Znaczenie Europejskiego Nakazu Aresztowania w zwalczaniu ... · niesie ze sobą współczesny terroryzm. Powszechne poczucie zastra-szenia i niepewności wywołane bezprecedensowym

K.Kuczyński, Znaczenie ENA w zwalczaniu terroryzmu w UE

Krzysztof Kuczyński*

Znaczenie Europejskiego Nakazu Aresztowania w zwalczaniu terroryzmu w Unii Europejskiej

1. Wprowadzenie

Postępująca integracja społeczna i ekonomiczna Unii Europejskiej pociąga za sobą rozwój współpracy organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Harmonizacja prawa w tym obszarze dokony-wana jest w ramach tzw. trzeciego filaru. Rozwój tej dziedziny prowa-dzi do stopniowego niwelowania różnic utrudniających walkę z prze-stępczością o charakterze międzynarodowym, a także powoduje modernizację instrumentów prawnych, charakterystycznych dla tra-dycyjnie pojmowanej współpracy organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Również ekstradycja, uznawana za tradycyjną metodę tej współpracy, w obliczu postępującego zacierania się granic wewnętrznych Unii, wymagała dostosowania do zmieniającej się sy-tuacji społeczno-politycznej na terenie Wspólnot. Z tego też względu już od końca lat 90. wymiar sprawiedliwości poszukiwał instrumentu prawnego, który stanowiłby kolejny krok ułatwiający wydawanie osób pomiędzy państwami członkowskimi UE. Stworzyło to podwaliny na-kazu aresztowania wywołującego skutki prawne na terenie całej Unii Europejskiej.1

Dążenia praktyki wymiaru sprawiedliwości, wspierane inicjatywą Komisji Europejskiej, napotykały jednakże skuteczny opór ze strony państw członkowskich, uznających sferę prawa karnego za domenę ściśle związaną z własną suwerennością. Wchodząc w XXI wiek pań-stwa członkowskie zdawały się nie być jeszcze gotowe na przyjęcie

* Mgr Krzysztof Kuczyński – absolwent Wydziału Prawa Uniwersytetu Gdańskiego. 1 Zob.: Wnioski Rady Europejskiej przyjęte w Tampere 16.10.1999 (200/1/99,

pkt. 35 i 37); ponadto Program wprowadzenia zasady wzajemnej uznawalności orze-czeń w sprawach karnych, pkt 8, O.J., C 012, 15.01.2001.

63

Studia Europejskie, 1/2005

instrumentu opierającego się na prostym przekazywaniu poszukiwa-nych osób. Nie zmieniało to faktu, iż regulacje, na jakich opierała się ekstradycja w granicach Unii Europejskiej wymagały reform.

Zasadniczą zmianę nastawienia państw członkowskich UE do kwestii ułatwienia wydawania osób przypisać należy wydarzeniom z 11 września 2001 roku, które uwidoczniły rozmiar zagrożenia, jakie niesie ze sobą współczesny terroryzm. Powszechne poczucie zastra-szenia i niepewności wywołane bezprecedensowym w swych rozmia-rach atakiem terrorystycznym stanowiło dogodną podstawę do powrotu dyskusji nad wprowadzeniem ułatwień współpracy organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.2 Bezpośrednio po 11 września 2001 r. Komisja Europejska w niespotykanym dotąd tempie (do 19 września 2001 r.), przygotowała projekt decyzji ramowej stanowiącej fundament następcy ekstradycji – Europejskiego Nakazu Aresztowa-nia (ENA).3 Dzięki politycznej deklaracji państw członkowskich z grudnia 2001 r., w dniu 13 czerwca 2002 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję ramową Rady o Europejskim Nakazie Aresztowania i procedurze przekazywania pomiędzy państwami członkowskimi.

Biorąc pod uwagę wydarzenia na arenie międzynarodowej, które doprowadziły do podjęcia prac nad wprowadzeniem ENA, nie budzi zdziwienia, iż instytucja ta przedstawiana była pierwotnie jako nie-zbędny element skutecznej walki z formami współczesnego terrory-zmu, a nawet jako instrument stricte antyterrorystyczny.

Dziś, gdy znany jest ostateczny kształt i przedmiotowy zakres za-stosowania ENA, już mało kto stara się bronić tezy o antyterrory-stycznym charakterze tej instytucji. Nie znaczy to jednak, iż szeroki zakres zastosowania wyklucza zupełnie przydatność nowego uregulo-wania w zwalczaniu współczesnych form terroryzmu, który znajduje się wszak w katalogu przestępstw, do których ENA może zostać zastosowany. Pozostaje więc pytanie: czy i w jakim stopniu ENA może się przyczynić do skuteczniejszego zwalczania terroryzmu w Unii Europejskiej?

Ze względu na temat niniejszego opracowania, rozpatrywane będą wyłącznie korzyści, jakie ENA niesie ze sobą w aspekcie zwalczania terroryzmu. W szczególności należy się skupić na wkładzie nowej in-stytucji w szybsze i efektywniejsze wydanie terrorystów w porównaniu

2 Zob.: B.Gillmore, The EU Framework Decision on the European Arrest Warrant: An Overview from the Perspective of the International Criminal Law, referat przed-stawiony na konferencji „Implementing the European Arrest Warrant: How best to guarantee the defendant’s rights”, Kopenhaga, październik 2002.

3 KOM/2001/0522 - CNS 2001/0215.

64


ze stosowanymi dotychczas unormowaniami, które zastąpiła (a raczej wciąż ma zastąpić). Analizy wymaga więc stosunek ENA do tych przeszkód ekstradycyjnych, które mogą wystąpić w przypadku wyda-nia osoby podejrzanej o dokonanie aktu terrorystycznego. W drodze koniecznego uogólnienia, za bazę porównawczą należy przy tym przy-jąć stan prawny po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie Konwencji o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej z 10 marca 1995 r. i Konwencji o ekstradycji z 27 września 1996 r.

2. Analiza Europejskiego Nakazu Aresztowania Europejski Nakaz Aresztowania ma stać się elementem złożonego

systemu, stworzonego w celu ułatwienia współpracy organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w Unii Europejskiej. ENA ma funkcjonować jako jedna z instytucji urzeczywistniających zasadę wzajemnej uznawalności orzeczeń karnych. W tym kontekście należy rozpatrywać jego oddziaływanie na zwalczanie przestępczości w pań-stwach członkowskich UE.

Dotychczas, pomimo upływu zakreślonego w decyzji ramowej ter-minu, w wielu państwach członkowskich brak jest ustaw implementa-cyjnych. Ogranicza to znacznie możliwość oparcia się na doświadcze-niach praktyki ustawodawczej. Jednakże, przy założeniu, że decyzja ramowa wprowadza zarys instytucji, która powinna znaleźć swe od-zwierciedlenie w ustawodawstwie wewnętrznym każdego z państw członkowskich, można pokusić się o wstępną, ogólną ocenę oddziały-wania tej instytucji na przyszłość współpracy organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.

Europejski Nakaz Aresztowania miał stanowić nową jakość w dziedzinie wydawania osób. Jednakże mimo takiego charakteru instytucji, postępowanie w celu wykonania Europejskiego Nakazu Aresztowania nie może zostać określone jako zupełna nowość. Należy je raczej uznać za kolejny krok na drodze rozwoju ekstradycji w sto-sunkach między państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Prze-mawia za tym nie tylko przedmiot uregulowania, ale i samo brzmienie poszczególnych unormowań zawartych w decyzji ramowej. Wykazuje ono tak wiele podobieństw do brzmienia przepisów poprzedzających Konwencji o ekstradycji, że w odniesieniu do nowej instytucji mówi się nawet o „inaczej nazwanej ekstradycji”.4 Zasadna zdaje się więc ana-

4 Pojęcie przekazania (surrender) używane jest w odniesieniu do dostarczenia oso-

by poszukiwanej międzynarodowemu trybunałowi karnemu (ICTY, ICTR, ICC).

65


liza postanowień decyzji ramowej pod kątem odpowiednich konwencji regulujących ekstradycję w stosunkach pomiędzy państwami człon-kowskimi UE.5

Zastąpienie tradycyjnej ekstradycji Europejskim Nakazem Aresz-towania może przynieść korzyści dzięki:

1. wprowadzeniu jednolitego uregulowania na obszarze Unii Euro-pejskiej,

2. sformalizowaniu postępowania, 3. skróceniu czasu postępowania, 4. wyłączeniu organów pozasądowych z procesu decyzyjnego, 5. rezygnacji z zastosowania niektórych zasad i przeszkód ekstra-

dycyjnych.

2.1. Jednolita regulacja na całym obszarze UE W obliczu bardzo skomplikowanego systemu aktów prawnych,

regulującego ekstradycję pomiędzy państwami członkowskimi UE,6 należy w pełni poprzeć inicjatywę wprowadzenia jednolitej regulacji na całym obszarze Unii. Zgodnie z dominującą obecnie praktyką

W odniesieniu do współpracy pomiędzy dwoma suwerennymi państwami właściwa była i jest sama ekstradycja wraz z jej międzynarodowoprawnymi uwarunkowaniami. Odejście od tej terminologii miało m.in. podkreślić nowatorski charakter instytucji. Takie jej postrzeganie uznawane jest jednak często za zabieg kosmetyczny, nie odpo-wiadający jej prawdziwemu charakterowi. Zob.: M.Płachta, To samo inaczej nazwane, „Rzeczpospolita”, 14.10.03.

5 Zob. także na temat ENA w polskiej literaturze: M.Żurek, O europejskim nakazie aresztowania: bezgraniczna sprawiedliwość, „Rzeczpospolita”, 21.08.2002; A.Górski, A.Sakowicz, Europejski nakaz aresztowania. Między skutecznością ścigania a gwa-rancyjną funkcją praw człowieka, „Przegląd Policyjny”, nr 1/2003; M.Płachta, Euro-pejski nakaz aresztowania a ekstradycja, „Jurysta”, nr 11/12/2002, s.13-15; tenże Europejski nakaz aresztowania (wydania): kłopotliwa „rewolucja” w ekstradycji, „Stu-dia Europejskie”, nr 3/2002, s.51-72; M.Płachta, S.Wesołowski, Europejski nakaz aresztowania (wydania). Podstawowe rozwiązania, „Studia Prawno-Europejskie”, t. VI, 2002, s.194-213; A.Górski, A.Sakowicz, Europejski nakaz aresztowania: nowy instrument współpracy w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Zarys problematyki w: Wymiar sprawiedliwości w Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia, red. M.Perkowski, Warszawa 2002, s.338-351.

6 System ekstradycji w UE oparty jest na Europejskiej konwencji o ekstradycji z 1957 r. (EKE) wraz z jej protokołami dodatkowymi, Konwencji Beneluksu o ekstrady-cji i wzajemnej pomocy w sprawach karnych z 1962 r., Europejskiej konwencji o zwalczaniu terroryzmu z 1977 r., Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z 19.06.1990 r., Konwencji o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej z 10.03.1995 r. i Konwencji o ekstradycji z 27.09.1996 r.

66


wprowadzania nowych przepisów prawnych w trzecim filarze7 posłu-żono się w tym celu decyzją ramową.

Decyzja ramowa, jako instrument prawny stosowany dla wprowa-dzenia nowych regulacji współpracy organów wymiaru sprawiedliwo-ści w sprawach karnych, przypomina w swej istocie unijną dyrektywę. W praktyce oznacza to, że mimo istnienia aktu prawnego, stwarzają-cego ramy i podstawę uregulowania, każde z państw członkowskich musi wprowadzić jego postanowienia do własnego systemu prawnego w drodze aktu prawa wewnętrznego. Wybór decyzji ramowej umożli-wia więc ominięcie problemu ratyfikacji konwencji.

Zastosowanie decyzji ramowej może jednak wywołać pewne pro-blemy, szczególnie w trakcie późniejszego praktycznego zastosowania instytucji procesowej.

a) Po pierwsze, mimo braku ratyfikacji, już samo wprowadzenie w życie jej postanowień, ze względu na praktyczny brak sankcji za niedopełnienie tego obowiązku, jak i niemożność bezpośredniego sto-sowania decyzji ramowych, zależeć będzie przede wszystkim od (poli-tycznej) woli państw członkowskich. I właśnie powtarzające się nieter-minowe wdrażanie decyzji ramowych jest zauważalnym problemem w praktyce ustawodawczej państw członkowskich. Ma to o tyle donio-słe znaczenie, iż właśnie w drodze decyzji ramowej następuje harmo-nizacja europejskiego ustawodawstwa w sprawach karnych. W efekcie to ustawy krajowe stanowić mają podstawę wzajemnej współpracy. Powyższe odnosi się w pełni do instytucji ENA. Szczególnie w obliczu utraty mocy prawnej wszystkich dotychczasowych instrumentów regulujących ekstradycję pomiędzy państwami członkowskimi UE, właściwe i terminowe implementowanie decyzji ramowej we wszyst-kich krajach wydaje się sprawą kluczową. Wtedy jedynie można bę-dzie mówić o jednolitej regulacji wydania, w celu ścigania karne-go/wykonania prawomocnego wyroku karnego, na całym obszarze UE.

b) Po drugie, pojawia się problem właściwego wdrożenia postano-wień dyrektywy. Każdy ustawodawca sam ustala, które postanowie-nia prawa wewnętrznego są zgodne z celem i brzmieniem decyzji ra-mowej. Ewentualna rozbieżność/wadliwość interpretacji może być usunięta jedynie wyrokiem ETS. W skrajnych przypadkach błąd legi-slacyjny czy też odmienna interpretacja postanowień decyzji ramowej, sparaliżuje wydanie osoby (terrorysty) na wiele miesięcy.

7 Zob. G.Vermeulen, European Arrest Warrant: Part of the Anti-Terrorism „Emer-

gency” Package, referat przedstawiony na IV Konferencji „Eurojustice”, Bruksela 2001.

67


c) Po trzecie, o ile przy regulacjach materialno-prawnych decyzja ramowa spełnia swoje funkcje, to przy wprowadzeniu procedur jej za-stosowanie może okazać się kłopotliwe. Decyzja ramowa określa bowiem „standard minimum”, jaki powinien obowiązywać we wszyst-kich państwach członkowskich Unii. Krajowy ustawodawca dokonuje interpretacji postanowień decyzji ramowej i, uchwalając akt prawa wewnętrznego, jest zobligowany do zagwarantowania standardu określonego w decyzji ramowej. W przypadku regulacji zagadnień procesowych właściwe wydaje się raczej sztywne określenie ich posta-nowień. Ścisła harmonizacja procedury przyczyni się z pewnością do eliminacji większości wątpliwości w procesie jej stosowania przez róż-ne kraje, na podstawie ich własnych aktów prawa wewnętrznego. Na uwagę zasługuje tu pozostawienie ustawodawcom w decyzji ramowej możliwości wyboru różnych alternatywnych rozwiązań przy wprowa-dzeniu w życie jej postanowień. Decyzja ramowa stanowi, iż państwo członkowskie może odmówić wydania ze względu na dane okoliczno-ści.8 Interpretacja ratio legis tak sformułowanego przepisu może być w poszczególnych krajach dalece rozbieżna. Jeżeli decyzja ramowa zezwala krajowi na odmowę wydania ze względu na zaistnienie kon-kretnych okoliczności, to kraj ten może wedle uznania: wprowadzić bezwzględny zakaz wydawania osób w określonych przypadkach, pozostawić ostateczną decyzję w gestii właściwego organu, ewentual-nie precyzując dodatkowe warunki odmowy albo też zupełnie nie uwzględnić danej okoliczności w katalogu przesłanek odmowy wyda-nia. Takie rozbieżności doprowadzić mogą do sytuacji, w której ENA stanowić będzie wręcz krok wstecz w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Przy regulacji procedury właściwe wydaje się więc jej sztywne określenie.

2.2. Sformalizowanie postępowania Postępowanie w sprawie wykonania ENA zostało w dużej mierze

sformalizowane. Załącznik do decyzji ramowej wprowadza jednolitą formę wniosku, określającą ściśle również jego treść. Lista wymaga-nych danych odpowiada w istocie treści wniosku ekstradycyjnego

8 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 r. o europejskim nakazie aresztowania i pro-

cedurze przekazywania pomiędzy państwami członkowskimi, art. 4. Zob. także poni-żej część 2.6. pkt b.

68


określonej przez Konwencję wykonawczą do Układu z Schengen,9 jak i Konwencję o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej z 1995 r.10

Po wpłynięciu właściwie wypełnionego nakazu aresztowania, któ-rego autentyczność nie budzi wątpliwości, organom wykonującym na-kaz nie pozostaje w praktyce do badania żadna okoliczność, by uczynić zadość żądaniu. Wydanie w zasadzie nastąpić powinno automatycz-nie, po zatrzymaniu osoby.

Jednakże decyzja właściwego organu może zostać uzależniona od uzyskania dodatkowych informacji od organu wydającego nakaz.11 Decyzja ramowa nie wprowadza zamkniętego katalogu okoliczności, jakie mogą być przedmiotem dodatkowych wyjaśnień, natomiast wy-mienione w art. 15, ust. 2 i 3 okoliczności wykraczają daleko poza obowiązkową treść wniosku o wydanie. Warto wspomnieć również o tym, iż decyzja ramowa, mimo iż za-wiera wzór dokumentu, nie wprowadza obowiązku zachowania formy pisemnej nakazu. Musi on być jedynie przekazany środkiem komuni-kacji, gwarantującym sporządzenie dokumentu w formie pisemnej. Zakłada się przy tym jednak konieczność zamieszczenia podpisu i pie-częci organu; tak więc organ wydający musi, mimo to, sporządzić go w formie dokumentu pisemnego. Inną kwestią jest doręczenie nakazu. Należy się spodziewać wykorzystania dotychczasowych sposobów przekazywania tego dokumentu, m.in. przez szyfrowane urządzenia transmisji danych. Nie można wykluczyć zastosowania poczty elek-tronicznej.

2.3. Ramy czasowe wydania Decyzja ramowa określa ponadto wąskie ramy czasowe na wyda-

nie podejrzanego. Postępowanie przeprowadza się w trybie przyspie-szonym. Ostateczna decyzja o wydaniu powinna być podjęta w prze-ciągu 60 dni od zatrzymania, a w przypadku zgody osoby – 10 dni. Terminy te mogą być przedłużone w „szczególnych przypadkach” o 30 dni.

Faktyczne wydanie osoby przebiega nawet szybciej niż ekstradycja w trybie uproszczonym. Konwencja z roku 1995 zakłada 20-dniowy termin wydania osoby w tym trybie. Decyzja ramowa skraca ten ter-min do dziesięciu dni.12 Faktyczne wydanie osoby może być jednak

9 Art. 95 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z 19.06.1990. 10 Art. 4 Konwencji o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej z 10.03.1995. 11 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, art. 15, ust. 2 i 3. 12 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, art. 17, ust. 2.

69


utrudnione. O ile u podstaw leżą okoliczności będące poza możliwością kontroli któregokolwiek z krajów, mają one obowiązek ponownego nawiązania kontaktu i ustalenia terminu przekazania osoby zaraz po ustaniu przyczyny powodującej utrudnienia w wydaniu osoby. Decy-zja ramowa nie wprowadza tu jednak ani żadnych terminów, ani na-wet wskazówek co do ich określenia. Pozostawiono to do swobodnego uznania państw członkowskich. Pozwala to, co prawda, na dostoso-wanie terminu wydania do zmiennych okoliczności, może jednak pro-wadzić do nadmiernych opóźnień i nieuzasadnionego przedłużenia procedury.

W przypadku niedotrzymania powyższych terminów, decyzja ra-mowa wprowadza zarówno element o charakterze wspomagającym, jak i element kontroli powtarzających się opóźnień w wykonaniu ENA. Gdy ze względu na „nadzwyczajne okoliczności” ENA nie może zostać wykonany, państwo jest zobligowane do poinformowania o tym fakcie Eurojust,13 który w ten sposób ma wspierać obecną i przyszłą współpracę krajowych organów ścigania.14 Przy powtarzających się opóźnieniach w dotrzymaniu terminów przez dane państwo, państwo pokrzywdzone tym stanem może złożyć stosowną notyfikację do Rady Unii Europejskiej. Na tej płaszczyźnie następuje wspólna ocena wła-ściwego wdrożenia postanowień decyzji ramowej przez dane państwo członkowskie.15 Należy przy tym podkreślić, że Rada nie posiada kompetencji do wymuszenia na państwie członkowskim zmiany usta-wodawstwa wewnętrznego.

Decyzja ramowa nie precyzuje jednak ani pojęcia „szczególnego przypadku”, ani „nadzwyczajnych okoliczności”, ani „okoliczności poza możliwością kontroli”, które mogłyby uzasadnić przedłużenie postę-powania. Wykładnia tych pojęć pozostawiona została praktyce.

2.4. Wyłączenie organów pozasądowych w procesie decyzyjnym

Zasadą w postępowaniu ekstradycyjnym jest procedura, w której sąd bada materialne i formalne przesłanki wydania osoby i na tej podstawie orzeka o dopuszczalności ekstradycji w konkretnym przy-padku. Orzeczenie o dopuszczalności ekstradycji stanowi następnie podstawę wydania decyzji o jej przeprowadzeniu. Ostateczna decyzja leży w gestii organów władzy wykonawczej, a podejmuje ją zazwyczaj

13 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, art. 17, ust. 7, zd. 1. 14 Decyzja ramowa Rady z 28.02.2002 o utworzeniu Eurojust, art. 3. 15 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, art. 17, ust.7, zd. 2.

70


właściwy minister (czasem więcej niż jeden). Taka procedura, a przede wszystkim uznaniowość ostatecznej decyzji organów władzy wyko-nawczej, często powoduje, iż postępowanie ekstradycyjne spotyka się z zarzutem jego upolitycznienia. Zarzuty tego rodzaju są szczególnie trudne do obrony w przypadku ekstradycji osoby podejrzanej o popeł-nienie aktu terrorystycznego. Tu odmowa wydania lub wybór kon-kretnego kraju docelowego w razie zbiegu wniosków ekstradycyjnych, pociągnąć może za sobą poważne skutki polityczne dla kraju.

Decyzja ramowa znacznie redukuje polityczną rolę organów wła-dzy wykonawczej w postępowaniu. Zarówno w kraju wydania ENA, jak i w kraju wykonującym nakaz, wszystkie ostateczne decyzje po-dejmowane będą wyłącznie przez organy władzy sądowej.16 Rola or-ganów władzy wykonawczej sprowadza się tym samym, zarówno przed, jak i po wydaniu wyroku, do administracyjnego wspomagania działalności organów władzy sądowniczej.17 Postępowanie w celu wy-dania osoby wskazuje więc czysto sądowy charakter. Taka zmiana z pewnością przyczyni się do poddania ostatecznych decyzji (orzeczeń) obiektywnym kryteriom oceny, jak również zwiększy ich przewidy-walność.

2.5. Stosunek do zasad ekstradycyjnych W toku rozwoju instytucji ekstradycji w prawie międzynarodowym

i regulacjach wewnętrznych wykształcił się szereg powtarzających się postanowień, które z czasem nabrały przymiotu zasad wyznaczają-cych ogólne ramy tej instytucji.18 Są one z jednej strony wyrazem su-werenności państw uczestniczących w postępowaniu i ich swobody w kształtowaniu stosunków z innymi krajami, z drugiej zaś odzwier-ciedlają gwarancje sprawiedliwego procesu i poszanowania praw osoby przekazywanej.

Zasady ekstradycyjne regulują warunki dopuszczalności wydania osoby innemu państwu, przy zagwarantowaniu zarówno podstawo-wych praw podejrzanego, jak i interesów politycznych kraju podejmu-jącego decyzje. Z punktu widzenia interesów organów ścigania dążą-cych do efektywnego zwalczania terroryzmu, zasady ekstradycyjne postrzegane są często jako przeszkody czy też utrudnienia w szybkim i bezwarunkowym uzyskaniu władztwa nad osobą podejrzaną (skaza-

16 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, art. 17, ust. 1, pkt 1. 17 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, Preambuła ust. 9 i art. 9. 18 Więcej o zasadach ekstradycyjnych: M.Płachta, Kidnaping międzynarodowy

w służbie prawa, Warszawa 2000, s.23–32.

71


ną). Naturalną konsekwencją jest dążenie praktyki do eliminacji lub przynajmniej zmniejszenia znaczenia obowiązywania tych postano-wień w stosunkach między państwami.

ENA ma stanowić następny krok w kierunku ułatwienia walki z przestępczością poprzez rezygnację z obowiązywania pewnych zasad i przeszkód ekstradycyjnych. Przy ocenie takiej regulacji pod kątem efektywnej walki z terroryzmem należy jednak mieć na uwadze, że ekstradycja osób podejrzanych o popełnienie aktu terrorystycznego pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej rządziła się szczególnymi prawami. Ze względu na ciężar gatunkowy przestępstw terrorystycznych, państwa członkowskie zdecydowały się na wyłącze-nie zastosowania niektórych zasad ekstradycyjnych w stosunku do osób podejrzanych o ich popełnienie. Nie wszystkie postanowienia sta-nowić więc muszą novum w dotychczasowej praktyce ekstradycyjnej.

Mimo to, zasady ekstradycyjne są powszechnie uznawane za postanowienia immanentnie związane z instytucją ekstradycji19 i to pomimo faktu, iż brak jest jednolitego, zamkniętego ich katalogu, a ich systematyka jest różnie ujmowana w doktrynie. Do najistotniej-szych zasad ekstradycyjnych należą:20

a) podwójna (obustronna) karalność, b) zakaz ekstradycji własnych obywateli, c) zakaz ekstradycji ze względu na polityczny charakter czynu, d) klauzula antydyskryminacyjna, e) zasada specjalności i zakaz dalszej ekstradycji.

2.5.1. Podwójna (obustronna) karalność Zasada podwójnej (obustronnej) karalności bazuje na założeniu, że

ekstradycja dopuszczalna jest wyłącznie w przypadku, gdy czyn sta-nowiący podstawę wydania jest czynem karalnym w obu państwach: składającym wniosek i wniosek rozpatrującym. Postanowienie takie służy m.in. uniknięciu stanu swoistego podporządkowania prawa karnego kraju wydającego w stosunku do prawa państwa-wnioskodawcy, jakie powstałoby w przypadku przymuszenia go do zatrzymania i wydania osoby bez wyraźnej podstawy w prawie krajo-

19 Zasady zarysowują ogólne ramy instytucji i przez to ją stabilizują. Powoduje to względną przewidywalność decyzji wydawanych przez organy państwowe w ramach międzynarodowej współpracy w sprawach karnych. Więcej: M.Płachta, Kidnaping…, op.cit., s.26.

20 Przedstawiony poniżej podział przeszkód ekstradycyjnych i wyróżnienie niektó-rych jako zasad mają wyłącznie znaczenie porządkowe i dokonane zostały w celu zobrazowania problemu.

72


wym. Takie złożenie wywołuje jednak często problemy w praktyce ekstradycyjnej. Stosowanie omawianej zasady uniemożliwia mianowi-cie skuteczne wydanie podejrzanej osoby w przypadku jej ucieczki do kraju, w którym dany czyn nie stanowi przestępstwa. Ponadto, nawet gdy prawo kraju pobytu przewiduje dany typ przestępstwa, powstają problemy związane ze zbieżnością wszystkich ustawowych przesłanek czynu. Ich odmienna wykładnia może prowadzić w praktyce do wyłą-czenia tożsamości czynów i w efekcie do odmowy wydania. Z uwagi na brak jednolitej definicji terroryzmu, powyższe odnosiło się w pełni do zwalczania tego zjawiska przestępczego.21 Prowadziło to do znacznego osłabienia współpracy organów wymiaru sprawiedliwości na tym polu.22

W odniesieniu do terroryzmu państwa członkowskie podjęły w przeszłości daleko idące środki w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania tej zasady. Przykładem może tu być Konwencja o ekstradycji z roku 1996. Zgodnie z jej postanowieniami, w odniesieniu do aktów terrorystycznych określonych w art. 1 i 2 Europejskiej konwencji o zwalczaniu terroryzmu (EKZT), państwa członkowskie nie mają prawa do odmowy wydania z uwagi na fakt, iż określona we wniosku ekstradycyjnym „zmowa przestępcza” czy „udział w organizacji przestępczej”23 w prawie państwa pobytu nie stanowi czynu przestępnego.24 Skuteczność tego uregulowania uzależniona została jednak od woli państw-stron ze względu na możliwość ograniczenia zastosowania tej regulacji do przypadków świadomego udziału w grupie przestępczej. Jako wystarczającą uznano już wiedzę o celu i ogólnym przestępczym charakterze grupy lub jej zamiarze dokonania czynów przestępnych.25 W EKZT zasada podwójnej karalności została więc wyłączona w odniesieniu do świadomego udziału w działalności organizacji terrorystycznej. Określenie pojęcia udziału w zorganizowanej grupie przestępczej pozostawiono

21 Podobnie: S.Gleß, Auslieferungsrecht der Schengen-Vertragsstaaten – neue Ent-

wicklungen – Projektbericht, Freiburg 2003, s.6. 22 Por.: R.Martin, Dual criminality in Organized Crime Cases, „Revue Internatio-

nale de Droit Penale” 1991, t. 62, s.174-182; J.O.Hafen, International Extradition: Issues Arising Under the Dual Criminality Requirement, „Brigham Young University Law Review” 1992, s.191-225.

23 Europejska konwencja o ekstradycji z 1996, art. 3, ust. 1. 24 Europejska konwencja o ekstradycji z 1996, art. 3, ust. 1, pkt a. 25 Europejska konwencja o ekstradycji z 1996, art. 3, ust. 3 i 4.

73


grupie przestępczej pozostawiono wewnętrznej regulacji państw Unii. Nie we wszystkich krajach pojęcia te były wówczas znane.26

Dopiero w roku 1998 Rada Unii Europejskiej jednolicie uregulowa-ła pojęcie zmowy przestępczej i związku przestępczego.27 Dotyczyło to również pojęcia terroryzmu.28 Następnie opracowano jednolitą defini-cję terroryzmu, wprowadzoną w drodze decyzji ramowej Rady.29 Zgodnie z ustaleniami, państwa członkowskie miały obowiązek wpro-wadzenia jej postanowień do swoich systemów prawnych do końca roku 2002. Pomimo iż definicja określona w decyzji ramowej ujednoli-ca jedynie „standard minimum”, nie należy oczekiwać, by państwa członkowskie dążyły do jeszcze szerszego uregulowania penalizacji tego zjawiska w swoich systemach prawnych. Definicja ta napotkała właśnie wiele głosów krytykujących zbyt szeroki zakres zastosowania.

Należy się spodziewać, iż w obliczu wprowadzenia powyższych regulacji, oddziaływanie zasady podwójnej (obustronnej) karalności w odniesieniu do zwalczania terroryzmu w Unii Europejskiej nie mia-łoby praktycznego znaczenia. Jednolita definicja terroryzmu w prak-tyce wyłącza problem różnic w systemach prawnych.30 W związku z tym pełne wyłączenie zastosowania tej zasady przy wydaniu osób podejrzanych o dokonanie aktu terrorystycznego przy zastosowaniu ENA stanowi de facto jedynie potwierdzenie dotychczasowego stanu prawnego.

2.5.2. Zakaz ekstradycji własnych obywateli Zakaz wydania własnych obywateli należy do bardziej kontrower-

syjnych elementów współczesnej ekstradycji.31 Zarysowują się wyraź-nie dwie grupy państw o przeciwstawnym podejściu do problemu wy-dawania własnych obywateli. Jest to albo uznawane za nieodłączny element ekstradycji, albo przeciwnie – nie stanowi zupełnie przesłan-

26 Zob.: M.Płachta, Recent Developments in the Extradition Law within the Europe-an Union and the Domestic Polish Legislation, „Yearbook of Polish European Stud-ies”, vol. 2/1998, s.102.

27 Wspólne działanie Rady z 21.12.1998 r. w sprawie karalności udziału w grupie przestępczej w krajach Unii Europejskiej (O.J., L 351, 29.12.1998).

28 Por. art. 1, Wspólne działanie Rady z 21.12.1998 r. w sprawie karalności udziału w grupie przestępczej w krajach Unii Europejskiej oraz art. 2, ust. 2 Konwencji o Europolu z 18.09.1995.

29 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu (O.J., L 164, 22.06.2002).

30 O ile postanowienia decyzji ramowej zostaną w pełni wprowadzone w życie. 31 M.Płachta, Zakaz ekstradycji obywatela polskiego w Konstytucji i kodeksie po-

stępowania karnego z 1997 r., „Prokuratura i Prawo”, nr 3/1998, s.32–46.

74


ki do odmowy wydania. Linia podziału przebiega pomiędzy systemem prawa common law a systemem prawa kontynentalnego, a wynika ze sposobu terytorialnej i personalnej kompetencji państw do ścigania przestępstw.32 W systemie common law określana jest ona na pod-stawie forum loci delicti commissi.33 Miejsce czynu wyznacza kraj właściwy do ścigania i tam podejrzany powinien zostać wydany. Po-ciąga to za sobą dopuszczalność wydania własnych obywateli.34 Sys-tem kontynentalny natomiast, opierając się na wielu „łącznikach” de-cydujących o kompetencji karnej państwa, nie przyznaje szczególnej roli terytorium popełnienia czynu.35 W tym kontekście „ochrona” wła-snych obywateli nabiera szczególnego znaczenia. W wielu regulacjach wewnętrznych zakaz ekstradycji własnych obywateli (lub nawet osób stale zamieszkałych) stanowi nawet materię konstytucyjną.36 Nie dziwi więc, że nawet Konwencja z 1996 roku nie wprowadziła wyłomu w tej zasadzie.

Postępująca integracja i koncepcja „obywatelstwa Unii Europej-skiej” stworzyły podwaliny dla zmian tego stanu rzeczy. W efekcie państwa członkowskie zdecydowały się na całkowite zniesienie zaka-zu wydania własnych obywateli w ramach ENA. Przy podejmowaniu decyzji o wydaniu organ sądowniczy nie ma prawa badać, jakie oby-watelstwo ma osoba podejrzana i/lub gdzie ona zamieszkuje. Decyzja ramowa wyróżnia jednak dwa wyjątki:

– państwo wydające może zażądać „wydania zwrotnego” w celu wykonania orzeczonej kary,

32 Kraje należące do systemu common law uznają miejsce popełnienia przestęp-

stwa za podstawową i przeważającą zasadę, wyznaczającą kompetencję karną pań-stwa. W systemie kontynentalnym wyróżnia się kilka, w zasadzie równoważnych kryteriów. Szerzej: M.Płachta, Kidnaping…, op.cit., s.32.

33 Więcej o krajowej kompetencji karnej: M.Płachta, Jurysdykcja państwa w spra-wach karnych wobec cudzoziemców, „Studia Prawnicze PAN”, zeszyt 1-2(111-112)/1992, s.97-123.

34 Wyjątkiem jest tu prawo Cypru, który, mimo iż należy tradycyjnie do krajów Commonwealth, stoi na jednoznacznym stanowisku zakazu ekstradycji własnych obywateli. Zob.: Re Attorney General and A.C.Afanis, Reports of the Supreme Consti-tutional Court of Cyprus, vol. 1, 1960-61, s.121.

35 Zob. M.Płachta, Kidnaping…, op.cit., s.118 i nast. 36 Art. 16, ust. 2 Ustawy Zasadniczej RFN; zob.: M.Sachs, Grundgesetzkommentar,

München 1999, s.98 oraz P.Kunig, I.von Münch, Kommentar zum Grundgesetz, München 2001, s.112.

75


– odmowa wydania w celu wykonania kary może zostać oparta na obywatelstwie/domicylu osoby, o ile kraj pobytu zobowiąże się do wykonania orzeczonej kary.37

Oba rozwiązania mają na celu zwiększenie prawdopodobieństwa resocjalizacji sprawcy, odbywającego karę we własnym otoczeniu kul-turowym i osobistym.

W odniesieniu do efektywnego zwalczania terroryzmu, umożliwie-nie wydania własnych obywateli przynosi korzyści przede wszystkim w sferze ekonomii procesowej. W obliczu istnienia jednolitej definicji terroryzmu zniesienie zakazu wydania własnych obywateli nie roz-szerza co prawda granic ścigania czynu w obrębie UE, jednakże wyso-ce pożądane jest przeprowadzenie całego postępowania karnego w miejscu (kraju) czynu i uniknięcie problemów związanych z zasto-sowaniem tzw. zastępczej represji karnej.38 Umożliwienie wydania własnych obywateli w celu przeprowadzenia postępowania karnego przyczyni się niewątpliwie do zwiększenia efektywności zwalczania terroryzmu.

W tym kontekście należy jednak ponownie podnieść problem pozy-cji obcokrajowca w postępowaniu karnym. Standardy umożliwiające pełne zagwarantowanie praw oskarżonego-obcokrajowca stosowane przez trybunały karne ONZ stanowią niedościgniony ideał codziennej (europejskiej) praktyki wymiaru sprawiedliwości karnej.39

2.5.3. Zakaz ekstradycji ze względu na polityczny charakter czynu

Państwa zwyczajowo przyjmują ostrożne stanowisko w odniesieniu do politycznych zjawisk zachodzących w innych, suwerennych kra-jach. By nie faworyzować stanowiska którejkolwiek ze stron (władza versus opozycja)40 rozwinęła się zasada niewydawania osób podejrza-nych o popełnienie przestępstw politycznych. Wykształcił się przy tym cały szereg odmian tego pojęcia: przestępstwo o charakterze politycz-nym, przestępstwo polityczne ze względu na okoliczności jego popeł-

37 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 r. o ENA, art. 4, ust. 6. 38 Zgodnie z przedstawioną w XVII w. przez H.Grotiusa koncepcją aut dedere aut

punire. Szerzej na temat tej instytucji zob.: C.Pappas, Stellvertretende Strafrecht-spflege, Freiburg 1996, s.23 i nast.

39 Por.: S.De Mas, The Foreigner in the Court: Problem Arising in the Practice, referat przedstawiony na konferencji: „Implementing the European Arrest Warrant: How best to guarantee the defendant’s rights”, Kopenhaga, październik 2002.

40 Takie uzasadnienie przeważa; zob.: G.Vermeulen, Criminal Policy Aspects of the EU’s (Internal) Asylum Policy w: Revue des affaires européenes 2002, s.5.

76


nienia, przestępstwo w związku z przestępstwem politycznym, prze-stępstwo dokonane z pobudek politycznych.41

Brak jednolitej definicji przestępstwa politycznego (i jego odmian) znacznie utrudnił międzynarodową współpracę w zwalczaniu terrory-zmu. Klasyczny niemal przykład trudności w rozróżnieniu „terrory-sty” od „bojownika o wolność” obrazuje skalę problemu.42 Zaliczenie osoby i jej czynów do drugiej kategorii skutkuje w praktyce odmową wydania. Brakuje jednak jasnych kryteriów rozróżnienia, które doko-nywane jest w gruncie rzeczy przy uwzględnieniu własnych (politycz-nych) interesów oceniającego.

Próby stworzenia wyraźnych kryteriów pozwalających rozróżnić obie kategorie stanowią w efekcie pogląd doktryny i praktyki sądowej nie wykraczający poza zakres zastosowania danego systemu prawa karnego.43 Z pomocą przyszło tu jednak prawo międzynarodowe, wy-kluczając akty terrorystyczne z pojęcia przestępstwa politycznego. I tak Europejska Konwencja o zwalczaniu terroryzmu z 1977 r. zobo-wiązała państwa-strony do ekstradycji na podstawie wymienionych w niej czynów (terrorystycznych), czym ograniczyła wewnątrzkrajowe postrzeganie pojęcia przestępstwa politycznego.44 Regulacja osłabiona została jednak zachowaniem prawa państw-stron do złożenia zastrze-żenia co do zastosowania powyższego postanowienia.45

Państwa członkowskie UE podjęły dalsze kroki w celu wyelimino-wania zastosowania tej zasady w odniesieniu do aktów terrorystycz-nych. Konwencja UE o ekstradycji z 1996 r. zawiera obligatoryjny za-kaz uznawania przestępstw z art. 1 i 2 EKZT, jak i odnośnej zmowy przestępczej/uczestnictwa w organizacji przestępczej, za czyny poli-tyczne. Ewentualne zastrzeżenia utraciły więc moc prawną w stosun-kach pomiędzy państwami członkowskimi Unii.46

Decyzja ramowa nie wymienia również pojęcia przestępstwa poli-tycznego. Odnosi się to zarówno do samego przestępstwa „terrory-

41 Więcej: M.Płachta, Kidnaping…, op.cit., s.31. 42 Zob.: L.Walter, Freiheitskämpfer oder Terrorist?, „Die Welt”, 22.07.2002;

S.Kebir, Was ist Terror? Was ist Freiheitskampf?, maszynopis, Uniwersytet Kassel 2002.

43 W.Schomburg, O.Lagodny, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, München 1998, s.62, pkt 20.

44 Podobnie: M.Böse, w opracowaniu pod red. S.Gleß, Auslieferungsrecht der Schengen-Vertragsstaaten – neue Entwicklungen – Projektbericht, Freiburg 2002, s.125-126.

45 Art. 13 EKZT. 46 Art. 5 (4) Konwencji UE o ekstradycji z 1996.

77


zmu”, jak i innych, związanych z nim czynów.47 Częściowa regulacja została więc zastąpiona zupełnym wyłączeniem zasady. Jest to roz-wiązanie o dużym znaczeniu dla zwiększenia efektywności zwalczania terroryzmu.

2.5.4. Klauzula antydyskryminacyjna Odmowa ekstradycji ze względu na grożące dyskryminujące trak-

towanie w kraju docelowym należy do nieodłącznych elementów tra-dycyjnej formy tej instytucji. Odmowa wydania następuje w razie za-istnienia okoliczności uzasadniających podejrzenie48 prześladowania osoby ze względu na jej rasę, narodowość, religię, przynależność do określonej grupy czy przekonania polityczne. Odpowiada to postano-wieniom art. 6 i art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka49 z 1950 r. i Konwencji genewskiej o prawach uchodźców z 1951 r. Ze względu na charakter, pobudki, ciężar gatunkowy aktów terrory-stycznych, jak również profil osób podejrzanych o ich dokona-nie/przygotowanie, klauzula antydyskryminacyjna może odgrywać istotną rolę w postępowaniu o wydanie.50

Podkreślić należy, iż klauzula antydyskryminacyjna jest samo-dzielną i odrębną zasadą ekstradycyjną, niezależną od zakazu ekstra-dycji z przyczyn politycznych. Dopiero w razie stwierdzenia braku politycznego charakteru czynu, należy rozpatrzeć ewentualność prze-śladowania. Natomiast wyłączenie odmowy wydania przestępców politycznych należy traktować jako rezygnację z badania tej przesłanki w ramach klauzuli antydyskryminacyjnej. Odmowa wydania ze względu na grożące prześladowanie nie powinna więc opierać się na politycznym charakterze przestępstwa.51

47 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 w sprawie zwalczania terroryzmu (O.J.,

L 164, 22.06.2002). 48 Podobnie: W.Schomburg, O.Lagodny, Internationale…, op.cit., s.66, pkt 37. 49 Przede wszystkim prawo do uczciwego procesu (art. 6) oraz zakaz dyskryminacji

(art. 14) Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. 50 Terroryści odróżniają się od reszty społeczeństwa m.in. ze względu na takie

czynniki jak religia, poglądy polityczne, narodowe/społeczne pochodzenie, przynależ-ność do określonej mniejszości narodowej. Zob.: M.Ranstorp, Terrorism in the name of religion, „Journal of International Affairs”, no. 1/1996, s.41-62; K.Hirschmann, The changing face of terrorism, „International Politics and Society”, no. 3/2000.

51 Obie kategorie muszą być traktowane odrębnie. Strony Konwencji mogą i po-winny odnieść się do każdej z nich, dopuszczając albo ograniczając/wyłączając jej sto-sowanie. Rezygnację z zamieszczenia wzmianki o klauzuli antydyskryminacyjnej należy interpretować jako świadome działanie, G.Vermeulen, Criminal Policy…, op.cit., s.6; W.Schomburg, O.Lagodny, Internationale…, op.cit., s.67, pkt 40.

78


Konieczność stosowania klauzuli antydyskryminacyjnej nie budzi-ła wątpliwości wszystkich dotychczasowych konwencji ekstradycyj-nych. W uzasadnieniu twórców Konwencji UE z 1996 r. stanowiła ona swoistą przeciwwagę wobec rezygnacji z zakazu ekstradycji z przy-czyn politycznych.52 Tego typu podejście spotkało się z szeroką kry-tyką,53 co podkreśla samodzielny charakter zasady.

Przy podpisywaniu Traktatu Amsterdamskiego w 1997 r. dołączo-no do niego protokół dodatkowy o „zapewnieniu azylu dla obywateli Państw Członkowskich Unii Europejskiej”,54 którego postanowienia stworzyły wyłom w bezwzględnym obowiązywaniu klauzuli antydys-kryminacyjnej. Na podstawie tego protokołu państwa członkowskie uznały się wzajemnie za „bezpieczne państwa pochodzenia”. Stosowa-nie klauzuli antydyskryminacyjnej dopuszczono jedynie w sytuacjach wyjątkowych.

Prawnomiędzynarodowa skuteczność takiego postanowienia, w szczególności w obliczu postanowień Konwencji Genewskiej z 1951 r., jest wysoce wątpliwa. Wskazuje na to m.in. belgijskie oświadczenie dołączone do protokołu.55 Protokół wywołuje jednak pełne skutki prawne, regulując sytuację prawną (jedynie) obywateli Unii Europej-skiej. Co ciekawe, postanowienia protokołu skutkują korzystniejszym położeniem prawnym osób nie posiadających obywatelstwa Unii.

Decyzja ramowa nie przewiduje możliwości odmowy wydania ze względu na grożące prześladowanie.56 Bezpośrednie, pełne zniesienie klauzuli antydyskryminacyjnej postrzegane powinno być jako kolejny krok w kierunku wyznaczonym protokołem dodatkowym z 1997 r. Na-leży się spodziewać, iż w odniesieniu do osób podejrzanych o popełnie-

52 G.Vermeulen, Criminal Policy…, op.cit., s.6. 53 B.Swart, Human Rights and the abolition of traditional principles w: Principles

and procedures for a new transnational criminal law, eds. A.Eser, O.Lagodny, Freiburg 1992, s.528-529.

54 Zob.: G.Vermeulen, Criminal Policy…, op.cit., s.7. 55 Protokół wymienia przypadki dozwolonej odmowy wydania osoby ze względu na

nieuznanie bezpiecznego kraju pochodzenia. Gdy państwo członkowskie zamierza powołać się na takie uzasadnienie, musi wychodzić z założenia, że wniosek azylowy jest „oczywiście nieuzasadniony”. Strona belgijska złożyła zastrzeżenie do tego posta-nowienia. W uzasadnieniu powołano się na Konwencję Genewską o statusie prawnym uchodźców, nakładającą na państwo obowiązek traktowania każdego wniosku o azyl odrębnie. Więcej: G.Vermeulen, Criminal Policy…, op.cit., s.7.

56 Niejasny wydaje się stosunek do art. 1 (3) decyzji ramowej. Zakaz dyskryminacji objęty jest zakresem zastosowania Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Może to prowadzić do interpretacji zezwalającej na odmowę wydania w przypadku zagrożenia dyskryminującym traktowaniem.

79


nie aktów terrorystycznych wystąpią problemy w grożącym dyskry-minacją kraju docelowym. Podejrzenie takie nie może jednak już sta-nowić samodzielnej podstawy odmowy wydania. Nie podejmując dys-kusji nad międzynarodowoprawnym kontekstem takiego postanowienia i jego skutkami w sferze ochrony praw człowieka, nale-ży stwierdzić, iż z pewnością jest to środek ułatwiający przeprowa-dzenie wydania podejrzanej osoby, a co za tym idzie, wpływający ko-rzystnie na efektywne zwalczanie terroryzmu.

2.5.5. Zasada specjalności i zakaz dalszej ekstradycji Zasada specjalności i zakaz dalszej ekstradycji umożliwiają za-

chowanie przez kraj podejmujący decyzję o wydaniu pewnego zakresu kontroli nad losami osoby wydanej. Zasada specjalności w swej wzor-cowej formie ma zapewnić, by bez zgody państwa wydającego podej-rzany nie stał się podmiotem postępowania karnego w odniesieniu do wcześniej popełnionych przestępstw, które nie zostały objęte wnio-skiem ekstradycyjnym.57 W relacjach pomiędzy państwami członkow-skimi Unii Europejskiej nacisk został położony na zapewnienie nie-przewidzianego wcześniej pozbawienia wolności.58 Dotyczy to również pozbawienia wolności w trakcie postępowania karnego.59 Jako abso-lutny wyjątek traktować należy postanowienie art. 10, ust. 1, lit. c Konwencji z 1996 r., zezwalający na wymierzenie kary pozbawienia wolności w obliczu niewykonania łagodniejszych kar i środków kar-nych.

Powyższe zasady mają charakter fakultatywny i obowiązują dopóki ich ochronne działanie nie zostanie uchylone wolą kraju wydającego lub samej osoby zainteresowanej. Szczegółowy tryb składania i sku-teczność takich oświadczeń są uregulowane w konwencjach. Wprowa-dziły one daleko idący wpływ osoby zainteresowanej na możliwość przeprowadzenia dalszych postępowań karnych.

Podobnie zakaz dalszej ekstradycji odnosi się do zakresu kompe-tencji kraju pobytu w decydowaniu o kompetencji karnej kraju doce-lowego. Po zakończeniu postępowania w kraju pobytu, osoba musi uzyskać realną możliwość opuszczenia kraju w dowolnym kierunku.

57 W.Schomburg, O.Lagodny, Internationale…, op.cit., s.100, pkt 6; por. również art. 14 Europejskiej konwencji o ekstradycji z 1957 oraz art. 13 Konwencji Beneluksu.

58 Stanowi to podstawę koncepcji zakazu wydania przy zastosowaniu zasady spe-cjalności, pomimo iż współczesne podejście w Unii Europejskiej nastawione jest na zagwarantowanie wolności osobistej; por.: W.Schomburg, O.Lagodny, Internationale…, op.cit., s.99 pkt 1 oraz M.Płachta, Kidnaping…, op.cit., s.30.

59 Konwencja UE o ekstradycji z 1996, art. 10, pkt b.

80


Pod takim warunkiem osoba może zostać ponownie aresztowana i stać się jeszcze raz podmiotem postępowania ekstradycyjnego. W przeciw-nym przypadku, do przeprowadzenia dalszego wydania osoby do kraju trzeciego, niezależnie czy jego podstawę stanowić ma ten sam czy inny czyn przestępny, wymagane jest uzyskanie zgody kraju (pierwszego) wydania. Forma i tryb udzielenia takiej zgody zasadniczo odpowiada powyżej przedstawionym warunkom wymaganym dla wyłączenia obowiązywania zasady specjalności. W określonych przypadkach wy-rażenie przez zainteresowanego zgody na wyłączenie zasady specjal-ności skutkuje automatyczną zgodą na jego dalszego wydanie.

Decyzja ramowa nie wprowadza zauważalnych zmian w odniesie-niu do zasady specjalności. Co więcej, czytając jej postanowienia moż-na odnieść wrażenie, że zostały one wręcz dosłownie przeniesione z Konwencji o ekstradycji Unii Europejskiej z 1995 r. i 1996 r. Pozo-staje zarówno zasada braku domniemania zgody, jak i forma oraz tryb jej udzielania. Żadne z przestępstw, w tym również terroryzm, nie podlega szczególnej regulacji. Ze względu na to należy uznać, iż ENA nie wprowadza w tym zakresie żadnych zmian wpływających na wzrost efektywności wydania.

2.6. Przeszkody ekstradycyjne W odniesieniu do katalogu okoliczności tradycyjnie uznawanych za

uzasadniające odmowę wydania, decyzja ramowa nie wprowadza żad-nego istotnego novum. Interesujący jest jednak ich podział na obliga-toryjne i fakultatywne przesłanki odmowy wydania.

a) Państwo jest zobowiązane do odmowy wydania osoby w przy-padku, gdy czyn objęty jest amnestią,60 zgodnie z zasadą ne bis in idem przestępstwo zostało w innym kraju Unii już osądzone, a kara wykonana (lub nie może już zostać wykonana)61 lub gdy za odmową wydania przemawia wiek sprawcy, uniemożliwiający jego ściganie karne w danym kraju.62 W przypadku stwierdzenia którejkolwiek z powyższych okoliczności, kraj pobytu zobowiązany jest do odmowy wydania osoby. Pokrywa się to z dotychczasową praktyką ekstrady-cyjną.

b) Fakultatywne przesłanki odmowy wydania, wymienione w art. 4 decyzji ramowej pokrywają się z katalogiem przeszkód ekstradycyj-nych znanych z Konwencji UE o ekstradycji z 1995 i 1996 r. Interesu-

60 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, art. 3, ust. 1. 61 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, art. 3, ust. 2. 62 Decyzja ramowa Rady z 13.06.2002 o ENA, art. 3, ust. 3.

81


jące rozwiązanie dotyczy jednak nie kwestii katalogu przesłanek odmowy, ale skutków niejasnego sformułowania użytego w decyzji ramowej dotyczącego fakultatywności zastosowania wymienionych w art. 4 przesłanek.

Decyzja ramowa adresowana jest do państw członkowskich, które mają obowiązek wdrożenia jej postanowień do własnych systemów prawnych. W art. 4 znalazło się sformułowanie, iż organ sądowy „może” odmówić wydania po stwierdzeniu wymienionych w tym arty-kule przesłanek. Trudno jednak jasno i zdecydowanie określić, jak takie postanowienie wpływa na zakres uprawnień i obowiązków ustawodawcy przy wprowadzaniu poszczególnych przeszkód ekstra-dycyjnych do własnego systemu prawnego. Należy bowiem przyjąć, iż celem wprowadzenia art. 4 do decyzji ramowej jest określenie prze-słanek, które kraje uznawać będą za legitymujące do odmowy wyda-nia przez inne państwo. Stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z nich ma uprawniać państwo do ostatecznej odmowy wydania, a kraj wydający ENA ma obowiązek respektować taką odmowę. Czy jednak znaczy to, że prawo sądu do odmowy wydania może wiązać się z takim obowiązkiem nałożonym przez ustawę? I odwrotnie, czy ustawodawca może w ogóle pominąć którąś z przesłanek, wprowadzając katalog przeszkód w wydaniu?

W odniesieniu do zastąpienia ekstradycji przez ENA, należy bez-sprzecznie przyznać państwom prawo do zobligowania własnych organów sądowych do odmowy wydania w razie stwierdzenia jednej z przesłanek wymienionych w art. 4. Przytoczony przepis interpreto-wać należy w ten sposób, iż organ sądowy może odmówić wydania, gdy stwierdzi wystąpienie danej przesłanki. Wynika to z faktu, iż w takim przypadku kraj nie ma obowiązku wydania względem innego kraju. Zobligowanie sądów do odmowy zależeć będzie wyłącznie od woli ustawodawcy.

Z drugiej strony, w odniesieniu do brzmienia poprzedzającego go art. 3, sformułowanie użyte w art. 4 należałoby interpretować jako zachętę do niestosowania wymienionych w nim postanowień. Dokonu-jąc wykładni przepisu w tym duchu, nawet stwierdzenie którejś z oko-liczności uprawniać mogłoby państwo członkowskie do wydania osoby. Trudno więc uznać, że pominięcie którejkolwiek z przesłanek w usta-wie wprowadzającej w życie postanowienia decyzji ramowej, stanowić będzie naruszenie „praw” organów sądowniczych. Nie sposób zaakcep-tować też powoływania się organów sądowych na postanowienia decyzji ramowej w przypadku, gdy ustawodawca wewnętrzny nie uwzględni

82


w katalogu przesłanek odmowy wydania, okoliczności umożliwiają-cych taką odmowę zgodnie z art. 4 decyzji ramowej.

Z powyższego wynika, jak bardzo od ustaw wprowadzających ENA zależeć będzie ostateczny kształt i praktyczna skuteczność tej instytu-cji. Istotne tu będzie partykularne postrzeganie konieczności automa-tycznego wydawania osób.

3. Podsumowanie Znaczenie ENA dla poprawienia efektywności zwalczania terrory-

zmu należy oceniać przede wszystkim w kontekście jego wpływu na przyspieszenie oraz ułatwienie wydania podejrzanych i skazanych osób do kraju właściwego dla przeprowadzenia postępowania lub wy-konania orzeczonej kary. Nie tylko wpłynie to korzystnie na zwięk-szenie skuteczności działań organów wymiaru sprawiedliwości, ale także może przynieść skutki w sferze prewencji generalnej. Nie bez znaczenia jest również kwestia obniżenia kosztów postępowania, a także praktyczne wykluczenie konieczności zastosowania tzw. zastępczej represji karnej (aut dedere aut iudicare). Ponadto koncen-tracja materiału procesowego niewątpliwie przyczyni się do pełniej-szego ujawnienia okoliczności sprawy, co, szczególnie biorąc pod uwa-gę zorganizowany charakter zjawiska współczesnego terroryzmu, doprowadzić może do ułatwienia dalszych działań operacyjnych. Nowa regulacja potencjalnie może przyczynić się do zwiększenia efektywności zwalczania tego zjawiska.

Zwalczanie zjawiska współczesnego terroryzmu odbywa się przy zastosowaniu wielorakich środków. Opiera się to w szczególności na działaniach politycznych i społeczno-ekonomicznych, jak również na wykorzystaniu działań operacyjnych policji, wywiadu i wojska. Sku-teczne przeciwdziałanie aktom terroru nie może odbywać się bez od-powiednich środków prawnych, umożliwiających sprawne działanie organów wymiaru sprawiedliwości. Ze względu na globalny zasięg działalności współczesnych organizacji terrorystycznych znaczenia nabiera wprowadzenie regulacji karnoprocesowych, umożliwiających współpracę państw zainteresowanych zwalczaniem przestępczości. ENA, jako środek zastępujący ekstradycję w relacjach pomiędzy pań-stwami członkowskimi Unii Europejskiej, ma doprowadzić do niemal automatycznego wydawania osób pomiędzy państwami członkowskimi.

Z pewnością nowe przepisy proceduralne, wyłączające organy wła-dzy wykonawczej z procedury decyzyjnej, ujednolicenie tej procedury na terytorium całej Unii, a także sformalizowanie i skrócenie postę-

83


powania mogą korzystnie wpłynąć na skuteczność wniosków o wyda-nie. Szczególnie wyłączenie politycznej kontroli decyzji o wydaniu, sprawowanej tradycyjnie przez organy władzy wykonawczej, zasługu-je na uwagę. Oddanie ostatniego słowa sądom wpłynie nie tylko pozy-tywnie na przewidywalność decyzji, ale i na zwiększenie jej autoryte-tu i społecznej akceptacji. Ujednolicenie procedury, które miało być efektem zastosowania decyzji ramowej zastępującej cały szereg regu-lacji ekstradycyjnych, doprowadzi z pewnością do ułatwienia współ-pracy. Jednolitość procedury, a co za tym idzie sprawne działanie nowego instrumentu, zależeć będzie jednak od właściwego wdrożenia decyzji ramowej do wewnętrznych systemów prawnych.

W odniesieniu do wydawania terrorystów nowością jest również rezygnacja z obowiązywania klauzuli antydyskryminacyjnej, która nawet w odniesieniu do tej kategorii przestępstw pozostawała niena-ruszalną zasadą prawa ekstradycyjnego. Podobnie całkowita rezygna-cja z ochrony, jaką prawo kontynentalne przyznaje własnym obywate-lom (osobom posiadającym prawo pobytu) w postaci zakazu ich ekstradycji, będąca konsekwencją zacierania się znaczenia granic wewnętrznych i wprowadzenia pojęcia „obywatelstwa Unii Europej-skiej”, stanowić będzie ułatwienie dla wymiaru sprawiedliwości.

Dalsze postanowienia decyzji ramowej, odpowiadające zasadom ekstradycyjnym, nie wprowadzają większych zmian w praktyce wy-dawania osób w Unii Europejskiej. Pomimo niejasnego brzmienia art. 4 decyzji ramowej, dającego potencjalną możliwość rezygnacji z obowiązywania niektórych przeszkód ekstradycyjnych, należy się spodziewać, iż państwa członkowskie dążyć będą do pozostawienia własnym sądom decyzji w sprawie wydania osób w wymienionych tam przypadkach. W odniesieniu do skutecznego zwalczania terroryzmu ENA stanowi z pewnością krok naprzód, choć jest to krok niewspół-miernie mniejszy, niż można by się spodziewać po instytucji, która skierowana miała być na zwalczanie tego zjawiska.

Na marginesie powyższych rozważań należy wziąć pod uwagę, jak daleko idące, potencjalne korzyści w zwalczaniu współczesnego terro-ryzmu można przypisać regulacjom z zakresu pomocy prawnej w sprawach karnych. W przypadku nakazu aresztowania mamy do czynienia ze środkiem reakcji na dokonany już czyn. Zwalczanie terroryzmu poprzez środki ułatwiające sprawną reakcję na popełniony czyn można oceniać przede wszystkim pod kątem ich wpływu na pre-wencję generalną i szczególną. Z jednej strony mamy do czynienia z silną, ideologicznie nacechowaną motywacją sprawców aktów terro-rystycznych, przeważnie uniezależniającą dokonanie zamierzonych

84


czynów od grożącej za nie szybkiej i surowej kary. Z drugiej zaś strony, na porządku dziennym spotyka się terrorystów-samobójców. Wynika z tego, że środki reakcji na dokonany już czyn, szczególnie w odniesie-niu do najtragiczniejszych w skutkach aktów terrorystycznych, odgrywać będą w zwalczaniu tego zjawiska dalszoplanową rolę. Wobec tego zwalczanie terroryzmu powinno się opierać przede wszystkim na działaniach prewencyjnych, tj. na działaniach operacyjnych prowa-dzonych przez wyspecjalizowane służby i na dalekosiężnych progra-mach społeczno-politycznych. Stąd nawet najlepszy instrument po-zwalający na wydanie sprawców aktów terrorystycznych nie może stanowić czołowego oręża w walce z tą formą przestępczości, a pełnić będzie rolę uzupełniającą w ramach całego systemu środków.

85

Documents

Znaczenie Europejskiego Nakazu Aresztowania w zwalczaniu ... · niesie ze sobą współczesny terroryzm. Powszechne poczucie zastra-szenia i niepewności wywołane bezprecedensowym