zbornik radova - razvoj javne uprave CDdocshare02.docshare.tips/files/13326/133261197.pdf · Milorad Ćupurdija, Željka Vajda Halak (Veleučilište u Vukovaru) Uključivanje hrvatske

ZBORNIK RADOVA

Vukovar, 27. i 28.05.2011.

MEĐUNARODNE KONFERENCIJE

ZBORNIK RADOVACONFERENCE PROCEEDINGS

MEĐUNARODNA KONFERENCIJARAZVOJ JAVNE UPRAVE

INTERNATIONAL CONFERENCEPUBLIC ADMINISTRATION DEVELOPMENT

HOTEL LAVVUKOVAR, HRVATSKA / VUKOVAR, CROATIA27. i 28. svibnja 2011. / May 27 and 28, 2011

ORGANIZATOR / ORGANIZED BY:VELEUČILIŠTE LAVOSLAV RUŽIČKA U VUKOVARUUNIVERSITY OF APPLIED SCIENCES LAVOSLAV RUŽIČKA IN VUKOVAR

POKROVITELJ / UNDER THE AUSPICES OF:MINISTARSTVO UPRAVE REPUBLIKE HRVATSKEMINISTRY OF ADMINISTRATION OF THE REPUBLIC OF CROATIA

SUORGANIZATORI / COORGANIZED BY:VUKOVARSKO-SRIJEMSKA ŽUPANIJAVUKOVAR-SIRMIUM COUNTYGRAD VUKOVARCITY OF VUKOVAR

IZDAVAČ / PUBLISHER: Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru University of Applied Sciences Lavoslav Ružička in Vukovar Županijska 50, HR-32000 Vukovar tel.: +385 32 444-688; fax: +385 32 444-686 e-mail: [email protected]; web: http://www.vevu.hr

ZA NAKLADNIKA / FOR THE PUBLISHER: Antun Pintarić

UREDNIK / EDITOR: Vlado Belaj

GRAFIČKO OBLIKOVANJE OVITKA / Tihomir RavlićCOVER DESIGN:

TEHNIČKO UREĐENJE I PRIPREMA Grafi ka d. o. o., OsijekZA TISAK / LAYOUT:

TISAK / PRINT: Grafi ka d. o. o., Osijek

NAKLADA / ISSUE: 200

ISBN 978-953-7734-02-2

CIP zapis

Radovi tiskani u zborniku su recenzirani.

Autori radova odgovaraju za lekturu i točnost podataka. /

Th e papers printed in the Proceedings are reviewed.

Th e paper authors are liable for the proofreading and data accuracy.

ORGANIZATOR / ORGANIZED BY: Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

University of Applied Sciences Lavoslav Ružička in

Vukovar

Županijska 50, HR-32000 Vukovar

tel.: +385 32 444-688; fax: +385 32 444-686

e-mail: [email protected]; web: http://www.vevu.hr

POKROVITELJ / UNDER THE AUSPICES OF: Ministarstvo uprave Republike Hrvatske

Ministry of Administration of the Republic of

Croatia

SUORGANIZATORI / COORGANIZED BY: Vukovarsko-srijemska županija

Vukovar-Sirmium County

Grad Vukovar

City of Vukovar

ORGANIZACIJSKI ODBOR /ORGANIZING COMMITTEE: dr. sc. Antun Pintarić – predsjednik / President

dr. sc. Milorad Ćupurdija

dr. sc. Jadran Antolović

dr. sc. Tihomir Živić

mr. sc. Željko Sudarić

Željka Vajda Halak – tajnica / Secretary

Ivan Belaj

Igor Bilandžić

Sanja Gongeta

PROGRAMSKI ODBOR /PROGRAM COMMITTEE: dr. sc. Boris Bakota (PF Osijek)

dr. sc. Vlado Belaj (PF Osijek)

dr. sc. Mile Dmičić (PF Banja Luka, BiH)

dr. sc. Izudin Hasanović (PF Tuzla, BiH)

dr. sc. Stevan Lilić (PF Beograd, SRB)

dr. sc. Mirko Klarić (PF Split)

dr. sc. Boris Ljubanović (PF Osijek)

dr. sc. Edin Mutapčić (PF Tuzla, BiH)

dr. sc. Renata Perić (PF Osijek)

dr. sc. Vladan Petrov (PF Beograd, SRB)

dr. sc. Marinko Đ. Učur (PF Rijeka)

SADRŽAJ

Boris Bakota (PF u Osijeku)Pravo građana na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti ......................................... 11

Vlado Belaj (PF u Osijeku)Ivan Belaj (Veleučilište u Vukovaru)Uloga javne uprave u ostvarivanju prava vlasništva na građevinskom zemljištu .......... 25

Boris Blažinić, Institut za kvalitetu i razvoj ljudskih potencijalaLjudski kapital ključ razvoja javne uprave .................................................................. 39

Ivica Čulo, Državni ured za reviziju, PU PožegaUstroj i funkcioniranje samoupravnih jedinica u RH ................................................ 51

Milorad Ćupurdija, Željka Vajda Halak (Veleučilište u Vukovaru)Uključivanje hrvatske uprave u europski upravni prostor ........................................... 71

Mile Dmičić (PF u Banja Luci)Uredbodavna ovlašćenja izvršne vlasti ........................................................................ 83

Jelena Dujmović, Ana Đanić (PF u Osijeku)Perspektive razvoja e-uprave .................................................................................... 111

Nives Gažo (Grad Vukovar)Uloga unutarnje revizije u razvoju javne uprave ....................................................... 127

Izudin Hasanović (PF u Tuzli)Pravna (ne)sigurnost ................................................................................................ 137

Vilim Herman (PF u Osijeku)Milorad Ćupurdija (Veleučilište u Vukovaru)O nekim pitanjima radnopravnog statusa u javnoj upravi; komparativno ................ 151

Srećko Jelinić (PF u Osijeku)Sanja Gongeta (Veleučilište u Vukovaru)Razvoj javne uprave i sustav visokog obrazovanja ..................................................... 167

Emina Jerković (PF u Osijeku)Politika zaštite potrošača s motrišta javne uprave u Republici Hrvatskoj .................. 177

Mirko Klarić, Zoran Šinković (PF u Splitu)Izazovi razvoja koncepta elektroničke uprave u suvremenoj javnoj upravi ................ 191

Marija Klipa (Visoka škola u Virovitici)Registar zaposlenih u javnom sektoru ...................................................................... 211

Maja Lamza Maronić, Jarko Glavaš (Ekonomski fakultet u Osijeku)Jasna Kolar (HZZ, Vukovar)Institucionalni imperativi u procesu pristupanja Europskoj uniji ............................. 221

Vlatka Lemić (Hrvatski državni arhiv)ARHiNET – nacionalni arhivski informacijski sustav .............................................. 235

Stevan Lilić (PF u Beogradu)Strategija upravne reforme Srbije ............................................................................. 247

Antun Marinac (Veleučilište u Požegi)Javna uprava i društveno-gospodarski razvoj ruralnih zajednica ............................... 263

Mirela Mezak Stastny, Jasmina Smolčić, Dragana Bjelić (Veleučilište u Požegi)Načelo javnosti – reverzibilan proces? ...................................................................... 279

Edin Mutapčić (PF u Tuzli)Organizacija regionalne i lokalne uprave u Bosni i Hercegovini kroz historiju – komparativna analiza ...................................................................... 289

Iva Olujić (Lučka uprava Vukovar)Pravni aspekti prenošenja javnih ovlasti na javne ustanove-primjeri lučkih uprava riječnih luka ....................................................................... 307

Viktor Palić (Trgovački sud Osijek)Zabrana diskriminacije u Europskom pravu ............................................................ 319

Renata Perić (PF u Osijeku)Sanja Gongeta (Veleučilište u Vukovaru)Temeljna zadaća i ciljevi unutarnje fi nancijske kontrole u javnom sektoru ............... 329

Renata Perić (PF u Osijeku)Mirko Smoljić (Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa)Pravni i organizacijski aspekti osnivanja, djelovanja i nadzora agencija u sustavu znanosti, obrazovanja i športa ..................................................... 335

Vladan Petrov (PF u Beogradu)Parlamentarna kontrola egzekutive u ustavnom sistemu Republike Srbije ................ 351

Krunoslav Pilko (Zagrebačka županija)Regionalna samouprava – važan čimbenik regionalnog gospodarskog razvoja .......... 365

Danijela Romić (Veleučilište u Vukovaru)Učinkovita lokalna samouprava-mit ili dostižna stvarnost? ...................................... 379

Drago Ružić (Ekonomski fakultet u Osijeku)Stella Antolović (Hadrian d.o.o Zagreb)E-marketing u javnoj upravi .................................................................................... 391

Maša Slabinac (Veleučilište u Vukovaru)Uloga Agencije za vodne putove u razvoju transporta .............................................. 403

Jasmina Smolčić Mirela, Mezak Stastny, Marijeta Vitez Pandžić (Veleučilište u Požegi)Načelo zakonitosti – instituti osiguranja provedbe u uredskom poslovanju .............. 417

Slobodan Stojanović Sandra Mrvica Mađarac (Veleučilište u Vukovaru)Izvori fi nanciranja lokalne samouprave na područjima posebne državne skrbi u Vukovarsko-srijemskoj županiji ......................................... 427

Željko Sudarić (Veleučilište u Vukovaru)E-government – informacijski sustav Grada Osijeka ................................................ 441

Saša Šegvić, Mirko Klarić, Zoran Šinković (PF u Splitu)Reforma državne uprave i globalna recesija .............................................................. 455

Miljenko Šmit (Centar za mir, nenasilje i ljudska prava, Osijek)Uporaba elektronske uprave u Republici Hrvatskoj 2006-2011. godina .................. 479

Marinko Đ. Učur (PF u Rijeci)Nomotehničke pretpostavke i zahtjevi od javne uprave u stvaranju novih propisa......................................................................................... 491

Jelena Uzelac (Visoko učilište Eff ectus)Upravljanje imovinom tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave .......................................................................... 507

Marijeta Vitez Pandžić, Dragana Bjelić, Antun Marinac (Veleučilište u Požegi)Utjecaj ekonomske krize na procese razvoja i reforme državne uprave u Republici Hrvatskoj ..................................................................... 521

Marija Vrkić (HZZO – Područni ured Osijek)E-zdravstveno – postupak podnošenja prijava i odjava osiguranih osoba elektroničkim putem .................................................................... 537

9Razvoj javne uprave

PREDGOVOR

Međunarodna Konferencija pod naslovom „Razvoj javne uprave“ održava se po prvi puta 27. i 28. svibnja 2011. godine u Vukovaru.

Prezentirani radovi, obrađuju teme relevantne za spoznaju razvoja javne upra-ve s posebnim naglaskom na Republiku Hrvatsku i zemlje regije. Uz teorijsko i stručno razmatranje Konferencija će ponuditi interdisciplinarni pristup rješava-nju problema razvoja javne uprave. Stoga i ovaj Zbornik obuhvaća širok raspon obrađenih tema koje upućuju na nužnost reformskih i razvojnih procesa u iz-gradnji što učinkovitije i odgovornije javne uprave. Određeni prostor posvećen je i kritičkom prikazu u kojem autori informiraju javnost o trenutnom stanju javne uprave te o perspektivama njenog razvoja.

Na Konferenciji sudjeluje respektabilan broj autora, kako teoretičara tako i praktičara. Tematika radova je raznorodna i osim globalnih pitanja razvoja jav-ne uprave obuhvaća i pojedine uže segmente iznimno značajne za razvoj javne uprave.

Nema nikakve sumnje da će prezentirani radovi otvoriti prostor za daljnju raspravu o razvoju javne uprave. Nadamo se i očekujemo da smo ovom Kon-ferencijom dali doprinos kritičkom i konstruktivnom promišljanju o razvoju javne uprave.

Radovi u Zborniku poredani su po abecednom redu autora.

Zahvaljujemo svima koji su na bilo koji način pomogli održavanju Konferen-cije i tiskanju ovog Zbornika.

Urednik: prof. dr. sc. Vlado Belaj


PRAVO GRAĐANA NA SUDJELOVANJE U POSLOVIMA LOKALNIH VLASTI

Doc. dr. sc. Boris Bakota, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Sažetak

Autor u radu raščlanjuje mogućnostima aktivnoga uključivanja građana u poslove lokalnih vlasti budući da smo danas svjedocima nezainteresiranosti građana za jav-ne poslove, ali i istodobne zatvorenosti i netransparentnosti javne uprave. Predlažu se neke od mogućnosti mjera kojima bi se građani potaknuli shvatiti kako se javni poslovi obavljaju u korist svih građana, a ne samo vlasti. Završno se raščlanjuju i napori Vijeća Europe donoseći Dodatni protokol Europskoj povelji o lokalnoj samo-upravi o pravu građana na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti.

Ključne riječi: građansko sudjelovanje, lokalne vlasti, lokalna samouprava, Vijeće Europe, referendum

Summary

Author analyzes possibilities of active citizen’s involvment in the aff airs of local authorities, because we are wittnessing today citizens’ lack of interest for public aff airs and simoultanously closed and non-transparent public administration. Sug-gested are some possibilities to iniciate citizens’ understanding that public aff airs are done in everyone’s interest, not just in authorities’. Analyzed are Council of Europe’s eff orts in creating Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Go-vernment on the right to participate in the aff airs of a local authority.

Key words: citizen’s participation, local authorities, local self-government, Council of Europe, referenda

12 Zbornik radova meunarodne konferencije

1. UVOD

Vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu. Narod vlast nadzire sudjelujući (aktivno i pasivno) na izborima. U vremenu između dvaju izbora narod je u pravilu vrlo pasivan te bi ga se moglo smatrati objektom politike, a nikako ne aktivnim političkim čimbenikom. U tom vremenu predstavnička demokracija ostvaruje (manje ili više uspješno) svoj zadatak. Svjedoci smo danas, ne samo u Republici Hrvatskoj, već i u Europskoj uniji, prigovora demokratskoga defi cita. Slobodni smo zaključiti da u našoj zemlji vlast vrlo rijetko osluškuje puls naroda (u pravilu svake četiri godine), dok je stanje u Europskoj uniji u nekoj mjeri i ozbiljnije budući da dobar dio odluka donose nepoznati euro-službenici. Službe-nici su u pravilu za narod bezlični, odnosno nepoznati te samim time nisu pod-ložni nikakvom nadzoru, osim onoga hijerarhijskoga unutar samih tijela uprave. Službenici su vrlo često spremni donositi političke odluke. Donošenje političkih odluka nikada ne smije biti u djelokrugu profesionalnih službenika. Ali, ne smije se s druge strane zaboraviti da osnovni instrument vlasti u ostvarivanju politi-ke predstavlja uprava. Kako nas akademik Pusić ispravno podsjeća i upozorava, uprava nije vlast, nego samo instrument vlasti, ali neophodni instrument.1 Una-toč tomu, ne smije se zaboraviti da je uvijek prisutan refl eksni utjecaj uprave na odlučujuća tijela, ali i na način na koji ta tijela obnašaju vlast. Pripadnici gornje-ga sloja uprave uvijek će nastojati sudjelovati u donošenju političkih odluka, a istodobno će i politički odlučujuća tijela u vodeći sloj upravnoga osoblja nasto-jati uključiti svoje članove u cilju pravilnoga prijenosa svojih odluka na upravne organizacije. Također, ne smije se zanemariti ni postojanje prijelaznoga mješo-vitog područja u kojemu se određene odluke donose, a istodobno i izvršavaju. Unatoč svim prigovorima na veliko razlikovanje političke volje vlasti i građana, ipak je stanje u kojemu upravni činovnici donose političke odluke znatno ozbilj-nije i teže budući da građani nemaju nikakve mogućnosti utjecati na način rada pojedinoga službenika. Pri primanju određenih osoba u javnu službu nikako se ne smije provjeravati njihove političke, društvene, moralne i druge stavove, iako smo pri tome svjesni činjenice da će baš neki od njihovih stavova imati presudnu ulogu u donošenju pojedinih odluka.

Upravo je stoga potrebno stvoriti preduvjete u kojima će službenici isključivo izvršavati političke odluke, a pri tome donositi samo stručne odluke o modalite-tima izvršavanja određenih poslova. Cjeloživotno obrazovanje i stručno usavrša-

1 Vidi: PUSIĆ, E. Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 1992., str. 90.


vanje nužan je preduvjet kojim će se to ostvariti, ali smatramo da će pravilnomu rješenju toga problema zasigurno pridonijeti što veće uključivanje građana u do-nošenje političkih odluka. Građanima treba omogućiti ćešće i jasnije sudjelovanje u raznim postupcima donošenja odluka, aktivnoga sudjelovanja u provođenju tih odluka, a poglavito je nužno osigurati i kvalitetan i kontituiran nadzor, kako nad političkim, tako i nad upravnim tijelima. Veliku ulogu u pronalaženju naj-boljih modaliteta građanskoga sudjelovanja ima Vijeće Europe. Osvrnut ćemo se u radu poglavito na građansko uključivanje na lokalnoj razini2 budući da je ona najbliža građanima, a vjerojatno je uključivanje na lokalnoj razini i lakše ostvari-vo, s obzirom da se radi o manjim područjima s manjim brojem stanovnika.

2. GRAĐANSKO SUDJELOVANJU U OBAVLJANJU JAVNIH POSLOVA

Pravo građana na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti sukladno je i 132. članku Ustava Republike Hrvatske kojim je građanima zajamčeno pravo na lo-kalnu i područnu (regionalnu) samoupravu koju ostvaruju preko predstavničkih tijela izabranih na slobodnim i tajnim izborima ili neposredno, putem zborova, referenduma i drugih neposrednih oblika temeljem zakona i statuta. Članovi predstavničkih tijela biraju se temeljem razmjernoga izbornog sustava primje-njući D’Hondtov sustav preračunavanja glasova.3 Izvršni čelnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (dalje: JLP(R)S) – načelnici općina, grado-načelnici, župani i gradonačelnik Grada Zagreba od posljednjih izbora 2009. godine biraju se izravno, apsolutnom većinom u dvama izbornim krugovima.4 Izgovoreno je od tada, ali i napisano mnogo tekstova koji navedenom rješenju a priori pristupaju ili izuzetno pozitivno ili negativno. Istina je vjerovatno negdje u sredini. Unatoč mnogobrojnim problemima koje izravan izbor donosi, kao i nedorečenostima našega zakonskog rješenja5, ne smije se previdjeti činjenica veće identifi kacije građana i njihovih političkih čelnika.6 Vijeće je Europe u svoj Re-

2 Općenito o sudjelovanju građana više u: LOZINA, D. Participacija i njezina uloga u promicanju demokracije u: Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42 (1992.), 4, str. 433. – 445.3 Više u: SMERDEL, B. SOKOL, S. Ustavno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2006., str. 250.-252.4 Više u: BAKOTA, B. LJUBANOVIĆ, B. Neposredan izbor nositelja izvršne vlasti u općinama, gradovima, županijama i Gradu Zagrebu, Pravni vjesnik 24 (2008.), 1, Osijek, str. 101. – 115.5 Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačenika Grada Zagreba, NN 109/07.6 Zoran primjer svakako su i predsjednički izbori gdje smo u predizbornoj promidžbi bili i svjedocima neshvaćanja Predsjednikove ustavne uloge, odnosno njegovih ovlasti. Isti slučaj


zoluciji 139 iz 2002. godine također utvrdilo kako je „... izravni izbor gradona-čelnika od građana postupak koji se sve više koristi u zemljama članicama Vijeća Europe, a u cilju određivanja šefa izvršne vlasti ...“7 Neposrednim izborom nuž-no će se povećati i osjećaj odgovornosti koju nositelj izvršne vlasti osjeća prema biračima koji su ga na dužnost i izabrali. To je posebno izraženo u manjim sredi-nama, općinama i gradovima u kojima su općinski načelnik ili gradonačelnik po-znati svim biračima. U mjestima s nekoliko tisuća stanovnika, načelnika općine ili gradonačelnika moguće je sresti u svakodnevnim situacijama – trgovina, kafi ć, crkva, igralište itd. pa je i neposredni utjecaj i kontakt s biračima znatno važni-ji. Pozitivna očekivanja koja akademik Pusić navodi od procesa decentralizacije vrlo se jasno ovdje mogu vidjeti: i) sprječavanje koncentracije političke moći, ii) lokalizacija političkih konfl ikata, iii) sudjelovanje građana u upravljanju, sve do samoupravljanja i iv) poboljšanje kvalitete službi, uslijed pritiska bliskih lokalnih potreba i zahtjeva.8

U svibnju 2007. godine Centar za ekspertizu reforme lokalne samouprave9 objavio je izmjene Nacrta strategije inovacija i dobre vladavine na lokalnoj razini. Strategija nastoji ostvariti tri cilja: 1. stavljanje građana u središte svih demo-kratskih institucija i postupaka; 2. lokalne vlasti neprestano će usavršavati svoju vladavinu sukladno dvanaest načela dobre demokratske vladavine; 3. države (ili regionalne vlasti, ovisno o ustavnome poredku pojedine zemlje) stvarat će i odr-žavati institucionalne pretpostavke unaprjeđivanja vladavine na lokalnoj razini, a sve sukladno već postojećim obvezama koje proizlaze iz Europske povelje o lokalnoj samoupravi i sukladno drugim europskim standardima. Strategija je u obzir uzela i iskustva drugih mnogobrojnih međunarodnih organizacija aktivnih na području lokalne samouprave, a poglavito Organizacije za ekonomsku surad-nju i razvoj (OECD), Ujedinjenih naroda i Svjetske banke. U stvaranju dvanaest načela dobre demokratske vladavine Centar se pozvao i na postojeći aquis Vijeća Europe u području demokracije, ljudskih prava i vladavine prava. Načela su do-bre demokratske vladavine na lokalnoj razini:

prisutan je vjerovatno i na lokalnoj razini, što također govori kako su građani skloniji prihvaćanju jedne osobe u odnosu na neko višečlano tijelo koje će u njihovo ime taj izbor izvršiti.7 Resolution 139 (2002) on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framework of local democracy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2002.8 Više u: PUSIĆ, E. Upravni sistemi, I. svezak, Grafi čki zavod Hrvatske i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985., str. 311.9 Centar za ekspertizu lokalne samouprave dijelom je Uprave za demokratske institucije Vijeća Eruope.


„ 1. pošteno provođenje izbora, predstavništvo i sudjelovanje ...

2. snošenje i preuzimanje odgovornosti...

3. djelotvornost i učinkovitost...

4. otvorenost i transparentnost...

5. vladavina prava...

6. etičko ponašanje...

7. kompetencije i kapacitet...

8. inovativnost i otvorenost promjenama...

9. održivost i dugoročna orijentacija...

10. jasni fi nancijski menadžment...

11. ljudska prava, kulturna raznolikost i društvena kohezija...

12. odgovornost...“10

Većem uključivanju građana u sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti za-sigurno pridonijeti može i što cjelovitije oživotvorenje načela supsidijarnosti u cjelokupnom pravnom sustavu neke države.11 Primjena načela supsidijarnosti u Republici Hrvatskoj sadržajno je utvrđena Zakonom o lokalnoj i područnoj (re-gionalnoj) samoupravi.12 Načelo je supsidijarnosti aktivno i zahtijeva svakodnev-no promišljanje i provjeravanje konkretnoga stanja kako bi se na najbolji mogući način odgovorilo određenim problemima. Samim time njegova primjena u prak-si vrlo je zahtjevna i komplicirana. Jesu li sve jedinice istoga stupnja sposobne na zadovoljavajući način izvršiti neke poslove, je li potrebno postići zadovoljavajuću razinu ili je potrebno tražiti najbolju razinu, što s jedinstvenom primjenom i jedinstvenim standardima vršenja poslova na istoj razini u državi itd?!13

Učinkovit politički nadzor uprave može se ostvariti organizacijskim i funkci-onalnim sredstvima.14 Organizacijska sredstva uprave različiti su oblici organiza-cijske dekoncentracije uprave kao instrumenta vlasti. Riječ je o decentralizaciji u najširem smislu („podijeljena suverenost“, teritorijalna decentralizacija i stvarna

10 Revised Draft Strategy on Innovation and Good Governance at Local Level, Centre of Expertise for Local Government Reform, Council of Europe, Strasbourg, 2007.11 Više u: BAKOTA, B. Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2007.12 NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07.13 Više u BAKOTA, B. Utjecaj načela supsidijarnosti na razmišljanja o ustrojstvu lokalne samouprave u: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava, HAZU, Zagreb, 2010.14 Više u: PUSIĆ, E. Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 1992., str. 98. – 117.


decentralizacija), odvajanju funkcija i kolektivnosti (višestrukost i kolegijalnost). O njima se ne će govoriti dalje radu budući da se njima koriste tijela vlasti u cilju političkoga nadziranja uprave, a što nije svrha ovoga rada. Funkcionalna sredstva u jednom svome dijelu predstavljaju modalitete kojima se građani mogu koristi-ti. Riječ je o odlučivanju građana, predstavništvu građana i sudjelovanju građa-na. Ograničenje uprave pravilima, iako u svojoj prirodi predstavlja funkcionalno sredstvo, ipak je različito od ostalih budući da pravila ne donose građani već tijela vlasti, hijerarhijski nadređena upravna tijela ili su, pak, pravila rezultat odre-đenih zakonitosti same struke. Odlučivanje građana zasigurno je najizravnija mogućnost kojima građani mogu utjecati na rad uprave. Građani izravno donose odluke koje su obvezujuće za politička tijela, a i za upravu. Građani tako mogu na zborovima građana neposredno donositi odluke, ali može ih se i konzultirati u postupku donošenja neke odluke (referendum i plebiscit). Referendum15 je za razliku od zbora građana praktičniji u smislu donošenja odluke budući da gra-đani trebaju odabrati jednu od ponuđene dvije, najčešće krajnje oprečne inačice koje su unaprijed određene te ne trebaju samostalno utvrđivati tekst odluke. No, upravo ta krajnost ponuđenih rješenja predstavlja i veliki problem budući da nije moguće nijansirati odluku. Odgovori su uvijek na načelima DA/NE ili ZA/PROTIV, a u stvarnom životu vrlo su česta prijelazna rješenja. Pitanje troško-va organiziranja referenduma, obaviještenosti građana o problematici o kojoj se moraju izjasniti te njihove motivacije i zainteresiranosti sigurno su razlozi zašto se referendumi u praksi gotovo svih država rijetko organiziraju. Ustav Republike Hrvatske u svom 87. članku obvezuje Hrvatski sabor na raspisivanje referendu-ma ako deset posto ukupnog broja birača zatraži njegovo raspisivanje o nekom pitanju.16 Iako je Ustav građanima omogućio inicirati neposrednu demokraciju o donošenju odluke glede promjene Ustava, prijedloga zakona ili nekoga drugog pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora, kao i nekoga drugog pitanja važnoga za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske, mogućnost se u praksi nije posve iskoristila.17 Ta je mogućnost zaista hvale vrijedan iskorak u pri-znavanju građanima njihovu mogućnost aktivnoga uključenja u odlučivanje o za

15 Plebiscit se u pravilu koristi kod odlučivanja o teritorijalnim pitanjima, te ćemo stoga u radu govoriti o referendumu.16 O referendumima koje Hrvatski sabor može raspisati prema vlastitom nahođenju ili predsjednik Republike Hrvatske uz supotpis predsjednika Vlade, kao i o neraspisivanju referenduma prilikom pristupanja Republike Hrvatske NATO Savezu, u ovom radu ne će biti riječi budući da građani u njihovom iniciranju nisu sudjelovali.17 Nedovoljan broj potpisnika zahtijeva za raspisivanje referenduma o odluci o pristupanju NATO savezu, kao i više od 700.000 potpisa glede prijedloga Zakona o radu, ali koji nije raspisan budući da je Vlada konkretan prijedlog povukla iz postupka.


njih važnim pitanjima, ali ograničenja od čak deset posto ukupnoga broja birača, pri čemu ne smijemo zaboraviti nedovoljno sređene biračke popise, kao i kratak rok od 15 dana u kojima se ti potpisi moraju prikupiti, predstavlja čimbenike kojima se u praksi gotovo u cijelosti onemogućuje korištenje jednog od Ustavom zajamčenih prava. Isto tako, iako Ustav određuje da je odluka donesena na re-ferendumu obvezatna, nije posve jasno što to u stvarnosti znači. Radi li se tu o odluci koju nitko više nikada ne bi smio promijeniti ili je, uz političku odgovor-nost, pa i rizik, vlast u mogućnosti tu odluku uvijek promijeniti.18 Građani se na lokalnom referendumu mogu izjasniti o pitanjima iz djelokruga predstavničkoga tijela, mogu raspustiti predstavničko tijelo te smijeniti nositelje izvršne vlasti u svojim JLP(R)S. Naš zakonodavac uz referendum, drugim oblicima neposred-noga odlučivanja i izjašnjavanja birača u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave određuje savjetodavni referendum, zborove građna i predstavke građana. Osnovni problemi s kojima se suočavamo pri or-ganizaciji zbora građana vrlo su značajni. Iako pitanje broja, odnosno postotka građana koji će se zboru odazvati smatramo najvažnijim, budući da to treba biti neki reprezentativni uzorak, ne smijemo zaboraviti i na druge važne probleme. Problem motivacije, nezainteresiranosti, osjećaja za rješavanje općih zajedničkih pitanja, nepoznavanje određenoga problema, veliki broj osoba koje bi trebale biti na istom mjestu, formalni postupak (trajanje govora, replike, redoslijed, održa-vanje reda itd.) Upravo se stoga neposredno odlučivanje na zborovima građana u praksi vrlo rijetko koristi.19 Zanimljivo je spomenuti i zakonsku odredbu kojom su odluke donesene na zborovima građana obvezujuće za mjesni odbor, odnosno gradsku četvrt, ali ne i za predstavničko tijelo općine ili grada. Zbor građana moguće je organizirati samo za pitanja od lokalnoga značenja na području gra-dova i općina ili na njihovom dijelu.20 Predstavke građana mogu podnositi svi građani s biračkim pravom, moraju biti potpisane uz navođenje jedinstvenoga matičnog broja građana21, a javna su im tijela dužna odgovoriti u primjerenom

18 Teza kojom se odluka nikada ne bi smjela mijenjati u potpunosti je pogrješna budući da ne možemo pretpostaviti što budućnost može donijeti te u potpunosti izmijeniti saznanja i stanje temeljem kojega je odluka na referendumu donijeta, ali isto tako ni bezrazložna promjena temeljem predstavničke demokracije ne bi smjela biti moguća budući da se na taj način zaobilazi jasno izražena volja građana.19 Izuzetak su općine u Švicarskoj kao i u nekim državama u SAD-u. Više u: BLAŽEVIĆ, R. Upravna znanost – kompendij, Pravni fakultet, Rijeka, 2004., str. 303. – 305.20 Zakonodavac iz praktičnih problema ne omogućuje referendum na području cjelokupnih gradova i općina, a poglavito ne županija.21 Ni ovdje se ne spominje OIB.


roku.22 Iako zakonodavac predstavku građana smatra neposrednim odlučivanjem i izjašnjavanjem birača u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave ne smatramo da je o tome riječ budući da građani isključivo imaju pravo na odgovor, a ne jamči im se nikakva reakcija, odnosno aktivnost tijela vlasti glede njihove predstavke.

Predstavništvo građana sljedeće je funkcionalno sredstvo političkoga nad-zora uprave. Budući da građani biraju svoje predstavnike koji će u njihovo ime odlučivati, ne možemo se složiti da je ovdje riječ o učinkovitom sredstvu zna-jući da građani nakon što su zaokružili broj ispred svoga kadnidata ili stranke, imaju vrlo malo mogućnost kasnijega utjecaja na odlučivanje, odnosno na na-čin rada predstavničkoga tijela.23 Vrijeme od četiri godine izuzetno je dugo, a da se u njemu ne bi pojavila pitanja o kojima nije moglo biti riječ u predizbor-noj promidžbi, a ne zaboravimo i da je promidžba ipak reklama čiji je osnovni cilj svidjeti se biračima, a ne baš otkriti mišljenja i stavove o svim pitanjima.

Sudjelovanje građana, koje može biti unutarnje i vanjsko, također je zna-čajno funkcionalno sredstvo političkoga nadzora uprave. Samo sudjelovanje građana vjerovatno je najlakše ostvariti, a sukladno i načelu supsidijarnosti, na razini mjesne samouprave24 koja je građanima najbliža. Unatoč činjenici što mjesna samouprava u Republici Hrvatskoj nije ispunila opravdana očekivanja, a uzrok čega su ponajprije nedorečena i nejasna zakonska određenja, kao i dugotrajno razdoblje u kojemu se od građana nije očekivala nikakva inicijativa u upravljanju25, vjerujemo da mjesna samouprava ima potencijal i blizinu gra-đanima koja bi u budućnosti mogla potaknuti aktivnu ulogu građana u postup-cima kojima ostvaruju svoja prava i interese u svakodnevnom življenju.26

22 Unatoč rastezljivosti pojma primjerenoga roka pobližeg vremenskog određivanja nema.23 Svjedoci smo prijašnjih mogućnosti opoziva predstavnika, odnosno njihove odgovornosti biračima, no znamo kako je to u praksi izgledalo.24 Više u: KLARIĆ, M. Mjesna samouprava u Republici Hrvatskoj, Zbornik radova Veleučilišta u Šibeniku 2 (2008.), 1, Šibenik, str. 95. – 108.25 Iako neki autori pozitivnim ističu mjesne zajednice u bišem sustavu, one su ipak prvenstveno bile na liniji provođenja mjera zacrtanih na partijskim sastancima, pri čemu su tzv. zborovi građana služili samo stvaranju formalnog privida građanskoga sudjelovanja, odnosno samoupravljanja.26 Više o stanju, mogućnostima i perspektivama mjesne samouprave u Republici Hrvatskoj u: REŠETAR, V. Istraživanje mjesne samouprave i neposrednog sudjelovanja građana u javnim poslovima na mjesnoj razini, Hrvatska i komparativna javna uprava 11(2011.), 1, Zagreb, str. 71. – 98.


3. DODATNI PROTOKOL EUROPSKOJ POVELJI O LOKALNOJ SAMOUPRAVI O PRAVU GRAĐANA NA SUDJELOVANJE U POSLOVIMA LOKALNIH VLASTI

Vijeće Europe svoju je Europsku povelju o lokalnoj samoupravi (dalje: Pove-lja) na potpisivanje ponudilo 15. listopada 1985. godine. Istoga je dana Povelju potpisalo 11 država, a na snagu je stupila 1. rujna 1988. godine. Od današnjih 47 država članica Vijeća Europe, Povelju ih je ratifi ciralo njih 45.27 Imajući u vidu društveno-političko stanje u Europi osamdesetih godina prošloga stoljeća, Vijeće je Europe u uvodnom dijelu Povelje, između ostaloga, istaknulo: „Smatra-jući da je pravo građana da sudjeluju u upravljanju javnim poslovima jedno od demokratskih načela koja su zajednička svim državama članicama Vijeća Europe, Uvjerene da je ostvarivanje tog prava moguće najneposrednije na lokalnoj razini, ..., Svjesne da je obrana i snaženje lokalne samouprave u različitim europskim zemljama važan doprinos izgradnji Europe utemeljene na načelima demokracije i decentralizacije vlasti.“28 Članak 3. Povelje određuje da će se lokalne jedinice svojim pravom uređivanja i upravljanja javnim poslovima, sukladno zakonskim određenjima, koristiti putem vijeća ili skupština koji se demokratski biraju. Oni mogu osnovati i izvršna tijela. Povelja, nadalje, ističe da se tom odredbom ne ograničava pravo na primjenu zborova građana, referenduma ili nekoga drugog oblika neposrednoga sudjelovanja građana. U poslijednjih dvadesetak godina dani su mnogi prijedlozi u cilju osnaženja nekih odredaba Povelja, a također i razjašnjavanja nekih nedorečenih izričaja. Upravo u tome cilju Europski komi-tet lokalne i regionalne demokracije (CDLR) Vijeća Europe načinio je Dodatni protokol Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi o pravu građana na sudjelo-vanje u poslovima lokalnih vlasti (dalje: Dodatni protokol) koji je ponudio na prihvaćanje 16. studenoga 2009. godine u nizozemskom Utrechtu. Dodatni je protokol potpisalo 14 država članica Vijeća Europe, a ratifi ciralo ga je tek njih šest29. Da bi stupio na snagu, potrebna je ratifi kacija u barem osam država člani-ca. Osnovna značajka Dodatnog protokola vidljiva je iz njegova naslova – pravno osnaživanje prava građana na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti. Iako se može činiti da je riječ o nečemu samo po sebi razumljivim, praksa ne samo na lokalnoj, već poglavito više na državnoj i naddržavnoj razini, pokazuje kako su građani vrlo rijetko uključeni u procese u kojima se odlučuje o njihovim pravima ili obvezama. Iako vrlo značajan, Dodatni je protokol vrlo kratak i sastoji se od

27 Izuzetak su Monako i San Marino.28 Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi, NN – Međunaordni ugovori, 14/9729 Norveška, Švedska, Mađarska, Crna Gora, Nizozemska i Estonija.


tek 7 članaka. U uvodnom dijelu podsjeća se na pravo građana na sudjelovanje iz Povelje, ali i dodaje: „Smatrajući da je razvitak u zemljama članica pokazao ne-mjerljiv značaj toga načela za lokalnu samoupravu, Smatrajući da je nužno odgo-varajuće nadodati Povelji odrebe koje jamče pravo na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti;“30 Nadalje Dodatni protokol poziva se i na Europsku konvenciju o pristupanju službenim dokumentima, usvojenu 27. studenoga 2008. godine31, preporuke R(81) 18 glede sudjelovanja građana na općinskoj razini, R(96) 2 o referendumima i narodnim inicijativama i Rec(2001) 19 o sudjelovanju građana u lokalnom javnom životu. Šefovi država i vlada, kao i ministri, zaključili su na svojim sastancima da je potrebno potaknuti sudjelovanje građana u javnom živo-tu budući da se sve više osjeća smanjivanje interesa građana. Pomanjkanje je inte-resa građana, na primjer, vidljivo u njihovom sve manjem sudjelovanju iz godine u godinu čak i na izborima, a čemu smo i svjedoci u našoj zemlji. Najporaznija izlaznost birača dogodila se na lokalnim izborima u Haitiju 2007. godine kada je na birališta izišlo samo 5% ukupnoga broja upisanih birača.32 Na ministarskoj konferenciji održanoj 15. i 16. listopada 2007. godine u Valenciji zaključeno je da Dodatni prorokol mora pokriti: „- pravo na sudjelovanje u javnom životu na lokalnoj razini, - pravo na dobijanje informacija od lokalnih vlasti i – dužnost lokalnih ovlasti omogućiti korištenje tih prava.“33 Dodatni protokol naglašava da demokratske institucije ne mogu niti nastati niti postojati ako u obzir ne uzmu ključnu ulogu i mjesto građanskoga sudjelovanja. Pri tome su prepoznata tri glavna razloga: ponajprije to je sudjelovanje nužno kako bi se održao legiti-mitet odlučivanja i omogućila odgovornost, kako bi javne vlasti stvorile bolje politike i usluge, nužno je slušati i učiti, a ništa manje važno je i shvaćanje da sudjelovanje građanima daje osjećaj pripadnosti lokalnim zajednicama u kojima građani žele živjeti i raditi. Dodatni protokol poziva države da stvore zakonodav-ni okvir koji bi pomogao uključivanje građana u poslove lokalnih vlasti. Budući

30 Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to participate in the aff airs of a local authority31 Samo pravo ne ističe se izrjekom u Dodatnom protokolu, već se samo poziva na postojeću Europsku konvenciju. O odnosu između prava građana na pristup informacijama i ograničenju toga pristupa više u: KLARIĆ, M. Problem sukoba prava na pristup informacijama i zaštite tajnosti podataka u: Pravo na tajnost podataka – zbornik radova, Grad Novalja i Pravni fakultet, Novalja, Split, 2008., str. 105. – 118.32 HIRSCHMANN, D. Challenges of Managing Local Elections in Transitional and Developing Countries: An Illustrative Essay, Public Administration and Development 21 (2001.), John Wiley & Sons, str. 20.33 Explanatory Report to Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to participate in the aff airs of a local authority, http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/207.htm od 10.4.2011.


da se radi o dobrovoljnom pristupanju država koje se međusobno razlikuju u svojemu unutrašnjem ustrojstvu, ovim obvezama nije predloženo jednoobrazno rješenje. Dodatni protokol ističe biračko pravo svih građana koji žive u nekoj lokalnoj zajednici, neovisno o njihovom državljanstvu, ali naglašava i mogućnost da države potpisnice u tu svrhu postave neke uvjete, formalnosti i ograničenja te je u konačnici biračko pravo ipak moguće ograničiti samo na vlastite držav-ljane.34 Dodatni protokol nadalje nabraja neke od mjera u kojima se vršenje prava građana na sudjelovanje ostvaruje smatrajući da su moguće i druge mjere: ovlašćivanje lokalnih vlasti u omogućavanju, promicanju i potpomaganju kori-štenja prava građana na sudjelovanje, osiguravanje uspostavljanja postupaka za uključivanje građana, primjerice savjetodavni postupak, lokalni referendumi i peticije, postupke pristupa građana službenim dokumentima, mjere za osigura-vanje potreba građana koji su suočeni s posebnim poteškoćama u vršenju svojih prava, mehanizme i načine postupanja i odgovoranja na pritužbe i prijedloge glede funkcioniranja lokalnih vlasti i lokalnih javnih službi, poticanje korištenja informacijske i komunikacijske tehnologije glede promicanja i vršenja prava gra-đana na sudjelovanje. Uzimajući u obzir da u zemljama članicama Vijeća Europe postoje velike razlike glede veličina lokalnih jedinica, Dodatni protokol u slučaju potrebe predviđa i mogućnosti stvaranja različitih postupaka, mjera i mehaniza-ma. Naglašena je i obveza država da u postupku planiranja i oživotvorenja prava građana na sudjelovanje mora na prikladan način konzultirati i lokalne vlasti. Državama članica ostavljena je i mogućnost od primjene Dodatnoga protokola isključiti određene kategorije lokalnih i regionalnih vlasti. Isto tako države mogu od primjene isključiti i jedno ili više svojih područja.35

Dodatni je protokol samo jedan od instrumenata kojima Vijeće Europe već više od 60 godina radi na promicanju i ostvarivanju prava na lokalnu samoupra-vu. Osnovna je njegova značajka da spominje prava građana na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti te slijedom toga od država zahtijeva stvaranje uvjeta, mjera i načina kojima bi se to pravo zajamčilo i oživotvorilo.

34 Iako se lako složiti da bi biračko pravo trebalo priznati i stranim građanima u mjestima u kojima imaju prebivalište, s obzirom da nam ono pokazuje volju osobe nastaniti se na određenom području, logično je da joj se omogući aktivno utjecati na događaje u toj zajednici. No, vjerovatno bi stvaranje takve obveze osudilo Dodatni protokol na neprihvaćanje od strane velikoga broja država.35 Od dosadašnjih 14 potpisnica dvije su se države koristile tim pravom. Kraljevina Nizozemska ograničila ga je na svoj europski dio, dok je Kraljevina Norveška od primjene isključila područje Svalbarda.


4. ZAKLJUČAK

Desetljećima se međunarodne organizacije trude popraviti vlastitu demokrat-sku sliku poticanjem i uključivanjem građana u svoje aktivnosti. Rezultati su unatoč tomu vrlo poražavajući. Svjesni smo da je problem zemalja bivšega soci-jalističkog sustava upravo u dotadašnjem top-down pristupu rješavanja proble-ma javnoga života. Izgradnja bottom-up pristupa složen je i zahtjevan posao te smo svjedoci da je i više od dvadeset godina hrvatske demokracije obilježeno sve manjom izlaznošću birača na izbore, pasivnošću i letargijom, pa i osjećajem da vlastito mišljenje i stavovi nisu bitni. Provođenje državnoga referenduma poslije 19. svibnja 1991. godine isključivo je imaginaran pojam, pa se čak pristupilo i promjeni Ustava kako bi se i s malom izlaznošću budući referendumi mogli proglasiti uspješnim. Čak i kada se zadovolje ustavni zahtjevi, referendum se ne raspisuje.

Predstavnička demokracija sklona je pasivizaciji građana, ali što kada i službe-nici donose odluke kojima odlučuju o interesima građana? Na službenike se ne može utjecati ni svake četiri godine na izborima. Oni su tu da bi bili instrument u provođenju odluka vlasti, a ne da bi ih stvarali. Problem građanskoga sudjelo-vanja postoji i potrebno se s njime što prije ozbiljno suočiti. Poticanje građana na aktiviranje na mjesnoj pa i lokalnoj razini svakako je lakše i ostvarljivije budući da se radi o manjim zajednicama, a i rješavanju svakodnevnih životnih problema s kojima se građani suočavaju. Upravo je stoga Vijeće Europe i donijelo Dodatni protokol Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi o pravu građana na sudjelo-vanje u poslovima lokalnih vlasti. Dosada ga je ratifi ciralo samo šest država, a za njegovo stupanje na snagu potrebna je ratifi kacija u osam država. Nadamo se da će i druge zemlje, uključujući ovdje i Republiku Hrvatsku, što prije prepoznati njegov značaj i njegovom ratifi kacijom pokušati ispraviti prigovore koje pasivni građani često upućuju javnim vlastima.

LITERATURA:1. Additional protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to par-

ticipate in the aff airs of a local authority, Council of Europe, Strasbourg, 2009.

2. BAKOTA, B. Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2007.

3. BAKOTA, B. LJUBANOVIĆ, B. Neposredni zbor nositelja izvršne vlasti u općinama, gradovima, županijama i Gradu Zagrebu, Pravni vjesnik 24 (2008.), 1, Osijek, str. 101. – 115.

4. BAKOTA, B. Utjecaj načela supsidijarnosti na razmišljanja o ustrojstvu lokalne samou-prave, Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava, HAZU, Zagreb, 2010., str.


5. BLAŽEVIĆ, R. Upravna znanost – kompendij, Pravni fakultet, Rijeka, 2004.

6. DEVAS, N. GRANT, U. Local Government Decision-Making – Citizen Participation and Local Accountability: Some Evidence from Kenya and Uganda, Public Administrati-on and Development, 23 (2003.), John Wiley & Sons, Ltd.

7. HIRSCHMANN, D. Challenges of Managing Local Elections in Transitional and De-veloping Countries: An Illustrative Essay, Public Administration and Development, 21 (2001.), John Wiley & Sons, Ltd.

8. KLARIĆ, M. Mjesna samouprava u Republici Hrvatskoj, Zbornik radova Veleučilišta u Šibeniku, 2 (2008.), 1, Šibenik, str. 95. – 108.

9. KLARIĆ M. Problem sukoba prava na pristup informacijama i zaštite tajnosti podataka, Pravo na tajnost podataka, Grad Novalja, Pravni fakultet, Novalja – Split, 2008., str. 105. – 118.

10. LOZINA D. Participacija i njezina uloga u promicanju demokracije, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42 (1992.), 4, str. 433. – 455.

11. PUSIĆ, E. Upravni sistemi, I. svezak, Grafi čki zavod Hrvatske i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985.

12. PUSIĆ, E. Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 1992.

13. REŠETAR, V. Istraživanje mjesne samouprave i neposrednog sudjelovanja građana u javnim poslovima na mjesnoj razini, Hrvatska i komparativna javna uprava 11 (2011.), 1, Zagreb, str. 71. – 98.

14. SMERDEL, B. SOKOL, S. Ustavno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2006.

15. Resolution 139 (2002) on relations between the public, the local assembly and the executi-ve in local democracy (the institutional framework of local democracy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2002.

16. REŠETAR, V. Istraživanje mjesne samouprave i neposrednog sudjelovanja građana u javnim poslovima na mjesnoj razini, Hrvatska i komparativna javna uprava 11 (2011.), 1, Zagreb, str. 71. – 98.

17. Revised Draft Strategy on Innovation and Good Governance at Local Level, Centre of Expertise for Local Government, Council of Europe, Strasbourg, 2007.

18. Ustav Republike Hrvatske, pročišćeni tekst, NN 85/10

19. Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, NN 109/07

20. Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju dr-žavne vlasti i lokalne i područne (regionalne samouprave), NN 33/96, 92/01, 38/09


ULOGA JAVNE UPRAVE U OSTVARIVANJU PRAVA VLASNIŠTVA NA GRAĐEVINSKOM ZEMLJIŠTU

Dr. sc. Vlado Belaj, redoviti profesor u trajnom zvanju; Pravni fakultet Sveučili-šta J. J. Strossmayera u OsijekuIvan Belaj, mag. iur., asistent; Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Javna uprava ima značajnu ulogu u primjeni propisa koji uređuju građevinsko zemljište u subjektivna prava na njemu. Građevinsko zemljište je nekretnina s po-sebnom namjenom, a ona se sastoji u izgradnji određenog objekta. Za građevinsko zemljište primjenjuje se opći stvarnopravni režim. Pravo vlasništva stječe se, pa tako i na građevinskom zemljištu, temeljem pravnog posla, odluke suda ili druge odluke vlasti i zakonom. Da bi se pravo vlasništva u potpunosti steklo potreban je upis u zemljišnu knjigu. Osim općeg stvarnopravnog režima postoji i poseban upravnopravni režim za građevinska zemljišta.

Ključne riječi: javna uprava, pravo vlasništva, građevinsko zemljište

Abstract

Public administration plays a signifi cant role in the implementation of regulations governing the building plot and its subjective standard. Building plot is a real estate with special purpose, and it consists of constructing a certain building. It is regula-ted through general real law system. Th e right of ownership is obtained, including the building plot, on the basis of legal transaction, court decisions or other decisions of government and law. To the right of property acquired in full is required to re-gister in the land register. In addition to the general real law system there is special administrative law system for building plots.

Key words: public administration, the right of ownership, building plot


1. Uvod

Zemljišta bilo koje vrste i namjene predstavljaju iznimno nacionalno bogat-stvo svake države, a to se svakako odnosi onda i na građevinsko zemljište. Svako zemljište, pa tako i građevinsko je dobro od interesa za Republiku Hrvatsku1 te uživa posebnu zaštitu. Javna uprava ima iznimno značajnu ulogu glede gra-đevinskih zemljišta i ostvarivanja subjektivnih prava na njima, među kojima je svakako najznačajnije pravo vlasništva. Upravna vlast na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini ima značajnu ulogu glede građevinskih zemljišta koja se nalaze na području njihove nadležnosti. Osim neprekidnog praćenja stanja u prostoru te donošenja i provođenja prostornih planova, zadatak upravne vlasti je i uređivanje građevinskog zemljišta.

„Građevinsko zemljište je zemljište unutar i izvan građevinskog područja, koje je izgrađeno ili prostornim planom namijenjeno za građenje građevina i uređenje javnih površina.“2

Na građevinskom zemljištu mogu postojati sva stvarna prava (vlasništvo, služnosti, pravo građenja, založno pravo i stvarni tereti). Sa stajališta stvarnog prava građevinsko je zemljište nekretnina s posebnom namjenom koja se sastoji u izgradnji nekog građevinskog objekta. Nekretnina je stvar koju se ne može premještati s jednog mjesta na drugo bez povrede njezine biti. Nekretnina je zemljišna čestica i njezine pripadnosti (sve ono što je sa zemljišnom česticom trajno spojeno na ili ispod njezine površine). Zemljišna čestica je dio površine zemljine kore koji je geometrijski određen i koji ima specifi čnu oznaku čime se razlikuje od svog ostalog zemljišta (katastarska oznaka).

1 Interes Republike Hrvatske je pravno zaštićeni interes društvene zajednice kao cjeline usmjeren na dobrobit države i svih njezinih građana. Interes Republike Hrvatske je javni interes koji kao takav uvijek uživa pravnu zaštitu. Suprotan je privatni interes koji se pravno štiti samo ako je u skladu s javnim interesom. Na temelju razlikovanja javnih i privatnih interesa nastala je i dioba pravnoga sustava na javno i privatno pravo. Javno pravo štiti javne interese, a privatno pravo pri-vatne interese. Interes Republike Hrvatske je pravni standard kojem značenje daju nadležna tijela koja se u praksi susreću s ovim pojmom. 2 Čl. 2. st. 1. A. 2. Zakona o prostornom uređenju i gradnji.


2. Pravni izvori za građevinska zemljišta

Opći stvarnopravni režim za stvari, pa tako i za nekretnine, odnosno gra-đevinska zemljišta kao posebnu vrstu nekretnine, uređuje Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.3

Najznačajniji pravni izvor posebnog pravnog uređenja za građevinska zemlji-šta je Zakon o prostornom uređenju i gradnji. 4 Na temelju Toga Zakona do-neseni su i podzakonski propisi poput Uredbe o određivanju zahvata u prostoru za koje Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva izdaje lokacijsku i/ili građevinsku dozvolu5 te na Pravilnik o jednostavnim građevinama i radovima.6

Određeno značenje za građevinska zemljišta ima i Zakon o postupanju i uvje-tima gradnje radi poticanja ulaganja.7 8 Određena značajna pravna pravila glede građevinskih zemljišta te njihovog pravnog statusa sadrži i Zakon o državnoj izmjeri i katastru nekretnina.9

Ranije u doba socijalizma postojao je čak poseban propis o građevinskom zemljištu. To je bio Zakon o građevinskom zemljištu.10 Većina njegovih odre-daba bila je posvećena uređivanju prijenosa građevinskog zemljišta iz privatnog u društveno vlasništvo. Temeljem toga ovaj je Zakon uređivao pravo korištenja

3 Narodne novine, br. 91/96, 68/98, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09 i 90/10.4 Narodne novine, br. 76/07, 38/09. Zakon o prostornom uređenju i gradnji stupio je na snagu 1. listopada 2007., (osim čl. 204. st. 3. i 4. koji stupa na snagu danom primitka Republike Hr-vatske u Europsku uniju). Istodobno prestali su važiti Zakon o prostornom uređenju (Narodne novine, br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02 i 100/04), Zakon o gradnji (Narodne novine, br. 175/03 i 100/04), osim odredaba nabrojenih u članku 353., Zakon o prestanku važenja Zakona o postupa-nju s objektima građenim protivno prostornim planovima i bez odobrenja za građenje (Narodne novine, br. 33/95.), Zakon o postupanju s objektima građenim protivno prostornim planovima i bez odobrenja za građenje (Narodne novine, br. 33/92), Uredba o javnoj raspravi u postupku do-nošenja prostornih planova (Narodne novine, br. 101/98), Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora (Narodne novine, br. 128/04) i Pravilnik o načinu vođenja očevidnika o obavljenim inspekcijskim pregledima građevinske inspekcije (Narodne novine, br. 1/98). 5 Narodne novine, br. 116/07.6 Narodne novine, br. 21/09.7 Narodne novine, br. 69/09.8 O ovom Zakonu vidjeti više u: Mrduljaš, D.: Zakon o postupanju i uvjetima gradnje radi poti-canja ulaganja, Informator, 2009, 5776-5777, 1-3.9 Narodne novine, br. 16/07.10 Narodne novine, br. 48/88-pročišćeni tekst, 16/90 i 53/90.


i raspolaganja građevinskim zemljištem koja su bila izvedena iz društvenog vla-sništva.

3. Opće stvarnopravno uređenje i pravo vlasništva na građevinskom zemljištu

3. 1. Opća obilježja prava vlasništva

Opći stvarnopravni režim, koji se odnosi i na građevinska zemljišta, uređen je Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. Pravo vlasništva je stvarno pravo koje svojem nositelju (vlasniku) daje najpotpuniju, za svakoga mjerodavnu privatnu pravnu vlast na stvari što je pravni poredak dozvoljava i jamči.11 Posebna obilježja prava vlasništva su: 1. daje potpunu privatnu vlast na i glede stvari12, 2. jedinstveno je i 3. jednovrsno.

U pravnom poretku koji je usvojio individualistički koncept vlasništva, takav je i u Republici Hrvatskoj, neizbježno postoji samo jedna vrsta vlasništva.13 Po-stojanje druge vrste prava vlasništva značilo bi da vlasništvo jedne vrste ovlašćuje svojeg nositelja drukčije od vlasništva druge vrste. Feudalni pravni poretci po-znavali su dvije vrste vlasništva: vrhovno i koristovno (niže) koje su bile različitog sadržaja.

Pravo vlasništva na građevinskom zemljištu neće se pravo vlasništva protezati: a) na zgrade koje su od zemljišta odvojene nekim stvarnim pravom (npr. pravom građenja), b) na zgrade koje su sa zemljištem povezane samo radi neke prolazne namjene (npr. montažni objekti za potrebe gradilišta), c) na strojeve i druge ure-đaje ako je u zemljišnim knjigama zabilježeno da su oni vlasništvo neke druge osobe.

3. 2. Stjecanje prava vlasništva

11 Tako Gavella, N. – Josipović, T. – Gliha, I. – Belaj, V. – Stipković, Z.: Stvarno pravo, svezak prvi, Zagreb, 2007., str. 373.12 Ovlasti prava vlasništva koje se najčešće spominju su: a) pravo posjedovanja, b) pravo uporabe, c) pravo korištenja, d) pravo raspolaganja i e) pravo isključiti trećeg. Na jednoj stvari može posto-jati samo jedno pravo vlasništva. Ne mogu na istoj stvari postojati dvije privatne pravne vlasti koje bi bile potpune, ne može više osoba imati stvar tako da svaka od njih bude vlasnik te cijele stvari. Pravo vlasništva je jedinstveno pravo kojemu se sadržaj ne može dijeliti. Kome pripada pravo vla-sništva tome pripadaju i sve pojmovno bezgranične vlasničke ovlasti. Ovlasti prava vlasništva nisu nikakva samostalna prava nego samo emanacije jedinstvenog vlasnikova prava vlasništva.13 Dok je naše građansko pravo bilo uključeno u socijalistički pravni krug postojala su dva para-lelna sustava: vlasničkopravni i društvenovlasnički. Pretvaranjem društvenog vlasništva u pravo vlasništva uspostavljena je jednovrsnost prava vlasništva.


Opće pretpostavke stjecanja prava vlasništva su: 1. sposobnost predmeta da se na njemu stekne pravo vlasništva, 2. sposobnost stjecatelja da stekne pravo vlasništva na tom predmetu, 3. pravni temelj.

Kao pravni temelj u našem pravnom poretku mogu poslužiti: 1. pravni po-slovi kojima je cilj stjecanje prava vlasništva, 2. odluke vlasti (sudske ili upravne) usmjerene na stjecanje prava vlasništva, 3. nasljeđivanje, 4. neposredno zakon.

Pretpostavke koje se trebaju ispuniti da bi temeljem pravnog posla sposobni stjecatelj stekao pravo vlasništva na sposobnoj stvari su: 1. da postoji valjani prav-ni posao upravljen na prijenos prava vlasništva, 2. da je to pravni posao osobe koja je vlasnik stvari, ovlašten da tako raspolaže svojim pravom, 3. da je na zako-nom određeni način prenesena vlast na toj stvari stjecatelju.

Stjecanje na temelju sudske ili druge odluke javlja se u mnogim slučajevima. Ovdje će biti spomenuti samo oni slučajevi koji su značajni i za građevinska ze-mljišta. Tako je moguće stjecanje na temelju odluke o razvrgnuću suvlasništva. To uređuje Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. Pravomoćno rješenje o razvrgnuću je pravni temelj, a upis u zemljišnu knjigu je način stjecanja.

Moguće je i stjecanje na temelju rješenja o dosudi. To je odluka kojom sud u ovršnom postupku odlučuje tko je stekao pravo vlasništva stvari (nekretnine) prodane ovršnom prodajom. Uređeno je Ovršnim zakonom.14

Stjecanje vlasništva moguće je i na temelju odluke o konfi skaciji. Konfi skacija je prisilno oduzimanje prava vlasništva aktom sudske ili druge javne vlasti koje se provodi kao kazna ili kao zaštitna mjera. Konfi skaciju određuju posebni propisi (kaznenopravni, carinski i dr.).

Stjecanje vlasništva na temelju odluke o izvlaštenju uređeno je Zakonom o izvlaštenju.15 Odluka kojom je prihvaćen prijedlog o izvlaštenju (rješenje o iz-vlaštenju) je pravni temelj na kojem korisnik izvlaštenja stječe pravo vlasništva nekretnine koja je predmet izvlaštenja. Pravo na posjed izvlaštene nekretnine stječe korisnik izvlaštenja danom pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju pod pret-postavkom da je do tada isplatio naknadu izvlašteniku ( u novcu ili u obliku dru-ge nekretnine), a ako to nije učinio onda tek danom kada izvrši tu svoju obvezu prema izvlašteniku.

14 Narodne novine, br. 139/10.15 Narodne novine, br. 9/94, 35/94, 114/01, 79/06 i 45/11.


Stjecanje vlasništva na temelju odluke o komasaciji također je moguće. Ko-masacija poljoprivrednog zemljišta16 provodila se od 1954. do 1990. radi ekono-mičnijeg iskorištavanja zemljišta formiranjem većih i pravilnijih čestica, stvaranja povoljnijih uvjeta za razvitak poljoprivrednih naselja, radi osnivanja i izgrad-nje poljoprivrednih putova i drugih prometnica, hidromelioracionih objekata i uređaja te izvođenja drugih radova na uređenju zemljišta. U tom razdoblju na području Hrvatske provedeni su postupci komasacije na ukupno 654.413 ha zemljišta. Komasacija je provođena od 1979. godine temeljem Zakona o koma-saciji17 koji je još uvijek na snazi.18 Ovaj je Zakon teško primjenjiv u pravnom sustavu Republike Hrvatske jer favorizira društveni sektor tako da se komasacija poljoprivrednog zemljišta u praksi ne provodi. Urbanu komasaciju uređuje Za-kon o prostornom uređenju i gradnji, ali se ona u praksi još ne provodi.

Stjecanje vlasništva moguće je i u postupku denacionalizacije, odnosno na temelju odluke o naknadi za oduzetu imovinu. To je uređeno Zakonom o na-knadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine19 (popularno nazvanog Zakon o denacionalizaciji) koji je donesen 1996. godine. Taj je zakon lex specialis u odnosu na ZV. Ovlaštenik naknade je u prvom redu prijašnji vlasnik, njegovi nasljednici (samo prvi nasljedni red, a ne oporučni ni ostali nasljednici). Inače građevinsko zemljište nacionalizirano je Zakonom o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta.20 Stjecanje vlasništva moguće je i nasljeđivanjem.21

Pravo vlasništva prema Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima stječe se u sljedećim slučajevima: 1. stjecanje prisvojenjem i nalazom, 2. stjecanje napuštenih nekretnina, 3. stjecanje priraštaja stvari, 4. stjecanje ubiranjem i 5. stjecanje dosjelošću. Temeljem zakona pravo se vlasništva stječe izvorno (origi-narno).

16 Korišteni su podaci iz Prijedloga programa okrupnjavanja poljoprivrednog zemljišta 2009. – 2021. koji je donijela Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj 29. 01. 2009., str. 6, 7, i 29.17 Narodne novine, br. 10/79, 21/84 i 5/87.18 Da je Zakon o komasaciji još uvijek na snazi potvrđuje i odluka Ustavnog suda Republike Hr-vatske, RH U – III – 201/2003. od 9. 06. 2005. objavljena u Narodnim novinama, br. 77/05.19 Narodne novine, br. 92/96, 92/99, 80/02 i 81/02.20 Službeni list SFRJ, br. 52/58. 21 Narodne novine, br. 48/03 i 163/03.


3. 3. Pretvorba prava korištenja neizgrađenog građevinskog zemljišta

Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima uredio je pitanje pretvorbe prava korištenja neizgrađenog građevinskog zemljišta.22 Tako pravo korištenja neizgrađenog građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu koje nije prestalo do donošenja Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima pretvara se nje-govim stupanjem na snagu u pravo vlasništva dotadašnjeg nositelja toga prava ili njegova pravnog sljednika. To se na odgovarajući se način primjenjuje i na prvenstveno pravo korištenja građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu. Za upise ovih prava u zemljišnim knjigama koji su izvršeni do dana stupanja na snagu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima uzet će se da su upisi prava vlasništva.

Smatra se da je vlasnik nekretnine u društvenom vlasništvu osoba koja je u zemljišnim knjigama upisana kao nositelj prava upravljanja, korištenja ili ras-polaganja tom nekretninom, a tko tvrdi suprotno, treba to dokazati. Smatra se da je osoba koja je u zemljišnoj knjizi upisana kao nositelj prava korištenja ne-izgrađenog građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, odnosno nositelj prvenstvenog prava korištenja takva zemljišta, vlasnik toga zemljišta, a tko tvrdi suprotno, treba to dokazati. Smatra se da su vlasništvo Republike Hrvatske sve stvari iz društvenog vlasništva na području Republike Hrvatske glede kojih nije utvrđeno u čijem su vlasništvu niti djeluje predmnjeva vlasništva (s obzirom na upis u zemljišnu knjigu), a tko tvrdi suprotno, treba to dokazati.23

Osoba čije pravo vlasništva potječe od nekadašnjeg prava upravljanja ili ko-rištenja i raspolaganja stvari u društvenom vlasništvu, odnosno od nekadašnjeg prava korištenja ili prvenstvenog prava korištenja građevinskog zemljišta u druš-tvenom vlasništvu, ima pravo na zaštitu svog prava kao svaki vlasnik, ako nije što posebno određeno zakonom. Osoba koja se ne može osloniti na predmnjevu vlasništva, ili koja dokazuje suprotno od nje, dokazat će svoje pravo vlasništva ako dokaže da je ona odnosno njezin pravni prednik bio stekao pravo upravljanja ili korištenja i raspolaganja, odnosno pravo korištenja ili prvenstvenog prava ko-rištenja građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, na valjanom pravnom temelju i uz ispunjenje svih ostalih pretpostavaka koje su se za stjecanje toga prava zahtijevale u trenutku stjecanja.

22 Čl. 361. – 365.23 Još o uspostavi prava vlasništva na građevinskim zemljištem u korist Republike Hrvatske vidjeti u: Simonetti, P.: Uspostavljanje prava vlasništva na građevinskom zemljištu i raspolaganje građe-vinskim zemljištem u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i Republike Hrvatske, u: Jelčić, O. (ur.): Nekretnine kao objekti imovinskih prava, 2007.


Upis prava vlasništva nekretnine koje potječe od nekadašnjeg prava upravlja-nja ili korištenja i raspolaganja stvari u društvenom vlasništvu provest će se po pravilima zemljišnoknjižnog prava, ako Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima nije što drugo propisano. Zemljišnoknjižni sud dopustit će upis prava vlasništva protiv knjižnog prednika koji je u zemljišnu knjigu upisan kao vlasnik ili kao nositelj prava upravljanja, odnosno korištenja i raspolaganja. Ako je pravo upravljanja, korištenja ili raspolaganja izvanknjižno bilo prenašano na više osoba uzastopce, upis će se provesti u korist onoga koji dokaže neprekinuti niz izvan-knjižnih stjecanja od knjižnog prednika do sebe. Zemljišnoknjižni sud dopustit će uknjižbu prava vlasništva na temelju privatnih isprava na kojima nije ovjerov-ljen potpis one osobe čije se pravo ograničuje, opterećuje, ukida ili prenosi, ako je, nakon promjene osobe ovlaštene na to raspolaganje, tu ispravu supotpisala i svoj potpis ovjerovila osoba koja je u času ovjere ovlaštena na potpisivanje takvih isprava, ili osoba koja je u času ovjere ovlaštena za potpisivanje takvih isprava kao pravni sljednik osobe koja je nekretninom raspolagala, ili državni pravobranitelj Republike Hrvatske u slučajevima kad osoba koja je nekretninom raspolagala nema pravnog sljednika. Da bi zemljišnoknjižni sud dopustio ovu uknjižbu, uz supotpisanu izjavu treba priložiti javnu ili javno ovjerovljenu ispravu iz koje je vidljiva ovlast supotpisnika, te dokaz o pravnom sljedništvu ili njegovu izostan-ku. Smatrat će se da je osoba čije se pravo ograničuje, opterećuje, ukida ili prenosi dopustila upis u korist stjecatelja i kad je izjavu o tome u propisanom obliku dala osoba ovlaštena na supotpis. Osobe koje u zemljišnim knjigama nisu upisane kao nositelji prava upravljanja, korištenja ili raspolaganja, a ne raspolažu ispravom valjanom za zemljišnoknjižni upis prava vlasništva, upisat će pravo vlasništva tih nekretnina upisom u zemljišnu knjigu na temelju odluke suda, pošto dokažu da su bile izvanknjižni nositelji takva prava na nekretnini u društvenom vlasništvu.

Upis prava vlasništva nekretnine koje potječe od nekadašnjeg prava korištenja neizgrađenog građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu ili od prvenstve-nog prava korištenja takva zemljišta provest će se po pravilima zemljišnoknjižnog prava. Zemljišnoknjižni će sud na zahtjev osobe koja za to ima pravni interes dopustiti brisanje društvenog vlasništva i prava korištenja, odnosno prvenstve-nog prava korištenja te će upisati pravo vlasništva u korist osobe koja je kao nositelj prava korištenja, odnosno prvenstvenog prava korištenja bila upisana u zemljišnoj knjizi. U korist osobe koja u zemljišnim knjigama nije upisana kao nositelj prava korištenja neizgrađenog građevinskog zemljišta dopustit će zemljiš-noknjižni sud brisanje društvenog vlasništva te će upisati njezino pravo vlasništva na temelju rješenja o davanju na korištenje građevinskog zemljišta, rješenja o oduzimanju zemljišta iz posjeda prijašnjeg vlasnika ili korisnika i davanju njoj


na korištenje (rješenja o provedbi deposedacije u njezinu korist) te ugovora o međusobnim pravima i obvezama sklopljenim u skladu s uvjetima utvrđenim u rješenju o davanju na korištenje građevinskog zemljišta. U korist osobe koja u zemljišnim knjigama nije upisana kao nositelj prava korištenja neizgrađenog gra-đevinskog zemljišta, a ne može predočiti isprave, zemljišnoknjižni sud dopustit će upis prava vlasništva na temelju odluke suda, pošto ona dokaže da je imala to pravo korištenja stečeno na valjanom pravnom temelju i na propisani način. Ako je pravo korištenja ili prvenstveno pravo korištenja preneseno na više osoba uza-stopce, upis će se provesti u korist zadnjeg nositelja toga prava na neizgrađenom građevinskom zemljištu, ako dokaže neprekinuti niz izvanknjižnih stjecanja od knjižnog prednika do sebe. Tko tvrdi da je pravo korištenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu odnosno prvenstveno pravo korištenja toga zemljišta u međuvremenu izvanknjižno prestalo, treba to dokazati pred sudom da bi se na temelju sudske odluke izbrisalo to pravo odnosno pravo vlasništva u koje se ono pretvorilo.

4. Posebno pravno uređenje za građevinska zemljišta

4. 1. Općenito

Temeljni propis koji uređuje poseban pravni režim za građevinska zemljišta je Zakon o prostornom uređenju i gradnji.24 Kao što je već spomenuto prema tom propisu građevinsko zemljište je zemljište unutar i izvan građevinskog područja, koje je izgrađeno ili prostornim planom25 namijenjeno za građenje građevina i

24 Više o Zakonu o prostornom uređenju i gradnji vidjeti u: Bienenfeld, J.: Novine u uređenju građevinskog zemljišta nakon donošenja Zakona o prostornom uređenju i gradnji, u: Kuzmić, M. (ur.): Nekretnine u pravnom prometu – Aktualna pitanja zakonodavstva i sudske prakse – 2007., 2007; Bienenfeld, J.; Fučić, L.; Mrduljaš, D.; Sarvan, D.: Novi Zakon o prostornom uređenju i gradnji, 2007; Bienefeld, J.; Kontrec, D.; Mrduljaš, D.; Sarvan, D.: Primjena Zakona o prostor-nom uređenju i gradnji, 2008.25 Osnovni cilj prostornog uređenja je interaktivnim prostornim planiranjem i procjenom mogu-ćih utjecaja, ostvariti ravnomjeran prostorni razvoj usklađen s gospodarskim, društvenim i oko-lišnim polazištima, uravnoteženjem regionalnih razvojnih procesa i s njima povezanih zahvata u prostoru i različitih potreba i interesa korisnika prostora, na način kojim se osigurava: 1. prostor-na održivost u odnosu na racionalno korištenje i očuvanje kapaciteta prostora na kopnu, moru i u podmorju u svrhu učinkovite zaštite prostora, 2. povezivanje teritorija Države s europskim prostornim sustavima, 3. njegovanje i razvijanje regionalnih prostornih osobitosti, 4. međusob-no usklađen i dopunjujući razmještaj različitih ljudskih djelatnosti i aktivnosti u prostoru radi funkcionalnog i skladnog razvoja zajednice uz zaštitu integralnih vrijednosti prostora, 5. razumno korištenje i zaštita prirodnih dobara, očuvanje biološke raznolikosti, zaštita okoliša i prevencija od rizika onečišćenja, 6. zaštita kulturnih dobara i vrijednosti, 7. dobro organizirana raspodjela i ure-đenje građevinskog zemljišta, 8. kvalitetan i human razvoj gradskih i ruralnih naselja te siguran, zdrav, društveno funkcionalan životni i radni okoliš, 9. cjelovitost vrijednih obalnih ekosustava i


uređenje javnih površina. „Građevinsko područje naselja utvrđeno prostornim planom uređenja velikog grada, grada i općine je izgrađeni i uređeni dio naselja i neizgrađeni dio područja tog naselja planiran za njegov razvoj i proširenje.26

4. 2. Prostorno uređenje

U ovom ćemo se radu dotaknuti samo nekih značajnijih odredaba Zakona o prostornom uređenju i gradnji koje se odnose na prostorno uređenje, a samim time su povezane i s građevinskim zemljištima. Pri tome je značajno i pitanje nadležnosti tijela javne uprave.

Prostorno uređenje u nadležnosti jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave obuhvaća osobito: 1. usmjeravanje prostornog razvoja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave sa specifi čnim ciljevima i smjernicama za prostorno uređenje u skladu s polazištima i smjernicama iz dokumenata prostor-nog uređenja državne razine, 2. donošenje dokumenata prostornog uređenja po-dručne (regionalne) i lokalne razine, 3. prihvaćanje izvješća o stanju u prostoru, 4. propisivanje detaljnijih mjerila i uvjeta, kojima se određuju namjena površina i prostorni razmještaj građevina u prostoru u odnosu na očuvanje i korištenje prirode te prirodnih i kulturnih vrijednosti i dobara lokalnog značenja, zaštitu okoliša i na zaštitu od prirodnih i drugih nesreća, 5. planiranje zahvata u prosto-ru županijskog i lokalnog značenja, 6. provođenje mjera za ostvarivanje dokume-nata prostornog uređenja područne (regionalne) i lokalne razine, 7. provođenje mjera aktivne zemljišne politike i uređenja građevinskog zemljišta, 8. vođenje registra podataka iz informacijskog prostornog uređenja. Iznimno, za županije te velike gradove određene prema posebnom zakonu, prostorno uređenje obuhvaća i izdavanje lokacijskih dozvola, potvrda parcelacijskog elaborata, rješenja o utvr-đivanju građevne čestice, rješenja o uvjetima građenja, potvrda glavnog projekta, rješenja o izvedenom stanju, potvrda izvedenog stanja, te uporabnih dozvola i dozvola za uklanjanje. Više jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu zajednički organizirati trajno ostvarivanje spomenutih zadaća.27

kakvoća mora za kupanje i rekreaciju, 10. kvaliteta i ljepota izgrađenog okoliša, osobito u obalnom području uz zaštitu užeg obalnog pojasa od građenja, 11. odgovarajući prometni sustav, osobito javni prijevoz i nemotorizirani promet, 12. opskrba, funkcionalna pristupačnost i uporaba usluga i građevina za potrebe različitih skupina stanovništva, osobito djece, starijih ljudi i osoba smanjenih sposobnosti i pokretljivosti, 13. kvaliteta uređenja ugostiteljsko-turističkih područja na obalnom i kopnenom području, 14. pogodne poslovne uvjete za razvoj gospodarstva, 15. nacionalna sigur-nost i obrana Države te zaštita od prirodnih i drugih nesreća (čl. 7. st. 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji).26 Čl.2. st. 1. A 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji. 27 Proizlazi iz čl. 26. Zakona o prostornom uređenju i gradnji.


Dokumentima prostornog uređenja određuje se svrhovita organizacija, ko-rištenje i namjena prostora te mjerila i smjernice za uređenje i zaštitu prostora Države, županija, Grada Zagreba, velikih gradova, gradova i općina. Dokumenti prostornog uređenja donose se na državnoj razini i kao prostorni planovi na po-dručnoj (regionalnoj) i lokalnoj razini. Prostorni planovi imaju snagu i pravnu prirodu podzakonskog propisa.28

Dokumenti prostornog uređenja državne razine su Strategija prostornog ra-zvoja i Program prostornog uređenja Republike Hrvatske i prostorni planovi područja posebnih obilježja, ako je to propisano ovim Zakonom. Dokumenti prostornog uređenja područne (regionalne) razine su prostorni plan županije, odnosno Grada Zagreba te prostorni plan područja posebnih obilježja, ako je obveza njihove izrade i donošenja određena tim planovima. Dokumenti prostor-nog uređenja lokalne razine su prostorni plan uređenja velikoga grada, grada, odnosno općine, urbanistički plan uređenja i detaljni plan uređenja. Dokumenti prostornog uređenja različite razine mogu se izrađivati i donositi istodobno.29

4. 3. Uređenje građevinskog zemljišta

Ovdje će biti prikazane samo najznačajnije odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji koje se tiču uređenja građevinskog zemljišta.30 Građevinsko zemljište uređuje se u cilju njegovog osposobljavanja za građenje, rekonstrukciju i korištenje zgrada u skladu s dokumentom prostornog uređenja te s tim u vezi poboljšanja uvjeta života i rada u naseljima.

Uređenje građevinskog zemljišta obveza je jedinica lokalne samouprave.

Uređenje građevinskog zemljišta obuhvaća sljedeće radnje i radove: 1. osigu-ranje sredstava za uređenje građevinskog zemljišta u proračunu jedinice lokalne samouprave i iz drugih izvora, 2. pribavljanje projekata i druge dokumentacije, rješavanje imovinskopravnih odnosa i ishođenje akata potrebnih za provedbu radova u svrhu uređenja građevinskog zemljišta, 3. građenje u svrhu proširenja i/ili poboljšanja komunalne i druge infrastrukture sukladno posebnim propisi-ma, 4. sanaciju terena (odvodnjavanje, izravnavanje, osiguranje zemljišta i sl.), 5. poticanje i organizaciju suradnje u svrhu koordinacije gradnje pravnih osoba s javnim ovlastima i drugih subjekata u čijem je djelokrugu prema posebnim propisima građenje građevina prometne, elektroopskrbne i telekomunikacijske

28 Proizlazi iz čl. 54. Zakona o prostornom uređenju i gradnji29 Čl. 55. Zakona o prostornom uređenju i gradnji.30 Sadržane su u čl. 122. – 136.


infrastrukture te zdravstvenih, obrazovnih, upravnih i drugih javnih građevina potrebnih za život i rad u jedinici lokalne samouprave.

Država te jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužne su na zahtjev vlasnika zemljišta, odnosno građevine po tržišnoj cijeni prodati bez pro-vedbe javnog natječaja: 1. dio neizgrađenog zemljišta potrebnog za formiranje neizgrađene građevne čestice u skladu s detaljnim planom uređenja, ako taj dio ne prelazi 20% površine planirane građevne čestice, 2. dio zemljišta potrebnog za formiranje izgrađene građevne čestice u skladu s detaljnim planom uređenja, 3. zemljište koje čini građevnu česticu građevine za stalno stanovanje izgrađene bez građevne dozvole ili drugog odgovarajućeg akta, ako je građevina izgrađena u skladu s prostornim planom i ako se vlasnik građevine obveže da će ishoditi rješenje o uvjetima građenja, odnosno drugi odgovarajući akt u roku od godine dana od dana sklapanja kupoprodajnog ugovora za ovo zemljište.

Vlasnik neizgrađenog zemljišta na kojemu je detaljnim planom uređenja ili urbanističkim planom uređenja planirano građenje građevina i uređaja komu-nalne ili druge infrastrukture ili druga građevina javne namjene koje ne može biti vlasnik, može ovo zemljište predati u vlasništvo jedinice lokalne samouprave. Vlasnik građevinskog zemljišta unutar granica građevinskog područja dužan je prije dobivanja lokacijske dozvole odnosno rješenja o uvjetima građenja, predati jedinici lokalne samouprave dio tog zemljišta koje je dokumentom prostornog uređenja određeno za građenje građevina ili uređaja komunalne infrastrukture koji služi njegovoj građevnoj čestici ili građevini koja će se izgraditi na toj čestici. Za predano zemljište vlasniku pripada naknada u visini tržišne vrijednosti pre-danog zemljišta u vrijeme predaje. Naknadu je dužna isplatiti jedinica lokalne samouprave, odnosno osoba s kojom je sklopljen ugovor, najkasnije u roku od dvije godine od dana predaje zemljišta, odnosno sklapanja ugovora.

Troškove ili dio troškova potrebnih za izradu urbanističkog plana uređenja ili detaljnog plana uređenja te za uređenje građevinskog zemljišta može snositi vlasnik zemljišta kojem to uređenje koristi ili druga zainteresirana osoba koja s jedinicom lokalne samouprave sklopi ugovor o fi nanciranju uređenja građevin-skog zemljišta. Ugovor o fi nanciranju uređenja građevinskog zemljišta sklapa se u pisanoj formi, a ovisno o svom predmetu, sadrži osobito:

1. naziv odnosno ime i adresu stranaka, 2. naziv i obuhvat prostornog plana čija se izrada fi nancira i osnovne smjernice za njegovu izradu značajne za obje stranke, 3. obvezu jedinice lokalne samouprave da donese prostorni plan, 4. vr-stu i opseg radnji i radova na uređenju zemljišta koje se obvezuje izvršiti jedinica lokalne samouprave, te rok za njihovo izvršenje,


5. iznos, način i rok plaćanja troškova uređenja zemljišta koji se obvezuju pla-titi vlasnik zemljišta, odnosno zainteresirana osoba. Ugovor o uređenju građevin-skog zemljišta objavljuje se u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave.

5. Zaključak

Javna uprava ima iznimno značajnu ulogu glede građevinskih zemljišta i ostvarivanja subjektivnih prava na njima, među kojima se svakako ističe pravo vlasništva. Upravna vlast na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini ima značajnu ulogu glede građevinskih zemljišta koja se nalaze na području njihove nadležno-sti. Osim neprekidnog praćenja stanja u prostoru te donošenja i provođenja pro-stornih planova, zadatak upravne vlasti je i uređivanje građevinskog zemljišta.

Građevinsko zemljište je zemljište unutar i izvan građevinskog područja, koje je izgrađeno ili prostornim planom namijenjeno za građenje građevina i uređenje javnih površina.

Na građevinskom zemljištu mogu postojati sva stvarna prava, a najznačajnije je pravo vlasništva. Sa stajališta stvarnog prava građevinsko je zemljište nekretnina s posebnom namjenom koja se sastoji u izgradnji nekog građevinskog objekta.

Za građevinska zemljišta vrijedi opći stvarnopravni režim, ali i poseban uprav-nopravni režim. Prednost u primjeni ima poseban režim jer su propisi koji ga uređuju lex specialis u odnosu na Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima koji uređuje opće stvarnopravno uređenje.

LITERATURA:

Knjige i članci:1. Bienenfeld, J.: Novine u uređenju građevinskog zemljišta nakon donošenja Zakona o

prostornom uređenju i gradnji, u: Kuzmić, M. (ur.): Nekretnine u pravnom prometu – Aktualna pitanja zakonodavstva i sudske prakse – 2007., 2007;

2. Bienenfeld, J.; Fučić, L.; Mrduljaš, D.; Sarvan, D.: Novi Zakon o prostornom uređenju i gradnji, 2007;

3. Bienefeld, J.; Kontrec, D.; Mrduljaš, D.; Sarvan, D.: Primjena Zakona o prostornom uređenju i gradnji, 2008.

4. Gavella, N. – Josipović, T. – Gliha, I. – Belaj, V. – Stipković, Z.: Stvarno pravo, svezak prvi, Zagreb, 2007.

5. Mrduljaš, D.: Zakon o postupanju i uvjetima gradnje radi poticanja ulaganja, Infor-mator, 2009, br. 5776-5777.


6. Simonetti, P.: Uspostavljanje prava vlasništva na građevinskom zemljištu i raspolaganje građevinskim zemljištem u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i Republike Hrvat-ske, u: Jelčić, O. (ur.): Nekretnine kao objekti imovinskih prava, 2007.

Propisi:1. Pravilnik o jednostavnim građevinama i radovima, Narodne novine, br. 21/09.

2. Pravilnik o načinu vođenja očevidnika o obavljenim inspekcijskim pregledima građe-vinske inspekcije, Narodne novine, br. 1/98.

3. Uredba o javnoj raspravi u postupku donošenja prostornih planova, Narodne novine, br. 101/98.

4. Uredba o određivanju zahvata u prostoru za koje Ministarstvo zaštite okoliša, pro-stornog uređenja i graditeljstva izdaje lokacijsku i/ili građevinsku dozvolu, Narodne novine, br. 116/07.

5. Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora, Narodne novine, br. 128/04.

6. Zakon o državnoj izmjeri i katastru nekretnina, Narodne novine, br. 16/07.

7. Zakon o gradnji, Narodne novine, br. 175/03 i 100/04.

8. Zakon o građevinskom zemljištu, Narodne novine, br. 48/88-pročišćeni tekst, 16/90 i 53/90.

9. Zakon o izvlaštenju, Narodne novine, br. 9/94, 35/94, 114/01, 79/06, 45/11.

10. Zakon o komasaciji, Narodne novine, br. 10/79, 21/84, 5/87.

11. Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta, Službeni list SFRJ, br. 52/58.

12. Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavi-ne, Narodne novine, br. 92/96, 92/99, 80/02 i 81/02.

13. Zakon o nasljeđivanju, Narodne novine, br. 48/03 i 163/03.

14. Zakon o postupanju i uvjetima gradnje radi poticanja ulaganja, Narodne novine, br. 69/09.

15. Zakon o postupanju s objektima građenim protivno prostornim planovima i bez odobrenja za građenje, Narodne novine, br. 33/92.

16. Zakon o prostornom uređenju, Narodne novine, br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02 i 100/04.

17. Zakon o prostornom uređenju i gradnji, Narodne novine, br. 76/07 i 38/09.

18. Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Narodne novine, br. 91/96, 68/98, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09 i 90/10.


LJUDSKI KAPITAL KLJUČ RAZVOJA JAVNE UPRAVE

Sustavni pristup razvoju ljudskih potencijala u javnoj i državnoj upravi - model sustavnog razvoja (MSR)

Boris Blažinić, prof.psih., ravnatelj Instituta za kvalitetu i razvoj ljudskih potencijalaIII. trnjanske ledine 4c, 10 000 Zagreb, Hrvatska

Sažetak

Upravljanje kvalitetom usluga u javnom sektoru je različito od privatnog, ali principi su isti. Cilj kvalitetne usluge je zadovoljiti potrebe korisnika. Time se ob-vezujemo pružiti što je moguće bolji odnos prema korisniku. Sustav omogućuje razlikovanje među zaposlenicima u trudu i kvaliteti pružene usluge. Na taj način promovira i potiče izgradnju željene organizacijske kulture kroz promicanje ja-snih vrijednosti i standarda struke. Model sustavnog razvoja ljudskog potencijala (MSR) je organizacijski, iskustveno utemeljen proces učenja koji integrira razvoj osobnih i organizacijskih kompetencija. Integrira poslovnu strategiju kompanije, strategiju upravljanja ljudskim potencijalima i razvitak menadžera. Utemeljen na najnovijim istraživanjima i modelima, te prilagođen specifi čnostima naših ljudi i kulture.

Ključne riječi: ljudski kapital, potencijali, management, razvoj kompetencija, or-ganizacijska i timska kultura, upravljanje promjenama.


Human capital key to the development of public administration

A systematic approach to human resource development - Model of systematic development

Boris Blazinic, M.A., director of Institute for quality and human resource development.III. trnjanske ledine 4c, 10 000 Zagreb, Croatia

Managing service quality in the public sector is diff erent from the private, but the principles are the same. Th e goal of quality service to meet customer needs. Th is is pledge to provide the best possible relationship with the user. Th e system allows the distinction between employees in the eff ort and quality of services provided. In this way, promotes and encourages the construction of the desired organizational cul-ture through the promotion of clear values and standards of the profession. Model systematic development of human potential (MSR) is organizing, experience-based learning that integrates the development of personal and organizational compe-tencies. MSR integrates the company’s business strategy, management strategy and human resource development managers. Based on the latest research and models, and adapted to the specifi cs of our people and culture

Keywords: human capital, resources, management, competence development, orga-nizational and team culture, change management.


1. Uvod

Zakonitosti tržišta danas neumoljivo određuju da uspješne organizacije, pri-vatne tvrtke, državne institucije, lokalna uprava i samouprava (u daljnjem tekstu organizacije) moraju se mijenjati i prilagođavati brže od promjena u svojoj okoli-ni i na tržištu. Visoka učinkovitost, fokus na rezultate i pružanje kvalitetne uslu-ge kupcima i korisnicima (vanjskim i unutarnjim) jedan je od najviših prioriteta, ako žele uspješno poslovati i dugoročno zadržati svoju poziciju na tržištu.

To znači u funkciji vizije i misije organizacije razviti sustav za upravljanje ljudskim potencijalima i kontinuirano ulagati u iste kako bi od ljudskih resursa stvorili ljudski kapital (intelektualni, moralni i socijalni). Tada se stvara dodatna vrijednost kroz podizanje radne učinkovitosti i kvalitete rada i usluga, a pritom zadržali zadovoljstvo zaposlenika. Međutim, rad na podizanju kvalitete usluge i na razvijanju i korištenju ljudskih potencijala mora biti sustavan, planiran i sve-obuhvatan. Rad na samo jednom od ovih segmenata dugoročno dovodi do toga da je organizacija spora, neorganizirana, neučinkovita i izbad svega, za kvalitetu svoje usluge, preskupa. Sustavni pristup upravljanja ljudskim potencijalima treba postati dio strateškog plana, jer svaka organizacija koja želi opstati i napredovati mora biti spremna za promjene i ulagati u ljudski kapital kako bi se osigurala neophodna inovativnost, te stalno podizala učinkovitost i kvaliteta proizvoda i usluga.

Kako funkcionira odnos sustava i ljudi? Loš sustav i ne educirani ljudi - poru-ka korisniku je „Baš nas briga“. Dobar sustav i ne educirani ljudi – poruka je „Vi ste broj, mi smo tu da vas procesuiramo“. Loš sustav i educirani ljudi – poruka je „Mi se trudimo, ali zapravo ne znamo što radimo“. Dobar sustav i educirani ljudi – poruka je “Mi brinemo i znamo kako?“ Ako organizacija želi postati učeća organizacija usmjerena na rezultate i kvalitetu potrebno je stalno usavršavanje sustava i razvoj kompetencija djelatnika.

Da bi ljudski resursi zaista postali ljudski kapital potrebno je paralelno raditi na sustavu i razvoju ljudi. Rad na sustavu bi značio defi nirati što bi svaki zapo-slenik trebao biti, znati i raditi kako bi bio sposoban samostalno završiti posao u skladu sa standardima i po mogućnosti stvoriti dodanu vrijednost kako bi težio izvrsnosti. Nakon toga nužno je procijeniti svakog djelatnika na razini odjela i/ili organizacije, njegove osobne kvalitete i kompetencije te ih povezati sa njegovom učinkovitošću.


Razvoj ljudi koji treba pratiti sustav je samo odgovor kako povećati sadasnju učinkovitost i kvalitetu usluge, a pri tome zadržati zadovoljstvo i motiviranost djelatnika. Razvijajući ključne kompetencije, kao i poželjne osobne kvalitete koje se manifestiraju kroz ponašanje i odnos djelatnika prema poslu, nadređenima, suradnicima i vanjskim korisnicima stvoren je ne samo sustav, već i kontekst koji omogućava procjenu, razvoj i praćenje promjena u stavu, znanju, ponašanju i učinkovitosti svakog djelatnika. Također, potrebno je osposobiti i rukovoditelje za ulogu nositelja promjena (change agenta), te ih „naoružati“ potrebnim znanji-ma, tehnikama i alatima kako bi vodili i razvijali različite ljude k izvrsnosti. Oni trebaju postati promjena koju žele vidjeti kod svojih ljudi.

U današnje vrijeme kriza, reorganizacija, otkaza i promjena djelatnicima pada moral, raste osjećaj nesigurnosti, pada motivacija i slabi osjećaj pripadnosti orga-nizaciji. Kako bi se taj problem prevladao, povećao osjećaj odgovornosti na svim razinama i sinergijski ujedinilo djelatnike u organizacijskim vrijednostima nužno je kreirati i implementirati timsku kulturu. Ona podrazumijeva transparentnost postignuća svakog člana tima, njihove kompetencije, ovlasti, dužnosti, odgovor-nosti i jasno defi nirano poželjno i nepoželjno ponašanje. Jedna od glavnih pred-nosti timske kulture je stvaranje osjećaja pravednosti koji se onda kod članova tima odražava na povećanju njihove motivacije.

Na kraju svakom menadžeru i zaposleniku je jasno što bi trebao biti, znati i raditi kao i koje potrebne kompetencije i ponašanje treba razvijati i usavršavati kako bi egzistirao i napredovao u organizaciji. Tada je ulaganje u ljude strateška investicija koja direktno doprinosi razvoju cijele organizacije. Proces promjene s ciljem podizanja motivacije, učinkovitosti, kvalitete usluga i učinkovitog korište-nja ljudskih potencijala mora biti sustavan, planiran i sveobuhvatan te usklađen sa strateškim i razvojnim ciljevima.

2. Svrha

Kontinuirani razvoj i usavršavanje potencijala i kompetencija zaposlenika u javnoj i državnoj upravi u funkciji povećanja učinkovitosti, kvalitete rada i uslu-ga i održavanje motivacije.

2.1. Obrazovni ciljevi• Naučiti što je visoko kvalitetna razina usluge,

• Razumjeti prednosti pružanja dobre usluge vanjskim i unutarnjim korisni-cima,


• Istražiti nove ideje i koncepte vezane s pružanjem visoko kvalitetne razine usluge,

• Utvrditi zašto je to korisno zaposleniku i njegovom poslu,

• Identifi cirati prepreke pružanju visoko kvalitetne razine usluge u javnom sektoru,

• Usvojiti znanja, tehnike i alate potrebne za pružanje visoko kvalitetne usluge,

• Pokazati kako mjeriti razinu zadovoljstva korisnika i učiniti korektivne mjere,

• Razviti plan akcija za poboljšanje kvalitete usluga.

2.2. Funkcionalni ciljevi programa• Motivirati zaposlenike na pružanje kvalitetne usluge

• Unaprijediti odnose prema unutarnjem i vanjskom kupcu,

• Učiniti komunikaciju jasnijom i učinkovitijom,

• Povećati inicijativu i usmjerenost prema rezultatu,

• Unaprijediti timski način razmišljanja i rada,

• Razvijati empatiju i fl eksibilnost u komunikaciji

2.3 Razlozi organizaciji za uvođenje MSR-a

Dobro razvijen, provodljiv sustav razvoja bi trebao:

• Stvoriti kontekst i sustav koji podržava i osigurava nužne promjene

• Maksimalizirati potencijale

• Poboljšati učinkovitost, kvalitetu usluga i rada, te zadržati moral i motiva-ciju.

• Osigurati informacije o intelektualnom, moralnom i socijalnom kapitalu

• Defi nirati razvojne planove za svakog zaposlenika (što bi trebao biti, znati i raditi)

• Omogućiti upravljanje ljudskim potencijalima osigurati neprekidno una-pređivanje

• Osnažiti organizacijsku i timsku kulturu, te ostvariti sinergijski učinak


3. Realizacija uvođenja MSR-a

Kako bi se model mogao učinkovito implementirati važno je ostvariti siner-gijski učinak i stvoriti okruženje koje podržava i osigurava promjenu. Vrh orga-nizacije se mora obvezati na kontinuiran razvoj i za provedbu visoko kvalitetne usluge unutarnjem i vanjskom kupcu ili korisniku. Stoga, uprava treba defi nirati viziju, misiju i ciljeve organizacije, dati jasnu informaciju kakva se usluga očekuje i svakog djelatnika držati sposobnim za ostvarenje tih očekivanja. Također se dje-latnici trebaju obvezati na usmjerenost korisniku, na pružanje kvalitetne usluge i na očekivane rezultate.

3.1. I. faza: IZRADA PLANA VOĐENJA I MOTIVIRANJA (samoprocjena i procjena članova tima)

Svrha prve faze projekta je pripremiti rukovoditelje na promjene, usavršiti ih u vještini procijenjivanja ljudi i razviti njihovu vještinu vođenja. Ciljevi su da procijene problematična područja, kompetencije i motivaciju svojih djelatnika. Na temelju dobivenih podataka trebaju isplanirati sustav koji omogućuje plani-ranje vođenja, motiviranja i razvoja za svakog djelatnika čime ujedno razvijaju i usavršavaju svoje rukovodeće kompetencije.

Rukovoditelji trebaju težiti stvaranju poticajne atmosfere u pružanju visoko kvalitetne usluge članovima tima (unutarnjim kupcima). Usluga se može de-fi nirati kao dobro poznavanje svoga posla (profesionalne, upravljačke i inter-personalne kompetencije) i kvalitetan motivirajući odnos kako bi članovi tima postizali zadane ciljeve, bili učinkoviti i motivirani. Pružanje visoko kvalitetne usluge djelatnicima od strane rukovoditelja jedan je od najviših prioriteta. Ponu-đen program je upravo osnova za stvaranje poticajne radne atmosfere i postiza-nje maksimalnog učinka. Kada rukovoditelji znaju objektivno procijeniti svoje djelatnike prema kriterijima koji su nužni za postizanje izvrsnosti na radnom mjestu, onda mogu i svoj stil vođenja prilagoditi njihovim potrebama. Kom-binacijom različitih stilova vođenja stvara se atmosfera povjerenja i poticajnog radnog okruženja. Motivacijske tehnike i vještine, njihovo razumijevanje i način primjene pridonose razumijevanju članova tima i utječu na njihovu predanost u radu. Motivirani članovi tima lakše i jednostavnije rješavaju probleme, otvoreno surađuju sa svojim suradnicima, jasno i artikulirano komuniciraju i ustrajno idu prema zacrtanim ciljevima poštujući propisane i dogovorene standarde.

Zato, rukovoditelje treba pripremiti za promjene kako bi svojim radom i po-našanjem postali primjer za promjene koje žele postići kod svojih djelatnika. Trebaju kod svojih djelatnika znati uočavati i pepoznavati potencijal, snagu, sla-


bosti i mogućnosti, njihovu stručnost i motiviranost, te načine kako zaobići ili umanjiti prijetnje kako bi lakše, brže i učinkovitije ostvariti postavljene ciljeve. Oni trebaju upravljajući poslovnim procesima znati voditi i motivirati svoje dje-latnike kombinacijom različitih stilova vođenja kako bi stvorili atmosferu povje-renja i poticajnog radnog okruženja. Razvojem njihove emocionalne inteligen-cije, intrapersonalnih i interpersonalnih vještina dobiti će adekvatne resurse da inspiriraju i vrate strast na radno mjesto. Njihova uključenost, razumijevanje i način primjene navedenih vještina pridonosit će predanosti i učinkovitosti samih djelatnika.

3.2. II. faza: UVOĐENJE TIMSKE KULTURE

Svrha druge faze je osnaživanje organizacijske kulture, implementacijom tim-ske kulture. Članove tima pripremiti na promjene, te povećati osjećaj pripadno-sti, smislenosti, sigurnosti i međusobnog poštovanja tijekom zajedničkog rada. Cilj je stvoriti timsku sinergiju ujedinjavanjem članove tima u zajedničkoj viziji, vrijednostima i dogovorenim obrascima ponašanja.

Često se u praksi događa da je organizacijska kultura a time i timska kultu-ra, odnosno timske vrijednosti deklarativne, nametnute, nerazumljive, a time i neprovedive. Drugim riječima, ponašanje članova tima nije u skladu sa dekla-riranim vrijednostima. Tako organizacijske i timske vrijednosti ne znače ništa ako nisu svima razumljive, od svih prihvaćene, ako nisu svakodnevno ponašanje, odnosno ako u organizaciji ili timu nisu življene. Stoga je neophodno da sami članovi tima sudjeluju u implementaciji timske kulture vodeći računa o osnov-nim smjernicama organizacijske kulture. To znači da se unutar svakog tima de-fi nira struktura, uloga, zadaci i odgovornosti koje pridonose sinergiji, motivaciji i učinkovitosti tima. Svaki član treba uskladiti svoju osobnu viziju, vrijednosti i kulturu ponašanja sa timskom. Tako će svaki član tima imati mogućnost da zadrži svoju osobnost, pruži svoj maksimalni doprinos u radu i da svi zajedno djeluju kao funkcionalna cjelina.

Implementacijom timske kulture jača se osjećaj svrhovitosti u radu, osjećaj sigurnosti, pripadnosti i poštovanja. Tako se unutar tima osigurava izgradnja bo-ljih međusobnih odnosa, potiče se otvorenija i kvalitetnija komunikacija, pove-ćava se međusobno razumijevanje i što je najvažnije vraća se osmjeh na radno mjesto, a time se povećava motivacija i učinkovitost svakog člana tima.


3.3. III. faza: RAZVOJ LJUDSKIH POTENCIJALA

Svrha ove faze je težiti i promovirati izvrsnost u poslu. Ciljevi su prema indi-vidualnim potrebama razvijati osobne kompetencije djelatnika kako bi u izvrša-vanju svojih zadataka bili motivirani i sposobni samostalno ih izvršiti poštujući zadane rokove i standarde izvedbe.

Projektom je u trećoj fazi planiran individualni pristup razvoju ljudskih po-tencijala. Naime, projekt je u prvoj fazi namjenjen svim rukovoditeljima i vo-diteljima timova, druga faza obuhvaća sve članove timova, dok je treća faza pla-nirana na procjenama i stvarnim potrebama razvoja osobnih kompetencija. To znači da se djelatnici uključuju u razvoj i usavršavanje samo onih kompetencija za koje je procjenjeno da ih je potrebno razvijati i usavršavati. Za takvo uspješno i kontinuirano razvijanje ljudskog potencijala prvo je potrebno defi nirati port-folio potrebnih kompetencija za svako radno mjesto, identifi cirati i procijeniti postojeće kompetencije djelatnika i napraviti plan razvoja i usavršavanja kompe-tencija za svakog djelatnika pojedinačno. Kako bi se to uspješno provelo radno okruženje mora poticati ovakav oblik usavršavanja, moraju se osigurati uvjeti za implementaciju i moguće napredovanje i usavršavanje se mora povezati sa susta-vom nagrađivanja.

Što smo naučili o modelu i njegovoj primjeni?

3.4. Prednosti• Reakcije organizacija bile su pozitivne u pogledu koristi od ovog modela.

Riječ je o holističkom pristupu poboljšanju učinka koji pokriva sva područ-ja organizacije, planiranja, upravljanja i rezultata rada. Omogućava organi-zaciji da s distance sebe sagleda kao cjelinu – to je posebice korisno onim kustosima koji ponekad „tunelskim vidom“ percipiraju samo zbirke/posta-ve te zaboravljaju da je organizacija pogon s mnogo međuzavisnih dijelova. Za razliku od drugih postojećih shema, model pokriva i osjetljiva područja kao što su menadžment i vođenje, koje nije lako objektivno procijeniti, no svi znamo kako upravo ona organizaciju čine uspješnom ili neuspješnom. Vjerujem kako je baš to područje čija je važnost u prošlosti bila podcijenje-na, no danas se priznaje kao ključno za uspjeh organizacije.

• Dijagnostičke mogućnosti – govore vam kako stojite i zašto postižete rezul-tate koje imate, te ukazuju kako postići poboljšanja.

• Prisiljava organizacije da prikupe podatke o svojem učinku koji će im omo-gućiti da se usporede s drugima i prate promjene kroz vrijeme.


• Vlastita percepcija i procjena vodi do cjelovitije kontrole nad vlastitom or-ganizacijom, a korisna je i za profesionalni razvoj uključenog osoblja

• Konzultativan je i potiče na kontinuirano revidiranje i poboljšanja

• Dovodi do sustavnih unaprjeđenja i akcijskih planova.

• Usredotočuje se na učinke i ishode, a ne na procese

• Naglašava dobru praksu, pa dobri rezultati mogu unaprijediti i odnose s javnošću (PR)

3.5. Nedostaci• Manjak vizije i usklađenost svih razina

• Odsutnost ili difuzija odgovornosti na svim razinama

• Odsustvo mehanizama za osiguranje kvalitete rada i usluga

• Niski moral i motivacija za promjene

Na temelju implementiranog MSR-a u različitim organizacijama primijećeno je znatno poboljšanje na svim razinama. U organzacijama je registrirano kontinu-irano povećanje učinkovitosti i kvalitete rada, koji su evidentni i u fi nancijskim mjerilima i u zadovoljstvu radnom atmosferom svih zaposlenih. Učinkovitije vo-đenje i motiviranje djelatnika, imalo je za posljedicu bolju suradnju a time i radne efekte, koji su primijećeni u efi kasnosti urađenog. Poboljšana kvaliteta komuni-kacija i odnosa, među rukovodiocima, protok informacija i sinkronizacija poslova bili su primjetni i prenosili su se na odnos između rukovodioca i članova tima. Naravno, to je doprinijelo razvoju timske kulture, odnosno boljim odnosima i komunikaciji među članovima tima. Ovakvo poboljšanje olakšalo je svakodnevno vođenje i delegiranje. Model ima efekt smanjenja frustracije i stresa u radu s ljudi-ma, jer dopušta ventiliranje i adekvatno i pravovremeno rješavanje svih problema bez obzira da li su u pitanju organizacijski, međuljudski ili neki drugi. Nedvoj-beno je da sva ova postignuća utječu i na veću produktivnost, jer se povećanjem osobnog zadovoljstva i kod menangmenta i kod članova tima, zaposlenih, stvara bolja psihosocijalna kultura koja pogoduje efi kasnijem radu. Model omogućava rukovodiocima više kvalitetnog vremena za brigu o ljudima, čime se smanjuje stres njihove voditeljske odgovornosti. Također su iskazivali kako su primijetili povećanje svog utjecaja i autoriteta, jer nije bilo zastoja u protoku informacija, zadataka i radnih očekivanja. Svima uključenima bilo je jasnije što su čije radne odgovornosti, kako ih ostvariti, kada su ostvarene ili zbog čega nisu. Time je po-većan entuzijazam u radu, koji je imao dugotrajni efekt jer se „pretakao“ sa ruko-


vodstva na članove i obratno. Postignuta je bolja organizacija, veća učinkovitost i produktivnost, jasnoća u komunikaciji omogućavala je upravo ovakav razvoj situacije jer se omogućila trostruka protočnost informacija, unutar menagmenta, sa članovima tima i unutar tima a i u suprotnom smjeru. Ostvaren je kvalitetniji timski rad, porastao je osjećaj pripadnosti i poštovanja, članovi tima su postali zadovoljniji.

Voditelji timova su između ostalog izjavili: da svakom članu tima pristupaju individualno, da ih više potiču u predlaganju novih ideja, da timski planiraju izvršenje zadataka, da povjeravaju članovima tima dodatne zadatke, da se vidi veća samostalnost, više sigurnosti, bolja organiziranost, više inicijative, da je bo-lja komunikacija sa puno povratnih informacija, da je posao bolje raspoređen, što pozitivno utječe na raspoloženje i radnu atmosferu, da svojim članovima tima daju više pohvala i priznanja za njihov trud, da na temelju povratnih informacija o obavljenom poslu imaju bolji uvid u realizaciju zadanih ciljeva i da osjećaju veću sigurnost u radu.

4. Zaključak

Svaka organizacija koja ima za cilj dugoročno i uspješno poslovanje na sve konkurentnijem i zahtjevnijem tržištu prisiljena je promišljati i raditi na svom ra-zvitku i unpređenju kako sustva, tako i ljudskih resursa. Za razvoj i unapređenje jednog i drugog postoje različite mogućnosti i svaka kompanija ili organizacija u svom strateškom planiranju može koristiti različita tehnološka i edukativna rješenja. Međutim, bez sustavnog i kontinuiranog ulaganja teško je očekivati uspješnost ishoda ovakvih procesa. Model sustavnog razvoja (MSR) je jedno od mogućih rješenja. Njegova specifi čnost, a ujedno i komparativna prednost, u odnosu na druga rješenja je upravo njegova mogućnost prilagodbe specifi čnim potrebama kompanije. Razvijati i usavršavati postojeće ljudske potencijale u kompaniji ima višestruke prednosti kako za kompaniju tako i za njene djelatni-ke. Prednosti za kompaniju su prvenstveno u tome što su to djelatnici koji ima-ju višegodišnje iskustvo u radu te kompanije, koji dobro poznaju procese rada, organizacijsku kulturu i zbog toga im je potrebno kratko vrijeme u kojem novo stečena znanja, umijeća i vještine mogu neposredno implementirati u procese rada. S druge strane, sami djelatnici osim što razvijaju svoje osobne kompetencije i tako postaju učinkovitiji na radnom mjestu, stiču radnu sigurnost i povećavaju svoju motivaciju. U ovoj sprezi povećanja vrijednosti ljudskog potencijala i lojal-nosti kompaniji stvara se čvrsti okvir za strateški i procesni napredak.


5. Literatura1. Blanchard, K., Oncken, W., Jr. Burrows, H.: Kako rukovoditi brzo i efi kasno, Po-

slovna škola, Zagreb, 1996.

2. Ferić, I.: Vrijednosti i vrijednosni sustavi: Psihologijski pristup, Alinea, Zagreb, 2009.

3. Templar, R.: Th e rules of work, Pearson Education, Great Britain, 2010.

4. Culbert, S.: Th e Heart of Leadership, Oxford University Press, Inc, New York, 1996

5. Mackin, D.: Th e team-building tool kit, Amacom, New York, 2007.


USTROJ I FUNKCIONIRANJE SAMOUPRAVNIH JEDINICA U RH

dr. sc. Ivica Čulo, Državni ured za reviziju, PU Požega

Sažetak

Tijekom više od jednog desetljeća model ustroja i funkcioniranja jedinica lokalne i područne samouprave u RH predmet je brojnih stručnih i znanstvenih istraživanja koja su se odnosila na kvantitativne pokazatelje i usporedbe s drugim zemljama. Shodno su izvedeni zaključci i ponuđena rješenja. Područje razmatranja ovog rada jest hrvatski samoupravni ustroj, utvrđene nadležnosti te neke pretpostavke njegova funkcioniranja i razmjernosti fi nanciranja. Istraživanje polazi s pozicije kvantita-tivnih pokazatelja stanja te kvalitativnih vrijednosti uspostavljenog sustava, što je omogućilo izvođenje zaključaka i sintetičke percepcije hrvatskog modela ustroja.

Ključne riječi: samouprava, ustroj, funkcioniranje, fi nanciranje, Hrvatski mo-del.

Summary

For more than a decade, local and regional self-government structure and function-ing model applied in the Republic of Croatia was a subject of numerous profes-sional and scientifi c papers pertaining to measurable indices and comparisons to other countries. Consequently, conclusions were drawn and solutions proposed. Th is paper discusses Croatian self-government structure, determined jurisdictions and some prerequisites for its functioning and proportional funding. Th e paper sets out from measurable indices and qualitative values of the established system, allowing formulation of conclusions, as well as a synthetic perception of the Croatian struc-tural model.

Keywords: self-government, structure, functioning, funding, Croatian model.


1. Uvod

Hrvatski sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave jest suvremeni sustav usklađen s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi čije su odredbe obuhvaćene Ustavom Republike Hrvatske.1 Na tim se odredbama temelji cjelo-kupni ustroj i djelovanje samoupravnog sustava. Uređenost modela zasniva se na kriterijima koji građanima jamče prava na lokalnu samoupravu. To se pravo pro-vodi u području uređenih proračunskih odnosa u kojima država i jedinice lokal-ne i područne (regionalne) samouprave, u svojim administrativnim granicama, imaju pravo na upravljanje, raspolaganje te usmjeravanje fi nancijskih sredstava za zadovoljavanje javnih potreba i interesa. Unutar toga su utvrđene i precizirane poduzetničke i tržišne slobode kao temelji razmjernog gospodarskog ustroja RH. Shodno tome država je dužna svim samoupravnim razinama osigurati i poticati gospodarski napredak i socijalno blagostanje te se brinuti za gospodarski rast i razvoj svih svojih dijelova u granicama samoupravnih područja.

2. O upravno-teritorijalnom ustroju samoupravnih jedinica

Pod pojmom javne uprave općenito se smatraju organi i tijela ustrojeni na ra-zini države te društvene organizacije i ustanove s javnim ovlastima koje obavljaju poslove u skladu s propisima. Na lokalnoj razini javnom upravom u širem smislu smatraju se svi oblici upravljanja u lokalnim jedinicama kao nedjeljivim držav-nim sastavnicama. Prema suvremenim tendencijama oblike lokalne samouprave utvrđuju i mijenjaju građani neposredno ili preko svojih izabranih organa koji relativno samostalno obavljaju velik djelokrug poslova i funkcija. Pri tome sre-dišnji organi nadziru zakonitosti njihovih akata i dekoncentrirane vlasti koja se samo uvjetno može podvesti pod lokalnu upravu, što znači da su lokalni organi uglavnom samo imenovani predstavnici centralnih organa koji imaju određenu samostalnost u obavljanju poslova od lokalnog značaja. Da bi se konstituirala vlast, kao integralni sustavni društveni dio, mora postojati neupitni teritorij ko-jim je određen okvir njezina djelovanja, a koji je temeljni čimbenik određenja

1 Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine broj 56/90., 136/98., 8/98.- pročišćeni tekst, 113/00.,124/00., 41/01. i 85/10. Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi donesen je 19. rujna 1997. godine čime je Republika Hrvatska osigurala pravni temelj lokalne samouprave u hrvatskom nacionalnom zakonodavstvu koji je time uskladila s europskim pravnim standardima o lokanoj samoupravi. Ustavnim promjenama iz 2000. godine u ustavni tekst unesen je najveći dio načela Povelje. Povelja je u cijelosti ratifi cirana 2008. godine donošenjem Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine - međunarodni ugovori, br. 4/08.


svake društvene pripadnosti. U interakciji tog djelovanja stvara se međuovisnost koja rezultira nužnim preduvjetima za stvaranje i funkcioniranja države. Tije-kom izgradnje države, i uređenja lokalne uprave događaju se razne promjene koje su bile osobito značajne u prošlom stoljeću.2

3. Prostorni i demografski raspored samoupravnih jedinica i usporedba nekim EU zemljama

Organizacija teritorijalnog ustroja lokalne i područne samouprave u nas i u svijetu nije unisona, nego se razlikuje od zemlje do zemlje ovisno o njezinim spe-cifi čnostima. Naš ustroj je određen općim kriterijima kao bitnim čimbenicima defi niranim prema suvremenim teorijskim i praktičnim rješenjima. Veličina pro-stora, ljudski potencijal, ekonomska snaga, društveni i prirodni resursi, povijesna i kulturna baština (tradicija), prometni položaj i drugo, temeljni su kriteriji koji omogućuju uspješno funkcioniranje i napredak jedinice.

Ustrojstvo lokalnih i područnih jedinica u Republici Hrvatskoj provedeno je u skladu s utvrđenim kriterijima i općim nacionalnim specifi čnostima. Defi ni-rano je ustavnim načelima3 kojima je propisano da se područje jedinica lokalne samouprave, općina i gradova te područje jedinica područne (regionalne) samo-uprave, županija, određuje odredbama propisanima zakonom. Područje županija određeno je tako da izražava povijesne, prometne i gospodarske čimbenike koji predstavljaju prirodnu samoupravnu cjelinu u okviru Republike Hrvatske. Ustav-na odredba je poslužila kao temeljni, opće mjerodavni propis za lokalno i područ-no ustrojstvo države. U skladu s tom odredbom donesen je Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj4 kojim je dano pravo da se podi-jeli jedinstveni teritorij te uredi lokalno i područno ustrojstvo. Tijekom proteklog razdoblja, kao izraz demokratske volje građana (ne dirigiranim političkim pritis-cima), odvijao dinamičan proces osnivanja novih jedinica čiji se broj od 1996. u 20 županija povećao s ukupno 500 jedinica na 556 (od kojih je 127 gradova i 429 općina), što je 56 lokalnih jedinica ili 11,2% više.5 U gradovima je prema popisu

2 Više o tome vidjeti Čulo, I. i Marinac, A. (2010.): Mjesto i uloga lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj, Geno, Požega.3 Područno ustrojstvo propisano je odredbama članka 133. st. 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske, NN 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10.4 Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine, broj 86/06., a dosadašnji Zakon (69/95., 10/97., 124/97., 68/98., 22/99., 117./99., 128/99., 44/2000. i 129/2000., 92/01., 79/02., 83/02., 25/03., 107/03., 175/03.) prestao je vrijediti.5 Više o tome u Čulo, I. (2011.): Funkcioniranje lokalne i područne samouprave u RH (knjiga u tisku), Geno, Požega.


stanovništva, kućanstva i stanova 31. ožujka 2001., živjelo 69,1% stanovnika, a u općinama 30,9% od ukupnog broja stanovnika RH. Prosječan broj stanovnika u 429 općina bio je 3.198, a u 127 gradova 24.137 stanovnika.

Utvrđivanje jedinica lokalne samouprave, i njihove veličine, podrazumijeva da se u okviru lokalnih jedinica mora obuhvatiti cjelokupni državni teritorij, vo-deći se potrebom o ravnomjernom teritorijalnom rasporedu, ali i što ravnomjer-nijem rasporedu demografske i gospodarske snage kao najvažnije pretpostavke skladnog razvoja kako samoupravnih dijelova tako i cijele zemlje.

Ustroj jedinica i raspodjela prostora odgovorno je provedena kao i u svim drugim zemljama u kojima se pitanje veličine postavlja kao primarna značaj-ka suvremene društvene i političke težnje za zadovoljavanjem interesa i potreba građana. K tome ustroj uvažava aktualne globalne svjetske procese i nacionalne interese koji omogućuju funkcioniranje socioekonomskih i prostornih oblika na lokalnim razinama. Utvrđene lokalne razine su najniže organizirane razine vlasti čija konfi guracija osigurava zadovoljavanje interesa i potreba stanovnika, odno-sno provođenje dodijeljenih samoupravnih aktivnosti.

Veličina i brojnost (prekobrojnost) lokalnih samoupravnih jedinica na svim samoupravnim razinama, predmet je razmatranja brojne političke, stručne i znanstvene javnosti. Tim se pitanjem bave i mnogobrojni građani, gotovo mno-go više od važnih svakodnevnih pitanja o kojima ovisi izvršavanje javnih poslova, funkcija i realizacija programa državnih tijela i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali i drugih korisnika proračuna čije se potrebe zadovo-ljavaju prijenosima proračunskih sredstava, ili pak pojedinih pitanja iz područja primjene zakonskih i drugih propisa donesenih na temelju zakona.

Uređenost samoupravnog sustava promatramo u Tablici 1. u kojoj je dan us-poredni prikaz veličine samoupravnih jedinica Hrvatske s nekim najrazvijenijim zemljama EU-a. U tom prikazu vidimo da je po apsolutnom broju stanovnika najmanja Norveška, a RH je nešto ispod broja stanovnika Finske i Danske. Gu-stoća naseljenosti je 78,5 stanovnika po km2 i među slabije je naseljenim zemlja-ma EU-a.


Tablica broj 1.: Usporedni prikaz veličine samoupravnih jedinica Hrvatske i nekih razvijenih zemalja EU-a

Površina - km2

Broj stanov.(- u 000)

Udjel stanovn.

u EU

Broj lokalnih jedinica*

Gustoća naseljenosti

Broj stanovni-ka/po jedinici

Površina /jedinici u

km2

1 2 3 4 5 6 7 8

Švedska 449.964 8.421 1,7 284 18,7 29.651 1.584,3

Švicarska 41.288 7.319 1,5 2.890 177,3 2.532 14,3

Austrija 83.849 7.549 1,5 2.301 90,0 3.281 36,4

Italija 301.230 58.462 11,8 8.101 194,1 7.217 37,2

Norveška 323.878 4.200 0,8 454 13,0 9.521 7134

Finska 338.145 5.237 1,1 461 15,5 11.360 733,5

Danska 43.092 5.137 1,0 275 119,2 18.680 265,8

Njemačka 357.050 82.422 16,6 8.426 230,8 9.782 42,4

Francuska 543.965 61.538 12,4 36.494 112,7 1.686 14,9

Hrvatska 56.542 4.437 0,9 556 78,5 7.981 101,7

EU 4.325.645 496.000 - 27 zem. 115 - 160.209Izvor: Autorov izračun prema različitim izvorima podataka (razne Internet stranice - http://hr.wikipedia.org/wiki/EU i drugo)

*U literaturi postoje odstupanja u iskazu broja lokalnih jedinica u pojedinim zemljama, a zbog različite ažurnosti izvora podatka. Primjerice kod Pavić, Ž. (2010.): Koliko je važna veličina lokal-nih jedinica – europski primjeri i hrvatski uvjeti; HAZU, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava; Okrugli stol: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava; 23. i 24. ožujka 2010., str. 1-3., susrećemo odstupanja kod Švedske (289), Švicarske (2.880), Austrije (8.099), Italije (8.099), Norveške (439), Danske (271), Njemačke (14.808), Francuske (36.729) i dr.

Prosječni broj stanovnika po jedinici pokazuje da je on, primjerice, u Hrvat-skoj 4,7 puta veći nego u Francuskoj, 3,2 puta je veći nego u Švicarskoj, 2,4 puta nego u Austriji, a veći je i nego u Italiji. U odnosu na devet EU zemalja prosječna teritorijalna veličina hrvatskih jedinica je s 101,7 km2 među najvećim prosječ-nim teritorijem po jedinici, što zahtijeva mnogo veća proračunska sredstva za uspostavu i izgradnju prometne i druge društvene i gospodarske infrastrukture. Iz tablice su razvidna i druga usporedna kretanja Hrvatske u odnosu na proma-trane EU zemlje.

Iz navedenog usporednog prikaza vidljiva su različita rješenja lokalnog ustroja razvijenih europskih zemalja. To pokazuje da ne postoji jednostrano rješenje i jedinstveni model prema kojem bi bilo moguće izvršiti jedinstveni ustroj jedinica lokalne samouprave, već je on izgrađen s obzirom na potrebe i specifi čnosti ze-malja. Smanjenje broja lokalnih jedinica, odnosno njihovo okrupnjavanje, razvi-


jene zemlje provele su nakon ostvarenog određenog stupnja razvoja koji je postao pokretač promjena i prilagodbe njihovim strateškim ekonomskim interesima.6

Slijedom komparativnog razmatranja upravno-teritorijalne strukture lokalne samouprave u europskim zemljama s Hrvatskom, prepoznajemo njezinu zamjet-no visoku usklađenost i uređenost prema suvremenim teorijskim rješenjima i na-čelima Europske Povelje o lokalnoj samoupravi. Usprkos tomu u našoj stručnoj i znanstvenoj literaturi susrećemo drukčije viđenje i vrednovanje, što je gotovo oprečno hrvatskoj stvarnosti. Nije rijetkost da se u istoj literaturi vrednuje hr-vatski sustav s pozicije ustroja država EU te s pozicije njihovih različitosti ustroja proizišlih iz njihovih specifi čnosti, ali i različitosti nastalih na njihovoj tradiciji, važnom predodređenju lokalnog ustroja.

Različiti pristup komparativnog razmatranju ustroja EU zemalja s Hrvatskom znanstvenici u svojim radovima ne objašnjavaju. Oni ne ukazuju niti na hrvatske specifi čnosti koje uvažava hrvatski Ustav kao niti na dosegnutu razinu dugo-vječne lokalne tradicije koju povijesna zbilja vrednuje mnogo prije (X. st.) od većine razmatranih i opisanih zemalja. U jednom od takvih radova analizirana je skupina zapadnoeuropskih zemalja s duljom tradicijom lokalne samouprave i skupina istočnoeuropskih zemalja u kojima je demokratska lokalna samouprava uspostavljena nakon 1989. te se u tom smislu mogu smatrati tranzicijskim ze-mljama.7 Slijedom toga Hrvatsku se bazno promatra u vrijeme jednostupanjske teritorijalne podjele (u bivšoj državi) na 101 veliku monotipsku općinu (bez obzira što je Hrvatska u svojoj tradiciji bila ustrojena s oko 1 000 jedinica), s posebnim uređenjem grada Zagreba. Ukazuje se na teritorijalnu reformu iz 1992. kojom je broj osnovnih jedinica upeterostručen. Dalje se navodi da takvo radikalno povećanje broja jedinica nije bilo niti u jednoj europskoj tranzicijskoj državi u odnosu na zatečeno stanje teritorijalne organizacije.8 Izrečenom tvrd-njom ukazuje se na opravdanost ustroja od 100 općina, ali ne i na sve njegove ograničavajuće mogućnosti učinkovitog zadovoljavanja javnih potreba i interesa stanovnika i na odmak od načela supsidijarnosti, odavno već dosegnute stečevi-ne. Može se zaključiti da takvo gledište ne predmnijeva izgradnju ustroja, poput drugih zemalja, na povijesnim (tradicijskim) iskustvima te prirodnim i socioe-konomskim potencijalima. Samoupravni ustroj se i u bivšoj državi kontinuirano

6 Čulo, I (2002.): Financiranje jedinica lokalne samouprave u RH, Veleučilište u Požegi i Matica hrvatske, str. 31-32.7 Ivanišević, S. (2010.): Teritorijalne strukture lokalne samouprave u europskim zemljama i nji-hove teritorijalne reforme; HAZU, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava; Okrugli stol: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava; 23. i 24. ožujka 2010.8 Isto, str. 80.


mijenjao i dograđivao.9 Mijenjao se jer je otežano zadovoljavao javne potrebe sta-novnika. Zbog toga su se mijenjali propisi i donosila nova pravila (1963.) prema kojima je trebalo podići razinu zadovoljavanja javnih potreba i interesa građana te zadovoljiti prostornu prazninu osnivanjem mjesnih ureda (MU). Desetak go-dina kasnije ratifi cirana je i Europska Povelja o lokalnoj samoupravi, a dogradnju sustava pratilo je udruživanje općina u zajednice općina, bez socioekonomske učinkovitosti.10 U skladu s donesenim propisom osnivani su MU u kojima su se obavljali neki poslovi bliže građanima. Tako je primjerice na području bivše općine Požega osnovano 7 MU11 u čiju su nadležnost preneseni poslovi državne uprave te pružanje logističke potpore radu i aktivnostima mjesnih zajednica. Ti MU su od 1992. ustrojeni kao općine koje su u potpunosti opravdale svoje po-stojanje.12

4. Nerazmjer javnih prihoda i broja stanovnika u županijama istočne Hrvatske

Razdoblje od uspostave samoupravnog sustava do danas karakteriziraju pro-cesi administrativno-teritorijalne decentralizacije koju prate tendencije prosječ-nog smanjenja ekonomske snage i prosječne nastanjenosti po jedinici. Nakon svake promjene ta kretanja uzrokuju dodatno povećanje razlika između lokalnih i područnih jedinica. One se, pak, izražavaju u njihovim fi skalnim kapacitetima i sposobnostima da fi nanciraju dodijeljene im poslove i zadovolje potrebe i inte-rese građana. Uspostavljeni model fi nanciranja sam po sebi nije dovoljan za osi-gurnje razmjernog fi nanciranja, između ostaloga, zbog slabe ekonomske snage ali i zbog toga što je danas u RH 275 jedinice s posebnim statusom fi nanciranja.13

Utvrđivanjem nerazmjera preispituje se funkcioniranje i fi nanciranje lokalnog i područnog sustava i zadovoljavanje javnih potreba i interesa stanovnika. Ono se temelji na razmatranju broja i veličine samoupravnih jedinica i sposobnosti

9 J. Vrbošića (2006.): O povijesnom razvitku Hrvatske lokalne samouprave, Lokalna samouprava, Hrvatska i Nizozemska iskustva, Hrvatski institut za lokalnu samoupravu, str. 48-54.10 U okviru ZO Osijek bile su općine D. Miholjac, Valpovo, B. Manastir, Osijek, Đakovo, Vinkov-ci, Vukovar, Požega, Slav. Brod, Našice, Nova Gradiška, Orahovica, Slatina i Županja.11 Odlukom o osnivanju, organizaciji i načinu rada organa općinske uprave, Službeni vjesnik Op-ćine Slav. Požega, broj 2, iz 1964. osnovani su mjesni uredi (članak 8.) i utvrđeni njihovi poslovi i nadležnosti (članak 22.)12 Ustrojeni MU (danas općine) su: Brestovac, Čaglin, Jakšić, Kutjevo, Pleternica, Orljavac (Kaptol općina) i Velika.13 Od ukupno 275 jedinica s posebnim statusom fi nanciranja 180 jedinica je s područja od po-sebne državne skrbi u okviru kojih je 50 jedinca prve kategorije, 61 druge kategorije i 69 treće kategorije.


modela fi nanciranja da osigura razmjerne prihode za fi nanciranje poslova iz sa-moupravnog djelokruga. Model fi nanciranja javnih potreba i odnos nadležno-sti između središnje i lokalnih razina vlasti jedna je od najvažnijih pretpostavki uspješnog funkcioniranja ukupnog sustava lokalne i područne samouprave. U ovom se razmatranju polazi od hipoteze da mogućnost zadovoljavanja javnih potreba ne ovisi o broju i veličini jedinica. Polazi se od pretpostavke da je na razini jedinica primarni zadatak osigurati dovoljne izvore prihoda po stanovni-ku, a visina prihoda po jedinici je od sekundarnoga značenja. To znači da je za podizanje stupnja zadovoljavanja javnih potreba nužno podići ekonomsku snagu jedinice, a time i visinu fi skalnog kapaciteta te iznos prihoda po stanovniku je-dinice. Stanje nerazmjera 2005. na području istočne Hrvatske u kojoj se nalazi pet županija: Virovitičko – podravska, Požeško – slavonska, Brodsko – posavska, Osječko – baranjska i Vukovarsko – srijemska županija iznosi 2 009 653 389 kuna odnosno 16,46% od ukupnih prihoda svih lokalnih i područnih jedinica u Republici Hrvatskoj čiji prihodi iznose 12 331 506 611 kuna. Stavljajući u odnos broj stanovnika i ostvarenih prihoda, to bi područje trebalo ostvarivati prihode od 3 003 955 010 kuna. Direktnom usporedbom stvarnih prihoda i onih koji bi bili u idealnim uvjetima pokazuje se nerazmjer od 974 301 621 kune. Najmanja, kako brojem stanovnika tako i prihodima, Požeško – slavonska županija s 101 118 354 kune povećala bi svoje prihode za 53,55%.

Prema utvrđenom nerazmjeru (rezultatu) uviđa se da je razina proračunskih mogućnosti relativno niska čime je ukazano i na nejednakosti samoupravnih jedinica, što je rezultat njihove slabije ekonomske razvijenosti.

Tablica broj 2: Struktura ostvarenih prihoda u županijama istočne Hrvatske u 2005. (- u kn)

ŽupanijaPorez i

prirez na dohodak

Kapitalne pomoći

Prihodi od nefi nancijske

imovine

Komunalna naknada i doprinosi

Ostali prihodi

UKUPNO

1 2 3 4 5 6 7

Virovitičko-podravska 44,86 15,99 9,30 8,63 21,22 100,00

Požeško-slavonska 53,71 6,99 5,58 9,25 24,47 100,00

Brodsko-posavska 51,24 9,23 4,43 8,40 26,70 100,00

Osječko-baranjska 42,95 5,09 13,53 11,11 27,33 100,00

Vukovarsko srijemska 50,04 11,42 7,97 7,57 23,01 100,00

Ukupno regija: 46,94 8,34 9,76 9,51 25,44 100,00

Ukupno RH: 40,53 6,06 6,81 15,13 31,47 100,00

Udio regije u RH: 19,06 22,65 23,60 10,35 13,30 16,46

Izvor: Obradio autor na temelju podataka Državnog ureda za reviziju za 2005.


Nerazmjer je uočen i u visini ostvarenih prihoda, ali i u strukturnoj neujedna-čenosti prihodnih izvora (poreznih prihoda, kapitalnih prihoda, pomoći, i dru-gih neporeznih prihoda - prihoda od nefi nancijske imovine, komunalne naknade i doprinosa te drugih prihoda) koji nisu dostatni za podmirivanje javnih potre-ba. Dobiveni rezultat ukazuje na potrebu poduzimanja konkretnih kvalitativnih mjera učinkovitog poslovanja kojima je cilj povećanje pokazatelja fi skalnog ka-paciteta, tj. ekonomske snage, umjesto ukazivanja na kvantitativne pokazatelje veličine i prekobrojnosti jedinica. Rješenje tog pitanja podrazumijeva rješavanje uzroka, odnosno jačanje ekonomske snage i povećanje fi skalnog kapaciteta. Da-kle, osiguranje prihoda moguće je postići povećanjem poreznih osnovica koje su međusobno uvjetovane s povećanjem ekonomske snage (BDP).14

5. Relevantnost ustroja lokalne samouprave u RH

Sustav lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj uspostavljen je na suvre-menim teorijskim načelima, a odabir modela determiniran je rješenjima koja proizlaze iz geopolitičkih, kulturnih, povijesnih i socioekonomskih uvjeta od ko-jih polaze i naša ustavna određenja, kao i ustavna određenja gotovo svake druge države. S obzirom na različitost općih i posebnih uvjeta koji karakteriziraju poje-dine zemlje, nije moguće dati ocjenu uspostavljenih modela, niti ih međusobno korektno uspoređivati bez prethodne spoznaje i uvažavanja svih različitosti te unutrašnjih specifi čnosti koje su uzrokovale uspostavu teritorijalne uređenosti lokalnih jedinica. Opravdanost modela jedne zemlje neupitna je u svakom onom slučaju koji preferira cjelokupne nacionalne vrednote.

Uspostavljeni hrvatski model treba promatrati u kontekstu odgovora na pita-nje: što nam on pokazuje i što nam nudi? Pokazuje nam kako je ukupni teritorij u potpunosti pripao lokalnim jedinicama i podijeljen između njih. Neravnomjerna podijeljenost teritorija i njegova nejednaka nastanjenost rezultat su povijesnih, kulturnih, socioekonomskih i drugih naslijeđa. Također nam pokazuje kako po-jedine lokalne jedinice nisu u mogućnosti obavljati svoje funkcije i zadovoljavati javne potrebe, jer proporcionalno svojim potrebama, one nemaju neophodnu ekonomsku snagu te nisu u stanju autonomno utjecati i poticati svoje lokalne gospodarske i društvene resurse. Spoznaju tog stanja omogućuje transparentno uspostavljeni model koji nudi, jasno, pregledno, gotovo sveobuhvatno, uvid u socioekonomsko stanje svake pojedine teritorijalne jedinice. Također, nudi mo-

14 Čulo, I. & Radišić, B.: Analiza strukture javnih prihoda u županijama kontinentalne hrvatske, Stručno znanstveni skup s međunarodnim sudjelovanjem «Razvoj, identitet i okoliš» - Visoko gospodarsko učilište u Križevcima, 26. travnja 2008.


gućnost nadziranja i korištenja lokalnih resursa, lakšu i bržu izradu programske osnove razvoja i utvrđivanje politike razvoja, mogućnost utvrđivanja primjerene strategije koja će osigurati ostvarivanje zacrtane razvojne politike te brže podiza-nje i dostizanje općeg stupnja razvijenosti svake manje razvijene jedinice.

Međutim, prema svim istraživanjima i percipiranoj stvarnosti, primjetno je da su pojedine lokalne jedinice ekonomski slabe i nedovoljno razvijene da bi mogle osigurati egzistenciju za obavljanje i provođenje svojih funkcija. Ovaj problem neki pokušavaju riješiti zadiranjem i mijenjanjem zakonske infrastrukture kojom je uređen i reguliran teritorijalni ustroj jedinica lokalne samouprave. Kako posto-jeći model uređenosti i organiziranosti pruža cjelovitu sliku općeg i pojedinačnog stanja lokalnih jedinica, nije samo upitno već je nepotrebno i štetno zadirati u dio sustava koji funkcionira, koji je otvoren i ne priječi bilo koju lokalnu ili državnu aktivnost. Učinke eventualne reorganizacije nije moguće očekivati, jer problem nije u administrativno-teritorijalnom ustrojstvu i zakonsko pravnoj uređenosti (kvantitativnim aspektima stanja), nego u bremenu gospodarskog i društvenog nasljedstva i kvalitativnim pokazateljima izraženim slabom ekonomskom sna-gom lokalnih jedinica. Što se može očekivati od eventualne centralizacije odno-sno smanjivanja broja jedinica ili njihova fi zičkog međusobnog pripajanja? Teško je očekivati išta, osim izazivanja kvantitativne pozornosti. U suštini, bez obzira na stupanj centralizacije, kvalitativnih učinaka ne može biti. Isto tako ne samo da ne može biti pomaka u zadovoljavanju javnih potreba, slabije razvijenih i pripo-jenih jedinica, već će se stvarne mogućnosti zadovoljavanja njihovih potreba pri-kriti (zamagliti), a za novoustrojene jedinice to će značiti tek utvrđivanje novog statističkog prosjeka. Tim se putem socioekonomski problem ne može riješiti, ali je izvjesno da može biti produbljen.

Podizanje odgovornosti u raspolaganju proračunskim sredstvima te racionali-zacije i uštede zbog kojih bi se dograđivao ustroj, nužne su i podrazumijevaju se u postojećem ustrojstvu bez odlaganja. Druga je zadaća, da se nakon provedenog istraživanja i spoznaje stvarnog stanja, pristupi izradi nacionalnog programa ra-zvoja, otklanjanju uskih grla, defi niranju strateških pravaca razvoja te ulaganju u neiskorištene prirodne i društvene resurse. Tada bi bilo moguće pristupiti utvr-đivanju i defi niranju strategije kojom bi se ostvario predviđeni program ravno-mjernog razvoja države i lokalnih jedinica.

Dosadašnja praksa poboljšavanja sustava, te izrada i predlaganje raznih i inih strategija nisu dali rezultata. Zbog toga ne treba mijenjati model koji je tran-sparentan, otvoren i usklađen sa suvremenim teorijskim rješenjima i rješenjima implementiranim u razvijenim zemljama, koji je prihvaćen i stvarno zadovoljava


političke i društvene interese lokalnog stanovništva. Podizanje općeg stupnja ra-zvijenosti i blagostanja naroda, zadatak je svake vlasti, kako središnje tako i lo-kalne. Zato izrada programa razvoja, kojim će se obuhvatiti svekoliki nacionalni resursi i utvrditi strategija s kojom će se najbrže i najefi kasnije ostvariti zacrtani razvojni ciljevi, mora bez alternative, dobiti prednost pred formalnim i to zado-voljavajuće uređenim teritorijalnim ustrojem.

Polazeći od tih pretpostavki i nužnog fokusiranja neuralgičnih točaka u funk-cioniranju jedinica lokalne samouprave utvrdit će se temeljne postavke s kojima će se onemogućiti apologetski pristup u rješavanju problema zamjenom teza, od-nosno apostrofi ranja forme ispred sadržaja.15 Suštinski to znači da se, umjesto za-hvata na uspostavljenoj administrativno-teritorijalnoj organizaciji jedinica lokalne samouprave, treba pristupiti dogradnji i racionalizaciji funkcioniranja sustava i stvaranju uvjeta za njihov brži razvoj.

5.1. Lokalna i područna samouprava – bez tragova pomaka

Prethodno smo naveli da se uređenost hrvatskog sustav lokalne i područne samouprave temelji na suvremeno modeliranim načelima koja omogućuju svim jedinicama neometano obavljanje samoupravnih nadležnosti i zadovoljavanje potreba i interesa građana. U skladu sa suvremenim načelima u RH je uspostav-ljen model koji osigurava funkcioniranje lokalne samouprave te njezino unapre-đivanje i dogradnju. Tijekom proteklih godina samoupravne razine prate brojne subjektivne i objektivne poteškoće koje utječu na njihovo funkcioniranje i fi nan-ciranje. Pristup otklanjanju poteškoća postojećeg modela u pravilu se temeljio na prosudbi da se uzroci nalaze u upravno-administrativnoj sferi, odnosno u onom dijelu sustava u kojem su najjače izraženi subjektivni propusti. U želji za rješa-vanjem samoupravnih poteškoća, na temelju stručnih i znanstvenih zaključaka (rješenja bez prethodne analize i provjere) koji sugeriraju da se u nadležnost je-dinica (građana) preusmjeri što više javnih poslova, poduzete su reformske mjere prijenosa nadležnosti na niže razine vlasti. Te su želje ostale bez adekvatnih rezul-tata. U svim stručnim i znanstvenim radovima predlagana je reforma pod mo-

15 Takav pristup u posljednje desetljeće susrećemo u raspravama na većini stručnih i znanstvenih skupova i foruma diljem Hrvatske. Posljedica je to nedovoljnog poznavanja hrvatskih kvalitativnih vrijednosti te usporednog zaključivanja na primjerima drugih država preuzimajući njihova rješenja kao hrvatska. U nedostatku istraživanja domaće stvarnosti preuzeta su strana istraživanja i dobive-ne vrijednosti koje su umjesto egzaktnih istraživanja poslužile kao (fi lozofska) dogma i mjerilo pro-vjere, bez eksperimenta, realnih socioekonomskih i demografsko-prostornih vrijednosti hrvatskog samoupravnog sustava i njegovih specifi čnosti. Više o razmatranju lokalne samoupravne strukture te apostrofi ranju forme nad sadržajem vidjeti u: Čulo, I. (2002.): Financiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj; Veleučilište u Požegi i Matica hrvatska, te u Čulo, I. (2011.): Funkcioniranje lokalne i područne samouprave u RH (knjiga u tisku), Geno, Požega.


tom demokratskog modela koji ističe da su građani najbolji poznavatelji prilika i svega onoga što im je potrebno te da će na razini svojih jedinica donositi najbolje odluke ako skrbe sami o sebi. Uistinu moto je neupitan i demokratski i proizlazi iz suvremenih načela, ali ne i u uvjetima kada se na niže razine vlasti prenesu do-datne nadležnosti kao što su, primjerice, funkcije16 od opće nacionalne važnosti, a istovremeno se ne osiguraju ravnopravni i razmjerni izvori sredstava za fi nan-ciranje prenesenih poslova i potpuni nadzor. Položaj hrvatskih lokalnih razina županijske, općinske i gradske, promijenjen je nakon što je proveden nov model decentralizacije funkcija. Bile su to normativne promjene kojima je otpočelo drugo razdoblje17 modelirano novim decentralizacijskim rješenjima u sustavu upravljanja i fi nanciranja poslova i funkcija samoupravnih jedinica. Bez obzira na razloge i motive koji su kreirali drugo razdoblje ono je označeno provedbom decentralizacijskih rješenja koja nisu ostavila tragove pomaka na djelatnostima prenesenim na niže razine već (sinalgijske)18 na drugim dijelovima samouprav-nog sustava smanjujući njegovu efi kasnost i autonomnost položaja.

5.2. Promjena nadležnosti – bez razmjernosti

Ni jedna reformska argumentacija nije objektivizirana niti je sustavu funkcio-niranja i fi nanciranja reformskim procesom osigurana zadovoljavajuća fi nancijska autonomija a nije niti rezultirala jačanjem fi nancijske moći. Reforme, odnosno pokušaji reforme samoupravnog sustava nisu polučile reformske učinke iako se reformski procesi poduzimaju da bi se osigurala dosljedna provedba samouprav-nih načela i ispunila najmanje dva kriterija prema kojima ne smije biti ugrožena fi nancijska autonomija lokalne samouprave i njezina neovisnost u odabiru i fi -nanciranju poslova od interesa jedinice te kojim se osigurava ravnoteža između dodijeljenih poslova (prenesenih nadležnosti), odnosno podmirivanja javnih ras-hoda, za koje moraju biti razmjerno osigurani javni prihodi.

Reformski zadaci redovito su postavljeni kao ciljevi koji se odnose na pred-viđene poslove te na dostatne izvore fi nanciranja koji se ne smiju temeljiti na povećanju ili uvođenju novih poreznih opterećenja. Povećanje fi nancijskih izvora je zadatak kojem se teži jer mu je cilj osigurati zadovoljavanje javnih potreba i interesa građana. Cilj je isti i u uvjetima kada se nakon decentralizacije nad-ležnosti povećaju obveze lokalnih jedinica. U Hrvatskoj je prosječno stanje fi -

16 Prenesene funkcije obrazovanja, zdravstva i socijalne skrbi, više o tome: Čulo, I. (2011.): Funk-cioniranje lokalne i područne samouprave u RH (knjiga u tisku), Geno, Požega.17 Prvo razdoblje je od 1990. do 2000. a drugo od 2001. do danas.18 sinalgija (lat. synalgia), trag koji se ne osjeća na mjestu na kojemu bi se trebao osjetiti, nego negdje drugdje.


nancijskih izvora bilo nepovoljno prije reformskih procesa, a posebno nakon njih. Ostvarivanje proračunskih ciljeva podrazumijeva osiguranje dostatnih izvo-ra fi nancijskih sredstava. To ne bi trebalo provoditi bezuvjetno i ne na račun uvođenja novih poreznih opterećenja, već jačanjem ekonomske snage jedinica. Samoupravne jedinice moraju u tome aktivno sudjelovati. Na to ih upućuju rele-vantne proračunske potrebe i odgovornost iz njihova samoupravnog djelokruga. Njihovo sudjelovanje u jačanju ekonomske snage prisutno je u cijelom prora-čunskom procesu koji počinje donošenjem programa javnih potreba i opredjelje-nja u razvojnom pravcu koji će rezultirati sastavljanjem i donošenjem razvojnog proračuna. Razvojni karakter proračuna izražen je proračunskom strukturom (odnosom između nerazvojnih i razvojnih rashoda) uređenom promišljenom politikom alokacijske i razvojne funkcije javnih rashoda koji utječu na ukupni socioekonomski razvoj i strukturnu reformu gospodarskih i izvan gospodarskih djelatnosti, a koji mijenjaju i podižu ekonomsku snagu i ukupni razvoj središnje i lokalne države.19 Razvojna opredjeljenja, na lokalnim razinama, promatramo kroz vođenje proračunske politike u području izvršavanja nerazvojnih rashoda i razvojnih (investicijskih) rashoda. S obzirom na kretanje udjela tih rashoda u ukupnim proračunskim rashodima lokalnih razina uočavamo da nerazvojni ras-hodi značajno prevladavaju u odnosu na razvojne rashode.

Tablica 4: Struktura nerazvojnih i razvojnih rashoda jedinica lokalne i područne samouprave u RH

Vrsta rashoda/ Godina Udjel razvojnih rashoda u ukupnim rashodima JLPRS na dan 31. prosinca

- (%)

1996. 1999. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009.

Nerazvojni rashodi 66,8 71,0 76,8 75,1 74,1 73,8 72,9 72,5 75,5

Razvojni rashodi 33,2 29,0 23,2 24,9 25,9 26,2 27,1 27,5 24,5

Ukupno 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Izvor: Autor obradio na temelju podataka Državnog ureda za reviziju.

Ključno je pitanje kako raspolagati proračunskim sredstvima, kako u pogledu namjenskog tako i strukturnog raspolaganja. I jedno i drugo može imati veliki utjecaj na stupanj socioekonomske razvijenosti. Problem namjenskog raspolaganja proračunskim sredstvima je problem discipline i odgovornog ponašanja nositelja izvršne vlasti da se proračunska sredstva troše za propisane namjene, odnosno za

19 Ovdje treba ukazati i na potrebu strateškog planiranja i realizaciju predviđenih projekata od javnog interesa, ne samo iz fi skalnih već i nefi skalnih izvora (poput javno privatnog partnerstva).


one namjene koje su u postupku utvrđivanja javnih potreba i u procesu struktu-riranja proračuna utvrđene kao prioritetne namjene (ulaganja).20 Uz to je vezan i problem raspolaganja proračunskim sredstvima kao što je primjerice izbjegava-nje primjene odredbi o javnoj nabavi. Sve to popraćeno je nepovoljnim struktu-ralnim proračunom kojim se vodila nepovoljna investicijska, odnosno razvojna politika. U razdoblju od 1996. do 2009. raspolaganje s proračunskom imovinom bilo je na štetu razvojnih rashoda u kojem je udjel razvojnih (investicijskih) ras-hoda u ukupnim proračunskim rashodima lokalnih jedinica smanjen za 35,5%. Izrazito nepovoljno kretanje udjela razvojnih rashoda ostvareno je nakon prove-dene reforme. Udjel razvojnih rashoda u ukupnim rashodima u 1996. iznosio je 33,2% i bio je 43,1% veći nego u 2003. u kojoj je udjel razvojnih rashoda iznosio 23,2% ukupnih rashoda, a udjel u 2009. je nizak i iznosio je 24,5%. Nepovoljna struktura proračunskih rashoda je između ostaloga ostvarena i zbog prenesenih poslova i funkcija za koje nisu razmjerno osigurani fi nancijski izvori, već su se u jednom dijelu koristila sredstva iz postojećih proračunskih izvora.

5.3. Obrnuti smjer - iz subjektivnog u objektivni

U proteklom desetljeću, vodeći se istim principima, provedene su, što veće što manje, reformske aktivnosti u pokušaju rješavanja problema s kojima se su-čeljavaju lokalne razine. Tražena su rješenja, mijenjali su se modeli i nadležnosti, a problem je ostajao. Unatoč svim promjenama problem nije riješen, što znači da problem nije u modelu i da on nije taj koji predstavlja uzrok zaostajanja i nerazvijenosti samoupravnih razina. Okvir objektivnih okolnosti nije razmatran kao uzročni problem, jer da jeste ne bi ga se tražilo u upravno administrativnom području. Na to ukazuje istraživanje koje se temelji na činjenicama i pokazate-ljima stanja i kretanja po lokalnim jedinicama na razini županija. Prema svim pokazateljima razloge različitog stupnja razvijenosti pojedinih jedinica treba pro-matrati s pozicije njihove ekonomske nerazvijenosti i nedovoljnog fi skalnog ka-paciteta, a nikako s razine modela organizacije jer on po svojoj prirodi ne može biti uzročnikom. Stoga se pitanje nerazvijenosti mora usmjeriti na pronalaženja rješenja u njihovom socioekonomskom okruženju kao ključnom strateškom ele-mentu razvoja i rješavanja nerazvijenosti. Istovremeno pozornost treba obratiti na usmjeravanje aktivnosti na dogradnju i potrebu primjerenog prilagođavanja modela funkcioniranja i upravljanja lokalnim i područnim potrebama. Osnova je prvenstveno u dogradnji onog dijela instrumenata modela koji osigurava do-sljednu i discipliniranu primjenu propisa, kriterija i pravila na svim upravljačkim razinama.

20 Vidi godišnja Izvješća o radu Državnog ureda za reviziju, www.revizija.hr


Vidljivo je da problem lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj nije admi-nistrativnog karaktera. Taj je dojam stvoren zbog polovično provedenih reform-skih mjera, koje nisu polazile od objektivnog socioekonomskog stanja. Reform-ske aktivnosti su se gotovo redovito odnosile na decentralizaciju nadležnosti ne mareći pri tom za objektivne mogućnosti osiguranja izvora fi nanciranja u slabije razvijenim jedinicama. Evidentno je da smjer, kojim se zanemaruje objektivno socioekonomsko stanje u rješavanju razvoja lokalnih razina, preferira traženja rješenja promjenama modela ustroja čestim procesima decentralizacije nadlež-nosti, koji ne prate izvori fi nanciranja, pogrešan. Taj smjer do sada nije davao očekivane rezultate što znači da ga je potrebno promijeniti i voditi u obrnutom smjeru, u smjeru vrednovanja društvenih i prirodnih vrijednosti, a prema njima prilagoditi nužne upravne sadržaje.

Promjena pravca znači usmjerenje na kvalitativni tijek koji će rezultirati učin-kovitijim sustavom. Odabirom pravca koji apostrofi ra kvalitativna određenja neće se omogućiti samo uspoređivanje između razvijenosti jedinica i njihovih društvenih te prirodnih mogućnosti, već će se ukazati na opće vrijednost održive opstojnosti svake od njih.

Na raspravama koje se vode dugi niz godina na stručnim, znanstvenim i dru-gim akademskim skupovima i forumima, sve do danas nije se pronašao ni jedan vrijednosno zadovoljavajući oblik i prihvatljiv model ustroja. Pravo da utvrdimo model ustroja je pravo kojim, uz opće kriterije ustroja, sami sebi utvrđujemo vi-sinu tereta koji smo u stanju podnijeti radi ravnomjernog zadovoljavanja javnih potreba i interesa. Skupno opredjeljenje stručne i znanstvene javnosti na kvan-titativne pokazatelje stanja i gotovo potpuno zanemarivanje kvalitativnih istra-živanja uzrok su nedovoljnog poznavanja stvarnih hrvatskih vrijednosti. Brojni su razlozi neučinkovitosti provedenih istraživanja. Jedan od njih je prema meto-dološkoj koncipiranosti usmjeren na pronalaženje novih rješenja na primjerima ustroja drugih država, kojima bi trebala nalikovati hrvatska lokalna samoupravna struktura. To je koncept koji zanemaruje opredjeljenje da se zaviri i eksperimen-talno spozna domaću stvarnost te provedu bazična istraživanja kojima bi se sa-vjesno, točno i precizno (egzaktno) utvrdila (formulirala) primjerena i provediva istinska rješenja. Bila bi to autentična, a ne preuzeta strana rješenja. Istraživanja koja se u hrvatskoj stvarnosti mogu predstaviti kao (fi lozofska) dogma i mjerilo vrednovanja bez realnih socioekonomskih i demografsko-prostornih kao i tradi-cijskih vrijednosti hrvatskog samoupravnog sustava i njegovih specifi čnosti.21

21 Rješenja u modeliranju “Nove hrvatske lokalne i regionalne samouprave” Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava na Okruglom stolu Nova hrvatska lokalna i regio-


Nedorečenost istraživanja, i nedostatak kvalitetnog zaključivanja, izravno je proširilo područje rasprave na brojne druge javne razine koje indoktrinirane izvedenim zaključcima i nakon deset godina nude ponovo ista pogrešna rješenja i pridobivaju naklonost novih znanstvenih krugova koji uglavnom ne poznaju struku. Slijedom toga stručna pitanja, nestručno obrađena također su dio poli-tičkih i javnih tribina, ali i rasprava na predstavničkim tijelima. Nužnost rasprave prenesena je na ulice, kućne pragova sve do rješenja kavanskog izričaja koji for-mira novu organizaciju i način rada (modus vivendi) na razini međusobne sklad-nosti. Sve to usprkos tomu što je sustav lokalne samouprave u Republici Hrvat-skoj uspostavljen na suvremenim teorijskim načelima i što je pravo građana na lokalnu samoupravu utvrđeno ustavnim odredbama te što se provedba sustava i ustroj lokalne samouprave temelji na zakonsko-pravnoj infrastrukturi usklađenoj s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi i što se uspostavljeni sustav zasni-va na hrvatskim tradicijskim vrijednostima i socioekonomskim specifi čnostima. Dakle, izgrađeni model (uzorak, obrazac) po kojem je izgrađen sustav hrvatske lokalne i područne samouprave i koji uspješno funkcionira možemo zvati hrvat-skim modelom upravno-teritorijalnog ustroja lokalne samouprave.

Hrvatski model ustroja treba promatrati s razine njegove stvarne pozicije i ustrojenosti na suvremenim teorijskim načelima i potpune usklađenosti s Eu-ropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, te njegovih tradicijskih vrijednosti i socioekonomskih specifi čnosti. S te ga pozicije treba prikazati širokoj hrvatskoj,

nalna samouprava održanog 23. i 24. ožujka 2010. u programskim tezama - primjerice predlaže “Formiranje ekspertne radne skupine koja bi pripremila stručne temelje reorganizacije lokalne sa-mouprave, po uzoru na Radcliff e-Maudovu komisiju u Britaniji koja je krajem 1960-ih pripremila veliku reformu tamošnje samouprave….. Proširiti fi nancijski kapacitet lokalnih jedinica (cilj u pet godina doseći 25% rashoda opće države); na taj način omogućiti da jedinice lokalne samouprave preuzmu ovlasti već sada zajamčene Ustavom….. Reorganizirati državnu upravu na razinama is-pod središnje te započeti s prenošenjem obavljanja pojedinih poslova državne uprave na lokalne i regionalne samoupravne jedinice. Preneseni djelokrug može u nekim uvjetima povoljno djelovati na autonomiju teritorijalnih jedinica, a to će ponajprije biti ako su ove dovoljno velike i snažne. Tek tada se ovom funkcionalnom vezom lokalne i regionalne samouprave te državne uprave po-stižu sinergijski učinci. U protivnom, dolazi do dominacije državne uprave nad samoupravom.” Na održanim savjetovanjima iznose se i druge slične teza poput - mora se proširiti fi nancijski kapacitet lokalnih jedinica s ciljem da se u pet godina dosegne 25% rashoda opće države kako bi se jedinicama omogućilo preuzimanje niza novih poslova i odgovornosti, a time bi se Hrvatska uvrstila među zemlje s osrednje razvijenom samoupravom i napustila sam kraj ljestvice europskih zemalja. (Koprić, I., IJU, 2010. str. 13.). Polazeći od takvih, tvrdnji razvijaju se razne teze o potrebi teritorijalnog preustroja i funkcionalne decentralizacije u RH koje se temelje samo na retorici iz koje generiraju povodi i ciljevi za korjenitom teritorijalnom reformom koja bi radikalno smanjila broj JLS-e na oko 150 (to nije decidirani broj i ne temelji se na stručno i znanstveno dobivenim rješenjima, već od oka - 150 jedinica, izvedenih iz pretpostavki) koje bi mogle preuzeti znatan dio javnih poslova (ne navodi se kojih, već opet od oka). (Tropina Godec, Ž., 2011., RRev.F, 4/11.)


ali i europskoj javnosti. Svako drugo prikazivanje je neutemeljeno i s racionalnog motrišta nejasno kao primjerice: “Teritorijalna organizacija Hrvatske uređivana od 1992. može se do određene granice smatrati slučajno odabranom, nesustav-nom i dirigiranom političkim pritiscima. Takve okolnosti dovele su do stvaranja novih, često neučinkovito majušnih općina, nesposobnih obavljati lokalnu sa-moupravu na zadovoljavajući način.”22 Prikaz teritorijalne organizacije Hrvatske od 1992. kao slučajno odabranom, nesustavnom i dirigiranom političkim pritis-cima jednosmisleno izražava stanje koje kao da se odnosi na nama nepoznatu ze-mlju. Kao da nismo svjedoci njezinog življenja i njeni baštinici slijednici njezinih povijesnih i socioekonomskih vrijednosti i bogatstva specifi čnosti. Govori se kao da Model nije nastao voljom i interesom građana. Uspostavljeni ustroj uspješno je funkcionirao i bio u funkciji zadovoljavanja javnih potreba i interesa stanov-nika.23 Dakako, uspješno su funkcionirale i one “majušne” općine i to značajno učinkovitije od onih većih i velikih.24

6. Posljedice bez uzroka

Prethodno smo također naveli da je sustav funkcioniranja i fi nanciranja lo-kalnih i područnih razina vlasti u Republici Hrvatskoj bio predmetom brojnih analiza i rasprava. Sve su se one koncentrirale na jednu posebnu pojavu koja je izvedena iz cjeline (sustava), a koja je ukazivala sama na sebe, ali ne i na sustav iz kojeg je izvedena. U provedenim analizama i raspravama izvođeni su zaključci samo za tu jednu pojavu a generalizirani su kao vrijednosno stanje cijelog su-stava. Gotovo sve rasprave završavale su deskripcijskim obrazloženjima o preve-likom broju jedinica i broja zaposlenih u njima, o njihovom slabom fi skalnom kapacitetu, nedostatku kadrova, malom broju stanovnika i slično. Parcijalnim i nekritičkim pristupom analizi stanja izražene su ocjene cijelog sustava. Suštinski su se ocjene temeljile na pogrešnim zaključcima, jer takvim pristupom zanemare-ni su gotovo svi objektivni vrijednosni pokazatelji lokalnih i područnih jedinica. Zato, primjerice, ne znamo uzroke prevelikog broja jedinica, već ih prosuđuje-mo kao da su one nastale (izmišljene) i izgrađene na čistini trenutkom njihova osnivanja, kao da to nisu stara vjekovna naselja. Shodno tome vode se analize, od oka, a zaključivanje se temelji na posljedicama.

22 Lokalna i regionalna demokracija u Hrvatskoj - Izvješće i preporuke Kongresa lokalnih i regio-nalnih vlasti Vijeća Europe (prijevod Irena Habaš); Lokalna samouprava i decentralizacija; Hrvat-ska javna uprava, 2007. br. 4., str. 913-94223 Vidi Izvješća o obavljenim revizijama Državnog ureda za reviziju, Zagreb, www.revizija.hr,24 Čulo, I. (2011.): Funkcioniranje lokalne i područne samouprave u RH (knjiga u tisku), Geno Požega


Zaključivanjem prema posljedičnim, a ne uzročnim kriterijima (činjenica-ma), gubi se mogućnost objektivnog (znanstvenog) razmatranja (sintetičkog zaključivanja) sustava lokalnih jedinica, kao što je neravnomjerna razvije-nost i ubrzano zaostajanje i to samo zato što se ne polazi od činjenica:

• da su samoupravne jedinice uspostavljene u skladu s povijesnim, zemljopi-snim, socijalnim demografskim ili nekim drugim suvremeno prihvatljivim kriterijima

• da su osnovane voljom naroda, a ne dirigiranim političkim pritiscima

• da ostvaruju svoje proračunske ciljeve i zadovoljavaju javne interese i potre-be građana

• da su u sustavu funkcioniranja i fi nanciranja nužne disciplina i odgovornost nositelja vlasti

• da se proračunskom imovinom ne raspolaže za propisane namjene

• da je prisutan trend ubrzanog nestajanja velikog broja naselja

• da je negativno demografsko kretanje i sve manja teritorijalna nastanjenost

• da je u tijeku daljnje raslojavanje sela i da je zanemarena društvena odgo-vornost

• da su nedovoljno valorizirani društveni i prirodni resursi – neiskorištene komparativne prednosti

• da su predmet razmatranja upravno-administrativni aspekti, a ne ekonom-ska snaga i fi skalni kapacitet samoupravnih jedinica

• da su načela supsidijarnosti i solidarnosti predmet kolokvijalne retorike

• da se pogoršava fi nancijska samostalnost lokalnih jedinica i samostalnost u obavljanju dodijeljenih javnih poslova i funkcija

• da je nužnost osigurati razvoj fi nancijski slabijih jedinica (kroz ravnomjerni razvoj Hrvatske), kako bi se ostvarila proklamirana načela prava na lokalnu samoupravu i autonomno odlučivanje te bezuvjetno prihvatila načela sup-sidijarnosti i solidarnosti.

7. Zaključak

Zadovoljavanje javnih potreba i interesa građana podrazumijeva uspješno funkcioniranje uspostavljenog modela lokalne i područne samouprave. Zbog toga je nužno objektivno (s pozicije kvantitativnih i kvalitativnih pokazatelja) preispitati njegov sustav vrijednosti, kao i postojeći način razmišljanja, jer je pro-


klamirano stanje u značajnom raskoraku s realnim vrijednostima te interesima i potrebama građana. Uz to, velike socijalne razlike, između i unutar, područnih i lokalnih jedinica te zamjetno značajan odmak od činjenica, znači i odmak od so-cioekonomske, demografske i tradicijske zbilje koja dubinski nagriza mogućnost sustavne društvene izgradnje i mogućnost osiguranja građanskog samopoštova-nja u skladu sa suvremenim stečevinama samoupravnih prava građana. S druge strane, refl eksija tog stanja otežava i sprječava objektivno vrednovanje svekolikih kumuliranih znanja i kompetencija na svim nastanjenim prostorima kako na razvijenim tako i na nerazvijenim, više ili manje naseljenim dijelovima države, područnoj ili lokalnoj jedinici.

Odnos prema tom vitalnom društvenom sustavu, te briga i interes moraju biti sveopći, dakle državni, obiteljski, pojedinačni, svih nas, u cilju poticanja općeg razvoja, a to znači ravnomjernog razvoja svih dijelova države poštujući načela supsidijarnosti i solidarnosti. Opći je interes i zadaća da se objektivnim istraživanjem osigura integracija i valorizacija svih prirodnih i ljudskim radom stvorenih vrijednosti, a ne da se površnim istraživanjima omoguće statističke manipulacije kojima se odgađa, odnosno zanemaruje ravnomjerni razvoj ma-terijalnih vrijednosti i sužavaju duhovna uvjerenja kao svekoliki pokretači. Ako je ustroj samoupravnih jedinica obavljen u skladu sa suvremenim teorijskim i praktičnim rješenjima te utvrđenim općim i posebnim nacionalnim kriterijima, i kako uspostavljeni model funkcionira ostvarujući predviđene ciljeve, tada je neupitna njegova uspješnost.

Literatura:Čulo, I. (2002.): Financiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj; knjiga, Veleučilište u Požegi i Matica hrvatska,

Srb, V. & Čulo, I. (2006.): Javno fi nanciranje i monetarna ekonomija, Geno, Požega i Veleučilište u Požegi.

Čulo, I. & Marinac, A. (2010.): Mjesto i uloga lokalne samouprave u Republici Hrvat-skoj, Geno, Požega

Čulo, I. (2011.): Funkcioniranje lokalne i područne samouprave u RH (knjiga u tisku), Geno, Požega

Čulo, I. & Radišić, B.(2008.): Analiza strukture javnih prihoda u županijama kontinen-talne hrvatske, Stručno znanstveni skup s međunarodnim sudjelovanjem «Razvoj, identi-tet i okoliš» - Visoko gospodarsko učilište u Križevcima,

Čulo, I., Šimović, J. i Rogić-Lugarić, T. (2010.): Financijska održivost lokalnih jedinica – stanje i moguće inovacije; HAZU, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava; Okrugli stol: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava; 23. i 24. ožujka.


Bajo, A & Jurlina-Alibegović, D.(2008.): Javne fi nancije lokalnih jedinica vlasti, Institut za javne fi nancije, Školska knjiga, Ekonomski institut, Zagreb.

Bakota, B. (2010.): Utjecaj načela supsidijarnosti na razmišljanja o ustrojstvu lokalne samouprave; HAZU, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava; Okrugli stol: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava; 23. i 24. ožujka 2010.

Blažević, R. (2010.): Prijedlog nove regionalizacije Republike Hrvatske; HAZU, Znan-stveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava; Okrugli stol: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava; 23. i 24. ožujka 2010..

Ivanišević, S. (2010.): Teritorijalne strukture lokalne samouprave u europskim zemljama i njihove teritorijalne reforme; HAZU, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava; Okrugli stol: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava; 23. i 24. ožujka 2010.

Jurlina Alibegović, D. (2006.): Financiranje regionalnog razvoja, Doktorska disertacija, Zagreb: Ekonomski fakultet u Zagrebu.

Koprić, I. (2010.): Glavne karakteristike postojećeg i prijedlog novog teritorijalnog ustrojstva Hrvatske – zašto nam treba teritorijalna reorganizacija? Godišnje savjetovanje Instituta za javnu upravu (IJU) 2010. Kakva reforma lokalne i regionalne samouprave?, Zagreb, 22. 4. 2010.

Pavić, Ž. (2010.): Koliko je važna veličina lokalnih jedinica – europski primjeri i hrvatski uvjeti; HAZU, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava; Okru-gli stol: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava; 23. i 24. ožujka 2010.

Tropina Godec, Ž. (2011.): Politika teritorijalnog preustroja i funkcionalne decentraliza-cije u RH, Računovodstvo, Revizija i fi nancije, Zagreb, broj 4/11., str. 10-18.

Vrbošića, J. (2006.): O povijesnom razvitku Hrvatske lokalne samouprave, Lokalna sa-mouprava, Hrvatska i Nizozemska iskustva, Hrvatski institut za lokalnu samoupravu, str. 48-54.


UKLJUČIVANJE HRVATSKE UPRAVE U EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR

Dr.sc. Milorad Ćupurdija, Veleučilište Lavoslav Ružička u VukovaruŽeljka Vajda Halak, dipl.iur, Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Europski upravni prostor (European administrative space, EAS) kao neformalni acquis communautaire sačinjen je od standarda i načela koja omogućavaju funk-cioniranje javne uprave. Kako bi se pristupilo europskom upravnom prostoru po-trebna je konvergencija upravnih sustava prema jednom zajedničkom modelu radi ujednačavanja praksi i institucionalnih rješenja, a sve u svrhu učinkovitog pro-vođenja politike Europske unije. Republika Hrvatska je dužna učiniti određene napore kako bi uključila svoju upravu u navedeni europski upravni prostor, a to može jedino pojednostavljenjem i modernizacijom javne uprave, njezinom profesi-onalizacijom i depolitizacijom, osiguravanjem pouzdane, transparentne i otvorene uprave.

Abstract

Th e European Administrative Space (EAS), as an informal acquis communautaire, is composed of standards and principles that enable the functioning of public admi-nistration. In order to approach the European Administrative Space, a convergence of administrative systems under a common framework is required in order to har-monize practices and institutional arrangements, all with the goal of an effi cient implementation of the European Union policy. Th e Republic of Croatia is obligated to make certain eff orts to include its own administration into the European Admi-nistrative Space, and this can only be achieved with the simplifi cation and moder-nization of the public administration, its professionalization and depolitization, by providing a reliable, transparent and open government.

Ključne riječi: europski upravni prostor, vladavina prava, upravna konvergencija, Europska unija


1. Uvod

Republika Hrvatska, sukladno čl.4 Ustava1 počiva na diobi vlasti na zakono-davnu, izvršnu i sudbenu. Zakonodavna vlast se sastoji od predstavničkog tijela, Sabora Republike Hrvatske, izvršna vlast od predsjednika Republike Hrvatske, Vlade Republike Hrvatske i javne uprave te sudska vlast od nezavisnih sudova. Često u defi niranju diobe vlasti javna uprava se zaboravlja, a ona čini važan dio administrativnog upravljanja te omogućava efi kasno funkcioniranje državnog aparata.

Trenutno se nalazimo u situaciji ubrzanog približavanja priključenju zemlja-ma Europske unije što svakako zahtjeva i određene prilagodbe i reforme. Kada se govori o upravi, točnije reformama javne uprave potrebno je prihvatiti činjenicu da se radi o kontinuiranom procesu koji nam je potreban kako radi ulaska u Europsku uniju tako i radi našeg daljnjeg razvoja i unapređenja. U tom kon-tekstu, razvoj javne uprave potrebno je promatrati kao realnu potrebu društva. Međutim, potrebno je ukazati i na činjenicu da postoje i različita shvaćanja o tome što je razvoj odnosno progres i kako to ostvariti. Nužno nam se nameće pi-tanje prakse kao kriterija istine. Ne ulazeći u analize glede različitih razmišljanja i poimanja prakse kao kriterija istine, nije sporno da razvoj i reforme javne upra-ve nije moguće sagledati izvan realnog društvenog konteksta. Stoga se reforma javne uprave, koja prije svega podrazumijeva racionalizaciju u organizacijskom i funkcionalnom smislu ne može ostvariti brzo i učinkovito prateći promjene u gospodarstvu, politici i društvu u cjelini bez nužne transformacije i svijesti ljudi o tome. Pridruživanjem zemljama Europske unije također ulazimo u zajednicu različitih pravnih sistema i sistema javne uprave stoga su potrebna objektivna načela i standardi koji pridonose efi kasnoj državi i služe građanima u skladu s javnim interesom i općim dobrom. Tako je nastao pojam europskog upravnog prostora. Europski upravni prostor predstavlja skup relativno usklađenih načela i minimalnih standarda kojima bi se uredilo funkcioniranje uprave na temelju acquis communautaire2. Preuzimanje pravnih propisa i standarda Europske unije u hrvatskoj upravi predstavljalo bi ispunjenje pravnog aspekta za članstvo no za samo članstvo potrebno je ispuniti i određene ekonomske aspekte koji podrazu-

1 Ustav Republike Hrvatske, NN 85/102 Acquis communautaire (franc.: pravna stečevina Zajednice; eng. Community patrimony, Community acquis; njem. Gemeinschaftsrecht), skup pravnih pravila te na njima nastalih prava i obveza koji vežu države članice i njihove državljane u Europsku uniju; Vidi opširnije u: Pravni leksikon, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Čakovec, 2007.


mijevaju razvijeno tržišno gospodarstvo i održiv ekonomski razvoj. Razvoj država na svim područjima doveo je do zahtjeva da ekonomski subjekti povećaju svoju produktivnost, a na temelju toga može se zaključiti kako se isto to zahtijeva i od javne uprave. Preuzeti model uprave koji obuhvaća pretjeranu birokratsku i hi-jerarhijsku strukturu te nedovoljnu profesionalnost traži efi kasne reforme. Stoga ovaj rad predstavlja pokušaj da se odgovori na pitanje koji su to osnovni postulati na kojima se temelji uključivanje hrvatske uprave u europski upravni prostor. Na taj način otvaramo i kritičku raspravu oko ovog problema koji je bez sumnje višedimenzionalan. Cjelokupni diskurs ograničenog dometa pokušat ćemo svesti u paralelnoj komplementarnosti teorijskih i praktičnih aspekata.

2. Što je javna uprava?

Država se sastoji od tri stupa (oblika vlasti): ekonomskoga, političkoga i ad-ministrativnoga.3 Ekonomski se odnosi na proces donošenja odluka koje utječu na ekonomske aktivnosti zemlje i njezin odnos s drugim zemljama. Politički stup je proces oblikovanja politike (određivanja strateških-osnovnih ciljeva) na temelju donesenih odluka, a administrativni se odnosi na primjenu te politike. Taj administrativni stup je javna uprava.4 U tom odnosu javna uprava pojavljuje se kao instrument vlasti koja bitno utječe na funkcionalnost svih mehanizama i odnosa vlasti.“To znači da je ona najniža državna djelatnost i izvršna u odnosu na sve ostale i više državne djelatnosti.“5 U demokratskom društvu sa razvojem lokalne i područne samouprave moderna uprava ubrzano se institucionalno širi i razgranava. U pojmovnom smislu postoje različita poimanja javne uprave što je posljedica njenog različitog položaja i funkcije u političkom sustavu i organizaciji vlasti te o povijesnom razvoju svakog društvenog i političkog sustava globalne društvene zajednice.

Javna uprava je skup državnih tijela koja su određena pozitivnopravnim pro-pisima kao upravna. Tijela javne uprave u Republici Hrvatskoj su:

3 Uobičajeno je da nastanak uprave vežemo uz nastanak apsolutističkih monarhija, u početku stvaranjem profesionalne plaćeničke vojske, a zatim i drugih upravnih resora kao što su diplomacija, fi nancije, pravosuđe i dr. Međutim, činjenica je da uprava postoji od nastanka države. Naime, još je u antičkoj demokraciji bilo dopušteno narodu da sudjeluje u političkom životu, u državnoj upravi. Za razliku od toga, Platon je smatrao u svojoj „idealnoj državi“ da državne funkcije mogu vršiti samo aristokrati, kao najbolji i najmudriji građani.4 UNDP, 1997. “Good governance – and sustainable human development”, United Nations Development Programme: Policy Document. Dostupno na: http://mirror.undp.org/magnet/policy/chapter1.htm, 01.travanj 2011.5 Dr.Nikola Visković:Država i pravo, Birotehnika, Zagreb, 1997., str.51.


1. Ministarstva Vlade RH

2. Središnji državni uredi Vlade RH

3. Državne upravne organizacije i uredi državne uprave u županijama te tijela lokalne i područne samouprave koja postupaju po Zakonu o općem uprav-nom postupku

Poslovi javne uprave su neposredna provedba zakona i donošenje propisa za njihovu provedbu, rješavanje u upravnim stvarima, provedba upravnog nadzora, obavljanje materijalnih radnji te obavljanje drugih upravnih i stručnih poslova koja su joj stavljena u nadležnost. Stoga možemo reći da uprava ili državna ad-ministracija u pravnoj državi izvršava odluke-norme i vrši kontrolu (nadzor) iz-vršavaju li građani odluke-norme zakonodavne, izvršno-političke i sudske vlasti.6 Svaki građanin može ostvariti svoja prava pred tijelima javne uprave u upravnom postupku koji provodi nadležno tijelo temeljem Zakona o općem upravnom po-stupku. Upravni postupak je posebna vrsta pravnog postupka u okviru kojeg ra-zlikujemo dvije vrste upravnog postupka- opći i posebni. Opći upravni postupak regulira načela, pojmove, institute i formu upravnog postupka, a posebni uprav-ni postupci reguliraju postupanje pojedinih grana uprave (npr. porezni upravni postupak, carinski postupak, o ponašanju u prometu, o javnom redu i miru, o komunalnim poslovima itd.).

3. Postoji li europski upravni prostor?

Prema Osnivačkom ugovoru (čl. 6. i 49.), za članstvo u Europskoj uniji može se kandidirati svaka europska država uz uvjet da poštuje zajednička načela dr-žava članica, tj. slobodu, demokraciju, ljudska prava i vladavinu prava.7 Zemlja

6 „Upravljanje, po tradiciji, sadrži dvije skupine zadaća; jedna koja je usmjerena na ostvarivanje ciljeva sustava i druga koja služi održavanju samog sustava. Budući da je javno upravljanje u daleko pretežitom dijelu postojanja moderne države kroz posljednjih 400 godina bilo vezano uz državni organizacijski i institucijski sustav, upravljanje je u njemu usmjereno ili na održavanje i promicanje samog postojanja države, ili na ostvarivanje onih sadržajnih ciljeva koji su se tom sustavu svakodnevno postavljali. U organizaciji, kao i u svakom drugom živom entitetu, održanje je vlastitog postojanja najpreča zadaća; pravilo primum vivere, deinde philosophari vrijedi za organizaciju ne manje nego za pojedinog fi lozofa. Međutim, kad razmišljamo o svrsi ili zadaći države, nećemo u prvom redu pomisliti na njeno samoodržanje, već na one ciljeve ili funkcije koje država obavlja, ili treba obavljati, za društvo, za opće dobro. Te dvije temeljne skupine zadaća postoje usporedno i u konkurenciji su u pogledu sredstava koja se za njih odvajaju, pažnje koju im poklanjaju državni organi, vremena koje se za svaku od njih upotrebljava.“ Citirano prema: Eugen Pusić, Država i državna uprava, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2007., str.334-335.7 Moramo za naputak o promišljanju naslovnog problema (zajednička načela država članica) naznačiti još nešto. To su današnja dominantna etička i teorijska stanovišta u Europi. Ako


kandidatkinja mora ispuniti i ostale kriterije što ih je defi niralo Europsko vijeće. Nacionalne javne uprave država koje se pridružuju zemljama Europske unije nisu izmakle reformama i prilagođavanjima kako bi se došlo do ujednačenijih propisa koji se odnose na upravu. Cjelokupno to ujednačavanje propisa dovelo je do pitanja stvaranja europskog upravnog prostora koji bi označavao određeni okvir odnosno skup standarda javne uprave. Svaka država, pa tako i Republika Hrvatska, koja će uskoro postati članicom Europske unije mora ispuniti određe-ne kriterije koji su postavljeni Kopenhagenskim i Madridskim kriterijima. Ko-penhagenski kriteriji su izglasani na sastanku Europskog vijeća 1993. godine u Kopenhagenu i predstavljaju kriterije koje svaka država mora ispuniti kako bi postala kandidatom za pristupanje Uniji. Ti kriteriji su: stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava i zaštitu manjina; tržišno gospodarstvo i konkurentnost gospodarstva te mogućnost preuzimanja obveze članstva uključujući ciljeve političke, ekonomske i monetarne unije. Madridski kriteriji su izglasani naknadno, 1995. godine na sastanku Europskog vijeća odr-žanog u Madridu i donose nadopunu već postojećim kriterijima, a odnose se na mogućnost prilagodbe javne uprave standardima i normama Europske unije. Stavljajući mogućnost prilagodbe javne uprave kao jedan od kriterija za pristup Europskoj uniji vidljivo je da postoji određena težnja prema ujednačavanju i postizanju da svaka država počiva na načelima tzv. europskog upravnog prostora. Trend nastajanja europskog upravnog prostora promatra se kao upravna kon-vergencija. Konvergencija8 bi označavala zajedničko približavanje europskom upravnom modelu. Pollitt9 razlikuje četiri vrste konvergencije: diskurzivnu (sve više ljudi govori o istim konceptima), konvergenciju odluke (vlasti odluče usvo-jiti određeni organizacijski oblik, politiku ili tehniku), praktičnu konvergenciju (organizacije javnog sektora počnu djelovati na sličan način) i konvergenciju re-zultata (reforme dovode do istih ili sličnih rezultata). Postavlja se pitanje sukoba upravne konvergencije i načela suverenosti no u pravilu do konvergencije do-lazi zbog atraktivnosti određenih normi, a ne zbog nametanja istih. Od pojma europskog upravnog prostora treba razlikovati pojam europeizacije. Europski

promatramo načine na koji se odgovara na pitanje kako oblikovati opće dobro danas, dominiraju: liberalizam, socijalizam i kršćansko socijalno učenje. Većina političkih stranaka svojim se nazivom ili programima vezuju za navedene doktrine. Tijekom povijesti svaka od tih postavki postavila je socijalno-etičke ciljeve koji su danas u demokratskim državama postali opće dobro.8 Konvergencija (lat.convergere)- zajedničko približavanje, sakupljanje oko jedne točke, ujedinjavanje. Težnja k istom cilju. (cit.prema: V.Filipović: Filozofi jski rječnik, Nakladni zavod Matice Hrvatske, Zagreb, 1984., str.178.9 Pollitt, C., Clarifying convergence, in: Public Management Review, No. 4, Issue 1, 2002, pp.470.


upravni prostor se temelji na konvergenciji prema zajedničkom upravnom mo-delu, a europeizacija označava proces sve većeg utjecaja europskih integracija na javne uprave zemalja članica. Pri tome, potrebno je naglasiti i činjenicu da je ra-zumijevanje položaja i funkcije javne uprave u europskom upravnom prostoru u velikoj mjeri uvjetovano političkim, društvenim i ekonomskim sustavima država članica. Naime, ovi sustavi relevantni su za sadržaj i formu ne samo postojeće nego i buduće javne uprave kako na nacionalnom tako i na globalnom planu. U velikoj raznovrsnosti teorijskih, praktičnih i normativnih rješenja europski upravni prostor otkriva i uspostavlja zajedničke karakteristike i standarde koji se, prije svega, ogledaju u utvrđivanju osnovnih pravaca razvoja javne uprave s jedne strane te ujednačavanja organizacijskog ustrojstva s druge strane.

4. Načela i standardi europskog upravnog prostora

Vladavina prava10, jedno od najvažnijih načela ustavno-pravnog poretka RH, a isto tako i jedan od važnijih standarda europskog upravnog prostora temelj je svakog demokratskog društva štiteći građane od samovoljnog djelovanje uprave i osiguravajući pravnu sigurnost, predvidivost djelovanja, nepristranost i nediskri-minaciju te se stoga zahtjeva njegovo jačanje.

Kao temeljna načela i usmjerenja za reforme državne uprave11 u Republici Hrvatskoj moguće je izdvojiti modernizaciju i europeizaciju državne uprave, jačanje koordinacije u upravnom sustavu, efi kasno i jednoznačno političko i upravno vodstvo upravnog sustava, jačanje administrativnog kapaciteta državne uprave, depolitizaciju službi u državnim upravnim tijelima, jačanje profesiona-lizma i etičkih standarda u državnoj upravi, kvalitetu javnih usluga i orijentaciju na rezultate, transparentnost, otvorenost i debirokratizacija, jačanje reafi rmacija javnog interesa i vrijednosna uravnoteženost upravnog sustava.12 Shvaćajući

10 „Vladavina prava i pravna država ističu u prvi plan formalno načelo pravne jednakosti. Točnije, ova jednakost tiče se jednakosti u primjeni prava. U čemu je formalizam opće pravne jednakosti? Ne u njoj samoj, već u tome što ona nije istovremeno praćena i stvarnom jednakošću, koja bi bila stvarna u smislu društvene stvarnosti. Zbog toga je načelo pravne jednakosti pretpostavljeno načelu slobode, javlja se kao uvjet njegovog postojanja. Pojam slobode svodi se u oba slučaja na pravnu slobodu, na „slobodu od uplitanja“ a ona je eminentno negativna. Tako i u vladavini prava i u pravnoj državi građanin biva suprotstavljen državi, privatno-javnom: zajamčena prava postaju mjere čovjekove slobode“ (Basta, Lidija R: Politika u granicama prava, Istraživačko-izdavački centar SSO Srbije i Institut za usporedno pravo Beograd, Beograd, 1984. str.114.)11 Državna uprava je sastavni dio šireg pojma javne uprave koji osim državne uprave obuhvaća lokalnu i područnu regionalnu samoupravu te javne službe, a kojima je zajednički cilj zadovoljavanje općih interesa i javnih potreba.12 Koprić, I., Mjere za modernizaciju uprave u Republici Hrvatskoj, Informator, Novi


važnost prihvaćanja načela i standarda europskog upravnog prostora za pridru-živanje zemljama Europske unije Vlada Republika Hrvatska donijela je Strate-giju reforme državne uprave za razdoblje od 2008. do 2011. godine. Navedenu Strategiju Vlada je prihvatila u ožujku 2008. godine. To je prvi dokument koji se odnosi na cjelovitu reformu javne uprave i zbog toga je ostvarivanje ciljeva iz Strategije iznimno važno za jačanje kvalitete javne uprave. Iz Strategije je vidljivo da Republika Hrvatska teži postizanju javne uprave koja bi se uključila u europ-ski upravni prostor. Iz nje je vidljivo i da je europski upravni prostor temeljen na četiri načela:

1. Pravna sigurnost i predvidivost (reliability and predictability - legal certa-inty)

2. Otvorenost i transparentnost (openness and transparency)

3. Odgovornost (accountability)

4. Efi kasnost i učinkovitost (effi ciency and eff ectiveness)13

4.1. Pravna sigurnost i predvidljivost

Načelo pravne sigurnosti i predvidljivosti se može podvesti pod zajednički naziv načelo zakonitosti. Naime, temeljna odrednica pravne sigurnosti s aspekta ostvarivanja vladavine prava i pravne države bila bi dosljedna provedba ustav-nosti i zakonitosti. No, treba naglasiti da nema ustavnosti i zakonitosti, pa tako ni ostvarivanja pravne države bez primjene i provedbe načela jednakosti (jed-nakopravnosti). Pravna sigurnost14 postoji samo u slučajevima u kojima građa-nin može sa sigurnošću znati što može učiniti u pogledu uprave odnosno što je propisano i dopušteno. Upravno postupanje mora biti provođeno po pravnim pravilima i ne može postojati nikakva proturječnost između zakona i upravnog postupanja. Znanstveno, pravno i teorijsko uporište za takva shvaćanja nalazimo u normativno pravnim teorijama čija se defi nicija prava svodi na normu, a pravo i država su izjednačeni, s tim što se državna volja izvodi iz sile, čime se dolazi

informator, 2004a, Zagreb, broj 5298, str.1-3.13 European Principles for Public Administration, OECD Sigma Paper no. 27, 1999.14 Pravna sigurnost se očituje u ostvarivanju sloboda i prava čovjeka, pa možemo reći da stupanj pravne sigurnosti ovisi o stupnju realizacije slobode i prava čovjeka. Čovjek kao homo sapiens mora biti slobodan da bi mogao mijenjati svijet oko sebe. Pravna sigurnost osim svoje formalne odrednice sadržava i snažnu psihološku odrednicu. Ta je odrednica (komponenta) vezana za ostvarivanje formalnopravne komponente. Čovjek (pojedinac) ostvarivanje zakonom utvrđenih prava najčešće promatra iz vlastite percepcije. (više o ovome vidi: Ćupurdija M., Subašić S.: Ustavnost i zakonitost i pravna sigurnost, Pravo i porezi, 9/2008, Zagreb, str.57-63.)


do teze da je pravo sila (Recht ist Macht, Macht ist Recht).15 Također ovo načelo govori kako uprava može djelovati samo u slučajevima u kojima postoji zakon koji upravi daje ovlast na takvo djelovanje. No kako zakon nije u mogućnosti predvidjeti svaku životnu situaciju potrebno je ostaviti i pravo na diskrecijsku ocjenu koja omogućava upravi da odabere između dvije ili više mogućnosti u pravnom okviru u kojem je dan određeni stupanj odabira i taj pravni okvir nije moguće prijeći. Načelo pravne sigurnosti osigurava da građani i tijela javne vlasti lagano prepoznaju kada i pod kojim uvjetima upravne odluke stupaju na snagu. To je moguće u uvjetima razvijene pravne kulture i pravne svijesti. Naime, gra-đani moraju jasno razlikovati normativno značenje i obvezujuću funkciju ustava, zakona i upravnih akata te moraju znati da se pozitivno pravo primjenjuje, a ne problematizira njegovo postojanje, pravičnost ili humanost. Pravni sustav se mora poštivati, a njegova primjena unutar pravnog poretka mora biti učinkovita. Pravna sigurnost građana kao psihološki osjećaj građana ima realno utemeljenje u pravnoj praksi. Ako je pravna praksa utemeljena na načelu pravne države i vladavine prava¸osobito ako je u ustavu i zakonima utemeljeno načelo ustavnosti i zakonitosti i ako su osigurani mehanizmi kontrole, onda će i pravna sigurnost građana imati realno utemeljenje. Dakle, pravna sigurnost se aplicira u funkci-jama pravnog poretka, kroz primjenu načela ustavnosti i zakonitosti i njegove dosljedne provedbe, a to je upravo ono što karakterizira, odnosno, čemu teži europski upravni prostor.

4.2. Otvorenost i transparentnost

Za funkcioniranje pravne države od presudne je važnosti da javna uprava bude visoko stručna, učinkovita i profesionalna u radu. Osim toga, od osobitog je značaja da rad državne uprave, kao i tijela jedinica lokalne samouprave i prav-nih osoba koje imaju javne ovlasti bude javan i transparentan. Javnost se može isključiti samo iznimno i to isključivo u slučajevima predviđenim zakonom.

Otvorenost i transparentnost od velike su važnosti za očuvanje prava svakog pojedinca. Tako u slučaju transparentnosti postoji obveza uprave na davanje ra-zloga na kojima se temelji upravna odluka što omogućava da se određena prava isprave putem žalbe zainteresirane osobe. Također znači da obje strane u uprav-nom postupku, javno tijelo i zainteresirana strana moraju raspolagati jednakim informacijama i imati uvid u sve dokumente. Načelo otvorenosti i transparen-tnosti ipak ima određene granice pa tako ne može svaka osoba imati uvid u sve dokumente i informacije već samo zainteresirana strana, a isto tako moguće je

15 „Pravo je moć, moć je pravo“, teza je njemačke pravne teorije, op.autora.


određene podatke i postupke učiniti tajnima ako je to potrebno. Debirokratizi-ranost postupaka i ponašanja u upravi podrazumijeva primjenu načela transpa-rentnosti. U pravnoj državi načelo transparentnosti u radu javne uprave afi rmira neka prava građana u odnosu na upravu od kojih posebno možemo izdvojiti: pravo na informaciju, pravo na razumijevanje, pravo na saslušanje, pravo na kri-tiku. „Posebna je pozornost posvećena pravu na informaciju, kao bitnom predu-vjetu interakcije uprave i građana i osnovi za bilo kakvo postupanje, bilo uprave prema građanima, bilo građana prema upravi u ostvarivanju svojih zakonom utvrđenih prava ili ispunjavanja nametnutih obveza.“16

4.3. Odgovornost uprave

Javna uprava poznaje kompleksan mehanizam odgovornosti prema drugim upravnim, zakonodavnim i sudskim tijelima. Poštivanje ovog načela osigurava učinkovitost, pouzdanost i predvidljivost. Odgovornost je u kauzalnom odnosu sa pravima i obvezama

4.4. Načelo efi kasnosti i učinkovitosti

U europskom upravnom prostoru u prvom planu je sustav vrijednosti koji promiče efi kasnost, učinkovitost i ekonomičnost javne uprave kao demokratski pravac nasuprot birokratskom modelu javne uprave.17

Načelo efi kasnosti bi označavalo da se porezi koje plaćaju građani i ostali su-bjekti pretvaraju u što je moguće kvalitetnije pružanje javnih usluga. To bi bila efi kasnost u korištenju javnih prihoda. A učinkovitost se odnosi na postizanje ciljeva politika koji su utvrđeni pozitivnopravnim propisima.

U javnosti se često čuju mišljenja da je uprava preglomazna i da ju treba smanjiti i da glomazna uprava previše košta porezne obveznike. Ovi zahtjevi su ponekad opravdani, a ponekad i nisu i karakteristični su, u manjoj ili većoj mjeri, za čitav europski upravni prostor. Za pravnu državu nije od presudnog značaja veličina upravnog aparata već njegova učinkovitost. “Suvremena upravna

16 Duško Lozina-Mirko Klarić: Nova javna uprava, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2003., str.156.17 „Uprava je po sadržaju svojih funkcija dugo bila sinonim za sistem represivnih institucija, čije su se manifestacije iscrpljivale u naredbodavnim, nadzornim i kaznenim ovlaštenjima. Međutim, demokratski pravac otkriva novi sadržaj u njenom radu; pored elemenata vlasti i prinude, nastoje se iznaći sporazumne i dogovorne institucionalne forme rada i odlučivanja. Prema tome, pored izražene tendencije „topljenja“ državno-upravnih regulativa, ovim pravcem se želi upozoriti i na komplementarnu tendenciju transformacije suštine i prirode upravne vlasti.“ (cit.prema: Grupa autora, Uporedni politički sistemi( pogl. Dr.Mijat Damjanović- Uprava u suvremenom društvu), Savremena administracija, Beograd, 1983. str.298.


organizacija po svojoj defi niciji je vrlo fl eksibilna, organizacijski i funkcionalno usmjerena na brzo reagiranje u procesu odlučivanja (decision-making). Sukladno brzim i radikalnim transformacijskim procesima, traži se brza i učinkovita uslu-ga u odnosu prema korisnicima.“18 U tom kontekstu nužno je u javnoj upravi razvijati profesionalizam i osigurati dobre standarde zakonodavne tehnologije- planiranje, pripremu, donošenje i izvršavanje pravnih normi.

5. Zaključak

Do detaljnijeg uobličenja pojma europskog upravnog prostora je došlo zbog potencijalnog priključenja tranzicijskih zemalja Europskoj uniji. Te zemlje su dolazile s velikim problemima u svojim upravama i pojavila se potreba za speci-fi ciranjem određenih upravnih kriterija što je prvenstveno učinjeno Madridskim kriterijima iz 1995. godine, a kasnije razrađeno djelovanjem SIGME (Support for Improvement in Governance and management in Central and Eastern Eu-ropean Countries).19 SIGMA je zajednička inicijativa Europske unije i OECD-a (Organisation for Economic Co-operation and Development) osnovana 1992. godine i određuje šest glavnih područja procjene: oblikovanje politika i koor-dinacija, upravni službenici, fi nancijski menadžment, javna nabava, unutarnja fi nancijska kontrola i revizija20. Svaka država sama odlučuje o načinima reformi svojih nacionalnih uprava no svakako treba voditi računa da u slučaju odluke o neprovođenju reformi i prilagodbi standardima europskog upravnog prostora može za nju značiti ostanak u ulozi promatrača europskih zbivanja.

Republika Hrvatska još uvijek ima preveliki broj ministarstava što može dove-sti do otežanog, fragmentiranog djelovanja. Također je potrebno donijeti propise o radu tijela s javnim ovlastima koji se neće često mijenjati kako bi se stvorila stabilnost institucija koje primjenjuju zakone. Donošenjem Strategije reforme državne uprave defi nirani su određeni ciljevi te je olakšan put prilagodbe.

U ovome smo radu pokušali donekle rasvijetliti pitanje osnovnih postulata na kojima se temelji uključivanje Hrvatske u europski upravni prostor. To su načela i standardi koji čine zajedničke karakteristike europskog upravnog prostora, a

18 Duško Lozina-Mirko Klarić: Nova javna uprava, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2003.str.255.19 Musa A., Europski upravni prostor: približavanje nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god.6. (2006.), br.1., str.125.-154.20 Dimitrova, A.L., Verheijen T, Institution Building in the Context of European Union Accession. Paper for the Strategy Policy Seminar at the Ministry of European Aff airs, Zagreb, 17. travanj 2002. godine


koji se manifestiraju kroz: pravnu sigurnost i predvidljivost, otvorenost i transpa-rentnost, odgovornost javne uprave te učinkovitost i efi kasnost.

Popis literature:1. Ustav Republike Hrvatske, NN 85/10

2. Pravni leksikon, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Čakovec, 2007.

3. UNDP, 1997. “Good governance – and sustainable human development”, United Na-tions Development Programme: Policy Document. Dostupno na: http://mirror.undp.org/magnet/policy/chapter1.htm, 01.travanj 2011.

4. Dr.Nikola Visković:Država i pravo, Birotehnika, Zagreb, 1997.

5. Eugen Pusić, Država i državna uprava, Suvremana javna uprava, Zagreb, 2007.

6. V. Filipović: Filozofi jski rječnik, Nakladni zavod Matice Hrvatske, Zagreb, 1984.

7. Pollitt, C., Clarifying convergence, in: Public Management Review, No. 4, Issue 1, 2002, pp.470.

8. Basta, Lidija R: Politika u granicama prava, Istraživačko-izdavački centar SSO Srbije i Institut za usporedno pravo Beograd, Beograd, 1984.

9. Koprić, I., Mjere za modernizaciju uprave u Republici Hrvatskoj, Informator, Novi informator, 2004a, Zagreb, broj 5298

10. European Principles for Public Administration, OECD Sigma Paper no. 27, 1999.

11. Ćupurdija M., Subašić S.: Ustavnost i zakonitost i pravna sigurnost, Pravo i porezi, 9/2008, Zagreb

12. Dr.Mijat Damjanović- Uprava u suvremenom društvu), Savremena administracija, Beograd, 1983

13. Lozina, D.;Klarić, M.: Nova javna uprava, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2003.

14. Musa A., Europski upravni prostor: približavanje nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god.6. (2006.), br.1

15. Dimitrova, A.L., Verheijen T, Institution Building in the Context of European Uni-on Accession. Paper for the Strategy Policy Seminar at the Ministry of European Aff airs, Zagreb, 17. travanj 2002. godine


UREDBODAVNA OVLAŠĆENJA NOSILACA IZVRŠNE VLASTI

Prof. dr Mile DmičićPravni fakultet Univerziteta u Banjoj LuciStepe Stepanovića 77.e-mail: [email protected], maj 2011.

Rezime

Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema sa stanovišta vršenja uredbodavnih ovlašćenja izvršne vlasti podrazumijeva dalje jačanje vladavine prava i jasno utvr-đivanje i ostvarivanje uredbodavnih ovlašćenja nosilaca normativnopravne djelat-nosti.

Ustavnost i zakonitost i vladavina prava kao demokratska tekovina civilizacije, s jedne, i uredbodavna ovlašćenja izvršne vlasti s druge strane, potrebno je posmatra-ti sa stanovišta univerzalnih, svjetskih i evropskih standarda i kriterijuma, respek-tujući i domaća teorijska i praktična opredjeljenja i provjerena stanovišta.

U ovom radu sagledana su i osnovna teorijska i praktična obilježja, sadržaj i cilj uredbodavnih akata u pravnom sistemu i ostvarivanje ovlašćenja njihovih vršila-ca. U središtu interesovanja je uredba kao izvor prava i propis niže pravne snage od zakona koji ima značajno mjesto u normativnoj djelatnosti organa koji imaju uredbodavna ovlašćenja, u prvom redu djelatnosti šefa države - predsjednika Republike i Vlade.

Ključne riječi: ustavnost i zakonitost, izvršna vlast, uredbodavna ovlašćenja, ustav, zakon, uredba, ustavnosudska, sudska i upravna zaštita.


RULEMAKING AUTHORITY OF HOLDERS OF EXECUTIVE POWER

Summary

Th e creation and functioning of the legal system from the aspect of the performance of rulemaking authorities of executive power purports further strengthening of the rule of law and clear establishing and realising relemaking authorities of the hol-ders of normative law application. Constitutionality and legality and the rule of law as democratic aquisitions of civilisation, on one side, and rulemaking authori-ties of executive power on the other, must be observed from the aspect of universal, mundane and European standards and criteria, respecting both domestic theoreti-cal and practical affi liations and fi rmly established beliefs. Th is paper treats basic theoretical and practical features, content and objective of rulemaking acts in our legal system and realising of authorities of their holders. Th e attention is primarily paid to a regulation as a source of law of inferior legal force in comparison to a sta-tute, holding a signifi cant position in normative application of rulemaking bodies, primarily activities of the head of the state – the President of Republika Srpska.

Key words: consitutionality and legality, executive power, rulemaking authorities, act, regulation, constitutional court protection.

1. Uvodne napomene

Proces konstitucionalizacije i objektiviziranja ustavnog uređenja i pravnog sistema u Bosni i Hercegovini odvija se u složenim uslovima nakon „tragičnih sukoba u regionu“. Prema Ustavu,1 Bosna i Hercegovina nastavlja svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom modifi kovanom ovim Ustavom i sa postojećim međunarodnim priznatim grani-cama. Opšta načela međunarodnog prava sastavni su dio njenog pravnog poret-ka. Bosna i Hercegovinaima ,,spoljna,, obilježja države: teritoriju, stanovništvo i sopstvenu organizaciju vlasti.2 Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu, daje joj obilježja bitnih elemenata protektorata i to kako u vojnom tako i u civilnom pogledu. Položaj entiteta umnogome prevazilazi federalne standarde, sa obiljež-

1 Ustav Bosne i Hercegovine, Aneks IV Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, u knjizi V. Lukić, V.Popović, dokumenti: Dejton-Pariz, Institut za međunarodnu poslovnu sarad-nju, Banja Luka, 1995, str. 65-66.2 A. Fira, Ustavno pravo Bosne i Hercegovine, tom IV, Encikolopedija ustavnog prava bivših jugo-slovenskih zemalja, Novi Sad, 2002. str.63.


jima samostalnosti u poznatim složenim državama. Kao specofi čna složena dej-tonska, državna zajednica-zajednica sui generis sastoji se od dva jedinstvena i ravnopravna entiteta, Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, sa tri konstitutivna naroda, zajedno sa ostalim i građanima Bosne i Hercegovine.

Izgradnju i funkcionisanje pravnog sistema, koji se kontinuirano i uspješno razvija, potrebno je posmatrati u kontekstu ocjene stanja prvih postdejtonovskih godina da „sistem pravnih normi uopšte, ni upravno-pravni sistem kao njegov integralni dio, nije ni formalno, a ni suštinski konačno oblikovan i ne funkcioni-še kao skladna pravna cjelina, jer nije u potrebnoj mjeri obuhvatan, koherentan, jedinstven, harmonizovan i što je najvažnije, vrijednosno orijentisan sistem.“ Pri tome, naročitu pažnju zavređuje fenomen podzakonskih akata, odnosno izvršnih propisa koji se ne samo „brojčano povećavaju nego sve više stiču karakter norma-tivno-regulativnih akata, tj. akata koji predviđaju prava i obaveze subjekata pra-va, utvrđuju njihov pravni status, uspostavljajući između njih pravne odnose“.3 Stoga, sve više, i u pravnoj teoriji i praksi, preovlađuje stanovište da podzakonski akti ne mogu imati takav pravni karakter. Zato, i pravna doktrina problemu podzakonskih akata pristupa sa stanovišta odnosa između legislative i egzekutive, prvenstveno imajući u vidu vršioce izvršne vlasti kao nosioce normativnog ovla-šćenja. Stoga su rijetka pitanja u pravnoj teoriji koja su izazvala toliko različitih svatanja i ostala uz to toliko neraščišćena kao pitanje uredbe“ (B. Ivančević).

2. Pojam, sadržaj i cilj uredbodavnih akata i ovlašćenja njihovih vršilaca

Izvorima prava, pored ustava i zakona, kao najviših opštih pravnih akata, su i podzakonski pravni akti opšteg karaktera – uredbe, odluke, uputstva, opšta rješenja, kao i pravno obavezni načelni stavovi i smjernice. Dakle, ovu kategoriju propisa “sačinjava niz akata, različitih po nazivu, u izvjesnoj mjeri po svojstvima, i prije svega - po pravnoj prirodi”.4 U pogledu uredaba, ono što je zajedničko za

3 Vidi šire: N. Stjepanović, S. Lilić, Upravno pravo, Beograd, 1991, str. 140-148; S. Lilić, “Polazne osnove strukturalne transformacije upravnog sistema”, “Pravni život”, Beograd, br. 1-2/91, str. 119-128. i dr.4 Vidi šire: S. S. Savić, Uredba kao izvor prava u pravnom sistemu Republike Srpske, Zbornik referata sa naučnog skupa ,,Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske, ,,Pravni fakultet Uni-verziteta u Banjoj Luci, Banja Luka, 1997, str. 351. Određeni autori, kao npr. M. Jovičić, Zakon i zako-nitost, Beograd, 1977, str. 105-107, S. Lilić i N. Stjepanović u udžbeniku ,, Upravno pravo,, , Beograd, 1991, str. 59, ističu da su podzakonski akti “generički naziv za propise slabije pravne snage od zakona te da ih donose, po pravilu, nezakonodavni izvršni i upravni organi, a ukoliko ih donose zakonodavni organi, onda ih ne donose po postupku po kome donose zakone, nego po postupku manje složenom od zakonodavnog postupka”, te da “postojanje podzakonskih propisa pretpostavlja postojanje zakona”.


sve uredbe jeste to da ih “donose drugi organi državne vlasti, a ne parlament”, kao i to da su „oni manje pravne snage od zakona”.

Podzakonske propise izvršne vlasti kao izvore upravnopravne grane većine pravnih sistema donose– šef države (predsjednik republike) i vlada. Među tim propisima, uredbe su nesumnjivo najznačajniji podzakonski propisi...“5

Uredba je „podzakonski propis regulativno – izvedenog, izvršnog karaktera koji spada u nadležnost najviših organa izvršne vlasti (vlade ili/i šefa države). Kla-sično obeležje uredbe je da služi izvršenju zakona i da je, kao takva, podređena zakonu i njime ograničena.“6

Istovremeno, pravna priroda uredaba je umnogome nejasna i ona predstavlja jedno od složenijih pitanja u teoriji prava, odnosno „da je to pitanje jedno od najspornijih u nauci javnoga prava.“7 Kada je riječ o pravnoj prirodi uredbe, kao izvoru prava u pravnom sistemu, problemi u njenom određivanju su, prije svega, zbog toga što većina modernih i demokratskih pravnih sistema defi niše samo formalni pojam uredbe, kao i ostalih pravnih akata, dok o materijalnom pojmu uredbe ne postoje jasna pravna stanovišta.

Dalju izgradnju i funkcionisanje pravnog sistema, obezbjeđivanja vladavine prava, vršenja uredbodavnih ovlašćenja u granicama ustava i zakona određenja uredbe kao upravna akta, u pravnoj teoriji i praksi, potrebno je sagledavati u kontekstu razlika između zakona u formalnom i zakona u materijalnom smislu, koja se, prije svega, svodi na “razliku u sadržini”. S toga, „polazeći od njegove uloge i značaja, zakon se mora poštovati, jer je donesen po redovnom postupku, od strane ovlašćenog organa, uz uslov i formalne i suštinske ustavnosti i zako-nitosti. Zakon je pravno pravilo čija primjena se pretpostavlja, on se donosi da važi, što je osnovni smisao njegovog donošenja. Značaj zakona u sistemu pravnih propisa ogleda se i u tome što se ustav često naziva osnovnim zakonom, dok su podzakonski propisi samo propisi koji nemaju snagu zakona, ali koji proizlaze iz zakona i vezani su za njega.8 S toga, govoriti o zakonu najčešće znači govoriti

5 Z. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd, 2010, str. 112.6 Isto, str. 112.7 D. Danić, O uredbama, Arhiv za pravne i društvene nauke, Beograd, 1-6/1939, str. 121. Vidi šire i: S. Savić, Osnove prava, Banja Luka, 2005, str. 277-279; M. Kamarić, Problemi uredbe s naročitom obzirom na široka ovlašćenja, Sarajevo, 1957, str. 46 i dalje; S. Jovanović, Država, Beograd, 1990, str. 202-209; R. Marković, Normativna djelatnost izvršne vlasti, Beograd, 1989, str. 16-18. i dr.8 M. Jovičić, Ustav i ustavnost „Službeni glasnik“ Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 2006, str. 326.


istovremeno i o svim ostalim pravnim propisima, manje pravne snage, uz neop-hodnost stalnog razumjevanja i vođenja računa o razlikama između njih.

Uredba se, uobičajeno, shvata kao “samo sekundarno, podređeno zakono-davstvo sa jednom manjom pravnom moći od zakona”. To je, prije svega, i zbog toga što uredbe donose najviši organi izvršne vlasti, te se i samim tim ona nalazi u funkciji izvršenja zakona. U osnovi, to je njen osnovni zadatak. Istovremeno, imajući u vidu njenu materijalno-pravnu stranu, mora se voditi računa i o tome da je uredba, u pogledu svoje sadržine, obuhvatajući odgovarajuće pravne norme, specifi čan pravni akt legalno i legitimno ovlašćenog organa jer je ‘’zakonodavac opunomoćio izvršnu vlast da ih ona propiše. Tako se uredbe dvojako shvataju s jedne strane kao zakon “zato što sadrže jedno opšte pravilo, tj. zato što imaju zakonsku sadržinu, a, s druge strane opet, one ipak ostaju upravna akta zato što ih izdaju upravni organi”.9

Prema klasičnoj koncepciji, uredbom mogu da se regulišu samo ona pitanja koja zakon prepušta uredbi, što znači da ne postoji materija koja bi bila čisto „uredbodavne prirode”. To znači da se uredbom ne reguliše ustavna ili zakonska materija, a sva druga pitanja regulišu se uredbom samo onda kada za to postoji zakonsko ovlašćenje. Shodno tome, klasična koncepcija i insistira na postojanju znatnih razlika između zakona i uredbe.

Međutim, uočljivo je prenošenje ovlašćenja normiranja sa parlamenta na iz-vršnu vlast. To se pogotovo čini u vanrednim situacijama: ratu, neposrednoj rat-

U tom smislu se prihvata da klasične uredbe za izvršenje predstavljaju nesamostalne akte koji se izvode iz zakona, konkretizuju ga, pri čemu uvijek moraju ostati u granicama tog zakona. Zato se prema nekim autorima može govoriti o uredbama samo kao o “sekundarnim i derivativnim akti-ma”. Na taj način bi se uredba, “regulišući opštim normama način, postupak i sredstva ostvarivanja zakona... nalazila u funkciji njegovog izvršenja”, ostajući “strogo izvršni akt”.9 Mnogi autori ističu da uredba nije zakon prije svega zbog toga što ne stvara novo pravo, ni objektivno, ni subjektivno uzeto. S obzirom na ovakvo shvatanje zakona, uredbe, prema mišljenju brojnih autora, mogu da budu materijalni zakoni, jer sadrže “Rechtssats”, te, iako nemaju formu zakona, one imaju njegovu suštinu. To su pravne uredbe u pravom smislu, samo administrativne uredbe, tj. takvi akti koji se izdaju samo upravnim organima, a ne upućuju se pojedincima, drugim subjektima prava. Slično shvatanje uredaba i njihovu klasifi kaciju zastupali su i poznati teoretičari S. Jovanović, L. Kostić i D. Danić, dok ih drugi - I. Krbek, J. Stefanović, L. Pitamic i Đ. Tasić odbacuju. Ovi teoretičari u okvir pravnih uredbi uvrštavaju uredbe sa privremenom zakonskom snagom i uredbe za izvršenje. Razlika između ovih uredaba je u tome što uredbe sa privremenom zakonskom snagom mogu suspendovati ili privremeno ukinuti zakonske propise, dok uredbe za izvršenje ne mogu derogirati odredbe važećih zakona.Vidi šire i : Z.R.Tomić, Upravno pravo, JP ,, Službeni list SRJ,, ,Beograd, 2002, str. 159-160., u fus-notama 223-227, koje se odnose na metodologiju i podjelu uredbi poznatih autora, kao npr. M, Kamarić, pojam, B. Ivančevića, R. Markovića, P. Dimitrijevića i dr.


noj opasnosti, ekonomskoj i političkoj krizi, prirodnim katastrofama, ali i zbog širenja funkcije države, odnosno jačanja uloge najviših organa državne vlasti. Ali u tom pogledu, stanovišta o uredbi donekle je ublažena, pa i izmijenjena, pretežno zbog toga što se zakonom uređuju najvažniji društveni odnosi, a svi drugi, manje važni odnosi, regulišu uredbom, posebno u slučajevima kada se zakonska materija reguliše apstraktno, a uredbu upravo karakteriše konkretnost i detaljnost u regulisanjau i efi kasnija provodivost.

U pogledu klasifi kacija uredbe u savremenoj teoriji prava, kao i u pozitivnom pravu većine zemalja uredbe se dijele na: uredbe za provođenje zakona, koje bi u pravom smislu bile akti organa izvršne vlasti, uredbe – zakone (dekreti – zakoni, uredbe sa zakonskom snagom), koje su izuzetne, i kao posebne vrste uredbi sa zakonskom snagom – uredbe iz nužde, koje se donose u vanrednim situacijama. S toga, u osnovi, uredba ima status sekundarnog izvora prava, u odnosu na for-malni zakon koji je primarni izvor. Takav položaj uredbe, u hijerarhiji pravnih akata, najčešće proizlazi iz samog ustava koji zakonodavcu povjerava donoše-nje primarnih pravnih normi, odnosno uređenje principa i osnova u određenoj materiji, a uredbodavnoj vlasti izvršavanje i, po potrebi, razradu tih primarnih normi, sadržanih u zakonu.

Nadalje, klasifi kacija uredaba najčešće se vrši na: pravne, administrativne i policijske uredbe; uredbe koje upravna vlast donosi prema ustavnom ovlašćenju – ustavne uredbe; uredbe koje se donose na osnovu zakonskog ovlašćenja – za-konske uredbe; uredbe za primjenu zakona, uredbe za slučaj nužde, te uredbe na osnovu specijalnog ustavnog ovlašćenja.

U savremenoj ustavnosti i zakonitosti postoji tendencija da organi izvršne vlasti preuzimaju nadležnost legislative donoseći akte za čije donošenje ustavom nisu ovlašćeni. Ustav i zakoni, uglavnom, sadrže najopštije norme, a ostalo se prepušta podzakonskim aktima.

O načinu donošenja govori se i to da se one donose na osnovu ustavnih ovla-šćenja i onih koje se donose po zakonskom ovlašćenju.10 Pri tome, smatra se da se to odnosi i na uredbe kojima se donose opšte odredbe za izvršenje zakona i utvrđuju opšta načela unutrašnje organizacije organa uprave, vrši osnivanje or-gana uprave koji se ne osnivaju zakonom“.11 To upućuje na stanovište da one nemaju normativno-regulativni nego normativno-izvršni karakter. To znači da

10 B. Ivančević: Institucije upravnog prava, knjiga I, Zagreb, 1983, str. 93.11 Vidi šire: S. Popović: Upravno pravo, opšti dio, „Savremena administracija“, Beograd, 1989, str. 99.


one mogu samo da regulišu ono što je od značaja za ostvarivanje prava i obaveza koje su zakonom predviđene.

S obzirom na njihov karakter, vrste i značaj uredbe, su ne samo izvor prava, već su i podzakonski akti u pravnom sistemu. Uredba predstavlja najviši opšti pravni akt poslije zakona, donosi ih šef države ili izvršna vlast – vlada.To je akt koji se sve češće donosi u najraznovrsnijim oblastima. Time, sve više, u savre-menom pravu, uredba potiskuje zakon, a na vladu sve više prelaze zakonodavna oblašćenja koja, u načelu, pripadaju parlamentu.12

Prema pravnom stanovištu i zakoni i uredbe sadrže opšte norme. Ali, pojam, sadržaj i cilj uredbe se mora određivati prema njenom domenu, svojstvu njenog donosioca, odnosno kvalitetu ovlašćenja i snazi donosioca. Takođe, neophodno je poštovati načela da je ovlašćenje uredbodavca ograničeno i uslovljeno time da uredbe imaju manju pravnu snagu od zakona, te da docniji zakoni ukidaju ranije uredbe o istom predmetu; docnije uredbe mogu važiti samo utoliko ukoliko se slažu sa ranijim zakonima o istom predmetu. Ova podređenost uredbe prema zakonu vidi se kod svih uredaba bez razlike.”13 Dakle, uredba se može odnositi samo na izvršenje prethodno utvrđenih ovlašćenja u ustavu ili zakonu. Zato je prihvatljivo mišljenje prema kojem je uredba “akt izvršne vlasti, svojstvo dono-sioca i njegovo mjesto u sistemu organizacije vlasti a ne sadržina uredbe (koja je često identična zakonskoj). To i jeste ono što opredjeljuje mjesto uredbe u prav-nom sistemu jedne zemlje i njenu pravnu snagu. Uredba je akt striktno podređen zakonu, nezavisno u kom se domenu uredba donosi pa i u onim slučajevima kad reguliše zakonsku materiju (npr. uredbe iz nužde)”.14

Primarna su dva osnovna kriterijuma: ovlašćenje za donošenje uredbe, od-nosno, pravni osnov i sadržina konkretne uredbe. U preciziranju pojma uredbe najveći broj autora upravnog prava smatra da je uredba “podzakonski propis re-gulativno-izvedenog izvršnog karaktera koja spada u nadležnost najviših organa izvršne vlasti (vlade ili/i šefa države). Klasično obilježje uredbe je da služi izvrše-nju zakona i da je, kao takva, podređena zakonu i njime ograničena. Odlikuje je relativna širina predmeta razrade, čime se olakšava i operacionalizuje primena

12 Pravna enciklopedija, Savremena administracija, Beograd, 1977, str. 1546. Time se, u osnovi čini „poremećaj nadležnosti između zakonodavnog tela i izvršne vlasti“ – Krbek, I, str. 160-161 i B. Ivančević, Institucije, str. 98 i 101 i dalje, navedeno prema: Z. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd, 2010, str. 113.13 S. Jovanović: O državi, Osnovi pravne teorije, IK “Geca Kon“, Beograd, 1922.14 B. Nenadić: Ustavna koncepcija normativne djelatnosti izvršne vlasti u Republici Srpskoj, Zbor-nik referata sa naučnog skupa ,, Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske,, Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka, 1997, str. 395.


merodavnog zakona.“15 Stoga se kao pravni akti - uredbe, s obzirom na pravnu snagu, mogu podijeliti na prave i neprave.16 Prave uredbe se pojavljuju ili kao nesamostalne, ili kao samostalne, s obzirom na predmet regulisanja. Neprave uredbe se, prema lokaciji ovlašćenja za njihovo izdavanje, grupišu na ustavne i zakonske. U brojnim pravnim školama karakteristična su shvatanja prema ko-jima se uredba uvijek vezuje za zakon koji uredba treba da razradi, što je i čini različitom od zakona i po tome “što nije samostalni akt, i što ne može sadržavati ništa novo u pravom smislu riječi”.17

O uredbi kao aktu izvršne vlasti neki autori iznose stanovište da su u okviru normativne djelatnosti donošenja opštih i pojedinačnih podzakonskih pravnih akata, uredbe su njeni osnovni i najvažniji pravni akti. Stoga postoji više vrsta uredbi, koje se razlikuju, prvenstveno, s obzirom na svoju pravnu prirodu i dej-stvo.18

Izvršni organi mogu donositi pravne propise na osnovu ovlašćenja od strane višeg organa, koji mora svojim pravnim propisima predvidjeti nadležnosti ni-žih organa za donošenje pojedinih kategorija pravnih propisa. Dakle ovlašćenja, za donošenje datog pravnog propisa svaki državni organ može crpsti jedino iz ovlašćenja koje može da bude generalno ili pojedinačno, datog propisom višeg oragana. Na taj način, obaveznim predviđanjem nadležnosti za donošenje prav-

15 Vidi više: M. Kamarić: Problemi uredbe s naročitim obzirom na široka ovlašćenja, Sarajevo, 1975, str. 46 i dalje; „Klasifi kacija uredaba“ Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, Sarajevo, 1955, str. 109-138, posebno 110-117; N. Pobrić, „O pojmu u tipologiji uredbi“, Arhiv za pravne i društvene nauke, Beograd, br. 3-4/1990, str. 601-615.16 V. Ivančević, Institucije upravnog prava, knjiga 1, Zagreb, 1983, str. 93.17 Z. R. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd, 2010, str. 112.18 Tako je moguće izvršiti sljedeću klasifi kaciju: 1) Uredbe za izvršenje zakona donosi na osnovu opšteg ovlašćenja utvrđenog u ustavu ili na osnovu ovlašćenja iz zakona, što su tipični opšti pravni akti vlade kojima se uređuje sprovođenje zakona. Ova vrsta uredaba donosi se u redovnim prilikama. 2) Autonomnim uredbama ili uredbama sa zakonskom snagom vlada reguliše zakonsku materiju koju ustav nije izričito stavio u nadležnost parlamentu. Vlada donosi autonomne uredbe samostal-no, na osnovu direktnog i opšteg ustavnog ovlašćenja i obavezno ih podnosi na potvrdu parlamen-tu. Vrijeme važenja autonomnih uredbi je, najčešće, ograničeno. 3) Specifi čne uredbe sa zakonskom snagom su akti koje vlada donosi po osnovu ovlašćenja dele-giranog od strane parlamenta. Ovlašćenje za delegiranje nadležnosti propisano je u ustavu, a par-lament odlučuje o konkretnom delegiranju nadležnosti. Ovim uredbama vlada reguliše zakonsku materiju u formi podzakonskog akta. Donosi ih u redovnim prilikama, obično zbog potrebe za brzim, efi kasnim i stručnim regulisanjem određenih pitanja. 4) Ratne uredbe vlada donosi u vanrednim prilikama, najčešće pod uslovom da parlament ne može da se sastane. Vlada je ovlašćena da ratnim uredbama reguliše materiju koja u redovnim prilikama predstavlja nadležnost parlamenta. Ratne uredbe su ograničenog vremenskog trajanja iobavezno se podnose na potvrdu parlamentu, kada on bude u mogućnosti da se sastane.


nih propisa obezbjeđuje se prvi uslov za ostvarivanje unutrašnje usklađenosti i sistema pravnih propisa, odnosno otklanja opasnost donošenja propisa koji bi ugrožavali usklađenost sistema“.19

Pravna teorija i praksa insistira i dalje na tome da je parlament jedini organ koji može zakonima, aktima najveće pravne snage poslije ustava, primarno i ori-ginerno, regulisati sve najvažnije društvene odnose, ili prepustiti egzekutivi da i ona sve više vrši takvo regulisanje, pa i po cijenu da se pojam podzakonskog propisa u velikoj mjeri deformiše što u krajnjem ima posljedicu smanjivanje ra-zlike u pravnoj snazi između zakona i uredbe. Takav decidirani stav je odgovor na dilemu su i u uspostavljanju odnosa legislative i ekzekutive, zadržavanju uloge u okvirima ustavnosti i zakonitosti, u čemu veliku ulogu imaju oblici nadzora nad njenim radom i odgovornosti egzekutive pred parlamentom.

Za razliku od klasične koncepcije normativne funkcije, po kojoj zakonu pri-pada primarno i načelno regulisanje, a uredbi detaljizacija i konkretizacija zakon-skih odredbi, sve češće se uredbama prepušta da, u odsustvu zakona, one izvrše takvo primarno i načelno regulisanje“.20 Dakle, granice ovlašćenja uredbodavca različite su kada proizlaze ex lege, dakle kada se zakonom utvrđuje pravo i duž-nost egzekutive da donese propis radi primjenjivanja određenog zakona odnosno ex constitutione, kada se egzekutiva ustavom ovlašćuje na spontano regulisanje i bez konkretnog ovlašćenja koje joj je dato konkretnim zakonom.

3. Rješenja uredbodavnih ovlašćenja u ustavima država na tlu bivše Jugoslavije

1) Bosna i Hercegovina. Ustav – Aneks IV Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini u pogledu vršilaca državne vlasti nije predvidio mo-gućnost donošenja uredbi kao normativnih akata. Predsjedništvo kao šef države u obavljanju svojih aktivnosti donosi normativne, deklarativne i ostale akte koje ocijeni odgovarajućim, a Savjet ministara u ostvarivanju svojih prava i dužnosti donosi: odluke, zaključke, rješenja i uputstva.21

2) Republika Srbija. Ustavom su poslovi izvršne vlasti podijeljeni između predsjednika Republike i Vlade. Vlada je nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji

19 M. Jovičić, Ustav i ustavnost, ‘’Službeni glasnik’’ i Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2006, str. 336.20 Isto, str. 404.21 Poslovnik o radu Savjeta ministara Bosne i Hercegovine, član 54 („Službeni glasnik BiH“ broj 22/03).


i njena osnovna i najvažnija nadležnost predstavlja utvrđivanje i vođenje politike, kao i izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine. Ustav predviđa da Vlada „ ... donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona.“ Dakle, osnovni „instrumenti koji Vladi stoje na raspolaganju da realizuje svoju osnovnu nadležnost jesu propisi (uredbe, odluke i dr.) za izvršavanje zakona. Pravo da donosi propise za izvršenje zakona Ustav ustanovljava kao generalno ovlašćenje Vlade (član 123, st. 1 tačka 3)“.22

Vlada je takođe ovlašćena da „uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona.“23 Ove uredbe se smatraju pravim, nesamostalnim uredbama, iako Ustav Republike Srbije „predviđa i donošenje nepravih ustavnih uredbi.“24 Ustavom je utvrđeno da „kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, mere kojima se odstupa od ljudskih i manjin-skih prava može propisati Vlada, uredbom, uz supotpis predsednika Republike (član 200, stav 6, Ustava).“ Time se u uslovima vanrednog stanja obezbeđuje „da svi organi kojima je Ustav poverio obavljanje poslova iz domena izvršne vlasti preuzmu zajedničku odgovornost za sadržaj mera koje propisuju odstupanje od ljudskih i manjinskih prava za vrijeme vanrednog stanja. Ove mere imaju ogra-ničeno vremensko dejstvo, jer važe najduže 90 dana (stav 7), a njihovo važenje može biti produženo još najduže 90 dana pod istim uslovima pod kojima su mere i usvojene (stav 7). Ustav je predvidio da proglašavajući ratno stanje Na-rodna skupština može propisati mere kojima se odstupa od Ustavom zajamčenih ljudskih i manjinskih prava (stav 3). Međutim, Ustav je u uslovima ratnog stanja (član 201, stav 4. Ustava) predvidio da mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajedno utvrđuju predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade. Ovdje postoji razlika između vanrednog i ratnog stanja. Zato je teško dokučiti iz kojih je razloga napravljeno ovo razlikovanje. Posebno je pod velikim znakom pitanja uključivanje predsednika Narodne skupštine u do-nošenje odluke o proglašenju kako vanrednog tako i ratnog stanja i u propisi-vanju mera odstupanja u slučaju ratnog stanja, jer mu se tako daje ovlašćenje koje on može samostalno (bez prethodnog odlučivanja u Narodnoj skupštini) obavljati.25

22 M. Pajvančić, Komentar Ustava Republike Srbije, Beograd, 2009, str. 156.23 Član 42, stav 1. Zakona o Vladi Republike Srbije.24 Z. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd, 2010, str. 113.25 R. Marković, Ustav Republike Srbije od 2006. – kritički pogled, Beograd, 2008, str. 33. (Ovaj tekst je prvi put objavljen u Zborniku „Ustav Srbije – kritička analiza“, izdanje „Beogradski forum za svet ravnopravnih“, Beograd, 2007. godine.


3) Republika Hrvatska. Ustav nosioce uredbodavnih ovlašćenja uspostav-lja u okviru nadležnosti predsjednika Republike i Vlade. Predsjednik Republike „donosi uredbe sa zakonskom snagom i preduzima izvanredne mjere u slučaju ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti Republike, ili kada su tijela državne vlasti onemogućena da redovno obavljaju ustavne duž-nosti.26 Međutim, dok se predsjednik Republike koristi ovim ovlašćenjima, Za-stupnički dom ne može biti raspušten. Ustavom je predviđeno da će predsjednik Republike uredbe sa zakonskom snagom podnijeti na potvrdu Zastupničkom domu Sabora Republike Hrvatske čim se Sabor bude mogao sastati. Takođe, Vla-da kao vršilac izvršne vlasti „donosi uredbe u skladu s Ustavom i zakonom...“27

4) Republika Slovenija. Ustavom je predviđeno da „kada zbog vanrednog stanja ili rata Držvni zbor nije u mogućnosti da se sastane, predsjednik Republi-ke može, na prijedlog Vlade, da izdaje uredbe sa zakonskom snagom.“28 Kako je predviđeno, uredbom sa zakonskom snagom mogu izuzetno da budu ogra-ničena individualna prava i osnovne slobode u skladu sa Ustavom. Predsjednik Republike je obavezan da uredbe sa zakonskom snagom podnese na odobrenje Državnom saboru čim se ovo tijelo sastane.

5) Republika Makedonija. Ustav je Vladi dao ovlašćenje da „donosi uredbe i druge propise za izvršavanje zakona...“29

6) Crna Gora. Ustav je predvidio da Vlada u okviru svoje nadležnosti, „do-nosi uredbe, odluke i druge akte za izvršavanje zakona“ (član 100, stav 1, tačka 3).30 Vlada može, za vrijeme ratnog ili vanrednog stanja, donositi uredbe sa za-konskom snagom, ako Skupština nije u mogućnosti da se sastane. Vlada je dužna da takve uredbe podnese Skupštini na potvrđivanje čim ona bude u mogućnosti da se sastane (član 101. Ustava).

7) Republika Srpska. Ustav utvrđuje pravni osnov, odnosno postojanje ovla-šćenja izvršne vlasti da vrši normativnu funkciju, izričito dajući normativna ovla-šćenja Vladi i predsjedniku Republike. Prema Ustavu, Vlada je značajan organ u

26 Ustav Republike Hrvatske, član 101, u knjizi: Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije, Beograd, 1995, str. 60.27 Isto, član 110, str. 61.28 Ustav Republike Slovenije, član 108, „Uredba sa zakonskom snagom“, u knjizi: Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije, Beograd, 1995, str. 110-111.29 Ustav Republike Makedonije, član 91, stav 1, alineja 5, u knjizi: Novi Ustavi na tlu bivše Jugo-slavije, Beograd, 1995, str. 148.30 Ustav Crne Gore donijela je Ustavotvorna skupština, na sjednici održanoj 18. oktobra, 2007. godine.


vršenju normativne funkcije, dok predsjednik Republike raspolaže ovlašćenjima u vršenju normativne funkcije samo pod određenim uslovima utvrđenim Usta-vom u kojima može uređivati materiju koja je po svom karakteru i prirodi u nadležnosti organa zakonodavne vlasti.

Ustavom je utvrđeno da, pored ostalog, Vlada donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona.

Što se normativne djelatnosti predsjednika Republike tiče, ona se odnosi na to da za vrijeme ratnog i vanrednog stanja, kojeg proglase institucije Bosne i Hercegovine, ako Narodna skupština ne može da se sastane, na predlog Vlade ili po sopstvenoj inicijativi i nakon što sasluša mišljenje predsjednika Narodne skupštine, donosi uredbe sa zakonskom snagom i o pitanjima iz nadležnosti Na-rodne skupštine i imenuje i razrješava funkcionere, koje bira, odnosno imenuje i razrješava Narodna skupština. Ove uredbe, odnosno odluke predsjednika Repu-blike o imenovanju i razrješenju podnose se na potvrdu Narodnoj skupštini čim ona bude u mogućnosti da se sastane.

Ovim aktima Narodne skupštine, odnosno predsjednika Republike mogu se, izuzetno, dok to stanje traje, obustaviti pojedine odredbe Ustava koje se odno-se na donošenje zakona, drugih propisa i opštih akata i nepreduzimanje mjera republičkih organa i na pojedine ljudske slobode i prava, osim sloboda i prava iz čl. 10, 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 24. i 25. Ustava, mijenjati organizacija i ovlašćenja izvršnih, upravnih i pravosudnih organa i njihov personalni sastav, kao i teritorijalna organizacija u Republici.

Prema svojoj prirodi i sadržini uredbe koje donosi Vlada i predsjednik Repu-blike mogu se podijeliti na: (1) uredbe za izvršenje zakona tzv. izvršne uredbe ili uredbe za primjenu zakona; (2) autonomne uredbe Vlade i (3) uredbe sa zakon-skom snagom koje donosi predsjednik Republike.

Uredbe koje donosi Vlada i predsjednik Republike mogu se smatrati ustav-nim uredbama, jer je ovlašćenje za njihovo donošenje utvrđeno Ustavom. One bi se mogle podijeliti u dvije podgrupe: samostalne, koje se donose na osnovu Ustava, a za čije donošenje nije potrebno prethodno donošenje drugih pravnih akata, tj. zakona i nesamostalne uredbe koje se donose za izvršenje zakona.

Analiza ustavnih odredbi pokazuje određene zajedničke karakteristike uredbi koje donose Vlada i predsjednik Republike u vršenju normativne funkcije, a to su: a) uredbe su akti koje donose organi izvršne vlasti - Vlada i predsjednik Re-publike: b) cilj uredbi je izvršavanje akata više pravne snage, Ustava ili zakona i


v) uredbe su akti koje donose izvršni organi i one podliježu kontroli ustavnosti od strane Ustavnog suda.

Pored iznesenih zajedničkih karakteristika, svaki od pojedinih oblika uredbi utvrđenih Ustavom, a koje donosi Vlada ili predsjednik Republike, ima i svoje specifi čnosti koje se prvenstveno ogledaju u pravnom dejstvu uredbe, njenom važenju, odnosu prema Ustavu i zakonima. Pri tome, potrebno je imati u vidu i opštu karakteristiku pravnog sistema sadržanu u tome da je “sistem normativnih akata u Republici Srpskoj vrlo obiman i razgranat, ali istovremeno i nedovoljno sinhronizovan i integrisan. Istovremeno, ima slučajeva da akti organa izvršne vlasti stupaju na snagu danom donošenja, iako je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da “zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predvi-đeno njihovo ranije stupanje na snagu”31.

Dakle u pravnom sistemu Republike Srpske uredbodavnu djelatnost, na osno-vu izričitih ovlašćenja utvrđenih Ustavom, vrši predsjednik Republike i Vlada.

a)Ustav Republike Srpske izričito utvrđuje ovlašćenje predsjednika Republi-ke da može “ako Narodna skupština ne može da se sastane, na prijedlog Vlade ili po sopstvenoj inicijativi, i nakon što sasluša mišljenje predsjednika Narodne skupštine, donosi uredbe sa zakonskom snagom i o pitanjima iz nadležnosti Na-rodne skupštine”.32 U okviru svoje normativne djelatnosti predsjednik Republi-ke može, dakle, donositi, uslovno posmatrano, dvije grupe akata: (1) uredbe sa zakonskom snagom i (2) akte sa ustavnom snagom. Kad predsjednik Republike odluči da donese uredbu sa zakonskom snagom, pretpostavka je da prethodno moraju biti ispunjeni svi drugi uslovi utvrđeni Ustavom za donošenje ovih ured-bi, koje ne podliježu kontroli zakonitosti, ali zato podliježu ocjeni ustavnosti. Dakle, „Ustavni sud ne bi mogao da cijeni potrebu donošenja ovih uredbi, jer je to politička a ne pravna ocjena, ali bi mogao da cijeni usklađenost tih uredbi sa Ustavom.“33 Iako, u osnovi, imaju zajedničke elemente sa uredbom sa zakon-skom snagom, prvo, akta predsjednika Republike sa ustavnom snagom, mogu ograničiti ili mijenjati pojedine odredbe Ustava u uslovima rata i neposredne

31 Ustav Republike Srpske, sedmo izdanje, član 109, ‘’Grafomark’’, Banja Luka-Laktaši, 2007, str. 52.32Izvršna vlast (vlada) pored opštih podzakonskih pravnih akata, u okviru svojih ustavnih i za-konskih ingerencija, donosi i druge pojedinačne pravne akte – odluke, rješenja i zaključke. Ustav Republike Srpske, sedmo izdanje, član 81, „Grafomark“ Banja Luka-Laktaši, 2007, str. 41-42.33 Vidi šire: B. Nenadić, Ustavna koncepcija normativne djelatnosti izvršne vlasti u Republici Srp-skoj, navedeno djelo, Banja Luka, 1997, str. 401-402.


opasnosti koje se odnose na: (1) donošenje zakona, drugih propisa i opštih akata; (2) preduzimanje mjera republičkih organa; (3) na ljudske slobode i prava, osim sloboda i prava za koje je Ustavom utvrđeno da se ne mogu ograničavati ni za vrijeme ratnog stanja i neposredne ratne opasnosti, i drugo, mijenjati organi-zaciju i ovlašćenja izvršnih, upravnih i pravosudnih organa kao i teritorijalnu organizaciju u Republici.

b) Uredbu, kao pravni akt Vlade, uvodi Ustav Republike dajući Vladi gene-ralno uredbodavno ovlašćenje.34 Znači, normativna djelatnost izvršne vlasti ome-đena je zakonom, u smislu da opšti pravni akti imaju za cilj izvršenje zakona sa utvrđenim ciljem, predmetom i osnovnom sadržinom, i to neposredno zakonom radi čijeg izvršenja se donose. Na toj ustavnopravnoj osnovi, Zakonom o Vladi propisano je da ‘’o pitanjima iz svoje nadležnosti Vlada donosi: uredbe, odluke, smjernice, instrukcije, rješenja, zaključke i druga akta u skladu sa zakonom.’’35 Istovremeno, decidirano je propisano da se uredbom bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje zakona, utvrđuju načela organizacije ministarstava i dru-gih republičkih organa uprave i formiraju stručne službe Vlade. Dakle, uredbe se donose radi izvršenja zakona, i to samo pojedinih njegovih odredbi putem njihovog konkretizovanja i preciziranja. Za donošenje autonomnih uredbi Vlada bi morala da ima ustavnopravni osnov.

Obaveza je, koja je utvrđena zakonom, da se uredbe kao opšti pravni akti, kao i zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu.36

Analiza normativne djelatnosti ukazuje na to da su uredbe za izvršenje zako-na osnovni i redovni oblik vršenja normativne djelatnosti izvršne vlasti . U tim slučajevima one su “opšti akt kojima se uopštene i apstraktne odredbe zakona konkretizuju i prilagođavaju za primjenu”. Iz toga proizilazi da uredbe za izvr-šenje zakona u pravnom sistemu Republike imaju osnovna obilježja: donose se radi obezbjeđenja provođenja i izvršenja zakona; pravni osnov za donošenje je utvrđen Ustavom; opšti akt se donosi poslije donošenja zakona; stupaju na snagu

34 Član 90, tačka 3. i 4. Ustava Republike Srpske, „Grafomark“ Banja Luka-Laktaši, 2007, str. 45.35 Član 43. tačka (1) Zakona o Vladi Republike Srpske, „Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 118/2008, str. 4.36 Ustavom Republike Srpske, član 109. stav 2. i Zakonom o Vladi Republike Srpske (‘’Službeni glasnik Republike Srpske’’ broj 118/08) član 44. tačka (1) propisano je da se uredbe objavljuju u ‘’Službenom glasniku Republike Srpske’’, a stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja.


i prestaju da važe sa zakonom; niže su pravne snage od zakona; podliježu kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnog suda Republike Srpske.37

Kada se radi o uredbama, Vlada ih donosi na osnovu svog decidiranog ovla-šćenja utvrđenog Ustavom, prema kojem ona svojim aktom “utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministarstva i drugih republičkih organa uprave i uprav-nih organizacija”38, što ona čini uredbom. Ovakva uredba po svom sadržaju ima svojstvo zakona, ali ona nije zakon u formalnom smislu. Ona ima manju snagu od zakona i sa njim mora biti usklađena. Ovu samostalnu uredbodavnu dje-latnost Vlada dobija prevashodno da bi obezbijedila efi kasan i usklađen sistem upravne djelatnosti.

U pravnom sistemu nije decidirano uređeno do koje se granice jedan od-nos može urediti zakonom, a u kojoj dimenziji uredbom. Opšti stav je da se uredbom ne može uređivati materija sloboda i prava građana, uvođenje poreza, budžet, krivična djela. Samo u uslovima određenih okolnosti – rat i neposredna ratna opasnost, prema Ustavu Republike, ova materija može biti regulisana od strane organa izvršne vlasti. Ustav Republike Srpske utvrdio je načelo podjele vlasti, ističući da ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupšti-na, a izvršnu Vlada. Ustav Republike utvrđuje pravni osnov, odnosno ovlašćenje izvršnoj vlasti da vrši normativnu funkciju. Time Vlada postaje “jedan od dva osnovna tvorca pravnog poretka Republike Srpske”. U vršenju svoje normativne djelatnosti Vlada, prema pravnom osnovu, može donositi samostalne i nesamo-stalne ustavne uredbe; prema pravnom svojstvu, (1) pravne uredbe, koje su u materijalnom smislu identične zakonu, jer utvrđuju opšta pravila koja se odnose na građane i pravna lica, i (2) administrativne uredbe sa opštim pravilima koja se odnose na organizaciju i rad organa uprave. Prema njihovoj prirodi i sadržaju Vlada može donositi (1) uredbe za izvršenje zakona (izvršne uredbe ili uredbe za primjenu zakona) i (2) autonomne uredbe Vlade. Zbog prakse donošenjem uredbi samostalno, bez ovlašćenja u posebnom zakonu, izvršna vlast može da dovede u pitanje ustavno načelo o podjeli vlasti. Članom 90, tačka 4. Ustava utvrđeno je da Vlada donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona, a isti smisao ima i odredba člana 43. tačke (1) i (2) Zakona o Vladi Republike Srpske. Međutim, neophodno je imati u vidu i odredbu člana 43. tačka (2) Za-

37 B. Nenadić: Ustavna koncepcija normativne djelatnosti izvršne vlasti u Republici Srpskoj, nave-deno djelo, Banja Luka, 1997, str. 395.38 Član 90, tačka 6. Ustava Republike Srpske, „Glas srpski“, Banja Luka, 1998, str. 57-58.


kona o Vladi, kojom je propisano: “Uredbom se bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje zakona...”.39

Prema tome, Ustav i Zakon načelno daju ovlašćenje Vladi za donošenje ured-bi kao pravnih akata, ali samo u slučaju kada je njihovo donošenje u funkciji iz-vršenja odredaba zakona koji istovremeno predstavlja pravni osnov za donošenje konkretne uredbe. Zakon o Vladi Republike Srpske ne predstavlja pravni osnov koji Vlada može koristiti za donošenje uredbi kojima će samostalno, odnosno isključivo prema svom nahođenju, regulisati neka pravna pitanja. Dakle, u obla-stima u kojima nema zakona, nema ni pravnog osnova za donošenje uredbi.

Bitno je istaći specifi čnost da je donošenje podzakonskih akata – akata organa izvršne vlasti daleko lakše, postupak je efi kasniji i brži nego što je to slučaj sa do-nošenjem zakona. Zato se, upravo zbog ovih razloga, i u “zavisnosti od tekućih programa, dnevno-političkih potreba i trenutnih zahtijeva” može ugroziti načelo zakonitosti, čime se zakonu daje manji značaj nego što je to nužno i opravdano. Pored toga, jednostavnije je i mijenjanje i dopunjavanje podzakonskih akata, po-gotovo akata izvršne vlasti, što može da utiče na kršenje ustavnosti i zakonitosti. Isto tako, ima slučajeva da opšti akti egzekutive stupaju na snagu danom donoše-nja, što je protivno ustavnim odredbama i načelu zakonitosti, jer je članom 109. Ustava predviđeno da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno njihovo ranije stupanje na snagu.

Izuzetan značaj ima načelo pravne sigurnosti i nemogućnosti njegovog izo-lovanog djelovanja van drugih društvenih instituta i zahtjeva. Ono je upravo inkorporisano u pravni sistem i poredak i ukupan društveni organizam čineći or-gansku cjelinu sa ekonomskom i socijalnom sigurnošću. „U stvari, do neprimje-ne prava dolazi zbog oportunosti najrazličitijih vrsta, političkih, ekonomskih, nacionalnih. Život jednog zakona karakteriše se imperativom njegove primjene, bez obzira i na eventualnu ‘’oprost’’ njegovih rješenja. Još je Ulpianus izrekao, da se zakon mora poštovati, ma kako bio strog – dura lex, sed lex.’’40

39 Zakon o Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08 od 16. decembra 2008. godine). Vidi šire: Grupa autora: Zbirka zakona o Vladi, republičkoj upravi, državnim službenicima i upravnoj inspekciji, Agencija za državnu upravu Republike Srpske, Banja Luka, 2009.40 S. Perović, Vremenske dimenzije pozitivnog i prirodnog prava, Kopaonička škola prirodnog prava, Beograd, 2009; G. Mijanović, Kontrola ustavnosti zakona, S. Sarajevo, 2000; S. S.Savić: Uredba kao izvor prava u pravnom sistemu Republike Srpske, Zbornik Pravnog fakulteta Univer-ziteta u Banjoj Luci, sa naučnog skupa „Razvoj i izgradnja pravnog sistema u Republici Srpskoj“, Banja Luka, 1997, str. 364-366.


3) Ustav Republike Srpske, dajući izvršnoj vlasti generalno uredbodavno ovla-šćenje, odnosno ovlašćenje za donošenje drugih podzakonskih propisa, prema mišljenju nekih autora, proširuje osnovu za normativnu djelatnost izvršne vlasti. S obzirom na to da je izvršenje zakona jedna od osnovnih funkcija izvršne vlasti, razumljivo je da ona kao predlagač zakona može da ima mogućnost da slobodno cijeni koji zakon, kako i kada će biti konkretizovan uredbom da bi bio primjen-ljiv. Inače, u savremenoj pravnoj praksi prevlađuju zakoni koji pretpostavljaju donošenje podzakonskih propisa radi njihove jedinstvene primjene. Zato je bit-no da se izvršna vlast u vršenju svoje normativne djelatnosti zadržava u granica-ma svojih Ustavom i zakonom utvrđenih uredbodavnih ovlašćenja.

8) Federacija Bosne i Hercegovine. Izvršnu vlast u Federaciji vrši predsjed-nik i potpredsjednik Federacije Bosne i Hercegovine. Vlada Federacije ovlašćena je da donosi uredbe sa zakonskom snagom. Ona to čini u slučaju opasnosti po zemlju kada Parlament Federacije nije u mogućnosti to učiniti. Svaka uredbe ima snagu zakona i ne može derogirati prava i slobode utvrđene Ustavom. Donesena uredba prestaće važiti najkasnije istekom tridesetog dana od njenog objavljiva-nja, s tim da će prestati važiti odmah po ukidanju odlukom Parlamenta ili na kraju desetog dana od njenog objavljivanja, ukoliko je Parlament Federacije u zasjedanju kada je uredba objavljena. Uredba objavljena dok Federacija upotre-bljava oružane snage u skladu sa Ustavom ostaće na snazi do petog dana slijedeće sjednice Parlamenta Federacije, kada prestaje važiti, osim ako ne bude potvrđena ali ni u kom slučaju neće važiti duže od šest mjeseci. Po isteku roka važenja ured-be se ne može produžavati, uredba se ne može ponovo donositi niti djelomično mijenjati bez odluke Parlamenta Federacije i njegove saglasnosti.41

Prema Ustavu Federacije, Ustavni sud na zahtjev predsjednika Federacije, pot-predsjednika Federacije, predsjednika ili zamjenika predsjednika Vlade utvrđuje da li je predloženi ili usvojeni propis koji donosi organ federalne vlasti u skladu sa Ustavom.42

4. Ustavnosudska kontrola i zaštita podzakonskih akata

Zaštitu i kontrolu ustavnosti i zakonitosti vrši Ustavni sud Republike Srp-ske.43

41 Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, dio „B Izvršna vlast Federacije“, član 9, Zbornika ustava Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 1997, str. 54-55.42 Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, do „C. Sudbena vlast Federacije“, član 10. stav 2C), Zbirka ustava Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 1997, str. 57-58. 43 Ustav Republike Srpske, član 69. stav 7, sedmo izdanje, Banja Luka, 2007, str.33.


Ustavni sud odlučuje o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom. Broj ovih propisa i opštih akata, među kojima su i uredbe, veoma je značajan i dolaze od različitih donosilaca (organa, institucija i organizacija). Uglavnom, radi se o uredbama, raznim pravilnicima, statutima, naredbama, odlukama, zaključci-ma.44 Tako je do sada ocijenjivano preko 60 uredbi sa stanovišta njihove sagla-snosti sa Ustavom i zakonom.

Ustavnost i zakonitost podrazumjevaju da pravni poredak Republike Srpske počiva na hijerarhiji pravnih akata, čiju osnovu čini Ustav Republike Srpske, kao najviši i osnovni zakon. Prema članu 108. Ustava Republike Srpske zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti s Ustavom. Načelo zakonitosti zahtijeva da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Odredbom člana 45. Ustava Republike Srpske propisano je da je sva-ko dužan da se pridržava Ustava i zakona. Takođe, svako je dužan da savjesno i odgovorno vrši povjerenu mu javnu funkciju. Prema tome, načelo ustavnosti i zakonitosti podrazumjeva obavezu organa vlasti u Republici Srpskoj, da poštuju Ustav i da donose propise koji su u skladu sa Ustavom.45

Međutim, u praksi i dalje ima slučajeva da se kod donošenja zakona, propisa i drugih opštih akata povređuje načelo ustavnosti i zakonitosti. Prema odlukama Ustavnog suda, ove povrede se odnose kako na propise izvršne vlasti i republičkih organa uprave, tako i na propise nižih organa vlasti u jedinicama lokalne samo-uprave.

Ohrabrujuće je to što je postignut značajan napredak u poštovanju principa ustavnosti i zakonitosti, imajući u vidu da on podrazumijeva da se pravni pore-

44 S. Jovanović: O državi, Beograd, 1922, str. 209; R. D. Lukić: Uvod u pravo, Beograd, 1991; S. Lukić, N. Stjepanović i drugi autori smatraju da se podzakonskim aktima ne može uređivati ma-terija koja prethodno nije bila uređena zakonom. Dakle, na uredbama se ne mogu zasnivati ovla-šćenja i obaveze subjekata mimo onih utvrđenih zakonima, jer se njima samo omogućava njihovo izvršenje, zbog čega se uredbe i donose na osnovu i u saglasnosti sa zakonom.45 Od konstituisanja Republike Srpske njen Ustav je mijenjan i dopunjavan 17 puta (sa 121 aman-dmana) a njegove poslednje promjene izvršene su 2007. godine. U vremenu od objavljivanja po-slednjeg Obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti (1. novembar 2005.) doneseno je 231 novih zakona i zakona o izmjenama i dopunama zakona, 94 uredbe i više desetina raznih drugih akata. Međutim, iako je sistem normativnih akata u Republici, prema navedenim podacima, vrlo obiman i raznovrstan, on nije uvijek dovoljno sinhronizovan i integrisan. Naime, u tom sistemu istovremeno i paralelno egzistiraju na jednoj strani prenormira-nosti tj. infl acija propisa, a na drugoj strani, pravne praznine tj. neregulisanost određenih odnosa pa i dijelova oblasti pravnog sistema. Učestale su izmjene i dopune zakona koje su često rezultat nedovoljnog i nesistematskog rada, zbog čega su takvi zakoni, u određenoj mjeri nekonzistentni i neprimjenljivi.


dak zasniva na hijerarhiji pravnih akata, a njihovo poštovanje najbolja je potvrda ostvarivanja vladavine prava, pravne države, pravne sigurnosti, prava i sloboda.

Iskustva u ostvarivanju ustavnosudske kontrole ustavnosti zakona i ustavnosti i zakonitosti drugih propisa i opštih akata pokazuju značaj funkcionalnosti i efi -kasnosti rada ustavnog sudstva. Ustavno sudstvo mora postati jedan od stubova – nosilaca demokratske i efi kasne pravne države i vladavine prava, obezbjeđujući ostvarivanje ustavom zagrantovanih prava i kolektivnih i individualnih prava i sloboda i prava pravnih i fi zičkih lica u odnosu na javnu vlast kao i da kontrolom ustavnosti i zakonitosti obezbjeđuje da normativna djelatnost i rad zakonodavne, izvršne i sudske vlasti bude u njihovim ustavnim okvirima.

Osnova cjelokupnog sistema zaštite ustavnosti i zakonitosti jeste odredba ali-neje 4. člana 5. Ustava, kojom je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike Srpske, pored ostalog, temelji i na vladavini prava. Odredba člana 108. Ustava utvrđuje da zakoni, statuti i drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, kao i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa za-konom. Zato mora postojati apsolutna suprematija Ustava u skladu sa načelom ustavnosti tako da nijedan propis, dakle ne samo da ne može biti u suprotnosti sa Ustavom Republike Srpske nego se mora zasnivati na njemu.

Imajući to u vidu, kao i to da je Ustav utvrdio načelo podjele vlasti (član 69), opravdano je da se izvršna vlast u vršenju svoje normativne djelatnosti kreće u granicama svojih, Ustavom i zakonom propisanih, ovlašćenja, a što je u domenu ustavnosudske kontrole i zaštite ustavnosti i zakonitosti.

Neprihvatljive su česte izmjene i dopune zakona i drugih propisa, koje značaj-nim dijelom uslovljavaju dinamični društveni tokovi, pogotovo u domenu uskla-đivanja domaćih propisa sa propisima Evropske unije, koji zahtijevaju izmjene i dopune propisa. Na to utiču i procesi koje nameće globalizacija, novi svjetski poredak i tranzicija, kao i promjene izazvane svjetskim krizama.

Posebno je važno da se u normativnoj djelatnosti izvršne vlasti podzakonskim aktima ne uređuju odnosi koji se, prema Ustavu, uređuju zakonom. Takva prak-sa dovodi do toga da se podzakonskim aktom (uredbom) produžava primjena zakona koji je prestao da važi, što može da uradi samo zakonodavni organ koji je donio zakon, a ne organ koji izvršava zakone, druge propise i opšte akte. Zato Ustavni sud, vršeći kontrolu ustavnosti i zakonitosti, naglašava da suprematija zakona izražavaj i odredbe Ustava po kojima je Republika Srpska zasnovana na


vladavini prava i po kojima su izvršna i sudska vlast odvojene i vezane zako-nom.46

Postojanje odluka visokog predstavnika i tzv. ,,krovnih zakona,, negativno se odražava na stanje i odnose i najdirektnije ugrožava mogućnost postojanja konzistentnog i koherentnog pravnog sistema u Bosni i Hercegovini i njenim entitetima.

5. Ustavnost i zakonitost i zakonodavna i izvršno-upravna vlast

Analiza normativne djelatnosti izvršne i upravne vlasti pokazuje da podzakon-ski akti, odnosno izvršni propisi „...ne samo da se brojčano povećavaju nego sve više stiču karakter normativno-regulativnih akata, tj. akata koji predviđaju prava i obaveze subjekata prava, utvrđuju njihov pravni status, uspostavljajući između njih pravne odnose. Podzakonski akti ne mogu imati takav pravni karakter.“47 Ustavni sud je ukazao na to da uredbe za izvršenje zakona, kao osnovni i redovni oblik vršenja normativne djelatnosti, pored ostalih, imaju osnovna obilježja: do-nose se radi obezbjeđenja provođenja i izvršenja zakona; pravni osnov za njihovo donošenje je utvrđen Ustavom odnosno zakonom; stupaju na snagu i prestaju da važe istovremeno sa zakonom na osnovu kojeg su donesene; niže su pravne snage od zakona i podliježu kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnog suda.

Ranije su, u znatnoj mjeri, u pravnom sistemu postojali akti izvršne vlasti, kao akti kojima su normirana pitanja koja su u isključivoj nadležnosti zakonodavnog organa. Izvršna vlast je donosila podzakonske akte, pravdajući se time je to lakše, da je postupak donošenja i promjene efi kasniji. Zbog toga, pravni sistem mora decidirano poštivati ustavna ovlašćenja u ovom domenu, ostvarujući Ustavom utvrđene principe o podjeli vlasti i o ustavnosti i zakonitosti.

U daljoj izgradnji i funkcionisanju pravnog sistema značajno je da se poštuju principi ustavnosti i zakonitosti i ostvaruje razgraničenje između zakonodavne i izvršno-upravne vlasti, obezbjeđujući da “niži izvor ima ulogu da precizira viši i da ga tumači, da ga dalje razvija, konkretizujući opšte principe u sve manje opšte i, najzad, da ga popuni kada ima praznina, osim ako bivši izvor propiše da se o tom pitanju više neće raspravljati prema pozitivnim propisima”.48 Samo će,

46 Vidi šire: Obavještenja Ustavnog suda Republike Srpske o nekim pojavama od interesa za ostva-rivanje ustavnosti i zakonitosti (‘’Službeni glasnik Republike Srpske’’ br. 26/00, 56/01 i 115/05).47 S. M. Blagojević, Osnovne pretpostavke stvaranja i ostvarivanja prava, Zbornik referata sa na-učnog skupa „Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske“, Banja Luka, 1997, str. 64.48 B. Perić: Struktura prava, Zagreb, 1991.


uredbe, po svojoj pravnoj prirodi, ostati ono što su, akti upravne vlasti” i “akta sa manjom pravnom snagom od zakona”, dakle, akta koja od zakona “crpe svu svoju pravnu moć”.

Za naš pravni sistem i poredak relevantno i prihvatljivo je samo ono stanovište prema kojem se mogu donositi uredbe koje nastaju na osnovu ustavnih ovlašće-nja i ovlašćenja zakonodavca koje on daje organima izvršne vlasti da na osnovu i u okviru konkretno datog ovlašćenja utvrđenog Ustavom i zakonom regulišu određenu oblast. U tom smislu, ova “ovlašćenja traju koliko i zakon, ali se zakon može primjenjivati čak i ako ona ne budu nekorišćena. Očigledno je da uredba ove vrste nema samostalan pravni život, te da se gasi kad i sam zakon”.49

Obezbjeđenje ustavnosti i zakonitosti u svim oblastima društvenog života bitna je pretpostavka uspostavljanja, funkcionisanja i odgovorne i efi kasne or-ganizacije organa vlasti, vladavine prava, ustavnosti i zakonitosti. Posebno je u uslovima tranzicije, reformi i ukupnog vlasničkog prestrukturiranja, organizacije i transformacije preduzeća, evropskih integracija i harmonizacije sa evropskim pravom, obezbjeđivanje ustavnosti i zakonitosti, posebno u kontekstu reforme i razvoja javne uprave bitan uslov pravne, lične i društvene stabilnosti i efi kasne ustavnosudske, redovne sudske i upravne zaštite i obazvjeđivanja potreba i inte-resa građana.

6. Usklađivanje unutrašnjeg zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije

Od izuzetnog značaja je da s eostvaruje reforma javne uprave, posebno u kon-tekstu integracija i usaglašavanja domaćeg zakonodavstva sa evropskim standar-dima i kriterijumima, što je uslov osavremenjavanju,boljoj organizaciji i funkci-onisanju u svim oblastima u društvu. „Naime, iako je važno da se zakonodavstvo Evropske unije prenese u nacionalno zakonodavstvo, još je važnije da se provodi na učinkovit način za što su potrebni odgovarajući institucionalni i administra-tivni kapaciteti. Jačanje administrativne sposobnosti i stvaranje učinkovitog su-stava državne uprave postaju condito sine qua non integracije svake zemlje kandi-datkinje za članstvo u Evropskoj uniji.“50

49 S. S. Savić: Uredba kao izvor prava u pravnom sistemu Republike Srpske, navedeno djelo, Banja Luka, 1997, str. 358.50 A. Plenković, Iskustva Republike Hrvatske na putu prema članstvu u Evropskoj uniji, „Argu-menti“, Časopis za društvena/politička pitanja, Banja Luka, 2011, str. 27.


Međutim, iako je to trend, u izgradnji i funkcionisanju pravnog sistema, eventualno jačanje uredbodavne djelatnosti može negativno uticati na mjesto i ulogu legislative u odnosu na egzekutivu. Stoga se ustavu i zakonu mora dati onaj značaj koji obezbjeđuje punu pravnu sigurnost, ustavnost i zakonitost, pogotovo što su to i principi na kojima se zasniva i zakonodavna, izvršna i sudska vlast.

Pravno obavezujući akti u smislu člana 189. Rimskih ugovora postoje u obli-ku uredbi i odluka. Zajedničko obilježje je da imaju pravnu snagu u odnosu na one adresate kojima su upućeni. Uredbe (i odluke) automatski obvezuju na teri-toriji država- članica EZ. ,,One ne trebaju nikakve dodatne aktivnosti u pogledu ratifi kacije nacionalnih država članica. Međutim, da bi odredba ili direktiva bila pravomoćna na teritoriju određene članice, potrebna je ipak dodatna aktivnost svake zemlje članice.,,51

Uredbe (regulation, réglement, Verordnung), kao sekundarni izvor prava, za-jedno sa direktivama i odlukama pravno su obavezujući akti.52

One imaju opštu primjenu, obavezujuće su u cjelosti i direktno se primjenju-ju u svim državama – članicama. One neposredno obavezuju države-članice, nji-hove organe i sudove, kao i fi zička i pravna lica, koji se moraju ponašati u skladu sa njima na isti način kao i sa domaćim zakonom.

S obzirom da postaju dio nacionalnog pravnog sistema automatski nakon nji-hovog stupanja na snagu, to znači da uredbe isključuju nacionalnu zakonodavnu aktivnost, odnosno bilo kakvu intervenciju ili posredovanje zakonodavnih i iz-vršnih organa država – članica.

Međutim, postoje slučajevi kada se uredbama propisuje donošenje nacional-nih mjera radi njihove primjene. To uključuje i slučajeve kada su nacionalne vlasti odgovorne za provođenje uredbe, delegiranjem nadležnosti određenim or-ganima ili usklađivanjem vlastitith upravnih i drugih procedura sa odredbama uredbe, ili defi nisanje postupka i sankcija za povrede odredaba uredbe.53

51 R. Vukadinović, I. Čehulić, Politika europskih integracija, Zagreb, 2005. str. 111. 52 Sudije nacionalnih sudova moraju ih uzeti u obzir, Slučaj 322/88 Grimaldi v. Fonds des maladies professionalles (1989) ECR 4407.53 Uredba Vijeća (EZ) broj 3295/94 koja propisuje mjere s ciljem zabrane stavljanja falsifi cirane i piratske robe u slobodnu prodaju, za izvorz, ponovni izvoz i stavljanja pod režim odgođenog po-stupka. Uredbom je bila propisana obaveza država – članica da odrede carinski organ nadležan za prijem i odlučivanje po zahtjevima titulara prava (autorska prava, zaštitni znak), kao i da propišu kazne u slučaju povrede odredaba Uredbe. OJL 341, 30.12.1994. str. 0008-0013.


Državama kandidatkinjama, prije pristupanja ili uporedo sa pristupanjem EU nameće se obaveza stavljanja van snage propisa koji su suprotni uredbama, pro-pisima koji onemogućavaju primjenu, odnosno propise koji preuzimaju odredbe uredbe zbog njihove neposredne primjenjivosti u nacionalno zakonodavstvo.

Uredbe su obavezujuće u cjelosti, one se neposredno primjenjuju, što znači da se ne preuzimaju u nacionalno pravo, za razliku od direktiva koje se moraju implementirati. Svojom opštom primjenom uredbe se razlikuju od odluka, koje se primjenjuju samo na određene subjekte kojima su upućene.

U cilju unapređenja stanja u oblasti ustavnosti i zakonitosti poseban značaj ima uspostavljanje savremenog, efi kasnog i harmonizovanog zakonodavstva i sa najboljim tekovinama, standardima evropskog i međunarodnog prava i obezbje-đenjem izrada kvalitetnijih, konzistentnijih i pravednih propisa, na čemu je uči-njeno dosta u Republici Srpskoj.

7. Reforme javne uprave i normativna djelatnost organa izvršne vlasti

Reforma javne uprave ima poseban značaj u zemljama u tranziciji kakva je i Bosna i Hercegovina i „saradnja sa drugim zemljama koje su uspješno prošle fazu tranzicije, kao i stvaranje stimulativnog ambijenta, kako političkog, tako i pravnog.“54, a sve vezano za „ harmonizaciju zakonodavstva sa evropskim.“55

Unapređenje organizacije, funkcionisanje i efi kasnost rada javne uprave je izuzetno značajan dio ukupne organizacije i sistema državne vlasti. Iako se reor-

54 P. Kunić, Organizacija i kadrovi državne uprave u Bosni i Hercegovini, Zbornik referata sa me-đunarodnog naučnog skupa „Modernizacija državne uprave u svijetu evropskih integracija“, Banja Luka, 2006. str. 107. Uz saglasnost Vlade, Sekreterijat za zakonodavstvo je donio Pravila normativnopravne tehnike za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 13/06 i 20/06), čiji je cilj postizanje jedinstva u izradi propisa i obezbjeđenje usaglašenosti propisa u postupku njihovog donošenja, u čemu se ogleda preventivna uloga ovog sekreterijata u izgradnji pravnog sistema. Takođe, donošenjem Zakona i objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnika Republike Srpske“ broj 67/05) obezbjeđeno je ostvarivanje načela jav-nosti i stupanje propisa na pravnu snagu. Navedeni propisi skoro u cjelosti se primjenjuju čime se doprinosi postizanju jednoobraznosti u izradi propisa, poboljšanju njihovog kvaliteta i ostvariva-nju principa javnosti. Vlada Republike Srpske, na sjednici održanoj 7. aprila 2011. godine, dnojela je Odluku o po-stupku usklađivanja zakonodavstva Republike Srpske sa pravnom tekovinom Evropske unije i pravnim aktima Savjeta Evrope („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 46/2011).55 V. Pusić, Iskustva reforme državne uprave kao preduslov za uspješan proces pristupanja i pre-govaranja“, Zbornik referata sa međunarodnog naučnog skupa Međunarodni skup, Banja Luka, 2006, str. 26.


ganizacija i reforma javne uprave sprovode pod neposrednim učešćem i uticajem najviših državnih i entitetskih institucija i političkih organa, očigledno je da se radi o teškom i dugoročnom procesu. Moderna organizacija uprave mroa biti ,, prilagođena razvoju, kao i njegovim prioritetima i ciljevima, što zahtijeva njenu elastičnost, transparentnost, kooperativnost, profesionalnost i povećanu ličnu odgovornost, kao i povećanu efi kasnost kroz uklanjanje nepotrebnih poslova i složenih procedura.56

Pogotovo to je potrebno imati u vidu s obzirom na organizaciju i državno-pravnu strukturu i uređenje Bosne i Hercegovine, prema kojoj i treba urediti organizacionu strukturu javne uprave.

Osnovno pitanje u okviru strategije reforme uprave je defi nisanje uloge dr-žave i entiteta u novim društvenim odnosima. U okviru određivanja nove uloge javne uprave trebalo bi defi nisati minimum neophodnih nadležnosti i odgovor-nost, kao i poslove koji se povjeravaju nedržavnim subjektima. Zbog toga je jedno od najznačajnijih načela utvrćivanje funkcija uprave i uspostavljanje načela da se nadležnost, a to znači konkretni poslovi koje državna uprava vrši, utvrću-ju zakonom, a samo izuzetno, i to na osnovu izričitog zakonskog ovlašćenja, i podzakonskim aktima. To znači da je zakon pravni osnov djelovanja uprave, jer “pravne države ne može biti ako javna uprava nije podvrgnuta pravu, principima zakonitosti, odgovornosti, efi kasnosti, jeftinoće i racionalnosti.”57

U tom smislu, prema iskustvima drugih zemalja, „... razvijenih i tranzicijskih, europskih i neeuropskih, problemi suvremenog svijeta zahtijevaju upravu dru-gačiju od veberijanskog modela, fl eksibilniju, manje monolitnu, manje hijerar-halnu, manje centralizovanu, bržu i efi kasniju, poduzetniju, jeftiniju, okrenutu građanima i korisnicima, depolitizovanu, obrazovanu, profesionalnu. Moderni-

56 P. Kunić, isto, str. 107.57 Vidi šire: D. Kavran, Javna uprava- reforma, trening, efi kasnost, Beograd, 2003., I. Koprić, Mo-dernizacija hrvatske uprave, Zagreb, 2003., S. Milić, Prani kapacitet Srbije za evropske integracije, br.1. i 2., Beograd, 2007., S. Taboroši, Razvoj pravong sistema Srbije i Harmonizacija sa pravom Evropske unije, Beograd, 2009., zatim. V. Pusić, Iskustva reformi državne uprave kao preduslov za uspješan proces pristupanja i pregovaranja; P. Kunić, Organizacija i kadrovi u državnoj upravi BiH; S. Dedić, Rukovođenje i kadrovi u BiH; A. Martinović, Reforma državne uprave u Repu-blici Srpskoj u procesu državno-pravne, političke i ekonomske tranzicije; D. Kutlija, Reforma državne uprave – iskustva Republike Srpske; A. Engelman, Reforma javne uprave kao preduslov za uspješan proces pristupanja i pregovaranja; V. Karajica, Moralna i profesionalna etika zaposlenih u javnim službama, i drugi u Zborniku radova sa Drugog međunarodnog skupa: Modernizacija državne uprave u svjetlu evropskih integracija, Banja Luka, 2006.


zacija uprave pitanje je kojim se na ovaj ili onaj način bori veliki broj suvremenih zemalja i međunarodnih organizacija.“58

8. Umjesto zaključka

Uredbe kao podzakonski akti opšteg karaktera veoma su značajan izvor prava. O pravnoj prirodi uredbe postoje različita gledišta. Osnovno stanovište je to da je uredba sa materijalnopravnog aspekta – zakon, jer sadrži opšte pravne nor-me, dok sa formalnopravnog stanovišta ona to nije, već predstavlja podzakonski pravni akt, akt najviših organa izvršne vlasti – vlade i predsjednika Republike.

Jačanje uredbodavne djelatnosti negativno utiče na mjesto i ulogu legislative u odnosu na egzekutivu. Stoga se zakonu mora dati značaj koji obezbjeđuje pravnu sigurnost i zakonitost, pogotovo što su i principi na kojima počiva i zakonodavna i izvršna vlast proklamovani Ustavom i zakonom i zahtjevima koji se postavljaju pred države na putu njihovog uključivanja u evropske organizacije i asocijacije.

Uspostavljanje kvalitetnije upravno-pravne regulative sve više i jače naglašava potrebu da se u sklopu sadašnjih upravno–pravnih akata moraju uspostaviti i pravila kojim će decidirano urediti pravna pitanja pripremanja i donošenja op-štih normativnih akata. Na taj način bi se i na ovom polju djelovanja uprave opštim procesnopravnim pravilima obezbijedio zakonito, djelotvorno i kvalifi -kovano ostvarivanje prava, čime bi se cjelokupna djelatnost uprave, formalno i materijalno, stavila pod vladavinu prava.

Izvršna vlast ostvaruje obimnu normativnu djelatnost, što je uslovljeno broj-nim razlozima i stanjem u kome se ona nalazila u prethodnom periodu (ratni sukobi, međunarodno okruženje i blokada, ekonomska i politička kriza). Među-tim, potrebno je naglasiti da je širenje normativne djelatnosti izvršne vlasti opšta karakteristika. Razlozi za to su brojni, a posebno: potreba efi kasnijeg vođenja privrede; nužnost bržeg rješavanja brojnih ekonomskih i socijalnih problema; povećanje zahtijeva za donošenje sve većeg broja odluka radi regulisanja odnosa u društvu.

Uredbodavna ovlašćenja organa izvršne vlasti nužno je shvatiti i primjenjivati u skladu sa usvojenim ustavnim načelom o podjeli vlasti, ustavnim i zakonskim ovlašćenjima nosilaca izvršne vlasti–šefa države i vlade i ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti.

58 I. Koprić, Predgovor u knjizi: Modernizacija hrvatske uprave, Zagreb, 2003, str. 21.


Sve to neophodno je činiti u okviru daljeg jačanja vladavine prava i ustavnosti i zakonitosti, kao civilizacijske tekovine, uslova funkcionisanja pravne države, demokratskog razvoja društva kao i stvaranja objektiviziranog, stabilnog i efi ka-snog ustavnog i pravnog sistema i poretka.

Korišćena literatura:C.Steiner, N. Adamović

Ustav Bosne i Hercegovine, komentar, Fondacija Konrad Adenauer, Sarajevo, 2010.

N. Milićević, K.Trnka, M.Simović, M.Dmičić, Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Ustav Republike Srpske, komentar, Centar za promociju civilnog društva, Sarajevo, 2004.

Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije, ,, Međunarodna politika,, , Pravni fakultet i fakultet Političkih nauka, Beograd, 1995.

Dokument : Dejton-Pariz, Institut za međunarodno pravo i međunardnu poslovnu sa-radnju, Banja Luka, 2002.

Modernizacija Hrvatske uprave, Zbornik radova sa Međunarodne Konferencije, priredio: Ivan Koprić, ,, Suvremena javna uprava,, , Zagreb, 2003.

Modernizacija državne uprave u svijetu evropskih integracija, zbornik referata sa II među-narodnog naučnog skupa, Beograd, 2006.

Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske, Zbornik referata sa Nauč-nog skupa, Banja Luka, 1997.

R. Tomić, Upravno pravo, doterano izdanje, JP ,, Službeni list SRJ,,, Beograd, 2002.

M.Kamerić, Problemi uredbe s naročitim obzirom na široka ovlašćenja, Sarajevo, 1995.

P.Kunić, Upravno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka, 2010.

Stjepanović, S. Lilić, Upravno pravo, Beograd, 1991.

S. S. Savić, Uredba kao izvor prava u pravnom sistemu Republike Srpske, Zbornik re-ferata sa naučnog skupa ,,Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske, ,,Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka, 1997.

M. Jovičić, Zakon i zakonitost, Beograd, 1977.

Z. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd, 2010.

D. Danić, O uredbama, Arhiv za pravne i društvene nauke, Beograd, 1-6/1939.

M. Kamarić, Problemi uredbe s naročitom obzirom na široka ovlašćenja, Sarajevo, 1957.

S. Jovanović, Država, Beograd, 1990.

R. Marković, Normativna djelatnost izvršne vlasti, Beograd, 1989.

M. Jovičić, Ustav i ustavnost „Službeni glasnik“ Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 2006.

B. Ivančević: Institucije upravnog prava, knjiga I, Zagreb, 1983.


S. Popović: Upravno pravo, opšti dio, „Savremena administracija“, Beograd, 1989.

Pravna enciklopedija, Savremena administracija, Beograd, 1977.

B. Nenadić: Ustavna koncepcija normativne djelatnosti izvršne vlasti u Republici Srpskoj, Zbornik referata sa naučnog skupa ,, Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republi-ke Srpske,, Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka, 1997.

M. Pajvančić, Komentar Ustava Republike Srbije, Beograd, 2009.

R. Marković, Ustav Republike Srbije od 2006. – kritički pogled, Beograd, 2008, str. 33. (Ovaj tekst je prvi put objavljen u Zborniku „Ustav Srbije – kritička analiza“, izdanje „Beogradski forum za svet ravnopravnih“, Beograd, 2007.

S. Perović, Vremenske dimenzije pozitivnog i prirodnog prava, Kopaonička škola prirod-nog prava, Beograd, 2009; G. Mijanović, Kontrola ustavnosti zakona, S. Sarajevo, 2000.

S. M. Blagojević, Osnovne pretpostavke stvaranja i ostvarivanja prava, Zbornik referata sa naučnog skupa „Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske“, Banja Luka, 1997.

B. Perić: Struktura prava, Zagreb, 1991.

R. Vukadinović, I. Čehulić, Politika europskih integracija, Zagreb, 2005.

V. Pusić, Iskustva reforme državne uprave kao preduslov za uspješan proces pristupanja i pregovaranja“, Zbornik referata sa međunarodnog naučnog skupa Međunarodni skup, Banja Luka, 2006.

D. Kavran, Javna uprava- reforma, trening, efi kasnost, Beograd, 2003., I. Koprić, Moder-nizacija hrvatske uprave, Zagreb, 2003.


PERSPEKTIVE RAZVOJA E – UPRAVE

Jelena Dujmović, mag. iur.; Ana Đanić, dipl. iur., asistentice na Katedri upravnih znanosti, Sveučilište J. J. Strossmayera u Osijeku, Pravni fakultet

Sažetak

Misao da je e-uprava postala imperativ moderne uprave potaknula je autore ovoga članka da na temelju komparativne analize iskažu važnost međusobne suradnje zemlje članice Europske Unije (Austrije), kandidata (Hrvatske) te potencijalnog kandidata (Bosne i Hercegovine) na području informacijsko – komunikacijske teh-nologije. Austrija je država koja je postala sinonim moderne uprave. U središte razmatranja autori stavljaju Hrvatsku te nastoje doći do saznanja može li ona i u kojoj mjeri slijediti austrijski model. Analizom triju zemalja dolaze do iskustava i pouka nužnih za unaprjeđenje kvalitete i stupnja iskorištenosti, pristupačnosti e - servisa te pojednostavljenje i modernizaciju upravnih postupanja, a sve u cilju povećanja učinkovitosti rada javne uprave.

Summary

Th e mere concept of e-government becoming the imperative of the modern admini-stration has encouraged the authors of this article to emphasize the importance of collaboration in the area of information-communication technologies between the European Union member (Austria), the EU candidate (Croatia) and the potenti-al candidate (Bosnia and Herzegovina) on the basis of the comparative analyses. Austria is a country which has became a synonym of modern administration. Th e authors place Croatia in the middle of the concept while trying to conclude whet-her or not the Austrian model of development can be followed and if so, to which extent. By means of analysis of the three countries and their levels of development, authors make important conclusions and observations signifi cant for quality and availability improvements in the area of e-services including both simplifi cation and modernization of it. Th e main purpose of it all is to ensure the proper effi ciency growth in the department of public administration.

Ključne riječi: e-uprava, e-Hrvatska, reforma javne uprave, informacijsko-ko-munikacijska tehnologija, upravni kapaciteti


1. Uvod

Kroz proces reformi javnih uprava Hrvatske i Bosne i Hercegovine nameću se zahtjevi u pogledu odgovornosti i transparentnosti uprave, no i sve većim participiranjem građana u njezinom djelovanju. Javna uprava treba primjenji-vati moderne informatičko – komunikacijske tehnologije (IKT), ispuniti svoju ulogu servisa u službi građana, te omogućiti pružanje pravovremenih i pouzda-nih informacija. U svrhu postizanja „informacijskog društva“ i sve veće važnosti informacija u javnom sektoru naglašava se potreba da se putem e-uprave ostvari djelotvornije pružanje i primanje usluga. Budući da su navedene države tek u početnim fazama primjene modernih tehnologija, potrebno je preuzeti dobru praksu i iskustva Austrije koja je te preduvjete omogućila.

2. Općenito o e-upravi kao nezaobilaznom dijelu modernizacije hrvatske javne uprave

E-uprava pojam je koji obuhvaća kompjuterizaciju postojećih procedura, uvodi nove stilove rukovođenja, nove načine strateškog upravljanja i odlučiva-nja, transakcijskog poslovanja i prijenos informacija. Razvitak elektroničkoga menadžmenta približava javnu upravu građanima i poduzetnicima. Postupak re-zultira davanjem brzih odgovora na zatražene javne usluge1. Prije nego se pristu-pi popunjavanju struktura javne uprave odgovarajućim informatičkim vezama odnosno umrežavanjem, potrebno je provesti strukturne promjene. Opravdana su očekivanja javnosti da uprava počne funkcionirati kao pokretač društvenog napretka i da pruža kvalitetne usluge. Mehanizmi kojima se omogućava brže i lakše ostvarivanje prava građana, ubrzanje upravnih postupaka te povezivanje i bolje koordinacija javnopravnih tijela uneseni su novim Zakonom o općem upravnom postupku (NN 47/09) sukladno Direktivi o službama u unutarnjem tržištu (2006/123/EC). Direktivom se promovira način vođenja upravnog po-stupka putem sredstava elektroničke komunikacije čime se pridonosi realizaciji koncepta e-uprave utemeljene na širokoj upotrebi IKT-a. Cilj te koncepcije je omogućiti pružanje velikog broja upravnih usluga «na daljinu»2. Sve se više na-

1 O elektroničkom upravnom postupku u Hrvatskoj više u: Bakota, B., Fabian, A., Ljubanović, B.: Elektronički upravni postuopak u Mađarskoj i Hrvatskoj, Pravni aspekti prekogranične suradnje i EU integracija: Mađarska-Hrvatska, Pečuh-Osijek, 2011., str. 47.2 Koprić, I., Đulabić, V.: Europeizacija hrvatskog upravnog postupovnog prava, Novi Zakon o općem upravnom postupku, Novi informator, Zagreb, 2009., str. 93.


glašava uloga građana i civilnog društva, efi kasnost i pouzdanost, primjena IKT i oblikovanje javnih politika sa svrhom upravnog pojednostavljenja.

3. Stanje i perspektive razvoja e - uprave u Hrvatskoj

Posljednjih nekoliko godina u RH donesen je određen broj strategija koje bi trebale pridonijeti oblikovanju razvojnih smjernica i provedbenih aktivnosti kao nastavak razvitka komunikacijske mreže tijela državne uprave, uspostavljanja sustava upravljanja podacima i dokumentima, pridruženih osnovnih usluga na kojima će se temeljiti poslovanje e-uprave te izgradnje potrebnih kompetencija, kako sa strane uprave kao pružatelja usluga tako i sa strane korisnika usluga.3 Prvi temelji e-uprave u RH postavljeni su u Strategiji ‘’Informacijska i komunikacij-ska tehnologija - Hrvatska u 21. st.’’ kojom je opisana uloga IKT u sveopćem razvoju društva te utvrđena usmjerenost RH na razvitak informacijskog društva. Sljedeći presudan korak bio je usvajanje Programa e-Hrvatska 2007. g., osmi-šljenog s ciljem uspostave i umrežavanja sustava koji će građanima i poslovnim subjektima omogućiti komunikaciju s državnom upravom i korištenje niza nje-zinih usluga putem interneta. Za provedbu ovog Programa osnovan je Središnji državni ured za e-Hrvatsku, kao središnje tijelo državne uprave za oblikovanje, praćenje i vrednovanje javne politike razvoja informacijskog društva u RH, izrav-no odgovorno predsjedniku Vlade RH.4 Ostvarivanjem ciljeva Programa e-Hr-vatska do 2008. g., postavljeni su temelji koji jamče ravnomjerni i sustavni razvoj informacijskog društva, kao jedne od glavnih pretpostavki za razvoj društva i gospodarstva. Defi niran je temeljni pravni okvir, izgrađena stabilna i sigurna in-formacijsko-komunikacijska infrastruktura-mreža HITRONet. Osmišljen je niz elektroničkih usluga, pokrenut Središnji državni portal državne uprave -Moja uprava-kao jedinstveno mjesto pristupa informacijama javne uprave, te su osigu-

3 Dujmović, J., Pervan, D.: Važnost implementacije e-upravljanja u procesu regionalnog razvoja na primjeru pojedinih zemalja članica Europske unije, Zbornik radova sa Znanstveno-stručnog skupa: Teritorijalni ustroj i regionalizacija RH u kontekstu europskih integracija, Split, 2010., str.195.-2114 Temeljem Zakona u ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave (NN 199/03, 30/04, 136/04, 22/05, 44/06, 5/08, 27/08) Središnji državni ured za e-Hrvatsku obavlja upravne i stručne poslove koji se odnose na razvitak informacijskog sustava državne uprave te uspostavu tehnološke i sigurnosne informatičke infrastrukture u tijelima državne uprave. Jedan od glavnih zadataka Ureda je koordinacija povezivanja informacijskih sustava tijela državne uprave kroz jedinstvenu informa-cijsko komunikacijsku mrežu te donošenje tehničkih i normizacijskih pravila uporabe informatič-ke opreme u tijelima državne uprave. Odjel za međunarodnu suradnju Središnjeg državnog ureda za e-Hrvatsku posebno je zadužen za donošenje stručnih i normativnih podloga za pridruživanje Republike Hrvatske Europskoj uniji u područjima razvitka i primjene informacijsko komunikacij-ske tehnologije (i2010). Opširmije na www.e-hrvatska.hr,preuzeto 12.3.2011.


rana velika ulaganja u informatizaciju tijela i usavršavanje državnih službenika.5 Jednostavan pristup informacijama i znanju omogućit će donošenje kvalitetnih odluka u poslovanju, državnoj upravi, obrazovanju, zdravstvu i privatnom živo-tu. Udaljenost više neće biti prepreka za komuniciranje, učenje, poslovanje ili pružanje zdravstvene zaštite. Svi će građani imati mogućnost pristupa informaci-jama i znanju, ali i mogućnost stvaranja novih informacija i znanja. U Strategiji reforme državne uprave za razdoblje 2008 .- 2011. ističe se uloga Vlade u stva-ranju pretpostavki za oživotvorenje vizije moderne uprave.6 Među navedenim ciljevima navodi se i primjena moderne IKT.7 Nameće se pitanje jesu li i u kojoj mjeri ostvarene pretpostavke za ostvarenje vizije moderne uprave u RH? Sadržaj Strategije razvoja elektroničke uprave8 u RH za razdoblje od 2009. do 2012. g. (u daljnjem tekstu: Strategija) odnosi se na načela e-uprave, temelje e-uprave, provedbene ciljeve, upravljanje, provedbu, nadzor provedbe, vrednovanje pro-vedbe te plan provedbe. Kao korisnici e-usluga navode se: građani, poslovni su-bjekti, službenici koji rade u upravi i koriste elektroničke usluge drugih tijela javne vlasti, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i korisnici iz drugih država.9 Okvir za provedbu Strategije u 2009. g. sadržan je u Akcij-skom planu čija je provedba već započela. Izdvojeni su prioritetni projekti koji čine osnovu cjelokupnog razvoja elektroničke uprave i pružaju odgovor na una-

5 U HITRONet su do sada povezana sve središnje lokacije tijela državne uprave u gradu Zagrebu, svi matični uredi i sudovi. U čl.73. Zakona o sustavu državne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03, 199/03, 79/07) navodi se: Tijela državne uprave dužna su davati građanima i pravnim osobama podatke, obavijesti i upute i pružati im stručnu pomoć u poslovima radi kojih se obraćaju tijelima državne uprave. Tijela državne uprave dužna su upoznati javnost o obavljanju poslova iz svog djelokruga i izvješćivati je o svom radu putem sredstava javnog priopća-vanja ili na drugi prikladan način.6 O e-vladi u zemljama u razvitku i razvijenim zemljama više u : Klarić, M.: O elektroničkoj upra-vi, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 53.,br. 6., Zagreb, 2003., str.1539.-1558.7 Uz navedeni cilj navode se još i : povećanje efi kasnosti i ekonomičnosti u sustavu državne uprave, podizanje razine kvalitete upravnih usluga, ostvarenje otvorenosti i pristupačnosti tijela državne uprave, jačanje standarda vladavine prava, jačanje socijalne osjetljivosti u državnoj upravi, podizanje etičke razine u državnoj službi i uključivanje hrvatske državne uprave u europski uprav-ni prostor. Više u: Strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008.-2011., www.e-hrvatska, preuzeto 21.3.2011. 8 U navedenoj Strategiji pojam elektroničke uprave defi nira se kao infrastrukturna pretvorba dje-lovanja tijela državne uprave primjenom informacijsko-komunikacijske tehnologije kojom se cje-lokupno poslovanje javne uprave usmjerava prema korisnicima.9 Strategija e-uprave donosi: za vanjske korisnike (građane i poduzetnike) - upravu po mjeri kori-snika, smanjenje administrativnih prepreka; za korisnike iz sustava državne uprave – jednostavniji rad, smanjenje rutinskih poslova, pristup svim nužnim resursima, transformaciju i modernizaciju poslovnih procesa; za IKT tržište – standardizaciju modela i rješenja te otvorenost sustava u upo-rabi.


prijed postavljeno pitanje: izrada Hrvatskog okvira za interoperabilnost, daljnji razvoj Središnjeg portala uprave-Moja uprava, pilot projekt e-Ureda-sustava za elektroničko uredsko poslovanje, pilot projekt integriranog sustava autentikacije i autorizacije, pilot projekt inventura IKT resursa tijela državne uprave te daljnja dogradnja mreže HITRONet10. Ovi su projekti prvenstveno usmjereni ka reor-ganizaciji dosadašnjeg rada državne uprave. Da smo na dobrom putu pokazuju i projekti poput: e-Pravosuđa, e-Zdravstva, e-Poslovanja i e-Obrazovanja, kojima je uspješno provedeno unaprjeđenje poslovnih procesa u pojedinim resorima.

Štoviše, pokazalo se, kako uvođenje elektroničke uprave ne završava jedno-stavnim prelaskom s ručnog na rad na računalu. To su sustavi koji uvođenjem suvremenih tehnologija obvezuju na stalno unapređenje, osmišljanje novih i bo-ljih načina rada te potiču kreativnost i efi kasnost državnih službenika.11 Elektro-nička uprava predstavlja osnovu za osiguranje novih programskih mogućnosti, a ujedno i izazov transformacijama prema efi kasnijim službama te teoriji i praksi koje su korak prema digitalnoj epohi.12 U sljedećih pet godina RH se treba pri-ključiti razvijenim zemljama u istraživanju i razvoju informacijske i komunika-cijske tehnologije te u njezinoj primjeni pri stvaranju novih proizvoda i usluga, kako bi ova tehnologija postala značajan izvor prihoda. Time će se pridonijeti gospodarskom rastu, povećanju zaposlenosti i osvajanju novih tržišta. Razvojem elektroničke uprave temeljene na uporabi takvih tehnologija trebala bi se bitno unaprijediti kva liteta usluga te učinkovitost državne i županijske uprave, lokalne samouprave i javnih službi.13 Ispunjenje ovih ciljeva uvest će RH u informacijsko društvo, odnosno društvo znanja te je tako približiti krugu razvijenih zemalja, a napose Europskoj uniji. Kako bismo ostvarili željene rezultate potrebno je pro-naći uzor i nastojati ga vjerno slijediti.

10 Aktivnosti navedene u Akcijskom planu odnose se na izgradnju sustava elektroničke uprave kao cjeline unutar koje će se povezivati postojeći i novi sustavi u tijelima državne uprave. Elektronič-ka uprava u Republici Hrvatskoj ne gradi se iz temelja, nego se uzimaju u obzir sva postignuća i rješenja koja su na bilo koji način prisutna u državnoj upravi te će ih se pokušati prilagoditi kako bi kroz godinu – dvije već dobili funkcionalniju i umreženu upravu uz pomoć informacijske i komunikacijske tehnologije. Više na: www.e-hrvatska.hr., 25.3.201111 O programu FP7-ICT koji je defi niran u okviru „i 2010- A European Information Society for growth and employment“ više u : Mesarić, J. i dr., Informacijsko komunikacijske tehnologije u europskom istraživačkom prostoru, Informatologia 1969.-2009., Hrvatsko komunikološko druš-tvo, Zagreb, 2009. 12 O prednostima i nedostacima primjene informacijsko-komunikacijske tehnologije opširnije u: Batalli, M.: Osnovne crte kompjuterizovane javne uprave, Hrvatska javna uprava, br. 2., 2008.13 O ujecaju informatizacije na poslovanje i učinkovitost te o upravljanju elektroničkim spisima i državnoj upravi v. u Ivanović, J.: Elektroničko poslovanje i upravljanje spisima, Hrvatska javna upra-va, god 4., 2002, br.3-4., str.671.-693.


4. Suvremeni austrijski model e - uprave

Riječ e - government se doslovno prevodi kao “elektronička vlada”. Međutim, pojam e-government se udomaćio širom svijeta, a određuje se kao “administra-cija vlade putem elektroničke tehnologije”. U principu, to znači pojednostavlje-nje rada i procesa kroz primjenu informacijskih i komunikacijskih tehnologija (ICT) u području informacija, komunikacija i transakcija unutar i između dr-žavnih institucija, kao i između vlasti i građana ili poduzeća. 14 E-uprava sadr-žana je u sljedećim područjima: 1. informacije: upućivanje informacija, dostu-pnost interneta (na primjer na web-stranicama tijela javne vlasti); 2. interakcija: sposobnost da se interaktivno pristupa i razmjene informacije; 3. dvosmjerna interakcija: tiskani se obrasci elektronički obrađuju (osnovni preduvjet za ovu razinu jest model za ustanovljavanje vjerodostojnosti, to jest elektronički potpis kao i odgovarajuća zaštita privatnosti); 4. transakcija: stvarno obavljanje usluga, dostava službenih isprava i obavijesti.15 Korištenje komunikacijskih tehnologija omogućuje građanima i poduzetnicima da interaktivno komuniciraju s tijelima javne vlasti. Međutim, e-uprava ne znači da su tradicionalni uredi ukinuti u cije-losti. Iako transakcija s navedenim tijelima može biti provedena putem interneta, to ne mora nužno biti način ispunjavanja obveza. Za sve one koji preferiraju osobni kontakt ili one koji nisu u mogućnosti koristiti internet mogu osobno pristupiti službama.16 Budući da se e-uprava služi utjecajima informacijske i ko-munikacijske tehnologije za jačanje i poboljšanje kvalitete i učinkovitosti javne uprave od velike je važnosti doći do saznanja na koje je načine moguće ostvariti učinkovitost odnosno koje aspekte ona zahvaća. Brünner ističe kako osiguranje učinkovitosti znači postizanje onoga što se od uprave očekuje tako da čitav su-stav pravilno funkcionira ( konkretno: da bi bio u stanju zadovoljiti potrebe gra-đana). Što se tiče moći, to znači da rezultate treba postići što je moguće „učinko-vitije“. Učinkovitost pokriva nekoliko aspekata: moraju se obaviti zadaci zadani upravi (izravno) od politike. Upravne funkcije trebaju biti u skladu s političkim

14 Elektronička uprava sinonim je za moderne i inovativne zemlje koje nastoje svoju reputaciju graditi na kvaliteti, povjerenju i brzini. Elektronska vlada predstavlja primjenu komunikacijske i informacijske tehnologije kako bi se osigurala efi kasna, efektivna, transparentna i pouzdana in-terakcija između vlada na međunarodnoj razini, između vlade i vladinih agencija na federalnoj, regionalnoj, i lokalnoj razini, kao i između vlade te građana i poslovnih ljudi. Ibid, str. 645.15 Informiranje o javnim uslugama pruža se putem Interneta. U 2001. god. 95% austrijskih općina već je imalo vlastite Internet stranice. Moguće je učitavanje tiskanih obrazaca. U 2001. god. 60% austrijskih općina dosegnulo je tu razinu. Što se tiče transakcije, aspekti takvog vida jesu obrada slučaja, izdavanje odluka, dostavljanje odluka, plaćanje pristojbi.16 O reformi javne uprave u Austriji opširnije u : Wimmer, N., Reform of public Administration in Austria, Activities and Perspectives, Hrvatska javna uprava, br. 3., 2007., str. 635.


ciljevima i odlukama, ali i s potrebama građana. Nadalje, potrebno je razmotriti i druge kriterije, kao što su postupanje po pravilima ili izvršavanje zadaća sa što manjim utroškom sredstava (efi kasnost). I konačno, uprava će biti učinkovita ne samo ako održava postojeći djelokrug poslova, svoju strukturu i organizaciju zahtjevima novih i nužnih zadaća – misli se prvenstveno na problematiziranje i nuđenje rješenja na području e-uprave. Svi ti izazovi traže da uprava bude fl eksi-bilna i sposobna za pronalaženje problema.17

4.1. Strategija e - uprave

Strategija austrijske e-uprave se temelji na osnovnim konceptima, osnovnim dijelovima i otvorenim standardima, koje služe kao smjernice za implemen-taciju elektroničkih usluga i stvaranje osnovne infrastrukture. Neki od principa koji su sadržani u Strategiji su: blizina građanima, praktičnost kroz učinkovitost, povjerenje i sigurnost, transparentnost, pristupačnost, upotrebljivost, zaštita po-dataka, suradnja, održivost, interoperabilnost, tehnologija neutralnosti.18 Razvoj i implementacija elektroničkih javnih usluga jedan je od prioriteta austrijske sa-vezne vlade. Vlada prvenstveno naglašava potrebu da bi svaki građanin u svakoj zajednici trebao imati pristup svim oblicima e-uprave na saveznoj, provincijskoj i lokalnoj razini. Prioritet imaju sigurna komunikacija, transakcija i tajnost osob-nih podataka. E-uprava ne nastoji samo poboljšati usluge, već i svesti troškove rada na minimum, čitav proces učiniti učinkovitijim, te omogućiti samostalan rad. Također nastoji poboljšati komunikaciju između građana i poslovnih subje-kata i vlade, te otvoriti nove mogućnosti za način na koji se informacije predstav-ljaju i kojima se pristupa. Mišljenja smo kako je nužna pojednostavljena komu-nikacija između građana i državnih institucija i kako se mora omogućiti svakom pojedincu nesmetan pristup komunikacijskim uređajima.19

17 Više u Brünner, C.: Novi javni menadžment:suvremene upravne reforme u Austriji, Hrvatska javna uprava, br. 3-4., 2002., str. 633.-650.18 Opširnije u : Rodousakis, N., Mendes dos Santos, A., Th e development of inclusive e- Gover-nment in Austria and Portugal: a comparison of two success stories, Innovation: the European Journal of Social Science Research, Vol. 21., No. 4., Decembar 2008., str. 292.19 E-uključivost predstavlja sve aktivnosti usmjerene na poticanje korištenja informacijsko-komu-nikacijske tehnologije u cilju prevladavanja društvenih i gospodarskih poteškoća i isključivosti. Informacijsko društvo današnjice otvara mogućnost pristupa informacijama i znanju svim sta-novnicima, bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi. Kako bi izgradili takvo društvo potrebno je informacijsko-komunikacijsku tehnologiju učiniti pristupačnu svima – neovisno o njihovim po-sebnostima. O e-uključivosti više na www.e-hrvatska.hr


4.2. Pravni okvir

Pravni okvir e-uprave nije ograničen na jedan zakon ili propis, nego je defi ni-ran u širem smislu. Međutim, osnovni okvir za e-upravu se sastoji od relativno upravljačkih setova zakona kao što su Zakon o općem upravnom postupku, Za-kon o elektronskom potpisu itd.20 Austrija je bila jedna od prvih država članica Europske unije koja je prošla opsežan niz pravnih propisa u oblasti e-uprave. Zakon o elektronskoj upravi je donesen 1. ožujka 2004. Ovaj zakon služi kao pravni temelj za elektronske usluge, te omogućava užu suradnju između svih tijela koja pružaju usluge takve vrste i daje im priliku za umrežavanje. Mnogi mehanizmi kao što je građanin kartica, sektorski specifi čni osobni identifi kator i elektronička dostava predstavljaju dokumenti koji su stavljeni na korištenje u privatnom sektoru. Najvažnija načela Zakona su: sloboda izbora za korisnike - u izboru sredstva komunikacije prilikom kontaktiranja s javnim vlastima; sigur-nost i poboljšanje pravne zaštite - osigurava odgovarajuće tehničke mjere kao što je građanin kartica - ključ za e-government usluge, a ubrzo je postala i “elektro-nička identifi kacija za Internet”. Glavna prednost austrijske građanske kartice je da nema unaprijed registracije koja je potrebna za korištenje elektronskih aplikacija21; neometan pristup za osobe s posebnim potrebama - odnosi se na informacije i usluge. U Austriji postoji niz inicijativa i programa koji omogućuju lakši i brži pristup e-informacijama.22

4.3. Mogući utjecaj austrijskog modela uređenja e-uprave u Hrvatskoj

U razdoblju od 22. do 24. ožujka 2010. g. Središnji državni ured za e-Hr-vatsku organizirao je u suradnji s predstavnicima Ureda Saveznog kancelara Republike Austrije platforme ‘’Digitalna Austrija’’, u sklopu kojega su razmi-jenjene nove informacije i iskustva o modelima i načinu uspostavljanja sustava za upravljanje elektroničkim identitetima kao ključnog pokretača u okviru iz-gradnje jedinstvene arhitekture elektroničke uprave. Kao zaključak dvodnevnog posjeta postignut je dogovor o nastavku daljnje suradnje i razmjeni znanja: a) kroz izravno sudjelovanje austrijskih stručnjaka iz državne uprave u projektima razvoja elektroničke uprave u Republici Hrvatskoj, za što postoji mogućnost i

20 Pravni okvir za razvoj informacijskog društva u Republici Hrvatskoj između ostalih propisa sačinjavaju i Zakon o elektroničkom potpisu (NN 10/02, NN 80/08) te Zakon o elektroničkoj ispravi (NN 150/2005).21 Opširnije na: www.buergerkarte.at/en/index.html); www.digital.austria.gv.at http://www.eprac-tice.eu/node/284985 www.cryptoshop.com/en/knowledgebase/scapplication/citizencard.php ,preuzeto 22.3.2011.22 Kao što su na primjer Citizens Portal (www.help.gv.at), Th e Citizen Card (www.chipkarte.at), AMS Next Job (www.ams.at) i dr.


potpisivanja Memoranduma o suradnji između Vlade Republike Hrvatske i Vla-de Republike Austrije; b) u okviru bilateralne suradnje uz podršku Europske komisije kroz twinning projekte; c) u okviru EU projekta (EU large scale pilots ) koji su otvoreni Republici Hrvatskoj za sudjelovanje.23

5. Uvod u reformu javne uprave u Bosni i Hercegovini

Promjene u upravnim sustavima tranzicijskih zemalja vrlo su složene jer se odvijaju zajedno s promjenama u gospodarskom sustavu i državnim struktu-rama24. Stvarni pritisak za modernizaciju25 javne uprave dolazi od građana koji traže transparentnu i djelotvornu upravu. Normalno je da se svijest i potreba o dominantnim vrijednostima i očekivanjima javne uprave u tranzicijskim ze-mljama razvija postupno. Sličnu situaciju nalazimo i na primjeru reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini (BiH), kod koje su provedene djelomične upravne reforme. Javna uprava26 u BiH u procesu je reformiranja i modernizacije. Motivi za ulaganje napora u poboljšanje javne uprave, vide se u jačanju općih i sektor-skih upravnih kapaciteta kroz promjene u horizontalnim sustavima i struktura-ma upravljanja, uključivanje u europski upravni prostor te sposobnosti za uskla-đivanje sa pravnom stečevinom Europske Unije (EU). Zahtjevi i standardi koji se postavljaju od strane EU jasni su i transparentni. Jasno se postavljaju načela do-bre uprave koja upućuju na „kombinaciju demokratske i djelotvorne uprave“.27 Učinci reforme trebali bi rezultirati stvaranjem efi kasne, transparentne i uslužno orijentirane uprave, sposobne za sudjelovanje BiH u eurointegracijskom procesu.

23 Opširnije na http://www.e-hrvatska.hr/hr/Digitalna-agenda-za-Europu/Bilateralna-suradnja, pre-uzeto 20.3.2011.24 Marčetić, G.: Javni službenici i tranzicija; Upravne reforme u tranzicijskim zemljama, Društveno veleučilište, Zagreb, 2005., str. 106.25 Modernizacija znači dublje promjene u strukturama i procesima u javnoj upravi, a ne tek slabo izražene („kozmetičke“) prilagodbe usmjerene na očuvanje postojećeg, po mnogo čemu zastarjelog i neučinkovitog upravnog modela, kako u strukturnom, tako i u funkcionalnom pogledu.. V. Koprić, I.: Temeljna načela i usmjerenja reforme javne uprave u Hrvatskoj, Informator, vol. 52., br. 5288, str. 1.26 Javna uprava obuhvaća državnu (devet ministarstava i druge upravne institucije), entitetsku (16 ministarstava i druge institucije Federacije BiH i 16 ministarstava i upravnih institucija Republi-ke Srpske), kantonalnu u FBiH (ministarstva i druge upravne institucije u 10 kantona), lokalnu samoupravu (lokalne službe u općinama i gradovima) i upravu Brčko distrikta (više odjeljenja i druge upravne institucije). Institucije javne uprave su ministarstva, lokalne administrativne službe i druge upravne institucije koje obavljaju upravne i stručne poslove. U ustavnoj strukturi, BiH čini suverenu državu sa decentraliziranom administrativnom strukturom.; v. http://www.ceppei.ba/bos/index.php?option=com_content&view=article&id=88&Itemid=43, preuzeto 28.3.2011.27 Opširnije u : Koprić, I; Pusić, E.; Marčetić, G.; Pavić, Ž.; Ivanišević, S. et al.: Javna uprava- na-stavni materijali, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2006., str. 355.


Sukladno potrebi ispunjavanja navedenih kriterija, Vijeće ministara BiH i Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Brčko distrikta usvojile su Strategiju reforme javne uprave28 (Strategija) 2006. godine. Strategija predstavlja osnovni „reformski alat“ za predloženu reformu. Njena provedba trebala bi se ostvariti putem Akcijskog plana 1 i 2, a sama reforma isplanirana je u tri faze (u razdoblju od 2007. do 2014. g.). Početkom ožujka 2011. godine, revidiran je Akcijski plan (AK1). U izvješćima koordinatorice Ureda za reformu javne upra-ve29, ističe se pozitivan stav o analizi postojećeg AK1, ali se navodi da su potreb-ni daljnji napori u provedbi Strategije do 2014. g. U središte prilagodbi stavlja se potreba jačanja upravnih kapaciteta30 za obavljanje javnih poslova, pružanje javnih usluga i rješavanja javnih problema. Reformije potrebna jaka i odlučna profesionalna koordinacija te snažna podrška na sve četiri upravne razine (Vije-će ministara BiH, Vladu FBiH, Vladu RS i Vladu Brčko distrikta BiH) koja je dodatno otežana zbog kompleksnog ustavnog uređenja. Ocjena stanja i kvaliteta usluga u javnoj upravi od strane građana svakako ima poseban značaj za analizu stanja i reformskih učinaka31. Od funkcioniranja javne uprave zavise odgovaraju-ća pravna regulativa i implementacija propisa, što bitno utječe na kvalitetu života svakog građanina.

28 Strategiju je izradio Ured koordinatora za reformu javne uprave. Kao temeljne principe refor-me javne uprave navodi otvorenost, odgovornost, efi kasnost, efektivnost, koherentnost te ističe temeljne ciljeve kao što su poboljšanje strukture, jeftinija, efi kasnija i profesionalnija uprava koja služi građanima, usklađenost s najboljom europskom praksom. Operativno provođenje Strategije regulirano je Akcijskim planom 1 koji obuhvaća područja kao što su kapaciteti za kreiranje politika i koordinaciju, javne fi nancije, upravljanje kadrovskim potencijalima, upravni postupak, instituci-onalna komunikacija, informacijska tehnologija; Pobliže o tome: http://www.adsfbih.gov.ba/index.php?lang=hr&sel=511, preuzeto 29.3.2011.29Opširnije: Godišnji izvještaj o napretku provođenja mjera iz AK 1 Strategije na web stranici Ureda koordinatora za reformu javne uprave; http://www.parco.gov.ba/latn/?page=394, preuzeto 29.3.2011.30 Pod upravnim kapacitetima misli se ne samo na sposobnost javnih uprava da provode europske javne politike, te zajedničku europsku pravnu stečevinu (acquis communautaire) nego i na spo-sobnost općeg razvoja prema određenim standardima. V. Koprić, I.: Kritična važnost kapaciteta javne uprave za pridruživanje Hrvatske Europskoj uniji: Jesu li važnije političke zapreke ili upravne mogućnosti?, Zbornik referata III. Konferencije Hrvatski javni sektor, Opatija, str. 148.31 Ovi rezultati pokazuju još uvijek dominantno nezadovoljstvo građana stanjem u javnoj upravi i potrebu korjenitih promjena. Rezultati pokazuju da 70% građana u Bosni i Hercegovini nije registriralo nikakve promjene u javnoj upravi u protekle dvije reformske godine, dok je samo 30% građana registriralo manje pozitivne promjene, a njih 25% registriralo je negativne promjene. V. o tome u: Đelmo, Z.: Obim potrebne reforme javne uprave u BiH, Uprava, br.1, 2010., str. 19.


6. Uvođenje informacijske tehnologije u sustav javne uprave Bosne i Hercegovine

E-uprava32 predstavlja osnovu pristupa javnim informacijama i uslugama jav-ne uprave, a usmjerena je na povećanje učinkovitosti, brzine, otvorenosti i kva-litete. Namjera je da se primjenom informacijsko - komunikacijskih tehnologija (IKT) postigne dobra i efi kasna uprava koja je potrebna s gledišta različitih as-pekata (društvenog, ekonomskog, političkog i kulturološkog aspekta)33. Zemlje koje s klasične (weberijanske) uprave prelaze na e – upravu, kao osnovni razlog za njezino uvođenje vide u težnji da se njome omogući redefi niranje uloge uprave i njeno pretvaranje u servis za građana, da se smanje cijene i olakša izvršavanje javnih usluga, da se poboljša i ubrza proces donošenja odluka, kao i ubrzanje upravnog postupanja34. Ovaj način funkcioniranja uprave treba omogućiti kori-snicima da se temeljem principa 3b (u bilo koje vrijeme, bilo koju potrebu i bilo gdje) obrate upravi. To je još jedan od razloga i ciljeva radi kojih se pristupilo reformi javne uprave i lokalne samouprave u BiH35.

U Strategiji su iz područja informacijskih tehnologija36 navedeni ključni cilje-vi, vizije, standardi, propisi, tijela za provedbu i implementaciju toga dijela uprave

32 Pod terminom e-uprava podrazumijeva se intenzivna i široka primjena suvremenih IKT u jav-noj upravi koja omogućuje građanima, lokalnim upravama, poslovnim subjektima, vladinim i nevladinim organizacijama i drugim institucijama pristup servisima javne uprave, a zaposlenima jednostavno i efi kasno obavljanje poslova uz smanjene troškove, ubrzanje administrativne proce-dure za građane i privredu, te pojednostavljenje komunikacije. Opširnije v. u: Roljić, L., Aleksić, M., Mameledžija, A.: E-Uprava – elektronsko poslovanje javnog sektora u Bosni i Hercegovini, Zbornik radova Fakulteta poslovne informatike Sveučilišta „Vitez“, br.1/ 2010., str. 9.33 ibid, str. 25.34 Izmjenama i dopunama Zakona o upravnom postupku BiH (Službeni glasnik BiH, 29/02, 12/04, 88/07, 93/09) iz 2009. g., uvodi se mogućnost elektroničke komunikacije, predaje podne-saka elektronskim putem, dostave elektroničkim putem, vođenje spisa predmeta u elektronskom obliku, diktiranje zapisnika u elektronski nosač zvuka. Na ovaj se način omogućava implemen-tiranje pravnih rješenja Zakona o elektronskom potpisu i Zakonom o elektronskom pravnom i poslovnom prometu, ali i ono mnogo važnije, a to je lakše ostvarivanje i zaštita prava i pravnih interesa građana.35 Cilj i vizije reforme javne uprave v. opširnije u: Strategija reforme javne uprave u BiH. Možemo istači da su ciljevi bosanske i hrvatske Strategije vrlo slični. Hrvatska Strategije reforme državne uprave za razdoblje 2008. - 2011. odnosi se na državnu upravu, a ne uključuje reformu lokalne i regionalne samouprave, pitanja decentralizacije niti reforme javnih službi. Usp. http://www.e-hrvatska.hr/Dokumenti/e-Uprava/Strategija-reforme-drzavne-uprave#document-preview, preuzeto 30.3.2011.36 Pozitivan je novi trend da je uvođenje IT-a popraćeno i detaljnim strateškim dokumentima. Među-državni forum u lipnju je 2004. g. završio Politiku za razvoj informaciono-komunikacionih tehnologija u BiH. Na osnovu tog dokumenta, Vijeće ministara BiH usvojilo je Strategiju za razvoj e - uprave, zajedno sa pratećim akcijskim planom.


sukladno AK1. Modernizacija javne uprave zasnovana je na širokoj upotrebi IKT i predstavlja jedan od ključnih elemenata nastojanja koja vode BiH u moderno informacijsko društvo. Unatoč značajnom napretku u pogledu donesenih pro-pisa37 u području telekomunikacija, koherentan i sveobuhvatan pravni okvir za upotrebu IT-a još nije upotpunjen. Neophodno je osigurati ljudske i fi nancijske resurse potrebne za implementaciju planiranih projekata te omogućiti informa-cijama i uslugama koristeći sve prikladne načine komunikacije. Uvođenjem IKT i e – usluga nastoji se osigurati tzv. „one stop shop“ za građane38. Za zaključiti je da je potrebno odbaciti uhodane i tradicionalne načine postupanja i prepoznati značaj znanja, pravovremenih i dostupnih usluga i informacija u javnoj upravi i „zaštiti“ je od podvrgavanja privatnom sektoru. Naglasak treba staviti na građa-ne, a ne tehnologiju, odnosno približiti upravu građanima i stvoriti adekvatne uvjete kako bi građani samostalno mogli koristiti ponuđene im usluge39.

7. Procjena ostvarenog napretka u provođenju reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini

Uprava u BiH i dalje je suočena sa brojnim problemima u ispunjavanju do-maćih i međunarodnih obveza. Kao dva ključna problema, koja utječu na uspo-ravanje reforme, ističu se: opće društvena (ekonomska i politička) kriza te neu-jednačena dinamika reforme na različitim upravnim nivoima40. Prema zadnjem

37 Veliki problem mnogih zemalja u oblasti elektronskog poslovanja je da se postojeći pravni okvir ne može adekvatno prilagoditi elektronskom poslovanju i da postojeći zakoni koji su usmjereni na sustav zasnovan na papirnim dokumentima mogu predstavljati prepreku rastu e-poslovanja. Potrebno je izgraditi odgovarajući zakonodavni okvir. Taj proces je započeo donošenjem mnogih zakona (Zakon o elektronskom potpisu, Zakon o elektronskom dokumentu, Zakon o elektron-skom poslovanju) kako bi se postigla široka primjena IKT u javnom sektoru.38 “One stop shop” ili jedinstveno upravno mjesto uređeno je člankom 22. hrvatskog Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09) sukladno Direktivi 2006/123/EZ o uslugama na unu-tarnjem tržištu (point of single contact).39 Korisnici traže rješenja koja im može ponuditi samousluživanje. Da bi se ovo moglo ostvariti, mora se izgraditi nova infrastruktura i dizajnirati nove protokole. Pojava smousluživanja kao ključ-nog zahtjeva korisnika znači da javna uprava, mora brzo raditi da bi integrirala postojeće aplika-cije, procese i opremu, što nije jednostavan zadatak. Opširnije: Radivojević, M.: E-uprava put do zadovoljnog korisnika, Moderna uprava, Časopis za upravno – pravnu teoriju i praksu, Agencija za državnu upravu Republike Srpske, Banja Luka, br. 2/2009, str. 143.40 Reforma javne uprave napreduje, ali sustav njene koordinacije, pa samim time i praćenja na-pretka, slabi. Ne može se zaključiti da reforma javne uprave privlači pažnju koja joj objektivno i pripada. Loša međunarodna percepcija Bosne i Hercegovine je rezultat lošeg javnog upravljanja čiji je sastavni dio javna uprava. Opširnije u: Istraživanje ACIPIS-a o napretku reforme javne uprave u BiH, Sarajevo, siječanj, 2010.


izvještaju41, napredak u provođenju AK1 Strategije iznosi 36,46%, dok skupni napredak za sve upravne nivoe u području IT iznosi 28, 72%42. Određeni broj domaćih i međunarodnih tijela kontinuirano i uglavnom negativno izvještavaju o radu javne uprave43. Ostvaren je ograničen napredak na području usluga infor-macijskog društva44. Brzina kojom se događaju promjene vezane za informacij-sko društvo različite su širom zemlje. Navedene su samo neke od činjenica koje govore u prilog tezi da javna uprava ne odgovara potrebama društva, kao i da se proces njene reforme ne odvija planiranom dinamikom i još ne donosi očekivane promjene. Reforma javne uprave kao ključni razvojni mehanizam mora biti u skladu sa planiranim ciljevima i odlukama, uz puno uvažavanje korisnika. Iako su učinjeni značajni reformski koraci, još uvijek predstoje veliki izazovi u pogledu stvaranja administrativnog kapaciteta na svim nivoima vlasti u cilju dostignuća standarda koji mora ispuniti svaka država prije ulaska u Europsku uniju.

8. Zaključne napomene

Razvojem elektroničke uprave nastoji se osigurati da javna uprava umjesto produžene ruke vlasti postane servis građana. Iz rada je vidljivo kako između navedenih zemalja postoji otvoren dijalog budući da je svima njima krajnji cilj transformacija uprave. Austrijski model bismo trebali na odgovarajući način pri-mijeniti u Hrvatskoj te u bliskoj budućnosti i u BiH. E-uprava ne bi se trebala razvijati samo u smjeru razvoja usluga za građane, nego i u smjeru povećanja efi -kasnosti javnog sektora, povećanja transparentnosti i odgovornosti javnih funk-cija, te u krajnjem slučaju smanjenja troškova javne administracije. Ovo područ-

41 Izvješće o napretku Ureda koordinatora za reformu javne uprave (praćenje provođenja Akcijskog plana 1 Strategije reforme javne uprave u BiH) za 2010.godinu. Dostupno na http://www.parco.gov.ba/latn/?page=369, preuzeto 30.3.2011.42 Interaktivna mapa uprave o napretka reforme u području IKT (u %) (FBiH-u I. polugodištu 2010 .- 13,65%, RS - 40, 13%, BiH - 21, 83%) v. http: //www.parco.gov.ba/mapa.html, preuzeto 30.3.2011.43 Među ključnim izazovima navodi se jačanje vladavine prava i javne uprave, ocjenjuje se napre-dak zemalja obuhvaćenih procesom proširenja te se daju preporuke za poboljšanja. Ističe se da je reforma javne uprave prioritet u zemljama obuhvaćenim procesom proširenja, od kojih se većina njih nalazi u različitim stadijima izgradnje države. Kako bi bile održive, reforme se moraju ugraditi u postojeće državne strukture i uzeti u obzir poseban socijalni i upravljački kontekst. V. Izvješće Europske komisije COM (2010) 660, (Strategija proširenja i ključni izazovi 2010. – 2011.) , Bo-sna i Hercegovina, str. 41. – 47.44 Nije usvojen državni zakon o razvoju informacijskog društva, niti je uspostavljena državna agen-cija za ovu oblast. U nacionalno zakonodavstvo je potrebno preuzeti Direktivu o elektronskom poslovanju. Provedba Zakona o elektronskom potpisu iz 2006. godine je slaba. Opširnije v.: Iz-vješće Europske komisije (SEC (2010) 1331) o napretku BiH za 2010. godinu, str. 57. i 58.; http: //www.dei.dov.ba/dokumenti/?id=6184, preuzeto 31.3.2011.


je reforme treba omogućiti veću participaciju građana, poboljšati komunikaciju i odnos između uprave i građana, te građane uključiti u proces donošenja odluka i kreiranja javnih politika. Još uvijek treba poraditi na jačanju institucionalnog kapaciteta odgovornih institucija s obzirom na njihovu koordinativnu ulogu. Nažalost, još uvijek nije prepoznat značaj upravne koordinacije, budući da bi upravo centar vlade trebao biti jako i jednoznačno vodstvo u čitavoj reformi. Kada govorimo o efi kasnosti javnog sektora mišljenja smo kako bi veliku pažnju trebalo usmjeriti ka obrazovanju odnosno osposobljenosti službenika. U posljed-njih nekoliko godina u RH možemo uočiti napredak na području informatičke pismenosti, no daleko zaostajemo za austrijskim primjerom. Izdvojili bismo do-stupnost kao jednu od temeljnih značajki e-uprave, a to znači da bi svaki građa-nin trebao imati mogućnost na internetu pronaći potrebne informacije. Vidjeli smo na primjeru austrijskog modela na koji je način moguće ostvariti konkretne zadatke. Tim bi putem morale krenuti Hrvatska te Bosna i Hercegovina. Ipak, smatramo kako dugoročna i zahtjevna reforma ne bi trebala služiti samo za is-punjavanje potrebnih uvjeta za članstvo u Europskoj uniji, već kako bi trebala postati osnova za kontinuirani i održivi društveno – ekonomski razvoj zemlje uz zadržavanje dijela vlastite upravne tradicije i dobre upravne prakse.

9. Literatura

1. Bakota, B., Fabian, A., Ljubanović, B.: Elektronički upravni postuopak u Mađarskoj i Hrvatskoj, Pravni aspekti prekogranične suradnje i EU integracija: Mađarska-Hrvatska, Pečuh-Osijek, 2011., str. 39.-51.;

2. Brünner, C.: Novi javni menadžment: suvremene upravne reforme u Austriji, Hrvatska javna uprava, (2002) 3-4, str. 633.-651.;

3. Batalli, M.: Osnovne crte kompjuterizovane javne uprave, Hrvatska javna uprava, (2008) 2, str. 463.-479.;

4. Dujmović, J., Pervan, D.: Važnost implementacije e-upravljanja u procesu regionalnog razvoja na primjeru pojedinih zemalja članica Europske unije, Zbornik radova sa Znan-stveno-stručnog skupa: Teritorijalni ustroj i regionalizacija RH u kontekstu europskih integracija, Split, 2010., str.195.-211

5. Đelmo, Z.: Obim potrebne reforme javne uprave u BiH, Uprava, (2010) 1, str. 1.-159.;

6. Ivanović, J.: Elektroničko poslovanje i upravljanje spisima, Hrvatska javna uprava, (2002) 3-4, str. 671.-693.;

7. Klarić, M.: O elektroničkoj upravi, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 53 (2003) 6., str. 1539-1558. ;

8. Koprić, I., Đulabić, V.: Europeizacija hrvatskog upravnog postupovnog prava, Novi Za-kon o općem upravnom postupku, Novi informator, Zagreb, 2009. ;


9. Koprić, I; Pusić, E.; Marčetić, G.; Pavić, Ž.; Ivanišević, S. et al.: Javna uprava – nastav-ni materijali, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2006.;

10. Koprić, I.: Kritična važnost kapaciteta javne uprave za pridruživanje Hrvatske Europ-skoj uniji: Jesu li važnije političke zapreke ili upravne mogućnosti?, Zbornik referata III. Konferencije Hrvatski javni sektor, Opatija, 2009., str. 148.-160.;

11. Koprić, I.: Temeljna načela i usmjerenja reforme javne uprave u Hrvatskoj, Informator, 52 (2004) 5288, str. 1.-3.;

12. Koprić, I.: Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama, Pravni fakultet Sve-učilišta u Zagrebu, Zagreb, 1999.;

13. Marčetić, G.: Javni službenici i tranzicija, Društveno veleučilište, Zagreb, 2005.;

14. Mesarić, J. i dr.: Informacijsko komunikacijske tehnologije u europskom istraživačkom prostoru, Informatologia 1969.-2009., Hrvatsko komunikološko društvo, Zagreb, 2009,.str. 209.-228.;

15. Radivojević, M.: E-uprava put do zadovoljnog korisnika, Moderna uprava, Časopis za upravno – pravnu teoriju i praksu, Agencija za državnu upravu Republike Srpske, (2009) 2, str. 1.-199.;

16. Roljić, L., Aleksić, M., Mameledžija, A.: E - Uprava – elektronsko poslovanje javnog sektora u Bosni i Hercegovini, Zbornik radova Fakulteta poslovne informatike Sveuči-lišta „Vitez“, (2010) 1, str. 1. – 224.;

17. Rajko, A.: Informacije u javnoj upravi-pravni aspekti, doktorska disertacija, Zagreb, 2007.;

18. Rodousakis,N., Mendes dos Santos, A.: Th e development of inclusive e- Government in Austria and Portugal: a comparison of two success stories, Innovation: the European Journal of Social Science Research, 21 (2008) 4, str. 283.-316..;

19. Tropina – Godec, Ž.: Informiranost građana i slobodan pristup informacijama javnog sektora, Hrvatska javna uprava, (2009) 2, str. 323.-341.;

20. Wimmer, N.: Reform of public Administration in Austria, Activities and Perspectives, Hrvatska javna uprava, (2007) 3, str. 421.-443;

Pravni propisi i dokumenti:1. Izvješće Europske komisije (SEC (2010) 1331) o napretku BiH za 2010. godinu,

2. Izvješće o napretku Ureda koordinatora za reformu javne uprave (praćenje provođenja Akcijskog plana 1 Strategije reforme javne uprave u BiH) za 2010.godinu,

3. Strategija“ Informacijska i komunikacijska tehnologija- Hrvatska u 21.st.“ (NN 109/2002)

4. Strategija razvoja elektroničke uprave u Republici Hrvatskoj za razdoblje 2009.-2012.

5. Strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008.-2011.

6. Strategija reforme javne uprave BiH


7. Zakon o općem upravnom postupku (NN 47/09)

8. Zakon o sustavu državne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01, 199/03, 79/07)

9. Zakona o upravnom postupku BiH (Službeni glasnik BiH, 29/02, 12/04, 88/07, 93/09)

10. Zakon o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave ( NN 199/03, 30/04, 136/04, 22/05, 44/06, 5/08, 27/08, 77/09)

Internet izvori:http://www.adsfbih.gov.ba/index.php?lang=hr&sel=511, 29.3.2011.

http://www.ceppei.ba/bos/index.php?option=com_content&view=Itemid=43, 28.3.2011.

http: //www.dei.dov.ba/dokumenti/?id=6184, 31.3.2011.

http://www.digitales.oesterreich.gv.at/site/6510/default.aspx, 25.3.2011.

http://www.digital.austria.gv.at/, 25.3.2011.

http://www.e-hrvatska.hr., 20.3.2011.

http://www.parco.gov.ba/latn/?page=394, 29.3.2011


ULOGA UNUTARNJE REVIZIJE U RAZVOJU JAVNE UPRAVE

Nives Gažo, dipl. iur.; Grad Vukovar

Sažetak

Učinkovitim i kvalitetnim upravljanjem i odlučivanjem u sustavu javne uprave postiže se osnovna zadaća javne uprave – ostvarenje javnog interesa i zadovoljstvo građana. Važnu ulogu u održavanju i unapređivanju standarda poslovanja javne uprave ima i neovisna unutarnja revizija. Preispitujući cjelokupno poslovanje i djelotvornost tijela javne uprave, učinkovitost njezinih poslovnih procesa te način donošenja poslovnih odluka, unutarnja revizija davanjem stručnog mišljenja pru-ža potporu managementu javne uprave u ostvarivanju njegovih zadaća i to pri-je svega osiguranja zakonitog, ekonomičnog, učinkovitog i djelotvornog odvijanja cjelokupnog poslovanja javne uprave, pružanja kvalitetnih javnih usluga i zaštite javne imovine.

Ključne riječi: unutarnja revizija, sustav unutarnjih kontrola, poboljšanje poslo-vanja

Summary

Th e main task of public administration – realization of public interest and citizen satisfaction – can be accomplished with the use of effi cacious and high-quality management and decision making within the public administration system. Inde-pendent internal audit plays an important role in maintaining and improvement of the public administration business standards, too. In the process of reexamination of the entire business operation and effi cacy of the public administration bodies, ef-fectiveness of their business processes and decision making, internal audit, by giving expert opinion, off ers support the public administration management in carrying out of their tasks and above all in ensuring legal, cost-eff ective, eff ective and effi ca-cious business operation of public administration, providing public service of high quality and property protection.

Key words: internal audit, internal control systems, business operation improve-ment


1. Uvod

U cilju ostvarivanja javnog interesa i postizanja općeg dobra koji su joj stavljeni u nadležnost, javna uprava poduzima niz aktivnosti koje se fi nanciraju novcem poreznih obveznika. I upravo iz tog razloga korištenje tako osiguranih sredstava zahtjeva kvalitetno, odgovorno i transparentno upravljanje istima radi postizanja krajnjeg cilja javne uprave – zadovoljstva građana. Jedan od načina osiguranja kvalitetnog, odgovornog i transparentnog upravljanja javnim sredstvima je upravo unutarnja revizija kao dio sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sek-toru. Aktivnosti vezane za uspostavu i razvoj sustava unutarnjih fi nancijskih kon-trola u javnom sektoru utemeljenog na konceptu unutarnjih fi nancijskih kontrola koje je razvila Europska komisija poznatim pod kraticom PIFC - Public Internal Financial Control, Republika Hrvatska počela je provoditi tijekom 2004. godini kao jednu od niza aktivnosti pretpristupnih priprema za članstvo u Europskoj uniji.1

2. Uloga unutarnje revizije u razvoju javne uprave

Republika Hrvatska kao država kandidatkinja za članstvo u Europskoj uniji, u postupku usklađenja sa pravnom stečevinom Europske unije i to vezano za Poglavlje 32 – Financijski nadzor, od 2004. godine poduzima aktivnosti radi poboljšanja upravljanja javnim fi nancijama. Hrvatski sabor je dana 15. prosinca 2006. godine donio Zakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru2 te je time stvoren temelj daljnjeg razvoja zakonske i podzakonske regu-lative ovog područja kao i početka implementacije navedenog sustava u javnu upravu.3

2.1. Sustav unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru

Zakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru sustav unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru defi nira kao “cjelokupan su-stav fi nancijskih i drugih kontrola uspostavljen od čelnika korisnika proračuna

1 više u: Vlada RH, Ministarstvo fi nancija, Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kon-trola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2011., Zagreb, 2009.2 Objavljen u Narodnim novinama broj 141/063 Vlada RH, Ministarstvo fi nancija, Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2011., Zagreb, 2009.


s ciljem uspješnog upravljanja i ostvarenja zadaća korisnika proračuna.”4 Njega čine dva elementa, i to: fi nancijsko upravljanje i kontrole i unutarnja revizija. Financijsko upravljanje i kontrole su sustav unutarnjih kontrola kojima se kroz upravljanje rizicima osigurava korištenje proračunskih i drugih sredstava suklad-no zakonima i drugim propisima u svim poslovnim procesima i transakcijama, a ponajprije onima vezanim uz prihode/primitke, rashode/izdatke, natječajne procedure i ugovaranje, povrate pogrešno uplaćenih iznosa, imovinu i obveze.5 Druga komponenta sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru je unutarnja revizija kao “neovisna aktivnost koja procjenjuje sustave unutarnjih kontrola, daje neovisno i objektivno stručno mišljenje i savjete za unapređenje poslovanja; pomaže korisniku proračuna u ostvarenju ciljeva primjenom sustav-nog i disciplinarnog pristupa vrednovanju i poboljšanju djelotvornosti procesa upravljanja rizicima, kontrola i gospodarenja.”6 Uspostavljanjem jedinice za unu-tarnju reviziju odnosno imenovanjem unutarnjeg revizora te imenovanjem vo-ditelja za fi nancijsko upravljanje i kontrole, sustav unutarnjih fi nancijskih kon-trola postaje i formalno sastavni dio tijela javne uprave te svojim aktivnostima u procjeni odsnosno uspostavi unutarnjih kontrola pomaže u daljnjem razvoju i odgovornijem, transparentnijem i kvalitetnijem djelovanju tijela javne uprave.

2.2. Unutarnja revizija i ostali oblici nadzora u javnom sektoru

Riječ “revizija” (eng. audit) ima porijeklo u latinskoj riječi „auditus“ što znači „slušati“ (eng. “hearing”). Kako je pojava revizije kao aktivnosti usko vezana uz nastanak fi nancijskih transakcija, određeni oblik revizije postojao je i u vrijeme Rimskog carstva i to u obliku činovnika koji su provjeravali poslovanje guver-nera u provincijama slušajući usmeni izvještaj obveznika revizije (engl. “hearing of accounts”). Međutim, revizija kakvu danas poznajemo javlja se u Engleskoj u razdoblju industrijske revolucije te se iz „hearing of accounts“ pretvara u prouča-vanje i uspoređivanje knjigovodstvenih podataka sa dokumentacijom o nastanku istih. Četrdesetih godina dvadesetog stoljeća počela se razvijati moderna revizija (unutarnja revizija) i to činom utemeljenja Instituta internih revizora (Th e Insti-tute of Internal Auditors - IIA) u Americi, a 1968. godine izdan je i prvi Etički kodeks za unutarnje revizore. Unutarnja revizija u javnom sektoru kao profesija u Republici Hrvatskoj polako se razvija, a do njezine uspostave došlo je u okviru

4 Članak 3. stavak 1. Zakona o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (NN br. 141/06)5 Članak 5. točka 3. Zakona o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (NN br. 141/06)6 Članak 5. točka 19. Zakona o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (NN br. 141/06)


provedbe projekta CARDS 2002 “Razvoj unutarnje fi nancijske kontrole u jav-nom sektoru i unutarnje revizije”.

Ne tako rijetko i to među najvišim rukovodstvom korisnika proračuna, a kako time ne bi i u javnosti, unutarnja revizija se nedovoljno razlikuje od pojmova “dr-žavna revizija”, “unutarnja kontrola” i “inspekcija”. Unutarnja i državna revizija imaju nekih sličnosti, ali daleko više razlika je između njih. Kako je već ranije naglašeno, unutarnja revizija je neovisna aktivnost koja se ostvaruje kroz davanje stručnog mišljenja ovlaštenog unutarnjeg revizora o sustavu unutarnjih kontro-la u uspostavljenim poslovnim procesima korisnika proračuna i to na način da procjenjuje prikladnost i učinkovitost sustava unutarnjih kontrola, a sve radi po-boljšavanja poslovanja korisnika proračuna. Unutarnji revizor je djelatnik kori-snika proračuna, neovisan prema procesu kojega revidira, te najviše rukovodstvo izvještava o svim nedostacima bez obzira na njihov fi nancijski učinak. S druge pak strane, državnu reviziju provode ovlašteni državni revizori koji nisu djelatnici korisnika proračuna već Državnog ureda za reviziju i neovisni su u odnosu na cjelokupno rukovodstvo korisnika proračuna, Državni ured za reviziju izravno je odgovoran Hrvatskom saboru, a državna revizija predstavlja obavljanje revizije fi nancijskih izvještaja i fi nancijskih transakcija jedinica državnog sektora, jedini-ca lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba koje se djelomice ili u cijelosti fi nanciraju iz proračuna, javnih poduzeća, društava i drugih pravnih osoba u kojima Republika Hrvatska, odnosno jedinice lokalne i područne (regio-nalne) samouprave imaju većinsko vlasništvo nad dionicama, odnosno udjelima, te korištenje sredstava Europske unije i drugih međunarodnih organizacija ili institucija za fi nanciranje javnih potreba, državna revizija obavlja se u pravilu jednom godišnje, a državni revizori su usmjereni na nepravilnosti koje isključivo imaju fi nancijski učinak.7

Prema američkom Institutu internih revizora (IIA) pojam “kontrola” označa-va bilo koju aktivnost koju poduzimaju rukovoditelji, uprave ili druge osobe, a sve radi smanjenja rizika pri ostvarenju postavljenih ciljeva8 – dakle rukovodstvo je odgovorno za uspostavljanje i realizaciju aktivnosti za postizanje planiranih ciljeva organizacije, dok je unutarnja revizija usmjerena na procjenu tih uspo-stavljenih unutarnjih kontrola od strane rukovodstva.9

7 Zakon o državnoj reviziji (NN br. 70/93, 48/95, 105/99, 36/01, 44/01, 177/04); više o tome: Tokić, S. Suradnja interne i ekserne revizije, Zbornik radova “Interna revizija i kontrola”, Hrvatska zajednica računovođa i fi nancijskih djelatnika, Zagreb-Poreč, 2009., str. 139-1598 Riječnik Instituta unutarnjih revizora (Th e Institut of internal auditors - dostupno na http://www.theiia.org/guidance/standards-and-guidance/ippf/standards/glossary/?search=glossary9 više: Bušac, B. Unutarnja kontrola, inspekcija i unutarnja revizija – znate li razliku!, RRiF, 8/2004,


Nadalje, unutarnja revizija nikako nije niti inspekcija prije svega što inspek-cija u vršenju svoje nadležnosti predstavlja upravljačku aktivnost, u provođenju svojih ovlasti izdaje nalog za ispravak uočene pogreške koji je odgovorna osoba obvezna izvršiti te ima ovlasti kazniti odgovornu osobu, za razliku od unutar-nje revizije koja daje preporuke poboljšanja uspostavljenog sustava unutarnjih kontrola u dogovorenom roku bez kazne za pronađeni nedostatak u navedenom sustavu. 10

2.3. Uloga unutarnje revizije u poslovanju korisnika proračuna

2.3.1. Uspostava unutarnje revizije

Pravilnikom o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna11 propisani su korisnici proračuna koji imaju obvezu ustrojavanja neovisne jedinice za unutarnju reviziju, a to su: sva ministarstva, središnji državni uredi, izvanproračunski zavodi, župani-je, Grad Zagreb, županijska središta i gradovi s više od 35.000 stanovnika. Član-kom 3. Pravilnika o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna također je predviđeno da neovisnu jedinicu za unutarnju reviziju uspostave i korisnici koji zapošljavaju više od 50 zaposlenika, a imaju godišnje rashode i izdatke veće od 30.000.000,00 kuna ili pak korisnici čije je područje poslovanja visokorizično i obavljanje zadaća specifi čno, pa čak i kada ne bi imali više od 50 zaposlenika te imali godišnje rasho-de i izdatke veće od 30.000.000,00 kuna, a odluku o obvezi ustrojavanja jedinice tada donosi ministar fi nancija. Iz navedenog je vidljivo da je zakonodavac kao bi-tan element pri određivanju obveznika uspostave neovisne jedinice za unutarnju reviziju u javnom sektoru predvidio broj zaposlenih i fi nancijska sredstva kojima korisnici proračuna raspolažu. No, to ne znači da su time zanemareni korisnici proračuna koji ne ispunjavaju gore navedene uvjete – tim korisnicima proračuna dana je mogućnost da osnuju zajedničku jedinicu za unutarnju reviziju ili pak zaključe sporazum o obavljanju poslova unutarnje revizije s mjerodavnim mini-starstvom/institucijom te jedinicom lokalne i područne (regionalne) samouprave, a u oba slučaja isto je moguće realizirati uz prethodnu suglasnost ministra fi nan-cija.12 Jedinica za unutarnju reviziju/unutarnji revizor13 uspostavlja se na najvišoj

Zagreb, 2004., str. 3910 više: Bušac, B. Unutarnja kontrola, inspekcija i unutarnja revizija – znate li razliku!, RRiF, 8/2004, Zagreb, 2004., str. 4011 Članak 2. Pravilnika o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna (NN broj 35/08)12 Članak 17. stavak 1. Zakona o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (NN broj 141/06)13 Kako je unutarnja revizija još uvijek nova profesija, kapaciteti unutarnjih revizora su ograničeni tako da nisu popunjena niti sva sistematizirana radna mjesta unutarnjih revizora u korisnicima proračuna. Ali, svakako je jačanje kapaciteta (broj i kompetentnost) unutarnjih reviora cilj dalj-


organizacijskoj razini i time je ustrojstveno i funkcionalno izravno i isključivo od-govorna čelniku korisnika proračuna, dakle neovisna je o drugim organizacijskim oblicima korisnika proračuna u planiranju rada, provođenju unutarnje revizije i izvješćivanju, a jedinica za unutarnju reviziju/unutarnji revizor ne mogu biti uključeni u izvršavanje izravnih funkcija korisnika proračuna.14

Sam Zakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru ne sadrži kaznene odredbe, dakle i u slučaju propuštanja realizacije obveze uspostave jedinice za unutarnju reviziju/imenovanja unutarnjeg revizora, korisnik proraču-na za to neće biti kažnjen. Ovim načinom zapravo se željelo utjecati na svijest čelnika korisnika proračuna na način da sami prepoznaju važnost unutarnje re-vizije koja im može pomoći u realizaciji utvrđene vizije i misije korisnika pro-računa i osiguranja odgovornijeg i transparentnijeg trošenja sredstava poreznih obveznika. Međutim, uspostavom unutarnje revizije kod korisnika proračuna može ponekad biti zadovoljena samo forma, što ne znači nužno da je i prepo-znata njezina uloga u cjelokupnom poslovanju korisnika proračuna. Primjerice, u praksi se događa da ponekad najviše rukovodstvo ne može razlučiti ulogu i svrhu unutarnje revizije u odnosu na ostale oblike nadzora u javnom sektoru te samim time ne mogu niti iskoristiti mogućnosti koje bi unutarnja revizija mogla pružiti u poboljšanju poslovanja korisniku proračuna zbog nerazumijevanja što uopće unutarnja revizija znači. Pored aktivnosti koje svaki unutarnji revizor pri provođenju unutarnje revizije poduzima radi upoznavanja rukovodstva korisnika proračuna sa ulogom unutarnje revizije, potrebno je i na druge načine osigurati isto te ojačati suradnju unutarnje revizije i upravljačke strukture. Prepoznavši navedene probleme, Strategijom razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontro-la u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2011. predviđene su mjere rješavanja ovog problema i to kroz nekoliko aktivnosti: održavanjem prezentacija namijenjenih upravljačkoj strukturi o ulozi i svrsi unutarnje revi-zije koje će organizirati Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i fi nancijske kontrole u suradnji s voditeljima unutarnje revizije, poticanjem prisutnosti unu-tarnjih revizora na tematskim kolegijima rukovodstva, održavanjem zajedničkih radionica za upravljačku strukturu i unutarnje revizore na temu njihove među-

njeg razvoja unutarnje revizije (više: Vlada RH, Ministarstvo fi nacnija, Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2011., Zagreb, 2009.). Stoga, u ovakvim okolnostima, ovisno o broju unutarnjih revizora u korisniku proračuna može se osnovati jedinica za unutarnju reviziju, ili pak poslove unutarnje revizije može obavljati i jedan ovlašteni unutarnji revizor zaposlen u korisniku proračuna koji tada ima sve ovla-sti i dužnosti voditelja jedinice za unutarnju reviziju. 14 Članak 21. Zakona o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (NN br. 141/06)


sobne suradnje te izradom strateških i godišnjih planova unutarnje revizije u suradnji s rukovodstvom.15

2.3.2. Uloga i svrha unutarnje revizije

Shodno odredbama članka 16. stavka 2. Zakona o sustavu unutarnjih fi nan-cijskih kontrola u javnom sektoru, unutarnja revizija pruža podršku korisniku proračuna u ostvarivanju ciljeva kroz sljedeća tri načina:

1. izradom strateških i godišnjih planova unutarnje revizije temeljenih na objektivnom procjeni rizika, te obavljanjem pojedinačnih unutarnjih revi-zija u skladu s usvojenim planovima,

2. procjenom prikladnosti i djelotvornosti sustava fi nancijskog upravljanja i kontrola u odnosu na:

a) utvrđivanje, procjenu i upravljanje rizicima,

b) usuglašenost sa zakonima i drugim propisima,

c) pouzdanost i sveobuhvatnost fi nancijskih i drugih informacija,

d) učinkovitost, djelotvornost i ekonomičnost poslovanja,

e) zaštitu imovine i informacija,

f ) obavljanjem zadaća i ostvarivanje ciljeva,

3. davanjem preporuka za poboljšanje poslovanja.

Iz navedenog, vidljivo je da najznačajniju ulogu ima upravo proces planiranja unutarnje revizije jer odabirom značajnih područja poslovanja koja su izložena rizicima te procjenom unutarnjih kontrola kojima bi se spriječilo ili barem mi-nimaliziralo ostvarenje mogućih rizika i time omogućilo kvalitetnije obavljanje djelatnosti tog područja te davanjem preporuka kako to postići, korisnika prora-čuna može dovesti do poboljšanja njegovog poslovanja u cijelosti. Planiranje se vrši na način da se na temelju objektivne procjene rizika u suglasnosti sa ruko-vodstvom korisnika proračuna planiraju područja revidiranja kroz tri godine i to putem strateškog plana kojeg donose zajedno čelnik korisnika proračuna i vodi-telj jedinice za unutarnju reviziju/unutarnji revizor, a temeljem kojega se potom izrađuje godišnji plan unutarnje revizije kojega donose također zajedno čelnik korisnika proračuna i voditelj jedinice za unutarnju reviziju/unutarnji revizor. Prilikom izrade strateškog plana unutarnji revizori trebaju uzeti u obzir strateške

15 Vlada RH, Ministarstvo fi nancija, Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2011., Zagreb, 2009., str. 31


ili srednjeročne/dugoročne planove razvoja korisnika proračuna koji sadržavaju viziju, strateške ciljeve korisnika proračuna, načine postizanja istih, sustav eva-luacije postignutih rezultata te metode praćenja postignutog. Stoga nije sporno da je za učinkovitost funkcioniranja unutarnje revizije, prije svega u prvom i najvažnijem koraku obavljanja unutarnje revizije - planiranju, bitna kvalitetna komunikacija unutarnjeg revizora i rukovodstva koje razumije njezinu ulogu i pomaže pri određivanju najrizičnijih područja poslovanja korisnika proračuna, a radi njihovog poboljšanja.

Nakon što su određena područja revidiranja a u cilju poboljšanja istih radi daljnjeg učinkovitijeg i kvalitetnijeg obavljanja predmetnih procesa kao bitnih dijelova poslovanja korisnika proračuna, unutarnji revizor provodi unutarnju re-viziju sukladno međunarodnim revizijskim standardima za unutarnju reviziju te propisima i smjernicama koje uređuju unutarnju reviziju u Republici Hrvat-skoj.16 Po obavljenoj reviziji, unutarnji revizor prvo izrađuje Nacrt revizorskog izvješća kao osnovni dokument prezentacije revizorskih nalaza i preporuka za poboljšanje procesa, sustava ili drugog područja koje je bio predmetom revi-diranja, a sve usmjerenih prema rukovodstvu koje prema njima može poduzeti odgovarajuće radnje. Na sastanku kojem potom prisustvuju unutarnji revizor, rukovodstvo i čelnik korisnika proračuna unutarnji revizor prezentira revizorsko izvješće, postiže se suglasnost unutarnjeg revizora i rukovodstva o razini stručnog mišljenja te o preporukama i razini njihove važnosti, a rukovodstvo utvrđuje plan provedbe preporuka koji čini sastavni dio Konačnog revizorskog izvješća. Prihvaćanjem preporuka i određivanjem plana provedbe preporuka od strane rukovodstva i čelnika korisnika proračuna može se zaključiti da su navedeni od strane unutarnjeg revizora upućeni u nedostatke uspostavljenog sustava unutar-njih kontrola revidiranog procesa, da u cilju poboljšanja istog prihvaćaju predlo-žene preporuke odnosno preporuke oko kojih su se suglasili, te da realizacijom istih poboljšavaju revidirani proces, a time utječu i na poboljšanje cjelokupnog poslovanja korisnika proračuna.

2.4. Fiskalna odgovornost i unutarnja revizija

Vlada Republike Hrvatske je u studenom 2010. godine utvrdila prijedlog Zakona o fi skalnoj odgovornosti, a kojega je Hrvatski sabor donio 23. studenog

16 Članak 24. Zakona o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (NN br. 141/06). Unutarnji revizori u svom radu obvezni su primjenjivati povelju unutarnjih revizora, Ko-deks strukovne etike unutarnjih revizora i Priručnik za unutarnje revizore koje je izdradila Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i fi nancijske kontrole Ministarstva fi nancija, a odobrio mini-star fi nancija.


2010. godine.17 Predmetni Zakon usmjeren je na ograničavanje državne potroš-nje, jačanje odgovornosti za zakonito, namjensko i svrhovito korištenje prora-čunskih sredstava te jačanje sustava kontrola i nadzora radi osiguranja fi skalne odgovornosti, a odnosi se na državni proračun i proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračunske i izvanproračunske korisnike državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave utvrđene u Registru proračunskih i izvanproračunskih korisnika. Među ostalim, u članku 7. predmetnog Zakona propisano je davanje izjave o fi skalnoj odgovornosti čelnika korisnika proračuna te je utvrđena i uloga unutarnjeg revi-zora u cjelokupnom ovom procesu.

Čelnik korisnika proračuna odgovoran je za zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstava te za učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava fi nan-cijskog upravljanja i kontrola u okviru proračunom odnosno fi nancijskim pla-nom utvrđenih sredstava. Da je upravo zakonito, namjensko i svrhovito koristio povjerena sredstva te da učinkovito i djelotvorno funkcionira sustav fi nancijskog upravljanja i kontrola u okviru proračunom odnosno fi nancijskim planom utvr-đenih sredstava, čelnik korisnika proračuna dužan je svake godine za prethodnu proračunsku godinu za razdoblje u kojem je obnašao dužnost sastaviti Izjavu o fi skalnoj odgovornosti uz koju se prilažu i planovi otklanjanja nepravilnosti i slabosti, izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenim pret-hodne godine te mišljenje unutarnjih revizora o sustavu fi nancijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini. U slučaju povrede odredaba navedenog Zakona, među ostalim i odredaba članka 7., čelnik korisnika proračuna bit će dužan staviti na raspolaganje svoj mandat tijelu koje ga je imenovalo, odnosno sukladno propisima kojima je uređen njegov izbor odnosno imenovanje.

Dakle, položaj unutarnje revizije i njezin značaj u poboljšanju rada korisnika proračuna ovime su izrazito naglašeni.

3. Zaključak

Unutarnja revizija još uvijek je mlada profesija u Republici Hrvatskoj, a us-postava i razvoj kako unutarnje revizije tako i cjelokupnog procesa sustava unu-tarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru vrlo je složen i dugotrajan proces. Najvažniju ulogu u tome imala je i još uvijek ima Uprava za harmonizaciju unu-

17 Zakon o fi skalnoj odgovornosti (Narodne novine broj 139/10) stupio je na snagu 01. siječnja 2011. godine.


tarnje revizije i fi nancijske kontrole Ministarstva fi nancija, koja pruža potporu i koordinira aktivnosti na uspostavi i razvoju navedenog sustava. Od 2004. godine do danas poduzete su brojne aktivnosti koji su rezultirale stvaranjem zakonske i podzakonske regulative, formiranjem organizacijskih kapaciteta te implemen-tacijom sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola kod korisnika proračuna.18 Me-đutim, unatoč svim naporima, predmetni sustav, a time i unutarnja revizija, još uvijek ne ispunjava u cijelosti svoju svrhu. Stoga, da bi sustav unutarnjih fi nan-cijskih kontrola u javnom sektoru, kao i unutarnja revizija, mogao ostvariti svoju ulogu i svrhu u javnom sektoru i doista biti alat za pomoć i rukovodstvu i čelniku korisnika proračuna u poboljšanju poslovanja tijela javne uprave, potrebno je da sustav dobije svoje pravo mjesto u procesima upravljanja te razumijevanje i poboljšanu komunikaciju sa rukovodstvom korisnika proračuna.

Popis literatureBušac, B. Unutarnja kontrola, inspekcija i unutarnja revizija – znate li razliku!, RRiF, 8/2004, Zagreb, 2004., str. 38-41

Lukić, D. Daljnji pravci razvoja unutarnje revizije u javnom sektoru, Zbornik radova “In-terna revizija i kontrola”, Hrvatska zajednica računovođa i fi nancijskih djelatnika, Za-greb-Poreč, 2009., str. 161-174

Tokić, S. Suradnja interne i eksterne revizije, Zbornik radova “Interna revizija i kontrola”, Hrvatska zajednica računovođa i fi nancijskih djelatnika, Zagreb-Poreč, 2009., str. 135-159

Vlada Republike Hrvatske, Ministarstvo fi nancija, Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2011., Za-greb, 2009.

Ministarstvo fi nancija, Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i fi nancijske kontrole, Priručnik za unutarnje revizore, verzija 4.0, Zagreb, 2010.

Pravni okvirZakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (Narodne novine broj 141/06)

Zakon o fi skalnoj odgovornosti (Narodne novine broj 139/10)

Zakon o državnoj reviziji (Narodne novine broj 70/93, 48/95, 105/99, 36/01, 44/01, 177/04)

Pravilnik o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna (Narodne novine broj 35/08)

18 Vlada RH, Ministarstvo fi nancija, Strategija razvoja sustava fi nancijskih kontrola u javnom sek-toru Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2011., Zagreb, 2009.


PRAVNA (NE) SIGURNOST

Dr. sc. Izudin Hasanović, vanredni profesor Pravni fakultet Univerziteta u Tuzl

Sažetak

Autor u ovom radu analizira pravnu (ne) sigurnost u drustvu. U pitanju su odre-đene derminente kojima je ona određena, a to su samovolja, pravda i jednakost, elementi pravosuđa I neovisnost sudije.

Ključne riječi: pravna (ne) sigurnost, samovolja, pravda i jednakost, pravosuđe i neovisnost sudije.

Legal (in) security

Summary

The author analyzes the legal (in) security in society. Certain determinants are detremintas which it is determined and they are: tyranny, justice and equality, the elements of the judiciary and judges independence.

Keywords: legal (in) security, tyranny, justice and equality, justice and the independence of judges.


Uvod

Pravne determinante koje bitno utiču na koncept pravne sigurnosti i njenu primjenu u praktičnom životu različite su po svom dejstvu i identitetu, ne samo sa stanovništva prostora, već i stanovništva vremena u kome egzistiraju. One su podložne promjenama, shodno različitim procjenama evolucije, i pored svoje re-lativne postojanosti, u određenim vremenskim periodima doživljavaju izvijesne modifi kacije, a čak i vrlo često u određenim periodima one izražavaju duboke promjene, što je naročito slučaj sa periodom preobražaja određenog društva. U svakom slučaju te determinante pravne sigurnosti mogu doći u stanje krize ili stagnacije, ili naprotiv, mogu postići visok stepen usklađenosti u smislu konsti-tucije pravne države.

Dakle, određeno vrijeme, može donijeti korijenite promjene u društvenoj osnovi pravnog sistema i to u smislu njegove oslabljene moći, kako u procesu stvaranja, tako i u postupku njegove primjene, što može dovesti i do bržeg prav-nog sistema ili do pravne države. Pravna sigurnost ili pravna ne sigurnost odre-đena je brojnim determinantima koje čine efi kasan pravni sistem. U ovom radu nije moguće ni potrebno nabrojati sve determinante koje utiču na pravnu (ne) sugurnost, ali za potrebe ovog rada izdvajamo sledeće činjenice od kojih zavisi sudbina jednog pravnog poredka u smislu pravne sigurnosti ili pravne ne sigur-nosti a to su: samovolja, pravda, jednokost u pravu, pravno osjećanje, efi kasno pravosuđe, nezavisnost sudije.

1. Samovolja u pravu

Etimološki je samovolja ona volja koja sama sebi bira svoju sadržinu, znači dakle voljnu slobodu izbora. Ali pri tom je bitno pored volje postojanje nekog zakona. Moć volje koja nad sobom nema nikakav zakon nije samovolja nego gola moć; samovoljom moć volje postaje tek onda kad se pored nje pojavi zakon. Stoga u historiji prava na stupnju jednostrano obavezujuće snage pravne norme još ne može biti govora o samovolji kao što sjenka nije bila prije svjetlosti tako ni samovolja nije postojala prije prava. Kao čisto negativan pojam ona za svoju predpostavku ima suprotnost prava čiju negaciju sadrži to jest saznanje naroda o nužnosti dvostrano obavezne snage državnih normi. U svjetlosti ovog shvatanja može nam se gore opisano stanje na stupnju koji predhodi pravu činiti kao vla-davina čiste samovolje ali ne treba da zaboravimo da mi time u njega unosimo jedan momenat koji je njemu samom bio tuđ. Samovolju osjeća samo onaj u


kojem je živo osjećanje za pravo, i samo u onoj mjeri u kojoj to jeste-osjetljivost prema samovolji jeste mjera razvijenosti moralne snage osjećanja za pravo.

Ali značaj izraza „samovolja“ seže dalje nego što je pretpostavljeno kao ne-poštovanje zakona od strane državne vlasti. Jezik se naime, služi tim izrazom u dvostrukom smislu, u dobrom1 i u lošem2. U onom prvom: za neki postupak koji zakon dozvoljava, u ovom drugom koji zakon zabranjuje. U fi zičkom smislu samovoljnim kretanjem ono koje ne preduzima priroda u nama, nego ga mi sami preduzimamo po sopstvenoj odluci. Suprotnost koju pri tom zadržavamo u mi-slima jeste naša zavisnost od prirodnog zakona, samovolja je ovdje dakle, sloboda koja nam pripada pored prirodnog zakona. U jurističkom smislu se pravni jezik služio izrazom „samovolja“ za proizvoljne odluke opština, korporacija itd. koje su se odnosile što je izvan njihove nadležnosti. Samovolja je ovdje bila istoznač-na sa slobodom pored zakona, taj pojam se poklopa sa danas za to uobičajnom stranom riječu: autonomija, koja jezički iskazuje isto (zakon samom sebi). Jezički oba izraza ukaziju na istu predstavu, samovolja u dobrom smislu i autonomija jesu određenje volje pored zakona.

Nasuprot tome, samovolju u lošem smislu treba defi nisati kao određene volje protiv zakona ali sa sljedecim ograničenjem i kao zakon protivrječno određene vo-lje onoga koji treba da naređuje i kojem upravo moć koju im ostavlja manevarski prostor pored zakona. Sfera moći pored zakona, dakle jeste ono zajedničko u čemu se oba značenja tog izraza poklapaju i što je jeziku bilo pred očima kad je ta dva slučaja primjene, uprkos tome što su inače znatno različiti, sve pod isti pojam.

U ovom posljednjem smislu mi, kao što je poznato, upotrebljavamo taj izraz ne samo za državnu vlast nego i za svakog koji treba da naređuje, to jest, ima zadatak i moć da uspostavi zadatak i moć da uspostavi poredak. Tako za oca u odnosu na njegovu djecu – okrivljujemo ga za samovolju kad jedno dijete predpostavlja drugima ili kad ga bez razloga kažnjava. Isto to važi za gospodara naspram roba, za učitelja naspram đaka.

Nužnost ove proširene defi nicije pojma norme pokazuje se u odnosu prema državi, kojoj će mo se sada vratiti. Naime, mi ne govorimo samo o samovoljnim odlukama sudije i samovoljnim aktima vlade, pri čemu primjenjujemo mjerilo pozitivnog prava, nego i o samovoljnim zakonima. Međutim, zakonodavna vlast nije, kao što su to sudija i vlada, ispod zakona nego iznad njega, svaki zakon koji ona izda, ma kakva bila njegova sadržina, u pravnom smislu je potpuno legalan

1 in bonam partem2 in malam partem


akt. Stoga u pravnom smislu zakonodastvo nikada ne može počiniti samovolju jer to bi značilo da mu ne pripada pravo da mijenja postojeće zakone – što je protivriječnost zakonodavne vlasti s njom samom! Ali kao što je otac, ako i ne pravno, a ono i pak moralno obavezan da povjerenu vlast upotrebljava shodno određenju odnosa, tako i zakonodavac silu koja mu pripada u interesu društva. Njegovo pravo je, kao i očevo u isti mah i dužnost, i za njega iz zadatka koji mu je postavljen proističu zahtjevi kojima mora da udovolji, norme koje treba da poštuje, i on, dakle, može biti kriv što je zloupotrebio povjerenu mu vlast.

Ali nije svaka zloupotreba vlasti samovolja; loš i promašen zakon stoga još nije samovoljan. Ovim posljednjim izrazom se služimo samo u dva slučaja. Prvo, kod onih odredaba koje su po svojoj prirodi „proizvoljne“ „pozitivne“ vrste, to jest zahtjevaju neko spoljašnjo regulisanje koje nije propisano opštim pravnim nače-lima, kao što je na primjer utvrđivanje rokova za zastarijevanje. Pri tom ovaj izraz upotrebljavamo u gornjrem dobrom smislu: to je voljno određenje u odnosu na neku tačku u pogledu koje zakonodavčeva volja nije vezana načelima kojima bi po našem gledištu trebalo da bude vođena. U lošem smislu, međutim taj izraz upotrebljavamo za one zakonske odrebe u kojima zakonodavac po našem mi-šljenju protivriječi općim načelima prava, dakle, mi time protiv njega ističemo prijekor da je ispustio iz vida norme za koje mi smatramo da ga obavezuju. Kao istoznačnim služimo se ovdje i izrazom: nepravedan. Kategorija samovoljnih za-konskih odredaba obuhvata prema tome dvije njene sasvim različite vrste: pozi-tivne, za koje po našem mišljenju nedostaje obavezno mjerilo, i nepravedne, kod kojih je to mjerilo zanemareno.

Sa izrazom nepravedan, koji smo do sada namjerno izbjegavali uvodimo je-dan pojam koji je u najtješnjoj vezi s pojom samovolje, pojam pravedan. Jezički on označava ono što je shodno pravu. Ako izraz „pravo“ uzmemo u jurističkom smislu za pozitivno važećem pravu, „pravedno“ bi prema tome istoznačno sa „zakonito“, „pravovaljano“. Ali svako osjeća da on ima uži smisao. Za podanika koji poštuje zakon niko neće reći da postupa pravedno, niti će za onoga koji ga krši reći da nepravedno postupa; ko mora da sluša ne može postupatini praved-no, niti će za onoga koji ga krši reći da nepravedno postupa; ko mora da sluša ne može postupati ni pravedno ni samovoljno. I jedno i drugo može samo onaj koji naređuje, to jest onaj koji ima moć i dužnost da stvara poredak; zakonodavac i sudija državni poredak; otac poredak u kući učitelj poredak u školi; ukratko, svaki predpostavljeni u odnosu prema svojim počinjenima. Latinski jezik je u justitia (to jest moć ili volja koja jus sistit, odnosno uspostavlja pravo, poredak) tačno izrazio ovu misao, dok termin pravednost ne ističe karakterističan mome-nat. Pravednost i samovolja bili bi prema tome korelati; prvo bi bila saglasnost,


a druga nesaglasnost onoga koji ima dužnost i moć da uspostavlja poredak u krugu svojih potčinjenih - s normama za koje smatramo da je on vezan za njih.

2. Pravda i jednakost u pravu

Vidjeli smo gore da ova vezanost može biti dvojaka: pravne i moralne vrste. Za sudiju je ona prve vrste, za zakonodavca druge, prvi se nalazi ispod zakona, drugi iznad njega, onaj prvi pravno je upućen na to da primjenjuje zakon i pra-vičan je ako to čini; za nepravednost samog zakona on nije odgovoran, ona ide na račun zakonodavca. Ovaj, koji tek treba da postavi zakon, ne može mjerilo pravednoga uzeti iz zakona, mora tek tražiti i naći ono što je pravedno da bi ga ostvario u zakonu. Poželjno je jezički izraziti ovu dvojakost pojma pravednosti, i kao najbliži izrazi nude nam se sudijska i zakonodavna pravednost. Ali kao što je gore pokazano pojam pravde se ne poklapa sa onim koja je u ruci države pa se stoga ta suprotnost ne može nazvati prema ustanovama koje pripadaju samo dr-žavi (pravednost). Stoga „pravda u tom smislu znači zakonitost; u pogledu opšteg pravila „pravedno“je da ono bude stvarno primjenjivano na sve slučajeve na koje prema svom sadržaju, treba da bude primjenjeno“3.

Praktični cilj, pravednosti jeste uspostavljanje jednakosti; cilj materijalne pra-vednosti jeste unutrašnja jednakost, to jest ravnoteža između zasluge i nagrade, između kazne i krivice a cilj formalne pravednosti jeste spoljašna jednakost, to jest ravnomjernost u primjeni jednom postavljene norme na sve slučajeve. U državi je rješenje prvog zadatka stvar zakonodavca. Ali on može, ondje gdje to okolnosti dozvoljavaju i zahtjevaju, dati sudiji upustvo da sam primjenjuje po-menuto mjerilo unutrašnje ravnoteže, čime onda to mjerilo za sudiju dobija karakter formalno obaveznoga. Zadatak sudije se iscrpljuje u rješenju drugog za-datka (pravosuđe), zašto samo njegov, zašto ne i svih drugih organa kojima je po-vjereno sprovođenje zakona (uprava), to će biti objašnjeno u daljem izlaganju.

Odluku sudija koja odgovara zakonu nazivamo pravednom, a naredbu uprav-ne vlasti u istom slučaju ne nazivamo pravednom nego zakonitom, dok u suprot-nom slučaju obje podjednako nazivamo samovoljnima. Iz toga proističe da sa-movolja i pravednost nisu apsolutno korelativni pojmovi, da se negativnost ovdje ne poklapa s pozitivnošću nego je prevazilazi. Pojam pravednosti je ograničen na one vlasti za koje je misao o jednakosti u pravu mjerodavna: na zakonodavca i na sudiju. Pojam samovolje, međutim dozvoljava primjenu na sve državne vlasti, na svaku upravnu vlast, pa čak i na vladu: ova posljedna može postupati samovoljno,

3 Kelzen, H.: Opšta teorija prava i države, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2010. str.87


naime, onda kad sputava tok zakona, ali ne može postupati pravedno, pošto ne učestvuje u pravosuđu. Obrnuto mi na Boga primjenjujemo pojam pravednosti, dok je pojam samovolje nespojiv s njegovim bićem. Onde imamo samovolju bez mogućnosti za pravednost, ovde pravednost bez mogućnosti za samovolju – ta dva pojma se dakle ne poklapaju.

Dakle načelo jednakosti u pravu jeste ono na čemu se zasniva pojam praved-nosti. Pa šta je to onda tako veliko u jednakosti kad najviši pojam prava – jer to pravednost jeste – mjerimo prema njoj? Zašto bi pravo trebalo da teži za jedna-košću, kad je cijela priroda poriče? I koju vrijednost ima jednakost nezavisno od svakog njenog sadržinskog određenja? Jednakost može biti i jednakost i bijede. Da li je za zločinca utjeha ako zna da će kazna koja ga je stigla pogoditi i sve druge u istom položaju? Čini se da zahtjev za jednakošću ima svoj krajnji razlog u jednoj ružnoj crti ljudskog srca, u zlobi i zavisti nikome ne treba da je bolje ili manje loše nego meni, ako ja živim u bijedi neka živi i svako drugi!

Ali mi u pravu nećemo jednakost zato što bi ona posebi bila nešto poželjno – jer to ona nipošto nije, i svijet se pobrinuo za to da pored sve jednakosti pravo iz hiljadu izvora opet prodire nejednakost – nego je hoćemo zato što je ona uslov za blagostanje društva. Kad bi teret koji društvo nameće svojim članovima bio nejednako podijeljen, nebi trpio samo onaj dio koji je preteško opterećen nego bi trpjelo i cijelo društvo, težište bi bilo pomjereno, ravnoteža poremećena, a prirod-na posljedica toga jeste društvena borba u cilju narušavanja ravnoteže, eventualno i krajnje opasno ugrožavanje i potresanje postojećeg društvenog poretka. Stoga „autoritet prava zavisi od njegove pravednosti ili barem da obezbjedi pravdu“4.

Rimski pravnici izričito priznaju načelo jednakosti kao vodeće stanovište, kao organizacioni princip društva, ali ne spoljašnju, apsolutnu, artimetičku, koja sva-kom učesniku priznaje sasvim isti dio kao i drugome, nego unutrašnju, relativnu, geometrijsku, koja mjeri udio prema onome što svako doprinosi. To dakle nije bila ideja apstraktne jednakosti pojedinačnih individua, nego ideja ravnoteže iz-među ulaganja i dobiti, drugim riječima ideja o ekvivalentu posebno primjenje-na na društvo. Društvo koje treba da napreduje mora biti sigurno da će pojedini njegov član biti potpuno predan društvenom cilju, i u tu svrhu ono mu mora obezbjediti potpun ekvivalent za njegovu saradnju; ako to ne učini, ono ugrožava sopstveni cilj, interes oštećenog člaana slabi prije ostvarivanja zajedničkog cilja, njegova i njegova energija se koče, jedna od poluga mašine odkazuje, i na taj na-čin i sama mašina zastaje. Nejednakost u raspodjeli preimućstva društva i time prouzrokovano oštećenje pojedinca jeste oštećenje samoga društva.

4 Fins, Dž.: Prirodno pravo, CID, Podgorica, 2005.,str. 272.


Praktičan interes opstajanja i napredovanja društva, dakle jeste ono što mu diktira načelo jednakosti u ovom smislu, a ne apriorni, kategorički imperativ neke jednakosti, koju bi trebalo ostvariti u svim ljudskim odnosima; kad bi isku-stvo pokazalo da ono može bolje opstati pri nejednakosti, onda bi nejednakost zaslužila preimućstvo. Sasvim isto važi i za građansko društvo, podjednako za ono što se tiče vrste jednakosti koju zakon u okviru njega treba da ostvari, kao i za vrste jednakosti koju zakon u okviru njega treba da ostvari, kao i za njegov praktični interes. Za to nije mjerodavno stanovište individue, nego društva. Po-lazeći od prvoga dolazimo do spoljašnje, mehaničke jednakosti, koja sve mjeri istim mjerilom: male i velike, bogate i siromašne, djecu i odrasle, pametne i glu-pe, i koja time što ono što je nejednako tretira kao jednako u stvarnosti dovodi do najveće nejednakosti (summum jus summa inuira).

3. Pravna sigurnost

Na moralnoj snazi nacionalnog pravnog osjećanja zasniva se u krajnjoj lini-ji cjelokupnog sigurnog prava. Ne na ustavu – ma koliko vješto bio smišljen, nije moguće zamisliti nijedan koji bi državnu vlast faktički lišio mogućnosti da pogazi zakon. Ne na zakletvama, pomoću kojih se namjerava obezbjeđivanje te sigurnosti – iskustvo pokazuje koliko se često one krše. Ne na oreolu svetosti i neprovedivosti kojim teorija zaogrće zakon – one ne imponuju samovolji. Ono što njoj imponuje jeste samo relna snaga koja se nalazi iza zakona, narod koji je spoznao uslov svog postojanja i čiju povredu osjeća kao povredu sebe samog, narod za koji treba očekivati da će u krajnjem slučaju izaći na megdan za svoje pravo. Ne mislim time da je ovaj prizemni motiv bojazni i straha jedini koji treba da navodi državnu vlast da se pridržava zakona, on je samo onaj poslednji, krajnji koji svoje usluge ne skraćuje čak i onda kad nedostaje ono više: poštovanje zako-na radi njega samog. Obezbjeđenje zakona okrenuto naviše nije drukčije od obe-zbjeđenja okrenuto naniže. Strah od zakona trba da bude zamijenjen njegovim poštovanjem. Ali gdje nije ovo slučaj, kao ono poslednje uvijek još ostaje strah, i u ovom smislu označavam strah državne vlasti od reakcije nacionalnog pravnog osjećanja kao krajnju garanciju za sigurnost prava, ne krijući pred sobom da pravno osjećanje, kad jednom potpuno ojača, neće svoj moralni uticaj poreći ni u odnosu na državnu vlast.

Tako sigurnost prava konačno zavisi samo od energije nacionalnog pravnog osjećanja. Snaga i ugled zakona uvijek se nalaze na istoj ravni s moralnom sna-gom pravnog osjećanja – mlitavo nacionalno pravno osjećanje znači nesigurno pravo, zdravo i snažno nacionalno pravo osjećanje znači sigurno pravo. Sigur-


nost prava je svuda sopstveno djelo i zasluga naroda, ona je dobro koje historija nijednom narodu ne poklanja, nego koje svaki narod mora osvojiti napornom borbom, a ne rijetko i krvavim činom.

Vrijednost pravne sigurnosti je toliko očigledna da se može smatrati jednom, od najvećih vrijednosti za spoljašnji poredak života, naročito za trgovinu, po-slovni život i saobraćaj. Jer sasvim je jasno da vrijednost stvari ne zavisi samo od njihove realne upotrebljivosti, da vrijednost zemljišta ne zavisi samo od njihove plodnosti imanja, zahtjeva itd. ne samo od njihovog iznosa nego u suštini od pravne i faktičke sigurnosti njihovog održanja?

Ekonomskoj vrijednosti pravne sigurnosti, stoji nasuprot moralna vrijed-nost.

Stavljam je u okvir značaja pravne sigurnosti za razvitak karaktera. Među ka-raktristične pojave u zajednicama spada upadljiv nedostatak karaktera. Sve des-potije na svijetu uzete zajedno nisu tokom mnogih godina proizvele toliko karak-tera koliko mali Rim u svoje najbolje vrijeme tokom jednoga vijeka. U čemu je je razlog? U narodnom karakteru? Sam narodni karakter se obrazuje tek tokom vremena; zašto se on u Rimu tako potpuno razvio? Zato što je rimski narod od najranijih vremena umeo da stekne pravnu sigurnost. Ne treba reći da je ovo zaključivanje u krugu, da se time pravo postavlja kao predpostavka narodnog karaktera, a ovaj opet kao pretpostavka prava, jer ovdje imamo isti onaj odnos uzajamnog dejstva kao i kod umjetnosti: narod stvara umjetnost, ali umjetnost sa svoje strane narod, narod stvara pravo, ali pravo sa svoje strane narod.

Bez objektivne pravne sigurnosti nema subjektivnog pravnog osjećanja, a bez ovoga nema razvitka karaktera. Karakter je unutrašnja čvrstina i nepokolebljivost ličnosti – da bi se ličnost razvila, mora u spoljašnjem svijetu zateći uslove za to. Gdje se narodni moral sastoji u povijanju šije, u potčinjavanju, u politici podva-la, lukastva, pretvaranja, pseće pokorenosti, tu se ne mogu obrazovati karakteri, takvo tle rađa samo robove i sluge, - oni među njima koji se prave da su gospo-dari samo su prerušene sluge, zapovjednički i brutalni prema nižima, puzavički i kukavički prema višima. Za razvitak karaktera čovjeku je od malih nogu potreb-no osjećanje sigurnosti. Ali ovo unutrašnje, subjektivno osjećanje sigurnosti ima za pretpostavku spoljašnju, objektivnu sigurnost u okviru društva, a ovu čovjeku obezbjeđuje pravo. „ Stoga „pravu se ne može priznati ništa manje nego da je njegovo mjesto u božijim njedrima, a njegov glas harmonija svijeta;sve na nebu i zemlji iskazuju mu počast, oni najmanji osjećaju njegovu zaštitu, a oni najveći kako nijesu izuzeti ispod njegove vlasti; i anđeli i ljudi i sva moguća stvorenja, mada svako na različit način i u različitom obliku ... slave ga kao majku njihova


mira i radosti“5. Čvrst poput stijene i nepokolebljiv kao vjernik u svom uzdanju u Boga i pravo u sebi kao čvrstu osnovu svog postojanja, kao živ dio njih samih, koji upravo stoga nikakva moć na zemlji ne može odvojiti od njih, nego samo u njima i s njima može razoriti. To je i kod jednog i kod drugog izvor njihove snage. Strah našega Ja u svijetu, strah koje je prirodno osjećanje živoga atoma upućenoga samo na sebe samog, taj strah je uklonjen zahvaljujući višoj moći u kojoj samo na sebe samog, taj strah je uklonjen zahvaljajući višoj moći u kojoj je ono našla svoj oslonac, ono osjeća nju u sebi i sebe u njoj. Na mjesto bojazni i straha došlo je čvrsto, nepokolebljivo osjećanje sigurnosti. Nepokolebljivo osje-ćanje sigurnosti – to je tačan izraz za ono raspoleženje koje pravo i religija, kad odgovaraju svojoj ideji, izazivaju u čovjeku. Pravo mu daje osjećanje sigurnosti u njegovom odnosu prema ljudima, religija u njegovom odnos

4. Elementi pravosuđa

Pravosuđe čine četiri sastavna dijela:

1. Materijalno pravo, koje je

2. upućeno na sudiju radi isključive pripreme, i to radi primjene na

3. dvije stranke u sporu i

4. u obliku čvrsto propisanog postupka (proces).

Od ova četiri elementa prvi ne sadrži ništa što je svojstveno pravosuđu, on joj je zajednički sa upravom. Razlika postoji samo u tome što sudija treba isključivo da vodi pravo i ovaj zahtjev uslovljava što potpunije i tačnije fi ksiranje prava. Te-žnji da se sudija što više veže za zakon zahvaljuje za svoj razlog jedna ustanova koja se u historiji prava, i to na svim različitim stupnjevima, više puta ponavljala. Ona se sastoji u zahtjevu za izričitim pozivanjem na zakon, bilo da to čini stranka koja hoće da aktivira sudiju (rimski proceslegisationes, optužnica modernog krivičnog procesa), bilo sudija kad izriče presudu (moderni krivični proces); nju bi smo mogli označiti kao sistem procesualnog legalizma. Taj proces uzdiže saobraznost sudijskog postupka sa materijalnim pravom do procesualnog zahtjeva odnosnog akta – procesualni akt nije moguć ako ne može da pokaže svoju materijalnu le-gitimaciju. Sračunata na to da isključi sudijsku samovolju i da sudiji neprestano predočava kako njegova moć seže samo donde dokle mu je zakon daje, ta usta-nova plaća za ovo preimućstvo time što u visokom stepenu otežava dalji razvitak prava putem prakse izvan okvira zakona i taj razvitak gotovo isključivo prepušta pravosuđu – posljedica koja za krivično pravo može izgledati poželjna kao ga-

5 Hooker, R.: Of the Laws of Ecclestiatical Polity, end of Book I, 2004., str. 34.


rantija za pravnu sigurnost, ali za građnsko pravo uključuje u sebe nešto izrazito loše. Za ovo poslednje obaveza da navede razloge za odluku sadrži neuporedivo cjelishodniji oblik pomenute misli; ona ga primorava da svoju presudu objektivno opravdava, ne ograničavajući ga pri tom na neposrednu sadržinu zakona.

Jedno drugo uobličenje prava, koje ide za istim ciljem kao i gornje, samo na još manje podesan način, jeste kauzističko, koje sudiji, umjesto općih načela, čija je pravilna primjena na pojedinačan slučaj prepuštena njegovoj sopstvenoj uvi-đavnosti, daje detaljne odredbe za svaki pojedinačni slučaj prepuštena njegovoj sopstvenoj uviđavnosti, pravne recepte za odlučivanje o svim mogućim pravnim sporovima, koji treba da mu uštede svako dalje traganje. Nemogućnost da se unaprijed stekne pregled nad beskrajno šarolikim i mnogostrukim oblicima slu-čajeva žigoše taj pokušaj apsolutnog fi ksiranja sudijske odluke kao unaprijed pro-mašen. Misao koja pri tome lebdi pred očima jeste da se primjena zakona pretvo-ri u čisto mehaničku, pri kojoj zakon treba da sudijsko mišljenje učini izlišnim; to podsjeća na patku koju je konstruisao Vokanson i koja je mehaničkim putem obavljala proces varenja - slučaj se unaprije ugura u mašinu za presuđivanje, po-zadi izlazi kao presuda. Ali iskustvo je i ovdje presudilo – zakonodavac ne može da zamjeni sudijinu glavu, uspjeh koji on postiže takvim pokušajima sastoji se u stvarnosti samo u tome što je otupljuje.

Prelazim na tri ostala zahtjeva pravosuđa.

Oblik u kojem pravo u obliku pravosuđa dolazi do primjene zasniva se na tome što se to dešava. Između dvije stranke u sporu – uz pridržavanje za to propi-sanog postupka (proces) – putem sudije. Stožer oko kojeg se vrti cijelo pravosuđe jeste pravna stvar.

Parnica pretpostavlja dva dijela koji se spore: stranke. U građanskoj parnici to su tužitelj i tuženi, a u krivičnom procesu državna vlast i optuženi. Spor treba da raspravi neko treći, koji lično nije zainteresovan za odluku. To je zadatak su-dije, i položaj koji mu državna vlast dodjeljuje mora biti takva da on taj zadatak može ispuniti. Sudiji - kao što se dešavalo u ranijem krivičnom procesu - pored njegove uloge da bude sudija dodjeljivati i ulogu stranke (državne vlasti koja goni zločinca), to je u sebi sadržalo takvo uobličavanje tog odnosa koje je u najvišem stepenu otežavalo zahtjev sudiiji da bude nepristrasan – biti stranka i biti nepri-strasan to se ne može spojiti

Odnos stranaka prema sudiji jeste odnos pravnog potčinjavanja, a njihov uza-jamni odnos – odnos pravne jednakosti. I državna vlast, kad se u nekom građans-kom ili krivičnom procesu i pojavi kao stranka, pravno se potčinjava sudiji, staje


u isti red sa privatnim licem, postaje stranka kao i svaka druga. U prilikama kad joj se to čini neposredno ona odluku zakonski mora dodijeliti ne sudiji nego je zadržati za samu sebe, ako je ona prvo jednom učinila, mora na sebe uzeti i posl-jedice i voditi proces kao i svaka druga stranka, to jest, sasvim se potčiniti sudiji i pravilima procesa.

Obostrani odnos stranaka u procesu jeste odnos pravne jednakosti. Oružje kojim se bore mora biti podjednako dodijeljeno, svjetlost i sjenka moraju biti podjednako odmjerene. To je prvi među svim zadacima koje organizacija proces-nog postupka treba da ostvari, to je zahtjev za procesulnom pravičnošću, koja se i ovdje poklapa sa jednakošću; svi ostali zakoni odlaze naspram njega u drugi red, oni za predmet imaju samo cjelishodnost.

Stranke, sudije, procesi čine prema tome tri svojstvena kriterija pravosuđa. Iz toga proističe da vojno pravo sa prijekim sudovima ne spada u pravosuđe; državna vlast ovdje ne traži pravo od nekog sudije koji joj je nadređen, nego ga sama izriče – ratni sud koji ona saziva jeste ona sama, od suda on ima samo ime, a u stvari dje-luje kao upravna vlast. Dokle država treba da protegne obim pravosuđa u pravom smislu riječi. To je pitanje politike. Do prije kratkog vremena ona se ograničavala na građansko i krivično pravosuđe, znali smo samo za građanskog i krivičnog su-diju, za građanski i krivični proces, ali državnopravni napredak koji je načinilo naše novije doba proširio je oblast pravosuđa (vrhovni državni sud, administrativno pra-vosuđe) i sva je vjerovatnoća da će tokom vremena to sve više činiti.

5. Neovisnost sudije

Jedno od značajnih determinanti pravne sigurnosti bez sumnje predstavlja i sudijska neovisnost. „Ona je nasušni hljeb, voda za piće i zrak za disanje svakog suda prava i pravde koji se nalazi pod svodom vladavine prava i pravne države”6. Ma koliko tačno bilo propisano pravo koje u materijalnom i procesualnom po-gledu treba da bude primjenjeno, cijeli uspjeh pravosuđa konačno počiva na dvije pretpostavke u osobi sudije, pa stoga pravosuđe mora glavnu pažnju obratiti na to da se one obezbjede. Jedna je intelektualne vrste. Nužno znanje i potrebna spret-nost u njegovoj primjeni, recimo ukratko. Teorijsko i praktično vladanje pravom. Poznate su ustanove današnjeg doba koje treba da to obezbjede: studiranje prava, pravosudni ispiti i probna služba. Druga pretpostavka je moralne vrste, stvar ka-raktera. Potrebna čvrstina volje i moralna hrabrost da se pravo ostvari ometanja bilo kakvim obzirima, mržnjom ili prijateljstvom, sažaljenjem ili strahom od ljudi

6 Redbruh, G.: Filozofi ja prava, Nolit, Beograd, 1988., str. 297.


to je osobina pravednosti u subjektivnom smislu: (constans ac perpetua voluntas suum cuique tribuendi). „Pravedan čovjek vrijedi više nego samo pravni, čovjek koji je vjeran zakonu – međutim, o „pravnim” sudijama se obično ne govori, govori se samo o „pravednim sudijama”, jer „pravni” sudija je upravo po tome i samo tome već i pravedni sudija7”. Pravi sudija ne zna za ugled ličnosti, stranke koje se pojvljuju pred njim nisu za njega te određene individue nego apstraktne ličnosti pod maskom tužitelja i tuženog, on vidi samo masku, a ne individu koja se nalazi iz nje. Apstrakcija od svake konkretne primese, uzdizanje konkretnog slučaja onako kako se rješava računski zadatak, kod kojeg svejedno što stoji uz broj, da li gram ili tona, – to je ono što karakteriše pravog sudiju.

Znanje je moguće silom postići, karakter nije-nema ustanove koja bi onemo-gućila sudijinu pristrasnost.

Ali mnogo se može učiniti i u tom pravcu. Tu ima dva puta kojima zakono-dastvo može krenuti. Naime, ono se ili trudi da u klici preduprijedi pristrasnost na taj način što će po mogućstvu ukloniti s puta povode koji mogu namamljivati na nju (profi laktički put), ili će pak neposredno boriti s njom, bilo tako što će joj suprostaviti neku psihološku protivtežu ili što će se truditi da bar njene posljedi-ce učini što manje štetnim (represivni put).

Kao psihološka protivteža koju može suprostaviti namamljivanju sudije da bude pristrasan, zakonu se najprije pruža moralna protivteža zakletve: to je po-znata sudijska zakletva, na koju nailazimo kod svih kulturnih naroda i od koje je naša današnja porota dobila ime Ali efi kasnost ovog sredstva zavisi od savje-snosti pojedinca; kod nesavjesnog čovjeka ono promašuje svoju svrhu. Kod ovog poslednjeg se računa sa strahom da će zakon kazniti štetne posljedice povrede dužnosti (displinska istraga, građanskopravna odgovornost, ali i ovo sredstvo ima samo ograničenu efi kasnost, ono pogađa samo grube povrede dužnosti, koje se već spolja pokazuju kao takve, i pristrasnost može da umakne pod plaštom slo-bodnog subjektivnog ubjeđenja.

Stoga je „dužnost sudijskog zvanja da volji zakona za važenjem pribavi važ-nost, dužnost je sudije da svoje lično pravno osjećanje žrtvuje autoritativnoj pra-vnoj zapovijesti, da samo pita šta je po pravu, i nikada da li je to i pravedno.8”

Međutim zakonodastvo ima dovoljno sredstava da do izvjesnog stepena uklo-ni štetu od posljedica pristrasnosti, i to dijelom pomoću sudskog ustrojstva, di-jelom pomoću procesa. Kad je riječ o onom prvom, ono to čini kolegijalnim

7 Ibidem, str. 111. 8 Ibidem, str 110.


sastavom sudova. Ondje gdje je sudijski stalež neke zemlje svojim pretežnim dijelom nadahnut vjernošću prema dužnosti i savjesnošću, prema zakonu velikih brojeva kolegijalni sastav sudova pruža garantiju da će u njima dominirati sav-jesni sudija, i saradnja s njim postavlja i manje savjesnom izvjesne granice. Kod pojedinačnog sudije, nasuprot tome, slučaju je ostavljeno široko polje, tu nesav-jestan čovjek ostaje sam, otpada uticaj kolega, koji uravnoteževa i obuzdava, a još u boljem slučaju ostaje obzir prema višoj istanci. Ali upravo stoga ova u odnosu na pojedinačnog sudije ima dvostruku vrijednost. Kod dovoljno popunjenih ko-legijalnih sudova druga instanca jedva da je potrebna, a kod pojedinačnog kole-gijalnih sudova ne bi nikada trebalo da bude uskraćena. Mjerilo vrijednosti spor-nog predmeta, prema kojem se redovno određuje da li će postojati viša instanca, teško da se može opravdati – interes prava se ne mjeri samo prema vrijednosti objekta nego i prema idealnoj vrijednosti prava, i po mom osjećanju radije bih i najznačajni predmet podvrgao jednokratnoj presudi kolegijalnog suda nego i najbeznačajniji presudu pojedinačnog sudije.

Pored upravo izloženog represivnog puta za zakonodastvo je otvoren i gore po-menuti profi laktički, koji je usmjeren na to povode i mamce za sudijnu pristras-nost što više ukloni s puta. Jasno je da je to moguće samo u ograničenoj mjeri. Mač pravde u ličnosti onoga koji je pozvan da ga drži pretpostavlja moralu hrabrost da krivca njime pogodi i da na sebe navuče njegov gnjev, mržnju, neprijateljstvo. Od ovih mogućih štetnih posljedica sudiju nije moguće zaštititi, i u ovom smislu se može reći da pravičan sudija mora sopstvenu kožu iznositi na Pazar.

Ali zakonodastvo može i treba da se stara da ulog koji sudija daje za pravdu ne bude veći nego što je neophodno potrebno, te da se od njega ne očekuje da stavlja na kocku svoju egzistenciju. Anali pravosuđa pokazuju blistave i okreplju-juće primjere neustrašivosti, postojanosti i moralnog heroizma sudija, ali društvo je najživlje zainteresovano za to da moralnu snagu sudije suviše ne napreže, da sudijsko zvanje ne zasniva na pretpostavci heroizma i mučeništva nego na pret-postavci srednje mjere ljudske snage.

Nezavisnost sudije od puke volje državne vlasti, obezbjeđenje njegovog polo-žaja putem zakona i njegov gubitak samo na osnovu razloga određenih u zakonu, to je prema tome, neizostavna garantija za pravnu sigurnost i nevarljiv znak da li je državnoj vlasti do nezavisnosti sudstva, koje u načelu priznaje, ozbiljno stalo ili nije. Nesmjenjivosti sudije naše doba je na mnogim mjestima dodalo i nemoguć-nost da se sudija premjesti protiv svoje volje, i ne može poreći da je to vrijedna dopuna nesmjenjivosti.


Ali sama zaštita od gubitka zvanja nije dovoljna da sudiji obezbjedi nezavi-snost, ako ga samo zvanje ne čini ekonomski nezavisnim. Dovoljno nagrađivanje sudijske dužnosti u skladu sa gledištem u odnosu na platu jeste zahtjev prvog reda za zdravo ustrojenje pravosuđa; nigdje štedljivost u državnom budžetu nije manje preporučljiva nego ovdje, i pruža postojeće svjedočanstvo za slabu politič-ku uviđavnost nekih država to što su – umjesto da sa svoje strane pokrenu incija-tivu da se u interesu društva povise na pravu mjeru plata sudskih činovnika, koje pred rastom cijena često na bapijuć način zaostaju – ne rijetko pružala uprava neodgovoran otpor predlozima vlada učinjenim u tom smislu. Iskustvo drugih zemalja ih je moglo naučiti da narod u obliku mita mora dvostruko i trostruko platiti ono što država uštedi u pristojnoj plati svojih činovnika.

Zaključak

U ovom radu raspravlja se o više vrsta determinirati koje imaju uticaj na prav-nu (ne) sigurnost. Sve ove determinante akceptiraju određene ključne vrijednosti pravne (ne) sigurnosti. Zato u krajnjoj liniji, bez obzira kako se svaka od njih artikulira i što stavlja u centar svojeg interesa, sve one čine jednu opću teoriju pravne (ne) sigurnosti. Posebno smo analizirali pet odlučujućih deteminanti (ne) pravne sigurnosti prva determinanta se odnosi na samovolju, druga na poimanje odnosa pravde i jednakosti, treća na elemente pravosuđa, četvrta na samu pravnu sigurnost i peta na neovisnost sudije. Pokušali smo odgovoriti na svu složenost ovih dimenzija, a na taj način i na složenost i osjetljivost pravne (ne) sigurnosti.

Literatura:Kaufman, A: Refl eksije o pravnoj državi, Beograd, 1998;

Rols Dž.: Teorija pravde, CID, Podgorica, 1998;

Fins Dž.: Prirodno pravo, CID, Podgorica 2005;

Redbruh, G.: Filozofi ja prava, Nolit, Beograd,1980;

Kelzen, H.: Opšta teorija prava i države, Pravni fakultet, Beograd, 2010;

Krbek, I.: Garancija sudijske nezavisnosti, Beograd, 1995;

Basta, L.: Politika u granicama prava, Beograd, 1984;

Fridrih, K. J.: Konstitucionalna demokratija, CID, Podgorica 2005;

Hoker, R., Of the Lavs of Ecclesiastical Polity end of Book I, 2004;


O NEKIM PITANJIMA RADNOPRAVNOG STATUSA U JAVNOJ UPRAVI; KOMPARATIVNO

Prof.dr.sc.Vilim Herman, Pravni fakultet OsijekDr.sc.Milorad Ćupurdija, Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Autori analiziraju najnovije trendove restrukturiranja u javnoj upravi koji se fo-kusiraju na fl eksibilnije oblike radnog odnosa. U tom procesu naglasak se stavlja na produktivnost i učinkovitost javnih službenika koji se treba prilagoditi današnjem vremenu globalizacije i ekonomskog razvoja te zahtjevnom i dinamičnom tržištu rada. Reforme općih uprava u Europi provode se već dugo vremena. Međutim, iako su se države članice odlučile za sličan tip reformi javnog sektora ipak postoje različiti smjerovi reformi zbog različitih povijesnih i administrativnih tradicija. Autori u ovom radu koristeći se komparativnom metodom ukazuju na različite tipove reformi koje se odnose na radnopravni status u javnoj upravi. Osim toga, autori ukazuju i na pitanje: kako postići ravnotežu između kratkoročnih i dugo-ročnih rješenja u javnoj upravi kod uloge poslodavaca i uloge menadžera? Posebna pozornost posvećena je primjeni pristupa fl exicurityja na opću upravu. Upravo ovaj model (fl eksigurnosti) pokazao je da je kompromis između fl eksibilizacije i sigur-nosti radnog odnosa moguć. Stoga, ovaj rad izlaže bit modela fl eksigurnosti kako je shvaćen u Europi, te osnovna načela kojih se treba držati pri njegovom uvođenju na nacionalna tržišta rada.

Ključne riječi: javna uprava, fl exicurity, radni odnos, radnopravni status, tržište rada, Europska unija


Abstract

Th e article analyses recent trends in restructuring public administrations which focus on more fl exible forms of employment. Within the process, stress is placed on the productivity and effi ciency of civil service employees, who need to adapt to mo-dern globalization trends and economic growth, as well as to a more demanding and dynamic labour market. Public administration reforms in Europe have been implemented for a signifi cant period of time now. However, even though all Mem-ber States have decided on a similar model of public administration reform, there are still various diff erences which are due to diff erent historical and administrative backgrounds. In order to indicate the various types of reforms in public admini-strations, the authors use a comparative method. Th e authors also pose the questi-on: how to achieve a balance between short-term and long-term solutions when it comes to the roles of employer and top manager? Special attention is given to the application of the fl exicurity approach in public administration. Th e fl exicurity model has proved that a compromise between fl exibility and security is more than possible. Th erefore, this article deals with the essence of the fl exicurity model as it is understood in Europe, as well as with the basic principles which need to be followed when it is applied on national labour markets.

Keywords: public administration, fl exicurity, employment, labour market, Euro-pean Union, legal and labour relations

1.Uvod

U vremenima gloabalnih ekonomskih i socijalnih izazova, svaka država traži odgovarajuće instrumente, pokušavajući tržište rada učiniti prilagodljivijim na promjene. Europska komisija je 2007. u svoju strategiju ugradila koncept fl exi-curityja koji može biti od pomoći kod izrade održivih strategija za tržište rada. Na taj se način pokušava zaobići nefl eksibilne radnje i visoke stope nezaposle-nosti. Pristup ‘’fl eksibilne sigurnosti’’ je integralna strategija koja je osmišljena za suočavanje s raznim vrstama izazova vezanih uz organizaciju i tržište rada pa se može prilagoditi specifi čnim problemima do kojih je došlo zbog ekonomske krize. Flexicurity kao koncept naglašava fl eksibilnost tržišta rada, pri tome osigu-ravajući sigurnu tranziciju radnika tijekom životnog vijeka: od škole do radnog mjesta, s jednog posla na drugi, od razdoblja nezaposlenosti do zapošljavanja te od radnog vijeka do mirovine. To je više od sigurnosti radnog mjesta jer ljudi kroz fl eksibilne pristupe mogu napredovati tijekom svoje karijere tražeći nova


radna mjesta. Isto tako, pri tome se moraju osigurati sredstva za razdoblje ne-zaposlenosti kako bi ljudi lakše prošli kroz tranziciju te pronašli mogućnosti za cjeloživotno obrazovanje koje mora biti svima dostupno. Iako se koncept fl exi-curityja u početku primjenjivao uglavnom u javnom sektoru sa ciljem povećanja njegove konkurentnosti, njegovi elementi su se od nedavno počeli usvajati u javnom sektoru, odnosno javnoj upravi.

Sve se više pažnje posvećuje restrukturiranju javne uprave i primjenama uvjeta kod zapošljavanja javnih službenika. Različiti elementi fl eksibilne sigurnosti pri-mjenjuju se ovisno o sustavu javne uprave ili tradiciji u javnoj upravi pojedine države.

Jedno od važnih sredstava u tom procesu je strateško upravljanje, odnosno točno navođenje misije, vizije i ciljeva organizacije zajedno s razvojnim politika-ma i planovima za postizanje tih ciljeva uz odgovarajuću prenamjenu sredstava kako bi se politike, planovi i programi mogli provoditi.

Restrukturiranje u javnoj upravi odvija se već dva desetljeća jer se želi stvori-ti okruženje koje više nalikuje poslovnom te učinkovita javna organizacija koja može pružiti kvalitetniju uslugu svojim strankama. Međutim, moderna javna uprava mora biti i odgovorna, osim što se pretpostavlja da je učinkovita.

Najnoviji trendovi kod restrukturiranja fokusiraju se na fl eksibilnije oblike radnog odnosa u javnoj upravi. Tradicionalno su javni službenici uvijek bili bolje zaštićena skupina zaposlenika, a danas u vrijeme globalizacije oni se moraju više prilagoditi zahtjevima dinamičnog tržišta rada. Poseban status i uloga koju su javni službenici imali u pogledu regulative vezane uz tržište rada, a koja im je jamčila stalno zaposlenje i posebna jamstva u pogledu socijalne sigurnosti postali su koncepti koji je potrebno napustiti u korist općenitijeg radnog zakonodav-stva. To je dovelo do većeg broja ugovora na određeno vrijeme i nepovoljnijih kolektivnih ugovora. Uslijed restrukturiranja javne uprave danas se neke usluge nabavljaju izvana. Produktivnost i učinkovitost javnih službenika počela je imati sve važniju ulogu. Međutim, iako se procesi reforme u javnoj upravi u Europi odvijaju već duže vrijeme te se može činiti da bez obzira na njihova politička i administracijska uređenja europske države prije ili kasnije pokreću slične oblike reforme javnog sektora, države članice odlučile su odabrati drukčije putove za ostvarivanje te reforme s obzirom na različite tradicije i povijesne okolnosti


2. Tendencije u restrukturiranju općih uprava

Protekla dva desetljeća, restrukturiranja općih uprava provode se u svrhu stva-ranja učinkovitih organizacija nalik tvrtkama koje svojim klijentima trebaju osi-gurati što bolju uslugu. 1

Najnoviji trendovi restrukturiranja fokusiraju se na fl eksibilnije radne odnose unutar opće uprave: javni službenici, koji su tradicionalno predstavljali zaštićenu skupinu zaposlenih, u današnjem vremenu globalizacije i ekonomskog razvoja moraju se prilagoditi oštrom, zahtjevnom i dinamičnom tržištu rada. Posebni status i uloga koje javni službenici posjeduju kada su u pitanju postavke tržišta rada (neograničeno zaposlenje i posebna prava pri socijalnom osiguranju) često se napuštaju u korist općenitijeg radnog zakonodavstva. Rezultat su ugovori na određeno i manje povoljni kolektivni ugovori u odnosu na odredbe radnog za-konodavstva za javne službenike.

Uslijed restrukturiranja općih uprava, neke se funkcije sada prebacuju na vanjske suradnike ili se kupuju od trećih strana. Produktivnost i učinkovitost javnih službenika počele su igrati iznimno važnu ulogu. Međutim, unatoč tomu što se reforme općih uprava u Europi provode već dugo vremena i što se može činiti da su se, bez obzira na njihove političke i upravne sustave, europske zemlje manje-više odlučile za sličan tip reforme javnog sektora, Države članice ipak slijede različite smjerove reforme zbog različitih povijesnih pozadina i admini-strativnih tradicija.

Tablica 1. Pregled tipova reformi i administrativne tradicije

Tradicija po zemljama Tradicija javne službe

KontinentalnaJavni službenici uživaju visoki status, organizirani su u zborove (udruge), prepoznati kao posebna skupina zaposlenih.

Anglosaksonska Visoki status javnih službenika, nisu politizirani (ne sudjeluju u politici)

NordijskaJavna služba je iznimno decentralizirana (agencijski model), profesionalna i nepolitizirana

MediteranskaJavni službenici ima ju nizak status, a politička intervencija na njihovo funk-cioniranje je moguća

Istočnoeuropska Svaka zemlja usvojila je različiti sustav, no zajedničke tendencije su: niski status službenika i mehanizmi za izbjegavanje utjecaja politike

1 Minogue, M. „Changing the state: concepts and practice in the reform oft he public sector“ (p. 17-37) in Minogue, M., Polidano, C. and Hulme, D., Beyond the New Public Management: Chan-ging Ideas and Practices in Governance; Edward Elgar: Cheltenham, UK, 1998, p. 17.


Vrsta reforme Zemlje u kojima je došlo do reforme

Nova javna uprava Anglosaksonske države

Politika socijalne države Skandinavske države

Institucionalna reforma (privatizacija, decentralizacija)

Francuska, Belgija, Italija; u određenoj mjeri i istočnoeuropske te mediteranske zemlje

Postepena (gradualna) reforma (procesi u fazama)

Njemačka, Nizozemska (nizozemski model poldera)

Političke i administrativne reforme (uslijed promjene režima)

Mediteranske i istočnoeuropske države

Usredotočimo li se, na primjer, na radne odnose, dok je u Danskoj većina zakonskih odredbi za javne službenike, poput ugovora i plaćanja, jednaka kao i za privatni sektor, u Francuskoj su javni službenici i dalje uvelike zaštićena sku-pina s ugovorima na neodređeno. To pokazuje koliko je širok jaz između Država članica kada je u pitanju organizacija opće uprave. Međutim, mora se istaknuti kako čak i u tako tradicionalnom sustavu javne službe poput francuskog, proces promjene polako nastupa uvođenjem ugovora na određeno kod pojedinih sku-pina zaposlenika.

Promjene se također odnose i na klasifi kaciju modela javne službe. Tradicio-nalno, javne službe dijele se na karijerne i položajne sustave zaposlenja. Karijerne sustave karakterizira cjeloživotno zaposlenje u javnoj službi, specifi čni kriteriji ulaska (zaposlenja??!!), te snažan naglasak na napredovanje uz visoku relevantnost nadređenosti i relativno jaku diferencijaciju između zaposlenja u privatnom i jav-nom sektoru2. Karijerni sustav također je obilježen niskom razinom delegiranja i individualizacije: osoblje se pronalazi na najnižim razinama preko centralizira-nog postupka natjecanja za karijeru u javnoj službi, a ne konkretni položaj.

Položajne sustave karakterizira usmjerenost ka odabiranju kandidata za svaki pojedini položaj, otvoreniji pristup i veća mobilnost između zaposlenja u privat-nom i javnom sektoru3. Također, ovdje nalazimo značajnu razinu delegiranja i individualizacije: agencije defi niraju vlastita pravila upravljanja ljudskim resursi-ma (HRM), a prava su zaposlenika uvjetovana njihovom učinkovitošću. Indivi-dualizacija se mjeri stupnjem do kojeg se pravila i prakse upravljanja izravno pri-mjenjuju na pojedinca, a ne grupu. To samo po sebi implicira da je često mnogo

2 Kuperus, H., Turchetti, C. Rode, A., Recruitment and Equal Opportunities Systems in National, European and International Civil Services; European Parliament, Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Aff airs, November 2008.3 Kuperus, H., Turchetti, C. Rode, A., Recruitment and Equal Opportunities Systems in National, European and International Civil Services; European Parliament, Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Aff airs, November 2008.


lakše uvesti promjene u položajni sustav nego u karijerni. Ipak, oba tipa sustava javnih službi imaju svoje mane i nedostatke pri primjeni pristupa fl exicurity.

U praksi postoje i hibridni modeli, kod kojih se miješaju elementi karijernih i položajnih sustava. Takvi su sustavi većinom prisutni u istočnoeuropskim ze-mljama, koje se trenutačno nalaze u procesu reforme opće uprave uslijed (ponov-nog) stjecanja nezavisnosti. Hibridni sustavi se mogu pronaći i u Italiji i Malti.

Tablica 2. Modeli po zemljama4

Karijerni Hibridni Položajni

Države članice

AustrijaBelgijaFrancuskaGrčkaIrskaKiparLuksemburgNjemačkaPortugalRumunjskaŠpanjolska

BugarskaItalijaLatvijaLitvaMađarskaMaltaPoljskaSlovačkaSlovenija

ČeškaDanskaEstonijaFinskaNizozemskaŠvedskaVelika Britanija

Restrukturiranje također pogađa posebne režime umirovljenja koji su prisutni u mnogim općim upravama. Generalni je trend obilježen odmicanjem od susta-va uvjetovanih benefi cijama s fi ksnom dobi umirovljenja, koji se tradicionalno usvajaju u općim upravama, i približavanjem suvremenim sustavima uvjetova-nim doprinosom s jamčenom prenosivošću i poboljšanom fl eksibilnošću kada je u pitanju dob umirovljenja. Iako Države članice polagano pokušavaju imple-mentirati progresivne mirovinske sustave, u mnogim općim upravama politika ranog umirovljenja još je prisutna. Pogotovo kada govorimo o trenutačnoj eko-nomskoj recesiji, pojedine zemlje podržavaju (izravno ili neizravno) politiku ra-nog umirovljenja zbog povećanja nezaposlenosti i smanjenja broja radnih mjesta. Druge su zemlje provodile politiku ranog umirovljenja kako bi riješile problem nezaposlenosti među mlađim visokoobrazovanim ljudima.

Takva je politika usmjerena ka kratkotrajnim ciljevima i rješavanju trenutač-nih problema, bez strateškog gledanja na budućnost. Kada je u pitanju radna snaga, potreba za strateškom vizijom posebno je bitna jer će u bliskoj budućnosti globalne demografske promjene i migracije postati naša stvarnost te djelovati na

4 Kuperus, H., Turchetti, C. Rode, A., Recruitment and Equal Opportunities Systems in National, European and International Civil Services; European Parliament, Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Aff airs, November 2008.


broj dostupnih potencijalnih zaposlenika, kao i na njihove kvalifi kacije, vještine i ponašanje.

Unatoč pokušajima moderniziranja javnih uprava u europskim državama, one i dalje predstavljaju vrlo specifi čnu skupinu zaposlenika unutar tržišta rada zbog svoje uloge posrednika između države i građana. Iako njihov status i uvjeti zaposlenja mogu postati sličniji onima kod zaposlenika u privatnom sektoru, teško je povjerovati da će ikada izgubiti svoje izvorne značajke, jer su tradicio-nalne postavke sustava zaposlenih osmišljene kako bi zaštitile „upravnu jezgru od uplitanja politike i osigurale vladavinu prava“5. Do sada su tradicionalne po-stavke sustava zaposlenih imale veliku važnost za jačanje vrijednosti javne službe. Promjene preko uvođenja pravila bližih generalnim zakonima o radu mogu imati oslabljujući utjecaj na te elemente, osim ako se osmisle neke druge postavke koje bi zakonom zaštitile upravu i osnažile poželjne temeljne vrijednosti.

3. Strateško upravljanje i restrukturiranje radnih odnosa

Kako postići ravnotežu između kratkoročnih i dugoročnih rješenja u javnoj upra-vi kod uloge poslodavca i uloge menadžera?

Nestalni uvjeti zaposlenja u javnim upravama često su uvjetovani poslodavče-vim kratkoročnim ciljevima, poput pronalaženja najboljeg kandidata za određe-ni položaj ili suočavanja s vanjskim utjecajima. Promjene koje se provode često ne odgovaraju bilo kojoj vrsti dugoročne strategije, nego se zbivaju ad hoc. Neri-jetko, čak i ako se strateško upravljanje primjenjuje u planiranju javnih uprava, ono se zanemaruje u kriznim situacijama ili u korist kratkoročnih prioriteta. To se pogotovo odnosi na javne uprave čije ciljeve određuju političari – odluke se mijenjaju ovisno o hitnosti nekog problema ili, recimo, u vrijeme izbora. Na-dalje, kada je pažnja usmjerena ka rješavanju pojedinih kratkoročnih ciljeva, na strateške se ciljeve zaboravlja. Na primjer, u nekim se Državama članicama čeka donošenje novih zakona o javnoj službi, no provedba se odgađa zbog nedovolj-nih fi nancijskih sredstava ili straha od učinka u vremenima trenutačne krize.

Sve veća diversifi kacija i europeizacija, kao i veća mobilnost radnika izvan i unutar EU, donijet će i nove izazove za kulturu, vrijednosti i etiku pri europskim javnim upravama. Nove generacije i one starije traže novi i drugačiji odnos rada i života, cjeloživotno učenje te radne postavke. Ti trendovi, u kombinaciji s dru-gim zadaćama i zahtjevima dioničara (???) za proizvodima, kao i usluge i uključe-nost građana, moraju biti dio strategije planiranja svake javne organizacije. Jedna

5 OECD, Th e State of the Public Service, 2008, chapter 2, p.29.


nova ravnoteža između fl eksibilnosti i sigurnosti morala bi postati dijelom takve strategije.

Wilthagenova (2004) matrica fl exicurityja (vidi Tablicu 3) nudi elemente za daljnju i dublju analizu politika felxicurityja u Državama članicama. Matrica pri-kazuje različite kombinacije i modalitete oblika sigurnosti i fl eksibilnosti. Poneg-dje se može primijetiti da je jedan element moguće ili nužno zamijeniti drugim. Tako se prihvaćanje manje sigurnosti zaposlenja može staviti u ravnotežu pruža-njem druge vrste sigurnosti, na primjer, sigurnosti prihoda. Vrlo često se može dogoditi da je socijalnim partnerima prihvatljiv samo paket-aranžman koji će zajamčiti uravnoteženje interesa svih dioničara (očito kad kaže dioničari, misli na sve koji imaju veze s tim ili su pogođeni s tim).


Flek

sibi

lnos

tSi

gurn

ost

Sigu

rnos

t pos

laSi

gurn

ost z

apos

lenj

aSi

gurn

ost p

rihod

aKo

mbi

nira

na si

gurn

ost

Ekst

erna

num

erič

ka

fl eks

ibiln

ost

Vrst

e ug

ovor

a o

zapo

slenj

uZa

kono

davs

tvo

zašt

ite

zapo

slenj

aRa

no u

miro

vlje

nje

Služ

be z

apos

lenj

a/Ak

tivna

po

litik

a tr

žišt

a ra

da (A

LMP)

obuč

avan

je /c

jelo

živo

tno

učen

je

Nak

nada

za

neza

posle

nost

Dru

ge so

cija

lne

bene

fi cije

Min

imal

na p

laća

Zašt

ita o

d ot

kaza

tije

kom

ra

zlič

itih

vrst

a bo

lova

nja

Inte

rna

num

erič

ka fl

ek-

sibi

lnos

t

Krać

i rad

ni tj

edni

/m

oguć

nost

zap

osle

nja

na

pola

radn

og v

rem

ena

Zako

noda

vstv

o za

štite

za

posle

nja

obuč

avan

je /c

jelo

živo

tno

učen

je

Bene

fi cija

dod

atka

za

pola

ra

dnog

vre

men

aSt

ipen

dija

za

škol

ovan

jeBo

lova

nje

Razl

ičite

vrs

te b

olov

anja

Miro

vina

za

pola

radn

og

vrem

ena

Dob

rovo

ljni a

ranž

man

i ra

dnog

vre

men

a

Funk

cion

alna

fl ek

sibi

l-no

st

Obo

gaći

vanj

e po

slova

obuč

avan

je

Labo

ur le

asin

gU

gova

ranj

e o

koop

erac

ijiVa

njsk

a us

luga

obuč

avan

je /c

jelo

živo

tno

učen

jeRo

taci

ja p

oslo

vaTi

msk

i rad

Obu

čava

nje

više

stru

kim

vj

eštin

ama

Sust

av p

laća

nja

veza

n uz

uč

inko

vito

stD

obro

voljn

i ara

nžm

ani

radn

og v

rem

ena

Cije

na/p

laća

fl ek

sibi

lnos

t

Loka

lne

prila

godb

e u

trošk

ovim

a ra

daSk

alira

nje/

redu

kcije

u is

plat

i so

cija

lnog

osig

uran

ja

Prom

jene

u is

plat

i soc

ijal-

nog

osig

uran

jaSu

bven

cija

zap

osle

nja

Bene

fi cije

zap

osle

nost

i

Kole

ktiv

ni sp

oraz

umi o

pla

ćiPr

ilago

đene

ben

efi c

ije z

a sk

raće

ni ra

dni t

jeda

n

Tabl

ica

3. W

ilth

agen

ova

mat

rica

fl ex

icurit

yja


Boxall i Purcell uvode razlikovanje – kada su u pitanju ciljevi organizacijske fl eksibilnosti – između kratkoročne sposobnosti reakcije i dugoročne agilnosti6. Kratkoročna sposobnost reakcije uključuje fi nancijsku i numeričku fl eksibilnost (troškovi i broj zaposlenika), fl eksibilno plaćanje i aranžmane radnog vremena, kao i funkcionalnu fl eksibilnost (radna snaga s višestrukim vještinama).

Kod dugoročne agilnosti usredotočuju se na sposobnost učenja kod organi-zacije. To tumačimo kao npr. zaposlivost i cjeloživotno učenje, samorefl eksija i učenje iz iskustva, motivacija i održivost organizacije (npr. adaptabilnost, krea-tivnost, promjena u kulturi, vrijednostima i etici). Ovakva defi nicija agilnosti donekle se razlikuje od one Boxalla i Purcella, budući da se javni sektor ne suo-čava s problemom održivosti na jednak način kao privatne tvrtke, no svejedno mora biti kompetitivan na tržištu rada.

Pristup fl exicurityja može se provesti na svim razinama – nacionalnoj, sek-torskoj i organizacijskoj – s fokusom na postizanje ravnoteže između ugovorne fl eksibilnosti i prijelazne sigurnosti i to za vrijeme restrukturiranja tržišta rada. Eksterne promjene mogu se pokazati učinkovitima, no postizanje rješenja među svim uključenim stranama na nacionalnoj i, ponekad, europskoj razini nije lak zadatak. Stoga bi s te točke državne uprave mogle započeti s fokusom na svoje podsektorske i organizacijske razine te krenuti u implementaciju internih pro-mjena. Interna fl eksibilnost uključuje provedbu odluka poput interne mobilno-sti, fl eksibilnih radnih uvjeta i uravnoteženja rada i života.

Dugoročno, mora se pokrenuti strategija za strukturalne promjene na sektor-skoj, nacionalnoj i europskoj razini, a implementacija se mora pažljivo osmisliti. Na primjer, uvođenje ugovora na određeno u svrhu zamjene cjeloživotnog ili trajnog zaposlenja javnih službenika pomoglo bi stvaranju brže sposobnosti rea-giranja na zahtjeve tržišta rada. Međutim, korijeni su nekih sustava javnih službi zaista duboki, zasnovani na zakonima ili pravilnicima te se ne mogu tako lako promijeniti. Isto vrijedi i za npr. umirovljenje ili mirovinske sustave.

Iz toga je vidljivo da prvi koraci pri restrukturiranju sustava javnih službi mogu biti vrlo maleni, no da iza njih mora postojati dalekosežnija strategija. Očito je da ovakva vrsta reformi zahtijeva veće količine vremena i resursa koji su ponekad oskudni. U javnoj upravi pogotovo, uvijek postoje druga hitna pitanja, no ipak, svaki se potez mora napraviti u skladu s planom, a implementacija mora pratiti vremenski raspored.

6 Boxall, P. and Purcell, J., Strategy and human resources management; Hampshire and New York, 2003, page 10.


4. Primjena pristupa fl exicurityja na opću upravu

Kakve se nove ravnoteže i novi oblici fl eksibilnosti i sigurnosti mogu razviti u javnim upravama Država članica EU uzimajući u obzir njihove specifi čne karak-teristike?

Budući da između privatnog i javnog sektora postoje navedene razlike, pri-stup fl exicurityja i njegovi elementi moraju se prilagoditi kako bi odgovarali spe-cifi čnim karakteristikama javne uprave. Ovo će poglavlje demonstrirati koji su elementi fl exicurityja najrelevantniji za javnu upravu te kako se mogu primijeniti u različitim sustavima zaposlenja.

Prvo i osnovno, reforma i implementacija pristupa fl exicurityja u javnim upra-vama neće biti jednaka za Države članice s karijernim sustavom zaposlenja i one s položajnim. To je ponajprije zato što javni službenici u svakom od ovih sustava imaju različite uvjete zaposlenja.

Drugo, iako se struktura javne uprave i uvjeti zaposlenja razlikuju od zemlje do zemlje, određene sličnosti u organizacijama javne službe mogu se uočiti u geografskim klasterima koje dijelimo na kontinentalni, mediteranski, nordijski (+ Nizozemska) i istočnoeuropski.

Prema Europskoj komisiji7, provedbena politika fl exicurityja može se osmisliti i implementirati kroz četiri komponente (Vidi Sliku 4). Provedba tih kompo-nenti u javnom je sektoru daleko teža nego u privatnom zbog različitih organi-zacijskih struktura i tradicionalnih vrijednosti. To također ukazuje na to da će razlike između raznih vrsta sustava zaposlenja i dalje postojati.

KOMPONENTE FLEXICURITYJA

1. Fleksibilni i pouzdani ugovorni aranžmani (iz perspektive poslodavca i zapo-slenika, „insajdera“ i „autsajdera“) kroz moderne zakone o radu, kolektivne sporazume i organizaciju rada;

2. Temeljite strategije cjeloživotnog učenja (LLL) kako bi si osigurala kontinui-rana prilagodljivost i zaposlivost radnika, pogotovo onih iz najosjetljivijih skupina;

7 European Commission, (COM (2007) 359), Towards Common Principles of Flexicurity: More and better jobs through fl exibility and security; Brussels, 27.6.2007.


3. Učinkovita aktivna politika tržišta rada (ALMP) koja će ljudima pomoći nositi se s rapidnim promjenama, smanjiti dužinu vremena koje radnik provede van radnog odnosa i olakšati prijelaz u nove poslove;

4. Moderni sustavi socijalnog osiguranja koji pružaju dostatnu fi nancijsku po-dršku, potiču zaposlenje i omogućuju mobilnost na tržištu rada. To uklju-čuje pokrivenost odredbi o socijalnoj zaštiti (benefi cije za nezaposlene, mi-rovine i zdravstveno osiguranje) koje će ljudima omogućiti kombiniranje rada s privatnim i obiteljskim obavezama (poput brige od djetetu).

4.1. Ugovorni sporazumi

Sve do sada se činilo da su se Države članice usredotočile na uvođenje veće količine fl eksibilnosti u svoje sustave javne službe preko nestandardnih ugovora, većinom na određeno vrijeme. Međutim, još uvijek postoje velika odstupanja u ugovornoj fl eksibilnosti između položajnih i karijernih sustava zaposlenja. Iako se za države s položajnim sustavima može reći da u njima postoje i standardni (na neodređeno) i nestandardni (na određeno) ugovori, u državama s karijernim sustavima uglavnom se teži trajnom i cjeloživotnom zaposlenju, a prijelaz ka nestandardnim ugovorima teče vrlo usporeno.

U slučajevima kada se nestandardni ugovori koriste u općoj upravi, uglavnom se odnose na dva ekstrema zaposleničke skale: ili najniža razina, manualni radnici ili plavi ovratnici, ili najviša razina, menadžerski položaji. Uvođenje ugovora na neodređeno na najvišim razinama javne službe omogućuje zapošljivanje najboljih kandidata izvan ili iz postojećih redova javne uprave. Trajanje zaposlenja često je uvjetovano procjenom učinkovitosti i redovitom, upravljanom mobilnošću.

To se posebice odnosi na karijerne sustave, gdje se javni službenici zapošljuju u mladoj dobi pod uvjetom stjecanja određenih vještina, dok se u položajnim sustavima određene vještine zahtijevaju već pri samom zaposlenju određenog kandidata na neki položaj. U nekolicini Država članica s karijernim sustavom to generira problem nedostatka kvalifi ciranih i iskusnih kandidata za prilagodbu na nove potrebe za menadžerskim položajima. U novije vrijeme uočljiva je tenden-cija prema otvaranju sustava i zapošljavanju izvana.

4.2. Cjeloživotno učenje

Cjeloživotno učenje je komponenta fl exicurityja koju je u Državama člani-cama potrebno detaljnije razraditi. Analiza institucionalnih potreba za budu-ćim kvalifi kacijama mora se uravnotežiti s individualnim razvojnim potrebama i prilikama uz jedan strateški pristup. Ustvari, jedino nordijske zemlje povezuju


obučavanje javnih službenika s politikom cjeloživotnog učenja, što se smatra mjerom povećanja uključenosti javnih službenika u tržište rada. Suprotno tomu, većina ostalih Država članica usredotočuje se samo na obučavanje javnih službe-nika (unutar obuhvata njihovog sadašnjeg ili slijedećeg položaja), a cjeloživot-no se učenje može pojaviti kao posljedica restrukturiranja opće uprave – npr. u Portugalu, zakonodavstvo doslovno sadrži odredbe namijenjene cjeloživotnom obrazovanju.

U karijernim sustavima, nedostatak mogućnosti cjeloživotnog učenja pove-zan je s tradicionalnom sigurnosti posla koja je osigurana svakom javnom službe-niku. Javni su službenici tradicionalno obučeni općenitim vještinama potrebnim za rad u općoj upravi te ponekim specifi čnim vještinama ako je to potrebno za konkretni položaj. Međutim, budući da se na zaposlenje gleda kao na cjeloživot-nu karijeru, ne nudi se nijedna druga mogućnost za učenje koja nije povezana s trenutačnim položajem.

Programi cjeloživotnog učenja nisu uobičajeni ni za položajne ili hibridne sustave. Tamo je glavna postavka da zaposlenici ulaze u službu na temelju posto-jećih vještina i znanja pa ne postoji potreba za njihovim obučavanjem. Nadalje, rizičnim se smatra što nakon obučavanja, zaposlenici mogu preći u neku drugu organizaciju i da će neki drugi poslodavac profi tirati od u njih uloženih sredstava za obučavanje.

Poslodavci nevoljko ulažu u svoje zaposlenike pa bi stoga cjeloživotno uče-nje trebalo biti uključeno u dugoročne nacionalne, sektorske i organizacijske strategije. Iako se kratkoročno čini da ulaganje u zaposlenike nije najbolji način potrošnje sredstava, dugoročno će se to odraziti ponajviše na njihovu zaposlivost na druge položaje i/ili u druge organizacije.

4.3. Aktivna politika tržišta rada

Tip sustava zaposlenja uvelike određuje aktivnu politiku tržišta rada na pod-sektorskim i organizacijskim razinama. Uprave s karijernim sustavom uglavnom usvajaju programe i politike interne mobilnosti kako bi pronašle nove položaje za svoje javne službenike unutar javne uprave, dok se uprave s položajnim susta-vom uglavnom usredotočuju i na internu i na eksternu mobilnost, naznačujući kako javni službenici moraju pronaći novi položaj u slučaju restrukturiranja jav-ne uprave, javnog sektora ili privatnog sektora.

U novije vrijeme, u nekolicini Država članica interna (i eksterna) se mobil-nost za menadžerske položaje omogućuje uvođenjem ugovora na određeno koji se temelje na učinku. U karijernim se sustavima do sada najviše provodi interna


mobilnost. Više bi napora trebalo uložiti u razmjenu između javnih službenika i zaposlenika u privatnom sektoru – u ovom su slučaju glavne poteškoće struktu-ralne razlike i razine plaća. Ipak, u okvirima fl exicurityja interna mobilnost jamči prvi korak prema ostvarenju cjeloživotnog učenja i zaposlivosti. U budućnosti bi razmjena između sektora i organizacija trebala biti više strukturna.

U pojedinim zemljama s karijernim sustavima privatni se ugovori uvode za eksterno osoblje (npr. Španjolska), uključujući i menadžerske položaje., No, ta-kvi se zaposlenici ne smatraju javnim službenicima. Razlog za takvo postupanje može biti snažni tradicionalno izgrađeni karijerni sustav javnih službenika u koji pojedinci mogu ući isključivo na najnižoj razini i s posebnim obrazovnim kva-lifi kacijama. Takav sustav ne dozvoljava obučenim i iskusnim menadžerima s privatnog tržišta da uđu u javnu službu, no uzimajući u obzir novije potrebe, uvode se” upravni” ugovori. Iznesenim se pristupom također povećava eksterna mobilnost između javnog i privatnog sektora, za čime u karijernim sustavima postoji posebno velika potreba. Bez obzira na to, važno je poduzeti mjere koje bi osigurale da zaposlenici s privatnim ugovorima u javnoj upravi također dobiju jednaka ili slična jamstva zaštite zaposlenja kao i javni službenici.

4.4. Moderni sustavi socijalnog osiguranja

Posljednja komponenta fl exicurityja je moderni sustav socijalnog osiguranja koji uključuje faktore poput mirovine, benefi cija za nezaposlene, zdravstveno osiguranje, briga za djecu i ravnoteža života i rada. Na fl eksibilnom je tržištu rada zaposlenicima iznimno važno osigurati prijelaznu sigurnost. To uključuje omo-gućavanje sigurnog prijelaza sa zaposlenja u obrazovanje ili neko drugo zaposle-nje, ili sa zaposlenja u porodiljni dopust preko osiguravanja prihoda ili jamstva zaposlenja tijekom prijelaznog razdoblja. Ako navedena jamstva nisu prisutna, ljudi teže držati se svojeg trenutačnog radnog mjesta te odupirati se mobilnosti i fl eksibilnosti. Također se mogu suočiti s poteškoćama pri pronalasku novog posla uslijed otkaza ili karijerne pauze. Uz to je potrebna politika aktivnog tržišta rada i cjeloživotnog učenja kako bi se olakšao prijelaz.

Prijelazna sigurnost je vrlo mala u karijernim sustavima, jer je u njima sigur-nost posla tradicionalno visoka pa se potreba za prijelaznom sigurnošću čini ne-potrebnom. Kod položajnih sustava je situacija donekle različita, jer je regulacija rada vrlo slična s onom u privatnom sektoru pa je općenita sigurnost posla ma-nja. U takvim je slučajevima prijelazna sigurnost od najveće važnosti. U Država-ma članicama EU s položajnim sustavima postoje dvije različite tendencije: prva, prijelazna je sigurnost veća u onim zemljama gdje su fl eksibilnost i sigurnost u dobroj ravnoteži (nordijske zemlje) i druga, kod preostalih zemalja položajnog


sustava trend je odustajanje od fl eksibilnosti i potraga za većom ili drugačijom vrstom sigurnosti.

5. Zaključak

Koncept fl exicurityja različit je u četirima tipovima sigurnosti: posla, zaposle-nja, prihoda i kombinacije. Kako bi stvorili fl eksibilnije tržište rada koje će biti sposobno nositi se sa sve većom globalnom kompetitivnošću, svi bi ekonomski sektori i organizacije trebali mijenjati ne samo mjere fl eksibilnosti nego i svoju politiku sigurnosti. Trenutačno se može uočiti tendencija da se Države članice, pogotovo kada je u pitanju javna uprava, usredotočuju na sve veću fl eksibilnost, zanemarujući pritom mjere sigurnosti. To korespondira sa opredjeljenjem koje sve više ovisi o tržištu rada koje nameće potrebu za fl eksibilnošću. S druge strane razvoj demokracije nameće imperativ sigurnosti kao uvjetom za razvoj same de-mokracije. Tradicionalni kruti radni odnosi u javnoj upravi postepeno će ustu-pati mjesto fl eksibilnijim oblicima te će se i u javnim službama, uključujući i državne službenike morati mijenjati mentalni sklop u kojem je radno mjesto zagarantirano te se priviknuti na češće mijenjanje radnog mjesta. Taj proces nuž-no zahtjeva odgovarajuća socijalna davanja za vrijeme nezaposlenosti te nužnost cjeloživotnog učenja. Pred javnom upravom postavlja se pitanje kako pomiriti suprotnosti između fl esibilizacije i sigurnosti. Na to pitanje postoji niz odgovora. S jedne strane sve su prisutniji zahtjevi da se radni odnosi u javnoj upravi sve više ujednače sa radnim odnosima u tzv.privatnom sekturu, a s druge strane postoje otpori (osobito u državnoj upravi) koji imaju tendencije jačanja sigurnosti služ-beničkog odnosa s obzirom da su osnovni postulati državne službe: javna vlast, javni interes i javno pravo. Ipak, najbolji način postizanja ravnoteže između fl eksibilnosti i sigurnosti je paralelno uvođenje mjera fl eksibilnosti i sigurnosti. Iako se ove dvije krajnosti mogu činiti nepomirljivima, danska politika tržišta rada je osmišljavanjem modela fl eksigurnosti pokazala da je kompromis moguć. Takva će praksa omogućiti razvijanje dugoročne strategije koja će znati razliko-vati između prioritetnih područja i manje važnih elemenata fl exicurityja. Takva će strategija također osigurati kontinuitet i kompatibilnost politika fl exicurityja. Međutim, potrebno je ukazati i na činjenicu da bit fl exicurityja počiva na kom-promisu liberalnog i demokratskog načela te da on može biti ugrožen poremeća-jem ravnoteže između fl esibilizacije radnog odnosa i sigurnosti radnog odnosa.


Popis literature

1. Boxall, P. and Purcell, J., Strategy and human resources management; Hampshire and New York, 2003

2. European Commission, (COM (2007) 359), Towards Common Principles of Flexicurity: More and better jobs through fl exibility and security; Brussels, 27.6.2007

3. European Commission, Employment in Europe 2007, Belgium, October 2007

4. Herman V.,Ćupurdija M: Osnove radnog prava, Veleučilište Lavoslav Ružička u Vu-kovaru, Vukovar, 2011.

5. Kuperus, H., Rode, A., Top Public Managers in Europe; EIPA, Maastricht, November 2008 (Study commissioned by the French EU-Presidency)

6. Kuperus, H., Rode., A and Duta, R., Restructuring in the Public Sector: A Flexicurity appro-ach, Trends in Public Administration and Healthcare Sector; EIPA, Maastricht, March 2009 (Co-fi nanced by the European Commission).

7. Kuperus, H., Turchetti, C., Rode, A., Recruitment and Equal Opportunities Systems in National, European and International Civil Services; European Parliament, Policy Depar-tment for Citizens’ Rights and Constitutional Aff airs, November 2008.

8. Minogue, M., Polidano, C. and Hulme, D., Beyond the New Public Management: Chan-ging Ideas and Practices in Governance; Edward Elgar: Cheltenham, UK, 1998 OECD, Th e State of the Public Service, 2008.

9. Peters, B. G. and Pierre J. (eds.), Handbook of Public Administration, Sage Publications: London, 2003.

10. Ravnić A.:Osnove radnog prava, domaćeg, usporednog i međunarodnog, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2004.

11. Wilthagen, T., Tros, F., Th e concept of ‘fl exicurity’: A new approach to regulating employment and labour markets, TRANSFER – European Review of Labour and Research, 10(2), 2004


RAZVOJ JAVNE UPRAVE I SUSTAV VISOKOG OBRAZOVANJA

prijedlozi za reformu sustava propisa iz područja visokog obrazovanja i veleučilišta -

prof.dr.sc. Srećko Jelinić; Pravni fakultet u OsijekuSanja Gongeta, mag.iur.; Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Uvodna je dilema – da li razvoj javne uprave nužno podrazumijeva i razvoj su-stava visokog obrazovanja. Autori polaze od teze kako je djelatnost obrazovanja od posebne važnosti za društvenu zajednicu i kako je riječ o poslovima od opće (javne) koristi, javnog interesa. U poveznici „javni interes“ autori nalaze opravdanje tezi prema kojoj se obrazovanje uvrštava u poslove javne uprave, a koja po svojoj pri-marnoj zadaći uključuje, i u najširem smislu riječi, obavljanje svih i raznorodnih poslova u javnom interesu.

Ukoliko se prizna postavka o pojmu javne uprave kao sustavu odnosno skupu upravnih organizacija kojima politička tijela daju ovlasti i sredstva, tada školstvo kao sinonim za organiziranu djelatnost širenja i stjecanja znanja nesumnjivo ulazi u sustav javne uprave, pa čak i u onim slučajevima kada samostalno osiguravaju sredstva za svoj rad.

Ovo upravo zbog ovlasti u djelatnosti obrazovanja koja im daju politička tijela.

Autori drže opravdanim baviti se pitanjem visokog obrazovanja u veleučilištima kao jednim od inih pitanja funkcioniranja sa zadaćom stalnog razvoja opće uprave i upravljanja poslovima od javnog (društvenog/državnog interesa).

Ključne riječi: Obrazovanje – obrazovanje kao javna služba - sveučilište i javno visoko školstvo – veleučilišta kao centri stručnih studija - veleučilišta kao javne ustanove – mjesto veleučilišta u sustavu visokog obrazovanja – zadaci – Kakva veleučilišta želimo – Legitimna očekivanja veleučilišne zajednice – fi nanciranje znanosti i visokog obrazovanja –


Abstract

An introductory dilemma is whether a public administration development also implies the development of a higher education system. Th e authors start from a thesis that the education activity is of a special importance for social community and that it pertains to the aff airs invoking a general (public) benefi t, i.e., a public interest. In the “public administration” link, the authors fi nd a justifi cation for an idea according to which the education of a society is categorized as a public admi-nistration aff air, including the execution of all various public-interest aff airs as its primary task, in the broadest sense of the word.

Should we acknowledge a hypothesis regarding a public administration notion as a system, i.e., as a conglomeration of administrative organizations wherein the political organs vest their powers and whereto they allocate their assets, then the schooling system, as a synonym for an organized activity of knowledge expansion and acquisition, is indubitably encompassed by a public administration system, even in those cases when they provide for their operational assets individually. Th is is so especially thanks to these powers in an educational activity vested into them by the political organs.

Th e authors deem justifi ed to deal with the higher education issue in the universities of applied sciences as one of many questions pertaining to the functioning, with a task to permanently develop general administration and manage the aff airs having a public (societal/national) interest.

Keywords: Education – education a s a public service – university and public hi-gher education – universities of applied sciences as professional and vocational study centers – universities of applied sciences as public institutions – place of universities of applied sciences in a higher education system – tasks – what types of universities of applied sciences we want – legitimate expectations of a universities of applied sciences’ community – fi nancing the science and higher education


1. Uvodne napomene

Postojeći sustav visokog obrazovanja govori o sveučilišnim i stručnim studiji-ma. Novopredloženo uređenje znanosti i visokog obrazovanja kroz tri zakonska prijedloga, potom i povučena (Zakon o znanosti, Zakon o sveučilištu, Zakon o visokom obrazovanju), po prvi puta promovira sintagmu „stručni studij“ i vezu-je ju isključivo za veleučilišta kao jedine legitimne organizatore ove vrste studija (po sadašnjem sustavu stručne studije organiziraju i visoke škole). Nužno je pri-općenje svim polaznicima stručnih studija da stručni studij nije i prijediplomski studij kao prva uzlazna stepenica prema diplomskom i poslijediplomskim stu-dijima.

Da li paradigma (obrazac) veleučilišta kao isključivo stručnih studija zahti-jeva odgovarajuću i posebnu pravnu regulativu? Značajno je mjesto veleučilišta u konceptu cjeloživotnog obrazovanja i produbljivanja stručne osposobljenosti. Nužno je uspostaviti vertikalu obrazovanja i kroz stručne studije (nezavisnu od vertikale obrazovanja kroz sveučilišne studije kroz stadije prijediplomskog, di-plomskog i poslijediplomskog obrazovanja).

Autorima je cilj problematizirati i doprinijeti raspravi o položaju i mjestu veleučilišta danas, još više sutra s temeljnom tezom kako je obrazovanje, općeni-to, u najširem smislu sintagme „javna uprava“ dio ove sintagme, tj. državnih i društvenih poslova.

2. Vrijeme je promjena

Sve se nalazi u promjenama, mijenama. Promatramo li čimbenike društvenih zbivanja i promjena tek i kao i samo kao „adresate“ promjena, tj. one kojima su one upućene i kojima se valja prilagoditi sukladno znanom pravilu „Mutare quod non possis ut natum feras“1 ili u prijevodu – što ne možeš izmijeniti , podnosi onako kako je, preostaje samo razumjeti promjene i istima se prilagoditi. Moć i sposobnost razumijevanja stanja u kojem se nalazimo uz mogućnost anticipacije (predviđanja) razvoja događaja i novih odnosa, stanja i rješenja, sudioniku osi-gurava privilegiran položaj. Doda li se tomu i mogućnost sukreacije (mnogih i izvan zakonodavnih tijela) u novim rješenjima (demokratski poredak to u većoj ili manjoj mjeri osigurava), adresati pravnih normi, a među njima su i veleuči-

1 Publilius Syrus, Sententiae


lišta kada su u pitanju propisi iz područja obrazovanja, dobivaju još povoljniji položaj u ukupnosti društvenog življenja.

U fokusu pozornosti ovog skupa su dvije odrednice – „javna uprava“ i kao druga odrednica, točnije zadaća je – „razvoj javne uprave, kako osigurati poželjan razvitak u segmentu obrazovanja i posebno s obzirom na mjesto i ulogu veleuči-lišta. Tematika je to koja svojim unutarnjim sadržajem pobuđuje opći (široki) in-teres. Pojam uprave, k tomu doda li se tomu i riječ „javne“, dakle, javne uprave, nije lako jednoznačno odrediti. Autori se, tek marginalno upuštaju u razmatranje pojma javne uprave. S jedne strane to je treća grana djelatnosti državne vlasti (uz sudsku i zakonodavnu), s druge to su organizacijski oblici koji obavljaju funkcije u javnom interesu (administriranje javnim poslovima kod čega se misli na držav-ne poslove i poslove lokalne samouprave, ali i obavljanje svih poslova od posebne važnosti za društvenu zajednicu). Bitna je odrednica da li odnosna organizacijska jedinica obavlja poslove od opće koristi.

Terminološka zbrka je odlika označavanja, koja se je dosta često događala na našim prostorima. Nerijetko ona je bila i uvjetovana i ideološkim pogledima (od državnog socijalizma do samoupravnog socijalizma i danas sasvim oprečnih pogleda utemeljenih na nerijetko ekstremno liberalnom kapitalizmu i vladavini kapitala, koji se, uz put rečeno, u mnogim svojim segmentima nalazi u eri sličnoj nekadašnjoj prvobitnoj akumulaciji kapitala).

Čitav niz društvenih djelatnosti proglašavan je javnim službama, ali bez preci-znih kriterija. Tek posljedično provodilo se razlikovanje u pogledu termina koji se koristio za organizacije koje su obavljale javne službe (termin ustanova) u odnosu na one organizacije koje su obavljale gospodarske djelatnosti (poduzeća), da bi u jednom vremenu (tzv. ourizacije“) bio korišten jedinstveni termin (radna) orga-nizacija i tako sve do današnjih dana kada usporedno imamo posebno propise o ustanovama, ali i o trgovačkim društvima. No zbunjenost ostaje s obzirom da se i trgovačka društva, kao organizacijski oblik, ne moraju baviti isključivo gospodar-skim djelatnostima. Trgovačko društvo je trgovac, neovisno o tomu obavlja li gospo-darsku ili neku drugu djelatnost. Isp.čl. 2 st.5 Zakona o trgovačkim društvima (v. NN 11/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09 ).

3. „Pozicioniranje“ veleučilišta u sustavu visokog obrazovanja

U pogledu veleučilišta prema postojećim propisima veleučilište obavlja struč-nu djelatnost i bavi se stručnim studijima. Nasuprot veleučilištima sveučilišta su, istina temelj visokog obrazovanja i istraživanja, ne samo u Hrvatskoj, već u cijelom svijetu, no s tim da je rad na sveučilištu utemeljen na nedjeljivosti vi-


sokog obrazovanja i znanstvenog rada odnosno umjetničkog rada, sve u pravcu podučavanja mladih ljudi da postanu visokokvalifi cirani stručnjaci, koji će se nastaviti, uz pomoć svojih matičnih institucija i znanstvenih instituta baviti i znanstvenim istraživanjem, što im sve suvremenim sveučilištima daje njihove izvorne atribute - centara studija, centara izvrsnosti i visokih i naprednih znanja, koja se ne zadržavaju samo na aplikaciji postojećih znanja i vještina, već na nji-hovom unapređenju.

Danas u Hrvatskoj, prema raspoloživim podacima, postoji petnaest veleuči-lišta2 dok je u skorom osnivanju i useljenje u prostore bivše vojarne u Virovitici budućeg veleučilišta Virovitica.3

Neovisno o političkim konotacijama svojevrsne „poplave“ veleučilišta u Hr-vatskoj (sve vezano uz strategiju razvoja društva znanja, decentralizaciju, regio-nalni razvitak itd), veleučilišta u RH su neprijeporna i nezaobilazna činjenica u sustavu (visokog) obrazovanja u Republici Hrvatskoj.

Što to zahtijeva s normativne točke gledišta?

Prije svega, točno pozicioniranje veleučilišta u odnosu na sveučilište.4 Iskustva iz nama bliskih sredina, posebno germanskog pravnog kruga (ovdje posebno ističemo Njemačku i Austriju) upravo posvjedočuju rečenu dihotomiju između sveučilišta i veleučilišta i to na klasična sveučilišta, posvećena primarno znan-stvenom radu i osposobljavanju visokoobrazovanih stručnjaka u raznorodnim područjima znanosti do tehničkih sveučilišta (tehnical universities – TU) fo-kusiranih primarno na inžinjerstvo i prirodne znanosti (engl. engineering and natural sciences). Upravo tehnički univerziteti imaju prvoklasni ugled kao „ko-vačnice“ ili „talionice“ njemačke inžinjerske tehnologije i „know-how-a“ i izni-mno su popularni među stranim studentima. Od 1960-te godine u obrazovani

2 Društveno veleučilište u Zagrebu, Međimursko veleučilište u Čakovcu, Tehničko veleučilište u Zagrebu, Veleučilište „Nikola Tesla“ u Gospiću, Velučilište u Karlovcu, Požegi, Rijeci, Slavonskom Brodu, Šibeniku, Varaždinu, Velikoj Gorici, Vern u Zagrebu, Veleučilište „Marko Marulić“ u Kni-nu, Zdravstveno veleučilište u Zagrebu i konačno Velučilište „Lavoslav Ružička“ u Vukovaru.3 Visokoškolsko obrazovanje u Virovitici vezuje se s početkom rada Visoke škole za menadžment u informatici i turizmu 2007. godine4 Prvo osnovano sveučilište u Hrvatskoj je u Zadru 1396.g. (djelovalo je do 1807.g., da bi ponovno bilo osnovano 2002. godine, prekid postojanja Sveučilišta nije značio i prekid visokog obrazovanja u gradu Zadru preko ustanova visokog školstva, koje su djelovale u sastavu drugih sveučilišta), najstarije hrvatsko sveučilište s neprekinutim kontinuitetom u djelovanju je ono u Zagrebu (23.IX.1669), Sveučilište u Rijeci osnovano je 17.V. 1793.g., Sveučilište u Splitu osnovano je 15.VI. 1974.g., u Osijeku 1975.g, a u najnovije vrijeme u Dubrovniku 1.X. 2003.g., Hrvatsko katoličko sveučilište 3.VI. 2006.g. (još nije počelo s radom, zbog teškoća u osiguranju potrebnih kadrova) i Sveučilište Jurja Dobrile 29. IX. 2006.g..


sustav, posebno Njemačke, uveden je posebna i specijalna institucija sveučilišta za primijenjene znanosti (univerity of the applied sciences ili samo FH).5 Više od ¼ svih studenata, npr. u Njemačkoj, pohađa upravo ovu vrst sveučilišta. Ovo, ponajprije iz razloga što je preko ovih škola kraći put do zaposlenja (školovanje na FH u pravilu traje tri godine, dok su programi uglavnom orijentirani ka stje-canju praktičnih znanja. S druge strane organizacija predavanja i studija i ispita omogućava stjecanje diplome u vremenu od tri godine, čak i prije. To, međutim, ne znači i da se na ovim sveučilištima ne provode istraživanja, ali sa strogim naglaskom na moguću primjenu i potrebe industrije. Iz izloženog (njemačkog) iskustva zasigurno se mogu izvesti upućujuće odrednice, posebno vrijedne za veleučilišta u Hrvatskoj:

Obrazovanje primarno treba biti orijentirano na stjecanje visokih i aplikativ-nih znanja. Obrazovanje u svom trajanju treba omogućiti što ranije stupanje u rad,

Obrazovanje u svom sadržaju (programu) i načinu izvedbe treba omogućiti postavljanje ciljeva naznačenih pod 1 i 2.

Radi kvalitetnijeg ispunjavanja zadaće posebno naznačene pod 1. nužno je osigurati poveznicu s gospodarstvom i inim društvenim službama i tijelima radi kojih se provodi obrazovanje.

Novopredložena zakonska rješenja za veleučilišta nisu sporna, iako su nedo-statna.

Veleučilišta i dalje organiziraju stručne studije. No, stručne studije po sadaš-njem sustavu organiziraju i izvode i visoke škole. Prema raspoloživim podacima u Hrvatskoj trenutno ima 27 visokih škola od Visokog gospodarskog učilišta u Križevcima do Visoke škole za menadžment i dizajn „Aspira“.6

Prema novopredloženom sustavu, visoke škole ustrojavaju i izvode prijedi-plomske studije što konkretno znači da se izjednačavaju s fakultetima i sveučili-štima koja izvode prijediplomski studij. Prihvati li se predloženo pozicioniranje veleučilišta i visokih škola to zasigurno mora imati odraz na postojeće vijeće veleučilišta i visokih škola.7

5 U Njemačkoj ove vrste visokoškolskih institucija ima 176. Činjenica koja sama po sebi govori o njihovom značenju i ugledu, ovo i bez obzira na brojnost stanovnika njemačke države.6 http://hr wikipedia.org/wiki/Vijeće_veleučilišta_i_visokih_škola7 Vijeće veleučilišta i visokih škola okuplja veleučilišta i visoke škole radi promicanja zajedničkih interesa. Zajednica visokih škola osnovana je 2002. godine


Naime, veleučilišta ostaju izdvojena mjesta u visokom obrazovanju, jer ona i dalje organiziraju stručne studije, dok bi visoke škole (ukoliko ne dožive tran-sformaciju) ušle u sustav sveučilišnog studija kao organizacije za prijediplomski studij. U kolikoj mjeri će samo ova činjenica uvjetovati preoblikovanje sveuči-lišta teško je predvidjeti ako se i ne uzmu u obzir promjene u položaju članica sveučilišta.

4. Sustav fi nanciranja i veleučilište

Vrlo važan segment u očekivanoj reformi visokog obrazovanja je i pitanje fi nanciranja znanosti i visokog obrazovanja. U okviru visokog obrazovanja su i veleučilišta.

Državni proračun poznaje posebnu kategoriju za fi nanciranje redovne djelat-nosti veleučilišta i visokih škola8

Proračun veleučilišta, posebno ako je riječ o državnom veleučilištu trebao bi biti defi niran programskim ugovorom kojeg sklapaju država i veleučilište (jed-nako tako i u odnosu na sveučilišta). Kod toga je potrebno imati u vidu kako se proračun sastoji od tri elementa: 1. Osnovnog proračuna, 2. Razvojnog prora-čuna i 3. Proračuna vlastitih sredstava. Ukoliko, bilo sveučilište, bilo veleučilište, nema osigurane sredstva za fi nanciranje „osnovnog proračuna“ logično je da je to na štetu razvojnih programa, dok s druge strane nastaje težnja za povećavanjem prihoda iz tzv. vlastitih sredstava.Ovdje je najčešće riječ o nametanju obveze pla-ćanja određenih iznosa na ime upisnine (trebala bi biti zamjena za školarine), administrativnih troškova studiranja ili nameta pod kojim drugim nazivom.

Studenta ne interesira da li novčana obveza koju mora ispuniti nosi ovaj ili onaj naziv, da li je u pitanju participacija ili puno pokrivanje svih troškova, da li su školarine zakonski ograničene ili nisu. No, jedno je sigurno, ograničeni su-stav fi nanciranja kada se često ne dobiva dovoljno niti za fi nanciranje osnovnih potreba, ozbiljno može dovesti u pitanje opstojnost sustava obrazovanja, a da se i ne govori o njegovoj kvaliteti. U konkurenciji javnih i privatnih veleučilišta ili sveučilišta žrtvom ne smije postati obrazovanje odnosno da dođe do degradacije visokoškolskog obrazovanja. Studenti još uvijek radije dolaze u one visokoškolske institucije u kojima će lakše i brže doći do diplome zanemarujući količinu usvo-jenih znanja. No, za utjehu, konkurentnost u pogledu kvalitete obrazovanja, pa

8 Zadržavanje veleučilišta i visokih škola u istoj kategoriji za fi nanciranje neće biti moguće ukoliko svaka od ovih dviju vrsta institucija dobiju posebno mjesto u vertikali obrazovanja (stručnog ili znanstvenog)


samim tim i završenih studenata, je neminovnost u budućem radu i ona oprav-dava sve napore u pogledu osiguranja kvalitete studiranja. Najbolja objektivna valorizacija stečenih znanja u svijetu se često vezuje uz instituciju koja je bila rasadnikom ovih znanja. Dakako, to nema poveznicu sa snižavanjem kriterija i umjetnim povećavanjem prolaznosti.

5. Vertikala stručnog obrazovanja u okviru Velučilišta

Dvije su paradigme u okviru obrazovanja:

Slojevitost i

Koncept cjeloživotnog obrazovanja.

Ostvarenje ili provedba jedne i druge paradigme ili cilja defi nira i izbor rje-šenja.

Vertikala stručnog obrazovanja (ili i sveučilišnog obrazovanja), sudi se, posve pogrešno se uzima da počinje s visokoškolskim obrazovanjem. Teza je da svako usmjereno obrazovanje (ka stjecanju određenog stručnog ili stručnog i znanstve-nog zvanja)počinje odmah nakon završetka obvezatnog osnovnoškolskog obra-zovanja (bez obzira da li će ono trajati osam ili deset godina). Srednja škola treba poslužiti stjecanju potrebnih predznanja za nastavak visokostručnog obrazovanja kako bi se vrijeme visokog školovanja u cijelosti moglo posvetiti stjecanju pred-viđenih i potrebnih zvanja (struke ili onih znanja koja se stječu u sveučilišnom obrazovanju).

Čini se da je u dosadašnjim raspravama srednje obrazovanje poslije obvezat-nog temeljnog ili osnovnoškolskog neopravdano „izbačeno“ iz vertikale obrazo-vanja.

Stručno obrazovanje ne smije završavati samo na veleučilištu bez mogućnosti stjecanja daljnjih znanja i studiranja. Predlagatelj novih propisa bi morao pred-vidjeti uzlaznu vertikalnu u stručnom obrazovanju kroz poslijediplomske studije ali u okviru veleučilišta. Posebno je pitanje da li ova vertikala treba imati svoju završnu točku u poslijediplomskim studijima ili pak može prerasti i u doktorske studije ili pak pod vrlo otežanim pretpostavkama treba dopustiti mogućnost prelaznica iz jedne vertikale obrazovanja (stručne u znanstvenu kroz sveučilišta).

Konačno, tu je pitanje cjeloživotnog obrazovanja i organiziranja različitih vi-dova u kojima se ono provodi. Ovo predstavlja poseban izazov prvenstveno za veleučilišta s obzirom na potrebe „upijača“ svršenih studenata stručnih studija


koji se organiziraju na veleučilištu, a one su stalne. Riječ je o praćenju stalnih usavršavanja i povećanju razine stručnih znanja koja se traže i primjenjuju.

5. Zaključne napomene

Neke stvari treba mijenjati baš kao što Lucretius Carus u djelu De rerum nastura izreče: Mutat enim mundi naturam totius aetas, ex alioque alius status excipere omnia debet; nec mante ulla sui similis res; omnia migrant, omnia co-mmutat natura, et vertere cogit.9

Trebamo li očekivati ili bojati se etatizacije sveučilišta i veleučilišta?. Čini mi se da je ova vrst straha neopravdana. Strah je za postojeća neprivatna sveučilišta ili veleučilišta kako osigurati dostatna sredstva za zadovoljavanje osnovnih pro-grama i razvojnih programa, kako osigurati da privatna veleučilišta ili sveučilišta, a njihova pojava je neupitna, zadovolje stručne i ine obrazovne standarde na potrebnoj visini, no to je i zadaća onih visoko-obrazovanih institucija koje nisu privatne. Objektivna valorizacija koja će dolaziti iz priznanja u društvenoj zajed-nici je dobra, ali ponekad zakašnjela.

Rijetka su vremena u kojima se pred suvremenike postavljaju takve i tolike zadaće kao što je vrijeme sadašnje. Ima stvari koje nisu dobre i poželjno ih je mijenjati. Protivljenje promjenama i zakonima stavljeno samo u kontekst obra-ne vlastitih interesa nije dobro, ali jednako tako niti provođenje promjena samo radi promjena i bez jasnih unaprijed postavljenih osnova i ciljeva koji se žele ostvariti.

Kada je u pitanju reforma visokog obrazovanja, a u okviru nje govorimo i o reformi obrazovanja u sustavu veleučilišta spremni smo braniti i zagovarati slije-deće teze (u odnosu na veleučilišta):

I javna i privatna veleučilišta su jednako legitimni sustavi za provedbu obra-zovanja,

Oslobodimo se olakog etiketiranja bez argumenata, bilo koga, bilo kada i bilo koje institucije,

U sustavu obrazovanja treba razviti kompetentnost, visoke standarde, odgo-vornost,

9 Vrijeme mijenja lice cijelog svijeta, te prvo stanje stvari drugo nasljeđuje, nijedno biće ne ostaje uvijek isto, jer sve nam o promjenama govori, jer sve priroda izmjenjuje, te mnoge preobrazbe ona tvori.


Veleučilišta trebaju organizirati stručne studije,

Nužno je izgraditi vertikalnu obrazovanja, koja počiva još od srednje škole i završava, kada je u pitanju veleučilište, poslijediplomskim magistarskim struč-nim studijem,

Konkurentnost veleučilišta počiva na obrazovanju stručnjaka za potrebe gos-podarstva, uprave, za brojna područja društvenog života, brzinom i efi kasnošću u obrazovanju,kvalitetom u studiranju,

Pravni okvir ustroja i djelovanja veleučilišta mora odgovoriti postavljenim očekivanjima (norme su samo evaluacija svrhe zakona i ogledalo stvarnosti i na-čina efi kasnog zadovoljenja potrebe, danas i ubuduće).

Literatura:1. Babić, Z., Matković, T., Šošić. V., „Strukturne promjene visokog obrazovanja i ishodi

na tržištu rada, v. http://www.iro.hr/userdocs/File/pno2006/4_matkovic.pdf

2. Borković, I., Upravo pravo, Zagreb, 2002.

3. Cane, P., An introduction to administrative law, 3-e izdanje, Oxford, 1998.

4. OECD Th ematic Review of Tertiary Education – County Note: Croatia, 2007, v. http://www.oecd/dataoecd/42/1738814548.pdf,str.34-45 (engl),

5. Schwarze, J., European administrative law, London, 1992.

6. Tomaševski, K., Human rights obligations: making education available, accessible, acceptable and adaptable, 2001, v. http://right-to-education.org/content/primers/rte_03.pdf

7. Pozitivni zakonski propisi u RH iz područja znanosti i visokog obrazovanja

8. Nacrti prijedloga Zakona o znanosti, visokom obrazovanju i sveučilištu, listopad, 2010.


POLITIKA ZAŠTITE POTROŠAČA S MOTRIŠTA JAVNE UPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ

Emina Jerković, dipl. iur., Pravni fakultet Sveučilišta J.J. Strossmayera u Osijeku

Sažetak

Cilj ovog rada je utvrditi stanje u politici zaštite potrošača u Republici Hrvatskoj. S obzirom na činjenicu da se RH želi u skoroj budućnosti pridružiti EU potrebne su razne vrste usuglašavanja hrvatskog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU. Kroz prilagođavanje i usuglašavanje sa sustavom EU, RH je prepoznala politiku zaštitu potrošača kao jedno od prioritenih područja kojima se treba što brže prilago-diti. U skladu s time donesen je novi pravni okvir kojim se štite prava potrošača.

Ključne riječi: potrošač, zaštita potrošača, RH, EU, kršenje prava potrošača

Abstract

Th e aim of this paper is to determine the state of policy on protection of consumers in the Republic of Croatia. Considering the fact that the Republic of Croatia wishes to join the EU in near future there are various sorts of harmonisation of the Croa-tian legislature with acquis communautaire that are necessary. Th rough the process of harmonisation and adjustment with acquis communautaire, the Republic of Croatia has recognized the policy on protection of consumers as a priority that we should adjust to as quickly as possible. In accordance, a new legal framework has been developed by which the rigts of the consumers are protected.

Key words: consumer, protection of consumers, the Republic of Croatia, EU, infringe-ment of consumer’s right


1. Uvod

S obzirom na današnje stanje trgovine u svijetu možemo reći da su uklonjene skoro sve prepreke za njezin razvoj. Gledajući konkretno EU uklonjene su sve zapreke u trgovini između država članica, uporaba Interneta raste, samim time sve je popularnija i internetska prodaja i kupovina, dolazi do ekspanzije uslužnog sektora i otvaranja granica što za posljedicu ima nužnost osiguranja iste zaštite potrošača na području cijele EU.

Uvažavajući očekivane korjenite promjene u različitim segmentima našeg društva kao pripremu za buduće članstvo u EU, svima je postalo jasno da je proces prilagodbe u području zaštite potrošača iznimno zahtjevan i slojevit. S ob-zirom na činjenicu da se RH želi u skoroj budućnosti pridružiti EU potrebne su razne vrste usuglašavanja hrvatskog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU.

Kroz prilagođavanje i usuglašavanje sa sustavom EU, RH je prepoznala po-litiku zaštite potrošača kao jedno od prioritetnih područja kojima se treba što brže prilagoditi. Krajnji cilj predstavlja zaštita prije svega zdravlja, sigurnosti i gospodarske dobiti potrošača, što se može postići ne samo zakonskim propisima, već i informiranjem, obrazovanjem i obaviještenosti građana o ponudi dobara i usluga na tržištu. Prije svega nužno je pridobiti povjerenje potrošača kako bi su-djelovali u međunarodnom poslovanju, osiguranju konkurentnosti te snižavanju cijena roba i usluga. U skladu s time donesen je novi pravni okvir kojim se štite prava potrošača.

2. Što je zapravo zaštita potrošača?

Zaštita potrošača sastoji se u primjeni pravnih pravila koja vode prema zaštiti zdravlja potrošača te sigurnosti njihovih ekonomskih interesa. Cilj je zaštite po-trošača zaštititi svakog pojedinca, a da bi se u tom naumu i uspjelo potrebno je koristiti niz mjera koje između ostalog obuhvaćaju:

1. informiranje potrošača o svojstvima i cijeni robe i usluga

2. educiranje potrošača o njihovim pravima i obvezama

3. promicanje i podupiranje organiziranja potrošača kako bi mogli štititi svoja prava


4. omogućivanje predstavnicima potrošača da sudjeluju u radu tijela koja od-lučuju o njihovim pravima i obvezama.1

3. Razvoj sustava zaštite potrošača

Politika zaštite potrošača počela se razvijati na globalnoj razini 50-ih godina prošlog stoljeća.

Kao zajedničko obilježje svih modernih demokratskih država možemo navesti zaštitu interesa gospodarski slabije strane u poslovnim transakcijama na tržištu, stoga se i zakonima o zaštiti potrošača u tim zemljama, štite fi zičke osobe, potro-šači, na tržištu proizvoda i usluga koje kupuju za svoje osobne i potrebe svojih obitelji.

Početke zaštite potrošača u svijetu možemo najranije povezati sa Sjedinjenim Američkim Državama i 1905. godinom kad je objavljena knjiga Uptona Sincla-ira «Th e Jungle» u kojoj je autor opisao nehigijenu mesne industrije u Chicagu. Ponukan reakcijama na knjigu Kongres je 1906. godine izglasao Zakon o kon-troli mesa, a godine je dana kasnije 1907. godine osnovana Federalna agencija za kontrolu i označavanje lijekova i hrane.2 Potom je uslijedilo osnivanje Federalne trgovinske komisije3 čiji je osnovni cilj spriječiti monopol na tržištu te zaštita građana kao pojedinca. Godine 1962. donešena je Deklaracija o osnovnim pra-vima potrošača, a deset godina kasnije, 1972. na snagu je stupio Zakon o zaštiti potrošača.

Godine 1985. Generalna skupština UN-a donosi Rezoluciju sa smjernicama o zaštiti potrošača4. Tim se činom željelo potaknuti zemlje članice na zakonsko uređivanje zaštite potrošača te na razvoj institucija koje će tu zaštitu pratiti i nad-zirati. Smjernice obuhvaćaju odredbe o:

- zaštiti od po zdravlje štetnih proizvoda i usluga

- promociji i zaštiti gospodarskih interesa potrošača

- pristupu informacijama potrebnima za dobar izbor

- pravu na edukaciju

- mogućnosti pravedne nadoknade štete

1 Zaštita potrošača, srpanj 2008., vidjeti na: eobrazovanje.mingorp.hr/UserDocsImages/minivodic_zastita%20potrosaca.pdf2 Federal Drugs and Food Association/FDA3 Federal Trade Commission/FTC4 Broj 39/248


- slobodi osnivanja interesnih skupina i izražavanja mišljenja kod donošenja odluka koje se tiču potrošača.5

Jedna od službenih politika EU jest upravo zaštita potrošača. Međutim, ona je relativno nov pojam. U EU ozbiljnije se razvija tek posljednjih tridesetak godi-na. Stav je EU da potrošači moraju biti adekvatno zaštićeni u svakom segmentu tržišta, tj. u svakom gospodarskom sektoru u kojem potrošači djeluju. A tih je sektora puno.

S obzirom na širenje područja djelovanja EU, Europska je Unija svojim drža-vama članicama dala određene smjernice koje vode ka stvaranju jedinstvene poli-tike za ona područja koja su do tada bila isključivo u nadležnosti država članica.6 Samim time javila se i potreba za propisivanjem pravnih akata koji proklamiraju poštivanje osnovnih ljudskih prava koja predstavljaju jedno od temeljnih načela EU.

Europske države potpisnice Ugovora o osnivanju Europske zajednice, potpi-sanog u Rimu 1957. godine, donijele su potkraj 1973. godine Europsku povelju o obavještavanju i zaštiti potrošača s njihovim pravima, koja se sastoje od prava na zaštitu gospodarskih interesa, prava na zaštitu od opasnosti za život, zdravlje i imovinu prilikom stjecanja proizvoda i usluga na tržištu, prava na pravnu zaštitu i potporu države, prava na obavješćivanje i poduku potrošača, te prava na udru-živanje sa svrhom zaštite njihovih interesa, prava na predstavljanje u tijelima koja odlučuju o stvarima od interesa za potrošače.7

Za razliku od država Zapadne Europe gdje se zaštita potrošača počela razvijati polovinom prošlog stoljeća, u zemljama Istočne i Srednje Europe zaštita se potro-šača počela razvijati znatno kasnije, početkom osamdesetih pa čak i devedesetih godina 20. stoljeća što možemo povezati s promjenama demokratskog poretka u tim zemljama kao i pojavom tržišnog gospodarstva

Od tada do danas, na ovim principima u Europskoj zajednici je nastalo boga-to zakonodavstvo zaštite potrošača. Razvoj takve politike bio je iniciran željom vlada država u regiji da pristupe Europskoj uniji sa svim njenim gospodarskim i socijalnim prednostima. Sa zaštitom potrošača Europska unija započela je u

5 Zaštita potrošača-ogledalo razvijenosti društva, Poslovni savjetnik, veljača 2009., vidjeti na: oli-ver.efri.hr/~market/materijali/08_09/clanci/25.pdf6 Kao primjer možemo navesti ograničavanje uporabe duhanskih proizvoda, zaštita radnika na radu i mnoge druge.7 Zašita potrošača, srpanj 2008.,eobrazovanje.mingorp.hr/UserDocsImages/minivodic_zastita%20potrosaca.pdf


70-im godinama dvadesetog stoljeća. Do danas je to područje uređeno broj-nim propisima što ukazuje na veliku važnost koja se pridaje ovoj problematici, tim više što današnje moderno tržište zahtijeva visoku razinu zaštite potrošača. Ugovorom o Europskoj uniji (kojim je izmijenjen Ugovor o osnivanju Europske zajednice) politika zaštite potrošača postaje službena politika Europske unije. Daljnje su promjene izvršene tzv. Ugovorom iz Amsterdama. Tim ugovorom, između ostalog, izvršena je renumeracija postojećeg teksta Ugovora o osnivanju Europske zajednice, pa je dotadašnji članak 129.a, kojim je bila uređena zaštita potrošača, postao članak 153. i njime se navodi da se prava potrošača temelje na šest osnovnih prava ugrađenih u nacionalne politike njezinih članica, kako slijedi:

• zaštita zdravlja i sigurnost potrošača,

• zaštita gospodarskih interesa potrošača,

• pravo potrošača da budu informirani i educirani,

• pravo na pravnu zaštitu potrošača,

• pravo na naknadu štete i

• udruživanje, zastupanje i sudjelovanje potrošača, radi ostvarenja svojih prava.8

Zaštita potrošača iznimno je dinamično područje koje je u Europskoj uniji podvrgnuto donošenju učestalih novih mjera, stoga bi trebala predstavljati osno-vu za usklađeno djelovanje svih nacio nalnih tijela na području zaštite potrošača, vladinih i nevladinih organizacija.

Potpun popis propisa nalazi se u Prilogu 2.

4. Zaštita potrošača u RH

Sustav zaštite potrošača u RH možemo sagledati kroz djelovanje Zakona o zaštiti potrošača, Nacionalni program za zaštitu potrošača iz 2005. godine, mno-gobrojne druge propise koji sadrže odredbe o zaštiti potrošača te rezultate djelo-vanja raznih udruga za zaštitu potrošača.

Sporazumom o stabilizacijij i pridruživanju RH se obvezala uskladiti svoje zakonodavstvo s pravnom stečevinom EU. Danas je ono u području zaštite po-trošača gotovo sasvim usklađeno pa makar i samo na papiru. To znači da je naša politika zaštite potrošača u skladu s politikom zaštite potrošača EU. Zaštita po-trošača u RH uređena je brojnim propisima:

8 Nacionalni program zaštite potrošača 2007.-2008., NN 96/07


- Zakon o zaštiti potrošača NN 79/07, 125/07

- Zakon o obveznim odnosima NN 35/05

- Zakon o općoj sigurnosti proizvoda NN 158/03, 107/07

- Zakon o trgovini NN 49/03, 103/03, 170/03, 55/04

- Zakon o bankama NN 84/02, 141/06

Potpun popis propisa nalazi se u Prilogu 1.

U RH se Zakonom o zaštiti potrošača uređuju poglavito sljedeća područja:

- obveza vođenja knjige žalbe u prostorijama trgovaca

- isticanje cijena proizvoda i usluga koje se nude potrošačima

- ostavljanje oglasnih poruka i materijala

- sadržaj obavijesti o proizvodu

- pojam javnih usluga

- prodaja izvan poslovnih prostorija trgovca

- prodaja na daljinu (putem kataloga, tiskanih promidžbenih poruka s na-rudžbenicom, televizije, elektroničke pošte i slično)

- nepoštene odredbe u potrošačkim ugovorima

- ugovore o pravu na vremenski ograničenu uporabu nekretnine (timesha-ring)

- izvansudsko rješavanje potrošačkih sporova

- prekršajne odredbe.9

5. Načela politike zaštite potrošača

Postoje tri osnovna načela politike zaštite potrošača.

1. Načelo javnosti, obrazovanja i obavještavanja 10

Ovo načelo predstavlja pravo potrošača na pravodobno obavještavanje o svo-jim pravima. Potrošač također treba biti obaviješten o kvaliteti robe i usluga koje mu se nude na tržištu te mu mora biti omogućen pristup podacima o stanju u području zaštite potrošača.

9 Nacionalni program zaštite potrošača 2007.-2008., NN 96/0710 Zaštita potrošača,srpanj 2008.,eobrazovanje.mingorp.hr/UserDocsImages/minivodic_zastita%20potrosaca.pdf


2. Načelo cjelovitosti11

Ovo načelo pretpostavlja postojanje suradnje te zajedničko djelovanje držav-nih tijela i tijela jedinica lokalne i regionalne samouprave s udrugama za za-štitu potrošača, a na taj se način ujedno postiže i poboljšanje suradnje između građana-potrošača i navedenih institucija.

3. Načelo preventivnosti12

Svrha ovog načela jest da se uporabom legalnih sredstava izbjegne rizik, opa-snost za zdravlje i život te šteta na strani potrošača. To se postiže kontrolom robe koja treba biti sustavna, planirana i provedena na način da što manje ugrožava temeljne ljudske i ustavne vrijednosti: pravo na zdrav život i zdravlje ljudi te očuvanje prirode i ljudskog okoliša.

6. Temeljna prava potrošača

Temeljna prava potrošača pružaju zaštitu potrošačima u pravnim odnosima u koje stupaju s trgovcima. Na prvo mjesto možemo smjestiti pravo na visoku razinu zaštite zdravlja i sigurnosti potrošača. Postoji čitav niz pretpostavki koje proizvod mora ispuniti da bi bio siguran za uporabu (razni tehnički propisi, ispunjavanje zahtjeva hrvatskih i EU normi, pravila dobre prakse i sl.). Trgovci su ovlašteni na tržištu nuditi samo one proizvode koji zadovoljavaju propisane sigurnosne standarde koji su u skladu s nacionalnim zakonodavstvima i zakono-davstvom EU. Unatoč tome što se na sve proizvode primjenjuju opća pravila o sigurnosti proizvoda te posebni propisi za određene vrste proizvoda13, nijedan sustav sigurnosti ne može jamčiti potpunu sigurnost proizvoda i samim time od-sutnost rizika za potrošače. Upravo su iz tog razloga predviđeni razni mehanizmi zaštite potrošača pogotovo u slučaju nesigurnih proizvoda na tržištu. Takvi se proizvodi trebaju u što kraćem roku povući s tržišta. Tako su nedavno iz hrvat-skih trgovina u kratkom roku iz prodaje povučeni grudnjaci linije Triumph Angel Curves koji su sadržavali anilin, spoj koji se koristi u bojanju tkanina, a u većim je količinama kancerogen.14 Kao još jedan primjer možemo navesti skandal koji se prošle godine dogodio u Kini gdje su oboljele tisuće djece koja su konzumirala mlijeko u prahu koje je bilo zaraženo melaminom, jeftinom industrijskom kemi-

11 Ibid.12 Ibid.13 Posebni se propisi odnose na proizvode poput kozmetike, igrački, električnih uređaja i sl.14 http://www.gorila.hr/go/iz-trgovina-povuceni-kancerogeni-grudnjaci_tportal_hr


kalijom koja se dodaje razrijeđenom mlijeku ili mlijeku koje je lošije kvalitete da bi se pri testiranju kvalitete mlijeka prikazala viša razina proteina.15

Osim što im je dužnost na tržište stavljati samo sigurne proizvode, proizvođa-či imaju obvezu obavijestiti potrošače o uobičajenim i predvidljivim rizicima koji mogu nastati prilikom uporabe njihovog proizvoda. Ako bi određeni potrošači bili oštećeni neispravnošću proizvoda, imaju pravo na naknadu štete prema po-sebnim pravilima o odgovornosti za neispravan proizvod.

Pravo na obaviještenost je bitno za potrošača kako bi mogao uspoređivati robu i usluge koje mu se nude na tržištu. Potrošač od trgovca mora dobiti sve potrebne obavijesti o karakteristikama proizvoda te mora biti upoznat sa svojim pravima i obvezama pri kupnji proizvoda ili usluge. Trgovac je u svakom slučaju dužan obavijestiti potrošača o cijeni proizvoda ili usluge, o osnovnim karakteri-stikama proizvoda ili usluge te ostalim uvjetima prodaje.16 Navedene obavijesti moraju biti jasne, vidljive i čitljive.

Trgovac je dužan obavijestiti potrošača o:

- proizvođačkom nazivu proizvoda, imenu pod kojim se proizvod prodaje

- tipu i modelu proizvoda te oznaci mjere proizvoda, ako je to bitno obilježje proizvoda

- datumu proizvodnje i roku uporabe

- za domaće proizvode, nazivu i sjedištu proizvođača te zemlji podrijetla

- za uvozne proizvode, nazivu i sjedištu uvoznika, nazivu proizvođača te ze-mlji podrijetla. 17

Kada je u pitanju označavanje naziva proizvođača i zemlje podrijetla proizvo-da, RH bi mogla naići na kamen spoticanja u pristupnim pregovorima s EU. U Hrvatskoj je takvo označavanje svojevrsna tradicija i potrošači vole i žele na proizvodu vidjeti deklaraciju na kojoj je navedena zemja podrijetla. U EU stvari stoje malo drukčije. Na deklaraciji proizvoda navodi se da je proizvod proizveden u EU bez detalja o kojoj se članici EU konkretno radi. Upravo je iz tog razlo-ga donešen Pravilnik o označavanju, reklamiranju i prezentiranju hrane (NN 40/08) koji kaže da sva hrana koja se stavlja na tržište mora biti označena uz osta-le propisane podatke i podacima o svim sastojcima koji mogu izazvati alergije i

15 Unicef i WHO osudili kineski mliječni skandal, vidjeti na: http://www.javno.com/hr-svijet/unicef-i-who-osudili-kineski-mlijecni-skandal_18593716 Zakon o zaštiti potrošača NN 79/07, 125/07 , 79/09, 89/09, 75/09, 133/0917 Ibid. Čl. 17


netoleranciju na hranu kao i podatku o zemlji podrijetla hrane, a nakon ulaska RH u EU označavanje zemlje podrijetla bit će obavezno samo ako bi propuštanje takva navođenja moglo krivo navoditi potrošača o pravom podrijetlu hrane.

Trgovac je također dužan obavijestiti potrošača o nekim posebnim pravima i obvezama koje potrošač ima na temelju ugovora kao što je pravo na jednostran, bezrazložni raskid ugovora. To je pravo vremenski ograničeno, a u slučaju da raskine ugovor, potrošač mora vratiti proizvod, ima pravo na povrat novca te ne smije snositi nikakve negativne posljedice raskida kao što su npr. naknada štete, ugovorna kazna i sl.18 Ukoliko je zakonom o zaštiti potrošača predviđeno pravo na jednostran raskid ugovora, trgovac mora obavijestiti potrošača o postojanju tog prava. U slučaju spora trgovac je dužan dokazati da je o tom pravu obavije-stio potrošača.

Kao sljedeće pravo potrošača možemo navesti pravo na sukladnost kupljene robe s ugovorom, koje predstavlja minimum pravne zaštite potrošača i ne može se isključiti ugovorom ili ograničiti. Potrošač ima pravo zahtijevati da roba koja mu se isporučuje bude u skladu s ugovorom, odnosno bez nedostataka. U su-protnom potrošač može zahtijevati predaju nove stvari bez nedostataka ili po-pravak stvari, sniženje cijene ili jednostavno raskinuti ugovor.19 Ovo pravo nije neograničeno. Traje dvije godine od predaje stvari potrošaču.

Trgovac je dužan u odnosu s potrošačima postupati pošteno i korektno, tj. suzdržati se od nepoštene poslovne prakse (kao što su prisila ili agresivna, zavara-vajuća poslovna praksa). U suprotnome trgovac prekršajno odgovara.

Na kraju možemo navesti pravo potrošača na učinkovitu pravnu zaštitu. S obzirom na činjenicu da su transakcije između potrošača i trgovaca uglavnom male vrijednosti, potrošači se rijetko odluče zaštititi svoja prava pred sudom što rezultira opetovanim kršenjem tih prava od strane trgovaca. Upravo je iz tog razloga udrugama za zaštitu potrošača dano pravo da pred nadležnim tijelima pokreću postupke kolektivne zaštite potrošača, kojima se zahtijeva da se trgov-cima zabrani ponašanje kojim vrijeđaju prava potrošača. Kao mjeru prevencije možemo navesti i nadzor nad provedbom Zakona o zaštiti potrošača koji provodi Državni inspektorat.

18 Zaštita potrošača,srpanj2008.,eobrazovanje.mingorp.hr/UserDocsImages/minivodic_zastita%20potrosaca.pdf19 Ibid.


7. Najčešća kršenja potrošačkih prava

Vrlo se često krivnja pri reklamiranju proizvoda svaljuje na potrošače. Najviše nesporazuma potrošači imaju s računima i to telefonskima, računima za struju, automobilskim servisima, nezaobilaznim ugostiteljskim uslugama, zamjenom radi neodgovarajuće kvalitete proizvoda (bijela tehnika, mobiteli, namještaj, odjeća, obuća) itd. Najčešći prigovori potrošača odnose se na lošu kvalitetu roba i usluga, cijenu koja ne odgovara kvaliteti ili nije istaknuta na odgovarajući način, zakašnjele ili izostavljene usluge te obračun kamata.20 Upravo se zato potrošači-ma daje savjet da detaljno prouče ugovore koje sklapaju s trgovcima, a pogotovo sitna slova na ugovoru. Potrošači to često ne čine ili jer su im slova presitna ili se ugovor poziva na opće uvjete što dodatno odbija potrošača na detaljnije prouča-vanje ugovora.

Ovdje ne mogu ne spomenuti na koji se način oglašavaju proizvodi. Najveći je problem u tome što proizvodi koje potrošač kupi nisu ni približno dorasli kvaliteti reklamiranog oglasnog primjerka istog proizvoda. Potrošači se poku-šavaju prevariti na sve strane. Od radija, televizije, novina, reklamnih letaka i sl. Proizvođači igraju na kartu potrošačkog društva koje će kupiti sve ako mu se lijepo zapakira i dovoljno dugo nudi. U reklamama se vrte bezočne laži koje kao da nitko ne kontrolira i sve to ide u prilog tezi da se novcem može kupiti sve. I tako dolazimo do pitanja tko štiti potrošače.

8. Nositelji zaštite potrošača

Zakonom o zaštiti potrošača predviđen je širok krug pravnih osoba koje su nadležne za provedbu politike zaštite potrošača. Osobito važnu ulogu u kreiranju politike zaštite potrošača imaju: Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva preko svog Odjela za zaštitu potrošača, Državni inspektorat i druge nadležne inspekcije, Nacionalno vijeće za zaštitu potrošača koje sudjeluje u izradi Nacio-nalnog programa za zaštitu potrošača, Hrvatska gospodarska komora, Hrvatska obrtnička komora, Hrvatska udruga poslodavaca te na kraju razne udruge za zaštitu potrošača. Također ne smijemo zaboraviti niti televizijsku emisiju «Potro-šački kod» koja se iscrpno bavi pitanjima zaštite potrošača na svim područjima, kao i radijsku emisiju «Svi smo mi potrošač».

Hrvatski potrošači najviše vjeruju udrugama za zaštitu potrošača. Te udruge osnivaju sami potrošači radi preventivne zaštite i informiranja o njihovim pravi-

20 Zaštita potrošača-ogledalo razvijenosti društva, Poslovni savjetnik, veljača 2009., oliver.efri.hr/~market/materijali/08_09/clanci/25.pdf


ma i obvezama. Udruge rade neovisno o interesima trgovaca te od njih ne smiju dobivati sredstva.

Međutim kad je u pitanju zaštita potrošača stječe se dojam kako nedostaje komunikacije između potrošača, poslovne zajednice i javne uprave što se vidi analizom upitnika.

Koliko se osjećate zaštićenim kao potrošač u RH u odnosu na EU?

Odgovori (N=400) N %Neusporedivo manje zaštićenim 67 16.8Dosta manje zaštićenim 79 19.8Manje zaštićenim 173 43.1Podjednako zaštićenim 76 19Više zaštićenim 5 1.3

Kako školskom ocjenom od 1-5 ocjenjujete stupanj svoje zaštićenosti u RH kao potrošača?

Odgovori (N=400) N %1 (nedovoljno zaštićeno) 77 19.32 (tek dovoljno zaštićeno) 137 34.33 (dobro zaštićeno) 139 34.64 (vrlo dobro zaštićeno) 42 10.55 (izvrsno zaštićeno) 5 1.3

Gdje se sve u RH osjećate najmanje zaštićeno kao potrošač?

Odgovori (N=400) N %Komunalne usluge, službe-voda struja, plin 184 46Financijeske usluge-banke, fondovi, brokerske kuće 90 22.5Telefonija-fi ksna, mobilna 160 40Oprema za kućanstvo - bijela tehnika 30 7.5Oprema za kućanstvo(elektronika)- televizori, radio, PC 32 8Zdravstvene usluge 163 40.8Nekretnine 38 9.5Ostalo 18 4.5


Koliko ste puta u zadnjih 6 mjeseci bili žrtvom ozbiljne povrede svojih prava?

Odgovori (N=400) N %Niti jednom 325 81.31 put 50 12.42-5 puta 22 5.5Više od 10 puta 3 0.8

U koji vid zaštite potrošača u RH najviše vjerujete?

Odgovori (N=400) N %Državu i njene pravne institucije 45 11.3Udruge za zaštitu potrošača 157 39.3

Edukaciju i osvještavanje (sebe) kao potrošača kroz sve moguće medije

137 34.3

Niti jedno od navedenog 92 23Nešto drugo 1 0.3

Koliko ste puta u zadnjih 6 mjeseci žalili zbog povrede svojih prava u RH, tj. napravili reklamaciju?

Odgovori (N=75) N %Niti jednom 21 281 put 35 46.72-5 puta 18 246-10 puta 1 1.3

Ukoliko se niste žalili zbog povrede svojih prava u RH, tj. niste napravili reklamaciju , navedite razlog zbog kojeg to niste učinili:

Odgovori (N=21) N %Zbog nelagode 5 23.8Zbog prethodnih loših iskustava 2 9.5Jer već unaprijed znate da se ništa neće promijeniti 6 28.6Zbog nedostatka vremena 3 14.3Zbog svega navedenog pomalo 4 19Zbog nečeg drugog 1 4.8


Ukoliko ste se žalili zbog povrede svojih potrošačkih pravaKoliko ste dugo čekali na ishod rješenja vašeg problema?

Odgovori (N=54) N %Do mjesec dana 24 44.4Od mjesec dana do 3 mjeseca 14 25.9Tri do šest mjeseci 8 14.8Od šest mjeseci do godinu dana 2 3.7Od godinu do dvije dana 1 1.9Više od dvije godine 5 9.3

Izvor: Hendal

Istraživanje je provedeno 15. do 19. prosinca 2008. godine na uzorku od 400 ispitanika.

9. Zaključak

Stječe se dojam da se potrošači marginaliziraju. Potrošači su zastupljeni u sva-kom segmentu života, tržišta, gospodarstva, politike, zdravstva, trgovine, ugosti-teljstva, poljoprivrede. Nebitno je napravili mi horizontalni ili vertikalni presjek društva u cjelini na kraju uvijek dolazimo do potrošača. Međutim, umjesto da se o pravima potrošača vodi pomnija briga, jer o njima u biti ovisi tržište, po-trošači su tretirani posve suprotno. Krenimo od najbanalnijeg primjera usluge u restoranu gdje je potrošač sretan, zadovoljan i ostavlja velikodušnu napojnicu konobaru koji ga je služio, odnosno radio svoj posao za koji je plaćen. Potrošač bi uvijek trebao dobiti takvu uslugu, međutim to je takva rijetkost da kad se tako što i dogodi mi na to gledamo kao na čudo i prepričavamo u anegdotama. Kad pogledamo realno, svaka država, svaka formacija tipa EU, svi mi ovisimo o zadovoljstvu potrošača. Tržište treba biti podređeno potrošačima, a ne suprotno. Sada kad pogledamo unazad nisu se uzalud na HRT-u vrtili reklamni spotovi za vrijeme turističke sezone21 koji su apelirali na trgovce, hotelijere, ugostitelje, policajce, službenike i mnoge druge da budu ljubazni. U zadnje je vrijeme toga sve manje, a manje je i školovane radne snage. Jer kako će potrošač biti zado-voljan ako ne zna što kupuje, a nema obrazovanog trgovca da mu objasni, kako će biti zadovoljan uslugom u restoranu kada ga ne poslužuje školovani konobar, nego unajmljena radna snaga bez iskustva i izvan svoje struke. S druge strane obrtničke, ugostiteljske škole se zatvaraju jer nemaju dovoljno polaznika. Druge škole poput tekstilne se bore protiv zatvaranja promjenom školskih programa.

21 Jedan od problema leži i u tome što se srdačnost očekivala samo u vrijeme turističke sezone te je bila usmjerena na ponašanje prema stranim turistima.


Tekstilna škola više nije samo tekstilna nego i škola primijenjenog dizajna jer ide u korak s vremenom samo da bi zadržala đake. Svjesni smo činjenice da su ljudi koji rade u uslužnome sektoru potplaćeni, ali to i dalje nije izlika za traljavo obavljanje posla. Mišljenja sam da je bolje obaviti posao kako treba ili ga ne treba obavljati uopće. I dok se to tako nastavlja potrošači su ti koji ispaštaju. Istina na papiru su zaštićeni s toliko propisa kao da su endemske vrste, ali u praksi su i dalje građani nižeg reda. Ono što ne smijemo zaboraviti jest da smo na kraju svi mi potrošači.

LiteraturaZaštita potrošača, srpanj 2008., vidjeti na: eobrazovanje.mingorp.hr/UserDocsImages/minivodic_zastita%20potrosaca.pdf

(Pristup: 21.03.2011.)

Zaštita potrošača-ogledalo razvijenosti društva, Poslovni savjetnik, veljača 2009., vidjeti na: oliver.efri.hr/~market/materijali/08_09/clanci/25.pdf (Pristup: 21.03.2011.)

Nacionalni program zaštite potrošača 2007.-2008., NN 96/07

Zakon o zaštiti potrošača, NN 79/07, 125/07, 79/09, 89/09, 75/09, 133/09

Pravilnik o označavanju, reklamiranju i prezentiranju hrane, NN 40/08

http://www.gorila.hr/go/iz-trgovina-povuceni-kancerogeni-grudnjaci_tportal_hr (Pri-stup: 28.03.2011.)

Unicef i WHO osudili kineski mliječni skandal, vidjeti na: http://www.javno.com/hr-svi-jet/unicef-i-who-osudili-kineski-mlijecni-skandal_185937 (Pristup: 28.03.2011.)


IZAZOVI RAZVOJA KONCEPTA ELEKTRONIČKE UPRAVE U SUVREMENOJ JAVNOJ UPRAVI

Doc. dr. sc. Mirko Klarić, Pravni fakultet Sveučilišta u SplituDomovinskog rata 8, 21000 SplitE-mail: [email protected]

Mr. sc. Zoran Šinković, viši predavač, Pravni fakultet Sveučilišta u SplituDomovinskog rata 8, 21000 SplitE-mail: [email protected]

Sažetak

Predmet ovog rada je razvoj i primjena koncepta elektroničke uprave u suvremenoj javnoj uprave. Analizirat će se nastanak i razvoj elektroničke uprave i njezina pri-mjena u modernizaciji uprave. Prikazat će se temeljna obilježja suvremenih kon-cepata elektroničke uprave, te na koji način ona utječe na funkcioniranje različitih upravnih tijela, kako na razini središnjih upravnih tijela, tako i na razini lokalnih tijela. Posebna će se pozornost posvetiti primjeni elektroničke uprave u Hrvatskoj na obavljanje različitih upravnih djelatnosti.

Ključne riječi: javna uprava, elektronička uprava, primjena i razvoj, porezna uprava

Summary

Th e topic of this article is the development and application of concepts of electro-nic government in modern public administration. It will be analyze establish and development of electronic government and its application in modernization of the public administration. It will be show fundamental features of modern concepts of electronic government, and how it affects the functioning of the various admi-nistrative bodies, both at the central administrative bodies, and at the level of local authorities. Special attention will be present to the implementation of elec-tronic government in Croatia in the various administrative activities.

Keywords: public administration, electronic government, application and develo-pment, tax administration


1. UVOD

Suvremena javna uprava je nezamisliva bez primjene informacijskih i komu-nikacijskih tehnologija u njezinom svakodnevnom radu i funkcioniranju. Danas, kada je tehnološka podloga osigurala interaktivni pristup u komunikaciji putem Interneta, logično je da brojne tehnološke mogućnosti koje se time otvaraju, na-laze svoju primjenu i u javnoj upravi. Ako bi se krenulo od razmišljanja na kojim bi načelima trebalo utemeljiti javnu upravu, onda je nesumnjivo da bi načelo efi kasnosti i načelo transparentnosti bila neka od temeljnih načela na kojima bi trebalo temeljiti njezino funkcioniranje.

Elektronička uprava predstavlja pojam koji nastaje kada dolazi do primjene sredstava komunikacijske i informacijske tehnologije u radu javne uprave. Ova primjena dolazi do izražaja u više različitih odnosa. U prvom redu, razvidna je u svakodnevnim odnosima koji postoje između uprave i građana, gdje građani, u međusobnoj komunikaciji sa upravnim tijelima, uređuju svoja prava, obveze i pravne interese.

Zatim, značajna je u komunikaciji koja postoji između uprave i poduzetniš-tva, jer se osigurava brži razvoj gospodarstva kroz smanjivanje troškova i ubrza-vanje različitih administrativnih procedura, koje su nužne za obavljanje gospo-darskih djelatnosti. Ovaj se segment smatra značajnim, jer njegov razvoj olakšava djelovanje u različitim upravnim područjima kao što su pitanje carina, poreza i doprinosa, pojednostavljenje procedura tijekova robe, usluga i kapitala, anga-žiranja radne snage i sl. Ovim se ostvaruje i neposredna komunikacija između tijela javne vlasti s jedne i gospodarskih subjekata s druge strane, pa se i eventu-alni nesporazumi i svakodnevni problemi koji se mogu pojaviti, brže otklanjaju. Time se dodatno pridonosi efi kasnosti gospodarstva i njegovoj međunarodnoj konkurentnosti.

Daljnji segment predstavlja suradnja među različitim upravnim organizaci-jama i državnim tijelima. Navedena suradnja treba osigurati mogućnost među-sobne suradnje u razmjeni podataka, te pripomoći da se na kvalitetniji način, uz manje troškove i povećanu učinkovitost, osigura obavljanje poslova iz njihova djelokruga.

Poseban segment odnosa predstavljaju nevladine organizacije. Njihova je ulo-ga izuzetno značajna zbog promijenjene uloge u kojoj se nalazi suvremena javna uprava. Ova promijenjena uloga rezultat je gospodarskih i drugih društvenih


promjena koje se odvijaju još od kraja sedamdesetih godina prošlog stoljeća, da bi se dodatno aktualizirale u zadnjih nekoliko godina, nakon što je buknula nova gospodarska kriza, koja je dodatno utjecala na preispitivanje uloge koju javna uprava ima u suvremenom društvu. Upravo se nevladine organizacije, zbog svog elementa dragovoljnosti, prepoznaju kao one organizacije koje bi mogle preuzeti obavljanje dijela društvenih poslova, koje su do sada obavljale različite upravne organizacije.

U ovom radu će se analizirati razvoj i primjena koncepata elektroničke uprave u suvremenoj javnoj upravi. U tom smislu će se prikazati osnovna obilježja na kojima se temelji elektronička uprava, kao i elementi na kojima se temelji elek-tronička uprava i njezin razvoj u Hrvatskoj.

2. OSNOVNA OBILJEŽJA ELEKTRONIČKE UPRAVE

Elektronička uprava kao pojam nastaje tijekom druge polovice osamdesetih godina 20.-og stoljeća, kada, uslijed razvoja elektroničkih i komunikacijskih teh-nologija, dolazi do mogućnosti njihove primjene u svakodnevnom radu javne uprave. U tim prvim počecima, elektronička uprava, zbog tehnoloških ograni-čenja, je u prvom redu promatrana kroz problem pohrane i automatske obrade podataka kojima su raspolagala tijela javne vlasti. Ova je situacija trajala sve do sredine devedesetih godina prošlog stoljeća, kad postupno dolazi do nove faze u razvoju elektroničke uprave.1

Nova faza u razvoju elektroničke uprave započinje s razvojem i komercijali-zacijom Interneta, koji omogućuje neposrednu komunikaciju među njegovim korisnicima, te pojavom nove generacije osobnih računala, te operativnih susta-va, koji su omogućili jednostavnu i široku primjenu informacijskih tehnologija. Upravo taj razvoj dovodi do stvaranja širokog broja korisnika kako u javnom, tako i u privatnom sektoru.2 Time je ostvarena nova stepenica u razvoju elektro-ničke uprave, jer je veliki broj javnih tijela, slijedeći primjer privatnih subjekata, osigurao pretpostavke za osnovnu komunikaciju s građanima i drugim subjek-tima. Ova se komunikacija ogledala kroz izradu Internetskih stranica te kroz mogućnost komunikacije putem e-maila, pa se time olakšavao početni kontakt i pomagalo građanima da dobiju osnovne informacije o pojedinim javnim tijeli-

1 Andersen, K. V., E – Government and Public Sector Process Rebuilding. Dilettantes and Dia-monds, Kluwer Academic Publishers, Springer Science + Business Media, 2005., str. 71.-72. 2 Usp. Reinermann, H. – Lucke, J., Speyerer Defi nition von Electronic Governance, u Reiner-mann, H. – Lucke, J: Electronic Government in Deutschland, Forschungsint. für Öff entliche Verwaltung, Speyer, str. 9.-19.


ma i njihovim nadležnostima, uslugama, kao i uopće o njihovim aktivnostima. Nerijetko su Internet-stranice predstavljale i svojevrsnu oglasnu ploču, gdje su se mogle dobiti informacije o pojedinim događanjima u kojima su sudjelovala javna tijela.3

Ipak, puna primjena informacijske i komunikacijske tehnologije dolazi s no-vim tehnološkim platformama koje su omogućile komunikaciju s javnim tijeli-ma u realnom vremenu. Od tog trenutka može se reći da je koncept elektroničke uprave u značajnoj mjeri ostvaren, te se njegov napredak može očekivati kroz daljnju primjenu informacijskih i komunikacijskih tehnologija u svakodnevnom radu uprave.4 Zbog toga je, kao jedna od tendencija u razvoju uprave, bila pre-poznata i tendencija prema njezinoj informatizaciji. 5

Elektronička se uprava u Hrvatskoj poistovjećuje s pojmom E-Government. Međutim, taj pojam nije baš tako jednostavno izraziti, jer je pojam E-Gover-nment puno širi, te obuhvaća ne samo pojam elektroničke uprave (E-Admini-stration), nego i pojam elektroničke demokracije (E-Democracy). Pojam elek-troničke demokracije obuhvaća mogućnost ostvarivanja političkih i ljudskih pra-va građana putem sredstava komunikacijske i informacijske tehnologije, dakle mogućnost glasovanja, sudjelovanja u različitim oblicima političkih aktivnosti, aktivne političke participacije elektroničkim putem i sl. Elektronička admini-stracija bi obuhvaćala obavljanje poslova i nadležnosti javnih tijela elektroničkim putem, koja obuhvaćaju sve djelatnosti koje se mogu ostvarivati uporabom sred-stava komunikacijske i informacijske tehnologije. Oba pojma zajedno objedinje-na predstavljaju ono što bi se moglo nazvati E-Government.6

Naravno da razvoj komunikacijske i informacijske dimenzije uprave pomaže ostvarenju temeljnih postulata, na kojima bi trebala počivati suvremena javna uprava. Upravo se razvoj koncepta e-uprave može smatrati sastavnim dijelom

3 O tome više u Wind, M., IT in der Verwaltung – Lange Historie, neue Perspektiven, u Kröger, D. – Wind, M. (ur.): Handbuch IT in der Wervaltung, Springer Verlag, Berlin Heidelberg, 2006. 4 Feik, R., Öff entliche Verwaltungskommunikation, Springer Verlag, Wien, 2007., str. 10. 5 Pusić, E., Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 2002., str. 106.-107. 6 Na stranici Središnjeg državnog ureda za E-Hrvatsku, pojam e-uprave se određuje kao infra-strukturna pretvorba djelovanja dijela državne uprave, primjenom informacijsko-komunikacijske tehnologije, kojom se cjelokupno poslovanje javne uprave usmjerava prema korisnicima. U tom smislu, «...elektronička uprava također uključuje stalnu prilagodbu pravnog i tehnološkog okvira djelovanja tijela državne uprave u cilju postizanja što veće učinkovitosti rada, racionalnijeg ko-rištenja proračunskih sredstava i kvalitetnijeg pružanja usluga.» Vidi http://www.e-hrvatska.hr/hr/e-Uprava/Strategija-e-Uprave. Preuzeto dana 30.03.2011.


ukupnog jačanja kapaciteta javne uprave.7 Ovo razvijanje i jačanje kapaciteta javne uprave podrazumijeva i njezinu kontinuiranu prilagodbu političkim, gos-podarskih i tehnološkim prilikama u zemlji, tako da uprava, kao instrument pro-vedbe političkih odluka, može pratiti i uspješno ispunjavati ciljeve koji su pred nju postavljeni.8 Pri tom reforma upravnih sustava i njihova modernizacija, po-drazumijeva ugradnju načela na kojima se temelji e-uprava, kako bi se osigurao brz, učinkovit i pouzdan javni servis građanima u više područja javnog života.9

Prilikom razvijanja koncepta e-uprave naglašavale su se različita područja dje-lovanja na kojima bi se temeljila e-uprava. Tako se primjerice navodi:

• komunikacija među različitim dijelovima uprave (G2G ili government to government) pri čemu se u prvom redu misli na međusobnu elektroničku komunikaciju među tijelima javne vlasti,

• komunikacija između uprave i gospodarstva (G2B ili government to business) pri čemu se misli na komunikaciju između javnih tijela s jedne, i gospodar-stva s druge strane,

• komunikacija između uprave i građana (G2C ili government to citizen) koja obuhvaća komunikaciju između javnih tijela i građana kao korisnika njiho-vih usluga.10

7 Govoreći o jačanju kapaciteta javne uprave Koprić navodi kako uprava mora biti u stanju dobro uočavati i brzo reagirati na promjenjive okolnosti suvremenog globaliziranog svijeta, upozoravati političke funkcionare i politička tijela na mogućnosti i ograničenja u donošenju političkih odluka. « ...Uprava mora biti lojalni, politički neutralni instrument države, te kao takva voditi računa o javnom interesu, poštujući političke koncepcije demokratski izabrane vlasti...» Vidi Koprić, I., Temeljna načela i usmjerenja reforme javne uprave u Hrvatskoj, u Koprić, I. (ur.): Javna uprava. Nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006., str. 377.-378.8 Analizirajući neke probleme koji su vezani za ustrojstvo uprave u Hrvatskoj, Koprić upozorava kako se reforma javne uprave mora usmjeriti prvenstveno na kvalitetu uprave i javnih službi, te na zaštitu prava i interesa građana i drugih osoba. Uprava pri tome treba poštivati pravna pravila, pro-pisane procedure, etičke standarde i pravila struke. Kako bi se mogao kontinuirano pratiti njezin rad, trebalo bi uvesti mogućnost evaluacije rada uprave, koje bi po mogućnosti imalo kvantitativna mjerila. Usp. isto, str. 381.9 Općenito uzevši, formalna inicijativa za pokretanje reformi često kreće iz političkih struktura, ali stvarni pritisak za modernizaciju države i javne uprave u razvijenim demokracijama dolazi od gra-đana i civilnog društva. Pored njih, postoji i globalni utjecaj poslovnog svijeta i međunarodnih fi -nancijskih organizacija na oblikovanje menadžerskog koncepta javnog upravljanja. U tranzicijskim zemljama srednje i istočne Europe, dodatni element predstavlja i potreba strukturnih prilagodbi standardima Europske Unije. O tome više u Marčetić, G., Javni službenici i tranzicija, Društveno veleučilište u Zagrebu, Zagreb, 2005., str. 100.10 O tome više u Pličanič, S., Pravno sistemski vidiki E-uprave, Javna uprava, letnik 38, številka 1, 2002., str. 47.- 62. Usp. i Guijarro, L., Interoperability frameworks and enterpriose architectures


Pored ovih područja djelovanja navodi se i komunikacija između uprave i nevladinih organizacija (G2NGO ili government to non-governmental organisati-on), pri čemu se ukazuje na posebnost komunikacije koja postoji između uprave i nevladinih udruga, posebno u situacijama gdje nevladine udruge sudjeluju u obavljanju društvenih poslova zajedno s javnim tijelima.11

Analizirajući ovdje navedena područja primjene elektroničke uprave, treba navesti kako komunikacija među dijelovima uprave obuhvaća vrlo širok krug različitih javnih tijela, koja obuhvaćaju organizaciju državne uprave, ali i druga javna tijela poput različitih državnih tijela kao što su sudovi, državna odvjetniš-tva, političke institucije poput Sabora i Vlade, različite paradržavne institucije kao što su primjerice brojne agencije i različita regulatorna tijela, javne službe poput obrazovanja, zdravstva, znanosti i dr. Očito je primjena elektroničke upra-ve višestrana i uključuje mogućnost pružanja kvalitetne javne usluge u različitim područjima društvenog života. Što se pak tiče spektra javnih usluga koje se mogu pružati elektroničkim putem, one su različite: publiciranje različitih informacija, kojima se osigurava transparentnost rada javnih tijela, mogućnost elektroničkog podnošenja zahtjeva i dobivanja različitih isprava, pristupa informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, stvaranja međusobno povezanih baza podataka, koje povećavaju efi kasnost upravnih postupaka i pomažu zaštiti interesa države na području obrane, sigurnosti, u sprječavanju porezne evazije i sl., te smanjuju njihove troškove.

U literaturi se tako ističu slijedeći aspekti koji se trebaju oživotvoriti primje-nom e-uprave: a) mogućnost građana da dobiju potrebne informacije od jav-nih tijela, b) mogućnost dostave predstavki i primjedbi elektroničkim putem, c) lakše ostvarivanje osobnih pogodnosti i povlastica građana, kao i subjektivnih prava i pravnih interesa, d) mogućnost realizacije različitih transakcija kao što su naručivanje, kupnja i plaćanje, e) međusobna interakcija i komunikacija između različitih javnih tijela uspostavom jedinstvenog informacijskog sustava, f ) lakša participacija građana u demokratskim političkim procesima.12

Preduvjeti koji su nužni za uspostavu suvremenog sustava e-uprave su:

in e-government initiatives in Europe and the United States, Government Information Quarterly, Vol. 24, 2007., str. 89.-101. 11 Fang, Z., E-government in digital era: Concept, Practice and Development, International Jour-nal of the Computer, the Internet and Management, Vol. 10, br. 2, 2002., str. 2.12 Usp. Pardo, T. A., Realising the Promise of Digital Government: It’s More than Building a Web Site, Information Impact, October, 2000.


• odgovarajuća tehnološka opremljenost, kako na strani davatelja, tako i na strani primatelja usluga,

• pitanje obučenosti upravnog osoblja za rukovanje suvremenim informacij-skim sredstvima,

• minimalna stručna osposobljenost građana i drugih korisnika usluga za ko-rištenje usluga koje pruža e-uprava,

• zakonska regulativa, koja osigurava pravni okvir, za ustrojstvo i funkcio-niranje elektroničke dimenzije upravnog sustava. Ona uključuje uređenje pojedinih segmenata elektroničke uprave, a ujedno i odgovarajuću pravnu zaštitu od mogućih zlouporaba, koje bi ugrozile prava korisnika, te otežale ili onemogućile korištenje javnih usluga elektroničkim putem.13

3. OKVIR RAZVOJA E-UPRAVE U HRVATSKOJ

Središnji državni ured za E-Hrvatsku je središnja i krovna udruga za razvoj koncepata elektroničke uprave u Hrvatskoj. Središnji državni ured za E-Hrvat-sku je tvorac „Strategije razvoja e-uprave u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2009.-2012“14, a nositelj je Vlada Republike Hrvatske. Prema navedenoj stra-tegiji, kao korisnici usluga e-uprave navode se građani, poslovni subjekti, služ-benici koji rade u upravi i koriste elektroničke usluge drugih tijela javne vlasti, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i korisnici iz drugih država. Njezinoj izradi prethodila je strategija „Informacijska i komunikacijska tehnologija – Hrvatska u 21. stoljeću“, na temelju koje je razvijen Program E-Hrvatska 2007. U Strategiji se kao osnovna područja gdje se građanima mogu pružati usluge u elektroničkom obliku navode porez na dohodak, zapošljavanje, socijalne naknade, osobne isprave, registracija vozila, građevinska dozvola, prija-ve policiji, javne knjižice, državne matice, visokoškolsko obrazovanje, boravište i prebivalište. Kod poslovnih se subjekata navode kao usluge u elektroničkom obliku navodi obrada podataka vezana uz mirovinsko i zdravstveno osiguranje, porez na dobit, porez na dodanu vrijednost, registracija novog poduzeća, prijava podataka Državnom zavodu za statistiku, carinske deklaracije, zaštitu okoliša i javnu nabavu. Kao provedbeni ciljevi navode se izgradnja računalne i komuni-kacijske infrastrukture u javnom sektoru, koja bi bila jedinstvena za cjelokupnu

13 O tome više u Lozina, D. – Klarić, M., Nova javna uprava, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2004., str. 119.14 Strategija razvoja e-uprave u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2009.-2012., http://www.e-hrvatska.hr/hr/e-Uprava/Strategija-e-Uprave. Preuzeto dana 04. 04. 2011. U daljnjem tekstu Stra-tegija.


upravu, te tako omogućila promet elektroničkih zapisa i dokumenata između različitih javnih tijela, zatim stvaranje podatkovno-informacijske i dokumenta-cijske osnovice, koja predstavlja temelj za izradu, razmjenu i čuvanje elektro-ničkih isprava, razvoj dostupnosti elektroničkih usluga krajnjim korisnicima, te podizanje razine informatičke pismenosti državnih i javnih službenika, kako bi na odgovarajući način mogli odgovoriti potrebama razvoja elektroničke uprave.

Kao temeljni pravci budućeg razvoja e-uprave u ovom se trenutku mogu na-vesti e-ured, zatim razvoj zajedničkih e-registara, evidencija i kataloga, izgradnja HITRONeta, kao mreže koja omogućuje povezivanje različitih javnopravnih tijela putem zajedničke informacijske i komunikacijske strukture, te koncept HITRO. HR, koji na jednom mjestu obuhvaća informacije vezane za različite javne usluge koje se mogu dobiti elektroničkim putem (e-Katastar, e-Regos, e-Porezna, e-Mirovinsko, e-Zdravstveno, e-Kutak).15 U nastavku ovog rada bit će više riječi o e-porezna uprava u Republici Hrvatskoj.

4. E-POREZNA UPRAVA

Porezna uprava je dio državne uprave. Porezna uprava može biti organizirana kao samostalna i jedinstvena jedinica državne uprave ili pak kao dio u sastavu šire upravne organizacije, u pravilu ministarstva fi nancija.16

Poslove u vezi s utvrđivanjem i naplatom poreza te primjenom ugovora o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja obavlja Ministarstvo fi nancija Republike Hrvatske preko upravnih organizacija u svom sastavu (Porezne uprave, Carinske uprave i Financijske policije). Drugim riječima porezna je uprava upravna orga-nizacija u sastavu Ministarstva fi nancija.

Porezna uprava može biti organizirana na jednoj (središnjoj) organizacijskoj razini (centralizirani sustav organizacije porezne uprave) ili na više organizacij-skih razina, npr. središnjoj, regionalnoj i lokalnoj (mješoviti sustav). Republika Hrvatska prihvatila je mješoviti sustav. Prema čl. 4. Zakona o poreznoj upravi17 u poreznoj upravi ustrojavaju se: Središnji ured, područni ured i ispostave po-dručnih ureda.

15 Usp. http://www.e-hrvatska.hr/hr/e-Uprava. Preuzeto dana 04. 04. 2011. 16 Jelčić, Bo., i drugi: Financijsko pravo i fi nancijska znanost, Narodne novine, Zagreb, 2008., str. 247.17 Narodne novine, br. 67/01, 94/01, 177/04 i 128/10.


Prema čl. 44 Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva fi nancija18 u pore-znoj upravi ustrojava se 20 područnih ureda porezne uprave, a unutar područnih ureda porezne uprave ustrojavaju se ispostave područnih ureda porezne uprave. Područni uredi uspostavljaju se na razini županija, a ispostave područnih ureda na razini općina odnosno gradova koji se nalaze u županijama.

Osnovne pretpostavke uspješnog funkcioniranja porezne uprave su:

a) adekvatna organiziranost i dobra opremljenost,

b) odgovarajuća stručnost zaposlenih i popunjenost sistematiziranih radnih mjesta i

c) motiviranost zaposlenih za rad i rezultate rada.19

Sam Internet može se defi nirati kao zajedničko povezivanje brojnih neovisnih mrežnih skupina. Računala priključena na te mrežne skupine mogu međusob-no komunicirati.20 Prema tome, stranke na Internetu možemo promatrati kroz dvostrani odnos: s jedne strane imamo ponuđača usluga (porezna uprava – jav-nopravno tijelo koje se bavi pružanjem informacijskih usluga koje su besplatne), s druge strane imamo različite tražitelje (porezne obveznike) takvih usluga.21

Posebna skupina fi nancijskog, ali i računovodstvenog softwarea (programa) je ona za rješavanje poreznih problema. U toj kategoriji softwarea ima onog koji služi za kućne potrebe svakog pojedinca - poreznog obveznika, pa do software-skih paketa koji rješavaju cjelokupnu poreznu problematiku trgovačkog društva, pa čak i korporacije. Posebnu skupinu čini software za potrebe poreznih službi. U skupinu poreznih softwarea spadaju: AM-Tax, Andrew Tobias`TaxCut, Easy Tax, TaxCalc 2000, Personal Tax Edge, Tax Perfect, Tax Planner, MS Tax Saver 2.0, Tax Solwer, Turbo Tax i drugi.22

Pojednostavnjenje poreznih procedura postalo je važan element politike sma-njenja administrativnih tereta i danas je najčešće primjenjivano sredstvo za sma-

18 Narodne novine, br. 43/05, 114/05, 14/06, 138/06, 127/07, 14/08, 27/08, 29/09 i 23/11.19 Podrobnije vidjeti u: Jelčić. Bo., i drugi: Financijsko pravo …… o. c., str. 248.20 Ibid., str. 516.-517.21 U praksi postoje problemi s kojima se susreće porezna vlast prilikom internetskog poslovanja, a ti su problemi privatno-pravne naravi. Npr. velike su poteškoće oko utvrđivanja uporišne točke oporezivanja, problem pripisivanja dobiti od izvršenih usluga, problem razgraničenja pojedinih predmeta oporezivanja i anonimnost sudionika internetskog poslovanja.22 Roller, D., Strani porezni i računovodstveni software – da ili ne?, Zbornik radova znanstvenog skupa u povodu 70. godišnjice života prof. dr. sc. Božidara Jelčića, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2001., str. 395.


njenje takvih tereta. Ostala uobičajena sredstva za smanjenje administrativnih tereta jesu: mjerenje potencijalnih troškova prije uvođenja zakona, uvođenje elektroničkih usluga i one-stop shop usluga, smanjenje broja potrebnih licencija i dozvola, kodifi kacija (spajanje postojećih pravila u određenom području u je-dan zakonski oblik).23

Pojam e-vladavine, koji se općenito upotrebljava u akademskim i istraživač-kim krugovima, može se defi nirati kao način opisa elektroničkih veza između države i njezine šire okoline – političke, društvene i administrativne. Vladavina je rezultat interakcije države, javnih usluga i građana putem političkog procesa, razvoja politike, dizajna programa i isporuke usluga.24

Korištenje poreznoga informacijskog sustava, omogućava bolju komunikaciju između poreznih obveznika s jedne strane te službenika zaposlenih u poreznoj upravi s druge strane, odnosno omogućava se lakše, brže, vjerodostojnije (točni-je) i uspješnije obavljanje poslova u primjeni poreznih i drugih propisa, a s ciljem smanjenja porezne utaje i pružanja bolje pravne zaštite poreznim obveznicima, a što je razvidno iz čl. 6. st. 4. Općeg poreznog zakona25 kojim se regulira da je po-rezno tijelo dužno uspostaviti sustav informiranja koji će poreznim obveznicima omogućavati jedinstven, suvremen i što lakši pristup informacijama, objavljujući na svojim internetskim stranicama porezne propise i njihove izmjene i dopune. Kako bi porezni obveznici što lakše ostvarivali svoja prava porezna uprava na svojim će web-stranicama objavljivati porezne propise i druge obavijesti koje su od utjecaja na obračunavanje, utvrđivanje i naplatu poreza.26 Riječ je o hypertext sustavima koji omogućuju brzo snalaženje, i brzo dobivanje željenih informacija. Na Internet stranicama porezne uprave na raspolaganju je i sav besplatni softwa-re namijenjen poreznim obveznicima, koji oni mogu lako «skinuti» i snimiti za svoje potrebe na svom osobnom računalu, a da se ne radi o povredi autorskih prava. Projekt e-porezna je skup usluga namijenjenih poreznim obveznicima koje omogućuju izvršavanje poreznih obveza putem Interneta. E-porezna strateška je odrednica razvoja porezne uprave i odnosa porezne uprave prema poreznim obveznicima, ne samo kao obveznicima nego i kao korisnicima usluga porezne

23 «Cutting Red Tape: National Strategies», Policy Brief, January, OECD, 2007., Available from: [http://www.oecd.org/publications/Policybriefs].24 Kettl, D. F., Th e Transformation of Governance: Public Administration for Twenty-First Cen-tury America, Baltimore, USA: Johns Hopkins University Press, 2002.25 Narodne novine, br. 147/08 i 18/11.26 Vidjeti čl. 2. st. 2. Pravilnika o postupanju u dobroj vjeri sudionika porezno-pravnog odnosa, gospodarskoj cjelini te obrascima prijave činjenica za koje postoji obveza prijavljivanja i izjave o izvorima stjecanja imovine, Narodne novine, br. 147/08.


uprave i ostalih javnih usluga. Porezni obveznik partner je porezne uprave u pri-kupljanju poreza i ostalih davanja na način da mu pružene usluge porezne uprave omogućavaju bez nepotrebnog gubljenja vremena i bez dodatnih administrativ-nih i drugih troškova izvršiti zakonom određene obveze. Najvažnije informacije (obavijesti) koje se nalaze na Internet stranicama porezne uprave možemo podi-jeliti na: pročišćene tekstove formalnih i neformalnih pravnih propisa, porezne prijave, mišljenja Središnjeg ureda Porezne uprave i različite brošure iz područja poreznog prava.

a) Na Internet stranicama porezne uprave nalaze se pročišćeni tekstovi for-malnih i neformalnih porezno-pravnih propisa (zakoni, podzakonski propisi, međunarodni ugovori iz područja međunarodnog poreznog prava). Također se nalaze i drugi zakonski propisi koji su u bliskoj vezi s poreznim pravom npr. za-koni s područja upravnog, trgovačkog i građanskog prava.

b) Internet stranice porezne uprave korisne su zbog pružanja aktualnih oba-vijesti poreznim obveznicima o rokovima do kada se moraju podnijeti porezne prijave i uputama na koji se način trebaju ispuniti porezne prijave vezane za porez na dohodak, porez na dobit i porez na dodanu vrijednost, jer ne treba zanemariti činjenicu da porezno tijelo treba porezne obveznike poticati na pod-nošenje poreznih prijava (čl. 6. st. 3. Općeg poreznog zakona). Ukoliko porezni obveznici koji su dužni podnijeti poreznu prijavu to ne bi učinili do određenog roka povrijedili bi zakonske propise i stoga počinili porezni prekršaj. Tako je u čl. 207 Općeg poreznog zakona propisano da se porezni obveznik koji ne podnese poreznu prijavu poreznom tijelu u propisanom roku, može kazniti novčanom kaznom od 5.000,00 do 500.000,00 kuna.

U Engleskoj je npr. 1997. godine počela primjena suvremenog načina podno-šenja porezne prijave na tipiziranom obrascu telekomunikacijskim putem. Tako poslana porezna prijava omogućuje poreznom obvezniku da dobije rješenje o razrezu poreza telekomunikacijskim putem u roku od 48 sati uz nalog za povrat pretplaćenog poreza.27

U Irskoj je 2002. godine 9% svih prijava poreza na osobni dohodak preda-no elektronički, što se ubrzo povećalo na 53% u 2004. godini. Pojednostavnje-nja i dodatna poboljšanja irskoga elektroničkog poreznog portala bila su, dakle, uspješna. U 2004. godini 18% prijava poreza na dobit poduzeća i 12% prijava PDV-a predano je elektronički.28

27 Personal Computer World, VNU House, London, Velika Britanija, 2008., str. 45. 28 Irish Tax and Customs, 2005., Revenue Annual Report 2004. [online]. Dublin: Irish Tax and


Razvoj događaja u nekim europskim državama pokazuje da elektroničko pre-davanje prijava može biti uspješno. Od novih članica EU Estonija je rangirana kao prva, s dostupnošću većom od 60% online temeljnih javnih usluga. Elek-troničko podnošenje prijava poreza pokazalo se čak popularnijim nego što su to očekivali u njihovoj poreznoj upravi. Prijavu poreza na osobni dohodak u 2004. godini elektronički je predalo 59% poreznih obveznika, a taj je broj godišnje ra-stao za 20%. Porezna uprava procjenjuje da će udjel obveznika koji elektronički prijavljuju porez narasti na 70%.29

c) Internet stranice porezne uprave sadrže i mišljenja Središnjeg ureda Pore-zne uprave u Zagrebu. Tim se aktima Središnji ured obraća tijelima niže razine i nalaže im način postupanja u određenom poreznom slučaju odnosno Središnji ured Porezne uprave u Zagrebu daje mišljenja o primjeni poreznih propisa u pojedinačnim poreznim predmetima.

d) Na Internet stranicama porezna uprava objavljuje različite brošure iz po-dručja poreznog prava (npr. Priručnik za oporezivanje trgovačkih društava i slič-no), kako bi se na jednostavan način porezne obveznike upoznalo na njihova prava i obveze koji mogu biti postupovne i dužničke naravi.

Npr. na Internet stranicama porezne uprave Australije nalaze se informaci-je vezane za porezni sustav Australije (porezni i drugi propisi), povijesni razvoj porezne uprave u Australiji, ulogu porezne uprave Australije i glavnog poreznog inspektora, ulogu pučkog pravobranitelja Commonweltha u Australiji radi omo-gućavanja građanima prava na žalbu na porezne odluke, mišljenja i tumačenja porezno-pravih propisa od strane porezne uprave (private ruling), te interpreta-cija i primjena privativne klauzule u području poreznog prava od strane sudaca u sudskim postupcima, Povelja o zaštiti prava poreznih obveznika, te različite brošure iz područja poreznog prava.30 Na Internet stranicama porezne uprave

Customs. Available from:[http://www.revenue.ie/annualreport/annualreport_ 2004/en/anrep_04.pdf ].29 Estonian Tax and Customs Board, 2005., Yearbook 2004. [online]. Available from: [http://www.emta.ee/failid/MTA_aastaraamat_2004.pdf ].30 Taxpayes’ charter – what you need to know, NAT 2548, Taxpayers’ charter – expanded version, NAT 2547, Treating you fairly and reasonably, NAT 2549, Your honesty and complying with the tax laws, NAT 2550, Who can help with your tax aff airs, NAT 2555, Your privacy and the confi dentiality of your tax aff airs, NAT 2552, Accessing information under the Freedom of Infor-mation Act, NAT 2554, Getting advice from the Tax Offi ce, NAT 2553, If you’re not satisfi ed, NAT 2556, If you’re subject to enquiry or audit NAT 2558, Fair use of our access and information gathering powers, NAT 2559.


Australije nalaze se osnovne informacije o poreznom sustavu Australije i na dru-gim jezicima među tim jezicima je i hrvatski jezik.

4.1. Dostavljanje podataka (dokumenata) elektroničkim putem

Dostavljanje podataka elektroničkim putem poreznoj upravi omogućuje jed-noobraznost vođenja poslovnih knjiga poreznih obveznika. Takvo dostavljanje podataka omogućuje i lakšu kontrolu poreznih obveznika, jer se informacije o poslovanju poreznih obveznika iskazuju na određeni (povjereni) način. Jednoo-brazno dostavljanje podataka omogućuje i potpunost informacija, jer programi «prisiljavaju» porezne obveznike da daju potpune podatke u jednoobraznoj for-mi.31 Tako čl. 9. i 10. Pravilnika o postupanju u dobroj vjeri sudionika pore-zno-pravnog odnosa, gospodarskoj cjelini te obrascima prijave činjenica za koje postoji obveza prijavljivanja i izjave o izvorima stjecanja imovine propisuju da će na zahtjev porezne uprave državna tijela i pravne osobe u čijoj nadležnosti je vođenje registara o zrakoplovima i plovnim objektima, vođenje evidencije o re-gistraciji motornih vozila i izdavanje građevinskih dozvola, dostavljati poreznoj upravi podatke elektroničkim prijenosom podataka. Ako zbog tehničkih zapreka elektronički prijenos podataka nije moguć, državna tijela i pravne osobe dostav-ljat će podatke na nositelju podataka pod čime se podrazumijeva: standardna ra-čunalna disketa 3.5 (1.44 MB), standardni CD ROM kapaciteta 700 MB, stan-dardni DVD od 4.7 GB ili USB vanjska memorija. Opći porezni zakon detaljno je regulirao dostavljanje dokumenata - podataka elektroničkim putem.32 Tako

31 Usporediti: Roller. D., Strani …… o. c., str. 400.32 U svezi upita «A» d.o.o. Zagreb, o poslovanju u skladu s važećim zakonskim propisima s fi rmom «B» Ltd, London uspostavljanjem servisa poznatog pod imenom e-novčanik (plaćanje putem In-terneta), Središnji ured Porezne uprave je odgovorio: Člankom 1. i 2. Zakona o računovodstvu (Narodne novine, br. 90/92) propisano je da je svaki poduzetnik čije je sjedište u Republici Hr-vatskoj obvezan voditi poslovne knjige i sastavljati fi nancijske izvještaje prema temeljnim načelima urednog knjigovodstva, tako da u njima budu vidljivi njegovi poslovi i stanje njegove imovine. Knjigovodstvo mora biti takvo da trećoj stručnoj osobi u okviru primjerenog roka omogući uvid u poslovne događaje i u stanje poduzeća. Poslovni događaji moraju se moći pratiti prema njihovu nastajanju i razvoju. Poduzetnik u smislu odredbi ovoga Zakona, jest pravna osoba koja obavlja gospodarsku djelatnost sa ciljem postizavanja dobiti. Člankom 24. Zakona o porezu na dobit (Na-rodne novine, br. 127/00 i 163/03) propisano je da su za utvrđivanje porezne osnovice mjerodavne poslovne knjige koje se vode u skladu s propisima o računovodstvu te fi nancijska izvješća koja se sastavljaju na temelju tih propisa (bilanca, račun dobitka i gubitka) ako porezni propisi ne odre-đuju drugačije. Porezni obveznici utvrđuju i u računovodstvu iskazuju stanja i promjene imovine, obveza i kapitala te nastale iznose prihoda, rashoda i rezultat poslovanja uz primjenu računovod-stvenog načela nastanka događaja, što znači da se poslovni događaji iskazuju u računovodstvu kada su nastali i iskazuju u fi nancijskim izvješćima razdoblja na koje se odnose. Odredbama članka 55. stavka 7. Općeg poreznog zakona (Narodne novine, br. 127/00, 86/01 i 150/02) propisano je da se poslovne knjige i druge evidencije moraju voditi u skladu s načinom oporezivanja poreznog


čl. 57 st. 1. Općeg poreznog zakona propisuje da porezni obveznici koji vode podatke u elektroničkom obliku moraju na zahtjev poreznog tijela: 1. uručiti u elektroničkom obliku poslovne knjige, evidencije, izvješća i druge podatke koji izravno ili neizravno utječu na utvrđivanje porezne osnovice, a koji su vođeni i organizirani u računalnim datotekama u standardnom obliku, omogućujući jed-nostavnu daljnju elektroničku obradu podataka, 2. omogućiti pristup i nadzor podataka elektronički vođenih poslovnih knjiga, evidencija i izvješća, 3. omogu-ćiti pristup i nadzor softveru i hardveru i bazama podataka koji se koriste kao dio sustava za elektronički vođene poslovne knjige, evidencije i izvješća te provjeru primjerenosti elektroničkih programa i elektroničke obrade podataka,33 a u čl. 57. st. 5. Općeg poreznog zakona propisuje se da porezni obveznici koji obavlja-

obveznika. Knjige i druge evidencije mogu se voditi i na nosačima podataka, ako ti oblici knjigo-vodstva, zajedno s pritom primijenjenim postupcima, odgovaraju načelima urednoga knjigovod-stva. Kod evidencija koje se vode samo prema poreznim propisima način vođenja mora odgovarati svrsi koju evidencije trebaju ispuniti za oporezivanje. Pri vođenju knjiga i drugih evidencija na nosačima podataka mora se osigurati da podaci u roku čuvanja budu raspoloživi i da se u sva-ko doba unutar primjerenog roka mogu učiniti čitljivima. Ako porezni obveznik može osigurati podatke, evidenciju poslovnih promjena putem Interneta, prema navedenim odredbama Općeg poreznog zakona primjenjujući i odredbe članaka 3. i 8. Zakona o računovodstvu koje propisuju sadržaj knjigovodstvene isprave i oblik vođenja poslovnih knjiga, smatra se da vodi knjigovodstvo koje odgovara načelima urednoga knjigovodstva. Člancima 18.-21. Zakona o platnom prometu (Narodne novine, br. 117/01) propisan je način plaćanja prema kojem je poslovni subjekt dužan novčana sredstva voditi na računima kod banaka i sva plaćanja obavljati preko tih računa. Nalozi za plaćanje daju se na magnetnom mediju, elektronički, na obrascima platnog prometa i na drugi način ugovoren između banke i sudionika. Plaćanja s računa obavljaju se tako da uplatitelj daje nalog za plaćanje na teret svoga računa, a u korist računa primatelja. Naloge za plaćanje nalogodav-ci podnose na izvršenje banci u kojoj se vodi račun uplatitelja. Zakonom o deviznom poslovanju (Narodne novine, br. 96/03) uređeno je: 1. poslovanje između rezidenata i nerezidenata u stranim sredstvima plaćanja i u kunama, 2. poslovanje između rezidenata u stranim sredstvima plaćanja, 3. jednostrani prijenosi imovine iz Republike Hrvatske i u Republiku Hrvatsku koji nemaju obilježja izvršenja posla između rezidenata i nerezidenata. Poslovanje podrazumijeva sklapanje tekućih i kapitalnih poslova te njihovo izvršavanje plaćanjima, naplatama ili prijenosima. Člankom 57. ovog Zakona Ministarstvo fi nancija - Devizni inspektorat nadzire primjenu i provedbu ovoga Zakona te poslovanje rezidenata i nerezidenata kada svoju gospodarsku ili drugu djelatnost obavljaju na teri-toriju Republike Hrvatske. Člankom 22. Zakona o trgovini (Narodne novine, br. 11/96, 101/98, 30/99, 75/99, 76/99, 62/01, 109/01 i 49/03 - pročišćeni tekst) propisana je prodaja na daljinu. Ugovorom o prodaji na daljinu organizira se od strane trgovca prodaja putem nekog komunikacij-skog sredstva za prodaju na daljinu, a sklapa se između trgovca i potrošača, pri čemu se do sklapa-nja ugovora upotrebljava jedno ili više sredstava za daljinsku komunikaciju. Slijedom navedenoga, registrirana pravna osoba u Republici Hrvatskoj, može zakonito poslovati primjenjujući navedene zakonske propise. (Mišljenje Središnjeg ureda Porezne uprave u Zagrebu od 9.3.2004., Klasa: 410-01/04-01/79, Urudžbeni broj: 513-07/04-2).33 Podaci moraju biti osigurani na jedan od sljedećih načina: 1. putem elektroničkih medija, 2. ko-rištenjem modernih telekomunikacijskih usluga, 3. izravnim spajanjem poreznog tijela na sustav poreznog obveznika (lokalna veza), ili 4. neizravnim spajanjem poreznog tijela na sustav poreznog obveznika preko telekomunikacijskih linija (daljinska veza).


ju svoje poslovanje elektroničkim putem, moraju osigurati izvornost primljenih i izdanih isprava te cjelovitost njihova sadržaja, a čl. 57. st. 6. i 7. Općeg poreznog zakona propisuje da na zahtjev poreznog tijela porezni obveznici moraju staviti na raspolaganje dokumentaciju o elektroničkom sustavu korištenom za vođenje poslovnih knjiga, evidencija i izvješća. Dokumentacija mora sadržavati opis: 1. elektroničkog sustava (dizajn, konstrukcija i rad), 2. podsustava i datoteka (sa-držaj, struktura, linije za komunikaciju), 3. funkcionalnih procedura koje su dio elektroničkog sustava, 4. kontrole koja osigurava točnost i pouzdanost postupaka i funkcioniranja elektroničkoga sustava, 5. kontrole koja sprječava neovlaštene dopune, izmjene ili brisanja elektronički pohranjenih podataka. Navedene zakon-ske odredbe točno pripisuju na koji način porezni obveznici moraju dostavljati podatke elektroničkim putem (koja su njihova prava i obveze) odnosno što sve treba sadržavati dokumentacija – podaci koji se dostavljaju elektroničkim putem poreznoj upravi. Zakonodavac je također regulirao i načine na koji se mogu pod-nositi porezne prijave elektroničkim putem. Tako se prema čl. 63. st. 7. Općeg poreznog zakona u elektroničkom obliku porezne prijave, koju porezni obveznici podnose elektroničkim putem, obvezno se navode podaci propisani zakonom i posebnim propisom za poreznu prijavu kada se podnosi na propisanom obrascu u papirnatom obliku. Ako se porezna prijava podnosi elektroničkim putem, na istovjetan način podnose se prilozi koji se obvezno prilažu uz poreznu prijavu i koji moraju biti istovjetni izvornim ispravama ili dokumentima. Porezne prijave dostavljene elektroničkim putem s naprednim elektroničkim potpisom smatrat će se vlastoručno potpisanim. Prema čl. 63. st. 8. i 9. Općeg poreznog zakona Ministarstvo fi nancija – Porezna uprava objavljuje na svojim web-stranicama tehničke preduvjete za potrebe elektroničke komunikacije s poreznom upravom, a porezni obveznici moraju osigurati ispunjenje objavljenih tehničkih preduvjeta potrebnih radi podnošenja poreznih prijava i drugih podataka elektroničkim pu-tem. Ministarstvo fi nancija – Porezna uprava osigurat će potrebnu programsku podršku (aplikativni softver) radi zaprimanja poreznih prijava i drugih podata-ka elektroničkim putem u poreznoj upravi, drugim riječima porezni obveznici kod podnošenja poreznih prijava i drugih podatka elektroničkim putem moraju koristiti kvalifi cirane poslovne certifi kate koje je izdala ovlaštena pravna osoba registrirana za izdavanje certifi kata i elektroničke sustave uspostavljene isključivo u svrhu prijenosa podataka. Na zahtjev poreznog tijela, porezni obveznik mora omogućiti pristup i preuzimanje dokumenata u elektroničkom obliku koji su pohranjeni na njegovom računalnom sustavu. Sustav elektroničkih servisa – e-porezna u potpunosti je zasnovan na otvorenim internetskim standardima, te je na taj način omogućeno njegovo korištenje sa svih danas relevantnih računalnih platformi, neovisno o proizvođaču. Jednako tako moguće je ostvariti integraciju


servisa u veliki broj postojećih poslovnih informacijskih sustava, što ovisi jedino o njihovoj proširivosti te donekle o korištenoj tehnološkoj osnovici. Na taj je na-čin moguće ostvariti daljnju automatizaciju poslovnih procesa tako da uključuju i korake interakcije s poreznom upravom. Kako bi se većini poreznih obveznika omogućili što brži početak i što lakše korištenje elektroničkih servisa, razvijena je aplikacija za danas dominantni klijentski operacijski sustav - Microsoft Win-dows.34 35

Elektroničke usluge porezne uprave su sljedeće: 1) e-PDV (prijava poreza na dodanu vrijednost), 2) e-ID (Izvješće o primicima od nesamostalnog rada, (plaći i mirovini), porezu na dohodak i prirezu te doprinosima za obvezna osiguranja), odnosno (Izvješće o primicima od nesamostalnog rada (plaći i mirovini), porezu na dohodak i prirezu te doprinosima za obvezna osiguranja u mjesecu - primje-njuje se od 1. siječnja 2011.), 3) e-IDD (Izvješće o drugom dohotku, obraču-nanom i uplaćenom porezu na dohodak i prirezu te doprinosima za obvezna osiguranja), 4) e-IDD-1 (Izvješće o isplaćenoj naknadi plaće i primicima za rad učenika i studenata, osnovici i obračunanim obveznim doprinosima), 5) e-IPP (Izvješće o posebnom porezu na plaće, mirovine i druge primitke), 6) e-DOH (prijava poreza na dohodak), 7) e-PD (prijava poreza na dobit).

Elektronička prijava poreza odnosno dostavljanje podataka elektroničkim putem nudi poreznim obveznicima brojne prednosti: popunjavanje je brže i jed-nostavnije jer se upute dobivaju pritiskom na tipku miša, provjere nelogičnosti su automatske, porezni obveznik može ispraviti greške ili kreirati i snimiti pro-mjene u svojim datotekama povrata nekoliko puta prije krajnjeg roka za po-punjavanje, portal je uvijek dostupan, popunjavanje je moguće iz inozemstva i elektroničko popunjavanje štedi vrijeme i troškove.36 37S druge strane ne treba

34 Vidjeti Internet stranice: www.porezna-uprava.hr. Preuzeto dana 1. 04. 2011.35 Preduvjeti za korištenje e-porezna je na računalu ugrađeni operacijski sustav: Windows 2000 sa Service Pack 4 (SP4), ili Windows XP sa Service Pack 1 (SP1), ili Windows XP sa Service Pack 2 (SP2), ili Windows Server 2003, ili Windows Vista. Minimalna konfi guracija za aplikaciju: 256 MB RAM Procesor Intel Pentium IV 2 Ghz, ili procesor usporedivih karakteristika grafi čki prikaz 1024x768 (u boji), pametna kartica (Smart card) s digitalnim certifi katom izdana od FINA-e (FINA e-KARTICA osobi koja će koristiti sustav E-POREZNA), čitač pametne kartice i veza na Internet.36 Klun, M. i Dečman, M., Elektroničke javne usluge: e-oporezivanje u Sloveniji, Financijska teorija i praksa 30, br. 3., Zagreb, 2006., str. 238. O troškovima ispunjavanja poreznih prijava po-drobnije vidjeti u: Klun, M., Unaprijed ispunjene prijave poreza na dohodak: smanjenje troškova za obveznike poreza na dohodak u Sloveniji, Financijska teorija i praksa 33, br. 2., Zagreb, 2009., str. 219.-235.37 Na temelju podataka Porezne uprave Republike Slovenije (2006), poreznim su obveznicima trenutačno dostupne ove usluge: popunjavanje prijave poreza na osobni dohodak, popunjavanje


zanemariti činjenicu da su troškovi informacijske tehnologije vjerojatno porasli zbog održavanja i korištenja informacijskog poreznog sustava.

5. ZAKLJUČAK

Predmet ovog rada bila je analiza razvoja mogućih koncepata elektroničke uprave u Hrvatskoj. U radu se dao kratak presjek nastanka i razvoja elektroničke uprave, njezina osnovna obilježja te važnost koju ona ima za razvoj suvremene javne uprave.

Elektronička uprava je u kratkom vremenu prošla veliki razvojni put, koji je bio paralelan sa razvojem suvremenih komunikacijskih i informacijskih tehno-logija. Na samom početku, ona je u prvom redu promatrana kroz sustav unosa i pohrane podataka, te njihovom korištenju u svakodnevnom radu upravnih ti-jela.

Kasnije, s razvojem korištenja Interneta, započinje i promišljanje elektroničke uprave kao interaktivnog servisa, koji će omogućiti komunikaciju sa različitim kategorijama korisnika, kao što su gospodarske tvrtke, građani, nevladine orga-nizacije, itd. Ovaj koncept izgradnje interaktivnog servisa doživio je posebno intenzivan razvoj sa razvojem širokopojasnog Interneta, jer je omogućio razvoj i implementaciju različitih on-line aplikacija. Time su stvorene pretpostavke za korištenje čitavog niza javnih usluga elektroničkim putem u realnom vremenu. Osim toga, ovim se omogućava lakša komunikacija između uprave i njezinih korisnika, te se općenito olakšava pristup različitim javnim uslugama.

S druge strane, ovim se omogućava stvaranje jedinstvene baze podataka za sva javna tijela. Time se povećava učinkovitost i brzina rada same uprave, smanjuju se različite administrativne procedure kao i mogućnosti zlouporabe od strane subjekata na koje se akti koje donose javnopravna tijela odnose. Ovdje se pr-

prijave na kapitalnu dobit, izračun i prijava PDV-a, registracija u sustav PDV-a, izvješće i provjere identifi kacijskih brojeva u sustavu razmjene informacija o PDV-u, prijava statusa izvoznika, potvr-da elektroničkih računa, vanjske i interne ovlasti za poduzeća, prijam obavijesti i izvoda od porezne uprave, prijava zaposlenika za akontacije poreza (socijalna davanja, prijava poreza itd.), akontacije poreza na osobni dohodak za isplaćene dividende, izračun i popunjavanje prijave poreza na dobit, kontrola podataka o porezu na osobni dohodak (za zaposlenike koji plaćaju akontacije), izvješće o prihodima od kamata (prema smjernici EU). U 2005. godini u Republici Sloveniji ukupan je broj elektronički predanih dokumenata bio oko 309.000, što je otprilike 6% svih dokumenata koje je porezna uprava obradila. Najčešće porezne prijave bile su prijave za povrat PDV-a, a zatim prijave povrata poreza na osobni dohodak. U strateškim razvojnim planovima e-oporezivanja u Sloveniji od 2005. do 2008. godine porezna uprava procjenjuje da će oko 80% svih poduzeća i 20% pojedinaca predati svoje porezne prijave elektronički. Navedeno prema: Klun, M. i Dečman, M., Elektroničke …… o. c., str. 239., 242. i 244.


venstveno misli, na ostvarivanje različitih prava ili pak izigravanje dužnosti is-punjenja obveza koje različiti subjekti imaju prema javnopravnim tijelima. Tako korištenje poreznoga informacijskog sustava, omogućava bolju komunikaciju između poreznih obveznika s jedne strane te službenika zaposlenih u poreznoj upravi s druge strane, odnosno omogućava se lakše, brže, vjerodostojnije (točni-je) i uspješnije obavljanje poslova u primjeni poreznih i drugih propisa, a s ciljem smanjenja porezne utaje i pružanja bolje pravne zaštite poreznim obveznicima

Što se pak tiče razvoja javne uprave u Hrvatskoj, može se reći kako hrvatska slijedi svjetske trendove, ali bi naravno projekti vezani za razvoj elektroničke uprave trebali biti brže razvijani.

LiteraturaAndersen, K. V., E – Government and Public Sector Process Rebuilding. Dilettantes and Diamonds, Kluwer Academic Publishers, Springer Science + Business Media, 2005.

Fang, Z., E-government in digital era: Concept, Practice and Development, International Journal of the Computer, the Internet and Management, Vol. 10, br. 2, 2002.

Feik, R., Öff entliche Verwaltungskommunikation, Springer Verlag, Wien, 2007.

Guijarro, L., Interoperability frameworks and enterpriose architectures in e-government initiatives in Europe and the United States, Government Information Quarterly, Vol. 24, 2007.

Jelčić, Bo., i drugi: Financijsko pravo i fi nancijska znanost, Narodne novine, Zagreb, 2008.

Kettl, D. F., Th e Transformation of Governance: Public Administration for Twenty-First Century America, Baltimore, USA: Johns Hopkins University Press, 2002.

Klun, M. i Dečman, M., Elektroničke javne usluge: e-oporezivanje u Sloveniji, Financij-ska teorija i praksa 30, br. 3., Zagreb, 2006.

Klun, M., Unaprijed ispunjene prijave poreza na dohodak: smanjenje troškova za ob-veznike poreza na dohodak u Sloveniji, Financijska teorija i praksa 33, br. 2., Zagreb, 2009.

Koprić, I., Temeljna načela i usmjerenja reforme javne uprave u Hrvatskoj, u Koprić, I. (ur.): Javna uprava. Nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006.

Lozina, D. – Klarić, M., Nova javna uprava, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2004.

Marčetić, G., Javni službenici i tranzicija, Društveno veleučilište u Zagrebu, Zagreb, 2005.

Pardo, T. A., Realising the Promise of Digital Government: It’s More than Building a Web Site, Information Impact, October, 2000.

Personal Computer World, VNU House, London, Velika Britanija, 2008.


Pličanič, S., Pravno sistemski vidiki E-uprave, Javna uprava, letnik 38, številka 1, 2002.

Pusić, E., Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 2002.

Reinermann, H. – Lucke, J., Speyerer Defi nition von Electronic Governance, u Rei-nermann, H. – Lucke, J., Electronic Government in Deutschland, Forschungsint. für Öff entliche Verwaltung, Speyer.

Roller, D., Strani porezni i računovodstveni software – da ili ne?, Zbornik radova znan-stvenog skupa u povodu 70. godišnjice života prof. dr. sc. Božidara Jelčića, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2001.

Wind, M., IT in der Verwaltung – Lange Historie, neue Perspektiven, u Kröger, D. – Wind, M. (ur.): Handbuch IT in der Wervaltung, Springer Verlag, Berlin Heidelberg, 2006.

Tuzemni pravni propisiOpći porezni zakon, Narodne novine, br. 147/08 i 18/11.

Pravilnik o postupanju u dobroj vjeri sudionika porezno-pravnog odnosa, gospodarskoj cjelini te obrascima prijave činjenica za koje postoji obveza prijavljivanja i izjave o izvori-ma stjecanja imovine, Narodne novine, br. 147/08.

Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva fi nancija, Narodne novine, br. 43/05, 114/05, 14/06, 138/06, 127/07, 14/08, 27/08, 29/09 i 23/11.

Zakon o poreznoj upravi, Narodne novine, br. 67/01, 94/01, 177/04 i 128/10.

Inozemni pravni propisiTaxpayes’ charter – what you need to know, NAT 2548.

Taxpayers’ charter – expanded version, NAT 2547.

Treating you fairly and reasonably, NAT 2549.

Your honesty and complying with the tax laws, NAT 2550.

Who can help with your tax aff airs, NAT 2555.

Your privacy and the confi dentiality of your tax aff airs, NAT 2552.

Accessing information under the Freedom of Information Act, NAT 2554.

Getting advice from the Tax Offi ce, NAT 2553.

If you’re not satisfi ed, NAT 2556.

If you’re subject to enquiry or audit NAT 2558.

Fair use of our access and information gathering powers, NAT 2559.

Mišljenja Središnjeg ureda Porezne uprave u ZagrebuMišljenje Središnjeg ureda Porezne uprave u Zagrebu od 9.3.2004., Klasa: 410-01/04-01/79, Urudžbeni broj: 513-07/04-2.


Internet izvori«Cutting Red Tape: National Strategies», Policy Brief, January, OECD, 2007., Available from: [http://www.oecd.org/publications/Policybriefs].

Estonian Tax and Customs Board, 2005., Yearbook 2004. [online]. Available from: [http://www.emta.ee/failid/MTA_aastaraamat_2004.pdf ].

Irish Tax and Customs, 2005., Revenue Annual Report 2004. [online]. Dublin: Irish Tax and Customs. Available from:[http://www.revenue.ie/annualreport/annualreport_ 2004/en/anrep_04.pdf ].

www.porezna-uprava.hr. Preuzeto dana 1. 04. 2011.

Strategija razvoja e-uprave u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2009.-2012., http://www.e-hrvatska.hr/hr/e-Uprava/Strategija-e-Uprave. Preuzeto dana 04. 04. 2011.

http://www.e-hrvatska.hr/hr/e-Uprava. Preuzeto dana 04. 04. 2011.


REGISTAR ZAPOSLENIH U JAVNOM SEKTORU

Marija Klipa, dipl. iur.;Visoka škola za menadžment u turizmu i informatici u Virovitici

Sažetak

Jedna od aktivnosti predviđenih u okviru Programa gospodarskog oporavka Vlade Republike Hrvatske jest i uspostava registra zaposlenih u javnom sektoru kao baze podataka o državnim službenicima i namještenicima te službenicima i namješte-nicima u javnim službama. Rok predviđen za njegovo uspostavljanje je 31. ožujka 2011. godine. Rad analizira razloge i svrhu osnivanja takvog jednog registra u svjetlu ciljeva zacrtanih Programom gospodarskog oporavka, način uspostave regi-stra, obveze javnopravnih tijela (svih državnih tijela i javnih službi) koje priku-pljaju podatke o zaposlenicima koji se objedinjuju u registru, te koristi, prednosti i možebitne nedostatke registra.

Ključne riječi: javni sektor, registar, racionalizacija

1. Uvodne napomene

Već duži niz godina se ističe problem glomaznog, skupog i neučinkovitog javnog sektora (iako se pod tim pojmom ponekad misli samo na javnu upravu, državnu upravu, pa se oslovljava i kao državni aparat, činovnički aparat, državna administracija i slično, činjenica je da je pojam javnog sektora puno širi). U drža-vi s nešto manje od 4,5 milijuna stanovnika od kojih je oko 330 tisuća nezaposle-nih1, s gospodarstvom u dubokoj krizi kojoj se, uz sve provedene mjere, strategije i programe oporavka, još uvijek ne nazire kraj, bilo kakav posao, a posebice posao u javnom sektoru čini se kao neprocjenjiva privilegija. Privatni sektor je taj koji trpi najveće gubitke (gubitke fi nancijske prirode i gubitke u radnim mjestima) i koji najviše ispašta zbog ekonomskog stanja u kojem se nalazimo, dok je javni sektor neusporedivo sigurniji i zaštićeniji. Radna mjesta su uglavnom sigurna i plaće su uglavnom redovite. Radnik iz privatnog sektora za svoju plaću mora

1 Prema evidenciji Hrvatskog zavoda za zapošljavanje krajem ožujka 2011. godine u Hrvatskoj je bilo 330130 nezaposlenih osoba.


prvo „stvoriti ili proizvesti“ novac, dok radnik iz javnog sektora svoju plaću „za-radi“ iz državnog proračuna. A državni proračun se sve brže i lakše prazni, a sve teže i sporije puni. Stoga i ne čudi da je u posljednje vrijeme pojačana pozornost usmjerena na javni sektor. Posebice što se iznova postavlja pitanje koliko je točno zaposlenih u javnom sektoru i koliko oni točno koštaju državu, te koje su mo-gućnosti racionalizacije?

2. Zakon o Registru zaposlenih u javnom sektoru1.

Zakon o Registru zaposlenih u javnom sektoru (u daljnjem tekstu: ZR-ZJS) donesen je 11. ožujka 2011. godine, objavljen u Narodnim novinama broj 34 od 23. ožujka 2011. godine, te stupio na snagu osmog dana od dana objave, odnosno 31. ožujka ove godine.

Svrha ovog zakona jest urediti uspostavljanje, ustroj i vođenje Registra za-poslenih u javnom sektoru (u daljem tekstu: Registar) kao skupa podataka o zaposlenima u javnom sektoru koji bi se trebao voditi radi uspostave kvalitetnog i učinkovitog sustava centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim po-tencijalima2. Ideja izrade Registra nastala je u okviru Programa gospodarskog oporavka čiji je idejni začetnik Vlada Republike Hrvatske. Temeljni cilj tog Pro-grama je gospodarski oporavak te stvaranje konkurentnog gospodarstva za ostva-renje visokog standarda i kvalitete življenja3, a jedna od mjera koja bi trebala doprinijeti realizaciji tog cilja je i smanjenje izdataka javnog sektora uz povećanje učinkovitosti i transparentnosti u radu. No, prije samog smanjenja izdataka jav-nog sektora (u ovom slučaju zamišljenog kroz sustav centraliziranog obračuna plaća) i povećanja učinkovitosti i transparentnosti (upravljanjem ljudskim po-tencijalima), važno je prvo evidentirati sve zaposlene u javnom sektoru.

2.1. Pojam javnog sektora

No, što ovaj zakon podrazumijeva pod javnim sektorom? U čl. 3. ZRZJS zaposlenicima u javnom sektoru smatraju se državni službenici i namještenici, službenici i namještenici u javnim službama, državni dužnosnici imenovani na dužnost u državnom tijelu ili javnoj službi i pravosudni dužnosnici4.

2 Čl. 1. i 2. ZRZJS.3 Program gospodarskog oporavka Vlada Republike Hrvatske je predstavila u travnju 2010. godi-ne. Planom provedbenih aktivnosti Programa predstavljen je niz mjera koje u predviđenom roku nadležna tijela trebaju izvršiti. U okviru javne uprave jedna od kratkoročnih mjera je i izrada regi-stra zaposlenih u javnom sektoru čiji su nositelji Ministarstvo uprave, Ministarstvo zdravstva i so-cijalne skrbi i Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa. Program je dostupan na www.vlada.hr.4 Za usporedbu, Zakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (NN 141/06) pod javnim sektorom smatra sve proračunske korisnike državnog proračuna i proračuna jedinica


U smislu ovoga Zakona državna tijela su tijela državne uprave, pravosudna tijela, stručna služba Hrvatskoga sabora, Ured predsjednika Republike Hrvatske, stručna služba i uredi Vlade Republike Hrvatske, stručna služba Ustavnog suda Republike Hrvatske, stručna služba pučkog pravobranitelja, pravobranitelja za djecu, pravobranitelja za ravnopravnost spolova i pravobranitelja za osobe s inva-liditetom, Državni ured za reviziju, stručna služba Državnog izbornog povjeren-stva i druga tijela koja se osnivaju za obavljanje državne službe5.

Zakon javne službe defi nira kao javne ustanove i druge pravne osobe kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu, Hrvatski zavod za miro-vinsko osiguranje, Hrvatski zavod za zapošljavanje, Hrvatski zavod za zdravstve-no osiguranje i javne ustanove kojima se sredstva za plaće osiguravaju iz sredstava Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje6.

Pogled na ovako određen pojam javnog sektora teško daje jasnu sliku tko su zapravo svi ti ljudi zaposleni u javnom sektoru niti koliki je njegov opseg. Pravna regulativa niti pravna znanost ne poznaju jedinstvenu defi niciju, dok je na međunarodnoj razini pojam javnog sektora (kao i državne uprave) različito determiniran, stoga i relativno neusporediv.

Prema Analizi sustava zaposlenih u hrvatskom javnom sektoru koju je za po-trebe Matice hrvatskih sindikata izradio Institut za javne fi nancije7, a primjenju-jući defi niciju Međunarodnog monetarnog fonda, javni sektor u Hrvatskoj se dijeli na sektor opće države i na sektor javnih poduzeća (društava). Opću državu čine: središnja država (tu spadaju proračunski korisnici kao što su ministarstva, zavodi, instituti, akademije, komisije, te agencije i izvanproračunski fondovi kao što su Javno poduzeće Hrvatske vode, Hrvatske ceste, Hrvatski fond za privatiza-

lokalne i područne (regionalne) samouprave, ustanove i izvanproračunske zavode odnosno fondo-ve (čl. 5. t. 6.). Čl. 3. t. 21. Zakona o proračunu (NN 87/08.) u javni sektor ubraja državni proračun, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračunske i izvanproračunske korisnike državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.5 Slično i čl.2. Zakona o državnim službenicima (NN 92/05, 107/07 i 27/08 – u daljnjem tekstu ZDS) koji pod državnim tijelima smatra tijela državne uprave, pravosudna tijela, kaznena tijela, stručnu službu Hrvatskoga sabora, Ureda predsjednika Republike Hrvatske, stručnu službu i urede Vlade Republike Hrvatske, stručnu službu Ustavnog suda Republike Hrvatske, stručnu službu pučkog pravobranitelja, stručnu službu pravobranitelja za djecu, stručnu službu pravobranitelja za ravnopravnost spolova, Državni ured za reviziju i druga tijela koja se osnivaju za obavljanje državne službe. 6 Defi nicija je preuzeta iz čl. 2. Zakona o plaćama u javnim službama (NN 27/01.).7 Istraživački projekt Analiza sustava zaposlenih u hrvatskom javnom sektoru, Institut za javne fi nancije, 2010., www.ijf.hr, 31. ožujak 2011.


ciju, Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost i Državna agencija za osi-guranje štednih uloga i sanaciju banaka), regionalna vlast (koju čine 20 županija te Grad Zagreb) i lokalna vlast (koju čini 429 općina, 128 gradova te sva lokalna komunalna i nekomunalna trgovačka poduzeća). Sektor javnih poduzeća čine pravne osobe koje posluju u javnom interesu, nude dobra i usluge određenog značaja znatnijem broju ljudi, te u kojima država ima određena vlasnička prava (primjerice: Hrvatska narodna banka, Croatia osiguranje, Financijska agencija, Hrvatske šume, Hrvatska elektroprivreda, Hrvatska pošta i drugi).

Ovakva teorijska podjela ne odaje dojam da utvrđivanje imenom i prezime-nom osoba zaposlenih u svakom od tih tijela predstavlja značajniji problem, ali imajući u vidu njihov opseg, te pitanja glede su/vlasničkih odnosa u pojedinim trgovačkim društvima na lokalnoj razini ili pitanje (ne)provedene privatizacije javnih poduzeća, jasno je da takva jedna evidencija nije samo statistički problem. Pitanje je koliko u praksi Registar može kvalitetno obuhvatiti sve zaposlene iz jav-nog sektora, s obzirom na tolika neslaganja oko same defi nicije javnog sektora.

2.2. Sustav centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim potencijalima

ZRZJS kao svrhu vođenja Registra vidi uspostavu kvalitetnog i učinkovitog sustava centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim potencijalima. No, ova mjera nije po prvi puta prezentirana u ovom zakonu. Odlukom o uspostavi i održavanju usluge centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim resur-sima za sva tijela državne uprave (COP i HRM TDU) iz 2006. godine Vlada Republike Hrvatske je putem Financijske agencije (FINE) nastojala uspostaviti sustav centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim resursima čiji su obvezni korisnici trebali biti Vlada RH, sva tijela državne uprave i ostali korisni-ci državnog proračuna koji rashode za svoje zaposlene osiguravaju iz državnog proračuna. Taj sustav centraliziranog obračuna plaća je istim tim korisnicima trebao omogućiti, između ostalog, bolju i učinkovitiju kontrolu i nadzor obraču-na plaća (koje se osiguravaju iz državnog proračuna), ocjenjivanje i nagrađivanje zaposlenika temeljeno na postignutim rezultatima (primjerice, stimulacijama i dodacima na plaću kao nagrada za ostvarene rezultate), kvalitetniju i točniju podlogu za planiranje rashoda za zaposlene simuliranjem bruto plaća, jedinstveni sustav izvještaja koji objedinjuje podatke o isplaćenim plaćama u svrhu analize i uočavanja eventualnih devijacija i slično8. Krajnji cilj je, naravno, upućivao na racionalizaciju i stvaranje ušteda u državnom proračunu. Predviđeno je bilo da

8 Vidi t. IV. Odluke o uspostavi i održavanju usluge centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim resursima za sva tijela državne uprave (COP i HRM TDU) (NN 90/06.).


sustav obuhvaća i upozorenja o probijanju proračuna u slučaju da rashodi za zaposlene premaše predviđena sredstva u proračunu.

S druge strane, sustav upravljanja ljudskim potencijalima korisnicima je tre-bao omogućiti kvalitetnije alociranje ljudskih resursa. U ovom kontekstu, pojam ljudskih resursa(ili potencijala) ne obuhvaća samo „službenike, namještenike, pomoćno i manualno osoblje, vanjske suradnike i savjetnike, pa čak i politički imenovane osobe“9, već taj pojam treba shvaćati u širem smislu, kao „ukupnost formalnih znanja, praktičnih vještina, sposobnosti, ponašanja, socijalnih obiljež-ja, psiholoških osobina te realiziranih i/ili latentnih kreativnih mogućnosti ljudi u nekom društvu, organizaciji ili zajednici“10. Pojednostavljeno, upravljanje ljud-skim potencijalima obuhvaća poslove vezane za ljude (u ovom slučaju, zaposlene u javnom sektoru), njihovo zapošljavanje, izbor, razmještaj na poslove, edukaci-ju, ali i integraciju zaposlenih što treba rezultirati kvalitetom rada na obostranu korist i poslodavca i radnika. Stoga je bilo predviđeno da sustav obuhvaća i mjere poput upravljanja zapošljavanjem, upravljanja vremenom, edukacijom, poslov-nim ciljevima, karijerom11.

Potpuni završetak uspostave sustava COP i HRM TDU te integracija svih korisnika u sustav bio je predviđen najkasnije do 1. studenoga 2007. godine, no to nije ostvareno. Ipak, teorijska osnova, posebice sustava centralnog obračuna plaća je, po našem mišljenju, dobro zamišljena, stoga bi bilo dobro i kod vođenja Registra zaposlenih u javnom sektoru polaziti od navedenih postavki. Pitanje je koliko Registar sam po sebi može, barem u ovoj početnoj fazi, doprinijeti racio-nalizaciji. No, kontrole potrošnje sredstava nema bez sustavnog uređenja, prvo, korisnika (kao subjekata na koje će se sredstva utrošiti), a zatim i načina na koje će se potrošnja vršiti. Dakle, nakon utvrđivanja registra (popisa, evidencije) za-poslenih, valja postaviti učinkovita i pravedna mjerila određivanja plaća i ostalih nagrada radnika, ne zaboravljajući i onaj subjektivni element- poticanje radnika na kvalitetan rad ne umanjujući njihovo zadovoljstvo na radu. Efi kasnost rad-nika spojena s racionalizacijom troškova (kroz kontrolu rashoda, eventualnog otpuštanja radnika koji ne ostvaruju rezultate) trebala bi doprinijeti većoj učin-kovitosti javnog sektora. U tom slučaju, i Registar je svrsishodno sredstvo.

9 Marčetić, G.: Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi i novi Zakon o državnim služ-benicima, Hrvatska javna uprava, god. 6. (2006), br. 2., str. 85.10 Ibid.11 Vidi t. II. Odluke o uspostavi i održavanju usluge centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim resursima za sva tijela državne uprave (COP i HRM TDU) (NN 90/06.).


2.3. Financijska agencija – izvršitelj obrade podataka iz Registra?

Prema čl. 5. ZRZJS izvršitelja obrade podataka u Registru koji se vodi u elek-troničkom obliku posebnom odlukom će Vlada RH odrediti naknadno. No, s obzirom da je prema Odluci o vođenju registra zaposlenih u državnim i javnim službama12 koja je stupila na snagu ne tako davnog 5. srpnja 2010. godine, taj posao već povjeren Financijskoj agenciji (FINI), pretpostavka je da će i buduća odluka predviđena ZRZJS-om učiniti isto. Registar zaposlenih u državnim i jav-nim službama određen sada postojećom Odlukom nije ništa drugo nego Registar zaposlenih u javnom sektoru određen ZRZJS-om. Spomenuti zakon predviđa donošenje nove odluke koja bi trebala odrediti novog/starog izvršitelja obrade podataka i pružatelja usluge korištenja servisa (FINA-e). Nije jasno zašto je za-konodavac u ovom slučaju stvorio nepotrebnu pomutnju oko donošenja podza-konskog propisa koji bi trebao urediti nešto što je već uređeno. Posebice stoga što je prema sada važećoj Odluci Registar trebao biti uspostavljen najkasnije do 31. ožujka ove godine, a što je podrazumijevalo završen unos podataka i punu funkcionalnost Registra. Koliko je nama poznato, Registar do spornog datuma nije zaživio, stoga ne preostaje ništa drugo nego čekati donošenje nove Odluke, te daljnji nastavak rada na prikupljanju i obradi podataka13.

3. Ustroj i vođenje Registra

Registar je zapravo skup različitih podataka o zaposlenima u javnoj službi. Podatke o svakom pojedinom zaposlenom prikuplja i unosi u Registar institucija u kojoj je taj pojedinac zaposlen na temelju isprava koje se čuvaju u zbirka-ma isprava ili osobnim dosjeima (primjerice domovnica, rodni list, svjedodžbe, diplome, razni certifi kati i slično). Podatke o službenicima i namještenicima, odnosno o državnim dužnosnicima vodi državno tijelo, odnosno javna služba u kojima su zaposleni, odnosno imenovani na dužnost, o pravosudnim dužnosni-cima podatke vodi Ministarstvo pravosuđa, a Ministarstvo uprave je zaduženo za vođenje Registra za potrebe Vlade RH i državnih tijela, odnosno javnih službi14. Koristiti prikupljene podatke može svako državno tijelo, odnosno javna služba, naravno samo o svojim zaposlenima. Nasuprot njima, Ministarstvo uprave i Mi-nistarstvo fi nancija mogu koristiti sve podatke iz Registra o svim zaposlenima,

12 T. II. Odluke o vođenju registra zaposlenih u državnim i javnim službama (NN 83/10.) posao vođenja informacijskog sustava Registra Vlada RH povjerava Financijskoj agenciji.13 Sukladno čl. 10. st. 3. ZRZJS danom stupanja na snagu Odluke kojom će se odrediti izvršitelj obrade podataka iz Registra prestaje važiti odredba Odluke o vođenju Registra zaposlenih u držav-nim i javnim službama kojom je FINI povjeren posao vođenja informacijskog sustava Registra.14 Čl. 4. ZRZJS.


ali samo radi obavljanja redovitih poslova u okviru svog zakonom utvrđenog djelokruga. Ostala središnja tijela državne uprave koriste podatke o zaposlenima nad kojima obavljaju nadzor. U svim ostalim slučajevima podaci iz Registra su tajni, te se na njihovo prikupljanje i obradu primjenjuju propisi kojima se ure-đuje tajnost podataka (Zakon o tajnosti podataka (NN 79/07.)), zaštita osobnih podataka (Zakon o zaštiti osobnih podataka (NN 103/03., 118/06. i 41/08.)) i informacijska sigurnost (Zakon o pravu na pristup informacijama (NN 172/03. i 144/10.)).

Stupanjem na snagu ZRZJS prestaju važiti odredbe Zakona o državnim služ-benicima o osobnim očevidnicima državnih službenika i namještenika15. Naime, prema čl. 140. spomenutog zakona svako državno tijelo je vodilo osobne oče-vidnike državnih službenika i namještenika zaposlenih u njemu, dok je središnji popis za potrebe državnih tijela vodilo središnje tijelo državne uprave nadležno za službeničke odnose, a temeljem podataka iz osobnih očevidnika. Sadržaj i način vođenja osobnih očevidnika i središnjeg popisa reguliran je Uredbom o sadržaju i načinu vođenja osobnih očevidnika i središnjeg popisa državnih službenika i namještenika (NN 113/06.). ZRZJS predviđa donošenje uredbe kojom će se regulirati sadržaj podataka u Registru i zbirke isprava o zaposlenima (osobnih dosjea), a kojom će prestati važiti odredbe postojeće Uredbe. Prema ovoj posto-jećoj Uredbi, osobni očevidnik o svakom zaposlenom sadrži njegove osnovne podatke, podatke o završenom obrazovanju, funkcionalnim i specijalističkim znanjima, sudjelovanju na različitim oblicima izobrazbe, položenim stručnim ispitima i testovima znanja kao i drugi podatke o stručnoj osposobljenosti, po-datke o sadašnjem radnom mjestu i o prijašnjim radnim mjestima u državnim tijelima i izvan njih, podatke o godišnjim ocjenama, o napredovanju, podatke o godišnjem odmoru, plaćenom i neplaćenom dopustu, te druge podatke16. Radi adekvatne evidencije, iste ili slične podatke će zasigurno sadržavati i Registar.

ZRZJS propisuje da se uz Registar i dalje vodi i zbirka isprava o zaposlenima (osobni dosje) na razini institucija koje zapošljavaju. Registar bi trebao preuzeti ulogu središnjeg popisa državnih službenika i namještenika.

15 Prema čl. 10. st. 1. ZRZJS danom stupanja na snagu tog Zakona prestaju važiti odredbe čl. 140. i 141. Zakona o državnim službenicima (NN 92/05., 107/07. i 27/08.).16 Čl. 3. Uredbe o sadržaju i načinu vođenja osobnih očevidnika i središnjeg popisa državnih služ-benika i namještenika (NN 113/06.).


4. Zaključak

Iako se podaci o broju i strukturama zaposlenih u javnom sektoru već duži niz godina pokušavaju utvrditi, konkretan (i konačan) broj još uvijek ostaje ne-poznanica.

Treba naglasiti pokušaje zakonodavca koji je kroz mnoge prisilne odredbe nastojao dokučiti taj konačan podatak. ZDSN je propisivao da središnji popis službenika i namještenika za potrebe državnih tijela vodi Ministarstvo nadležno za poslove opće uprave, dok je za središnji popis službenika i namještenika u pra-vosudnim i kaznenim tijelima zadužio Ministarstvo nadležno za poslove pravo-suđa17. Stupanjem na snagu ZDS-a središnji popis državnih službenika i namje-štenika trebalo je voditi Središnje tijelo državne uprave nadležno za službeničke odnose18, a potpuni završetak uspostave sustava COP i HRM TDU i integracija svih korisnika je bio predviđen najkasnije do1. studenoga 2007. godine. Prilika za uspostavljanje evidencije, odnosno registra kakvog ga danas predviđa ZRZJS je bilo nekoliko, no ni jedan od dosadašnjih pokušaja nije urodio plodom.

Već spomenuta Analiza sustava zaposlenih u hrvatskom javnom sektoru koju je izradio Institut za javne fi nancije je predstavila brojku od 388.222 zaposlenika u javnom sektoru u 2008. godini, no i sama analiza priznaje određene manjka-vosti u podastrtim podacima.

Bez obzira na to koliko će Registar uspješno obuhvatiti sve zaposlene u jav-nom sektoru (ili bar njih veći dio), evidencija koja će doprinijeti boljoj kontroli, efi kasnosti i racionalizaciji troškova je značajna, no ne i presudna mjera. Sama evidencija kao popis nije i ne može biti dovoljna. Za ostvarivanje tih ciljeva po-treban je još cijeli niz mjera koje se samo nadovezuju na proces evidentiranja. No, s obzirom da je ZRZJS tek nedavno stupio na snagu, mnogi provedbeni propisi još nisu ni doneseni, preostaje još puno rada oko oformljivanja Registra i mogućnosti iskorištavanja informacija koje će on sadržavati.

Radi transparentnosti i stjecanja povjerenja građana (poreznih obveznika koji dijelom i svojim doprinosima kroz državni proračun fi nanciraju javni sektor) ne bi trebalo stati samo na prikupljanju podataka. Po uzoru na Sloveniju, bilo bi do-bro tako prikupljene (i naknadno nadopunjavane i ažurirane) podatke redovito javno objavljivati19. Jer u ovakvim teškim kriznim vremenima, građanima je teš-

17 Čl. 33. st. 1. i 2. Zakona o državnim službenicima i namještenicima (NN 27/01.).18 Čl. 140. 19 Slovenija već duži niz godina objavljuje podatke o broju zaposlenih u državnoj i javnoj upravi, ali i abecedni popis ustanova državne i javne uprave (od vlade, vladinih službi, ministarstava,


ko imati razumijevanja prema državi koja na „svoje“ zaposlenike troši ogromne svote novca, a ne zna im ni točan broj.

LITERATURA1. Marčetić, G.: Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi i novi Zakon o držav-

nim službenicima, Hrvatska javna uprava, god. 6. (2006), br. 2., str. 83.-119.;

2. Istraživački projekt Analiza sustava zaposlenih u hrvatskom javnom sektoru, Institut za javne fi nancije, 2010., www.ijf.hr, 31. ožujak 2011.;

3. Odluka o vođenju registra zaposlenih u državnim i javnim službama (NN 83/10.);

4. Odluka o uspostavi i održavanju usluge centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim resursima za sva tijela državne uprave (COP i HRM TDU) (NN 90/06.);

5. Uredba o sadržaju i načinu vođenja osobnih očevidnika i središnjeg popisa državnih službenika i namještenika (NN 113/06.);

6. Zakon o Registru zaposlenih u javnom sektoru (NN 34/11.);

7. Zakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (NN 141/06.);

8. Zakon o plaćama u javnim službama (NN 27/01.);

9. Zakon o proračunu (NN 87/08.);

njihovog parlamenta, sudova, raznih fondova, upravnih jedinica, cijelog niza ustanova, komisija, agencija, zavoda, obrazovnih institucija, pa sve do općina). Vidi www.e-uprava.gov.si.


INSTITUCIONALNI IMPERATIVI U PROCESU PRISTUPANJA EUROPSKOJ UNIJI

INSTITUTIONAL IMPERATIVES IN THE EUROPEAN UNION ACCESSION PROCESS

Prof. dr. sc. Maja Lamza Maronić; Ekonomski fakultet OsijekJerko Glavaš, univ.spec.oec.; Ekonomski fakultet OsijekJasna Kolar; univ.spec.oec.; Hrvatski zavod za zapošljavanje Područna služba Vukovar

Sažetak

Različiti strateški dokumenti podupiru razvoj transparentne, učinkovite i odgovor-ne javne uprave. Poduzete promjene u zakonodavstvu, kao i preuzimanje aktivne uloge u podizanju kompetencija vlastitih zaposlenika osigurava kvalitetne temelje sadašnjeg i budućeg rada javnog zavoda u Republici Hrvatskoj.

Usmjerenost na izgradnju ljudskih kapaciteta u sustavu, koji će osigurati imple-mentaciju projekata čiji je opći cilj smanjenje nezaposlenosti, osigurava visoke stan-darde kakve imaju i članice Europske unije.

Imperativ države stoga je osigurati sustav razvoja ljudskih potencijala u javnoj upravi koji će kroz cjeloživotno učenje, pravičan sustav nagrađivanja i profesio-nalizaciju radnika u javnoj upravi osiguravati zapošljavanje i zadržavanje kva-litetnih zaposlenika. Stručni i motivirani zaposlenici javne uprave preduvjet su stvaranja moderne i učinkovite države.

Ključne riječi: javna uprava, ljudski potencijali, kompetencije, zavod za zapošlja-vanje


Abstract

Diff erent strategic documents support the development of a transparent, effi cient and accountable public administration in Croatia. A good foundation for its op-eration is provided by amendments to relevant legislation and eff orts to improve competences of civil service employees.

Capacity building in the system will ensure high standards shared by EU member states and implementation of various job creation projects.

Every public administration needs a human resources development system, which will ensure the employment and retention of the best people through lifelong learn-ing, equitable reward system and employee professionalization. Competent and mo-tivated public administration staff is a prerequisite for a modern, effi cient state.

Keywords: public administration, human resources, competences, employment ser-vice

1. Uvod

Cilj rada je prikazati mogućnosti podizanja kapaciteta ljudskih potencijala u javnoj upravi kroz analizu slučaja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje. Naime, smanjivanjem proračunskih sredstava potrebno je za obrazovanja vlastitih zapo-slenika osigurati ista iz nekih drugih izvora. Ta potreba je u Zavodu prepoznata još 2001. kada je kao jedna od prvih institucija, Zavod osmislio, kandidirao i na koncu uspješno proveo projekte prema EU regulativama.

Poduzete promjene u zakonodavstvu, kao i preuzimanje aktivne uloge u podi-zanju kompetencija vlastitih zaposlenika osigurava kvalitetne temelje sadašnjeg i budućeg rada javnog zavoda u Republici Hrvatskoj. Prilagodba europskim stan-dardima rada u Hrvatskom zavodu za zapošljavanje je započela 1. rujna 2002. godine, donošenjem novog Zakona o zapošljavanju, kojim se operativno krenulo u implementaciju preustroja započetog prije četiri godine i čime su dotadašnje procedure rada s nezaposlenim osobama zamijenjene novim proeuropskim pri-stupom. Usmjerenost na izgradnju ljudskih kapaciteta u sustavu, koji će osigura-ti implementaciju projekata čiji je opći cilj smanjenje nezaposlenosti, osigurava visoke standarde kakve imaju i članice Europske unije.


Imperativ javnog sektora je osigurati sustav razvoja ljudskih potencijala koji će kroz cjeloživotno učenje, pravičan sustav nagrađivanja i profesionalizaciju radni-ka u javnoj upravi osiguravati zapošljavanje i zadržavanje kvalitetnih zaposlenika. Jedna od mogućnosti podizanja razine kompetencija zaposlenika je i korištenje EU fondova kao alternativnog izvora sredstava i preduvjet su stvaranja moderne i učinkovite javne uprave temelji se na stručnim i motiviranim zaposlenicima.

2. Povećanje kompetencija zaposlenih u javnoj upravi – imperativ u procesu pristupanja Europskoj Uniji

U procesu pristupanja Europskoj uniji Republika Hrvatska je donijela niz stra-teških dokumenata, kojima razrađuje modele, defi nira prioritete i akcije, a čijim će se provođenjem ostvariti gospodarski rast, povećati konkurentnost i poboljšati položaj zemlje u procesu ispunjavanja uvjeta za članstvo u Europskoj uniji. „Po-lazeći od osnovnog principa da država treba prepustiti tržištu sve one aktivnosti koje tržište obavlja učinkovitije, a sama intervenirati u ispravljanje tržišnih neu-spjeha, potrebno je jačati institucionalne i administrativne kompetencije države za stvaranje stabilnog, predvidivog i transparentnog poslovnog okružja u kojem će javni sektor, s veličinom primjerenom gospodarskim mogućnostima, stajati na usluzi građanima i poduzetnicima.“1 Rasprave o efi kasnoj javnoj upravi vode se i na razini Europske unije, a koncept javnih službi predstavljen je u Zelenoj knjizi (Green paper on services of general interest) iz svibnja 2003. Zelena knjiga pravi razliku između gospodarskih i negospodarskih službi od općeg interesa, pa tako gospodarske službe naziva službama od općeg gospodarskog interesa (services of general economic interest). Osnovna načela u pogledu regulacije službi od općeg interesa naznačena su u Bijeloj knjizi2 (European Commision, 2004.a:7-11).

Jedan od ciljeva u procesu stvaranja nove uloge države u RH je reforma javne uprave koja će se prvenstveno ostvariti: uspostavom javne uprave koja štiti javni interes i jednakost svih građana i poduzetnika te smanjuje troškove poslovanja; stalnim povećanjem stručnosti i profesionalnosti zaposlenika javne uprave te po-većanjem transparentnosti rada javne uprave i borbom protiv korupcije. Stra-teški okvir za razvoj navodi da se zapošljavanje u javnu upravu treba temeljiti na objektivnim mjerilima stručnosti, znanja i sposobnosti. No, naglašava se i stalna potreba usavršavanja i obrazovanja koje treba postati pravo, ali i obveza svakoga zaposlenika u javnoj upravi. Posebno je potrebno pažnju posvetiti obrazovanju i

1 Strateški okvir za razvoj 2006.-2013., Vlada republike Hrvatske, str. 63.2 Bijela knjiga defi nira pet načela dobre vladavine: otvorenost, sudjelovanje, odgovornost, učinko-vitost i usklađenost (Marčeta, 2007., str. 367)


usavršavanju zaposlenika u područjima kompjutorske pismenosti, stranih jezika, stjecanju znanja o ulozi i djelovanju moderne javne uprave, praksi javne uprave u razvijenim tržišnim ekonomijama, a posebno je važno podizanje razine znanja o institucijama EU, pravnoj stečevini EU i izazovima njezine provedbe.

3. Upravljanje ljudskim potencijalima u Hrvatskom zavodu za zapošljavanje

Zavod je javna ustanova, koja kao i ostale institucije javnog sektora, podlije-že defi niranim zakonskim propisima, kako u obavljanju funkcija zbog kojih je osnovana tako i u području upravljanja ljudskim potencijalima.

Uz već opće poznate metode i tehnike upravljanja ljudskim potencijalima u javnoj upravi daju se sve veće mogućnosti podizanja kompetencija zaposlenika Zavoda kroz projekte uz potporu međunarodne zajednice. Za takve pothvate institucija mora stvoriti određene pretpostavke kao: defi niranje vizije, misije i strateških ciljeva, defi niranih u Strateškom planu HZZ-a za razdoblje od 2008. do 2011. godine. Primjer faze formulacije strategije kroz defi niranje vizije, misije i ciljeva Hrvatskog zavoda za zapošljavanje:

VIZIJA3

Hrvatski zavod za zapošljavanje je vodeći akter u razvoju hrvatskog tržišta rada po-glavito u objedinjavanju cjelokupne ponude i potražnje rada s ciljem postizanja pune zaposlenosti

MISIJA4

Učinkovito posredovanje na tržištu rada kroz razvoj usluga visoke kvalitete prema po-trebama klijenata, uz razvoj vlastitih znanja, vještina i sposobnosti i uz promicanje partnerskih odnosa s dionicima na tržištu rada

STRATEŠKI CILJEVI1

1. Razvijati usluge Zavoda radi povećanja konkuren-tnosti radne snage na trži-štu rada u Hrvatskoj

2. Razvijati ljudske resurse i administrativne kapaci-tete Zavoda za pružanje i kreiranje novih usluga na tržištu rada

3. Ostvariti vodeću poziciju Zavoda na tržištu rada kroz uspostavljanje partnerskih odnosa i jačanje utjecaja na donošenje i provedbu jav-nih politika

3 Hrvatski zavod za zapošljavanje, http://www.hzz.hr/default.aspx?id=3825 (preuzeto 20.12.2009.) 4 Ibid


Sve aktivnosti Zavoda usmjerene su na ostvarivanje strateških ciljeva, a poseb-no je značajno naglasiti orijentaciju Zavoda prema razvoju svojih zaposlenika, koja se ogleda u drugom od tri strateška cilja. Kako bi se postigao drugi strateški cilj:“ Razvijanje ljudskog potencijala i administrativnog kapaciteta Zavoda u krei-ranju i davanju novih usluga na tržištu rada kontinuirano će se provoditi stručna usavršavanja radnika Zavoda i poticati sustav cjeloživotnog učenja, te razvijati sustav praćenja kvalitete rada.“5

„U Hrvatskome zavodu za zapošljavanje na dan 31.12.2010. godine bilo je zaposleno ukupno 1.257 radnika. Završeni fakultet odnosno magisterij ima 682 (54,3 %) radnika; prvi stupanj fakulteta, stručni studij ili višu školu ima 206 (16,4 %), a četverogodišnju srednju školu 292 (23,2 %) radnika. Srednju školu za zanimanja do 3 godine i školu za KV i VKV radnike ima 24 radnika (1,9 %), a 53 (4,2 %) radnika ima završenu osnovnu školu. Radnici sa završenim visokoš-kolskim obrazovanjem čine apsolutnu većinu zaposlenih u Zavodu (54 %). Od ukupnoga broja radnika, 1.122 ili 89,3 % zaposleno je u područnim službama, a 135 ili 10,7 % u Središnjoj službi. Najveći broj radnika imaju Područne službe Zagreb (173), Split (128), Osijek (90) i Rijeka (74), tako da je 37 % od ukupnog broja radnika Zavoda zaposleno u navedenim službama.“ 6

Standardne metode i tehnike upravljanja ljudskim potencijalima u Zavodu obuhvaćaju: odabir zaposlenika, sustav plaća, napredovanje, obrazovanje te os-posobljavanje i usavršavanje zaposlenika. Osim navedenog tu je još i ocjenjivanje zaposlenika koje u sustavu Zavoda još uvijek ne postoji. Iste se provode u okviru pravne službe, dakle na tradicionalno administrativan način. Napredovanje se odvija kroz raspoređivanje zaposlenika na više i bolje plaćeno radno mjesto uz ispunjavanje uvjeta potrebnog broja godina radnog staža te preporuke nadre-đenog. Kako na nacionalnoj razini ne postoji nastavni program koji obrazuje savjetnike za rad u Zavodu za zapošljavanje potrebno je bilo pokrenuti aktivnosti za njegovo stvaranje. Moguća su bila dva puta: stvaranje nastavnih programa na razini visokoškolskih programa (po uzoru na Mađarsku) ili stvaranje trening institucije s nastavnim programom koji će biti nadogradnja temeljno stečenom zvanju društvenog smjera.

Potpora za provedbu ovog značajnog segmenta osigurana su iz CARDS pro-grama, a danas se osiguravaju iz IPA fonda.

5 http://www.hzz.hr/docslike/Plan_rada_HZZ_2011.pdf (Preuzeto 01.04.2011.)6 www.hzz.hr (Preuzeto 31.03.2011.)


4. Sredstva EU kao izvor fi nanciranja povećanja kompetencija zaposlenika HZZ-a

Povijest restrukturiranja poslovnih procesa Zavoda počinje 1999. godine. Preustroj Zavoda „predstavlja promjene u načinu obavljanja standardnih aktiv-nosti unutar Zavoda, uvođenjem novih aktivnosti, izmjene prioriteta aktivno-sti te primjenu tehničkih poboljšanja radi djelotvornog provođenja navedenih aktivnosti.“7 Takve promjene zahtijevale su prvenstveno edukaciju zaposlenika, a osobito savjetnika za zapošljavanje.

Rad slijedi pregled aktivnosti u projektima kroz koji su uspostavljeni eduka-cijski timovi trenera kao odgovor na potrebe preustroja HZZ-a.

Projekt „Reforma socijalne politike – projekt stjecanja sposobnosti i organi-zacijskog učenja zaposlenika HZZ-a“. U okviru navedenog programa poseban dio odnosio se na potrebu promjene stava prema radu, prepoznavanje vrijedno-sti, unaprjeđenje znanja i vještina, kvalitetnije rukovođenje, izgradnju odnosa s poslodavcima i općenito poboljšanje kvalitetnijeg pristupa prema korisnicima usluga Zavoda.

Kroz projekt „Jačanje politike zapošljavanja i kapaciteta za njenu implementa-ciju u RH“ u okviru bilateralne suradnje s Velikom Britanijom educirani su treneri s vještinama neophodnim za provedbu analize i procjenu potreba za izobrazbom, osmišljavanje i provedbu programa izobrazbe te vrednovanje učinaka izobrazbe i njezina utjecaja na pružanje usluga korisnicima. Izobrazba je provedena prema standardu DfID-a (Department for International Development – Ministarstvo za međunarodni razvitak Velike Britanije) a prema analizi potreba HZZ-a. Kroz dvogodišnji trening (01/2003. – 12/2004.) održani su sljedeći moduli: osnove trenerske vještine i znanja, napredne trenerske vještine i znanja, savjetodavne vje-štine, marketinške vještine, analiza potreba za treningom u organizaciji, evaluaci-ja treninga, dizajn trening i teške situacije. S ciljem sustavnih edukacija vlastitih zaposlenika Zavod sistematizira Odjel razvoja i obrazovanja. Treneri, zaposleni u odjelu provode interne edukacije usmjerene na stjecanje znanja vezanih uz poslovne procese Zavoda, ali i osobnog razvoja zaposlenika: Trening za stjecanje savjetodavnih vještina, Trening za stjecanje marketinških vještina i Trening za stjecanje vještina radi snalaženja u teškim situacijama. Trenerski tim je temeljem edukacija Austrijskog javnog zavoda za zapošljavanje i njihovih partnera, osmi-slio i proveo tijekom 2009. godine trening pod nazivom „Trening za savjetnike

7 Hrvatski zavod za zapošljavanje, Godišnjak 2001., Zagreb, travanj 2002., str. 61.


u mobilnim timovima“ s ciljem kreiranja standardne pomoći tvrtkama tijekom procesa zbrinjavanja viška zaposlenika.

Provedbom projekta „Decentralizacija i restrukturiranje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje“ u okviru programa CARDS 2003, koji je počeo u travnju 2006. godine Zavod je izradio važne dokumente važne za daljnji razvoj, obrazovani su pročelnici područnih službi i rukovoditelji odjela Središnje službe i područnih službi. Izrađen je Etički kodeks HZZ-a te Strateški plan HZZ-a za razdoblje 2007.-2011. koji će predstavljati podlogu za izradu Strategije razvoja ljudskih potencijala Zavoda. Djelovanje temeljeno na svijesti o stalnoj potrebi ulaganja u povećanje kompetencija nastavljeno je u okviru IPA programa, komponente I – Pomoć u tranziciji i izgradnji institucija (IPA TAIB), kroz projekt „Centar tržišta rada Hrvatskog zavoda za zapošljavanje“, vrijedan 1.000.000 €. Cilj projekta je „jačanje kapaciteta Hrvatskog zavoda za zapošljavanje i ostalih institucija/organi-zacija na tržištu rada s ciljem razvoja učinkovitijeg tržišta rada.“8

8 http://www.hzz.hr/default.aspx?id=7239 (preuzeto 05.04.2011.)


Tablica 1. Različite edukacije koje su prošli radnici Zavodu od 2003. do 2009. godine.

TABLICA 1.: Broj zaposlenih HZZ-a koji su prošli trening ili radionicu od 2003. do 2009.

Broj savjetnika

2003-2004 2005 2006 2007 2008 2009

Trening za stjecanje savjetodavnih vještina 278 144 48 36 37 34

Trening za stjecanje marketinških vještina 199 48 102 58 24 20Trening za stjecanje vještina snalaženja u teškim situacijama 36 108 126 105 27 17

Trening za nadogradnju znanja i vještina za rad na infopultu 38

Seminar – Novi infopult 118

Trener za radnike u Mobilnim timovima 55

Radionica – kategorizacija i Profesionalni plan 470 32 99

Radionica – delegiranje 52 92

Seminar – Prva prijava i novčana naknada 29 7

Radionica – Poslovno dopisivanje 14

Radionica – On-line servisi HZZ-a (primjeri Inter-net aplikacija za nezaposlene i poslodavce) 71 14

Radionica – Grupno informiranje 47 18

Radionica – Aktivan odnos s poslodavcima 41

Trening radnika u Uredu za poslodavce 31

Trening radnika u odjelu Mjera aktivne politike zapošljavanja 44

Upute za rad savjetnicima (indikatori posredova-nja i prijavljene potrebe za radnicima) 28 52 7

Seminar/Radionica – kandidiranje temeljem prijave potrebe za radnikom, aplikacija i web 24 137 83

Seminar/radionica – Nacionalni kvalifi kacijski okvir i Nacionalna klasifi kacija zanimanja 3 93 24

Seminar/radionica – Materijalno pravna zaštita, aplikacija 47 44

Radionica – Uvođenje u posao 14 13 12

Seminar/radionica – Excel u 10 sati 48

Radionica – Mobbing na poslu 15

Ukupno (koji su prošli trening) 513 300 314 944 661 631

Ukupan broj zaposlenih u HZZ-u 1.189 1.197 1.220 1.251 1.144

Udjel osoba koje su uključene u trening u uku-pno zaposlenim 25% 26% 77% 53% 55%

Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje, Baza podataka o edukacijama Odjela razvoja i

obrazovanja


Kroz projekt će se razviti organizacijski i edukacijski model Centra tržišta rada s ciljem obrazovanja zaposlenika HZZ-a i drugih ključnih dionika na trži-štu rada. Praktična primjena ogleda se osim toga i u osposobljavanju mentora iz redova djelatnika HZZ-a za stjecanje vještine prenošenja praktičnog znanja na radnom mjestu. Projekt obuhvaća jačanje kapaciteta zaposlenika HZZ-a, ali i institucija na tržištu rada za učinkovit rad s klijentima, analizu tržišta rada, stra-teškog planiranja te kreiranje, provedbu i evaluaciju mjera aktivne politika tržišta rada. Projekt je nastavak planskog djelovanja s ciljem stvaranja kompetentnih zaposlenika koji će moći odgovoriti stalnim prilagodbama poslovnih procesa uzrokovanih promjenama u gospodarskom okruženju.

Projektom „Priprema Hrvatskog zavoda za zapošljavanje za EURES“ u okvi-ru I komponente Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) „Pomoć u tranziciji i izgradnje institucija“, Zavod podupire mobilnost radne snage unutar tržišta Europske unije, a temeljem zahtjeva u pregovaračkom poglavlju 2. Sloboda kre-tanja radnika. Među mnogobrojnim aktivnostima, koje obuhvaćaju prilagodbu poslovnih procesa i informatičkih aplikacija, nalaze se i one usmjerene na jačanje kapaciteta 30 savjetnika u HZZ-u. Naglasak je na upoznavanju savjetnika s po-litikom zapošljavanja Europske unije, strukturom i pravnim osnovama EURES9 mreže, te primjenom procedura posredovanja među članicama EU.

Hrvatski zavod za zapošljavanje aktivno je uključen u izradu strateških do-kumenata na nacionalnoj razini. Preduvjet za provedbu IV komponente IPA-e bilo je donošenje „Okvira za usklađenost strategija od 2007. do 2013. godine“ i „Operativnog programa za razvoj ljudskih resursa 2007.-2009. godine“ u či-jem donošenju je sudjelovao i Zavod. Temeljem Operativnog programa Zavod izrađuje projektne prijedloge za provedbu na nacionalnoj razini. „Hrvatski za-vod za zapošljavanje, kao dio Operativne strukture za provedbu IV. komponente IPA programa, imenovan je provedbenim tijelom ovlaštenim tijelom za objavu natječaja, ugovaranje i provedbu ugovora unutar prioriteta 1, mjere 2.1., prio-riteta 2 te prioriteta 4 Operativnog programa „Razvoj ljudskih potencijala“.10

9 EURES (Europska mreža institucija za zapošljavanje) teži tome da olakša slobodno kretanje rad-nika unutar zemalja Europskog gospodarskog područja. Partneri u mreži uključuju javne službe za zapošljavanje, sindikate i organizacije poslodavaca. Partnerstvo koordinira Europska komisija. Glavne funkcije su: informirati i savjetovati potencijalno pokretljive radnike o mogućnostima za-poslenja i života te radnim uvjetima na Europskom gospodarskom području; pomoći poslodavci-ma u pronalaženju radnika u drugim zemljama; pružiti praktične savjete i smjernice radnicima i poslodavcima u pograničnim regijama, http://europass.cedefop.europa.eu/europass/home/vernav/Information+and++Support/EURES.csp?loc=hr_HR (Preuzeto 27.02.2011.) 10 Hrvatski zavod za zapošljavanje, Godišnjak 2008., str. 51.


Provedbeno tijelo unutar Zavoda je Odjel za fi nanciranje i ugovaranje projekata Europske unije čiji djelatnici su sustavno educirani za provedbu poslovnih pro-cesa neophodnih za fi nanciranje i ugovaranje projekata fi nanciranih iz EU. Re-zultat navedenog je akreditacija sustava, odnosno „prijenos upravljačkih ovlasti za decentralizirani sustav provedbe s Europske unije na Operativnu strukturu za provedbu Operativnog programa“11

S ciljem još snažnijeg razvoja i podizanja kompetencija vlastitih zaposlenika kroz projekte uz potporu Europske unije stvoreni su preduvjeti za zapošljavanje radnika u Odjelima za provedbu projekata u područnim službama Zavoda.

5. Razvoj ljudskih potencijala u HZZ-u kroz projekte na regionalnoj razini

Osim nacionalnih projekata kroz IPA program pokrenuti su različiti projekti, čiji su nositelji područne službe Zavoda, kojima se različitim aktivnostima pove-ćavaju kompetencije zaposlenika. U komponenti II Prekogranična suradnja (IPA CBC) područne službe HZZ-a sudjeluju u projektima prekogranične suradnje graničnih regija Hrvatske i susjednih zemalja članica EU te zemalja potenci-jalnih kandidatkinja. Projekte prekogranične suradnje: „Suradnja bez granica: Mađarsko-hrvatska stručna akademija za zapošljavanje“, “Učenje i rad“, “Jačanje konkurentnosti prekograničnog tržišta rada - Mobile Region” namijenjeni su prvenstveno jačanju suradnje i razmjeni iskustava prekograničnih područja te jačanje kapaciteta dionika na tržištu rada.

Područne službe Zavoda bile su prihvatljiv podnositelj projektnih prijedloga u okviru Programa darovnica: Lokalna partnerstva za zapošljavanje-faza 3, Mla-di na tržištu rada, Poticanje intenzivnijeg uključivanja osoba s invaliditetom na tržište rada, HZZ usluge klijentima: Unaprjeđenje cjeloživotnog profesionalnog usmjeravanja i ICT podrška te Žene na tržištu rada. Iako su projekti prvenstveno namijenjeni nezaposlenim osobama, pojedine područne službe (Vukovar, Pože-ga, Krapina,…) iskoristile su projekte i za podizanje kapaciteta vlastitih zaposle-nika kroz njihovu provedbu.

11 Hrvatski zavod za zapošljavanje, Godišnjak 2008., str. 51.


Tablica 2. Projekti za podizanje kapaciteta vlastitih zaposlenika

Program Naziv projekta nositelj/partner Naziv edukacije za savjetnike

Broj savjetni-

ka/ostalih

IPA - Žene na TR

Korak po korak na tržište rada nositelj

Trening trenera (savjetnika) - motivacijske radionice za dugo-trajno nezaposlene žene

10

IPA - LPZ

NEW MAP - nova metodologija i plan zapošljavanja za grad Vukovar

nositelj PCM - edukacija Upravljanje projektnim ciklusom 10

IPA - LPZ Partnerstvo za razvoj nositelj ECDL 2

IPA - LPZ Partnerstvo za razvoj nositelj Timski rad 5

IPA - LPZ Partnerstvo za razvoj nositelj Prezentacijske vještine 5

IPA - LPZ Partnerstvo za razvoj nositelj Vođenje sastanaka 5

IPA - LPZ Puni krug/Full Circle nositelj Komunikacijske i prezentacijske vještine 15

IPA - LPZ Puni krug/Full Circle nositelj Stručne savjetodavne vještine 15

IPA - LPZ Puni krug/Full Circle nositelj Osnove poduzetništva 15

Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje, Odjeli za provedbu projekta područnih službi

Činjenica da su pojedine područne službe dobile na natječaju za dodjelu pro-jekata ukazuje na kompetentne zaposlenike u Odjelima za provedbu projekta, koji nakon faze pisanja projekata, stječu praktična znanja (područje prava, EU regulativa, računovodstva i sl.). u fazi implementacije projekta. U okviru IV komponente IPA programa provode se i nacionalni projekti na području poje-dinih županija: Lokalna partnerstva za zapošljavanje-faza3 (21 županija), Mladi na tržištu rada (8 županija), Poticanje intenzivnijeg uključivanja osoba s inva-liditetom na tržište rada, HZZ usluge klijentima: Unaprjeđenje cjeloživotnog profesionalnog usmjeravanja i ICT podrška te Žene na tržištu rada. Poseban značaj imaju projekti pod nazivom Lokalna partnerstva za zapošljavanje, čija je treća faza u tijeku provedbe na županijskim razinama. U okviru navedenog projekta formiraju se partnerstva za zapošljavanje, u 12 Županija, sastavljena od predstavnika javnog, poslovnog i civilnog sektora. Osim toga, u 8 županija, u kojima su u prethodne dvije faze formirana partnerstva za zapošljavanje i doni-jete Strategije za razvoj ljudskih potencijala, provodi se revidiranje istih. Strate-gije za razvoj ljudskih potencijala predstavljaju strateške dokumente za područje ljudskih potencijala, te će njihovim usvajanjem u Županijskim skupštinama postati temeljni dokument za pojedinu županiju za navedeno područje i dopuna Županijskim razvojnim strategijama. Provedbom ovakvih projekata razvijaju se


znanja, ne samo radnika Zavoda, već i ostalih dionika na tržištu rada, članova lokalnog partnerstva. Participativnom ulogom u donošenju/revidiranju strategija zaposlenici Zavoda i ostali dionici na tržištu rada educirani su iz područja uprav-ljanja lokalnim partnerstvima za zapošljavanje, procesu strateškog planiranja, izradu akcijskih planova, te procesima za njihovu evaluaciju i praćenje.

Cilj prioritetne osi 1 Privući i zadržati više zaposlenih, povećanim ulaganjem u ljudski kapital, te promicanjem prilagodljivosti poduzeća i radnika.

Prioritet 1 Otvaranje novih radnih mjesta, uz razvoj poduzetništva i prilagodljivost radne snage

Mjera 1.3 Modernizacija područnih službi HZZ-a i pojačana angažiranost u provedbi aktivne politike zapošljavanja

Opis mjere

Da bi provedba aktivnosti tekla nesmetano i bez većih poteškoća, potrebno je nastaviti modernizaciju područnih službi HZZ-a na području Županije, nastaviti osposobljavanje i usavršavanje djelatnika, te nastaviti ažurirati baze podataka nezaposlenih osoba.Uredi HZZ-a bi također trebali pojačano djelovati na promicanju veće mobilnosti nezaposlenih, informirati i senzibi-lizirati javnost o potrebama cjeloživotnog učenja, poticati razvoj inovativnih ideja u zapošljavanju i/ili istraživanju, a također i poticati umrežavanje i razvoj partnerstva s civilnim sektorom.

Aktivnosti

Unaprjeđenje informacijsko-komunikacijske podrške područnih službi HZZ-a, Povećanje kapaciteta (osoblja i prostora) za aktivnosti , Dodatna osposobljavanja i usavršavanja djelatnika područnih službi HZZ-a, Unaprjeđivanje zajedničkih baza podataka i potreba koje uključuje sve ciljane skupine na tržištu rada, Potpora razvoju i kreiranju novih i inovativnih programa zapošljavanja, Potpora umrežavanju i razvoju partnerstva s civilnim sektorom

Korisnici / Ciljane skupine

Djelatnici HZZ-a, nezaposlene osobe, ostali tražitelji zaposlenja

Financijski plan EU Nacionalni nivo/Lokalna razina Ostali Ukupno

2011. – 2013. 85% 15% 0% 100%Pokazatelji praćenja i ocjenjivanja

Razina intervencije Pokazatelj Izvor

podatakaOsnova studije Cilj

Neposredni rezultat (praćenja)

- Modernizacija rada područnih službi HZZ-a- Razvoj novih programa koje provodi HZZ

- HZZ Godišnje izvješće

- 2 nova aplikativna modula s odgovarajućom tehničkom podrškom- 3 programa osposobljava-nja djelatnika HZZ-a- 2 nove usluge za vanjske korisnike

Rezultat (praćenja)

- Broj djelatnika uključenih u edu-kacije- Broj korisnika usluga HZZ-a uklju-čenih u nove programe (uglavnom nezaposlene osobe)


- 30 djelatnika- 3000 osoba uključenih u nove programe

Učinak (ocjenjivanja)

- % djelatnika HZZ-a koji prolaze edukacije- % korisnika novih usluga HZZ-a


- 50% educiranih djelatnika- 20% ukupno nezaposlenih osoba koristi nove usluge

Kroz projekte usmjerene prema pojedinim ciljanim skupinama, kao što su mla-di, žene i osobe s invaliditetom organiziraju se edukacije vezane uz politiku zapo-šljavanja osoba s invaliditetom, mladih i žena, te se na taj način podižu kompeten-


cije savjetnika za zapošljavanje u radu s navedenim skupinama.12 Prepoznavanje potrebe razvoja ljudskih potencijala na regionalnoj razini imperativ je razvitka pojedine regije. Stoga je stvaranje temelja za kvalitetno rješavanje potrebnih ka-paciteta Zavoda u budućnosti, na regionalnoj razini, vidljivo u radnoj verziji revizije Strategije za razvoj ljudskih potencijala Vukovarsko-srijemske županije, kroz prioritetnu os 1 - Privući i zadržati više zaposlenih, povećanim ulaganjem u ljudski kapital, te promicanjem prilagodljivosti poduzeća i radnika, defi niranjem mjere pod nazivom: Mjera 1.3. - Modernizacija područnih službi HZZ-a i pojača-na angažiranost u provedbi aktivne politike zapošljavanja13

6. Zaključak

Jedan od ciljeva u procesu stvaranja nove uloge države u Republici Hrvatskoj je reforma javne uprave koja će se prvenstveno ostvariti: uspostavom javne upra-ve koja štiti javni interes i jednakost svih građana i poduzetnika te smanjuje troš-kove poslovanja; stalnim povećanjem stručnosti i profesionalnosti zaposlenika javne uprave te povećanjem transparentnosti rada javne uprave i borbom protiv korupcije. Imperativ javnog sektora je osigurati sustav razvoja ljudskih potenci-jala koji će kroz cjeloživotno učenje, pravičan sustav nagrađivanja i profesionali-zaciju radnika u javnoj upravi osiguravati zapošljavanje i zadržavanje kvalitetnih zaposlenika. Jedna od mogućnosti podizanja razine kompetencija zaposlenika je i korištenje europskih fondova kao alternativnog izvora sredstava za fi nanciranje edukacija zaposlenika. Usmjerenost na izgradnju ljudskih kapaciteta u sustavu Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, osigurati će implementaciju projekata čiji je opći cilj smanjenje nezaposlenosti, osigurava visoke standarde kakve imaju članice Europske unije.

7. Literatura

KnjigeMarčetić, G: Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Suvremena javna upra-va, Zagreb, 2007.

Pusić, E.: Javna uprava i društvena teorija, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2007.

Koprić, I., Đulabić, V., ur., Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hr-vatskoj, Društveno veleučilište u Zagrebu, Biblioteka“Suvremena javna uprava”, Zagreb 2009.

12 Više o navedenim projektima i fazama provedbe istih možete redovito pratiti na www.hzz.hr 13 Prijedlog mjera u procesu izrade revidirane Strategije za razvoj ljudskih potencijala u okviru projekta „Lokalna partnerstava za zapošljavanje-faza3“


ČlanciĐulabić, V: Socijalne službe u konceptu službi od općeg interesa, Revija za socijalnu po-litiku, god. 14, br. 2, Zagreb 2007., str. 137-162

Lamza - Maronić, Maja; Glavaš, Jerko; Kolar, Jasna.Application Possibilities of Knowledge Management in Learning System Development // Management, izobraževanje in turizem - družbena odgovornost za trajnostni razvoj / Brezovec, A. ; Mekinc, J. (ur.).Portorož : Fakulteta zaturistične študije, 2010. str. 1237-1244.

Lamza-Maronić, Maja; Glavaš, Jerko.LABOUR MOBILITY – THE RISK OF FUTURE KNOWLEDGE SOCIETY // Transitio-nal Challenges of EU Integration and Globalization / Th e Programm Committee ICES2008 (ur.).Sarajevo : School of Economics and Business, University of Sarajevo, 2008. str.1-9.

OstaloBarić. M. ur., Godišnjak 2009., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb, 2010.

Strategija razvoja ljudskih potencijala u državnoj službi 2010. – 2013.: Vlada RH, Za-greb, 2009.

European Centre for the Development of Vocational Training – Skills Supply and De-mand in Europe – Medium-term Forecast up to 2020 - Luxembourg: Publications Offi ce of the European Union, 2010, ISBN 978-92-896-0536-6, Cat. No: TI-32-10-257-EN-C, No of publication: 3052 EN

European Commission- Cincera, M., Ravet, J.: Joint Research Centre – Institute for Prospective Technological Studies- IPTS WORKING PAPER on CORPORATE R&D AND INNOVATION - No. 01/2011: Globalisation, industrial diversifi cation and pro-ductivity growth in large European R&D companies; Luxembourg: Publications Offi ce of the European Union, 2011, Scientifi c and Technical Research series – ISSN 1831-9408, Technical Note – ISSN 1831-9424, ISBN 978-92-79-19536-5, doi:10.2791/54102

European Commision, White Paper on services of general interest. Commission of the European Communities, Brussels, 2004.

WPSR, World public sector report: globalisation and the state. UN: Department of Eco-nomic and Social Aff airs, 2001.

http://www.hzz.hr/default.aspx?id=7239 (preuzeto 05.04.2011.)

http://www.hzz.hr/docslike/Plan_rada_HZZ_2011.pdf (Preuzeto 01.04.2011.)

Baza Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, Odjel razvoja i obrazovanja, interni izvori


ARHINET – NACIONALNI ARHIVSKI INFORMACIJSKI SUSTAV

Vlatka Lemić, arhivska savjetnica; Hrvatski državni arhiv

Sažetak

Hrvatski državni arhiv je krajem 2006. pokrenuo jedinstveni arhivski sustav AR-HiNET na temelju kojega je započela izgradnja nacionalne arhivske informacijske mreže. ARHiNET je mrežno programsko rješenje koje obuhvaća sve funkcije ar-hiva: čuvanje, zaštitu, obradu i korištenje arhivskoga gra diva, a trenutno u nje-mu aktivno radi dvjestotinjak različitih ustanova. Njegovo je uvođenje omogućilo standardiziranje rada državnih arhiva, jedinstveni sustav evidentiranja i obrade arhivskih zapisa te integriranje i razmjenu podataka među ustanovama koje ču-vaju arhivsko gradivo. ARHiNET je dio Operativnog plana provedbe programa e-Hrvatska, a Europska mu je komisija 2009. dodjelila priznanje Good Practice Label i iz područja elektroničke uprave

Ključne riječi: informatizacija arhivske službe, standardizacija i integracija poda-taka i usluga arhiva, on-line Registar arhivskih fondova i zbirki RH


1. Nacionalna arhivska mreža – integracija službe i informacijskog sustava

Arhivska je služba dio javne uprave u svim europskim zemljama i kao takva pridonosi i brine o upravljanju dokumentacijom unutar administracije i šireg informacijskog društva. Zadaća je arhiva kao tijela javne uprave osigurati zaštitu zapisa od trajna značaja za poslovne i službene svrhe i kao pravnog dokaza, a s druge strane, omogućiti pristup arhivskom gradivu, neovisno o vremenu, mjestu i pamćenju javnosti o događajima koje dokumentira. Programski dokumenti ti-jela Europske Unije na početku 21. stoljeća posebno naglašavaju društveni značaj arhiva. Prema njima, moderni bi arhivi trebali objedinjavati tradicionalnu ulogu čuvara memorije s informacijskom zadaćom i aktivnim servisiranjem javne upra-ve, pridonoseći na taj način demokratizaciji i transparentnom funkcioniranju javne administracije.

Hrvatski državni arhiv (HDA) kao središnja nacionalna arhivska ustanova brine o razvojnim i matičnim poslovima arhivske službe, odnosno planiranju i unapređivanju arhivske djelatnosti i usklađivanju stručnog rada arhiva. Ti po-slovi između ostaloga podrazumijevaju sustavni rad na prikupljanju, obradi i prezentaciji podataka o arhivskom gradivu u Republici Hrvatskoj te njegovim stvarateljima i imateljima, odnosno stvaranje jedinstvenog nacionalnog arhiv-skog informacijskog sustava. Preduvjet za izgradnju nacionalne arhivske mreže u suvremenom okruženju je informatizacija službe te povezivanje i usklađivanje svih njezinih dijelova – državnih arhiva, drugih baštinskih ustanova u kojima se čuva arhivsko gradivo, svih stvaratelja i imatelja arhivskoga gradiva te upravnog dijela službe.

Rješavajući pitanje kreiranja i razvoja sustava, prikupljanja, obrade i prezenta-cije podataka o arhivskom gradivu u Hrvatskoj te odgovarajući na nove zahtjeve tehnološkog razvoja i informacijskog društva, HDA je u suradnji s tvrtkom Avi-cena Software krajem 2006. pokrenuo jedinstveni arhivski informacijski sustav ARHiNET, na temelju kojeg je započela izgradnja nacionalne mreže arhivskih informacija, kao jedne od osnovnih usluga arhivske službe u suvremenom okru-ženju.

Osnovne tražene funkcionalnosti koje su bile temeljne postavke izgradnje ARHiNET sustava u prvoj, a potom i drugoj verziji, bile su:


• izgradnja jedinstvenog sustava u koji bi se uključili svi arhivi i kategorizirani stvaratelji i imatelji u Republici Hrvatskoj,

• sustavna i ujednačena informatizacija arhivske službe, odnosno implemen-tacija postojećih arhivističkih i drugih odgovarajućih stručnih standarda u informatičko okruženje, i

• jednostavnost korištenja programskog rješenja utemeljenog na principu da se podatak unosi na jednom mjestu i jedan put, a koristi u svim funkcijama gdje je to potrebno.

Slika 1: Koncept integracije podataka i usluga arhiva

Analizom postojećeg stanja na području primjene računalnih tehnologija i ujednačenosti stručnog rada u državnim arhivima istaknuti su ciljevi koje se že-ljelo postići uvođenjem arhivskog informacijskog sustava:

• uspostavljanje jedinstvenog sustava utemeljenog na međunarodnim stan-dardima,

• osiguravanje učinkovitog i korisnički orijentiranog sustava prikupljanja, obrade i prezentacije arhivskoga gradiva,

• integriranje svih bitnih elemenata upravljanja arhivskim gradivom i uprav-ljanja poslovnim procesima u arhivima,

• pojednostavljenje rada arhivista,

• standardiziranje i osiguravanje kvalitete usluga i službi u arhivima,


• zaštita i prezentacija podataka primjenom informacijsko-komunikacijskih tehnologija i

• uvođenje novih tehnologija i tehnoloških rješenja u arhivske ustanove.

HDA je kao nositelj projekta u njegov razvoj i implementaciju uz materijalna sredstva uložio stručni rad na izradi programske dokumentacije pojedinih modu-la i funkcionalnosti te na administraciji sustava. Kao središnja arhivska ustanova zadužen je za implementaciju stručnih standarda i novih tehnologija i njihovu jedinstvenu primjenu za cijelu arhivsku službu te sustavnu brigu o planiranju razvoja i organizaciji rada sustava ARHiNET. Aktivnosti HDA podrazumijeva-ju i osiguravanje kontinuirane edukacije arhivskih djelatnika za rad u sustavu, nadzor i kontrolu nad upisanim podacima te svakodnevnu stručnu pomoć svim korisnicima sustava. Avicena Software bavi se poslovima projektiranja, razvoja i održavanja sustava.

2. Razvoj i implementacija ARHiNET sustava

ARHiNET je mrežno programsko rješenje koje obuhvaća sve poslovne pro-cese u arhivskim ustanovama: čuvanje, zaštitu, obradu i korištenje arhivskoga gradiva.

Osnovne smjernice pri projektiranju ARHiNET sustava bile su:

• korištenje tehnologija koje su dostupne i tog trenutka prihvatljive,

• stvaranje tehnoloških preduvjeta za uključivanje svih imatelja arhivskoga gradiva u jedinstven sustav,

• modularnost, proširivost i jednostavna nadogradnja, te

• jednostavnost korištenja.

Sustav je instaliran na središnjem mrežnom poslužitelju i dostupan s bilo ko-jeg mjesta u svijetu, a korisnicima za rad u sustavu, osim mrežnog preglednika, nije potrebna dodatna hardverska niti softverska podrška. Osmišljen je na mo-dularnom principu, što omogućuje izradu i implementaciju pojedinih modula kao zasebnih projekata i njihovo kontinuirano povezivanje u jedinstveni sustav. Prednosti takvoga rješenja su stvaranje jedinstvene baze i jedinstvenoga sustava zaštite podataka uz minimalne troškove. Za razliku od većine sličnih mrežnih sustava ARHiNET omogućuje ne samo pretraživanje i pregled podataka putem Interneta, nego i pristup svim programskim funkcijama za obradu, opis i uprav-ljanje arhivskim gradivom što je omogućeno sustavom za upravljanje korisnič-kim pravima i pravima pristupa pojedinim podacima.


Tehničke karakteristike ovog informacijskoga sustava uključuju WEB programsko rješenje s MS SQL serverom kao bazom te programskim jezikom C#. Programsko rješenje sastoji se od nekoliko baza podataka ustrojenih prema logici vrsta zapisa i tipovima korisnika koji imaju pristup pojedinim zapisima - korisničke, produkcijske, stručne, povijesne, multimedijske, baze namjenjene zapisima s ograničenom dostupnošću i drugih.

Slika 2: Struktura baza podataka u posljednjoj verziji ARHiNET sustava

Planirajući vremensko trajanje projekta odabrana je strategija malih funkci-onalnih koraka čime je postignuto da su puštanjem u operativnu uporabu poje-dinih rješenja korisnici jednostavno savladali osnove logike rada sustava, a pro-jektna je skupina istovremeno dobivala niz korisnih sugestija i primjedbi koje su kasnije implementirane u sustav. Ovakva je interakcija korisnika sustava i radne skupine rezultirala značajnim poboljšanjima, pojednostavljenjima i ubrzanjem pojedinih programskih rješenja.

Bitna odrednica sustava bila je osigurati uključivanje svih imatelja (javnih i privatnih) arhivskog gradiva u njegov rad. Analizirajući pojedina područja rada arhiva defi nirani su poslovni i radni procesi koji se odnose na HDA kao središnju i matičnu arhivsku ustanovu, područne državne arhive i imatelje arhivskoga gra-diva u sustavu nadzora državnih arhiva. Imajući na umu specifi čnosti pojedinih korisnika funkcionalnosti ARHiNET-a podijeljene su u dva segmenta: zajednič-ke i specifi čne. Defi niranje funkcionalnosti omogućilo je kreiranje sigurnosnog sustava koji vodi računa o pristupanju pojedinim dijelovima informacijskog su-


stava u odnosu na pravo i vrstu imatelja arhivskog gradiva. Na ovaj je način osi-gurano jednostavno registriranje i pristupanje sustavu s bilo kojeg računala koje je spojeno na Internet.

Strukturu sustava čine dva dijela: otvoreni, namijenjen vanjskim korisnicima sustava koji žele pretraživati bazu podataka i kataloge te koristiti druge ponuđene usluge, i zaštićeni, namijenjen djelatnicima arhiva, u kojem se odvijaju svi struč-no-poslovni procesi koji defi niraju obradu i upravljanje arhivskim gradivom. Na taj je način omogućena integracija podataka i usluga arhiva i omogućena dostu-pnost svim podacima o evidentiranome gradivu i njegovim imateljima i stvara-teljima na jednome mjestu.

Arhinet_Master Arhinet_ContentArhinet_Public Arhinet_History

Public searchWEB

Data entry WEB

Content WEB

Public DinamicWEB

History WEB

ARHINETWEB

Slika 3: Strukturalna shema suodnosa i komunikacija baza podataka sa korisničkim sučeljima

Funkcionalnosti na ovaj način osmišljenog programskog rješenja obuhvaća-ju sigurnost i prijavljivanje, upis i uređivanje podataka defi niranih unutar po-jedinih modula, administraciju korisnika, pretraživanje i pregled podataka od strane vanjskih i unutrašnjih korisnika, upravljanje normativnim datotekama, upravljanje digitalnim sadržajima te brojne druge opcije. Opće funkcionalno-sti defi nirane su kroz administratorske module i sustav upravljanja korisničkim pravima, a specifi čne, vezane uz čuvanje, zaštitu, obradu i korištenje arhivskoga gradiva, ostvarene su relacijskim i logičkim vezama kroz različite module. Njima su obuhvaćeni svi poslovni procesi arhivskih ustanova poput intelektualnog i fi -zičkog nadzora nad arhivskim gradivom, vođenja evidencija u arhivima, nadzora


nad imateljima gradiva, evidentiranja gradiva kod imatelja u nadležnosti arhiva i drugih aktivnosti arhiva u odnosu na stvaratelje i imatelje gradiva.

Pri defi niranju zaštite informacijskog sustava oblikovano je više razina zaštite podataka: zaštita podataka na Internetu, zaštita programskog rješenja te zaštita podataka unutar sustava. Pristup zaštićenom dijelu informacijskog sustava ne znači automatsku mogućnost pristupa svim funkcionalnostima. Pristup funkcio-nalnostima defi niran je ovlastima koje se dodjeljuju pojedinim djelatnicima ima-telja arhivskog gradiva u odnosu na tip imatelja (HDA, državni arhiv ili imatelj u nadležnosti arhiva). Ovlasti djelatnika ponajviše se defi niraju sukladno njegovoj nadležnosti i sudjelovanju u poslovnom procesu, a moguće je i dodjeljivanje svih vrsta pojedinačnih zapisa pojedinom djelatniku unutar informacijskog sustava. Na ovakav su način defi nirane četiri razine sigurnosti pristupa: dijelovima susta-va, pojedinim modulima sustava, pojedinim funkcionalnostima unutar modula ili pojedinim zapisima.

Slika 4: Shema sustava podrške

3. Realizacija ARHiNET sustava

Posao projektiranja, realizacije, uvođenja u rad, korištenja, održavanja i razvo-ja tako kompleksnog programskog rješenja podrazumijeva stalne aktivnosti na unaprjeđenju sustava, iznalaženju novih funkcionalnosti i rješenja te poboljšava-nju i detaljnijoj razradi postojećih.


Slika 5: Shema razvoja ARHiNET sustava prikazana kroz organizacijsku strukturu baza podataka i tablice

Tijekom pet godina rada na sustavu razvijeno je i pušteno u operativnu upo-rabu više od 300 verzija programskog rješenja, a iskustva stečena radom i eduka-cijom korisnika sustava dovela su do razvoja programskog rješenja, a iskustva stečena

radom i edukacijom korisnika sustava dovela su do razvoja verzija 2.0 i 3.0 koje su u

operativni rad puštene tijekom 2009 i 2010. godine.

Slika 6: Shema razvoja ARHiNET sustava prikazana kroz tehnološku infrastrukturu

Zahvaljujući ubrzanom razvoju ova je aplikacija postala osnovni alat za obra-du, predstavljanje i pristup arhivskom gradivu ne samo u državnim arhivima,


nego i kod drugih imatelja arhivskog gradiva. Korisnicima arhiva i javnosti opće-nito po prvi je put omogućeno da na jednom mjestu pretražuju i nađu podatke o cjelokupnoj arhivskoj baštini Hrvatske. Razvijene su i programske funkcije za podršku digitalizaciji i pretraživanje i predstavljanje digitaliziranog arhivskog gradiva. Registar arhivskih fondova i zbirki Republike Hrvatske, središnja naci-onalna evidencija arhivskog gradiva, sastavni je dio sustava ARHiNET i omogu-ćuje direktan pristup podacima o arhivskim zapisima koji se čuvaju u državnim i drugim arhivima te kod drugih imatelja arhivskog gradiva koji se upisuju i kontinuirano nadopunjuju na temelju prijava imatelja gradiva u nadležnosti dr-žavnih arhiva.1

Slika 7: Evidencija kategoriziranih stvaratelja gradiva u ARHiNET sustavu

Uvođenje sustava ARHiNET potaknulo je standardiziranje rada arhiva i omo-gućilo uspostavu jedinstvenog sustava evidentiranja i obrade arhivskih zapisa te integriranje i razmjenu podataka među ustanovama koje čuvaju arhivsko gradi-vo.2 Okupljanje podataka o arhivskom gradivu, njegovim stvarateljima i imate-ljima na jednom mjestu, odnosno uspostava cjelovitog nacionalnog integriranog sustava podataka o arhivskom i registraturnom gradivu, dovelo je do velike pre-

1 Lemić, V.: Registar arhivskih fondova i zbirki Republike Hrvatske, 10. seminar Arhivi, knjižnice, muzeji : mogućnosti suradnje u okruženju globalne informacijske infrastrukture, Poreč, 2006, str. 69-752 Čabrajić, H.; Lemić, V.: Implementacija ARHiNET sustava – normiranje i ujednačavanje rada arhiva, 7. Zbornik referatov dopolnienega izobražavanja s področij arhivistike, dokumentalistike in informatike v Radencih, Radenci, 2008. str. 405-416


kretnice u radu državnih arhiva i imatelja arhivskoga gradiva. Stvarateljima i imateljima gradiva u nadležnosti arhiva ARHiNET olakšava popisivanje cjelina gradiva u njihovu posjedu, odnosno pruža podršku za vođenje evidencija u pi-smohranama koje su obavezni voditi sukladno zakonskim propisima. Sustav ta-kođer omogućuje obradu gradiva te pojednostavljuje i automatizira dostavu po-dataka nadležnom arhivu. Dostavljanje popisa gradiva arhivima u elektroničkom obliku pridonijelo je ažurnijem dokumentiranju gradiva i poboljšalo mogućnosti pretraživanja i iskoristivost podataka. Pružanjem uvida u stanje kvantitativne i kvalitativne obrade gradiva olakšano je praćenje i dokumentiranje pojedinih se-gmenta rada arhivske službe te poboljšana suradnja arhiva i drugih imatelja sa svrhom zaštite i osiguravanja informacijske cjelovitosti arhivskih zapisa.

Imatelj pod nadzorom

PravilnikPoseban

popis

Kreiranje

Kreiranje

Zapisnik o uništenju

Zahtjev za odobrenje

Rješenje o izlučivanju

Prijedlog za izlučivanje

Kreiranje


Rješenje o odobrenju Pravilnika

Rješenje o odobrenju

Popisa

Pravilnik Odobren

Prijedlog za izlučivanje odobren

Popis Odobren


Dostava zapisnika o uništenju

Pravilnik NIJE

Odobren

Popis NIJE

Odobren

Nadležni arhiv

VezaPravilnik

Rješenje o odobrenju

VezaPravilnik

Poseban popis

VezaPoseban popis

Rješenje o odobrenju Veza RješenjaZapisnik

Veza PrijedlogRješenje

Slika 8: Shematski prikaz defi niranja poslovnih procesa arhiva u odnosu na imatelje gradiva u sustavu nadzora državnih arhiva


Izgradnja mreže arhivskih informacija i ustanova dugoročni je strateški pro-jekt arhivske službe, a dosadašnje su aktivnosti pridonijele integriranju arhivske djelatnosti, ujednačavanju i podizanju kvalitete usluga i rada stručnih službi hr-vatskih arhiva, poboljšanju dostupnosti i iskoristivosti arhivskih informacija te standardizaciji rada svih dijelova nacionalne arhivske službe.

Slika 9: Shema razvoja ARHiNET sustava prikazana kroz rast broja baza podataka u pojedinim verzijama sustava

U sustavu od početka rade svi državni arhivi, a od listopada 2007. javnosti je dostupan on-line Registar arhivskih fondova i zbirki Republike Hrvatske. Druga faza realizacije sustava započela je krajem 2007. uvođenjem ARHiNET-a kod javnih i privatnih imatelja arhivskoga gradiva u nadležnosti državnih arhiva. Do sada su se u sustav uključila različita tijela državne uprave (Vlada, Sabor, ministar-stva, državne agencije, organizacije i uredi), kulturne, znanstvene i visokoškolske ustanove (NSK, HAZU, muzeji, instituti, fakulteti i dr.) i gospodarski subjekti, tako da je u njemu sada aktivno oko 950 korisnika iz više od 300 ustanova. Zalaganjem svih državnih arhiva i informatičkoj podršci sustava u ARHiNET-u je do sada opisano više od deset milijuna podataka: oko 17.500 fondova i zbir-ki, 100.000 ostalih arhivskih jedinica (serija, predmeta i dokumenata), 29.500 matičnih knjiga, 22.500 stvaratelja i 7.500 imatelja arhivskoga gradiva, više od 4.000 obavijesnih pomagala i 3.000 bibliografskih izvora o arhivskome gradivu koji su dostupni javnosti putem Interneta. ARHiNET sadrži digitalne snimke najznačajnijih i najčešće korištenih dokumenata te dodatne informacijske izvore (trenutno više od 120.000 javno dostupnih digitalnih snimaka i 1.000 tekstual-nih zapisa).


Zahvaljujući dosada postignutim rezultatima u razvoju i implementaciji su-stava Ministarstvo kulture RH podržalo ga je i prihvatilo kao nacionalni projekt, a ARHiNET je postao i dio Programa e-Hrvatska, operativnog plana Vlade RH. Na Microsof tovoj konferenciji Windays 2008 u travnju u Opatiji ARHiNET je predstavljen kao jedan od vodećih projekata u regiji, a pilot projek te ovoga sustava preuzeli su i državni arhivi susjednih zemalja. Na natječaju za najbolja europska rješenja iz područja elektroničke uprave European eGovernment Awar-ds 2009. Europska je komisija ARHINET sustavu dodjelila priznanje Good Practice Label i uvrstila ga u katalog zapaženih projekata ePractice.eu.

Literatura:[1] Lemić, V.: Registar arhivskih fondova i zbirki Republike Hrvatske, 10. seminar Arhivi, knjižnice, muzeji : mogućnosti suradnje u okruženju globalne informacijske infrastruk-ture, Poreč, 2006, str. 69-75

[2] Čabrajić, H.; Lemić, V.: Implementacija ARHiNET sustava – normiranje i ujednača-vanje rada arhiva, 7. Zbornik referatov dopolnienega izobražavanja s področij arhivistike, dokumentalistike in informatike v Radencih, Radenci, 2008. str. 405-416


STRATEGIJA UPRAVNE REFORME SRBIJE(u kontekstu evropskih integracija)

Prof. dr Stevan Lilić1*

REZIME

Danas preovladava orijentacija ka pragmatičnom pristupu da je “dobra” ona upra-va koja se pokaže kao “uspešna”. Ovaj pristup obuhvata i brojna pitanja strategije upravne reforme. Modeli uprave koji danas preovlađuju u razvijenim zemljama (po-sebno evropskim) polaze od socijalne funkcije države i uprave i njihove uloge u ostva-rivanju opšteg interesa i društvene dobrobiti (bono publico). Poslovi državne uprave u zakonodavstvu Srbije (Zakon o državnoj upravi) normativno su defi nisani prema savremenim standardima u ovoj oblasti. U tom smislu, upravno zakonodavstvo Srbi-je napustilo je 2005. godine koncepciju prema kojoj se poslovi državne uprave defi ni-šu kao autoritativni poslovi vršenja izvršne vlasti i proširilo sadržaj poslova državne uprave i na one oblasti koje su u skladu sa realnom ulogom i položajem savremene uprave (npr. učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, praćenje stanja u odgovaraju-ćoj oblasti, staranje o javnim službama, razvojni poslovi). Vlada Srbije usvaja Akcio-ni plan za sprovođenje reforme državne uprave u Republici Srbiji za period od 2009. do 2012, u kojim su naznačeni očekivani rezultati i planirane aktivnosti u ključnim oblastima reforme: decentralizaciji, profesionalizaciji i depolitizaciji, racionalizaciji, koordinaciji javnih politika, kontrolnim mehanizmima i e-upravi, i modernizaciji državne uprave. U Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije za 2010. godinu ističe da je kapacitet državne uprave dobar, ali je dinamika reformi u ovoj oblasti spora i neujednačena. Zbog toga Srbija ima obavezu prema svojim građanima da bez odlaganja preduzme korake ka dostizanju Evropskih standarda i vrednosti u oblasti vođenja javnih poslova, implementirajući standarde i principe u reforme uprave kao što su vladavina prava i pravna sigurnost (reliability and predictability), javnost rada (transparency), odgovornost (accountability), ekonomičnost i efi kasnost (economy, ef-fi ciency and eff ectivness).

Ključne reći: Strategija upravne reform. Srbija. Evropske integracije.

1* Dr Stevan Lilić (www.slilic.com), redovni profesor Pravnog fakulteta u Beogradu. Rad je rezul-tat istraživanja u okviru projekta „Razvoj pravnog sistema Srbije i harmonizacija sa pavom EU“ Pravnog fakulteta u Beogradu.


SUMMARY

Th e dominant orientation today is towards a pragmatic approach that a “good” administration is the one that proves successful. Th is approach deals with nume-rous issues of administrative reform strategy. Administrative models in developed countries (particularly in Europe) are based on social functions of the state and the administration and their role in the realization of general interests of society and social benefi t (bono pubico). Administrative tasks in the administrative legislation of Serbia (Law on Public Administration) are normatively defi ned in compliance with contemporary standards in this fi eld. In this context, the administrative legi-slation in Serbia has departed from the concept that see administrative action as instruments of repression, and has widen the scope of administrative activities to areas such as “participating in defi ning pubic policy”, “monitoring the conditions in particular social fi elds”, “public services”, “development activities”, etc. Th e Serbian Government adopted an Action Plan for Implementing Administrative Reform for 2009-2012, in which planned activities have been set in key areas of administra-tive reform, including: decentralization, professionalization and de-politization, rationalization, coordination of public policies, control mechanisms, e-government and modernization of the public administration. In the 2010 Serbia progress re-port, the European Commission assed that the capacity of the Serbian administrati-on is good, but that the dynamics of reform in this area is slow and uneven. Because of this, Serbia has the obligation towards its citizens to take steps in achieving Euro-pean standards and values in conducting public policies, implementing values and principles of the rule of law, reliability and predictability, transparency, accounta-bility, economy, effi ciency and eff ectiveness in its administrative reform eff orts.

Key words. Strategy of administrative reform. Serbia. European integrations.

1. Značaj upravne reforma

U mnogim zemljama sveta vodi se stalna debata o ulozi i značaju javne uprave u savremenim uslovima. Može se reći da je sve prisutnija tendencija napuštanja apstraktnog normativističkog pristupa radu uprave (kao “skupu normi koje re-gulišu vršenje upravne vlasti”) i sve veća orijentacija ka jednom pragmatičnom pristupu koji polazi od praktično proverljivog principa da je “dobra” samo ona uprava koja se pokaže kao “uspešna”.2 U tom smislu, uspešna je ona uprava koja na najefi kasniji, najekonomičniji i najracionalniji način ostvari svoje ciljeve, vo-

2 Uporedi: Stevan Lilić, Savremene tendencije upravne reforme, zbornik „Aktuelna pitanja jugo-slovenskog svojinskog, radnog i upravnog zakonodavstva“ (Budva), Beograd, 1997, str. 151–164.


deći pri tome strogo računa da je osnovni cilj upravnog delovanja ostvarivanje i zaštita ljudskih sloboda i prava, s jedne, kao i povećanje opšte dobrobiti društva kao celine, s druge strane.3 Kako se ističe: “Pravna država je projekat za nacional-ne strategije razvoja čija nam priprema predstoji. (...) Pravna država nije danas moguća bez racionalne, visoko profesionalizovane, brze i jeftine javne uprave.”4

U savremenim uslovima, značaj javne uprave, između ostalog, ogleda se u ostvarivanju određenih pretpostavki.

Uspostavljanje “fair” odnosa između uprave i građana. Ovo podrazumeva pravo građana da se u svakom slučaju kada je u pitanju neko njihovo pravo ili interes – mogu obratiti ne samo organu uprave, već i sudu opšte nadležnosti ili nekom drugom specijalizovanom upravnom sudu. Uvođenje transparentnosti i tačnosti u upravnu proceduru, što podrazumeva da se u svakom trenutku može tačno utvrditi ko je i kada doneo neku upravnu odluku, kao i da se svaka uprav-na odluka mora bazirati na tačno utvrđenim činjenicama. Efi kasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata ekonomičnost i racionalnost u radu uprave i upravnom odlučivanju. Efi kasnost podrazumeva poseban odnos izme-đu “uloženog i ostvarenog” u smislu da, s jedne strane, vodi računa o zahtevima ekonomičnosti a, s druge, o političkim imperativima poštovanja ljudskih prava u ostvarenju upravnih ciljeva. Legitimitet upravnog delovanja podrazumeva da se uprava ne može pozivati na to da je njeno postupanje “zakonito”, tj. pokriveno formalnim zakonskim i drugim propisima, već da se u svakom trenutku može postaviti pitanje vrednosne opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja.

Osim utvrđivanja predmeta, pragmatski pristup javnoj upravi obuhvata i brojna pitanja strategije upravne reforme.5 U tom smislu, jedan od najvažnijih zadataka u vezi sa upravnim pravom jeste i kako pristupiti upravnoj reformi i reorganizaciji uprave na savremenim osnovama.6 Reforma uprave, kao jedan

3 Milan Marković, Reforma uprave i upravnog zakonodavstva – imperativ vremena, zbornik „Ak-tuelna pitanja jugoslovenskog sudskog, radnog i upravnog zakonodavstva“ (Budva), Beograd, 1998, str. 277–290. 4 Uporedi: Dragoljub Kavran, Javna uprava, Savet za državnu upravu, Beograd, 2003; Dragoljub Kavran, Pravna država i reforma javne uprave, Pravni život, br. 9, 1996, str. 607–608; Dragoljub Kavran, Promene u javnoj upravi, Pravni život, br. 9, 1997, str. 703–719; Dragoljub Kavran, Pravna reforma države uprave, Pravni život, br. 10, 1998, str. 5–13.5 Uporedi: Vlada Srbije, Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, oktobar 2004 (Izvor: http://www.prsp.sr.gov.yu/dokumenta.jsp). Zorica Vukašinović, Blaženka Stojanović, Mogućnost razvoja savremene državne uprave u Srbiji, Pravni život, br. 9, 2003, str. 1127–1140. Strategija upravne reforme u Crnoj Gori, Podgorica, januar 2003; Slobodan Dujić, Milan Marković, Strate-gija upravne reforme u Crnoj Gori, Pravni život, br. 9, 2003, str. 1049–1066. 6 Uporedi: G. Downs, P. Larkey, Th e Search for Government Effi ciency, New York, 1986; J. Knott,


složeni društveni proces kojim se upravlja (managed reform), doprinosi razvoju i društvenoj stabilnosti zemlje – prevazilazeći “domete jedne vlade, ili političke strukture (pa ma koliko ona bila ‘demokratska’)”7 – tako da se danas kao jedan od najvažnijih zadataka u vezi sa upravnim pravom pojavljuje pitanje: kako pri-stupiti reformi uprave na savremenim osnovama.8

2. PRAVNA DRŽAVA, LEGALITET I LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA

Koncept pravne države (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (Rule of Law) velike su tekovine evropske i svetske civilizacije.9 U odnosu na upravu, poseban značaj pravne države je u tome što obezbeđuje legalitet (zakonitost) upravnih odluka. Bez pravne države nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem.10

Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne države podrazumeva normativistički model uređenja društvenih odnosa, prema kojem se pravnim normama, oliče-nim u zakonima i drugim opštim podzakonskim aktima (npr. uredbama, nared-bama i pravilnicima) propisuju pravila društvenog ponašanja. Na osnovu opštih pravnih normi, donose se pojedinačne pravne norme oličene u pojedinačnim pravnim aktima (npr. presudama sudova i rešenjima organa uprave), koje nepo-sredno utiču na ponašanje ljudi.

Međutim, koncept pravne države u svom izvornom vidu, koji podrazume-va da je neki postupak vlasti opravdan samim tim što je legalan, tj. u skladu sa nekim propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po opšte demokratske tekovine.11 Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti nacističke i rasističke režime. Ostvarivanje koncepta pravne države danas ne može predstav-ljati cilj, već samo nužnu pretpostavku za vladavinu prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravičnosti.12 Za razliku od ovog prvobitnog koncepta

G. Miller, Reforming Bureaucracy: Th e Politics of Institutional Choice, Englewood Cliff s, 1987; G. Caiden, Administrative Reform, 1969. i dr. 7 Željko Šević, Zorica Vukašinović, Reforma uprave, Pravni život, br. 9/97, str. 815–831. 8 Uporedi: Gerald E. Caiden, Administrative Reform Comes of Age, Berlin – New York, 1991. 9 Uporedi: Lord Lloyd of Hampstead, M.D.A. Freedman, Lloyd’s Introduction to Jurisprudence, London, 1985. 10 Uporedi: Stevan Lilić, Legitimitet upravnog delovanja, Zbornik „Law in Transition: Serbia–Slo-vakia“, Pravni fakultet, Beograd, 1999. 11 Uporedi: Temelji moderne demokratije – Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215–1989), Beograd, 1989. i dr. 12 Uporedi: Milivoje Marković, Pravna država, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler, Pravna država – poreklo i budućnost jedne ideje, Beograd, 1991; Vladan Vasilijević (urednik), Pravna


pravne države, savremene koncepcije polaze od toga da je u vršenju vlasti državi, osim legaliteta, neohodan i legitimitet, tj. opravdanost njenog delovanja u sva-kom konkretnom slučaju. Prema tome, neki postupak (npr. donošenje zakona, uredbe ili pojedinačnog akta) ne postaje legitiman samim tim što ga je sprovela država ili neki njen organ, već se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu opravdanosti njegove sadržine.13

U odnosu na upravu, to znači da i delatnost uprave ne postaje legitimna (opravdana) samim tim što je uprava vrši na legalan način, već je potrebno po-stojanje i odgovarajućeg legitimiteta. Iz tih razloga, danas se smatra da koncept legaliteta upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu legitimiteta (opravdano-sti) upravnog delovanja. Kako se ističe, legitimitet vlasti ne može se više tražiti u njenom nastanku, već u njenom delanju. Ovaj obrnuti red posmatranja ne samo da stavlja pod veliku sumnju tradicionalna pravna stanovišta po pitanju odnosa prava i uprave, već u značajnoj meri menja opšti pogled na upravu. U tom smislu ...uprava prestaje biti samo sluškinja unapred postavljenog pravnog poretka i postaje pokretač društvenih tokova, u okviru kojih zauzima značajno, ako ne i najznačaj-nije mesto...14.

2.1. Model državne uprave

Model državne uprave, koji je nastao u Nemačkoj u drugoj polovini 19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije na osnovama legalističkog pozitivizma i normativističke dogmatike. Ovaj model upravnu delatnost vidi kao tzv. funkciju državne uprave koja se svodi na autoritativno izvršavanje zako-na putem donošenja “upravnih akata” kao pojedinačnih akata vlasti i vršenjem “upravnih radnji” kao materijalnih radnji prinude. Ovaj model državne uprave (u Nemačkoj i drugim razvijenim evropskim zemljama napušten je kao preva-ziđen još pre više od jednog veka) stavljen u kontekst tzv. klasne suštine države i prava, međutim, naročito dolazi do izražaja krajem tridesetih, a puni zamah dobija tokom četrdesetih i pedesetih godina 20. veka u Sovjetskom Savezu i drugim socijalističkim zemljama.15 Prema ovom stanovištu (koje su više decenija zastupali profesor Radomir D. Lukić i njegovi sledbenici), država je “...organizacija

država, Beograd, 1990. i dr. 13 Uporedi: Džon Rols, Teorija pravde, Beograd–Podgorica, 1998. 14 Serge Alain Mescheriakoff , Th e Vagaries of Administrative Legitimacy, International Review of Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309. 15 Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford, 1982; J. Stalin, Foundations of Leninism (1924), London, 1940.


vladajuće klase za zaštitu klasnih interesa putem monopola fi zičke sile...”,16 dok se vršenje uprave svodi, kako su to isticali sovjetski autori, čiji su se udžbenici i kod nas koristili, na “...prikupljanje poreza, političku represiju (progonstva i izgnanstva, hapšenja), upravljanje vojskom i organizaciju špijunaže i kontrašpijunaže, zaštitu društvenog poretka i državne bezbednosti i tsl.”17

Međutim, pokazao se još početkom 20. veka da se država ne može svesti na organizaciju za primenu fi zičke sile i prinude. Tako, ...teorija koja državu uzi-ma kao silu, polazi od toga da svaki ima onoliko prava koliko i sile. Umesto da rešava problem o opravdanju države, ova ga teorija prosto odriče, pošto uzima da upotrebi sile ne treba nikakvog opravdanja, ako je samo upotrebljena sila dovoljno velika. S jedne strane, državi ne treba nikakvo pravo na upotrebu sile, pošto je država jača od onih nad kojima vrši prinudu. S druge strane, baš zato što je jača, ona ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svoje sile, država bi imala pravo zapovedanja svojim podanicima samo dotle, dokle bi bila u stanju pokor-nost svojih podanika, i bez ikakva prava, prostom silom iznuditi. Teorija o pravu jačeg nemoćna je da dokaže pretvaranje sile u pravo, pošto i po toj teoriji sila ne može imati trajnijeg dejstva od onoga koji bi i inače, lišena pravnog obeležja, imala...18.

2.2. Model pojam uprave kao javne službe

Nasuprot “državnom” i “klasnom” modelu uprave, modeli uprave koji danas preovlađuju u razvijenim zemljama (posebno evropskim) proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije države i uprave i njihove uloge u ostvarivanju opšteg interesa i društvene dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne funkcije, odnosno druš-tvene uloge uprave, polazi od toga da se vršenje upravnih aktivnosti države ne može svesti isključivo na vršenje državne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vršenja radnji prinude prema svojim podanicima), već da vršenje upravnih ak-tivnosti, pre svega, podrazumeva vršenje javnih službi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbeđuju uslovi koji su neophodni građanima za njihov svakodnevni život i rad i koje doprinose opštem razvoju i napretku društva kao celine. Prema ovom stanovištu, u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog društvenog

16 Radomir Lukić, Teorija države i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir Lu-kić, Teorija države i prava I, Beograd, 1956, str. 127: „Država je organizacija s monopolom fi zičkog nasilja.“ i Radomir Lukić, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: „Zato državu možemo najkraće da defi nišemo kao organizaciju koja ima najjači aparat za fi zičku prinudu u datom društvu, ili kraće, kao organizaciju s monopolom za fi zičku prinudu“. 17 A. I. Denisov, Osnovi marksističko–lenjinističke teorije države i prava, Arhiv za pravne i druš-tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165. 18 Slobodan Jovanović, Osnovi pravne teorije o državi, Beograd, 1914, str. 25–25.


razvoja, državna javna vlast se transformiše u javnu službu (L.Duguit), sa zadat-kom da obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak društva u oblasti obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene zaštite, naučnih istraživanja, zaštite prirode, privrednog razvoja i dr.19

Polazeći od toga,20 u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno ističe da je savremeni koncept uprave koja pruža javne usluge proistekao iz shvatanja države kao organizacije čija je socijalna funkcija vršenje javnih službi. Tako, ...sa-vremeni ustavni i upravni sistemi počivaju na konceptu države kao organizacije koja pruža javne usluge...21.

2.3. Socijalna regulacija

Opšti privredni i društveni razvoj,22 uz veliki obim državne intervencije i nor-mativnu regulativu, ukazuju na okolnost da se socijalna regulacija u vođenju javnih poslova ne može više posmatrati kao marginalna aktivnost u odnosu na osnovne društvene procese. Socijalna regulacija koju sprovodi uprava i sama sada postaje osnovni društveni proces i čini bitnu pretpostavku ekonomske efi kasno-sti, kulturnog razvoja i opšteg društvenog napretka u uslovima razvijenog indu-strijskog i urbanizovanog društva.23

Krajem 19. i početkom 20. veka uprava se javlja kao inicijator i koordina-tor društveno neophodnih i korisnih poslova (u zdravstvu, prosveti, saobraćaju, komunikacijama, komunalnim službama i sl.), a atributi vlasti, iako nisu sa-svim nestali, više ne predstavljaju osnovnu sadržinu upravne aktivnosti države. Funkcije uprave ne samo da postaju sve brojnije, već i sve složenije i teže. Jedva da postoji neki posao u radu državne uprave ili u proizvodnji koji je nekada bio jednostavan, da sada nije postao izuzetno složen. Kao klasičan primer uspešne intervencije države u procese socijalne regulacije navodi se korist, ekonomičnost i uspešnost državne poštanske službe SAD krajem 19. veka.24 Ove okolnosti uka-zuju i na to da problemi upravljanja u privredi i javnim službama postaju sve

19 Uporedi: Leon Digi, Preobražaji javnog prava (1913), Beograd, 1929. 20 Stevan Lilić, Challenges of Government Reconstruction: Turbulence in Administrative Transition (From Administration as Instrument of Government to Administration as Public Service), Facta Uni-versitatis, Niš, Series “Law and Politics”, Vol. 1, No. 2, 1998, str. 183-194. 21 David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York – Basel, 1982, str. 3–4. 22 Uporedi: John Naisbitt, Megatrendovi – Deset novih smjerova razvoja koji mijenjaju naš život, Zagreb, 1985. 23 Uporedi: Eugen Pusić, Društvena regulacija, Zagreb, 1989. 24 Uporedi: Woodrow Wilson, Th e Study of Public Administration (1887), Washington D.C., 1955.


složeniji i brojniji, kao i da opšti principi i tehnologija upravljanja državom i privredom međusobno sve više konvergiraju.25

Veliki upravni sistemi (npr. zdravstvene službe, državne uprave, industrijske korporacije, saobraćajne mreže, urbani konglomerati i sl.), pokazuju da se u slo-ženim savremenim uslovima života upravljanje ne može odvijati proizvoljno, već prema određenim pravilima. U tom smislu, upravnu delatnost, kao stručnu, ra-cionalnu i kontinuiranu delatnost, mogu obavljati samo profesionalni i depoliti-zovani upravni službenici. S druge strane, kako postavljanje političkih ciljeva nije stvar stručnosti već politike, upravni službenici ne treba da se bave politikom jer je to posao političara.

U ovakvim okolnostima, uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju ne kao instrument vlasti, već prvenstevno kao regulator društvenih procesa. U složenim i dinamičnim uslovima savremenog života, uprava je ta organizacija koja raspo-laže velikim stručnim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima za efi kasnu socijalnu regulaciju. Istovremeno, sa porastom uloge uprave kao in-strumenta socijalne regulacije, opada njena uloga kao vršioca političke vlasti i prinude.

3. JAVNA UPRAVA SRBIJE U PRETHODNOM USTAVOM SISTEMU (1990)

Defi nisanje poslova državne uprave prema Ustavu Republike Srbije iz 1990. godine (tzv. Miloševićev Ustav), odnosno zakonima koji su na osnovu njega do-neti, polazilo je od koncepcije da je upravna funkcija isključivo funkcija vlasti. To se može jasno videti na osnovu sumarne analize odgovarajućih ustavnih i zakonskih odredbi.

Ustavom Srbije iz 1990. godine26 bilo je propisano (član 94) da ministarstva:

• primenjuju zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i opšte akte predsednika Republike;

• rešavaju u upravnim stvarima;

• vrše upravni nadzor;

• obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom.

25 Uporedi: Th e Administrative Implications of Regional Economic Integration: Th e Case of the European Community, ISAA, Bruxelles, 1990; Stevan Lilić, Polazne osnove tehnološke transfor-macije upravnog sistema, Pravni život, br. 1–2, 1991. i dr. 26 Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 1/1990.


Odredbe Ustava iz 1992. godine razrađuje Zakon o državnoj upravi Srbije iz 1992. godine (sa kasnijim izmenama i dopunama)27 koji “poslove organa držav-ne uprave” određuje na sledeći način (član 8), Tako, ministarstva:

• neposredno primenjuju zakone i druge propise i opšte akte donošenjem upravnih i drugih akata, preduzimanjem upravnih i drugih mera i vršenjem upravnih i drugih radnji;

• obezbeđuju izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata donošenjem propisa, vršenjem upravnog nadzora, pružanjem stručne pomoći i staranjem o njihovom blagovremenom i zakonitom izvršavanju;

• rešavaju u upravnim stvarima o pravima, obavezama i pravnim interesima građana, pravnih lica ili drugih stranaka;

• vrše upravni nadzor: a) nadzorom nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih organizacija, kada je to zakonom utvrđeno, b) nadzorom nad zako-nitošću akata preduzeća, ustanova i drugih organizacija kad oni na osnovu zakona rešavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i dru-gih pravnih lica, c) inspekcijskim nadzorom;

• pripremaju zakone i druge propise i opšte akte iz svog delokruga, u skladu sa svojim nadležnostima;

• obavljaju poslove koji se odnose na razvoj, programiranje, organizaciju i unapređenje rada u oblasti za koju su obrazovana;

• obavljaju druge poslove utvrđene zakonom.

4. STRATEGIJA UPRAVNE REFORME U SRBIJI (2004)

Koliko su autoritativni teorijski model uprave, kao i ustavne i zakonske po-sledice koje iz njega proizilaze bili prepreka i smetnja Srbiji na putu socijalnog i ekonomskog oporavka, veoma se jasno vidi iz dokumenta Vlade Srbije pod nazivom Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji (2004), u kojem se, između ostalog, ističe da u oblasti uprave postoje “trendovi koji se ne mogu izbeći”, a u koje posebno spada i “promena shvatanja” u smislu da je uprava javni servis građana, a ne instrument vlasti. Prema ovoj Strategiji, “Reforma državne uprave je složen i dugoročan proces, posebno u zemljama u tranziciji, u koji-ma je uprava, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou, po pravilu slaba, opterećena nizom problema nagomilanih tokom više decenija. (...) Generalno

27 Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik RS, br. 20/1992, 48/1993, 53/1993, 67/1993, 48/1994, 49/1999.


posmatrajući reformske procese koji su u toku u drugim zemljama, uočava se da postoje određeni očigledni trendovi koji se ne mogu izbeći, a koji se tiču sledećih procesa:

• promena u shvatanju položaja javnog sektora u društvu i traženje optimal-nog nivoa njegove regulacije sa stanovišta javnog interesa;

• shvatanje državne uprave kao servisa građana, a ne kao moćnog oruđa vla-sti;

• dekoncentracija državne uprave na centralnom nivou, delegacija vlasti sa centralnog ka nižim nivoima i decentralizacija, kao prepuštanje dela vlasti nižim nivoima, sve ovo upravo sa ciljem da se javne usluge (public services) približe građanima (...) itd.” 28

5. JAVNA UPRAVA SRBIJE U SADAŠNJEM USTAVOM SISTEMU (2006)

Polazeći od osnova za redefi nisanje položaja i poslova državne uprave naznače-nih u Strategiji o reformi državne uprave, tokom naredne 2005. godine usvojen je i nov Zakon o državnoj upravi Srbije.29 Ovaj Zakon odstupa od modela koji poslove državne uprave svodi samo na vršenje vlasti (tačnije na “izvršenje” za-kona i drugih propisa) koji je u sebi sadržao Ustav Srbije iz 1990. godine, kao i Zakon o državnoj upravi iz 1992. godine. U novom zakonu, odmah se uočava da “poslovi državne uprave” obuhvataju mnogu širi krug poslova, kako u kvan-titativnom, tako i u kvalitativnom smislu. Naročito treba istaći da se na prvom mestu po značaju ne nalaze poslovi “izvršenja” zakona i drugih propisa, već struč-no-politička funkcija “učestvovanje u oblikovanju politike Vlade”.30

Kako se ističe: “Polazeći od tradicionalnih shvatanja državne uprave, u Zako-nu od 1992. godine akcenat je pri određivanju poslova državne uprave stavljan na one poslove koji predstavljaju autoritativno izvršavanje zakona putem dono-šenja upravnih akata i preduzimanjem upravnih radnji. Novoustanovljeni Zakon o državnoj upravi ne negira niti zanemaruje ovaj, i dalje bitan, aspekt upravne vlasti, ali uvažava savremene modele uprave koji proizilaze iz koncepta socijalne funkcije države u kojima se i funkcija uprave unekoliko modifi kuje, tako što

28 Vlada Srbije, Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, Novembar 2004. (Izvor: http://www.prsp.sr.gov.yu/dokumenta.jsp.) 29 Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik RS, br. 79/2005.30 Moglo bi se reći da su Vlada (iako proklamuje političku platformu „legalizma“) i Parlament (koji je podržava) pokazali više razumevanja za realnost od naše ustavne i upravne doktrine, koja bi na ove zakonodavne inovacije u oblasti „poslova državne uprave“ verovatno stavila prigovor da te funkcije državne uprave „nisu predviđene važećim ustavnim normama“.


daleko veći značaj dobija kao servis građana. Pružanjem javnih usluga kojima se stvaraju i omogućavaju uslovi za svakodnevni život građana, čime se doprinosi ukupnom razvoju društva, uprava postaje značajni regulator društvenih proce-sa, a ne instrument vlasti. Otuda se jedna od bitnih novina u Zakonu ogleda u defi nisanju poslova državne uprave, isticanjem uloge njenih organa u podršci Vladi pri kreiranju i vođenju politike, s jedne strane, pripremom akata za Vladu i, s druge strane, praćenjem i utvrđivanjem stanja u oblastima iz svog delokruga, kao i preduzimanjem mera, odnosno predlaganjem Vladi da donese određene propise, odnosno da preduzme određene mere iz svoje nadležnosti.”31

Prema Zakonu o državnoj upravi Srbije (2005), ministarstva, organi uprave u sastavu mnistarstva i posebne organizacije, obavljaju sledeće poslove državne uprave (čl. 12–21):

• Učestvovanje u oblikovanju politike Vlade. Organi državne uprave pripre-maju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu i predlažu Vladi strategije razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade. Organ uprave u sastavu ministarstva učestvuje u oblikovanju politike Vlade preko ministarstva.

• Praćenje stanja. Organi državne uprave prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svoga delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i, zavisno od nad-ležnosti, ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena.

• Izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata. Organi državne uprave iz-vršavaju zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade tako što donose propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju javne isprave i preduzimaju upravne radnje (izvršni poslovi).

• Inspekcijski nadzor. Inspekcijskim nadzorom organi državne uprave ispituju sprovođenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje fi zičkih i pravnih lica i, zavisno od rezultata nadzora, izriču mere na koje su ovlašćeni.

• Staranje o javnim službama. Organi državne uprave staraju se da se rad jav-nih službi odvija prema zakonu.

• Razvojni poslovi. Organi državne uprave podstiču i usmeravaju razvoj u oblastima iz svoga delokruga, prema politici Vlade.

31 Zoran Lončar, Zakon o državnoj upravi, Službeni glasnik, Beograd, 2005, Predgovor, str. 10–11.


• Ostali stručni poslovi. Organi državne uprave prikupljaju i proučavaju podat-ke u oblastima iz svoga delokruga, sačinjavaju analize, izveštaje, informacije i druge materijale i vrše druge stručne poslove kojima doprinose razvoju oblasti iz svog delokruga.

Nov Ustav Republike Srbije, koji je usvojila Narodna skupština Republike Sr-bije na Posebnoj sednici održanoj 30. septembra 2006. godine i koji je konačno usvojen na republičkom referendumu održanom 28. i 29. oktobra 2006. godine, proglašen je 8. novembra 2006. godine.32

Nov Ustav Srbije (2006) sadrži odgovarajuće odredbe o državnoj upravi. Pre-ma novom Ustavu Srbije: u nadležnost Vlade spada “usmeravanje i usklađivanje rada organa državne uprave i vršenje nadzora nad njihovim radom” (čl. 123, tačka 5).

Vlada je odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za iz-vršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, kao i za rad organa državne uprave (čl. 124).

U odeljku sa naslovom “Državna uprava” (čl. 136–138), Ustav sadrži odredbe koje se odnose na položaj državne uprave, poveravanje javnih ovlašćenja i javne službe, kao i o zaštitniku građana:

• Državna uprava je samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi. Poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom. Poslovi državne uprave i broj ministarstava određuju se zakonom. Unutrašnje uređenje ministarstava i drugih organa državne uprave i organizacija propisuje Vlada (čl. 136).

• U interesu efi kasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom se može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Re-publike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave. Pojedi-na javna ovlašćenja se zakonom mogu poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima. Javna ovlašćenja se zakonom mogu poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u poje-dinim oblastima ili delatnostima. Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu osnovati javne službe. Delatnosti i po-slovi zbog kojih se osnivaju javne službe, njihovo uređenje i rad propisuje se zakonom (čl. 137).

32 Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 83/2006.


• Zaštitnik građana (ombudsman) je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i orga-nizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja. (čl. 138).

Pod naslovom “Zakonitost uprave” (čl. 198), Ustav sadrži sledeću odredbu:

• Pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samou-prave, moraju biti zasnovani na zakonu. Zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom intere-su podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.

Na osnovu iznetog može se zaključiti da su poslovi državne uprave u zakono-davstvu Srbije (Zakon o državnoj upravi) normativno defi nisani prema savreme-nim standardima u ovoj oblasti. U tom smislu, upravno zakonodavstvo Srbije na-pustilo je 2005. godine koncepciju prema kojoj se poslovi državne uprave defi nišu kao autoritativni poslovi vršenja izvršne vlasti (izvršavanje zakona, rešavanja u upravnim stvarima i vršenje upravnog nadzora) i proširilo sadržaj poslova državne uprave i na one oblasti (poslove) koje su u skladu sa realnom ulogom i položajem savremene uprave (npr. učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, praćenje stanja u odgovarajućoj oblasti, staranje o javnim službama, razvojni poslovi). U odnosu na poslove državne uprave zanimljivo je i to da je zapravo došlo do usklađivanja sadržine novog Ustava Srbije sa već postojećim zakonodavstvom u ovoj oblasti. Drugim rečima, novi Ustav Srbije prepustio je zakonu da odredi sadržinu poslova državne uprave, s tim što je takav zakon već na snazi. U narednom periodu, me-đutim, ostaje da se vidi u kojoj meri će primena zakonskih i ustavnih odredbe o ulozi, položaju i poslovima državne uprave biti u stvarnoj funkciji transformacije državne uprave od “instrumenta vlasti” u “javnu službu” sa ciljem ostvarivanja opšte dobrobiti društva i povećanja kvaliteta života građana Srbije.

6. AKCIONI PLAN ZA SPROVOĐENJE UPRAVNE REFORME U SRBIJI (2009-2012)

U julu 2009. Vlada Srbije usvaja Akcioni plan za sprovođenje reforme državne uprave u Republici Srbiji za period od 2009. do 2012,33 u kojim su naznačeni očekivani rezultati i planirane aktivnosti u ključnim oblastima reforme: decen-

33 Vlada Srbije, Akcioni plan za sprovođenje reforme državne uprave u Republici Srbiji za period od 2009. do 2012 (Izvor: http://www.drzavnauprava.gov.rs/pages/article.php?id=1923).


tralizaciji, profesionalizaciji i depolitizaciji, racionalizaciji, koordinaciji javnih politika, kontrolnim mehanizmima i e-upravi, i modernizaciji državne uprave. Osim toga, osnovni ciljevi reforme državne uprave su izgradnja demokratske države zasnovane na vladavini prava, odgovornosti, javnosti, ekonomičnosti i efi kasnosti i izgradnja državne uprave usmerene ka građanima, koja je sposobna da građanima i poslovnim subjektima pruži visok kvalitet usluga uz razumne troškove.

U ovom se dokumentu ističe da prilikom izbora modela reforme državne uprave, pre svega, treba imati u vidu ustavnopravni koncept same države. Narav-no, principi organizacije i funkcionisanja državne uprave u zemljama članicama EU predstavljaju glavnu polaznu osnovu i krajnji cilj koji se želi dostići planira-nom reformom. Istovremeno, iskustva drugih zemalja u tranziciji, naročito onih koje su nedavno postale članice Evropske Unije, takođe mogu da predstavljaju dragocenu pomoć, pre svega u izbegavanju zamki na koje se nailazi na putu reformi. Međutim, kada je reč o korišćenju iskustava zemalja u tranziciji treba biti obazriv i pažljivo i kritički napraviti izbor zemlje, odnosno zemalja čija će se iskustva koristiti. Naime, jedino poređenje sa zemljama sličnih karakteristika (od veličine i broja stanovnika, preko organizacije države, zatečenog stanja u oblasti državne uprave i bar približno sličnog stanja u ekonomskoj i privrednoj sferi, pa do tradicionalnih korena na kojima počivaju pravni sistem i pravni instituti jed-ne zemlje) može doneti pozitivne rezultate. Svakako i određena iskustva SAD-a i Kanade treba da budu uzeta u obzir.

Dalje se ističe da kada se govori o sadašnjem stanju državne uprave u Srbiji treba pomenuti da i određene analize priznatih međunarodnih institucija kon-statuju da je tradicija srpske državne uprave (što važi i za druge države republike bivše Jugoslavije) zasnovana na sveobuhvatnom pravnom regulisanju, sa jakim osećajem za političku nepristrasnost, što je bilo posledica, između ostalog i pri-mene principa karijernog sistema koji pruža garancije za postepeno napredo-vanje u karijeri na osnovu godina radnog staža, ali i kvaliteta obavljanja posla. U periodu nakon donošenja Ustava Srbije 1990. godine dolazi do napuštanja tradicionalnih vrednosti srpske uprave. Centralizacija umesto decentralizacije, politički voluntarizam umesto legalizma i permanentno potcenjivanje značaja i uloge državne uprave ispoljeno kroz sistematsko zaostajanje zarada koje je pre-mašivalo nužnosti nametnute teškom ekonomskom situacijom, koji su posebno od 1996. godine dostigli više nego značajne razmere, imali su za posledicu da ogroman broj sposobnih, stručnih i iskusnih kadrova napusti državnu upravu. Pored niskih zarada destimulativno je delovala i činjenica da je napredovanje u karijeri bazirano isključivo na stručnim kvalitetima i sposobnostima bilo izuzet-


no otežano. Sve ovo uticalo je na pad kvaliteta javnih usluga i odsustvo motiva-cije kod zaposlenih.

Demokratske promene 2000. godine zatekle su državnu upravu u vrlo lošem stanju: bez dovoljno stručnih i iskusnih kadrova, a posebno bez dovoljno mladih kadrova obrazovanih i motivisanih za rad u državnoj upravi i bez dovoljno ugle-da u društvu, što nije posledica samo nedovoljnog kvaliteta usluga, već i širenja negativne slike o upravi kao parazitskom delu društva koji ne stvara, već samo troši nacionalni dohodak.34

7. UMESTO ZAKLJUČKA - IZVEŠTAJ EVROPSKE KOMISIJE O UPRAVNOJ REFORMI U SRBIJI U KONTEKSTU EVROPSKE INTEGRACIJE

Kako se ističe u Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije za 2010. godinu:35 “Primećuje se određen napredak u usvajanju novih zakona koji su u skladu sa pravnim tekovinama EU. Međutim, priprema i sprovođenje zakona ponekad teče sporo i neujednačeno, a njihova primena je slaba zbog pomanjka-nja tehničkih i ljudskih resursa u sudovima i upravnim organima. Nedosledna primena zakona i veoma dugotrajni postupci, koji često traju duže od zakonom utvrđenog roka, koče investicije. (...) Uopšteno govoreći, slabosti u vladavini prava i preovlađujuća korupcija nastavili su da smanjuju pravnu sigurnost i da podrivaju poverenje u pravni sistem među privrednim društvima, posebno u vezi sa delotvornim ostvarivanjem imovinskih prava.”

U poglavlju “Demokratija i vladavina prava”, u Izveštaju se daje i posebna osvrt na stanje u javnoj upravi Srbije. Tako: “Ostvaren je izvestan napredak u primeni Ustava usvojenog u novembru 2006. godine, što predstavlja ključni prioritet Evropskog partnerstva. (...) Postignut je izvestan napredak u reformi državne uprave. Zakon o upravnim sporovima, kojim se uređuje sudsko raz-matranje upravnih akata i rad Upravnog suda, usvojen je u decembru 2009. godine. Kao deo aranžmana sa Međunarodnim monetarnim fondom (MMF), u cilju smanjenja fi skalnog defi cita, usvojen je zakon koji reguliše smanjenje broja zaposlenih u upravi za 10%. Zadržan je isti ukupan broj osoba koje su delo-

34 Uporedi: Svetska banka, Srbija i Crna Gora - razvoj državne uprave: stvaranje uslova za efektiv-nu ekonomsku i socijalnu reformu, Izveštaj broj 28553-YU, maj 2004.35 Evropska komisija, Izveštaj o napretku Srbije za 2010. godinu koji prati Saopštenje Komisije upućeno Evropskom parlamentu i Savetu - Strategija proširenja i ključni izazovi za 2010–2011. godinu. (izvor: http://www.seio.gov.rs/upload/documents/izvestaji/izestaj_o_napretku_srbi-je_2010_sa_%20aneksom).


tvorno zaposlene u oblasti evropskih integracija. Izmenama Zakona o državnim službenicima iz decembra 2009. godine uvedeno je tromesečno ocenjivanje rada državnih službenika, umesto godišnjeg ocenjivanja. Zakon o ratifi kaciji Spora-zuma o osnivanju regionalne škole za državnu upravu usvojen je u junu 2010. godine. Međutim, zakonodavni okvir i dalje nije zaokružen. Još nije donet zakon o upravnom postupku. Zakon o upravnom sporu nije u potpunosti usaglašen sa evropskim standardima. Treba još raditi na uvođenju sistema napredovanja u karijeri zasnovanog na zaslugama i delotvornog upravljanja ljudskim resursi-ma. Kapacitet državne uprave u određenim sektorima je slab, a koordinacija nije obezbeđena u potpunosti. S obzirom na intenziviranje procesa integracije u EU u narednom periodu, Srbija još treba da pojača kapacitete za evropske integraci-je, posebno koordinisanje na centralnom nivou između Generalnog sekretarija-ta, Kancelarije za evropske integracije Republike Srbije i Ministarstva fi nansija. Kancelarije zaštitnika građana, kako na državnom tako i na pokrajinskom nivou, bile su veoma aktivne. Ove kancelarije izveštavaju o povećanom broju pritužbi, što govori o povećanju poverenja u ovu instituciju. Pored toga što su se bavile pojedinačnim predmetima, one su predlagale izmene i dopune zakona, izdale jedan broj mišljenja i preporuka, posetile različite institucije i organizovale ak-tivnosti koje imaju za cilj unapređenje i zaštitu ljudskih i manjinskih prava. (...) Uopšteno govoreći, kapacitet državne uprave je dobar, ali je dinamika reformi u ovoj oblasti spora i neujednačena. Potrebno je dalje poboljšanje zakonodavnog okvira i čvršće opredeljenje da se poštuje mandat nezavisnih regulatornih tela i da im se obezbede odgovarajući resursi.”

Put do ovog cilja neće biti ni lak, ni brz, posebno imajući u vidu zatečeno stanje i činjenicu da usled niza okolnosti Srbija znatno kasni sa reformskim za-hvatima u ovoj oblasti za nizom drugih tranzicionih zemalja. Međutim, upravo zbog toga Srbija ima obavezu prema svojim građanima da bez odlaganja pre-duzme korake ka dostizanju Evropskih standarda i vrednosti u oblasti vođenja javnih poslova, implementirajući standarde i principe u reforme uprave kao što su vladavina prava i pravna sigurnost (reliability and predictability), javnost rada (transparency), odgovornost (accountability), ekonomičnost i efi kasnost (econo-my, effi ciency and eff ectivness). “Ovo su koraci koji vode ka evropskim i među-narodnim integracijama, čemu Srbija i njeni građani teže.”36

36 Vlada Srbije, Akcioni plan za sprovođenje reforme državne uprave u Republici Srbiji za period od 2009. do 2012 (Izvor: http://www.drzavnauprava.gov.rs/pages/article.php?id=1923).


JAVNA UPRAVA I DRUŠTVENO-GOSPODARSKI RAZVOJ RURALNIH ZAJEDNICA

PUBLIC ADMINISTRATION AND SOCIAL-ECONOMIC DEVELOPMENT OF RURAL COMMUNITIES

mr. sc. Antun Marinac, predavač, Veleučilište u Požegi

Sažetak

Republika Hrvatska je trenutno suočena s novim izazovima u svom sadašnjem sta-diju društvenog i gospodarskog razvoja, u procesu integracije s Europskom unijom. Razvoj svake države pa tako i Hrvatske predstavlja prioritetni nacionalni interes koji ovisi o civilnom, privatnom te javnom sektoru. Stoga u sklopu tematskog po-dručja „Razvoj društva i javna uprava“,rad razmatra utjecaj hrvatske javne upra-ve na društveni i gospodarski razvoj ruralnih lokalnih zajednica. Imajući u vidu veličinu, brojnost stanovništva, društvene i gospodarske značajke te neiskorištene mogućnosti ruralnih područja, Europska unija u razdoblju od 2007.-2013. go-dine, označava politiku ruralnog razvoja kao razvojni prioritet. Slijedeći politiku Europske unije o ruralnom razvoju te ustavnu odredbu o brizi za gospodarski ra-zvitak svih svojih krajeva, Republika Hrvatska donosi Strategiju ruralnog razvoja za razdoblje 2008. – 2013. godine. U ostvarivanju društvenog i gospodarskog razvoja ruralnih lokalnih zajednica, posebnu ulogu dobiva državna uprava te lo-kalna samouprava.

Ključne riječi: društveni i gospodarski razvoj, javna uprava, ruralne lokalne zajednice, ruralni razvoj Europske unije.

Abstract

Th e Republic of Croatia is faced with new challenges in its current stage of so-cial and economic development, in the process of integration with the European Union. Th e development of each country and thus a priority Croatian national interests, which depends on the civil, private and public sector. Th erefore, under the thematic area “development of society and public administration”, the paper


examines the impact of the Croatian public administration on the social and eco-nomic development of rural communities. Bearing in mind the size, number of population, social and economic characteristics and the untapped opportunities in rural areas, the European Union in the period from 2007th to 2013th year, means a policy of rural development as a development priority. Following the po-licy of the European Union’s rural development and the constitutional provision of care for the economic development of all its regions, the Republic of Croatia adopted the Strategy of Rural Development for the period of 2008. - 2013. year.In order to achieve social and economic development of rural communi-ties, given the special role of state administration and local government.Keywords: social and economic development, public administration, rural com-munities, rural development, the European Union.

1. Uvod

U radu se analizira utjecaj javne uprave na društveno gospodarski razvoj rural-nih zajednica. Javna uprava okvirno obuhvaća tri komponente: državnu upravu, lokalnu i područnu (regionalnu) samouprava te javne službe.

Osnovni problem od kojega će se polaziti u radu je neujednačen razvoj hr-vatskog teritorija. Ustav kao temeljni i najviši pravni akt države, ima funkciju usmjeravanja dinamike razvoja globalnog društva te predviđa način prilagodbe zahtjevima koje donosi razvoj.1 On zagovara ujednačeni teritorijalni razvoj svih krajeva Republike Hrvatske.2 Isto tako Ugovorom o osnivanju Europske eko-nomske zajednice -Rimskim ugovorom iz 1957. godine, defi niran je održivi i uravnotežen razvoj.3 Taj cilj ostaje prioritetom i danas te Europska unija stavlja u središte interesa uravnoteženi razvoja svake države i regija unutar Unije. Ne treba posebno dokazivati kako ruralna područja u Hrvatskoj razvojno znatno zaostaju u odnosu na industrijsko-urbane centre i regije. Nije to samo hrvatska specifi čnost, jer slično stanje vlada i u drugim zemljama. Samo su razvijene i visoko urbanizirane zemlje uspjele prevladati zaostajanje ruralnih područja i ra-zlike urbanih i ruralnih područja svesti u prihvatljive okvire. Politikom ruralnog razvoja Europske unije, središnju razvojnu ulogu dobiva javna uprava, a posebice lokalna samouprava. Ovu politiku slijedi i Republika Hrvatska.

1 Smerdel, B.: Temeljne značajke ustavnog poretka Republike Hrvatske na 20. obljetnicu ‘Božić-nog ustava’, u Ustav Republike Hrvatske, 16. izdanje, Informator, Zagreb 2010., str. 85.2 Ustav Republike Hrvatske, NN 85/2010 – pročišćeni tekst, čl.49. st.3.3 Ugovor o osnivanju Europske ekonomske zajednice - EEZ (eng. Treaty Establishing the Europe-an Community), čl 2.


U radu se postavlja temeljna hipoteza, kako ruralne zajednice čine znatan dio teritorija Republike Hrvatske i Europske unije, a u njihovom društveno-gospo-darskom razvoju odlučujuću ulogu ima javna uprava. U dokazivanju istinosti postavljene hipoteze, koristit će se metode analize, sinteze, normativne te kom-parativne metode

2. Europski kriteriji teritorijalne podjele

Utvrđivanje statističkih prostornih jedinica prema EU klasifi kaciji (tzv. NUTS)4 dio je pravne stečevine EU, koju je zemlja kandidat obavezna prihvatiti prije pristupanja Uniji. Trenutna NUTS Nomenklatura u Europi dijeli područ-je svake države članice Europske unije na sljedeće razine tri temeljne razine : NUTS I, NUTS II, NUTS III te dvije dodatne razine: LAU 1 i LAU 25.

Kao najčešći međunarodno priznat i korišten kriterij za razlikovanje ruralnih i urbanih zajednica koristi se defi nicija OECD -a (Organization for Economic Co-operation and Development)6, koja se temelji na gustoći naseljenosti stanovništva. Prema OECD kriteriju teritorijalne jedinice s gustoćom stanovnika manjom od 150 stanovnika na km2 smatraju se ruralnim područjima. U Europskoj uniji ruralni razvoj se prostorno temelji na regionalnoj podjeli država članica. Prema odgovarajućim kriterijima, regije se dijele na urbane i ruralne, i njihov se razvitak planira i podupire sukladno toj podjeli.7

2.1. Ruralne zajednice u Republici Hrvatskoj

Teritorij Republike Hrvatske, Zakonom8 je administrativno podijeljeno na 577 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (429 općina, 127 gradova, 20 županija te Grad Zagreb). Postojeća administrativna podjela Republike Hrvatske odgovara europskim kriterijima podjele na razinama: NUTS I (cijela Hrvatska), NUTS II (Sjeverozapadna Hrvatska, Panonska Hrvatska i Jadranska Hrvatska),

4 NUTS (francuski: Nomenclature des unités territoriales statistiques) -nomenklatura prostornih jedini-ca za statistiku) sustav nomenklature prostornih jedinica EU-a nužan za provođenje regionalne politike EU-a. Uveden je kako bi se olakšalo prikupljanje, analiziranje, usporedba i usklađivanje statističkih podataka oregijama EU-a.5 Local Administrative Units6 OECD-Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj je međunarodna ekonomska organizaci-ja osnovana 14. prosinca 1960. Nastala je kao nasljednik Organizacije za europsku ekonomsku suradnju (Organization for European Economic Cooperation tj. OEEC) nastale 1948. u sklopu Marshallovog plana s ciljem rekonstrukcije europskog gospodarstva.7 Program ruralnog razvitka Zagrebačke županije 2006.-2013., str. 2. 8 Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine br. 86/06, 125/06, 16/07, 95/08, 46/10, 145/10.


NUTS III (županije) te LAU1 i LAU2 (općine i manji gradovi). Primjenom OECD kriterija u Republici Hrvatskoj, dolazi se do sljedećih podataka:9 91,6 % ukupnog područja Republike Hrvatske klasifi cira se kao ruralno područje, a 8,4 % kao urbano područje; 88,7 % naselja smješteno je u ruralnim područjima, a 11,3 % u urbanim područjima sa 35 % stanovništva u 14 gradova, većim od 30.000 stanovnika te 47,6 % ukupnog stanovništva živi u ruralnim područjima, a 52,4 % stanovništva u urbanim područjima.

Cijeli teritorij Republike Hrvatske može se promatrati kao makro regija na NUTS I. razini10 i s obzirom na 78 stanovnika na km² 11 pripada ruralnom po-dručju.

Na NUTS II. razini12, hrvatski teritorij je podijeljen na statističke regije: Sje-verozapadnu, Panonsku te Jadransku Hrvatsku. Osnovni pokazatelji ovih regija prikazani su u tablici br. 1.

Tablica 1 – Osnovni pokazatelji na razini NUTS 2 regija

NUTS 2 područje Kopnena površina

km²

Udio u ukupnoj

površini RH

Broj stanovnika

Gustoća naseljenosti

st/km²

Udio gradskog stanovništva

Udio ruralnog stanovništva

Sjeverozapadna Hrvatska 8.699 15,4% 1.658.935 191 56,17% 43,83%

Panonska Hrvatska 23.220 41,0% 1.351.517 58 42,11% 57,89%

Jadranska Hrvatska 24.705 43,6% 1.427.008 57,8 56,57% 43,43%

Ukupno : 56.594 100% 4.437.460 78,4** Prosječna gustoća naseljenosti

Izvor: Statističke informacije 2009., Državni zavod za statistiku, na http://www.dzs.hr/,

13.04.2011.

Iz tablice je vidljivo kako Panonska i Jadranska Hrvatska imaju prosječnu gu-stoću naseljenosti ispod 150 stanovnika po km², što ih svrstava u ruralne regije.

9 Strategija ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2008. – 2013. godine, Ministar-stvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja, http://www.mps.hr/default.aspx?id=3652, 13.04.2011.10 Europski kriterij za NUTS I. razinu je od 3 000 000 do 7 000 000 stanovnika.11 Hrvatska, http://hr.wikipedia.org/wiki/Hrvatska, 14.04.2011.12 NUTS II razina prema europskom kriteriju obuhvaća temeljne regije, odnosno pokrajine ve-ličine od 800 000 to 3 000 000 stanovnika. Ove regije regije predstavljaju glavni okvir za provedbu regionalne politike od strane država članica Europske unije i stoga su mjerodavne za analizu regionalnih i nacionalnih problema.


NUTS III. razinu13čine hrvatske županije. Ruralna i urbana područja na ra-zini hrvatskih županija jesu:14pretežito ruralne županije: Bjelovarsko-bilogorska, Brodsko-posavska, Karlovačka, Koprivničko-križevačka, Krapinsko-zagorska, Ličko-senjska, Požeško-slavonska, Sisačko-moslavačka, Šibensko-kninska, Va-raždinska, Virovitičko-podravska, Vukovarsko-srijemska, Zadarska te Zagrebač-ka; značajno ruralne županije: Dubrovačko-neretvanska, Istarska, Međimurska, Osječko-baranjska, Primorsko-goranska te Splitsko-dalmatinska. Pretežito urba-na županija je Grad Zagreb.

Lokalna (LAU 1 i LAU 2)15 razina u Republici Hrvatskoj obuhvaća općine i male gradove. Popisom ruralnih lokalnih jedinica do 10.000,00 stanovnika u prilogu V. Pravilnika o provedbi mjere 301. »Poboljšanje i razvoj ruralne in-frastrukture« unutar IPARD programa16, kao korisnika sredstava iz IPARD programa, obuhvaćeno 423 od ukupno 429 općina)17 te 57 malih gradova od ukupno 127 gradova.

2.2. Ruralne zajednice u Europskoj uniji

Veličina ruralnih teritorija i broj stanovnika u Europskoj uniji navedeni su u Odluci Europskog vijeća o strateškim smjernicama Zajednice za ruralni razvi-tak18. Ruralnim područjima smatra se 92% teritorija Europske unije. U pretežno ruralnim područjima 19% stanovništva živi, a 37% u znatno ruralnim područji-ma. Ruralna teritorijalna područja generiraju 45% dodane vrijednosti Europske unije i osiguravaju 53% zaposlenosti.

13 NUTS III razinu sukladno europskim kriterijima čine grofovije, županije, kotarevi, departmani, okruzi te veći gradovi, veličine 150 000 do 800 000 stanovnika.14 Strategija ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2008. – 2013. godine, str. 8, Mi-nistarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja, http://www.mps.hr/default.aspx?id=3652, 13.04.2011.15 (Local Administrative Units)16 Narodne novine, broj 61/10, 127/1017 Šest općina nije raspoređene u ruralne lokalne jedinice budući imaju više od 10.000,00 stanovni-ka. To su općine: Brdovec (zagrebačka županija), Popovača (Sisačko-moslavačka županija), Matulji (Primorsko-Gornska županija), Pitomača (Virovitičko-Podravska županija), Čepin (Osječko-ba-ranjska županija) te Nedelišće (Međimurska županija).18 Odluka vijeća o strateškim smjernicama Zajednice za ruralni razvitak od 20. veljače 2006. -pro-gramsko razdoblje 2007.-2013. (2006/144/EZ) (Council Decision of 20 February 2006 on Co-mmunity strategic guidelines for rural development (programming period 2007 to 2013), objav-ljeno na http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/general_framework/l60042_en.htm, 13.04.2011.


Iako se pojam „ruralnosti“ veže za seoske općine i male gradove te regije, pre-ma OECD kriteriju mogu obuhvaćati i veće gradove.19

Društveno-gospodarski razvoj ruralnih zajednica

Društveno-gospodarski razvoj je nužni zahtjev u izgradnji visoko kvalitetnih zajednica pa tako i ruralnih zajednica, gdje građani žive, rade i provode slobodno vrijeme. Zajednice ne mogu rasti bez čvrstog ekonomskog temelja.20 Najveći dio ruralnih zajednica raspolaže neiskorištenim bogatstvima (očuvan okoliš, poljo-privredno zemljište i šume, prirodne, kulturne i tradicijske vrijednosti, lokalno stanovništvo sa svojim znanjima, vještinama i iskustvima, postojeća proizvodnja i resursi, itd.). Dakle, postoji “područni kapital” koji u svijetu stalno dobiva na vrijednosti i otvara nove perspektive. Društveno- gospodarski razvoj rural-nih lokalnih zajednica treba shvatiti kao razvojni projekt. Njega treba osmisliti, pripremiti i voditi u skladu s realnim gospodarskim, stručnim i znanstvenim postulatima.

3.1. Neujednačeni teritorijalni razvoj

Odlukom o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti21, razvrstane su jedinice lokalne i područne (regional-ne) samouprave. Razvrstavanje je izvršeno na temelju odredbi Uredbe o indek-su razvijenosti22. Izračun razvijenosti hrvatskih županija načinjen je na temelju prosječnog dohotka, prosječnih izvornih prihoda, prosječne stope nezaposlenosti, kretanja stanovništva te udjela obrazovanog stanovništva.23 Iz navedenog proizla-zi kako teritorijalni prostor Republike Hrvatske ima vrlo neujednačen indeks u

19 Zbog heterogenosti veličine u području neke administrativne jedinice mogu biti pogrešno kla-sifi cirane. Na primjer, naselje Aldea de Trujillo u Španjolskoj je klasifi cirano kao urbano unatoč tome što broji svega 439 stanovnika. Neki veći gradove su klasifi cirani su kao ruralni zbog niske gustoće naseljenosti, čak i kada velika većina stanovništva živi u tom gradu. Na primjer, Badajoz i Cáceres u Španjolskoj i Uppsali u Švedskoj su klasifi cirani kao ruralna bez obzira što sva tri imaju populaciju veću od 150 000 stanovnika.

20Iannone, Donald T. Economic Development, u: Stenberg, Carl W., Austin, Susan Lipman (ed) Managing local government services: a practical guide. Washington: International City/County Management Association, 2007. str. 157.21 Narodne novine“ br. 89/10 22 Narodne novine«, broj 63/2010.23 Vrijednosti indeksa razvijenosti i pokazatelja za izračun indeksa razvijenosti na lokalnoj razi-ni, Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva, http://www.mrrsvg.hr/:, 10.03.2011.


odnosu na hrvatski prosjek te se kreće od 20,50% u Virovitičkoj do 181,87% u Gradu Zagrebu.

Polovicom 2010. godine, hrvatska Vlada je predstavila Program gospodar-skog oporavka24 koji kao jednu od mjera ističe teritorijalni preustroj te fi skalnu i funkcionalnu decentralizaciju. U okviru Programa gospodarskoga opravka, Vlada donosi Smjernice i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preu-stroj25, kojima se postavljaju ciljevi i defi niraju aktivnosti u provedbi sveobuhvatne reforme lokalne samouprave te rokovi i odgovornost za njihovu provedbu.

Regionalna razina dokazala se kao najbolji i najproduktivniji odnos prema sveukupnim resursima jedne zemlje kako ljudskim, tako fi nancijskim, prirod-nim, i kulturnim. Osim toga, provedba ruralnog razvoja je najprikladnija na regionalnoj razini. Stoga držimo kako bi Republika Hrvatska trebala usvojiti i administrativne regije te smanjiti postojeći broj jedinica lokalne samouprave.

Ivan Koprić, predloženi član radne skupine koja ima zadatak osigurati naj-kvalitetnija rješenja u izradi i provedbi prijedloga za funkcionalnu i fi skalnu de-centralizaciju i teritorijalni preustroj o trenutnoj situaciji u sustavu teritorijalne samouprave govori kako „nema onoga što je bilo najavljeno, a to su korekcije ili čak temeljitija promjena strukture teritorijalnih jedinica“.26

3.2. Politika ruralnog razvoja Europske unije

Politika ruralnog razvoja Europske unije u vezi je s zajedničkom poljoprivred-nom politikom Europske unije čiji temelji su postavljeni Rimskim sporazumom 1957. godine. Nova, reformirana poljoprivredna politike (Luxembourg, lipanj 2003.), uključila je jačanje politike ruralnog razvitka u fi nancijskom smislu.

Zbog ograničenog prostora, u nastavku se navode samo najvažniji dokumenti europske politike ruralnog razvoja.

Važan dokument o ruralnom razvoju Europe predstavlja Deklaracija o rural-nom razvoju iz Corka27. Ova Deklaracija danas predstavlja temelj integralne ru-

24 Program gospodarskog oporavka, Vlada Republike Hrvatske, www.vlada.hr/hr/, 14.04.2011.25 Smjernice i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj, Ministarstvo uprave, http://www.uprava.hr/default.aspx?id=284, 14.04.2011.26 Koprić, I.: Reforma državne uprave i lokalne samouprave, Informator, Zagreb. – 59(2011), br. 5953, str.2 .27Th e Cork Declaration –A living countryside, Cork, Ireland, 1996.,http://ec.europa.eu/agriculture/rur/cork_en.htm


ralne politike Europske unije te sadrži 10 načela koji su postali ključni za održivi razvoj ruralnih područja Europske unije:

- Ruralni razvoj kao prioritetno pitanje. Ovom točkom određeno je kako odr-živi ruralni razvoj treba biti prioritetna tema dnevnog reda Europske unije i mora postati temeljno načelo koje podupire cjelokupnu ruralnu politiku.

- Integralni pristup. Politika ruralnog razvoja mora biti multidisciplinarna u konceptu i «višesektorska» u provedbi, s jasnom prostornom dimenzijom.

- Diverzifi kacija/ raznolikost. Deklaracija navodi da je podršku diverzifi kacije gospodarskih i društvenih aktivnosti potrebno usmjeriti na stvaranje okvira za samoodržive privatne inicijative i inicijative lokalnih zajednica.

- Održivost. Deklaracija određuje političko promicanje ruralnog razvoja koji održava kvalitetu, blagodati i prednosti europskih ruralnih krajolika (prirodni resursi, blagodati i kulturni identitet) na način da njihovo korištenje od strane sadašnjih generacija ne ugrozi mogućnosti budućih generacija.

- Supsidijarnost. Koliko god je moguće, politika ruralnog razvoja treba biti decentralizirana i temeljiti se na partnerstvu i suradnji svih zainteresiranih ra-zina (lokalna, regionalna, državna, europska). Naglasak mora biti na pristupu «odozdo prema gore». Ruralni razvoj treba biti lokalni, pod vodstvom lokalne zajednice, u cjelovitom europskom okviru.

Ostale točke Deklaracije odnose se na: pojednostavljenje, programiranje, fi -nanciranje, upravljanje te evaluacija i istraživanje.

Kako bi se osigurao održivi razvoj ruralnih područja, 1999. godine, Vijeće Europe je u Berlinu donijelo važan politički sporazum Agendu 2000., koji inte-gralni ruralni razvoj stavlja u jedan od prioriteta Europske unije, odnosno ruralni razvoj postavlja u drugi stup zajedničke poljoprivredne politike.

Uredbom Vijeća (EC) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju putem Eu-ropskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EAFRD) 28 uvodi se jedinstve-ni instrument za fi nanciranje politike ruralnog razvoja, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EAFRD), koji je utemeljen 1. siječnja 2007. godine. Ti-jekom razdoblja 2007.-2013. glavni fokus je usmjeren na drugi stup Zajedničke poljoprivredne politike- ruralni razvoj. Ruralni razvoj je postavljen u jedinstveni fi nancijski i programski okvir, s ciljem unapređenja koherencije (usklađenosti), transparentnosti (otvorenosti) i vidljivosti.

28 Službeni list L 277 od 2005/10/21


Odluka Vijeća o strateškim smjernicama Zajednice za ruralni razvoj iz 2006. godine (programsko razdoblje 2007.-2013.) ima za cilj ojačavanje politike rural-nog. Ova Odluka nadopunjena je Odlukom Vijeća EU od 9. siječnja 2009.,29ko-jom se stavlja naglasak na važnost borbe protiv klimatskih promjena i koja, u tu svrhu, imenuje lokalne akcijske grupe kao korisnike fondova namijenjenih mjerama lokalne važnosti.

Strategija ruralnog razvoja Europske unije30 odnosi na šest područja: 1. pove-ćanje konkurentnosti poljoprivrede i šumarstva, 2. unapređenje okoliša i prirode, 3. unapređenje kvalitete života u ruralnim područjima i poticanje diverzifi kacije , 4. izgradnja lokalnih sposobnosti za zapošljavanje i diverzifi kaciju, 5. transponiranje prioriteta u programe i 6. komplementarnost različitih instrumenata Zajednice.Strateške smjernice omogućavaju korištenje fondova ruralnog razvoja prema specifi čnim potrebama ruralnih zajednica. Smjernicama se predviđa mogućnost korištenja iskustva u provedbi različitih programa, npr. Leader31. Ovdje je prije svega riječ o principu intervencije „odozdo prema gore.”Ostala načela su: in-tegralni pristup, fokus na određene teme, decentralizacija fi nanciranja lokalnih projekata, poštivanje regionalnih specifi čnosti, suradnja između ruralnih po-dručja, inovacija te prije svega, načelo partnerstva između lokalnih dionika.

3.3. Politika ruralnog razvoja Republike Hrvatske

Hrvatska politika ruralnog razvoja svojim razvojnim dokumentima i propi-sima slijedi europska usmjerenja donijevši Strategiju ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2008.-2013. U okviru Strategije, model ruralnog razvit-ka lokalnih zajednica Republike Hrvatske ima za cilj: zadržati stanovništvo u ruralnim područjima, izjednačiti kvalitetu života u ruralnim i urbanim područ-jima, omogućiti povratak stanovništva iz urbanih u ruralna područja, povećati konkurentnost proizvodnje te stvoriti veći dohodak poljoprivrednih proizvođa-ča. Za hrvatsku politiku ruralnog razvoja značajan je i Zakon o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Hrvatske i Komisije europskih zajednica o pravilima za suradnju u vezi s fi nancijskom pomoći Europske komisije Republici

29 Službeni list EU 30.1.2009.: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:030:0112:0115:FR:PDF).30 EU strategic guidelines for rural development 2007–2013, dostupno na http://www.arthurrank-centre.org.uk/projects/rusource_briefi ngs/rus05/268.pdf, 03.04.2011.31 LEADER je nastao na temelju priopćenja Europske komisije Europskom parlamentu i Vijeću 1988. godine. Glavna svrha ovog programa je podrška i usmjeravanje europskih regija prema odr-živom razvoju. Ovaj program tako je podržao mjere zaštite okoliša, gospodarske, socijalne i kul-turne mjere u ruralnim područjima, istovremeno čuvajući njihovu raznolikost. Nosioci podržanih strategija lokalnog razvoja (lokalni akcijski planovi) su lokalne akcijske grupe.


Hrvatskoj i provedbe pomoći u okviru komponente V. (IPARD) Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA)32

Početkom 2011. godine stupio je na snagu novi Zakon o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju33 koji uređuje prijelazno razdoblje do ulaska u EU i sam ulazak RH u EU, u skladu s važećom legislativom EU – Sustav jedin-stvenog plaćanja po gospodarstvu i mjere koje se odnose na ruralni razvoj.

Ruralni razvoj ne može se promatrati odvojeno od regionalnog razvoja, već se obje politike moraju nadopunjavati i usklađivati. Zbog potrebe usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s propisima Europske unije na području regionalnog razvoja, donesen je Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske34 koji je temelj za sustavno rješavanje problematike regionalnog razvoja na državnom te-ritoriju. Na osnovi zakonske podloge donesena je i Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske35 Ona predstavlja važan dokument za podizanje blagostanja svih hrvatskih regija te smanjenja zaostajanja za prosjekom Europske unije.

4. Utjecaj javne uprave na razvoj ruralnih lokalnih zajednica

Bez aktivne podrške lokalne samouprave i središnje državne uprave nema ni razvoja ruralnih zajednica.

4.1. Uloga državne uprave u ruralnom razvoju

U Hrvatskoj je središnja vlast još uvijek najjača društvena snaga, jača od po-slovnog sektora ima najveću odgovornost u pitanjima društveno-gospodarskog razvoja.

Predstavnici drugih skupina mogu samo u ograničenoj mjeri utjecati na izra-du razvojnih dokumenata i propisa. Sudjelovanje je ograničeno na konzultacije s pozvanim pojedincima ili državnim savjetima i odborima, koji imaju priliku iznijeti ili dostaviti svoja mišljenja i prijedloge. Gospodarstvo ne sudjeluje u od-lučivanju o razvoju, okolišu i upravljanju, a upravo to su pitanja na koje može i mora presudno utjecati.

32 Narodne novine – Međunarodni ugovori«, broj 10/0833 Narodne novine, broj 92/10, 127/1034 Narodne novine, broj 153/09 35Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske, 2011. – 2013.-objavljeno na http://www.mrrsvg.hr/default.aspx?id=543, Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodar-stva, 02.04.2011.


Razvoj ruralnih zajednica uključuje multifunkcionalni koncept, gdje se odre-đeni broj važnih aktivnosti, usmjerenih na ubrzanje procesa razvoja ruralnih područja, odvija na razini pojedinih državnih tijela, od kojih je najznačajnije Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja. Kao institucija koja je odgovorna za usvajanje i provedbu određenih standarda na području ruralnog razvoja, ovo Ministarstvo ima odlučujući utjecaj na razvoj ruralnih zajednica. Ono treba također imati vodeću uloga u prijenosu primjera “dobre prakse” pri provedbi politike ruralnog razvoja država članica Europske uniji u Hrvatsku.

Ministarstvo je istovremeno nadležno za provedbu niza takozvanih “horizon-talnih mjera” koje su povezane sa provedbom politike ruralnog razvoja. Osim izrade nacionalnog programa ruralnog razvoja sukladno strukturi i zahtjevima Europske unije, one uključuju i osnivanje Integriranog administrativnog i kon-trolnog sustava (IACS) za upravljanje i kontrolu plaćanja koja se vrše u okviru različitih shema potpora poljoprivredi i ruralnom razvoju te osnivanje sustava za prikupljanje računovodstvenih podataka poljoprivrednih gospodarstava (FADN) i usklađivanje njezina rada sukladno zahtjevima Europske unije.

U sastavu Ministarstva poljoprivrede djeluje Uprava za ruralni razvoj – Uprav-na direkcija SAPARD/IPARD programa 36, koja provodi mjere strukturne poli-tike ruralnog razvoja.

Osim Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja, značajnu ulo-gu u ruralnom razvoju imaju i: Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva (razvoj malog i srednjeg poduzetništva u ruralnim područjima); Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva (regionalna razvojna po-litika, infrastruktura, šumarstvo); Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture (prometna povezanost, elektroničke komunikacije, infrastruktura); Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (pitanja zaštite okoliša, pro-storno planiranje); Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta (jačanje obra-zovnog sustava u ruralnim područjima, s posebnim naglaskom na neformalno obrazovanje); Ministarstvo kulture (očuvanje i nadzor bioraznolikosti i cjelovi-tosti ekosustava i krajobraza unutar i izvan zaštićenih područja); Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi (jačanje sustava zdravstvene i socijalne skrbi u ruralnim područjima) te Ministarstvo turizma (razvoj turizma u ruralnim područjima).

Pojedina Ministarstva u Republici Hrvatskoj u cilju poticanja ruralnog razvo-ja provode natječaje, Tako, primjerice, Ministarstvo turizma provodi natječaje za

36 O tome više: Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja: http://www.mps.hr/, 02.04.2011.


razvoj ruralnog i eko turizma, Ministarstvo zaštite okoliša te Ministarstvo kulture za očuvanje okoliša, prirodnog i kulturnog krajolika, rekreaciju itd.

U Europskoj uniji planiranje ruralnog razvoja provodi se putom sedmogo-dišnjih planova ili programa, u kojima se podrobno određuju ciljevi, prioriteti, mjere, korisnici, organizacija i provedba politike ruralnog razvitka za navedeno razdoblje. Programi ruralnog razvitka se donose na razini države ili regije, a za fi nanciranje iz proračuna Zajedničke poljoprivredne politike, odobravaju se na razini Europske unije. Za provedbu planova i plasman sredstava odgovorne su nacionalne institucije koje moraju biti akreditirane pri Europskoj komisiji, što je u skladu s načelom decentralizacije fi nanciranja.37

4.2. Osnovna uloga jedinica lokalne samouprave u ruralnim područjima

Provedbu politike ruralnog razvoja nemoguće je promatrati odvojeno od op-ćih zadaća lokalne i regionalne samouprave u modernoj državi. Pusić razlikuje tri klasične funkcije lokalne samouprave:38 političku, obavljanje lokalnih javnih službi; lokalne su jedinice dio državnog sustava pa su stoga i dio njezinog uprav-nog aparata.

U međuvremenu se govori o novim zadaćama koje bi trebale predstavljati jezgru samoupravnog djelokruga lokalnih, a posebno regionalnih jedinica, poput promicanja gospodarskog i društvenog razvoja njihovog područja39. Nova uloga ruralnih samoupravnih jedinica temelji se na potrebi njihovog aktivnog uključi-vanja u poticanje gospodarskog i društvenog razvoja utemeljenog na prepozna-vanju i poticanju vlastitih potencijala.40

Uloga samoupravnih, posebno regionalnih jedinica u poticanja gospodarskog i društvenog razvoja prepoznata je i na formalnopravnoj razini. Tako, primjerice, Preporuka 240(2008) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe ističe kako regionalna demokracija kroz politiku gospodarskog poticanja na regional-noj razini pomaže ublažavanju učinaka globalizacije na zemlje članice (točka 4 Preambule), dok je načelo gospodarske i društvene kohezije jedno od temeljnih

37 Program ruralnog razvitka Zagrebačke županije 2006.-2013.: www.zagrebacka-zupanija.hr/sta-tic/fi les/re/23.pdf, 07.04.2011., str.1.38 Pusić, E.: Društvena uloga lokalnih političkih i upravnih jedinica, rad predstavljen na znan-stvenom skupu Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava, Zagreb, HAZU, 23. i 24. ožujka 2010.39 Maleković, S., Puljiz, J.:, rad predstavljen na znanstvenom skupu Nova hrvatska lokalna i regio-nalna samouprava, Zagreb, HAZU, 23. i 24. ožujka 2010.40 Đulabić, V.:Novine u regionalnom razvoju i regionalnoj politici, rad predstavljen na savjetovanju Instituta za javnu upravu „Kakva reforma lokalne samouprave?“, Zagreb, 22. travnja 2010., str.3.


načela realizacije regionalne demokracije (čl. 10) u cilju postizanja usporedivih uvjeta života i uravnoteženog razvoja cijelog nacionalnog teritorija.

Politika lokalnog-ruralnog razvoja u Europskoj uniji i Republici Hrvatskoj daje lokalnim samoupravama središnju ulogu u određivanju razvojnih potreba, prioritetnih ciljeva i programa svake lokalne jedinice koji će se poticati i fi nan-cirati u okviru poticajnih programa i fondova. Na taj način, lokalnim samou-pravama danas je omogućeno stvarno i efektivno upravljanje razvojem svoje zajednice.

Ovakav razvojni pristup kreće “odozdo prema gore”, tj. od lokalne razine, preko županija, pa do državne razine: On polazi od specifi čnosti i potreba na lo-kalnoj razini, i podrazumijeva kako svaka lokalna zajednica treba osmisliti vlastit razvoj te utvrditi skup razvojnih mjera i programa, koje potom treba uskladiti s mjerama i programima u užem okruženju i potom objediniti na razini županija i države.

Opravdano je konstatirati kako je „gospodarski razvoj nužni zahtjev u izgrad-nji visoko kvalitetnih zajednica, gdje granani žive, rade i provode slobodno vri-jeme. Zajednice ne mogu rasti bez čvrstog ekonomskog temelja. Preuzimajući ulogu u gospodarskom razvoju, lokalni dužnosnici pomažu u osiguranju tog te-melja.41

5. Zaključak

OECD kriterij, Hrvatsku pokazuje u visokom stupnju ruralnosti. Više od 90 % ukupnog teritorija Republike Hrvatske klasifi cira se kao ruralno područje s gotovo 80% ruralnih naselja te gotovo 50% stanovništva. Komparativno gle-dajući, u Europskoj uniji također pripada više od 90%, koja osiguravaju 53% zaposlenosti i u kojima živi više od 50% stanovništva.

Europska unija prepoznaje značaj razvoja ruralnog teritorija te politiku rural-nog razvoja kvalifi cira kao prioritet. O tome svjedoče važni dokumenti: Deklara-cija o ruralnom razvoju iz Corka kao temeljni dokument o ruralnom razvoju iz 1996. godine, Agenda 2000. iz 1999. godine, Uredba Vijeća (EC) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju putem Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EAFRD) iz 2005. godine, Odluka Vijeća o strateškim smjernicama Za-jednice za ruralni razvoj iz 2006. godine (programsko razdoblje 2007.-2013.) i nadopuna ove odluke iz 2009. godine.

41 Iannone, Donald T.: , op. cit., str. 157.


Sposobnost javne uprave u promoviraju i upravljaju društveno-gospodarskim razvojem u Hrvatskoj dobiva na značaju. Ruralni razvoj u Europskoj uniji i Re-publici Hrvatskoj provodi se “odozdo prema gore”, tj. od lokalne razine, preko županija, pa do državne razine: On polazi od specifi čnosti i potreba na lokalnoj razini, i podrazumijeva kako svaka lokalna zajednica treba osmisliti vlastit razvoj te utvrditi skup razvojnih mjera i programa, koje potom treba uskladiti s mje-rama i programima u užem okruženju i potom objediniti na razini županija i države. Jedinice lokalne samouprave moraju prepoznati, očuvati i unapređivati prirodne i kulturne vrijednosti svojih područja. Stoga je potrebno osmisliti ra-zvoj, organizirati se i realizirati ga u praksi.

Lokalna razina i ruralna područja danas su u Europi prepoznati kao bitan element od kojega uvelike ovise identitet, integritet, razvojne perspektive, sta-bilnost, sigurnost i razvoj svake nacionalne države. Zbog toga, Europska unija intenzivno ulaže u sve aspekte lokalnog-ruralnog razvoja, s ciljem izjednačavanja uvjeta života u urbanim i ruralnim lokalnim sredinama te očuvanja i integralnog razvoja ruralnih prostora i njihovih vrijednosti.

Ključnu ulogu na državnoj razini ima Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja, kao ključna institucija za provedbu politike ruralnog razvoja sukladno ruralnoj politici Europske unije.

Društveno- gospodarski razvoj ruralnih lokalnih zajednica moguće je postići kroz razvojne projekte, koje lokalne jedinice pripremaju i vode u sukladno pravi-ma i realnim mogućnostima, koji se fi nanciraju iz sektorski operativni programi te pretpristupnih fondova Europske unije.

Hipoteza postavljena u uvodu potvrđuje se istinitom, budući da u društveno-gospodarskom razvoju odlučujuću ulogu ima javna uprava, a posebno lokalna samouprava kao njen integralni dio.

Popis literature[1] Đulabić, V.: Novine u regionalnom razvoju i regionalnoj politici, rad predstavljen na savjetovanju Instituta za javnu upravu „Kakva reforma lokalne samouprave?“, Zagreb, 22. travnja 2010.

[2] Iannone, Donald T.: Economic Development, u: Stenberg, Carl W., Austin, Susan Lipman (ed) Managing local government services: a practical guide. Washington: Internati-onal City/County Management Association, 2007.

[3] Koprić, I.: Reforma državne uprave i lokalne samouprave, Informator, Zagreb. – 59(2011), br. 5953

[4] Maleković, S., Puljiz, J.:, rad predstavljen na znanstvenom skupu Nova hrvatska lokal-na i regionalna samouprava, Zagreb, HAZU, 23. i 24. ožujka 2010.


[5] Pusić, E.: Društvena uloga lokalnih političkih i upravnih jedinica, rad predstavljen na znanstvenom skupu Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava, Zagreb, HAZU, 23. i 24. ožujka 2010.

[6] Smerdel, B.: Temeljne značajke ustavnog poretka Republike Hrvatske na 20. obljet-nicu „Božićnog ustava“, u Ustav Republike Hrvatske, 16. izdanje, Informator, Zagreb 2010.

[6] Ustav Republike Hrvatske, NN 85/2010 – pročišćeni tekst

[7] Ugovor o osnivanju Europske ekonomske zajednice - EEZ (eng. Treaty Establishing the European Community),

[8] Uredba Vijeća (EC) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju putem Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EAFRD), Službeni list L 277 od 2005/10/21

[9] Preporuka 240(2008) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe

[10] Zakon o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju, Narodne novine, broj 92/10, 127/10

[11] Zakon o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Hrvatske i Komisije eu-ropskih zajednica o pravilima za suradnju u vezi s fi nancijskom pomoći Europske komisije Republici Hrvatskoj i provedbe pomoći u okviru komponente V. (IPARD) Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA), Narodne novine – Međunarodni ugovori«, broj 10/08

[12] Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 153/09

[13] Uredba o indeksu razvijenosti, Narodne novine, broj 63/2010.

[14] Pravilnik o provedbi mjere 301. »Poboljšanje i razvoj ruralne infrastrukture« unutar IPARD programa Narodne novine, broj 61/10 , 127/10

[15] Odluka o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti, Narodne novine“ br. 89/10

[16] EU strategic guidelines for rural development 2007–2013, http://www.arthurrank-centre.org.uk/projects/rusource_briefi ngs/rus05/268.pdf, 03.04.2011.

[17] Hrvatska, http://hr.wikipedia.org/wiki/Hrvatska, (14.04.2011.)

[18] Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja: http://www.mps.hr/, 02.04.2011.

[19] Odluka Vijeća EU od 9. siječnja 2009, Službeni list EU 30.1.2009.: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:030:0112:0115:FR:PDF. (02.04.2011.)

[20] Odluka vijeća o strateškim smjernicama Zajednice za ruralni razvitak od 20. veljače 2006. -programsko razdoblje 2007.-2013. (2006/144/EZ) (Council Decision of 20 Fe-bruary 2006 on Community strategic guidelines for rural development (programming period 2007 to 2013), http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/general_framework/l60042_en.htm,

(13.04.2011.)

[21] Program gospodarskog oporavka, Vlada Republike Hrvatske, www.vlada.hr/hr/, (14.04.2011.)


[22] Program ruralnog razvitka Zagrebačke županije 2006.-2013.: www.zagrebacka-zu-panija.hr/static/fi les/re/23.pdf,( 07.04.2011.)

[23] Smjernice i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj, Mini-starstvo uprave, http://www.uprava.hr/default.aspx?id=284, (14.04.2011.)

[24] Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske, 2011. – 2013.-objavljeno na http://www.mrrsvg.hr/default.aspx?id=543, Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva, (02.04.2011.)

[25] Strategija ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2008. – 2013. godi-ne, Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja, http://www.mps.hr/default.aspx?id=3652, (09.04.2011.)

[26] Th e Cork Declaration –A living countryside, Cork, Ireland, 1996., http://ec.europa.eu/agriculture/rur/cork_en.htm, (09.04.2011.)

[27] Vrijednosti indeksa razvijenosti i pokazatelja za izračun indeksa razvijenosti na lo-kalnoj razini, Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva, http://www.mrrsvg.hr/:, (10.04.2011.)


NAČELO OTVORENOSTI – REVERZIBILAN PROCES?THE PRINCIPLE OF PUBLICITY – REVERSIBILE

PROCESS?

Mr.sc. Mirela Mezak Stastny, pred.; Veleučilište u PožegiJasmina Smolčić, pred.; Veleučilište u PožegiDragana Bjelić, pred.; Veleučilište u Požegi

Sažetak

Na početku rada čitatelja se uvodi u defi niranje pojma informacije i svih relevantnih popratnih činjenica. Potom, nastoji se prikazati važnost načela javnosti, odnosno informiranja javnosti o svim potrebitim činjenicama kako bi se uspostavila „good governance“. Od ustrojbenih oblika u odnosu državna tijela-građani izdvojeno je djelovanje i značaj e-uprave čija je svrha razvijanje međusobnog odnosa i komunika-cije kako bi se, u nekoj mjeri, zadovoljile potrebe javnog sektora, odnosno građanstva u javnom sektoru. Međutim, pitanje je stajalište građana o određenim područjima djelovanja i njihovim sudjelovanjima u zakonodavnoj proceduri te u tu svrhu poziva se na određene europske propise koji primjenjuju reverzibilan proces.

Ključne riječi: Pravo na pristup informacijama, dobra vladavina, javni sektor, e-uprava, zakonodavna procedura

Abstract

At the very beginning of the paper the reader is introduced into the defi ning of the term information and all relevant accompanying facts. Hence the importance of the principle of publicity is presented, accompanied with the importance of informing publicity in assuring “good governance”. Mentioning organizational shapes in the relationship between public services – citizens e-governing is highlighted as an ef-fective mean to accomplish needs of mutual communication. Th e central problem is organized in accordance to citizen’s point of view about certain aspects of public services activities and legislative procedures bearing in mind European directive applying reversible process.

Keywords:Freedom of information Act, good governance, public sector, e-governan-ce, legislative procedure


1. Uvod

Rad je podijeljen u pet cjelina. U prvoj cjelini pisati će se općenito o načelima državne i javne uprave. Kada je riječ o državnoj upravi, ukratko će biti govora i o tijelima državne uprave. Potom, defi nirati će se status javne uprave i, također, temeljna načela djelovanja. Drugi dio tematski je usmjeren na načelo otvorenosti i njegove metodološke sastavnice, odnosno pojasniti će se mogući načini komu-nikacije između tijela javne uprave i građana. U sljedećem dijelu obraditi će se pojam informacijskog društva te njegov značaj u području europskog i upravnog prava. Osim toga, hijerarhijski će se navesti pojedini izvori informacijskog prava. U trećem dijelu pojasniti će se pojmovi elektronske uprave i elektronske demo-kracije. U pretposljednjoj cjelini istražiti će se broj zahtjeva upućenih prema tije-lima javne vlasti te će se ukratko pojasniti značaj navedenih. Posljednje poglavlje upućuje na pojedine načine značajne za ostvarivanje elektronske demokracije u Europskoj uniji te mogući prijedlozi promjena u Hrvatskoj.

Cilj rada je ukazati na pojedine manjkavosti hrvatskog pravnog sustava kada se radi o elektronskoj demokraciji. Intencija je uputiti na potencijalna rješenja koja bi uspostavila elektronsku demokraciju u Republici Hrvatskoj.

2. Načela državne i javne uprave

Državna uprava u Republici Hrvatskoj ima sljedeće poslove: „neposredna provedba zakona, donošenje propisa za njihovu provedbu, obavljanje upravnog nadzora te drugi upravni i stručni poslovi“1. Tijela državne uprave su ministar-stva, središnji državni uredi Vlade Republike Hrvatske, državne upravne organi-zacije i uredi državne uprave u županijama, s tim da su uredi državne uprave u županijama prvostupanjska tijela državne uprave. Odnos tijela državne uprave i građana mora se temeljiti na međusobnoj suradnji i povjerenju te poštivanju čo-vjekova dostojanstva. U skladu s navedenim, tijela državne uprave dužna su uči-niti dostupnim brojne obavijesti, upute, osobne podatke pa čak i pružiti osobnu pomoć u slučaju zahtjeva. Osim toga, dužni su i obavještavati javnost o svom djelovanju i radu. Dakle, rad tijela državne uprave vođen je određenim načelima. Posljednje navedeno djelovanje odnosi se na načelo dostupnosti, odnosno isto mora biti usmjereno u svrhu efi kasnog zadovoljenja potreba i interesa građana. Ostala načela su: načelo racionalizacije, načelo funkcionalnosti, načelo vertikalne

1 Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine 190/03, 199/03, 79/07, članak 1.


i horizontalne povezanosti, načelo harmonizacije temeljnih elemenata unutar-njeg ustrojstva, načelo fl eksibilnosti unutarnjeg ustrojstva. Načelo racionalizacije nalaže obavljanje poslova uz što manje troškova, odnosno bit je dobiti što veći, bolji i kvalitetniji output uz što manje ulaganja vremena, sredstava i snaga. Slje-deće načelo, načelo funkcionalnosti znači podjelu rada, tj. „rezerviranje“ određe-nih poslova za određene ustrojstvene jedinice. Načelo vertikalne (pitanje odgo-vornosti) i horizontalne povezanosti (koordinacija i suradnja) nalaže međusobnu koheziju istih. Načelo harmonizacije temeljnih elemenata unutarnjeg ustrojstva zagovara stvaranje jednoobraznih vrijednosti po pitanju unutarnjeg ustrojstva, a to se odnosi na vrste i nazive ustrojstvenih jedinica, opseg i sadržaj poslova te broj njihovih izvršitelja i rangiranje ustrojstvenih jedinica prilikom obavljanja poslo-va. Posljednje načelo je načelo fl eksibilnosti unutarnjeg ustrojstva koje predviđa u određenim situacijama osnivanje novih ustrojstvenih jedinica.

Iako u formalnom smislu ne postoji europska javna uprava2, izdvojila su se pojedina načela proizašla iz upravnog prava pojedinih država članica te prakse Europskog suda pravde. Prvo načelo je načelo odgovornosti što znači preuzi-manje posljedica za poduzeta djelovanja, a drugo naglašava participaciju građa-na prilikom defi niranja pravnog i političkog sustava te jačanje decentralizacije. Sljedeće načelo je predvidivost koja znači poštivanje pravnih pravila i učinkovito djelovanje sudstva. Posljednje načelo je transparentnost postupanja, znači pri-stup informacijama u aktivnom i pasivnom smislu.

Ključni dokument kojim se defi niraju vodeća načela pristojne vladavine je „Bijela knjiga o vladavinskom sustavu“ (u daljnjem tekstu Bijela knjiga) koja ustanovljuje sljedeća: otvorenost institucija, sudjelovanje (participacija) građana, odgovornost nositelja vlasti, djelotvornost, usklađenost (koherentnost) politika. Prvo načelo, načelo otvorenosti (transparentnosti) institucija nalaže otvoreniji, pristupačniji pristup vladajućih uz odsutnost malverzacija koje bi mogle služiti u svrhu obmane građana. Sljedeće načelo je participacija, tj. sudjelovanje građana koje podrazumijeva aktivno sudjelovanje istih u svrhu kreiranja politike. Ishod bi, u svakom slučaju, bio pozitivne naravi jer takvim načinom dobilo bi se po-vjerenje u vladajuće. Prepreku načelu participacije građana čine političke stranke koje prisvajaju politički prostor te time smanjuju aktivno djelovanje građana. Načelo odgovornosti zahtijeva veću jasnoću, odgovornost, određenost institucija i države članice. Četvrto načelo zagovara djelotvornost politika te usmjerenost zadanom cilju. Posljednje načelo zaokružuje cijelu sliku jer zahtjev je usmjeren na usklađenost, odnosno koherentnost politika.

2 U Republici Hrvatskoj javna uprava podrazumijeva državnu upravu, lokalnu i područnu (regio-nalnu) samoupravu te javne službe.


3. Sastavnice načela otvorenosti

Do sada su iznesena određena temeljna stajališta o državnoj, javnoj upra-vi te načinu funkcioniranja. Dio na koji se treba fokusirati je odnos uprave i građana, odnosno načelo javnosti učiniti otvorenijim, dostupnijim građanima. U sadašnjem smislu načelo javnosti je šturo načelo javnosti. Što uopće znači javnost uprave i na koji način ona funkcionira? Javnost uprave podrazumijeva dostupnost informacija građanima te uvid u iste u upravnim organizacijama, a, također, i sudjelovanje građana u radu uprave. Na koji način se ostvaruje nače-lo javnosti uprave? Unutar prve skupine moguća su četiri modaliteta: sjednice predstavničkih i izvršnih organa, materijalno-fi nancijsko poslovanje teritorijal-nih jedinica te djelovanje temeljem upravnih izvješća. Prvi modalitet odnosi se na sjednice predstavničkih i izvršnih tijela koje, u većoj mjeri, a pogotovo kada je riječ o predstavničkim tijelima, održavaju se javno. Drugi način ostvarivanja jav-nosti odnosi se na poslovanje pojedinih jedinica, a tu se, prije svega, misli na pro-račun te njegov način donošenja. Treći element dotiče se obavještavanja javnosti pomoću izvješća koja, kako bi udovoljila svojoj svrsi, moraju biti objektivna, svestrana, iscrpna i pravodobna. Posljednji element odnosi se na objavu propisa u službenim listovima koji su, kako je praksa do sada pokazala, dosta u smislu javnosti neučinkoviti jer se tiskaju u određenom broju primjeraka i dostavljaju samo određenim službenim organima. Druga skupina ostvarivanja kontakta iz-među građana i javne uprave tiče se radnih zadataka upravnih organizacija. Pod tim se misli na brojne, tzv. mješovite sastanke na kojima sudjeluju predstavnici skupština, upravni djelatnici i sami građani koji čine, u većem broju slučajeva, predstavništvo građanstva. Osim sastanaka, tu su i javne rasprave o pravnim pro-pisima što se prvenstveno odnosi na rasprave o promjenama Ustava ili zakonskih tekstova. Potom, u drugoj skupini nalazi se i pojava traženja i davanja mišljenja koja se sve češće pojavljuju u međusobnoj komunikaciji. Iduće sredstvo djelo-vanja jesu predstavke čija je namjera ispraviti određenu pojavu, ponašanje, itd. Posljednji način utjecaja u drugoj skupini odnosi se na ankete koje, također, čine vrlo djelotvorno sredstvo. Treća, posljednja skupina ostvarivanja načela javnosti su sredstva javne komunikacije, npr. tisak, radio… U svrhu pravovremenog oba-vještavanja osnivaju se u upravnim organizacijama uredi za odnose s javnošću.

4. Pravo na pristup informacijama

Zašto je načelo javnosti bitno u današnjem svijetu? Gdje ono nalazi svoju pri-mjenu? Za pojašnjenje pojma najbolje je krenuti od informacijskog društva koje se počelo koristiti sedamdesetih godina prošlog stoljeća. Karakteristika istog je stvaranje „društvenih formacija oblikovane znanjem, informacijskom tehnologi-


jom, znanošću i stručnošću kao činiteljima društvene cjelokupne proizvodnje – koja postaje sve više formirana umnim i informacijskim, a sve manje manualnim radom“3. Osim informacijsko društvo koristi se i drugačije nazivlje: informacio-nalizam, postindustrijsko društvo, društvo utemeljeno na znanju… Najvažnije promjene koje donosi navedeno društvo odnose se na dostupnost informacija-ma, olakšano korištenje i razmjena istih. Informacijsko društvo je izgubilo pojam države i nacije, a orijentiralo se na međusobno povezivanje i umrežavanje. U „europskom smislu“ informacijsko društvo pojavilo se početkom 2000. godine kada je usvojena Lisabonska strategija čiji je cilj bio oformiti do 2010. Uniju kao zajednicu temeljenu na znanju, održivosti, ekonomskoj isplativosti,… Ako se orijentiramo na upravno informacijsko pravo, defi nicija bi glasila: „U širem smislu (bez supsidijarnosti u defi niranju), informacijsko upravno pravo je skup pravnih pravila koja uređuju upravljanje informacijama od strane javne uprave ili uz njezino sudjelovanje.“4 U užem smislu, informacijsko upravno pravo znači uređivanje prava na pristup informacijama u javnom sektoru, zaštitu osobnih i tajnih podataka, upravljanje zapisima te vanjsko ili unutarnje komuniciranje javne uprave (ukoliko se ne radi o normama drugih grana prava). Kako je i vidlji-vo, defi nicije se razlikuju po opsegu djelovanja, odnosno informacijsko upravno pravo u užem smislu pruža detaljniji uvid u sadržaj prava.

Nakon iznesenih područja djelovanja postavlja se pitanje značaja načela jav-nosti, odnosno pristupa informacijskom pravu u pravnom sustavu Republike Hrvatske. U tom slučaju potrebno je krenuti od samoga Ustava Republike Hr-vatske5 koji u svojim okvirima postavlja pitanje informacijskog prava defi nirajući ga u članku 38. gdje svatko ima pravo na pristup informacijama tijela javne vlasti, a prilikom ograničenja mora se voditi načelom razmjernosti. Krucijalni dokument je i Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda6 koja pro-pisuje u članku 10. slobodu izražavanja, odnosno širenja i primanja informacija te situacije ograničavanja. Iduća konvencija koja će biti spomenuta je Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravo-suđu u pitanjima okoliša7 koja se orijentirala u smjeru zaštite okoliša, odnosno

3 Rajko, A., Informacijsko upravno pravo – određenje predmeta, Hrvatska javna uprava, god. 9. (2009.), br. 1., str. 174.4 Ibid, str. 188.5 Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 85/10.6 Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine 18/97.7 Zakon o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, Narodne novine 1/07


očuvanja i poboljšanja istog u svrhu stvaranja održivog razvoja te pravo građa-na na život u pogodnom okolišu. Prava građanstva su u toj domeni u velikoj mjeri proširena te se stvara prostor njihova aktivnog sudjelovanja. U hrvatskom pravnom sustavu matični zakon koji regulira područje informacijskog prava je Zakon o pravu na pristup informacijama8. Navedeni Zakon predstavlja djelo-vanje i ostvarivanje informacijskog prava temeljem načela otvorenosti, javno-sti i transparentnosti. Konkretno to znači sljedeće djelovanje tijela javnih vlasti: pravovremena dostupnost informacija o načinu rada objavom na internetskim stranicama ili u službenim glasilima9; neposredno davanje informacije ili do-stupnost pisanim putem; uvid u dokumente ili izdavanje preslika dokumenata; dostavljanje preslika dokumenata. Tijela javne vlasti su dužna temeljem usmenog ili pisanog zahtjeva dostaviti svakoj pravnoj ili fi zičkoj osobi traženu informaciju u roku 15 dana od postavljenog zahtjeva. Uskraćivanje informacija može biti u slučaju povrede državne, službene, profesionalne, vojne tajne, u slučaju povrede života, zdravlja, sigurnosti ljudi, okoliša,..

Preostalo je prebaciti aspekt promatranja na područje javne uprave kako bi se objasnilo njeno djelovanje u društvu koje u današnje vrijeme počiva na osno-vama umreženosti. U svrhu umreženosti i modernizacije hrvatske javne uprave uvelo se nove pojmove: javni menadžment i e-uprava. Svrha javnog menadžmen-ta je u sustav javne uprave uvesti pojedina poslovna načela, kao npr. efi kasnost, smanjenje troškova, kvaliteta izvedbe,… Naravno, i dalje javna uprava ostaje „državna“. E-uprava, e–government (elektronska vlada) „predstavlja primjenu ko-munikacijske i informacijske tehnologije kako bi se osigurala efi kasna, efektivna, transparentna i pouzdana interakcija između vlada na međunarodnoj razini, iz-među vlade i vladinih agencija na federalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, kao i između vlade te građana i poslovnih ljudi“10. Kao projekt pokrenuta je početkom devedesetih godina. Postoje dvije sastavnice elektronske vlade: elektronska upra-va i elektronska demokracija. Elektronska uprava bi se odnosila na tehnički dio komuniciranja i pružanja usluge, a elektronska demokracija tiče se građanskog, demokratskog sudjelovanja u postupku donošenja odluka u zajednici. Osnovi elementi e-vlade jesu: publiciranje (dostupnost vladinih podataka), interakcija (aktivno sudjelovanje građana u procesu donošenja odluka) i transakcija (kori-štenje pojedinih servisa kako bi se postigla efi kasnost, efektivnost i transparen-tnost). U materijalnom smislu odnosi se na sljedeće odnose: vlada prema građa-

8 Zakon o pravu na pristup informacijama, Narodne novine 172/03, 144/109 Iako je u radu već ranije rečeno o nedostatcima objave temeljem službenih glasila (op.a.).10 Lozina, D., Klarić, M., Nova javna uprava, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, Split, 2003.


ninu (government-to-citizen ili G2C); vlada-prema-tvrtki (government-to-business ili G2B); vlada-prema-vladi (government-to-government) ili G2G).

5. Realizacija prava na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj

Načela prema Strategiji razvoja elektroničke uprave u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2009. do 2012. godine su: dostupnost i prihvatljivost informacija; uvođenje novih oblika bez ukidanja postojećih; usluge državne uprave koje ne ulaze u sastav elektroničke uprave ne ukidaju se sve dok im se ne osigura nado-mjesna usluga; razvoj novih usluga mora se temeljiti na informacijsko-teleko-munikacijskoj tehnologiji, informacije moraju biti isporučene na jednostavan, razumljiv i slobodan način; svaki podatak unosi se na jednom mjestu; oblici elek-troničkog zapisa ne smiju dovesti korisnika u obvezu kupovine; obavljanje usluga mora biti neovisno o dobavljaču robe i usluga; mora se voditi računa o sigurnosti i pouzdanosti sustava elektroničke uprave; usluge moraju pružati osposobljeni službenici. U istom dokumentu ustrojeni su temelji elektroničke uprave: računal-na i komunikacijska infrastruktura (osnova je „sigurna, pouzdana, informacijski učinkovita i troškovno isplativa računalna i komunikacijska infrastruktura“11), podatkovno/informacijska i dokumentacijska osnovica (razmjena informacija i podataka mora se temeljiti na sigurnosti, pouzdanosti, povjerljivosti, transpa-rentnosti te pravnoj zaštiti kakao davatelja tako i korisnika usluga), dostupnost elektroničkih usluga (iste moraju biti dostupne u svim raspoloživim komunika-cijskim kanalima te u svako vrijeme i na svakom mjestu) te ljudski potencijali (davatelji usluge moraju raspolagati poslovnim znanjem i vještinama).

Osim strateških dokumenata koji ulaze u teorijski dio potpore e-upravi, po-stoji još i praktični dio, a odnosi se na primjenu pravnih propisa koji reguliraju pravo na pristup informacijama, odnosno broj podnesenih zahtjeva prema tijeli-ma javne vlasti. U godini 2009. zaprimljeno je 3137 zahtjeva, a od toga prihva-ćeno je 2867 (91%), s tim da je preostali dio podijeljen na 185 (6%) odbijenih, 75 (2%) ustupljenih i 46 (1%) neriješenih. Ako se uzme u obzir vremensko raz-doblje od 2004. do 2009. godine broj zaprimljenih zahtjeva kreće se od 19600, 4499, 4357, 3670, 2730 te (kako je već naglašeno) 3137. Iz navedenih podataka može se zaključiti kako u Republici Hrvatskoj funkcionira elektronska uprava jer broj zahtjeva iz godine u godinu u postupnom je opadanju što znači kako je elektronska uprava razvila svoj način „servisiranja“ budući građani veći dio infor-macija mogu pronaći samostalno, bez postavljanja pisanih ili usmenih zahtjeva.

11 http://www.scribd.com/doc/40059017/Strategija-razvoja-elektroni010Dke-uprave-u-Republi-ci-Hrvatskoj-za-razdoblje-od-2009-do-2012-godine, (30. ožujka 2011.)


No, ostaje pitanje elektronske demokracije i njene djelotvornosti. Je li ona u Republici Hrvatskoj? Ako da, u kojem opsegu? Ako ne, je li blizu realizacije?

6. Hrvatska elektronska demokracija

Europska unija ostvarila je i još uvijek ostvaruje načela kvalitetne vladavine: otvorenost, participacija, odgovornost, učinkovitost te usklađenost. Naravno, za navedeni proces ne može se reći kako je završen jer u toj domeni aktivnost i dje-lovanje moraju biti cijelo vrijeme prisutni. Suradnja se mora ostvarivati u odnosu tijela država članica i njenih građana, država članica međusobno te država čla-nica, odnosno njenih građana i tijela Europske unije. Institucije Europske unije i države članice moraju otvoreno pregovarati o političkim pitanjima, osigurati veću fl eksibilnost sredstava temeljim kojih se može sudjelovati u procesu dono-šenja odluka, stvoriti jednoobrazne mjere, i sl. Navedene odnose Europska unija ostvaruje primjenom već navedenih i objašnjenih načela u Bijeloj knjizi. U tu svrhu Europska unija ima osnovan Ured za publikacije (Publications Offi ce) koji u svom sastavu ima određene sustave s funkcijom slobodnog pristupa informaci-jama: EUR-Lex (podaci o pravnim tekstovima), EU Bookshop (pristup publika-cijama), TED (Tenders Electronic Daily; tzv. Dodatak Službenom listu Europske unije koji sadržava podatke o brojnim poslovnim opcijama), CORDIS (Commu-nity Research and Development Information Service; sadrži podatke o svim pro-gramima i projektima u Europskoj uniji). Europska unija je u svojim pojedinim aktima predvidjela sudjelovanje javnosti kao nužno djelovanje, npr. kada je riječ o genetski modifi ciranim organizmima te izmjeni, suspenziji ili opozivu odobre-nja, određen je vremenski period od 30 dana tijekom kojeg dokument mora biti dostupan javnosti u slučaju kakvih preporuka, izmjena, korekcija, itd.12

Republika Hrvatska „ima“ načelo otvorenosti, građani imaju pristup strani-cama svih tijela javne uprave gdje mogu skupiti podatke o njihovom djelokru-gu, sastavu, radu, fazama donošenja pojedinih pravnih akata, aktualnostima, i dr. No, ono što Republika Hrvatska nema je elektronska demokracija, odnosno ne postoji takav način komuniciranja hrvatskog civilnog društva. Intencija je uključiti i građanstvo prilikom oblikovanja političkog života određene zajednice. Težište se prebacuje na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu gdje bi u određenom vremenskom periodu trebalo uključiti građanstvo u proces donoše-nja odluka, odnosno pojedine pravne akte učiniti dostupnima objavom na inter-netu, uz naznaku vremenskog perioda tijekom kojeg bi se građani mogli iznijeti

12 Uredba (EC) br. 1829/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2003 o genetski modi-fi ciranoj hrani i stočnoj hrani, OJ L 268, 18.10.2003, čl. 22.


svoja stajališta. Preporuka stoji, po uzoru na Europsku uniju, i cilj je uspostaviti obostran način komuniciranja, tj. tijela javne uprave građanima, ali i građani ti-jelima javne uprave. Poveći doseg za uvođenjem takova način „demokratiziranja“ ishodila je pojava biotehnologije koja povlači za sobom brojna moralna i etička pitanja, a nadilazi znanstvene granice te bilo bi potrebno čuti i drugo mišljenje osim znanstvenog i vladajućeg. Osim toga, područja zaštite okoliša i sigurnosti hrane, također, povlače za sobom razne oblike participiranja građanstva.

7. Zaključak

U radu se nastojalo gradacijskim načinom ukazati na pojedine nedostatke hrvatske javne uprave. Naime, rad započinje s poglavljem u kojemu se objaš-njavaju načela državne i javne uprave. Rad državne uprave vođen je, između ostalih, i načelom dostupnosti čiji je cilj pružiti potrebne informacije građanstvu. Osim toga, i načela javne uprave zagovaraju otvorenost institucija. Naime, na-čelo otvorenosti u velikoj mjeri ima razrađenu metodologiju koja može povećati dostupnost informacija građanima, npr. objava određenih izvješća, održavanje sjednica, razne predstavke, mediji, i sl. Trenutno se nalazimo u informacijskom dobu kada pravovaljana i pravovremena informacija čini temelj djelovanja. Broj-ni dokumenti, kako domaći tako i međunarodni, prepoznali su bitnost infor-miranosti: Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Ustav Re-publike Hrvatske, Zakon o pravu na pristup informacijama, i dr. No, brojke su pokazale kako u Republici Hrvatskoj postoji potreba za informiranošću te, isto tako, pokazalo se kako elektronska uprava i njen način informiranja u dobroj mjeri funkcioniraju. Međutim, u Republici Hrvatskoj nije zastupljeno načelo participacije građanstva koje se proteže kroz brojne europske dokumente pa i hr-vatske ako se gleda s aspekta načela supsidijarnosti. Naime, Europska unija je ra-zvila kvalitetan sustav ostvarivanja participacije građanstva gdje oni u određenim područjima (zaštita okoliša, sigurnost hrane, i dr.) uključuju građane prilikom oblikovanja pravnih propisa. U redovitom postupanju predviđena je participaci-ja građana. Svakako, to bi trebao biti „poziv“ i hrvatskom pravnom sustavu koji bi trebao stvoriti napredniji način komuniciranja, umrežavanja na relaciji tijela javne uprave i građani.

Literatura [1] Javna uprava, nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006

[2] Koprić, I: Modernizacija hrvatske uprave, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2003.


[3] Lozina, D., Klarić, M.: Nova javna uprava, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, Split, 2003.

[4] Pusić, E.: Hrvatska središnja državna uprava i usporedni upravni sustavi, Školska knjiga, Zagreb, 1997.

[5] Rajko, A.: Informacijsko upravno pravo – određenje predmeta, Hrvatska javna uprava, god. 9. (2009.), br. 1., str. 169-180

[6] Rajko, A.: Implikacije uvrštavanja prava na pristup informacijama javnog sektora u Ustav Republike Hrvatske, Hrvatska javna uprava, god. 10. (2010.), br. 3., str. 629-649

[7] Smerdel, B., Sokol, S.: Ustavno pravo, Narodne novine, Zagreb, srpanj, 2009.

[8] Šimac, N.: Europski principi javne uprave: od vladanja do služenja građana, Udruga za demokratsko društvo, Zagreb, 2002.

[9] Tropina Godec, Ž.: Informiranost građana i slobodan pristup informacijama, Hrvatska javna uprava, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323-340

[10] Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 85/10

[11] Zakon o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, Narodne novine 1/07

[12] Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Pro-tokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine 18/97.

[13] Zakon o pravu na pristup informacijama, Narodne novine 172/03, 144/10

[14] Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine 190/03, 199/03, 79/07

[15] Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija, Na-rodne novine 199/03, 30/04, 136/04

[16] Zakon o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave, Narodne novine 22/05, 44/06, 5/08, 27/08, 77/09

[17] Uredba (EC) br. 1829/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2003 o genetski modifi ciranoj hrani i stočnoj hrani, OJ L 268, 18.10.2003

[18] Uredba o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županijama, Narodne novi-ne 21/02, 78/03, 131/06, 91/07, 70/08

[19] http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:EN:HTML, (18. ožujka 2011.)

[20] http://www.entereurope.hr/page.aspx?PageID=84, (20. ožujka 2011)

[21] http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=1923, (20. ožujka 2011.)

[22] http://www.scribd.com/doc/40059017/Strategija-razvoja-elektroni010Dke-uprave-u-Republici-Hrvatskoj-za-razdoblje-od-2009-do-2012-godine, (30. ožujka 2011.)

[23] http://www.tportal.hr/vijesti/svijet/41937/sto-donosi-lisabonski-ugovor.html, (20. ožujka, 2011.)

[24] http://www.uprava.hr/, (14. veljače 2011.)


ORGANIZACIJA REGIONALNE I LOKALNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI KROZ HISTORIJU –

KOMPARATIVNA ANALIZA

dr.sc. Edin Mutapčić; Pravni fakultet u Tuzli

Sažetak:

Bosna i Hercegovina prošavši kroz različite državno-pravne forme, kontinuirano je imala organizaciju lokalne i regionalne uprave zasnovane prvenstveno na pri-rodno-geografskom i ekonomskom aspektu. Takav razvoj se može pratiti od sred-njovjekovnih župa i oblasti /zemalja/ pa do lokalne i regionalne organizacije koja je prisutna u BiH sve do odbrambeno-oslobidalačkog rata 1992-1995. godine. Međutim, agresija na BiH i plansko protjerivanje stanovništva za posljedicu je imalo uspostavljanje nove organizacije lokalne i regionalne uprave na principi-ma diskontinuiteta sa ranijim periodima bosanskohercegovačke historije. Tako da možemo konstatovati da poslijeratna, tzv. Postdejtonska organizacija lokalne i re-gionalne uprave u BiH predstavlja legalizaciju stanja uspostavljenog nasiljem i etničkim čišćenjem.

Ključne riječi:Bosna i Hercegovina, oblast, župa, sandžak, nahija, kotar, okrug, općina

Abstarct:

Bosnia and Herzegovina, having gone through diff erent state-legal forms, continu-ously had an organization of local and regional administration which was primarly based on natural-geographical and economic aspect. Such development can be traced from medieval parishes and areas/countries/ to the local and regional organisation which was present in Bosnia and Herzegovina until the Veterans war which lasted from 1992 to 1995. However, the attack on Bosnia and Herzegovina and planned banishment of the population had as its consequence the establishment of local and regional authorities based on the principles of discontinuity with earlier periods of Bosnian history. From that we can make a conclusion that after-war, which means post-Dayton establishment of local and regional government in Bosnia and Herze-


govina represents legalization of the condition which was based upon violence and ethnic cleansing.

Key words: Bosnia and Herzegovina, area, parish area, Sanjak, district, country , community

1. Uvod

Pojam regionalne države i reginalizacije u pravnoj teoriji nameće kao relativno mlad pojam. Međutim ideja „regionalizma“ i podjele jedne zemlje na područja, kao i među-državnog povezivanja usljed političkih, ekonomskih, vojnih i dr. in-teresa imaju svoje korjene u dalekoj prošlosti.1 Ljudi su još od osnutka „državne vlasti“ imali potrebu za „stvaranjem protuteže“ na lokalnom nivou stvaranjem „posebnih organizacija koje će služiti redovitomu zadovo ljavanju“ njihovih po-treba.2 Tako se tokom historije mogu pratiti različiti oblici upravljanja u užim i ši rim lokalnim zajednicama (naselje, mjesto, op ćina, grad, kotar, oblast, župani-ja, departman, provincija, vojvodstvo, oblast).3

2. Organizacija uprave u srednjovjekovnoj Bosni

Regionalno organizovanje imalo je svog odraza i u periodu egzistiranja sred-njo-vjekovne bosanske države. Tokom njenog višestoljetnog srednjovjekovnog postojanja bosanska država prošla je kroz više takvih faza. Razvoj lokalne i re-gionalne uprave tokom navedenog perioda u nauci se najviše bavio dr. Pavao Anđelić, koji zaključuje da „u toku gotovo 600-godišnjeg razvoja, u staroj bosan-skoj dr žavi su došla do izražaja tri osnovna upravno-politička sustava ili sheme“. To su:

a) starija – predfeudalna ili ranofeudalna;

b) zatim razvi jena feudalna,

c) i konačno – jedna kasnofeudalna shema.

Samo se po sebi razumije da u praksi nijedan od ovih sistema nikada nije bio sasvim čist, da je razvoj tekao polagano, te da smjene nisu vršene odjednom, i da bi detaljnije posmatranje moglo otkriti čitav niz prelaznih ili specifi čnih oblika teritorijalno-političke podjele zem lje. Tako razdoblje od doselja vanja do

1 Jovičić, M.: Regionalna država, Ustavno-pravna studija, Bajat, Beograd, 1996, 6.2 Pravni leksikon, Leksikografski zavod „Miroslav Krleža, Zagreb, 2007., 3 Ibidem, 676; 1436-37.


XII stoljeća spada u „rani feudalizam, a veći dio XIII i XIV stoljeća kao domi-naciju razvijenog feudalizma, dok specifi čnosti kasnog feudalizma očitovale su se u vrijeme kraljevstva.“4 U osnovi te strukture bar kada je u pitanju bosan-skohercegovački teritorij nadzire se ista osnova te organizacije čime se teritorij banovine dijeli na zemlje, a ove na župe i na kraju imamo seoske opštine na dnu organizacione strukture.

Tako u povelji bosanskog bana Stjepana II Kotromanića među svjedocima pojavljuju se svjedoci iz sljedećih bosanskih zemalja (1323): Bosne, Zagorja, Neretve, Rame, Duvna, Donji Krajeva, Usore, Soli i Trebotića. U poveljama se jasno naznačava da su to „bosanske zemlje“. Međutim ukoliko nešto pomnije analiziramo dotadašnji (raniji) administrativno-teritorijalni razvoj bosanske dr-žave neminovno se dolazi do zaključka da taj izraženiji oblik regionalnih organi-zacionih formi su imale „zemlje“ Bosna, Usora, Donji Krajevi i Hum. Međutim proces feudalne dezintegracije je išao ka cijepanju većih teritorijalnih jedinica i stvaranja manjih. Tako se na osnovu izvornog materijala može izvesti zaključak da se npr. ranosrednjovjekovana zemlja Usora već u navedenoj povelji Stjepana II Kotromanića pocijepala na tri zemlje Usoru, Sol i Trebotić. Međutim, integrativ-ni faktor između navedenih zemalja te 1323. godine bio je usorski vojvoda.5

Proces decentralzacije, odnosno feudalne hijerarhije se nije završavao na tom nivou. Niže organizaciobe jedinice bile su župe, tako da tokom navedenog pro-cesa u okviru zemlje Soli imamo župe: Spreča, Soli i Soko. Kasnije dolazi tokom kasnog srednjeg vijeka do cijepanja župe Soli na Gornje i Donje Soli. Slični pro-cesi cijepanja su se odvijali i na području ostalih poznosrednjovjekovnih župa. I na kraju imamo seosku općinu čije konture su se očuvale sve do XIX stoljeća. Kriterij za podjelu navedenih područja prvenstveno je zasnovan na prirodno-ge-ografskom aspektu i feudalnoj hijerarhiji.

3. Organizacija uprave tokom osmanskog perioda

Proces zauzimanja srednjovjekovne bosanske države od strane Osmanskog carstva započeo je stvaranjem Bosanskog krajišta kao svojevrsne osmanske ekspo-ziture na bosanskom teritoriju. Proces se nastavlja zauzimanjem srpske desoptije (1459) i na poslijetku slomom Bosanskog kraljevstva 1463. godine.

4 Anđelić, P.: Osnovne značajke teritorijalnopolitičke organizacije u srednjo vjekovnoj Bosni, Studije o teritorijalno-političkom organizovanju Srednjovjekovne Bosne, Svjetlost, Sarajevo, 1982, 9.5 Mutapčić E.: Upravno-pravi položaj Usore i Soli od ranog srednjeg vijeka do početka XVII stoljeća, doktorska disertacija, Pravni fakultet Sarajevo, Sarajevo, 2008.


Osmanlije su na lokalnom nivou slijedile raniju organizacionu formu. Naime, srednjovjekovne župe su pretvorene u nahije. Tako se na ovoj organizaciono-teritorijalnoj razini u potpunosti nadzire kontinuitet. Pri tome i jednu i drugu organizacionu formu (župa i nahija) mogli bi smo defi nisati kao prirodnoge-ografske cjeline zasnovane na zajedničkim privrednim interesima i na poslijet-ku vezom za određeni utvrđeni gradski centar. Međutim, navedeni kontinuitet teško se može nadzrijeti u organizacionim jednicama višeg ranga kadilucima i sandžacima. Upravo ove organizacione jednice nastaju kao vrlo bitna karika u lancu organizovanja prilično centralizovane osmanske uprave koja je kao što zna-mo imala odvojenu sudsku vlast. Prirodno-geografski aspekt u organizaciji pr-venstveno sandžaka je na samom početku narušen usljed vojno-strateški interesa. Naime, ovisno sa kojeg teritorija je izvršeno dalje zauzimanje bosanskih zemalja tom sandžaku je i pridodavan dio novoosvojenog teritorija. Tako da sandžaci koji su formirani na prostoru nekadašnjeg bosanskog kraljevstva nebi se mogli smatrati nasljednicima ranijih „bosanskih zemalja“.

Međutim, stabilizacijom prilika ipak do izražaja pri regionalnoj podjeli domi-nira prirodno-geografski faktor.

U procesu nastanka pojedinih sandžaka (arapski liva - znači zastava ili bajrak)6 najprije je formiran Bosanski sandžak sadržavavši u sebi značajan aspekt kontinui-teta imena, teritorija i administrativnog organizovanja na bosanskohercegovačkom prostoru. Zatim je uslijedilo formiranje Hercegovačkog (1470) i Zvorničkog sandžaka (1483). Međutim, Bosna od 1580. godine dobija status najveće ad-ministrativno-organizacione jedinice pašaluka. I to je jedan od kurioziteta da teritorij nekadašnjeg kraljevstva bude objedinjen pod osnaskom vlašću u okviru ejaleta te da pri tome sačuva svoje ime. U trenutku nastanka Bosanskog ejaleta u njegovom sastavu su bili i sandžaci koji su u velikom dijelu izvan današnjeg bosansko-hercegovačkog teritorija. Tako, poslije Mohačke bitke 1526. godine Osmanlije nastavljaju osvajanje Slavonije i Hrvatske. Već u proljeće 1527. os-vojili su najveći dio Slavonije, gdje su nešto kasnije uspostavili dva sandžaka, Požeški i Cazmanski (Začasna) ili Pakrački (Cernički). Iste godine Osmanlije osvajaju Liku i Krbavu, gdje na prostoru ispod Velebita, prema Senju, uspostavl-jaju Krčki ili Lički sandžak sa sjedištem u Kninu, odnosno Udbini. Nakon toga, Osmanlije se okreću Dalmaciji, gdje se posada Klisa predala početkom 1537. godine, kada je uspostavljen Kliski sandžak. Proces zaokruživanja teritorija Bo-

6 To je bila oblast u kojoj se pod jednu zastavu mogao mobilizirati određeni broj spahija (vojnika-konjanika) kojima je zapovijedao sandžak-beg ili alaj-beg“ (Imamović M.: Historija države i prava Bosne i Hercegovine, Magistrat, Sarajevo, 2003 (dalje: Imamović M.: Historija države i prava BiH)., 119.


sanskog pašaluka okončava se procesom pripajanja područja oko rijeke Une gdje je 1592. godine formiran Bihaćki sandžak. Tako je u sastavu Bosanskog pašaluka se nalazio teritorij koji je po svojoj površini prevazilazi i veličinu Tvrtkovog kral-jevstva. 7

Već smo konstatovali da su se sandžaci dijelili na kadiluke (sudske okruge), a kadiluci na nahije. Nahijama su upravljale subaše ili vojvode, a od XVIII stoljeća muteselimi, ili muselemi. Kao primjer regionalne i lokalne podjele navodimo Zvornički sandžak čija teritorija je obuhvatala nahije sa obje strane rijeke Drine. U ovom sandžaku početkom osmog decenija XVI stoljeća, tj. poslije 1572. godi-ne imamo osam kadiluka u čijem sastavu su sljedeće nahije:

1) srebreničkom kojem su pripadale nahije: Šubin, Srebre nica, Budimir i Kušlat;

2) brveničkom: Brvenik i Gošćanica;

3) zvornič kom: Zvornik, Sapna i vjerovatno Završ;

4) šabačkom: Bogurdelen (Šabac), Donja i Gornja Mačva;

5) krupanjskom: Krupanj, Bohorina, Rađevina, Jadar i Ptičar;

6) tuzlanskom: Donja i Gornja Tuzla, Visori, Smoluća, Jasenica, Gostilj, Spre-ča i Dramešin;

7) gračaničkom: Soko (Gračanica), Nenavište (Gradačac) i Srebrenik;

8) bijeljinskom: Bijeljina, Koraj i Teočak.8

Bez obzira na vrlo izraženu centralizaciju Osmanskog carstva akademik Avdo Sućeska došao je do zaključka da svi organi u toj državi nisu bili potpuno pot-činjeni „vrhovnoj sulta novoj volji“. Naime, on je ustanovio da osmanska država „nije bila do kraja centralizovana“, zbog osobenosti u organizaciji lokalne vlasti. U osmanskoj državi je postojala jaka centralna vlast (do kraja XVI stoljeća uglav-nom), ali snaga centralne vlasti nije počivala na hijerarhijskoj podređenosti naj-nižih organa višim, već na državnoj svojini na zemlju (araz-i miri). Organizacija centralne i provincijske vlasti bila je relativno jako razgranata, a odnos između organa centralne i provincijske vlasti postavljen na osnovu hijerarhijske podre-đenosti provincijskih or gana, organima centralne vlasti. Lokalna vlast, međutim, nije bila hi jerarhijski vezana za centar, zbog čega organi lokalne vlasti nisu bili u

7 Najveće adminsitrativno-teritorijalne jedinice u okviru Osmanskog casrtva bile su begler-begluci, ejaleti ili pašaluci. Na čelu ejaleta stajao je beglerbeg kao najviši provincijski vojno-upravni funkci-oner. Od XVI stoljeća za njega se uobičajila titula vezir ili valija (Ibidem, 121-122).8 Handžić A.: Tuzla i njena okolina u XIV vijeku, Svjatlost, Sarajevo, 1975, 52.


odnosu subordinacije prema organima centralne vlasti, kao što je to bio slučaj, u apsolutnim monarhijama na Zapadu.

Centralna vlast je svoje poslove u pro vincijama ostvarivala putem svojih po-sebnih organa, a poslova nje organa lokalne vlasti kontrolisala je putem sudskog organa - kadije. Transformacija na osmanski feudalni sistem ogleda se i u samoj strukturi imunitetnih prava feudalca spahije. Dok su nosioci feuda u srednjo-vjekovnoj Bosni imali potpuno koncentrisanu upravnu, ekonomsku, sudsku i upravno-policijsku vlast nad teritorijem svog feuda, uživaoc timara u osmanskom periodu je imao tzv. serbestsiz (neslobodane) posjede. Dakle, struktura posjeda se ogleda samo u ekonomskom imunitetu, odnosno pravo ubiranje feudalne rente, dok sudska, upravna i dr. uloge su bile odvojene. Međutim, osobe koje su vršile neku funkciju u osmanskoj vojsci i administraciji imali su tzv. serbest (slobodne) posjede. Takve posjede uživali su niži vojni i drugi funkcioneri, uživaoci zijameta i svih hasova. Ti posjedi su predstavljali osnovne upravne jedinice, čijim je uživa-ocima pripa dalo pravo upravno-policijske vlasti u odnosu prema zavisnim selja-cima (raji) naseljenim na tim posjedima. Uživaoci manjih serbest-feuda (timara i zijameta) vršili su, izgleda, sami upravno-policijsku vlast na svojim posjedima. Sličnu vlast uživao ci hasova na svojim posjedima povjeravali su svojim funkcio-nerima koji su se zvali vojvode i subaše. Ti funkcioneri su za svoje gospodare ubi-rali rentu od zavisne raje, odobravali promet rajetinske zemlje (baš tina i čifl uka), naplaćivali različite takse i globe, predvodili raju sudu itd.

O osmanskom periodu možemo pratiti i organizaciju gradske uprave. U navedenom periodu gradovi su bili sjedišta različitih vojnih i civilnih organa vlasti. Među nosiocima gradskih funkcija u izvorimoj građi između ostalih se spominju: predstavnik šerifa (nekību’l ešrāf ), tržni nadzornik (muhtesib), baž-dar, povjerenik za harač (harādž emīni), građevinski nadzornik (mīmār-agasi), carinski povjerenik (gümrük emīni), povjerenik državne blagajne (bejtulmani emīni), mjesni spahijski ćehaja (sipah kethuda jeri), janičarski serdar, serdar bu-dimskih vojnika i gradski zapovjednik (kal’a dizdar). O sigurnosti čaršije brinuli su se - pasvani ili asesani, koji su imali policijska ovlaštenja. Izvori potvrđuju, da su pojedini bosanski gradovi još u XVII stoljeću imali svog gradonačelnika (šehir kethudu) 9. U strukturi lokalne uprave odgovarajuće mjesto zauzimaju i drugi organi, poput kapetana, ajana, muteselima i dr. Izuzetan značaj u ukupnom

9 Sućeska, A.: Ajani, prilog izučavanju lokalne vlasti u našim zemljama za vrijeme Turaka, Naučno društvo Bosne i Hercegovine, Djela, Knjiga XXII, Odjeljenje istorijsko-fi loloških nauka, Knjiga 14, Sarajevo 1965, 42.; Branković, J.: Komunalna uprava u Bosni i Hercegovini 1866 - 1878. godine, Mustafa Imamović 45 godina naučnog i publicističkog rada, Zbornik radova, Sarajevo – Gradačac, 2010 (Branković: J.: n. dj).


društvenom i privrednom životu bosanskih gradova u ovom periodu također imaju esnafske organizacije.10

Opisano stanje lokalne uprave u osmanskoj državi ostalo je ne promijenjeno sve dok su klasične osmanske ustanove bile snaže i dje lotvorne u ostvarivanju državnih zadataka. Postojanje te organizacije osjeća se i kasnije, ali se ona u XVII stoljeću raspada onim tempom kojim je teklo raspadanje klasičnih osmanskih ustanova, na prvom mje stu timarskog sistema.

U periodu pojave krize klasičnih osmanskih ustanova (spahijske organizaci-je, janjičarske organizacije, organizacija državnih fi nansija itd.) počinje da raste uloga vilajetskih ajana u političkom životu nji hovog kraja. Usljed snažne krize kojom su bile zahvaćene klasične os manske ustanove u XVII stoljeću država nije bila u stanju da ostva ruje mnogobrojne svoje zadatke u provincijama na stari način i putem stare organizacije, pa vilajetski ajani, kao predstavnici po vlaštenih slojeva osmanskog društva u provincijama, počinju da se samoinicijativno bave ostvarivanjem nekih najvažnijih državnih poslova u kadilucima kao što su: razre-zivanje i ubiranje izvanrednih nameta, organizovanje javnog mira i reda, pomoć u mobilizaciji muslimana za vojsku itd. Ta samoinicijativa na kraju je dobila i podršku od državnog režima koji im odobrava da učestvuju u obavljanju spo-menutih poslova. Do sloma ajana na političkoj sceni dolazi u prvoj polovini XIX stoljeća, a sa političke scene nestaju u potpunosti intervencijom Omer-paše Latasa 1851-1852. godine.11

Pred kraj osmanske vladavine Bosna je dobila svoj prvi pisani ustav. Naime, organizacijom provincija Osmanskog carstva iz maja 1865. godine dolazi do re-organizacije ustrojstva ejaleta, među kojima i bosanskog. Carskim fermanom od 13. maja 1865. godine Bosanski ejalet ili pašaluk je preimenovan i pretvoren u Bosanski vilajet. Ovim fermanom je naređeno da se i u Bosni primijeni nova uredba o organizaciji vilaje ta. Uredba je provedena tokom 1865/66. godine i u cijelosti je stupila u život od početka 1867. godine.12

Ovim promjenama u skladu sa ranijim historijskim nasljeđem uspostavljaju se regije zasnovane prvenstveno na prirdnogeografskom aspektu koje su koncen-

10 Kreševljaković, H.: Esnafi i obrti u Bosni i Hercegovini 1463-1878, Izabrana djela II, Veselin Masleša, Sarajevo 1991.11 Sućeska, A.: Ajani, 21912 Imamović, M.: Historija države i prava BiH, 183-184.; Ovo je prvi pisani, mogli bismo ga nazva-ti, moderni ustavni zakon. Pravo za navedenu konstataciju daje nam činjenica da navedena uprava uz određene terminološke izmjene zadržana je tokom austro-ugarske uprave i kao takva prihvaćena je i u Vidovdanskom ustavu iz 1921. godine.


trisane oko najznačajnijih urbanih centara tog doba. Navedenim promjenama Bosna i Hercegovina je podijeljena na sedam sandžaka - okruga. To sljedeći sandžaci:

- Banjalučki, sa sjedištem u Banjoj Luci;

- Bihaćki, sa sjedištem u Bihaću;

- Hercegovački, sa sjedištem u Mostaru;

- Sarajevski, sa sjedištem u Sarajevu;

- Travnički, sa sjedištem u Travniku;

- Zvornički, sa sjedištem u Zvorniku;

- Novopazarski, sa sjedištem u Sjenici.13

U narednom periodu osmanske vladavine dolazi do promjene u pogledu sta-tusa Novopazarskog sandžaka koji se odvaja od Bosanskog vilajeta i priključuje Kosovskom 1877. godine čime se faktički zaokružuje današnji bosanskohercego-vački teritorij.14

U okviru reformi svih nivoa upravne vlasti u Bosni i Hercegovini, značajne promjene doživljava i komunalna uprava. Od 1866. godine se u sjedištima ad-ministrativnih jedinica počinju formirati uprave gradskih općina (beledije) sa potrebnim administrativnim aparatom i nadležnostima komunalnog karaktera. Upravu gradskih općina su nakon reorganizacije činili načelnik (reis), sekretar i odgovarajući broj članova. Upravnom aparatu su pripadali i stručni referenti, poput inžinjera, tehničara, blagajnika, liječnika i veterinara.15

4. Organizacija uprave tokom austrougarskog perioda

Odlukama Berlinskog kongresa 1878. godine Bosna i Hercegovina dobija svoje današnje ime, granice te dolazi pod okupacionu vlast Austrougarske mo-narhije.

Da bi spriječili neugodno pitanje ko će upravljati Bosnom (Austrija ili Ma-đarska) kruna je odlučila staviti Bosnu pod jurisdikciju zajedničkog ministarstva fi nansija. Zbog toga je Bosna uživala “specijalni status unutar Carstva (corpus

13 Pejanović, M.- Sadiković, E.: Lokalna i regionalna samouprava u Bosni i Hercegovini, TDK Ša-hinpašić, Sarajevo – Zagreb, 2010 (dalje: Pejanović M.- Sadiković E.: Lokalna i regionalna samo-uprava) 135.14 Pejanović, M.- Sadiković E.: Lokalna i regionalna samouprava,136.15 Branković, J.: n. dj., 343.


separatum)”.16 Na početku je okupaciona uprava bila povjerena zajedničkom Ministarskom vijeću, te je kod Ministarstva vanjskih poslova osnovano Bosansko povjerenstvo sastavljeno od izaslanika triju zajedničkih ministarstava. Međutim, ubrzo je uprava pripala zajedničkom Ministarstvu fi nasija, pri kome je u Beču za potrebe uprave nad Bosnom i Hercegovinom formiran Bosanski biro. Nepo-sredno u Bosni i Hercegovini na čelu uprave carskom odlukom od 29. X 1879. godine bila je Zemaljska vlada sa četiri odjela (unutrašnji poslovi, fi nancije, pra-vosuđe, građevinarstvo), a od 1912. godine na šest odjela (upravni, fi nancijski, pavosudni, bogoštovno-nastavni, privredni i tehnički). Na čelu vlade bio je vojni komadant koji je ujedno bio i poglavar zemlje. Uz zemljskog poglavara od 1882. godine, do 1912. godine, odnosno početka Balkanskih ratova uveden je građan-ski zamjenik (civilni adlatus) kojoj je bio na čelu civilne uprave.17

Preuzi manjem zatečene upravne strukture u Bosni i Hercegovine iz perioda osmanske vladavine Austrougarska monarhija je vilajet primenovala Reichsland, sandžaci ili live postali su okruzi, a kaze (srezovi) pretvoreni su u kotare, a nahije u kotarske ispostave. Valija je postao zemaljski poglavar (Landesschef ), mutesa-rifi (upravnici sandžaka) su postali okružni pred stojnici, a kajmakami ili mudiri (upravnici srezova) preimenovani su u kotarske predstojnike. U cijelosti je za-držana osmanska administrativno-teritorijalna podjela na šest okruga (Sarajevo, Travnik, Mostar, Zvornik (Tuzla)18, Banja Luka i Bihać) i 54 kotara sa 23 ko-tarske ispostave, na kraju uprave, mada se njihov broj mijenjao. Prema tome, u dužem vremenskom razdoblju, od 15. do početka 20. stoljeća, na prostoru Bosne i Hercegovine historijski je obliko vano šest regionalnih cjelina, a s njima i šest regionalnih gradskih centara.

Pored ove državne upravne strukture, okupacija je zatekla u BiH sistem op-ćinskih samouprava u okviru seoskih općina (džemata) i gradskih općina ili be-ledija. Nova vlast je zadržala ovu općinsku strukturu, ali su njena samoupravna prava i djelokrug bili veoma ograničeni. 19

Dakle, Austrougarska uprava ne mijenja raniju strukturu regionalnih i lokal-nih teritorijalnih jedinica u Bosni i Hercegovini. S vremenom, Austro-Ugarska

16 Mutapčić, E.: Pravno i administrativno ustrojstvo Bosne i Hercegovine od 1878. godine do aneksije (1908. godine), Saznanja, br. 3., Tuzla, 2009., 182-194.17 Imamović, M.: Pravni položaj i unutrašnjo-politički razvitak Bosne i Hercegovine od 1878. do 1914., Svjetlost, Sarajevo, 1976. 18 Usljed razvitka industrije i grada Tuzle kao industrijskog centra, Zvornik pre staje od 1906. godine biti središtem okruga. Umjesto Zvornika, središte okru ga postaje Donja Tuzla (Pejanović, M.- Sadiković E.: Lokalna i regionalna samouprava, 137.)19 Dedić, S.: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 1998., 41-42.


povećava broj lokalnih jedinica u Bosni i Hercegovini. Broj kotareva (ranije sre-zovi-kaze) povećao se od 42 na 56 (1885. godine), odnosno na 59 (1895). Od toga broj gradskih kotareva je bio 1885. godine sedam, a deset godina kasnije devet. Broj općina u 1885. godini bio je 580, od ko jih 546 stalnih i dvije privre-mene, 15 gradskih općina, devet privre menih gradskih općina i četiri trgovačke općine. U narednih deset godina tj. 1895. godine broj općina se povećava na 629, od kojih na džematske ili političke općine otpada 530, na gradske 58, na seoske 33 i na trgovačke osam. Situacija se, u pogledu broja i vrste općina, znatno mijenja 1912. godine kada postoji 2.256 i samo dva tipa općina: seoske (2.195) i gradske (61). Navedeno povećanje je uslijedilo svakako cijepanjem ranijih op-ćina a naročito formiranjem istih na području Banjalučkog i Bihaćkog okruga, gdje ih do tada nije ni bilo (Bihać), odnosno postojao je samo neznatan broj (u Banjalučkom okrugu). Dakle, na konačno formiranje općina uticao je princip da se, u pravilu, za svako naselje obrazuje seoska općina, što je imalo posljedicu da su ranije političke općine (džemati) postale seoske općine. 20

5. Lokalna i regionalna uprava u BiH tokom monarhističke Jugoslavije

Okončavanjem Prvog svjetskog rata Bosna i Hercegovina ulazi u najprije u sa-stav Države Slovenaca, Hrvata i Srba, a Prvodecembarkim aktom 1918. godine u sastav Kraljevstva (Kraljevine) Srba, Hrvata i Slovenaca. Teritorijalna cjelovitost Bosne i Hercegovine potvrđena je Senžermenskim mirovnim ugovorom koji je potpisan sa Austrijom (članom 204). To je uostalom potvrđeno i Vidovdanskim ustavom (28. juni 1921).21 Članom 134. navedenog ustava, predviđeno je da se zatečene pokrajinske uprave zadrže dok se ne donese zakon o podjeli zemlje na oblasti, okruge i općine, kako je to određeno članom 95. Ustava.22 Na Bosnu i Hercegovinu posebno se odnosio 135. član Vidovdanskog ustava kojim su raniji okruzi automatski postali oblasti: tuzlanska, sarajevska, hercegovačka (mostar-ska), travnička, vrbaska (banjalučka) i bihaćka.23

20 Ibidem, 41-42.21 Imamović, M.: Historija države i prava BiH, 297-298.22 U navedenom članu Ustava (član 95) stoji: „Uprava u Kraljevini vrši se po oblastima, okruzima, srezovima i opštinama. Podela na oblasti vrši se zakonom prema prirodnim, socialnim i ekonom-skim prilikama. Jedna oblast može imati najviše 800.000 stanovnika... Na čelu svake oblasti nalazi se veliki župan koga postavlja Kralj i koji upravlja preko državnih organa poslovima državne upra-ve u oblasti (Službene novine Kraljevine SHS, broj 142, juni 1921). Realizacija navedenog člana Vidovdanskog ustava uslijedila je Uredbom o podjeli zemlje na oblasti od 26. aprila 1922. godine (Službene novine Kraljevine SHS, broj 92, 28. april 1922).23 Imamović, M.: Historija države i prava BiH, 306.; Ali i pored toga, u BiH je i dalje djelovala Po-


Broj okruga uspostavom Kraljevine SHS ostao je isti (šest), dok se broj sre-zova (kotarova) smanjio za pet (54), a broj općina se povećao za sedam (2.263). Na čelu oblasti bio veliki župan kojeg je postavljao kralj. On je upravljao putem državnih organa poslovima državne uprave.24

Prema novom zakonodavstvu lokalna samouprava prisutna je kod nižih organi vlasti (mjesni, općinski, sreski i oblasni) koji su birani putem izbora. Nadležnost oblasnih i sreskih organa regulisana je Zakonom o oblasnoj i sreskoj samoupravi i Zakonom o opštoj upravi. Navedenim zakonima takođe su uređeni odnosi između ovih organa prema centralnim državnim organima. Dakle, uspostavljen je centralizovana uprava državom, koja je omogućila potpunu političku hegemo-niju beogradskih vladajućih krugova.25

Uostalom prve izbore za oblasne skupštine vlast je organizovala tek 23. janu-ara 1927. godine, dakle poslije osam godina egzistiranja zajedničke države i šest godina po izglasavanju Vidovdanskog Ustava prešlo se na biranje samouprav-nih skupština i njihovih organa. U međuvremenu samoupravni organi su bili obrazovani administrativnim putem, svakako od političkih predstavnika osoba

krajinska uprava. Njene poslove nije bilo jednostavno obustaviti, jer je BiH predstavljala historij-sku i administrativnu cjelinu. Bez obzira na to, strogi centralizam zaveden Vidovdanskim ustavom nalagao je likvidaciju pokrajinske uprave u Sarajevu sa svim njenim odjeljenjima. Neposredni izvr-šilac tog posla bilo je ministarstvo unutrašnjih djela. U tom smislu Zemaljska vlada BiH obavljala je poslove iz svog djelokruga sve do 21. jula 1921, kada je uspostavljena Pokrajinska uprava za BiH. Radilo se, ustvari, o običnom preimenovanju, jer je tadašnji i ujedno posljednji predsjednik Ze-maljske vlade Nikola Đurđević, nakon formalnog podnošenja ostavke, odmah kraljevim dekretom imenovan za Pokrajinskog namjesnika za Bosnu i Hercegovinu. Narodna skupština je 26. aprila 1922. konačno donijela Uredbu o oblasnoj i sreskoj samoupravi kojim je bila predviđena podjela države na 33 oblasti, od kojih je na BiH otpadalo šest koje su navedene u osnovnom tekstu.24 Naravno postavlja se pitanje šta je općina prema navedenoj podjeli. Svakako da bi se najprije mogla poistovjetiti sa katastarskom i da se u osnovi tu kriju ostacio seoskih općina čije korijene možemo sagledati još u srednjovjekovnoj Bosni. Međutim, određeni podaci govore da se u trenut-ku ulaska u zajedničku južnoslavensku državu Bosna i Hercegovina sastojalala od 111 organizova-nih opština (od toga na 66 gradskih, 26 organizovanih seoskih i 19 varošica, takođe organizovanih kao seoske opštine i seoskim naseljima) i sa oko ¾ cjelokupnog stanovništva izvan organizo vanih opština, Bosna i Hercegovina je ušla 1918. godine u novu državu, i kao takva je zadržana sve do jeseni 1927., odnosno do 1928. godine. (Vegner, A.: O neorganizovanim opštinama u Bosni i Hercegovini, Savremena opština-Savremena općina, II, 1 i 2, Beograd, januar-februar 1927,730-734; prema: Brkljača, S.: Lokalna samopurava u Bosni i Hercegovini od 1878. do 1918., Mustafa Imamović 45 godina naučnog i publicističkog rada, Zbornik radova, Sarajevo – Gradačac, 2010., 314.).25 Prema član 96. Vidovdanskog ustava „za poslove mesnog: opštinskog, sreskog i oblasnog značaja ustano-vljava se mesna: opštinska, sreska i oblasna samouprava uređena na načelu izbornom. O upravi i samoupravi gradova doneće se naročiti zakon. O samoupravnim poslovima staraju se po-sebni samoupravni organi, prema odredbama zakona. (Službene novine Kraljevine SHS, broj 142, juni 1921.; Dedić, S.: n. dj., 42-43).


odanih beogradskom režimu.26 Samim time navedena sporost u provođenju ad-ministrativno-teritorijalne podjele i konstituiranju samoupravnih organa nima-lo ne iznenađuje. Pogotovo ukoliko se u obzir uzme činjenica da su vladajući beogradski krugovi na početku 1924. godine eliminisali Pokrajinsku upravu za Bosnu i Hercegovinu.27

Situacija ništa nije bila ni na općinskoj razini. Naime samo su tri puta u vrije-me monarhističke Jugoslavije održani izbori za lokalna (općinska) predstavništva i to: 1928., 1933. i 1936. godine. Za razliku od većine općina, gradovi: Sarajevo, Banja Luka, Tuzla, Mostar, Travnik, Bihać i Livno (koji su 1934. godine Zako-nom o gradovima dobili status grada), su navedene izbore imali jedino 1928. godine. Pravno potvrđeni gradovi, gradske opštine kao veliki gradovi, ili važni urbani centri, do kraja perioda kraljevske države imali su, od vrhovne upravne vlasti, postavljena gradska vijeća i gradonačelnike, vrlo osjetljive i labilne pozicije u odnosu na nadzornu vlast.28

Rušenja historijsko-teritorijalne zasebnosti Bosne i Hercegovine započete uki-danjem Pokrajinske uprave 1924. godine okončava se šestojanuarskom diktatu-rom. Tako je Zakonom o nazivu i podjeli Kraljevine Jugoslavije na upravna po-dručja od 3. oktobra 1929. njen teritorij podijeljen je na devet banovina: Dravska banovina (Ljubljana), Savska banovina (Zagreb), Vrbaska banovina (Banjaluka), Primorska banovina (Split), Drinska banovina (Sarajevo), Zetska banovina (Ce-tinje), Dunavska banovina (Novi Sad), Moravska banovina (Niš), Vardarska ba-novina (Skoplje). Posebnu upravu cjelinu državnog sjedišta predstavljao je glavni grad Beograd sa Zemunom i Pančevom.29

Uvođenjem banovina 1929. godine Bosna i Hercegovina gubi svoju, a time i svoju, kroz historijski razvitak, oblikovanu regionalnu strukturu. Njena teritorija i stanovništvo ušli su u sastav četiri banovine koje su se prostirale i manje ili više

26 Dedić, S.: n. dj., 44.27 „Zakonom o razgraničenju oblasti, Bosna i Hercegovina će se razdeliti u oblasti u svojim sa-dašnjim granicama. Dok se to zakonom ne uredi, okruzi u Bosni Hercegovini važe kao oblasti. Spajanje tih oblasti vrši se odlukom oblasnih skupština dotičnih oblasti donetom većinom od 2/3 glasova u granicama određenim 3. stavom čl. 95. Ustava. Pojedine opštine ili srezovi mogu se iz svojih oblasti izlučiti i pripojiti drugoj oblasti u sadanjim granicama Bosne i Hercegovine ili izvan njih, ako na to pristanu njihova samoupravna predstavništva odlukom od 3/5 glasova i tu odluku odobri Narodna Skupština (Službene novine Kraljevine SHS, broj 142, juni 1921).28 Brkljača, S., n. dj., 320-323. Prema Uredbi iz 1928. god. porastao je na 399. općine (uporediti sa nap. br. 24.)29 Službene novine Kraljevine Jugoslavije, br. 233-XCVI od 5. oktobra 1929., 1885.; Čaušević, DŽ.: Pravno-politički razvitak Bosne i Hercegovine, dokumenti sa komentarima, Magistrat, Saraje-vo, 2005., 327- 330.


uklapale u izvanbosanska, hrvatska, crnogorska i srpska državnopravna i etnička područja. Teritorija Bosne i Hercegovine podijeljena je između Drinske, Vrba-ske, Primorske i Zetske banovine. Drinska banovina formirana je od nekadašnje sarajevske oblasti, bez fočanskog i dijelova fojničkog sreza, zatim tuzlanske obla-sti, osim srezova Gradačac, Gračanica i Maglaj, te manjeg dijela bivše travničke oblasti. Drinskoj banovini pored toga pridodati su dijelovi zapadne Srbije sa Uži-cem i krajevi u Srijemu oko Vukovara sa okolicom. Vrbasku banovinu sačinjavali su bivša Vrbaska i Bihaćka oblast, te srezovi Mrkonjić Grad, Jajce i Glamoč iz nekadašnje travničke, i srezovi Gradačac, Gračanica i Maglaj iz bivše tuzlanske oblasti. Vrbaskoj banovini pripao je uski pojas preko rijeke Une, oko Dvora na Uni između Bosanskog Novog i Dobrljina. Za razliku od Drinske banovine, Vrbaska banovina prostirala se isključivo unutar historijskog teritorija Bosne i Hercegovine. Zapadni dio mostarske oblasti, na desnoj obali Neretve, i dio bivše travničke oblasti, odnosno srezovi, Mostar, Konjic, Ljubuški, Travnik, Bugojno, Prozor, Livno i Duvno pripali su Primorskoj banovini. Istočni dio mostarske oblasti, na lijevoj obali Neretve, odnosno srezovi Stolac, Ljubinje, Nevesinje, Gacko, Bileća, Trebinje, sa Fočom iz bivše sarajevske oblasti ušli su u sastav Zet-ske banovine.30

Navedenom podjelom zemlje ukinuti su svi samoupravni organi vlasti u obla-stima i srezovima i umjesto njih uvedeni su oblasni komesari. „...Ban vrši nadzor nad samoupravama...“, prema paragrafu 6. navedenog zakona.31

Uslijedilo je likvidiranje lokalne i regionalne samouprave i prenošenje njiho-vih poslova na bansku upravu. U toj namjeri banovi su 16. novembra 1929. go-dine razriješili dužnosti oblasne komesare i konačno preuzeli poslove dotadašnjih oblasnih organa. Ni Ustav Kraljevine Jugoslavije, donesen od kralja Aleksandra 3. septembra 1931. godine, nije ništa primijenio u organizaciji uprave niti u do-menu administrativno-teri torijalne podjele države.

Sporazumom Cvetković-Maček iz 1939. godine, kojim se formira Banovi-na Hrvatska, Bosna i Hercegovina je bila podijeljena između velikohrvatskog i velikosrpskog nacionalnog interesa. Ova podjela nije realizovana usljed početka Drugog svjetskog rata.32

30 Imamović, M.: Historija Bošnjaka, BZK Preporod, Sarajevo, 1997., 506-507.31 Službene novine Kraljevine Jugoslavije, br. 233-XCVI od 5. X 1929., 1885.; Čaušević DŽ.: n.dj., 327 – 33032 Predsjednik Vlade Dragiša Cvetković i vođa HSS-a dr. Vlatko Maček potpisali su 26. augusta 1939. sporazum koji je u biti sadržavao dvije tačke: (1) formiranje koalicione vlade Cvetković-Maček; i (2) osnivanje Banovine Hrvatske. U državnopravnom smislu sporazum je izražen dono-


6. Lokalna i regionalna uprava u BiH tokom socijalističkog perioda

Lokalna vlast po okončanju Drugog svjetskog rata zasnivala se ustvari na or-ganizaciji Narodnih odbora koji se obrazuju u sljedećim administrativo-teritori-jalnim jedinicama: mjesto (selo i manji gradovi), gradovi i gradski rejoni, srezovi i okruzi.33 U tom periodu se u Bosni i Hercegovini uspostavlja teritorijalna orga-nizacija sa sedam okruga:

1. Bihaćki; 5. Travnički;2. Banjalučki; 6. Sarajevski;3. Tuzlanski; 7. Mostarski.4. Dobojski;

Ova podjela zadržala se do 1949. godine. Zakonom o administrativno-teri-torijalnoj podjeli BiH iz 1949. godine nosioci lokalne vlasti i dalje su narodni odbori, a Bosna i Hercegovina je podijeljena u četiri oblasti:

1. Banjalučka (sa 20 srezova); 3. Sarajevska (sa 15 srezova);

2. Mostarska (sa 14 srezova); 4. Tuzlanska (sa 18 srezova).1

Donošenjem Opšteg zakona o uređenju opština i srezova od 20. juna 1955. godine, kao i drugih propisa o nadležnostima općina i srezova iste godine, za-počinje uvođenje novog „komunalnog sistema“. Dolazi do jasnijeg uobličavanja općine kao „samoupravne“ društveno-ekonomske i političke zajednice. Općina (komuna) se obrazlaže kao „viši oblik društvenog života u kojoj sve društvene funkcije vrše neposredno sami građani“. Iznošen je stav da općina (komuna) treba da bude „osnovna društveno-ekonomska zajednica radnog naroda“, dok srez, od-nosno „savez komuna“ treba da bude „političko-upravna zajednica“ više komuna. Ukinuta je ranija razlika između „ruralne“ i „urbane“ općine. Ova jednoobra-znost u položaju i samoupravnoj strukturi općine ostala je sve do danas.34 Iako se

šenjem Uredbe o Banovini Hrvatskoj, koja je obnarodovana istog dana kada je potpisan sporazum, 26. augusta 1939. godine. Sporazum i rješenje „hrvatskog pitanja“ izvedeni su potpuno na račun Bosne i Hercegovine, a posebno Bošnjaka. Prema Uredbi o Banovini Hrvatskoj u njen sastav ušle su dotadašnja Savska i Primorska banovina, te kotarevi Dubrovnik, Šid, Ilok, Brčko, Gradačac, Derventa, Travnik, Stolac i Fojnica. Budući da su Primorskoj banovini odranije pripadali znatni dijelovi BiH, u sastavu Banovine Hrvatske našlo se 13 pros tranih kotara iz BiH. To su bili: Brčko, Bugojno, Derventa, Duvno, Fojnica, Gradačac, Konjic, Livno, Ljubuški, Mostar, Prozor, Stolac i Travnik. Time je izvršena dalja podjela BiH i potpuno cijepanje njenog povijesnog tkiva. Razgra-ničenje Banovine Hrvatske, sa preostalim teritorijem Drinske, Vrbaske i Zetske banovine izvršeno je uz pretpostavku da bosanski muslimani (Bošnjaci) uopće ne postoje, odnosno da ne žive na tim prostorima. Velikosrpski krugovi odmah su istupili sa idejom da se, nasuprot Banovini Hrvatskoj formira srpska banovina, pod nazivom Srpske zemlje. 33 Dedić, S.: n.dj., 48-49.34 Dedić, S., n.dj.: 52-57.


tražilo stvaranje općina koje bi bile podjednake veličine i koje bi mogle osigurati minimalne zahtjeve u razvitku komunalnog života i komunalnih institucija. Na početku uvođenja novog komunalnog sistema broj općina je sa 363 smanjen na 191, da bi se i ovaj broj smanjio prvo na 134 (1959), a potom na 122 (1961). Na-vedenim procesom dolazi do integracije manjih opština u veće opštinske teritori-jalne cjeline.35 Kasnije dolazi do smanjenja na 106 općina, a od 1978. godine 109 općina. Naposlijetku, neposredno pred agresiju na Bosnu i Hercegovinu 1992. godine broj u Bosni i Hercegovini je bilo 109 općina.Od početka pedesetih pa do 1992. godine postojala je regionalna struktura samo unutar Privredne komore BiH. Radi se o sedam osnovnih privrednih komora, kao regionalnih i zasebnih cjelina unutar Privredne komore Bosne i Hercegovine:

1. Bihaćka; 5. Sarajevska;

2. Banjalučka; 6. Zenička;

3. Tuzlanska; 7. Dobojska.2

4. Mostarska

6. Nova Dejtonska konstrukcija Bosne i Hercegovine

Agresija na Bosnu i Hercegovinu i Dejtonski mirovni sporazum (1995) uslo-žnjili su novo unutrašnje uređenje Bosne i Hercegovine. Po navedenom spora-zumu država se sastoji iz dva entiteta: Federaciji Bosne i Hercegovine s deset kantona36 i Repu blike Srpske. Prema Dejtonskom sporazumu, BiH faktički ima 14 ustava koji svi skupa čine njen konstitucionalni sistem. Tu je na prvom mjestu Ustav BiH (aneks 4 sporazuma), dva ustava dva konstitucionalna entiteta BiH (Federacije i Republike Srpske) i deset kantonalnih ili županijskih usta va u okvi-ru bošnjačko-hrvatske Federacije BiH. Tome se od 5. marta 1999. priključio i distrikt Brčko, kao četvrti konstitucionalni element. Na taj način nastala je etnič-ki prilično čista, usljed agresije i genocida, Republika Srpska sa višim stepenom centraliztacije i sastavljena je od 63 općine.

35 Ibidem36 Američkom intervencijom početkom 1994. dolazi do prekida jednogodišnjeg oružanog sukoba između Hrvata i Bošnjaka. Sukob je okončan sporazumom u Washingtonu, kojom je uspostav-ljena Federacija BiH kao neki oblik saveza ili saradnje Bošnjaka i Hrvata. Ustav Federacije BiH je proglašen 30. marta 1994. godine. Po tom ustavu „Bošnjaci i Hrvati kao konstitutivni narodi“ zajedno sa ostalim građanima Republike BiH preoblikuju na osnovu svojih suverenih prava „unu-trašnju strukturu“ teritorije sa većinskim bošnjačkim i hrvatskim stanovništvom u Federaciju BiH koja se sastoji od „federal nih jedinica“ sa jednakim pravima i odgovornostima (Imamović, M.: Historija države i prava BiH, 392).


Federacija Bosne i Hercegovine sastavljena je iz deset županija (kantona) od kojih tri kantona su većinski hrvatski, Livanjski (6 općina), Zapadnohercegovač-ki (4 općine) i Posavski (3 općine), dva su mješovita (Srednjobosanski (12 opći-na) i Hercegovačko-neretvanski), dok su sa većinskim bošnjačkim stanovništvom kantoni: Unsko-sanski (8 općina), Zeničko-dobojski (12 općina), Tuzlanski (13 općina) i Sarajevski kanton (9 općina).

7. Umjesto zaključka

Nažalost, u periodu dok u zapadnoevropskim zemljama tokom osamdesetih i devedesetih godina prošlog stoljeća imamo inetgracije na „principu supsidijarno-sti“ i prekogranične međuregionalne saradnje na „konceptu euroregije“, Bosna i Hercegovina se vraća na „princip etnicizacije prostora“. „Time su negirane isto-rijske, ekonomske, komunikacijske i kulturološke osnove oblikovanja regional-nih cjelina u prošlosti Bosne i Hercegovine.“37 Nova podjela, kako države na dva entiteta, tako i kantona na općine, je zasnovana prije svega na etničkom čišćenju stanovništva drugih nacionačlnosti i na taj način oblikovanja novih „vještačkih“ cjelina. Tako imamo geografski nepovezan entitet Federacija BiH (izvojen Un-sko-sanski i Posavski kanton). Sa druge strane imamo prilično vještačku prirod-no-geografsku konstrukciju entiteta Republike Srpske.

Litaratura:Anđelić, P.: Osnovne značajke teritorijalnopolitičke organizacije u srednjo vjekovnoj Bosni, Studije o teritorijalno-političkom organizovanju Srednjovjekovne Bosne, Svjetlost, Sara-jevo, 1982.;

Branković, J.: Komunalna uprava u Bosni i Hercegovini 1866 - 1878. godine, Mustafa Ima-mović 45 godina naučnog i publicističkog rada, Zbornik radova, Sarajevo – Gradačac, 2010.;

Brkljača, S.: Lokalna samopurava u Bosni i Hercegovini od 1878. do 1918., Mustafa Ima-mović 45 godina naučnog i publicističkog rada, Zbornik radova, Sarajevo – Gradačac, 2010.;

Čaušević, DŽ.: Pravno-politički razvitak Bosne i Hercegovine, dokumenti sa komentarima, Magistrat, Sarajevo, 2005.;

Dedić, S.: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 1998.;

Handžić A.: Tuzla i njena okolina u XIV vijeku, Svjatlost, Sarajevo, 1975, 52.;

Imamović M.: Historija države i prava Bosne i Hercegovine, Magistrat, Sarajevo, 2003.;

Imamović, M.: Pravni položaj i unutrašnjo-politički razvitak Bosne i Hercegovine od 1878. do 1914., Svjetlost, Sarajevo, 1976.;

37 Pejanović, M.- Sadiković E.: Lokalna i regionalna samouprava, 146.


Jovičić, M.: Regionalna država, Ustavno-pravna studija, Bajat, Beograd, 1996.;

Kreševljaković, H.: Esnafi i obrti u Bosni i Hercegovini 1463-1878, Izabrana djela II, Ve-selin Masleša, Sarajevo, 1991.;

Mutapčić E.: Upravno-pravi položaj Usore i Soli od ranog srednjeg vijeka do početka XVII stoljeća, doktorska disertacija, Pravni fakultet Sarajevo, Sarajevo, 2008.;

Mutapčić, E.: Pravno i administrativno ustrojstvo Bosne i Hercegovine od 1878. godine do aneksije (1908. godine), Saznanja, br. 3., Tuzla, 2009.;

Pejanović, M.- Sadiković, E.: Lokalna i regionalna samouprava u Bosni i Hercegovini, TDK Šahinpašić, Sarajevo – Zagreb, 2010.;

Pravni leksikon, Leksikografski zavod „Miroslav Krleža, Zagreb, 2007.;

Sućeska, A.: Ajani, prilog izučavanju lokalne vlasti u našim zemljama za vrijeme Turaka, Naučno društvo Bosne i Hercegovine, Djela, Knjiga XXII, Odjeljenje istorijsko-fi loloških nauka, Knjiga 14, Sarajevo 1965.;

Nornativni akti:Službene novine Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca;Službene novine Kraljevine Jugoslavije;


PRAVNI ASPEKTI PRENOŠENJA JAVNIH OVLASTI NA JAVNE USTANOVE -

PRIMJERI LUČKIH UPRAVA RIJEČNIH LUKA

Mr.sc. Iva Olujić, dipl. iur., Lučka uprava Vukovar

Sažetak

Poslove javne uprave, osim tijela državne uprave, mogu obavljati između ostalih i pravne osobe koje imaju javne ovlasti koje su im podijeljene temeljem posebnih zakona. U radu ćemo dati primjer lučkih uprava - javnih ustanova koje su pravne osobe osnovane od strane Republike Hrvatske da upravljaju riječnim lukama i, u sklopu obavljanja svojih djelatnosti, ovlaštene su obavljati i poslove koji se temelje na javnim ovlastima. Dati ćemo pregled i analizu pozitivnih propisa te ukazati na specifi čnosti pojedinih javnih ovlasti u riječnim lukama te pokušati istražiti even-tualne manjkavosti propisa, poteškoće u primjeni i dati odgovarajuće prijedloge de lege ferenda a sve na temelju relevantnih primjera iz prakse.

Ključne riječi: javne ovlasti, javne ustanove, lučke uprave, riječne luke, upravljanje lukama

Abstract

Public administration jobs, except public administration bodies, can be obtained also by the legal entities that are provided with public authority based on the special regulations. In this paper we will give the example of inland ports port authorities – public institutions established by the Republic of Croatia for inland ports mana-gement and, within their activities, authorized to perform the jobs based on public authority. We will give short overview and analysis of the relevant regulations and point out specifi c features of every public authority in river ports. We will also try to explore possible defi ciency of regulation, problems of implementation and give adequately recommendations de lege ferenda based on relevant practical examples.

Key words: public authority, public institutions, port authorities, river ports, port management


1. UVOD

Sukladno Zakonu o sustavu državne uprave (dalje ZSDU) poslove državne uprave obavljaju tijela državne uprave1. Poslovi državne uprave su, prema čl. 1. ZSDU, neposredna provedba zakona, donošenje propisa za njihovu provedbu, obavljanje upravnog nadzora te drugi upravni i stručni poslovi koji se detaljnije određuju posebnim zakonima. Neki od poslova državne uprave mogu se povje-riti tijelima koja imaju javne ovlasti, odnosno koja se posebnim propisima ovla-šćuju obavljati pojedine poslove u ime države, tj. na koje je država prenijela javne ovlasti za obavljanje određenih poslova u okviru njihovih djelatnosti. Javne se ovlasti svode većinom na tri vrste pravnih poslova: uređivanje (normiranje) odre-đenih pravnih odnosa, rješavanje u pojedinačnim stvarima o određenim pravima i obvezama te obavljanje drugih javnih ovlasti, poput upravnih radnji2.

Svake godine ažurira se i, od strane Vlade RH, javno objavljuje Popis tijela javne vlasti3 koji je Vlada obvezna javno objaviti sukladno Zakonu o pravu na pristup informacijama4 (dalje ZPPI) do kraja siječnja svake godine. Tijela koja imaju javne ovlasti obvezna su pri obavljanju poslova za koje su ovlaštena putem posebnih zakona primjenjivati i propise koji se odnose na tijela državne uprave.

U posebnim zakonima može biti izričito navedeno koje su javne ovlasti, me-đutim to se može izvesti i posredno, odnosno tumačenjem zakona može se utvr-diti da se radi o javnim ovlastima.

U radu ćemo navesti poslove koji su dodijeljeni lučkim upravama na unutar-njim vodama i koji predstavljaju javne ovlasti. Lučke uprave u lukama unutarnjih voda su javne ustanove, osnovane od strane Republike Hrvatske za upravljanje i razvoj riječnih luka i pristaništa. Tijelo upravljanja je upravno vijeće, a vodi-telj poslovanja je ravnatelj. Lučka uprava Vukovar osnovana je tijekom 2001.g. temeljem tadašnjeg Zakona o lukama unutarnjih voda5 (dalje ZLUV), a nakon nje i ostale riječne lučke uprave Osijeku, Slavonskom Brodu i Sisku. Lučke se uprave nalaze na popisu tijela javne vlasti budući da u okviru svojih aktivnosti

1 Prema čl. 3. ZSDU tijela državne uprave su: ministarstva, središnji državni uredi Vlade RH, državne upravne organizacije i uredi državne uprave u županijama2 Cit. dr.sc. Rajko, Alen: “Novela Zakona o pravu na pristup informacijama – implikacije na po-dručju javnih ovlasti”3 Zadnji Popis tijela javne vlasti objavljen je 2010.g., “Narodne novine” 19/20104 “Narodne novine” broj: 172/03, 144/10, obveza Vlade RH proizlazi iz čl. 3. st. 2. ZPPI5 “Narodne novine” broj: 142/98 i 65/02


obavljaju poslove koji se temelje na prenesenim javnim ovlastima. U Zakonu o plovidbi i lukama unutarnjih voda6 (dalje ZPLUV), koji je sada na snazi, izričito su navedeni poslovi koji predstavljaju javne ovlasti. U radu ćemo dati pregled pozitivnog zakonodavstva te ukazati na specifi čnosti i pravna obilježja poslova koje obavljaju lučke uprave a koje istovremeno predstavljaju javne ovlasti.

2. ZAKONSKA REGULATIVA

Izvršavanje javnih ovlasti se spominje u Ustavu RH7. Od provedbenih propisa su najznačajniji već spomenuti ZSDU, zatim Zakon o općem upravnom postup-ku8 (daje ZUP), Zakon o ustanovama9 (dalje ZU), ZPPI te, kako smo u uvod-nom dijelu naveli, specijalni propisi koji se odnose na poslovanje lučkih uprava u riječnim lukama od kojih je najvažniji ZPLUV. U ovom dijelu rada donosimo pregled najznačajnijih odredbi, od općih ka posebnim.

U Ustavu RH, u čl. 19. stoji kako “ pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu. Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.”

ZSDU-om, čl. 2. propisano je kako se “posebnim zakonom određeni poslovi državne uprave mogu povjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave ili drugim pravnim osobama koje na temelju zakona imaju javne ovlasti (u daljnjem tekstu: pravne osobe koje imaju javne ovlasti)”.

ZUP se odnosi i na tijela koja imaju javne ovlasti i propisuje pravila za postu-panje u rješavanju u upravnim stvarima (čl. 1.).

Rad tijela koja imaju javne ovlasti u poslovima koji se odnose na izvršavanje istih je javan uz mogućnost isključenja javnosti, ali samo u zakonom predviđe-nim slučajevima (čl. 12. ZSDU) što implicira primjenu ZPPI.

Ukoliko građaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane šteta prili-kom obavljanja javnih ovlasti štetu nadoknađuje Republika Hrvatska (čl. 13. ZSDU).

Javne ustanove su, za razliku od tijela državne uprave, pravne osobe, što znači da u svom radu mogu u pravnom prometu stjecati prava i preuzimati obveze, biti

6 “Narodne novine” broj: 109/07 i 132/077 “Narodne novine” broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/108 “Narodne novine” broj: 47/099 “Narodne novine” broj: 76/93, 29/97, 47/99, 35/08


vlasnikom pokretnih i nepokretnih stvari, te mogu biti strankom u postupcima pred sudovima, drugim državnim organima i tijelima s javnim ovlastima (čl. 4 ZU). Javnoj ustanovi se može zakonom povjeriti da u sklopu djelatnosti radi koje je osnovana, općim aktima uređuje određene odnose, da rješava u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti fi zičkih i pravnih osoba, te da obavlja druge javne ovlasti (čl. 10 ZU).

ZPLUV-om su izričito navedeni poslovi lučkih uprava koji predstavljaju javne ovlasti (čl. 131.), a vezani su za poslove upravljanja riječnim lukama. To su: na-plata lučkih pristojbi, sklapanje ugovora o korištenju luke, izdavanje odobrenja za obavljanje lučkih djelatnosti, potvrđivanje i objava lučkih tarifa, uvid u po-slovnu i fi nancijsku dokumentaciju lučkih korisnika.

U pravnom smislu značenje prenošenja javnih ovlasti predstavlja u isto vrije-me ovlaštenje, odgovornost i obvezu tijelima na primjenu odgovarajućih propi-sa, donošenje akata propisane forme kao i primjenu svih ostalih propisa koji se odnose na obavljanje ovakvih poslova. Akti koji se donose su, između ostalog, i upravni akti i na njih se primjenjuje ZUP. Stoga je potrebno posvetiti posebnu pozornost pravilnom izvršavanju javnih ovlasti.

Važno je istaknuti da se nad poslovima koji se temelje na javnim ovlastima te nad općim i pojedinačnim aktima u javnim ustanovama obavlja nadzor i pri-mjenjuju se propisi kojima se uređuje sustav državne uprave (čl. 64. st. 2. ZU). ZPLUV-om je propisano kako upravni nadzor nad provođenjem tog zakona i propisa donesenih na temelju njega kao i upravni nadzor nad radom lučkih upra-va u obavljanju njihovih javnih ovlasti obavlja nadležno ministarstvo (čl. 169. ZPLUV).

Na pravne osobe koje imaju javne ovlasti shodno se primjenjuju propisi ko-jima se uređuje stručna sprema i stručno osposobljavanje državnih službenika i namještenika (čl. 58. ZSDU). Ova odredba znači da djelatnici koji obavljaju stručne poslove prilikom izvršavanja javnih ovlasti trebaju biti na odgovarajući način educirani za obavljanje istih.

3. JAVNE OVLASTI KOJE JE DRŽAVA PRENIJELA NA LUČKE UPRAVE RIJEČNIH LUKA

3.1. Naplata lučkih pristojbi

Lučke su uprave ovlaštene za naplatu lučkih pristojbi u lukama unutarnjih voda. Postoje nekoliko vrsta lučkih pristojbi prema ZPLUV-u: pristojba za upo-trebu obale ili pontona, ležarina, pristojba za vez, naknada za korištenje luke


i naknada za korištenje pristaništa10. ZPLUV je djelomično izmijenio koncept lučkih pristojbi, u odnosu na raniji Zakon o lukama unutarnjih voda iz 1998. (dalje ZLUV), u smislu da je naknada za korištenje luke dodana kao vrsta lučkih pristojbi. Raniji naziv te naknade bio je koncesijska naknada budući da su se prema ZLUV-u dodjeljivale koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti a sada se umjesto njih dodjeljuju Odobrenja sukladno odredbama ZPLUV-a.

Temeljem ZPLUV-a i Pravilnika o kriterijima za određivanje lučkih pristojbi11 lučke uprave izrađuju prijedlog odluke o visini lučkih pristojbi kojeg razmatra i usvaja upravno vijeće lučke uprave te ga šalje ministru nadležnog ministarstva na izdavanje prethodne suglasnosti12 (čl. 136.). Nakon dobivanja prethodne sugla-snosti upravno vijeće će donijeti odluku o visini lučkih pristojbi i javno ih obja-viti. Nije propisano gdje i kako se lučke pristojbe trebaju javno objaviti, tako da se objavljuju na oglasnoj ploči lučke uprave i na web stranicama radi dostupnosti širem krugu zainteresiranih korisnika.

Lučke pristojbe čine jedan od izvora sredstava kojim se fi nancira rad lučkih uprava prema čl. 140. ZPLUV-a, dakle prihod su lučkih uprava. Uz ostale, tim se sredstvima fi nancira građenje i modernizacija lučkih građevina.

Što se tiče pravne prirode lučkih pristojbi, moramo uzeti u obzir kako je napla-ta lučkih pristojbi od strane lučkih uprava utemeljena na dodjeli javne ovlasti, što znači da je u pravilu država ovlaštena na naplatu istih, odnosno su lučke pristojbe spadaju u javna davanja. Bilo je nekoliko sudskih sporova vezano za utvrđivanje pravne prirode lučkih pristojbi budući da je bilo dvojbi jesu li one utemeljene na ugovoru ili na zakonu13. Ti sporovi su se odnosili na morske luke, budući da je tamo dulja praksa primjene i naplate lučkih pristojbi. Naplata lučkih pristojbi utemeljena je na zakonu, a utvrđuje ih upravno vijeće lučkih uprava koje je tijelo upravljanja u lučkoj upravi (za razliku od ravnatelja koji je voditelj poslovanja) uz suglasnost ministra koji je predstavnik izvršne vlasti, dakle možemo reći da su

10 Prema čl. 133. ZPLUV-a: Pristojbu za upotrebu obale ili pontona plaća plovilo koje koristi luku u svrhu ukrcaja ili iskrcaja tereta ili putnika. Ležarinu plaća plovilo koje ne koristi luku u navede-ne svrhe. Pristojbu za vez plaća plovilo koje koristi pristanište. Naknadu za korištenje plaća lučki korisnik koji koristi luku na temelju Odobrenja, a naknadu za korištenje pristaništa plaća lučki korisnik koji koristi pristanište na temelju Odobrenja.11 “Narodne novine” broj: 20/200912 Raniji ZUP je poznavao institut prethodne i naknadne suglasnosti, međutim takva podjela u novom ZUP-u ne postoji13 Vidjeti: http://www.vtsrh.hr/uploads/Dokumenti/ZBIRKA_13.pdf, Zbirka odluka Visokog tr-govačkog suda, str. 151., Odluka VTSRH, Pž-5059/04 od 04. srpnja 2007.


lučke pristojbe akt javne vlasti14. Obveza broda na plaćanje lučkih pristojbi pro-izlazi iz činjenice korištenja luke, odnosno pristajanja u luku. Obveza korisnika luke koji obavlja lučku djelatnost na temelju Odobrenja proizlazi iz odluke o dodjeli Odobrenja koja se također donosi uz prethodnu suglasnost ministra.

Zakonski temelj određivanja lučkih pristojbi određuje i rok zastare naplate pristojbi. Sukladno Zakonu o obveznim odnosima15, čl. 233. radi se o tražbini koja je utvrđena odlukom nadležnog tijela javne vlasti i, analogno tome, zastarni rok je deset godina od dana dospijeća tražbine.

Smisao lučkih pristojbi je da luke koje su otvorene za javni promet, a posebice luke koje, kao Vukovar i Osijek, imaju međunarodni status budu dostupne svi-ma pod jednakim, unaprijed poznatim uvjetima. Nadalje, iz lučkih se pristojbi treba fi nancirati obavljanje javne službe upravljanja lukom16.

3.2. Sklapanje ugovora o korištenju luke

Ugovori o korištenju luke sklapaju se temeljem Odobrenja za obavljanje luč-kih djelatnosti u riječnoj luci ili u pristaništu. Nakon donošenja odluke o izdava-nju odobrenja sklapa se ugovor o obavljanju lučke djelatnosti s korisnikom luke kojim se uređuju međusobni odnosi između lučke uprave kao predstavnika javne vlasti s jedne strane i korisnika luke s druge strane. Za potpisivanje ugovora ovla-šten je ravnatelj lučke uprave. Ugovor je predmet građanskoga prava i predstavlja suglasnost volja ugovornih stranaka te podliježe odredbama Zakona o obveznim odnosima17,za razliku od postupka dodjele Odobrenja koji mu prethodi koji je utemeljen na ZUP-u. Reguliranje međusobnih odnosa važno je jer omogućava upravitelju luke da ima pod kontrolom način obavljanja lučkih djelatnosti luč-kog korisnika u smislu osiguravanja svim plovilima i svim osobama jednakih uvjeta korištenja luke bez diskriminacije s obzirom na državnu pripadnost plovi-la, prebivalište ili sjedište osobe ili s obzirom na cijenu lučkih usluga (u skladu s čl 118. ZPLUV-a). Nadalje, ugovorom se defi niraju ostale pojedinosti za obavljanje lučkih djelatnosti, način realizacije investicijskih planova lučkih korisnika, građe-

14 Vojković, G: “Luke unutarnjih voda”, Hrvatski hidrografski institut, Split 2007, str. 83-8715 “Narodne novine” broj: 35/05 i 41/0816 Prema čl. 130. st. 1. ZPLUV-a upravljanje lukom obuhvaća poslove: kontrola i evidencija dola-zaka i odlazaka plovila, prekrcaja i transporta, osiguravanje kontinuiteta obavljanja lučkih djelat-nosti, prihvat otpada, fekalnih, kaljužnih i zauljenih voda s plovila, provođenje reda u luci i nadzor nad obavljanjem lučkih djelatnosti, redovito održavanje lučke infrastrukture, redovito održavanje akvatorija i objekata sigurnosti plovidbe na lučkom području.17 “Narodne novine” broj: 35/05 i 41/08


nje lučkih građevina, način obračuna i visina naknade za korištenje luke i ostale međusobne obveze koje nisu regulirane ZPLUV-om i podzakonskim aktima.

3.3. Izdavanje odobrenja za obavljanje lučkih djelatnosti

Kako smo već naveli, ZLUV-om iz 1998.g. je uveden institut koncesija u luke unutarnjih voda. Koncesije su se dodjeljivale za obavljanje lučkih djelatnosti na lučkom području luke. Lučka je uprava u Vukovaru dodijelila koncesije već po-stojećim operaterima koji su ispunjavali uvjete za tzv. prioritetne koncesije18 te je raspisala nekoliko javnih natječaja putem kojih je dodijelila koncesije za dodatne djelatnosti. Ugovor o koncesiji s najvećim operaterom u luci sklopljen je na rok od dvadeset godina. ZLUV je nalagao da se i za obavljanje špediterskih, i lučko-agencijskih poslova regulira koncesijskim ugovorima. Koncesije su se dodjeljivale provođenjem upravnog postupka, primjenom tadašnjeg Zakona o koncesijama koji je imao svega nekoliko članaka. S obzirom na činjenicu da su pravila oko dodjele koncesija vrlo stroga i da se zahtijeva stroga forma kako u dodjeli tako i u svakoj eventualnoj izmjeni koncesije i koncesijskog ugovora novim ZPLUV-om se ukidaju koncesije i uvodi se institut Odobrenja za obavljanje lučkih djelatno-sti.Činjenica je da su luke sustav koji treba biti dinamičan i u svakom se trenutku treba moći prilagoditi zahtjevima tržišta, a time i svaki operater s ponudom svo-jih usluga. Utvrđeno je kako tadašnji sustav koncesija to nije omogućavao. S tog se stajališta krenulo uvodeći institut Odobrenja. Bitno je napomenuti kako su svi postojeći koncesijski ugovori i dalje ostali na snazi određeni broj godina nakon uvođenja sustava Odobrenja.

Pravni temelj za dodjelu Odobrenja je ZPLUV i već spomenut Pravilnik o kriterijima za određivanje lučkih pristojbi. Postupak dodjele Odobrenja je uprav-ni postupak koji se pokreće u pravilu na zahtjev stranke ili, iznimno, javnim prikupljanjem ponuda19. Za obavljanje špediterskih i lučko-agencijskih poslova od stupanja na snagu ZPLUV-a nije potrebno ishoditi Odobrenje. Lučka upra-va je dužna ishoditi prethodnu suglasnost ministra nadležnog ministarstva na prijedlog odluke o dodjeli Odobrenja i nakon toga će nadležno upravno vijeće donijeti odluku o dodjeli Odobrenja. Odlukom se dodjeljuje pravo obavljanja lučkih djelatnosti i ona predstavlja ovlaštenje za obavljanje lučkih djelatnosti. Donošenjem odluke o dodjeli odobrenja završava upravni postupak. Na odluku se ne može uložiti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.

18 Koncesija bez raspisivanja javnog natječaja koja se mogla dodijeliti operaterima koji su obavljali lučku djelatnost prije i u vrijeme donošenja ZLUV-a 19 Sukladno čl. 149. ZPLUV-a kada se u lukama od državnog i/ili gospodarskog značaja Odobre-njem daje isključivo pravo korištenja prostora.


3.4. Potvrđivanje i objava lučkih tarifa

Lučke tarife predstavljaju naknade po kojima lučki operateri obavljaju svoje usluge korisnicima luke i koje su prihod lučkih operatera. Tarife se određuju za pojedine vrste tereta i usluga. Operateri su dužni pridržavati se lučkih tarifa prili-kom obavljanja lučkih djelatnosti temeljem ZPLUV-a i ugovora o koncesiji, od-nosno po novome, ugovora koji se sklapaju temeljem izdanih Odobrenja. Smisao lučkih tarifa koje su jednake za sve potencijalne korisnike luke je da se osigura ravnopravnost, s obzirom da se radi o riječnim lukama od državnog značaja – to su sve četiri riječne luke, odnosno o lukama od međunarodnog značaja – Osijek i Vukovar koje trebaju biti dostupne svim korisnicima pod jednakim uvjetima. Pravna priroda lučkih tarifa je, za razliku od lučkih pristojbi, ugovornog karak-tera budući da ih određuje sam lučki operater, a lučka uprava, odnosno upravno vijeće ih potvrđuje uz suglasnost ministra sukladno čl. 8. st. 1. t. 4. i st. 2. Uredbe o upravljanju i vođenju poslova lučkih uprava unutarnjih voda20.

Lučki korisnik je dužan dostaviti lučkoj upravi, koja upravlja lukom u kojoj on obavlja djelatnost, prijedlog maksimalnih iznosa lučkih tarifa21. Lučka upra-va, upravno vijeće će razmotriti iznose tarifa i potvrditi ih posebnom odlukom te ih javno objaviti. Javno objavljivanje podrazumijeva objavu na oglasnoj ploči lučke uprave i na web stranicama.

Nepoštivanje odobrenih lučkih tarifa predstavlja jedan od razloga za ukidanje Odobrenja za obavljanje lučkih djelatnosti (čl. 152. st. 1. t. 1. ZPLUV-a).

S obzirom na činjenicu da lučke tarife donosi lučki operater, korisnik luke, a upravno vijeće potvrđuje tarife, uz suglasnost ministra, akt kojim se potvrđuju lučke tarife nije upravni akt već akt poslovanja lučke uprave i na njega se ne pri-mjenjuju odredbe ZUP-a22.

3.5. Uvid u poslovnu i fi nancijsku dokumentaciju lučkih korisnika

Svaki od lučkih korisnika koji obavlja lučku djelatnost na temelju odobrenja obvezan je voditi zasebne račune za svaku lučku djelatnost za koju ima odobre-nje ili, od ranije, koncesiju te računovodstveno razdvojiti prihode od lučkih djelatnosti od ostalih prihoda. Ova obveza kao i dodjela javne ovlasti na uvid u poslovnu i fi nancijsku dokumentaciju lučkih korisnika proizlazi iz obveze lučkih

20 “Narodne novine” broj:100/200821 Dozvoljeno je određivanje maksimalnih iznosa lučkih tarifa kako bi obavljanje lučkih djelatnosti bilo što fl eksibilnije za operatere, pogotovo za one koji se bave primjerice opskrbom gorivom čija se cijena zbog čestih promjena ne može utvrditi u fi ksnom iznosu.22 O tome vidjeti Odluku Ustavnog suda RH broj: U-III-5307/2008, Zagreb, 1. ožujka 2011.


korisnika da plaćaju lučku pristojbu, njezin varijabilni dio prema prihodima koje su ostvarili od lučke djelatnosti. Prema tome, ZPLUV je dao ovlast lučkim upra-vama da vrše nadzor nad poslovanjem korisnika luke u segmentu koji se odnosi na lučke djelatnosti.

4. PRIMJERI IZ PRAKSE I PROBLEMI KOJI SE JAVLJAJU

Važno je naglasiti da se prilikom izvršavanja javnih ovlasti na pravnu osobu koja je ovlaštena na izvršavanje istih primjenjuju u određenoj mjeri drugačija pravila i propisi u odnosu na redovite aktivnosti koje se obavljaju. Bitno je ra-zlikovati obavljanje javnih službi od izvršavanja javnih ovlasti. Javne ustanove po prirodi svojih poslova obavljaju javnu službu, međutim to ne znači automat-ski da imaju javne ovlasti. No, neke ih imaju i to u specijalnom zakonu može, kako smo ranije naveli, biti izričito defi nirano ili se može izvesti tumačenjem. U sklopu izvršavanja nekih javnih ovlasti podrazumijeva se i primjena određenih propisa kao što su ZUP, ZSDU, ZPPI, Uredba o uredskom poslovanju23, Uredba o upravnim pristojbama24. Stoga smatramo da je nužno dobro educirati stručne osobe koje će raditi na obavljanju poslova. Ovdje mislimo prvenstveno na pola-ganje državnog stručnog ispita za koji je zauzet stav da nije obvezan za djelatnike u javnim ustanovama kao što je lučka uprava. Međutim, prema odredbi čl. 58. ZSDU, koju smo ranije naveli, na službenike koji obavljaju povjerene poslove temeljem javnih ovlasti shodno se primjenjuju propisi kojima se uređuje stručna sprema i stručno osposobljavanje državnih službenika i namještenika. Smatramo kako ova odredba predstavlja obvezu na polaganje državnog stručnog ispita za obavljanje poslova koji predstavljaju javne ovlasti.

Kako smo već naveli na obavljanje poslova iz okvira javnih ovlasti treba se pri-mjenjivati i Uredba o uredskom poslovanju. Ovdje najviše mislimo na odredbe o klasifi kaciji dokumenata. Praksa je različita, neke lučke uprave rade prema ovoj Uredbi, druge ne.

Pozornost se treba posvetiti i ZPPI. On se uglavnom poštuje u dijelu koji se odnosi na javnu nabavu dok se posebna pozornost treba posvetiti odredbi o pravodobnom objavljivanju informacija o svome radu na primjeren i dostupan

23 “Narodne novine” broj: 07/200924 “Narodne novine” broj: 8/96, 77/96, 95/97, 131/97, 68/98, 66/99, 145/99, 145/99, 30/00, 116/00, 163/03, 17/04, 110/04, 141/04, 150/05, 153/05, 129/06, 117/07, 25/08, 60/08, 20/10, uređuje se plaćanje upravnih pristojbi, između ostalih, i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti (čl. 1. Uredbe)


način, odnosno na internetskim stranicama radi upoznavanja javnosti (čl. 10 ZPPI).

5. PRIJEDLOZI DE LEGE FERENDA I ZAKLJUČAK

Lučke uprave na unutarnjim vodama postoje oko deset godina što je rela-tivno kratko. S druge strane smatramo da je period od deset godina trebao biti sasvim dovoljan za uspostavljanje pravilne prakse pri obavljanju djelatnosti koje predstavljaju upravljanje lukama. No, iz svega navedenog možemo zaključiti da i dalje postoji određena doza nesigurnosti pri izvršavanju javnih ovlasti. One se u načelu obavljaju u skladu s propisima, no postoji i dalje prostor za poboljšanja.

Vrlo je važno posvetiti pozornost pravnoj prirodi svake pojedine javne ovlasti kako bi se na odgovarajući način primijenili valjani propisi i propisana procedu-ra, odnosno kako bi se zaštitio interes riječnih luka koje su od državnog značaja te kako bi država zadržala određeni stupanj kontrole u razvoju luka i obavljanja djelatnosti upravljanja lukama putem lučkih uprava. Istovremeno važno je omo-gućiti nesmetan razvoj luka i imati sustav upravljanja koji će omogućiti prilago-đavanje zahtjevima tržišta.

Smatramo kako bi bilo dobro u specijalnim zakonima unijeti što više odredbi koje će propisivati pravila vezano za izvršavanje javnih ovlasti. ZPLUV je do-bro učinio propisavši izričito koji poslovi lučkih uprava predstavljaju izvršavanje javnih ovlasti. Bilo bi dobro utvrditi kako su djelatnici obvezni položiti državni stručni ispit kako bi što kvalitetnije izvršavali poslove koji predstavljaju javne ovlasti.

Također, smatramo da bi trebalo propisati obvezu periodičkog nadzora nad izvršavanjem javnih ovlasti. Na taj način bi se razriješile eventualne nejasnoće i povećala bi se kvaliteta pri obavljanju ovih poslova.

U lučkim se upravama često javljaju problemi s naplatom lučkih pristojbi koje su davanje utemeljeno na zakonu i stoga smatramo da bi sankcije trebale biti veće u slučaju neplaćanja istih. Isto tako, trebalo bi povećati nadzor nad napla-tom lučkih pristojbi od strane lučkih uprava budući da one predstavljaju javna davanja i značajan izvor fi nanciranja upravljanja lukom.

6. LITERATURA[1] Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03, 199/03, 79/07

[2] Zakon o ustanovama, Narodne novine 76/93, 29/97, 47/99, 35/08


[3] Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda, Narodne novine 109/07, 132/07

[4] Zakon o pravu na pristup informacijama, Narodne novine 172/03, 144/10

[5] dr. sc. Krijan, P. Krijan Žigić, L. “Javne ovlasti kao poseban oblik javne vlasti”, male stranicama Informatora broj 5461 – 5462 od 08. i 12. srpnja 2006.

[6] Popis tijela javne vlasti, Narodne novine 19/2010

[7] Ustav RH, Narodne novine 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10

[8] dr. sc. Rajko, Alen: “Novela Zakona o pravu na pristup informacijama – implikacije na području javnih ovlasti”, Informator, br. 5952 od 23.03.2011.

[9] dr. sc. Vojković, Goran: “Luke unutarnjih voda”, Hrvatski hidrografski institut, Split 2007.g.

[10] Zakon o lukama unutarnjih voda, Narodne novine 142/98 i 65/02

[11] Pravilnik o kriterijima za određivanje lučkih pristojbi, Narodne novine 20/2009

[12] Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine 35/05 i 41/08

[13] Uredba o upravljanju i vođenju poslova lučkih uprava unutarnjih voda, Narodne novine 100/2008

[14] Uredba o upravnim pristojbama, Narodne novine 8/96, 77/96, 95/97, 131/97, 68/98, 66/99, 145/99, 145/99, 30/00, 116/00, 163/03, 17/04, 110/04, 141/04, 150/05, 153/05, 129/06, 117/07, 25/08, 60/08, 20/10

[15] Uredba o uredskom poslovanju, Narodne novine 27/2009

[16] Odluka Ustavnog suda RH broj: U-III-5307/2008, Zagreb, 1. ožujka 2011.


ZABRANA DISKRIMINACIJE U EUROPSKOM PRAVU

dr.sc. Viktor PalićVeleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sadržaj

U ovom radu autor se bavi zabranom diskriminacije u okviru zemalja Europe. Obespravljenje ili ponižavanje ili ograničavanje prava pojedinaca ili cijelih grupa iz različitih razloga nije nestalo s ljudskim napretkom. Ratovi i posljedice istih još uvijek izazivaju podjele na vjerskoj, rasnoj, nacionalnoj, socijalnoj, političkoj i ekonomskoj osnovi. Diskriminacija postaje i sredstva ekonomskog i političkog priti-ska jedne države, jednog naroda, jedne grupe prema drugoj ili drugima koji su sla-biji od njih. Kako to spriječiti, kada Europska unija ima upitnu pravnu osobnost. Ona nije konfederacija, a niti međuvladina organizacija. Bazira na udruživanju neovisnih i suverenih država. Zasnovana je na ugovorima koji su temelj svega što ona čini. Jamstvo najbitnijih građanskih i političkih prava nalazi se u Osnovnim dokumentima Europske unije. Na sadržaj i granice tumačenja njihovih odred-bi utjecali su brojni protokoli. Oživotvorenje zaštite prava i sloboda ostvaruje se Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Budući da predstavlja i višestrani međunarodni ugovor u međunarodnom ugovornom pravu odnosi se na sve subjekte. Njezin tekst ne može se iščitavati izvan prakse suda. Odluke suda imaju značenje obvezujućih precedenata među stranama i doseg konačnosti. Stoga stvaraju dojam krovne javne uprave iznad svih.

Ključne riječi: diskriminacija, ljudska prava i slobode, sud za ljudska prava, konvencija, povelja, protokol, europske međunarodne organizacije


I – UVOD

Pojam diskriminacije dolazi od latinske riječi discriminare – razlučiti, dijeliti. U sadržajnom smislu obuhvaća izraze kao što su obespravljenje, umanjenje ili ograničenje prava. Podrazumijeva ponižavanje pojedinaca, pa i cijelih grupa u području uže ili šire društveno političke kao i državne formacije. Uzrokuju je različiti razlozi rasne, socijalne, nacionalne, vjerske, ekonomske i spolne naravi. Često je sredstvo političkog i ekonomskog pritiska neke države ili naroda na neku drugu državnu ili narod.1

U biti njezinog pojamnog oblika leži nejednako postupanje prema nekome, što je protivno pravnim propisima. Postavljena je kao načelo međunarodnog prava.

Zabranjena je već Poveljom OUN.2

Pojedine oblike diskriminacije zabranjuju i neke poznate međunarodne orga-nizacije, kao što su:

- međunarodna organizacija rada, koja je 1958. godine usvojila konvenciju o zabrani diskriminacije u području zaposlenja i zanimanja,

- organizacija ujedinjenih naroda za prosvjetu, znanost i kulturu (UNESCO), koja je 1960. godine usvojila konvenciju o borbi protiv diskriminacije u obla-sti nastave i

- međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije iz 1966. godine koju su ratifi cirale mnoge zemlje.3

Na iste se nadovezuju i međunarodni paktovi o ljudskim pravima:

- međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, u svom čl. 2.4

1 Enciklopedija leksikografskog zavoda, 2 D - Helio, Zagreb MCMLXVII, Jugoslavenski leksiko-grafski zavod, 100.2 čl. 1. t. 3., čl.13. Zabranjuju je i Ženevska konvencija za zaštitu žrtava rata iz 1949.g. (čl. 3. u sve četiri konvencije, čl. 12. Prve i druge konvencije, čl. 16. Treće i čl. 13. Četvrte konvencije).3 Pravni leksikon, drugo izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Savremena administracija, Beograd 1970., 187.4 Šegvić, Saša: Međunarodno pravo i nacionalne manjine, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 38., 124.


- međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, u čl. 2. i 26.5

Međunarodne konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije iz 1965. godine u svom članku 1., istakla je da ovaj pojam obuhvaća svako razliko-vanje, isključenje, ograničenje ili povlasticu zasnovanu na rasi, boji, precima ili nacionalnom ili etničkom podrijetlu.6

Poznato je da Europska zajednica djeluje po načelu prenesenih ovlasti koje su joj izričito dane. Kao pravna osoba, a to se odnosi i na Europsku uniju, Europska zajednica donosi mjere koje su različite od mjera država članica. Uvijek je moguće povrijediti ljudska prava. Europski sud za ljudska prava (ESLJP) je pružao zaštitu pojedincima ukoliko je njihovo pravo bilo povrijeđeno nekom mjerom Zajedni-ce.

Ustavni ugovor Europske unije iz 2004. godine unosi promjene u sustav zaštite ljudskih prava i propisuje da će EU postati stranka Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.7

II – TEMELJNI DOKUMENTI EUROPSKE UNIJEEuropska integracija zasniva se na četiri osnovna ugovora.

Prvi je o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik, (ECSC) – EUROPE-AN COAL STEEL COMMUNITY, koji je na osnovi prijedloga R.Schumana od 9.5.1950.godine potpisan 18.4.1951. godine u Parizu, a stupio na snagu 23.7.1952. godine dok mu je 23.VII. 2002. godine stekla važnost. 8

Drugi je o osnivanju europske ekonomske zajednice (EEC-EUROPEAN ECONOMIC COMMUNITY) koji je potpisan 25.3.1957. godine u Rimu, a stupio na snagu 1.1.1958. godine.9

Treći se odnosi na osnivanje Europske zajednice za atomsku energiju (EURO-ATOM) koji je također potpisan u Rimu 25.3.1957. godine.10

5 kao gore; Vidi tekst Pakta u: Izbor dokumenata, Instituta za međunarodno pravo i međunarodne odnose Pravnog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 1977., 72-95.6 kao gore; Vidi bilješku broj 26. 7 Perišin, Tamara: Zaštita ljudskih prava po ustavu Europske unije, zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, godina 55-5 Zagreb, 2005.1222.8 Paláček, Milan: Základny dokumenty Evropské unie, Poradee s.r.o., Česky Těšin 2005.,8.9 Kao gore.10 Kao gore.


Ugovor o Europskoj uniji (EU- Treaty of European Union) potpisan je u Maa-strichtu 7.veljače 1992. godine, a stupio na snagu 1. studenog 1993. godine.11

Ugovor Maastrichta pored toga što je izmijenio naziv Europska ekonomska zajednica u Europska zajednica, uveo je nove oblike suradnje vlada zemalja članica u oblasti obrane, sigurnosti, pravosuđa i unutarnjim poslovima. Stvorio je novu političku i gospodarsku strukturu. Iako nije uspio sporazum o udruživanju triju zajednica u jednu svaka od tri zajednice ima svoju pravnu osobnost.12

Ugovori o osnivanju europskih zajednica bili su nekoliko puta mijenjani ili dopunjavani. Bili su dopunjavani sa svakim novim proširenjem EU. Približno svakih deset novih godina su bili izmijenjeni s ciljem reformiranja institucije EU i prenošenjem novog područja djelatnosti na ekonomskom planu pretežito nad-nacionalne, a na političkom međuvladine razine.

Europska unija je integracijska, nadvladina skupina suverenih država, koje su se odrekle dijela svog suvereniteta u svrhu integracijskih ciljeva za koje imaju interes. Udruživanje suvereniteta u praksi znači da zemlji članice delegiraju neke od svojih odlučujućih prava na europske institucije koje su osnovane radi toga, da bi demokratski odlučivale o konkretnim stvarima od zajedničkog interesa na najvišem europskom stupnju.

Postoje tri glavne institucije:

- Europski parlament, koji zastupa stanovnike EU i od njih je izravno biran,

- Skupština Europske unije, koja zastupa pojedine zemlje članice,

- Europska komisija koja skrbi o zaštiti interesa Europske unije kao cjeline.

Sud Europske zajednice (Europski sud pravde ES) osnovan je temeljem Ugo-vora o osnivanje Europske zajednice za ugljen i čelik u 1952. godini. Nadležan je za rješavanje pranih prijepora između zemalja članica, institucijama EU, tvrt-kama i fi zičkim osobama. Sastoji se od po jednog sudca svake zemlje EU i ima 8 generalnih odvjetnika. Uključuje i sud prve instance. Suci su birani na šest godi-na i moraju ponovno biti birani na tu funkciju. Sjedište suda je u Luxemburgu (Plateau du Kirchberg, L-2925).13

11 Bodiroga-Vukobrat, Nada: Posebnosti pravne prirode Europske unije, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 38, broj 4 (64), Split 2001.,352.12 kao pod t. 8.,9.13 kao pod t. 8., 34.


Za razliku od istog postoji i Europski sud za zaštitu ljudskih prava (ESLJP) kojemu je sjedište u Strasbourgu, koji se tretira kao međunarodni. Kod ocjene valjanosti akata Unije i tumačenja europskog prava gdje glavnu riječ ima zaštita ljudskih prava, supremacija je na strani Europskog suda pravde (ES). Ukoliko bi akt zajednice bio protivan zaštiti ljudskih prava, o njegovoj valjanosti i ukinuću odlučivao bi upravo ovaj sud. 14

Aktivnost Europskog suda za zaštitu ljudskih prava posebice je došla do izražaja povodom slučaja diskriminacije prema nekim stanovnicima francuskog govornog područja u fl amanskoj pokrajini Belgije gdje su belgijski zakoni prisiljavali njihovu djecu da idu u fl amanske škole. Po žalbi, ovaj sud je utvrdio da je takav postupak bio u suprotnosti s čl. 8. i 14. Europske konvencije o ljudskim pravima. 15

III - KONVENCIJSKI OKVIR

Ugovor o ustavu za Europu (Ustav Europske unije) koji je potpisan 29. li-stopada 2004. godine donio je bitne promjene u sustavu zaštite ljudskih prava. Njime je EU postala stranka Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. 16

Zaštita ljudskih prava je posebno apostrofi rana u glavi VII, čl. II – 113. Ugo-vora o ustavu Europske unije.17

Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, na temelju konač-nog nacrta Savjetodavne skupštine Vijeća Europe (sada Parlamentarna skupšti-na) potpisana je u Rimu 4.11.1950. godine. Po desetoj ratifi kaciji stupila je na snagu 3.9.1953. godine.18

Cilj joj je bio urediti zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koja su kršena tijekom drugog svjetskog rata. Vezana je za nastanak najstarije europske organi-zacije, Vijeća Europe 1949. godine. Jamči najbitnija građanska i politička prava. Na sadržaj i granice tumačenja njezinih odredbi utjecali su brojni protokoli, koji su unijeli nove sadržaje u ljudskim pravima.

14 kao pod t. 7., 1225.15 kao pod t. 3., 257.16 kao pod t. 7.,17 Zmluva o ustave pre Europu, Poradca, s.r.o. Žilina, 2005., 56.18 Pavišić,Berislav: Kazneno pravo vijeća Europe, izvori, komentari, praksa, Golden marketing-Tehnička knjiga, Zagreb, 2006., 32. vidi tamo bilješku br. 6.


Predstavljaju se ako mnogostrani međunarodni ugovor koji ima poseban po-ložaj u međunarodnom ugovornom pravu, posebice glede pružanja konkretne i djelotvorne zaštite.

Odredbe konvencije nameću državama negativne (zabranu uplitanja u prava) i pozitivne (poduzimanje mjera očuvanja prava) obveze.

Tekst iste nije lišen djelotvorne prakse suda. Njegove odluke imaju značenje obvezujućih precedenata s djelovanjem među stranama. Sukladno članku 46. Konvencije visoke ugovorne strane obvezne su se podvrgnuti konačnoj presudi suda u svakom sporu u kojem su stranke. 19

Sustav konvencijske zaštite oblikovan je dvostupanjski, putem dva tijela: Eu-ropske komisije za ljudska prava i Europskog suda za ljudska prava. Uz prethod-nu odluku o dopustivosti, Komisija je provodila istragu o tomu je li došlo do povrede prava koje se štiti. Ukoliko se po strankama nije postigla nagodba, ko-načnu odluku je donosio Odbor ministara ili sud. Od 1.11.1998. godine samo sud odlučuje o slučaju. 20

U okviru odjeljka I pod naslovom Prava i slobode konvencija u članku 14. proklamira zabranu diskriminacije.

„Uživanje prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, pripadnog nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili druga okolnost“.21

Protokol br. 12. uz Konvenciju u članku 1., sadržavajući u svom čl. 1. stavku 1. istu formulaciju, u stavku 2. ističe da „nitko ne smije biti diskriminiran od strane javnih tijela na bilo kojoj osnovi kako je navedeno u stavku 1“. Riječ j e o općoj zabrani diskriminacije.22

Međutim, zamjerke su da članak 14. Konvencije ne sadrži neovisnu zabranu diskriminacije.23 Vezan je samo s uživanjem prava i sloboda koje propisuje Kon-vencija. Zauzeto je stajalište da ona postoji „samo ukoliko za to nema objektiv-nog i razumnog opravdanja“.24

19 kao gore, 39.20 isto.21 isto, tekst Konvencije, 141.22 isto, 165.23 Harland et al: Komentar Europske konvencije o ljudskim pravima, Sarajevo, 2003., 433-436.24 kao pod t. 18., 121. Takvo stajalište je Sud zauzeo u predmetu Abdulaziz, Cabales and Balkan-


Već citiranim članak 1. Protokola br. 12. ističe da osoba ne smije biti diskri-minirana:

a) u uživanju bilo kojeg prava koje se posebno daje pojedincu prema domaćem zakonu25,

b) u uživanju prava koje se može izvesti iz javne obveze javnog tijela prema domaćem zakonu,

c) od strane javnog tijela u slučaju kada se koristi diskrecijskim ovlastima, ili

d) bilo kakvom drugom radnjom ili propustom od strane javnog tijela.26

Ako se misli na sva prava propisana zakonom, njime može biti obuhvaćeno i međunarodno pravo. Ipak, to ne bi moglo značiti da Sud svoju nadležnost proširi i na ispitivanje poštovanja pravila koja su propisana i drugim međunarodnim instrumentima.

IV – POSEBNI SLUČAJEVI DISKRIMINACIJE

Jedan od temeljnih ciljeva međunarodne zajednice je stvaranje zajednice et-ničke tolerancije, jednakosti, odsustvo diskriminacije i osiguranje očuvanja kul-turnog, jezičnog i vjerskog identiteta. Ovi proklamirani međunarodni standardi trebaju stvoriti pretpostavke za uspostavu suživota između većinskog i manjin-skog naroda država.27

Pitanjima vezanim za manjine bave se i neke konvencije. Okvirna konvencija za zaštitu manjina iz 1995. godine stupila je na snagu 1. veljače 1988. godine. Sadrži listu obveza pripadnika nacionalnih manjina i pred-viđa sveobuhvatnu zaštitu prava.

Europska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima iz 1992. godine, stu-pila je na snagu 1.ožujka 1998. godine. 28

Zemlje potpisnice Konvencije suglasile su se da će poštivati glavne principe:

- borba protiv diskriminacije,

dali v. the United Kingdom.25 kao pod t. 23., op.cit.,441.26 isto.27 kao pod t. 4., 118. Vidi S.Rodin., Konstitucionalizacija europskog prava i novi pravni poredak u svjetlu američkog iskustva, Zbornik PFZ, 1/1993., 5-628 kao pod t. 4., 127.


- poštivanje pune jednakosti u efektivnom smislu između većine i nacionalnih manjina,

- stvaranje uvjeta za očuvanje i njegovanje kulture nacionalnih manjina,

- stvaranje uvjeta za očuvanje i njegovanje kulture nacionalnih manjina uz poštivanje njihove vjerske, jezične i drugih tradicija,

- osiguravanje slobode mirnog okupljanja, udruživanja, izražavanja misli, vjerskih uvjerenja i sl. nacionalnim manjinama,

- osiguravanje slobodnog pristupa medijima i njihovog korištenja,

- u okviru jezičnih sloboda: dopuštanje privatne i javne uporabe manjinskog jezika, kao i pred vlastima, pravo na uporabu imena izraženog na manjin-skom jeziku, pravo da se prezentiraju informacije privatnog karaktera na manjinskom jeziku, potpora isticanja topografskih indikatora na manjin-skom jeziku,

- u okviru obrazovanja: osiguranje pripadnicima nacionalnih manjina moguć-nosti da uče jezik manjine i da se obrazuju na jeziku manjine, priznavanje prava manjina da otvaraju obrazovne institucije,

- odobravanje prekograničnih kontakata pripadnicima manjina,

- poticanje pogranične suradnje i međunarodne suradnje u pogledu sudjelo-vanja i pripadnika manjina,

- poticanje sudjelovanja nacionalnih manjina u ekonomskom, kulturnom i socijalnom životu u matičnim državama,

- poticanje sudjelovanja nacionalnih manjina u javnim službama i odgovara-jućim političkim strukturama,

- onemogućavanje nasilne asimilacije.29

Negativna strana konvencije je ta da ne sadrži defi niciju koncepta nacionalne manjine i da nema mehanizam kontrole za primjenu konkretnih mjera i sank-cija.

Da bi se u okvir nacionalnih manjina izbjeglo i uvrštavanje nekih grupa uspješno integriranih u određene prostore, Konvencijom se preciziralo da „pro-sto postojanje etničkih, kulturnih, jezičnih i vjerskih razlike ne mora obvezatno kreirati nacionalnu manjinu“.30

29 kao pod t. 4., 127.128; Vidi tekst u: A.Žilić, Kodeks ljudskih prava, Slavonski Brod 1996., op.cit., 275-73430 kao gore.


Kako je Republika Hrvatska multietničko i multikulturalno društvo, donijela je posebni Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica i manjina u R.Hrvatskoj. 31

Ratifi cirala je i Europsku povelju o regionalnim i manjinskim jezicima.

Poseban je slučaj 780 zatočenika američkog logora u Guantanamu na Kubi od kojih je u konačnici 220 ocijenjeno opasnim međunarodnim teroristima, dok su njih 380 bili obični borci niskog ranga s upitnim sudjelovanjem u vojnim operacijama. Za ostalih 150 postoje indicije da su nevini i po zanimanju vozači, kuhari i seljaci. Poneki su možda i prodani američkim snagama. Iako, u doku-mentima nema podataka o metodama ispitivanja-mučenju, samo se nagađa o teškom tretmanu 20 maloljetnika i jednog 89-godišnjaka.32

Svjetsku zajednicu neugodno se dojmila vijest da je gradonačelnik Rima ne-davno iz „divljeg“ tabora istjerao oko 1000 Roma bez alternativnog smještaja.33

V - Z A K L J U Č A K

Temeljna ljudska prava i slobode su osnova pravde i mira u svijetu.

Najbolje se štite istinskom političkom demokracijom i zajedničkim razumi-jevanjem i poštovanje. Zbog toga su i u Europskom pravu bitne zabrane onih postupaka i ponašanja koje tište svako društvo.

Bez obzira što se Povelja inkorporirala u Ustav Europske unije i proizvela učinke interpretativne vrijednosti, glavni pravno obvezujući akt o ljudskim pra-vima Europe jest Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Zbog toga je u članku 14. iste i proklamirana zabrana diskriminacije, pojača-na protokolom br. 12. i člankom 1. o njenoj općoj zabrani.

Iako koegzistiraju dva dokumenta i dva europska suda (u Luxembourgu i Strasbourgu) praksa rada istih nije dovodila do izravne kontradikcije.

Izbjegavanje razlike u njihovoj praksi isključuje pristupanje unije konvenciji.

Pri tomu su pojašnjeni pojmovi diskriminacije i neki oblici iste u stvarnom životu.

31 Narodne novine, br. 34/92. i 68/95.32 WikiLeaks Novi set tajnih dokumenata, Jutarnji list, 26.4.2011.33 Urbi et Orbi, Jutarnji list, 26.4.2011.


Mnoge države su valjano uredile pitanja vezana za zabrane mučenja, ropstva i prisilnog rada, zlouporabe prava, dužničkog ropstva, protjerivanja vlastitih dr-žavljana, kolektivnog protjerivanja stranaca, pa i diskriminacije, ali je upitno hoće li prava pojedinaca uvijek biti zaštićena od zahvata trećih i biti poduzete opće preventivne mjere.

Upitno je hoće li u svim nacionalnim zakonodavstvima koja uređuju tu ma-teriju biti oživotvoreni principi zaštite i nacionalnih manjina.

Bitno je pravno regulirati zaštitu svih prava i sloboda i odgovarajuće zabrane, pa time i diskriminacije, no još je važnije da proklamirane norme zažive u prak-si.

Potrebito je da njih prihvate svi u društvenoj i političkoj atmosferi.

Stoga među svim europskim državama mora prevladati politika tolerancije kako bi se sva osjetljiva pitanja rješavala u klimi funkcioniranja demokratskih mehanizama.

Na taj način bi se izbjegli prijeteći sukobi i konfl ikti među narodima, manjin-skim nacionalnim skupinama i državama.


TEMELJNA ZADAĆA I CILJEVI UNUTARNJE FINANCIJSKE KONTROLE U JAVNOM SEKTORU

prof.dr.sc. Renata Perić; Pravni fakultet u OsijekuSanja Gongeta, mag.iur.; Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Public Internal Financial Control – PIFC u Republici Hrvatskoj je strateški do-kument koji govori o razvojnoj strategiji za uspostavljanje i razvoj učinkovite unu-tarnje kontrole u javnom sektoru Republike Hrvatske. U radu će biti prezentiran zakonodavni okvir, ciljevi i osnovni elementi PIFC-a, ali i očekivane prednosti i poboljšanja u korištenju tj. trošenju proračunskih sredstava. Cilj razvoja ovog nužnog segmenta nadzora ujedno je ispunjenje obveze prema EU, ali i korisna orijentacija donositeljima odluka na donošenje ispravnih odluka temeljenih na zakonitosti, svrsishodnosti i učinkovitosti.

Ključne riječi: Public Internal Financial Control, javna uprava, zakonodavni okvir, nadzor

Abstract

Public Internal Financial Control – PIFC in the Republic of Croatia is a strate-gic document that talks about development strategy for the establishment and deve-lopment of eff ective internal controls in public sector of Croatian Republic. In pa-per will be presented the legislativeframework, objectives and basic elements of PIFC, but also the expected benefi ts and improvements in the use of budget fun-ds. Th e aim of the development of the necessary segment monitoring is also the ful-fi llment of obligations towards the EU, but also useful orientation of decision ma-kers to make the right decisions based on legality, expediency and effi ciency.

Key words: Public Internal Financial Control, Public Administration, legislative framework, supervision


1. Uvodne napomene

Punopravno članstvo u Europskoj uniji zahtijeva, između ostaloga, ujedna-čenost domaćeg zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije. U svom postupku pridruživanja Europskoj uniji, Republika Hrvatska pregovarala je i o Poglavlju 32, koje se odnosilo na Financijski nadzor. Važna karika u lancu fi nan-cijskog nadzora je unutarnja fi nancijska kontrola kao pretpostavka kontroliranja upravljanja javnim sredstvima.1 S ciljem približavanja i prilagođavanja europ-skim standardima i okvirima unutarnje fi nancijske kontrole u javnom sektoru, Vlada Republike Hrvatske donijela je 2. rujna 2004. „Strategiju razvoja unu-tarnje fi nancijske kontrole u javnom sektoru (PIFC) u Republici Hrvatskoj“. U daljnjem procesu usklađivanja hrvatskog zakonodavnog okvira fi nancijskog nadzora s europskim načelima i pravnom stečevinom Europske unije, 2005. i 2009. godine ažuriran je i ovaj strateški dokument. Zadaća prve izmjene bila je prikaz tadašnjeg stanja unutarnje fi nancijske kontrole u javnom sektoru, njegove slabosti te ciljevi koje PIFC u Republici Hrvatskoj treba postići prema uputama Komisije Europskih Zajednica izloženih u „Mišljenju zahtjeva Republike Hrvat-ske za članstvo u Europskoj Uniji“.2 Proračunske reforme te novi Zakon o prora-čunu (Narodne Novine 87/08) bili su osnovni pokretači za donošenje posljednje verzije Strategije čiji je cilj razvoj do sada uspostavljenog sustava fi nancijskog nadzora.3 PIFC4 podrazumijeva cjelokupan sustav fi nancijske kontrole i uprav-ljanja nad ukupnim državnim sredstvima, uključujući proračunske prihode, ras-hode i obveze. Uz ispunjenje obveze prema Europskoj uniji, PIFC predstavlja i korisnu orijentaciju čelnicima proračunskih korisnika za donošenje ispravnih odluka temeljenih na svrsishodnosti i učinkovitosti. Upravo su čelnici proračun-skih korisnika nositelji obveze provođenja sustavne fi nancijske kontrole, a sve s ciljem transparentnog upravljanja proračunskim sredstvima, kao i sredstvima koji pristižu iz Europske unije.

2. Zakonodavni okvir PIFC-a

1 Linzbauer, Lj. „Zakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru“, Riznica, 2007., 2. str.15.2 http://pifc.mfi n.hr/hr/doc_hr/PIFC_Strategija_2005.pdf; datum posjeta 15. travnja 2011.3 Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009 – 2011, Vlada RH, 2009. g. str. 3.; dostupno na: www.vlada.hr/hr/content/download/103936/1481307/.../14-03.pdf ;datum posjeta 15. travnja 2011.4 engl. public (javna) –; internal (unutarnja); fi nancial (fi nancijska); control (kontrola)


Održivost elemenata fi nancijske kontrole u javnom sektoru zahtijevala je pri-lagodbu zakonodavnog okvira Republike Hrvatske. 5 To je učinjeno donošenjem Zakona o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru, 15. pro-sinca 2006. (nadalje ZSUFK), koji: a) regulira sustav unutarnjih fi nancijskih kontrola Republike Hrvatske; b) utvrđuje metodologiju, standarde, odnose i odgovornosti te nadležnosti Ministarstva fi nancija i drugih tijela u provedbi su-stava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru; c) određuje odgovorne osobe za uspostavu sustava d) defi nira svrhu unutarnje fi nancijske kontrole e) upravljačku odgovornost osoba nadležnih za uspostavu ovog sustava f ) propisuje aktivnosti Vijeća za unutarnju fi nancijsku kontrolu u javnom sektoru; g) defi nira nadležnost Središnje harmonizacijske jedinice Ministarstva fi nancija u provedbi ovog sustava te h) propisuje radnje za suzbijanje korupcije i prijevarnog ponaša-nja osoba koje raspolažu javnim sredstvima.6 Uz ZSUFK, PIFC regulira Pravil-nik o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna (Narodne novine, broj 35/08), koji defi nira obveznike unutarnje revizije te Pravilnik o provedbi fi nancijskog uprav-ljanja i kontrola u javnom sektoru (Narodne novine, broj 35/08). Zakonska i podzakonska regulativa dopunjena je Naputkom za izradu godišnjeg izvješća o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru (Narodne novine, broj 8/07), Programom stručne izobrazbe za zvanje ovlaštenoga unutarnjeg revi-zora u javnom sektoru i Naputakom o provjeri znanja i sposobnosti te polaganju ispita za zvanje ovlaštenoga unutarnjeg revizora u javnom sektoru te Kodeksom strukovne etike unutarnjih revizora (Narodne novine, broj 18/08).

3. Osnovni elementi i ciljevi PIFC-a

Sustav unutarnje fi nancijske kontrole karakteriziraju tri osnovna elementa: fi nancijsko upravljanje i kontrole (eng. Financial Managmant Control – FMC) ,unutarnja revizija (eng. Internal audit – IA) te Središnja harmonizacijska jedi-nica („organizacijska cjelina u sastavu Ministarstva fi nancija zadužena za har-monizaciju i koordinaciju aktivnosti na uspostavi i razvoju sustava fi nancijskog upravljanja i kontrole i unutarnje revizije“7). Ministarstvo fi nancija nadležno je za koordinaciju uspostave i razvoja ovih elemenata, a provedba koordinacije je povjerena Upravi za harmonizaciju unutarnje revizije i fi nancijske kontrole Mi-

5 Strategija razvoja unutarnje fi nancijske kontrole u javnom sektoru Republike Hrvatske, Porezni vjesnik, Zagreb, 2007. , str. 8.6 ZSUFK, Narodne Novine 141/06.7 Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009 – 2011, op. cit. (bilj.3). str. 9.


nistarstva fi nancija. ZSUFK se primjenjuje na proračunske korisnike8 na držav-noj i lokalnoj razini te izvanproračunske zavode odnosno fondove9 sa svrhom jačanja kontrole nad uporabom proračunskih sredstava i sredstava Europske uni-je. Prema čl. 4. ZSUFK-a odgovornost za uspostavu, razvoj i provedbu sustava unutarnje fi nancijske kontrole snosi čelnik korisnika proračuna. Financijskom upravljanju i kontroli podložna su sva sredstva korisnika proračuna, neovisno o njihovom izvoru. Dalje se u ZSUFK-u objašnjava kako su „fi nancijsko uprav-ljanje i kontrole sveobuhvatan sustav unutarnjih kontrola koji uspostavljaju i za koji su odgovorni čelnici korisnika proračuna, a kojim se, upravljajući rizicima, osigurava razumna sigurnost da će se u ostvarivanju ciljeva proračunska i druga sredstva koristiti pravilno, etično, ekonomično, djelotvorno i učinkovito. To zna-či u skladu sa zakonima i drugim propisima, štiteći sredstva od gubitka, zloupo-rabe i štete. Taj sustav obuhvaća sve poslovne transakcije, a posebice one koje su vezane uz prihode/primitke, rashode/izdatke, natječajne procedure i ugovaranje, povrate pogrešno uplaćenih iznosa, imovinu i obveze.“ Načelo podjele dužnosti osnova je dobrog funkcioniranja FMC-a. Kako je ranije navedeno, drugi element sustava unutarnje fi nancijske kontrole je unutarnja revizija.10. Unutarnja revizija obavlja se prema međunarodnim standardima za unutarnju reviziju te propisima i smjernicama kojima Republika Hrvatska regulira unutarnju reviziju. Kao naj-značajnije ZSUFK izdvaja Povelju unutarnjih revizora, Kodeks strukovne etike unutarnjih revizora i Priručnik za unutarnje revizore! Nadalje, unutarnja revizija obavlja se prema a) strateškom planu za trogodišnje razdoblje, b) godišnjem pla-nu i c) planu pojedinačne revizije!11 Strateški i godišnji plan donosi čelnik kori-snika proračuna. Izvješća o aktivnostima unutarnje revizije kao i revizijama koje su obavljene izrađuje voditelj jedinice za unutarnju reviziju. Pri izradi izvješća, voditelj se vodi uputama Središnje harmonizacijske jedinice. Unutarnja revizija osnova je prikladne i održive provedbe FMC-a, no pri tome od iznimnog je značaja da unutarnji revizori ostanu neovisni te da nemaju utjecaj na provedbu

8 Čl. 5. ZSUFK-a: proračunski korisnici su državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihova tijela, ustanove, vijeća manjinske samouprave, proračunski fondovi i mjesna sa-mouprava čiji se rashodi za zaposlene i/ili materijalni rashodi osiguravaju u proračunu9 ibid.: „izvanproračunski zavod odnosno fond je izvanproračunski korisnik, pravna osoba osnovana na temelju zakona koja se fi nancira iz namjenskih doprinosa i drugih prihoda (Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje, Hrvatski zavod za zapošljavanje i drugi)“10 Čl. 16. (1) ZSUFK-a unutarnju revizija opisuje kao neovisnu i objektivnu aktivnost davanja stručnog mišljenja i savjeta s ciljem dodavanja vrijednosti i poboljšanja poslovanja korisnika proračuna koja pomaže korisniku proračuna u ostvarivanju ciljeva primjenom sustavnog i disciplinarnog pristupa vrednovanju i poboljšanju djelotvornosti procesa upravljanja rizicima, kontrola i gospodarenja11 Čl. 28. (1) ZSUFK-a


procesa i kontrola koje će kasnije sami provoditi.12 Središnja harmonizacijska je-dinica treći je element u sustavu PIFC-a. Osnovna zadaća joj je razvoj i provedba zakonskih i podzakonskih propisa za područje FMC, provedba standarda fi nan-cijskog upravljanja i unutarnje kontrole i unutarnje revizije. Koordinira razvoj uspostavljenih sustava i njihovih procjenitelja. Pri tome se povezuju svi sudioni-ci u razvoju ovog sustava: korisnici proračuna, Državna riznica, Državni ured za reviziju, institucije ključne za provedbu pretpristupnih fondova Europske Unije i Vijeće za unutarnju fi nancijsku kontrolu u javnom sektoru. Pouzdane i cjelovite fi nancijske informacije, usuglašenost sa zakonodavstvom, zaštita imovine te eko-nomično, efi kasno i djelotvorno iskorišteni resursi osnovni su ciljevi PIFC-a.13 Njihovo ispunjenje pretpostavka je transparentnom, odgovornom i uspješnom upravljanju javnim sredstvima.

4. Mjere daljnjeg razvoja fi nancijskog nadzora i kontrola

Implementacija nadzora u sustav javne uprave kao i njeno usklađivanje s me-đunarodnim standardima dugotrajan je proces podložan stalnim promjenama. Posljednja verzija Strategije PIFC-a kao primarne postavlja sljedeće ciljeve: dodat-no podizanje razine svijesti o neraskidivoj vezi fi nancijskog upravljanja i uprav-ljanja u javnom sektoru, jačanje koordinacijske uloge uprava/sektora za fi nancije u razvoju fi nancijskog upravljanja i kontrola, razvoj fi nancijskih upravljanja i kontrola vezanih za proračunska razdoblja, jačanje troškovnog i upravljačkog računovodstva , razvoj procesa upravljanja rizicima kod korisnika proračuna te razvoj modela procjene kvalitete sustava fi nancijskog upravljanja i kontrola.14 Mjere za postizanje ovih ciljeva obuhvaćaju analiziranje i ažuriranje određenog segmenta PIFC-a, izrada izvješća i smjernica te dodatno usklađivanje postojeće pravne regulative s pravnom stečevinom Europske unije.

5. Zaključak

Suvremena javna uprava pretpostavlja da javni dužnosnici snose odgovornost za svoje odluke i korištenje javnih sredstava. Uspostava i razvoj sustava koji osigu-rava djelotvoran i neovisan sustav unutarnjih fi nancijskih kontrola dugotrajan je proces, a u fazi implementacije u javnu upravu podložan brojnim promjenama.

12 Strategija razvoja unutarnje fi nancijske kontrole u javnom sektoru Republike Hrvatske, op.cit. (bilj. 5) , str. 34.13 Ibid , str. 11.14 Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009 – 2011, op.cit. (bilj. 3) str. 23 - 29


Specifi čnost sustava PIFC-a nalazi se u činjenici da je on svojevrsna nadogradnja već postojećih sustava kontrole, a za njegovo potpuno funkcioniranje posljed-nja verzija Strategije PIFC-a navodi njegovu apsolutnu integriranost u sustavu upravljanja u javnom sektoru. Od 2004. godine do danas Republika Hrvatska je uspješno prilagodila svoju zakonsku i podzakonsku regulativu unutarnje fi -nancijske kontrole europskoj pravnoj stečevini. Veliki pomaci učinjeni su i pro-računskim reformama, koje su otvorile nove mogućnosti upravljanja i nadzora proračunskim sredstvima. Kako sadašnja situacija PIFC-a u Republici Hrvatskoj ostavlja prostor za dodatne aktivnosti, s ciljem dodatnog razvoja sustava, naj-veće aktivnosti usmjerene su na jačanje svijesti o fi nancijskom upravljanju kao sastavnom dijelu procesa upravljanja, jačanje koordinacijskih uloga postojećih uprava pri uspostavi i razvoju PIFC-a, razvoj fi nancijskog upravljanja i kontrola u procesima iz proračunskog ciklusa , razvoj računovodstva te fi nancijsko-infor-macijskih sustava nezaobilaznih u fi nancijskom upravljanju. Središnja harmo-nizacijska jedinica, koja je zaokružila regulatorni oblik i metodologiju rada, u fazi daljnjeg razvoja sustava značajnu će ulogu imati pri povezivanju sudionika u sustavu PIFC-a kao i na razvoj modela procjene kvalitete do sada uspostavljenog sustava. Pri tome će joj suradnik i dalje biti Državna riznica, a izvješća o rezulta-tima podnosit će Vladi Republike Hrvatske.

6. Popis literature:1. Linzbauer, Lj.: „Zakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru“, Riznica, 2007.

2. http://pifc.mfi n.hr/hr/doc_hr/PIFC_Strategija_2005.pdf; datum posjeta 15. travnja 2011.

3. Strategija razvoja sustava unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za razdoblje 2009 - 2011,Vlada RH,2009.g.str.3.; dostupno na: www.vlada.hr/hr/content/download/103936/1481307/.../14-03.pdf ; datum posjeta 15. travnja 2011.

4. Strategija razvoja unutarnje fi nancijske kontrole u javnom sektoru Rapublike Hrvat-ske, Porezni vjesnik, Zagreb, 2007.

5. Zakon o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u javnom sektoru, Narodne Novine 141/06.

6. Pravilnik o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna, Narodne novine 35/08

7. Pravilnik o provedbi fi nancijskog upravljanja i kontrola u javnom sektoru,

Narodne novine 35/08

8. Naputak za izradu godišnjeg izvješća o sustavu unutarnjih fi nancijskih kontrola u jav-nom sektoru, Narodne novine 08/07

9. Kodeks strukovne etike unutarnjih revizora, Narodne novine, broj 18/08


PRAVNI I ORGANIZACIJSKI ASPEKTI OSNIVANJA, DJELOVANJA I NADZORA AGENCIJA U SUSTAVU

ZNANOSTI, OBRAZOVANJA I ŠPORTA

Prof. dr. sc. Renata Perić, Pravni fakultet u OsijekuMirko Smoljić, dipl. krim., Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa

SAŽETAK

Vlada Republike Hrvatske u posljednjih sedam godina osnovala je više agencija u području znanosti, obrazovanja i športa za obavljanje regulatornih poslova u sustavu znanosti, obrazovanja i športa a nakon prosudbe da je potrebno osigurati funkcionalnu ili institucionalnu odvojenost od Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa.

U svibnju 2010. godine Vlada je donijela Zaključak o provedbi aktivnosti iz Pro-grama gospodarskog oporavka u vezi s reformom sustava državne uprave u cjelini, pa se temeljem istog pristupilo analizi postojećeg sustava agencija, zavoda, fondova i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima kojima je osnivač Republika Hrvatska (u vrijeme provedbe analize, u Republici Hrvatskoj djelovalo je 42 agencije, 20 zavoda, 10 fondova, te dvadesetak pravnih oblika s drugim nazivom – centara, registara i slično).

U sustavu znanosti, obrazovanja i športa od 2004. godine do početka provođenja mjera iz Programa gospodarskog oporavka postojalo je šest agencija osnovanih za-konima ili uredbama Vlade, a mjerama iz navedenog programa dvije su agencije spojene u jednu a jedna je pripojena Hrvatskom zavodu za toksikologiju.

Ključne riječi: Agencije u znanosti, obrazovanju i športu, upravljanje, koordinacija i nadzor agencija.


1. UVOD

Agencija se može osnovati ako se određeni regulatorni, izvršno-operativni, razvojni ili drugi stručni poslovi od javnog interesa u agenciji mogu obaviti učin-kovitije, svrhovitije ili ekonomičnije nego da ih obavlja tijelo državne uprave ili neko drugo tijelo na temelju povjerenih javnih ovlasti, te ako s obzirom na vrstu posla koje obavljaju nije potreban ni primjeren stalni politički nadzor nad obav-ljanjem tih poslova.

Provedbom Programa gospodarskog oporavka Vlade Republike Hrvatske u poglavlju „Javna uprava“ iz listopada 2010. godine, utvrđeni su jedinstveni kri-teriji za ustrojavanje agencija, zavoda i drugih regulatornih tijela, kao posljedica utvrđenog niza različitosti koje opterećuju strukturu javne uprave i time dopri-nose pojavi institucionalne, organizacijske i funkcionalne nepreglednosti.

Jednim od područja nužnog djelovanja određena je i promjena uloge države u segmentu javne uprave s ciljem postizanja racionalizacije sustava i povećanja efi kasnosti u pružanju javnih usluga te je nizom predviđenih aktivnosti, među ostalim, postavljen i zahtjev za decentralizacijom državnih institucija i agencija, njihovim premještanjem izvan Zagreba i smanjenjem broja zavoda i agencija.

2. JEDINSTVENI KRITERIJI ZA USTROJAVANJE AGENCIJA, ZAVODA I DRUGIH REGULATORNIH TIJELA

Kad su u pitanju sadržaj i svrha jedinstvenih kriterija, oni služe kao osnova za sustavno i jednoobrazno pravno reguliranje agencija, koji trebaju osigurati njihovu učinkovitost, onemogućiti nepotrebno odnosno neracionalno osnivanje novih, te osigurati nužnu razinu nadzora zakonitosti rada i fi nancijskog poslova-nja postojećih agencija.

Jedinstvena regulacija agencija u Republici Hrvatskoj obuhvaća slijedeće osnovne sastavnice: sadržaj pojma agencije, svrhu osnivanja i način osnivanja agencije, sadržaj akta o osnivanju, način određivanja sjedišta i podružnica agen-cije, poslove agencije i način njihova obavljanja, tijela agencije i način upravlja-nja agencijom, opće akti agencije i njihov sadržaj, način osiguravanja i trošenja sredstava za rad agencije, status zaposlenih u agenciji i mehanizme nadzora nad radom agencije.

U smislu primjene ovih kriterija, pojam „agencije“ obuhvaća agencije, za-vode, fondove, centre, urede i druge organizacijske oblike koji se osnivaju radi


obavljanja regulatornih, izvršno-operativnih, razvojnih i drugih stručnih poslova od javnog interesa, koje osniva i nad kojima osnivačka prava u ime Republike Hrvatske kao jedinog osnivača ostvaruje Vlada Republike Hrvatske te koje sred-stva za svoj rad pretežito osiguravaju iz Državnog proračuna Republike Hrvatske ili obavljanjem javnih ovlasti dodijeljenih posebnim zakonom odnosno fi nanci-ranjem iz fondova Europske unije.

Ovim kriterijem osigurava se jedinstveni pristup u reguliranju statusa poseb-nog oblika pravnih osoba koje kumulativno ispunjavaju četiri uvjeta:

• da su osnovane radi obavljanja poslova od javnog interesa,

• da ih je kao jedini osnivač osnovala Republika Hrvatska i da u ime Repu-blike

Hrvatske osnivačka prava obavlja Vlada Republike Hrvatske odnosno nadlež-no ministarstvo,

• da većinu sredstava za svoj rad osiguravaju iz Državnoga proračuna ili na temelju obavljanja javnih ovlasti,

• da se određeni poslovi u agenciji mogu obaviti učinkovitije, svrhovitije ili ekonomičnije nego da ih obavlja tijelo državne uprave.

Slijedom navedenoga, kriteriji se ne primjenjuju na regulatorne agencije i druge pravne osobe za koje je aktom o osnivanju propisano da za svoj rad odgo-varaju izravno Hrvatskom saboru.

Kriteriji se ne primjenjuju na ustanove u kulturi i zaštiti prirode kojima je osnivač Republika Hrvatska, s obzirom da ista nisu regulatorna tijela, a način upravljanja i stručnog rada uređen je posebnim zakonima.

Pored navedenog, kriteriji se ne primjenjuju i na izvanproračunske fondove, obzirom da se isti ne fi nanciraju iz državnog proračuna.

Isto tako, kriteriji se ne primjenjuju ako se agencija osniva zbog osiguranja funkcionalne ili institucionalne odvojenosti koja proizlazi iz posebnih zahtjeva europskog zakonodavstva (regulatorne agencije).


3. OSNIVANJE AGENCIJA

Ako se agencija osniva radi ostvarenja načela učinkovitosti, ekonomičnosti ili svrhovitosti u obavljanju poslova od javnog interesa, prijedlog akta kojim se agencija osniva treba sadržavati obrazloženje na koji će se način ta načela ostvariti s mjerljivim pokazateljima.

Odredbe koje su sadržaj akta o osnivanju moraju biti usklađene s jedinstve-nim kriterijima za osnivanje i ustrojstvo agencija.

Zakon o osnivanju agencije, odnosno uredba o osnivanju mora sadržavati odredbe o: nazivu i sjedištu agencije, poslovima agencije i načini njihova obav-ljanja, tijelima agencije, općim aktima agencije, načinu upravljanja agencijom i vođenju njenih poslova, sredstvima koja su agenciji potrebna za osnivanje i početak rada i radnopravnom statusu zaposlenih.

Aktom o osnivanju utvrđuju se sjedište agencije i eventualnih podružnica, poslovi agencije, tijela agencije i način upravljanja agencijom.

Tijela agencije su upravno vijeće, ravnatelj i stručno vijeće.

Upravno vijeće upravlja radom agencije, donosi statut, strateški plan, godišnji plan rada i fi nancijske planove, pravilnik o unutarnjem redu i druge opće akte, podnosi redovite godišnje izvještaje o radu i fi nancijske izvještaje te daje prijedlog za imenovanje i razrješenje ravnatelja.

Ravnatelj zastupa i predstavlja agenciju, vodi njezin rad, priprema prijedloge općih akata i poslovnih planova i odgovoran je za poslovanje agencije.

Stručno vijeće agencije savjetodavno je tijelo koje prati stanje u području dje-lovanja agencije i rad agencije, te daje upravnom vijeću i ravnatelju mišljenja i prijedloge u vezi unaprjeđenja stanja u području rada agencije, te prijedloge koji se odnose na unaprjeđenje organizacije rada agencije.

Opći akti agencije su statut, strateški plan agencije, pravilnik o unutarnjem redu i drugi akti kojima se uređuje način rada i druga pitanja važna za rad agen-cije.

Sredstva za rad agencije osiguravaju se iz državnog proračuna ili na temelju obavljanja djelatnosti povjerenih posebnim propisom i iz drugih zakonom do-puštenih izvora.

Ako sredstva prikupljena na tržištu čine više od polovice sredstava potrebnih za rad agencije ista gubi status proračunskog korisnika.


Ako agencija stječe sredstva na temelju obavljanja djelatnosti koje su joj po-vjerene posebnim propisom, odnosno naplatom tarifa za korištenje usluga, na-čin naplate i iznos korisničkih pristojbi (tarifa) za obavljanje djelatnosti državne agencije propisuje nadležno ministarstvo na prijedlog upravnog vijeća agencije. Iznosi korisničkih pristojbi (tarifa) objavljuju se u „Narodnim novinama“.

Svi prihodi koje agencija ostvari, uključujući i one koji se ostvaruju od obav-ljanja poslova na tržištu i u tržišnim uvjetima, uplaćuju se u državni proračun.

U pogledu statusa zaposlenih, na plaće zaposlenih u agencijama i ostalim ma-terijalnim pravima, primjenjuju se odredbe koje se odnose na zaposlene u javnim službama dok se u odnosu na ostala pitanja radnog odnosa zaposlenih u agenciji primjenjuju odredbe Zakona o radu.

Nadzor nad zakonitošću rada agencija te fi nancijskim, materijalnim i računo-vodstvenim poslovanjem istih obavlja nadležno ministarstvo.

Agencije o svom radu izvješćuju Vladu Republike Hrvatske najkasnije do kra-ja veljače tekuće godine za proteklu godinu putem nadležnog ministarstva.

Financijska izvješća se podnose sukladno Pravilniku o fi nancijskom izvješta-vanju u proračunskom računovodstvu.

4. AGENCIJA ZA ODGOJ I OBRAZOVANJE

Agencija za odgoj i obrazovanje pravni je slijednik Zavoda za školstvo osno-vana Zakon o Agenciji za odgoj i obrazovanje (NN 85/06.) a temeljna joj je djelatnost obavljanje stručnih i savjetodavnih poslova u odgoju i obrazovanju.Agencija sudjeluje u praćenju, unapređivanju i razvoju odgo-ja i obrazovanja na području predškolskog, osnovnoškolskog i sred-njoškolskog odgoja i obrazovanja, obrazovanja odraslih te školova-nja djece hrvatskih građana u inozemstvu i djece stranih državljana.U obavljanju djelatnosti Agencija:1

• sudjeluje u izradi, razvoju i implementaciji nacionalnog kurikuluma,

• pruža stručnu pomoć i daje upute ustanovama, njihovim rav nateljima te odgojiteljima, učiteljima, nastavnicima, stručnim surad nicima u provedbi djelatnosti odgoja i obrazovanja,

• organizira i provodi stručno usavršavanje odgojno-obrazov nih radnika i rav-natelja, ako posebnim propisima nije drugačije određeno,

1 Zakon o Agenciji za odgoj i obrazovanje (NN 85/06.)


• provodi stručne ispite za odgojno-obrazovne radnike, prema posebnim pro-pisima,

• provodi postupak stručnog napredovanja za odgojno-obrazov ne radnike i ravnatelje, prema posebnim propisima,

• daje mišljenja o programima u predškolskom odgoju, nastav nim progra-mima u osnovnom školstvu i gimnazijama, općeobrazov nim programima srednjeg strukovnog školstva, te u programima u obrazovanju odraslih, osim ako posebnim propisima nije drugačije određeno,

• daje mišljenje o nastavnim programima općeobrazovnih pred meta u po-stupku verifi kacije odgojno-obrazovnih ustanova,

• prati izradu i provedbu Hrvatskoga nacionalnoga obrazovnog standarda kao dijela nacionalnoga kurikuluma,

• obavlja stručno-pedagoški nadzor,

• sudjeluje u organizaciji i provođenju učeničkih smotri i natjecanja,

• sudjeluje u izradi i praćenju nacionalnih programa,

• obavlja informacijsko-dokumentacijsku i nakladničku djelat nost,

• obavlja i druge poslove u sustavu odgoja i obrazovanja u skladu sa zakonom i provedbenim propisima ministra nadležnog za obrazovanje.

Agencija je dužna razmotriti podneske građana, tijela državne uprave, tijela područne (regionalne) i lokalne samouprave i pravnih osoba, koji se odnose na poslove iz djelokruga Agencije te o poduzetim mjerama izvijestiti podnositelje.Agencija ima podružnice u Splitu, Rijeci i Osijeku. O svom radu Agencija pod-nosi izvješće Ministarstvu.

5. AGENCIJA ZA STRUKOVNO OBRAZOVANJE I OBRAZOVANJE ODRASLIH

Agencija je nastala spajanjem Agencije za strukovno obrazovanje i obrazova-nje odraslih (Zakon o Agenciji za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih, NN br. 24/10.).

Spajanje je posljedica potrebe objedinjavanja njihove djelatnosti u okvir jedne agencije, čime se postiže veća učinkovitost u radu, omogućava uspostava jedin-stvenoga sustava kvalitete obrazovanja u sustavu stjecanja strukovnih kompe-tencija i obrazovanja odraslih te osigurale pretpostavke za veću racionalizaciju poslovanja.


Djelatnost Agencije su poslovi planiranja, razvijanja, organiziranja, provedbe, praćenja i unapređivanja sustava strukovnog obrazovanja i obrazovanja odraslih.

U obavljanju djelatnosti Agencija:2

• obavlja analitičke, razvojne i istraživačke poslove za djelatnost sustava stru-kovnog obrazovanja i obrazovanja odraslih,

• usklađuje prijedloge odgovarajućih stručnih i radnih tijela u sustavu stru-kovnog obrazovanja i obrazovanja odraslih,

• obavlja stručne i savjetodavne poslove prema ustanovama u sustavu strukov-nog obrazovanja i obrazovanja odraslih,

• sudjeluje u postupcima vrednovanja, samovrednovanja i vanjskog vrednova-nja u sustavu strukovnog obrazovanja i obrazovanja odraslih,

• priprema i razvija metodologiju izradbe standarda zanimanja, strukovnih kvalifi kacija i kurikuluma u strukovnom obrazovanju te metodologiju izrad-be programa obrazovanja odraslih,

• priprema prijedloge standarda zanimanja i daje stručno mišljenje na prijed-loge drugih predlagatelja,

• priprema prijedloge standarda strukovnih kvalifi kacija i daje stručno mišlje-nje na prijedloge drugih predlagatelja,

• izrađuje strukovne kurikulume i daje stručna mišljenja na prijedloge drugih predlagatelja,

• predlaže Ministarstvu mrežu centara novih nastavnih tehnologija u strukov-nom obrazovanju i pripadajućih obrazovnih ustanova pojedinom centru,

• pruža stručnu potporu u defi niranju prijedloga mreže ustanova i kurikulu-ma u strukovnom obrazovanju te infrastrukture u funkciji njihove raciona-lizacije i društvene opravdanosti,

• potiče suradnju i sudjeluje u provedbi programa i projekata vezanih za ra-zvoj sustava obrazovanja odraslih i strukovnog obrazovanja,

• priprema i provodi programe i projekte fi nancirane ili sufi nancirane iz fon-dova Europske unije i drugih oblika međunarodne pomoći,

• obavlja poslove fi nanciranja, nabave, ugovaranja, plaćanja i nadzora proved-be projekata sufi nanciranih iz sredstava Europske unije,

2 Zakon o Agenciji za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih (NN br. 24/10.)


• provodi osposobljavanje i stručno usavršavanje zaposlenih u sustavu stru-kovnog obrazovanja i obrazovanja odraslih,

• organizira i provodi stručne ispite te postupak stručnog napredovanja za nastavnike struke u strukovnom obrazovanju, kao javnu ovlast,

• utvrđuje sadržaj provjere stečenih znanja i vještina koje je učenik ili polaznik strukovnog obrazovanja stekao tijekom obavljanja praktične nastave i vježbi kod poslodavca,

• obavlja administrativne poslove za Vijeće za obrazovanje odraslih, Vijeće za strukovno obrazovanje i sektorska vijeća,

• daje prethodno mišljenje na odluku ministra kojom se utvrđuju obrazovni sektori kao integrativna područja jedne ili više struka,

• izrađuje upute o uvjetima i načinu nastavka obrazovanja za istu ili drugu razinu kvalifi kacije (horizontalna i vertikalna prohodnost) koje utvrđuju stručna tijela ustanova,

• daje upute o elementima i načinu provođenja samovrednovanja ustanova za strukovno obrazovanje te sadržaj i način izradbe izvješća Povjerenstva za kvalitetu u ustanovama za strukovno obrazovanje,

• utvrđuje kriterije za uspostavu, provođenje i nadzor sustavnog fi nanciranja obrazovanja odraslih u programskom, investicijskom i materijalnom poslo-vanju,

• obavlja poslove u skladu sa zakonom koji regulira pitanje udžbenika,

• obavlja stručno-pedagoški i drugi stručni nadzor nad radom ustanova, u skladu sa zakonom i Statutom,

• organizira i provodi državna natjecanja učenika i smotre učeničkih radova u sustavu strukovnog obrazovanja,

• surađuje sa socijalnim partnerima i ostalim dionicima u sustavu odgoja i obrazovanja,

• uspostavlja i održava informacijski sustav s bazom podataka o ustanovama te njihovim polaznicima, kadrovima, materijalnim uvjetima, imovini i dru-gim važnim informacijama vezanima uz djelatnosti ustanova,

• sudjeluje u izradi, provedbi i praćenju nacionalnih programa,

• priprema informacije za tijela državne uprave, Vladu Republike Hrvatske i Hrvatski sabor te prema potrebi izrađuje izvješća u svezi s djelatnostima,

• obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom i Statutom Agencije.


Agencija je dužna razmotriti podneske građana, tijela državne uprave, tijela područne (regionalne) i lokalne samouprave i pravnih osoba, koji se odnose na poslove iz djelokruga Agencije te o poduzetim mjerama izvijestiti podnositelje.

O svom radu Agencija podnosi izvješće Ministarstvu najmanje jednom godiš-nje. Djelatnost Agencije fi nancira se iz državnog proračuna.

6. AGENCIJA ZA ZNANOST I VISOKO OBRAZOVANJE

Agencija za znanost i visoko obrazovanje osnovana je Uredbom Vlade Repu-blike Hrvatske (NN br. 101/04, 8/07.).

Nadležnosti Agencije dodatno su regulirane donošenjem Zakona o osigurava-nju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju (NN br. 45/09.).

Djelatnost Agencije je organiziranje i provođenje stručnih poslova pri vred-novanju znanstvene djelatnosti i visokog obrazovanja, obavljanje poslova vezanih uz priznavanje diploma i kvalifi kacija, te obavljanje drugih poslova, sukladno Zakonu o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju.

U obavljanju djelatnosti propisanih Uredbom o osnivanju Agencija:3

• obavlja stručne poslove u postupku vrednovanja znanstvenih organizacija, odnosno visokih učilišta,

• obavlja stručne poslove u postupku vrednovanja nacionalne znanstvene mreže, posebice u odnosu na racionalno i svrhovito korištenje kapitalne znanstvene opreme, te sustava za unaprjeđenje i kontrolu kvalitete koji se uspostavljaju na visokim učilištima, odnosno u postupku akreditacije stu-dijskih programa,

• prikuplja i obrađuje na nacionalnoj razini podatke vezane uz sustav znan-stvene djelatnosti i visokog obrazovanja,

• sustavno radi na povezivanju hrvatskog obrazovnog sustava s međunarodnim, posebno europskim, uključivanjem u Europsku mrežu agencija (ENQA-u), te na prezentaciji i implementaciji smjernica Bolonjske deklaracije i doku-menata vezanih uz uspostavu europskog sustava visokog obrazovanja,

• provodi osnivanje nacionalne mreže za osiguravanje kvalitete visokog obra-zovanja, uključene u europsku mrežu za osiguravanje kvalitete, te osnivanje Nacionalnog informacijskog centra i nacionalne mreže ureda za prepozna-vanje diploma i kvalifi kacija ostvarenih u obrazovnim sustavima izvan Re-

3 Uredba o osnivanju Agencije za znanost i visoko obrazovanje (NN br. 101/04, 8/07.)


publike Hrvat ske, koji su uključeni u europsku mrežu informacijskih cen-tara (European Network of Information Centers - ENIC),

• izvješćuje Nacionalno vijeće za znanost i Nacionalno vijeće za visoko obra-zovanje o provedenim postupcima i njihovim rezultatima.

Dodatne djelatnosti Agencija je dobila donošenjem Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju koji je defi nirao da ista samostalno i neovisno obavlja poslove iz djelokruga utvrđenog ovim Zakonom i drugim propisima, poštujući europske standarde i smjernice te međunarodnu praksu na području osiguravanja kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju.

U okviru svoga djelokruga Agencija ima i sljedeće nadležnosti:4

• provodi dio postupka inicijalne akreditacije,

• provodi postupak reakreditacije,• provodi postupak tematskog vrednovanja,

• provodi postupak vanjske neovisne periodične prosudbe unutarnjih sustava osiguravanja i unapređivanja kvalitete (audit),

• prikuplja i obrađuje podatke o sustavu znanosti i visokog obrazovanja i dru-gim sustavima s kojima je znanost i visoko obrazovanje u međuovisnosti, a prvenstveno o resursima znanosti i visokog obrazovanja i njihovoj primje-renosti društvenim potrebama, o kvaliteti i učinkovitosti znanstvene djelat-nosti i djelatnosti visokog obrazovanja, o tendencijama razvoja sustava zna-nosti i visokog obrazovanja i njihovih dijelova na kojima se temelje analize potrebne kao polazišta za utvrđivanje standarda i kriterija za vrednovanje koje provodi Agencija te donošenje ocjena u svim postupcima vrednovanja koji predstavljaju relevantne informacije o stanju i učinkovitosti cjeloku-pnoga sustava znanosti i visokog obrazovanja potrebne stručnim i državnim tijelima za donošenje strateških odluka za razvoj znanosti i visokog obrazo-vanja u cjelini.

• sve prikupljene podatke, analize i statistike Agencija dostavlja Ministarstvu na njegov zahtjev, a zajedno s Ministarstvom usklađuje evidencije koje ono vodi na temelju svojih zakonskih ovlasti,

• provodi postupak stručnog priznavanja inozemnih visokoškolskih kvalifi ka-cija sukladno posebnim propisima,

4 Zakon o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju (NN br. 45/09.)


• pruža informacije o uvjetima upisa na visoka učilišta u Republici Hrvatskoj i objedinjuje podatke o ispunjavanju uvjeta za upis pristupnika na visoka učilišta na temelju kojih visoka učilišta upisuju studente na studijske pro-grame,

• obavlja poslove povezivanja i uključivanja u međunarodna udruženja i mre-že koje se bave osiguravanjem kvalitete u sustavu znanosti i visokog obra-zovanja,

• radi na poticanju razvoja znanstvenih vještina, znanja i istraživanja o sustavu kvalitete znanosti i visokog obrazovanja u Republici Hrvatskoj i provodi sustavne edukacijske aktivnosti na nacionalnoj razini, a posebno edukaciji članova stručnih tijela u postupcima vrednovanja u okviru vanjskog sustava osiguravanja i unapređivanja kvalitete,

• obavlja i druge poslove sukladno posebnim propisima.

U obavljanju svoje djelatnosti Agencija više svojih djelatnosti obavlja kao jav-nu ovlast. Sredstva za obavljanje djelatnosti Agencije osiguravaju se iz državnog proračuna.

7. AGENCIJA ZA MOBILNOST I PROGRAME EUROPSKE UNIJE

Agencija za mobilnost i programe EU nastala je iz Centra za mobilnost i programe EU kao ustrojstvene jedinice Agencije za obrazovanje odraslih 2006. godine.

Centar za mobilnost i programe EU formiran je u okviru Agencije za obrazo-vanje odraslih u momentu osnivanja iste agencije upravo s ciljem da se izbjegne osnivanje velikog broja ustanova ali na zahtjev nadležnih tijela Europske komisije koja je upozoravala na mogući sukob interesa kod apliciranja na sredstva iz nji-hovih programa, Republika Hrvatska donošenjem Zakona o Agenciji za mobil-nost i programe Europske unije (NN br. 107/07.), izdvojila je navedeni Centar i formirala zasebnu agenciju.

Djelatnost Agencije je upravljanje programima Europske unije: Programom za cjeloživotno učenje (Lifelong Learning Programme) i Programom Mladi na djelu (Youth in Action Programme) kao i potpora provedbi ostalih programa Europske unije iz nadležnosti Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa: ERA-MORE (mobilnost istraživača u Europskom istraživačkom prostoru), EURO-PASS (ugradnja komponenti EUROPASS-a u obrazovni sustav Republike Hr-vatske), ERASMUS MUNDUS (uspostavljanje međunarodnih združenih di-plomskih studija) i još nekim programima.


U obavljanju djelatnosti Agencija:5

• surađuje s ustanovama u cjelokupnoj vertikali obrazovanja, tijelima držav-ne uprave, javnim ustanovama te pravnim i fi zičkim osobama, u provođe-nju svoje djelatnosti sukladno pozitivnim propisima Republike Hrvatske, uvažavajući programska pravila koja su regulirana odlukama Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije kojima se uređuju programi Europske zajednice,

• obavlja poslove koji se odnose na pripremu i objavljivanje natječaja za po-jedine programe EU,

• upoznaje širu javnost o aktivnostima i načinima prijave na natječaje i priku-plja prijave na natječaje,

• priprema upute i priručnike za kandidate odnosno krajnje korisnike,

• vodi postupak za izbor projekata, provjeru pravnog statusa i fi nancijskog stanja kandidata,

• osigurava usklađenost projekata s europskim i nacionalnim prioritetima,

• provodi izbor projekata te nadzor provedbe projekata,

• prati korištenje fi nancijskih sredstava upućenih krajnjim korisnicima,

• koordinira rad s ustanovama u Republici Hrvatskoj i EU,

• provodi i druge programe koji joj se daju u nadležnost.

Djelatnost Agencije fi nancira se iz državnog proračuna. Agencija se može fi -nancirati i iz fondova Europske unije, kao i iz drugih izvora, u skladu sa zako-nom.

8. NACIONALNI CENTAR ZA VANJSKO VREDNOVANJE OBRAZOVANJA

Nacionalni centar za vanjsko vrednovanje obrazovanja osnovan je Zakonom o Nacionalnom centru za vanjsko vrednovanje obrazovanja ( NN br. 151/04.) u čijoj nadležnosti su poslovi vanjskog vrednovanja u odgojno-obrazovnom su-stavu Republike Hrvatske i poslovi provođenja ispita temeljenih na nacionalnim standardima.

Centar obavlja i sljedeće poslove:6

5 Zakon o Agenciji za mobilnost i programe Europske unije (NN br. 107/07.)

6 Zakon o Nacionalnom centru za vanjsko vrednovanje obrazovanja ( NN br. 151/04.)


• planira strategije i metodologiju provođenja ispita i vanjskog vrednovanja u obrazovanju,

• provodi znanstvenoistraživački rad u području edukacijskih mjerenja i vanj-skog provjeravanja znanja, vještina i ostalih kompetencija,

• izrađuje banke zadataka, konstruira testove i ostale ispitne materijale,

• izrađuje i publicira ispitne kataloge i utvrđuje standarde vrednovanja zna-nja, vještina i ostalih kompetencija,

• izrađuje i publicira radne materijale i priručnike za pripremanje ispita,

• organizira i provodi sve vrste ispita temeljenih na nacionalnim standardima uključujući i državnu maturu,

• izdaje potvrde i svjedodžbe o položenim ispitima,

• surađuje i usklađuje rad s međunarodnim certifi kacijskim centrima i orga-nizacijama,

• organizira provođenje međunarodnih ispita i međunarodnih komparativnih analiza u obrazovanju,

• provodi vanjsko vrednovanje u osnovnim i srednjim školama te drugim ustanovama koje se bave profesionalnim obrazovanjem i usavršavanjem,

• analizira, statistički obrađuje i objavljuje rezultate ispita i vanjskog vredno-vanja obrazovanja,

• na temelju evaluacijskih analiza daje prijedloge Ministarstvu znanosti, obra-zovanja i športa za trajno unapređivanje kvalitete obrazovanja,

• provodi savjetodavni rad sa školama – pomaže školama u samovrednovanju i razvoju temeljenom na rezultatima standardiziranih testiranja,

• organizira seminare za nastavnike u području edukacijskih procjena, ocje-njivanja i vrednovanja napredovanja učenika,

• organizira seminare za vanjske suradnike Centra u procesu pripreme i pro-vođenja ispita (predmetna povjerenstva, vanjski ocjenjivači, autori ispitnih zadataka, itd.),

• razvija i održava informacijski sustav te tiska i objavljuje dokumente i pu-blikacije iz područja vanjskog vrednovanja,

• obavlja druge poslove u svezi s provođenjem nacionalnih ispita i vanjskog vrednovanja u obrazovanju.


U obavljanju poslova iz određenih svojih nadležnosti Centar ima javne ovlasti. Centar o rezultatima svoga rada izvješćuje Vladu Repub like Hrvatske i Odbor za obrazovanje, znanost i kulturu Hrvat skog sabora, najmanje jedanput godišnje. Statut Centra donosi Upravno vijeće, uz suglasnost Hrvat skoga sabora.

9. HRVATSKA AGENCIJA ZA BORBU PROTIV DOPINGA U ŠPORTU

Hrvatska agencija za borbu protiv dopinga u športu osnovana je Uredbom Vlade Republike Hrvatske (NN br. 18/2007.) .

Djelatnost Agencije obuhvaća stručne poslove i zadatke koji su utvrđeni me-đunarodnim konvencijama o borbi protiv dopinga u športu, Zakonom o športu i Uredbom o osnivanju, i to:7

• sustavno praćenje i koordiniranje akcija vladinih i nevladinih organizacija u borbi protiv dopinga u športu,

• predlaganje i provođenje mjera u borbi protiv dopinga u športu,

• primjena konvencija, kodeksa Svjetske anti doping agencije, te pravila me-đunarodnih športskih saveza i Međunarodnog olimpijskog odbora.

U skladu s kriterijima za ustrojavanje agencija, zavoda i drugih regulator-nih tijela prema funkcionalnim zadaćama i djelokrugu te utvrđivanju nadzor-nih mehanizama, izmjenama i dopunama Zakona o športu (NN br. 124/2010.) Hrvatska agencija za borbu protiv dopinga u športu ukinuta je kao samostalna ustanova i pripojena Hrvatskom zavodu za toksikologiju.

10. KOORDINACIJA I NADZOR AGENCIJA U SUSTAVU ZNANOSTI, OBRAZOVANJA I ŠPORTA

Iz naprijed navedenog vidljivo je da u sustavu znanosti obrazovanja i športa djeluju četiri ustanove i to tri agencije i jedan nacionalni centar.

Sve četiri ustanove imaju svoje upravno vijeće, ravnatelja i stručno vijeće, svoje statute i druge opće akte.

U svim propisima o osnivanju propisano je izvješćivanje Vlade Republike Hr-vatske odnosno Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa.

7 Uredba o osnivanju Hrvatske agencije za borbu protiv dopinga u športu (NN br. 18/2007.)


Intencija je da se i dalje kroz izmjene zakonskih propisa pojedinim agencija-ma daju dodatne javne ovlasti, mogućnosti donošenja rješenja u prvom stupnju i slično, pa je logično da se posebna pozornost poklanja nadzoru predmetnih ustanova kako bi se pratilo kako se te ovlasti obavljaju i to kontrolu zakonitosti kontrolu svrhovitosti (oportuniteta).

Predmet kontrole odnosi se na stručni rad, na upravljanje procesima, fi nanci-jama i drugim djelatnostima ustanove.

Nositelji kontrole prema navedene četiri ustanove sustava su prvenstveno upravna vijeća kroz svoja zakonska i statutarna ovlaštenja, zatim ministar sa svo-jim službama, prvenstveno kroz Odjel za upravni nadzor i Upravu za fi nancijske poslove. Stručni nadzor kontinuirano provode i to Uprava za visoko obrazovanje i Uprava za znanost nad Agencijom za znanost i visoko obrazovanje, Uprava za srednje obrazovanje nad Nacionalnim centrom za vanjsko vrednovanje obrazo-vanja i Agencijom za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih, te Uprava za srednje obrazovanje i Uprava za osnovno obrazovanje i predškolski odgoj nad Agencijom za odgoj i obrazovanje. Nadzor nad Agencijom za mobilnost i pro-grame Europske unije provodi Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa kroz svoje uprave nadležne za osnovno, srednje, visoko obrazovanje, znanost, te upra-vu za međunarodnu suradnju i europske integracije, ali i Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti koje je nadležno za programe Mladi na djelu. Nadzor nad istom agencijom vrše i nadležna tijela Europske komisije.

Uz navedeno, Ministarstvo ima ustrojenu koordinaciju agencija iz Kabineta ministra koja se sastaje jednom mjesečno i po potrebi a kojoj nazoče ravnatelji agencija, nadležni državni tajnici i ravnatelji uprava, uspostavljena je zajednička mailing lista i zajednički kalendar, a agencije su dužne dostavljati ministarstvu mjesečno izvješće o svom radu čime se sustavno prati poslovanje agencija i reali-zacija planova.

11. ZAKLJUČAK

Iz sadržaja ovog rada vidljivo je da je sustav znanosti, obrazovanja i športa iz-vršio brzu prilagodbu koja se odnosi na program rada Vlade Republike Hrvatske koji predviđa kritičku analizu postojećega državnog upravnog aparata i pobolj-šanje njegove racionalnosti i ekonomičnosti, odnosno izbjegavanje preklapanja poslova i ovlasti te paralelizma upravnih funkcija i struktura, a da pri tome sustav nije izgubio na kvaliteti.


Za naglasiti je i da je sustav kroz akreditaciju Agencije za mobilnost i progra-me Europske unije i Agencije za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih u potpunosti izvršio institucionalne pripreme za fi nanciranje programa iz pretpri-stupnih fondova i prihvata tehničke pomoći.

Iako kode četiri agencije u sustavu znanosti, obrazovanja i športa postoje ve-like sličnosti u pogledu njihovog pravnog položaja, uključujući način njihova osnivanja, ustrojstvo, tijela upravljanja, način vođenja poslova, ostvarenje javno-sti rada, načina fi nanciranja, stjecanja i raspolaganja imovinom te nadzora nad zakonitošću rada i fi nancijskim poslovanjem, postoje i određene opasnosti kad je u pitanju svekoliki nadzor njihovog rada i zadržavanja njihovog djelovanja u okvirima politike nadležnog ministarstva i njihove koordinacije i usklađenosti.

Zbog navedenog, uz moderan ustroj, razvoj stručnih djelatnosti sukladno standardima fl eksibilne i stručne javne uprave, funkcija permanentnog uprav-nog, stručnog i fi nancijskog nadzora garancija je njihova kvalitetnog i zakonitog rada.

LITERATURA1. I. Kopric, Zbornik, „Modernizacija hrvatske uprave“, Društveno veleučilište, Zagreb,

2003.

2. SIGMA „Support for Improvement in Governance and Management“, lipanj 2007.

3. Zakon o Agenciji za odgoj i obrazovanje (NN 85/06.)

4. Zakon o Agenciji za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih (NN br. 24/10.)

5. Uredba o osnivanju Agencije za znanost i visoko obrazovanje (NN br. 101/04, 8/07.)

6. Zakon o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju (NN br. 45/09.)

7. Zakon o Agenciji za mobilnost i programe Europske unije (NN br. 107/07.)

8. Zakon o Nacionalnom centru za vanjsko vrednovanje obrazovanja ( NN br. 151/04.)

9. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o športu (NN br. 124/2010.)

10. Uredba o osnivanju Hrvatske agencije za borbu protiv dopinga u športu (NN br. 18/2007.)

11. Jedinstveni kriteriji za ustrojavanje agencija, zavoda i drugih regulatornih tijela (usvo-jeni na 85. sjednici Vlade RH od 14. 10. 2010. g.)

12. Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa (NN br. 27/08, 86/08)


POSLANIČKO PITANJE I INTERPELACIJA - INSTRUMENTI PARLAMENTARNE KONTROLE EGZEKUTIVE U

REPUBLICI SRBIJI I UPOREDNO

prof. dr Vladan Petrov, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu

Sažetak

Autor utvrđuje konstitutivne elemente instituta poslaničkog pitanja i interpelacije. On analizira najnovija normativna rešenja u vezi s ovim institutima iz Poslovni-ka Narodne skupštine Republike Srbije. Najzad, pokušava da odgovori zašto ovi instrumenti parlamentarne kontrole egzekutive još uvek nemaju onaj značaj u srpskom parlamentarizmu koji imaju u razvijenim parlamentarnim demokrati-jama.

Abstract

Th e author establishes the constitutive elements of the institutes parliamentary qu-estion and interpelation. He analyzes the latest normative solutions related to these institutes in the National Assembly of the Republic of Serbia. Finally, he attempts to answer why these instruments of parliamentary control of the executive still do not have the signifi cance in the Serbian parliamentarism which they have in devoloped parliamentary democracies.

Ključne reči: parlamentarna kontrola egzekutive, poslanička pitanja, interpelacija, Ustav Srbije od 2006, Poslovnik Narodne skupštine Republike Srbije od 2010.

1. Uvod - Kontrolna funkcija parlamenta

Pored normativne, tj. ustavotvorne i zakonodavne funkcije, osnovna funkcija modernog parlamenta je kontrola rada egzekutive. Ova funkcija svojstvena je svakom parlamentu, premda je najjače izražena u parlamentarnom sistemu. U predsedničkom sistemu, s obzirom na, barem teorijski, dosledno izvedenu podelu vlasti, kontrolna funkcija parlamenta više se ostvaruje posrednim i nezvaničnim


putevima, ali i putem jakih parlamentarnih odbora (kongresni odbori u SAD). U parlamentarnom sistemu, kontrolna funkcija parlamenta javlja se u više oblika. Pravi se razlika između čvrste (fort) i meke (faible) kontrole.1 Meka kontrola ima za cilj dobijanje obaveštenja o radu vlade ili pojedinih ministarskih resora. U slu-čaju dobijanja nepovoljnih informacija o radu vlade, nije predviđena neposredna sankcija za vladu ili pojedino ministarstvo. Najpoznatiji instrument ovog oblika kontrole izvršne vlasti je poslaničko pitanje. Čvrsta kontrola obuhvata postupke i mehanizme koji povlače za sobom odgovornost vlade ili pojedinog ministra. Ova kontrola ima karakter sankcije za loš rad vlade ili ministarstva. Najpoznatiji instrumenti čvrste kontrole nad radom izvršne vlasti su interpelacija i predlog za izglasavanje nepoverenja vladi.2

2. Poslanička pitanja

2. 1. Poslanička pitanja u teoriji i uporedno

Poslanička pitanja su konkretna pitanja koja svaki parlamentarac može po-stavljati vladi ili pojedinom ministru. Ova pitanja i odgovori na njih “predstav-ljaju onaj svakodnevni 'dijalog’ između vlade i parlamenta koji je pretpostavka za dobro funkcionisanje parlamentarnog sistema“ (Miodrag Jovičić). Poslanička pitanja nastala su u Engleskoj početkom 18. veka (1721), najpre u Domu lor-dova, a krajem 18. veka (1783) i u Domu komuna. Iako značajan instrument meke (posredne) kontrole rada izvršne vlasti, poslanička pitanja, uglavnom, nisu ustavna materija, već materija parlamentarnog poslovnika.3

Poslanička pitanja su konkretna pitanja koja poslanici postavljaju, usmeno ili pismeno, vladi ili pojedinom ministru, sa ciljem pribavljanja određenih obaveštenja o radu vlade ili pojedinih ministarskih resora, a na koja su vlada ili ministri dužni da odgovore u određenom roku.

1 Francis Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, 30 édition, L. G. D. J., Paris, 2007, p. 7162Vidi i : Arsen Bačić, Parlamentarno pravo Hrvatske i poredbene parlamentarne procedure, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2004, str. 350-351.3 Ustavi koji, u osnovnim crtama, uređuju poslanička pitanja su Ustav Pete francuske republike od 1958. i Ustav Španije od 1978, poznati po tome da sadrže materiju koja se tradicionalno nalazi u parlamentarnim poslovnicima. Prema Ustavu Pete francuske republike od 1958, najmanje jedna sednica nedeljno rezervisana je za usmena poslanička pitanja, a najmanje dve nedeljne sednice za posebna pitanja koja parlamentarci postavljaju Vladi. Ustav Španije od 1978. predviđa određeno vreme najmanje jednom nedeljno za poslanička pitanja.


Neposredni cilj poslaničkih pitanja je, po pravilu, pribavljanje obaveštenja o radu vlade ili pojedinog ministarstva. To obaveštenje može poslužiti da se rad vlade ili ministarstva podvrgne kritici ili da se iznese pohvala u javnosti. Uglavnom je ovo prvo, jer poslanička pitanja češće postavljaju parlamentarci opozicije. U ze-mljama sa bogatijom parlamentarnom tradicijom, postavlja se na hiljade pitanja godišnje, a mnoga potiču i od parlamentaraca većine. Stoga se, s obzirom na nji-hov motiv, poslanička pitanja tradicionalno svrstavaju u dve grupe: u prvu grupu spadaju ona pitanja koja imaju za cilj uspostavljanje saradnje s vladom; u drugu, ona koja proizlaze iz neprijateljstva između dela parlamenta i vlade.

Pravo na postavljanje poslaničkih pitanja je individualno pravo parlamentarca. Dakle, svaki parlamentarac može postaviti pitanje vladi ili pojedinom ministru.4 Po pravilu, poslanička pitanja mogu se postavljati usmeno ili pismeno. Kad je reč o usmenim pitanjima, uglavnom se parlamentarnim poslovnikom određuje po-sebno vreme za pitanja i odgovore u toku zasedanja parlamenta. Pismena pitanja su najčešće sredstvo parlamentarne kontrole izvršne vlasti. Putem ovih pitanja, parlamentarci zahtevaju detaljne podatke o aktivnosti vlade ili ministarstava. U pojedinim parlamentima, parlamentarci mogu postavljati samo određeni broj pismenih pitanja u jednom vremenskom periodu (npr. parlamentarac u nemač-kom Bundestag-u može postaviti najviše četiri pitanja mesečno).

Parlamentarac treba da postavi pitanje o aktivnostima ili događajima o kojima inače ne bi mogao da drugim putem dođe do informacija ili, barem, ne do potpunih informacija. Parlamentarac ne bi trebalo da postavlja pitanja iz ličnog interesa ili za sopstvene potrebe. Pored ovih ograničenja koja utiču na sadržinu poslaničkog pi-tanja, pravilo je da se pri postavljanju pitanja zabranjuje pežorativno izražavanje, kao i izražavnje ličnog mišljenja. Pitanje mora biti jasno formulisano.

Dakle, pravo na poslanička pitanja nosi sobom obavezu da se svako pitanje prethodno pripremi. Ako ni sâm parlamentarac ne zna šta treba da pita ili na koji način da to učini, izvesno je da će i ministrov odgovor biti sličan. “Nezgodna“ pitanja, ako su upućena od opozicionog parlamentarca, su samo ona, koja su dobro pripremljena. Samo takva pitanja mogu zateći ministra. U suprotnom, poslanička pitanja i odgovori pretvaraju se u besmisleni, poluneformalni dijalog, čime se dodatno urušava autoritet poslaničkih pitanja kao instrumenta parla-mentarne kontrole, ali i autoritet parlamenta.5

4 Izuzetno, pismena pitanja može postavljati samo odeđeni broj parlamentaraca (npr. u Austriji, pet u Nacionalnom Savetu; tri u Federalnom Savetu).5 U tom smislu, poznata je anegdota koja se vezuje za Lojda Džordža, nekadašnjeg britanskog prvog ministra. Lojd Džordž se izgubio, vozeći po planinama Severnog Velsa. Upitao je prolaznika


Većina parlamentarnih poslovnika propisuje izričitu obavezu ministara da na poslanička pitanja daju odgovor u određenom roku. Sa strogo pravne tačke gle-dišta, ako parlamentarac ima pravo da pita, ministar ima obavezu da odgovori. U protivnom, institut poslaničkih pitanja je besmislen. Ipak, stvari ne stoje tako jednostavno. Često se dešava da ministri izbegavaju odgovore na poslanička pi-tanja. Nekada je svrha postignuta i time što je prekoračen rok u kojem se mora dati odgovor, jer pitanje vremenom može izgubiti snagu. U uporednom parla-mentarnom pravu, postoje različiti pokušaji da se ovaj problem reši (prihvatanje usmenog odgovora na pismeno pitanje, izdavanjem naloga da se na pitanje odgo-vori u dodatno ostavljenom roku, pokretanje interpelacije). Sa stanovišta teorije parlamentarnog prava, sporno je da li se obaveza ministra da odgovori na poslaničko pitanje uopšte može smatrati pravnom ili je to više obaveza moralno-političkog ka-raktera, koja proizlazi iz duha parlamentarnog sistema. Prvo, poslovnik parlamenta je unutrašnje pravo parlamenta. Njime se ne mogu propisivati pravne obaveze za druge državne organe (u ovom slučaju za vladu ili ministarstvo). Drugo, i kad bi se prihvatilo da je obaveza ministra povodom poslaničkog pitanja pravna obave-za, ne postoji neposredna pravna sankcija za neizvršenje te obaveze. Treće, “vlada je dužna u svakom momentu da odgovori parlamentu kao celini, kao narodnom predstavništvu, ali ne i svakom članu parlamenta, na njegov posebni zahtev“.6

Navedeni razlozi jesu jaki, ali su oborivi. Što se tiče prvog, u modernom parla-mentarnom pravu, napušteno je shvatanje prema kojem parlamentarni poslovnik propisuje prava i obaveze isključivo za parlament i parlamentarce. Proširivanje sadržine parlamentarnog poslovnika i na druga pitanja, poput odnosa između parlamenta i drugih najviših državnih organa, kao i nezavisnih tela, potvrđuje da je ovaj pravni akt mnogo više od unutrašnjeg prava parlamenta. Kad je reč o drugom razlogu, nepostojanje neposredne pravne sankcije ne dokazuje da oba-veza ministra povodom poslaničkih pitanja nije pravna. Uostalom, učestalo izbe-gavanje odgovora na poslanička pitanja je ignorisanje parlamenta kao narodnog predstavništva i može biti osnov za pokretanje postupka za razrešenje ministra (reč je o pravno-političkoj odgovornosti ministra). Najzad, vlada nije dužna da odgovori na svako pitanje parlamentarca, ali na pitanje koje ispunjava formalne i sadržinske zahteve, ona je dužna da odgovori. To svakako nije čisto pravna

gde se nalazi. Prolaznik mu je odgovorio: “Vi ste u Vašem vozilu“. Lojd Džordž je kasnije tvrdio da je to savršen odgovor na poslaničko pitanje, jer je istinit, kratak, a ne kazuje ništa što onaj koji je pitao već nije znao. Vidi: Philip Laundy, Parliaments in the Modern World, Dartmouth, s. l., 1989, p. 95.6 Lazar Marković, Parlamentarno pravo, EKOPRES, Zrenjanin, 1991, str. 189.


obaveza, ali jeste obaveza koja proizlazi iz duha parlamentarnog sistema, koji je i sâm, kao što je poznato, sazdan od pravnih i moralno-političkih načela.

Sa praktičnog stanovišta, manje je važno dati odgovor na pitanje da li je obave-za ministra da odgovori na poslaničko pitanje pravna ili politička. Važnije je da se putem poslaničkih pitanja obezbedi zdrav dijalog između vlade i parlamenta (na-ročito parlamentarne opozicije). Saradnja između vlasti, koja podrazumeva da se pitanja, s jedne strane, ne smatraju „čarima sistema“ (délices du système), a s druge, „otrovima za režim“ (poisons du régime), osnovni su uslov za dobro funk-cionisanje parlamentarnog sistema.7 To je jedan od glavnih razloga koji su do-prineli značajnom povećanju broja poslaničkih pitanja u zemljama sa različitom parlamentarnom tradicijom (npr. od sredine 60-ih godina do kraja 20. veka broj poslaničkih pitanja u Francuskoj popeo se od 5 500 do 12 700, a u Irskoj od 4 300 do 24 000). Razloge treba tražiti i u jačanju javnog sektora i većoj obrazo-vanosti parlamentaraca. Povećanje broja poslaničkih pitanja je dokaz da mnogi parlamenti danas bolje obavljaju kontrolnu funkciju ili da, barem, opozicioni članovi parlamenta prave više buke nego ranije.8

2. 2. Poslanička pitanja u Republici Srbiji

U Srbiji su poslanička pitanja prvi put uređena Zakonom o poslovnom redu u Narodnoj skupštini od 1870. Prvi ustav koji je predvideo poslanička pitanja i interpelacije bio je Ustav Kraljevine Srbije od 1888. Prema ovom ustavu, “svaki poslanik ima pravo upravljati ministrima pitanja i interpelacije. Ministri su duž-ni da na njih odgovore u toku istog saziva“(član 122. stav 2. Ustava od 1888). Ustav Srbije od 1903. sadržao je istovetnu odredbu. Ova odredba je bila razra-đena u skupštinskom poslovniku. Bilo je predviđeno da se pitanja postavljaju pre prelaska na dnevni red plenarnih sednica, a povodom pitanja poslanika i odgovora ministara nije vođena rasprava. U tom periodu parlamentarnog života Srbije, poslanička pitanja su često korišćena. Pravo na postavljanje pitanja je zlo-upotrebljavano u cilju opstrukcije (Miodrag Jovičić).9

Srbija se 1990. godine vratila tekovinama parlamentarnog sistema, ali Ustav od 1990. nije predvideo ni poslaničko pitanje ni interpelaciju kao sredstva parla-mentarne kontrole. Ovi instituti bili su uređeni Poslovnikom Narodne skupšti-

7 Michel Ameller, Les questions instrument du controle parlamentaire, Librairie général de droit et de jurisprudence, Paris, 1964, p. 209.8 Michael Gallagher et al., Representative Governement in Modern Europe, Fourth Edition, Mc Graw Hill, Boston, 2006, p. 67.9 Miodrag Jovičić, Leksikon srpske ustavnosti 1804-1918, Filip Višnjić, Beograd, 1999, str. 217.


ne. Ovaj poslovnik nije odredio posebno vreme za postavljanje pitanja i davanje odgovora na njih, što je omogućilo da se praksa menja. Uglavnom, poslanička pitanja su postavljana retko, a odgovori na njih bili su još ređi.

U početku, pogotovo tokom drugog saziva Narodne skupštine po Ustavu od 1990, poslanička pitanja su redovno postavljana na kraju nedelje. Poslanička pi-tanja nisu izazivala veću pažnju ni poslanika ni javnosti. Iako je i taj deo sednice državna televizija prenosila, za vreme postavljanja poslaničkih pitanja “ne samo da nije bilo kvoruma, nego je u klupama ostajalo svega petnaestak poslanika, a nekad i manje“.10 Već u narednom sazivu Skupštine, promenila se praksa. Na retka poslanička pitanja koja su bila kratka, ministri su, po pravilu, odgovarali odmah i govorili znatno duže od narodnih poslanika koji postavljaju pitanja (na osnovu člana 92. in fi ne Poslovnika, članovi Vlade su bili u boljoj poziciji od po-slanika, „jer njihovo izlaganje može trajati dva puta duže od vremena određenog za izlaganje narodnih poslanika“). Činjenica da poslanička pitanja teško uspeva-ju da se nađu na dnevnom redu, navodila je na zaključak da ovim pitanjima u usmenom obliku “preti nestanak iz skupštinskog života“ (Dragoljub Popović). Praksa marginalizacije poslaničkih pitanja nastavljena je i po donošenju Poslov-nika Narodne skupštine od 2002, odnosno prečišćenog teksta Poslovnika od 2005. Ni ovaj poslovnik nije uredio posebno vreme za poslanička pitanja, što je bio glavni pravni razlog loše parlamentarne prakse. Glavni politički razlozi ogledali su se u slabosti parlamentarne opozicije, od koje po pravilu polazi veći-na pitanja, i niskom stepenu parlamentarne kulture, koji nije omogućavao da se razvije svest o pravom značaju poslaničkih pitanja.

Praksa se počela menjati na bolje sa usvajanjem prečišćenog teksta Poslovni-ka Narodne skupštine Republike Srbije od 2009, koji je posvetio veću pažnju poslaničkim pitanjima (član 199-211). Najznačajnija novina bila je uvođenje odredbe o posebnom vremenu za postavljanje poslaničkih pitanja. Poslanička pi-tanja postavljaju se Vladi, u prisustvu članova Vlade, svakog poslednjeg četvrtka u mesecu na sednici koja je u toku, u vremenu od 16 do 19 časova za koje vreme se prekida rad po dnevnom redu.

Novi poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije od 201011 na istove-tan način uređuje materiju poslaničkih pitanja kao i prethodni tekst od 2009.

10 Dragoljub Popović, “Pogled na trenutno stanje parlamentarizma u Srbiji”, Otvorena pitanja u radu Savezne skupštine i Skupština Srbije i Crne Gore, - Materijal sa okruglog stola organizovanog 19. maja 1995. godine - , Jugoslovensko udruženje za ustavno pravo, Mala biblioteka 2, Beograd, 1995, str. 36-37.11 Članovi 204-216. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije od 2010 (“Službeni glasnik


Narodni poslanik ima pravo da postavi poslaničko pitanje pojedinom ministru ili Vladi, iz njihove nadležnosti. Poslaničko pitanje može se postaviti u pisanom obliku ili usmeno. Na usmeno postavljeno poslaničko pitanje, Vlada odnosno ministar, moraju odmah usmeno odgovoriti. Ako je za davanje odgovora potreb-na određena priprema, oni to moraju odmah obrazložiti, a odgovor narodnom poslaniku dostaviti u pisanom obliku, u roku od osam dana od dana kada je pitanje postavljeno. Ostavljena je mogućnost odlaganja davanja odgovora, ako je u pripremi odgovora na poslaničko pitanje potrebno utvrditi određene činjenice čije utvrđivanje zahteva duže vreme ili složeniju analizu. Rok za davanje odgo-vora se može produžiti, ali ne više od 30 dana. Poslovnik Narodne skupštine ne propisuje šta se dešava ako i po isteku produženog roka, narodni poslanik ne do-bije odgovor. Posle datog odgovora na poslaničko pitanje, narodni poslanik koji je postavio pitanje ima pravo da, u trajanju od najviše pet minuta, komentariše odgovor na svoje pitanje ili da postavi dopunsko pitanje. Po dobijanju odgovora na dopunsko pitanje, narodni poslanik ima pravo da se izjasni o odgovoru u trajanju od najviše pet minuta.

Poslovnik Narodne skupštine ne pravi razliku između poslaničkih pitanja ma-njeg i većeg značaja, ali predviđa posebnu kategoriju poslaničkih pitanja. Reč je o poslaničkim pitanjima u vezi s aktuelnom temom, za koja je uređen poseban postupak.12 Predsednik Narodne skupštine, na predlog poslaničke grupe, naj-manje jedanput u toku meseca određuje dan kada će pojedini ministri u Vladi odgovarati na poslanička pitanja u vezi sa nekom aktuelnom temom.13

3. Interpelacija

3. 1. Interpelacija u teoriji i uporedno

U teoriji, interpelacija se određuje kao kvalifi kovano poslaničko pitanje ba-rem iz tri razloga. Prvo, pravo na interpelaciju je najčešće kolektivno, a retko individualno pravo parlamentaraca. Drugo, predmet interpelacije je pitanje od opšteg interesa. Treće, cilj interpelacije nije samo dobijanje obaveštenja od vlade, nego i objašnjenje ili opravdanje vladine politike ili vladinog akta koji je izraz

RS”, broj 52 od 28. jula 2010. godine)12 Članovi 209-216. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije od 2010.13 Od donošenja novog poslovnika, predsednik Narodne skupštine Slavica Đukić-Dejanović dva puta je zakazala Dan za odgovaranje na poslanička pitanja u vezi s aktuelnom temom. Prvi put, u decembru 2010, tema je bila “Rešavanje problema nastalih u procesu reforme pravosuđa”; drugi put, februara 2011, na dnevnom redu bile su dve aktuelne teme: “Defi nisanje politike Republike Srbije prema AP Kosovo i Metohiji u kontekstu Izveštaja Dika Martija, izvestioca Saveta Evrope” i “Poslovanje – problemi u upravljanju i transformacija javnih preduzeća”.


njene politike. Otuda se povodom interpelacije uvek vodi rasprava, koja često završava glasanjem. Rezultat glasanja, neposredno ili posredno, može dovesti do pada vlade.

U praksi, postupak povodom interpelacije je različito uređen. Kao i posla-ničko pitanje, interpelacija je, po pravilu, materija poslovnika, a ne ustava. U pojedinim parlamentima, ne pravi se jasna razlika između pismenog poslaničkog pitanja i interpelacije. Interpelacija može uslediti i ako se na pismeno poslaničko pitanje ne dobije odgovor u ostavljenom roku. Ipak, u većini parlamenata inter-pelacija postoji kao procedura nezavisna od poslaničkog pitanja.

Ovaj institut nastao je u Francuskoj. Prema poznavaocima prilika u Trećoj i Četvroj republici, interpelacija je bila najčešći povod pada vlade u parlamentu (tri petine francuskih vlada Treće i Četvrte republike palo je povodom interpela-cije). Jedna francuska vlada je, u nešto više od dve godine, morala da odgovori na 218 interpelacija (Esmein).14 Ustav Pete francuske republike od 1958. izbrisao je interpelaciju kao ustavnu kategoriju, ali je ona uređena Poslovnikom Nacionalne skupštine.15

Interpelacija je pitanje određenog broja parlamentaraca upućeno vladi u pismenoj formi sa ciljem da se od nje zatraži objašnjenje određene radnje preduzete u vođenju politike, a povodom kojeg (pitanja, V. P) se, po pravilu, vodi rasprava, i na kraju glasa.

Najpre, interpelaciju podnosi grupa parlamentaraca. Malo je poslovnika koji pravo na podnošenje interpelacije priznaju svakom parlamentarcu. Najmanji broj parlamentaraca za podnošenje interpelacije kreće se od pet parlamentaraca do najmanje jedne trećine ukupnog broja parlamentaraca. Opravdanje je jedno-stavno. Ne može jedan parlamentarac primorati celu vladu da mu daje opravda-nje za svoju politiku. Često se pravo na podnošenje interpelacije priznaje parla-

14 Citirano prema: Miodrag Jovičić, Odgovornost nosilaca javnih funkcija, u Demokratija i odgovor-nost, Izabrani spisi, Knjiga I, Javno preduzeće “Službeni glasnik”, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2006, str. 154.15 U Ujedinjenom Kraljevstvu, ne postoji interpelacija, ali drugi instrument je sličnog dejstva. Reč je o predlogu za odlaganje sednice, koji može da podnese najmanje 40 članova doma. Tada se pre-kida rasprava o pitanjima koja su na dnevnom redu i otvara se rasprava o pitanjima koja su izazvala ovaj predlog. Ova rasprava može biti dobra prilika za opoziciju da kritikuje Vladu, ali i za Vladu da učvrsti svoje pozicije u parlamentu. U Nemačkoj se pravi razlika između velikih i malih inter-pelacija. Velika interpelacija upućuje se Federalnoj vladi, a podnosi se predsedniku Bundestag-a od strane parlamentarne grupe ili najmanje pet procenata ukupnog broja parlamentaraca. Kad Federalna vlada da odgovor, rasprava se vodi samo ako to zahteva podnosilac interpelacije. Vidi više: Hironori Yamamoto, Tools for Parliamentary Oversight, A Comparative study of 88 national parliaments, Printed in Switzerland, Inter-Parliamentary Union, 2007, pp. 59-61.


mentarnoj grupi. U praksi, to pravo najčešće koriste opozicione parlamentarne grupe. Interpelacija se podnosi u pismenoj formi, a parlamentarni poslovnik može odrediti posebno vreme za raspravu povodom interpelacije.

Interpelacija “predstavlja daleko krupniju stvar, nego što je obično poslanič-ko pitanje ... Prema samoj prirodi stvari očigledno je, da samo krupna pitanja od opštedržavnog značaja – bilo po sebi bilo po svojim posledicama – dolaze u obzir kao predmet interpelacije, ali neka bliža pravila ili ograničenja nisu u tom pogledu propisana. Sama parlamentarna praksa utvrdila je, da se interpelacije podnose povodom pitanja, koja su izazvala, ili koja mogu izazvati javni interes, i poslanici se, u interesu svog ugleda drže tog pravila“.16 Kako bi se onemogućilo podnošenje interpelacije u neprimerenom broju, u pojedinim zemljama određu-je se maksimalni broj interpelacija koji se može podneti tokom zasedanja ili se utvrđuje zabrana da se posle okončanja rasprave, podnosi interpelacija o istom pitanju u određenom vremenskom periodu.

Cilj interpelacije nije samo obaveštenje. Vlada je dužna da objasni i opravda svoje postupanje u stvari koja je predmet interpelacije. Stoga vlada, i kad raspolaže sigurnom većinom u parlamentu, ne može biti komotna pri davanju odgovora. U vezi s interpelacijom vodi se rasprava u kojoj imaju pravo učešća svi parlamen-tarci, a ne samo oni koji su pokrenuli postupak. Šira javnost može biti ozbiljno zainteresovana za ovu raspravu i njen krajnji rezultat. Stvara se pritisak, koji ni-jedna vlada ne voli, pogotovo ako je, u konkretnom sistemu, postupak povo-dom interpelacije tesno povezan sa postupkom izglasavanja nepoverenja vladi. S druge strane, podnosioci interpelacije, po pravilu, iz redova opozicije, moraju pripremiti jaku argumentaciju da bi uzdrmali vladu, izazvali pometnju u njenim redovima i sumnju u javnosti da vlada radi kako treba. U suprotnom, podneta interpelacija, vratiće se opoziciji kao “bumerang“, koji će je pogoditi direktno u glavu. Staro je pravilo da “mala količina otrova, slabiju prirodu ubija, a jaču još više jača“. Opozicija o tome mora voditi računa, jer olakim i nepripremljenim interpelisanjem, može osnažiti pozicije aktuelne vlade, a sebe ozbiljno ugruvati.

Postupak povodom interpelacije se razlikuje od zemlje do zemlje pa je teško go-voriti o opštim pravilima postupka, a katkad i prepoznati da li je reč o interpela-ciji ili sličnom instrumentu. Postupku povodom interpelacije uvek je svojstvena ra-sprava, koja se najčešće završava glasanjem. Moguća su, u osnovi, dva rešenja. Prema jednom, po okončanju rasprave, glasa se o pitanju koje je bilo predmet interpelacije. Ako se ne izglasa vladin predlog odgovora na interpelaciju, vlada je dužna da podnese

16 Lazar Marković, op.cit., str. 190.


ostavku. U stvari, prema ovom rešenju, postupak povodom interpelacije završava se glasanjem o nepoverenju vladi. Ovo rešenje je preovlađivalo u prošlosti, a po-stoji i danas u mnogim državama. Prema drugom rešenju, po okončanju rasprave, parlament izglasava rezoluciju u kojoj izražava svoje mišljenje o pitanju interpelacije ili odgovoru vlade na to pitanje. U tom slučaju, politička odgovornost vlade uopšte se ne dovodi u pitanje. Pojedini parlamenti dozvoljavaju da se postupak povodom interpelacije okonča na jedan ili na drugi način.17

U zavisnosti od usvojenog postupka, ali i od okolnosti konkretnog slučaja, interpelacija može biti slabije ili jače sredstvo parlamentarne kontrole nad radom egzekutive. Pri uređivanju instituta interpelacije, trebalo bi voditi računa da se ona jasno odvoji od poslaničkog pitanja, kako po sadržini, tako i po dejstvu, ali da se ne približi sasvim predlogu za izglasavanje nepoverenja vladi, tako da svako negativno izjašnjavanje o radu vlade povodom interpelacije automatski znači i pad vlade. U svakom slučaju, interpelacija je snažnija po dejstvu i šira po domašaju od posla-ničkog pitanja. Zato se ona sve češće nalazi u modernim ustavima.

3. 2. Interpelacija u Republici Srbiji

Interpelacija je prvi put uvedena u parlamentarno pravo Kneževine Srbije Zakonom o poslovnom redu Narodne skupštine od 1870, iako tada nije prav-ljeno jasno razlikovanje u odnosu na poslanička pitanja. Sredinom 70-ih godina 19. veka, podnošenje interpelacija je postalo sastavni deo parlamentarne prakse, a opozicija je, služeći se njima, često dovodila vladu u neprilike, istina, bez ve-ćih posledica (Miodrag Jovičić).18 Prvi ustav koji je predvideo interpelaciju bio je Ustav Kraljevine Srbije od 1888. Posle 1903. godine, interpelacije su često podnošene. Ipak, nije se ustanovila praksa da ministri redovno odgovaraju na in-terpelaciju. Ishod pojedinih rasprava povodom interpelacije bio je i izglasavanje nepoverenja vladi (Miodrag Jovičić).19

Prema Ustavu Srbije od 1990. interpelacija i poslaničko pitanje nisu bili ustavne kategorije. Za razliku od poslaničkog pitanja, koje je bilo barem katego-rija parlamentarnog poslovnika, interpelacija nije ni postojala u parlamentarnom pravu Srbije sve do usvajanje prečišćenog teksta Poslovnika Narodne skupštine od 2005. Smatralo se da je to bio jedan od glavnih dokaza da je srpski “parla-mentarizam manjkav“.20 U periodu pripremanja ustavnih reformi (2000-2006),

17 Vidi: Hironori Yamamoto, op.cit., p. 61. 18 Miodrag Jovičić, Leksikon srpske ustavnosti 1804-1918, Filip Višnjić, Beograd, 1999, str. 98.19 Miodrag Jovičić, op.cit., str. 99.

20 Dragoljub Popović, op.cit., str. 37.


mnogi su isticali da je nužan uslov jačanja kontrolne funkcije parlamenta u Srbiji uvođenje interpelacije. Pojedini ustavni projekti predviđali su ovaj institut. Naj-zad, interpelacija je ušla u Ustav Srbije od 2006, dok je poslaničko pitanje ostalo izvan njega. Dva su osnovna obeležja ustavnopravne regulative interpelacije prema Ustavu od 2006. Prvo, ovaj ustav prilično detaljno uređuje postupak povodom inter-pelacije. Drugo, Ustav čvrsto vezuje interpelaciju za izglasavanje nepoverenja Vladi.Poraz Vlade na pitanju interpelacije ne povlači automatski njen pad, ali dovodi do pokretanja postupka za izglasavanje nepoverenja Vladi.

Detaljan postupak povodom interpelacije uređen je Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srbije od 2010.21 Interpelaciju može podneti najmanje 50 narodnih poslanika u vezi sa radom Vlade ili pojedinog člana Vlade. Interpelacija se podnosi predsedniku Narodne skupštine u pisanom obliku. Ona mora da sa-drži jasno i sažeto formulisano pitanje koje treba da se razmotri, obrazloženje na najviše dve strane, ime ovlašćenog predstavnika podnosioca interpelacije, kao i potpise svih narodnih poslanika koji su je podneli. Vlada ili član Vlade dostavlja predsedniku Narodne skupštine svoj odgovor na interpelaciju u roku od 30 dana od dana prijema interpelacije. Premda je reč o ustavnoj obavezi, koja je ponov-ljena i u skupštinskom poslovniku, nije predviđeno šta se dešava ukoliko Vlada ili član Vlade ne dostavi odgovor na interpelaciju u ustavom propisanom roku. Prema poslovničkim odredbama, na sednici Narodne skupštine se razmatra od-govor na interpelaciju i o tom odgovoru se glasa. Dakle, bez odgovora Vlade ne može se razmatrati interpelisano pitanje i o njemu glasati. Vlada koja ne dostavi odgovor na interpelaciju neposredno povređuje Ustav, što je osnov za izglasava-nje nepoverenja Vladi.

Kad Vlada ili član Vlade dostavi odgovor na interpelaciju, taj odgovor se pre-tresa i o njemu se glasa. Na rad sednice Narodne skupštine, na kojoj se razma-tra odgovor na interpelaciju, shodno se primenjuju odredbe Poslovnika koje se odnose na pretres predloga zakona. Ako Narodna skupština prihvati odgovor Vlade ili člana Vlade, nastavlja da radi po usvojenom dnevnom redu. Ako Na-rodna skupština glasanjem ne prihvati odgovor Vlade ili člana Vlade, pristupiće se glasanju o nepoverenju Vladi ili članu Vlade. Prethodno, predsednik Vlade ili član Vlade može podneti ostavku. Imajući u vidu postupak, kao i potencijalno dejstvo interpelacije u Ustavu Srbije od 2006, sasvim je razumljivo rešenje prema kojem “o pitanju koje je bilo predmet interpelacije ne može se ponovo rasprav-ljati pre isteka roka od 90 dana“.22

21 Članovi 220-227. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije od 2010.22 Čl. 129. stav 6. Ustava Republike Srbije od 2006.


Za razliku od poslaničkih pitanja, koja lagano postaju sastavni deo prakse Narodne skupštine, interpelacija je još uvek institut samo “na papiru“. Nijedna interpelacija nije podneta od donošenja Ustava Srbije od 2006. Delom je za to kriv i sâm ustavotvorac, koji je interpelaciju suviše vezao za glasanje o nepovere-nju Vladi.

4. Zaključak

Tvrdnja da je kontrolna funkcija parlamenta njegova primarna funkcija, važ-nija čak i od zakonodavne, danas se smatra opštim mestom u nauci ustavnog i parlamentarnog prava. Instrumenti parlamentarne kontrole (predlog za izglasava-nje nepoverenja vladi, poslaničko pitanje, interpelacija, anketna komisija, stalna i ad hoc radna tela parlamenta) defi nitivno su utvrđeni u parlamentarnoj praksi 19. i 20. veka. Ipak, ovi instrumenti trpe određene promene koje su posledica evolucije modernog parlamentarizma, tj. „transformacije odnosa između parla-menata i vlada“.23 Postupci upotrebe ovih instrumenata se normativno razrađuju i usavršavaju, a njihov realni značaj menja. Cilj modernog parlamentarizma su moćan parlament i jaka vlada. To više ne bi trebalo da budu „protivnici“, već „partneri“, koji „u svakodnevnom dijalogu“ utiču jedni na druge. Otuda ne čudi da se tradicionalno sredstvo parlamentarne kontrole kao što je izglasavanje nepo-verenja vladi stavlja u drugi plan (negde gotovo sasvim izobičajava), dok u prvi dolaze intrumenti kao što su poslanička pitanja, interpelacije itd., koji su dugo smatrani „sekundarnim i minornim“.24 U tom smislu, poseban značaj imaju po-slanička pitanja koja se podjednako mogu koristiti i za praktične (upoznavanje sa pozicijom administracije u pogledu određenog pitanja) i za političke potrebe (obaveštavanje o radu vlade i pojedinih ministara).25

U Republici Srbiji, interpelacija je postala ustavna kategorija 2006. godine. Ipak, njen praktični značaj za sada je ravan nuli, jer nijedna interpelacija nije podneta od donošenja Ustava od 2006. Samo delom razloge treba tražiti u nje-nom tešnjem vezivanju za izglasavanje nepoverenja Vladi ili pojedinom ministru. Poslanička pitanja su kategorija skupštinskog poslovnika, a od 2009. godine i iz-mena Poslovnika, jednom mesečno održavaju se sednice posvećene poslaničkim pitanjima i odgovorima na njih. Ipak, srpski poslanici i ministri još uvek se „uče“ pravilnoj upotrebi ovog instrumenta. S druge strane, čini se, da i građani još uvek nisu upoznati s osnovnom svrhom poslaničkih pitanja, pa ove sednice ne izaziva-

23 Yves Mény, Yves Syrel, Politique comparée, Montchrestien, Paris, 2009, p. 271.24 Yves Mény, Yves Syrel, op.cit., p. 279.25 Ibidem


ju preveliku pažnju u javnosti. S razvojem parlamentarne prakse i s podizanjem nivoa parlamentarne, i uopšte političke, kulture treba očekivati da će poslanička pitanja omogućiti delotvorniju parlamentarnu kontrolu rada egzekutive.

Spisak korišćene literatureAmeller, Michel, Les questions instrument du controle parlamentaire, Librairie général de droit et de jurisprudence, Paris, 1964.

Bačić, Arsen, Parlamentarno pravo Hrvatske i poredbene parlamentarne procedure, Split: Pravni fakultet Sveučilišta, 2004.

Gallagher, Michael et al., Representative Governement in Modern Europe, Fourth Edition, Mc Graw Hill, Boston, 2006.

Hamon, Francis, Troper, Michel, Droit constitutionnel, 30ieme édition, L. G. D. J., Paris, 2007.

Jovičić, Miodrag, Leksikon srpske ustavnosti 1804-1918, Filip Višnjić, Beograd, 1999.

Jovičić, Miodrag, Odgovornost nosilaca javnih funkcija, u Demokratija i odgovornost, Izabrani spisi, Knjiga I, Javno preduzeće “Službeni glasnik”, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2006.

Laundy, Philip, Parliaments in the Modern World, Dartmouth, s. l., 1989.

Marković, Lazar, Parlamentarno pravo, EKOPRES, Zrenjanin, 1991.

Mény, Yves, Syrel, Yves, Politique comparée, 8ieme édition, Montchrestien, Paris, 2009.

Popović, Dragoljub, “Pogled na trenutno stanje parlamentarizma u Srbiji”, Otvorena pi-tanja u radu Savezne skupštine i Skupština Srbije i Crne Gore, - Materijal sa okruglog stola organizovanog 19. maja 1995. godine - , Jugoslovensko udruženje za ustavno pravo, Mala biblioteka 2, Beograd, 1995.

Hironori Yamamoto, Tools for Parliamentary Oversight, A Comparative study of 88 national parliaments, Printed in Switzerland, Inter-Parliamentary Union, 2007.


REGIONALNA SAMOUPRAVA – VAŽAN ČIMBENIK REGIONALNOG GOSPODARSKOG RAZVOJA

mr. sc. Krunoslav Pilko, dipl. oec.; Zagrebačka županija

Sažetak

Donošenjem Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske i Strategije regi-onalnog razvoja Republike Hrvatske, uspostavljen je nacionalni okvir regionalnog razvoja. Jedinice regionalne i lokalne samouprave stavljene su u novi položaj – bitnog čimbenika planiranja i vođenja vlastitog razvoja, ali i odgovornosti za isti, što može ostvariti samo osviještena, stručna, učinkovita i motivirana regionalna i lokalna samouprava. To zahtjeva od županija, ali i od jedinica lokalne samou-prave, velike promjene i napore usmjerene na jačanje vlastitih administrativnih sposobnosti u cilju uspješnog ostvarivanja postavljenih razvojnih ciljeva.

Summary

Th e regional and local self-government units are placed in a new position: they are now an important factor in planning and managing their own development, and bear the responsability for that. In order to achieve this, it is necessary to have aware, expert and motivated regional and local authorities. Th e new way of work demands from the counties and from the local self-government units, major changes and eff orts oriented at strenghtening their administrative capacities with the goal of reaching successfully the defi ned development goals.

Ključne riječi: Regionalna samouprava, upravljanje vlastitim razvojem, ljudski po-tencijali, organizacija, edukacija.


1. UVOD

Regionalnom razvoju u Republici Hrvatskoj, do unazad dvije – tri godine, nije davan potreban značaj niti je isti bio na razini primarnih ciljeva razvoja, osim za područja od posebne državne skrbi, s naglaskom na ratom stradala po-dručja. Vjerojatni je razlog tome dominacija doktrina neoliberalne teorije koja uglavnom isključuje potrebu državne intervencije, a koje su se provodile kroz ekonomsku politiku države.

Ipak, zbog sve većeg jaza u društveno-gospodarskom razvoju i razvojnim mo-gućnostima pojedinih regija, a i jedinica lokalne samouprave, sve je više rasla potreba i neophodnost defi niranja konzistentne regionalne razvojne politike i uloge države u tom procesu. S obzirom na nastojanja Republike Hrvatske da u potpunosti integrira svoje gospodarstvo i tržište u globalna kretanja, nužno je osiguravati uvjete da se sva područja – regije, osnaže i osposobe za natjecanja u takvom okruženju. Proces pristupanja, odnosno, ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju daje još veći značaj regionalnoj politici jer će korištenje fondova Europske unije, koji su namijenjeni regionalnom razvoju, ovisit o našoj dobroj pripremljenosti i kompatibilnosti našeg sustava. Nažalost, tek donošenjem Za-kona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske i Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske, uspostavljen je nacionalni okvir regionalnog razvoja. Stoga nije mogla postojati ni osmišljena, konzistentna i učinkovita politika regional-nog razvoja u funkciji ostvarivanja konkretnih ciljeva. U takvim uvjetima, ak-tivnosti vezane uz regionalni i lokalni razvoj, na svim razinama - od nacionalne do lokalne, vođene su na prečac i bile su podložne improvizacijama dionika u tom procesu. Novom zakonskom regulativom osiguran je koordinirani pristup upravljanju razvojem putem povezivanja različitih ministarstava te drugih sre-dišnjih državnih institucija s ostalim dionicima na regionalnoj i lokalnoj razini, u cilju jačanja konkurentskih prednosti regija, postizanja ravnomjernijeg razvoja zemlje i smanjenja društveno-gospodarskih razlika. Značajna novina je važnost postizanja konsenzusa temeljenog na suradnji i partnerstvu različitih interesnih skupina, kroz raspravu o razvojnim strategijama, projektima i aktivnostima kako na županijskoj tako i na razini statističke regije (NUTS 2). S obzirom da se u proces planiranja razvoja županija i države u cjelini uključuju partneri iz javnog, privatnog i civilnog sektora sa središnje državne, regionalne i lokalne razine, pred njih se postavljaju nova pravila i uspostavljaju se drukčiji odnosi, što će nemi-novno tražiti od svih dionika procesa promjenu ponašanja i djelovanja te prila-gođavanje novonastalim uvjetima. Stavljanje jedinica regionalne samouprave u


novi položaj – bitnog čimbenika planiranja i vođenja vlastitog razvoja, ali i odgo-vornosti za isti, zahtjeva od županija, ali i od jedinica lokalne samouprava, velike promjene i napore usmjerene na jačanje vlastitih sposobnosti u cilju uspješnog ostvarivanja namijenjene im uloge u daljnjem razvoju našeg društva .

2. UVODNA RAZMATRANJA

2.1. REGIONALNI RAZVOJ I REGIONALNA POLITIKA

Regionalni razvoj, između ostalog, možemo sagledavati kao proces započi-njanja, strukturiranja i postizanja održivog razvitka, uzimajući u obzir složene regionalne prilike, uz primjenu odgovarajućih postupaka i instrumenata čiji je cilj gospodarski razvitak, uz istodobno njegovanje društvenih načela i ekoloških zahtjeva. Regionalni razvoj osiguravamo provođenjem konkretne regionalne po-litike kojom stvaramo političke, društvene i ekonomske uvjete za razvoj regija i države u cjelini. Regionalnu politiku kreiramo i provodimo, između ostalog i zato što samo tržište ne može uspješno rješavati probleme razvojnih nejednakosti i neravnoteža u razvoju regija. Regionalnu politiku možemo sažeti u skup aktiv-nosti i mjera koje potiču regionalni pristup u razvitku nacionalnog gospodarstva kroz povećanje njegove učinkovitosti i uravnoteženi razvitak cijelog nacionalnog prostora1. Iz ovoga proizlazi važnost i potreba kreiranja i vođenja osmišljene i konzistentne regionalne politike za jednu državu, zajednicu i društvo. Tradici-onalna regionalna razvojna politika polazila je od komparativnih prednosti re-gije (jeftina radna snaga, prirodni resursi ) kao osnovne orijentacije u njenom razvitku, dok suvremena regionalna razvojna politika polazi od konkurentske prednosti regije (društvo znanja, razvijena infrastruktura, visoke tehnologije i inovacije) kao osnove njenog razvitka. Također, suvremena politika regionalnog razvoja usmjerava se na gospodarski razvoj svih regija jedne države te se napušta koncepcija ujednačavanja razvoja regija s dominantnim naglaskom na slabije ra-zvijene regije, jer je to u konačnici rezultiralo zaostajanjem razvijenijih regija u njihovom razvoju u odnosu na šire okruženje. Naravno da se i nadalje u okviru regionalne politike dužna pažnja posvećuje razvoju slabije razvijenih regija te se dio nacionalnog dohotka redistribuira, s tom namjenom, u njihovu korist.

2.2. KRATKA ANALIZA STANJA

Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi utvrđeno je da su u Republici Hrvatskoj županije jedinice područne (regionalne) samoupra-

1 Vodič za izradu strateških razvojnih programa na lokalnoj razini, Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka RH, GTZ, EIZ, Zagreb, Frankfurt, 2007


ve, a ustrojavaju se radi obavljanja poslova od područnoga (regionalnog) interesa, dok je Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, ustrojeno 20 županija i Grad Zagreb, koji ima status glavnog grada i županije.

Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi utvrđeno je da županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od područnoga (re-gionalnog) značaja, a osobito poslove koji se odnose na: obrazovanje, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu in-frastrukturu, planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kul-turnih ustanova, prostornog uređenja, kao i ostale poslove sukladno posebnim zakonima. S obzirom da i jedinice lokalne samouprave, gradovi i općine, imaju zakonsku nadležnosti i obvezu vođenja brige o vlastitom razvoju, a zbog do ne-davno manjkajuće zakonske regulative, regionalna razvojna politika s razine dr-žave bila je improvizirana, planirala se, usmjeravala i provodila na razini županija ali i na razini jedinica lokalne samouprave. Alokacija sredstava iz državnog pro-računa namijenjenih za regionalni razvoj, nije vršena razvidno, prema unaprijed utvrđenim kriterijima, već su to u pravilu bile odluke podložne i uvjetovane nekim drugim razlozima i odnosima, a ne značajem i dobrobitima projekata za konkretnu užu, odnosno širu zajednicu. Između ostalog i zbog takvih okolnosti, dolazi do zatvaranja u vlastite županijske i lokalne granice i dokazivanja oprav-danosti i ispravnosti, upravo takvog, administrativno-upravnog regionalnog i lo-kalnog ustroja Republike Hrvatske. Izostale su nužne promjene i prilagođavanja stvarnim potrebama i realnim mogućnostima fi skalne snage države. Rasprave i pokušaji unapređivanja sustava planiranja i vođenja regionalnog razvoja iscr-pljivali su se na formi – broju novih regija i statusu postojećih županija, a ne na sadržaju – svrsi i ciljevima. Koliko su sadašnje županije zaživjele kao regije i regionalne samouprave, u punom značenju, tj. koliko su postale povezujući i koordinirajući faktor planiranja i vođenja razvoja na svom području pokazuje i analiza regionalnih (razvojnih) operativnih programa (ROP) koja je rađena za potrebe Nacionalnih smjernica program razvoja županija i širih regija u srpnju 2005. godine. Analizom je utvrđeno da je većina županija u Hrvatskoj donijela svoje regionalne operativne programe, koji predstavljaju prvi ozbiljan pokušaj pripreme sveobuhvatnog strateškog okvira za budući razvoj županija, u kojem će pojedinačni razvojni projekti pronaći uporište za svoju provedbu. Međutim, ne postoji nacionalni okvir za politiku na koji se regionalni operativni programi mogu pozvati. Programi su i dalje u velikoj mjeri okrenuti donatorima te se njih percipira kao instrumente za prikupljanje dodatnih sredstava za pojedine razvoj-ne projekte. Regionalni operativni programi imaju unutrašnju perspektivu, u smislu da se bave užim, internim pitanjima županija, a ne bave se širim proble-


mima koje županije dijele sa susjednim županijama – tj. zajedničkim razvojnim potrebama i preprekama te zajedničkim razvojnim strategijama. Također izostalo je uključivanje velikih županijskih gradova u pripremu regionalnih operativnih programa. Analiza stanja koja je rađena za potrebe izrade Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske, kojom je utvrđeno da se je još više produbio jaz u razvijenosti između pojedinih regija, i gradova i općina unutar samih regija, pokaz6ala je koliko se je, s takvim pristupom i u takvim uvjetima, mogla kreirati i provoditi osmišljena i učinkovita politika regionalnog razvoja pokazala je

2.3. NACIONALNI OKVIR REGIONALNOG RAZVOJA

Donošenjem Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (prosinac 2009.), pratećih podzakonskih akata (ožujak i travanj 2010.) i Strategije regio-nalnog razvoja Republike Hrvatske (svibanj 2010.), po prvi se puta u Republici Hrvatskoj utvrđuje nacionalni okvir za regionalni razvoj i ciljevi regionalne po-litike. Strategijom se utvrđuju razvojni ciljevi i defi niraju instrumenti usmjere-ni ka izgradnji ukupnog razvojnog potencijala, smanjenje regionalnih razvojnih nejednakosti te jačanje razvojnih potencijala onih dijelova zemlje koji zaostaju u razvoju (tzv. potpomognuta područja) kako bi postali što konkurentniji.

Zakonom o regionalnom razvoju utvrđuju se ciljevi i način upravljanja regi-onalnim razvojem, defi nirani su koncept i principi regionalnog razvoja, primje-na osnovnih strateških planskih dokumenta, institucionalni okvir i upravljačka struktura, operativna osnova provedbe razvojnih instrumenata predviđenih za-konom, izvori fi nanciranja provedbe regionalne razvojne politike i metodika pra-ćenja i vrednovanja regionalne razvojne politike RH. Cilj politike regionalnog razvoja je pridonijeti gospodarskom rastu i razvoju Republike Hrvatske suklad-no načelima održivog razvoja, stvaranjem uvjeta koji će svim dijelovima zemlje omogućavati jačanje konkurentnosti i realizaciju vlastitih razvojnih potencijala kroz povezanost lokalnih i regionalnih razvojnih potreba s prioritetima razvoja središnje razine; osiguranje potpore slabije razvijenim područjima za povećanje i optimalno korištenje vlastitog razvojnog potencijala otklanjanjem uzroka ra-zvojnih teškoća; primjenom odgovarajućih mjera za ravnomjeran i održiv razvoj jedinica lokalne i područne samouprave u pograničnom području, te poticati prekograničnu suradnju. Nova politika regionalnog razvoja Republike Hrvat-ske temelji se na partnerstvu i suradnji između javnog, privatnog i civilnog sektora, pod čim se razumijeva suradnja između tijela državne uprave, jedinica područne (regionalne) samouprave, jedinica lokalne samouprave, gospodarskih subjekata, znanstvene zajednice, socijalnih partnera i organizacija civilnoga druš-tva. Stoga Strategija i Zakon defi niraju i institucionalni okvir regionalnog razvoja


koji se sastoji od tijela na nacionalnoj i regionalnoj razini, i to: Nacionalno par-tnersko vijeće za regionalni razvoj; Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnoga gospodarstva; Nacionalna agencija za regionalni razvoj; Ostala središnja tijela državne uprave (resorna ministarstva); Partnersko vijeće NUTS 2 regije; Županijsko partnersko vijeće; Jedinica područne (regionalne) samouprave i Žu-panijska razvojna agencija. Planski dokumenti politike regionalnog razvoja do-nose se u postupku savjetovanja s odgovarajućim partnerskim vijećem. Strategiju regionalnog razvoja Republike Hrvatske donosi Vlada Republike Hrvatske, a žu-panijsku razvojnu strategiju, odnosno strategiju razvoja Grada Zagreba, donosi predstavničko tijelo županije, odnosno Grada Zagreba. Uvođenjem statističkih regija Republike Hrvatske (NUTS 2) i obveze planiranja i usklađivanja razvoj-nih planova na toj razini, trebalo bi osigurati neophodnu međusobnu suradnju i partnerstvo županija uključenih u konkretnu statističku regiju, u uspješnom planiranju i ostvarivanju zajedničkih razvojnih ciljeva. Programiranje razvoja na razini statističke regije odvijat će se putem konkretnih projekta koji će sukladno defi niranim razvojnim prioritetima regije biti prepoznati kao ključni za razvoj iste. U tome značajnu ulogu ima partnersko vijeće statističke regije kao savjeto-davno tijelo koje se osniva radi defi niranja zajedničkih prioriteta jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave na području statističke regije i predlaganja razvojnih projekata na razini statističkih regija. Projekti statističke regije biti će u pravnoj nadležnosti središnjih tijela državne uprave i imati će učinak na nekoli-ko županija unutar određene statističke regije. Planiranje i vođenje regionalnog razvoja u Republici Hrvatskoj biti će složen i zahtjevan proces jer sada, po prvi puta, obuhvaća dionike od nacionalne do lokalne razine iz sva tri sektora (javnog, privatnog i civilnog). Iako nam se ovaj proces i može činiti složenim i zahtjev-nim, on nema alternative ukoliko se želi osnažiti partnerstvo dionika u procesu, uspješno ostvariti postavljene ciljeve i ojačati našu apsorpcijsku moć za korištenje sredstava predpristupnih i kasnije strukturnih fondova Europske unije.

2.4. ŽUPANIJSKA RAZVOJNA STRATEGIJA

Novom zakonskom regulativom jedinice regionalne i lokalne samouprave stavljene su u novi, aktivniji, zahtjevniji i odgovorniji položaj kreatora i nositelja vlastitog razvoja. Županije su, kao jedinice područne (regionalne) samouprave nositelji razvoja na regionalnoj razini i u planiranju razvoja surađuju s jedinicama lokalne samouprave sa svojeg područja. Temeljni planski dokument županijske razine je Županijska razvojna strategija kojoj je svrha pridonijeti uspješnom i učinkovitom upravljanju razvojem sukladno načelima održivog razvoja i mak-simiziranja konkurentskih prednosti kroz realizaciju vlastitih razvojnih poten-cijala. Pri tome će se nastojati povezati lokalne i regionalne razvojne potrebe s


nacionalnim razvojnim prioritetima i razvojnim prioritetima Europske unije te dostupnim fi nancijskim sredstvima s nacionalne razine i iz fondova Europske unije.

Sukladno zakonskim odredbama, županije su bile dužne do konca 2010. go-dine donijeti svoje razvojne strategije i to za razdoblje 2011. do 2013. godine (usklađeno sa sedmogodišnjim planskim razdobljem Europske Unije od 2007. do 2013. godine.) što su gotovo sve županije i učinile. Time su zadovoljile obve-zni preduvjet za fi nanciranje regionalnog razvoja iz državnih programa i progra-ma predpristupnih, a kasnije strukturnih fondova EU. Do razvojnih projekata na razini županije i na razini statističke regije dolazit će se kroz proces njihove pripreme, izbora i provedbe. Stoga će biti potrebno iste dobro osmisliti i dovolj-no konkretizirati kako bi se u postupku usuglašavanja mogao utvrditi njihov pri-oritet, vremenski i prostorno - geografski obuhvat provođenja, kao i osiguravanje izvora fi nanciranja (posebice iz županijskog proračuna, ali i lokalnih proračuna). U toj će se fazi nametati pitanje kriterija izbora i prioriteta razvojnih projekta s obzirom na broj neposredno zainteresiranih dionika i njihove želje te ograničene mogućnosti. Uvidom u manji broj izrađenih županijskih razvojnih strategija i njihovom kratkom analizom, a na temelju osobne procjene, proizlazi da su u nji-ma rađene preširoke opće analize i opisi samih regija, sužavane su teškoće, mogu-ći problemi i rizici ostvarenja, dok su prioriteti razvoja u neskladu s analizama i postavljenim ciljevima. Sudjelovanje dionika u izradi strategije iz gospodarskog i civilnog sektora je gotovo formalno, uz simboličnu zastupljenost. Izrađeni akcij-ski planovi, komunikacijske strategije i fi nancijski okviri, kao dijelovi strategije, na razini su ispunjavanja forme i obveznih sadržaja propisanih Pravilnikom o obveznom sadržaju, metodologiji izrade i načinu vrednovanja županijskih ra-zvojnih strategija. U strategijama je iskazan visok optimizam i potencijal u po-gledu mogućnosti vlastitog razvoja, a da istovremeno nisu planirane aktivnosti i faze, kao ni potrebni konkretni resursi (kadrovski, fi nancijski, organizacijski i vremenski) nužni za implementaciju i provođenje strategije. Kao djelomično opravdanje za ove nedostatke možemo uzeti relativno kratki zakonski vremenski rok, od svega šest mjeseci, za izradu i donošenje županijskih razvojnih strategija. Međutim, gotovo sve županije, osim Grada Zagreba, imale su prethodno izra-đene regionalne operativne programe i prethodna iskustva u njihovoj izradi, te je time zadatak trebao biti lakši. Možemo zaključiti da su strategijama stvoreni sveobuhvatni i konzistentni razvojni planovi kojima su utvrđeni strateški ciljevi, prioriteti i mjere, te je stvorena osnova za pripremu, fi nanciranje i provođenje nekih budućih razvojnih projekata. Donošenjem svojih strategija razvoja župa-nije su učinile jedan vrlo bitan korak, dobile su alat za uspješnije upravljanje


vlastitim razvojem. No, razvoj se može ostvarivati samo provođenjem konkret-nih projekata kojima će se ostvarivati planirani učinci i postavljeni ciljevi. Zbog toga, ako nismo svjesni činjenice da je izrada i donošenje strategija, ma koliko to bio složen i zahtjevan rad, samo dio procesa koji nas čeka u provođenju jednog sustava, rezultati će izostati i strategije će ostati samo lijepo zamišljene vizije i studije za popunjavanje polica. Usmjerenost i djelovanje državne vlasti i jedinica regionalne i lokalne samouprave mora biti na stvaranje poticajnog okruženja za razvoj poduzetništva kao motorne snage razvoja gospodarstva (konkurentnog i društveno odgovornog), koje je osnovica svekolikog i održivog razvoja lokalne zajednice, regije, države i društva u cjelini. Ova načela i paradigmu potrebno je pretočiti u konkretna djelovanja, mjere, programe i projekte za povećanje kon-kurentnosti lokalnog, regionalnog i nacionalnog gospodarstva.

U svojoj induktivnoj teoriji regionalnog razvoja Illeris navodi: „Hoće li će neka regija u svom razvoju biti dobitnik ili gubitnik zavisi od lokalnih uvjeta od kojih su osobito važni: struktura lokalne ekonomije; političke institucije i uvjeti; politika potpora lokalnog i regionalnog razvoja; infrastruktura i prostorno plani-ranje; ponuda kvalifi ciranih radnika; socijalni uvjeti (kulturološke predispozicije za inovacije i kreativnost,kvalitetni uvjeti života); lokalne faktorske cijene; gu-stoća naseljenosti i povoljnost aglomeracija2. Pitanje je koliko je moguće voditi „vlastitu“ ekonomsku politiku na razini regionalne i lokalne samouprave kada su njezine najvažnije sastavnice u nadležnosti države (monetarna politika, poreska politika, carine, trošarine, parafi skalna davanja, energetska politika i dr.).

Smatramo da je to moguće i potrebno, naravno uz određena ograničenja koja proizlaze iz nadležnosti jedinica regionalne i lokalne samouprave. Na to ukazuju i razlike u razvijenosti između pojedinih regija, gradova i općina. U pravilu razvi-jenije su one regije i lokalne jedinice u kojima su nositelji vlasti vodili aktivnu i poticajnu razvojnu politiku uz participaciju lokalne zajednice, ne oslanjajući se i očekujući isključivo pomoć države.

Povoljno okruženje za razvoj gospodarstva na regionalnoj i lokalnoj razini mo-žemo stvarati boljom investicijskom klimom, stavljajući javnu upravu u funkciju servisa poduzetnicima (uspostava poduzetničkih zona s izgrađenom komunalnom infrastrukturom, promptno izdavanje građevinskih dozvola, uspostava institucija poduzetničke infrastrukture - razvojni i tehnološki parkovi, poduzetnički centri, tehnološke platforme, klasteri i dr.) kao i povoljnijim uvjetima ulaganja (oslo-bađanjem ili smanjivanjem komunalnih naknada i doprinosa, prireza, poreza na

2 Čavrak, V. : Regionalna politika i regionalne nejednakosti u Hrvatskoj, skripta, Ekonomski fakultet Zagreb, Zagreb, 2009.


tvrtku i dr.) Također, značajni učinci mogu se postizati alokacijom fi nancijskih sredstava iz proračuna u razvoj gospodarstva (subvencije, bespovratne potpore i pomoći, stipendiranje učenika i studenata, modernizacija školskih praktikuma i dr.), preferirajući pojedine gospodarske grane i djelatnosti. Pri tome orijentacija i usmjerenost mora biti na poticanje razvoja inovativno - izvozne ekonomije, na uštrb uvozno - trgovinske ekonomije, te na razvoj obrta, malog i srednjeg podu-zetništva kao nositelje regionalnog i lokalnog razvoja.

Planirane mjere, programe i projekte županije mora se usklađivati, povezivati i koordinirati s mjerama, programima i projektima gradova i općina s njenog područja u cilju postizanja sinergijskog učinka djelovanja. Sve ovo može pro-voditi samo osviještena, stručna, učinkovita i motivirana regionalna i lokalna samouprava. S obzirom na ove velike i značajne promjene uvjeta i odnosa koje uvodi i propisuje novi sustav planiranja i vođenja regionalnog razvoja, nameću se krucijalna pitanja: Koliko su županije, kao regionalne jedinice samouprave, i jedinice lokalne samouprave spoznale svoju novu ulogu i značaj, te imaju li do-voljno razvijenu institucionalnu strukturu, stručne administrativne kapacitete i fi nancijsku snagu za vođenje i fi nanciranje razvojnih projekata?

3. PRIJEDLOG MOGUĆEG DJELOVANJA NA UNAPREĐENJU STANJA

I pored spremnosti regionalne i lokalne samouprave da odgovore na nove izazove i kvalitetno zadovolje novo nastale zahtjeve koji su pred njih postavljeni, postoje i drugi određeni preduvjeti koje je nužno ostvariti, a koji proizlaze iz prethodno postavljenih pitanja. Zbog toga, odgovore na ta pitanja, koja moraju biti rezultat određenih stručnih analiza, smatramo vrlo važnim. Ovo sigurno nisu jedina bitna pitanja kojima trebamo posvetiti potrebnu pažnju jer decentra-lizacija središnje države proširivanjem prava, obveza i nadležnosti jedinica regio-nalne i lokalne samouprave, s istovremenom fi skalnom decentralizacijom države, sigurno su za mnoge „ pitanja svih pitanja“. Međutim, s obzirom na namjeru i ograničenost teme ovog rada, nećemo ulaziti u njihovu razradu. Sposobnost i efi kasnost regionalnih i lokalnih jedinica da upravljaju vlastitim razvojem i nada-lje će u veliko zavisiti o njihovim stručnim administrativnim kapacitetima, od-govornosti i, sukladno tome, ostvarivanim učincima. Možemo donositi idealne zakone, planove i programe, no njihovo provođenje, kao i provođenje regionalne politike, te kreiranje i vođenje regionalnog i lokalnog razvoja, nose u konačnici ljudi sa svojim znanjima i sposobnostima, u zadanim organizacijskim uvjetima, koristeći se pri tom raspoloživim sredstvima za rad. Zbog toga, naše bi aktivnosti


morale biti usmjerene na što brže osnaživanje administrativnih kapaciteta jedi-nica regionalne i lokalne samouprave na tri područja, i to: ljudskih potencijala, organizacije i sredstava za rad.

Danas je neophodno, gotovo uvjet, a to pokazuju iskustva gospodarski ra-zvijenih zemalja, da osobe zadužene za planiranje i vođenje razvoja, kako na državnoj razini, tako i na regionalnoj i lokalnoj razini, moraju vladati znanjima, iskustvima i sposobnostima prepoznavanja suštine problema i predlaganja učin-kovitih načina njihovog rješavanja. Bez potrebnih znanja o regionalnom razvoju i regionalnoj politici - njenim sastavnicama i njihovom utjecaja na gospodarski razvoj, načinima i mogućnostima povećanja konkurentske sposobnosti gospo-darstva potičući inovativnost, o mogućim mjera iz vlastite nadležnosti i njihovog učinak na razvoj, nije moguće smišljeno, sistemski i uspješno djelovati. Pored toga nužna su znanja i vještine potrebna za strateško planiranje i programiranje, upravljanje projektima, vođenje timova i timski rad, uspješnu uspostavu surad-nje i partnerstva, korištenje suvremene informatičke opreme te naprednih pro-gramskih rješenja. Uz eventualno novo zapošljavanje stručnih i osposobljenih ka-drova, moramo osmisliti i provoditi programe edukacije i stjecanja novih znanja i vještina za zaposlenike koji su uključeni, ili ih se planira uključivati u poslove vezane uz regionalni i lokalni razvoj. Te je aktivnosti potrebno uskladiti i provo-diti osiguravajući redovni rad i funkcioniranje uprave. U cilju osposobljavanja službenika javne uprave na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini radi stjecanja funkcionalnih znanja, bilo bi potrebno da se od strane i na razini države, radi racionalnosti i učinkovitosti, osmisli i uspostavi sustav kontinuirane edukaciju.

Vlada Republike Hrvatske 2006. godine osnovala je Akademiju lokalne demo-kracije sa zadacima, između ostalih: analize potreba za stručnim usavršavanjem u različitim pravnim područjima i tehnikama i utvrđivanje prioritetnih aktivnosti; pripremu i razvoj edukativnih programa i pratećih obrazovnih materijala, te or-ganiziranje standardnih i specijaliziranih modela edukacija. Međutim, iz dosa-dašnjih aktivnosti Akademije vidljivo je da nije uspostavljen sustav kontinuirane edukacije službenika jedinica regionalne i lokalne samouprave jer se aktivnosti uglavnom svode na pomoć u pripremi polaganja državnog stručnog ispita. S obzirom da znanja potrebna za polaganje državnog stručnog ispita ne uključuju i znanja kao i osposobljenost službenika za uspješno obavljanje specifi čnih potreba njegovog zvanja, potrebno je pokrenuti izmjene zakonske regulative kojima se uređuju prava i obveze državnih službenika, u tom pogledu.

Kao dobro iskustvo možemo navesti primjer Republike Slovenije gdje je Mi-nistarstvo za javnu upravu osnovalo Upravnu akademiju koja provodi stalni i si-


stematičan razvoj osposobljenosti i znanja javnih službenika. Izmjenama Zakona o javnim službenicima Republike Slovenije uvedena je promjena i obveza ospo-sobljavanja za „imenovanje u naziv“. Do tada je postojala samo obveza polaganja državnog stručnog ispita kao i u Republici Hrvatskoj. Po imenovanju u naziv, javni službenik mora najkasnije u roku godine dana uspješno proći osposobljava-nje. Također je uvedena obveza osposobljavanja i stjecanja funkcionalnih znanja upravnog vođenja i upravljanja kadrovskim potencijalima za najviše vodeće služ-benike u javnoj upravi. Time je značajno smanjen politički voluntarizam i utjecaj politike na izbor i imenovanja državnih službenika, a javna uprava postala je stručnija, odgovornija i učinkovitija. Promjene i unapređenja organizacije regio-nalne i lokalne samouprave moraju biti u funkciji preobrazbe od administrativno - birokratske u modernu i učinkovitu javnu upravu koja će biti okrenuta potre-bama poduzetnika i građana te njima na usluzi. Vođenju upravnih postupaka primjerena je funkcijsko - linijska organizacija, međutim vođenje regionalnog i lokalnog razvoja nije vođenje upravnog postupka.

U uvjetima globalne konkurencije u kojoj jedino konkurentnost vlastitog gospodarstva osigurava njegov opstanak i razvoj, moraju se poticati inovacije i inovativnost koje će omogućavati nova ulaganja i nova zapošljavanja. U tom pravcu regionalna i lokalna samouprava mora pronalaziti nove načine i pružati kompleksnije, brže i kvalitetnije usluge u odnosu na svoje okruženje, što pored promjene ponašanja, novih znanja i vještina djelatnika zahtijeva i uvođenje pri-mjerene organizacije. U uvjetima postojeće linijsko – hijerarhijske organizacije osmišljavanje, a posebice uspješno vođenje projekata koje zahtijeva kompeten-tnog voditelja s određenim pravima i obvezama, članove tima iz pojedinih orga-nizacijskih jedinica, interdisciplinarni pristup i suradnju između organizacijskih jedinica, postaje „nemogućom misijom“ zbog ograničenja koja ta organizacija nameće. Kao neophodni koraku k povećanju organizacijske učinkovitosti, na razini regionalne i lokalne samouprave, potrebno je uvoditi projektnu organiza-ciju, naravno, u onim organizacijskim dijelovima i procesima koji to zahtijevaju odnosno gdje je to moguće. Uvođenje novih metodika rada i vođenja također traži osmišljen, planski pristup, te programirano i kontrolirano provođenje, jer u suprotnom novom organizacijom nećemo dobiti bolji i učinkovitiji alat, već možemo usporiti i otežati, do tada, „uspješno“ funkcioniranje sustava. Primjena novih znanja i vještina i uvođenje nove organizacije u javnu upravu traže i ko-rištenje novih, suvremenijih sredstva za rad (u mnogim slučajevima je to i obr-nuto, kada primjena novih sredstava za rad traži promjenu organizacije, znanja i vještina. Stoga možemo to promatrati kao uzajamno zavisan odnos i proces). Danas za strateško planiranje, programiranje i upravljanje projektima postoji niz


standardiziranih informatičkih programa (softverskih aplikacija), koji su prila-gođeni postojećoj informatičkoj opremi, tako da u tom pogledu nisu zahtjevne promjene niti veća fi nancijska ulaganja. Primjena i korištenje tih programa ubr-zava proces i podiže kvalitetu rada.

Izneseni prijedlozi usmjereni su ka poboljšanju komunikacije, razumijevanja i suradnje između javnog i gospodarskog sektora s ciljem usklađivanja mjera, pro-grama i projekta koje kreira i provodi javna uprava s očekivanjima i potrebama gospodarstva, te ostvarivanja sinergijskih učinaka zajedničkog djelovanja.

4. ZAKLJUČAK

Donošenjem Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske, pratećih podzakonskih akata i Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske, po prvi se puta u Republici Hrvatskoj utvrđuje nacionalni okvir za regionalni razvoj i ciljevi regionalne politike. Novom zakonskom regulativom, jedinice regional-ne i lokalne samouprave stavljene su u novi, aktivniji, zahtjevniji i odgovorniji položaj kreatora i nositelja vlastitog razvoja. Sposobnost i efi kasnost regionalnih i lokalnih jedinica da upravljaju vlastitim razvojem i nadalje će u veliko zavisiti o njihovim stručnim administrativnim kapacitetima, odgovornosti i, sukladno tome, ostvarivanim učincima. Stoga, izgradnja moderne i učinkovite javne upra-ve koja će biti usmjerena i djelovati na stvaranju poticajnog okruženja za razvoj gospodarstva (konkurentnog i društveno odgovornog), kao osnovice svekolikog i održivog razvoja lokalne zajednice, regije, države i društva u cjelini, postaje jedan od bitnih uvjeta našeg daljnjeg razvoja. Naravno, reformu javne uprave potrebno je sagledati kao proces koji zbog značaja i obuhvatnosti, kao i mogućih i negativnih učinaka, moramo dobro osmisliti i provoditi planski, programirano i sustavno, od državne do lokalne razine. U suprotnom će se reforma bez obzira na dobre namjere, kao i mnogo puta do sada, svesti na promjene radi promjena u kojima je sigurno jedino trošak i izgubljeno vrijeme, dok se stanje neće promi-jeniti na bolje.

Literatura:1.) Čavrak, V. : Regionalna politika i regionalne nejednakosti u Hrvatskoj, skripta, Ekonom-

ski fakultet Zagreb, Zagreb, 2009.

2.) Đokić, Rašić Bakarić, Šišinački : Strateški programi lokalnog razvoja – Hrvatska isku-stva, EIZ, Naklada Jesenski i Turk, Zagreb, 2010.

3.) Kako potaknuti razvoj na lokalnoj razini, Priručnik, Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb, 2005.


4.) Priručnik za gospodarski razvoj u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, Th e Urban Institute Zagreb, Savez Udruga gradova i općina RH, Zagreb, 2004.

5.) Vodič za izradu strateških razvojnih programa na lokalnoj razini, Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka RH, GTZ, EIZ, Zagreb, Frankfurt, 2007.

6.) Pravilnik o obveznom sadržaju, metodologiji izrade i načinu vrednovanja županijskih razvojnih strategija (NN 53/10)

7.) Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske, Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva, Zagreb, 2010.

8.) Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 153/09)

9.) Županijska razvojna strategija Zagrebačke županije (Glasnik Zagrebačke županije 11/11)


UČINKOVITA LOKALNA SAMOUPRAVA – MIT ILI DOSTIŽNA STVARNOST?

pred. Danijela Romić, univ. spec. admin. publ., Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Rješavanje je svakodnevnih životnih problema građana u zajednici zadatak lokal-ne samouprave. Kako i koliko učinkovito će lokalna samouprava ispunjavati svoje zadaće ovisi o brojnim čimbenicima među kojima su najvažniji lokalni političari, službenici zaposleni u tijelima jedinica lokalne samouprave i na kraju sami građa-ni. U radu se daje kratki osvrt na moral i mogućnosti utjecaja morala na kvalite-niju i učinkovitiju lokalnu samoupravu.

Ključne riječi: lokalna samouprava, javna uprava, učinkovitost, transparentnost, sudjelovanje građana

EFFECTIVE SELF-GOVERNMENT – MYTH OR ACHIEVABLE REALITY?

Abstract

Th e local self-government has the aim of solving everyday problems of the citizens in a comunity. How and how much eff ective the local self-government fulfi ls its duties, depends on a number of factors, the most important of which are: local politicians, clerks working in local self-government bodies and fi nally the citizens themselves. Th e paper gives a short overview of morale and possibilities of morale infl uence on more quality and more eff ective self-government.

Key words: local self-government, public government, eff ectiveness, transparency, citizens’ participation


1. UVOD

Lokalna je samouprava u Republici Hrvatskoj zajamčena Ustavom i Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (dalje Zakon). Ona se ostvaruje preko općina i gradova kao jedinica lokalne samouprave. Bit lokalne samouprave proizlazi iz činjenice da je neke poslove puno lakše i jednostavnije a učinkovitije obavljati na onoj razini vlasti koja je građanima najbliža. Prepuštanje određenih poslova lokalnim vlastima ima svoje dobre i manje dobre strane. Dobra strana je svakako mogućnost brzog i kvalitetnog defi niranja potreba građana i pružanje određenih usluga, odnosno rješavanje problema koji su defi nirani kao specifi čni za neko područje. S druge strane to može dovesti do vrlo loše kvalitete života gra-đana u manjim, siromašnijim i nerazvijenim mjestima čiji fi nancijski kapacitet ne zadovoljava ni osnovne minimalne standarde. Ovo „spuštanje“ određenih poslova na lokalne jedinice u pravnoj teoriji i praksi poznato je pod nazivom načelo sup-sidijarnosti. Ovo načelo zahtijeva od države uzdržavanje od svih djelovanja koja nije neophodno obavljati na centralnoj razini, no obveza je te iste države pomoći nižim razinama u ostvarivanju svojih obveza. Kao aktivno načelo ono omogućava svakodnevne modifi kacije svog sadržaja i potiče različitost među nižim jedinica-ma, unatoč proklamiranim idealima jednakosti u društvu (Bakota, 2007).

Učinkovitost kao ekonomski pojam označava postizanje što većeg rezultata s utroškom što je moguće manje sredstava. Međutim, kada govorimo o učinkovi-tosti uprave općenito, tako i uprave na lokalnoj razini, učinkovitost se ne može promatrati samo s tog ekonomskog stajališta jer veliki dio poslova koje uprava obavlja nije moguće ili je teško moguće vrednovati pomoću novca. Kako bi de-fi nirali učinkovitost uprave moramo najprije znati što je njena uloga, odnosno koji je cilj postojanja i funkcioniranja uprave na lokalnoj razini. Prihvatimo li lokalnu samoupravu kao servis i pomoć građanima u ostvarivanju njihovih prava i interesa, onda učinkovitom upravom trebamo poimati takvu koja građanima pruža potpunu, pravovremenu i brzu uslugu iz njene nadležnosti. Tada se postav-lja pitanje koje to usluge lokalna samouprava treba pružati građanima? Ustavom je i Zakonom, a sukladno Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi,1 jedinicama lokalne samouprave dodijeljena generalna klauzula za poduzimanje svih poslova

1 Prilikom prihvaćanja Europske povelje o lokalnoj samoupravi Republika Hrvatska je ostavila određene rezerve, jedna od tih rezervi je bila i odredba članka 4. Stavka 3. kojim se propisuje da se javne ovlasti obavljaju tako da pripadaju vlastima koje su najbliže građanima. Naknadno su prihvaćene sve odredbe Europske povelje izmjenama Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – Međunarodni ugovori br. 4/08


koji zakonom nisu dodijeljeni nekoj drugoj razini vlasti. To znači da jedinice lokalne samouprave nisu ograničene Zakonom po pitanju svoje nadležnosti, baš naprotiv. Pravo pitanje je koliko službenika u jedinicama lokalne samouprave i lokalnih političara zna za to i koliko ih postupa tako.

Čimbenici koji utječu na razinu i kvalitetu pruženih usluga su brojni od ma-terijalnih i fi nancijskih uvjeta, stupnja ukupnog društvenog i ekonomskog ra-zvitka, razvoja tehnologija do ljudskog čimbenika kojeg smatramo najvažnijim. Ljude koji utječu na učinkovitost uprave općenito, tako i na lokalnu upravu možemo podijeliti u tri skupine: lokalni političari, lokalni službenici i na kraju sami građani. Čimbenici koji utječu na kvalitetu rada ljudi su: njihova razina for-malnog obrazovanja, razina općih znanja, razina posebnih znanja koja se odnose na problematiku upravljanja i problematiku djelokruga lokalnih jedinica, njihov moralni integritet, količina slobodnog vremena, pripadnost nekoj političkoj op-ciji, odnosno izvršavanje ciljeva koji su postavljeni u stranci, želja za položajem i moći, osobne fi nancijske prilike, životna dob i drugo. S druge strane, nove situ-acije pred kojima se nalazi uprava su: konstantno povećanje broja novih i opsega već postojećih zadaća, povećanje fi nancijskih izdataka za obavljanje tih poslova, razvoj novih tehnologija, osobito informacijskih i komunikacijskih tehnologija (Pusić, 1999). Globalizacija i nove situacije vezane uz te procese posebno su zanimljive jer se mijenja odnos država – lokalna jedinica, nadnacionalne aso-cijacije preuzimaju dio uloge koju je igrala država, dok se istovremeno potiče razvoj lokalnih zajednica, dolazi do „lokalizacije u odnosu na državu“ (Klarić, 2005., 166.). Svi navedeni čimbenici (i mnoštvo drugih koji nisu navedeni) u kombinaciji sa svim čimbenicima koji djeluju na svaku od tri podgrupe ljudi koji utječu na upravu daju jedan splet bezbrojnih međusobnih odnosa i relacija. U ovom se radu iznose neka promišljanja o moralu kao sustavu pravila koja ljudi dobrovoljno usvajaju i žive po njima. Iznesena su teorijska promišljanja antičkih i modernih fi lozofa o moralu, o tome kako moral utječe ili bi mogao utjecati na lokalne političare i građane. Isto tako iznesena su teorijska znanja o građanskom aktivizmu, njegovim prednostima i manama te utjecaju na kvalitetu uprave i postizanje ideala uprave bliske građanima. U zaključku se navode vlastita pro-mišljanja autorice o ulozi morala u poboljšanju kvalitete lokalne samouprave i kvalitete života ljudi uopće.

2. O MORALU

Uprava bi po svojoj defi niciji trebala biti servis građanima, skup uslužnih dje-latnosti kojima je svrha olakšati građanima ostvarivanje njihovih prava. Ovako je


defi nirana uprava podvrgnuta propisima kao okviru unutar kojeg je dopušteno postupanje. No, propisima nije moguće baš sve predvidjeti i unaprijed precizirati te stoga mora postojati nešto zajedničko, neutralno, univerzalno primjenjivo na bezbroj unaprijed nepredviđenih situacija. To su moralna ili etička pravila. Moral možemo defi nirati kao sustav društvenih autonomnih normi s društvenom i unu-trašnjom sankcijom koji određuje što je u nekom društvu loše a što dobro. Ovaj je sustav opće poznat svim članovima zajednice, oni ga prihvaćaju i usvajaju kao vlastiti sustav vrijednosti i dobrovoljno mu se podvrgavaju (Vidaković Mukić, 2006). Moralom se dakle najčešće smatra življeni moral, ćudoređe, dok se pod pojmom etike podrazumijeva nauk ili učenje o moralu (Črpić, Valković, 2000). Pusić na moral gleda kao na partikularni sustav pravila, ovisan o mjestu i vreme-nu pojavljivanja, a koji se ugrađuje u institucije vlasti, te stoga gubi svoj kritični odnos prema njima, dok etiku gleda kao jedinstveni izvor autonomnih moralnih uvjerenja pojedinaca, potpuno neovisan o institucijama. Po njemu jedinstvena etika mogla bi nastati apstrahiranjem iz raznih moralnih zasada te kao takva bila primjenjiva u svakom vremenu i svakom društvu, osobito u budućem svjetskom globalnom društvu (Pusić, 1999). Za moral možemo reći i da je dopuna i zaštita od statičnosti pravnih propisa (Rajko, 2004). Aristotel kaže da se etičke kreposti (krepost je stanje u skladu s ispravnim načelom, a ispravno je ono načelo koje je u skladu s razboritošću) stječu navikavanjem na običaje neke zajednice. Ako je tako onda bi moralno i poželjno ponašanje trebalo biti ono koje je dobro za sva-kog pojedinca ponaosob i za cijelu zajednicu. Dobro je nešto čemu sve teži, ono je svrha ljudskog djelovanja a realizira se u različitim umijećima, svako pojedino umijeće ostvaruje zasebno dobro. Stjecanje teoretskog znanja radi postizanja isti-ne potrebno je, no čistim teoretskim znanjem nikad čovjek neće postati dobar, čovjek može postati dobar samo kroz praksu, samo kada pruža dobar učin, a to se postiže izborom srednosti, odnosno sredine između dviju krajnosti – viška i manjka (Kovačić, 2006).

Ukoliko ove teorijske odrednice primijenimo na suvremeno hrvatsko društvo postavlja se vrlo ispravno pitanje što je moralno ponašanje kod nas? Je li to ono ponašanje za koje, negdje duboko u sebi znamo da bi takvo trebalo biti ali ga isto tako često, redovito i svjesno izbjegavamo? Ili je moralno ponašanje ono kakvo svaki dan vidimo oko sebe, ponašanje u kojem sam samo ja sebi bitan, u kojem su samo moje želje i potrebe bitne, dok potrebe i želje ljudi oko mene nisu moj problem? Svakodnevno se susrećemo sa sebičnošću i krajnjom ljudskom nebri-gom za ljude oko nas. Ako se skoro svi ljudi u nekoj zajednici ponašaju na iden-tičan način, znači li to da su oni uobičajili, uveli neke nove norme ponašanja? Rekli smo da etičke kreposti kao temeljne sastavnice morala nastaju običajima,


znači li to da se i ova učestala i redovito ponavljana ponašanja mogu prihvatiti kao nova moralna načela, je li došlo do promjene moralnih pravila, je li to uopće moguće, je li moral relativan pojam?

Unutar fi lozofi je postoji značajan broj fi lozofa koji zagovaraju relativizam, tako i unutar etike postoje brojni zagovaratelji relativizma. Njihov je temeljni stav da je cjelokupni moral sveden na društveni moral pojedinih skupina, ispravno i neispravno defi nirani su u svakoj pojedinoj kulturi i vrijede samo za tu kulturu. Etički relativizam negira postojanje jedinstvenog moralnog standarda koji bi bio primjenjiv na sve ljude u svim vremenima, već je moral relativan u odnosu na vrijeme, mjesto i okolnosti u kojima ga pronalazimo. Činjenica je kako se neki postupci u jednoj kulturi smatraju ispravnim a u drugoj ne, no to dokazuje samo postojanje kulturalnog relativizma. Individualnom ponašanju čovjeka nedostajat će moralna vrijednost ako je ono vođeno isključivo željom pojedinca, dok će njegove aktivnosti dobiti moralnu vrijednost ukoliko on shvaća svoju dužnost djelovanja sukladno univerzalnim principima. Jedini je pravi put za utvrditi po-željno ponašanje (i osporiti opravdanost etičkog relativizma) činiti ono što ne šteti trećoj strani, što ne čini zlo drugima, uzimati u obzir tuđe interese, ali ne objektivno i nepristrano, već kao da su naši vlastiti (Žitinski, 2008).

3. UTJECAJ MORALA NA LOKALNU SAMOUPRAVU

3.1. MORAL I LOKALNI POLITIČARI

Smisao je politike zagovaranje određenih interesa, pretpostavka je da ti inte-resi nisu isključivo pojedinačni, već postoji određeni broj ljudi koji se povode za tim interesima. Iz te pozicije lokalni političari bi trebali biti vođeni vizijom koju su prezentirali u predizbornoj kampanji i na temelju koje su dobili povjerenje građana.

Kod Aristotela su politika i etika nužno isprepletene i nerazdvojne, on je sma-trao da je dobro države i dobro pojedinca isto dobro. Čovjek je pak, sam po sebi politično i racionalno biće koje se ispunjuje tek kada je s drugima za-jedno i to kroz komunikaciju i sudjelovanje u poslovima zajednice (Kovačić, 2006). Iz toga proizlaze političke obveze pojedinaca da aktivno sudjeluju u rješavanju zajed-ničkih problema i interesa društva, u skladu s demokratskim načelima slobode pojedinca te slobode izbora i slobode volje. Onog trenutka kada se čovjek odluči aktivno uključiti u kolektivno djelovanje – baviti se politikom, trebao bi biti svjestan gore navedenog. Kada kao političar donosi odluke mora biti sposoban zanemariti svoje osobne interese i interese pojedinih grupacija (političke, vjerske, sindikalne i druge interesne grupe) te svoje djelovanje usmjeriti na ono što je


dobro za društvo, zajednicu kao cjelinu a to je ono što je pravedno. Za praved-nost se Aristotel i Platon slažu da je harmonija mudrosti, hrabrosti i umjerenosti, provođenje i dijeljenje pravednosti može vršiti samo razborit čovjek (razborit čovjek je dobar, plemenit i pravedan) a svi mi smo već rođenjem pravedni ili skloni umjerenosti. Nepravdu čine oni koji vladaju samo u interesu onih koji su na vlasti a ne u zajedničkom interesu svih članova neke zajednice. Nepristranost ili poštenje isto je što i pravedno ili pravo ali je nepristranost bolja jer vrši ko-rekturu zakona u smislu osiguravanja partikularne pravednosti (Pažanin, 2003). Možemo li u ponašanju naših političara pronaći tragove razboritih i pravednih odluka? Činjenica što u nekom predstavničkom tijelu bilo koje razine a priori prolaze svi prijedlozi stranke koja ima većinu, dok se isto tako a priori odbacuju svi prijedlozi drugih stranaka dokazuje kako to nisu glasovi razumnih i praved-nih, već poslušnih ljudi. Opće je prihvaćeno mišljenje kako je jako dobro imati saborskog zastupnika, ministra ili drugog dužnosnika iz vlastitog grada jer će on „dovući“ nešto i nama. Lokalna samouprava, odnosno lokalni čelnici trebali bi biti sposobni sami osigurati dovoljno vlastitih fi nancijskih sredstava ili to barem pokušati. Ukoliko ne uspiju još uvijek stignu tražiti pomoć. No, trebaju tražiti pomoć od političara s vrha koji opet nisu u stanju objektivno i razborito odlu-čivati, već su vođeni stranačkim naputcima ili lobiranjem stranačkih kolega ili partnera. I tako se vrtimo u začaranom krugu iz kojeg nema izlaska dok se ne napravi kritična masa pojedinaca koji će imati snage i mudrosti za pokretanje nečega novog. Zapanjujuća je bahatost hrvatskih političara koji donose upitne odluke te hrabro i samouvjereno staju pred javnost obrazlagati ih a zastrašujuće je što su oni istinski uvjereni u ispravnost vlastitog postupanja. U Hrvatskoj je nepoznat pojam moralne odgovornosti političara, oni sami nemaju je a društvo u cjelini tolerira izostanak moralne odgovornosti. Zabrinjavajuće je što građani nemaju vjere u svoj demokratski kapacitet, u moć svog glasa te se vrlo slabo oda-zivaju na izbore, iako je to puno složeniji problem koji obuhvaća još i potpuni izostanak pojedinaca ili političkih stranaka koji pružaju nekakav program i ko-jima ljudi vjeruju ili se barem nadaju da bi oni mogli donijeti nekakve promje-ne. U Hrvatskoj je zamjetan nedostatak političke kulture, a ona se stječe jedino edukacijom, procesima političke socijalizacije u kojima se građani uče odnosima između prava i obveza, između interesa i vrijednosti, između pasivnosti i aktiv-nosti, razvijanju građanske vrline u demokraciji (Vujčić, 2007).

3.2. MORAL I GRAĐANI

Politička je obveza pojedinaca aktivno sudjelovanje u rješavanju zajedničkih problema i interesa društva, u skladu s demokratskim načelima slobode pojedin-ca te slobode izbora i slobode volje. Te obveze ne mogu biti propisane već moraju


biti moralno utemeljene i moralno sankcionirane. Političke obveze nastaju iz članstva u zajednici, odnose se na vođenje kolektivnih poslova te čuvanje i obo-gaćivanje kvalitete života u zajednici. Stoga su te obveze u stvari odraz odnosa između pojedinaca a ne odnos pojedinac – država. Politička je obveza najprije horizontalna jer se duguje nekom apstraktnom građaninu a ne konkretnim poje-dincima u društvu. Političke obveze terete svakog pojedinca na aktivno sudjelo-vanje u životu zajednice a ne da se, pozivajući se na slobodu izbora pretvaramo u „švercere“ (free-riders) izbjegavajući vlastitu obvezu uključivanja (Vujčić, 2007).

U modernim demokratskim društvima zakone i druge propise donose pred-stavnička tijela kao legitimno izabrani predstavnici građana. Oni svojim glaso-vima formalno izražavaju volju naroda, birača koji su ih izabrali, dok istinski nisu vezani nikakvim naputcima birača koje predstavljaju. Tako izraženu volju Rousseau naziva voljom većine za razliku od općenite volje (volje naroda kao suverena) koja nastaje tako što svaki pojedini građanin iskazuje svoju volju, a njihova različita gledišta matematički se integriraju u općenitu volju jer iz veli-kog broja malih razloga uvijek proizlazi općenita volja i odluka je uvijek dobra. Lalović naglašava kako je bitno razlikovati ta dva pojma jer se moderni politič-ki poreci izlažu opasnosti od nove vrste despotizma – tiranije većine (Lalović, 2002). Nije li to upravo pravi izraz za ono što se događa u Hrvatskoj, kada vlada-juća politička grupacija (neovisno koja bila) potpuno nekritično promiče vlastite prijedloge? Normalno i poželjno je da svaka politička opcija ima svoj program i svoje ideje, no svaki pojedinac u predstavničkom tijelu bi trebao glasovati po svojoj savjesti, na temelju svog znanja i svog osjećaja za pravdu i dobro. Jedino tako bi se donekle ispravio nedostatak predstavničke vladavine – izostanak veli-kog broja različitih mišljenja koji daju pravu odluku. U današnje doba ta istinska demokratska vladavina, gdje svaki pojedinac izražava svoju volju, nemoguća je. No, ima načina na koji građani ipak mogu donekle aktivno sudjelovati u kolek-tivnom rješavanju problema i interesa u društvu. Prije svega misli se na razne organizacije civilnog društva koje vrlo aktivno mogu sudjelovati i utjecati na donošenje odluka na svim razinama vlasti. Građansko, odnosno civilno društvo, societas civilis, u izvornom smislu bilo je političko društvo (od grčkoga polis i polites a latinskoga civitas i cives) isto što i država kao zajednica svojih državlja-na. Hegel prvi donosi razliku države kao političke zajednice i građanskog društva kao nepolitičkog društva. Pod pojmom civilnog društva danas podrazumijevamo sve one nevladine i nedržavne organizacije koje su u pravilu nepolitičke a kao takve pojavile su se nakon drugog svjetskog rata te su posebno postale „popular-ne“ rušenjem komunističkih režima krajem 20. stoljeća. Međutim, u to vrijeme one se ne pojavljuju samo u bivšim socijalističkim društvima, već diljem Europe,


svugdje gdje je došlo do krize tradicionalne države i do smanjenja uloge države i njene uprave (Pažanin, 2003).

U te razne nevladine udruge civilnog društva ubrajaju se sve skupine i orga-nizacije nastale kao interesne skupine koje žele ostvariti neke svoje ciljeve i svrhe te samim tim nisu vođene općim interesom i demokracijom u političkom smislu ozbiljenja općeg dobra građana. Kako je njihovo postojanje i njihov rad „popu-laran“ u modernim demokratskim društvima, tako te države najčešće fi nanciraju njihov rad, direktnim subvencijama iz proračuna ili indirektno preko raznih para-državnih organizacija, kroz fi nanciranje projekata i slično. Iako bi te organizacije trebale biti nepolitičke prirode, one odavno više to nisu, sve više utječu na politiku te se nastoje integrirati u državu. Taylor defi nira civilno društvo kao ono u kojem postoje slobodna udruženja neovisna o državnoj moći, tamo gdje društvo može koordinirati svoja djelovanja s pomoću udruga kojima ne upravlja državna moć i ono društvo u kojem ukupnost udruga može značajno određivati ili oblikovati tijek državne politike (Pažanin, 2003). Naravno, kao i svemu drugome i civilnom organiziranju građana mogu se naći zamjerke. Prije svega, kao posljedica prevelike ambicije vođa pokreta ili prenaglašenog antietatizma moglo bi doći do potpune blokade potrebnih reformi. Osim toga, kako su aktivisti civilnog društva u pra-vilu glasnogovornici manjina, to može djelovati kao nadomjestak za legitimaciju kada nema uvjerljive potpore i može politički onesposobiti većinu. U ovakvoj situaciji potrebno je postojanje civilno odvažnih građana koji se neće bojati priti-ska javnog mnijenja kada proturječe manjinama. Na kraju, aktivno sudjelovanje zahtijeva puno vremena, stoga se takvim aktivnostima često bave samo oni koji to žele i imaju dovoljno vremena a ne koji bi znali, mogli ili trebali, što dovodi do izobličenja u predstavništvu na način da civilno društvo postane vladavina ljudi s najviše vremena. Stoga Reese-Schäfer završava pitanjem: “je li kod tih organizacija civilnog društva riječ o petom stupu demokracije ili o najprecjenjenijim politič-kim akterima današnjice?“ (Reese-Schäfer, 2004, 75.).

Građani pojedinci mogu i trebaju sudjelovati u radu uprave pogotovo na lokal-noj razini gdje se rješavaju konkretna pitanja vezana za svakodnevni život. Obveza građana na sudjelovanje proizlazi iz prijateljstva građana, pojma koji je uveo Ari-stotel, no koji je bio stoljećima zanemaren kao nešto zaostalo i staro. Prijateljstvo građana možemo promatrati kao regulacijsku ideju idealnoga političkog zajedniš-tva, u skladu s našim vremenom bilo bi prikladnije govoriti o pretpostavci prija-teljstva. Takvo prijateljstvo građana uključuje svakodnevnu ljubaznost ophođenja, toleranciju na ono što ne odobravamo i priznanje (priznanje u prijateljstvu sadrži uzajamnost, poštenje i osjećaje) (Ottmann, 2010). Kada bi se ljudi u međusob-nim odnosima ponašali poštujući te vrline svijet bi bio idealan.


4. ZAKLJUČAK

Učinkovitosti lokalne samouprave najviše doprinose ljudi koji imaju utjecaj na njen rad. Kada se govori o učinkovitost uprave uvijek se prvo pomisli na fi -nancijske aspekte i mjere koje je moguće poduzeti kako bi se smanjila sredstva potrebna za rad uprave. No, sve ekonomske, organizacijske i funkcionalne mjere ne mogu biti učinkovite ako ih ljudi ne prihvaćaju, ne provode ili ih provode samo kako bi sebi osigurali nekakvu korist. Svaki propis koji je donesen ima svoj cilj i svrhu. Zato ga svi oni na koje se odnosi i koji ga primjenjuju trebaju po-štivati i provoditi ga, uvijek se vodeći mišlju koji je to veći, opći interes zaštićen njime. Gledajući samo svoj osobni interes iskrivljavamo smisao propisa, onemo-gućavamo ga u ostvarivanju ciljeva koje je trebao postići.

U ovom radu osvrnuli smo se na moral kao sustav određenih pravila koja služe kao korektiv ljudskih ponašanja. O moralu se u lokanoj upravi govori vrlo malo, smatra se nepotrebnim ili zastarjelim, njegov utjecaj se omalovažava. No, to ne znači kako on nema utjecaja ili ne može utjecati na rad ljudi koji na bilo koji na-čin sudjeluju u lokalnom odlučivanju. Polazeći od političkih obveza građana na aktivno sudjelovanje u životu svoje zajednice, vođeni umjerenošću i pravednošću građani se trebaju odgovorno odnositi prema zajednici u kojoj žive. Uključiva-nje u razne udruge koje promiču i unapređuju prava pojedinih marginaliziranih skupina u društvu, uključivanje u kulturna, stručna i politička događanja, sve su to načini na koje građanin može utjecati na kvalitetu života u zajednici. Građan-skim organiziranjem i promicanjem vlastitih ideja o tome što zajednici treba vrši se legitimni pritisak na lokalne vlasti koje će onda morati udovoljiti zahtjevima građana. Moderne informacijsko komunikacijske tehnologije, posebno elektron-ska komunikacija i internetske stranice pružaju građanima nešto nevjerojatno – mogućnost povratka neposrednoj demokraciji. Službene internetske stranice lo-kalnih jedinica pružaju realnu mogućnost izražavanja vlastitih stajališta građana o svakom pojedinom pitanju koje je aktualno u tom trenutku. Kada bi lokalne jedinice bile zatrpane elektronskim porukama svojih angažiranih građana teško bi to mogle zanemariti. Tada bi i same počele više koristiti taj medij kao način komuniciranja sa svojim građanima. Objavljivanjem svih akata koji se planiraju donijeti, pozivanjem građana na javnu raspravu o tim pitanjima, analizirajući njihove komentare i uvažavajući opravdane prijedloge donosi se odluka koja je uistinu rezultat prave volje građana, jednako kao da su se svi skupili na trgu i dizanjem ruku odlučivali. Ovako donesene odluke građani prihvaćaju jer su njihove, nije ih donijelo neko njima strano tijelo koje se bori za vlastiti probitak, već su oni sami sudjelovali u njihovom donošenju i odgovorni su za njih. Ovako donesene odluke i propise građani neće imati potrebu izbjegavati i tražiti rupe u


njima, naprotiv utjecat će na one koji bi ih željeli zaobići. Odgovorni građanin koji je sudjelovao u izradi propisa upozoriti će svog sugrađana kada ga nađe u pokušajima izbjegavanja ili kršenja takvog propisa a to je najbolji i najučinkovi-tiji način provedbe propisa kada građani sami vrše regulaciju metodama pritiska većine koja želi dobro zajednici.

Naravno, ovo predmnijeva pravedne i odgovorne građane koje možemo do-biti samo učenjem, posebno učenjem o moralu, nepisanim pravilima koja će nas tjerati na samoregulaciju i postupanje koje je dobro, pravedno i u istinskom interesu svih nas.

Dužnost je koju imamo kao ljudi i kao građani uvijek raditi ono što ne šteti nekome trećem, postupati pravedno, onako kako je dobro za društvo u cjelini. Ova jednostavna i logična dužnost zahtjeva stalno promišljanje i preispitivanje vlastitih postupaka. To je proces kojem nema kraja, u kojem nikada nismo odra-dili svoje već ponovo promišljamo jesmo li učinili pravu stvar. Ovo se odnosi na svakog pojedinca, osobito na one koji imaju mogućnost, ovlast ili legitimitet odlučivati u ime svih – na političare. Imati u rukama vlast, mogućnost i pri-liku uređivati živote ljudima, određivati razinu njihovih prava i obveza velika je odgovornost. Za svaku odluku treba se dobro pripremiti, promisliti o po-sljedicama koje će proizvesti i potencijalnim opasnostima i negativnostima koje može donijeti. Osobito političari trebaju biti vođeni mišlju o dužnosti i obvezi postupanja na način kojime se ne čini zlo trećima. Moralna načela su pravila koja mogu ispraviti sve nepravilnosti koje zakoni i drugi propisi mogu namjer-no ili nenamjerno proizvesti. Političar koji je vođen moralnim načelima svom poslu će pristupiti odgovorno, svaku svoju odluku donijet će na temelju svoje savjesti, pokušavajući napraviti ono što će biti dobro za veliki broj građana, a ne slijepo slijediti naputke svojih stranačkih vođa. Po samoj prirodi stvari lokalna politika razlikuje se od politike na državnoj razini. Ciljevi koje lokalni političari nastoje ostvariti određeni su specifi čnostima konkretne lokalne zajednice i zato se trebaju odvojiti od stranačkih središnjica. Ustavne osnove lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj ostavljaju širok prostor za inicijativnost i kreativnost u defi niranju i oživotvorenju interesa građana neke lokane zajednice. To je prostor gdje lokalni političari mogu napraviti iskorak i ponuditi građanima nešto više, učiniti lokalnu samoupravu učinkovitijom i boljom za građane.

Na kraju je moguće zaključiti kako lokalna samouprava može biti puno učin-kovitija nego je sada. Za svaku promjenu potrebno je određeno vrijeme i jako puno volje i učenja, no promjene su moguće, treba im težiti i nadati se. Do učin-kovitije lokalne samouprave možemo doći samo ako se sami pokrenemo, ako


svatko od nas preispita sam sebe poštuje li one temeljne ljudske vrednote koje su nam usađene i počne ih uistinu živjeti. Do tada, učinkovita lokalna samouprava ipak je samo mit.

LITERATURA:[1] Bakota, B.: Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 2007.

[2] Črpić, G., Valković, M.: Moral u hrvatskoj sociologijskoj perspektivi, Bogoslovska smo-tra 70, godina LXX, (2000.), br.1., str. 1. – 63.

[3] Klarić, M.: Lokalna samouprava u Italiji – prema novom modelu? Zbornik radova Prav-nog fakulteta u Splitu, god. 42, 2005., 165. – 184.

[4] Kovačić, S.: Etičnost politike u Aristotela, Filozofska istraživanja 102, God. 26, (2006), Sv. 2., str. 457. – 476.

[5] Lalović, D.: Nedovršena država? Suvremena država u svjetlu Rousseauove teorije općenite volje, Politička misao, Vol.39 No. 2 (2002.), str. 59. – 70.

[6] Ottmann, Henning: Prijateljstvo građana, Politička misao, Vol. 47, No. 3, (2010.), str. 80. – 90.

[7] Pažanin, A.: Pravednost i civilno društvo, Politička misao, Vol 40, No. 2 (2003.), str. 3. – 20.

[8] Pusić, E.: Država i državna uprava, Udžbenici Pravnog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 1999.

[9] Rajko, A.: Moral kao pravni standard u hrvatskom zakonodavstvu, Hrvatska pravna revija, br. 12, 2004. str. 3. – 15.

[10] Reese-Schäfer, W.: Civilno društvo i demokracija, Politička misao, Vol. 41, No.3 (2004.), str. 65. – 79.

[11] Vidaković Mukić, M.: Opći pravni rječnik, Narodne novine d.d., Zagreb, 2006.

[12] Vujčić, V.: Političke obveze građana u demokraciji i političko obrazovanje, Politička misao, Vol. 44, No. 4 (2007.), str. 17. – 34.

[13] Žitinski, M.: Jesu li etičke vrednote relativne?, Crkva u svijetu, 43 (2008), br. 2., 259. – 273.

[14] Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – Međunarodni ugovori br. 14/97, 4/08


E-MARKETING U JAVNOJ UPRAVI

dr. sc. Drago Ružić, prof.; Ekonomski fakultet u Osijekumag. oec. Stella Antolović; Hadrian d.o.o., Zagreb

Sažetak

Elektronička uprava (e-Uprava) predstavlja infrastrukturnu pretvorbu djelovanja tijela državne uprave primjenom informacijsko-komunikacijske tehnologije kojom se cjelokupno poslovanje javne uprave usmjerava prema korisnicima. U tom poslo-vanju nužna je primjena marketinga što podrazumijeva transformaciju tradicio-nalnog offl ine marketinga u online marketing ili e-marketing. U radu se analizira postojeće stanje i napominju nove mogućnosti.

Ključne riječi: Javna uprava, e-marketing, korisnici, mogućnosti

Summary

Electronic Government (e-Government) is the conversion of infrastructural work of the state government using information and communication technology that tran-sfers the overall operations of public administration towards users. In this business it is necessary to use marketing which includes the transformation of traditional offl ine marketing to online marketing and e-marketing. Th e paper analyzes the current situation and points out new opportunities.

Keywords: public administration, e-marketing, users, possibilities


1. Uvod

Uporaba moderne informacijske i telekomunikacijske tehnologije, a posebno Interneta, transformirala je način života. Uporaba te tehnologije donosi: ubr-zanje transakcija, preoblikovanje investicija, dobara i usluga, promjene u sva-kodnevnom društvenom i profesionalnom životu, povećanje količine dostupnih informacija i još mnogo toga. Danas je takav razvoj temelj društva znanja, a mogućnost pristupa Internetu je ključ za osobni i društveni napredak.

Posebna uloga u društvenom razvoju u tom smislu pripada e-Upravi koja osigurava građanima pristup informacijama i uslugama od javnog značaja na ugodniji način i sa značajnom uštedom vremena i sredstava. Prema nekoliko studija Europske Unije iz 2005. godine, usluge e-uprave pružaju konkretne ko-risti građanima, privatnom sektoru i samoj upravi EU, posebno u smislu uštede vremena i povećane fl eksibilnosti. Procjenjuje se da samo online prijave poreza na prihode donose europskim građanima uštedu od 7 milijuna sati godišnje, dok bi potencijalna opća dostupnost i korištenje e-usluga uštedile građanima EU preko 100 milijuna sati godišnje.

Međutim, nije dovoljno javnu upravu ili čitav javni sektor samo umrežiti i postaviti na Internet, te samo ponuditi građanima brojne informacije i pružiti mogućnost interakcije ili čak transakcije. Potrebno je sadržaj i način komunika-cije prilagoditi onima za koje se e-Uprava i uspostavlja, a to su građani. Upravo u toj prilagodbi potrebno je uključiti marketing kao poslovnu fi lozofi ju i znanstve-nu disciplinu koja već godinama proučava kako se približiti čovjeku, kako spojiti proizvod, uslugu ili ideju s čovjekom na obostrano zadovoljstvo. .

Primjenom e-marketing elemenata i procesa moguće je unaprijediti postojeće i nove aktivnosti elektroničke uprave s ciljem povećanja zadovoljstva korisnika, postići racionalizaciju administrativnih postupaka te bolju pripremu i pružanje modernih elektroničkih usluga koje će omogućiti bolju kvalitetu života i dati državnoj upravi u kontaktu s građanima novu dimenziju.

2. Internet i hrvatsko stanovništvo

Preduvjet za e-Upravu je dostupnost Interneta i njegova upotreba u najširim krugovima hrvatskog stanovništva. Ovdje se susrećemo s pojmom „digitalna po-djela“ (digital divide). Digitalna podjela označava jaz između onih koji imaju i koji nemaju pristup Internetu, a on je vidljiv kako na globalnoj razini, tako i


unutar hrvatske populacije. Za analizu stanja e - Uprave nužno je sagledati po-datke o pristupnosti i korištenju Interneta u Hrvatskoj.

Krajem prošle godine slavilo se 18 godina od uvođenja Interneta na naše pro-store.

Penetracija Interneta je u Hrvatskoj najviša na Balkanu i među najvišima među zemljama istočne Europe, članicama Europske Unije1 je u lipnju 2010. godine imala 2,244,400 korisnika Interneta, što znači da oko 50% hrvatskog stanov-ništva koristi Internet. No podatak koji je još važniji za e-Upravu u Hrvatskoj je i brzina implementacije Interneta. Tako je u tablici (Tablica 1) vidljivo kojoj brzinom Hrvati prihvaćaju Internet kao sredstvo komunikacije, informiranja i implementiraju ga u svoj svakodnevni život.Tablica 1 Trend rasta broja korisnika u Hrvatskoj

Godina Broj korisnika Interneta Populacija % populacije koja koristi Internet2000. 200,000 4,370,052 4,6%2004. 1,014,000 4,459,137 22,7%2006. 1,472,400 4,468,760 32,9%2010. 2,244,400 4,486,881 50,0%

Izvor: http://www.internetworldstats.com/eu/hr.htm

2.1 Internet u hrvatskim kućanstvima

S obzirom da su jedna od glavnih ciljnih skupina e-Uprave upravo građani potrebno je razmotriti i strukturu opremljenosti računalnom opremom kod hr-vatskog stanovništva. Stoga je značajna informacija o opremljenosti kućanstava u Hrvatskoj osobnim računalima.

1 http://www.internetworldstats.com/eu/hr.htm


Tablica 2 Posjedovanje računala u hrvatskim kućanstvima

Izvor:http://www.gfk.hr/public_relations/press/press_articles/007232/index.hr.html

Proizvod koji posebno ukazuje na „suvremenu pismenost“ je osobno računalo (PC/laptop/ notebook), koje je prisutno u 67% ili oko 980 tisuća kućanstava. To znači da u prosjeku imamo 1,2 računala po kućanstvu (kod onih s najvišim primanjima 1,4).

No kako posjedovanje samog uređaja nije jedini temelj za razvoj e-Uprave potrebno je spoznati broj priključaka na Internet kao određujuću sastavnicu. Pri-ključak na Internet ima 62% kućanstava (najviše Zagreb, 75% i Dalmacija,72% a najmanje Slavonija, 39%). Za pristupanje Internetu u zadnjih 6 mjeseci koristi se najviše ADSL (62%), te ostali širokopojasni pristup. Oko 12% koristi još uvi-jek „dial-up“ (modem ili ISDN).

Kao jednu od bitnih karakteristika potrebno je razmotriti i za što korisnici koriste Internet.

Tablica 3 Svrha korištenja Interneta u Hrvatskoj

Izvor: Izvor: http://www.gfk.hr/public_relations/press/press_articles/007232/index.

hr.html


U tablici (Tablica 3) „U koje se sve svrhe uglavnom koristi Internet“ vidljivo je da su slanje i primanje e-pošte te informiranje najzastupljenije aktivnosti kod korisnika Interneta. Sve navedene aktivnosti su najviše prisutne kod korisnika u Zagrebu, dobne skupine od 25 do 34 godine, te osoba s visokim obrazovanjem (84%). 2

Ako e-Upravu po sadržaju svrstamo u kategoriju informiranje i traženje infor-macija putem Interneta tada možemo ustvrditi koje osobe trenutno najviše kori-ste te usluge. Te osobe su najčešće iz Zagreba, Slavonije i Dalmacije, starije su od 65 godina (po oko 70%), te višeg ili visokog obrazovanja. U ovom istraživanju je vidljivo kako je jedna velika skupina ljudi isključena iz elektroničkog svijeta, a time i e-Uprave. Isključeni su građani koji nisu iz najvećih urbanih sredina, manje obrazovani i stariji.

1.2. Internet u uredima

Iz analize korištenja Interneta možemo primijetiti kako je veći postotak vi-sokoobrazovanih koristi Internet, što je i očekivano. No, predvodnici u količini korištenja i načinu korištenja Interneta su svakako gospodarski subjekti kojima je Internet nužan za poslovanje.

Tendencije poduzeća u segmentu upotrebe ICT tehnologija prema istraživa-nju Hrvatskog zavoda za statistiku provedenom 2010. Godine su slijedeća (Izvor: http://www.dzs.hr/):

• visok stupanj integracije IKT-a u poslovanju; 97% poduzeća upotrebljava računala; a 95% ih ima pristup internetu

• prevladava uporaba širokopojasnog pristupa internetu; 76% poduzeća upo-trebljava neki oblik fi ksne širokopojasne veze; porast uporabe mobilnog pri-stupa internetu

• korisnost interneta; 85% poduzeća fi nancijski posluje internetom; 61% po-duzeća posjeduje internetsku stranicu; 63% poduzeća upotrebljava usluge e-uprave

• internetska trgovina (e-trgovina) je u porastu, 32% poduzeća kupuje putem interneta, a 24% prodaje putem interneta, znatno je porastao broj poduzeća koja ostvaruju više od 50% prodaje putem interneta.

2 Izvor: http://www.gfk.hr/public_relations/press/press_articles/007232/index.hr.html


Uporaba usluga e-Uprave omogućuje bolju dostupnost informacijama i ubr-zava rješavanje administrativnih postupaka. Gotovo sve usluge zabilježile su bla-gi porast. Od nekoliko dostupnih usluga, 57% poduzeća upotrebljava usluge e-Uprave za prikupljanje informacija (porast od 1%), 59% upotrebljava usluge za prikupljanje obrazaca (porast od 3%). Nešto rjeđe se upotrebljavaju usluge poput povrata ispunjenih obrazaca (43%) ili rješavanja administrativnih poslova (41%). Usluga podnošenja ponuda za natječaje u elektroničkom obliku zabilje-žila je manji porast, sa 13% na 16%.

3. E-marketing

Kako bismo ustanovili vezu između e-Uprave i marketinga potrebno je ukrat-ko analizirati pojmove „marketing“ i elektronički marketing ili „e-marketing“.

3.1 Marketing

Iako marketing kao pojam ima mnogo defi nicija i različitih načina primjena uvijek je ispravno referirati se na „bibliju marketinga“ napisanu od strane „oca marketinga“ Philipa Kotlera:

„Marketing je društveni i upravljački proces koji putem stvaranja, ponude i razmjene proizvoda od vrijednosti s drugima, pojedinci i grupe dobivaju ono što im je potrebno ili što žele.“ (Izvor: Philip Kotler, Upravljanje marketingom, 1997., str 9)

Marketing započinje s ljudskim potrebama i željama. Te potrebe i želje se zadovoljavaju dobrima, uslugama ili idejama. Zadovoljavanje potreba se rangira prema vrijednostima, troškovima i zadovoljstvom određenom uslugom ili pro-izvodom. Nakon toga slijedi razmjena i transakcije. Kod uspješnih razmjena i transakcija grade se odnosi i mreže koji prerastaju u tržišta. Koncepcija tržišta vodi nas puni krug natrag do koncepcije marketinga. Marketing podrazumijeva rad s tržištima u cilju ostvarivanja potencijalne razmjene, a u svrhu ispunjavanja potreba i želja potrošača to jest ljudi.

Marketing se ne odnosi samo na poduzeća kao profi ne i neprofi tne organi-zacije, već uključuje i kulturu, nacionalno gospodarstvo i državu u cjelini. Uz pomoć marketinga gospodarski i društveni sustavi nastoje uspostaviti kontrolu nad okruženjem u kojem djeluju.

3.2 Elektronički marketing

Informacijske tehnologije, osobito Internet, su iz temelja promijenile prirodu marketinga. Osim očitih promjena, e-marketing stavlja naglasak na marketing


odnosa. Internet omogućuje izravan kontakt sa subjektima ili osobama. Infor-macije koje se prenose sada mogu biti personalizirane i lako dostupne. Dobrim odnosima možemo graditi povjerenje što je jedna od najvažnijih sastavnica javne uprave.

Elektronički marketing je defi niran kao: „Chaff ey i dr.3 smatraju kako je In-ternetski marketing upotreba Interneta i drugih digitalnih tehnologija za postiza-nje marketinških ciljeva i kao podrška suvremenom marketinškom konceptu.“4

E-marketing se u užem smislu može promatrati: „kao proces kreiranja ponu-de, određivanja cijena, distribucije i promocije s ciljem profi tabilnog zadovolje-nja potreba kupaca isključivo na elektroničkom tržištu.“5

U ovim promijenjenim okolnostima za marketing klasičnih 4P (proizvod, cijena distribucija i promocija) kao temelj zamijenilo je novih 4P (sudjelovanje, personalizacija, modeliranje predviđanja i p2p zajednice).

Internet stranica je nositelj neke organizacije koja djeluje online. Internet stra-nica je način predstavljanja i nositelj aktivnosti neke organizacije. Internet strani-ca je ulaz u svijet e-Uprave te bi ona trebala poštivati određene kriterije.

Kao jedan od relevantnih autoriteta možemo uzeti Net.Tutor6 gdje se navode šest najvažnijih elemenata za analizu:7

• Svrha - da li je svrha informirati i/ili uvjeriti

• Autor - Najbolje stranice su proizvedene od strane onih koji imaju odgova-rajuće obrazovanje, obuku, iskustvo ili pisati s vlasti o toj temi.

• Sadržaj - da li je sadržaj pristan, da li je obuhvatio sve bitne značajke, i da li je ažuran

• Prepoznatljivost - da su je stranica prepoznata od drugih? Da li su druge stranice vezane uz nju.

3 Chaff ey, D. Mayer, R. Jonson, Ellis-Chadwick, F.: Internet marketing: Strategy, Implementation and Practice, drugo izdanje, Prentice Hall, 2003. Prema Škare, V.: Primjena internetskog marke-tinga kod izdavača dnevnih novina; Ekonomski fakultet Zagreb, str. 523-5244 e-Marketing, D. Ružić, A. Biloš, D. Turkalj, 2009., str 645 Idem, str. 64.6 Net.TUTOR: Evaluation Web Sites, Th e Ohio State University Libraries, http://liblearn.osu.edu/tutor/les1/, 1. Ožujak 2011. 7 http://liblearn.osu.edu/tutor/les1


4. e-Uprava

Neosporno je kako živimo na globalnom tržištu koje označava globalna kon-kurencija i ovisnost o informacijama. Kako bismo kao gospodarska cjelina bili u korak s tržištem i svjetskim kretanjima mnogo faktora treba biti zadovoljeno. No jedno je sigurno, glavni preduvjet za razvoj gospodarstva i stanovništva jedne države je „informacijsko društvo“, a to je društvo koje prije svega koristi Internet u svakodnevnom poslovanju i djelovanju, to je društvo koje aktivno koristi dr-žavne institucije za životni boljitak.

Elektronička uprava predstavlja infrastrukturnu pretvorbu djelovanja tijela državne uprave primjenom informacijsko-komunikacijske tehnologije kojom se cjelokupno poslovanje javne uprave usmjerava prema korisnicima. Elektronička uprava također uključuje stalnu prilagodbu pravnog i tehnološkog okvira djelo-vanja tijela državne uprave u cilju postizanja što veće učinkovitosti rada, racio-nalnijeg korištenja proračunskih sredstava i kvalitetnijeg pružanja usluga.

Slika 1 Provedba strategije e – Uprave do 2012. g.

Izvor: http://www.e-hrvatska.hr/hr/e-Uprava/Strategija-e-Uprave

Cilj e-Uprave je utvrditi okvir i ciljeve postojećih i novih aktivnosti elektro-ničke uprave, s naglaskom na zadovoljstvo korisnika, racionalizaciju administra-tivnih postupaka te pripremu i pružanje modernih elektroničkih usluga koje će omogućiti bolju kvalitetu života i dati državnoj upravi u kontaktu s građanima prijateljsko lice.


Prioritetni projekti čija provedba predstavlja osnovicu cjelokupnog razvoja elektroničke uprave u Republici Hrvatskoj su :

• izrada Hrvatskog okvira za interoperabilnost,

• daljnji razvoj Središnjeg portala uprave - Moja uprava,

• pilot projekt e-Ureda - sustava za elektroničko uredsko poslovanje,

• pilot projekt integriranog sustava autorizacije,

• pilot projekt inventura informacijsko komunikacijske tehnologije resursa tijela državne uprave te

• daljnja nadogradnja mreže HITRONet.

E-Uprava donosi poboljšani životni standard temeljen na komunikaciji i br-žem djelovanju i cirkuriranju informacija. Konkretnije e-Uprava donosi:

• građanima i poduzetnicima: upravu po njihovoj mjeri i smanjenje admini-strativnih prepreka

• za državne službenike: jednostavniji rad, smanjenje rutinskih poslova, pri-stup resursima, transormaciju i modernizaciju poslovnih procesa

4.1 Postojeći portali e-Uprave

Mojauprava.hr je središnji portal javne uprave. Cilj portala Mojauprava.hr je da su funkcije i sadržaje oblikovani po mjeri korisnika i njihovih potreba. To u prvom redu podrazumijeva povezivanje funkcija raznih tijela javne uprave tako da se korisniku pojednostave i ubrzaju svi poslovi s javnom upravom.

U izgradnju i neposredni rad portala Mojauprava.hr uključena su sva tijela središnje uprave i druge organizacije (Slika 2).


Slika 2 Mojauprava.hr

Portal Mojauprava.hr namijenjen je građanima, gospodarstvenicima, držav-nim službenicima i svima ostalima kojima su potrebne informacije ili usluge. Misija portala Mojauprava.hr je povezivanje funkcija raznih tijela javne uprave tako da se korisniku pojednostave i ubrzaju svi poslovi s javnom upravom.

Portal je podijeljen u više povezanih razina od kojih su dvije glavne „Građani“ i „Gospodarstvo“. Pod sekcijom „Građani“ koja je namijenjena svima teme su slijedeće:

• obrazovanje, stanovanje i okoliš, zdravlje, rad, zakon i red, osobne fi nancije, promet i vozila, socijalna skrb, na putovanju, izvanredna stanja i pomoć, obi-telj, branitelji i posljedice rata, treća dob, potrošači, volonteri.

Informacije namijenjene gospodarstvenicima podijeljene su po kategorijama:

• pokretanje poslovanja, fi nancije i poticaji, zaposlenici, poslovni odnosi, jav-ne nabave, elektroničko poslovanje, izvoz/uvoz, turizam, poljoprivreda.

Ostali portali e-Uprave su:

• HITRO.HR - e-Katastar, e-Regos, e-Porezna, e-Mirovinsko, e-Zdravstve-no, e-Kutak

• e-Hrvatska - e-poslovanje, e-porezna, e-carina, e-pravosuđe, e-obrazovanje, e-kultura

• HITRONet - komunikacijska koja mreža omogućuje povezivanje različitih javnopravnih tijela putem jedne zajedničke računalno komunikacijske infra-strukture (e-Ured).


No, modernizacija ne završava jednostavnim prelaskom s ručnog na rad na računalu. To su sustavi koji uvođenjem suvremenih tehnologija obvezuju na stal-no unapređenje, osmišljanje novih i boljih načina rada te potiču kreativnost i efi kasnost državnih službenika u pružanju javnih usluga. Tako umrežena uprava omogućava svojim korisnicima:

• društveno, poslovno, operativno i tehničko upravljanje sustavom, pravima, obvezama, ovlastima, rizicima i sigurnošću,

• racionalizaciju, virtualizaciju i smanjenje troškova zajedničke infrastrukture i njenog održavanja

• izgradnju i održavanje integriranog sustava znanja i informiranja,

• transparentnost i zakonitost

• komunikaciju s drugim korisnicima i sustavima,

• analizu, planiranje, praćenje i proaktivno djelovanje sustava

• kontinuitet razvoja i prilagodbe novim društvenim i sustavnim potrebama.

5. Zaključak

Nakon provedene analize možemo zaključiti kako je e-Uprava sukladna po-stulatima marketinga odnosno e-marketinga. Na svakom portalu e-Uprave po-štivani su glavni temelji dobrog portala koji su:

• Svrha – jasno je defi nirana svrha e-Uprave.

• Autor – jasno je naznačeno tko je autor.

• Sadržaj – sadržaj nije pristran, ažuriran je i obuhvaćene su sve bitne značaj-ke.

• Prepoznatljivost – stranice su rađene u prepoznatljivom stilu i međusobno su vezane.

Cilj svakog marketinga je zadovoljiti potrebe potrošača. Cilj e-Uprave je iz-graditi upravu po mjeri građana i gospodarstvenika te smanjiti administrativne prepreke, za što možemo ustvrditi da je u skladu s marketinškim načelima.

S obzirom da se u sklopu projekta e-Hrvatska provode i besplatni tečajevi edukacije informatičkog obrazovanja s posebnim osvrtom na osobe s posebnim potrebama možemo zaključiti kako je i briga o korisniku kao još jedan temelj dobrog marketinga zadovoljen.


No vrijednost proizvoda, usluge, ideje se ne mjeri samo stavovima autora i stručne javnosti već se mjeri kroz percepciju potrošača. Mjeri se sustavnim istra-živanjem tržišta. Rezultati istraživanja tržišta se sustavno prikupljaju i uspoređu-ju. S obzirom da se istraživanje o zadovoljstvu potrošača e-Upravom radilo od strane GFK prije dvije godine prilikom uspostave ovog sustava te da rezultati nisu dostupni javnosti možemo reći kako ne znamo da li je postojeća razina postigla glavni cilj e-Uprave koji glasi: „izgraditi upravu po mjeri građana i gos-podarstvenika“.

Stoga možemo zaključiti kako su temelji e-Uprave gledano s marketinške stra-ne dobri. Kako su ciljevi, misija i vizija e-Uprave postavljeni na pravilan način, no kako ćemo tek istraživanjem stavova korisnika e-Uprave moći ustvrditi da li njezina uspostava ispunjava svoju svrhu to jest da li je ona izgrađena upravo po mjeri građana i gospodarstvenika.

Popis literatureMr. sc. Musa, A., e-uprava i problem digitalne podjele: aktivnosti usmjerene na poboljša-nje pristupa internetu u europskoj uniji i republici hrvatskoj, Pravni fakultet u Zagrebu, 2006.

http://www.internetworldstats.com/

http://www.gfk.hr/

http://www.dzs.hr/

Kotler, P., Upravljanje marketingom, Mate d.o.o., Zagreb, 1997.

Ružić, D., Biloš, A., Turkalj D., e-Marketing, Factum d.o.o., Osijek, 2009.

Net.TUTOR: Evaluation Web Sites, Th e Ohio State University Libraries, http://liblearn.osu.edu/tutor/les1/, 1. Ožujak 2011.

http://www.e-hrvatska.hr/hrhttp://www.mojauprava.hr/

Popis tablica Tablica 1. Trend rasta broja korisnika u Hrvatskoj

Tablica 2 Posjedovanje računala u hrvatskim kućanstvima

Tablica 3 Svrha korištenja Interneta u Hrvatskoj

Popis prikazaSlika 1 Provedba strategije e – Uprave do 2012. G.

Slika 2 Mojauprava.hr


ULOGA AGENCIJE ZA VODNE PUTOVE U RAZVOJU TRANSPORTA

Maša Slabinac, dipl.oec.,Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Unatoč tome što vodni putovi predstavljaju jedan od najstarijih načina transporta i bitan prometni resurs, obilježava ih nedovoljna iskorištenost. Izgradnja, tehničko unaprjeđenje i modernizacija vodnih putova kao integralnog dijela europske mre-že vodnih putova, povjerena je javnoj i neprofi tnoj ustanovi - Agenciji za vodne putove.

U radu se obrađuju višečlani transportni lanci, njihova važnost te dosadašnji i budući razvoj.

Ključne riječi: Agencija za vodne putove, promet, transport, višečlani transportni lanci

Summary

Inspite of the fact that waterways represent one of the oldest ways of transportation and important traffi c resource, they are insuffi ciently utilized. Construction, tehni-cal improvement and modernisation of waterways as an integral part of European waterway network is entrusted to the public and non-profi t institution – the Agen-cy for inland waterways.

Th is paper elaborates multi-member transportation chains, their importance and development made so far, as well as the one in the future.

Key words: Agency for inland waterways, traffi c, transport, multi-member tran-sportation chains


1. Uvod

Transport je uslužna gospodarska djelatnost specijalizirana za premošćivanje prostornih i vremenskih udaljenosti koja, proizvodeći prometnu uslugu, omogu-ćuje širenje tržišta, povezivanje proizvodnje i potrošnje, gospodarsko povezivanje zemalja i regija te zadovoljenje potreba stanovništva za kvalitetnim življenjem.

Zahvaljujući povoljnom geoprometnom položaju Hrvatske kroz koju prolazi tri Paneuropska koridora, pri čemu se jedan od njih odnosi na cijeli plovni put Dunava kroz Hrvatsku, izbor i razvoj multimodalnog transporta postaje kompa-rativna prednost i obveza u svrhu međusobnog povezivanja dijelova Hrvatske i njihova integriranja u transportnu i logističku mrežu te tržište Europske unije.

Rad se sastoji od dva dijela. U prvom, teorijskom, dijelu rada, obrađuju se pojmovi kao što su: transport, modaliteti transporta s prednostima i nedostatci-ma svakoga, transportni lanci, transportna mreža, a zatim se proširuje i pojmo-vima logističkih lanaca i logističkih mreža. Drugi dio rada pozornost posvećuje Agenciji za plovne putove - javnoj i neprofi tnoj ustanovi za upravljanje vodnim putovima i njihovo održavanje te njezinoj ulozi u razvitku transporta na najzna-čajnijem plovnom putu – rijeci Dunavu.

2. Pojam transporta

Pod transportom /prijevozom se podrazumijeva „premošćivanje prostora ili promjena mjesta transportiranih proizvoda pomoću transportnih sredstava“1.

Promatranjem transporta kao sustava, sastavne dijelove čine tri podsustava: transportno sredstvo, transportirani proizvod i transportni proces2.

S obzirom na prometnu infrastrukturu odnosno medij kojim se koristi, tran-sport dobara se može podijeliti na temeljne vrste – kopno (željeznički, cestovni, cjevovodni), voda (pomorski, unutarnje brodarstvo) te zrak (zračni, svemirski)3.

Sukladno tablici 1, svaki od modaliteta transporta ima prednosti i nedostat-ke.

1 Segetlija, Z.: Uvod u poslovnu logistiku ,2.izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Ekonomski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008., str. 1982 ibidem, str. 1983 Transportne grane su razvrstane prema Odluci o Nacionalnoj klasifi kaciji djelatnosti 2007 te ne uključuju i žičare odnosno uspinjače.


Tablica 1. Prednosti i nedostaci pet dostupnih modaliteta transporta

Način Relativne prednosti Relativni nedostaci

Željeznicapun kapacitetdugačke ruteniski troškovi

slaba pouzdanost, problemi sa štetomnije uvijek kompletna dostava i pošiljkaponekad sporo

Cestapotpune pošiljke i dostavadugačke rutepoprilično brzo

ograničenja u veličini i težini viši troškoviveća osjetljivost na vrijeme

Zrakbrzo niske štetečesti polasci

visoki trškoviograničeni kapaciteti

Cjevovodniski trošak vrlo pouzdano

ograničene rute (dostupnost)sporo

Vodaniski troškovi ogromni kapaciteti

sporoograničene rute i rasporediviše osjetljivosti na vodu

Izvor: Segetlija, Z.: Uvod u poslovnu logistiku ,2.izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Eko-nomski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008., str. 211

Prijevoz između otpremne i odredišne točke se može odvijati s transportnim sredstvom jednog modaliteta transporta (konvencionalni ili unimodalni tran-sport) ili s „najmanje dva transportna sredstva iz različitih grana prometa (…) pri čemu nema promjena u transportnoj jedinici prilikom čitavoga transportnog puta, tj. kada transportna jedinica prelazi iz jedne vrste transportnoga sredstva u drugo netransformirana“4 (multimodalni transport) zahvaljujući utovaru iste transportne posude (promet transportnih posuda – palete, kontejneri) ili istog transportnog sredstva ili njegovog dijela (naprtnjački ili „huckepack“ promet) na sredstvo druge grane transporta.

U svrhu pojednostavljenja i snižavanja troškova transporta, potrebno je stvoriti logističke jedinice pakovanja. Logističke jedinice pakovanja predstavljaju skupno slaganje pojedinačnih jedinica pakiranja u veće, po obliku i količini, standardizira-ne jedinice za otpremu koje u neprekinutom lancu stižu od otpremne do odredišne točke. Najznačajnije logističke jedinice su: palete i kontejneri. Prednosti uporabe paleta su5: uštede u materijalu za pakiranje, uštede u vremenu za pakiranje, uštede u opremi i korištenju strojeva za pakiranje. Prednosti kontejnerizacije su brojne, a neke od njih bile bi6: smanjenje oštećenja robe,(…), nema pretovara, brži pre-krcaj robe iz vozila u vozilo,(…), smanjenje broja prijevoznih isprava, smanjenje

4 Segetlija, Z.: Uvod u poslovnu logistiku, 2. izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Ekonomski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008., str. 2035 ibidem, str.1906 ibidem, str.195


carinskih formalnosti, ušteda radne snage, kraće je zadržavanje vozila na postaja-ma, bolje se koristi zapremnina transportnoga sredstva, (…), mogućnost korištenja kontejnera kao privremenog skladišnog prostora, (…) i sl.

S druge strane, nedostatci kontejnerizacije su: neusklađenost u dimenzijama, visoke cijene, potreba za suvremenim mehaničkih sredstvima za manipulaciju, terminalima, i sl.

Uz pojam transporta vezuje se i pojam transportnog lanca. Transportni lanac predstavlja „skup tehnoloških, organizacijskih, prostorno i vremenski sinhroni-ziranih operacija (npr. pakiranja, signiranja, vaganja, brojenja, okrupnjavanja, ukrcaja - utovara, iskrcaja – istovara, prekrcaja – pretovara, skladištenja, primo-predaje robe…) u vezi s prijevozom određene robe koje osiguravaju brz, siguran i racionalan (tj. optimalan) protok robe od sirovinske baze do potrošača“7, a koje obavljaju „niz međusobno i interesno povezanih karika, odnosno partnera i ak-tivnih sudionika (…)“8. Sudionici transportnog lanca su “pošiljatelj, prijevoznik, skladištar, terminal, slagač…primatelj”9, a njihov broj ovisi o samom prijevo-znom pothvatu odnosno o operateru transporta.

U svezi navedenoga, transportni lanci se mogu organizirati kao: jednočlani – izravan prijevoz bez promjene transportnog sredstva između otpremne i odre-dišne točke ili višečlani - prekinuti promet s promjenom transportnog sredstva. Ukoliko tijekom promjene transportnog sredstva dolazi i do promjene tran-sportne posude, tada je riječ o prekinutom prometu u užem smislu. Nasuprot tome, ukoliko nema promjene transportne posuda, tada je riječ o kombiniranom prometu u užem smislu ili multimodalnom prijevozu.

Sastavni dio multimodalnog sustava transporta su robnotransportni centri, kontejnerski terminali i slobodne zone.10

Robnotransportni centri predstavljaju „uređen i organiziran prostor na ko-jemu se obavlja prihvat, priprema i manipulacija i otpremanje robe svim teh-nologijama transporta…“11 od dobavne točke (izvora sirovina ili proizvođača) do odredišne točke (proizvođača ili krajnjeg potrošača). Uvođenjem trgovinske

7 Zelenika, R., Pavlić – Skender, H.: Upravljanje logističkim mrežama, Ekonomski fakultet u Rijeci, Rijeka, 2007., str. 1248 ibidem, str. 1299 ibidem, str. 12910 Zelenika, R.: Multimodalni prometni sustavi, Ekonomski fakultet u Rijeci, Rijeka, 2006., str.27911 ibidem, str. 280


funkcije, robnotransportni centri prerastaju u robnodistribucijske centre čiju osnovu čine suvremeno opremljeni kompleksi skladišta (specijaliziranih i univer-zalnih) kao i drugih infrastrukturnih objekata smještenih u blizini maloprodaj-nih mreža i krajnjih potrošača (područja uz velike ili srednje velike industrijske i potrošačke centre i gradove) odnosno u robnotrgovinske centre - suvremene komplekse specijaliziranih i mješovitih maloprodajnih objekata.

Terminali su „točno određeni, u pravilu, otvoreni prostori s pripadajućim objektima i uređajima(…) lociranim u prometnim čvorištima ili u njihovoj bli-zini (…) koji služe za uskladištenje, privremeno čuvanje, rukovanje, skladištenje, razvoz, provoz (…) tereta, putnika, živih životinja (…)“.12 S obzirom na tehnolo-giju koju koriste, vrstu robe odnosno svrsi kojoj su namjenjeni, terminali mogu biti: kontejnerski, RO - RO, huckepack, bimodalni, terminali za rasuti teret, za žitarice, carinski, i sl.

Slobodne zone kao posebna područja nacionalnog teritorija u kojima se gos-podarske djelatnosti obavljaju prema povoljnijim uvjetima, prerastaju u izvozne poslovne centre koji znatno pridonose ostvarivanju makroekonomski ciljeva (rast izvoza, privlačenje stranog kapitala, rast konkurentnosti).

Svi zajedno - robnotransportni centri, robnodistribucijski centri, robnotrgo-vinski centri, terminali, carinska skladišta i slobodne zone, čine logistički centar koji se smješta u gravitacijskom području većeg broja velikih i srednje velikih industrijskih centara, gradova odnosno regija.

Transportni se procesi, procesi kretanja i procesi zadržavanja objekata tran-sporta tijekom prijenosa od otpremne do odredišne točke, mogu predstaviti mo-delom mreže13. Mrežu čini skup čvorova međusobno povezanih mrežnim niti-ma. Mrežne niti / mrežne stranice predstavljaju transportne putove kojima se objekti kreću - cestovne, željezničke, riječne, jezerske koridore, itd.. U sjecištu mrežnih niti/mrežnih stranica nastaju mrežni čvorovi - točke u kojima se objekt zadržava - terminali, skladišta, robnodistribucijski centri, robnotrgovinski centri, logistički centri, morske luke, željeznički kolodvori, riječne luke, zračne luke, itd. Mrežna oka, omeđena mrežnim nitima/mrežnim stranicama, kao treći element mreže, predstavljaju gravitacijske zone oko čvorova.

12 ibidem, str. 8713 Mreža predstavlja otvorenu i fl eksibilnu strukturu čiji se oblik prilagođava dinamici širenja i uključivanja novih čvorova. Sve dok čvorovi međusobno komuniciraju i dijele zajedničke ciljeve i interese, mreža egzistira kao organizacija bez granica.


Sukladno navedenome, transportna mreža predstavlja “sustav međusobno i interesno povezanih transportnih čvorišta, prometnica, koridora, ruta, linija(…), transportnih lanaca (…) koji omogućuje brze, sigurne i racionalne procese proi-zvodnje transportnih proizvoda.”14

Transportne mreže ujedno su i preduvjet organiziranja i funkcioniranja logi-stičkih mreža. Sukladno tome, logistička mreža predstavlja „sustav međusobno i interesno povezanih logističkih centara, prometnica, koridora, ruta, linija (…), logističkih lanaca15, logističkodistibucijskih lanaca16, transportnih lanaca, tran-sportnih mreža (…) koji omogućuje brze, sigurne i racionalne procese proizvod-nje logističkih proizvoda“.17 Drugim riječima, između transportnih i logističkih mreža postoji hijerarhijski odnos – osnovu logističkim mrežama čine transportni lanci koji se nadograđuju logističkim lancima kao podlogama logističkoopskrb-nim lancima18. Nadalje, nadogradnjom logističkoopskrbnih lanaca nastaju logi-stičkodistribucijski lanci kao osnove transportnim mrežama. Nakraju, transpor-tne mreže čine podlogu logističkim mrežama.

2.1. Vodni transport

Modaliteti transporta u kojima je medij voda su: pomorski, riječni, jezerski i kanalski transport 19. U odnosu na druge vrste vodnog prijevoza, riječni promet ima niz prednosti. To su 20: - pogodnost za masovne robe niske pojedinačne vri-

14 Zelenika, R., Pavlić – Skender, H. : Upravljanje logističkim mrežama, Ekonomski fakultet u Rijeci, Rijeka, 2007., str. 18115 Logistički lanci su „skup, odnosno niz međusobno i interesno povezanih karika, odnosno logi-stičkih partnera i logistički aktivnih sudionika koji omogućavaju brze, sigurne i racionalne procese proizvodnje logističkih proizvoda.“ (Zelenika, R., Pavlić – Skender, H. : Upravljanje logističkim mrežama, Ekonomski fakultet u Rijeci, Rijeka, 2007., str. 140). Karike logističkog lanca su: „pro-izvođač – dobavljač – prodavatelj – špediter – prijevoznik – skladištar – distributer – kupci – po-trošači.“ (ibidem, str. 145) 16 Logističkodistribucijski lanac je „složeni, stohastički i dinamički sustav međusobno i interesno povezanih karika, odnosno logističkih partnera (tj.logističkih subjekata) koji omogućuju uprav-ljanje logističkim procesima, tokovima, protocima materijalnih dobara (…), podržanih tokovima kvalitetnih informacija, od sirovinske baze, proizvođača, prerađivača, dobavljača, prodavatelja, pošiljatelja (…), preko mjesta razdiobe ili koncentracije, do kupaca, potrošača, korisnika (…)“ (ibidem, str. 157)17 ibidem, str. 19918 Logističkoopskrbni lanac je „skup interesno povezanih logističkih karika, odnosno logističkih partnera (tj.logističkih subjekata) koji samostalno ili u sklopu logističkodistribucijskih lanaca op-skrbljuju kupce, potrošače, korisnike nečim, primjerice: materijalom, vodom, pićem, hranom, naftnim derivatima, znanjem, kapitalom, različitim potrepštinama (…). “ (ibidem, str. 176)19 Riječni i kanalski transport čine unutarnje brodarstvo. 20 Segetlija, Z.: Uvod u poslovnu logistiku, 2. izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Ekonomski fakultet


jednosti (rude, pogonsko gorivo, ugljen, građevinski materijal, žitarice) koje ne podnose visoke transportne troškove i ne zahtijevaju veliku brzinu prijevoza

- pogodnost za transport na velike udaljenosti

- mogućnost povezivanja s pomorskim transportom (putem rijeka i kanala)

- ušteda energije (…)

- niže cijene.

Također, prednosti riječnog transporta se ogledaju još u: manjem broju po-trebnih radnika, duljem vijeku trajanja plovila i plovnoga puta, malom zauzi-manju prostora, većoj sigurnost prometa (…)21 te u najmanjoj štetnost za okoliš (niska emisija otrovnih plinova, ekonomičnost u korištenju obnovljivih izvora energije, i sl.)

Nedostatci riječnog prometa su22:

- zbog klimatskih uvjeta (vodostaj, led i sl.) neprikladni su za prijevoz jedan dio godine

- vezanost za ograničenu mrežu vodenih putova i potreba korištenja i drugih transportnih sredstava čime se vrijeme transporta još produžava

- visoki su troškovi osposobljavanja i održavanja umjetnih vodnih putova.

Riječni transport se odvija pomoću specifi čne infrastrukture i suprastrukture.

Infrastrukturu riječnog transporta čine „fi ksirani objekti, uređaji i oprema koji omogućuju pomoću riječne suprastrukture proizvodnju prometnih usluga, reguliranje i sigurnost prometa.“23 U užem smislu, čine je: „svi riječni plovni pu-tovi, brodske predvodnice, sva sredstva koja služe za obilježavanje i i reguliranje plovidbe (…), sva izgrađena pristaništa, (…), operativne obale (tj. kejovi), ener-getska, vodovodna i kanalizacijska mreža, željeznički uređaji i pristupne ceste (…) u izravnoj funkciji riječnog brodarstva, (…) zimovnici (…) (…)

u Osijeku, Osijek, 2008., str. 21921 Pupovac, D., Zelenika, R.: Uspostavljanje ravnoteže na europskom tržištu vodnog prometa, Pomor-ski zbornik 41 (2003) 1, 61-78, str.7522 Segetlija, Z.: Uvod u poslovnu logistiku ,2.izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Ekonomski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008., str. 219 23 Zelenika, R., Pavlić – Skender, H.: Upravljanje logističkim mrežama, Ekonomski fakultet u Ri-jeci, Rijeka, 2007., str. 124


objekti pristanišne infrastrukture(…): (…), riječni kanali, (…), dijelovi infra-strukture željezničkog, cestovnog, cjevovodnog, (…) prometa (…) na pristaniš-nom području.“24

Suprastruktura riječnog transporta podrazumijeva: „sva prijevozna sredstva i prekrcajna(…) sredstva koja, (…), služe proizvodnji usluga u riječnom prometu, (…) riječni brodovi (…),(…) i sva druga riječna plovidba, primjerice: potiskiva-či, ploveće dizalice, ploveće radionice (…). (…) sva pristanišna suprastruktura (…) sve pokretne dizalice, viličari, konvejeri, transporteri, elevatori, samozahvat-na ukrcajno-iskrcajna sredstva, sredstva za horizontalno, vertikalno i koso mani-puliranje s teretom (…).“25

Najvažniji dio suprastrukture unutarnjeg brodarstva čine riječni brodovi koji se, s obzirom na pogon, razvrstavaju na brodove bez vlastitog pogona – teglenice i racionalnije potisnice te samohodne brodovi (samohotke s vlastitim pogonom).

Unatoč brojnim prednostima transporta unutarnjim vodnim putovima (na-ročito riječnim) te njihovom značaju kao prometnom resursu u Hrvatskoj (mje-renog gustoćom mreže kao omjera duljine vodnih putova te površine i broja stanovnika zemlje - Tablica 2.), njihov potencijal nije dovoljno iskorišten.

Tablica 2. Gustoća mreže vodnih putova po pojedinim zemljama

Izvor: Srednjoročni plan razvitka vodnih putova i luka unutarnjih voda Republike Hrvatske (za raz-doblje 2009.-2016. godine), str. 8, Dostupno na: http://www-mmpi.hr/UserDocsImages/srednjo-rocni%20%20plan.pdf ) (10.04.2011.)

24 ibidem, str.19625 ibidem, str. 196


Tablica 3. prikazuje dominaciju cestovnog prijevoza u odnosu na ostale grane, naročito, zračni prijevoz i prijevoz unutarnjim vodnim putovima.

Tablica 3: Putnički i tonski kilometri

Izvor: Državni zavod za statistiku Republike Hrvatske: Statistički ljetopis Republike Hrvatske2010, Zagreb, 2010, str. 336

Upravo zbog toga i u skladu s orijentacijom Europske unije na održivi i urav-noteženi prometni razvitak te alternativne načine prijevoza – unutarnje vodne putove (riječni, jezerski, kanalski) i željeznicu, Hrvatska itekako može iskoristiti svoja nacionalna prometna bogatstva te povoljan geoprometni položaj kao podu-navska, jadranska i mediteranska zemlja, kroz pravilno vrednovanje i integraciju riječnog prometa s drugim modalitetima prijevoza u povezivanju zemalja srednje i zapadne Europe s Jadranom. Na europskom kontinentu, u neposrednom okruž-ju Hrvatske, ističu se dva prometna koridora. To su: prometni koridor kojim se povezuje sjeverna i središnja Europa, preko Panonske nizine, s jugoistočnom Europom i Bliskim istokom, a čine ga cestovni, željeznički i riječno – kanalski putovi (Rajna-Majna - Dunav). Ogranci ovoga koridora prometno povezuju Hr-vatsku - nizinska Hrvatska se povezuje s Jadranskim morem, odnosno istočna s južnom Hrvatskom (preko Tuzle, Zenice, Sarajeva). Drugi koridor, kojega čine željeznički, cestovni i riječni putovi (Sava, Drava, Dunav), preko Kvarnera, Trsta i Genove, povezuje središnju i istočnu Europu s francuskom obalom, Španjol-skom i Portugalom.


U Europi se 25% ukupnog prometa odvija riječnim prometom. Najveća i ekonomski najznačajnija rijeka u Zapadnoj Europi je Rajna (dužina 1320 km). Na cjelokupnom europskom kontintentu najveća i najduže plovna rijeka, nakon Volge, je Dunav (dužina 2857 km, plovna na 2400 km) kojom se najlakše po-vezuje sjever Europe s jugom te zemljama Bliskog i Dalekog istoka. Osim toga, Dunav povezuju razvijene industrijske regije u Njemačkoj i srednjoj Europi s istočnoeuropskim državama koje se trgovinski vežu za zapadnu Europu. Usli-jed navedenoga, 1997. potpisivanjem Europskog ugovora o glavnim unutarnjim plovnim putovima od međunarodnog značenja, plovni putevi Save do Siska, Drave do Osijeka te budući kanal Dunav – Sava postali su dijelom dunavskog koridora – europske mreže plovnih putova VII. Pripadajuće luke – Sisak, Slavon-ski Brod, Osijek i Vukovar postale su međunarodne luke, a najvažniji prometni pravci dijelom mreže Paneuropskih koridora - europskih prometnih koridora (V. i X.).

S obzirom da je Dunav na čitavoj svojoj dionici kroz Hrvatsku (dužine 188 km), plovan tijekom 365 dana u godini, klasifi ciran u kategoriju plovnosti VIc. Od četiri luke unutarnjeg brodarstva (Osijek, Slavonski Brod, Zagreb, Vukovar) najvažnija je (a ujedno i najveća) luka Vukovar na Dunavu, što prikazuje tablica 4.

Tablica 4: Promet tereta u lukama unutarnjih voda otvorenim za javni promet u tonama

Izvor: Izvor: Srednjoročni plan razvitka vodnih putova i luka unutarnjih voda Republike Hrvatske (za razdoblje 2009.-2016. godine), str. 52, Dostupno na: http://www-mmpi.hr/UserDocsImages/srednjo-rocni%20%20plan.pdf ) (10.04.2011.)

2.2. Agencija za vodne putove

S obzirom na brojne probleme koje obilježavaju unutarnju plovidbu (nepove-zanost plovnih putova, nepostojanje održavanja i obilježavanja plovnih putova, uska grla, itd.), 2005. je osnovana Agencija za vodne putove - javna i neprofi tna ustanova za upravljanje vodnim putovima i njihovo održavanje. Agencija je pod upravnim nadzorom Ministarstva mora, prometa i infrastrukture. Operativno je


ustrojena na sektor za Savu i Kupu (sektor A) i sektor za Dravu i Dunav (sektor B). Sigurnost plovidbe ostvaruje obavljanjem poslova koji obuhvaćaju26:

1. gradnju, tehničko unapređenje i prometno-tehnološku modernizaciju vod-nih putova,

2. tehničko održavanje vodnih putova,

3. osposobljavanje vodnih putova i objekata sigurnosti plovidbe onesposoblje-nih zbog elementarnih nepogoda.

Osim navedenoga, Agencija za vodne putove obavlja i 27:

1. osposobljavanje vodnih putova i objekata sigurnosti plovidbe onesposo-bljenih zbog elementarnih nepogoda,

2. osiguravanje funkcionalnosti Riječnih informacijskih servisa,

3. kontrolu i nadzor stanja plovnog puta.

Najznačajniji čimbenik za sigurnost plovidbe, odvijanje efi kasnih transportnih procesa i potpuno iskorištenje plovnih potencijala unutarnje plovidbe europske mreže te njihovo uključivanje u suvremene sustave transporta i logistike, ima uvođenje odgovarajućeg riječnog informacijskog – komunikacijskog sustava. Riječno – komunikacijskim sustava (RIS) predstavljaju „harmonizirane infor-macijske usluge28 koje predstavljaju potporu upravljanju prometom i prijevozom u unutarnjoj plovidbi, kao i sučelje prema ostalim vrstama prijevoza.“29 Imple-mentacija najvažnijih dijelova RIS sustava već je izvršena na hrvatskoj strani Du-nava i Drave (komercijalni dio), a slijedi i njegova implementacija na Savi.

Osim toga, putovi moraju biti uređeni sukladno minimalnim zahtjevima me-đunarodne klasifi kacije plovnosti (minimalno 2,5 m dubine 300 dana u godini), kako bi se ostvario rast tržišne potražnje za uslugama na unutarnjim vodnim putovima. Osim toga, potrebno je tehničko – tehnološki osuvremeniti lučku infrastrukturu te povezati lučka područja s glavnim cestovnim i željezničkim koridorima te gospodarsko - poduzetničkim zonama u cilju njihove integracije s zaleđem i multimodalnim transportnim i logističkim mrežama.

26 Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda, Narodne novine, br. 109/2007, čl. 112, st.2.27 ibidem, čl. 11428 (…)informacije o plovnom putu, prometne informacije, upravljanje prometom, sprečavanje nesreća, informacije za transportnu logistiku i provedbu nadzora, statističke informacije, informa-cije o troškovima infrastrukture plovnog puta(…) (Centar za razvoj unutarnje plovidbe d.o.o.: CRORIS – Hrvatski riječni informacijski servisi, str. 6)29 ibidem, str. 3


U luci Vukovar obavljaju se sljedeće djelatnosti30:

1. privez i odvez brodova, jahti, ribarskih, športskih i drugih čamaca i plovnih objekata,

2. ukrcaj, iskrcaj i prekrcaj robe,

3. skladištenje i prenošenje robe i drugih materijala,

4. ukrcaj i iskrcaj putnika,

5. ostale gospodarske djelatnosti koje su s ovima u neposrednoj gospodarskoj, prometnoj ili tehnološkoj vezi (npr. opskrba brodova, pružanje usluga put-nicima, peljarenje i tegljenje, servisi lučke mehanizacije, lučko-agencijski poslovi i špediterski poslovi, trgovina, parkiranje vozila, poslovi kontrole kakvoće i količine robe i dr.).

Najveći koncesionar na lučkom području Vukovar je Luka Vukovar d.o.o. koji se jedini bavi prekrcajem tereta (generalnog i rasutog). Najvažniji korisnici lučkih usluga su Opeka d.d. Osijek (izvoz opeke), Petrokemija d.d. Kutina (izvoz umjetnog gnojiva), Agrokor d.d. Zagreb (žitarice), Adriatica – Dunav d.o.o. Vu-kovar (izvoz i uvoz umjetnog gnojiva), Željezara Zenica d.o.o. Zenica (željezna rudača), Rudnik Ljubija Prijedor (tranzit željezne rudače za Poljsku i Slovačku). Infrastrukturu lučkog područja, osim vertikalne obale dužine 55 m koja omo-gućuje pretovar robe i pri najnižem vodostaju, vlastitih plovila i sl., čini i gospo-darska zona. Gospodarsku zonu, s jedne strane, omeđuje obala Dunava (veza s lukom odnosno pravcem Rotterdam – Crno more putem dunavskog koridora ), a s druge strane, državni cestovni pravci D2 (Osijek – Vukovar) i D55 (Vinkov-ci – Vukovar). Osim toga, zona je željeznicom povezana s Vinkovcima, a blizina zračne luke Klisa, koridora Vc te susjednih zemalja također su prednosti za razvoj transportnih i logističkih usluga.

Najznačajnije strateško pitanje za razvoj plovidbe Dunavom, pripadajućih luka te, općenito, riječnog prometa, je izgradnja kanala Dunav – Sava. Duljina kanala je 61,5 km i većim dijelom prati tokove Vuke, Bosuta, Biđa i Konjskog. Gradnja kanala obuhvaća i gradnju dvije vodne stepenice – prijevodnice, izgrad-nju nove luke u Vukovaru (Nova luka Istok) te dvije manje luke u Cerni i Vin-kovcima. Također, razinu plovnosti je potrebno prilagoditi brodovima nosivosti 1850 tona (klasa plovnosti Vb).

Izgradnjom kanala bitno se skraćuje plovni put prema Zapadnoj Europi (za 417 km uzvodno od Šamca i uzvodno od Vukovara) i prema istoku (za 85 km između

30 Zakon o lukama unutarnjih voda, čl. 15


Šamca i Beograda) uz povećavanje brzine i kvaliteta plovidbe. Osim toga, uz os-posobljavanje plovnosti Save od Šamca do Siska, izgradnjom savskom pristaništa te željezničke pruge Karlovac – Rijeka, omogućio bi se najpovoljniji put kombini-ranog transporta kako u unutrašnjem povezivanju Hrvatske tako i u povezivanju Srednje Europe s Jadranom te Hrvatske s ostalim podunavskim lukama.

3. Zaključak

Razvoj transporta kao specijalizirane gospodarske djelatnosti kojom se pre-mošćuju prostor i vrijeme, predstavlja osnov za obavljanje niza drugih gospodar-skih djelatnosti te se njime ostvaruje niz pozitivnih učinka za razvoj cjelokupnog gospodarstva.

U odnosu na druge grane transporta, vodni transport, a naročito riječni, ima brojne značajne prednosti te se, kao takav, javlja kao održiva alternativa cestov-nom transportu. Sukladno europskoj prometnoj politici koja se orijentira prema održivom razvoju riječne plovidbe, Hrvatska se, zahvaljujući svojem geopromet-nom položaju i bogatstvu vodnog resursa, također orijentira na podizanje razine konkurentnosti i kvalitete postojeće mreže vodnih putova te na bržu i usklađeni-ju izgradnju vodnih putova europskog standarda.

LiteraturaSegetlija, Z.: Uvod u poslovnu logistiku ,2.izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Ekonomski fakultet u Osijeku, Osijek, 2008.

Odluka o Nacionalnoj klasifi kaciji djelatnosti 2007, Narodne novine, br. 56/2007

Zelenika, R., Pavlić – Skender, H. : Upravljanje logističkim mrežama, Ekonomski fakul-tet u Rijeci, Rijeka, 2007.

Zelenika, R.: Multimodalni prometni sustavi, Ekonomski fakultet u Rijeci, Rijeka, 2006.

Pupovac, D., Zelenika, R. : Uspostavljanje ravnoteže na europskom tržištu vodnog

prometa, Pomorski zbornik 41 (2003) 1, 61-78

Srednjoročni plan razvitka vodnih putova i luka unutarnjih voda Republike Hrvatske (za razdoblje 2009.-2016. godine) Dostupno na: http://www-mmpi.hr/UserDocsImages/ srednjorocni%20%20plan.pdf (10.04.2011.)

Državni zavod za statistiku Republike Hrvatske: Statistički ljetopis Republike Hrvatske

2010, Zagreb, 2010

Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda, Narodne novine, br. 109/2007

Centar za razvoj unutarnje plovidbe d.o.o.: CRORIS – Hrvatski riječni informacijski servisi

Uredba o upravljanju i vođenju poslova Agencije za vodne putove, Narodne novine, br. 58/2008

Zelenika, R., Pupovac, D.: Transport – čimbenik proboja začaranog kruga razvitka tran-zicijskih zemalja –Ekonomski pregled, 51 (2000) 9-10, 970-986

Zelenika, R., Pupovac, D. : Suvremeno promišljanje osnovnih fenomena logističkoga sustava, Ekonomski pregled, 52 (2001) 3-4, 354-378

Zelenika, R., Pavlić, H.: Multimodalne logističke mreže, Pomorski zborik, 42 (2004) 1, 159– 174

Strategija razvitka riječnog prometa u Republici Hrvatskoj (2008.-2018.), Narodne no-vine, br. 65/2008

Strategija prometnog razvitka Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 139/1999

14. Luka Vukovar zbog krize prepolovila pretovar robe. Dostupno na: http://www.luka-vu-kovar.hr/vijesti/7-luka-vukovar-zbog-krize-prepolovila-pretovar-robe.html (10.04.2011.)


NAČELO ZAKONITOSTI - INSTITUTI OSIGURANJA PROVEDBE U UREDSKOM POSLOVANJU

Pred. Jasmina Smolčić, dipl.iur.; Veleučilište u PožegiMr.sc. Mirela Mezak Stastny, pred.; Veleučilište u PožegiPred. Marijeta Vitez Pandžić, univ.spec.admin.publ.; Veleučilište u Požegi

Sažetak

Cilj ovog rada je prikazati primjenu i poštivanje svih načela uredskog poslovanja s važnošću naglaska na načelo zakonitosti. Instrumenti za osiguranje provedbe na-čela zakonitosti, kao i ostalih načela su institut žalbe, javnosti, upravnog nadzora, pučkog pravobranitelja i institut kontrole putem sudske zaštite. Zakonom o uprav-nom postupku propisano je da su tijela koja vode upravni postupak (tijela držav-ne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) uprave, pravne osobe s javnim ovlastima) dužna primijeniti temeljna načela upravnog postupka koja se obavezno primjenjuju u obavljanju radnji uredskog poslovanja u svrhu zakonitog rješavanja zahtjeva stranaka.

Abstract

Th e aim of this paper is to present the application and observance of all principles of records management with an emphasis on the importance of the principle of le-gality. Instruments for ensuring the implementation of the principles of legality, as well as other principles of the institute of appeal, the public, administrative super-vision, the ombudsman and the institution of control through judicial protection. Law on Administrative Procedure provides that the bodies of water administrati-ve proceedings (state administration bodies, bodies of local governments (regional) government, legal entities vested with public powers) shall apply the fundamental principles of administrative procedure that must apply in carrying out actions in offi ce operations purpose of resolving legal claims between the parties.

Ključne riječi: dokument, načelo zakonitosti, diskrecijska ocjena, šutnja admini-stracije


1. UVOD

Republika Hrvatska je svojim temeljnim i po pravnoj hijerarhiji najvišim pravnim aktom Ustavom, člankom 116. propisala da se ustrojstvo i poslovi dr-žavne uprave uređuju zakonom. Upravo Zakon o općem upravnom postupku1 (u daljnjem tekstu: ZUP) u svom predmetu uređuje pravila na temelju kojih ti-jela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regi-onalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti postupaju i rješavaju u upravnim stvarima. Supsidijarni podzakonski općenormativni akt je Uredba o uredskom poslovanju2 kojom se uređuje uredsko poslovanje u tijelima državne uprave. Uredsko poslovanje je skup pravila, mjera u postupanju s pismenima, njihovu primanju i izdavanju pismena, njihovoj evidenciji i dostavi u rad, obradi, korištenju, otpremanju, čuvanju, izlučivanju i predaji nadležnom arhivu ili dru-gom nadležnom tijelu. Postupanje s pismenima u elektroničkom obliku obavlja se sukladno propisima kojima se uređuje postupanje s elektroničkim ispravama. U ovom radu ću analizirati primjenu načela ZUP-a u uredskom poslovanju s naglaskom na načelo zakonitosti.

2. NAČELA UREDSKOG POSLOVANJA

2.1. Načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa

Člankom 6. ZUP-a određeno je da pravo stranke može se ograničiti postupa-njem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo po-stupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom. Primjena ovog načela znači kada se na temelju propisa nalaže neka obveza, tijelo javne vlasti dužno je primijeniti onu mjeru za ispunjenje obveza koja je za stranku najpovoljnija, ako se takvom mjerom postiže svrha propisa ali opet na štetu javnog interesa, što znači da službenik tijela javne vlasti mora u okviru svoje nadležnosti i po slobodnoj diskrecijskoj ocjeni pronaći razmjer između zaštite prava stranaka i javnog interesa.

1 Zakon o općem upravnom postupku (NN 47/09.)2 Uredba o uredskom poslovanju (07/09.)


2.2. Načelo jednostavnosti, preglednosti i jednoobraznosti

Načelo jednostavnosti odnosi se na radnje uredskog poslovanja koje se mora-ju obavljati na jednostavan i razumljiv način svima koji koriste uredsko poslova-nje u svom radu. Načelo preglednosti, sve radnje moraju se obavljati pregledno i logičnim slijedom tijeka rješavanja zahtjeva stranke. Načelo jednoobraznosti u uredskom poslovanju zahtjeva da sve iste radnje u uredskom poslovanju obavlja-ju uvijek na isti način, prema pravnim aktima koja su svima dostupna. Primjer rješavanja zamolbi studenata u visokoškolskoj ustanovi mora biti provedeno po jednakoj proceduri za sve studente. Zanimljivo je istaknuti da upravo na primje-ru visokoobrazovne ustanove, u rješavanju raznih zamolbi studenata dolazi do izražaja primjena načela uredskog poslovanja a sukladno pravilnicima i drugim općenormativnim aktima ustanove.

2.3. Načelo pomoći stranci

Člankom 7. ZUP-a određeno je da kad ovlaštena službena osoba tijekom postupka sazna ili ocijeni da stranka ima osnovu za ostvarenje nekog prava, upo-zoriti će je na to, kao i na posljedice njezinih radnji ili propuštanja u postupku a brinut će se i da neznanje odnosno neukost stranke i drugih osoba koje sudjeluju u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju. Tijela držav-ne uprave dužna su davati građanima i pravnim osobama podatke, obavijesti i upute i pružati im stručnu pomoć u poslovima radi kojih se obraćaju tijelima državne uprave.3 Primjena ovog načela obvezuje tijela visokoobrazovne ustanove da neukosti i neznanje studenata ne utječe na štetu prava koja studentima po zakonu pripadaju. Tijela visokoobrazovne ustanove je dužno pomoći studentu od predaje podneska, ispravljanja formalnih nedostataka do ostvarivanje prava tijekom postupka.

2.4. Načelo uljudbenosti

Odnos tijela javne vlasti i građana najviše dolaze do izražaja kod načela pomo-ći stranci i načela uljudbenosti koje znači da u uredskom poslovanju te u komu-nikaciji sa stranka treba primjenjivati pravila ljubaznog pristupa, pristojnog po-našanja, međusobne suradnje i tolerancije a sve u svrhu poštivanja dostojanstva ljudske osobe. Koliko god mi smatrali ovo načelo manje bitno ono je vrlo važno za lakše ostvarivanje prava i interesa građana.

3 Zakon o sustavu državne uprave (75/93., 92/96., 48/99., 15/00., 127/00., 59/01., 190/03., 199/03. i 79/07. – pročišćeni tekst)


2.5. Načelo utvrđivanja materijalne istine

Člankom 8. ZUP-a određeno je da je u postupku potrebno utvrditi pravo stanje stvari i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari. Upravo ovo načelo ne smije biti na štetu načela ekspeditivnosti koje zahtjeva da se uredski poslovi obavljaju na najbrži mogući način u propisanim rokovima. Ovo načelo je važno za odnos građana prema tijelima javne vlasti i ostvarivanje njihovih prava i interesa. Na-čelo utvrđivanja materijalne istine obvezuje tijelo visokoobrazovne ustanove da u postupku donošenja odluke utvrdi pravo stanje stvari. Pravo stanje se utvrđuje samo ako se utvrde sve činjenice i okolnosti koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja. Navedene činjenice utvrđuju se dokazima (preslika indeksa, prijepis ocjena, ovjerena preslika izvedbenog plana kod priznavanja ispita i sl.). Bitno je naglasiti da nije potrebno dokazivati činjenice o kojima tijelo javne vla-sti vodi službenu evidenciju, opće poznate činjenice, a u svrhu poštivanja načela ekonomičnosti.

2.6. Načelo učinkovitosti i ekonomičnosti

Člankom 10. ZUP-a određeno je da se u upravnim stvarima postupa što je moguće jednostavnije, bez odgode i uz što manje troškova, ali tako da se utvrde sve činjenice i okolnosti bitne za rješavanje o upravnoj stvari. Načelo ekonomič-nosti u uredskom poslovanju znači da se radnje u uredskom poslovanju obavljaju u što kraćem vremenu i sa što manje sredstava, odnosno da što manje opterećuje državni, županijski ili gradski proračun4 kao i što manji trošak za građane koji plaćaju pristojbe, preslike dokumenata i sl. Primjena načela učinkovitosti na primjeru visokoobrazovne ustanove znači da tijelo ustanove mora osigurati učin-kovito ostvarivanje prava studenata, a da bi se to ostvarilo tijela ustanove moraju biti stručna, materijalno i tehnički opremljena te naročito dobro organizacijski strukturirana. Ovo načelo nalaže da se postupak rješavanja zahtjeva studenata provede brzo i sa što manje troškova, međutim brzina i štednja ne smiju utjecati na zakonitost i pravilnost provedbe postupka.

2.7. Načelo žalbe

Znači pravo i mogućnosti građana koji nisu zadovoljni sadržajem i/ili nači-nom rješavanja o njihovim pravima i obvezama, a temelji se na ustavnim odred-bama člankom 18. koji jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom kao i člankom 46. koji određuje da svatko ima pravo stati predstavke i pritužbe,

4 Koprić, I.: Modernizacija hrvatske uprave, Društveno veleučilište, Zagreb, 2003.


davati prijedloge državnim i drugim javnim tijelima i dobiti na njih odgovor.5 Članak 12. ZUP-a određuje pravo stranke na pravni lijek (žalba, prigovor, tuž-ba). Stranka može izjaviti žalbu i kad rješenje nije doneseno u zakonom propi-sanom roku, člankom 101. ZUP-a propisano je da je rok za donošenje rješenja 30 dana, a u posebnim slučajevima vođenja ispitnog postupka rok je 60 dana. Žalba se podnosi protiv prvostupanjskog rješenja, a u slučaju šutnje administra-cije može se podnijeti žalba kao da je rješenjem odbijen zahtjev. O tzv. šutnji administracije i sankcioniraju takovog postupanja biti će više analizirano kod načela zakonitosti. Žalba se ne može podnijeti protiv drugostupanjskog rješenja već se može pokrenuti upravni spor tužbom Upravnom sudu RH.6

2.8. Načelo pristupa podacima i zaštite podataka

Člankom 11. ZUP-a određeno je da javnopravna tijela su dužna stranka-ma omogućiti pristup potrebnim podacima, propisanim obrascima, internetskoj stranici javnopravnog tijela i pružiti im druge obavijest, savjete i stručnu pomoć. U postupku se moraju zaštititi osobni i tajni podaci, sukladno propisima o za-štiti osobnih podataka, odnosno tajnosti podataka. Osim ZUP-u i drugi zakoni omogućavaju primjenu ovog načela, tako prema članku 4. i 5. Zakona o pravu na pristup informacijama7 propisano je da sve informacije koje posjeduju, raspo-lažu ili nadziru tijela javne vlasti moraju biti dostupne zainteresiranim ovlašteni-cima prava na informaciju koju tijela javne vlasti daju odnosno objavljuju mora biti potpuna i točna. Sukladno Zakonu o zaštiti osobnih podataka8 propisana je zaštita privatnog života i ostalih ljudskih prava i temeljnih sloboda u priku-pljanju, obradi i korištenju osobnih podataka. Postoji još jedan zanimljiv zakon koji provodi i štiti ovo načelo a to je Zakon o tajnosti podataka9 koji utvrđuje pojmove klasifi ciranih i neklasifi ciranih podataka, stupnjeve tajnosti, postupka klasifi kacije i deklasifi kacije, pristup klasifi ciranim i neklasifi ciranim podacima i njihova zaštita. Klasifi cirani podaci razvrstani su po stupnjevima tajnosti: vrlo tajno, tajno, povjerljivo i ograničeno. Načelo pristupa podacima i zaštite poda-taka u visokoobrazovnoj ustanovi primjenjuje se u potpunosti jer dosje studenata koji sadrži podatke o ocjenama i uspjehu na studiju strogo je povjerljiv, osoba koja želi imati uvid u te podatke (osim studenta) mora dokazati pismeno svoj pravni interes.

5 Ustav Republike Hrvatske-pročišćeni tekst (NN 85/10)6 Zakon o upravnim sporovima (NN 20/10)7 Zakon o pravu na pristup informacijama (NN 172/03)8 Zakon o zaštiti osobnih podataka (NN 103/03., 118/06. i 41/08)9 Zakon o tajnosti podataka (NN 79/07)


3. NAČELO ZAKONITOSTI

Načelo zakonitosti u najširem smislu znači obvezu svih društvenih subjekata da se strogo pridržavaju pozitivnih pravnih pravila, prvenstveno ustava i zakona. Prema uredskom poslovanju načelo zakonitosti zahtjeva da se uredske radnje obavljaju sukladno zakonu i drugim pravnim propisima, da se temelji na činje-ničnom stanju koje utvrđeno objektivnom, potpuno i istinito te da se sam po-stupka odvija transparentno, precizno i nepristrano. Člankom 5. ZUP-u odre-đeno je da javnopravno tijelo rješava upravnu stvar na temelju zakona i drugih propisa te općih akata donesenih na temelju zakonom utvrđenih javnih ovlasti. U upravnim stvarima u kojima je tijelo javne vlasti zakonom ovlašteno rješavati po slobodnoj ocjeni, odluka mora biti donesena u granicama dane ovlasti i su-kladno svrsi radi koje je ovlast dana. Međutim događa se da nadležno tijelo javne vlasti ne donese rješenje u nekoj upravnoj stvari u propisanim rokovima ili kada rješenje ne bude dostavljeno stranci u propisanim zakonskim rokovima tada govorimo o pojavi po nazivom „šutnja administracije“. Člankom 101. ZUP-a propisano je da je službena osoba dužna u slučajevima neposrednog rješavanja na zahtjev stranke rješenje donijeti i dostaviti ga stranci bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva. Međutim događa se često da zbog nepoduzetnosti službenika u tijelu javne vlasti ili zbog neznanja ili čak lijenosti da pojedini zahtjevi ne budi riješeni u zakonski propisanim rokovi-ma te stranka mora izjaviti žalbu ili pokrenuti upravni spor odnosno primijeniti jedno od instrumenata za poštivanje načela uredskog poslovanja.

4. INSTITUTI OSIGURANJA PROVEDBE NAČELA ZAKONITOSTI

Tijela javne vlasti imaju široke ovlasti, te stoga je potrebna i kontrola kako se te ovlasti obavljaju. Kontrola je kontinuirana djelatnost nadzora što ga ovlašteni subjekti provode nad ponašanjem uprave, načinom upotrebe njezinih ovlaštenja i aktima odnosno mjerama što proizlaze iz upotrebe tih ovlaštenja. Da bi ta kontrola bila djelotvorna ovisi o veličini broja subjekata kao i o širini kontrolnih ovlaštenja. Krenimo od pretpostavke da je kontrola djelotvorna, ipak se događa da se moraju primijeniti instrumenti za primjenu/poštivanje načela zakonitosti a to su institut prava na žalbu, institut javnosti, institut upravnog nadzora, institut pučkog pravo-branitelja i institut sudske zaštite. Institut prava na žalbu, kao što je prethodno u tekstu spomenuto je ustavno pravo i mogućnost svakog građanina. Protiv prvostu-panjskog rješenja stranka ima pravo izjaviti žalbu drugostupanjskom tijelu a protiv odluke drugostupanjskog tijela pokrenuti upravni spor. Osim žalbe kao redovnog pravnog lijeka stranka uvijek može podnijeti prigovor, pritužbu. Institut javnosti je prisutan kroz sve oblike javne vlasti, naročito u današnje vrijeme sveprisutnog


interneta i ostalih oblika dostupnosti sadržaja o radu javne uprave građanima, što se očituje kroz slobodu medija, prisutnost međunarodnih organizacija (Gong i sl.) a sve u svrhu zadovoljenja visokih kriterija ulaska u Europsku uniju. Institut uprav-nog nadzora određen je Zakonom o sustavu državne uprave10 gdje upravni nadzor tijela državne uprave nadzire provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave. Člankom 20. Zakona o sustavu državne uprave određeno je da u provedbi uprav-nog nadzora tijela državne uprave nadziru osobito zakonitost rada i postupanja, rješavanje u upravnim stvarima, djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne uprave, svrhovitosti unutarnjeg ustrojstva i osposo-bljenost službenika i namještenika za obavljanje poslova državne uprave te i sam odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama, koji treba počivati na načelu uljudbenosti i pomoći stranci. Ukoliko tijela upravnog nadzora utvrde nepravilnosti u radu državne uprave poduzeti će mjere predviđene člankom 21. Zakona o sustavu državne uprave. Institut pučkog pravobranitelja Ustavom RH zajamčen je instrument zaštite građanskih prava za postupke pred državnom upravom. U članku 5. Zakona o pučkom pravobranitelju11 defi nirana je njegova temeljna zadaća da pučki pravobranitelj razmatra pojedinačne slučajeve ugrože-nosti prava građana koje su im prilikom izvršavanja poslova iz svoje nadležnosti počinili organi državne uprave, tijela s javnim ovlastima ili djelatnici u tim organi-ma ili tijelima. Pučki pravobranitelj razmatra i druga pitanja koja su od interesa za zaštitu ustavnih i zakonskih prava koja se temelje na drugim izvorima saznanja a odnose se na nepravilan rad organa ili tijela. Tijekom 2010.g. pučki pravobranitelj postupao je u 2260 predmeta od čega su 1823 pritužbe zaprimljene u toj godini, što je za oko 15% više od broja pritužbi iz 2009.g. ali i od prosjeka u razdoblju od 2006. - 2009.g. Iako je udio pritužbi iz upravnih područja u kojima je najveći broj predmeta povezan s posljedicama rata i raspada bivše države posljednjih godina bitno smanjen, ipak još uvijek čini oko 20% od ukupnog broja pritužbi. Učinko-vitu zaštitu prava građana koja krše upravna tijela ne pruža nažalost ni Upravni sud pred kojim postupci i dalje traju nedopustivo dugo. Kao razloge za neažurnost i dugotrajnost postupaka državna upravna tijela često navode složenost, nedostatke i česte promjene propisa te kadrovske i materijalne defi cite. Pritom zanemaruju činjenicu da su upravo ona odgovorna za stanje u resoru, da imaju pravo i dužnost praćenja stanja i pripreme i predlaganja zakona, drugih propisa i odgovarajućih

10 Zakon o sustavu državne uprave (75/93., 92/96., 48/99., 15/00., 127/00., 59/01., 190/03., 199/03. i 79/07. – pročišćeni tekst)11 Zakon o pučkom pravobranitelju (NN 60/92)


politika. Što se tiče kadrovskih i materijalnih defi cita oni mogu biti opravdanje za upravna tijela ali ne i za državu koja je dužna poštovati zakone koje je donijela i osigurati uvjete da se prava građana ostvaruju u primjerenim i razumnim rokovi-ma. Duljina trajanja ispitnih postupaka u Uredu pučkog pravobranitelja uvelike ovisi o trajanju postupaka nadležnih tijela, a neki postupci traju i preko 10 godina. Dodatni problem u radu jest neažurnost nadležnih tijela u odgovaranju na upite pučkog pravobranitelja. Tijekom 2010. godine, zabilježeno je da traženi odgovor nije dostavljen niti nakon proteka od nekoliko mjeseci (iako je zakonski rok 30 dana) pa je u 275 predmeta bilo potrebno uputiti od jedne do pet požurnica, pa je tek nakon toga dostavljeno traženo očitovanje. U 62 predmeta, pučki pravobra-nitelj još nije dobio traženi odgovor. Uzroke ovom stanju nije lako utvrditi, ali se nameće zaključak da je situacija lošija nego prijašnjih godina, te da je na to utjecala činjenica da Hrvatski sabor tri posljednja godišnja izvješća nije prihvatio, već samo primio na znanje. Osim toga, ovi podaci bacaju negativnu sliku na državni aparat, jer, ako pučki pravobranitelj kao punomoćnik Hrvatskog sabora ne može doći do traženih podataka, jasno je da građani još teže komuniciraju s nadležnim tijelima u pokušajima da riješe svoj problem.12 Institut sudske zaštite primjenjuje se kada su iscrpljeni svi redovni pravni lijekovi predviđeni ZUP-u tada stranka ima pravo pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom. Međutim uvidom u Izvješće puč-kog pravobranitelja13 vidljivo je da postupak rješavanja pred Upravnim sudom je dugotrajan što je opet na štetu stranke jer ne može ostvarivati svoja druga prava dok ovo ovaj postupak ne bude okončan. Osim Upravnog suda postoji zaštita u obliku tužbe Ustavno sudu, kao i žalbe Vrhovnom sudu. Sve su to najviše sudske instance kojima je cilj pružiti zakonitu zaštitu građanima RH u ostvarivanju svojih zahtjeva pred tijelima javne vlasti.

5. ZAKLJUČAK

U medijima na razini države je konstantno prisutno Poglavlje 23. koji se od-nosi na pravosuđe, a koje otežava pregovore Republike Hrvatske s Europskom unijom. Europska unija želi što neovisnije pravosuđe, ali i transparentnu javnu upravu koja stoji na raspolaganju građanima i njihovim zahtjevima. Promjenom Ustava Republike Hrvatske 2010. godine izmijenjena je i ustavna odredba o puč-kom pravobranitelju. Mandat institucije proširen je na područje promicanja i za-štite ljudskih prava sa zadaćom da postupa i po pritužbama na sva državna i lokal-na tijela, a ne kao do sada samo u odnosu na tijela državne i lokalne uprave i tijela

12 Izvješće o radu pučkog pravobranitelja za 2010. godinu. 13 Isto


s javnim ovlastima. Novom odredbom naglašena je aktivna uloga u promicanju ljudskih prava, a istodobno je prošireno područje djelovanja i ojačane su ovlasti pučkog pravobranitelja u zaštiti prava i sloboda građana u konkretnim, pojedi-načnim slučajevima ugrožavanja ili povreda. U slučaju nemogućnosti postupanja u zakonskim rokovima tijelo javne vlasti uvijek treba obavijestiti stranke. U svim tijelima javne vlasti treba biti donesen i poštovan Etički kodeks, naravno on ne predviđa sankcije već propisuje poželjno moralno i etičke ponašanje u određenoj ustanovi. Da bi se postiglo sve ranije spomenuto, treba prije svega modernizirati javnu upravu, uvesti nove programske mogućnosti tako da službenici u javnoj upravi i u teoriji i u praksi mogu biti u korak s digitalnom tehnologijom. Mo-dernizacijom javne uprave ostvario bi se princip uspješnog rukovođenja, a to je dosljednost, efi kasnost, transparentnost i odgovornost. Povjerenje građana vratilo bi se u tijela javne vlasti, u administraciju što doprinosi razvoju principa demokra-cije. Sam ZUP određuje pojam elektroničke isprave, elektroničke pošte, dostava elektroničkim putem te na taj način nastoji prikazati elektronske usluge kao na-stavak svih klasičnih sredstava komuniciranja između vlasti i građana. Moderni-ziranu upravu treba promatrati kao temelj efi kasne administracije koji poboljšava cjelokupno djelovanje javne vlasti. Razvoj javne uprave treba očekivati s napret-kom tehnologije i porastom povjerenja građana u elektronske komunikacije. I na kraju opet se vraćamo na razinu države i njene ciljeve poboljšanja javne uprave, što zahtjeva i duboke promjene u kulturi i administrativnom mentalitetu, u ko-jem političke vođe, društvo, analitičari i civilni službenici imaju važnu ulogu.

6. LITERATURA

[1] Koprić, I.: Modernizacija hrvatske uprave, Društveno veleučilište, Zagreb, 2003.

[2] Izvješće o radu pučkog pravobranitelja za 2010. godinuhttp://www.ombudsman.hr/dodaci/IZVJESCE%20ZA%202010.pdf , (11.04.2011.)

[3] Uredba o uredskom poslovanju (07/09.)

[4] Ustav Republike Hrvatske-pročišćeni tekst (NN 85/10)

[5] Zakon o općem upravnom postupku (NN 47/09.)

[6] Zakon o pravu na pristup informacijama (NN 172/03)

[7] Zakon o pučkom pravobranitelju (NN 60/92)

[8] Zakon o upravnim sporovima (NN 20/10)

[9] Zakon o sustavu državne uprave (75/93., 92/96., 48/99., 15/00., 127/00., 59/01., 190/03., 199/03. i 79/07. – pročišćeni tekst)

[10] Zakon o zaštiti osobnih podataka (NN 103/03., 118/06. i 41/08)

[11] Zakon o tajnosti podataka (NN 79/07)


IZVORI FINANCIRANJA LOKALNE SAMOUPRAVE NA PODRUČJIMA POSEBNE DRŽAVNE SKRBI U

VUKOVARSKO-SRIJEMSKOJ ŽUPANIJI

Slobodan Stojanović, univ. spec. oec.; Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovarumr. sc. Sandra Mrvica Mađarac; Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Lokalna i područna samouprava, kao dio šireg pojma javne uprave, imaju za cilj zadovoljavanje javnih potreba stanovništva na lokalnoj razini. Učinkovitost za-dovoljavanja javnih potreba ovisi o teritorijalno-administrativnom ustrojstvu te raspodjeli nadležnosti. Prijenos ovlasti i poslova na niže teritorijalne jedinice mora pratiti odgovarajući model fi nanciranja koji će osigurati prihode razmjerne pro-pisanim zadaćama. Nedostatni izvori fi nanciranja lokalnih jedinica u Hrvatskoj ukazuju na probleme njihovog fi skalnog kapaciteta. U posebnom modelu fi nancira-nja nalaze se jedinice na područjima posebne državne skrbi ustrojene nakon ratnih događanja u cilju poticanja obnove i ekonomskog oporavka. U radu se analiziraju proračunskih izvori fi nanciranja na PPDS-u u Vukovarsko-srijemskoj županiji.

Ključne riječi: izvori fi nanciranja, lokalna samouprava, područja posebne državne skrbi, Vukovarsko-srijemska županija

SOURCES OF FINANCING OF LOCAL SELF-GOVERNMENTS IN AREAS OF SPECIAL STATE CONCERN

IN THE VUKOVAR-SRIJEM COUNTY

Abstract

Local and regional self-governments, as part of a broader concept of public admi-nistration, aim at satisfying the public needs at the local level. Th e eff ectiveness of meeting public needs depends on the territorial-administrative structure and the distribution of responsibilities among diff erent levels. Transfer of powers and duties to lower territorial units must be followed by appropriate funding model that will


provide revenues in proportion to prescribed tasks. Insuffi cient funding sources of local governments in Croatia indicate problems of their fi scal capacity. Separate model of fi nancing was designed for local units in areas of special state concern (PPDS) that were established after the war in order to support reconstruction and economic recovery. Th e paper analyzes the budgetary sources of funding of local governments on PPDS in Vukovar-Srijem County.

Keywords: sources of fi nancing, local self-governments, areas of special state concern, Vukovar-Srijem County

1. UVOD

Lokalna i područna samouprava, kao dio šireg pojma javne uprave, imaju za cilj zadovoljavanje općih interesa i javnih potreba stanovništva na lokalnoj razini. Učinkovitost zadovoljavanja javnih potreba izravno ovisi o teritorijalno-administrativnom ustrojstvu te raspodjeli nadležnosti, ovlasti i djelokrugu rada između središnje države i lokalne i područne samouprave. Brojni faktori utječu na kriterije i načine podjele državnog teritorija na niže organizacijske jedinice, a jedinstveno, univerzalno rješenje ne postoji. U procesu stvaranja učinkovite or-ganizacije lokalne samouprave izdvajaju se dva ključna problema. Prvi problem odnosi se na defi niranje odnosa između stupnja centralizacije i decentralizacije, odnosno na utvrđivanje raspodjele nadležnosti i djelokruga rada viših i nižih teritorijalnih cjelina, kao i na određivanje njihovog broja, veličine i slično. Drugi problem predstavlja određivanje izvora fi nanciranja jedinica lokalne i područne samouprave, odnosno alociranja proračunskih prihoda potrebnih za obavljanje poslova od lokalnog značaja. Dakle, prijenos ovlasti i poslova s državne razine na niže teritorijalne jedinice mora pratiti odgovarajući model fi nanciranja koji će osigurati prihode razmjerne propisanim zadaćama. Nestalni i nedostatni izvori fi nanciranja ugrožavaju stabilno funkcioniranje lokalnih jedinica te sprječavaju ravnomjeran društveno-ekonomski razvoj. Neodgovarajući model fi nanciranja i problemi fi skalnog kapaciteta očituju se u činjenici da se čak 275 lokalnih samo-uprava od ukupno 576 nalazi u nekom od posebnih režima fi nanciranja prema kojima ostvaruju određene olakšice i dodatna proračunska sredstva. Među nave-denim samoupravama nalazi se i 180 lokalnih jedinica na područjima posebne državne skrbi (PPDS) koja su ustrojena nakon ratnih događanja u cilju poticanja obnove i bržeg ekonomskog oporavka. U radu se analiziraju proračunskih izvori fi nanciranja te pojedini učinci postojećih zakonskih rješenja na proračune lo-kalnih jedinica na područjima posebne državne skrbi u Vukovarsko-srijemskoj županiji.


2. POJMOVNO ODREĐENJE I TERITORIJALNO-ADMINISTRATIVNI USTROJ LOKALNE SAMOUPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ

Ustav Republike Hrvatske svojim odredbama jamči građanima pravo na lo-kalnu i područnu samoupravu (LPS), koje se ostvaruje na dva načina i to (1) konzumiranjem prava preko lokalnih, odnosno područnih predstavničkih tijela čiji su članovi izabrani na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava te (2) neposrednim sudjelovanjem građana u upravljanju lokalnim poslovima putem zborova, referenduma i drugih oblika ne-posrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i propisima [1, str. 403]. Cjelokupni sustav lokalne samouprave temelji se na načelima supsidijarnosti i solidarnosti. Načelo supsidijarnosti nalaže da se pri određivanju djelokruga rada prednost daje onoj razini vlasti koja je najbliža građanima i koja može učinkovito i djelotvorno obaviti povjerene poslove, dok načelo solidarnosti obvezuje državu da fi nancijski pomaže slabijim jedinicama lokalne samouprave [2, str. 226]. Osnovna zadaća lokalne samouprave jest provedba poslova u samoupravnom djelokrugu rada, što podrazumijeva obavljanje poslova od lokalnog značenja i interesa za lokalno stanovništvo. Posebnim zakonskim propisima zakonodavac će odrediti koje je poslove jedinica lokalne samouprave obvezna organizirati i obavljati, a koje po-slove može obavljati ako osigura neophodne i potrebne uvjete za njihovo obav-ljanje. Odgovarajući teritorijalni ustroj LPS-a utvrđen je Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj [3]. Zakonom su određena područja svih županija, gradova i općina, njihovi nazivi i sjedišta, način utvrđi-vanja i promjene granica, postupak koji prethodi promjeni područnog ustrojstva i druga pitanja od značaja za ustrojstvo lokalne samouprave. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi [4] utvrđuje gradove i općine kao jedinice lokalne samouprave i županije kao jedinice područne samouprave. Teritorijalnim ustrojem defi nirano je ukupno 576 jedinica LPS-a i to 20 županija, 126 grado-va, 429 općina i Grad Zagreb kao zasebna jedinica s ovlastima grada i županije (tablica 1).


Tablica 1. Teritorijalni ustroj Republike Hrvatske

Županija Broj gradova Broj općina Broj stanovnika*

1. Zagrebačka 9 25 309.696

2. Krapinsko-zagorska 7 25 142.432

3. Sisačko-moslavačka 6 13 185.387

4. Karlovačka 5 17 141.787

5. Varaždinska 6 22 184.769

6. Koprivačko-križevačka 3 22 124.467

7. Bjelovarsko-bilogorska 5 18 133.084

8. Primorsko-goranska 14 22 305.505

9. Ličko-senjska 4 8 53.677

10. Virovitičko-podravska 3 13 93.389

11. Požeško-slavonska 5 5 85.831

12. Brodsko-posavska 2 26 176.765

13. Zadarska 6 28 162.045

14. Osječko-baranjska 7 35 330.506

15. Šibensko-kninska 5 15 112.891

16. Vukovarsko-srijemska 5 26 204.768

17. Splitsko-dalmatinska 16 39 463.676

18. Istarska 10 31 206.344

19. Dubrovačko-neretvanska 5 17 122.870

20. Međimurska 3 22 118.426

21. Grad Zagreb 1 - 779.145

Ukupno 127 429 4.437.460

* Broj stanovnika prema popisu stanovništva iz 2001. god., DSZ RH (http://dsz.hr)Izvor: izrada autora prema Zakonu o područjima županija, gradova i općina u RH, NN, br. 86/08

Prikazani podaci ukazuju na značajnu raznolikosti lokalnih jedinica u smislu broja općina i gradova i broja stanovnika pojedinih županija te nameću pitanje o ispunjavanju zahtjeva njihove fi nancijske samodostatnosti. U cilju zadovoljenja potreba građana samouprava mora slobodno raspolagati dostatnim proračun-skim prihodima, odnosno država mora iznaći adekvatan model fi nanciranja koji će osigurati potrebne izvore sredstava za obavljanje poslova i nadležnosti defi ni-ranih zakonom. Prema dostupnim podacima za 2003., male općine (do 5.000 stanovnika) činile su 84,3% svih općina, srednje općine (od 5-10.000 stanov-nika) 14,1%, a velike općine (više od 10.000 stanovnika) 1,6% svih općina u Hrvatskoj [5, str. 229]. Podaci za 2008. pokazuju kako danas u općini prosječno živi 3.148 stanovnika, a čak 30-tak općina ima manje od 1.000 stanovnika. Slič-na situacija je i u gradovima gdje čak 46% gradova nema ni 10.000, a 18 gradova


ima manje od 5.000 stanovnika. Usporedbe radi, Velika Britanija, u kojoj živi 13 puta više stanovnika, ima gotovo isti broj općina kao i Hrvatska [6].

3. ZAKONSKO UTEMELJENJE PODRUČJA POSEBNE DRŽAVNE SKRBI (PPDS)

Područja posebne državne skrbi (PPDS) ustrojena su tijekom 1996. godine na temelju Zakona o područjima posebne državne skrbi [7]. Navedenim zako-nom PPDS su defi nirana kao dio državnog teritorija RH koja su uslijed Domo-vinskog rata i razdoblja provedenog izvan hrvatskog ustavno-pravnog poretka pretrpjela značajne ratne štete te se suočila s brojnim društveno-ekonomskim i demografskim problemima. Zakonodavni okvir PPDS-a trebao je omogućiti što brže otklanjanja posljedica rata i brzi povratak stanovništva, a poticajni pro-grami i mjere za obnovu i razvoj bili su usmjereni na poticanja demografskog i gospodarskog napretka, što bržeg „hvatanje u korak“ s područjima koja nisu bila zahvaćena ratom te postizanje što ravnomjernijeg razvitka svih područja RH. Za-konom iz 1996. predviđeno je razvrstavanje lokalnih jedinica na PPDS-u u dvije skupine, a izmjenama iz srpnja 2002. (NN, br. 88/02) utvrđena je treća skupina, koju su činile lokalne samouprave koje nisu izravno pretrpjele posljedice rata, ali su zaostajale u razvoju u odnosu na druga područja. Na temelju zakonskih odredbi, 1. i 2. skupina PPDS-a utvrđene su prema okolnostima nastalim na te-melju stanja okupiranosti i posljedica agresije, a 3. skupina na temelju četiri kri-terija (ekonomski, strukturni, demografski i posebni) koji su ukazivali na osnov-ni uzrok nedovoljne razvijenosti. Zakonom je utvrđeno kako sustavom PPDS-a može biti obuhvaćeno najviše 15% ukupnog stanovništva, čime je zakonodavac želio spriječiti nekontrolirani rast broja lokalnih jedinica na PPDS-u, koje teme-ljem statusa ostvaruju odgovarajuće fi skalne i druge poticaje, te ograničiti iznos potrebnih fi nancijskih sredstava za provedbu zakona.

Prema raspoloživim podacima (tablica 2), sustavom PPDS-a obuhvaćeno je ukupno nešto manje od 680.000 stanovnika, što čini 15,3% ukupnog stanov-ništva u Hrvatskoj. Druga skupina PPDS-a je najbrojnija, a prosječna starost stanovništva na području sve tri skupine jest 40,4 godine. Obrazovna struktura stanovništva niža je od državnog prosjeka. Čak 56,3% stanovništva s navršenih 15 i više godina pripada skupini osoba bez škole ili samo sa završenom osnov-nom školom u odnosu na znatno niži državni prosjek od 40,4%. S druge strane, fakultetsko ili više obrazovanje posjeduje svega 5,3% stanovništva, što je znatno manje u odnosu na hrvatski prosjek od 11,9%. Općenito, obrazovna struktura stanovništva na PPDS-u znatno je nepovoljnija u odnosu na državni prosjek.


Istovremeno, dobna struktura je povoljnija u urbanim i prigradskim naseljima od strukture u ruralnim područjima [8, str. 395].

Tablica 2. Demografski pokazatelji PPDS-a u Hrvatskoj, 2001. god.

PPDSBroj stanovni-ka na PPDS-u

Ukupan broj stanovnika*

Udio PPDS-a u uk. stan. županija (u %)

Prosječna starost na PPDS-u

(u god.)Prva skupina 217.876 1.792.327 12,2 40,6

Druga skupina 264.031 1.731.402 15,2 40,7

Treća skupina 197.750 3.472.928 5,7 39,8

Ukupno 679.657 3.658.315 18,6 40,4* Ukupan broj stanovnika na području županija iz kojih dolaze JLS koje pripadaju pojedinoj sku-pini PPDS-a.

Izvor: izrada autora prema podacima Popisa stanovništva, kućanstava i stanova 31.03.2001., DSZ RH

Odredbe Zakona o PPDS-u mijenjale su se ukupno jedanaest puta, a zadnje izmjene i dopune i usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a usvojene su 2008. (NN, br. 86/08). Zakonom su utvrđene poticajne mjere za demografsku obnovu (programi stambenog zbrinjavanja), porezne povlastice pri oporezivanju dobiti, dohotka i nekretnina, poticajne mjere u sklopu sustava odgoja i obrazovanja te u području zaštite okoliša. Pored navedenih, značajan broj poticajnih mjera za PPDS reguliran je drugim propisima i aktima.

3.1. PPDS U VUKOVARSKO-SRIJEMSKOJ ŽUPANIJI

Vukovarsko-srijemska županija se prostire na površini od 2.448 km2 što čini 2,8% ukupnog državnog teritorija, a prema popisu stanovništva iz 2001. ima 204.768 stanovnika, što čini oko 4,6% ukupnog stanovništva. Administrativno sjedište županije je u Vukovaru, a županiju čini ukupno 31 lokalna samouprava, od toga 5 gradova (Vukovar, Vinkovci, Županja, Ilok i Otok) i 26 općina s 84 pripadajuća naselja. Vukovarsko-srijemska županija jedno je od najslabije razvije-nih područja u Hrvatskoj, što se ogleda u ostvarenom županijskom društvenom proizvodu (BDP-u) za razdoblje od 2003. do 2006. u kojemu županijski BDP čini svega 3/5 BDP-a na razini Hrvatske, te je trostruko manji od BDP-a Grada Zagreba. Podaci Državnog statističkog zavoda pokazuju kako je po ostvarenoj vrijednosti županijskog BDP-a, Vukovarsko-srijemska županija na samom za-čelju, uz izuzetak Brodsko-posavske županije kao najmanje razvijene županije (tablica 3).


Tablica 3. BDP Vukovarsko-srijemske županije u razdoblju od 2003. do 2006. god.

Opis 2003. 2004. 2005. 2006.

BDP Hrvatske po stanovniku (u €)

6.759 100* 7.379 100 7.036 100 7.705 100

BDP Grad Za-greb (u €)

11.527 170,5 12.701 172,1 13.036 185,3 14.208 184,4

BDP Vuk.-sri-jem. žup. (u €)

4.127 61,1 4.414 59,8 3.991 56,7 4.627 60,1

Rang** 20. 21. 20. 20.

Udio županijskog BDP u BDP Hrvatske (u %)

2,8 2,7 2,6 2,7

* Indeks, Hrvatska=100** Usporedba s BDP-om drugih županija (ukupno 20 županija i Grad Zagreb).Izvor: sistematizacija autora, DZS RH (Priopćenje: BDP za RH, prostorne jedinice za statistiku 2. razine i županije u 2005. i 2006., godina XLVI, br. 12.1.2., Zagreb, 24.02.2009.; Priopćenje: BDP za RH, prostorne jedinice za statistiku 2. razine i županije u 2000. do 2006., godina XLVI, br. 12.1.5., Zagreb, 03.07.2009.)

U skladu s odredbama Zakona o PPDS-u i Odlukom o potvrđivanju statusa pripadnosti općina trećoj skupini PPDS-a [9], ukupno 20 jedinica lokalne sa-mouprave i jedno naselje (Mirkovci, dio grada Vinkovaca) pripada 1. i 2. skupini PPDS-a, što ukazuje kako je 65% lokalnih samouprava na području županije u posebnom „režimu“ fi nanciranja (tablica 4).

Tablica 4. Jedinice lokalne samouprave na PPDS-u u Vukovarsko-srijemskoj žu-paniji

PPDSPovršina(u km2)

Broj stanovnika

1991. god. 2001. god.Indeks

2001./1991.1. Prva skupina 1.142,55 115.016 87.645 76,20

2. Treća skupina 659,66 32.149 31.761 98,79

3. Ukupno 1.802,21 147.165 119.406 81,14

Vukovarsko-srijemska žup. 2.447,72 231.241 204.768 88,6

Udio I sk. u županiji (u %) 44,68 49,74 42,80

Udio III sk. u županiji (u %) 26,95 13,90 15,51

Udio PPDS-a u Vuk.-srij. županiji (u %)

73,63 63,64 58,31

Izvor: izračun i sistematizacija autora prema podacima DZS-a, Vukovarsko-srijemske županije, Državne geodetske uprave, Zakona o PPDS-u


Prvu skupinu čine dva grada (Vukovar i Ilok), 12 općina (Bogdanovci, Bo-rovo, Lovas, Markušica, Negoslavci, Nijemci, Nuštar, Stari Jankovci, Tompo-jevci, Tordinci, Tovarnik i Trpinja) i jedno naselje (Mirkovci), koji predstavljaju 44,68% ukupne površine i 43% stanovništva županije. Treća skupina PPDS-a ustrojena je prema kriterijima ekonomskih i strukturnih poteškoća, a od 2002. ovu skupinu čini jedan grad (Otok) i 5 općina (Babina Greda, Drenovci, Gunja, Vođinci i Vrbanja). Navedene jedinice zauzimaju 26,95% teritorije županije i su-djeluju s preko 15,5% u ukupnom stanovništvu. Sveukupno, lokalne jedinice na PPDS-u zauzimaju 73,63% ukupne površine županije, a karakterizira ih gotovo 20%-ni pad broja stanovnika u razdoblju od 1991. do 2001. što je umnogome promijenilo demografsku sliku ovog područja. Sve navedeno ukazuje na stanje ekonomske nerazvijenosti ovoga područja te posljedične probleme u fi nancira-nju i funkcioniranju lokalnih samouprava.

4. IZVORI FINANCIRANJA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE NA PPDS-u

Financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republi-ci Hrvatskoj defi nirano je Zakonom o fi nanciranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave [10], koji se do sada mijenjao čak 13 puta. Na razmjere problema fi nanciranja ukazuje činjenica kako se više od 50% lokalnih samou-prava nalazi na tzv. potpomognutim područjima koja odlikuje posebni status fi -nanciranja. Potpomognuta područja, koja čine PPDS, brdsko-planinska i otočna područja, obuhvaćaju 275 općina i gradova, odnosno 64,3% državnog teritorija i 23% stanovništva što ukazuje kako su posebni modeli fi nanciranja više pravilo nego izuzetak. Zakonom su utvrđeni izvori sredstava i načini fi nanciranja po-slova lokalne samouprave, vrste poreza, njihova raspodjela, porezna osnovica, porezni obveznici i porezna stopa te obračun i način plaćanja poreza. Posebno se utvrđuju vlastiti izvori sredstava za županije te gradove i općine, kao i način raspodjele prihoda od zajedničkih poreza.

U načelu, model fi nanciranja lokalnih jedinica na PPDS-u ne razlikuje se umnogome od uobičajenog modela. U skladu sa zakonskim odredbama, prora-čunske prihode lokalnih samouprava na PPDS-u čine prihodi iz vlastitih izvo-ra, zajedničkih poreza, dotacija iz državnog i županijskoga proračuna, potpora izravnanja za decentralizirane funkcije i zajedničkih prihoda kao što su prihodi od ugovorenih naknada za koncesije za crpljenje mineralnih i termalnih voda te za zahvaćanje voda za javnu vodoopskrbu. [11, str. 23]. U prihode možemo svrstati i mogućnost zaduživanja po točno određenim kriterijima koje propisuje


središnja država u cilju pribavljanja dodatnih sredstava i uravnoteženja lokalnog proračuna. U skupini prihoda iz vlastitih izvora izdvajaju se prihodi od vlastite imovine, općinski, odnosno gradski porezi te brojni neporezni prihodi kao što su novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu, uprav-ne i boravišne pristojbe, komunalne naknade i doprinosi, naknade za uporabu javnih površina i drugi prihodi. U skladu s trenutno važećim propisima gradovi i općine mogu propisati, kao lokalne poreze, prirez porezu na dohodak, porez na potrošnju, porez na kuće za odmor, porez na tvrtku ili naziv i porez na ko-rištenje javnih površina. Udio lokalnih poreza u ukupnim poreznim prihodima nije zadovoljavajući, što je jednim dijelom povezano s ograničenom fi skalnom autonomijom lokalnih samouprava na području propisivanja ovih poreza. Na-ime, središnja država propisuje vrste lokalnih poreza te raspone poreznih stopa unutar kojih lokalne jedinice mogu birati stopu koju će primjenjivati. Lokalne vlasti potpuno autonomno određuju samo poreznu stopu i osnovicu poreza na korištenje javnih površina. Osnovni razlog za izbor ovakvog rješenja jest sprječa-vanje nekontroliranog rasta poreza u lokalnim jedinicama.

Temeljna razlika u načinu fi nanciranja na PPDS-u postoji u iznosima ras-podjele prihoda od zajedničkih poreza za 1. i 2. skupinu PPDS-a (tablica 5). Lokalne jedinice na PPDS-u dobivaju veće udjele u prihodima od poreza na dohodak koji se dijele između grada/općine (90%) i županije (10%). Država se u potpunosti odrekla svog udjela u prihodima od poreza na dohodak u korist lokalnih jedinica na PPDS-u, a nije zahtijevala niti izdvajanje dijela prihoda u fond izravnanja. Također, povrat poreza na dohodak obveznicima s prebivali-štem na PPDS-u vrši se izravno iz sredstava središnjeg proračuna, za razliku od ostalih područja gdje su lokalne jedinice obvezne izvršiti povrat dijela poreza na dohodak u iznosu u kojem participiraju u raspodjeli tog poreza. Prihodi od poreza na dobit, ostvareni od strane poduzeća koja imaju registrirano sjedišta na područjima PPDS-a u 100%-nom iznosu pripadaju lokalnim proračunima. Navedeni prihodi transferiraju se lokalnim jedinicama u vidu pomoći. U načelu, sustav porez na dobit za subjekte na PPDS-u obiluje brojnim oslobođenjima od plaćanja poreza, umanjenima porezne osnovice i drugim olakšicama, tako da je u analizi potrebno sučeliti koristi od uvećanih prihoda po osnovi 100%-nog transfera poreza na dobit od strane države s „troškovima“ navedenih umanjenja, koja predstavljaju stanoviti „gubitak“ novčanih priljeva za lokalni proračun. Ina-če, porez na dobit je pripadao skupini zajedničkih poreza do zakonskih izmje-na 2007., a nakon toga postaje isključivo prihod središnjeg proračuna. Dodatni izvor proračunskih sredstava lokalnih jedinica koje raspolažu mineralnim siro-vinama, naftom i plinom jest ustupanje državnih prihoda na ime naknade od


iskorištavanja navedenih prirodnih bogatstava, koji se dijele između županije i grada/općine u omjeru 1:1.

Tablica 5. Raspodjela prihoda od zajedničkih poreza na PPDS-u

Zajednički poreziDržavni

proračunŽupanija

Općine/

gradoviFond izravnanja

Porez na dohodak 0% 10% 90% 0%

Porez na dobit* 0% - 100% -

Porez na promet nekretnina** 40% - 60% -

* Porez na dobit je državni porez od 01.01.2007. god.** Obveze plaćanja poreza na promet nekretnina oslobođene su fi zičke osobe koje kupovinom

nekretnine mijenjaju ili prijavljuju prebivalište unutar tog područja, te pravna lica koja prodaju nekretnine licima koja će nastaviti u njima s gospod. djelatnošću, uz uvjet neotuđivanja ovih ne-kretnina u razdoblju od 10 god.

Izvor: izrada autora prema zakonskim odredbama

Kao značajan element modela fi nanciranja lokalnih jedinica na PPDS-u po-trebno je izdvojiti i tekuće i kapitalne dotacije (pomoći) iz središnjeg proračuna, koje se ističu u smislu visine transferiranih iznosa. Dotacije su namijenjene u prvom redu korekciji fi skalnog kapaciteta, odnosno mogućnosti lokalnih samo-uprava na PPDS-u da prikupe prihode za fi nanciranje javne potrošnje, poticanje ulaganja u kapitalne programe te fi nanciranje rashoda za materijal i energiju [12, str. 2]. Kriteriji za dodjelu dotacija određuju se svake godine prema odredbama zakona o izvršenju državnog proračuna, a opće je mišljenje kako nisu jasno defi -nirani što ne doprinosi izvjesnosti i stabilizaciji proračunskih prihoda. Od 2005. korisnici navedenih dotacija mogu biti samo lokalne jedinice koje pripadaju pr-voj i drugoj skupini PPDS-a. Neki od kriterija koji se koriste pri izračunu iznosa dotacija su broj stanovnika prema popisu 2001., prosjek prihoda po stanovniku općina i gradova na razini države, prosjek prihoda po stanovniku skupine PPDS-a (pojedine općine ili grada), udio rashoda za kapitalne programe u ukupnim rashodima, racionalnost izvršenja funkcija sustava (broj zaposlenih, rashod po zaposlenom), rashodi za funkcije grada (s manje od 30.000 stanovnika), broj stanovnika po km2 na razini 1. i 2. skupine PPDS-a (skupni prosjek) i broj sta-novnika po km2 pojedine općine i grada i slično [13, str. 133].

4.1. POJEDINE ZNAČAJKE LOKALNIH PRORAČUNA NA PPDS-u U VUKOVARSKO-SRIJEMSKOJ ŽUPANIJI

U tablici 6 prikazani su ukupno ostvareni proračunski prihodi/primici i ras-hodi/izdaci lokalnih jedinica na PPDS-u u Vukovarsko-srijemskoj županiji u razdoblju od 2003. do 2007. Ostvareni prihodi čine 55,81% ukupno ostvarenih


prihoda, odnosno 58% ukupno ostvarenih rashoda svih gradova i općina na po-dručju županije i nešto su manji u odnosu na udjel broja stanovnika na PPDS-u u ukupnom stanovništvu županije (58,31%).

Tablica 6. Ukupno ostvareni prihodi i rashodi, primici i izdaci prema skupinama PPDS-a na području Vukovarsko-srijemske županije u razdoblju od 2003. do 2007. god.

Područja posebne državne skrbi

Ukupni prihodi

Ukupni rashodi

Primici od fi n. imovine i zaduživanja

Izdaci za fi n. imovinu i otplatu

zajmova

2003.-2007.

1. Vukovar 346.381.631 352.652.414 248.815 1.300.000

2. Prva skupina* 351.317.582 343.113.525 478.504 1.356.151

3. Treća skupina 192.924.742 192.246.378 4.400.325 5.509.271

4. Ukupno 890.623.955 888.012.317 5.127.644 8.165.422

Udio Vukovara u pr-voj skupini PPDS-a

49,65% 50,69% 34,21% 48,94%

Udio Vukovara u PPDS-u

38,89% 39,71% 4,85% 15,92%

* Podaci za prvu skupinu PPDS-a ne uključuju podatke za grad Vukovar.

Izvor: izračun autora prema podacima Ministarstva fi nancija (http://www.mfi n.hr)

Raspoloživi podaci pokazuju kako Grad Vukovar, kao samostalno promatrana jedinica, ostvaruje gotovo 50% proračunskih prihoda i rashoda prve skupine, odnosno gotovo 40% svih jedinica na PPDS-u u županiji. Analiza računa fi nan-ciranja pokazuje kako primici i izdaci ovih jedinica čine svega 7,56% od ukupni primitaka, odnosno 7,25% ukupnih izdataka svih lokalnih jedinica u županiji. Ovako mali udio primitaka i izdataka je razumljiv, jer se radi o područjima koja uslijed objektivnih faktora nemaju mogućnosti zaduživati se u značajnijim izno-sima, niti trgovati fi nancijskom imovinom.

Ukoliko analiziramo osnovne vrste prihoda poslovanja u razdoblju od 2003. do 2007. godine za lokalne jedinice 1. skupine (tablica 7), zaključujemo kako porezni prihodi i pomoći iz inozemstva i od subjekata unutar opće države čine 80,64% ukupno ostvarenih prihoda poslovanja, pri čemu stavka pomoći izno-si 30% ukupnih prihoda. Porezni prihodi su se udvostručili u promatranom razdoblju, a značajne izvore prihoda poslovanja čine, dodatno, prihodi od ad-ministrativnih pristojbi i po posebnim propisima (9,58%) te prihodi od imo-vine (9,11%), koji se odnose na prihode od naknada za koncesije i od zakupa i iznajmljivanja gradske/općinske imovine. Uloga navedene dvije vrste prihoda je


utoliko veća ako promatramo trenutne iznose proračunske pomoći koji će se ne-minovno smanjivati u budućem razdoblju kako se težište lokalnog razvoja bude prebacivalo s države na lokalnu razinu.

Tablica 7. Proračunski prihodi po vrstama za prvu skupinu, 2003. do 2007. god.

Prihodi poslovanja 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. Ukupno %*

1. Porezni prihodi 45.735.631 65.841.500 72.987.224 74.784.269 91.316.610 350.665.234 50,662. Pomoći 40.105.144 24.303.747 38.752.470 47.888.351 56.456.858 207.506.570 29,98

3.Prihodi od imovine

9.653.959 11.509.165 14.484.544 13.209.887 14.207.685 63.065.240 9,11

4.Prihodi od ad-min. pristojbi i po pos. prop.

9.796.630 10.463.125 12.110.856 14.749.359 19.174.854 66.294.824 9,58

5. Ostali prihodi 235.813 1.002.894 1.788.421 792.088 802.017 4.621.233 0,67

6.Ukupno priho-di poslovanja

105.527.177 113.120.431 140.123.515 151.423.954 181.958.024 692.153.101 100

Udio Vukovara (u %)

47,15 45,96 51,32 52,96 49,51 49,69

* Udio pojedine vrste prihoda poslovanja u ukupnim prihodima poslovanja.

Izvor: izračun autora prema podacima Ministarstva fi nancija (http://www.mfi n.hr)

Struktura poreznih prihoda, kao najznačajnije vrste proračunskih prihoda po-slovanja, prikazana je u tablici 8. Podaci ne uključuju Grad Vukovar čiji su pore-zni prihodi za promatrano razdoblje 1,3 puta veći u odnosu na sve ostale jedinice prve skupine PPDS-a. Razvidno je kako najznačajnije porezne prihode čine pri-hodi od poreza i prireza na dohodak (94,36%), dok se svi ostali porezni priho-di mogu smatrati beznačajnim u smislu stvarnog utjecaja na proračun lokalnih jedinica. Usporedbe radi, prihodi od poreza i prireza na dohodak na razini svih gradova i općina u RH u istome razdoblju iznose znatno manjih 73,6%. Ovdje je potrebno istaknuti kako je prirez porezu na dohodak gradski/općinski porez, koji može (ali ne mora) propisati lokalna vlast u skladu sa zakonskim okvirom. Ukupno se sedam lokalnih jedinica prve skupine PPDS-a odlučilo na uvođenje prireza po stopama u rasponu od 5-10%. Stvarni utjecaj prireza, kao izvornog prihoda lokalne samouprave, na lokalne proračune nije moguće u potpunosti sagledati jer zasebni podaci o ostvarenim prihodima od poreza na dohodak i prireza nisu dostupni, što svakako otežava planiranje i upravljanje proračunskim prihodima. Od ostalih poreznih prihoda izdvajamo prihod od poreza na dobit koji čini svega 2,77% ukupnih prihoda što se objašnjava velikim brojem pore-znih oslobođenja i olakšica koje vrijede u sustavu poreza na dobit te slabo razvi-jenom gospodarskom strukturom.


Tablica 8. Porezni prihodi lokalnih jedinica prve skupine PPDS-a (bez Grada Vukovara)

5. ZAKLJUČAK

Odgovarajuća teritorijalna podjela državnog teritorija na manje administra-tivno-upravne jedinice, odnosno odgovarajući ustroj lokalne i područne samo-uprave od izuzetnog je značaja za ravnomjeran društveni i gospodarski razvoj. Sadašnji ustroj čini ukupno 576 lokalnih jedinica, odnosno dvadeset županija, Grad Zagreb s ovlastima grada i županije istovremeno, 126 gradova i čak 429 općina u kojima živi 4,4 milijuna građana Hrvatske. Jedan od najvažnijih uvjeta ekonomski i društveno učinkovitog sustava lokalne samouprave jest fi nancijska samodostatnost jedinica lokalne samouprave, odnosno odgovarajući fi skalni ka-pacitet koji će osigurati potrebne proračunske prihode za obavljanje poslova i nadležnosti u djelokrugu rada. Postojeći sustav fi nanciranja lokalne i područne samouprave nije osigurao stabilnost fi nanciranja i mogućnost dugoročnog plani-ranja. Neprestane izmjene i dopune zakonskih rješenja te više od 50% lokalnih jedinica u posebnom statusu fi nanciranja ukazuju na neodgovarajući model fi -nanciranja koji ne može osigurati dostatne prihode potrebne za zadovoljavanje javnih potreba od lokalnog značaja. Sustav PPDS-a, koji je kreiran 1996. s ciljem pružanja pomoći lokalnim jedinicama pogođenih ratom i velikim materijalnim i ekonomskim gubicima, trebao je osigurati uvećanje proračunskih prihoda kroz brojne poticajne mjere usmjerene ka ubrzanoj obnovi i gospodarskom razvoju, te poseban model fi nanciranja, koji se u načelu oslanjao na povećane udjele u raspodjeli zajedničkih poreza. Analiza pojedinih značajki lokalnih proračuna na PPDS-u u Vukovarsko-srijemskoj županiji ukazala je na iznadprosječni udio po-

Porezni prihodi 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. Ukupno %*

1.Porez i prirez na dohodak

17.653.303 26.667.781 27.781.119 29.173.994 41.216.580 142.492.777 94,36

2.Porez na dobit

857.379 1.614.814 994.852 714.810 - 4.181.855 2,77

3.Porezi na imovinu

181.236 295.263 396.752 321.742 363.031 1.558.024 1,03

4.Porezi na robu i usluge

413.970 477.680 525.900 491.014 538.425 2.446.989 1,62

5.Ostali priho-di od poreza

- 702 115.247 134.918 82.603 333.470 0,22

6. Ukupno** 19.105.888 29.056.240 29.813.870 30.836.478 42.200.639 151.013.115 100* Udio pojedine vrste poreza u ukupnim poreznim prihodima.** Prva skupina PPDS-a bez grada Vukovara.Izvor: izračun autora prema podacima Ministarstva fi nancija (http://www.mfi n.hr)


moći u ukupnim proračunskim prihodima te apsolutnu dominaciju prihoda od poreza i prireza na dohodak u strukturi poreznih prihoda. Beznačajnost ostalih izvora fi nanciranja, odnosno sveukupna proračunska slika jedinica na PPDS-u upućuje na potencijalne buduće problema, koji u konačnici mogu u znatnoj mjeri ugroziti normalno funkcioniranje lokalne samouprave.

LITERATURA[] Smerdel, B. i Sokol, S.: Ustavno pravo, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006.

[2] Koprić, I.: Djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave, U: Koprić, I. (ur.): Javna uprava: nastavni materijali, Društveno veleučilište i Pravni fakultet, Zagreb, 2006., str. 259-274.

[3] Zakon o područjima županija, gradova i općina u RH, Narodne novine, br. 86/06

[4] Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine, br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08 i 36/09

[5] Pavić, Ž.: Veličina lokalnih jedinica, U: Koprić, I. (ur.): Javna uprava: nastavni mate-rijali, Društveno veleučilište i Pravni fakultet, Zagreb, 2006., str. 225-230.

[6] Dostupno na: http://www.tportal.hr/vijesti/hrvatska/29171/U-Hrvatskoj-je-previse-opcina-i-gradova.html [01.04.2011.]

[7] Zakon o područjima posebne državne skrbi, Narodne novine, br. 44/96, 57/96, 124/97, 78/99, 73/00, 87/00, 127/00, 94/01, 88/02, 26/03, 42/05, 90/05 i 86/08

[8] Lovrinčević, Ž., Mikulić, D. i Budak, J.: Područja posebne državne skrbi u Hrvatskoj: Razlike u regionalnoj razvijenosti i demografsko-obrazovne karakteristike, Ekonomski pre-gled, 55:5-6 (2004.), str. 389-411.

[9] Odluka o potvrđivanju statusa pripadnosti općina 3. skupini PPDS-a, NN, br 138/02

[0] Zakon o fi nanciranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN, 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07 i 73/08

[1] Marković, B. i Stojanović, S.: Financiranje jedinica lokalne samouprave na primjeru općine Šodolovci, U: Matić, B. et al. (ur.): Financiranje razvoja i restrukturiranja gospodar-stva, Ekonomski fakultet u Osijeku, Osijek, 2007., str. 19-42.

[2] Bronić, M.: Tekuće dotacije Ministarstva fi nancija općinama i gradovima na PPDS-u, Newsletter Instituta za javne fi nancije Zagreb, br. 35 (2008.)

[3] Bajo, A. i Jurlina Alibegović, D.: Javne fi nancije, Institut za javne fi nancije, Školska knjiga i Ekonomski institut Zagreb, Zagreb, 2008.


E – GOVERNMENT - informacijski sustav Grada Osijeka

mr. sc. Željko Sudarić, predavač; Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru

Sažetak

Moderna i učinkovita javna uprava potrebna je prvenstveno njenim građanima i gospodarstvu, ali je i vrlo bitna potpora ekonomskom razvoju svake zemlje. Neo-phodno je stalno poboljšavati rad i uvoditi nove modele i tehnike u javnu upravu (državnu i lokalnu) kako bi se sve regije ravnopravno uključile u zajednicu razvi-jenih i kako bi održali korak sa stalnim promjenama koje nas okružuju. Primje-na najmodernijih informacijskih tehnologija kroz realizaciju projekata e-uprave trebala bi biti glavna pokretačka snaga tih promjena. Cilj ovog rada je pojasniti najučestalija pitanja koja se postavljaju na spomen pojma e-uprave, kao i pružiti mogućnost cjelovitog pregleda razvoja e-governmenta uz praktične primjere - DMS grada Osijeka, te predstaviti mogućnosti e-governmenta u budućnosti uz masovno korištenje mobilnog interneta, smartphone uređaja, te naravno uz paralelan razvoj novih informacijskih i komunikacijskih modela.

Ključne riječi: e-uprava, e-government, javna uprava, informacijski menadžment, ekonomski razvoj

Summary

A modern and effi cient public administration is needed primarily to its citizens and economy, but also a very important support to economic development of each country. It is necessary to continually improve performance and introduce new models and techniques in public administration (state and local) to all regions equally involved in the community and developed to keep pace with the changes that surround us. Th e application of modern information technologies through the implementation of E-government should be the main driving force behind these changes. Th e aim of this study was to clarify the most common questions asked at the mention of the term e-government, as well as provide an opportunity for a comprehensive review of e-Government with practical examples of DMS-city of Osijek, and present possibilities of e-government in the future with the mass use of mobile internet, smartphones devices, and of course the parallel development of new information and communication models.


1. Uvod

Svaka se javna uprava treba neprestano preispitivati te podvrgavati stalnim promjenama. Preobrazba tijela javne uprave kakve danas poznajemo u vrstu uslužnog poduzeća u skoroj budućnosti se nameće kao neizbježna činjenica. Glavne karakteristike javnog poduzeća za usluge biti će, prije svega, uvažava-nje ekonomskih kriterija, povećanje učinkovitosti te radikalne promjene odnosa prema građaninu, koji od klasične stranke postaje korisnik usluge i kao aktivni čimbenik očekuje odgovarajuću razinu pružanja usluge. Primjena najmoderni-jih informacijskih tehnologija kroz realizaciju projekata e-uprave trebala bi biti glavna pokretačka snaga tih promjena. Smisao e-Governmenta nalazi se u proširi-vanju i otvaranju novih mogućnosti građanima. E-Government postavlja ljude u središte, otvara im mogućnosti za pristup informacijama, uporabu javnih usluga i utjecanje na političke odluke. Dani lutanja od šaltera do šaltera, raznih ureda i institucija su prošlost. U srcu ove promjene se nalazi Internet – oslonac nado-lazećeg doba informacija. Sve donedavno, vlade su se u potpunosti oslanjale na sustav čuvanja zapisa koji se temeljio na papiru. Sve interakcije su se obavljale osobnim kontaktom, telefonom ili poštom. Tijekom posljednje dva desetljeća, vlade su puno ulagale u računala i srodnu tehnologiju kako bi modernizirale vođenje dokumentacije i komunikaciju. Moj cilj je u ovome radu bio predstaviti DMS e-government sustav Grada Osijeka. DMS model je projektiran sa svrhom da u cijelosti učinkovito integrira sve organizacijske jedinice Grada Osijeka i obavljanje svih poslova i zadataka, omogućavajući istodobno optimaliziranje nji-hovih međuovisnosti i organizacije rada jer IT tvrtke nisu tržištu ponudile uni-verzalne e-government modele elektroničkoga poslovanja takve vrste za uprave i lokalne samouprave.

2. E – government

E-Government je kratica za elektroničku vladu, također poznata kao e-gov, di-gitalna vlada, e-vlada, a također se odnosi na upotrebu informacijske i komuni-kacijske tehnologije putem koje se pružaju i poboljšavaju usluge vlade, transak-cija i interakcija s građanima, tvrtkama i drugim tijelima vlasti. Danas, e-Gover-nment iz temelja mijenja dosadašnji status quo jer E-Government ne funkcionira na jednoj osnovnoj tehnologiji. Ljudi na izbor imaju platforme i uređaje kojima će moći komunicirati s javnim tijelima. Kako se usluge e-Governmenta budu sve više širile i postajale pristupačnije, one će omogućiti premošćivanje digitalnog jaza time što će pružiti opipljive, široko potrebne usluge i potaknuti korištenje


Interneta kod ljudi koji inače ne bi bili zainteresirani za taj način komunikacije. Dodatno, kako vlade budu ulazile u novu tehnološku eru, pojavit će se brojne prilike za tijesnu suradnju s privatnim sektorom u izgradnji infrastrukture za buduće potrebe.1 Tehnološki izazovi e-Governmenta manifestiraju se na tri stra-ne. Javne administracije se često kritiziraju tvrdnjom da je komuniciranje s nji-ma previše kompleksno i konkretno, ostvarivanje jednostavnih administrativnih transakcija često zahtijeva kontakte s više referenata. Vladini portali mogu zami-jeniti višestruka mjesta kontakata jednim sučeljem i jednim mjestom pristupa. Drugi problem s kojim se vladini službenici susreću je pitanje kako upotrijebiti informacijsku tehnologiju za izgradnju i podršku zajednica na lokalnoj razini. Tehnologija vladi može pomoći u spajanju građana, škola, kulturnih udruga, tvrtki i administracija u digitalne zajednice. Treći ključni problem za administra-cije je kako povezati različite postojeće zastarjele računarske sustave i resurse u jednu mrežu. Vladama treba tehnologija koja će poslužiti kao oslonac postoje-ćim različitim mrežama, programima i bazama podataka, koji će im omogućiti da komuniciraju djelotvorno i učinkovito. U teoriji polazimo od tri relevantna čimbenika čije bi ciljeve trebalo defi nirati. Prvi je, naravno, građanin koji je u novom modelu u središtu pozornosti te od stranke postaje aktivni subjekt; drugi je javna uprava; treći gospodarstvo, odnosno privatni sektor, koji je radi vlastite konkurentnosti i učinkovitosti itekako zainteresiran za dobro funkcionirajuću gradsku upravu.

3. Informacijski sustav Osječko-baranjske županije

Kompleksnost zadaća jedinice lokalne samouprave kao sustava čini izuzetno složenim upravljanje njime, kako u pogledu pretpostavki, elemenata tako i u pogledu mehanizama toga upravljanja. Djelatnošću upravljanja kontinuirano se povezuju dijelovi i na taj način konkretno uspostavlja cjelina sustava. U tom kon-tekstu iznimno značenje ima informacija kao osnovni resurs i pretpostavka tog upravljanja kao i način kojim se ta informacija priskrbljuje za potrebe upravljanja sustavom. Stoga je ubrzaniji razvitak informacijskog sustava imperativ napretka u svim područjima društvenog života i rada.2 Polazeći od naznačenih spoznaja i određenja, Osječko-baranjska županija je uložila i ulaže značajna sredstva u pro-ces informatizacije rada županijskih upravnih tijela i stvaranje razvojnih poluga od značenja za podizanje razine njene osposobljenosti za upravljanje razvojem. U tom cilju Županija je donosila niz programa i razvijala niz projekata. Koordi-

1 http://www.microsoft.com/croatia/business/e-government/default.mspx (pristup: ožujak 2011.)2 http://www.obz.hr/hr/index.php?tekst=445 (pristup: travanj 2011.)


nator aktivnosti vezanih za informatizaciju i izgradnju informacijskog sustava je Odbor za informatizaciju Županijskog poglavarstva. Kao stručnu okosnicu ra-zvoja informatičkog sustava, Županija je ustanovila Zavod za informatiku čiju je djelatnost uredila Odlukom o Zavodu za informatiku Osijek 2000. godine. Za-vod je koncipiran kao središnja razvojna informatička služba Osječko-baranjske županije, županijska outsourcing tvrtka za informatičke usluge prema jedinicama lokalne samouprave te drugim javnim vlastima i javnim službama te kao nukleus središnje regionalne informatičke službe u funkciji koncepta regionalnog razvoja i kao potpore regionalnoj razvojnoj agenciji sukladno preporukama za povećanje konkurentnosti Hrvatske. U tom kontekstu valja ga promatrati kao dio šireg Projekta formiranja županijskog informatičko - razvojnog centra u Osijeku.

Slika 1: Početna web stranica sustava za pristup informacijama o stanju zahtjeva za izdavanjem građevinskih dozvola i drugih akata

4. E-government informacijski sustav – DMS Grada Osijeka

Sustavom za upravljanje dokumentima (DMS – Document Management Sy-stem) nazivaju se sustavi koji vode određene procese nad dokumentima u svrhu njihovog organiziranja. U primjeni se takvi sustavi mogu realizirati u različitim oblicima izvedbe i pronaći pod različitim nazivima:

• Sustav za upravljanje dokumentima (dokumentacijom)

• Arhiva dokumenata

• Document fl ow (tijek dokumenata, Workfl ow)

• Upravljanje znanjem


Osnovni dio digitalnog upravljanja dokumentima je konverzija papirnatih dokumenata u elektroničke datoteke na računalu. Nakon digitalizacije svaki do-kument je dostupan na računalu a računalnom mrežom i sustavom za uprav-ljanje dokumentima i svim ostalim korisnicima na unaprijed propisani način. Veliki broj poslovnih subjekata u svijetu svakodnevno koriste sustave za uprav-ljanje dokumentacijom umjesto papirnatih arhiva. Razlozi za takav način rada su višestruki:

• sprečavanje gubitaka podataka (izradom elektroničkih arhiva)

• smanjenje potreba za fi zičkim prostorom

• olakšavanje upravljanja dokumentima

• brzo pronalaženje dokumenata

• centralna administracija dokumenata

• pristup dokumentima sa bilo kojeg računala s pristupom na Internet.

Dokumenti koji ulaze u DMS se skeniraju (u pravili dokumenti koji nastaju izvan matične organizacije) ili se učitavaju kao elektronički dokumenti (doku-menti nastali i dostupni u elektroničkom obliku). Sustav sprema te datoteke na disk ili sustav diskova pri čemu korisnik indeksira dokument. Indeksiranje je opisivanje dokumenta pojmovima prema kojima će ti dokumenti kasnije biti pretraživi. Za pristup dokumentima koristi se hijerarhijska struktura organizacije dokumenata ili tražilica koja je ugrađena u sustav. Koji dokumenti mogu biti pročitani i koje akcije se mogu obavljati nad njima ovisi o pravima koje je kori-sniku ili grupi korisnika dodijelio DMS administrator. Sveukupni DMS sastoji se od pet osnovnih elemenata:

• Skeniranje: Napredak na polju tehnologije skeniranja omogućuje brzo, jed-nostavno i jeftino skeniranje dokumenata u papirnom obliku

• Pohrana: Sustav za pohranu sadrži dokumente u elektroničkom obliku te dodatnim sigurnosnim mehanizmima osigurava dokumente od gubitka

• Indeksiranje: Omogućava dobar opis dokumenata i brz i jednostavan budu-ći pristup/pretraživanje

• Dohvat: Sustav vodi evidenciju o rasporedu datoteka na mediju i omoguću-je brz dohvat pomoću indeksa

• Pristup: Dokumenti moraju biti dostupni onima koji ih trebaju a pristup ograničen na autorizirane korisnike. DMS sustav može omogućiti kontrolu pristupa po korisniku i po mjestu pristupa (intranet/Internet)


Informacijski sustav je sistematizirani (organizacijski uređen i svrhovit) skup aktivnosti, postupaka, metoda i tehnologije za prikupljanje, obradu, čuvanje i distribuciju podataka. Način i postupci u kojima će se prikupljati, kreirati, raz-mjenjivati, čuvati, distribuirati i koristiti podaci i informacije u poslovnom su-stavu ovise o ustroju poslovnog sustava, poglavito o:

• organizaciji cjelokupnog poslovnog sustava

• tehnološkoj osnovi

• načinu i razinama upravljanja i korištenja podataka i informacija

• prirodi poslovnih procesa

• vrsti podataka i informacija koje u poslovnom sustavu nastaju

• vrsti podataka i informacija koje sustav razmjenjuje s okolinom.

Cilj uređenja informacijskog sustava je od podataka koji se nalaze unutar in-formacijskog sustava dobiti korisne, pravovremene i točne informacije. Pri tome podatak predstavlja osnovnu, nevrednovanu činjenicu, koncept, opis ili pojavu a informacija proizvod obrade podataka pri čemu obrada podrazumijeva rafi naci-ju, kategorizaciju, sređivanje i logičko povezivanje podataka u korisniku podesnu formu temeljem koje može donositi odluku.

Slika 2: Pristupna stranica DMS sustava Grada Osijeka (http://dms.osijek.hr)


Informacijski sustav Grada Osijeka prikazan je na Slika 3: Shema informa-cijskog sustava Grada Osijeka i predstavlja složenu zaokruženu informacijsku strukturu s više ulazno-izlaznih točaka. Model po želji uključuje sve potrebne podsustave i koristi se na intranet i internet razini. Zadovoljava sve e-government funkcije: organizaciju, integriranje poslovnog sustava, interaktivan rad i poslo-vanje na daljinu, a kao najvažnije realizira mogućnost aktivnog uključenja šire zajednice u strateške procese razvoja. Potpuna će se uporaba modela realizirati nakon praktične primjene elektronskog potpisa na državnoj razini. Temelj su-stava čini središnja pisarnica s urudžbenim zapisnikom. Svi elementi sustava u informacijskom smislu vezani su za urudžbeni zapisnik. Strukturu sustava čine: korisnici sustava, aktivnosti koje korisnici poduzimaju unutar sustava i tijek ak-tivnosti. Modelom upravljanja imovinom se uvodi novi sustavni pristup radi učinkovitijeg korištenja nekretnina u vlasništvu ili pod upravom lokalne samou-prave. U prvom koraku potrebno je izraditi sveobuhvatni popis cjelokupne imo-vine, a nakon toga ocijeniti svaku pojedinu nekretninu kako bi se odredila najbo-lja namjena za lokalnu samoupravu. Nakon što se ti koraci privedu kraju, model će rješavati druga pitanja upravljanja imovinom kroz uvođenje metodologija u vezi s procjenom imovine, analizom izravnih i neizravnih subvencija, uvođenjem operativnih izvještaja za svaku nekretninu itd.


Slika 3: Shema informacijskog sustava Grada Osijeka

Primjenom multidisciplinarnog pristupa u upravljanju imovinom, model će rezultirati poboljšanjem fi nancijske situacije lokalne samouprave, pružanjem usluga te će omogućiti razvoj lokalnoga gospodarstva. Modelom sudjelovanja


građana povećava se sudjelovanje građana u odlučivanju u lokalnoj samoupravi što predstavlja sredstvo bolje raspodjele resursa. Njime se uvodi sustavni pristup lokalnim samoupravama kako bi učinkovitije komunicirale s građanima i unapre-đivale građanske inicijative. Model predlaže sveobuhvatni i brzi pristup. Predlože-ni alati između ostalog uključuju gradske novosti, savjetodavne odbore građana, informativne pultove (one-stop-shop), proračunske poruke i ankete među građa-nima. Informacijski menadžment uvodi novi pristup upravljanju informacijama i komunikaciji unutar lokalne ili regionalne samouprave i između građana i lokalne ili regionalne samouprave. Pristup se oslanja na sustavnu procjenu potreba za in-formiranjem lokalne ili regionalne samouprave, koju slijedi primjena suvremenih instrumenata komunikacije i razmjene informacija kao što su LAN, e-mail i elek-troničke konferencije. Najvažnije je to što model povezuje građane s lokalnom ili regionalnom samoupravom elektroničkim putem, kako bi se omogućili pristup informacijama o djelatnostima lokalne ili regionalne samouprave (procesima) i komunikacija s dužnosnicima lokalnih samouprava, štedeći vrijeme i povećavaju-ći sudjelovanje građana u lokalnoj ili regionalnoj samoupravi.3

4.1. Interni korisnici i dijelovi sustava Grada Osijeka

Korisnici i dijelovi sustava prikazani su pojedinačno ili organizacijski opisom aktivnosti kojima sudjeluju u sustavu. Korisnike dijelimo na sljedeće kategorije: vijećnici, gradonačelnik, zamjenici gradonačelnika, pročelnici, uprava, djelatni-ci i drugi strateški korisnici mogu se upoznati s mogućnostima interaktivnog odnosa s građanima i strateškog formiranja raznih procesa, kao što su projekti-ranje strateškog razvoja, defi niranje projekata, izrada i provođenje proračuna u interaktivnom odnosu s građanima itd. Osim toga operativni menadžeri mogu analizirati kako optimalizirati svakodnevni unutrašnji rad korištenjem navede-nog modela. Djelatnici uprava kao korisnici radnih funkcija podijeljeni su u četiri razine pristupa, koje im omogućavaju obavljanje svakodnevnog posla u sklopu dodijeljenih odgovornosti. Prema uspostavljenoj organizaciji rada, admi-nistratori dodjeljuju djelatnicima pojedine pristupe. Implementatori modela su informatičari i edukatori koji će tehnički postaviti model i defi nirati potrebne prilagodbe, ali i obaviti edukaciju drugih korisnika prema potrebi.

4.2. Vanjski korisnici sustava Grada Osijeka

U vanjske korisnike sustava spadaju akti upravnih tijela koje obrađuju i šalju ovlašteni referenti, primaju stranke, fi zičke i pravne osobe, te obrađuju doku-

3 Th e Urban Insititute Zagreb i Savez Udruge gradova i Udruge općina Republike Hrvatske, Priruč-nik za informacijski menadžment u jedinicama lokalne i regionalne samouprave, Zagreb 2004.


mente: mišljenja, suglasnosti, dopuna zahtjeva, obavijesti, izvješća, rješenja, tabe-larne isprave i dr. Nabrojiti ćemo i ostale vanjske sastavnice: izlaz iz sustava (mi-nistarstva, JLS i dr.), otprema, arhiva analognih (papirnih) dokumenata, te sustav za digitalizaciju koji omogućuje digitalizaciju arhive analognih dokumenata .

Slika 4: Početna stranica e-government sustav Grada Osijeka, korisnik: pročelnik

4.3. Zahtjevi informacijskog sustav Grada Osijeka

DMS sustav treba informacijskom sustavu Grada Osijeka osigurati funkcio-nalnost:

• arhiviranje dokumenata u izvornom formatu (.doc; .xls,..) te prikaz i objava u .pdf formatu – zbog nepromjenjivost, kompaktnost i bolja vidljivost digi-talnog potpisa na dokumentu

• praćenje više verzija istog dokumenta

• digitalno potpisivanje dokumenata FINA karticom

• digitalno glasovanje i digitalna ovjera glasovanja članova Poglavarstva

• mogućnost dodavanja višestrukih dokumenata za jednu točku dnevnog reda Poglavarstva ili Vijeća


• mogućnost kreiranja više vrsta dokumenata (pravilnici, odluke, zapisnici, …)

• mogućnost kreiranja više organizacijskih cjelina (Poglavarstvo, Kolegij za raspravu, Akti upravnih tijela, Radna tijela…)

• osnova sustava je predmet, sustavom kolaju dokumenti kao sastavni dijelovi predmeta

• personalizirani izbornici i početne forme, funkcionalni i organizacijski pri-stup

• kreiranje funkcionalnih grupa korisnika (za pogledati, poglavarstvo,…)

• omogućiti praćenje dnevnog reda u nastanku

• praćenje rješavanje dokumenata kroz vremenske alarme, mogućnost deakti-viranja kroz slijedni dokument ili napomenu

• omogućiti poveznicu sa ranijim dokumentima u urudžbenom zapisniku

• omogućiti praćenje dokumenata koji idu izvan kuće (ministarstva, JLS,…)

• omogućiti praćenje pristupa dokumentima

• omogućiti davanje komentara/bilješki na pojedine točke dnevnog reda

5. Budućnost E-Governmenta

Tema je vrlo aktualna, a problematika jako nova čak i u razvijenim zemljama zapada, stoga na kraju ostaje pitanje, ne do kuda će ići razvoj e-governmenta, već kojim tempom, jer u konačnici na to utječe spremnost tijela vlasti na velika fi nancijska ulaganja i držanja koraka za razvijenim zemljama svijeta i Europske unije kojoj težimo, spremnosti nas, krajnjih korisnika, na prihvaćanje takvog na-čina poslovanja, kao i mnogih drugih vanjskih činitelja. Jedan od važnih ciljeva e-governmenta će biti veće sudjelovanje građana putem interneta, da ljudi iz svih krajeva zemlje mogu komunicirati s političarima i učiniti da se njihov glas čuje jasnije i glasnije. Blogovi i interaktivne ankete omogućit će političarima da jasno shvate stavove građana koje predstavljaju po bilo kojem pitanju. Chat servisi mogu smjestiti građane u stvarni vremenski kontakt s izabranim dužnosnicima i njihovim uredima, čime birači imaju izravan utjecaj i daju svoj doprinos svojim predstavnicima u tijelima vlasti. Nove tehnologije mogu stvoriti preduvjete za transparentan rad tijela vlasti, čime birači odmah mogu vidjeti kako su zastu-pljeni njihovi interesi i dobiti potvrdu valjanog odabira kandidata ili političke stranke za koju su glasovali. To pomaže biračima da bolje i lakše odluče za koga će glasovati u budućnosti. Tijela vlasti bi ovakvim teorijskim pristupom mogla


pomaknuti bliže prema istinskoj demokraciji uz pravilnu primjenu e-governmen-ta. Transparentan rad i djelovanje tijela vlasti će dati na uvid javnosti jasan pogled o tome kako se donose odluke i primorati izabrane dužnosnike na veću odgo-vornost za svoje postupke i odgovornost prema građanima koji su ih izabrali. Javnost bi u takvom slučaju mogla dobiti izravan utjecaj prema tijelima vlasti, te u zakonodavstvu do neke mjere. Plan razvoja e-governmenta s jasnom vizijom mora defi nirati aktivnosti, mjere i projekte koje će tijela uprave provoditi u svrhu ispunjenja zadanih ciljeva, uključujući njihove nositelje i rokove provedbe.

6. Zaključak

Modernizacija i unapređenje rada javne uprave zahtijeva povezivanje poslovnih procesa uprave po horizontalnim i vertikalnim razinama, što se može realizirati je-dino povezivanjem informatičkih sustava. Dakle, informatički sustavi moraju po-stati interoperabilni, tako da se njihove funkcionalnosti mogu jednostavno koristiti u čitavom sustavu javne uprave, što je ključ za osiguranje kvalitetnih servisa, okre-nutih ka potrebama građana i poslovnog svijeta uz nisku cijenu U javnoj upravi neophodno je stvoriti dugoročne temelje jedne nove kulture rada, koja će snažno podržati i prihvatiti iskustva kreativnih i efi kasnih uprava razvijenog svijeta. Unu-tar etičkih sustava vrijednosti, znanje i primjena informacijsko komunikacijskih tehnologija je ključna osnova razvoja svake uprave. Veliki projekti i značajni ciljevi mogu se ostvariti samo zajedničkim naporom i sinergijskim učinkom svih dionika prema zadanom cilju, modernoj i efi kasnoj javnoj upravi. Informacijske tehnolo-gije moraju pronaći svoje pravo mjesto u javnoj upravi. Mora se osigurati sigurno spremanje i čuvanje velike količine podataka, njihovo ažuriranje i pretraživanje. Kako svaki informacijski sustav može arhivirati, dostavljati ili razmjenjivati po-datke sa drugim informacijskim sustavima, jer ima mnogobrojne ulazne i izlazne veze to ga stavlja u specifi čan položaj. Brza obrada informacija postala je imperativ, ali i izazov modernog svijeta. Činjenica je da što više informacija proizvodimo, to je veći značaj sigurnosti tih informacija. Korištenje novih tehnologija ne znači samo automatizaciju rada javne uprave već i njen razvoj i učinkovitost. Ne postoji jedinstven način postizanja cilja. Sigurno je da postoji potreba potpunog reinže-njeringa funkcioniranja javnih službi tijela vlasti u Republici Hrvatskoj za potrebe zaposlenih i prvenstveno građana. Moraju se otkloniti nedostaci koji postoje u efi kasnoj upotrebi novih tehnologija, a to se može postići novom organizacijom uz korištenje umreženih informacijsko-komunikacijskih sustava koji bi povezivali menadžment i odlučivanje sa planiranjem. Primjena informacijsko-komunikacij-skih tehnologija u reformi javne uprave će omogućiti razmjenu podataka i njihovu jednoobraznost kao i jedinstvenost podataka, standardizaciju u radu, racionaliza-


ciju papirologije, smanjenje redova čekanja, te kao konačni cilj smanjenje troškova funkcioniranja javne uprave u budućnosti i povećanja transparentnosti rada tijela vlasti, te posljednje, ali ne manje važno, zadovoljstvo krajnjih korisnika – građana. Ciljevi uvođenja e-government sustava u rad Gradske uprave je prikazati mjesto, ulogu i korisnost informacijskog menadžmenta i elektroničke uprave u procesima modernizacije uprava, kao i omogućiti praktično implementiranje projektiranog sustava u upravama.

LITERATURAAntić, T.: Reforme lokalne samouprave-izazovi i ograničenja, Lokalna samouprava pred reformskim izazovima, Vodič kroz lokalnu demokraciju, Program Europske unije za Hr-vatsku, Europska inicijativa za demokraciju i ljudska prava – EIDHR 2001, Nositelj projekta novinska agencija STINA, 2005.

Department of Economic and Social Aff airs, Division for Public Administration and De-velopment Management: United Nations e-Government Survey 2008, United Nations, New York, 2008

E-Europe 2005: Benchmarking Indicators, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, November 2003.

Koprić, I.; Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, 1999.

Pusić, E.: Nauka o upravi, knjiga I, Školska knjiga Zagreb, 2002.

Ružić, D., Biloš, A., Turkalj, D.; E-marketing, Ekonomski fakultet u Osijeku, Osijek 2009.

Središnji državni ured za e-Hrvatsku, Stručna skupina za informacijsku sigurnost: Nacio-nalni program informacijske sigurnosti u Republici Hrvatskoj, Zagreb, ožujak 2005.

Srića, V., Műller, J.: Put k elektroničkom poslovanju, Sinergija, Zagreb, 2001.

Th e Urban Insititute Zagreb i Savez Udruge gradova i Udruge općina Republike Hrvat-ske: Priručnik za informacijski menadžment u jedinicama lokalne i regionalne samoupra-ve, Zagreb 2004.

Vlada Republike Hrvatske, Središnji državni ured za upravu, Središnji državni ured za e-Hrvatsku: Strategija Programa One Stop Shop, Zagreb 2004.

Vlada Republike Hrvatske: Strategija razvoja elektroničke uprave u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2009. do 2012. godine, Zagreb 2009.

http://hr.wikipedia.org

http://www.e-Hrvatska.hr

http://www.microsoft.com

http://www.obz.hr/hr/index.php?tekst=445

http://www.pravo.hr/download/repository/E-upravaiproblemdigitalnepodjele.doc

http://www.vlada.hr


Reforma državne uprave i globalna recesija

Prof. dr. sc. Saša Šegvić, Pravni fakultet Sveučilišta u SplituDomovinskog rata 8, 21000 SplitE-mail: [email protected]

Doc. dr. sc. Mirko Klarić, Pravni fakultet Sveučilišta u SplituDomovinskog rata 8, 21000 SplitE-mail: [email protected]

Mr. sc. Zoran Šinković, viši predavač, Pravni fakultet Sveučilišta u SplituDomovinskog rata 8, 21000 SplitE-mail: [email protected]

Sažetak

U posljednjih trideset godina bilo je više različitih reformi javne uprave, koje su provođene s ciljem njezine prilagodbe aktualnim društvenim i gospodarskim okol-nostima. U ovom radu naglasak će biti na reformama poreznog sustava, kao izni-mno važnog i nezaobilaznog dijela javne uprave. Neophodno je uvođenje novih porezno-pravnih propisa u porezno-pravni sustav Republike Hrvatske, radi učin-kovitog suočavanja s posljedicama fi nancijske krize u kojoj se nalazi Republika Hrvatska. Stoga se predlaže donošenje Zakona o fi skalnim kasama (a sa svrhom povećanja prihoda od poreza na dobit i prihoda od poreza na dohodak od samostal-nih djelatnosti), donošenje Zakona o fi nancijskim sudovima radi bolje pravne za-štite fi zičkih i pravnih osoba s jedne strane te pravnih interesa Republike Hrvatske s druge strane. Također su nužne promjene i kod imovinskih poreza (npr. uvođenje poreza na drugi stan, poreza na registrirano oružje i slično).

Ključne riječi: fi nancijska kriza, porezno-pravni propisi, fi skalne kase, fi nancijski sud, imovinski porezi, javna uprava, reforme

Summary

In the past thirty years there have been many diff erent public administration re-form, which are implemented in order to adapt its current social and economic circumstances.


Th e introduction of new tax-legal regulations into the tax-legal system of the Repu-blic of Croatia is necessary for effi cient facing of the consequences of the fi nancial crisis in the Republic of Croatia. Th erefore, the Act on fi scal classes has been propo-sed (with the intention of increasing the profi t tax and income tax revenues from independent activities), acceptance of the Act on Financial Courts for better legal protection of physical and legal persons on the one side and legal interests of the Republic of Croatia on the other. Changes are also necessary in the property taxes (e.g. introduction of taxes for the second fl at, and the similar).

Keywords: fi nancial crisis, tax-legal regulations, fi scal classes, fi nancial court, pro-perty taxes, public administration, reforms

1. UVOD

Problemi prikupljanja novčanih sredstava potrebnih za fi nanciranje javnih ras-hoda danas (vojni rashodi, rashodi socijalnog osiguranja, rashodi za obrazovanje, rashodi državne uprave i sudstva, rashodi posredne i neposredne intervencije dr-žave u gospodarstvu, rashodi za znanstvenoistraživački rad, rashodi namijenjeni zaštiti čovjekove okoline itd.) u mnogome se razlikuju od onih kakvi su postojali kada se država ne bi nalazila u fi nancijskoj krizi. Drugim riječima svakoj suvre-menoj i demokratskoj državi danas, pa time i Republici Hrvatskoj znatno je teže prikupiti, upraviti, raspodijeliti i potrošiti novčana sredstva radi zadovoljavanja javnih potreba, glede fi nancijske krize koja je prisutna u gotovo u svim državama svijeta, pa tako i u gospodarskom sustavu Republike Hrvatske.

Stoga sve suvremene i demokratske države pa time i Republika Hrvatska pronalaze moguće načine izlaska iz fi nancijske krize, a što bi podrazumijevalo promjene i koordinirane akcije na sljedećim područjima: a) strategije razvoja, b) naglašavanje uloge intelektualnog kapitala kao temeljnog čimbenika konkurent-ske sposobnosti tj. redefi nirana važnost obrazovanja i ulaganje u ljudske resurse, c) korištenje kapitala (tuzemnog i inozemnog), d) funkcioniranje fi nancijskog tržišta i pravne države, e) funkcioniranje državne uprave i uvođenja poduzetnič-kog ponašanja u svim vidovima aktivnosti, što podrazumijeva kako pojednostav-njenje procedura i veću uslužnost državne uprave, tako i promjene u ponašanju trgovačkih društava i pojedinaca.1

1 Družić, G., Nužnost zaokreta ekonomske politike iz prorecesijske u razvojnu, Međunarodni znanstveni skup Ekonomska politika, «Izvoz kao temelj strategije razvoja hrvatskog gospodarstva», Zagreb, 2005., str. 20.-24.


Kako bi se ublažile posljedice fi nancijske krize promjene trebaju biti usmje-rene na sljedeće činjenice: a) rashodi suvremenih država s obzirom na njihovo sudjelovanje u društvenom bruto proizvodu ne samo apsolutno nego i relativno višekratno je iz godinu u godinu znatno veći, b) broj i vrstu fi nancijskih instru-menata kojima se suvremena država koristi za fi nanciranje rashoda pri ostvari-vanju zadataka i mjera iz svoje nadležnosti, c) ciljeve koji se žele i mogu postići primjenom tih instrumenata, d) načela na kojima se temelji uporaba poreza, doprinosa, javnih zajmova, proračuna i drugih instrumenata iz bogatog arsenala mjera kojima se suvremena država koristi da bi mogla učinkovito obavljati svoje funkcije, e) strukturu javnih prihoda i rashoda, f ) primijenjene tehnike ubiranja javnih prihoda i dr.2

Analizirajući niz kriza u suvremenim društvenim okolnostima Rosenthal, Boin i Comfort3 izradili su tipologiju kriza s obzirom na trajanje, te su krize po-dijelili na: brzoprolazne, katarzične, sporoprolazne i krize s kompleksnim dugo-trajnim posljedicama.4 Krizne situacije najčešće se rješavaju mjerama proračun-ske, fi skalne, monetarne i porezne politike u skladu s važećim porezno-pravnim propisima. U nastavku ovog rada bit će riječi o reformi javne uprave, donošenju novih porezno-pravnih propisa, a s ciljem učinkovitog rješavanja fi nancijske kri-ze u kojoj se nalazi Republika Hrvatska.

2. KONCEPTI U REFORMI JAVNE UPRAVE

Javna uprava je u posljednjih tridesetak godina prošla kroz niz različitih uprav-nih reformi.

U razvijenim zemljama proveden je čitav niz reformi, kojima je za cilj bilo stvaranje efi kasnijeg javnog sektora, uz istovremeno smanjivanje javne potroš-nje.

U tranzicijskim zemljama srednje i istočne Europe napravljen je čitav niz upravnih reformi s ciljem tranzicije postsocijalističkih društava u suvremena,

2 Jelčić, Bo. Šimović, J., Predgovor Zbornika radova «Tendencije u razvoju fi nancijske djelatnosti države», Znanstveni skup povodom 100. obljetnice tiskanja knjige Stjepana Posilovića «Financijal-na znanost», HAZU, Zagreb, 2000., str. 9.3 Rosenthal, U. A. Boin, R. Comfort, L. K., Managing Crises, Th reats, Dilemmas, Opportunities. Springfi eld: Charles C. Th omas, 2001., str. 32.-34.4 Podrobnije vidjeti u: Šegvić, S. Boban, M. Šinković, Z., Krizno upravljanje i globalna recesija, Zbornik radova II. Međunarodna konferencija «Dani kriznog upravljanja», Velika Gorica, 2009., str. 70.


moderna i demokratska društva. I sama hrvatska javna uprava je bila i još jeste sastavni dio tih procesa.

Jedan od prvih koncepata vezanih za reformu javne uprave je koncept nove javne uprave (Th e new public administration). Ovaj je koncept bio popularan u SAD-u šezdesetih godina 20-og stoljeća.5 Kao njezina obilježja navode se etič-nost, društvena pravednost, odazivnost, participacija, promicanje manjinskih prava, itd. Smatra se da se težište javnog upravljanja treba premjestiti s upravnih organizacija na javne programe, koji bi bili realizirani kreiranjem alternativnih institucionalnih rješenja.6

Prve opsežne reforme javne uprave, koje započinju, još u Velikoj Britaniji za vrijeme mandata Margaret Th atcher, odvijaju se pod utjecajem novog koncepta, tzv. „Novog javnog menadžmenta“ (Th e New Public Management).7 Th atcher je bila skeptična prema javnom sektoru, i favorizirala je privatni sektor, smatrajući ga temeljnim nositeljem svih gospodarskih i društvenih procesa u društvu. Ona je smatrala da upravo privatni sektor mora biti u srži svih reformi koje je namje-ravala poduzeti u Velikoj Britaniji.8

Po dolasku na vlast, Th atcher poduzima reformske zahvate, kojima je cilj re-zanje javnih troškova, reforma sustava prijema u državnu službu, kao i revitali-ziranje koncepta «minimalističke države».9 Osim toga, poduzimale su se mjere vezane za reformu lokalne samouprave,10 kao i one povezane s reformom javnih službi, te restrukturiranjem i privatizacijom javnih poduzeća.11 Reformski su za-hvati također otvorili pitanje preispitivanja uloge «socijalne države». Reforme

5 Frederickson, H. G., Toward a New Public Administration, u Toward a New Public Administra-tion, Th e Minnowbrook Perspective, Chandler Publishing, Scranton, 1971., str. 309.-331.6 Koprić navodi kako je ova doktrina bila odraz pomalo kriznih društvenih okolnosti kao i značaj-nih društvenih suprotnosti. Usp. Koprić, I., Reforme javne uprave u Hrvatskoj: okviri, iskustva i perspektive, u Koprić, I.(ur.): Javna uprava, Nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006., str. 354.7 Usp. Lozina, . D. – Klarić, M., Nova javna uprava, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2003. str. 38. 8 Perko Šeparović, I., Novi javni menadžment – britanski model, Politička misao, god. 39, br. 4, 2002., str. 36.9 Usp. Broadbent, J., Evaluating «Th e New Public Management» reforms in the UK: A constituti-onal possibility?, Public Administration, Vol. 75, br. 3., 1997., str. 487.-507. 10 Stoker, G., Th e new management of British local governance, Macmillan Press, London, 1999., str. 24.11 Brignall, S. – Modell, S., An institutional perspective on performance measurement and mana-gement in the «new public sector», Management Accounting Research, Academic Press, 2000., str. 281.-306.


«Novog javnog menadžmenta» usmjerene su na unošenje što više elemenata tr-žišnog ponašanja i tržišnih kriterija u javnu upravu. U tom smislu, govori se «marketizaciji države», te o stvaranju javnog tržišta, odnosno o ... uvođenju tržišta kao alokativnog mehanizma u javnom sektoru.12 Tako se primjerice uvode mjere poput naplate (dijela) cijene za javne službe, kompetitivno licitiranje, otvaranje natječaja za obavljanje javnih usluga privatnim natjecateljima, obvezatno raspi-sivanje natječaja za obavljanje pojedinih javnih službi, kao i druge mjere koje su orijentirane prvenstveno ka stvaranju tzv. internog kvazitržišta.13

U literaturi se navodi općeniti zaključak kako je rezultat upravnih reformi u Velikoj Britaniji bio izlazak iz gospodarske stagnacije. Ono što se postavlja kao potpitanje je u kojoj je mjeri taj uspjeh posljedica reforme, a u kojoj drugih čim-benika u europskom i svjetskom gospodarstvu te u općenitoj društvenoj i global-noj okolini, te po kojoj je cijeni taj uspjeh postignut?14 Britanski je model «No-vog javnog menadžmenta» predmet vrlo široke analize, ali zaključci o njegovim učincima nipošto nisu jednoznačni, nego otvaraju nova pitanja i kontroverze.15

Koncept „dobre uprave“ (good governance) nastaje sredinom devedesetih go-dina prošlog stoljeća, kao svojevrstan odgovor na koncept «novog javnog me-nadžmenta», i njime inspirirane upravne reforme, za koje su se pojavile prve sumnje glede njihove djelotvornosti i učinkovitosti. Pored navedenih sumnji, i različite institucije su dale inicijativu za izgradnjom društveno odgovornijih modela upravljanja, koji će voditi računa o potrebama i interesima građana, te sudjelovati u izgradnji međunarodnih institucija i procedura, zasnovanih na za-jedničkom modelu dobre uprave.16

Pojam «governance» defi niran je od strane Svjetske banke 1996. godine kao način upravljanja gospodarskim i društvenim životom zemlje. U sklopu tog na-

12 Koprić, I., Kriza socijalne države i menadžerske reforme javne uprave, u Koprić, I.(ur.): Javna uprava, Nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006., str. 155.13 Usp. isto.14 A ta bi cijena bila forsiranje tržišnog sukoba na račun socijalne suradnje, povećanje prilagodlji-vosti na račun stabilnosti, ili pak povećanje slobode poduzetništva na štetu pravednosti u raspo-djeli? O tome više u Pusić, E., Javna uprava i društvena teorija, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2007., str. 182. 15 Pusić tako navodi primjere primjene koncepta «novog javnog menadžmenta» na različitim po-dručjima društvenog života. Ukazuje na probleme koji pri tom nastaju na području organizacije i funkcioniranja zdravstvene službe, na području privatizacije i deregulacije više javnih službi, kao i na području restrikcije socijalnih davanja. Usp. isto, str. 182.-183.16 Esty, D. C., Good Governance at the Supranatioanl Scale: Globalizing Administrative Law, Th e Yale Law Journal, br. 115, 2006., str. 1490.-1562.


čina upravljanja ističe se «leadership» (vodstvo) koji predstavlja način na koji politički vođe mogu upotrebljavati političku moć u pozitivnom ili negativnom smislu, kako bi utjecali na društveni i gospodarski razvoj, i provodili progra-me koji ga reguliraju.17 Postoji i shvaćanje governance-a kao oblika upravljanja ...u kojem javni i privatni sektor ne djeluju odvojeno nego povezano, zajedno i u kombinaciji rješavaju društvene probleme putem zajedničkih aranžmana. Taj pristup gleda na «governance» kao na oblik multiorganizacijskog djelovanja koje ne uključuje samo državne institucije.18

Prema shvaćanju koje postoji u europskoj upravnoj teoriji i praksi, dobra uprava bi predstavljala skup načela koja pomažu građanima u ostvarivanju nji-hovih prava i objektivnoj realizaciji njihovih pravnih interesa. Ova su se načela za oblikovanje „dobre uprave“ i provođenje upravnih reformi postavila kao al-ternativa pristupu koji je zagovarala doktrina «Novog javnog menadžmenta». U konceptu «dobre uprave» slijedećim se elementima pridaje posebna uloga:

• nevladinim udruge i građanskim inicijativama okupljenima oko njih, jer se od njih očekuje aktivnija participacija u obavljanju društvenih poslova,

• jačanju načela vladavine prava i s njim povezanih načela zakonitosti, tran-sparentnosti, kao i uopće zaštitu i promicanje ljudskih i građanskih prava,

• razvoj tehnološke osnove koja bi osigurala pružanje kvalitetnijih i dostupni-jih javnih usluga.19

Doktrina «dobre uprave» polazi od jačanja institucionalnih kapaciteta u pro-cesu upravljanja, te naglašava potrebu obnove demokratskog političkog legitimi-teta suvremenih država. Dakle, u srži doktrine „dobre uprave“ ugrađeno je na-stojanje da se pomire i istovremeno promiču dva zahtjeva: zahtjev za afi rmacijom demokratski ustrojene uprave, koja će počivati na idejnim zasadama suvremenog demokratskog društva, i zahtjev za ostvarenjem učinkovite uprave, koja će osigu-rati efi kasnu provedbu političkih odluka i kvalitetnije javne usluge za sve njezine korisnike.20

17 Usp. Perko Šeparović, I., Izazovi javnog menadžmenta. Dileme javne uprave, Golden Marke-ting-Tehnička knjiga, Zagreb, 2006., str. 138. 18 Isto.19 Usp. Andrews, M., Th e Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Th eory, Oxford Development Studies, Vol. 36, br. 4, 2008., str. 379.-407.20 Usp. Huther, J. – Shah, A., A Simple Measure of Good Governance, u Shah, A., Public Service Delivery, Th e World Bank, Washington, 2005., str. 39.-60. Vezano uz odnos između demokrat-ske i efi kasne uprave Koprić pak navodi kako jedino dobro usklađene i široko prihvaćene javne politike imaju šansu rezultirati efi kasnim ostvarenjem ekonomskog i društvenog razvoja. U tom smislu, ...doktrina dobre uprave upućuje na «kombinaciju demokratske i djelotvorne uprave».


Glede utjecaja navedenih koncepata u upravnim reformama tranzicijskih ze-malja jugoistočne Europe, navodi se kako postoji intenzivan pritisak ka temelji-tom, gotovo revolucionarnom zaokretu iz socijalističkog u demokratsko i tržišno društvo. U tom smislu, pritisak u smjeru ubrzavanja procesa tranzicije je jak i višestruk. S druge strane, upravni sustavi u tim zemljama su preveliki, skupi, neracionalni, a često i korumpirani. Uz to su i opterećeni sustavima socijalne skrbi i brojnim socijalnim pravima koja ne mogu održavati.21 Tranzicijski je pro-ces u mnogim postsocijalističkim zemljama uobičajeno započinjao nekritičkim prihvaćanjem brojnih iskustava zapadnoeuropskih zemalja i zemalja OECD-a. Dolazi do primjene različitih menadžerskih reformi u javnoj upravi postsocijali-stičkih zemalja, u smislu njezine tranzicije iz starog, birokratskog okvira, u novi djelotvorniji.22

No, nakon prvobitne fascinacije slobodnim tržištem, liberalizacijom i re-dukcionističkom ulogom države, krenulo se u stvaranje službeničkih sustava na tradicionalnim osnovama. Neke od ideja vezane uz „javni menadžment“ ostale su i dalje prisutne kod razvoja novih radnih metoda i upravnih postupanja, ali uz zadržavanje tradicionalnih oblika javnih službi.23 Tako bi se moglo prihvati-ti razmišljanje kako menadžerske reforme u duhu javnog menadžmenta mogu imati pozitivne i negativne učinke. Pozitivne, ukoliko se reforme poduzimaju iz pragmatičnih razloga radi prilagodbe novim okolnostima. Negativne, ukoliko se, među ostalim, poduzimaju i iz razloga koji su prvenstveno političke prirode, te nisu usklađeni s realnim okolnostima.24

U nastavku će se analizirati moguće reforme poreznog sustava Republike Hr-vatske, kao ključnog elementa za buduće funkcioniranje javne uprave i uopće države u cjelini.25

Usp. Koprić, I., Reforma javne uprave u Hrvatskoj, okviri, iskustva i perspektive, u Koprić, I., nav. djelo, str. 355.21 Usp. Koprić, I., Okviri, naglasci i perspektive aktualne decentralizacije u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, god. 3, br. 3.-4., 2001., str. 416.22 Marčetić, G., Javni službenici i tranzicija, Društveno veleučilište u Zagrebu, Konrad Adenauer Stiftung, Zagreb, 2005., str. 104.-106.23 Isto, str. 107.24 O ulozi suvremenih menadžerskih reformi, kao i o njihovim pozitivnim i negativnim aspektima vidi više u Koprić, I. – Marčetić, G., Kriza socijalne države, reforme javne uprave i hrvatsko uprav-no osoblje, Hrvatska javna uprava, god. 2., br. 1., 2000., str. 25.-76. 25 Porezni je sustav već bio predmet analize u hrvatskoj upravnoj teoriji. Tako valja napomenuti da je I. Koprić analizirao organizacijsko ustrojstvo porezne uprave u Hrvatskoj. U radu navodi kako je cjelokupna analiza organizacije porezne uprave uputila na dva pitanja: njezin utjecaj u uprav-nom sustavu te vrijednosti na kojima je utemeljena. Zaključuje kako je njezin utjecaj vrlo velik, a


3. UVOĐENJE NOVIH IMOVINSKIH POREZA U POREZNO-PRAVNI SUSTAV REPUBLIKE HRVATSKE

Riječ «imovina» upotrebljava se vrlo često. Njezin sadržaj nije, međutim, uvi-jek tako neupitan kako bi se, s obzirom na učestalost njezine upotrebe, moglo očekivati. To zbog toga što se ona može shvatiti na više načina ili točnije, što se riječi imovina, ovisno o kontekstu, daju različita, iako ne uvijek točna značenja. Različita značenja pojma «imovina» otežavaju komunikaciju ne samo među lai-cima nego, često, i među stručnjacima.26

Imovinu kao pravnu kategoriju čine sva imovinska (građanska) prava koja pripadaju jednom pravnom subjektu. Svaki pravni subjekt može imati samo jed-nu imovinu, jer je ona jedinstvena i nedjeljiva. Imovina je, prema shvaćanju mo-derne pravne teorije, pravna kategorija koju čine sva imovinska, dakle, građanska prava, kao što je pravo vlasništva i druga stvarna prava, prava iz obvezno-pravnih odnosa, autorska i druga prava koja pripadaju nekom pravnom subjektu, fi zičkoj ili pravnoj osobi.27

Dok su imovinski porezi u ranijim stoljećima svog ubiranja bili glavni pore-zni prihod države, danas imovinski porezi predstavljaju poreze koji nadopunju-ju porez na dohodak i porez na promet, a prema ocjeni Richarda Birda «pore-zi na imovinu su jedan od najstarijih fi skalnih instrumenata, ali usprkos njiho

proizlazi iz njezine temeljne funkcije, a to je prikupljanje prihoda za državu. Vrijednosti pak, koje bi trebale obilježavati poreznu upravu bile bi one vrijednosti na kojima je utemeljena suvremena javna uprava u zapadnim zemljama. Usp. Koprić, I., Neka temeljna pitanja organizacije porezne uprave u Republici Hrvatskoj, u Pusić, E. (ur.): Hrestomatija upravne znanosti, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1998., str. 279.26 Horvat, L., Može li se oporezivati imovina, Zbornik radova znanstvenog skupa «Promjene u sustavu javnih prihoda», HAZU, Zagreb, 2003., str. 65.27 Osim pravnog shvaćanje imovine postoji i knjigovodstveno i ekonomsko ili gospodarsko shva-ćanje imovine. S knjigovodstvenog stajališta imovinu čine «sve materijalne vrijednosti i prava, sva potraživanja i obveze koje poduzeće ili pojedinac ima ili duguje; dakle sve ono što je prikazano na računima u knjigovodstvu, ili u aktivi ili u pasivi». Navedeno prema: Perišin, I., Financijski leksi-kon, Informator, Zagreb, 1967., str. 168. S ekonomskog ili gospodarskog stajališta imovinu čini «skup pokretnih i nepokretnih dobara i prava ili ukupnost njihove vrijednosti kojom raspolaže neka pravna ili fi zička osoba u promatra-nom razdoblju» odnosno «imovinom se smatra ukupnost gospodarskih dobara koja su u vlasništvu fi zičke i pravne osobe. U području poreza ona, prije svega, služi kao mjerilo za oporezivanje pojedi-nih oblika imovine». Navedeno prema: Dragičević, A., Leksikon političke ekonomije, Informator, Zagreb, 1983., str. 176. i Wacker, W. H., (ur), Lexikon der deutschen und internationalen Beste-uerung, Aufl age, Verlag Vahlen, München, 1994., str. 779.


voj starosti, oporezivanje imovine je bivalo relativno zanemarivano u nedavnim godinama».28

Oporezivanje imovine podijelilo je stručnu i znanstvenu javnost. Zagovornici imovinskih poreza njihovu primjenu opravdavaju sljedećim razlozima: a) mo-gućnošću jačeg zahvaćanja fundiranih izvora,29 b) mogućnošću zahvaćanja gos-podarske snage (imovina je, uz dohodak i potrošnju, jedan od pokazatelja nečije gospodarske snage) tj. zahvaćanja koristi koju ima vlasnik od imovine, jer mu ona pruža određenu socijalnu sigurnost, c) zahvaćanjem u statusni položaj koji poreznom obvezniku pruža vlasništvo imovine (npr. veći ugled, moć…. što se odražava na povećanje dohotka), d) stjecanje dodatnih javnih prihoda, posebice s ciljem fi nanciranja lokalnih jedinica, e) ostvarenje redistribucijske uloge poreza na način da se imovinskim porezima zahvaća imovina koja odražava bolji mate-rijalni status, f ) uvođenje dodatnog poreza koji zahvaća imovinu može omogu-ćiti snižavanje najviše stope poreza na dohodak, bez da tim reduciranjem bude žrtvovana ukupna porezna progresivnost, g) gospodarsko-političkim razlozima, kako bi se potaknulo željeno ponašanje poreznih obveznika (npr. oporezivanje neobrađenih poljoprivrednih površina s gospodarsko-političkim ciljem razvoja poljoprivrede) itd.30

Protivnici poreza na imovinu navode mu brojne nedostatke. U najčešće mu ubrajaju: a) teško se utvrđuju porezne osnovice kod određene imovine (tko će, primjerice, utvrditi cijenu umjetničkog djela?), b) teško se graniče fundirani i nefundirani izvori gospodarske snage, c) ne ostvaruju se ciljevi redistribucijske državne politike (porezne stope poreza na imovinu ne smiju biti visoke jer bi to kao «grom ošinulo kapitalom intenzivna trgovačka društva»), d) zadire u priva-tan život poreznih obveznika, e) ubiranje poreza je skupo, a mogućnost porezne utaje velika, f ) nepovoljno utječe na štednju, a to je s gospodarskog i šireg druš-tvenog stajališta kobno.31

Bez obzira na navedene argumente za i protiv oporezivanja imovine, razlozi po-stojanja poreza na imovinu mogu se sažeti u sljedeće: a) fi skalne razloge – porez na

28 Mijatović, N., Oporezivanje imovine s posebnim osvrtom na oporezivanje nasljedstva i darova, Pravni fakultet Zagreb, Zagreb, 2004., str. 14. 29 Fundirani porezi – porezi kojima se oporezuju prihodi koji pritječu od oporezivanja stalnih (fundiranih) izvora npr. od zemljišta, zgrada, vrijednosnih papira, odnosno ostvareni su bez rada poreznog obveznika. Navedeno prema: Jelčić, Bo. Horvat, Lončarić, O. Šimović, J. Arbutina, H. Mijatović, N., Financijsko pravo i fi nancijska znanost, Narodne novine, Zagreb, 2008., str. 111.-112.30 Mijatović, N., Oporezivanje …… o. c., str. 44.-47.31 Nikolić, N., Počela javnog fi nanciranja, Ekonomski fakultet Split, Split, 1999., str. 106.


imovinu služi kao dopunski izvor prikupljanja javnih prihoda, b) razloge socijalno-političke prirode – porez na imovnu služi za ostvarenje ciljeva socijalno-političke prirode: ravnomjerna raspodjela poreznog tereta odnosno ostvarenje načela pra-vednosti u oporezivanju, te ostvarenje zahtjeva za većim poreznim opterećenjem fundiranih izvora, c) razloge političke prirode – osiguranje sredstava za fi nanciranje potreba lokalne uprave, a time i ostvarenje zahtjeva za većom fi nancijskom auto-nomijom lokalne uprave, veća mogućnost uspostavljanja međuovisnosti između sredstava koja se izdvajaju za porez i njihova trošenja, d) razloge porezno-tehničke prirode – smanjena mogućnost porezne utaje posebno pri oporezivanju nekretnina i pojedinih dijelova pokretne imovine npr. vozila, plovila itd.32

Iz svega gore navedenog može se zaključiti da je imovina kao vidljivi znak ekonomske snage poreznog obveznika postala predmetom oporezivanja već u najranijim civilizacijama, nekoliko tisućljeća prije naše ere, a unatoč brojnim prigovorima o pogodnosti imovine kao predmeta oporezivanja, ona je i danas predmet oporezivanja različitim oblicima imovinskih poreza.33

U porezno-pravni sustav Republike Hrvatske trebalo bi uvesti neke nove imovinske poreze, kako bi se s jedne strane nositelje javnih proračuna opskrbilo dovoljnim primicima za fi nanciranje njihovih izdataka, a u svrhu ublažavanja posljedica fi nancijske krize, a s druge strane vodilo bi se računa o pravednoj ras-podjeli poreznog tereta odnosno pravednosti u oporezivanju (ostvarivanje ciljeva horizontalne i vertikalne pravednosti), budući da «zakon i pravo u pravnoj državi demokratskog uređenja nisu antinomi», porezni zakoni jamče ne samo pravnu sigurnost nego i pravednost.34 Drugim riječima slijediti načelo pravednosti znači skrbiti o jednakom postupanju prema svima, o uopćavanju te o obuhvatu svih. Stvarati pravednost značilo bi, zapravo, «uspostaviti pravila jednakih mjerila», a pravedno postupanje treba shvatiti kao «postupanje u skladu s tim mjerilima».35

U porezno-pravni sustav Republike Hrvatske trebalo bi uvesti sljedeće imo-vinske poreze: porez na drugi stan i porez na registrirano oružje.

32 Jelčić, Ba. i Bo., Porezni sustav i porezna politika, Informator, Zagreb, 1998., str. 264.-265.33 Javor, Lj., Nekretnine kao predmet oporezivanja, Zbornik radova znanstvenog skupa «Promjene u sustavu javnih prihoda», HAZU, Zagreb, 2003., str. 75.34 Tipke, K. Lang, J., Steuerrecht, 16. Völlig überarbeitete Aufl age, Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln, 1998., str. 105.35 Tipke, K., Steuerrechtsordnung, Band III. Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln, 1993., str. 1138.


3.1. Porez na drugi stan

Općine i gradovi u Republici Hrvatskoj morali bi uvesti porez na drugi stan.36 Obveznikom poreza na drugi stan načelno bi se smatrala svaka osoba koja je u općini ili gradu u kojoj se ubire porez na drugi stan prijavila ili bila obvezna prijaviti sporedan stan drugim riječima porezni obveznik bi bio svaka osoba koja rabi drugi uz glavni stan. Pritom bi bilo nebitno uporabljuje li osoba drugi stan u svojstvu vlasnika ili stanara. Porezna stopa određivala bi se prema godišnjoj najamnini odnosno fi ksno utvrđenim svotama što ih se primjenjuje na propisa-ne porezne razrede (godišnja najamnina – porezna tarifa).37 Također bi općina ili grad mogli uvesti porez na skupe - luksuzne stanove (kuće i vile) ako nji-hova procijenjena tržišna vrijednost prelazi određene novčane iznose utvrđene zakonom, odnosno porez na višak stambenih kvadrata. Visinu novčanih iznosa i porezne stope određivala bi općina ili grad u skladu s kriterijima koji bi trebali biti utvrđeni u Zakonu o fi nanciranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.38

U Republici Hrvatskoj porez na nasljedstva i darove plaća se po stopi od 5%. Iznimno porez na nasljedstva i darove ne plaćaju: 1. bračni drug, krvni srodnici u ravnoj liniji, te posvojenici i posvojitelji umrlog ili darovatelja, 2. braća i se-stre, njihovi potomci te zetovi i snahe ostavitelja ili darovatelja, ako su živjeli u

36 Porez na drugi stan (Zweitwohnungssteuer) relativno je mlad porezni oblik koji se u njemačkom poreznom sustavu počeo ubirati 1973. godine.37 U Saveznoj Republici Njemačkoj postoje tri osnovna modela oporezivanja drugoga stana, na-zvana prema mjestima u kojima se primjenjuje: a) Überlingen-model - utvrđuje visinu poreza na drugi stan ovisno o godišnjim troškovima najamnine stana. Troškovima najamnine smatra se ukupna naknada što je posjednik drugoga stana plaća za uporabu stana, b) Timmendorf-model – utvrđuje visinu poreza na drugi stan ovisno o godišnjoj bruto-najamnini, prema stanju što ga je utvrdila fi nancijska uprava 1. siječnja 1964. godine što se je povećavala tijekom godina u odgo-varajućim razmjerima, sukladno rastu indeksa cijena životnih potreba privatnih kućanstava na po-dručju Njemačke, i c) Hamburg-model – utvrđuje visinu poreza na drugi stan ovisno o godišnjoj neto-najamnini, utvrđenoj u razdoblju oporezivanja (bez pogonskih troškova i troškova grijanja), te je se množi s propisanom poreznom stopom u pojedinoj općini odnosno gradu (porezne stope imaju raspon 5 do 15%). Podrobnije vidjeti u: Mijatović, N., Porez na drugi stan u Njemačkoj, Porezni vjesnik, br. 3/06., str. 63.-70.38 Npr. u Saveznoj Republici Njemačkoj porez na stanove plaća se na način da je zakonom odre-đena cifra za mjerenje poreza na zemljište koja, ovisno o procijenjenoj vrijednosti objekta, varira između 2,6 promila i 3,5 promila. Lokalna vlast defi nira postotak obračunavanja poreza na ze-mljište koji primjerice u Frankfurtu iznosi 460%. U određivanju poreza izračunava se cifra za mjerenje poreza od procijenjene vrijednosti objekta, te se rezultat pomnoži s lokalnim postotkom obračunavanja. Za stan u Frankfurtu čija je vrijednost procijenjena na 100 tisuća eura vrijedi dakle sljedeća računica: 3,5 promila od 100.000 eura = 350 eura x 460% = 1610 eura poreza godišnje. Isti princip obračunavanja vrijedi i za daljnje kupljene objekte s time da ovisno o lokaciji objekta vrijede drukčiji postoci obračunavanja.


zajedničkom kućanstvu s ostaviteljem u trenutku njegove smrti ili s darovateljem u trenutku primitka dara, 3. fi zičke i pravne osobe kojima Republika Hrvatska ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave daruje, odnosno daje pokretnine bez naknade radi odštete ili iz drugih razloga u svezi s Domovinskim ratom, 4. Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samo-uprave, tijela državne uprave i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, javne ustanove, vjerske zajednice, zaklade i fondacije, Crveni križ i druge humanitarne udruge osnovane na temelju posebnih propisa, 5. fi zičke i pravne osobe kada primaju darove (donacije) za svrhe utvrđene posebnim pro-pisima (čl. 14. Zakona o fi nanciranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave).39 Trebalo bi uvesti dvostruku progresiju prilikom plaćanja poreza na nasljedstva i darove na način da se porez plaća po različitim poreznim stopama (po većim stopama bi se plaćao porez ako je veća vrijednost naslijeđene ili na dar primljene imovine, odnosno ako se radi o daljnjem stupnju srodstva između stje-catelja i osobe od koje je imovina stečena, dok bi se po manjim stopama plaćao porez ako se radi o manjoj vrijednosti naslijeđene ili na dar primljene imovine i ako je bliži stupanj srodstva između stjecatelja i osobe od koje je imovina steče-na).

3.2. Porez na registrirano oružje

Porez na registrirano oružje plaća se godišnje na držanje i nošenje oružja za osobnu zaštitu (npr. pištolja), odnosno držanje oružja (npr. automatske ili polu-automatske puške).

Porezni obveznik na registrirano oružje je svaka fi zička i pravna osoba na koju glasi oružni list za držanje oružja za osobnu zaštitu, oružni list (odobrenje) za držanje oružja, odnosno dozvola za nošenje oružja za osobnu zaštitu.

Osnovica poreza na registrirano oružje je komad oružja za čije se držanje, odnosno nošenje izdaje oružni list, odnosno dozvola.

Porezna obveza nastaje u trenutku izdavanja oružnog lista za držanje oružja za osobnu zaštitu, oružnog lista za držanje oružja, odnosno dozvole za nošenje oružja za osobnu zaštitu.

Porez bi se plaćao prema sljedećim novčanim iznosima:

1) Oružje za koje je izdano odobrenje za držanje oružja:

39 Narodne novine, br. 117/93, 33/00, 73/00, 59/01, 107/01, 117/01-ispravak, 150/02, 147/03, 132/06 i 73/08.


a) automatska puška 800,00 kuna godišnje,

b) poluautomatska puška 500,00 kuna godišnje,

2) Oružje za koje je izdan oružni list za držanje oružja za osobnu zaštitu 2.000,00 kuna godišnje,

3) Oružje za koje je izdana dozvola za nošenje oružja za osobnu zaštitu 6.000,00 kuna godišnje.40

Porez na registrirano oružje utvrđuje rješenjem nadležno porezno tijelo pre-ma mjestu prebivališta, uobičajenog boravišta ili sjedišta poreznog obveznika, na osnovi dostavljene relevantne dokumentacije od strane Ministarstva unutarnjih poslova. Prihodi od ovog poreza su prihodi državnog proračuna Republike Hr-vatske.

4. DONOŠENJE ZAKONA O FISKALNIM KASAMA

Porez na dobit je dosta nestabilan i osjetljiv izvor prihoda u odnosu na bruto-društveni proizvod, te je kod ovog poreza moguća veća porezna evazija kako za-konita tako i nezakonita. Oblici zakonitog izbjegavanja plaćanja porezne obveze su npr. transferne cijene, potkapitazlizacija trgovačkih društava i skrivene (ispla-te) raspodjele dobiti. Kod nezakonite porezne evazije tipičan je primjer ne prijav-ljivanje cjelokupnog iznosa prihoda npr. trgovačko društvo umjesto 10.000,00 kuna ostvarenog prihoda u jednom danu prijavi samo 5.000,00 kuna. U Re-publici Hrvatskoj ovakav način poslovanja je moguć i uobičajen, jer ne postoje «fi skalne kase» koje bi evidentirale sve prihode koje su ostvarila trgovačka društva u jednom danu, drugim riječima ostvareni prihodi bi se istovremeno kopirali od-nosno bilježili u računalnim terminalima Porezne uprave. Stoga i na ovaj način dolazi do uskrate prihoda od poreza na dobit, te je nužno da Republika Hrvatska donese Zakon o fi skalnim kasama.

Zakon o fi skalnim kasama uređivao bi obvezu registriranja prometa preko fi skalne kase, karakteristike fi skalne kase, karakteristike terminala, karakteristike softverske aplikacije, evidentiranje, storniranje i reklamiranje prometa, servisira-nje fi skalnih kasa, zaštitu fi skalnih kasa i kontrolu fi skalnih kasa.

40 Porez na registrirano oružje ne bi se plaćao na: 1. oružje registrirano za potrebe obavljanja poslo-va u državnim tijelima (Ministarstvu unutarnjih poslova, Ministarstvu obrane - oružanim snagama Republike Hrvatske i drugim državnim tijelima gdje se oružje uporabljuje kao službeno), 2. oružje streljačkih klubova i drugih športskih klubova, 3. oružje koje se koristi u procesu proizvodnje u vojne, znanstvene i druge svrhe, 4. oružje koje su hrvatski vojnici dobili u svezi s Domovinskim ratom, nagradama i zaslugama za vrijeme vojne službe u oružanim snagama Republike Hrvatske i slično.


Da bi se Zakon o fi skalnim kasama mogao primjenjivati u praksi trebalo bi pravno-informacijsko-tehnički razraditi terminal i softverske aplikacije. Termi-nal je uređaj za daljinsko očitavanje podataka iz fi skalne kase koji osigurava dvo-smjernu komunikaciju s fi skalnom kasom i bežičnu dvosmjernu komunikaciju sa serverom Porezne uprave i time omogućava očitovanje podataka iz fi skalne kase i prijenos tih podataka do servera Porezne uprave. Također bi trebalo defi ni-rati i navesti vrste dokumenata (računa) koje štampa fi skalna kasa. To bi bili svi dokumenti (računi) koji se uporabljuju u praksi i izdaju u skladu sa Zakonom o porezu na dohodak, Zakonom o porezu na dobit, Zakonom o porezu na dodanu vrijednost i drugim porezno-pravnim propisima.

Porezni obveznik je svaka osoba koja je obvezna registrirati promet pomoću fi skalne kase, odnosno koja prenosi podatke do servera Porezne uprave pomoću terminala. Porezni obveznici u prvom redu bili bi obveznici poreza na dobit (tr-govačka društva, tuzemne poslovne jedinice inozemnih poduzetnika), te svi oni koji ostvaruju prihode od dohotka od samostalnih djelatnosti (obrt i s obrtom izjednačene djelatnosti i slobodna zanimanja).

Registriranje prometa preko fi skalnih kasa bili bi oslobođeni npr. porezni ob-veznici koji ostvaruju prihode od poljoprivrede i šumarstva, vlasnici samostalnih zanatskih obrta u slučaju prodaje vlastitih proizvoda umjetničkog i starog zanata i domaće radinosti na tržnicama i sličnim objektima, banke, štedionice, šted-no-kreditne zadruge, društva osiguranja i reosiguranja koja obavljaju fi nancijske transakcije preko bankarskih računa, energetska, komunalna, telekomunikacijska i druga javna trgovačka društva koja za naknadu za isporučena dobra i obavljenu uslugu ispostavljaju račun o obračunu potrošnje preko mjernih instrumenata (električna energija, plin, grijanje, voda, telefon i dr.), usluge i isporuke dobara što ih obavljaju zdravstvene ustanove, ustanove socijalne skrbi, ustanove za dječ-ju skrb i skrb za mladež, predškolske, osnovne, srednje i visokoškolske ustanove, ustanove učeničkog i studentskog standarda, vjerske zajednice, ustanove u kul-turi (muzeji, galerije, knjižnice, kazališta i dr.), prodaja preko automata, ulična prodaja sladoleda, kokica i slično, prodaja knjiga i novina (kolporteri).

U Zakonu o fi skalnim kasama podrobno bi se razradile odredbe koje se od-nose na: karakteristike fi skalne kase (npr. fi skalna registar kasa, fi skalni štam-pač, fi skalna registar kasa-štampač), vrste plombi fi skalne kase (servisna plomba, programska plomba, fi skalna plomba), vrste servisiranja fi skalne kase, odnosno vrste resetiranja fi skalne kase (npr. brisanje odnosno zabrana brisanja cjeloku-pnog sadržaja operativne memorije, brisanje odnosno zabrana brisanja podataka o ostvarenom evidentiranom prometu i ostvarenom reklamiranom prometu u


operativnoj memoriji, deblokada softvera i slično), vrste i funkcionalne karakte-ristike softverskih aplikacija.

Zakon bi također razrađivao odredbe vezane za stavljanje u promet fi skalnih kasa, zahtjev i postupak registriranja fi skalnih kasa, uvjerenje o ispunjavanju teh-ničkih i funkcionalnih karakteristika fi skalnih kasa, kontrolu tehničkih i funkci-onalnih karakteristika fi skalnih kasa. Drugim riječima trebalo bi detaljno razra-diti zakonske odredbe koje se odnose na tehničke i funkcionalne karakteristike fi skalnih kasa uz pomoć pravnih i informatičkih stručnjaka.41

Donošenjem Zakona o fi skalnim kasama povećali bi se prihodi od poreza na dohodak od samostalnih djelatnosti i prihodi od poreza na dobit. Drugim rije-čima povećala bi se prihodovna strana ne samo državnog proračuna Republike Hrvatske, nego i županijskih, općinskih i gradskih proračuna, stoga je donošenje Zakona o fi skalnim kasama još jedan od načina ublažavanja fi nancijske krize.

5. POSTUPANJE U DOBROJ VJERI (NAČELO SAVJESNOSTI I POŠTENJA) U POREZNOM PRAVU

Dobra vjera (bona fi des) pravni je institut preuzet iz privatnog prava (odno-sno rimskog i građanskog prava) u porezno pravo, koje je po svojim obilježjima javno pravo. Dobra vjera u najširem smislu je dobra namjera, poštenje i savje-snost između poreznih obveznika i poreznih tijela prilikom vođenja poreznog postupka.

Prema čl. 9. Općeg poreznog zakona42 sudionici porezno-pravnog odnosa dužni su postupati u dobroj vjeri. Postupanje u dobroj vjeri znači savjesno i po-šteno postupanje u skladu sa zakonom.

Prema čl.2. Pravilnika o postupanju u dobroj vjeri sudionika porezno-prav-nog odnosa, gospodarskoj cjelini te obrascima prijave činjenica za koje postoji obveza prijavljivanja i izjave o izvorima stjecanja imovine43 porezni obveznik ima pravo unaprijed biti obaviješten o svojim pravima i obvezama u postupcima koji se vode pred poreznim tijelom te u tu svrhu može postavljati pismene upite ispo-stavama i područnim uredima Porezne uprave.44

41Podrobnije vidjeti Internet stranice: http://www.prlog.org/10451528-quorion-boxen-achieves-certifi cation-for-swedish-cash-register-legislation.html. Preuzeto 6. travnja 2011.42 Narodne novine, br. 147/08 i 18/11.43 Narodne novine, br. 147/08.44 Kako bi porezni obveznici što lakše ostvarivali svoja prava i obveze, Porezna uprava na svojim će web-stranicama objavljivati porezne propise i druge obavijesti koje su od utjecaja na obračunava-


Primjena načela postupanja u dobroj vjeri nije zaživjela u porezno-pravnoj praski Republike Hrvatske. Npr. porezni obveznik od Središnjeg ureda Porezne uprave u Zagrebu zatraži mišljenje u pogledu nekog porezno-pravnog pitanja, te postupi u skladu s dobivenim mišljenjem. To mišljenje, međutim nije obvezuju-ća informacija niti obvezujući savjet u smislu načina postupanja u dobroj vjeri, što znači da porezno tijelo može kasnije promijeniti dano mišljenje i ne ostati do-sljedno danom mišljenju što je praksa u Republici Hrvatskoj a to je u suprotnosti s pozitivno-pravnim propisima Republike Hrvatske odnosno porezno-pravnom teorijom.45

Stoga bi načelo postupanja u dobroj vjeri trebalo podrobnije razraditi, kako ne bi dolazilo do zlouporaba u njegovoj praktičnoj primjeni, odnosno treba težiti pojednostavljenju porezno-pravnih propisa i drugih propisa iz područja fi nan-ciranja javnih potreba kako bi se otklonile nedorečenosti i pravne praznine, a vrlo je bitno i permanentno cjeloživotno stručno usavršavanje i osposobljavanje službenika zaposlenih u poreznim tijelima i onih zaposlenih u tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a s ciljem stvaranja radno-pravnog procesa kojeg karakterizira pravedna i učinkovita provedba porezno-pravnih propisa i drugih propisa iz područja fi nanciranja javnih potreba. Etičkim kodek-som državnih službenika uređuju se pravila dobrog ponašanja državnih službeni-ka, utemeljena na Ustavu, ratifi ciranim i objavljenim međunarodnim ugovorima te zakonima i drugim propisima Republike Hrvatske, a dobro ponašanje držav-nih službenika podrazumijevalo bi i primjenu načela postupanja u dobroj vjeri prema građanima.

Obujam primjene načela dobre vjere u njemačkome pravu može se slobodno reći da je opće prisutan u svim, bilo konkretnim odnosno apstraktnim odnosima između države i pojedinca. Tako zahtjevi načela savjesnosti i poštenja (dobre vjere) obvezuju izvršnu, sudbenu i zakonodavnu vlast. Zakonodavac ima obvezu

nje, utvrđivanje i naplatu poreza. Tijekom postupka porezno tijelo poučit će poreznog obveznika o pravu na podnošenje zahtjeva u svrhu ostvarenja na zakonu osnovanih prava poreznog obvezni-ka. Porezno tijelo poučit će poreznog obveznika o pravu da ima pomagatelja ili poreznog savjet-nika ako ocijeni da nepoznavanje propisa ili nestručnost poreznog obveznika ili druge osobe koja sudjeluje u poreznom postupku može biti od utjecaja na ostvarivanje prava poreznog obveznika (čl. 2. i 3. Pravilnika o postupanju u dobroj vjeri sudionika porezno-pravnog odnosa, gospodar-skoj cjelini te obrascima prijave činjenica za koje postoji obveza prijavljivanja i izjave o izvorima stjecanja imovine).45 O postupanju u dobroj vjeri podrobnije vidjeti u: Doralt, W. Ruppe, H. G., Grundriss des österreichischen Steuerrechts, Band II, Manzsche Verlags - und Universitätsbuchhandlung, Wien, 2001., str. 187., Lončarić, Horvat, O., Prilog europeizaciji hrvatskog poreznog postupovnog pra-va, Zbornik radova Znanstvenog skupa «Hrvatska pred vratima EU – fi skalni aspekti», HAZU, Zagreb, 2005., str. 234.-239.


da se suzdrži od takvih zakonskih promjena koje bi prekomjerno promijenili postojeći porezni sustav na način koji bi bio nepredvidiv i štetan za porezne obveznike.

Temeljna intencija pri postepenom uvođenju načela savjesnosti i poštenja (dobre vjere) bila je stvaranje sustava oporezivanja koji će se temeljiti na pošteno-me, iskrenome i savjesnome odnosu između obiju strana u poreznome postupku. Država se prihvaćanjem načela savjesnosti i poštenja obvezuje ispuniti tri glavne zadaće: 1. štiti povjerenje građana, 2. suzdržava se od kontradiktornog ponašanja i 3. suzdržava se od zlouporabe pravnih propisa. Istovremeno država, prihvaća-jući ove obveze, nalaže građanima da sa svoje strane moraju: 1. surađivati s drža-vom, 2. suzdržati se od primjene protupravnih sredstava za izbjegavanje izvršenja svoje porezne obveze.46

6. OSNIVANJE FINANCIJSKIH SUDOVA

U hrvatskom sustavu sudbene vlasti nema posebnih sudova, tzv. fi nancijskih sudova koji provode nadzor nad aktima poreznih tijela. Sudska kontrola uprave (pa time i Porezne uprave) u nadležnosti je Upravnog suda. Stoga Upravni sud odlučuje, prema tome, i o zakonitosti akata koja donose porezna tijela.

Pravni sustavi suvremenih država poznaju različite oblike sudske kontrole uprave. U nekima od njih sudska je kontrola povjerena redovnim sudovima (Ve-lika Britanija, SAD, Danska, Norveška, Novi Zeland, Japan), a u nekima poseb-nim – upravnim sudovima (Francuska). Sukladno tome postoje i razlike između elemenata i načela postupka kontrole akata poreznih tijela ovisno o vrsti suda.47

U nastavku će biti prikazani elementi i načela postupka njemačkog fi nan-cijskog sudovanja, za kojeg je karakteristično da kontrolu akata poreznih tijela obavljaju specijalni – fi nancijski sudovi, glede toga što je hrvatsko porezno pravo, u najvećoj mjeri, izgrađeno po uzoru na njemačko porezno pravo.

Financijski sudovi u Saveznoj Republici Njemačkoj su neovisni, od upravnih tijela odvojeni, posebni upravni sudovi. Oni odlučuju u pravnim sporovima iz-među građana i fi nancijskih tijela, glavna je točka spora pravovaljanost poreznih rješenja.

46 Podrobnije vidjeti u: Grune, S. M., «Der Grundsatz von Treu und Glauben im Allgemeinen Verwaltungsrecht», Eine Studie zu Herkunft, Anwendungsbereich und Geltungsgrund, 2006. str. 56.47 Lončarić, Horvat, O., Trebaju li Hrvatskoj fi nancijski sudovi, Zbornik radova znanstvenog sku-pa «Promjene u sustavu javnih prihoda», HAZU, Zagreb, 2003., str. 181.


Financijsko pravosuđe izgrađeno je u dva stupnja. Na prvom stupnju odlu-čuju fi nancijski sudovi pojedinih saveznih zemalja odnosno zemaljski fi nancijski sudovi kao instanca za utvrđivanje činjenica. Savezni fi nancijski sud, kao savezni sud, instanca je za pravne lijekove. Zemaljski fi nancijski sudovi i Savezni fi nan-cijski sud imaju senatsko uređenje. U fi nancijskim sudovima saveznih zemalja sudjeluju i suci porotnici.

Zakon o fi nancijskim sudovima razlikuje tužbe radi oblikovanja i tužbe radi činidbe. Ako se osporava upravni akt ili traži donošenje upravnog akta, to se po-kušava riješiti tužbom radi osporavanja odnosno tužbom radi obvezivanja. Op-ćom tužbom radi činidbe traži se činjenje, trpljenje ili propuštanje, dakle činidba koja ne postoji u upravnom aktu. Tužba radi utvrđivanja ide na tvrdnju da posto-ji ili ne postoji pravni odnos, ona je supsidijarna u odnosu na druge vrste tužbi.

Pristup fi nancijskim sudovima treba imati samo građanin koji može dokaza-ti da mu je fi nancijsko tijelo povrijedilo subjektivna prava. Time se sprečavaju popularne tužbe, koje se podižu radi izvršenja prava trećih osoba ili javnog inte-resa.

Pred zemaljskim fi nancijskim sudom građanin može nastupiti sam, pred Sa-veznim fi nancijskim sudom mora svoje zastupanje povjeriti odvjetniku, pore-znom savjetniku ili revizoru.48

Karakteristično je za fi nancijsko sudovanje da se dokazni postupak, žalbeni postupak i revizija provode primjenom odredaba izvansudskog postupka. Bitna načela postupka su: načelo istraživanja, načelo učinkovitosti postupka, načelo poduzimanja mjera fi nancijskog suda samo u okviru zahtjeva sudionika postup-ka (načelo dispozicije), načelo usmene rasprave, načelo javnosti, načelo nepo-srednosti, načelo obavještavanja.

U porezno-pravni sustav Republike Hrvatske neophodno je uvesti fi nancijske sudove koji bi bili ustrojeni na dvije razine: 1) četiri fi nancijska suda bila bi smje-štena u Zagrebu, Splitu, Rijeci i Osijeku kao sudovi prvog stupanja, 2) Visoki fi -nancijski sud u Zagrebu kao sud drugog stupnja. Zbog čega je neophodno uvesti fi nancijske sudove u Republici Hrvatskoj? Za to ima više argumenata:

1. Osiguravanje bolje pravne zaštite poreznih obveznika,

2. Ostvarivanje načela pravednosti i jednakosti kao temeljnih načela pravne države,

48 Drenseck, W., Der gerichtliche Rechtsschutz in Steuersachen, Zbornik radova u povodu 70. go-dišnjice života prof. dr. sc. Božidara Jelčića, Pravni fakultet Zagreb, Zagreb, 2001., str. 101.-116.


3. Jamčenje pravne sigurnosti poreznim obveznicima,

4. Uspostavljanje fi nancijskih sudova omogućilo bi specijalizaciju sudaca u poreznim predmetima, a time bi se a) onemogućavalo dugotrajno vođenje upravnog spora u poreznim predmetima kakvo danas imamo u Republici Hrvatskoj drugim riječima sadašnji Upravni sud Republike Hrvatske bi se rasteretio poreznih predmeta, b) presudama fi nancijskog suda štitila bi se bolje prava poreznih obveznika, a obrazloženja presuda tih sudova pro fu-turo bi postajala sastavni dio komentara poreznih zakona, jer znademo da se u Europskoj uniji pojedine sudske presude preuzimaju i u odgovarajuće Smjernice.

Financijski sudovi trebaju zakonito i objektivno utvrđivati sve činjenice koje idu u korist i na štetu poreznog obveznika, odnosno poreznog tijela (države) što znači da donošenje presuda od strane fi nancijskog suda ima specifi čni praktični pravni cilj, a za pravnu državu to je osiguravanje fi nancijskih sredstava neop-hodnih za ostvarivanje njenih ustavnih funkcija, a sve u skladu s formalnim i materijalnim elementima pravne države. Pravedno i efi kasno osiguravanje fi nan-cijskih sredstava državi od strane fi nancijskih sudova također znatno utječe na ublažavanje posljedica fi nancijske krize.49

7. ZAKLJUČAK

Javna je uprava u proteklih trideset godina prošla kroz više različitih reformi, s ciljem njezine prilagodbe aktualnim društvenim i gospodarskim prilikama. Te su reforme bile provođenje sukladno različitim upravnim doktrinama. U postsoci-jalističkim zemljama tranzicija je bila provođena pod utjecajem doktrine «novog javnog menadžmenta». Kasnije je slijepo i dosljedno provođenje menadžerskih mjera napušteno, i došlo je do postupnog kombiniranja starih upravnih institu-cija i novih postupaka i metoda rada u upravi. Republika Hrvatska, kao tranzi-cijska zemlja, koja je u postupku europskih integracija, treba također izvršiti te-meljitu prilagodbu vlastitog upravnog, pravnog i političkog sustava standardima koji vrijede i u drugim zemljama Europske unije. Osim toga, ona mora i dodatno prilagoditi svoj sustav javne uprave i javni sektor uopće, kako bi osigurala pretpo-stavke za daljnji gospodarski razvoj Hrvatske. U ovom radu se analizira moguća

49 O zaštiti prava poreznih obveznika podrobnije vidjeti u: Šinković, Z., Sudska zaštita prava po-reznih obveznika u državama članicama Europske unije s posebnim osvrtom na Republiku Hr-vatsku, Zbornik radova znanstvenog skupa «Ustavne promjene Republike Hrvatske i Europska unija», Pravni fakultet Split, Split, 2010., str. 277.-299., Kujundžić, I., Europeizacija upravnog sudstva – predstojeće reforme, Upravno pravo - aktualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse, Inženjerski biro d.d., Zagreb, 2007., str. 4.


reforma jednog segmenta javne uprave, a to je porezni sustav, koji je jedan od najstarijih dijelova uprave uopće, te je nezaobilazan čimbenik u provođenju iole ozbiljnije reforme javne uprave.

Kako bi se ublažile odnosno otklonile posljedice fi nancijske krize, Republika Hrvatska u prvom redu treba imati uređen porezno-pravni sustav temeljen na kriterijima odnosno ciljevima kao što su:

- nositelje javnih proračuna treba opskrbiti dovoljnim primicima za fi nanci-ranje njihovih izdataka,

- porezni sustav treba tako usmjeriti da se oporezuje potrošnja građana,

- porezni sustav treba voditi do ravnomjerne i time pravedne raspodjele po-reznog tereta,

- porezni sustav treba biti jednostavan,

- porezni sustav trebao bi sa što manje mjera poreznog zakonodavstva reagirati na promjene u fi skalnom i gospodarskom položaju,

- porezni bi sustav trebao biti izgrađen prema priznatim pravilima konzisten-tnih pravnih sustava i time voditi računa o integracijskim zahtjevima,

- porezi ne bi smjeli djelovati na hrvatsko tržišno gospodarstvo,

- porezi bi trebali inozemnim investitorima nuditi prednosti, ali da se ne dis-kriminira hrvatske poduzetnike.50

Nužne su promjene u porezno-pravnom sustavu Republike Hrvatske, odno-sno donošenje novih konzistentnih porezno-pravih propisa kojima je cilj ublažiti odnosno otkloniti negativne posljedice fi nancijske krize s jedne strane, a s druge stane voditi računa da ne dođe do povrede pravedne raspodjele poreznog tereta odnosno načela pravednosti u oporezivanju pa se stoga predlaže uvođenje novih imovinskih poreza (poreza na drugi stan, poreza na registrirano oružje) donoše-nje Zakona o fi skalnim kasama i uvođenje fi nancijskih sudova u porezno-pravni sustav Republike Hrvatske.

50 Sever, I., Financijsko-fi skalna aktivnost hrvatske države i gospodarsko-socijalni razvitak, Zbor-nika radova «Tendencije u razvoju fi nancijske djelatnosti države», Znanstveni skup povodom 100. obljetnice tiskanja knjige Stjepana Posilovića «Financijalna znanost», HAZU, Zagreb, 2000., str. 47.-48.


LITERATURAAndrews, M., Th e Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Th eory, Oxford Development Studies, Vol. 36, br. 4, 2008.

Brignall, S. – Modell, S., An institutional perspective on performance measurement and management in the «new public sector», Management Accounting Research, Academic Press, 2000.

Broadbent, J., Evaluating «Th e New Public Management» reforms in the UK: A consti-tutional possibility?, Public Administration, Vol. 75, br. 3., 1997.

Doralt, W. Ruppe, H. G., Grundriss des österreichischen Steuerrechts, Band II, Manzs-che Verlags - und Universitätsbuchhandlung, Wien, 2001.

Dragičević, A., Leksikon političke ekonomije, Informator, Zagreb, 1983.

Drenseck, W., Der gerichtliche Rechtsschutz in Steuersachen, Zbornik radova u povodu 70. godišnjice života prof. dr. sc. Božidara Jelčića, Pravni fakultet Zagreb, Zagreb, 2001.

Družić, G., Nužnost zaokreta ekonomske politike iz prorecesijske u razvojnu, Međuna-rodni znanstveni skup Ekonomska politika, «Izvoz kao temelj strategije razvoja hrvatskog gospodarstva», Zagreb, 2005.

Esty, D. C., Good Governance at the Supranatioanl Scale: Globalizing Administrative Law, Th e Yale Law Journal, br. 115, 2006.

Frederickson, H. G., Toward a New Public Administration, u Toward a New Public Ad-ministration, Th e Minnowbrook Perspective, Chandler Publishing, Scranton, 1971.

Grune, S. M., «Der Grundsatz von Treu und Glauben im Allgemeinen Verwaltungsre-cht», Eine Studie zu Herkunft, Anwendungsbereich und Geltungsgrund, 2006.

Horvat, L., Može li se oporezivati imovina, Zbornik radova znanstvenog skupa «Promje-ne u sustavu javnih prihoda», HAZU, Zagreb, 2003.

Huther, J. – Shah, A., A Simple Measure of Good Governance, u Shah, A., Public Service Delivery, Th e World Bank, Washington, 2005.

Javor, Lj., Nekretnine kao predmet oporezivanja, Zbornik radova znanstvenog skupa «Promjene u sustavu javnih prihoda», HAZU, Zagreb, 2003.

Jelčić, Ba. i Bo., Porezni sustav i porezna politika, Informator, Zagreb, 1998.

Jelčić, Bo. Horvat, Lončarić, O. Šimović, J. Arbutina, H. Mijatović, N., Financijsko pravo i fi nancijska znanost, Narodne novine, Zagreb, 2008.

Jelčić, Bo. Šimović, J., Predgovor Zbornika radova «Tendencije u razvoju fi nancijske djelatnosti države», Znanstveni skup povodom 100. obljetnice tiskanja knjige Stjepana Posilovića «Financijalna znanost», HAZU, Zagreb, 2000.

Koprić, I. – Marčetić, G., Kriza socijalne države, reforme javne uprave i hrvatsko upravno osoblje, Hrvatska javna uprava, god. 2., br. 1., 2000.

Koprić, I., Kriza socijalne države i menadžerske reforme javne uprave, u Koprić, I.(ur.): Javna uprava, Nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb. 2006.


Koprić, I., Okviri, naglasci i perspektive aktualne decentralizacije u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, god. 3, br. 3.- 4., 2001.

Koprić, I., Neka temeljna pitanja organizacije porezne uprave u Republici Hrvatskoj, u Pusić, E. (ur.): Hrestomatija upravne znanosti, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1998.

Koprić, I., Reforme javne uprave u Hrvatskoj: okviri, iskustva i perspektive, u Koprić, I.(ur.): Javna uprava, Nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fa-kultet u Zagrebu, Zagreb, 2006.

Kujundžić, I., Europeizacija upravnog sudstva – predstojeće reforme, Upravno pravo - aktualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse, Inženjerski biro d.d., Zagreb, 2007.

Lončarić, Horvat, O., Prilog europeizaciji hrvatskog poreznog postupovnog prava, Zbor-nik radova Znanstvenog skupa «Hrvatska pred vratima EU – fi skalni aspekti», HAZU, Zagreb, 2005.

Lončarić, Horvat, O., Trebaju li Hrvatskoj fi nancijski sudovi, Zbornik radova znanstve-nog skupa «Promjene u sustavu javnih prihoda», HAZU, Zagreb, 2003.

Lozina, D. – Klarić, M., Nova javna uprava, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2003.

Mijatović, N., Oporezivanje imovine s posebnim osvrtom na oporezivanje nasljedstva i darova, Pravni fakultet Zagreb, Zagreb, 2004.

Marčetić, G., Javni službenici i tranzicija, Društveno veleučilište u Zagrebu, Konrad Ade-nauer Stiftung, Zagreb, 2005.

Mijatović, N., Porez na drugi stan u Njemačkoj, Porezni vjesnik, br. 3/06.

Nikolić, N., Počela javnog fi nanciranja, Ekonomski fakultet Split, Split, 1999.

Perišin, I., Financijski leksikon, Informator, Zagreb, 1967.

Perko Šeparović, I., Izazovi javnog menadžmenta. Dileme javne uprave, Golden Marke-ting-Tehnička knjiga, Zagreb, 2006.

Perko Šeparović, I., Novi javni menadžment – britanski model, Politička misao, god. 39, br. 4, 2002.

Pusić, E., Javna uprava i društvena teorija, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fa-kultet u Zagrebu, Zagreb, 2007.

Rosenthal, U. A. Boin, R. Comfort, L. K., Managing Crises, Th reats, Dilemmas, Oppor-tunities. Springfi eld: Charles C. Th omas, 2001.

Sever, I., Financijsko-fi skalna aktivnost hrvatske države i gospodarsko-socijalni razvitak, Zbornika radova «Tendencije u razvoju fi nancijske djelatnosti države», Znanstveni skup povodom 100. obljetnice tiskanja knjige Stjepana Posilovića «Financijalna znanost», HAZU, Zagreb, 2000.

Stoker, G., Th e new management of British local governance, Macmillan Press, London, 1999.

Šegvić, S. Boban, M. Šinković, Z., Krizno upravljanje i globalna recesija, Zbornik radova II. Međunarodna konferencija «Dani kriznog upravljanja», Velika Gorica, 2009.


Šinković, Z., Sudska zaštita prava poreznih obveznika u državama članicama Europske unije s posebnim osvrtom na Republiku Hrvatsku, Zbornik radova znanstvenog skupa «Ustavne promjene Republike Hrvatske i Europska unija», Pravni fakultet Split, Split, 2010.

Tipke, K., Steuerrechtsordnung, Band III. Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln, 1993.

Tipke, K. Lang, J., Steuerrecht, 16. Völlig überarbeitete Aufl age, Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln, 1998.

Wacker, W. H., (ur), Lexikon der deutschen und internationalen Besteuerung, Aufl age, Verlag Vahlen, München, 1994.

Wichtige Steuergesetze mit Durchführungsverordnungen (51 Aufl age), Verlag Neue Wirtschafts-Briefe, Herne/Berlin, 2003.

Pravni propisiOpći porezni zakon, Narodne novine, br. 147/08 i 18/11.

Pravilnik o postupanju u dobroj vjeri sudionika porezno-pravnog odnosa, gospodarskoj cjelini te obrascima prijave činjenica za koje postoji obveza prijavljivanja i izjave o izvori-ma stjecanja imovine, Narodne novine, br. 147/08.

Zakon o fi nanciranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Narodne novine, br. 117/93, 33/00, 73/00, 59/01, 107/01, 117/01-ispravak, 150/02, 147/03, 132/06 i 73/08.

INTERNET IZVORIhttp://www.prlog.org/10451528-quorion-boxen-achieves-certifi cation-for-swedish-cash-register-legislation.html preuzeto 6. travnja 2011.


UPORABA ELEKTRONSKE UPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ 2006 -2011 GODINA

Miljenko Šmit dipl. oec., Centar za mir, nenasilje i ljudska prava, Osijek

Sažetak

Uprava i lokalna samouprava u smislu organizacije društva je ključno mjesto in-tegracije, osnova cjelovitog razvoja i pokazatelj nivoa demokracije. Primijenjena IT u upravama je uvjet razvoja u oba smjera. U radu autor prikazuje rezultate istraživanja o primjeni elektronske uprave u lokalnim upravama RH i putem us-poredbe sa identičnim istraživanjem provedenim u 2006 godini prikazuje trend razvoja.

Summary

Government and Local Government in terms of organization of society is the key locus of integration, its basis for the general development and indicator of the level of democracy. IT applied at governments is condition for development of both di-rections. Th e paper presents results of research of the applications of e-governance in local administration bodies of the Rpublic of Croatia, and by comparison with the identical survey conducted in 2006 shows the trend of development.

Ključne riječi: elektronska uprava, uprava i lokalna samouprava, efi kasnost, de-mokracija.


Uvod

Krajem devedesetih godina s razvojem Interneta kao novog komunikacijskog medija započela je i era njegove poslovne uporabe. Kao i uvijek prvo je gospo-darski sektor motiviran profi tom uvidio prednosti i počeo eksploatirati i razvijati novi medij. Tehnologija je gotovo iz godine u godinu otvarala nove mogućnosti primjene, koje su se koristile prvo jednostavnim prezentacijama putem Interne-ta, otvaranjem komunikacijskih kanala, pa sve do realizacije potpunih poslovnih, trgovačkih i fi nancijskih transakcija. Uprave u RH, ali i u svijetu su od smog početka u zaostatku korak dva iza realnih tehnoloških mogućnosti. Cjelokupni IT sektor svoj razvoj orijentira na približavanju krajnjim korisnicima i pojedno-stavljenju korisničke uporabe. Paradoksalno, suprotno tome, velik broj uprava u svijetu pokušava ideju elektronske uprave „odmaknuti“ od svoje administraci-je, uporabom vanjskih resursa za cjelokupno obavljanje ovog posla. Elektronska uprava kao organizacijski subjekt društva ima jedinstvene mogućnosti optimira-nja svih raspoloživih resursa, integriranja subjekata razvojne politike i ne manje važnog otvaranja mogućnosti razvoja demokracije. Moduli koji to omogućavaju su unutrašnji Intranet sustavi, putem kojih se može optimirati rad administra-cije, reducirati potrebe za resursima i maksimizirati efi kasnost uprave. Modul uslužne djelatnosti integrira upravu, javna poduzeća, ustanove i gospodarski sek-tor u pravcu cjelovitog elektronskog poslovanja usmjerenog korisnicima, građa-nima. Efekti integracije ovog modula u smislu efi kasnosti i razvoja gospodarstva uprave će u narednim desetljećima biti presudni za razvoj u cjelini. Modul ak-tivne demokratizacije s transparentnim mogućnostima integracije zajednice oko odlučivanja o strateškom razvoju, o proračunu, projektima, putem elektronskih anketa, elektronskog glasovanja, direktnog (elektronskog) kontakta izabranih sa biračkim tijelom, donosi spasonosno „lijek“ za boljke današnjeg društva; korup-ciju, protekcionizma i druge ne demokratske oblike organizacije i rada.

1. Elektronske uprave u RH

Uprave u RH prošle su pionirski put u uporabi IT-a, put od prve pojave na Internetu putem „prezentacijskih web stranica“ estetski usmjerenih, sa mnogim slikama krajolika, vijećnika i gradonačelnika, pa do stranica koje ostvaruju razne oblike komunikacije, nude poslovne sadržaje, a pojedine i mogućnosti poslovnih transakcija s upravom. Istraživanjem smo napravili pregled trenutnog stanja sva-ke uprave u RH. Postavljena pitanja pratila su logičan slijed dosadašnjeg razvoja i određivala nivo praktične primjene elektronske uprave u pojedinim upravama. Istraživanje je obavljeno putem Interneta, pronalaskom odgovora na pitanja ko-jima je defi nirana trenutna pozicija uprave.


1.1. Službene Internet stranice uprava

Pitanje broj 1 ; „Dali je lokalna uprava prisutna na Internetu?“ donosi odgovor koji podrazumijeva da uprava posjeduje službenu, zakonski predviđenu domenu i primjereno tome svoju Web stranicu, ili portal. U prošlim godinama bilo je pri-mjera uprava koje su imale velik broj web stranica s imenom svoje uprave, ali kreiranih privatno od osoba koje ponekad nisu imale ni boravište u RH. Bilo je primjera gdje je službena domena bila pod kontrolom privatnih lica iako to zako-nom nije dozvoljeno. Posjedovanje službene stranice podrazumijeva da je ona pod potpunom kontrolom uprave i da uprava koristi svoju službenu „hr“ domenu. U cjelini gledajući ovaj broj govori o kvantiteti, a ne o kvaliteti primjene IT.

1.2. Uprava kao tržišno mjesto

Pitanje broj 2; Dali lokalna uprava pruža poslovne informacije putem Inter-neta? Ovim pitanjem počinje istraživanje kvalitete prezentacije e-uprave, prema okolini. Nastavak uobičajenog procesa prezentiranja uprave svijetu i okolini u smislu „to smo mi“, trebao bi biti poslovno orijentiran. Uprava koja sebe shvaća kao tržišno mjesto, putem Interneta može učiniti iskorak u prezentaciji poslov-nih i ulagačkih mogućnosti na njenom području. U tom smislu uprava kvali-tetno prezentira svoje resurse sa područja uprave; transparentne baze podataka tvrtki sa poslovnom djelatnošću, prezentaciju prireza, poreza, olakšica i drugih uvjeta poslovanja na području uprave. Ukratko potrebno je na jednostavan način pružiti sve informacije potencijalnim poslovnim partnerima i ulagačima, kako bi putem ovog medija mogli prepoznati svoj poslovni interes na području uprave. Cilj ove funkcije je ubrzanje poslovnih aktivnosti, najčešća i najveća početna uporaba ovog medija je u turističkoj djelatnosti.

1.3. Uslužna djelatnost putem Interneta

Pitanje broj 3; „Ima li uprava uspostavljen sustav za pružanje usluga građani-ma putem Interneta kao što su One-stop-shop, ili direktan rad s odjelima putem Interneta?“ Ova faza predstavlja daljnji iskorak uprave u kvaliteti uporabe IT-a. Velik broj uprava je učinio inicijalni korak u pružanju usluga svojim građanima, na način da pruža dokumente za preuzimanje i objavljuje generalne obavijesti o radu. Istraživanje provjerava koliko je uprava u mogućnosti odraditi dio, ako ne i cjelovit poslovno uslužni proces, u smislu direktne istovremene poslovne komunikacije s vanjskim klijentima, najčešće građanima područne uprave, putem Internet ko-munikacijskog kanala. U poslovnom sektoru sasvim je uobičajen način direktnog poslovanja putem Interneta. Financijske institucije ulaganjem u enkripcije i sigur-nosne protokole prednjače u uporabi sigurnih fi nancijsko poslovnih transakcija. Istraživanje je tražilo informaciju koliko uprava RH podržava ovu funkciju.


1.4. Minimum demokracije

Pitanje broj 4; „Ima li uprava postavljene funkcije za razvoj demokracije, kao što su; direktan kontakt s vijećnicima, prezentiranje planova razvoja, razvojno anketiranje, glasovanje itd.?“ Moderne CMS aplikacije dizajnirane web alatima omogućavaju neposredan kontakt, komunikaciju i zajednički rad putem Inter-neta. Sve napredne kompanije se već poslovično koriste ovom tehnologijom, jer ona osigurava integraciju, brzinu rada, transparentnost i sve druge pogodnosti koje i funkcija za razvoj demokracije potrebuje. U koliko se odluče koristiti tehnologiju uprave mogu osigurati interaktivan rad na razvoju, široku podršku biračkog tijela u svim fazama rada na programima i projektima. Inteligentna primjena osigurava zadovoljstvo građana i političku stabilnost uprave. U prvim godinama prošlog desetljeća bilo je više uprava u RH koje su krenule u tom prav-cu. Minimalan zahtjev istraživanja bio je objavljivanje liste vijećnika uz njihove pojedinačne kontakte; e-mail i telefon, sama lista vijećnika bez otvorenog direk-tnog kontakta za građane, donosila je upravi negativan rezultat na ovo pitanje.

1.5. Integralni administracijski sustavi

Pitanje broj 5; „Ima li uprava postavljen unutrašnji Intranet poslovno organi-zacijski sustav?“ Svi predizborni programi govore o velikim troškovima uprava, potrebi reorganizacije, smanjenju administracije i drugim racionalizacijama. Je-dini objektivan način na koji se to može efi kasno učiniti je uporabom integralnih intranet administrativnih sustava. Ovakvi sustavi omogućavaju veliko ubrzanje poslovanja, objektivno izvještavanje o efi kasnosti administracije, svakog pojedi-nog segmenta, što omogućava kvalitetno donošenje odluka o reorganizaciji ,uz ogromne uštede u resursima, prostoru, papiru itd. U koliko bismo bili striktni u određivanju postojanja e-uprave unutar uprava, tek otvaranje CMS mrežnih aplikacija koje integriraju cijelo administrativno poslovanje uprave, možemo istinski upotrijebiti naziv e-uprava. U ovom smislu uprave uglavnom imaju po nekoliko odvojenih sustava koji povezuju poslovnom funkcionalnom logikom pojedine odjele. Prvo su to sustavi za fi nancijsko poslovanje, zatim različiti CMS organizacijski sustav namijenjeni upravljačkoj strukturi uprave. Nas je zanimalo postojanje i uporaba cjelovitog administrativnog sustava, koji objedinjuje rad cijele administracije uprave. U koliko uprava nije imala ni početni korak, prisut-nost na Internetu, nismo istraživali ovo pitanje, pretpostavili smo da sustav nije instaliran. S obzirom da je za vanjskog korisnika pristup ovim sustavima zabra-njen odgovore smo tražili telefonom.


2. Rezultati Istraživanja

Pored prezentacije stanja elektronske uprave u RH u travnju 2011. godine u mogućnosti smo prikazati i trend razvoja. Pitanja ovog istraživanja su identična pitanjima iz istraživanja u svibnju 2006. godine. Iz tog razloga moguće je utvrditi razliku nastalu nakon 5 godina, u obimu i kvaliteti svakog segmenta, elektronske uprave u RH.

2.1. Prisutnost na Internetu

Prisutnost lokalnih uprava na Internetu u 2011 godini

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

1

PrisutniBez stranice

Službene stranice ima 86,71 % odnosno 496 upravaNije prisutno na Internetu 13,29% odnosno 76 uprava

Trend prisutnosti uprava na Internetu u RH

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

od 2006 do 2011 godine

po

sto

U 2006 godini bilo je prisutno na Internetu 272 uprave odnosno 50,3%.U 2011 godini na Internetu je prisutno 496 uprava odnosno 86,71%.


Istraživanje je pokazalo da je sa svojim službenim Web stranicama ili portali-ma u 2011 godini na Internet mediju prisutno 496 ili 86.71% uprava. U 2006 godini 50,3% uprava je bilo prisutno na Internetu. Ovaj „proces internetizacije“ je od 2006 godine imao prosječni rast od 7,3 % godišnje i u koliko se nastavi ovaj trend cijeli proces će biti dovršen za dvije godine. Ovaj rast pokazuje da je društvo u cjelini prepoznalo prezentacijsku vrijednost novog medija i priključilo se u uporabi.

2.2. Gospodarska prezentacija putem Interneta

Prezentacija gospodarstva putem Interneta u 2011 godini

0

50

100

150

200

250

300

350

400

DaNe

Poslovne informacije pruža 31,82% ili 182 upravaNe pruža poslovne informacije 68,18% ili 390 uprava


Trend gospodarske prezentacije uprava na Internetu RH

19

31,82

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2

U 2006 godini gospodarske informacije prezentiralo je 103 odnosno 19% uprava.

U 2011 godini gospodarske informacije prezentira 182 odnosno 31,82% uprava.

Istraživanje je pokazalo da u 2011 godini gospodarske informacije prezentira 31,82% ili 182 uprave. Rezultat iz 2006 godine govori o samo 19% uprava koje su uvidjele korisnost ovakve aktivnosti. Iako je razlika pozitivna i ukupno znatna, trend pokazuje prosječan godišnji rast od 2,56%. U koliko se trend nastavi ovom brzinom trebat će 26,6 godina da se dovrši ovaj segment u razvoju poslovanja uprava.

2.3. Poslovanje putem Interneta

Sustavi poslovanja putem Interneta u 2011 godini.

0

100

200

300

400

500

600

DaNe

Usluge pruža putem Interneta 66 ili 11,54% uprava Ne pruža usluge putem Interneta 506 ili 88,46% uprava


Trend razvoja pružanja usluga putem Interneta

9,4 11,54

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2

U 2006 godini usluge putem Interneta pružalo je 51 odnosno 9,4% uprava.U 2011 godini usluge putem Interneta pruža 66 odnosno 11,54% uprava.

Istraživanje u ovom zahtjevnijem segmentu pokazalo je da u 2011 godini 66 odnosno 11,54% uprava pruža usluge putem Interneta. U 2006 godini 9,4% uprava je otvorilo ovu mogućnost. Trend je neznatno pozitivan i pokazuje pro-sječan godišnji rast od 0,43%. Prateći ovaj trend upravama u RH će trebati 205,7 godina da završe ovu fazu u razvoju e-uprave.

2.4. Demokracija putem Interneta

Sustavi demokratskih funkcija u uporabi u 2011 godini

0

100

200

300

400

500

600

1

DaNe

Ima postavljene demokratske sustave 62 ili 10,84% upravaNema postavljene demokratske sustave 510 ili 89,16% uprava


Trend uporabe demokratskih sustava

15,910,84

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2

U 2006 godini demokratskim sustavima koristili se 86 odnosno 15,9% uprava.U 2011 godini demokratskim sustavima koristi se 62 odnosno 0,84% uprava.

Istraživanje ovog segmenta u 2011 godini pokazalo je da 62 ili 10,84% upra-va ima postavljene demokratske sustave. U 2006 godini 15,9% uprava je imalo postavljene „demokratske“ sustave. Ovi sustavi nikad nisu bili na višoj razini uporabe i pokazali su trend daljnjeg pada od 1,01% godišnje, što znači da će za 10 godina potpuno nestati iz uporabe uz ovakav prosječan godišnji trend.

2.5. Poslovni Intranet organizacijski sustavi

Poslovni Intranet organizacijski sustavi u uporabi u 2011 godini

0

100

200

300

400

500

600

1

DaNe

Ima postavljen Intranet organizacijski sustavi 37 ili 6,47% upravaNema Intranet organizacijski sustavi 535 ili 93,53% uprava


Trend uporabe Intranet organizacijski sustava

106,47

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2

U 2006 godini Intranet organizacijski sustava se 54 odnosno 10 % uprava.

U 2011 godini Intranet organizacijski sustava se 37 odnosno 6,47 % uprava.

Istraživanje ovog u stručnom smislu najzahtjevnijeg segmenta pokazalo je da u 2011 godini 37 ili 6,47% uprava ima Intranet integralni sustav. U 2006 godini 10% uprava imalo je u uporabi ovakav administrativno integracijski alat. Trend pokazuje prosječan godišnji pad od 3,53%, što znači u koliko se trend nastavi za dvije godine u RH više niti jedna uprava neće koristiti ovakve sustave.

Zaključak

Uporaba sustava e-uprave u RH je u cijelosti u skladu sa općim stanjem i trendovima u gospodarskom stanju i društveno prihvatljivim oblicima rada i ponašanja. U prvom trendu prezentacije na Internetu prosječni rast od 7,3 % godišnje, sa trenutno 86,71% prisutnih uprava i vidljivim završetkom procesa za 2 godine, očitava se velika motivacija prikazivanja „dobrog stanja“. Već drugi trend u kojemu treba uložiti nešto više organizacionog rada u prikazu poslovnih informacija i od kojeg se može očekivati prva realna korist za uprave, rast pada na 2,56% godišnje i počevši od trenutnih 31,82% očekivan kraj procesa je za 26,6 godina. Treći još zahtjevniji segment „pružanja usluga putem Interneta“ trenut-no je u uporabi 11,54% uprava. On zahtjeva kvalitetnu tehnologiju, organizaci-ju i edukaciju, trenutno još pokazuje pozitivan rast od 0,43% godišnje i ovom brzinom bio bi završen za 205,7 godina. Stanje ovog segmenta govori o velikom nerazumijevanju uloge, ne shvaćanju mogućnosti i korisnosti koje donosi njego-va uporaba. Kratkoročne mjere uvijek su ispred velikih strateški važnih zahvata.


Četvrti segment „demokratski sustavi“ zorno prikazuje stav i ponašanje većine djelatnika političkih struktura. Ovaj segment kojeg bi izabrani političari mogi-li koristiti tijekom cijelog svog mandata u procesu zajedničkog strateškog rasta ima trend pada od 1,01% godišnje i sa trenutnih 10,84% za 10 godina nestat će iz uporabe. Posljednji i u stručnom smislu najzahtjevniji segment „integralni administrativni sustav“ koji bi mogao donijeti toliko traženu reorganizaciju i racionalizaciju uprava, a posredno i iniciranje razvoja cijelog društva, trenutno je u uporabi kod 6,47% uprava s trendom pada od 3,53%, koji vodi nestanku sustava za dvije godine, što potpuno zaokružuje sliku stanja u RH.

LiteraturaŠmit „Priručnik za Informacijski Menadžment u jedinicama lokalne i područne samou-prave –PRLS Zagreb 2004. g.

Šmit „Informacijski Menadžment i Elektronska Uprava“ Međunarodno savjetovanje „Lo-kalna samouprava prema novoj javnoj upravi“ Split 29. siječnja – 02. veljače 2007.

(Studenti Upravnog studija) Rezultati istraživanja „Uporaba Elektronske Uprave u RH 2011“ Veleučilište Lavoslav Ružička u Vukovaru - travanj 2011. godina


NOMOTEHNIČKE PRETPOSTAVKE I ZAHTJEVI OD JAVNE UPRAVE U STVARANJU NOVIH PROPISA

Dr.sc. Marinko Đ. Učur, redoviti profesor u trajnom zvanjuPravni fakultet Sveučilišta u Rijeci

Sažetak

Stvaranje propisa u svim oblastima i na svim nivoima je složen i zahtjevan no-motehnički posao. U njemu sudjeluju brojni subjekti. Doneseni propis, kada se objavi i kada stupi na snagu postaje dio određenog pravnog sustava i poretka. Za izradu pravnih propisa potrebno je ispuniti objektivne i subjektivne pretpostavke. Okvir u kome se propisi donose čine: postojeći društveno-ekonomski i politički od-nosi, društvena svijest, moral, ekonomske zakonitosti, osnovni politički i pravni instituti, nauka i stupanj društvenog razvoja u jednoj državi ali i šire. Donose se novi propisi, mijenjaju se i dopunjuju. Bez obzira na njihovu klasifi kaciju oni su proizvod jezičnog, logičnog i političkog izražavanja. Do novog propisa treba doći uvažavanjem naučnog stvaranja prava uz uvažavanje objektivnih i subjektivnih pretpostavki, o kojima se piše u ovom radu.

Ključne riječi: nomotehnika, objektivne i subjektivne pretpostavke, stvaranje prava

Summary

Th e creation of legal texts in all fi elds and at all levels is a complex and demanding nomotechnical work. A lot of subjects are involved in it. A given legal act, when it is announced and when it is legally binding, become part of a legal system and order. For the creation of legal norms it is important to fulfi ll all objective and subjective presumptions for it. Th e framework, in which the legal norms are brought, include: actual socio-economic and political relations, social consciousness, moral, economic patterns, elementary political and legal institutes, science and the degree of the social development in one country and also wider. New legal rules are being brought, are being changed or fulfi lled. Without notice of their classifi cation they are products of the linguistic, logical and political expression. To get a new legal text, is important to appreciate the scientifi c creation of law accompanied with the appreciation of all objective and subjective presumptions, about which this text deals.

Key words: nomotehnics, objective and subjective presumptions, the creation of law


1. UVOD

Proces stvaranja novih propisa polazi od ideje, inicijative čovjeka (ljudi) u određenoj organizaciji, a „ljudi u organizaciji (su) njezin najbitniji i nezamjenjiv element, jer oni svojim svojstvima, omogućuju ostvarenje cilja ili ciljeva određe-nog organa odnosno organizacije“.1

Nadležnost za donošenje propisa, kao objektivna nomotehnička pretpostav-ka, ne može se realizirati bez ljudi „koji će prema svojim stručnim i drugim sposobnostima“, ostvariti tu nadležnost. To se ne postiže samim primanjem za rad u tijelu uprave na određena radna mjesta, već stalnim usavršavanjem i una-pređenjem., te stvaranjem potrebnih uvjeta za rad. U pitanju je intelektualni rad posebne vrste, ako ne kao trajni onda trajniji rad i kao glavno zanimanje. Znan-stvenim normiranjem ne može se baviti redaktor površnih znanja ili koji to čini privremeno ili povremeno. To se radi u timu i u pripremi građe za novi propis što zahtjeva, pored ostalog i vrijeme u kome se to realizira.

Očekuje se zalaganje u tom radu, zavidni rezultati rada, odgovornost na radu, samoinicijativnost, pravovremenost i kreativnost. To pretpostavlja bogata opća i posebna znanja za taj složeni posao.

Imajući u vidu da pripremu (u najširem smislu riječi) propisa obavljaju dr-žavni službenici, oni taj posao trebaju obavljati savjesno i uredno „po nalogu i uputama onoga (onih) koji rukovode tijelom“ u kome se taj posao obavlja, ali i da im se omogući stalno upotpunjavanje stručnih znanja i sustavno razvijanje stručnih sposobnosti i usavršavanje (do specijalizacije) kao bi navedene poslove uspješnije obavili.

Akti uprave imaju „široki formalni smisao“, jer se njime „obuhvaća svaka vrsta akta koji organi uprave donose u ostvarivanju svoje funkcije“. Tu spadaju i općenormativni akti. Kako će se i tko će ih donositi određuje zakonodavac. Nad-ležno upravno tijelo donosi podzakonski (provedbeni) propis. On je apstraktan, ali manje apstraktan od zakona. Sastavljen je od pravnih normi „kojim se na opći način propisuje pravilo ponašanja“. „Za donošenje općenormativnog akta vrijede posebna načela i principi“.2

1 BORKOVIĆ, I.: Upravno pravo, Informator, Zagreb, 1991., str. 181. 2 Ibid., str. 284. i 285.


To se realizira u okvirima države, kao subjekta zakonodavne, upravne (izvrš-ne) i sudbene vlasti. Državni službenik, nakon prijema u državnu službu (uspo-stavljanjem službeničkog odnosa) obavlja za državu poslove javne vlasti. To čini i kada neposredno ili posredno sudjeluje (samostalno ili u timu) u pisanju novih propisa. To su, uglavnom službenici visoke stručne spreme, koji rade u stručnim službama. Naglašava se permanentno stručno usavršavanje po različitim progra-mima.3

Oni koji rade na „izradi“ propisa morali bi biti uključeni u posebne programe iz nomotehnike.

Pristupiti izradi (budućeg) propisa zahtjeva ispunjavanje brojnih objektivnih i subjektivnih pretpostavki za taj nomotehnički znanstveni proces. Pretpostavke (praesumptiones) su razne činjenice, pojave, stanja, znanja i sposobnosti te uzroci koji prethode nakon djelovanja (u okviru teme) postupku stvaranja propisa.

Stručnjaci koji sudjeluju u postupku izrade (budućeg) pravnog propisa mo-raju potpunije poznavati pravni sustav države, kao skup općih pravnih normi raspoređenih, s obzirom na njihov sadržaj, u nizu većih ili manjih jedinica koje su međusobno povezane, tako da sve zajedno čine jednu neproturječnu i jedin-stvenu cjelinu (jedinstveni instituti i principi trajne vrijednosti). Niži elementi pravnog sustava su pravni instituti (institucije), a viši elementi toga sustava su pravne grane (pravna grana). Pravo nije statično zbog toga se ti elementi uče i primjenjuju u njihovom kretanju (dinamičnosti odnosno razvoju). Pravna zna-nost sređuje pravne norme u pravni sustav kao cjelinu od općih ka konkretnim.

Poseban zahtjev je znanje materijalnog prava (grana prava, instituta) u propi-sima, sudskoj praksi, stručnoj i znanstvenoj stvarnosti.

Taj složeni, obiman i zahtjevan posao treba raditi uz pomoć informatičke teh-nologije. U računalnom sklopovlju (hardware) su elektromehaničke komponen-te računala u kojima se nalaze brojni podaci bitni za pripremu propisa. Redaktori propisa trebaju imati računalne programe (software) koji će im omogućiti izvođe-nje obrade i oblikovanje propisa na podacima primjenom računalnog sklopovlja. Cjelovitost omogućuju telekomunikacijske tehnologije koje povezuju računala.

Bitna je „baza podataka“ i to tzv. „baze neformativnih podataka“ koje sadr-že tekstualne ili različite multimedijske podatke („baza dokumenata“): stručni i znanstveni članci, propisi, sudska praksa i dr.

3 Zakon o državnim službenicima, NN br. 92/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08


U informatizaciji se posebno koristi novi pristup kao podrška timskom radu, bez kojega nema izrade propisa.

Slijedi unos teksta (unos, izmjena, pretraživanje, odabiranje, kao i niz drugih „operacija“ koje ovaj posao omogućuje). To je minimum zahtjeva čije ispunjava-nje olakšava posao brojnim pojedincima i timovima u izradi pravnih propisa.

Na kraju Uvoda recimo da je ovaj rad usmjeren na upravu i njenu zadaću u stvaranju propisa. Ovdje se misli na „upravu u užem smislu“, kao skup „državnih tijela koja su pozitivnim normama određene kao uprava, čija se djelatnost poseb-no očituje u neposrednoj provedbi zakona, rješavanju u upravnim stvarima, pro-vedbi upravnog nadzora, obavljanju materijalnih i obavljanju drugih upravnih i sličnih poslova koji su joj, u skladu s zahtjevima društvene sredine i načelima pravnog sustava stavljene u nadležnost“.4

Zakon kaže da su „poslovi državne uprave“ i „donošenje propisa za provedbu zakona“. Riječ je o donošenju općih akata.5

2. PRETPOSTAVKE ZA IZRADU I DONOŠENJE PRAVNIH PROPISA

Pod pretpostavkom pravilne (znanstvene) normativne djelatnosti podrazumi-jevamo sva djelovanja (aktivnosti), pojave, elemente, znanja, vještine, i drugo koje pomažu pri osnovnom zadatku izrade pravnih akata.6

U nomotehnici se najčešće govori o ovim pretpostavkama: pravna svijest, zna-nje, priprema građe i timski rad, nadležnost, postupak, prostorno i vremensko važenje pravnog propisa. Izrada pravnih propisa podrazumijeva znanje, primjenu i kontrolu znanstvenih pravila i suvremene pravne prakse u stvaranju takvih pro-pisa koji će odgovarati zahtjevima modernoga vremena. To postaje sve zahtjev-nije kada se državno zakonodavstvo usklađuje s pravnom stečevinom Europske unije (EU). Taj oblik društvenog stvaranja „pokriva“ različite društvene odnose regulirane pravom. Na taj način ti društveni odnosi postaju pravni odnosi.

Pretpostavke za donošenje i izradu pravnih propisa, „moraju objektivno po-stojati prilikom donošenja bilo kojeg pravnog propisa kao garancija zakonitog i

4 Borković, I.: Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002., str, 11.5 Zakon o sustavu državne uprave, NN br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03, 199/03, 79/076 Ivanjko, Š.: Izdelova samoupravnih splošnih aktov, Center za samoupravno normativna dejavnost, (Osnove nomotehnike), druga izdaja, Ljubljana, 1982. , str. 130.


pravilnog donošenja“ i one su „vezane za ličnost redaktora“ koje su subjektivne prirode.7 Objektivne i subjektivne pretpostavke uzimaju se kumulativno.

„Pravno normiranje ima pretpostavke, koje su neophodne u davanju forme prava društvenoj stvarnosti“.8

Ne treba se lako odreći niti jedne pretpostavke stvaranja prava koju pojedini autori navode, bez obzira na njihovu prirodu, značaj, ulogu i utjecaj.9

Pravnici su najodgovorniji za redakciju propisa, za normativno izražavanje prava, za stvaranje opće pravne norme. Vlast će svakodnevno tražiti da se prav-nim propisima „uredi“ njena volja i ciljevi, interesi i odnosi. Paušalni, neistraženi, nepripremljeni, ishitreni i ad hoc „smišljeni“ propisi primjeri su neznanstvenog normiranja, bez bitnih i karakterističnih, objektivnih i subjektivnih pretpostavki naučne normativne aktivnosti.

2.1. Subjektivne pretpostavke za donošenje i izradu pravnih propisa

2.1.1. Pravna svijest

Izrada pravnih propisa zahtijeva od svih pojedinaca koji sudjeluju u postupku izrade tih akata, a posebno od redaktora, zavidan stupanj društvene svijesti kao izrazu društvene stvarnosti. Redaktor je dio društva u kojem se propis stvara.

U vremenu u kojem radimo i živimo, a naročito ovih godina, u naglašenom projektiranju promjena u društvu (nažalost često u „idejnom projektu“ i nedo-vršenoj „tender-dokumentaciji“) veoma je značajno razvijati i pravilno tumačiti svijest ljudi o pravu. Tim više to vrijedi za one koji su bliže „stvaranju“ novih pravnih normi. Radi se o uzročno posljedičnim relacijama koje se više ili manje pokazuju u vidu koncentričnih krugova, odnosa među ljudima, više ili manje pravom uređenim. Od redaktora se zahtijeva poznavanje sadržaja datog pozitiv-nog prava i kritički odnos prema njemu. Pravna svijest za redaktora jeste prije svega izgrađeni stav o osnovnim vrijednostima ustavnog uređenja u državi. U njima je normativno-pravno izražena svijest o promjeni vlasničkih odnosa, odno-sa u organiziranju osnovnih subjekata pravnog prometa, mjesta i uloge banaka,

7 Borković, I.: Postupak i tehnika izrade pravnih propisa, drugo, izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Informator, Zagreb, 1987. , str. 54.8 Blagojević, S., Ivanović, B.: Pravno normiranje, NIO „Univerzitetska riječ» , Titograd, 1984. , str.116.9 Vuković, M., Vuković, Đ.: Izrada pravnih propisa - Nomotehnika, 3. dopunjeno i ispravljeno izdanje, Informator, Zagreb , 1981.; Zečević, M.: Proces stvaranja opštih akata, Privredna štampa, Beograd, 1978.


korekcija u slobodnoj razmjeni rada, stranim ulaganjima i privredi, o organima u državi, u privrednim subjektima, o ustanovama, sudovima i drugome.

Stvaranje pravnih normi pretpostavlja svijest o pravu uopće. Pravna svijest izražava se prvenstveno u svijesti o postojećem pravnom poretku. Međutim prav-na svijest sadrži i svijest o „zamišljenom (željenom) pravnom poretku“. Mora se voditi računa o stvaranju novih pravila ponašanja ljudi i drugih subjekata da bi se koordinirao njihov rad. „Norme su pravila koja se obraćaju na čovjekovu svijest, koja je relativno slobodna da ih poštuje ili prekrši“.10 Te „norme“ pišu ljudi odre-đenih osjećaja društvenih i moralnih vrijednosti. Koja je to i kolika mjera za sebe, za čovjeka, za njegova prava, za društvo i to konkretno društvo i kakve akcije i veze uspostaviti među tim subjektima i njihovim vrijednostima i dobrima. Pod istim krovom nalaze se pojedine oblasti kao sobe u udobnom stanu. Oblast prava graniči se, prelijeva, dopunjuje, uvjetuje i mijenja kao i druge, privredne i ne-privredne oblasti i djelatnosti, politika, kultura, moral, obrazovanje, proizvodnja u najširem smislu i druge. Svaka ima svoju posebnu ali i zajedničku vrijednost. Generalni parametar je koliko ona čini dobra za čovjeka, njegovu sreću, uspjeh, slobodu i zadovoljavanje njegovih sve većih i izbirljivih potreba.11

Pristupiti izradi pravnog propisa znači dograditi norme u već postojeći skup pravnih normi čvrsto povezanih među sobom, s ciljem da se primijene u po-našanju onih subjekata kojima su namijenjene. Zajedno sa drugim normama (moralnim, ekonomskim, državnim, političkim i drugim) pravna norma ulazi u društveni poredak kao dinamična pojava, u stalnom kretanju i stvaranju. Pravnu svijest čini i svijest o tom kretanju i stvaranju.

Prema mišljenju profesora Mihajla i Đure Vukovića kao pretpostavke za po-stizanje nekog cilja razumijevaju se razne činjenice, pojave, stanja, znanja, i razne sposobnosti, a ako je cilj „dobra izrada pravnih propisa“ onda se pretpostavke svode na : pravnu svijest, znanje i pripremanje materijala. Pravna svijest je uži pojam svijesti uopće i znači „posebnu mentalnu sposobnost čovjeka da pojedine društvene odnose ocjenjuje po izvjesnom pravnom kriteriju i da je uvjeren u opravdanost te ocjene“.12

Pravna svijest je ispred propisa, u propisu i iza njega. U raznim područjima društvenog života „vladaju“ određena pravila, određene pravilnosti, uzročno-po-

10 Lukić, R.: Teorija države i prava, Savremena administracija, Beograd 1964., str. 114.11 Pađen, I.: (Ne)ćudorednost (međunarodnog) prava pristup fi lozofi ji prava, Izdavački centar Rijeka, Rijeka, 1988.12 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 125. i 126.


sljedične veze i permanentni razvoj čovjeka i društva. Ne može redaktor propisa živjeti u staklenoj boci „gledati, a ne vidjeti“, a pogotovo „gledati, a ne slušati“. On je prije svega čovjek određenih znanja i saznanja, kvaliteta i sposobnosti u mikro, mezo i makro okruženju. Razvijajući svijest o sebi i „svom“ društvu stvara temelj za razvijanje pravne svijesti.

Za profesora Zečevića pravna svijest jeste „specifi čno mjerilo postojećeg ili pretpostavljenog pravnog poretka“. „Pravnu svijest opredjeljuju ukupni društveni odnosi, tako da se sa njihovom promjenom mijenja i priroda pravne svijesti.“13

Autor ovdje razlikuje „postojeći“ od „pretpostavljenog“ pravnog poretka. Svi-jest redaktora o postojećoj organizaciji privrednih subjekata i njihovom pravnom položaju u pravnom prometu, o oblicima vlasničko-pravnih odnosa, o funkcija-ma pojedinih državnih tijela, o osnovama pravosudnog sistema i sistema uprave, te brojna druga pitanja, stvorila su pravnu svijest o postojećem pravnom poret-ku, ali i istodobno i osnovu za „pretpostavljeni“ pravni poredak. Na izgrađiva-nje pravne svijesti utječu: sudska praksa, znanost i „sve ustanove koje utječu na zakonodavnu praksu“ , a ova se „opet u svom povratnom djelovanju refl ektira na pravnim propisima“.14

2.2. Znanje

U ustavima suvremenih država upisano je pravo na rad i slobodu rada, prema znanju i sposobnostima.15

„Znanja su određeni sadržaji koji se stječu učenjem (obrazovanjem) odnosno iskustvom (praktičnim radom), a odnose se na poznavanje određenih činjenica i okolnosti koje su nužne za izvršavanje danog posla“.16 Radi se o stručnim znanji-ma. Stručna znanja razlikujemo po prirodi, vrsti, stupnju i načinu stjecanja.17 Polazimo od toga „da propise može s uspjehom redigirati samo onaj koji je struč-njak u materijalnom pravu i stručnjak u nomotehnici“,18 pa naglasimo da se radi o stručnjaku zato što posjeduje stručna znanja. Prema prirodi ta stručna znanja mogu biti teorijska i praktična. Ona se uvjetuju i uzimaju se kumulativno. Zna-nja koja stječemo tijekom školovanja nisu dovoljna za čitav period radnog vije-

13 Zečević, M., op.cit., str. 23.14 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 126.15 Odredbe ustava suvremenih demokratskih država16 Dimitrijević, P.: Javna uprava, Niš, 1964., str. 232.17 Šunderić, B.: Uslovi zasnivanja radnog odnosa radnika, Naučna knjiga, Beograd, 1987., str. 123 i dalje.18 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 128.


ka. Govori se o pravnom znanju kao jednoj od pretpostavki (praesumptiones) za ostvarivanje funkcije normiranja i formaliziranja normativnih akata.19

„Polazeći od toga kako je bitno da se izradom pravnih propisa bave isključivo pravnici i pretpostavljajući pri tome prosječnu pravnu svijest, mi ovdje kao te-meljnu subjektivnu pretpostavku za uspješno bavljenje izradom pravnih propisa ističemo posjedovanje odgovarajućeg znanja“.20

To „odgovarajuće znanje“ opet znači: pored ostalog znanje jezika, posebna znanja, poznavanje materijalnog prava, materijalne i formalne karakteristike i poznavanje konkretnih odnosa.21 „Normiranje je stručna djelatnost, stručni rad, kojeg treba poznavati“.22

2.2.1. Opća naobrazba

„Opća naobrazba je nužni element u kvantumu znanja potrebnog za izradu pravnih propisa“.23 Opća znanja omogućuju redaktoru da zna kada će, koga i zašto pitati i s kime će i koliko surađivati kao stručnjakom.24

Zaključimo ovo pitanje o općoj naobrazbi, citiranjem riječi profesora Vuko-vića: „Pojedinci, koji nisu stekli potreban stupanj općeg obrazovanja, ne bi se uopće smjeli prihvaćati redigiranja pravnih propisa“.25

2.2.2. Sposobnost jezičnog izražavanja

Svi autori stručnih i znanstvenih radova iz Nomotehnike slažu se da „redak-tor pravnih propisa mora vladati sposobnošću jezičnog izražavanja koje, između ostalog, pretpostavlja nužno poznavanje jezika i visoku pismenost“.26

2.2.3. Poznavanje društveno-političkog uređenja i pravnog sistema

Uvijek se pravni propisi, kao dio pravnog sistema, donose u okviru određenog društveno-političkog uređenja. Zbog toga posebnu ulogu u izradi propisa ima znanje o osnovama društvenog i političkog uređenja. To se prvenstveno odnosi

19 Zečević, M., op. cit., str. 23.20 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 105.21 Ivanjko, Š., op. cit., str. 135.-145.22 Blagojević, S., Ivanović, B., op. cit., str. 117.23 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 105.24 Ivanjko, Š., op. cit., str. 136. i 137.25 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 127.26 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 107.; Ivanjko, Š., op. cit., str. 137.; Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 127. i dr.


na poznavanje ustavnih načela, načela vlasti, načela morala i dr.27 Tako je i u svim suvremenim sustavima.28

U okviru Ustava kreće se poznavanje društveno-političkog uređenja i prav-nog sistema.29 Redaktor propisa mora poznavati sistem vršenja političke vlasti, subjekte i organe koji vrše političku vlast, načela i norme kojima se regulira po-litička vlast.

„Društvena politika je usko povezana s društvenim uređenjem.“30 „Pravni si-stem je skup općih pravnih normi raspoređenih, s obzirom na njihovu sadržinu, u niz većih ili manjih jedinica koje su međusobno povezane, tako da sve zajedno čine jednu neproturječnu i jedinstvenu cjelinu“.31

„Poznavanje pravnog sistema tvori, rekli bismo, najvažniji dio znanja potreb-no za izradu pravnih propisa i s poznavanjem nomotehnike predstavlja donju granicu subjektivnih pretpostavki ispod koje se o kvalitativnoj izradi pravnih propisa ne može ni govoriti“.32

2.2.4. Poznavanje materijalnog prava

Ova pretpostavka znači zahtjev da redaktor šire poznaje materijalno pravo, a posebno pravne oblasti u koju spada materija koja se uređuje.33

U jednoj pravnoj grani brojni su propisi koje redaktor mora poznavati. Pored tih propisa redaktor mora znati sudsku praksu pravnog područja u kojem se vrši redigiranje propisa. Bez kompjuterske obrade i ažurne baze podataka teško će ići dalje. Znanje informatike je nezaobilazno.

Nužno je i poznavanje „granične pravne materije“ kao i poznavanje ustavne materije i pravne terminologije.34

27 Kao u poz. bilj. 15.28 Vidi univerzalna pravna vrela u Učur, M.: Nomotehnika, Veleučilište u Rijeci, Rijeka, 2007.29 Loc. cit.; Ustav RH, NN br. 41/01, 55/01, 76/10 i 85/1030 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 127.31 Zečević, M., op. cit., str. 122.32 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 105.33 Zečević, M., op. cit., str. 23.34 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 106.


2.2.5. Znanje nomotehnike

Redaktor mora poznavati pravila i tehniku izrade propisa, „principa i načela koje nomotehnika kao nauka utvrđuje za izradu pravnih propisa“.35 „Zato se ne smije uzeti, kao što se obično misli, da će svaki pravnik, iako se ovom znanošću ne bavi, samo zato što je pravnik, biti sposoban da redigira propise“.36

Nomotehnika, kao posebna znanstvena disciplina izučava pravno normiranje kao oblik društvenog stvaranja, posebno izražavanje u pravnim propisima (jezik, logika i političko izražavanje), metode za izradu propisa, sadržaj pravnog propisa, izrada konačnog teksta propisa i objavljivanje pravnih propisa.

2.2.6. Priprema materijala i timski rad

Prije nego što pristupi izradi konkretnog teksta propisa pravnik mora, a da bi ostvario društveno-političke ciljeve, pristupiti pripremi materijala bez improviza-cije i materijalizma. Bez timskog rada to se ne može postići, a naročito kod izrade tzv. „kombiniranih pravila“.

Pored poznavanja materijalnog prava, zahtijeva se poznavanje prirodnih zako-na struke i poznavanje tehnike redigiranja propisa.37

U pripremi materijala ulazi i „prikupljanje građe“ iz drugih disciplina, sve u „širokom istraživačkom radu“.38 Na temeljni određivanja cilja koji želimo postići izradom propisa, i pripremljenog materijala pristupa se izradi određenog norma-tivnog akta.39

Teško je pobrojati sve koji rade u timu. U timu svi rade svoj posao ali timski. Zbog toga se koriste određena radna tijela u pripremi propisnika. Što duža i kva-litetnija priprema to je za očekivati kvalitetniji propis.

3. OBJEKTIVNE PRETPOSTAVKE ZA DONOŠENJE PRAVNIH PROPISA

Prema profesoru Borkoviću, objektivne pretpostavke su one „čije je postoja-nje nužno da bi pravni propis bio donijet na dopustiv način i da bi po svom sa-držaju bilo pravilno gledano sa stajališta ustavnosti i zakonitosti“, i „one moraju

35 Ibid., str.107.36 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 127.37 Ibid, str. 27. i 28.38 Ibid, str. 172.39 Zečević, M., op. cit., str. 29.


postojati prilikom donošenja bilo kojeg pravnog propisa kao garancija zakonitog i pravilnog donošenja“.40

Po istom autoru takve pretpostavke jesu:

a) da je donosilac pravnog propisa nadležan

b) da je provedena određena procedura donošenja pravnog propisa

c) da pravni propis ima odgovarajući sadržaj

d) da je pravnom propisu osigurano vremensko i prostorno djelovanje

Profesor Zečević kaže: „Forma pravnog akta je način na koji se on donosi, i sastoji se iz tri elementa: nadležnost pravnog subjekta za njegovo donošenje, postupka donošenja i njegove materijalizacije“.41

Pravni propis izražava se uvijek prije svoje primjene, eksplicitno nastaje for-malno.42 Vremensko i prostorno djelovanje objašnjava se u klasifi kaciji univerzal-nih i partikularnih propisa, početku važenja, retroaktivnom važenju, kalendar-skoj oznaci važenja i prestankom važenja propisa.43

3.1. Nadležnost donosioca pravnog propisa

Jedno od osnovnih formalno-pravnih obilježja i zahtjeva od pravnog propisa jeste uvjet da taj i takav pravni propis bude donesen od strane organa koji je nadležan za njegovo donošenje. Za niži akt uvijek je u višem aktu određena nad-ležnost njegova donošenja.

Radi se o vrlo suštinskim pitanjima koji se na ovu objektivnu pretpostavku za donošenje pravnog propisa odnose.44

3.2. Procedura donošenja pravnog propisa

Pod ovom pretpostavkom podrazumijevaju se „postupci putem koji se donose opći pravni akti (pravni propisi).“45

Bitni elementi ove pretpostavke, uglavnom bi mogli biti ovi:

- mora se poštivati odgovarajuća procedura

40 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 54.41 Zečević, M., op. cit., str. 27.42 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 45. i 46.43 Ibid, str, 108.; Zečević, M., op. cit., str. 61. - 65.44 Ivančević, V.: Nomotehnika ogledi, Narodne novine, Zagreb, 1988., str. 172-175.45 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 157.


- radnje, rokovi i organi unaprijed su propisani

- na radnje, rokove i organe mora se paziti „u toku“ čitava postupka

- „što je važnost jednog pravnog propisa veća to je procedura njegova donoše-nja preciznija i detaljnije propisana“

- „složeniji akt ima složeniji postupak donošenja“

- nepoštivanje postupka čini pravni propis formalno neustavnim, odnosno formalno nezakonitim

Posebna ili specifi čna procedura za pojedine vrste pravnih propisa odnosi se na:

- postupak za promjenu Ustava

- postupak za donošenja zakona

- postupak za ratifi kaciju međunarodnih ugovora i o postupku sklapanja i izvršavanja međunarodnih ugovora

- postupak donošenja autonomnih općih akata

- postupak za donošenje akata društveno-ekonomskog usmjeravanja: deklara-cija, rezolucija preporuka, zaključaka i dogovora

- donošenje propisa u trgovačkim društvima, ustanovama i brojni drugi.46

3.3. Sadržaj pravnog propisa

„Dati odgovarajući sadržaj jednom pravnom propisu znači obuhvatiti njego-vim odredbama onu oblast društvenih odnosa koja odgovara nadležnosti njegova donosioca“.47

„Sadržaj propisnika mora biti sastavljen tako da sadržava apercipiranje , a to isto se opet olakšava što boljom preglednošću. Sadržaj propisnika može biti im-perativan (prohibitivan) ili informativan ili oboje zajedno“.48

Sa stajališta sistematike pravnog propisa to znači, pored utvrđivanja moguć-nosti sadržaja, još i postavljanje sadržaja po logičnom redu tako da sadržaj koji je dan, uz ukupnost oznaka, ima i unutrašnju logičku vezu.49

46 Vidi Zečević, M., op. cit., str. 69.-104.; Borković, I.: Postupak…, op. cit. 56.-82.; Blagojević, S., Ivanović, B., op. cit., str. 160.-178. i dr.47 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 82.48 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 142.49 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 157.


Sadržaj u pravilu nije propisan. Njega utvrđuje praksa: naziv, uvodni dio, osnovni (normativni) dio, kaznene odredbe (po potrebi) i prelazne i završne odredbe. Svi oni su u stvari dijelovi jedne neproturječne cjeline, a svaki dio sam za sebe čini jednu konzistentnu cjelinu.50

Sadržaj se formalno raspoređuje u ovu strukturu: dijelovi, glave, odjeljci i pododjeljci, članci, stavci, alineje. O „formalnostima“ izrađenog propisa detaljno piše profesor V. Ivančević.51

3.4. Djelovanje pravnog propisa u prostoru i vremenu

Prostor je jedna od osnova za donošenje i važenje normativnog akta. „Vrijeme je u odnosima između ljudi dobilo pravni karakter, pa zbog toga i dolazi u obzir prilikom normiranja društvenih odnosa“.52

Kad god se za potrebe društvenih odnosa govori o prostoru, uvijek se ima na umu izvjestan poredak.53

„Kod vremenskog važenja pravnog propisa treba razgraničiti dva momenta: a) početak važenja i b) prestanak važenja pravnog propisa“.54

Moguće je nekoliko određivanja važenja: točno određenog dana, danom objavljivanja, danom donošenja, nakon objavljivanja, nastupom određenog do-gađaja.55 Kako se radi o vrlo značajnim pitanjima njih treba precizno objasni-ti.56

4. ZAKLJUČAK

Rad je pisan u tezama sa željom da da osnovne napomene o pitanjima pret-postavki za izradu pravnih propisa. Svjestan brojnih manjkavosti, upućuje se na potrebu da se detaljnije piše o: pripremi građe i timskom radu, o znanju uopće i pravnom znanju, a naročito o nadležnosti donosioca pravnog propisa, posebnim postupcima za donošenje heteronomnih i autonomnih propisa, o sadržaju, vre-menskom i prostornom djelovanju propisa. Propis mora biti jednostavan i bez „konfl iktnih“ normi. U izradi propisa moraju se poštivati suvremena rješenja,

50 Zečević, M., op. cit., str. 53.51 Ivančević, V., op. cit., str. 172. i dr.52 Zečević, M., op. cit., str. 63. i 64.53 Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 18., 19. i 112.54 Ibid., str. 19., 20. i 113.; Zečević, M., op. cit., str. 64.55 Borković, I.: Postupak…, op. cit. 87.; Vuković, M., Vuković, Đ., op. cit., str. 112.-119.56 Ibid, str. 100. i 113.


univerzalna i regionalna vrela prava. Izrada propisa ne trpi prepisivanje zadaća, originalnost je nužna i nezaobilazna.

Izrada propisa zahtijeva dobro poznavanje i uvažavanje objektivnih i subjektiv-nih pretpostavki. Svaka ima svoje značenje, ulogu i utjecaj. Čine „mrežni plan“ u tom procesu. Na taj način će se u primjeni jamčiti pravna sigurnost i dostupnost prava svim subjektima. Primjena mora biti izvjesna i točna. Pravna sigurnost je temelj funkcioniranja pravne države i poštivanja načela legaliteta.

Posebne obveze su prema primarnim i sekundarnim vrelima prava EU (har-monizacija zakonodavstva) s acquis communautaiere-om. Sve navedeno odnosi se i na heteronomne i na autonomne propise.

„Pojam uprave u širim razmjerima predodređen je karakterom društveno-po-litičkog uređenja zemlje.“ Treba ga tumačiti uključujući i element dinamičnosti. To posebno kada se „uzima funkcija odnosno sadržaj upravne djelatnosti“, pa „javnu upravu u materijalnom smislu tvore upravne djelatnosti“ kao skup javnih službi što osiguravaju izvršavanje brojnih „zadaća značajnih za državu radi ostva-renja javne koristi“.

U ovome radu naglašen je samo jedan od glavnih poslova državne uprave: donošenje propisa za provedbu zakona, ali i drugi stručni poslovi u pripremi propisa (pa i zakona). To je „autoritativni pristup“ uprave „kada se donose opći akti“. To se odnosi na pripremu Ustava, (izmjena i dopuna) zakona, poslovni-ka i drugih općih akata Hrvatskog Sabora, općih akata predsjednika Republike Hrvatske, općih akata Vlade Republike Hrvatske i ministara, općih akata tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave itd. „Zahtjev pravne države jest da svi društveni odnosi budu regulirani pravnim pravilima“. Zakonski tekst mora biti precizan, nedvosmislen, te jasan i posebno pregledan, a „niz detalja valja razraditi posebnim aktom (podzakonskom općenormativnom normom)“.

Sav taj posao rade „osobe na radu u državnoj upravi“ kao njezin „najbitniji i nezamjenjivi element“.57 Oni tako obavljaju „djelatnost pravnog normiranja (koje) je složen i iznad svega odgovoran oblik društvenog stvaranja“. Zbog toga se pretpostavlja i „poklanjanje odgovarajuće pažnje izobrazbi stručnog kadra koji će se baviti složenim poslom redigiranja pravnih propisa“.58

Državni službenici rade u državnim tijelima i obavljaju poslove „iz djelokruga tih tijela utvrđeno Ustavom, zakonom ili drugim propisom donesenim na teme-

57 Borković, I., Upravno…, op. cit., str. 356. i dr.58 Borković, I.: Nomotehnika, Pravni fakultet, Split, 1996., u Predgovoru


lju Ustava i zakona“ kao redovito zanimanje.59 Pored brojnih dužnosti, državni službenik ima i „dužnost stručnog postupanja“, pa je u tom smislu dužan „osi-gurati visoku kvalitetu stručnosti svoga rada, unapređujući stručne sposobnosti i sudjelujući u stručnom usavršavanju potrebnom za osobno napredovanje i pove-ćanje učinkovitosti državne uprave“, a „državna tijela dužna su trajno se brinuti o stručnom usavršavanju državnih službenika kroz organiziranje radionica, vježbi, seminara, tečajeva i sl.“.60

U poslovima znanstvene izrade (nacrta, prijedloga) propisa zahtjevna je „izo-brazba državnih službenika“, a „svi državni službenici dužni su trajno se ospo-sobljavati za poslove radnog mjesta i usavršavati stručnu sposobnost i vještine u organiziranim programima izobrazbe“.61

To se odnosi na sve javne službenike koji obavljaju poslove normativne ak-tivnosti, bez obzira da li se pojam javni službenik defi nira s organizacijskog (for-malnog) i/ili funkcionalnog (sadržanoj) aspekta. No, naše je mišljenje da je taj pojam bolje koristiti s mješovitog pristupa koji „koristi jednako i organizacijske i funkcionalne elemente“.62

„Zahtjev pravne države jest da svi društveni odnosi budu regulirani pravnim pravilima“. Nakon Ustava, dolazi zakon „kao oblik pravnog pravila najprihvat-ljivijeg za reguliranje društvenog ponašanja“. Iza njih su podzakonski općenor-mativni akti.63

Nomotehnika kao znanost o stvaranju pravnih propisa mora uvažavati klasi-fi kaciju podzakonskih općenormativnih akata: prema posebnom ovlaštenju; za izvršenje zakona; koji dopunjuju i koji zamjenjuju zakon; spontani podzakonski općenormativni akti i dr., kao i postupka „ratifi kacije podzakonskih općenorma-tivnih akata, kontrole ustavnosti i zakonitosti podzakonskih općenormativnih akata“.

Onaj koji radi poslove „normiranja“ tih propisa to mora znati, a državni služ-benik „u radu mora koristiti nova saznanja i raditi na usvajanju i primjeni naj-novijih stručnih dostignuća u sklopu svog zanimanja. Iz toga proizlazi njegova zakonska dužnost trajnog stručnog usavršavanja…“64

59 Zakon o državnim službenicima, cit. 60 Zakon o državnim službenicima, cit., čl. 22.61 Zakon o državnim službenicima, cit., čl. 92.62 Borković, I.: Službeničko pravo,Informator, Zagreb, 1999., str. 110.63 Ibid, str. 99.64 Ibid., str. 110.


Naglasiti je da poslovi redaktora (priprema propisa) prvenstveno pripada re-dovitim službenicima odnosno određenim (višim) službenicima, koji taj posao obavljaju u različitim tijelima, prvenstveno državnim tijelima. Za te poslove tre-ba osposobiti službenika. „Osposobljavanje i usavršavanje službenika za obav-ljanje poslova službeničkog radnog mjesta na koji je raspoređen ima iznimno značenje“.65 To je neprekidan proces: za sve stručnije službenike „koji odnosnom prema radu postižu zapažene rezultate“, u kome se osigurava „daljnje usavršava-nje, školovanje i specijalizacija…“.66

65 Ibid., str. 197.66 Ibid., str. 207.


UPRAVLJANJE IMOVINOM TIJELA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE

Jelena Uzelac, dipl. iur., Visoko učilište Eff ectus – visoka škola za fi nancije i pravo

Sažetak

Članak 10. Zakona o obveznim odnosima propisuje da su sudionici u obveznim odnosima dužni postupati s pažnjom koja se zahtijeva kod određene vrste obveznih odnosa, razlikujući pritom tri stupnja dužne pažnje. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u članku 67. određuje da će jedinice lokalne odnosno regionalne samouprave raspolagati svojom imovinom pažnjom dobrog domaćina. U tekstu rada autor će obraditi pitanje zašto je prilikom donošenja Zakona o lokal-noj i područnoj (regionalnoj) samoupravi usvojen najniži standard dužne pažnje , koje su posljedice takvog rješenja te predložiti moguće izmjene sve s ciljem razvoja sustava i efi kasnosti u postupanju tijela javne uprave.

Ključne riječi: dužna pažnja, imovina, obvezni odnos, jedinica lokalne i područne samouprave

Abstract

Article 10 of the Civil Obligations Act provides for that parties to an obligation shall act with due care as required in relation to relevant types of obligations, dis-tinguishing thereby the three levels of due care. Th e Local and Regional Self Gover-nment Act determines in Article 67 that the local or regional self-government units shall dispose of their assets with a diligence of a good businessman. In this paper the author will address the question why at enacting of the Local and Regional Self-Government Act the minimum due care standard has been adopted, point to the consequences of this solution and suggest possible alterations and amendments aim-ing at systems development and effi ciency of proceedings of public administration units.

Key words: due care, assets, obligation, local and regional self-government unit


Uvod

Suvremeno okružje u kojemu živimo pojam imovine stavlja u samo središte interesa velikog broja znanstvenih i stručnih studija ali i u središte interesa goto-vo svih, kako pravnih, a tako i fi zičkih osoba. Izuzetak nisu niti država i jedinice lokalne i područne samouprave. Međutim, iako se o pojmu imovine mnogo ra-spravlja, potrebno je zapitati se koliko zapravo o samom pojmu imovine znamo i u kojoj mjeri je sam pojam ispravno protumačen i shvaćen. Pravna teorija kaže kako je pojam imovine višeznačan pa tako postoji, primjerice, imovina kao eko-nomska kategorija, imovina kao računovodstvena kategorija i naposljetku imovi-na kao pravna kategorija. U pravnom smislu, imovinu je moguće defi nirati kao skup svih subjektivnih imovinskih prava objedinjenih jednim nositeljem. Kod pravne defi nicije imovine naglasak je stavljen upravo na subjektivna imovinska prava pri čemu se prvenstveno misli na sva stvarna, obvezna i druga imovinska prava osobe čiju vrijednost je moguće izraziti novčanim ekvivalentom. Budući je imovina, kako je već naprijed navedeno, iznimno važna društvena i pravna kategorija, razumljivo je da svaki pravni subjekt kojemu pripada određena imo-vina upravljanju tom imovinom posvećuje dužnu pažnju. Članak 10. Zakona o obveznim odnosima1 propisuje da su sudionici u obveznim odnosima dužni postupati s pažnjom koja se zahtijeva kod određene vrste obveznih odnosa, a razlikujući pritom tri stupnja dužne pažnje: pažnju dobrog domaćina, pažnju dobrog gospodarstvenika i pažnju dobrog stručnjaka. Razlikovanje ovih stupnje-va dužne pažnje temelji se, prije svega, na razlikovanju pravnih subjekata kao i na razlikovanju standarda ponašanja koji se od njih očekuju. Istovremeno, u članku 67. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi2 određuje se da će jedinice lokalne odnosno regionalne samouprave raspolagati svojom imovinom pažnjom dobrog domaćina. U tekstu rada autor će nastojati obraditi pitanje zašto je prilikom donošenja Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-upravi usvojen najniži standard dužne pažnje , koje su posljedice takvog rješenja te predložiti moguće izmjene navedene odredbe, a sve s ciljem razvoja sustava i efi kasnosti u postupanju tijela javne uprave.

1 Zakon o obveznim odnosima (NN 35/05 i 41/08) stupio je na snagu 1. siječnja 2006. (u nastav-ku rada: ZOO)2 Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 106/03, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09) stupio je na snagu 11. travnja 2001. (u nastavku rada: ZLPS)


1. Imovina jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu ustavno je pravo koje je građanima Republike Hrvatske i, u skladu sa zakonom i pravnom stečevinom Europske unije, građanima EU, zajamčeno odredbom članka 133. Ustava Re-publike Hrvatske.3 Zajamčeno pravo na samoupravu ostvaruje se putem lokal-nih odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava. Sukladno pozitivnim propisima Republi-ke Hrvatske, jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi dok su jedinice područne (regionalne) samouprave županije. Postojanje lokalne samouprave, a samim time i decentralizacije važan je segment demokratskog sustava, budući da se utjecaj građana na državnu vlast i usklađivanje njihovih pojedinačnih interesa u opći interes najlakše i najpotpunije može ostvariti baš na razini jedinica lokal-ne i područne samouprave.4 Osnovni preduvjeti uspješne decentralizacije jest samostalnost tijela jedinica lokalne i područne samouprave te određena mjera fi -nancijske samostalnosti. Prvi preduvjet osiguran je odredbama Ustava i ZLPS-a dok ostvarenje drugog preduvjeta prvenstveno ovisi o samim jedinicama lokalne i područne samouprave odnosno o radu njihovih tijela. Načelo fi nancijske samo-stalnosti jedinica lokalne i područne samouprave, kao jedno od temeljnih načela djelovanja uređeno je i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine kao prvim međunarodnim pravnim instrumentom za ostvarenje i zaštitu lokalne samouprave.5 Važnu ulogu u jačanju fi nancijske moći jedinica lokalne i područne samouprave ima upravo imovina tih jedinica te uspješno upravljanje, korištenje i raspolaganje tom imovinom.

Imovinu jedinica lokalne i područne samouprave čine sve pokretne i nepo-kretne stvari kao i imovinska prava koja joj pripadaju. To znači, da primjerice u imovinu jedinica lokalne samouprave i uprave prvenstveno ulaze neizgrađena građevinska zemljišta, zgrade, poljoprivredna zemljišta, pokretne stvari u vlasniš-tvu, potraživanja od pravnih i fi zičkih osoba te različite vrste prihoda sukladno čl. 68. ZLPS-a.6 Razmatrajući navedeni sadržaj imovine, mnogi naglasak stav-

3 Ustav Republike Hrvatske (NN 56/90, 135/97, 8/98-p.t., 113/00, 124/00-p.t., 28/01, 41/01-p.t., 55/01-ispr., 76/10 i 85/10-p.t.) stupio je na snagu 22. prosinca 1990. (u nastavku rada: Ustav).4 Visković, Nikola: Teorija države i prava, Birotehnika, Zagreb, 2006., str. 77.5 Europska povelja o lokalnoj samoupravi (NN MU 14/97 i 4/2008) u nastavku rada: Europska povelja.6 Jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave ima prihode kojima u okviru svoga samoupravnog djelokruga slobodno raspolaže.


ljaju upravo na prihode i potraživanja, posebice ako uzmemo u obzir da se pri pogrešnim tumačenjima pojma imovine ona nerijetko poistovjećuje s novčanim sredstvima. Ovakvo je razmišljanje, na žalost, dovelo u mnogim jedinicama lo-kalne i područne samouprave do olakog shvaćanja i maćehinskog odnosa prema nekretninama u vlasništvu kojima se neracionalno raspolagalo i time oštetilo proračune tih jedinica, ali u konačnici i nanijela šteta cjelokupnoj lokalnoj za-jednici. U novije vrijeme, takav negativan trend se mijenja i jedinice lokalne i područne samouprave sve više pažnje posvećuju upravo nekretninama u vlasniš-tvu, a posebno je tu interesantan režim raspolaganja, upravljanja i korištenja neizgrađenim građevinskim zemljištem u vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave o kojemu će više riječi biti u nastavku rada.

2. Upravljanje korištenje i raspolaganje imovinom jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

2.1. Pozitivnopravno uređenje u Republici Hrvatskoj

Pri upravljanju, korištenju i raspolaganju imovinom, pravni subjekti, imatelji te imovine, dužni su postupati na način da se pridržavaju nekoliko temeljnih načela pravnog postupanja, a to su: načelo poštivanja tuđih prava, načelo zabrane prouzročenja štete, načelo savjesnosti i poštenja, načelo dužnosti ispunjenja ob-veze i načelo postupanja s dužnom pažnjom koja se zahtijeva za određenu vrstu pravnih odnosa. Budući se ovdje radi o upravljanju, korištenju i raspolaganju imovinom, dužna pažnja koja se obrađuje u nastavku rada odnosi se prije svega na dužnu pažnju koja se zahtijeva u građanskopravnim, trgovačkopravnim i dru-gim imovinskopravnim odnosima.

Odredbe ZOO-a koji je u našem pravu temeljni izvor ugovornih pravnih odnosa (kako građanskih, a tako i trgovačkih), obrađuju tri standarda dužne pa-žnje: pažnju dobrog domaćina, pažnju dobrog gospodarstvenika i pažnju dobrog

Prihodi jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave moraju biti razmjerni s poslovima koje obavljaju njihova tijela u skladu sa zakonom. Prihodi jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave su: 1. općinski, gradski, odnosno županijski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe, 2. prihodi od stvari u njezinom vlasništvu i imovinskih prava, 3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u njezinom vlasništvu, odnosno u koji-ma ima udio ili dionice, 4. prihodi od naknada za koncesiju koje daje njezino predstavničko tijelo, 5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sama propiše u skladu sa zakonom, 6. udio u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom, 7. sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske predviđena u državnom proračunu, 8. drugi prihodi određeni zakonom.


stručnjaka, a o vrsti obveznih odnosa ovisi koji će se od tih standarda primje-njivati.7 Tako će se za obvezne odnose iz sfere građanskog prava primjenjivati standard pažnje dobrog domaćina, za obvezne odnose iz sfere trgovačkog prava u primjeni će biti standard pažnje dobrog gospodarstvenika dok će za sve obve-znopravne odnose koje sklapa ugovorna strana za koju izvršenje obveze spada u profesionalnu djelatnost u primjeni biti standard pažnje dobrog stručnjaka.8

U čl. 67. st. 2. ZLPS navodi se kako jedinica lokalne odnosno područne (regi-onalne) samouprave mora upravljati, koristiti se i raspolagati svojom imovinom pažnjom dobrog domaćina. Na temelju ove odredbe, jednako pravno uređenje upravljanja, korištenja i raspolaganja imovinom inkorporirano je u statutima gotovo svih općina, gradova i županija na području Republike Hrvatske. Tu se, uvažavajući i odredbu čl. 35. st. 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pra-vima9, prvenstveno misli da su tijela jedinica lokalne i područne samouprave određena ZLPS-om, odnosno ovlaštene osobe u tim tijelima, dužni postupati s pažnjom dobrog domaćina.

Odredba čl. 67. st. 2. postala je predmet od interesa autoru zbog toga što se, promišljajući o njoj, nameće temeljno pitanje, a to je: “Zašto je zakonodavac kao relevantan standard dužne pažnje u postupanju prihvatio upravo pažnju dobrog domaćina kao najniži stupanj dužne pažnje?”. S pažnjom dobrog domaćina, ap-straktnog, prosječnog pojedinca najčešće bez potrebnih specifi čnih stručnih zna-nja dužan je postupati netko tko zastupa svoj privatni interes i tko će, u pravilu, sam trpjeti posljedice svojih nezakonitih ili nepromišljenih postupaka. Obzirom na činjenicu da većina jedinica lokalne i područne samouprave zapošljava i duž-na je zapošljavati stručnjake s područja prava, ekonomije, arhitekture, građevine i slično, nije ispunjen kriterij prosječnosti i nepoznavanja struke. Također, jedini-ce lokalne i područne samouprave u korištenju, raspolaganju i upravljanju imo-vinom u vlasništvu nisu vođene isključivo svojim vlastitim interesima već širim interesom lokalne zajednice. Naime, sukladno Zakonu o proračunu10, proračun-ska sredstva za koja smo konstatirali da ulaze u imovinu jedinica lokalne i po-dručne samouprave, moraju se koristiti u skladu s načelom dobrog fi nancijskog upravljanja koje uključuje ekonomično, racionalno i štedljivo raspolaganje pro-računskim sredstvima u skladu s njihovom namjenom i zadovoljenjem temeljnih

7 Klarić, Petar, Vedriš, Martin: Građansko pravo, Narodne novine d.d., Zagreb, 2009., str. 381.8 Pezo, Vladimir: Pravni leksikon, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb, 2007., str. 281.9 Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (NN 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 129/00, 114/01, 79/06, 141(06, 146/08, 38/09, 153/09) stupio je na snagu 1. siječnja 1997. (u nastavku rada ZV).10 Zakon o proračunu (NN 87/08) stupio je na snagu 1. siječnja 2009. (u nastavku rada: ZP)


interesa lokalne zajednice. Takav način raspolaganja i upravljanja proračunskim sredstvima ali i ostatkom imovine pojačava i odgovornost tijela odnosno osoba uključenih u raspolaganje imovinom.

Člankom 78. ZLPS predviđeno je da država vrši nadzor nad zakonitošću rada tijela jedinice lokalne i područne samouprave te da će se taj nadzor provoditi na način i u postupku uređenom Zakonom o sustavu državne uprave11 Time se problem odgovornosti naoko rješava, međutim iščitavajući odredbe spomenutog zakona niti u jednom članku čitatelj neće pronaći podatak o vrsti odgovorno-sti države, a samim time niti o vrsti odgovornosti jedinice lokalne i područne samouprave za nepravilan i nezakonit rad njihovih tijela i štetu nastalu uslijed tih postupanja. Propust zakonodavca da ovo pitanje uredi pravnom normom doveo je do toga da su sudovi za utvrđenje odgovornosti nerijetko kao nužni element zahtijevali krivnju odnosno volju ili pristanak.12 Ustavni sud je svojom odlukom iz 2007. godine13 prekinuo neujednačenu praksu hrvatskih sudova i izjasnio se u korist objektivne odgovornosti države za nepravilan i nezakonit rad državnih tijela, odnosno sukladno odredbama ZLPS-a i tijela jedinica lokalne i područne samouprave. Dakako, opet ostaje problem defi niranja nepravilnosti rada kao prilično elastične kategorije pa u tom smislu treba razlikovati tijela koja pri vršenju svoje funkcije imaju određeni stupanj diskrecije od onih koja je ne-maju. Rad tijela s određenim stupnjem diskrecije ne može se okvalifi cirati kao nepravilan sve dotle dok se nalazi u granicama ostavljene im diskrecije, a kada granica diskrecije bude prijeđena, odgovornost postoji bez obzira na krivnju kao subjektivan element.14 Kod objektivne odgovornosti za nastalu štetu odgovara se na temelju činjenice da je štetnom radnjom štetnika oštećeniku prouzročena šte-ta, a ne na temelju utvrđene krivnje. U tom smislu možemo reći da je objektivna odgovornost stroži oblik odgovornosti izrazito nepovoljan za štetnika koji mora tražiti razloge za ekskulpaciju i dokazati ih u postupku. Sa druge strane, ova vr-sta odgovornosti povoljna je za oštećenog koji nije dužan u postupku dokazivati krivnju štetnika.

Priznanje objektivne odgovornosti ovdje je opravdano i s obzirom na nerav-nopravnost položaja stranaka u pravnim odnosima u kojima se na jednoj strani

11 Zakon o sustavu državne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03, 199/03, 79/07) stupio je na snagu 21. kolovoza 1993.12 Bukovac Puvača, Maja, Žunić Kovačević, Nataša: Problem temelja odgovornosti države za štetu prouzročenu nezakonitim i nepravilnim radom njenih tijela, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, volumen 32, broj 1, str. 292.13 U-III 2314/06 od 21. veljače 2007., objavljena u NN 36/07 14 Bukovac Puvača, M., Žunić Kovačević, N., Problem temelja..., str. 293.


nalazi državno tijelo odnosno tijelo jedinice lokalne i područne samouprave, a sa druge strane građani. Također, priznanje objektivne odgovornosti nužno povlači za sobom i viši standard dužne pažnje od Zakonom predviđene pažnje dobrog domaćina.

Pozitivan pomak svakako je učinjen stupanjem na snagu Zakona o fi skalnoj odgovornosti15 kojim se propisuje odgovornost čelnika proračunskog korisnika i odgovornost čelnika jedinica lokalne i područne samouprave za postupanje su-protno odredbama ZFO-a stavljanjem mandata na raspolaganje.

Upravljanje, korištenje i raspolaganje nekretninama u vlasništvu jedinica lo-kalne i područne samouprave poseban je segment koji treba dodatno razraditi. Naime, zakonom je točno defi niran način raspolaganja nekretninama, međutim, u najvećem broju slučajeva kada se govori o upravljanju, korištenju i raspolaga-nju nekretninama najčešće se misli upravo na njihovu prodaju odnosno prijenos prava vlasništva sa jedinice lokalne i područne samouprave na drugu fi zičku ili pravnu osobu. Nerijetko je, na žalost, riječ i o zlouporabama i prodaji nekretnina daleko ispod njihove tržišne vrijednosti, a na taj način i o oštećenju proračuna jedinice i osujećenju javnog interesa uslijed umanjenog priliva novčanih sredsta-va i nemogućnosti njihovog kanaliziranja u realizaciju korisnih projekata. Čak i u slučajevima kada nekretnina biva prodana po tržišnoj vrijednosti takav način raspolaganja sa stajališta dobrog fi nancijskog gospodarenja teško da je prihvatljiv. Zašto? Prije svega zato što se prodajom gubi pravo vlasništva nad nekretninom, a stječe se pravo vlasništva nad novčanim sredstvima koja jednokratno pristižu u proračun. Isti primjer neracionalnog gospodarenja predstavlja i priznanje prava vlasništva na nekretninama u vlasništvu jedinica lokalne i područne samoupra-ve. Tako su jedinice lokalne samouprave izgubile vrijedno zemljište na kome su mogle ubirati stalno rastuću gradsku rentu osnivanjem prava građenja i time osigurati trajni izvor prihoda za izgradnju, proširenje i modernizaciju komunalne infrastrukture ili zadovoljenje kojeg drugog interesa lokalne zajednice.16

Za razliku od toga, postoje mnogo prihvatljiviji i bolji načini gospodarenja nekretninama koje predlažu pojedini uvaženi pravni stručnjaci. Jedan od njih svakako je i pravo građenja. Člankom 280. ZV-a pravo građenja je defi nirano kao ograničeno stvarno pravo na nečijem zemljištu koje ovlašćuje svojeg nositelja

15 Zakon o fi skalnoj odgovornosti (objavljen u NN 139/10), stupio je na snagu 1. siječnja 2011(u nastavku rada: ZFO)16 Simonetti, Petar:Stjecanje prava vlasništva primjenom ustanova dosjelosti i uzurpacije na nekretni-nama koje su bile u društvenom vlasništvu, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, volumen 29., broj 1, str. 27-70.


da na njegovoj površini ili ispod nje ima zgradu u vlasništvu, a vlasnik zemljišta dužan je to trpjeti uz određenu naknadu. Ta naknada može postati stalan izvor prihoda lokalnih jedinica, a bez gubitka prava vlasništva vrijedne nekretnine.

Polazeći od temeljne pretpostavke da sve rente koje se ostvaruju na zemlji-štu pripadaju vlasniku tog zemljišta nameće se zaključak da je svim vlasnicima zemljišta pa tako i jedinicama lokalne i područne samouprave u interesu zadr-žati zemljište (nekretninu) u vlasništvu i s osnove tog prava vlasništva ubirati određenu rentu. Renta koja u novije vrijeme predstavlja vrlo interesantan način korištenja nekretnine u vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave je gradilišna renta. Gradilišna renta specifi čan je oblik zemljišne rente koji nastaje uporabom gradilišnog zemljišta prilikom gradnje odgovarajućih objekata koji svojom uporabom ostvaruju odgovarajuću gospodarsku aktivnost, a vlasnik ze-mljišta prisvaja dio prihoda u obliku rente. Rentu će kao dio viška vrijednosti uvijek ostvarivati onaj tko obavlja gospodarsku aktivnost u izgrađenom objektu, ali će je prisvajati vlasnik zemljišta.17

Već je u uvodnom dijelu ovoga rada navedeno da su jedinice lokalne i područ-ne samouprave Ustavom zajamčene, a Zakonom i Europskom poveljom uređene kao sredstvo zadovoljenja interesa lokalne zajednice. Interes lokalne zajednice pritom predstavlja zajednički interes svih stanovnika određenog područja koji je hijerarhijski iznad pojedinačnih privatnih interesa. To je osobito vidljivo i iz djelokruga ovlasti jedinica. Kako se spomenuti interesi mogu ostvariti u najvećoj mjeri korištenjem i raspolaganjem imovinom potrebno je izmijeniti odredbu o standardu dužne pažnje i prilagoditi je spomenutom interesu ali i vrsti odgovor-nosti tijela jedinica lokalne i područne samouprave za štete nastale nezakonitim i nepravilnim radom njenih tijela.

2.2. Standard dužne pažnje u američkom pravu i upravljanje nekretninama u vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave u pozitivnom pravu zemalja regije

ZLPS je, kao što je već navedeno, za upravljanje imovinom u vlasništvu je-dinica lokalne i područne samouprave propisao najniži stupanj dužne pažnje, pažnju dobrog domaćina. Međutim, kako je još u 17. stoljeću rekao poznati pje-snik i pravnik John Donne: „Nijedan čovjek nije otok sasvim sam za sebe, svaki je čovjek dio kontinenta, dio Zemlje...“, tako niti jedan pravni sustav nije otok sasvim sam za sebe. Iako se smatra da pravni sustav podliježe suverenitetu jedne

17 Jovanović, Milovan, Eškinja, Ivo: Gradilišna renta, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Ri-jeci, volumen 32, broj 1. str. 209.


države i vrijedi unutar njenih granica, nemoguće je potpuno odvajanje od ostalih pravnih sustava što bližih država, a što onih koje imaju moć autoriteta neovisnu od zemljopisnog položaja. Također, ne smijemo u ovom trenutku zanemariti niti utjecaj različitih međunarodnih integracija i prilagođavanja pravnih sustava ze-malja članica i onih koje to žele postati. U tom smislu, u nastavku rada će biti komparativno prikazan stav o dužnoj pažnji kao i rješenja ove problematike u pravu zemalja regije.

U američkom pravu o dužnoj pažnji se govori u kontekstu nemarnosti koja se defi nira kao ponašanje koje je ispod razine dužne pažnje za zaštitu drugih od nerazumnoga rizika od štete. Odlučivanje o standardu dužne pažnje pritom često zahtijeva neku vrstu mjerenja veličine rizika protiv negativne korisnosti ili troš-ka opreznijeg ponašanja.18 Iz ove defi nicije vidljivo je da se u američkom pravu naglasak kod defi niranja dužne pažnje prvenstveno stavlja na minimaliziranje društvenih troškova odnosno vaganje troškova rizika i troškova koje iziskuje po-stupanje s dužnom pažnjom. Dužna pažnja, shvaćena na takav način, predstavlja prevenciju, pri čemu će stupanj dužne pažnje biti tim viši što je veći rizik i veća vjerojatnost nastanka štete i što je veći broj ljudi izložen snošenju posljedica na-stale štete. Prema tome, odlučujući o standardu dužne pažnje koju bi trebalo primjenjivati u određenoj vrsti pravnih odnosa, američki sudovi kao stvaratelji prava, primjenjivati će kriterije mogućnosti druge strane u pravnom odnosu da bude pažljiva te kriterij interesa odnosno onoga što se poduzimanjem dužne pažnje može dobiti, a što eventualno izgubiti. Za razliku od američkog rješenja, standard dužne pažnje pri upravljanju imovinom u vlasništvu lokalnih jedinica zemalja regije postavljen je na sličan način kao i u ZLPS-u.

Tako primjerice Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine19 u članu 35. kaže kako se imovinom u vlasništvu općine mora upravljati u skladu sa zakonom i drugim propisima te u interesu lokalnog sta-novništva i s pažnjom dobrog domaćina. Analizirajući ovu odredbu uočava se da se ona razlikuje od odredbe članka 67. ZLPS-a jedino po uvođenju dodatnog kriterija upravljanja imovinom, a to je interes lokalnog stanovništva. Iako bi se na prvi pogled moglo ovu razliku shvatiti kao marginalnu, tomu ipak nije tako jer njome zakonodavac Federacije Bosne i Hercegovine, premda primjenjujući najniži standard dužne pažnje tijelima općine nameće dužnost postupanja u in-

18 Shavell, Steven: Temelji ekonomske analize prava, Mate, Zagreb, 2009., str. 190.19 Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine objavljen je u Službe-nim novinama Federacije BIH br. 49/06, a stupio je na snagu 07. rujna 2006.


teresu lokalnog stanovništva, čime se ta dužnost ne pretpostavlja i ne izvodi već je ona zakonska obveza.

U stavku 4. članka 63. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske20 propisano je da jedinice lokalne samouprave imaju u vlasništvu, koriste i raspo-lažu svojom imovinom u skladu sa zakonom, a u interesu lokalnog stanovništva. Za razliku od hrvatskog zakonodavca koji propisuje samo najniži standard dužne pažnje i zakonodavca BiH koji tom standardu dodaje i dužnost postupanja u in-teresu lokalnog stanovništva, zakonodavac Republike Srpske uopće ne propisuje standard dužne pažnje pri čemu se ostavlja otvorenom mogućnost tumačenja standarda dužne pažnje s obzirom na konkretan slučaj, s obzirom na odredbe drugih pravnih propisa, ali i s obzirom na interes lokalnog stanovništva koji treba zadovoljiti određena jedinica lokalne samouprave, a što je umnogome blisko američkoj pravnoj praksi.

Slovenski pak zakonodavac propisuje u članku 51. Zakona o lokalnoj samou-pravi21 da općina mora imovinom gospodariti „kot dober gospodar“. Prijevodom se dolazi do odredbe da u je u slovenskom pravu općina u raspolaganju imo-vinom dužna postupati s dužnom pažnjom pri čemu zakonodavac ne defi nira stupanj dužne pažnje.

Pred sam kraj ovog komparativnog izlaganja nije naodmet spomenuti niti to da je do stupanja na snagu ZLPS-a u Republici Hrvatskoj na snazi bio Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi22 koji je u članku 67. nalagao je da se imovinom u vlasništvu općine, grada, odnosno županije mora upravljati brižno po načelima dobrog gospodarenja što je blisko sadašnjem slovenskom rješenju.

Prethodni primjeri pokazuju kako zakonsko rješenje upravljanja imovinom jedinica lokalne samouprave zemalja regije ne odstupa u većoj mjeri od hrvat-skog zakonodavnog rješenja i da se niti jedan zakon zemalja regije koji uređuje lokalnu i područnu samoupravu nije usudio nametnuti lokalnim jedinicama viši stupanj dužne pažnje. Neki su se, poput Republike Hrvatske i Federacije BIH opredijelili za najniži stupanj dužne pažnje, dok su se drugi poput Republike Srpske i Republike Slovenije odlučili ne defi nirati standard potrebne dužne pa-

20 Zakon o lokalnoj samoupravi objavljen je u Službenom glasniku Republike Srpske broj 129/2007.21 Pročišćeni tekst Zakona o lokalnoj samoupravi objavljen je u Uradnom listu Republike Slovenije broj 100/2005.22 Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (objavljen u NN 90/92) stupio je na snagu 30. 12. 1992, a prestao je važiti danom stupanja na snagu Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samou-pravi.


žnje u postupanju i prepustiti odluku o kriteriju dužne pažnje tumačenju i sud-skoj praksi.

2.3. Posljedice pravnog uređenja upravljanja imovinom jedinica lokalne i područne samouprave

Važeće zakonsko rješenje čl. 67 ZLPS kojim je prihvaćen najniži stupanj duž-ne pažnje odnosno pažnja dobrog domaćina izvor je prava jedinica lokalne i po-dručne samouprave i kao takvoga ga se adresati trebaju pridržavati. Međutim, to što je takva odredba pozitivno pravo ne znači istovremeno da je ona apsolutna i nepromjenjiva kategorija.

Dosadašnja praksa je pokazala da bi zadržavanje najnižeg standarda dužne pa-žnje moglo značiti udaljavanje od temeljnog razloga postojanja jedinica lokalne i područne samouprave kao jedinica koje služe zadovoljenju interesa šire lokalne zajednice. Osim toga, kada se određeno postupanje odredi niskim stupnjem duž-ne pažnje time se zapravo samo doprinosi umanjenju značaja tog postupanja i otvaraju se vrata mogućim pogreškama, dok se za iste u najvećem broju slučajeva ne predviđaju adekvatne sankcije. U prethodnom dijelu teksta već su spomenute neke od posljedica primjene standarda dužne pažnje dobrog domaćina, a to su neracionalno i neekonomično raspolaganje proračunskim sredstvima, olakotan odnos prema nekretninama u vlasništvu, gubitak prava vlasništva na nekretnina-ma uslijed pasivnosti tijela jedinica lokalne i područne samouprave, nekorištenje stalnih izvora prihoda u vidu osnivanja prava građenja i ubiranja renti i slično.

Najniži stupanj dužne pažnje koji se ovdje zahtjeva trebao bi stoga biti zami-jenjen, ako ne pažnjom dobrog stručnjaka, a onda barem pažnjom dobrog gos-podarstvenika. Time bi se donekle osiguralo načelo dobrog gospodarenja imo-vinom, ali i zaštitio javni interes lokalne zajednice koji se ponajprije ostvaruje kroz upravljanje imovinom. Pažnja dobrog stručnjaka svakako bi bila optimalan standard dužne pažnje zbog toga što jedinice lokalne i područne samouprave zapošljavaju stručne osobe koje poslove iz svojeg djelokruga obavljaju kao svoju profesionalnu djelatnost.

Također, trebalo bi razmisliti i o uvođenju obveze postupanja uz dužnu pažnju ali u interesu lokalne zajednice čije interese jedinica zastupa. Tako bi se sadašnje pretpostavljanje postupanja u interesu lokalne zajednice i pozivanje na jamstvo iz Ustava i Europsku povelje pretvorilo u kogentnu pravnu normu čije kršenje bi bilo popraćeno odgovarajućom sankcijom utvrđenom pred nadležnim državnim tijelom u zakonom propisanom postupku.


Zaključak

Dužna pažnja u postupanju pravnih subjekata u određenoj vrsti pravnih od-nosa iznimno je osjetljivo pitanje, a osobito u postupcima upravljanja, korište-nja i raspolaganja imovinom u vlasništvu jedinica lokalne i područne samou-prave. Hrvatski zakonodavac je odredbom članka 67. ZLPS-a prihvatio najniži standard dužne pažnje za upravljanje imovinom u vlasništvu i time odstupio od načela dobrog gospodarenja, a na neki način i od načela postupanja u inte-resu lokalnog stanovništva. Praksa je pokazala da bi o ovakvom rješenju trebalo razmisliti i kritički se osvrnuti na njegov učinak i eventualne posljedice. Najniži stupanj dužne pažnje, pažnja dobrog domaćina, traži se za one pravne subjekte koji u određenim pravnim odnosima zastupaju vlastite interese i sami snose po-sljedice svojih djelanja i kao takav, smatra autor ovoga rada, nije primjenjiv na upravljanje imovinom jedinica lokalne i područne samouprave. Kao što je već naprijed navedeno, prijedlog je da se standard dužne pažnje uzdigne na nivo pažnje dobrog stručnjaka ili makar pažnje dobrog gospodarstvenika uz dodatak obveze postupanja u interesu stanovnika lokalne zajednice. Na taj način, uvelike bi se poboljšala efi kasnost i racionalizacija sustava upravljanja imovinom, a sve u skladu s najboljim interesom stanovnika lokalne zajednice.

Popis literature

1. Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine br. 35/05 i 41/08,

2. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01, 60/01, 106/03, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09,

3. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98-p.t., 113/00, 124/00-p.t., 28/01, 41/01-p.t., 55/01-ispr., 76/10 i 85/10-p.t.,

4. Visković, Nikola: Teorija države i prava, Birotehnika, Zagreb, 2006.,

5. Europska povelja o lokalnoj samoupravi, narodne novine MU 14/97 i 4/2008 ,

6. Klarić, Petar, Vedriš, Martin: Građansko pravo, Narodne novine d.d., Zagreb, 2009.,

7. Pezo, Vladimir: Pravni leksikon, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb, 2007.,

8. Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Narodne novine br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 129/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09,

9. Zakon o proračunu, Narodne novine br. 87/08,

10. Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03, 199/03, 79/07,


11. Bukovac Puvača, Maja, Žunić Kovačević, Nataša: Problem temelja odgovornosti države za štetu prouzročenu nezakonitim i nepravilnim radom njenih tijela, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, volumen 32, broj 1, 271-297,

12. U-III 2314/06 od 21. veljače 2007., Narodne novine br. 36/07 ,

13. Zakon o fi skalnoj odgovornosti (objavljen u NN 139/10),

14. Simonetti, Petar:Stjecanje prava vlasništva primjenom ustanova dosjelosti i uzurpa-cije na nekretninama koje su bile u društvenom vlasništvu, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, volumen 29., broj 1, 27-70.,

15. Jovanović, Milovan, Eškinja, Ivo: Gradilišna renta, Zbornik Pravnog fakulteta Sveu-čilišta u Rijeci, volumen 32, broj 1., 191-215,

16. Shavell, Steven: Temelji ekonomske analize prava, Mate, Zagreb, 2009.,

17. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, Službene novine Federacije BIH br. 49/06,

18. Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik Republike Srpske broj 129/2007.,

19. Pročišćeni tekst Zakona o lokalnoj samoupravi, Uradni list Republike Slovenije broj 100/2005.,

20. Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, Narodne novine br. 90/92.


UTJECAJ EKONOMSKE KRIZE NA PROCESE RAZVOJA I REFORME DRŽAVNE UPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ

AN INFLUENCE OF THE ECONOMIC CRISIS TO THE PROCESSES OF DEVELOPMENT AND REFORM OF THE PUBLIC ADMINISTRATION IN REPUBLIC OF CROATIA

Marijeta Vitez Pandžić, univ.spec.admin.publ., predavač; Veleučilište u PožegiDragana Bjelić, dipl.iur., predavač; Veleučilište u Požegimr.sc. Antun Marinac, predavač; Veleučilište u Požegi

Sažetak

U radu će se odrediti temeljni učinci ekonomske krize na gospodarske i društvene sustave u pojedinoj zemlji, a po tome kako su se ti učinci odrazili na reforme i razvoj državne uprave u Republici Hrvatskoj. Organizacijske promjene državne uprave u Republici Hrvatskoj uvjetovane su različitim razlozima i to od procesa globalizacijske prirode, potrebe racionalizacije i efi kasnosti državne uprave zbog pristupa Europskoj uniji pa sve do nužnosti zadovoljenja promijenjenih potreba građana.

Reforme državne uprave u Republici Hrvatskoj provode se između ostalog kroz primjenu zakonskih, strateških i razvojnih dokumenata, a u radu će se promatrati kako su rezultati primjene ovih dokumenata odgođeni te znatno usporeni zbog učinaka ekonomske krize. Posebice će se promatrati razvoj i kretanje ljudskih po-tencijala koji su uvjetovani navedenim procesima.

Ključne riječi: ekonomska kriza, organizacijske promjene, reforme državne upra-ve, ljudski potencijali


Summary

Th e study will determine in which way the Economic crisis have aff ected each counrty and how these changes have infl uenced the development and reforms in Republic of Croatia

Organizational changes were caused by diff erent reasons, starting from the eff ects of globalization,

the need to improve effi ciency and racionalise the administration in order to meet standards of European Union and on the end to provide the Croatian citizens with quality service and informations they demand in their diff erent needs.

Reforms in Croatian administration are also implemented through legal, strategic and development documents.

Th is study will observe how implemetation of these documents took eff ect in much slower rate or were even postponed as a result of Economic crisis.

Th e special attention was given to human resources, their development, movement and reorganisation in new circumstances.

Keywords: Economic crisis, oganisational changes, reform of the state administration,human resources.

1. Uvod

Niz je čimbenika koje mogu utjecati na organizacijske promjene u državnoj upravi, a koje vode i prema samoj reformi državne uprave. Radi se o globali-zacijskim promjenama, zahtjevima okoline, aktivnostima decentralizacije itd., a u Republici Hrvatskoj glavni čimbenici organizacijskih promjena u državnoj upravi odnose se na pojavu ekonomske krize te pregovore za ulazak u Europsku uniju. Promjene koje se odvijaju u hrvatskoj državnoj upravi određene su u sli-jedećim strateškim dokumentima: Strategiji reforme državne uprave za razdoblje od 2008.-2011., Strategiji razvoja elektroničke uprave u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2009.-2012., Strategiji razvoja ljudskih potencijala u državnoj službi od 2010.-2013., Strateškom okviru za razvoj od 2006.-2013., Strategiji suzbijanja korupcije, Programu Vlade Republike Hrvatske od 2008.-2011. itd., a provedba ovih dokumenata nailazi na poteškoće zbog utjecaja obilježja eko-nomske krize koja je svoj puni zamah doživjela i u našoj zemlji. U radu će tako


biti navedena pojedina obilježja ekonomske krize te odraz takvih obilježja na rast i razvoj državne uprave. Ovdje će se postaviti hipoteza da je ekonomska kriza sa svojim obilježjima utjecala na procese razvoja i reforme državne uprave. U istraživanju koje će se provesti u svrhu rada, koristit će se metode analize, sin-teze, indukcije te komparacije pomoću kojih će se pokušati dokazati istinitost postavljene hipoteze uz korištenje podatka Hrvatskog zavoda za zapošljavanje i Državnog zavoda za statistiku, prethodno navedenih strateških dokumenata te zakonodavnog i općenormativnog uređenja.

2. Razlozi nastanka i učinci ekonomske krize

Ekonomija je kompleksan sustav sastavljen od niza podsustava, a kako bi se osigurao održivi razvitak svih čimbenika sustava potrebna je učinkovita koordi-nacija među njima. Da bi pojedina ekonomija odnosno privreda bila u ravnoteži potrebno je zadovoljiti slijedeće pretpostavke:

a) potraživani realni bruto domaći proizvod (dalje BDP1) mora biti jednak ponuđenom realnom BDP-u,

b) agregatno planirano trošenje mora biti jednako realnom BDP-u,

c) potraživana količina realnog novca mora biti jednaka ponuđenoj količini realnog novca,

d) potraživana količina rada mora biti jednaka ponuđenoj količini rada.2

U situacijama kada društvo nije sposobno koordinirati navedene pretpostavke javljaju se problemi mikroekonomske prirode koji vrlo često prerastaju u ma-kroekonomsku problematiku. Tada se javljaju usponi i padovi u proizvodnji, pada vrijednost novca, raste broj nezaposlenih itd., što sve čini poslovan ciklus koji je karakterističan za sva tržišna gospodarstva. Poslovni ciklusi tako pred-stavljaju sveprisutna kolebanja u gospodarstvu3 odnosno u ukupnoj nacionalnoj proizvodnji, dohotku i zaposlenosti koja traju dvije do deset godina, a obilježava ih široka ekspanzija ili kriza u većini ekonomskih sektora. U skladu s navedenim, obično se ekonomski ciklusi dijele u dvije osnovne faze: recesiju i ekspanziju.4

1 Bruto domaći proizvod (BDP) – jest ukupna tržišna vrijednost fi nalnih roba i usluga proizve-denih u državi u danoj godini. BDP je jednak ukupnoj proizvodnji potrošačkih i investicijskih dobara, državnoj potrošnji i neto izvozu u ostale zemlje. (Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D.: Eko-nomija, 18. izdanje, Mate d.o.o. Zagreb, Zagreb, 2005. godina, str. 424.)2 Prema: Borozan, Đ.: Makroekonomija,Sveučilište Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Ekonom-ski fakultet, Osijek, 2002., str.328.3 Nemoguće je odrediti kretanje i vrijeme trajanja pojedinog gospodarskog ciklusa (op.a.)4 Prema: Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D., op.cit., str. 468.


Recesija se odnosi na razdoblje pada ukupne proizvodnje, dohotka i zaposlenosti (odnosno razdoblje smanjenog BDP-a) koje traje od šest mjeseci do godine dana, a sama depresija se odnosi na produženu i produbljenu depresiju.5

Postoji nekoliko indikativnih pojava u stvarnosti koji mogu uputiti na eko-nomsku krizu:

a) rastu kamatne stope jer je povećana potražnja za kreditima, a smanjena je ponuda novca. Ipak, kako potencijalni dužnici imaju loš kreditni rejting, kreditori odobravaju manji broj kredita,

b) pada vrijednost pojedinih oblika imovine posebice poduzeća što uzrokuje nemogućnost davanja kredita od strane kreditora,

c) nesiguran tečaj domaće valute, a posebice u zemljama u razvoju pa tada po-jedine nefi nancijske institucije, banke i vlada emitiraju dug denominiran6 u stranoj valuti,

d) smanjuje se broj banaka što izravno dovodi do smanjenja investicija te pada gospodarskog rasta,

e) psihologija masa i u ovim pojavama dolazi do izražaja pa kada cijene na tržištu padaju, panika stupa na scenu te svi žele prodati svoje dionice dok im cijena još nije dodatno pala.7

Pojava spomenutih tendencija u poslovnome ciklusu dovodi do recesije koja ima nekoliko obilježja. Kao jedan od niza glavnih obilježja recesije jest pad BDP.8 Karakteristično obilježje recesije jest i nezaposlenost koja se defi nira kao broj nezaposlenih osoba koje nemaju zaposlenje, a žele raditi što dokazuju aktivnim traženjem posla.9 Radno sposobno stanovništvo je ono od 15. do 60. ili 65. godine života.10 U Republici Hrvatskoj Zakon o posredovanju pri zapošljavanju

5 Slijedeća faza ili krajnost gospodarskog ciklusa jest ekspanzija kojoj je svojstven rast privrednih aktivnosti tijekom kojega se bilježi povećanje agregatne proizvodnje. Ako je takvo povećanje regi-strirano u najmanje dva uzastopna izvještajna razdoblja, radi se o oporavku, a ako količina dobara i usluga raste i prekoračuje održivu razinu agregatne proizvodnje (razina pune zaposlenosti) radi se o boom-u (Borozan, Đ., op.cit. str. 13.)6 Denominacija – promjena nominalne vrijednosti novčane jedinice koja se provodi zamjenom novca novcem manje ili veće vrijednosti7 Prema: Gregurek, M., Vidaković, N., Grgić, J.: Utjecaj globalne krize na malo i srednje podu-zetništvo u Hrvatskoj, http://www.scribd.com/doc/28137314/Utjecaj-globalne-krize-na-malo-i-srednje-poduzetni%C5%A1tvo-u-Hrvatskoj , (15. ožujka 2011.) 8 Prema podatcima Hrvatske gospodarske komore zabilježeni pad BDP u 2009. bio je 5,8%, a u 2010. godini 1,4% 9 Borozan, Đ., op.cit. str. 15.10 Prema podacima Hrvatskog zavoda za zapošljavanje u veljači 2011. godine ukupno nezaposlenih


i pravima za vrijeme nezaposlenosti11, defi nira tko se sve i pod kojima uvjetima smatra nezaposlenom osobom. Uobičajeno je da se kao obilježje recesije javlja i defi cit koji se javlja kao razlika između prihoda i rashoda u korist rashoda u po-jedinoj državi, a pojavni oblici defi cita su proračunski defi cit i vanjsko-trgovinski defi cit.12 Proračunski defi cit može se sanirati prodajom imovine te kratkoročnim i dugoročnim zaduživanjem države.

U uvjetima posvemašnje globalizacije, odražavanje učinaka ekonomske krize na sva svjetska gospodarstva i pomicanje navedenih pretpostavki ravnoteže, bilo je neizbježno. Ova trenutna svjetska gospodarska kriza nastala je kao fi nancij-ski fenomen zbog propasti tržišta hipotekarnih kredita u SAD-u.13 Kako su se prethodno iznesena obilježja krize odnosno recesije odrazila na razvoj hrvatske državne uprave, bit će više navedeno u daljnjem tekstu rada.

3. Položaj i reguliranje državne uprave u Republici Hrvatskoj

Državna uprava u horizontalnoj diferencijaciji vlasti, čini instrument izvršne vlasti i njen je sastavni dio. Državna uprava zapravo je sastavni dio šireg pojma javne uprave koji osim državne uprave obuhvaća i lokalnu i područnu (regional-nu) samoupravu te javne službe. Njihov zajednički cilj je zadovoljavanje općih interesa i javnih potreba. Prema odredbama Ustava Republike Hrvatske14, ustroj-stvo i poslovi državne uprave i način njihovog obavljanja uređuju se zakonom, a određeni poslovi državne uprave mogu se zakonom povjeriti tijelima jedinica lo-kalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama s javnim ovlastima. Prema Zakonu o sustavu državne uprave15, tijela državne uprave su: ministarstva (16) – radom upravlja ministar, državne upravne organizacije (8) – radom uprav-lja ravnatelj, središnji državni uredi (3) – radom upravlja državni tajnik, uredi državne uprave u županiji (20) – radom upravlja predstojnik. Kako bi se utvrdila i ostvarila unutarnja organizacija tijela državne uprave, potrebna je odgovarajuća normativna podloga. Organizacija tijela državne uprave u Republici Hrvatskoj i

u Republici Hrvatskoj bilo je 335.395, od čega je 55.807 osoba koji prvi put traže zaposlenje 11 Narodne novine, 80/08, 121/1012 Prema podacima Ministarstva fi nancija Republike Hrvatske proračunski defi cit za 2011. godinu jest 14.885.810.859 kuna, a predviđa se tendencija njegovog smanjenja prema projekcijama pro-računa za 2012. i 2013. godinu.

13 Škare, M., Stjepanović, S: Analiza posljedica globalne krize na hrvatsko gospodarstvo i moguća rješenja, http://www.staro.rifi n.com/root/tekstovi/casopis_pdf/ek_ec_619.pdf , (20. ožujka 2011. godine)14 Narodne novine, 85/10 – pročišćeni tekst15 Narodne novine, 190/03 – pročišćeni tekst, 199/03, 79/07


njihovo unutarnje ustrojstvo, normirano je Zakonom o sustavu državne uprave, Zakonom o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organi-zacija te Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave16. Unutarnje ustrojstvo i uredsko poslovanje tijela državne uprave, uređuju se uredbama Vlade, a Zakonom o državnim službenici-ma17 te Kolektivnim ugovorom za državne službenike i namještenike18 uređuje se radno-pravni status državnih službenika i namještenika.

U poduzimanju akcija od strane javno pravnih tijela pojedinih tranzicijskih zemalja pa tako i naše zemlje, javljaju se značajni problemi u vezi s upravljanjem, a to su: slaba država, slaba lokalna uprava i loše defi nirani centralno-lokalni odno-si, nedostatak dosljednog političkog vodstva koje je predano reformskoj politici, raširena korupcija, slab i nedosljedan postupak javnog nadmetanja, slabe nadzor-ne i regulatorne strukture za fi nancijski sektor, sukob formalnih i neformalnih institucija, nerazvijeno civilno društvo itd.19 Rješenje ovih problema ogleda se u konstruktivnoj ulozi vlada, institucionalnim reformama te u njihovoj djelotvor-nosti uvođenjem načela dobrog upravljanja. 2001. godine Europska komisija je u dokumentu „Bijela knjiga o vladavinskom sustavu“ defi nirala i usvojila sljedeća načela dobre vladavine koja su polazišta za izgradnju institucija Europske unije20, ali koja mogu poslužiti i kao uzor razvoja institucija svake moderne europske države: otvorenost (transparentnost) vladavinskih institucija, sudjelovanje (par-ticipacija) građana, odgovornost nositelja vlasti, djelotvornost, usklađenost (ko-herentnost) politika, razmjernost (proporcionalnosti) i supsidijarnost.

Kako bi se institucionalizira načela za dobro funkcioniranje državne uprave u Republici Hrvatskoj te defi nirale organizacijske promjene, a u skladu sa Zako-nom o sustavu državne uprave, Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 30. prosinca 2010. godine donijela Uredbu o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave21 kojom temelji rad tijela državne uprave na načelima: raci-onalizacije, funkcionalnosti, vertikalne i horizontalne povezanosti, harmonizaci-

16 Narodne novine, 199/03, 30/04, 136/04, 22/05, 44/06, 5/08, 27/08, 77/0917 Narodne novine, 92/05, 142/06 – uredba, 77/07 – uredba, 107/07, 27/0818 Narodne novine, 93/08, 23/09 – ispravak, 39/09 – dodatak I., 90/10 – dodatak II. 19 Prema: Perko Šeparović, I.: Izazovi javnog menadžmenta, dileme javne uprave, Golden marke-ting-Tehnička knjiga, Zagreb, 2006., str. 142. 20 Prema: Smerdel, B., Sokol, S.: Ustavno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2006., str. 55.21 Narodne novine, 29/11 (ovom uredbom također se uređuju vrste unutarnjih ustrojstvenih jedi-nica središnjih tijela državne uprave, način upravljanja tim jedinicama, način planiranja poslova, raspored radnog vremena itd.)


je temeljnih elemenata unutarnjeg ustrojstva, fl eksibilnosti unutarnjeg ustrojstva te dostupnosti.

Nastanak i sadržaj gore navedenih općih propisa, uvjetovan je reformama kroz koje prolazi hrvatska javna uprava na putu prema modernizaciji i profesio-nalizaciji. Pouzdana, otvorena i transparentna državna uprava ključ je hrvatskog pridruživanja Europskoj uniji. Reforme državne uprave defi nirane su i određe-ne strateškim dokumentom Strategija reforme državne uprave za razdoblje od 2008.-2011.22 te se odražavaju u pet glavnih smjerova: praksa dobrog upravljanja prema najboljim europskim standardima, bolji pravni sustav, moderna državna uprava, obrazovanje i usavršavanje državnih službenika te modernizacija uprav-nog postupanja. Ostali strateški i razvojni dokumenti koji pridonose željenim reformama su: Strategija razvoja elektroničke uprave u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2009.-2012., Strategija razvoja ljudskih potencijala u državnoj služ-bi od 2010.-2013., Program Vlade Republike Hrvatske od 2008.-2011., Strateš-ki okvir za razvoj od 2006.-2013., Strategija suzbijanja korupcije itd., a provedba ovih dokumenata nailazi na poteškoće iz razloga gore opisanih obilježja ekonom-ske krize koja je svoj puni zamah doživjela i u našoj zemlji.

4. Utjecaj obilježja ekonomske krize na državnu upravu

Kako bi se oživotvorila vizija moderne i profesionalne javne uprave koja kro-či prema europskom upravnom prostoru, potrebno je zadovoljiti slijedeće cilje-ve: povećati efi kasnost i ekonomičnost državne uprave, podići razinu kvalitete upravnih usluga, ostvariti otvorenost tijela državne uprave, podići standarde vla-davine prava, ojačati socijalnu osjetljivost u državnoj upravi i u odnosu prema građanima, podići etičke razine u državnoj službi i smanjiti korupciju, primi-jeniti modernu informatičko-komunikacijsku tehnologiju te uključiti hrvatsku državnu upravu u europski upravni prostor.23 Navedene ciljeve, između ostalog, može se operacionalizirati:

- profesionalizacijom ljudskih potencijala i jačanjem njihove etičnosti,

- svrhovitom organizacijom tijela državne uprave s naglaskom na depolitiza-ciji i borbi protiv korupcije,

- uključenjem građana u rad upravnih tijela putem konzultacija, anketa, in-tervjua te drugih oblika interakcija,

22 Strategija reforme državne uprave za razdoblje od 2008.-2011. http://www.strategija.hr/data-store/fi lestore/16/Strategija_reforme_dravne_uprave_2008_2011.pdf , (20.ožujka 2011.)23 Prema: Strategija reforme državne uprave za razdoblje od 2008.-2011. , op.cit., str.1.


- provođenjem sustavne funkcionalne decentralizacije i teritorijalnog preu-stroja koristeći između ostalog vrijednosti indeksa razvijenosti i pokazatelje za izračun indeksa razvijenosti na lokalnoj i županijskoj razini24.

Ipak, sve navedene opcije bilo bi znatno lakše ostvariti da se obilježja eko-nomske krize nisu počela ostvarivati i na području naše zemlje, a koja prolazi i velike napore na putu članstva u Europsku uniju. Obilježja ekonomske krize u našoj zemlji javila su se u 2009. godini kada se smanjila zaposlenosti te povećala nezaposlenost pa je tako u prosincu iste godine broj zaposlenih za 4,1% bio manji nego u prosincu prethodne godine. Broj nezaposlenih je krajem 2009. godine za 21,2% bio veći nego krajem 2008. godine25, a kriza je naročito pogo-dila obrtnike, građevinarstvo, prerađivačku industriju i trgovinu. Glavni kanali prenošenja krize uključivali su smanjenje realnih plaća, zaostatke u isplati plaća, gubitak radnog mjesta ili smanjenje potražnje za robama ili uslugama u slučaju samozaposlene osobe ili poduzetnika.26

Vlada je na pojavu krize reagirala antirecesijskim mjerama što se odrazilo na smanjenje rashoda u Državnom proračunu za 2009. godinu. Sa smanjenjem ras-hoda krenulo se i u tijelima državne uprave pa se tako može promatrati kako su se kretala i smanjivala planska sredstva državnog proračuna kroz četiri proračun-ska razdoblja za Središnji državni ured za upravu odnosno Ministarstvo uprave te za Urede državne uprave u županijama:

24 Vidjeti podatke na: http://www.mrrsvg.hr/default.aspx?id=656 , (09. travnja 2011.)25 Obradović Mazal, T.: Ekonomska kriza i koraci koji slijede, http://www.mzss.hr/hr/meduna-rodna_suradnja/socijalna_skrb/jim_zajednicki_memorandum_o_socijalnom_ukljucivanju_rh/jim_jap_konferencija_globalna_kriza_i_njezin_utjecaj_na_republiku_hrvatsku/prezentacije/eko-nomska_kriza_i_koraci_koji_slijede , (01. travnja 2011.) 26 O socijalnim učincima ekonomske krize u Hrvatskoj: utjecaj, odgovori i preporuke (analiza do-kumenata Svjetske banke i UNDP-a): dokumentacija, Revija za socijalnu politiku, god.17., br.3., Zagreb 2010., str. 435.


Tijela državne uprave

Planska sredstva Državnog

proračuna za 2008.


proračuna za 2009.


proračuna za 2010.


proračuna za 2011.

Središnji državni ured za upravu, Ministarstvo uprave

510.370.296 250.769.863 424.232.082 396.113.610

Uredi državne uprave u županijama

470.134.777 234.294.255 380.334.792 357.942.060

Tablica 1.: Planska sredstva Državnog proračuna kroz četiri proračunska razdo-blja za pojedina tijela državne uprave (u tablici su uzete u obzir posljednje izmje-ne i dopune proračuna (rebalansi) za pojedino proračunsko razdoblje)

Posljedice rebalansa proračuna iz 2009. godine odrazile su se posebno na pla-će u javnom sektoru odnosno ukinuto je ranije odobreno povećanje plaća za javnu upravu. Obilježja ekonomske krize izazvala su i donošenje niza novih za-konskih i općih propisa te izmjena i dopuna postojećih, a konkretno te između ostalog, na državnu upravu odnosili su se Zakon o posebnom porezu na plaće, mirovine i ostale primitke (Narodne novine, 94/09)27, Zakon o plaćama u lokal-noj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, 28/10), Odluka o iznosu osnovice za izračun plaće za državne službenike i namještenike te Odluka o iznosu osnovice za izračun plaća državnih dužnosnika. Posljednja zakonodav-na djelatnost odnosi se na prijedlog novog Zakona o državnim službenicima te prijedlog Zakona o registru zaposlenih u javnom sektoru. Obilježja ekonomske krize utjecala su na donošenje Strategije razvoja ljudskih potencijala u državnoj službi od 2010.-2013. i Akcijskog plana uz ovu Strategiju te Strategije suzbijanja korupcije.

Kao i na razini cijele države, obilježja ekonomske krize u državnoj upravi odrazila su se ponajviše na ljudske potencijale. 30 srpnja 2009. godine Vlada je na svojoj sjednici donijela Odluku o zabrani novog zapošljavanja državnih služ-benika i namještenika u tijelima državne uprave, a u 2010. godini Vlada je do-nijela plan smanjenja broja zaposlenih u državnoj upravi za 5% uz izradu plana

27 Ovim Zakonom, koji je izrazito donesen zbog učinaka ekonomske krize i na samu državnu upravu, nameće se poseban porez na plaće, mirovine i druge primitke, a plaća se: po stopi od 2% na ukupni iznos plaće, mirovine i drugog primitka ako je iznos veći od 3.000,00 kuna, a manji od 6.000,00 kuna ukupno u tijeku jednog mjeseca te po stopi od 4% na ukupni iznos plaće, mirovine i drugog primitka ako je iznos veći od 6.000,00 kuna ukupno u tijeku jednog mjeseca. Zakon je bio na snazi do 31. prosinca 2010. godine. (op.a.)


zbrinjavanja viška zaposlenih i mogućnosti prekvalifi kacije za pojedine službeni-ke te uvođenje „2 za1“ odnosno na 2 otišla službenika 1 novi zaposleni. Spora-zumom Vlade i sindikata državnih službi 18. lipnja 2010. godine dogovoreno je neisplaćivanje božićnice za 2010. godinu te u skladu s načelom solidarnosti tim sredstvima ostvarena je pomoć za nezaposlene.

U tijelima državne uprave zaposleno je oko 53 tisuće državnih službenika i namještenika. Međutim, iako u pojedinim resorima ima i viška zaposlenih, u nekima od resora nedostaje veliki broj visoko obrazovanih ljudi28 i to naročito u poslovima koji se odnose na ulazak u Europsku uniju te iskorištavanje fondova iste, a kako bi se takvi ljudi privukli u državnu službu, prijedlozima novih Zako-na o plaćama u državnim službama i Zakona o državnim službenicima promiče se sustav nagrađivanja službenika i reforma sustava plaća u javnom sektoru op-ćenito. Za rješenje ovoga problema nužno je također olakšati mobilnost držav-nih službenika unutar tijela državne uprave. U skladu sa prethodno navedenim Vlada je predložila i prijedlog Zakona o registru zaposlenih u javnom sektoru čiji broj seže od 230 do 240 tisuća zaposlenih. Krizna obilježja koja su se odrazila na prijedlog novog Zakona o državnim službenicima odnose se posebno na onaj dio u kojemu se predlaže privatizacija pomoćno-tehničkih djelatnosti u državnoj upravi. Tri su razloga ovoga oblika privatizacije: orijentacija na strateške aktivno-sti, potreba za unaprjeđenjem usluga i potreba za reduciranjem troškova.29 No, kako nije jasno istraženo koliko zapravo država može uštedjeti prepuštajući takve poslove vanjskim pružateljima usluga, nameće se pitanje opravdanosti ove anti-recesijske mjere. U skladu s navedenom tezom nameće se problematika skrivenih troškova, ugovorne poteškoće, pogoršanje usluga itd.

U doba ekonomske krize, posebno je naglašena potreba organizacijskih pro-mjena državne odnosno javne uprave, a ova potreba u našoj zemlji dodatno je osnažena pregovorima za ulazak u Europsku uniju. Kao nužnost nameće se teritorijalni preustroj i fi skalna decentralizacija zbog organizacijske efi kasnosti te stabilnosti i profesionalizacije javne uprave u zemlji. Trenutna teritorijalna usitnjenost te velik broj lokalnih jedinica čine javnu upravu u zemlji skupom i

28 Ovdje je nužno napomenuti i neophodnost sustavnog obrazovanja za javnu upravu i to od stručnih do specijalističkih studija pa do sveučilišnih i poslijediplomskih studija, ali i cijeloživot-nog obrazovanja državnih službenika čemu u prilog ide i osnivanje Državne škole za javnu upravu (Uredba o osnivanju državne škole za javnu upravu, Narodne novine, 144/10) te sustavan rad (od 2004. godine) Centra za stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika pri Ministarstvu uprave koji provodi i organizira programe izobrazbe za državne službenike. (op.a.)29 Benazić, A: Organizacijske promjene i efi kasnost državne uprave, http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/benazic.pdf (15. ožujka 2011.)


nesvrhovitom, a što je vidljivo i prema indeksu razvijenosti lokalnih jedinica30. Iako se proces decentralizacije sustavno provodi od 2001. godine te je njegova provedba naglašena i u strategijskim dokumentima, može se reći da je pojavom ekonomske krize ovaj proces znatno usporen zbog potrebe saniranja ekonomske krize na središnjim državnim razinama.

Prema izvješću Svjetske banke iz 2010. godine („Hrvatska: socijalni utjecaj krize i jačanje otpornosti“) javni sektor (u sklopu njega i državna uprava) ostao je zaštićeniji od učinaka ekonomske krize s obzirom na druge djelatnosti. Kako bi se ispitala opravdanost ove teze, u slijedećoj tablici prikazat će se postotno po-većanje nezaposlenosti prema djelatnostima iz Nacionalne kvalifi kacije djelatno-sti 2007 (dalje NKD 2007) i to od 2008. (kada još nije bilo učinaka ekonomske krize) do veljače 2011. godine. U obzir će se uzeti godišnji ukupan prosječan broj nezaposlenih prema djelatnostima iz NKD 2007 iz 2008. godine te iz veljače 2011. godine. Nezaposlene se ovdje kvalifi cira s obzirom na posljednje područje djelatnosti u kojem je nezaposlena osoba bila zaposlena.

30 Podaci dostupni na: http://www.mrrsvg.hr/default.aspx?id=656 , (09. travnja 2011.)


Djelatnosti (NKD 2007)

Ukupan prosječan broj nezaposlenih po djelatnostima NKD

2007 (2008.)

Ukupan prosječan broj nezaposlenih po djelatnostima NKD

2007 (veljača 2011.)

Postotno povećanje nezaposlenosti po djelatnostima NKD

2007Poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo 8.529 11.660 26,85

Rudarstvo i vađenje 465 1.078 56,86

Prerađivačka industrija 47.469 60.428 21,45

Opskrba električnom energijom, plinom, parom i klimatizacija 286 277 -3,25

Opskrba vodom; uklanjanje otpadnih voda, gos-podarenje otpadom te djelatnosti sanacije okoliša 1.410 3.125 54,88

Građevinarstvo 15.379 34.901 55,94

Trgovina na veliko i malo; popravak motornih vozila i motocikala 38.407 54.079 28,98

Prijevoz i skladištenje 5.207 8.159 36,18

Djelatnosti pružanja smještaja te pripreme i usluživanja hrane 22.520 36.417 38,16

Informacije i komunikacije 2.437 3.426 28,87

Financijske djelatnosti i djelatnosti osiguranja 1.946 3.053 36,26

Poslovanje nekretninama 652 1.343 51,45

Stručne, znanstvene i tehničke djelatnosti 5.422 9.271 41,52

Administrativne i pomoćne uslužne djelatnosti 6.313 11.867 46,80

Javna uprava i obrana; obvezno socijalno osiguranje 3.918 6.650 41,08

Obrazovanje 4.017 5.532 27,39

Djelatnosti zdravstvene zaštite i socijalne skrbi 3.263 5.214 37,42

Umjetnost, zabava i rekreacija 1.416 2.854 50,39

Ostale uslužne djelatnosti 15.371 15.753 2,42

Djelatnosti kućanstava kao poslodavaca; djelat-nosti kućanstava koja proizvode različitu robu i obavljaju različite usluge za vlastite potrebe

4.580 4.416 -3,71

Djelatnosti izvanteritorijalnih organizacija i tijela 102 91 -12,09

Prvi put traže zaposlenje 46.917 55.807 15,93

Godišnji prosječan broj nezaposlenih - ukupno 236.741 335.395 29,41

Tablica 2.: Prikaz postotnog povećanja nezaposlenosti prema djelatnostima iz NKD 2007 od 2008. do veljače 2011. godine. (Izvor: http://www.hzz.hr/defa-ult.aspx?id=7572 )

S obzirom na tablično prikazane podatke, može se doći do zaključka da su gotovo sve djelatnosti iz NKD 2007 pogođene znatnim porastom stope nezapo-slenosti kao jednim od obilježja ekonomske krize. Pri tome se ne izdvaja ni javna


uprava i to s porastom nezaposlenosti u promatranom razdoblju od 41,08%. Prosječno postotno povećanje nezaposlenosti u svim ostalim djelatnostima u promatranom razdoblju iznosilo je 30,37%. Iako, pojedini apsolutni iznosi iz određenih djelatnosti (npr.: prerađivačka industrija, građevinarstvo, trgovina na veliko i malo, djelatnosti pružanja smještaja te pripreme i usluživanja hrane itd.) premašuju broj nezaposlenih iz drugih djelatnosti (npr.: rudarstvo i vađenje, opskrba vodom, prijevoz i skladištenje, informacije i komunikacije, poslovanje nekretninama, javna uprava), u ovoj prvoj grupaciji jest i veći broj zaposlenih pa su postotci koji se uspoređuju s obzirom na sve navedene djelatnosti relevantni i pogodni za usporedbu.

5. Zaključak

Kako bi državna uprava bila pouzdana, otvorena i transparentna, reformske i organizacijske promjene potrebno je usmjeriti prema: dobrom upravljanju u skladu s najboljim europskim standardima, boljem pravnom sustavu, modernoj državnoj upravi, obrazovanju i usavršavanju državnih službenika te moderni-zaciji upravnog postupanja. Ovakva načelna usmjerenja u Republici Hrvatskoj određena su nizom strateških dokumenata, ali svoje mjesto nalaze i u zakonskim te drugim općenormativnim aktima kojima je reguliran položaj i funkcionira-nje državne uprave u zemlji. Uspješnost provođenja reformi i organizacijskih promjena u zemlji, a konkretno u državnoj upravi, ovisna je nizu čimbenika. Tijekom istraživanja koje je provedeno u svrhu rada, bilo je zanimljivo proma-trati na koji način su pojedina od obilježja ekonomske krize utjecala na procese razvoja i reforme državne uprave. Ekonomska kriza u zemlji, koja je započela 2009. godine, prvotno se odrazila na pad BDP-a i povećanje nezaposlenosti te su iste pojave izravno zahvatile i samu državnu upravu. Tako su rebalansima prora-čuna iz 2009. te proračunima za slijedeća proračunska razdoblja, smanjeni iznosi za rad tijela državne uprave. Osim toga, ukinuto je ranije odobreno povećanje plaća za javnu upravu, nametnut je poseban porez na plaće, mirovine i ostale primitke, mijenja se Strategija razvoja ljudskih potencijala, mijenja se Zakon o državnim službenicima te prema njemu dolazi u pitanje namještenička služba u državnoj upravi, ukinut je niz materijalnih prava državnih službenika, usporen je proces decentralizacije, a posebice su se krizna obilježja odrazila na zaposlenost u tijelima državne uprave te općenito u javnoj upravi. Tako je donesena odluka o zabrani novog zapošljavanja državnih službenika i namještenika u tijelima držav-ne uprave, a u 2010. godini Vlada je donijela plan smanjenja broja zaposlenih u državnoj upravi za 5% te uvođenje „2 za1“ odnosno na 2 otišla službenika 1 novi zaposleni. Odraz navedenih Vladinih mjera vidljiv je i u Tablici. 2 kojom se pra-


tilo postotno povećanje nezaposlenosti u svim djelatnostima NKD 2007. Porast nezaposlenosti u promatranom razdoblju za javnu upravu iznosio je 41,08%, a prosječno postotno povećanje nezaposlenosti u svim ostalim djelatnostima u promatranom razdoblju iznosilo je 30,37%. S obzirom na navedeno može se zaključiti da je hipoteza koja je postavljena u uvodu ovoga rada istinita odnosno ekonomska kriza utjecala je na procese razvoja i reforme državne uprave u Repu-blici Hrvatskoj.

Popis literature [1] Borozan, Đ.: Makroekonomija, Sveučilište Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Eko-nomski fakultet, Osijek, 2002.

[2] Perko Šeparović, I.: Izazovi javnog menadžmenta, dileme javne uprave, Golden mar-keting-Tehnička knjiga, Zagreb, 2006.

[3] Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D.: Ekonomija, 18. izdanje, Mate d.o.o. Zagreb, Za-greb, 2005. godina

[4] Smerdel, B., Sokol, S.: Ustavno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2006.

[5] O socijalnim učincima ekonomske krize u Hrvatskoj: utjecaj, odgovori i preporuke (analiza dokumenata Svjetske banke i UNDP-a): dokumentacija, Revija za socijalnu po-litiku, god.17., br.3., Zagreb 2010., (str. 433. – 440.)

[6] Ustav Republike Hrvatske, 85/10 – pročišćeni tekst

[7] Zakon o državnim službenicima, Narodne novine, 92/05, 142/06 – uredba, 77/07 – uredba, 107/07, 27/08

[8] Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave Narodne novine, 199/03, 30/04, 136/04, 22/05, 44/06, 5/08, 27/08, 77/09

[9] Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine, 28/10

[10] Zakon o posebnom porezu na plaće, mirovine i ostale primitke, Narodne novine, 94/09

[11] Zakon o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti, Narod-ne novine, 80/08, 121/10

[12] Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine, 190/03 – pročišćeni tekst, 199/03, 79/07

[13] Uredbu o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave, Narodne novine, 29/11

[14] Uredba o osnivanju državne škole za javnu upravu, Narodne novine, 144/10

[15] Kolektivni ugovor za državne službenike i namještenike, Narodne novine, 93/08, 23/09 – ispravak, 39/09 – dodatak I., 90/10 – dodatak II.


[16] Državni proračun RH za 2011. godinu i projekcije za 2012. i 2013. godinu, Narod-ne novine, 140/10

[17] Izmjene i dopune Državnog proračuna RH za 2008. godinu, Narodne novine, 82/08

[18] Izmjene i dopune Državnog proračuna RH za 2009. godinu, Narodne novine, 95/09

[19] Izmjene i dopune Državnog proračuna RH za 2010. godinu i projekcije za 2011. i 2012. godinu, Narodne novine, 136/10

[20] Benazić, A: Organizacijske promjene i efi kasnost državne uprave, http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/benazic.pdf , (15. veljače 2011.)

[21] Gregurek, M., Vidaković, N., Grgić, J.: Utjecaj globalne krize na malo i srednje po-duzetništvo u Hrvatskoj, http://www.scribd.com/doc/28137314/Utjecaj-globalne-krize-na-malo-i-srednje-poduzetni%C5%A1tvo-u-Hrvatskoj , (15. ožujka 2011.)

[22] Nezaposlene osobe po djelatnostima, http://www.hzz.hr/default.aspx?id=7572 , (02. travnja 2011.)

[23] http://www.mrrsvg.hr/default.aspx?id=656 (09. travnja 2011.)

[24] Obradović Mazal, T.: Ekonomska kriza i koraci koji slijede, http://www.mzss.hr/hr/medunarodna_suradnja/socijalna_skrb/jim_zajednicki_memorandum_o_socijalnom_ukljucivanju_rh/jim_jap_konferencija_globalna_kriza_i_njezin_utjecaj_na_republiku_hrvatsku/prezentacije/ekonomska_kriza_i_koraci_koji_slijede , (01. travnja 2011.)

[25] Strategija reforme državne uprave za razdoblje od 2008.-2011. http://www.stra-tegija.hr/datastore/fi lestore/16/Strategija_reforme_dravne_uprave_2008_2011.pdf (20. ožujka 2011.)

[26] Škare, M., Stjepanović, S: Analiza posljedica globalne krize na hrvatsko gospodarstvo i moguća rješenja, http://www.staro.rifi n.com/root/tekstovi/casopis_pdf/ek_ec_619.pdf , (20. ožujka 2011.)

[27] Vitez Pandžić, M: „Regulatorni sustavi u jedinicama lokalne i područne regionalne samouprave s posebnim osvrtom na Požeško-slavonsku županiju“ – priručnik, www.vup.hr/skriptarnica , (01. travnja 2011.)


E – ZDRAVSTVENO – POSTUPAK PODNOŠENJA PRIJAVA I ODJAVA OSIGURANIH OSOBA

ELEKTRONIČKIM PUTEM

Marija Vrkić, HZZO - PU Osijek

1. UVOD

U Republici Hrvatskoj pravo na zdravstvenu zaštitu zajamčeno je Ustavom RH i jamči se svim građanima. Obzirom da se Hrvatski zdravstveni sustav nalazi u permanentnom sustavu promjena posljednjih dvadesetak godina, te da su u zdravstveni sustav implementirane mnogobrojne izmjene postojećih propisa koji uređuju obvezno i dopunsko zdravstveno osiguranje, namjera nam je ovim ma-terijalom olakšati snalaženje u tim propisima, te pružiti korisnicima osiguranja što jasnije informacije vezano za način prijavljivanja i odjavljivanja, te stjecanja statusa u obveznom zdravstvenom osiguranju.

Stjecanje prava i obveza u obveznom zdravstvenom osiguranju uređuje Za-konom o obveznom zdravstvenom osiguranju (Narodne novine broj: 150/08, 94/09, 153/09, 71/10, 139/10. i 49/11.). Obvezno zdravstveno osiguranje pro-vodi Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO).

Obvezno zdravstveno osiguranje znači da su svi hrvatski državljani s prebi-valištem, odnosno stranci s odobrenim stalnim boravkom u RH obvezni se kod HZZO-e osigurati na obvezno zdravstveno osiguranje prema jednoj od osnova osiguranja utvrđenih zakonom.

Prava i obveze iz obveznom zdravstvenog osiguranja stječu samo osobe kojima je HZZO utvrdio status osigurane osobe na osnovu podnesene prijave na zdrav-stveno osiguranje. HZZO omogućava pokretanje postupka za utvrđivanje statusa osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju podnošenjem e- prijave. Pod pojmom e – prijave podrazumijevamo: podnošenje prijave i odjave osigura-nih osoba, te promjenu podataka osiguranih osoba elektroničkim putem.


2. PRIJAVA, PROMJENA I ODJAVA U OBVEZNOM ZDRAVSTVENOM OSIGURANJU

2. 1. Uvod

U obveznom zdravstvenom osiguranju osobe stječu status kao:

• osiguranici

• osigurane osobe

O utvrđenom statusu ovisi opseg prava i obveza iz obveznog zdravstvenog osiguranja.

Postupak stjecanja statusa i promjene u statusu osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju, te prestanak statusa u obveznom zdravstvenom osigu-ranju provodi se na osnovi podnesene prijave Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje. Prijava mora biti temeljena na istinitom činjeničnom stanju i po-stojanju stvarnih okolnosti koje su osnova za stjecanje, promjenu i prestanak statusa u obveznom zdravstvenom osiguranju.

Prijavu/promjenu/odjavu na obvezno zdravstveno osiguranje provodi po-dručni ured Zavoda neovisno o mjestu prebivališta, odnosno stalnog boravka osobe za koju se prijava podnosi. Prijavu/promjenu/odjavu za pravne i fi zičke osobe obveznike plaćanja doprinosa podnosi se područnom uredu Zavoda pre-ma sjedištu pravne, odnosno fi zičke osobe. Pravne i fi zičke osobe obveznici pla-ćanja doprinosa i podnošenja prijava na obvezno zdravstveno osiguranje, prijavu obvezno dostavljaju nadležnom područnom uredu Zavoda u roku od 8 dana od dana nastanka ili promjene okolnosti na osnovi kojih se stječe, mijenja ili prestaje status osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju.

Ako obveznici podnošenja prijave potonju ne podnesu u propisanom roku od 8 dana, Zavod će na zahtjev osobe za koju nije podnesena prijava, odnosno po službenoj dužnosti na osnovi saznanja za činjenice koje su od značaja za stjecanje, promjenu ili prestanak statusa osigurane osobe, rješenjem odlučiti o statusu u obveznom zdravstvenom osiguranju. Zavod rješenje dostavlja osiguranoj osobi i obvezniku podnošenja prijave na obvezno zdravstveno osiguranje, te mjesnoj nadležnoj službi Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje.

Ako Zavod ne prihvati podnijetu prijavu ili utvrdi status osigurane osobe pre-ma drugoj zakonskoj osnovi osiguranja, a ne onoj naznačenoj na prijavi, obvezan je o tome u roku od 8 dana od dana zaprimanja prijave donijeti pisano rješenje. Rješenje Zavod dostavlja podnositelju prijave i zainteresiranoj osobi, a po potrebi i mjesnoj nadležnoj službi Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje.


Obveznik podnošenja prijave na obvezno zdravstveno osiguranje obvezan je uz prijavu priložiti odgovarajuću dokumentaciju kojom se dokazuje zakonska osnova osiguranja. Potrebita dokumentacija utvrđena je u Popisu osnova osiguranja koji je sastavni dio Pravilnika o načinu prijavljivanja i odjavljivanja, te stjecanja statusa osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju. Osim toga Popis sadržava zakonske osnove osiguranja, popis obveznika podnošenja prijave, početak stjecanja statusa osigurane osobe i prestanak statusa osigurane osobe.

Pravilnikom je utvrđena obveza svakog područnog ureda Zavoda, uključujući tu i njegove ispostave, da zaprime i provedu prijavu na obvezno zdravstveno osiguranje (Tiskanicu 2 i Tiskanicu 3) bez obzira na području kojeg područnog ureda osigurana osoba ima prebivalište, boravak, odnosno odobren privremeni boravak ili stalni boravak za stranca.

Osigurana osoba stječe prava i obveze u obveznom zdravstvenom osiguranju, u pravilu, danom stjecanja statusa osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju, iznimno, osiguranici, samostalni obveznici uplate doprinosa koji pri-javu na obvezno zdravstveno osiguranje ne podnesu u roku od 8 dana od dana nastanka okolnosti na osnovi kojih im se utvrđuje status u obveznom zdravstve-nom osiguranju (npr. datum početka obavljanja djelatnosti) prava iz obveznog zdravstvenog osiguranja stječu danom zaprimanja prijave u nadležnom područ-nom uredu Zavoda, dok im obveze (plaćanje doprinosa) teku od dana stjecanja statusa u obveznom zdravstvenom osiguranju, odnosno od dana nastanka okol-nosti osnovom kojih im se utvrđuje status.

Osobe kojima je prestao status osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju prava iz obveznog zdravstvenog osiguranja ostvaruju još najviše 30 dana od dana prestanka statusa osigurane osobe po toj osnovi.

2. 2. Način prijavljivanja i odjavljivanja

Prijavljivanje na obvezno zdravstveno osiguranje, promjene u obveznom zdravstvenom osiguranju i odjavljivanje sa obveznog zdravstvenog osiguranja provodi se putem slijedećih tiskanica:

• tiskanica 1 – za obveznika uplate doprinosa, (prijava/promjena/odjava u obveznom zdravstvenom osiguranju)

• tiskanica 2 – za osiguranu osobu (prijava/odjava/promjena u obveznom zdravstvenom osiguranju)

• tiskanica 3 – za osiguranu osobu, člana obitelji osiguranika (prijava/odjava/promjena u obveznom zdravstvenom osiguranju).


Tiskanica 1 podnosi se u dva primjerka od kojih prvi primjerak zadržava Hr-vatski zavod za zdravstveno osiguranje, a drugi primjerak obveznik uplate do-prinosa.

Tiskanica 2 i 3 podnosi se u tri primjerka od kojih prvi primjerak zadržava Hrvatski zavoda za zdravstveno osiguranje, drugi primjerak obveznik uplate doprinosa, odnosno podnositelj prijave i treći primjerak uručuje se osiguraniku, odnosno osiguranoj osobi.

2. 3. E – prijava

Novost je uvođenje e – prijave kojom je omogućeno pravnim osobama obve-znicima plaćanja doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje podnošenje prija-ve elektroničkim putem. Usluga je namijenjena pravnim/fi zičkim osobama koji se vode u registru HZZO-a, za e – prijave radnika i članova obitelji. Usluga je dostupna 7 dana u tjednu od 0 – 24 sata iz njihovog ureda ili doma.

E- prijava može se podnijeti za člana posade broda u međunarodnoj plovidbi prema članku 128. Pomorskog zakonika.

2. 4. Kako postati korisnik usluge?

Aktivacija usluge ostvaruje se ispunjavanjem Pristupnog lista. Pristupni list je potrebno ispisati na pisaču, ispuniti podatke o korisniku usluge i podatke o oso-bama korisnicima FINA e- kartice s kvalifi ciranim poslovnim certifi katom koje će biti ovlaštene za podnošenje elektroničkih prijava u ime poslovnog subjekta – pravne/fi zičke osobe. Pristupni list potpisuje i pečatom ovjerava ovlaštena osoba za zastupanje pravne/fi zičke osobe. Pristupni list predaje se Zavodu na jedan od dva načina, ovisno o tome da li je ovlaštena osoba za zastupanje korisnik FINA e – kartice s poslovnim certifi katom ili ne.



2. 5. Korisnici FINA e-kartice s kvalifi ciranim poslovnim certifi katom

Ukoliko je pravna/fi zička osoba, odnosno njena ovlaštena osoba za zastupanje korisnik FINA e – kartice s kvalifi ciranim poslovnim certifi katom, sa e – mail adrese odgovorne osobe potrebno je poslati zahtjev za aktivaciju usluge i priložiti ispunjen i skeniran Pristupni list.

E- mail s navedenim sadržajem potrebno je digitalno potpisati i poslati na adresu [email protected].

Nakon uspješne obrade zahtjeva, na e – mail adresu pošiljaoca Zavod će po-slati obavijest o aktivaciju usluge, te obavijest o dodijeljenim ovlaštenjima za osobe koje će podnositi e – prijavu. Nakon dobivanja obavijesti o aktivaciji, ovlaštene osobe mogu početi koristiti uslugu.

Ovlaštenim osobama Zavod će u roku od 15 dana izraditi HZZO pametnu karticu, zdravstvenu iskaznicu kojom će se ujedno moći vršiti e – prijava.

2. 6. Ukoliko niste korisnici e – kartice s kvalifi ciranim poslovnim certifi katom

Ukoliko pravna/fi zička osoba, odnosno njena ovlaštena osoba za zastupanje nije korisnik FINA e – kartice s kvalifi ciranim poslovnim certifi katom, tada se ispunjeni Pristupni list dostavlja na šalter nadležnog područnog ureda Zavoda uz priložene punomoći ( u izvorniku), ovjerene kod javnog bilježnika za ovlaštene osobe koje će podnositi e – prijavu, ako nisu ovlaštene osobe za zastupanje prav-ne/fi zičke osobe.

Nakon uspješne obrade zahtjeva, na e – mail adresu pošiljaoca Zavod će posla-ti obavijest o aktivaciji usluge, te obavijest o dodijeljenim ovlaštenjima za osobe koje će podnositi e – prijavu. Nakon dobivanja obavijesti o aktivaciji, ovlaštene osobe mogu početi koristiti uslugu.

Zavod će u roku od 15 dana izraditi i HZZO pametnu karticu (zdravstvenu iskaznicu) kojom će ovlaštene osobe obavljati e – prijavu, odnosno vršiti auten-tifi kaciju u sustav elektroničke prijave.

2. 7. Nova HZZO pametna kartica

Sukladno Odluci o sadržaju i obliku isprave kojom se dokazuje status osi-gurane osobe Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje trenutno se status osigurane osobe Zavoda dokazuje dvjema ispravama. Uz dosadašnju iskaznicu zdravstveno osigurane osobe– isprava 1od siječnja 2007. godine osigurane osobe Zavoda status osigurane osobe Zavoda dokazuju i novom iskaznicom zdravstve-no osigurane osobe - ispravom 2 - tzv. „pametnom karticom“.


Iskaznica zdravstveno osigurane osobe – isprava 2 je multifunkcionalna pa-metna kartica koja uz reljefno utisnute podatke, te podatke na magnetskoj traci koja je na poleđini kartice, ima na prednjoj strani kartice i čip na kojemu je uz osobne podatke pohranjen i osobni certifi kat vlasnika iskaznice zdravstveno osigurane osobe. Ovaj certifi kat uz sigurnosni broj - PIN koji je poznat samo osiguranoj osobi vlasniku isprave 2 sigurno identifi cira njezina vlasnika iskaznice prilikom korištenja iskaznice u svijetu računalno-komunikacijskih tehnologija.

Dok se u potpunosti ne završi informatizacija sustava primarne zdravstve-ne zaštite ova iskaznica zdravstveno osigurane osobe - isprava 2 koristit će se na isti način kao i iskaznica zdravstveno osigurane osobe - isprava 1, odnosno njezinim preslikavanjem na recepte i uputnice.

Bitno je naglasiti da je na novoj iskaznici zdravstveno osigurane osobe - ispravi 2 jasno otisnut matični broj osigurane osobe. Radi se o devetoznamenkastom broju koji jednoznačno identifi cira osiguranu osobu u sustavu obveznog zdrav-stvenog osiguranja.

Iskaznica zdravstveno osigurane osobe – isprava 1

Iskaznica zdravstveno osigurane osobe – isprava 2


Navedeni broj nalazi se i na svim iskaznicama zdravstveno osiguranih osoba – isprava 1 koje su personalizirane od 1.1.2005. godine. Osiguranoj osobi koja posjeduje iskaznicu zdravstveno osigurane osobe - ispravu 2 promjena u statusu osiguranja neće utjecati i na njezinu promjenu, već potonju zadržavaju za sve vrijeme trajanja njezine tehničke valjanosti (5 godina). Trenutni status osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju je zabilježen u središnjem dijelu in-formatičkog sustava Zavoda. Iskaznica zdravstveno osigurane osobe - isprava 2 je identifi kacijski dokument na kojem su pohranjeni nepromjenjivi podaci o osigu-ranoj osobi bitni za funkcioniranje sustava obveznog zdravstvenog osiguranja.

Podaci na poleđini iskaznice zapisani na magnetskoj traci su identični onima na prednjem dijelu iskaznice, a služe za brže preuzimanje identifi kacijskih poda-taka jednostavnim provlačenjem kartice kroz čitač magnetske trake na isti način kako se to radi i s postojećom iskaznicom – ispravom 1.

U trenutku kada završi u potpunosti informatizacija sustava primarne zdrav-stvene zaštite isprava 2 dobit će i novu funkcionalnost, odnosno postat će nositelj elektroničkog recepta i elektroničke uputnice. Tada će se od osigurane osobe zahtijevati da svojim

PIN-om potvrdi određenu aktivnost (podizanje lijeka u ljekarni, potvrđivanje primljene medicinske usluge, upis podataka u zdravstveni karton….) Bitno je naglasiti da osigurane osobe koji dobiju iskaznicu zdravstveno osigurane osobe – ispravu 2 da bi bili sigurni prilikom korištenja iskaznice mogu neograničeno mnogo puta promijeniti PIN i to uz pomoć programske podrške koja se nalazi na stranicama Zavoda. Za ovo je nužno potrebno imati osobno računalo i čitač pametnih kartica.

U slučaju da osigurana osoba više od 10 puta pogriješi unošenje PIN-a kad se to od nje traži radi korištenja pojedine usluge, može se javiti u najbliži područni ured Zavoda kako bi joj ovlaštena osoba Zavoda „otključala“ iskaznicu. Adrese područnih ureda Zavoda nalaze se na web stranicama Zavoda.

Već danas funkcionalnost čipa na iskaznici osigurane osobe – isprave 2 dolazi do izražaja kod usluga koje HZZO nudi preko interenta, a ovise o ulozi osigura-ne osobe u zdravstvenom sustavu Republike Hrvatske.

Primjer 1.Liječniku u sustavu primarne zdravstvene zaštite njegova iskaznica zdravstve-

no osigurane osobe – isprava 2 koja mu je prvenstveno iskaznica zdravstveno osigurane osobe Zavoda istovremeno je i „ključ“ za ulazak u središnji dio infor-


matičkog sustava primarne zdravstene zaštite, ali i „ključ“ za pristupanje perso-naliziranom dijelu portala www.cezih.hr.

Primjer 2Osiguranoj sobi koja je ovlaštena ispred pravne osobe za prijavljivanje i odjav-

ljivanje na obvezno zdravstveno osiguranje zaposlenika i članova obitelji zapo-slenika preko Interneta, njegova iskaznica zdravstveno osigurane osobe – isprava 2 koja mu je prvenstveno iskaznica zdravstveno osigurane osobe Zavoda isto-vremeno je i neophodni identifi kacijski dokument koji takvoj ovlaštenoj osobi omogućuje korištenje usluge HZZO-a e-zdravstveno.

U pripremi su i ostale usluge koje će HZZO ponuditi osiguranim osobama preko Interneta i koje će biti dostupne isključivo osiguranim osobama koje po-sjeduju ispravu 2. Više detalja o trenutnim i budućim uslugama HZZO-a na Internetu možete pronaći na: www.hzzo-net.hr i www.cezih.hr.

2. 8. Tehnički preduvjeti za korištenje usluge e – zdravstveno• osobno računalo sa operativnim sustavom Windows 2000 XP

• pristup internetu Način pristupa internetu i brzina pristupa ne predstavlja-ju ograničenje, u slučaju korištenja mobilnog interneta preporuča se rad u području sa stabilnim signalom, odnosno isključivanje dinamičke promjene mreže u kojoj se radi

• skener

• čitač smart kartica

2. 9. Aplikacija HZZO e- Zdravstveno

Nakon aktivacije usluge za početak sa radom potrebno je preuzeti i instalirati aplikaciju HZZO e - Zdravstveno. Instalacijski paket i upute za korisnike aplika-cije mogu se preuzeti sa Internet stranica http://www.hzzo-net.hr i http://www.cezih.hr, klikom na link e – Zdravstveno.

2. 10. Pomoć u radu sa aplikacija HZZO e- Zdravstveno• za pomoć u radu sa aplikacijom e – Zdravstveno može se nazvati besplatan

telefon: 0800 7979 ili pisati na e – mail adresu [email protected]

• besplatno školovanje za rad sa aplikacijom e – Zdravstveno može se zatražiti na e – mail adresi [email protected]

2. 11. Opoziv usluge i opoziv ovlaštenja


Osoba ovlaštena za zastupanje obveznika, korisnika e – prijave, može od Zavoda zatražiti opoziv korištenja usluge i prestanak prava prethodno ovlaštenih osoba iz Pristupnog lista u bilo kojem trenutku i iz bilo kojeg razloga.

Ovlaštene osobe za obavljanje e – prijave zadržavaju status ovlaštene osobe do trenutka opoziva ovlaštenja od strane ovlaštene osobe za zastupanje pravne osobe.

Osoba ovlaštena za zastupanje obveznika, obvezna je Zavodu dostaviti za-htjev za opoziv ovlaštenja za sve osobe kojima se ugovorom ili nekom drugom odlukom ukida ovlaštenja za obavljanje e - prijave. Opoziv se ostvaruje ispunjava-njem Pristupnog lista koji se dostavlja na šalter nadležnog Područnog ureda.

3. ZAKLJUČAK

U Hrvatskoj upravo traje informatizacija sustava primarne zdravstvene zašti-te. Do kraja godine imat ćemo sustav koji nam smanjuje brige i olakšava život. Ovaj sustav povezuje sve koji brinu za naše zdravlje i omogućava nam brzo i sigurno međusobno komuniciranje, te razmjenu potrebnih informacija.

Cilj projekta je povezati ordinacije primarne zdravstvene zaštite (PZZ) - obi-teljske medicine, ginekologije, pedijatrije i stomatologije - s ljekarnama, bioke-mijskim laboratorijima i jedinicama centralnog naručivanja. Informatizacijom primarne zdravstvene zaštite omogućava se bolja kontrola, racionalno poslovanje i viši standard usluge.

Od 1. siječnja u uporabi je elektronički recept i elektronički zdravstveni karton. Time će se, kako planiraju kreatori projekta, smanjiti nepotrebno administriranje, a zdravstvenim djelatnicima osigurati više vremena za njihove pacijente (liječnici i me-dicinske sestre dobit će dnevno dva sata više koje mogu posvetiti svojim pacijentima). Svi zdravstveni podaci o pacijentu bit će pohranjeni na elektronskom zdravstve-nom kartonu i tako dostupni svim ovlaštenim liječnicima koji sudjeluju u lije-čenju pacijenta.

E-recept - Liječnik će upisivati recept u računalo, nakon čega će on u obli-ku poruke stizati u centralni server Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (HZZO) i tamo ostati pohranjen do preuzimanja lijeka u ljekarni. Pacijent sa svojom zdravstvenom iskaznicom odlazi u koju god ljekarnu želi, ljekarnik upi-suje pacijentove podatke iz zdravstvene iskaznice u računalo i vrlo jednostavno “nalazi” lijek koji mu treba izdati.


E-uputnica - Program za e-recept u sljedećem će se koraku proširiti na e-uputnicu. U početku samo za laboratorij u sklopu primarne zdravstvene zaštite u domu zdravlja. Liječnik je do sada pisao uputnicu za vađenje krvi s kojom je pacijent odlazio u laboratorij, zatim po nalaz pa opet liječniku. U novom susta-vu, uputnica i nalaz kolaju samo elektroničkim putem, tako da će pacijent nakon vađenja krvi nalaz dobiti kod svoga liječnika.

U “zdravstvu bez papira” liječnik u primarnoj zdravstvenoj zaštiti naručivat će pacijenta za specijalistički pregled ili pretragu elektroničkim putem, čime će se skratiti vrijeme čekanja. To bi nam svima trebalo umnogome olakšati proceduru odlaska specijalistu. A vrlo dobro znamo s koliko se strpljenja valja oboružati i koliko svoga vremena trebamo planirati ako trebamo na specijalistički pregled i/ili pretragu. U novom sustavu, nazivanje bolnica i potraga za terminom ne bi trebali više biti naš zadatak.

E-karton - Često se događa da se na specijalističkom pregledu pacijent ne može točno sjetiti koje sve lijekove uzima ili koje je pretrage obavio ili pak jedno-stavno nema vremena sve precizno objasniti. To je jedan od razloga što se mno-ge pretrage nepotrebno ponavljaju, a kutijice lijekova množe u kućnoj ljekarni. Novi sustav uvodi takozvani E-karton, koji će sa svim zdravstvenim podacima pacijenta biti na centralnom serveru Hrvatskoga zavoda za zdravstveno osigura-nje i tako dostupan bolničkim specijalistima, ali i liječniku u hitnoj medicinskoj pomoći, što će unaprijediti kvalitetu zdravstvene zaštite.

Sustav jamči sigurnost podataka pacijenata na način da će ih moći koristiti samo ovlašteni zdravstveni djelatnici: ljekarniku će biti dostupan jedino podatak za e-recept, inženjeru u laboratoriju samo e-uputnica, dok će izabrani obiteljski liječnik u primarnoj zdravstvenoj zaštiti imati pravo uvida u sve zdravstvene po-datke svojih pacijenata.

Documents

zbornik radova - razvoj javne uprave CDdocshare02.docshare.tips/files/13326/133261197.pdf · Milorad Ćupurdija, Željka Vajda Halak (Veleučilište u Vukovaru) Uključivanje hrvatske