Centar za razvoj nevladinih organizacija

ZATITA ZVIDAA U PRAVNOM SISTEMU CRNE GORE

Podgorica, januar 2010SADRAJ

1. Uvod

2. Analiza stanja u Crnoj Gori

2.1.Opis problema2.2.Analiza pravnog i institucionalnog okvira

3. Preporuke

3.1. Ciljevi i principi

3.2. Predlog Izmjena i dopuna Zakona o radu

3.3. Predlog Izmjena i dopuna Zakona o dravnoj upravi

3.4. Predlog Izmjena i dopuna Zakona o dravnim

slubenicima i namjetenicima

3.5. Predlog Izmjena i dopuna krivinog zakonodavstva

4. Zakljuak

Our lives begin to end the day we become silent about thing that matters

Martin Luther King Jr

Pravo duvanja u pitaljku utvruje da javni slubenik duguje krajnju odanost poslu (profesionalnost) ,,pa i javnosti i graanima, prije nego svom pretpostavljenom".Dejvid Rozenblum

Nema velikog ovjeka bez vrline; bez potovanja prava nema velikog naroda

Aleksis de Tokvil1. UVOD

U uslovima globalizacije, drava i drutvo u cjelini, suoeni su sa brojnim ekonomskim, bezbjednosnim i tehnolokim izazovima. Porast organizovanog kriminala, korupcije, prevare i drugih oblika ilegalnih aktivnosti predstavlja veliku opasnost po ekonomske i bezbjednosne interese drave, institucije civilnog drutva i pravnu sigurnost gradjana. Globalna povezanost u oblasti privrede, komunikacija, protoka kapitala, radne snage, roba i usluga namee obavezu prevazilaenja tradicionalnih mjera i standarda, mobilizaciju i koordinaciju svih strunih, tehnolokih i organizacionih resursa u borbi protiv organizovanog kriminala i korupcije. U tom kontekstu, ljudski resursi predstavljaju jedan od najvanijih kapaciteta za borbu protiv globalnih izazova i prilagodjavanje nastalim promjenama.

Zvidai predstavljaju veoma znaajan mehanizam borbe protiv korupcije, prevencije i suzbijanja prevarnih radnji, zatite vladavine prava. U osnovi ove injenice je potovanje ljudskih prava, naroito prava na informaciju, privatnost i slobodu izraavanja. Zvidai uvari (watchdog whistledblowers), kao lica koja razotkrivaju povjeriljive informacije, povezane sa odredjenom opasnou, prevarom ili kakvom drugom ilegalnom ili neetikom radnjom, povezanom sa njihovim radnim mjestom, djeluju u optem interesu koji se izraava kroz zakon. esto su izloeni brojnim rizicima, viktimizaciji, otkazu, mobbingu, a u ekstremnim sluajevima ak i fizikoj opasnosti, zbog ega je neophodno obezbijediti adekvatan sistem njihove pravne zatite. U Americi, koja nesumnjivo slui kao izvor inspiracije i uzor u konstituisanju rjeenja, svim drugim pravnim sistemima, javni slubenici imaju pravo da slobodno progovore: ,,o rasipanju, zloupotrebi, prevari, korupciji, primanju mita, potkupljivosti ili loem vodenju politike u javnoj slubi. To pravo je institucionalizovano kroz itav set zakona i klauzula o whistle blowing zatiti koji se primjenjuju od strane saveznih i organa drava lanica (The False Claim Act, Whisledblowers Protection Act, Clean Water Act, Civil Reform Act, Dravni zakon o sistemu unapreenja i imenovanja po zasluzi). Prvi zakon o zatiti whistledblowers-a usvojen je 1863.god. za vrijeme mandata Abrahama Linkolna. Sam termin whistle blower izmislio je Ralf Nejder kako bi kategorisao javnog slubenika koji, u stvari, duva u pitaljku u pogledu akata svoje sopstvene agencije kada te akte smatra ne-pravilnim''. Zatita legitimnih duvaa u pitaljku u saveznoj vladi otpoela je za vrijeme Karterove administracije. Postoji nacionalno udruenje zvidaa koje zastupa njihove legitimne interese i prua pravnu pomo svim zvidaima. Utede amerike vlade i gradjana mjere se milionima eura, zahvaljujui djelovanju zvizdaa na polju prevencije i otkrivanja korupcije i prevara.

Prepoznajui znaaj zvidaa i Evropska unija je uspostavila okvir za njihovu pravnu zatitu i formirala Odsjek za suzbijanje prevara (OLAF) koji je nadlean za postupanje po prijavama zvidaa i sprovodjenje istage o iznijetim injenicama i dokazima. U Velikoj Britaniji, 1998.god. usvojen je The Public Interest Disclosure Act koji propisuje uslove, procedure i rokove za zatitu zvidaa. Saglasno anglosaksonskom pravu, pravo na zatitu, kao individualno pravo zaposlenog obuhvata, izmedju ostalog, i pravo na ,,due process" (zakonit proces), koje zaposlenom jami da ne moe biti otputen bez valjanog razloga, u sluaju duvanja u pitaljku. Postoje posebne grupe i fondovi za pruanje pravne pomoi zvidaima (Public Concern at Work).

Za drutva u tranziciji, ukljuivanje u evropsku porodicu demokratskih drava i transatlantske integracije, zahtijeva novu legislativu i njenu implementaciju, stvaranje demokratskih institucija i reformu javne uprave, trinu ekonomiju, postojanje jake politike volje i kapacitete za borbu protiv korupcije, koji su preduslov vladavine prava i razvijenog civilnog drutva. Crna Gora je kao i sve zemlje u regionu, suoena sa mnogim izazovima na svom evropskom putu. Jedan od najozbiljnijih je svakako fenomen korupcije, koji predstavlja ozbiljan faktor rizika koji ograniava strane investicije, podrku tranziciji, utie na nezavisnost sudstva i nacionalne potencijale za sprovodjenje reformskih procesa. U tom kontekstu, neophodno je obezbijediti adekvatnu pravnu zatituzvidaa u crnogorskom legislativnom sistemu, s obzirom na njihov znaaj i ulogu u prevenciji i otklanjanju korupcije.

2. Analiza stanja u Crnoj Gori

2.1.Opis problema Borba protiv korupcije jedan je od nacionalnih prioriteta Crne Gore, u procesu evroatlantskih integracija. Efektivno suprotstavljanje korupciji zahtijeva aktivno uee Vlade, svih sektora javnog ivota, aktera civilnog drutva i gradjana. U tom kontekstu, zvidai imaju znaajnu ulogu u prevenciji i otklanjanju korupcije, poveanju transparetnosti i odgovornosti javne vlasti. Medjutim, poloaj zvidaa u Crnoj Gori nije institucionalizovan niti pravno uredjen. Dugogodinja ekonomska i politika kriza, politiko-ekonomski ambijent, nizak ivotni standard, preovladjujue stanje svijesti stanovnitva, nereformisan administrativni aparat, birokratizovana dravna uprava, samo su neki od faktora rizika koji pogoduju korupciji i doprinose nesigurnosti potencijalnih zvidaa. Informisanost i edukovanost gradjana i medija o znaaju sistema whistle blowinga nije na zadovoljavajuem nivou.Najvaniji limitirajui faktori potiu iz nerazvijene normativne, ekonomske i institucionalne osnove:

neadekvatna zakonodavna regulativa ekonomski faktori neadekvatni mehanizmi komunikacije nerazvijen sistem zatite neinformisanost javnosti odsustvo kontinuirane podrke ue i ire javnosti psiholoki faktoriPsiholoki faktori koji se odnose na tradicionalnu organizacionu etiku, naslijedjenu iz perioda socijalizma, zasluuju poseban osvrt. Suprotstavljanje svom nadredjenom moe za rezultat imati gubitak karijere, prekid odnosa sa sebi jednakima", a nerijetko i tubu zbog odavanja poslovne tajne i povrede radnih obaveza i krivino procesuiranje. Shvatanje po kojem glasnik uvjek prvi strada jo uvjek je prisutno u svijesti gradjana i jedan je od osnovnih razloga tolerancije prema nelegalnim oblicima ponaanja i djelovanja. Duvanje u pitaljku radi obavjetavanja javnosti ili nadlenih organa o razliitim nezakonitostima i nepravilnostima, za mnoge zaposlene predstavlja ne samo strah od gubitka posla i drugih represalija, ve i etiku dilemu. Put od organizacione etike lojalnosti grupe do individualne etike odgovornosti, dugotrajan je proces koji se moe stimulisati samo odgovarajuom pravnom zatitom, jaanjem povjerenja u institucije sistema i edukacijom zaposlenih i ire javnosti.2.2.Analiza pravnog i institucionalnog okvira

Zatita zvidaa u Crnoj Gori nije na zadovoljavajuem nivou.

Prava zvidaa nisu uredjena posebnim zakonom, koji regulie njihov poloaj, prava i obaveze, a zatita koja je predvidjena vaeim zakonskim i podzakonskim aktima, neadekvatna je i nepotpuna. Naime, Crna Gora je u skladu sa obavezama preuzetim ratifikacijom medjunarodnih konvencija(Konvencija UN-a o transnacionalnom organizovanom kriminalu, Krivino-pravna konvencija o korupciji, Evropska konvencija o borbi protiv terorizma) i lanstvom u medjunarodnim organizacijama za borbu protiv korupcije (SPAI, GRECO) na bazi potovanja relevantnih medjunarodnih standarda, usvojila brojne zakone koji imaju za cilj suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala (Zakon o sprjeavanju pranja novca i finansiranja terorizma, Zakon o konfliktu interesa, novi Zakon o javnim nabavkama, zakoni iz oblasti reforme krivinog zakonodavstva). Medjutim, ovi sistemski zakoni ne sadre jasna pravila prijavljivanja koruptivnih i drugih ilegalnih radnji, sigurnosne instrumente zatite zvidaa, uslove, nain, postupak i rokove ostvarivanja prava na zatitu. Program borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, koji je nastao u saradnji Vlade sa NVO i drugim socijalnim partnerima kao strateki dokument koji sadri osnovne ciljeve i mehanizme za borbu protiv korupcije, takodje ne prepoznaje kategoriju zvidaa kao bitan resurs u sprovodjenju antikorupcijske politike. Zatita zvidaa u privatnom sektoru u potpunosti je deregulisana i ne postoji ak ni na nivou radno-pravnih propisa. Zakon o dravnoj upravi, Zakon o dravnim slubenicima i namjetenicima, Zakon o inspekcijskom nadzoru i Uredba o organizaciji i nainu rada dravne uprave ne iskljuuju mogunost implicitne primjene u sluaju zvidaa u javnoj upravi, ali izostaju jasne procedure i uslovi prijavljivanja, kaznene odredbe, odredbe o zabrani prestanka radnog odnosa usled obavjetavanja o nezakonitostima i nepravilnostima itd. Zakon o sprjeavanju pranja novca i Zakon o konfliktu interesa, kojima je stvoren normativni okvir za institucionalnu i sistemsku borbu protiv pranja novca, uspostavljanje kontrole finansijskih transakcija i sprjeavanje finansiranja terorizma ne sadre posebne odredbe o zvidaima.

Institucionalni okvir karakterie nerazvijena vertikalna komunikacija, odsustvo mrea (networking) zvidaa, nedostatak institucionalnih oblika koji bi se iskljuivo bavili zatitom zvidaa(po uzoru na anglosaksonsko pravo), odsustvo jasnih procedura postupanja, neadekvatna podrka javnosti i uloga medija, zbog ega postoji potreba za unapredjenjem postojeeg normativnog i institucionalnog okvira.

2. Preporuke

Reforma uprave, razvijanje upravnog prava i zatite koja se prua javnim slubenicima, razvoj uloge medija i informisanost javnosti predstavljaju glavne pravce razvoja sistema vistl blovera". Izmjena pravnog okvira ( posebno u dijelu sistemskih propisa iz oblasti uprave i krivinog zakonodavstva), edukacija i institucionalna podrka javnosti, predstavljaju osnovne pretpostavke zatite zvidaa. Izmjena pravnog okvira podrazumijeva stvaranje kvalitetne pravne osnove, kroz izmjene postojeih i donoenje novih zakona i podzakonskih akata, definisanje odredjenih aktivnosti i neposrednih zadataka razliitih dravnih organa za implementaciju usvojenih zakona, usvajanje kodeksa etike lica koja su

odgovorna za primjenu zakona. Edukacija i podrka javnosti podrazumijevaju aktivnije uee organizacija civilnog drutva i medija u sagledavanju korupcije, kao negativnog drutvenog fenomena i izgradi akata kojim se uredjuju prava i obaveze zvidaa. Korupcija se ne moe pobijediti, bez adekvatne podrke javnosti (Bez javnosti sve su kontrole nedjelotvorne; u poreenju sa javnou, sve kontrole su malog znaaja"). Edukacija javnosti predstavlja key point u promjeni javnog shvatanja korupcije i razvijanje impulsa otpora prema organizovanom kriminalu i korupciji. Netolerantnost prema pojavi korupcije je rezultat sve snanijih zahtjeva javnosti za potovanje naela transparentnosti i odgovornosti administracije njegovoj sutini i nainu na koji funkcionie, kao i o posljedicama na pojedinca i drutvo, kao cjelinu (Program borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala). Neophodno je ojaati podrku ue i ire javnosti za zatitu zvidaa ( u SAD postoji visok procenat podrke zatiti zvidaa , ak 79% birakog tijela) i demistifikovati pojam zvidaa u crnogorskoj javnosti. Ograniavanje korupcije u finansijskim i poslovnim odnosima u kojima se prepliu dravni i privatni interesi, i odnosima u lokalnoj samoupravi, takodje je veoma znaajno. Privatizacija, trka za profitom, pritisak konkurencije, neki su od faktora koji utiu na nelegalne radnje i zloupotrebe dunosti i obaveza u privrednom sektoru. Osnovna preporuka je uvodjenje instituta zvidaa u zakone koji reguliu oblasti u kojima postoje izraene mogunosti za pojavu korupcije i prevare. Neophodno je izvriti izmjene u oblasti upravnog prava, kojima bi se regulisao poloaj zvidaa u javnoj upravi. Zatita zvidaa van uprave I u privatnom sektoru, regulisala bi se kroz izmjene I dopune u oblasti radnog prava i krivino-pravnog zakonodavstva, kojim bi se regulisali uslovi i postupak pruanja pravne pomoi zvidaima, zloupotreba prava na objavljivanje korupcije, zabrana postupanja mala fide pod prijetnjom krivine odgovornosti, zloupotreba slubenog poloaja u sluaju nepostupanja po prijavi zvidaa itd. Zakonom o inspekcijskom nadzoru treba propisati vea ovlaenja inspektora u vrenju inspekcijskih poslova u oblasti uprave, kao i obavezu obavjetavanja tuilatva, u sluaju da u toku rada ustanovi nepravilnost i da ima informacije da je izvreno krivino djelo te pojaati tzv.signalnu funkciju inspektora. Potpunija zatita zvidaa van navedenih oblasti, postigla bi se izmjenama i dopunama posebnih zakona, kao to su Zakon o javnim nabavkama, Zakon o policiji, Zakon o zatiti ivotne sredine, zakoni u oblasti medija, zakoni u oblasti finansijskog i bankarskog poslovanja, tj. u onim oblastima u kojima su prepoznate najvee mogunosti za pojavu korupcije i prevare. Kada su u pitanju zvidai u lokalnoj samoupravi, predloenim izmjenama oni bi bili zatieni u sluaju prenoenja poslova uprave na organe lokalne samouprave, shodno lanovima 81-86 Zakona o dravnoj upravi, u kom sluaju bi imali tretman dravnih slubenika,u prenesenom znaenju. Budui da ovakav okvir zatite nije dovoljan, neophodno je usvojiti odgovarajue Izmjene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi, u tom pravcu. Konano,objektivni kriterijumi uspostavljeni kodeksima etike i drugim normativnim sredstvima predstavljali bi svojevrsnu dopunu pravnog sistema zatite zvidaa.

Predloenim zakonskim reenjima, obezbijedilo bi se sistemsko ukljuivanje i povezivanje svih aktera u borbi protiv korupcije i njihova efektivnija zatita i stvorile pretpostavke da, u perspektivi, poloaj zvidaa bude regulisan posebnim zakonom, ime bi se zatita zvidaa pravno zaokruila.

2.1. Ciljevi i principi

Osnovni cilj izloenih predloga reformi predstavlja prevencija, suzbijanje i ograniavanje korupcije i prevara kroz ohrabrivanje zvidaa dadjeluju.

Posebni ciljevi su sledei:

Unapredjenje zakonskog okvira Izgradjeni institucionalni mehanizmi, procedure postupanja i mjere zatite Poboljanje vertikalne i horizontalne komunikacije Poboljanje edukovanosti informisanosti javnosti o znaaju zvidanja u pitaljku Zatita zvidaa treba da bude kompatibilna sa pricipima pravne zatite slobode miljenja i slobode svijesti relevantnih medjunarodnih organizacija i pozitivnih iskustava zemalja u kojima je ovaj sistem normiran: Otkrivanje informacija, u svrhu prevencije tete Djelovanje u javnom interesu Postupanje u dobroj vjeri

Princip internog i eksternog otkrivanja

Zatita identiteta

Zatita od osvete i represalija

Odsustvo sankcija za sluaj pogrenog prijavljivanja ako je postupano bona fidae

Obrnuto postavljen teret dokazivanja, u sluaju sankcija nad zaposlenim, uzrokovanih prijavljivanjem (na poslodavcu)

Uee svih glavnih stakeholdera u izradi legislative

2.2. Predlog Izmjena i dopuna Zakona o radu

Amandman 1U lanu 73 Zakona o radu ( Sl. list Crne Gore, br 49/08), dodaje se stav 3 koji glasi:,, Zaposleni ne moe biti otputen, kanjen, privremeno udaljen ( suspendovan) s radnog mjesta, niti smije biti izloen diskriminaciji , neposrednoj ili posrednoj, naroito u okviru ostvarivanja dohotka ili napredovanja zbog dobronamjernog prijavljivanja injenica korupcije s kojima se upoznao u toku izvravanja svojih poslovnih obaveza , svom poslodavcu, upravnim ili sudskim vlastima.

Obrazloenje:

Ustavni osnov za donoenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu sadran je u odredbama lana 16 stav 1 ta. 1 i 5 Ustava Crne Gore, koje utvruju da se zakonom, u skladu sa Ustavom ureuju nain ostvarivanja sloboda i prava, ako je to neophodno za njihovo ostvarivanje i druga pitanja od interesa za Crnu Goru. Zatita zvidaa zahtijeva izmeu ostalog i izmjene i dopune Zakona o radu, u smislu zatite zaposlenih u privatnom sektoru. Visok nivo korupcije u naoj zemlji odraz je i nedovoljne angaovanosti zaposlenih u oblasti prijavljivanja koruptivnih radnji, koje uoavaju izvravajui svoje radne obaveze, a to je logina posljedica njihove zakonske nezatienosti. Problem je naroito evidentan u poslovnom (biznis) svijetu gdje elja za profitom i takmiarski pritisak" dovode do podmiivanja, poslovanja kojim se ne tite interesi klijenata, i drugih nelegalnih i sumnjivih ponaanja.

Amandman 2Poslije lana 111 Zakona o radu, dodaje se lan 111a) , koji glasi:

Obraanje radnika zbog opravdane sumnje na korupciju ili u dobroj vjeri podnoenje prijave o toj sumnji odgovornim osobama ili nadlenim tijelima dravne vlasti, ne moe predstavljati opravdani razlog za otkaz.

Obrazloenje:

Zatita zvidaa podrazumijeva i preciznu zakonsku odredbu kojom se propisuje da prijavljivanje koruptivnih injenica i radnji ne smiju biti razlozi za otkaz ugovora o radu zaposlenog od strane poslodavca.

Zaposleni, koji je postao rtva diskriminirajuih mjera na radnom mjestu, ukljuujui i otputanje s radnog mjesta, ima pravo da se obrati nadlenom sudu, koji ukoliko se dokae da je zaposleni bio otputen zbog otkrivanja informacije, moe odluiti da se zaposleni vrati na svoje radno mjesto i dosuditi novanu naknadu, na ime pretrpljene tete. Medjutim, i pored pravne zatite zaposlenog u sudskom postupku, neophodno je u Zakonu o radu dodati i odredbu kojom se jasno i nedvosmisleno zabranjuje otputanje zaposlenog koji prijavi koruptivne injenice.3.3 Predlog Izmjena i dopuna Zakona o dravnoj upravi

Amandman 1:U Zakonu o dravnoj upravi (Sl.list RCG br. ), mijenja se lan 69 i glasi:

Ministarstvo, u vrenju nadzora nad zakonitou i cjelishodnou rada organa uprave: moe obustaviti akte koji su donijeti van upravnog postupka kada su u suprotnosti sa zakonom i drugim propisom i predloiti Vladi da ih ukine ili poniti; trai izvjetaje i obavjetenja o pojedinim pitanjima iz djelokruga, daje struna uputstva i instrukcije, upozorava organ uprave o uoenim nepravilnostima u njegovom radu, vri kontrolu u sluaju podnoenja prijave od strane dravnog slubenika zbog opravdane sumnje na korupciju, prevaru ili druge nelegalne radnje i vri drugu kontrolu, u skladu sa propisom Vlade.

Obrazloenje:Ustavni osnov za donoenje Izmjena i dopuna Zakona o dravnoj upravi sadran je u l. 16, st.1, take 1 i 5, Ustava Crne Gore.Administrativni sistem poiva na depolitizovanoj i efikasnoj dravnoj upravi koja svoje funkcije obavlja zakonito, racionalno i efikasno. U Osnovnim odredbama Zakona, eksplicitno su istaknuta savremena procesna naela upravnog postupanja poput naela zakonitosti, naela profesionalnosti, nezavisnosti, samostalnosti i nepristrasnosti, naela javnosti, naela jednakosti, naela odluivanja u razumnom roku, naela politike nentralnosti.

Poslove predlaganja politike, voenja razvojne politike, normativnu djelatnost i upravni nadzor vre ministarstva, a ostale poslove drugi organi uprave (izvravanje zakona i drugih propisa, vrenje upravnih i strunih poslova u resoru). U skladu sa l. 17 i 18 Zakona o dravnoj upravi koji propisuje da upravni nadzor podrazumijeva, izmedju ostalog, vrenje nadzora nad zakonitou upravnih akata i kontrolu zakonitosti rada i postupanja upravnih organa, propisana je obaveza ministarstva ( u konkretnom sluaju, ministrarstva pravde, koje vri nadzor nad svim organima uprave) da sprovodi kontrolu u vezi sa injenicama iz prijave dravnog slubenika o eventualnom postojanju korupcije, prevare ili drugih nelegalnih radnji i da odluuje po podnijetim prijavama u vezi sa lanom 69 Zakona, u svojstvu drugostepenog organa. Na taj nain, utvrdjuje se nadlenost ministarstva u sprovodjenju kontrole u vezi sa iznijetim injenicama i umanjuje pravna nesigurnost podnosilaca prijave, to odgovara trenutnom stanju u upravi i njenoj organizaciji.3.4. Predlog Izmjena i dopuna Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima

Amandman 1:

U Zakonu o dravnim slubenicima i namjetenicima, u lanu 10, dodaje se stav 2 koji glasi:

Dravni slubenik je duan da izvrava nareenja pretpostavljenog starjeine, ako su ona u granicama zakona.

Amandman 2:

U Zakonu o dravnim slubenicima i namjetenicima, u lanu 10, dodaje se stav 3 koji glasi:

Dravni slubenik i namjetenik, koji je prijavio pretpostavljenima ili nadlenim organima, opravdanu sumnju na korupciju, prevaru ili druge nelegalne radnje ima pravo na zatitu svojih prava.Amandman 3:

U lanu 99 Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima, dodaje se stav 4 koji glasi:Radni odnos dravnom slubeniku ne moe prestati otkazom od strane starjeine dravnog organa, kao posledica prijavljivanja opravdane sumnje na korupciju, prevaru ili druge nelegalne aktivnosti, iz stava 1 lana 107a) u roku od 5 godina od dana podnoenja prijave.

Amandman 4:

U Zakonu o dravnim slubenicima i namjetenicima, dodaje se lan 107a) koji glasi:

Dravni slubenik je duan prijaviti starjeini upravnog organa u kojem je zaposlen ili nadlenom organu koji vri nadzor nad radom organa uprave u kojem je zaposlen, svaku opravdanu sumnju na postojanje:

1)Korupcije

2)Krenja pravne obaveze

3)Prevare

4)Krivinog djela

5)Drugih nelegalnih radnji koje predstavljaju opasnost po bezbjednost

i zdravlje ljudi i ivotnu sredinu

6)Drugih neetikih radnji i postupaka kojima se moe nanijeti direktna

ili indirektna teta dravi ili pojedincu

7) Namjernog prikrivanja svih relevantnih informacija i injenica u vezi

sa radnjama opisanim u takama 1-6

Dravni slubenik je u prijavljivanju pojava iz stava 1 ovog lana duan da postupa u dobroj vjeri, onda kada razumno pretpostavlja da su injenice i informacije koje su predmet prijavljivanja istinite.

Amandman 5:

U Zakonu o dravnim slubenicima i namjetenicima, dodaje se lan 107b) koji glasi:

Dravnom slubeniku i namjeteniku koji podnese pretpostavljenom ili nadlenim dravnim organima prijavu zbog opravdane sumnje na postojanje injenica u vezi sa st.1, take 1-6, lana 107a), garantuje se pravo na zatitu anonimnosti, ako se utvrdi da je rije o teem obliku korupcije ili krivinom djelu, zatita od uskraivanja ili ograniavanja prava utvrenih ovim Zakonom, zatita od mobinga i bilo kojeg oblika zlostavljanja.

Ako u sluaju prijavljivanja postojanja opravdane sumnje na tee oblike korupcije i tea krivina djela, postoji opravdana opasnost po integritet i bezbjednost dravnog slubenika ili bliih lanova njegove porodice i imovinu veih razmjera, zatita dravnog slubenika se uredjuje posebnim Zakonom o zatiti svjedoka, na nain propisan tim zakonom.

Nepostupanje u skladu sa stavom 1 ovog lana predstavlja teu povrede slubene dunosti. Nadleni dravni organ e protiv lica koja postupaju suprotno stavu 1 ovog lana, pokrenuti postupak zbog tee povrede slubene dunosti. Teret dokazivanja da nije dolo do krenja prava iz stava 1 ovog lana je na licu koje je osumljieno za nepostupanje u skladu sa stavom 1 ovog lana.

Zloupotreba obaveze dravnog slubenika na prijavljivanje opravdane sumnje u vezi sa stavom 1, lana 107a), predstavlja teu povrede slubene dunosti.

Amandman 6:

U lanu 111, dodaje se st.2 koji glasi:

Komisija je nadlena da odluuje u drugom stepenu po prijavi dravnog slubenika na opravdanu sumnju na korupciju, prevaru ili druge nelegalne radnje, koja je uinjena u skladu sa l. 107a) ovog Zakona.Obrazloenje:Ustavni osnov za donoenje Izmjena i dopuna Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima sadran je u l.16, st.1, take 1 i 5, Ustava Crne Gore.

Jednu od glavnih uloga u transformaciji dravne uprave Crne Gore mogu i treba da odigraju njeni dravni slubenici i namjetenici. Opta je dunost slubenika da povjerene poslove vri savjesno i uredno, po pravilima struke (lege artis- l.44 ZDSN), u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisima (l.7 ZDSN). Dravni slubenici preuzimaju moralno odgovorne akcije ka promovisanju javnog interesa, ime se ostvaruje koncept uprave kao javnog djelovanja. Oni mogu duvanjem u pitaljku obavjetavati nadredjene i druge nadlene organe uprave o uoenim nezakonitostima i nepravilnostima rada unutar upravne organizacije, pri emu bi morali biti zatieni posebnim zakonom ili odredbama ve usvojenih zakona, za izvjestan period (savremena, pravna reenja predvidjaju zatitu u trajanju 3-5 godina). U osnovnim odredbama Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima, istaknuti su savremeni principi slubenikog zakonodavstva poput naela zakonitosti, politike neutralnosti, pridravanja Etikog kodeksa dravnih slubenika i namjetenika 8l.6 ZDSN), naela jednake dostupnosti svim radnim mjestima, naelo preventivnosti, pricip upravljanja kadrovskim resursima.

Izmjenama i dopunama zakona, uvedeni su savremeni principi zatite dravnih slubenika u skladu sa evropskim standardima pravnog uredivanja ove oblasti. Stvaranje atmosfere etike odgovornosti podrazumijeva iscrpljenje potencijalnih rjeenja unutar organizacije prije nego sto se izae u javnost i prije nego to se pomo zatrai od drugih instanci, u skladu sa tzv.principom iscrpljivanja sredstava" kroz interne procedure prijavljivanja, na kojem stanovitu je implicitno i ovaj tekst Predlog Izmjena i dopuna ZDSN. To ne znai da dravni slubenik koji se obratio prvo medijima, ne potujui internu proceduru prijavljivanja, koja je imanentna samom karakteru uprave, nema pravo na zatitu, ali je generalno stanovite zakona da se potuju propisane interne procedure, naroito u sluajevima kada je propisana obaveza uvanja poslovne tajne, a da se izuzeci procjenjuju u svakom konkretnom sluaju, zavisno od okolnosti, u posebnom postupku. Amanmanima 1 i 2 posebno je naglaeno pravo dravnog slubenika-zvidaa na pravnu zatitu i afirmisan savremeni pravni princip po kojem slubenik ima pravo da ne uestvuje radnjama po naredjenju starjeine, ako ona nisu u zakonom utvrdjenim granicama. U suprotnom, dravni slubenik je ovlaen da izvijesti neposredno vii organ u hijerarhiji, odnosno organ koji vri kontrolu ili nadzor nad radom organa u kojem je zaposlen. Stavom da je slubenik duan da izvrava nareenja pretpostavljenog starjeine, ali samo ako su ona u granicama zakona derogira se, u izvjesnoj mjeri, naelo subordinacije, kao osnovno naelo klasine hijerarhijske organizacije uprave.Regulisanje prestanka radnog odnosa je najosjetljiviji dio svakog zakona o dravnim slubenicima. Opti naini prestanka radnog odnosa utvreni su optim propisima o radnim odnosima, dok ZDSN utvruje jo neke, posebne naine prestanka slube, pod uslovima i na nain utvren zakonom (l. 97-102 ZDSN). ZDS je sistemom enumeracije utvrdio sluajeve kada slubeniku prestaje sluba u organu. To su sluajevi kada je slubenik pravosnano osudjen za krivino djelo koje ga ini nepodobnim za vrenje slube; kada u odredenom roku ne poloi ispit koji je bio obavezan poloiti; ako usljed odgovarajuih organizaciono-funkcionalnih promjena, olicenih u smanjivanju broja slubenika (u sluaju ukidanja poslova, izmjene uslova za vrenje poslova), slubenik ne prihvati raspored na novo radno mjesto. Izmjenama i dopunama l. 99 ZDSN, amandmanom br.3, izriito je propisano da slubeniku ne smije prestati radni odnos otkazom od strane starjeine, tj. nezavisno od njegove volje, usled prijavljivanja korupcije, prevare ili drugih nelegalnih radnji, to implicira mogunost prestanka radnog odnosa samo na osnovu sporazuma. Utvrdjeno je da dravnom slubeniku koji je prijavio nadlenima opravdanu sumnju na postojanje korupcije, ne smije iz tih razloga prestati radni odnos u periodu od 5 godina od dana kada je prijava podnijeta.U poglavlju IX, koje se odnosi na zatitu prava dravnih slubenika i namjetenika i upravljanje kadrovima, amandmanima 4 i 5 dodaju se dva lana 107a) i 107b) kojima se normira prijavljivanje postojanja opravdane sumnje na nelegalne radnje kao obaveza dravnog slubenika i namjetenika i propisuju mjere njihove zatite od eventualnih tetnih posledica prijavljivanja. Kada je u pitanju nepostupanje u skladu sa lanom 107a), amandmanom br. 5 u stavu 3, povean je obim zatite prava zvidaa. Naelo tereta dokazivanja je obrnuto postavljeno, to je u skladu sa tendencijama savremenog evropskog zakonodavstva u ovoj oblasti, a krug lica koja postupaju suprotno ovom lanu obuhvata ne samo starjeine upravnog organa, ve i sva druga lica koja mogu svojim ponaanjem dovesti u pitanje zatitu zvidaa na radnom mjestu (kolege, saradnici). Prijavljivanje koruptivnih, prevarnih i drugih nelegalnih radnje je istovremeno i pravo i obaveza dravnog slubenika, tako da smatramo opravdanim to predloenja zakonska reenja ne podrazimijevaju uvodjenje sistema nagrade koji postoji u pojedinim pravnim sistemima, to je u skladu sa pravom EU (OLAF:Pravilnik o zvidaima, Uredba o slubenicima) . Jedini uslov na strani slubenika je postupanje u dobroj vjeri, koje je uz propisivanje krenja ove obaveze u formi tee povrede slubene dunosti, ustanovljeno sa ciljem zatite od lanog prijavljivanja. Predloena reenja ostavljaju mogunost analogne primjene Zakona o zatiti svjedoka, ime bi se obezbijedila posebnih mjera zatite, kao to je npr.promjena identita, u sluaju prijavljivanja teih oblika korupcije i tekih krivinih djela.Amandmanom br.6 utvrdjena je drugostepena nadlenost Komisije za albe, koja se formira pri Vladi, a koja odluuje po albama protiv odluka, na drugom stepenu izvan ministarstava, odnosno organa uprave koji je odluivao u prvom stepenu, ime se omoguava vea kontrola i zatita zakonitosti. Na ovaj nain, decidno se ureduje pravni put ostvarivanja zatite zvidaa kroz prvostepeni (odluka stareine organa uprave) i drugostepeni postupak (odluka po albi Komisije za albe). Naravno, dravni slubenicima imaju pravo na sudsku zatitu svojih prava, u upravnom sporu, kao i pravo na naknadu tete po osnovu gradjanskih tubi.

3.5. Predlog Izmjena i dopuna krivinog

zakonodavstva

3.5.1.Predlog Izmjena i dopuna Zakona o krivinom postupku

Amandman 1:

U Zakonu o krivinom postupku, posle lana 108, dodaje se lan 108a) koji glasi:

Ako postoji osnovana bojazan da bi svjedok davanjem iskaza, prijavljivanjem korupcije, mita ili nekog drugog krivinog djela i davanjem informacija o naznaenim krivinim djelima, ili odgovorom na pojedina pitanja, sebe, svog branog druga ili bliskog srodnika izloio ozbiljnoj opasnosti po ivot, zdravlje, tjelesni integritet, slobodu ili imovinu veeg obima, svjedok moe uskratiti iznoenje podataka iz lana 101 stav 3 ovog zakonika, davanje odgovora na pojedina pitanja ili davanje iskaza u cjelini, dok se ne obezbijedi njegova zatita.

Amandman 2:

U lanu 108, u stavu 2, posle rijei izvan krivinog postupka, dodaju se rijei koji se mogu primijeniti i prije pokretanja istrage.

Amandman 3:

Stav 3 lana 108, mijenja se i glasi:

Zatita svjedoka i drugih lica iz stava 1 ovog lana i lana 108a) moe se obezbijediti i izvan krivinog postupka, to se uredjuje i provodi prema posebnom zakonu.

3.5.2.Predlog Izmjena i dopuna Zakona o zatiti svjedoka

Amandman 1:

U lanu 4 Zakona o zatiti svjedoka, dodaje se stav 2 koji glasi:

Svjedok je svako lice, bez obzira na njegov status u krivinoprocesnom pravu, koje u dobroj vjeri, prijavi nadlenim organima podatke o krivinom djelu i uiniocu i drugim vanim okolnostima, odnosno podatke i informacije koje su odluujue i neophodne za dokazivanje krivinog djela iz lana 5 ovog Zakona, a njihovo davanje, odnosno saoptavanje bi to lice ili njemu blisko lice izloilo stvarnoj i ozbiljnoj opasnosti po ivot, zdravlje, fiziki integritet, slobodu ili imovinu veeg obima;Amandman 2:

U lanu 4 Zakona o zatiti svjedoka, mijenja se stav 3 i glasi:

Zatieno lice je lice iz stava 1 i 2 ovog lana, sa kojim je zakljuen Sporazum o primjeni Programa zatite.Amandman 3:

Mijenja se lan 5 Zakona o zatiti svjedoka i glasi:

Program zatite primjenjuje se samo ako bez iskaza svjedoka ne moe biti dokazano krivino djelo ili bi njegovo dokazivanje na drugi nain bilo znatno oteano, kada se dokazuje neko od sljedeih krivinih djela:

1) protiv ustavnog uredjenja i bezbjednosti Republike Crne Gore;

2) protiv ovjenosti i drugih dobara zatienih medjunarodnim

pravom;

3) koja se vre na organizovan nain;

4) tekih oblika prevare, zloupotrebe slubenog poloaja, protivzakonitog posredovanja, prevare u slubi, pronevjere, primanja i davanja mita

5)za koja se po zakonu moe izrei kazna zatvora u trajanju od 10

godina ili tea kazna

Obrazloenje:

Zatita zvidaa u krivinom zakonodavstvu podrazumijeva izmjene i dopune Zakona o krivinom postupku i Zakona o zatiti svjedoka. Uvodjenjem posebnog statusa zvidaa kao svjedoka u postupcima koji se tiu nacionalne bezbjednosti, izvrenja teih krivinih djela i velikih finansijskih pronevjera, uredili bi se uslovi i postupak pruanja zatite i pomoi zvidau i njemu bliskom licu van sudskog postupka. Zvida bi imao zakonski status svjedoka, u sluaju postojanja osnovane bojazni, da bi davanjem iskaza, bio izloen ozbiljnoj opasnosti po ivot, zdravlje, fiziki integritet, slobodu ili imovinu veeg obima.Izmjenama i dopunama Zakona o krivinom postupku, amandmanom br.1, predvidjene su posebne mjere zatite zvidaa , u svojstvu zatienog svjedoka u krivinom postupku, u sluaju prijavljivanja korupcije, mita i drugih krivinih djela, usled ega je ugroena njihova lina bezbjednost, bezbjednost njima bliskih lica ili imovine veeg obima, opisane u lanu 108-112 Zakona o krivinom postupku. Amandmanom br.2, na lan 108, stav 2, a u vezi sa stavom 1 istog lana, predvidjeno je da se ove posebne mjere zatite, mogu primenjivati i u predistranom postupku.

Osnov za donoenje Izmjena i dopuna Zakona o zatiti svjedoka sadran je u lanu 1 Zakona o zatiti svjedoka, a u vezi sa lanom 108, stav 3 Zakona o krivinom postupku, po kojem se zatita svjedoka i drugih lica iz lana 108 obezbjedjuje, uredjuje i provodi i izvan krivinog postupka, prema posebnom zakonu. Zakonom o zatiti svjedoka uredjuju se uslovi i postupak za pruanje zatite i pomoi svjedoku van suda kada postoji osnovana bojazan da bi davanjem iskaza u cilju dokazivanja krivinog djela, za koje je ovim zakonom predvidjena mogunost zatite, bio izloen stvarnoj i ozbiljnoj opasnosti po ivot, zdravlje, fiziki integritet, slobodu ili imovinu veeg obima, a druge mjere zatite nijesu dovoljne. Amandmanima br.1 i 2, na lan 4 Zakona, ozakonjen je i institucionalizovan pravni status zvidaa kao zatienog svjedoka i proklamovano pravo na zatitu branog druga, srodnika ili drugog bliskog lica zvidaa. lanom 5 Zakona, utvrdjeni su uslovi za primjenu Programa zatite svjedoka koji se odnose na taksativno navedena krivina djela, ije dokazivanje nije mogue ili je znatno oteano, bez iskaza svjedoka koji je zatien posebnim mjerama iz Programa. Amandmanom br.3 na lan 5 Zakona, proiren je obim krivinih djela za ije se prijavljivanje, odnosno saoptavanje podataka i informacije koje su odluujue i neophodne za dokazivanje krivinog djela, moe traiti posebna zatita u skladu sa Zakonom o zatiti svjedoka. Ova krivina djela se nekonvencionalno podvode pod pojam korupcije, u odsustvu zakonskog odredjenja ovog pojma. Predloenim izmjenama i dopunama, stvorene su pretpostavke za primjenu posebnih mjera, propisanih ovim zakonom i ostvarivanje efikasnije zatite zvidaa u sluaju prijavljivanja teih oblika korupcije, organizovanog kriminala i teih krivinih djela.3.5.3.Predlog Izmjena i dopuna nacrta Zakona o zatiti od diskriminacije

Amandman 1U nacrtu Zakona o zatiti od diskriminacije potrebno je u lanu 17, koji se odnosi na diskriminaciju u oblasti rada dodati stav 3 , koji glasi:

,, Zaposleni ne moe biti predmet diskriminirajue mjere, neposredne ili posredne zbog dobronamjernog odavanja injenica korupcije s kojima se upoznao u toku izvravanja svojih poslovnih obaveza i zaduenja, svom poslodavcu, upravnim ili sudskim organima.

Obrazloenje:

Profesionalizam zaposlenih i u dravnoj upravi i u privatnom sektoru ogleda se prije svega u njihovoj odanosti cjelokupnoj javnosti. U nacrtu Zakona o zatiti od diskriminacije definisani su posebni oblici diskriminacije, koji ne iscrpljuju sve njene pojavne oblike, budui da je izostalo posebno definisanje pojmova diskriminacije koji su od znaaja za drutvenu zajednicu.

5 .ZakljuakReforma javne uprave i zatita svih aktera u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, postaje imperativ i i izazov vremena i prilika u kojima se i Crna Gora nalazi. Nezavisna sudska vlast, kompetentna i nekoruptivna dravna administracija, profesionalna policija, dobro organizovana i samostalna lokalna samouprava, kao i kvalitetan zakonodavni okvir predstavljaju conditio sine qua non za sprovoenje strukturnih drutvenih promjena i zatitu javnih interesa. S obzirom da je javni interes ili javno dobro tijesno povezano sa administrativnim odlukama i da je cilj uprave djelovanje u javnom interesu, javni slubenici treba da ukau na sve oblike nezakonite diskriminacije, mita i korupcije i drugih nezakonitih i nepravilnih ponaanja.

Uspostavljanjem modernog zakonskog i institucionalnog okvira sistema zatite zvidaa u javnom i privatnom sektoru, obezbjedie se instrumenti suzbijanja, sprjeavanje i borbe protiv korupcije, potovanja zakona. Zvidai predstavljaju dio drutvene realnosti (de lege lata), pojavu dobrog primjera". Njihova zatita je preduslov vladavine prava i pretpostavka suzbijanja korupcije i prevare.

I pored nepostojanja tradicije zatite zvidaa u pravnoj istoriji Crne Gore, njihovo faktiko postojanje i uloga u poveanju efikasnosti cjelokupnog dravnog i javnog sektora borbe protiv korupcije, boljem ostvarivanju ljudskih sloboda i prava i borbi protiv korupcije dovoljan su razlog zbog kojeg bi zvidae, kao posebnu zakonsku kategoriju, trebalo ugraditi" u na pravni sistem, kao jedan o procesnih instrumenata koji bi na posredan nain titio interese zajednice i prava graana od eventualnih zloupotreba u vrenju vlasti.