608) acht de Kroon een regeling waarbij meer dan twee bedrijfswoningen per bedrijf kunnen worden toegestaan niet nodig, omdat volgens haar geen enkel in dit gebied aanwezig agrarisch bedrijf een zodanige omvang heeft, dat daaraan behoefte zou bestaan. Ook hier speelt artikel 10 klaarblijkelijk geen rol. Daarnaast acht de Kroon in een bestemmingsplan opgenomen beoordelingscriteria als ‘een


volledige of nagenoeg volledige dagtaak’ en ‘hoofdberoep’ niet passen bij afwegingen die in het kader van de ruimtelijke ordening gehanteerd worden, hoewel ze wel indicaties vormen voor de beoordeling of bebouwing noodzakelijk is voor agrarische bedrijfsvoering. In KB 24 maart 1980, nr. 14, Landelijk Gebied Rhenen (BR 1980/610) acht de Kroon het zelfs verantwoord dat voor een bepaald gebied van landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarde, in dit geval de overgangszone tussen de bossen van de Heuvelrug en de weilanden van de Achterbergse Meent, de mogelijkheid tot de bouw van een tweede bedrijfswoning geheel is uitgesloten. Ook in KB 26 juli 1980, nr. 52, Landelijk Gebied Lekkerkerk (BR 1980/839) oordeelt de Kroon dat criteria als ‘een volledige of nagenoeg volledige dagtaak’ en ‘hoofdberoep’ onvoldoende duidelijk zijn. KB 20 november 1981, nr. 21, Langs de Giessen Giessenburg (BR 1981/107) behandelt een bestemmingsplan waarin de planvoorschriften een agrarische bedrijfswoning aanduiden als een woning op de bij een agrarisch bedrijf behorende grond en uitsluitend dienende tot huisvesting van een persoon, die in dat bedrijf een volledige of nagenoeg volledig dagtaak vindt en zijn hoofdberoep in het betreffende bedrijf uitoefent. Ook hier stelt de Kroon wederom dat niet in alle gevallen de criteria, volgens welk een agrarisch bedrijfsgebouw van een nieuw te stichten bedrijf slechts toelaatbaar is als dat agrarisch bedrijf door de gebruiker van dat gebouw bij wijze van hoofdberoep wordt geëxploiteerd en de exploitant gedurende het gehele jaar werk verschaft, noodzakelijk zijn. Wel kunnen deze criteria een indicatie vormen voor het antwoord op de vraag of bebouwing noodzakelijk is voor de agrarische bedrijfsvoering. In KB 7 juni 1983, nr. 29 Landelijk Gebied Vlist (BR 1983/612) meent het Landbouwschap dat de bouw van een tweede bedrijfswoning bij een agrarisch bedrijf een recht is, en niet via een vrijstellingsbepaling geregeld moet worden. De Kroon is echter van oordeel dat een vrijstellingsregeling noodzakelijk is om de bouw van burgerwoningen in het buitengebied te kunnen beperken. Daarnaast is de Kroon van mening dat voor bepalingen ten aanzien van te gebruiken materialen en kleurstelling, welstandsvoorschriften, binnen een bestemmingsplan geen ruimte is, ook al is er sprake van een beschermd dorpsgezicht. Slechts zaken als dakvorm, dakhelling, nokrichting en gevelindeling kunnen binnen een bestemmingsplan een plaats krijgen. In KB 1 juli 1985, nr. 24, Buitengebied Winterswijk (BR 1985/765), m.nt. H.H. Bod, wijst de Kroon erop, dat daar waar de mogelijkheid bestaat een tweede bedrijfswoning op te richten, daaraan de voorwaarde moet zijn gekoppeld, dat dit noodzakelijk moet zijn voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering, en dat een verdere beperking van de verstening van het buitengebied gezocht moet worden in de beperking van het aantal bouwpercelen. In KB 21 oktober 1985, nr. 126, herziening Landelijk Gebied oostelijk gedeelte Eemnes (BR 1986/217) is de Kroon met GS van oordeel dat de mogelijkheid voor het oprichten van een tweede bedrijfswoning niet kan afhangen de vraag of de bewoner zijn inkomen geheel of gedeeltelijk verwerft uit de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Er moet bij de beoordeling daarvan worden uitgegaan van het belang van een goede bedrijfsuitvoering. Ook in KB 12 november 1986, nr. 22, Herziening 51 Buitengebied Enschede (BR 1987/224) benadrukt de Kroon dat de bouw van een tweede bedrijfswoning


alleen dan mag worden toegestaan als dat in verband met de bedrijfsvoering echt noodzakelijk is. Een van de voorwaarden is dat voortdurend toezicht is vereist bij de uitoefening van het bedrijf. Dit zal bij niet agrarisch gebonden bedrijven, zoals in dit geval bij een aanneembedrijf annex houthandel, meestal niet het geval zijn. In KB 12 januari 1987, nr. 44, Buitengebied Enschede (BR 1987/370) is de Kroon het met GS eens dat de gegeven mogelijkheid een tweede agrarische bedrijfswoning op te richten, indien persoonlijke omstandigheden daartoe aanleiding geven, alleen mogelijk moet zijn als een verklaring van geen bezwaar door GS is afgegeven. Bij de mogelijkheid een tweede woning op te richten mogen dus, naast de bedrijfsomstandigheden, ook persoonlijke omstandigheden een rol spelen. In KB 17 maart 1989, nr. 7081, Buitengebied Losser (BR 1989/527) buigt de Kroon zich over de vraag in welke gevallen een verklaring van geen bezwaar van het college van GS noodzakelijk is. GS menen dat dit in alle gevallen noodzakelijk is. Maar de Kroon meent dat, nu in het bestemmingsplan is bepaald dat de noodzaak van een tweede bedrijfswoning uit hoofde van de bedrijfsvoering moet zijn aangetoond, en is voorgeschreven dat B&W verplicht zijn advies in te winnen bij de Rijksconsulent voor Handel, Ambacht en Diensten, terwijl eerst dan een verklaring van geen bezwaar van GS is vereist indien door deze adviseur negatief wordt geadviseerd, in het plan voldoende waarborgen zijn opgenomen. In KB 6 november 1990, nr. 21771, Buitengebied Budel (BR 1991/119) geeft de Kroon een oordeel over de regeling, waarbij B&W vrijstelling kunnen verlenen voor de bouw van een tweede agrarische bedrijfswoning, dan wel vergroting van de bestaande bedrijfswoning om woonruimte te creëren voor de rustende boer. Vooraf moeten B&W daartoe advies vragen aan de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen te Tilburg. Als zij van dit advies afwijken, moet een verklaring van geen bezwaar van GS worden verkregen. GS stellen dat een vrijstelling altijd gekoppeld dient te zijn aan een verklaring van geen bezwaar. De Kroon overweegt dat de bescherming van het buitengebied tegen niet strikt noodzakelijk bouw van woningen het belang van de gemeente te boven kan gaan, en onderschrijft hier, ondanks hun overweging in KB 17 maart 1989, nr. 7081, Buitengebied Losser (BR 1989/527), wel het standpunt van GS. De Kroon heeft trouwens in vorige gevallen ook uitgesproken dat in dit soort gevallen een wijzigingsbevoegdheid beter op zijn plaats is dan een vrijstellingsregeling. In KB 30 januari 1991, nr. 887, Kraggenlandschap IJsselham (BR 1991/454) is de Kroon het eens met GS, dat persoonlijke omstandigheden geen rol mogen spelen bij de voorschriften die het mogelijk maken een tweede bedrijfswoning op te richten. De Kroon is de mening toegedaan dat de bouw alleen aanvaardbaar is als dat uit het oogpunt van een doelmatige agrarische bedrijfsvoering noodzakelijk is. Ook hier is de Kroon van mening dat voor de bouw van een tweede bedrijfswoning een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 11 WRO de aangewezen weg is. Dezelfde mening verwoordt de Kroon in KB 13 juli 1991, nr. 6488, Buitengebied ’85 Wierden (BR 1991/774): de mogelijkheid een tweede bedrijfswoning op te richten louter en alleen op grond van persoonlijke omstandigheden is niet aanvaardbaar. Wel aanvaardbaar vindt de Kroon een vrijstellingregeling die het mogelijk maakt een bedrijfswoning vanwege persoonlijke omstandigheden te splitsen in twee wooneenheden, nu het totaal daarvan gebonden is aan een


maximum van 600 m3. De splitsing van burgerwoningen groter dan 1000 m3 acht de Kroon ongewenst, nu dit niet beperkt is tot landschapsbepalende panden, die zonder splitsing niet te handhaven zijn. Splitsing van woningen wordt nader behandeld in de volgende paragraaf. Allereerst valt op dat ook de Kroon meegaat in regelingen die het weren van burgerwoningen in het buitengebied beogen. Is een agrarische bedrijfswoning onttrokken aan een agrarisch bedrijf, bijvoorbeeld als deze is omgezet in een burgerwoning, zal deze woning onder voorwaarden toch geteld worden als een agrarische bedrijfswoning, en vervalt daarmee de mogelijkheid alsnog een tweede bedrijfswoning te realiseren. Ook is de Kroon duidelijk over de voorwaarden waaronder een tweede bedrijfswoning gebouwd mag worden: dit mag alleen als dat in verband met de doelmatige bedrijfsvoering echt noodzakelijk is. Andere criteria kunnen wellicht een indicatie geven, maar mogen niet doorslaggevend zijn. De toekenning dient bij voorkeur te gebeuren via een wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 11 WRO en niet via een vrijstellingsbevoegdheid op grond van artikel 19 WRO. De toetsing kan plaats vinden door een adviescommissie, en alleen aan een negatief advies hoeft een verklaring van geen bezwaar van GS gekoppeld te worden. Wel is het mogelijk kwetsbare gebieden uit te sluiten van de mogelijkheid een tweede agrarische bedrijfswoning te bouwen. De uitspraken van de Kroon lijken inmiddels hun doorwerking te hebben gehad: de Afdeling heeft op dit gebied geen relevante uitspraak meer gedaan.

4.4. Het splitsen van (burger)woningen in het buitengebied Bestemmingsplannen trachten ook een halt toe te roepen aan de verstening van het buitengebied. De mogelijkheid om in buitengebieden een nieuwe burgerwoning op te richten wordt niet of nauwelijks geboden, maar ook de splitsing van voormalige agrarische bedrijfswoningen is gebonden aan regels. Twaalf uitspraken, waaronder één van de Afdeling geschillen en één van de Afdeling bestuursrechtspraak, betreffen de splitsing van woningen. In het plan dat wordt behandeld in KB 13 juni 1983, nr. 14, Buitengebied 1977 Oisterwijk (BR 1983/613) hebben GS goedkeuring onthouden aan een bepaling die woningsplitsing toestaat voor voormalige boerderijen. Volgens de Kroon bestaat er geen bezwaar tegen als woningsplitsing incidenteel wordt toegestaan, daar waar dit kan leiden tot het behoud van een voormalige boerderij die architectonische en/of cultuurhistorische waarde bezit, dan wel een wezenlijk element in het landschapsbeeld vormt. Deze uitspraak wijkt af van de lijn dat een toename van het aantal burgerwoningen in het buitengebied uitgesloten of ten minste tegengegaan wordt. Oude boerderijen die niet meer als agrarisch bedrijfsgebouw gebruikt worden, maar die qua bouw of uitstraling van wezenlijk belang voor het gebied zijn kunnen op deze manier worden behouden. Omdat meestal sprake is van een groot bouwvolume wordt vaak splitsing overwogen. Gemeenten moeten dan ook de mogelijkheid geboden worden aan die wensen tegemoet te komen. Ook in KB 25 juni 1985, nr. 43, Buitengebied Vessem (BR 1985/919) is de Kroon van oordeel dat niet elke regeling inzake de splitsing van boerderijen in twee woningen onaanvaardbaar hoeft te zijn, mits daarmee het behoud van bepaalde


karakteristiek boerderijen veilig kan worden gesteld. Splitsing is dus wel aanvaardbaar mits dit een bepaald landschappelijk doel dient. In KB 7 oktober 1985, nr. 22, Buitengebied Heesch (BR1986/127), m.nt. H.H. Bod, velt de Kroon een oordeel over een op het eerste gezicht met zorg opgestelde regeling, waarbij B&W onder voorwaarden bevoegd zijn vrijstelling te verlenen voor de verbouw of splitsing van voormalige agrarische bedrijfswoningen: het agrarisch bedrijf is of wordt beëindigd, het cultuurhistorische en architectonische karakter van de boerderij wordt niet aangetast, er vindt geen uitbreiding plaats, en er is een verklaring van geen bezwaar van GS ontvangen. De regeling sneuvelt echter omdat de Kroon van mening is, dat het persoonsgebonden karakter van de voorwaarde dat bewoning plaats vindt door personen die een sociale binding hebben met het voormalige bedrijf, dan wel een familierelatie met de voormalige bedrijfsvoerder, onaanvaardbaar is. Voorschriften met een persoonsgebonden karakter acht de Kroon niet passen binnen een bestemmingsplan. Bij KB 6 december 1985, nr. 19, Buitengebied Vollenhove Brederwierde (BR 1986/337) oordeelt de Kroon dat een regeling waarbij zonder verdere voorwaarden buiten gebruik gestelde boerderijen of bedrijfswoningen mogen worden omgezet in twee burgerwoningen als de inhoudsmaat van deze nieuwe woningen ten minste 350 m3 bedraagt niet door de beugel kan. De Kroon benadrukt dat deze regeling indruist tegen het beleid om burgerbouw uit het buitengebied te weren, en stelt dat hiervan alleen kan worden afgeweken bij architectonisch, landschappelijk of cultuurhistorisch waardevolle boerderijen. Ook bij KB 14 november 1986, nr. 34, Buitengebied Sint-Michielsgestel (BR 1987/224) staan de planvoorschriften woningsplitsing voor alle voormalige boerderijen toe. De Kroon acht deze regeling te ruim en stelt dat splitsing alleen mag plaats vinden daar waar dit leidt tot behoud van een voormalige boerderij, welke op zichzelf beschouwd architectonische en/of cultuurhistorische waarde bezit, dan wel door zijn karakter en ligging een wezenlijk element in het landschap vormt. In KB 14 september 1987, nr. 20, Buitengebied Noord-West 1970, herziening 1978 Helvoirt (BR 1988/124) veroordeelt de Kroon de restrictie dat bij geheel herbouw van agrarische bedrijfswoningen voor woondoeleinden (onder de gebruikelijke voorwaarden) geen splitsing mag plaatsvinden. Daarnaast kan volgens het plan vrijstelling worden verleend voor de uitbreiding en/of verbouwing van een boerderij om daarin tijdelijk extra woonruimte te creëren voor een rustende boer. De R.K. Boerenbond acht een beperking van de uitbreiding tot 10% te weinig. De Kroon onthoudt goedkeuring aan deze regeling op grond van het persoonsgebonden karakter ervan, nu de WRO daarvoor geen grondslag biedt. De wet biedt uitsluitend de mogelijkheid regels te stellen met betrekking tot het gebruik van gronden en opstallen, onafhankelijk van de persoon van de bouwer of gebruiker. Bij het KB 25 maart 1988, nr. 10, Buitengebied Almelo (BR 1988/592) overweegt de Kroon hetzelfde ten aanzien van een tweede agrarische bedrijfswoning. Sociale factoren mogen bij de toekenning van een tweede bedrijfswoning geen rol spelen, bovendien vergroot een dergelijke regeling de mogelijkheid dat zulke woningen te zijner tijd aan derden verkocht worden en dit een uitbreiding van het aantal burgerwoningen tot gevolg heeft.


Ook in KB 18 november 1988, nr. 12, Buitengebied Ouderkerk aan de IJssel (BR 1989/273) overweegt de Kroon dat een regeling, die het mogelijk moet maken woonruimte te bieden aan de rustende boer, niet in een bestemmingsplan thuis hoort. Nieuwe woonruimte mag uitsluitend verwezenlijkt worden als dit ten behoeve van de bedrijfsvoering noodzakelijk is. Inmiddels is de tijdelijke wet Kroongeschillen in werking getreden, en worden nieuw binnengekomen zaken door de Afdeling geschillen van bestuur Raad van State afgedaan. Nog lopende geschillen uit de periode voor het inwerkingtreden van deze wet worden nog als Kroonuitspraken afgehandeld. In Afdeling geschillen van bestuur Raad van State 9 februari 1989, no. G01870326689, Buitengebied herziening 1986 I Ubbergen (BR 1989/363) wordt een oordeel gegeven over de onthouding van goedkeuring door GS aan een bestemmingsplan dat voorziet in de splitsing van een voormalige bedrijfswoning. Hoewel het geen karakteristiek pand betreft is de Afdeling van mening dat, nu de woning deel uitmaakt van een lintbebouwing waarin al zes burgerwoningen zijn gesitueerd, met de toevoeging van de woning aan de bestaande bouwmassa geen zwaarwegende belangen worden aangetast. Het besluit van GS wordt vernietigd, mede op grond van het feit dat GS, hoewel getoetst aan het streekplan Midden-Gelderland, hun besluit tot onthouding van goedkeuring aan het plan genomen hebben zonder inachtneming van het in het rechtsbewustzijn levende beginsel van behoorlijk bestuur, dat vereist dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid wordt genomen. Bij KB 12 juli 1990, nr. 16588, Buitengebied Mill en Sint Hubert (BR 1990/836) hebben GS goedkeuring onthouden aan een splitsingsregeling voor voormalige boerderijen. GS zijn van oordeel dat alleen splitsing van boerderijen mogelijk dient te zijn als deze gelegen zijn in clusters, lintbebouwing of nabij woonkernen, of als de boerderij aan bepaalde criteria beantwoordt. De Kroon acht deze regeling echter te ruim van opzet en ongewenst. Toetsing, of met verbouw of splitsing van een boerderij zware belangen worden gediend, moet per geval gebeuren. Het moet mogelijk zijn van het provinciaal beleid, zoveel mogelijk burgerwoningen in het buitengebied te voorkomen, af te wijken. Ook in KB 20 augustus 1992, nr. 92007406, Buitengebied Leende (AB 1993/160), m.nt. AWK, komt weer een vrijstellingsregeling voor woningsplitsing ten behoeve van de rustende boer (het voormalig bedrijfshoofd) aan de orde. Ook hier acht de Kroon een wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 11, WRO, beter passend omdat zo’n wijziging veelal de goedkeuring van GS nodig heeft. Dat wil overigens niet zeggen dat een vrijstellingsregeling geheel wordt uitgesloten: als er ten aanzien daarvan een duidelijk gemeentelijk beleid is, bijvoorbeeld als cultuurhistorische, architectonische of landschappelijke waarden in het geding zijn, kan zo’n vrijstellingsbevoegdheid heel goed in een bestemmingsplan opgenomen worden. In ABRS 14 augustus 2000, nr. E01980423, Buitengebied 1997 Loon op Zand (niet gepubliceerd) maakt een appellant bezwaar tegen de bestemming ‘bijgebouw’ in plaats van de bestemming ‘woning’ van een gebouw op zijn erf. Volgens de appellant wordt het gebouw al dertig jaar feitelijk als woning gebruikt. Afgezien van het feit er al twee bedrijfswoningen aanwezig zijn, stellen GS dat een extra woning, niet zijnde een bedrijfswoning, op een agrarisch bouwblok uitgesloten is. Uit de stukken blijkt dat het gebouw in 1995 als berging is


gebouwd en sinds 1967, met korte onderbrekingen, gebruikt is als woning en als recreatiewoning. Door de gemeente is in 1967 gelast de verbouw tot woning te staken en het gebouw in de oorspronkelijke staat terug te brengen, maar daaraan is geen gevolg gegeven. Er is echter geen bestuursdwang toegepast. De appellant beroept zich erop dat in de toelichting van het plan wordt gesteld dat alle bestaande (en gedoogde) woningen een positieve bestemming zullen krijgen, en dat de woning al onder het overgangsrecht van het vorige plan viel, omdat de gemeente nooit is opgetreden tegen het strijdige gebruik. Het gemeentebestuur brengt daar tegenin dat in de loop der jaren in de stukken, die appellant heeft verstrekt bij de aanvraag van vergunningen en dergelijke, het gebouw nooit als woning is aangemerkt. De Afdeling oordeelt dat GS, gezien de situatie ter plaatse, de geschiedenis van het omstreden pand, én het beleid van de provincie ten aanzien van burgerwoningen in het buitengebied, terecht niet hebben kunnen instemmen met het toekennen van een woonbestemming aan het bijgebouw. Uit deze arresten komt een duidelijk beeld naar boven drijven: woningsplitsing is alleen daar toegestaan waar dit leidt tot behoud van een voormalige boerderij, welke op zichzelf beschouwd architectonische en/of cultuurhistorische waarde bezit, dan wel door zijn karakter en ligging een wezenlijk element in het landschap vormt. De afdeling geschillen permitteert zichzelf eenmaal een afwijkend oordeel bij de splitsing van een binnen een lintbebouwing gelegen woning, maar vernietigt (vrijblijvend?) uiteindelijk het besluit op grond van onbehoorlijk bestuur omdat de GS zich niet voldoende hebben geïnformeerd, en het besluit daardoor onzorgvuldig genomen hebben. De uitspraken van de Kroon lijken ook hier inmiddels hun doorwerking te hebben gehad. Behalve de twee uitspraken van de Raad van State zijn geen relevante uitspraken meer gedaan.

4.5. Overgangsrecht bij bestemmingsplannen Zoals we in hoofdstuk drie hebben gezien kan met een nieuw bestemmingsplan strijdig gebruik onder voorwaarden onder overgangsrecht gebracht worden. Ook hierover hebben Kroon en Afdeling zich in een zevental zaken uitgesproken. In KB 21 maart 1980, nr. 17, Landelijk Gebied Wateringen (BR 1980/610) acht de Kroon het onjuist dat, daar waar in het plan overgangsrecht van toepassing is, gedeeltelijke vernieuwing of verandering aan bouwwerken in het onderhavige bestemmingsplan beperkt wordt tot bestaande bouwwerken, die ingevolge de Woningwet 1901 of de Woningwet 1962 zijn gebouwd. Niet alleen wordt deze beperking als onjuist afgedaan, maar doet ze ook uit een oogpunt van rechtszekerheid tekort aan de belangen van eigenaren en andere rechthebbenden. In KB 26 augustus 1982, nr. 33, Agrarische natuurgebieden Alkemade (BR 1982/895) is de onthouding van goedkeuring door GS aan het voorschrift dat erop is gericht binnen bepaalde grenzen vernieuwing en verandering mogelijk te maken van voormalige agrarische bedrijfswoningen en andere woningen aan de orde. De Kroon overweegt hier dat het te ver gaat deze gebouwen onder overgangsrecht te brengen, nu geen voornemen bestaat woningen aan te kopen en af te breken. Burgerwoningen moeten weliswaar uit het landelijk gebied geweerd worden, maar karakteristieke gebouwen dienen positief bestemd te


worden, en voor andere woningen kan een aparte gemeentelijke regeling voor instandhouding gelden. Ruim tien jaar na de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad werd het KB 24 september 1984, nr. 47, Landelijk Gebied Egmond-Binnen thans Egmond (BR1985/30), m.nt. H.H. Bod, behandeld. De gemeente heeft hier getracht middels het bestemmingsplan tot een regeling te komen waarmee zomerhuisjes, die in het verleden, al dan niet legaal, zijn opgericht, in landschappelijk en natuurwetenschappelijk kwetsbaar (duin)gebied (iets wat het gemeentebestuur ook heeft gedoogd) te verplaatsen naar locaties die minder bedenkingen ontmoeten. In de voorschriften is daartoe een regeling opgenomen die voortzetting van dit bestaand afwijkend recreatief gebruik nog toelaat voor een periode van vijf jaar. In de doelstelling van deze regeling kan de Kroon zich wel vinden, maar, nu niet vast staat dat binnen deze periode van vijf jaar deze doelstelling ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd, acht de Kroon deze regeling van overgangsrecht onaanvaardbaar. Dit met het plan strijdige recreatief gebruik moet zonder beperkingen voortgezet kunnen worden. Ook in het KB 16 januari 1985, nr. 34, Duingebied Egmond (BR 1985/306) wordt een gelijkluidende overgangsrechtelijke regeling onder de loep genomen. Nu het gemeentebestuur niet het voornemen heeft om tot aankoop of onteigening over te gaan, wordt deze regeling door de Kroon niet aanvaardbaar geacht. KB 6 februari 1992, nr. 92001076, Maasoever Roermond (BR 1992/459), m.nt. H.H. Bod, handelt niet over een bestemmingsplan buitengebied, maar is voor het overgangsrecht in deze plannen wel van belang: de Kroon stelt daarin dat met het niet onder overgangsrecht brengen van met het nieuwe plan strijdig gebruik, dat reeds in strijd was met het geldende bestemmingsplan, een te grote inbreuk wordt gemaakt op gevestigde belangen. Voor toepassing van het overgangsrecht wordt in het plan een uitzondering gemaakt voor reeds langdurig bestaand gebruik waartegen het gemeentebestuur nimmer is opgetreden. De Kroon vindt dit onaanvaardbaar. Ook dit gebruik dient onder het overgangsrecht te vallen. Hiermee benadrukt de Kroon dat het gemeentebestuur tijdig tegen volgens het bestemmingsplan illegaal gebruik moet optreden, wil het zijn rechten niet verspelen. Sterker nog: treedt het gemeenbestuur niet op, dan ontstaan volgens de Kroon gevestigde belangen. ABRS 15 mei 2002, nr. 200106065, Prostitutie, Algemene partiële herziening 2000 voorschriften diverse bestemmingsplannen Arnhem (BR 2002/1040), m.nt. HJdVr, betreft eveneens niet een buitengebied, maar is wel van belang voor het beleid inzake overgangsrecht. Het bestemmingsplan beoogt het prostitutiebeleid van de gemeenteraad vast te leggen in de geldende bestemmingsplannen. Appellant komt in beroep tegen het voorschrift dat een seksinrichting niet in een appartementengebouw gevestigd mag worden. Appellant exploiteert een seksinrichting in twee appartementen en mag op basis van het overgangsrecht die exploitatie wel voortzetten, maar wil eigenlijk dat zijn inrichting positief bestemd wordt. Kennelijk is het huidige gebruik niet door de gemeenteraad gewraakt, ook onder voorgaande bestemmingsplannen lijkt de seksinrichting niet legaal geweest te zijn, en ook lijkt een beëindiging van de inrichting binnen de planperiode niet in lijn der verwachtingen te liggen. Een positieve bestemming van de inrichting zou daarom voor de hand liggen. Toch is de Afdeling van mening dat het voorschrift gehandhaafd dient te blijven, en verwerpt het beroep.


Wellicht dat een beroep op positieve bestemming van de inrichting een betere ingang geweest was voor de exploitant om zijn bedrijf buiten het overgangsrecht te houden. In ABRS 24 juli 2002, nr. 199900813, Buitengebied Diemen (BR 2003/207), m.nt. HJdVr, maken appellanten bezwaar tegen de bestemming van hun aan de oever van de Diem gelegen percelen, die zij voor recreatieve doeleinden gebruiken, tot ‘gronden bestemd voor behoud en ontwikkeling van natuurlijke, ecologische en landschappelijke waarden alsmede voor waterhuishoudkundige doeleinden’. Zij menen dat ten onrechte het gebruik dat van de gronden wordt gemaakt voor oeverrecreatie niet rechtstreeks in het plan is toegestaan, en dat het overgangsrecht aan de eigenaren van de gronden teveel beperkingen oplegt: voortgezet gebruik door een rechtsopvolger van de huidige eigenaren wordt niet toegestaan. De Afdeling acht het niet onjuist dat het overgangsrecht wat betreft de oeverrecreatie is beperkt tot de rechthebbenden. Zij overweegt dat het overgangsrecht in beginsel niet dient ter bescherming van gebruik dat strijdig is met de voordien geldende bestemming, maar dat er onder bijzondere omstandigheden aanleiding bestaat van dit uitgangspunt af te wijken. Dat het persoonsgebonden overgangsrecht hier tot gevolg kan hebben dat rechthebbenden het gebruik tot na de planperiode voortzetten doet daar niets aan af. De Afdeling verwerpt dan ook het beroep. Overgangsrecht is nog steeds een onderwerp van discussie. Bij het streven verstening van het buitengebied en permanente bewoning van recreatiewoningen tegen te gaan wordt overgangsrecht gezien als een instrument om ontwikkelingen te sturen. De Kroon stelt zich op het standpunt dat, daar waar niet te verwachten valt dat een bestemming binnen de planperiode verdwijnt, overgangsrecht niet op zijn plaats is. Ook is de Kroon van mening dat, om een te grote inbreuk op gevestigde belangen te vermijden, illegaal gebruik in sommige gevallen onder overgangsrecht gebracht dient te worden. De Afdeling lijkt te breken met de lijn die de Kroon volgt. Overgangsrecht is volgens de Afdeling niet bedoeld om met het vorige plan strijdig gebruik te beschermen, maar erkent dat er bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding kunnen geven van dit uitgangspunt af te wijken. Van rechtsverwerking lijkt nog geen sprake te zijn, temeer daar dit onderwerp, met name bij permanente bewoning van recreatiewoning, nog volop in beweging is.

4.6. De burgerwoningen in het buitengebied Burgerwoningen worden beschouwd als een ongewenste factor bij de verstening van het buitengebied, maar er kan niet voorbij gegaan worden aan het feit dat ze er zijn. Zes uitspraken van de Kroon en twee van de Afdeling behandelen de problemen rond regelingen in bestemmingsplannen voor burgerwoningen. Dat het bezit van een bouwtitel niet onaantastbaar is blijkt uit KB 23 februari 1978, nr. 30, Buitengebied Haaksbergen (BR 1978/339). Goedkeuring is door GS onthouden aan de mogelijkheid om, zoals in het vigerende plan uit 1946 was bepaald, op 5 percelen de bouw van een vrijstaand huis toe te staan. De Kroon overweegt dat van dwingende redenen van ruimtelijke ordening om de oprichting


van die woningen alsnog toe te staan niet is gebleken, en verklaart het beroep tegen deze onthouding ongegrond. KB 2 april 1982, nr. 24, Landelijk Gebied Bergambacht (BR 1982/638) behandelt het beroep van de gemeenteraad tegen het onthouden van goedkeuring door GS aan enkele planvoorschriften betreffende woondoeleinden. De gemeenteraad heeft met deze voorschriften beoogd voor 150 in het gebied aanwezige niet-agrarische woningen een regeling te treffen om deze op een aanvaardbaar peil te kunnen onderhouden en te kunnen aanpassen aan moderne wooneisen. GS zijn van mening dat burgerwoningen in het agrarisch gebied niet thuishoren. De Kroon overweegt dat in het algemeen burgerwoningen uit het buitengebied geweerd dienen te worden, maar dat bij het vaststellen van een bestemmingsplan aan het bestaan van dergelijke woningen niet voorbij gegaan mag worden. Als niet aannemelijk is dat burgerwoningen binnen de planperiode zullen verdwijnen, bijvoorbeeld door een actief aankoopbeleid van de gemeente, acht de Kroon de toepassing van een regeling van overgangsrecht te beperkt om hierop toe te passen. In zo’n geval dienen burgerwoningen positief bestemd te worden, en voldoet een regeling zoals in het bestemmingsplan is voorgesteld beter. Hoewel uit de stukken niet is af te leiden of het hier legaal dan wel illegaal bewoonde (recreatie)woningen betreft is het standpunt van de Kroon duidelijk: als bebouwing niet op een correcte manier onder overgangsrecht te brengen is, dient deze overeenkomstig de bestaande situatie bestemd te worden. KB 7 april 1982, nr. 122, Landelijk Gebied Rockanje, thans Westvoorne (BR 1982/639) laat hetzelfde beeld zien. GS zijn van oordeel dat aan alle niet-agrarische bebouwing slechts die vernieuwings- en uitbreidingsmogelijkheden mogen worden geboden, die onder het normale overgangsrecht mogelijk zijn, en hebben goedkeuring onthouden aan het voorschrift dat voormalige agrarische bedrijfswoningen of andere niet-agrarische woningen gedeeltelijk vernieuwd of veranderd mogen worden en ten hoogste tot een inhoud van 450 m3 mogen worden uitgebreid. De Kroon overweegt dat burgerwoningen in het algemeen uit landelijk gebied geweerd dienen te worden, maar dat, nu de gemeente niet het voornemen heeft deze woningen, tweehonderdzeven in getal, aan te kopen en af te breken, het te ver gaat deze woningen onder overgangsrecht te brengen. Voor bestaande woningen dient de mogelijkheid te bestaan ze aan de heden ten dage te stellen eisen aan te passen. Eventueel kan de bestemming ‘woondoeleinden’ beperkt worden tot monumenten en voor het landschap karakteristieke woonbebouwing. Voor andere woningen kan een bijzondere regeling gelden. Daarnaast moet ook de mogelijkheid open gelaten worden woningen van meer dan 450 m3 enigszins uit te breiden. Ruim tien jaar na de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad werd het KB 24 september 1984, nr. 47, Landelijk Gebied Egmond-Binnen thans Egmond (BR1985/30), m.nt. H.H. Bod, genomen. Hierbij hadden GS goedkeuring onthouden aan een regeling waarbij woningen, die als gevolg van ruilverkaveling of bedrijfsopheffing niet langer een agrarische functie hadden, geheel of gedeeltelijk vernieuwd mochten worden tot een oppervlakte van 100 m2 en 350 m3. De Kroon kan zich niet vinden in de mogelijkheid die hierdoor ontstaat dat de aard en het aanzien van deze woningen in hoge mate afwijkt van het aanwezige woonhuis. Slechts een gedeeltelijke verandering, gekoppeld aan een gelimiteerde vergroting of uitbreiding wordt aanvaardbaar geacht. De mogelijkheid een woning


geheel te vernieuwen wordt wel aanvaardbaar geacht, omdat daarbij het karakter van het huis gehandhaafd kan blijven. Ook acht de Kroon het niet wenselijk dat de geschetste mogelijkheden slechts voor een bepaalde categorie gebouwen bestaan: er dient een algemene, aan de omstandigheden aangepaste, regeling te gelden voor alle woonbebouwing in het gebied, ongeacht grootte of oppervlakte. In het KB 3 april 1985, nr. 129, Buitengebied Moergestel (BR 1985/844) spreekt de Kroon zich uit over de in het plan via een vrijstellingsregeling geboden uitbreidingsmogelijkheid van burgerwoningen in het buitengebied. De Kroon overweegt dat weliswaar de mogelijkheid moet bestaan bestaande burgerwoningen uit te breiden om ze aan de heden ten dage te stellen wooneisen aan te passen, maar een algemene uitbreidingsmogelijkheid tot 750 m3 gaat te ver. De maximale inhoud van bestaande woningen mag na uitbreiding de 500 m3 niet overschrijden. Wel moeten woningen met een inhoud van meer dan 500 m3 nog enigszins uitgebreid kunnen worden om aanpassingen mogelijk te maken, maar daar moet het dan ook bij blijven. In KB 17 maart 1989, nr. 7081, Buitengebied Losser (BR 1989/527) is de Kroon met GS van oordeel dat een maximale inhoud voor burgerwoningen in het buitengebied van 500 m3 naar huidige maatstaven voldoende is. In ABRS 13 november 2002, nr. 200105488, Buitengebied Meerlo-Wanssum (niet gepubliceerd) komen een aantal appellanten in beroep met betrekking tot woningbouw in het buitengebied. Een appellante meent dat ten onrechte aan haar perceel de bestemming ‘Agrarische doeleinden A’ is gegeven. Zij wenst een woning op het perceel te bouwen. De gemeenteraad is van mening dat een woonbestemming tot gevolg zou hebben dat de kern Swolgen daarmee richting buitengebied zou worden uitgebreid, wat indruist tegen het gemeentelijk en provinciaal beleid om het aantal burgerwoningen in het buitengebied zoveel mogelijk te beperken. De Afdeling kan zich in deze gemeentelijke opvatting vinden. Een andere appellant maakt bezwaar tegen de onthouding van goedkeuring door GS aan de bestemming ‘Woondoeleinden’ van zijn pand en de bestemming ‘Agrarische doeleinden, bouwperceel’ met de nadere aanduiding ‘geen woning toegestaan’ van een perceel daarnaast. In de planvoorschriften wordt evenwel bepaald dat B&W onder voorwaarden vrijstelling kunnen verlenen voor de bouw van een bedrijfswoning op dergelijke gronden. GS stellen dat de woning oorspronkelijk als bedrijfswoning bij het agrarische bedrijf behoorde, en dat met deze regeling bedrijf en woning gesplitst worden, terwijl met het plan de mogelijkheid wordt geschapen een nieuwe bedrijfswoning te bouwen. Dit maakt het mogelijk een burgerwoning aan het buitengebied toe te voegen, en dit nu is in strijd met het provinciaal beleid. De afdeling constateert dat GS terecht hun goedkeuring hieraan hebben onthouden. Tot slot komt in ABRS 22 januari 2003, nr. 200105906, Buitengebied Renkum (niet gepubliceerd) een groep appellanten, bewoners van ’t Hazeleger, in verzet tegen de onthouding van goedkeuring aan de bestemming ‘landelijk wonen’ van hun indertijd als recreatiewoning gebouwde panden. GS verzetten zich op grond van het streekplan tegen de mogelijkheid deze panden permanent te bewonen. In het streekplan Midden Gelderland van 1987 is het betreffende gebied echter aangeduid als ‘stads- en dorpsgebied, overige kern en bestaand woongebied’. Dit gegeven en het feit dat veel recreatiewoningen in dit gebied inmiddels permanent bewoond werden was voor de gemeente aanleiding om in januari 1995


‘Toetsingscriteria bouwaanvragen op het terrein ’t Hazeleger’ vast te stellen, wat naast de nodige bouwvergunning heeft geleid tot de beslissing van de gemeente sommige woningen in het bestemmingsplan na overleg met de dienst Gemeentelijke Plannen van de provincie Gelderland een op het gebruik toegesneden bestemming te geven en tot burgerwoning te bestemmen. Op 9 juli 2001 heeft ook de inspecteur voor de ruimtelijke ordening zich in de discussie gemengd met de aanzegging dat, in verband met een onderzoek naar de naleving van WRO en de daaruit voortvloeiende regelgeving van de gemeente, bouwvergunningen afgegeven na 31 januari 1995 wellicht zullen worden vernietigd, dan wel geschorst. De afdeling oordeelt dat zich door de geschetste gang van zaken bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan waarmee GS bij de besluitvorming geen rekening hebben gehouden. GS hebben niet gekeken of deze omstandigheden aanleiding geven om in dit geval een uitzondering te maken op het beleid, en de Afdeling vernietigt daarom het besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Kroon is de mening toegedaan dat in het algemeen burgerwoningen weliswaar in het agrarisch gebied niet thuis horen, maar dat aan het bestaan ervan niet voorbij gegaan mag worden. Burgerwoningen dienen positief bestemd te worden, en de mogelijkheid moet bestaan ze aan de eisen van de tijd aan te passen. Ook de Afdeling zit ook op deze lijn, maar verliest daarbij niet uit het oog dat GS zich bij de toetsing van plannen er toch van moeten vergewissen of zich bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan. GS moeten het beginsel van behoorlijk bestuur in acht nemen, en zich, alvorens een besluit te nemen, zich voldoende hebben geïnformeerd over de omstandigheden. En daaraan ontbreekt het nog wel eens.

4.7. Recreatiewoningen in het buitengebied Uit het vorige arrest blijkt al dat de problematiek rond burgerwoningen en permanent bewoonde recreatiewoningen nauw aan elkaar verwant kunnen zijn. In deze paragraaf komt in drieëntwintig uitspraken, zeven van de Kroon en zestien van de Afdeling, het permanent bewonen van recreatiewoningen aan de orde. In het KB 3 april 1985, nr. 129, Buitengebied Moergestel (BR 1985/844) kan de Kroon zich vinden in het onthouden van goedkeuring door GS aan de bestemming ‘woondoeleinden’ voor recreatiewoningen, omdat deze regeling aan die woningen te ruime gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden (denk daarbij bijvoorbeeld permanente bewoning) biedt. Een bestemming ‘woondoeleinden’ impliceert al snel dat er sprake is van burgerwoningen, met alle gevolgen van dien. In KB 1 juli 1985, nr. 24, Buitengebied Winterswijk (BR 1985/765), m.nt. H.H. Bod, neemt de Kroon het standpunt in dat, daar waar recreatiewoningen bedrijfsmatig worden geëxploiteerd, andere voorschriften mogen gelden, bijvoorbeeld ten aanzien van uitbreidingsmogelijkheden, dan daar waar zomerhuisjes deel uitmaken van een al dan niet verbouwde boerderij, aangezien in dat laatste geval veelal sprake is van veel grotere afmetingen. Aan gebouwen die niet positief zijn bestemd in het bestemmingplan en onder overgangsrecht vallen mag geen uitbreidingsmogelijkheid geboden worden van 50%. Deze uitbreidingsmogelijkheid wordt door de Kroon te ruim bevonden. GS hebben aan deze bepaling terecht goedkeuring onthouden.


In KB 9 mei 1990, nr. 11188, De Bisselt ’85 Mook en Middelaar (BR 1990/695) maakt de Stichting Werkgroep Milieubeheer voor het stadsgewest Nijmegen er bezwaar tegen dat permanente bewoning wordt mogelijk gemaakt van bestaande woningen die in gebruik zijn (geweest) als zomerhuisje. De gemeente heeft in het verleden de ontwikkeling van een woonbos door permanente bewoning en daarbij behorende verbouwing van zomerhuizen en de bouw van landhuizen niet bestreden. De Kroon overweegt dat deze zomerhuizen ten onrechte de bestemming woondoeleinden hebben gekregen. Een uitbreidingsmogelijk van 80 m2 of (waar in dit plan voor is gekozen) 100 m3 voor terecht bestemde woningen acht de Kroon niet onredelijk. Door deze beslissing zullen zomer- en tweede woningen, die niet zijn geaccepteerd als woning, onder overgangsrecht gaan vallen. KB 5 januari 1993, nr. 92012182, Wanneperveen Brederwiede (AB 1993/450) behandelt een toepassing van het overgangsrecht waarbij ‘het gebruik van gronden en opstallen, strijdig met het plan ten tijde van het van rechtskracht worden daarvan, mag worden gehandhaafd’. Daaruit volgt ook dat permanente bewoning van recreatiewoningen onder het overgangsrecht kan worden voortgezet, iets wat in het bestemmingsplan expliciet wordt uitgesloten. GS zijn echter van mening dat moet worden geïnventariseerd welke recreatiewoningen, door wie, en sinds wanneer, permanent bewoond worden, en dat aan de hand daarvan het overgangsrecht beperkt dient te worden tot persoonlijk en zakelijk gerechtigden ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan. Nu het gemeentebestuur echter aannemelijk heeft weten te maken dat het te zijner tijd zal kunnen vaststellen welke recreatiewoningen bij het in werking treden van het plan in strijd met de bestemming permanent bewoond waren, ziet de Kroon geen aanleiding goedkeuring aan deze regeling te onthouden. De Kroon overweegt daarbij dat ‘de aard en het karakter van het overgangsrecht ertoe strekken een niet gerechtvaardigde inbreuk op gevestigde belangen op het tijdstip van het van kracht worden van het plan te voorkomen’. Nu enkele recreatiewoningen al vanaf het begin van de jaren zeventig bewoond zijn, enkele bewoners zelfs zijn ingeschreven in het bevolkingsregister van Brederwiede, en de gemeente niet handhavend is opgetreden, oordeelt de Kroon dat daarmee een precedent is geschapen, waardoor optreden tegen deze permanente bewoning niet meer mogelijk is. In KB 27 april 1994, nr. 94003264, Ooghduyne 1990 Den Helder (BR 1994/674), m.nt. H.H. Bod, gaat de Kroon akkoord met een regeling om permanente bewoning tegen te gaan middels een omschrijving in de planvoorschriften wat onder recreatiewoningen en –appartementen moet worden verstaan: ‘een (deel van een) gebouw, geen woonkeet en geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een gezin of daarmee gelijk te stellen groep van personen dat/die zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar, overwegend het zomerseizoen te worden bewoond’, in samenhang met een strafrechtelijke bepaling en de algemene gebruiksbepaling in het plan. In het verlengde van deze uitspraak ligt KB 22 juni 1994, nr. 94004854, De Bisselt 83 Mook en Middelaar (BR 1994/749), m.nt. H.H. Bod, waarin wordt gesteld dat een gebruiksregeling voor (recreatie)woningen bij gebrek aan objectieve criteria voor het onderscheiden van permanent en recreatief wonen in


het kader van een bestemmingsplan niet kan worden gerealiseerd. De aangewezen weg hiervoor is volgens de Kroon een gemeentelijke verordening alsmede toezicht op de naleving van zo’n verordening in samenhang met de bepalingen in het bestemmingsplan. In KB 25 maart 1995, nr. 95002421, Heliushaven Hellevoetsluis (AB 1995/500) verwerpt de Kroon een plan van de gemeente om in een gebied met de bestemming ‘verblijfsrecreatie en wonen’ zowel burger- als recreatiewoningen te bouwen. Met name de bepaling: ‘het totaal aantal (recreatie)woningen respectievelijk –wooneenheden mag niet meer dan 310 respectievelijk 400 bedragen’ in samenhang met het voorschrift dat ongeveer de helft van de woningen voor verblijfsrecreatie en de overige voor permanente bewoning dienen te worden gebruikt kan de toets der kritiek niet doorstaan. Door deze beschrijving is onduidelijk welk deel van de 310 woningen mag bestaan uit recreatiewoningen en welk deel uit woningen voor permanente bewoning. Dit kan er toe leiden dat, in weerwil van het plan, ook recreatiewoningen permanent bewoond gaan worden. Inmiddels zijn we aangeland bij het moment dat beroepen tegen bestemmingsplannen niet meer door de Kroon, maar door de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State worden behandeld. In ABRS 10 september 1999, nr. E01960250, Recreatieterrein Twentseweg Dalfsen (BR 1999/122), m.nt. HJdVr, wordt een oordeel gegeven over (persoonsgebonden) overgangsrecht bij permanente bewoning van recreatiewoningen. De voorschriften van het plan sluiten permanente bewoning van recreatiewoningen uit. Het gebruik van bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt mag echter volgens de voorschriften worden voortgezet. GS kunnen zich met de strekking van dit voorschrift wel verenigen, maar zijn daarbij van oordeel dat dit overgangsrecht ten onrechte niet persoonsgebonden is, en hebben hun goedkeuring aan dit plandeel onthouden. De Afdeling overweegt dat een groot deel van de woningen al vanaf het begin van de jaren zeventig permanent wordt bewoond. De gemeente is hiertegen nooit opgetreden. Niet duidelijk is of onder het voorgaande bestemmingsplan iedere permanente bewoning illegaal was. De afdeling stelt dat GS dit hadden moeten onderzoeken alvorens tot weigering van goedkeuring te komen. Immers, als permanente bewoning op het terrein onder het voorgaande plan was toegestaan, is er sprake van een aanzienlijke aantasting van de rechten van belanghebbenden op de desbetreffende woningen als slechts een persoonsgebonden overgangsrecht zou gelden. Voorts is gebleken dat het gemeentebestuur een beleid heeft ontwikkeld en bekendgemaakt dat eenieder die op 1 juli 1994 op het adres van een recreatiewoning ingeschreven staat in het bevolkingsregister, of kan aantonen op die datum de woning permanent te bewonen, daar mag blijven wonen. De desbetreffende woning krijgt de status van recreatiewoning waar permanente bewoning is toegestaan. Ook de rechtsopvolgers mogen de woning dus permanent blijven bewonen. De Afdeling overweegt dat GS, in strijd met artikel 3:2 Awb, onvoldoende kennis hebben vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen, en het besluit daarnaast op onvoldoende motivering berust. De Afdeling vernietigt daarom dit onderdeel van het besluit. Daarmee borduurt zij voort op een eerder


ingenomen standpunt1 dat ‘in beginsel gevestigde rechten en belangen bij de ontwikkeling van een bestemmingsplan geëerbiedigd dienen te worden en (….) bestaand gebruik dienovereenkomstig moeten worden bestemd. Onder omstandigheden kan echter het onder overgangsrecht brengen (….) aanvaardbaar zijn’. In het (goedgekeurde) bestemmingsplan dat wordt behandeld in ABRS 13 oktober 1998, nr. E01960317, Partiële Herziening Gebruik Recreatiebungalows Norg (AB 1999/220) wordt beoogd een effectieve en uniforme gebruiksregeling in het leven te roepen die het mogelijk maakt het gebruik van recreatiebungalows voor permanente bewoning aan banden te leggen en/of te voorkomen. De appellant die zich tegen deze regeling verzet wijst erop dat zijn woning meer dan dertig jaar voor permanente bewoning in gebruik is geweest, en dat dit gebruik na zoveel jaar niet teruggedraaid kan worden. Op de peildatum die de gemeente hanteert om overgangsrecht toe te passen, 1 oktober 1994, was de woning echter niet permanent bewoond. Nu permanente bewoning ook onder vorige bestemmingsplannen verboden was is de Afdeling van mening dat de gemeente terecht heeft besloten deze recreatiewoning niet onder overgangsrecht te brengen. Ook in ABRS 17 mei 1999, nr. E01970637, De Noenes ’87, herziening 1-1996 Haaren (AB 1999/380), m.nt. JSt, komt een appellant in het geweer tegen een regeling die het permanent bewonen van recreatiewoningen verbiedt. Appellant voert aan dat deze regeling onevenredig is, omdat individueel permanent gebruik al vijfentwintig jaar door de gemeente wordt gedoogd, en in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu elders in de gemeente permanente bewoning van recreatiewoningen wel is toegestaan. GS stellen echter dat van gedogen geen sprake is geweest, en dat de gemeente in voorkomende gevallen daartegen is opgetreden. In de voorschriften wordt echter de bewijslast voor de vraag of iemand een recreatiewoning al dan niet permanent bewoont bij de bewoner gelegd: ‘van (….) permanente bewoning is in ieder geval sprake indien door betrokkene niet aannemelijk is of kan worden gemaakt dat hij elders daadwerkelijk hoofdverblijf houdt’. Naar het oordeel van de afdeling hoort een dergelijke bepaling niet thuis in een bestemmingsplan. De bewijslast hoort in zulke gevallen bij de gemeente te liggen. In ABRS 25 mei 1999, nr. E01980164, Harderwold Zeewolde (BR 1999/857), m.nt. A.A.J. de Gier, wordt het vervangingsbesluit van de Minister van VROM tot vervanging van het goedkeuringsbesluit van GS door een besluit tot onthouding van goedkeuring. In het plan was een bestemming ‘wonen passend binnen een recreatieconcentratiegebied’ opgenomen. Dit impliceert dat permanente bewoning is toegestaan in een gebied voor verblijfsrecreatie. Er is volgens de minister dus sprake van een gebied met een woonbestemming, hetgeen niet strookt met het nationaal beleid. De Afdeling kan zich daarin vinden, en verwerpt de beroepen tegen het ministerieel besluit. In ABRS 12 juli 1999, nr. E01970389, Buitengebied Nieuw-Ginneken (niet gepubliceerd) komt een regeling aan de orde waarbij goedkeuring is onthouden aan plandelen met de bestemming ‘recreatieve woondoeleinden’. De gemeente

1 Zie ABRS 17 juli 1997, nr. E01960404, Bedrijventerrein Kraggenburg, uitbreiding ten noorden van de Zuiderringweg 1e fase Noordoostpolder (BR 1998/206).


heeft de recreatieverblijven in het gebied geïnventariseerd en beleid geformuleerd met betrekking tot illegale zomerverblijven: ‘Uitsterfregeling illegale bouwwerken’. De betrokken percelen vielen in eerste instantie onder deze regeling, maar zijn met een beroep op het gelijkheidsbeginsel alsnog bestemd als ‘Recreatieve woondoeleinden’. GS hebben daaraan hun goedkeuring onthouden. De Afdeling overweegt dat, nu is komen vast te staan dat de opstallen zonder bouwvergunning tot stand zijn gekomen, én de gemeente een uitsterfregeling voor illegale bouwwerken heeft vastgesteld, GS zich is redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat deze bouwwerken niet als recreatiewoning moeten worden bestemd. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel onder verwijzing naar KB 20 januari 1987, nr. 261, wordt terzijde geschoven, omdat daar de gemeente geen uitsterfbeleid had opgesteld. In ABRS 3 december 1999, nr. E01950490, Natuurgebied Veluwe Ede, (Gst. 2000/7128/nr. 7), m.nt. JT, komt het verbod tot permanente bewoning van een aantal recreatiewoningen weer aan de orde. De woningen van appellanten zijn in het nieuwe bestemmingsplan aangewezen als recreatiewoningen, waardoor permanente bewoning niet meer tot de mogelijkheden behoort. De afdeling overweegt dat, ondanks het verweer van appelanten dat de woningen al lange tijd permanent bewoond worden, nu is gebleken dat permanente bewoning al onder het vorige bestemmingsplan verboden was, en dat de gemeente daartegen altijd al actief is opgetreden, er geen reden is om te oordelen dat GS ten onrechte goedkeuring aan het plan hebben verleend. De Afdeling verwerpt op deze gronden de beroepen. In ABRS 3 november 2000, nr. E01980901, De Grote Hegge-Groeskamp Thorn (niet gepubliceerd) komt een appellant in het geweer tegen het standpunt van GS dat het totale oppervlak van een recreatiewoning, inclusief alle bijgebouwen, niet meer dan 100 m2 mag bedragen, dit om de verstening van het buitengebied te voorkomen en het risico te verkleinen dat de recreatiewoning permanent bewoond gaat worden. De Afdeling vindt dit standpunt redelijk. Ook een beroep van de appellant op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM2 wordt afgewezen. In ABRS 5 februari 2001, nr. 200002563, Hogeland 23e partiële herziening Epe (BR 2001/773), m.nt. HJdVr, is een verzoek om een voorlopige voorziening aan de orde, waarbij onmiddellijk ook in de hoofdzaak uitspraak gedaan wordt (kortsluiting). In het bestemmingsplan is aan een aantal recreatiewoningen de bestemming ‘Eengezinshuizen, 1 bouwlaag in open bebouwing’ toegekend. GS hebben hieraan goedkeuring onthouden omdat, nu deze bestemming permanente bewoning legaliseert, dit met het uitgangspunt van het streekplan, dat toename van het aantal burgerwoningen in het buitengebied tegengegaan moet worden, in strijd is. Appellanten stellen dat hun pand al zeventien jaar onder overgangsrecht valt, zodat het niet onredelijk is het als woning te bestemmen, temeer omdat het onwaarschijnlijk is dat het pand ooit nog als recreatiewoning gebruikt zal gaan worden. De Voorzitter overweegt dat, nu het pand volgens het vigerende bestemmingsplan de bestemming ‘Zomerhuizen’ heeft, het streekplan

1 Niet gepubliceerd. 2 Protocol bij het europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 20 maart 1952, Trb. 1952, 80, Herziene vertaling Trb. 1990, 157, gewijzigd 11 mei 1994, Trb. 1994, 165.


permanente bewoning daarvan niet toestaat, en dat ook het langdurig (illegaal) gebruik van het pand voor permanente bewoning en de onmogelijkheid hiertegen nog handhavend op te treden, daarin geen aanleiding is te vinden het pand alsnog een op het gebruik toegesneden bestemming, in dit geval ‘Woning’, te geven. Ook is de Voorzitter niet gebleken dat het besluit in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of rechtsbeginsel is genomen. De Voorzitter verwerpt het beroep. In ABRS 5 april 2001, nr. 199003005, Winkelpolder De Ronde Venen (niet gepubliceerd) maakt appellant bezwaar tegen het feit dat zijn woning is bestemd als recreatiewoning, aangezien hij deze permanent bewoont, zoals ook blijkt uit de Gemeentelijke Basisadministratie. Appellant meent dat er sprake is van het opleggen van een beperking op zijn eigendom in strijd met het eerste Protocol bij het EVRM. Vast staat dat de recreatiewoning nimmer een woonbestemming heeft gehad, en dat appellant de woning pas sedert juni 1999, na de planvaststelling, permanent bewoont. De afdeling overweegt dat artikel 1 van het eerste Protocol de toepassing van wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het eigendom onverlet laat, en verwerpt het beroep. In ABRS 26 april 2001, nr. 199903742, De Stokte/De Wildbaan Dalfsen (AB 2001/282), m.nt. JSt, wordt ingegaan op het besluit van GS om een planvoorschrift dat toestaat met het plan strijdig gebruik van gronden en opstallen op het tijdstip waarop dit plan rechtskracht krijgt voort te zetten. In een eerder stadium was de beslissing van GS geen goedkeuring aan dit voorschrift te verlenen door de Afdeling vernietigd omdat GS onvoldoende kennis hadden vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen, en het besluit niet voldoende had gemotiveerd. GS menen dat de gemeente onderzoek moet doen naar de wijze van bewoning van de in het plangebied aanwezige recreatiewoningen en op grond daarvan moet komen tot een persoonsgebonden overgangsrecht dat enerzijds recht doet aan het herstel van het recreatieve gebruik van de woningen, en anderzijds geen onevenredig afbreuk doet aan bestaande rechten. Indertijd is gebleken is dat de gemeente een beleid heeft ontwikkeld en bekendgemaakt dat ertoe strekt dat ieder die op 1 juli 1994 op het adres van een recreatiewoning in het bevolkingsregister staat ingeschreven, dan wel kan aantonen op die datum de woning permanent bewoont, daar mag blijven wonen. De woning krijgt daarmee de status van recreatiewoning waar permanente bewoning is toegestaan. Ook rechtsopvolger verkrijgen dat recht. Vanaf die datum zullen geen nieuwe gevallen van permanente bewoning meer worden toegestaan. GS zijn bij het nieuw genomen besluit op het standpunt blijven staan dat het gemeentebestuur onderzoek moet doen naar de wijze van bewoning van de in het plangebied aanwezige woningen. Appellanten menen dat dit zich niet verdraagt met het ten aanzien daarvan door de gemeente ontwikkelde beleid. De Afdeling is van mening dat GS, door op dit standpunt te blijven staan en zelf geen onderzoek uit te voeren, geen gevolg hebben gegeven aan de eerdere uitspraak van de Afdeling, en vernietigt het besluit van GS ten tweeden male. De poging van GS om andermaal te komen tot een persoonsgebonden overgangsrecht, waarbij rechtsopvolging is uitgesloten, strandt ook hier weer.


In ABRS 15 juni 2001, nr. 199901718, Buitengebied 1998 Bladel (Gst. 2001/7151/6), m.nt. JT, treft men een standaardoverweging aan die vanaf die maand wordt toegevoegd aan alle uitspraken inzake bestemmingsplannen: “Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders - al dan niet op basis van de ingebrachte bedenkingen - de taak om te bezien of de gemeenteraad in redelijkheid de bij het plan aangewezen bestemmingen en gegeven voorschriften uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig heeft kunnen achten. Daarnaast hebben zij er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling gaat slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan over, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.”

Daarmee tracht de Afdeling duidelijk te maken dat haar, anders dan voorheen de Kroon bij het Kroonberoep, geen volle toetsing maar slechts een oordeel over de rechtmatigheid van een besluit van het College van Gedeputeerde Staten toekomt. Tegelijk daarmee geeft ze ook aan dat de rol van GS een beperkte moet zijn: het is aan de gemeenteraad om te oordelen welke bestemmingen en planvoorschriften uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig zijn, het is aan GS, mits het bestemmingsplan binnen het recht tot stand gekomen is, daar al dan niet mee in te stemmen. De afdeling geeft daarmee aan dat het oordeel over een besluit van GS zijn beperkingen kent. Bij dit plan maken appellanten bezwaar tegen het feit dat aan hun woningen de nadere aanduiding ‘recreatiewoning’ is toegekend. De panden worden al geruime tijd permanent bewoond, en de bestemming is naar hun idee niet in overeenstemming met de feitelijke situatie. In het streekplan is door de provincie het beleid verwoord dat erop gericht is geen nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te laten. Dit impliceert tevens dat permanente bewoning van recreatiewoning wordt tegengegaan. Uit de feiten blijkt dat de betreffende panden indertijd als recreatiewoning zijn opgericht. De omstandigheid dat de woningen al geruime tijd permanent bewoond worden en de gemeente daar nimmer tegen is opgetreden brengt volgens de Afdeling niet met zich mee dat de woningen in strijd met het provinciaal beleid overeenkomstig het huidige gebruik moeten worden bestemd. De beroepen zijn dan ook ongegrond. In ABRS 27 juni 2001, nr. E01980628, Plassen- Natuur- en Weidegebieden Reeuwijk (niet gepubliceerd) heeft een groot aantal appellanten beroep ingesteld tegen de gevolgen van een door de gemeente in het plan vervatte regeling ten aanzien van recreatiewoningen. Uitgangspunt daarbij is dat de bebouwing van het plangebied zo veel mogelijk wordt beperkt. Uitsluitend aan gronden met een bestaande bebouwing van meer dan 10 m2 of 2 m hoog wordt een zogenaamde ‘bouwstede’ toegekend. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen recreatieve verblijven (tussen de 10 m2 en 30 m2), zomerwoningen (in het vorige plan reeds als zomerwoning bestemd, en recreatiewoningen groter dan 30 m2) en woningen (in het vorige plan reeds als woning bestemd, en zomerwoningen


waarvoor a. na1945 vergunning voor permanente bewoning verleend is, b. een vergunning is verleend voor tijdelijke bewoning of het geschikt maken van een woning, of c. in het verleden van gemeentezijde verwachtingen zijn gewekt in de vorm van gedoogbrieven door B&W op 5 november 1992 verzonden). Het criterium bij het verzenden van deze gedoogbrieven was dat 1e: het bebouwingsoppervlak meer dan 100 m2 bedroeg, 2e: na 1950 in een aaneengesloten periode van 10 jaar permanente bewoning heeft plaats gevonden, of 3e: op 5 november 1992 sprake was van 5 jaar of langer permanente bewoning. In de brieven is gemeld dat aan de gemeenteraad zal worden voorgesteld de panden in het voorliggende plan een woonbestemming te geven, en dat permanente bewoning ervan voorlopig gedoogd zal worden. GS kunnen zich in de regeling vinden, behalve in het toekennen van de aanduiding ‘Bouwstede voor woningen’ omdat dit indruist tegen het provinciaal beleid om burgerwoningen uit het buitengebied te weren, en hebben daaraan goedkeuring onthouden. Hoewel de gemeente in haar beroep aanvoert dat GS daarmee hun bevoegdheden en beoordelingsmarges hebben overschreden kan de Afdeling zich wel vinden in de onthouding van goedkeuring daaraan door GS, en verklaart het beroepen van zowel de gemeente als andere appellanten daartegen ongegrond. In feite komt deze nogal ingewikkelde regeling er nu op neer, dat er een persoonlijk overgangsrecht ontstaat voor de bewoners van recreatiewoningen die aan de in de regeling vervatte criteria voldoen, tenzij in het verleden al een bouwvergunning voor permanente bewoning is verleend. In dat geval mag wel de bestemming ‘bouwstede voor woning’ gehandhaafd blijven. ABRS 12 september 2001, nr. 200001986, Partiële herziening Buitengebied Vossenberg Nunspeet (AB 2002/69), m.nt. dG, behandelt de onthouding van goedkeuring door GS omdat ten eerste de behoefte aan meer recreatiewoningen binnen de regio niet is aangetoond en ten tweede niet is voldaan aan de eis van GS met betrekking tot het opnemen van een voorschrift in het bestemmingsplan om een bedrijfsmatige exploitatie van (nieuw te bouwen) recreatiewoningen te verlangen, dit om permanente bewoning van de recreatiewoningen te voorkomen. De Afdeling kan zich daarin vinden, en verklaart de beroepen tegen het besluit van GS ongegrond. Ook in ABRS 24 oktober 2001, nr. E01980287, Buitengebied 1996 Enschede (BR 2002/41), m.nt. HJdVr, is weer sprake van langdurige illegale bewoning van een als recreatiewoning bestemd pand. Appellant wil dat de bestemming ‘Zomerwoning’ vervangen wordt door de bestemming ‘Woning’ om het plan in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie. Volgens het streekplan dient uitbreiding van niet-functioneel aan het landelijke gebied gebonden gebruiksvormen, dus ook uitbreiding van het aantal burgerwoningen, tegengegaan te worden. Om die reden dient ook aan een permanent bewoonde recreatiewoning een ‘recreatiebestemming’ gekoppeld te worden, ook al is het gemeentebestuur daartegen niet handhavend opgetreden. De Afdeling kan zich in deze redenering vinden. In ABRS 13 februari 2002, nr. 200001194, Eerste Herziening Bp. Plassengebied Loosdrecht (BR 2002/486), m.nt. HJdVr, hebben GS goedkeuring onthouden aan het tot woning bestemmen van enkele recreatiewoningen die sinds een aantal jaren permanent (strijdig met de bestemming) bewoond worden. De Afdeling kan zich in dit beleid vinden. Een ander geval is een woning waarvan vast staat dat


deze al sinds 1950 voor permanente bewoning wordt gebruikt. Volgens onderzoek van de StAB1 was deze permanente bewoning indertijd in overeenstemming met het vigerende bestemmingsplan. In opvolgende bestemmingsplannen heeft de bestemming ‘recreatiewoning’ gegolden. Deze laatste omstandigheid heeft volgens de Afdeling het recht om de woning permanent te bewonen niet weggenomen. Ten slotte wordt in ABRS 22 januari 2003, nr. 200105906, Buitengebied Renkum (niet gepubliceerd) nogmaals het beleid ten aanzien van recreatiewoningen onder de loep genomen. Dat het niet altijd eenvoudig is om onderscheid te maken tussen burgerwoningen en recreatiewoningen blijkt uit het beroep van enige appellanten tegen onthouding van goedkeuring aan de bestemming ‘Woondoeleinden’ voor hun panden. De panden zijn door de gemeente aangemerkt als recreatiewoningen die reeds lange tijd permanent bewoond worden, en hebben door dit langdurig tijdsverloop een op dat gebruik toegesneden bestemming gekregen. GS zijn van mening dat een met de vigerende bestemming strijdig gebruik door langdurig tijdsverloop er niet vanzelfsprekend toe leidt dat dit gebeurt. Recreatiewoningen mogen volgens het streekplan niet permanent bewoond worden, dus ook deze woningen niet. Onderzoek van de StAB leert echter dat deze woningen indertijd daadwerkelijk als burgerwoning en met bouwvergunning zijn verrezen. De afdeling vernietigt daarom deze beslissing op grond van strijd met een zorgvuldige voorbereiding van het besluit door GS. Bij de strijd tegen de verstening van het buitengebied spelen beroepen in het kader van voorschriften met betrekking tot recreatiewoningen een in het oog springende rol. Veel eigenaren van recreatiewoningen hebben zijn de loop der tijd hun zomerwoning permanent gaan bewonen en worden bij een nieuw bestemmingsplan geconfronteerd met een aanscherping van de regels en een overgangsrecht dat hun mogelijkheden beperkt. Opvallend is dat de Kroon zich in de meeste gevallen op het standpunt stelt dat, ook al zijn de woningen permanent bewoond, dit niet tot gevolg kan hebben dat ze als burgerwoning bestemd worden. Daarmee wordt teven een halt toegeroepen aan al te grote uitbreidingsmogelijkheden bij recreatiewoningen. Wel accepteert de Kroon een overgangsrechtelijke regeling, daar waar permanente bewoning lange tijd ongemoeid is gelaten. Om permanente bewoning tegen te gaan is een in het plan opgenomen gebruiksregeling, in samenhang met een duidelijke omschrijving van wat een recreatiewoning is, gekoppeld aan een gemeentelijke verordening en toezicht door de gemeente op naleving hiervan, de aangewezen weg. Ook de Afdeling volgt deze lijn, maar verliest daarbij procedures niet uit het oog: ook hier struikelen GS soms over 3:2 Awb, daar waar het gaat over een behoorlijke motivering. Een beroep van appellanten op het EVRM wordt niet gehonoreerd. Het grootste probleem blijven echter de voorschriften waarmee gemeenten de wildgroei (lees permanente bewoning) die in het verleden is

1 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, kortweg StAB, http://www.stab.nl/, is een onpartijdige deskundige en adviseert de bestuursrechter desgevraagd over geschillen op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening. De onpartijdige of onafhankelijke positie van de StAB is wettelijk verankerd in artikel 20.14 e.v. van de Wet milieubeheer en artikel 57 e.v. van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.


http://www.stab.nl/

ontstaan, te lijf willen gaan, en de overgangsrechtelijke regelingen die daar het gevolg van zijn. De strijd om de permanente bewoning van recreatiewoningen is nog lang niet gestreden. Ook de centrale overheid sleutelt nog steeds aan regelingen op dit gebied, denk hierbij aan de vijfde nota. En zolang nog niet duidelijk is welke categorie van recreatiewoningen wel, en welke niet permanent bewoond mag worden, en welk overgangsrecht daarbij dient te worden toegepast, zal de Afdeling met beroepen hierover geconfronteerd worden. Van rechtsverwerking lijkt nog onvoldoende sprake te zijn.

- ◊-


5. Analyse van de ontwikkelingen en conclusies In dit hoofdstuk geef ik, als antwoord op de vragen die ik in hoofdstuk één gesteld heb, een samenvatting van de uitgangspunten van de Kroon en de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State in het kader van beroepen tegen bestemmingsplannen buitengebied. Tot slot geef ik een in de conclusie een antwoord op de vraag onder welke voorwaarden afwijkend gebruik een plaats kan krijgen binnen een bestemmingsplan.

5.1. De invloed van WRO en Awb op de uitspraken van Kroon en Afdeling Bij de goedkeuring van een bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten, en daarmee ook bij de beoordeling door de Afdeling bestuursrechtspraak van de gronden van een beroep daartegen, spelen de beleidsuitgangspunten van het streekplan tegenwoordig een grote rol. Tot rond 1984 werd het streekplan echter beschouwd als een schoolvoorbeeld van een indicatief plan: een wettelijke planfiguur, dat slechts beleidsvoornemens bevat en geen rechtens bindende, normatieve kracht1. Dat had gevolgen voor de uitspraken van de Kroon. De Kroon kon in alle vrijheid een beroep beoordelen zonder zich daarbij door het streekplan gebonden te voelen. Eerst met de komst van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening in 1985 veranderde dat. Met de nieuwe wet kregen sommige onderdelen van het streekplan juridisch bindende kracht, direct of indirect, jegens zowel GS als het gemeentebestuur. Is in het streekplan vanaf dat moment een concrete beleidsbeslissingen (CBB) opgenomen, dan bindt deze CBB op grond van artikel 4a, eerste lid, WRO, het gemeentebestuur bij het maken van bestemmingsplannen, en GS bij de goedkeuring daarvan. Ook de taakopvatting van de Kroon was een andere dan die van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heden ten dage. Daar waar de Kroon bij het beoordelen van een beroep tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan zijn rol meer beschouwde als een bestuurlijke, rekent de Afdeling het tot zijn taak een beroep tegen een bestemmingsplan op juridische gronden te beoordelen. Al eerder heb ik erop gewezen dat sinds 11 juni 2001 in de uitspraken van de Afdeling met betrekking tot bestemmingsplannen de volgende overweging wordt opgenomen: ‘Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden

1 A.A.J. de Gier, Waar zouden we zijn zonder het streekplan? Bouwrecht nr. 9, september 2002, blz. 739.


geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.’1 Met deze overweging maakt de Afdeling duidelijk dat de haar toekomende toetsingsruimte beperkt is, en wezenlijk anders dan indertijd die van de Kroon. Het Kroonberoep kende in beginsel een onbeperkte toetsingsmogelijkheid. Het stond de Kroon vrij de feiten die in het geding werden aangedragen al of niet mee te laten wegen. De rechtsbescherming die de Afdeling bestuursrechtspraak aan burgers kan geven is wezenlijk anders, beperkter dan de rechtsbescherming die het Kroonberoep bood. De overweging van de Afdeling maakt allereerst duidelijk waar de bevoegdheden van partijen liggen. De afdeling kan toetsen of GS onderzocht hebben of het plan en het totstandkomen ervan in overeenstemming zijn met het geldende recht, en of zij onderzocht hebben of het bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, waarbij ingebrachte bedenkingen (gemotiveerd) een rol hebben moeten spelen. Wel dient daarbij de vrijheid van de gemeenteraad om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven niet meer ingeperkt te zijn dan door hogere overheden bij voorbaat is gebeurd, bijvoorbeeld middels een streekplan of Nota’s van het Rijk over ruimtelijke ordening. Voorts maakt de overweging duidelijk dat de Afdeling (onderdelen van) het besluit alleen kan vernietigen. Slechts in uitzonderlijke gevallen zal de Afdeling, als bij voorbaat vast staat dat rechtens maar één beslissing mogelijk is, zelf in de zaak voorzien. Vernietiging kan op vele manieren plaats vinden: zij kan beperkt zijn tot een enkel (onderdeel) van een voorschrift binnen een bestemmingsplan, maar ook grote delen of zelfs het gehele plan betreffen. In hoeverre vernietiging doorwerkt in het besluit van GS hangt in grote mate af van de vraag of het bestemmingsplan nog in voldoende mate effectief blijft. In sommige gevallen zal het bestemmingsplan zonder de vernietigde onderdelen nog goed kunnen functioneren, en hoeft geen actie ondernomen te worden, soms brengt vernietiging met zich mee dat GS een nieuw besluit omtrent de goedkeuring van het plan moeten nemen, en soms zal de gemeenteraad een (op onderdelen) nieuw vastgesteld bestemmingsplan aan GS moeten voorleggen. Dit trekt een grote wissel op de rechtszekerheid die door appelanten gezocht wordt. Meestal gaat het de rechtzoekende erom dat de rechter zijn conflict met de overheid beslecht. Hij zoekt rechtszekerheid. Als vernietiging ertoe leidt dat gemeenteraad of GS, bijvoorbeeld door een gebrekkige motivering, een nieuw besluit moeten nemen, rest hem slechts onzekerheid, en de vraag hoe het in de volgende ronde zal aflopen. De rechtsoverwegingen van de Afdeling kunnen daarbij wel richtinggevend zijn, maar hoeven niet altijd een doorslaggevende betekenis te hebben.

5.2. Uitspraken van de Kroon Het Kroonberoep kende in beginsel een onbeperkte toetsingsmogelijkheid. Het stond de Kroon vrij de in het geding aangedragen feiten al dan niet te laten meewegen. De Kroon schroomde er niet voor bij vernietiging van een besluit als

1 ABRS 15 juni 2001, nr. 199901718, Buitengebied 1998 Bladel (Gst. 2001/7151/6).


bestuurder op te treden, en zelf naar eigen inzicht in de zaak te voorzien, ongeacht de beleidsrichtlijnen van de betrokken gemeente of die van het provinciale streekplan. Daarbij lijkt het standpunt van de Kroon soms meer gebaseerd te zijn op doelmatigheids- dan op rechtmatigheidsoverwegingen1 ook al sluit het een het ander niet uit. Terughoudend is de Kroon in ieder geval als het om de bedrijfsgrootte gaat. Bepaling van een minimum bedrijfsgrootte acht zij in strijd met artikel 10 WRO, hoewel onder bijzondere omstandigheden daar wel van wordt afgeweken. De grootte van een bouwkavel en afmetingen van een (bedrijfs)woning mogen wel aan een maximum worden gebonden, en ook al worden in het plangebied geen nieuwe bedrijven toegelaten, het plan moet (bij voorkeur via een wijzigingsprocedure ex artikel 11 WRO) wel de mogelijkheid bieden een nieuw bouwperceel aan te wijzen of het bouwperceel te wijzigen. De Kroon acht daarbij een bouwperceelregeling binnen een bestemmingsplan een goede manier om dichtslibbing van het buitengebied te voorkomen. De mogelijkheden om gebouwen uit te breiden moeten wel binnen bepaalde grenzen blijven. De oprichting van een tweede bedrijfswoning is geen recht maar het bestemmingsplan mag volgens de Kroon de oprichting onder voorwaarden toestaan, mits deze voorwaarden betrekking hebben op toezicht en/of exploitatie van het bedrijf. Toetsing door een deskundige instantie is daarbij onmisbaar, maar ook toereikend: een verklaring van geen bezwaar is wel vereist als de gemeente van het advies van de toetsende instantie afwijkt. Bedrijfsgrootte en de vraag hoeveel van het inkomen van de boer door het bedrijf gegenereerd wordt mogen daarbij geen rol spelen. Bijzondere omstandigheden, zoals de kwetsbaarheid van het (natuur)gebied mogen wel een rol spelen. Persoonlijke omstandigheden kunnen een rol spelen bij het toestaan een tweede bedrijfswoning op te richten, in dat geval moeten GS een verklaring van geen bezwaar afgeven. Welstandsvoorschiften zijn in een bestemmingsplan niet op hun plaats, tenzij het een beschermd dorpsgezicht betreft. Daarnaast mag een dubbeltelbepaling worden gehanteerd om te voorkomen dat een bedrijfswoning wordt omgezet in een burgerwoning, waarna een bouwvergunning voor weer een nieuwe bedrijfswoning wordt geclaimd. De oprichting van een agrarische neven(burger)woning onder voorwaarden kan in 1978 nog de goedkeuring van de Kroon krijgen. Burgerwoningen dienen positief bestemd te worden als niet is gebleken dat ze binnen de planperiode zullen verdwijnen, bijvoorbeeld door een opkoopbeleid van de gemeente. Overgangsrecht kan alleen gericht zijn op het op termijn laten verdwijnen van ongewenste ontwikkelingen binnen het plangebied. Planvoorschriften mogen (binnen bepaalde grenzen) aan onderhoud en aanpassing aan de eisen van de tijd van deze woningen niet in de weg staan. Overgangsrechtelijke bepalingen mogen zich niet beperken tot gebouwen die ingevolge de Woningwet zijn gebouwd. Ook mogen overgangsrechtelijke bepalingen niet maar voor een willekeurige periode gelden, zonder dat daaraan een ondersteunende regeling is gekoppeld. Zonder een dergelijke regeling moet met het plan strijdig gebruik voortgezet kunnen worden.

1 H.J. de Vries, De ruimte begrensd (monografie), blz. 71.


Hoewel beleid is geen nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te staan, ook niet door splitsing van bestaande woningen, heeft de Kroon geen bezwaar tegen splitsing daar waar dit kan leiden tot behoud van voormalige boerderijen die een landschappelijke, architectonische en/of cultuurhistorische waarde vertegenwoordigen. De Kroon spreekt daarbij de voorkeur uit voor het ontwikkelen van een niet al te ruimhartig provinciaal beleid. Van een persoonsgebonden regeling, bijvoorbeeld een regeling voor de rustende boer, mag daarbij echter geen sprake zijn, mits dit gekoppeld is aan een vrijstellingsregeling en gebaseerd op provinciaal beleid. Recreatiewoningen mogen niet de bestemming ‘woondoeleinden’ krijgen, omdat dit te ruime gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden biedt. Voor recreatiewoningen moet een ander regime, ook wat uitbreidingsmogelijkheden betreft, gelden als voor burgerwoningen, en burgerwoningen kunnen wat dat betreft weer niet gelijkgesteld worden met bedrijfswoningen. Zo mag ook voor recreatiewoningen die bedrijfsmatig geëxploiteerd worden een ander regime gelden als voor zomerhuisjes die deel uitmaken van bijvoorbeeld een boerderij. Een binnen het plan opgenomen regeling om permanente bewoning tegen te gaan kan bestaan uit een strafrechtelijke bepaling, gekoppeld aan een gebruiksbepaling. Daarbij moeten dan wel objectieve criteria gehanteerd worden. Ook kan permanente bewoning bestreden worden middels een, aan bepalingen in het bestemmingsplan gekoppelde, gemeentelijke verordening. Heeft de gemeente in het verleden verzuimd op te treden tegen (illegale) permanente bewoning, kan dit onder overgangsrecht gebracht worden. Dit overgangsrecht moet een persoonlijk karakter hebben, en gebaseerd zijn op een degelijke inventarisatie, de beperkingen van dit overgangsrecht mogen echter geen inbreuk maken op te rechtvaardigen gevestigde belangen. De uitspraken van de Kroon lijken in het algemeen hun doorwerking wel te hebben gehad. Voorschriften met betrekking tot bouwperceelregelingen en de mogelijkheid een tweede bedrijfswoning te realiseren, en de regels betreffende (de splitsing van) burgerwoningen zijn nauwelijks meer onderwerp van discussie bij de Afdeling.

5.3. Uitspraken van de Afdeling Dat met de komst van de Afdeling bij de beoordeling van beroepen tegen de goedkeuring van bestemmingsplannen door GS een andere invalshoek dan die van de Kroon wordt gekozen blijkt al snel. Of een bedrijfswoning mag worden gesplitst hangt niet alleen af van het streekplan. GS moeten bij de beoordeling van een bestemmingsplan de beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen, en vóór het nemen van een besluit zich goed laten informeren over de (bijzondere) omstandigheden, en bij het nemen van een beslissing de nodige zorgvuldigheid betrachten. Deze onderzoeksplicht geldt ook voor de beoordeling of (recreatie)woningen al dan niet een woonbestemming mogen krijgen. Daarbij moeten gevestigde rechten geëerbiedigd worden, en bestaand gebruik in beginsel positief bestemd worden. Om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan kan onder omstandigheden het onder (persoonlijk) overgangsrecht brengen aanvaardbaar zijn. De gemeente moet daarbij gebruik maken van objectieve criteria die in een uniforme gebruiksregeling zijn neergelegd. De bewijslast moet


echter bij de gemeente liggen. De gemeente (en de provincie) moet daarbij wel contentieus te werk gaan: bij het toestaan van permanente bewoning binnen een recreatieve bestemming kan men rekenen op een vervangingsbesluit van de minister, en ook de inspecteur voor de ruimtelijke ordening kan zich in het gemeentelijk beleid mengen. De gemeente kan echter niet verplicht worden illegale permanente bewoning onder overgangsrecht te brengen, of zelfs positief te bestemmen, temeer als ze daartegen in het verleden altijd actief is opgetreden. Toekennen van een bestemming strijdig met het streekplan is sowieso niet toegestaan. Is permanente bewoning onder vroegere bestemmingsplannen ooit toegestaan geweest, dan blijft dat recht volgens de Afdeling in stand, ongeacht de huidige bestemming. Ook is de Afdeling van mening dat de gemeente op een bestemming toegesneden beperkende bepalingen mag opnemen, zonder dat daarbij artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM wordt geschonden. Bij de bouw van nieuwe recreatiewoningen kunnen GS verlangen dat daarbij, om permanente bewoning tegen te gaan, middels het bestemmingsplan een bedrijfsmatige exploitatie wordt gegarandeerd. Bij de toekenning van een bouwperceel blijft de Afdeling rekening houden met de dubbeltelbepaling: is een bedrijfswoning omgezet in een burgerwoning, dan verpeelt men het recht alsnog een bedrijfswoning op te richten. De doorwerking van uitspraken van de afdeling met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen lijkt nog niet voltooid. Nog steeds wordt beroep ingesteld tegen voorschriften en regelingen die dit als onderwerp hebben, en met name de manier waarmee overgangsrecht moet worden toegepast is nog in ontwikkeling.

5.4. Conclusies De verschillen tussen uitspraken van de Kroon en uitspraken van de Afdeling zijn vooral te vinden daar waar het gaat over het in een nieuw bestemmingsplan al dan niet positief bestemmen van met een met het vigerende plan strijdige bestemming. De Kroon stelt zich op het standpunt dat als een bestaande bestemming niet past binnen het beleid dat door het bestemmingsplan wordt voorgestaan eerst moet worden bezien of de bestemming binnen de planperiode beëindigd zal worden. Is hiervan niet gebleken dan dient een op het gebruik toegesneden bestemming in het bestemmingsplan te worden opgenomen. De Afdeling volgt een andere lijn: als een bestaande bestemming niet past binnen het beleid dat door een bestemmingsplan wordt voorgestaan moet eerst worden bezien wat de bestemming onder het vorige plan was. Was het gebruik daarin positief bestemd, dan dient ze onder het huidige plan ook positief bestemd te worden, tenzij beëindiging binnen de planperiode een reële optie is. In geen geval mag de bestemming illegaal gemaakt worden. Was de bestemming in het vorige plan onder overgangsrecht gebracht, dan dient, indien dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening mogelijk is, het gebruik positief bestemd te worden. Alleen als deze optie niet reëel is, kan het gebruik onder overgangsrecht gebracht worden. In geen geval mag het gebruik illegaal worden. Was het gebruik in de vorige planperiode illegaal, dan zijn er drie opties: of het gebruik kan illegaal


gelaten worden, tenzij omstandigheden zich daartegen verzetten, in dat geval kan het gebruik of positief bestemd worden als een goede ruimtelijke ordening zich daar niet tegen verzet, of het gebruik kan in het belang van een goede ruimtelijke ordening onder overgangsrecht gebracht, mits er zicht is op beëindiging. De regeling moet dan wel een persoonlijk karakter hebben, dat wil zeggen dat ze alleen geldt voor de huidige rechthebbenden, en ook daadwerkelijk uitzicht bieden op het beëindigen van het huidige gebruik. Veel hangt daarbij af van de opstelling die de gemeente in het verleden heeft gehad: is het gebruik gewraakt, is de gemeente in vergelijkbare gevallen handhavend opgetreden, is het gebruik gedoogd, heeft de gemeente verwachtingen gewekt, heeft de gemeente een beleid ontwikkeld ten aanzien van het onderhavige gebruik? De opstelling van de Afdeling zal in grote mate afhangen van het antwoord op deze vragen. Onder welke voorwaarden kan vervolgens nog tegen afwijkend gebruik opgetreden worden? Allereerst moet duidelijk zijn dat het illegale gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In dat geval dient de gemeente in ieder geval te zorgen voor een duidelijke regelgeving binnen het bestemmingsplan, zonodig ondersteund door gemeentelijke regelgeving, zodat geen misverstand kan ontstaan over de vraag of er sprake is van illegaal gebruik. Vervolgens moet de gemeente een duidelijk beleid ontwikkelen om illegaal gebruik tegen te gaan, en ten slotte moet de gemeente ook daadwerkelijk handhavend optreden, zodat niet de indruk kan ontstaan dat illegaal gebruik wordt gedoogd. Daarbij kan het feit dat illegale permanente bewoning van recreatiewoning als een economisch delict1 wordt beschouwd een uitstekend handvat bieden. Ook de activiteiten van de VROM-inspectie houdt daarbij de vinger aan de pols: de inspectie zal zich in 2003 in een specifiek project richten op gemeenten waarvan bekend is dat zij zich passief opstellen2 Afwijkend gebruik kan in een nieuw bestemmingsplan onder overgangsrecht gebracht worden als dat niet tegen het belang van een goede ruimtelijke ordening indruist, als er op termijn zicht is op beëindiging van dit gebruik, waarbij de gemeente zo mogelijk actief beleid ontplooit om dit gebruik ook daadwerkelijk te beëindigen. Behoort dat laatste niet tot de mogelijkheden, dan gaat de voorkeur uit naar een persoonlijk overgangsrecht, waarbij een zogenaamd uitsterfbeleid wordt gehanteerd. Een positieve bestemming dient afwijkend beleid te krijgen als dit allereerst in het kader van een goede ruimtelijke ordening past, als beëindiging van het gebruik niet in zicht is, als dit gebruik onder eerdere bestemmingsplannen al een positieve bestemming heeft gekend, of als het beleid van de gemeente in het verleden zodanig is geweest, dat er verwachtingen zijn gewekt, waarbij er eigelijk geen weg meer terug is. Een belangrijke factor is ook de verwachte opstelling van de Rijksoverheid: is te verwachten dat het overheidsbeleid in de nabije toekomst mogelijkheden schept die nu nog niet binnen een bestemmingsplan te realiseren zijn? Denk daarbij bijvoorbeeld aan de mogelijkheid om in de toekomst binnen de rode contour permanente bewoning van recreatiewoningen mogelijk te maken. Ook in een

1 Wet van 22 juni 1950, houdende vaststelling van regelen voor de opsporing, de vervolging en de berechting van economische delicten. 2 Jaarrapportage VROM-inspectie 2002, Daadkracht in handhaving, blz. 59.


dergelijk geval valt te overwegen afwijkend gebruik onder overgangsrecht te brengen. Aan welke regeling gaat nu de voorkeur uit? De ruimtelijk ordening van Nederland is een bijzonder dynamisch proces. Er is een voortdurende strijd tussen verschillende bestemmingen, het beslag en de claims die zij op de beperkte ruimte in ons land leggen. De overheid krijgt ook steeds meer te maken met de mondige burger die het recht opeist zijn eigendom te gebruiken zoals het hem goed dunkt. De roep om bemoeienis van de Overheid bij allerlei zaken terug te dringen wordt steeds sterker. Toch is de ruimtelijke ordening in Nederland te belangrijk om alleen aan de burgers over te laten. Daarvoor zijn er teveel tegenstrijdige belangen. Mijn voorkeur gaat ernaar uit om afwijkend gebruik in nieuwe bestemmingsplannen zoveel mogelijk te weren. Beleid opgesteld door overheid en provincie dient zijn weerslag te krijgen in bestemmingsplannen. Wel moeten gemeenten dan vaker handhavend optreden: gedogen wekt bij de burger vaak de verwachting dat daarmee ook rechten worden opgebouwd. Het instrumentarium voor gemeente om te handhaven moet beter benut worden, en zonodig uitgebreid. Het opnemen van regels met betrekking tot de toepassing van Overgangsrecht in de Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening zou de rechtszekerheid van de burger zeker ten goede komen. Daar waar gemeenten teveel verwachtingen hebben gewekt door te gedogen, of door een afwijkend beleid te ontwikkelen, moet een persoonlijk overgangsrecht worden toegepast, zodat afwijkend gebruik binnen afzienbare termijn wordt beëindigd, zonder dat derden daaraan rechten kunnen ontlenen. Alleen dat afwijkend gebruik dient positief bestemd te worden dat in het verleden op de een of andere manier al eens een positieve bestemming heeft verkregen, denk bijvoorbeeld aan een bouwvergunning, of dat op een verantwoorde manier binnen kader van de ruimtelijke ordening van een nieuw plan ingepast kan worden.

- ◊-


6. Bijlagen 6.1. Bijlage A: Jurisprudentieoverzicht Nr. Vindplaats Datum Nummer Naam / jaar Raadsbesluit Gemeente 1 BR 1976/508 KB 23-03-76 16 Landelijk gebied 1971 Langedijk 2 BR 1978/339 KB 23-02-78 30 Buitengebied /1970 Haaksbergen 3 BR 1979/42 KB 27-10-78 36 Buitengebied /1971 Kampen 4 BR 1980/23 KB 11-09-79 17 Landelijk gebied /1975 Zevenhuizen 5 BR 1980/208 KB 25-10-79 30 Landelijk gebied /1975 Oud-Alblas 6 BR 1980/210 KB 02-11-79 18 Landelijk gebied 1973 Wieringermeer 7 BR 1980/608 KB 17-03-80 21 Landelijk gebied /1974 Moordrecht 8 BR 1980/610 KB 21-03-80 17 Landelijk gebied /1974 Wateringen 9 BR 1980/610 KB 24-03-80 14 Landelijk gebied /1972 Rhenen 10 BR 1980/839 KB 26-07-80 52 Landelijk gebied /1974 Lekkerkerk 11 BR 1980/933 KB 26-08-80 33 Dronthen /1975 Kampen 12 BR 1981/107 KB 20-11-80 21 Langs de Giessen /1974 Giessenburg 13 BR 1982/638 KB 02-04-82 24 Landelijk gebied /1975 Bergambacht 14 BR 1982/639 KB 07-04-82 122 Landelijk gebied /1975 Rockanje 15 BR 1982/838 KB 05-08-82 82 Agrarisch gebied /1977 Epe 16 BR 1982/895 KB 26-08-82 33 Agrarische Natuurgebieden /’76 Alkemade 17 BR 1983/538 KB 17-05-83 45 IJsseldijk-Noord II /1977 Ouderkerk a/d IJssel 18 BR 1983/612 KB 07-06-83 29 Landelijk gebied /1977 Vlist 19 BR 1983/613 KB 13-06-83 14 Buitengebied 1977 /1978 Oisterwijk 20 BR 1983/848 KB 21-06-83 14 IJsseldijk-West /1977 Ouderkerk 21 BR 1984/420 KB 17-01-84 25 Ansen /1979 Ruinen 22 BR 1985/30 KB 24-09-84 47 Landelijk gebied /1974 Egmond 23 BR 1985/306 KB 16-01-85 34 Duingebied /1980 Egmond 24 BR 1985/844 KB 03-04-85 129 Buitengebied /1979 Moergestel 25 BR 1985/919 KB 25-06-85 43 Buitengebied /1980 Vessem 26 BR 1985/765 KB 01-07-85 24 Buitengebied /1975 Winterswijk 27 BR 1986/127 KB 07-10-85 22 Buitengebied /1980 Heesch 28 BR 1986/217 KB 21-10-85 126 Landelijk gebied /1977 Eemnes 29 BR 1986/337 KB 06-12-85 19 Vollenhove /1979 Brederwiede 30 BR 1987/224 KB 12-11-86 22 Buitengebied /1983 Enschede 31 BR 1987/224 KB 14-11-86 34 Buitengebied /1979 Sint-Michielsgestel 32 BR 1987/370 KB 12-01-87 44 Buitengebied /1978 Enschede 33 BR 1988/124 KB 14-09-87 20 Buitengebied N-W ‘70 herz. ‘78 Helvoirt 34 BR 1988/592 KB 25-03-88 10 Buitengebied /1984 Almelo 35 BR 1989/273 KB 18-11-88 12 Buitengebied /1984 Ouderkerk a/d IJssel 36 BR 1989/363 KB 09-02-89 G01870326 Buitengebied Ubbergen 37 BR 1989/527 KB 17-03-89 7091 Buitengebied /1983 Losser 38 BR 1989/618 KB 19-04-89 9539 Buitengebied /1982 Echt 39 BR 1990/541 KB 28-02-90 4997 Soesterveen /1987 Soest 40 BR 1990/695 KB 09-05-90 11188 De Bisselt 85, zie1994/749 /’86 Mook en Middelaar 41 BR 1990/836 KB 12-07-90 16588 Buitengebied /1987 Mill en st. Hubert 42 BR 1991/119 KB 06-11-90 21771 Buitengebied /1987 Budel


Nr. Vindplaats Datum Nummer Naam / jaar Raadsbesluit Gemeente 43 BR 1991/454 KB 30-01-91 887 Kraggenlandschap /1988 IJsselham 44 BR 1991/774 KB 13-07-91 6488 Buitengebied ’85 /1986 Wierden 45 BR 1992/459 KB 06-02-92 92001076 Maasoever Roermond 46 AB 1993/160 KB 20-08-92 92007406 Buitengebied Leende 47 AB 1993/450 KB 05-01-93 92012182 Wanneperveen /1990 Brederwiede 48 BR 1994/674 KB 27-04-94 94003264 Ooghduyne 1990 Den Helder 49 BR 1994/749 KB 22-06-94 94004854 De Bisselt 83, zie 1990/695 Mook en Middelaar 50 AB 1995/500 KB 25-03-95 95002421 Heliushaven /1992 Hellevoetsluis 51 BR 1999/122 AB 10-09-98 E01960250 Twentseweg Dalfsen 52 AB 1999/220 AB 13-10-98 E01960317 Gebruik Recreatiebungalows/’95 Norg 53 AB 1999/380 AB 17-05-99 E01970637 De Noenes '87 herz. ’96 /1997 Haaren 54 BR 1999/857 AB 25-05-99 E01980164 Vervangingsbesluit Harderwold Zeewolde 55 bijlage C. AB 12-07-99 E01970389 Buitengebied /1996 Nieuw-Ginneken 56 GTS 2000/7128.7 AB 03-12-99 E01950490 Natuurgebied Veluwe /1995 Ede 57 bijlage C. AB 14-08-00 E01980423 Buitengebied /1997 Loon op Zand 58 bijlage C. AB 03-11-00 E01980601 De Grote Hegge-Groeskamp /’98 Thorn 59 BR 2001/773 AB 05-02-01 200002563 Hogeland /1999 Epe 60 bijlage C. AB 05-04-01 199903005 Winkelpolder /1999 De Ronden Venen 61 AB 2001/282 AB 26-04-01 199903742 De Stokte/de Wildbaan /1997 Dalfsen 62 GTS 2001/7151,6 AB 15-06-01 199901718 Buitengebied /1998 Bladel 63 bijlage C. AB 27-06-01 E01980628 Plassen- Natuur- Weidegeb. /98 Reeuwijk 64 AB 2002/69 AB 12-09-01 200001986 Buitengebied Vossenberg /1999 Nunspeet 65 BR 2002/41 AB 24-10-01 E01980287 Buitengebied 1996 /1997 Enschede 66 BR 2002/486 AB 13-02-02 200001194 Plassengebied /1999 Loosdrecht 67 www.raadvanstate.nl AB 01-05-02 200100775 Zoetermeerse Meerpolder /2000 Zoetermeer 68 BR 2002/1040 AB 15-05-02 200106065 Prostitutie herz. 2000 /2001 Arnhem 69 BR 2003/207 AB 24-07-02 199900813 Buitengebied /1998 Diemen 70 www.raadvanstate.nl AB 13-11-02 200105488 Buitengebied /1999 Meerlo-Wanssum 71 www.raadvanstate.nl AB 22-01-03 200105906 Buitengebied /2001 Renkum

6.2. Bijlage B: overzicht geraadpleegde literatuur

Auteur Titel 1 Titel 2 Vindplaats Uitgever Jaar ISBN / DJ Boef, J. de Legalisatie door

overgangsrecht? Een contaminatie?

Bouwrecht nr. 3, maart 1996

blz. 198-202 Kluwer 1996 DJ 1996/7097

Boukema, P.J.

Rechtsbescherming in beweging: een kroniek

De Raad van State, een stand van zaken

blz. 97-110 W.E.J. Tjeenk Willink

1997 90-271-4643-8 DJ 1997/7285

Buuren, P. van

Recreatiewoningen en bestemmingsplannen

de Gemeentestem 7170 sept. 2002

blz. 488 2002

Buuren, P.J.J. van, Backes, Ch.W., Gier, A.A.J. de

Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht

Kluwer 1999 90-268-3390-3

Fortgens, A.Ch.

Het bestemmingsplan buitengebied

Pacht, nr. 1, jan 1981

blz. 3-33 1981 DJ 1981/699





Auteur Titel 1 Titel 2 Vindplaats Uitgever Jaar ISBN / DJ Fortgens, A.Ch.

Het bestemmingsplan buitengebied: Een algemeen overzicht van de Kroonjurisprudentie

Agrarisch Recht nr. 7/8, juli/aug 1983

blz. 289-340 Koninklijke Vermande

1983 DJ 1984/029

Fortgens, A.Ch.

Het bestemmingsplan buitengebied: Een overzicht van de kroonuitspraken over de periode maart 1983 tot en met december 1985

Agrarisch Recht nr. 8/9 aug/sept 1986


1986 DJ 1986/2828

Fortgens, A.Ch.

Het bestemmingsplan buitengebied: Een overzicht van de kroonuitspraken over de periode januari 1986 tot en met december 1991

Agrarisch Recht nr. 1, jan 1993


1993 DJ 1993/7008

Fortgens, A.Ch.

Het bestemmingsplan buitengebied: Een overzicht van de kroonuitspraken over de periode januari 1992 tot en met april 1997

Agrarisch Recht nr. 7/8, juli/aug 1997


1997 DJ 1997/7374

Geest, H.J.A.M. van; Hödl, P.J.

Wet op de Ruimtelijke Ordening

Kluwer 2002 90-271-5386-8

Gier, A.A.J. de

Waar zouden we zijn zonder het streekplan? Over nut en toekomst van het streekplan als provinciaal beleidsinstrument

Bouwrecht nr. 9, 2001

blz. 737-747 Kluwer 2001 DJ 2001/7314

Gier, A.A.J. de, Robbe, J., Buuren, P.J.J.

De juridische ruimtevoor ‘Ruimte voorruimte’

NJB 30 november 2001

blz. 2084-2090.

2001

H.G.J. Kamp

Voornemen tot bijstelling van het ruimtelijk beleid voor recreatiewoningen.

Kamerstukken 27-867 nr. 4

http://www.overheid.nl/op/index.html

2002 VROM, 15 november / M 219

Hertogh, M.L.M.

Doorwerking van rechtsbescherming.

Bestuurswetgeving nr. 4, 1995

Blz. 249-261 1995

Hoeven, J. van der

De Raad van State en de administratieve rechtspraak

Raad van State 450 jaar

blz. 235-260 Staatsuitgeverij 's Gravenhage

1981

Horowitz, D.L.

The jurocracy: government lawyers, agency programs, and judicial decisions

[email protected]

Lexington Books, Mass.

1977 0669009865

Kan, J.M. De Afdeling voor de geschillen van bestuur

Raad van State 450 jaar

blz. 195-221 Staatsuitgeverij ’s Gravenhage

1981

Keur, R. van der

Een overzicht van overgangsrecht. De jurisprudentie inzake overgangsbepalingen in het bestemmingsplan nader belicht.

Bouwrecht nr. 7, juli 2002

blz. 572-583 Kluwer 2002 DJ 2002/7235

Kluwer Juridische Bibliotheek, versie1.3.157 (N/N/CS),2003

CD/DVD-ROM http://www.juriforum.nl/modules/library/product_juris.jsp

Kluwer 2003 BR/AB

LNV Structuurschema Groene Ruimte 2,

januari 2002 http://www.minlnv.nl/sgr2/

2002


mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

http://www.juriforum.nl/modules/library/product_juris.jsp





http://www.minlnv.nl/sgr2/



Auteur Titel 1 Titel 2 Vindplaats Uitgever Jaar ISBN / DJ Lurks, M. De spanning tussen

centralisatie en decentralisatie in de ruimtelijke ordening

Proefschrift 2001 90 268 3711 9

Meiresonne, N.

Overgangsrecht in bestemmingsplannen voor bestaand illegaal gebruik?

De Gemeentestem nr. 6832, april 1987

Blz. 156-157 1987

Pelt, L.J. van

Agrarische bedrijfswoning Agrarisch Recht nr. 12, december 2002


2002

Peters, Th. Haalt het bestemmingsplan 2015? Over het functioneren van het bestemmingsplan

Bouwrecht nr. 7 juli 1995

blz. 545-552 Kluwer 1995 DJ 1995/7353

Provinciale Staten van Gelderland

Streekplan Gelderland 1996 25 september 1996 Provinciaal bestuurGelderland

1996

Provinciale Staten van Noord-Brabant

Streekplan Noord-Brabant: Brabant in Balans;

22 februari 2002 http://ruimte.brabant.nl/streekplan/streekplan/vervolg_streekplan2/vervolg.html

Provinciaal bestuurNoord-Brabant

2002

Raad van State

Jaarverslag 2002 http://www.raadvanstate.nl/

2003

Schlössels, R.J.N.

Beginselen van behoorlijk bestuur

NTB nr. 9, november 2000

blz. 288-298 2000

SGBO 69/3293

Permanente bewoning van recreatieverblijven en het recreatief gebruik van woningen met een woonbestemming

Inventarisatie van de stand van zaken

Onderzoeks- en adviesburo van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2000

Smallenbroek, A.J.H; Snellen, D.M.E.G.W.

Wonen of recreëren Thesaurus Vereniging van Nederlandse Gemeenten

128 VNG uitgeverij 2002 90-322-1136-6

Sobels, M. Overgangsrecht. De peildatum voor bouwwerken, uitsluiting illegaal gebruik en het nut van handhaving van bestemmingsplannen

De Gemeentestem 1995, 7008, nr. 2

1995

Teunissen, J.M.H.F.

Overgangsrecht in bestemmingsplannen ook voor bestaande illegale bouwwerken en voor bestaand illegaal gebruik?

De Gemeentestem 1991, 6928, nr. 2

blz. 477-482 1991

Teunissen, J.M.H.F.

Overgangsrecht in bestemmingsplannen ook voor bestaand illegaal gebruik

De Gemeentestem oktober 1992, nr. 6928

blz. 493-494 1992

Tweede kamer der Staten-Generaal

Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening

Kamerstukken 27 029 nr. 1 - 6


2000 -2002


Permanente bewoning van recreatieverblijven

Kamerstukken 27 867 nr. 1 - 4


2001 -2002


Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra

Kamerstukken 21 879 nr. 66


1992


http://ruimte.brabant.nl/streekplan/streekplan/vervolg_streekplan2/vervolg.html


















Auteur Titel 1 Titel 2 Vindplaats Uitgever Jaar ISBN / DJ Tweede kamer der Staten-Generaal

Partiele herziening Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid



1998


Mensen, wensen wonen Kamerstukken 27-559 nr. 2


2000


Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI) voor het jaar 2001

Brief van de minister van VROM 27 400 XI nr. 47


2001


Toerisme en recreatie Kamerstukken 26 419 nr. 6


2001


Debat over permanente bewoning recreatieverblijven

Handelingen TK 66 http://www.overheid.nl/op/index.html

2001


Planologische Kernbeslissing Vijfde Nota ruimtelijk ordening



2001


Stellingnamebrief Nationaal Ruimtelijk Beleid

Kamerstukken 28 667, nr. 1


Vastgesteld in de ministerraad van 1 november 2002

2002


Wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening etc.

Kamerstukken 28 734 A


2002


Vragen over recreatiewoningen op de Veluwe

Handelingen 1052 http://www.overheid.nl/op/index.html

2002


Vaststelling begroting VROM 2003

Kamerstukken 28 600 XI nr. 85


2002

Velde, J. van der; Velde, W.R. van der

Handhaving in de ruimtelijke ordening; een handreiking voor de praktijk

Bouwrecht nr. 4, april 2003

blz. 269-278 Kluwer 2003

Vries, H.J. de

De ruimte begrensd. Het bestemmingsplan en het spanningsveld tussen beleidsruimte en rechtszekerheid

Bouwrecht Monografieën; proefschrift

Kluwer 1994 90-268-2620-6

Vries, H.J. de

De ruimte begrensd. Het bestemmingsplan en het spanningsveld tussen beleidsruimte en rechtszekerheid

Bouwrecht nr. 5, mei 1995

blz. 385-399 Kluwer 1995 DJ 1995/7254

VROM Kabinet gaat permanente bewoning zomerhuizen tegen

Persbericht VROM 14 december 2001

2001






























Auteur Titel 1 Titel 2 Vindplaats Uitgever Jaar ISBN / DJ VROM Regels voor

recreatiewoningen en gewonewoningen gelijk trekken

Persbericht VROM 18 november 2002

http://www.vrom.nl/pagina.html?id=9822

2002

VROM Dossier recreatiewoningen VROM

Voorlichting VROM http://www.vrom.nl/pagina.html?id=7186

2003

VROM Jaarverslag 2003: Daadkracht in Handhaving; maart 2003

Voorlichting VROM http://www.vrom.nl/pagina.html?id=10990

2003

Zundert, J.W. van

Het bestemmingsplan Kluwer 2001 90-14-07956-7

© Hans Doove, Leiden.













Documents

Wonen in het Buitengebied