Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
2
KREIRANJE I UVOENJE MODELA RASPOLAGANJA I VLASNITVA NAD
LOKALNIM RESURSIMA U BiH
Banja Luka 2008. godine
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
3
Tim autora:
Dr Radovan Rodi, Mr Aleksandra Simi, Vladana Milak, Jovan uki, Rasim eerovi, Dijana Mri
Koordinator projekta:
Dr Radovan Rodi
Izdava:
Ekonomski institut a.d. Banja Luka Kralja Alfonsa XIII broj 18
tampa:
Grafid d.o.o. Banja Luka
Tira:
200 primjeraka
Godina izdanja:
Septembar 2008.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
4
Projekat Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH podran je od strane Fonda otvoreno drutvo BiH i Projekta razvoja optina u BiH MDP (finansira vajcarska agencija za razvoj i saradnju SDC). Rezultati istraivanja, nalazi, preporuke i zakljuci predstavljaju stavove Ekonomskog instituta a.d. Banja Luka, a ne institucija koje su podrale projekat.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
5
Skraenice i akronimi BiH Bosna i Hercegovina RS Republika Srpska FBiH Federacija Bosne i Hercegovine EU Evropska unija CLRAE Savjet Evropske stalne konferencije lokalnih i regionalnih
vlastiEvrope MDP Projekat razvoja optina SKGO Stalna konferencija gradova i optina Republike Srbije SLGRP Program Reforme lokalne uprave u Srbiji USAID Amerika organizacija za meunarodni razvoj
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
6
S A D R A J
UVOD 1
1. POZADINA PROBLEMA ......................................................................... 4
2. CILj ISTRAIVANjA ............................................................................. 7
3. METODOLOKI PRISTUP ...................................................................... 8
4. POLITIKI I PRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE U BiH .....................11
4.1. Regulatorni okvir u BiH .....................................................................13 4.1.1.1. Regulatorni okvir u Republici Srpskoj ........................................13 4.1.1.2. Ustav Republike Srpske ..........................................................13 4.1.1.3. Zakon o lokalnoj samoupravi ...................................................15 4.1.1.4. Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na
jedinice lokalne samouprave ..................................................19 4.1.1.5. Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske .....................21 4.1.1.6. Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom ..23 4.1.1.7. Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu ............24 4.1.1.8. Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti ................................24 4.1.1.9. Zakon o komunalnim djelatnostima ..........................................25 4.1.1.10. Zakon o ureenju prostora ......................................................28 4.1.1.11. Zakon o nacionalnim parkovima...............................................29 4.1.1.12. Zakon o privatizaciji poslovnih zgrada, poslovnih
prostorija i garaa ..................................................................30 4.1.1.13. Zakon o zatiti ivotne sredine ................................................32 4.1.1.14. Zakon o rudarstvu .................................................................33 4.1.1.15. Zakon o koncesijama..............................................................35 4.1.1.16. Zakon o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu
proizvodnje elektrine energije ................................................37 4.1.1.17. Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima ................37 4.1.1.18. Zakon o vodama ....................................................................39 4.1.1.19. Zakon o poljoprivrednom zemljitu ..........................................43 4.1.1.20. Zakon o umama ...................................................................45 4.1.1.21. Rezime analize zakonskog okvira u RS......................................46
4.1.2. Regulatorni okvir u Federaciji BiH ............................................50 4.1.2.1. Ustav FBiH ............................................................................50 4.1.2.2. Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH .........................51 4.1.2.3. Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita
na nivou FBiH ........................................................................53 4.1.2.4. Zakon o zatiti prirode ............................................................54 4.1.2.5. Zakon o poljoprivrednom zemljitu ..........................................55 4.1.2.6. Zakon o poticanju razvoja male privrede ...................................56 4.1.2.7. Zakon o privatizaciji preduzea ................................................56 4.1.2.8. Zakon o koncesijama..............................................................57 4.1.2.9. Zakon o vodama ....................................................................58 4.1.2.10. Zakon o izdvajanju i usmjeravanju dijela prihoda preduzea
ostvarenog koritenjem hidroakumulacionih objekata .................59 4.1.2.11. Zakon o graevinskom zemljitu ..............................................60 4.1.2.12. Zakon o poreskoj upravi .........................................................60 4.1.2.13. Zakon o umama ...................................................................61 4.1.2.14. Zakon o zatiti okolia ............................................................62 4.1.2.15. Zakon o zatiti zraka ..............................................................63
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
7
4.1.2.16. Zakon o prostornom ureenju .................................................64 4.1.2.17. Komunalna djelatnost .............................................................69 4.1.2.18. Rezime analize pravnog okvira u FBiH ......................................69
4.2. Upravljanje lokalnim javnim ustanovama i preduzeima .......................71 4.3. Finansiranje jedinica lokalne samouprave ...........................................72 4.4. Kljuni nalazi analize politikog i pravnog okvira ..................................76
5. RASPOLAGANjE LOKALNIM RESURSIMA U FUNKCIJI LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA ....................................................................78
5.2. Stvarno stanje koritenja resursa na podruju lokalnih zajednica ...........79 5.1.1. Graevinsko zemljite ............................................................79 5.1.2. Poljoprivredno zemljite ..........................................................80 5.1.3. ume ...................................................................................81 5.1.4. Mineralna bogatstva ...............................................................83 5.1.5. Vodoprivredni resursi .............................................................84 5.1.6. Zatiena podruja .................................................................86 5.1.7. Komunalna infrastruktura .......................................................86
5.2. Procjena ekonomskih gubitaka optina ...............................................87 5.2.1. Graevinsko zemljite ............................................................88 5.2.2. Koncesije i druge naknade ......................................................92 5.2.3. Komunalna infrastruktura ..................................................... 101
6. NOVI MODEL UPRAVLJANJA I RASPOLAGANJA LOKALNIM RESURSIMA ... 104
6.1. Model ........................................................................................... 105 6.2. Definisanje svojinskog odnosa ......................................................... 109 6.3. Raspolaganje lokalnim resursima ..................................................... 111 6.4. Uloga jedinica lokalne samouprave u prikupljanju direktnih poreza....... 121
7. UPRAVLJANJE LOKALNIM RESURSIMA OD STRANE LOKALNIH JEDINICA ........................................................................ 122
7.1. Analiza postojeeg stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima....... 123 7.2. Prioriteti za poboljanje stvarnog stanja u oblasti upravljanja lokalnim
resursima ..................................................................................... 125 7.3. Mjere za poboljanje stvarnog stanja u oblasti upravljanja lokalnim
resursima ..................................................................................... 126 7.4. Kreiranje i uvoenje novog organizacionog modela upravljanja lokalnim
resursima ..................................................................................... 127
8. ZAKLJUNA RAZMATRANJA ............................................................... 139
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
8
Osnovni cilj: BOLJI IVOT GRAANA
Osnovni princip: PRENOS IMOVINE NA LOKALNU SAMOUPRAVU USKLADITI SA PRENOSOM NADLENOSTI I OVLATENJA
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
1
UVOD Projekat Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim
resursima u BiH vezan je za prepoznavanje konkretnog modela raspolaganja lokalnim
resursima od strane jedinica lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini. Radi se o
rjeavanju bitnih aspekata problema svojine optina/gradova nad pokretnom i
nepokretnom imovinom, koji su, na prostoru BiH, nastali momentom pretvaranja
drutvene u dravnu svojinu. Zvui paradoksalno da su gotovo sve zemlje u tranziciji,
pa i one koje nikada nisu ni imale svojinska ovlaenja na lokalnom nivou, donijele
zakone kojima se lokalnim samoupravama garantuje svojina, naroito na imovini koja
im je neophodna za obavljanje izvornih i povjerenih nadlenosti i ovlaenja, a da u
BiH, u okviru provedenih reformi, nisu napravljeni neki znaajniji pomaci u tom
pogledu. Naroito je vano imati u vidu injenicu da je BiH na putu pridruivanja
Evropskoj uniji, iji je zvanini stav da je proces jaanja demokratskih institucija na
lokalnom nivou i proirivanja njihove samostalnosti i kompetencija u direktnoj
zavisnosti od uspostavljanja institucije optinske/gradske imovine.
Ovaj model obuhvata neophodne promjene Ustava Republike Srpske, Ustava
Federacije BiH, te promjene u nekim kljunim zakonima koji reguliu materiju lokalne
samouprave, obavljanje komunalnih djelatnosti, koncesije i raspolaganje zemljitem,
kao osnovu za istinsko raspolaganje i vlasnitvo nad lokalnim resursima. Model,
takoe, daje i osnovne preporuke za kreiranje i uvoenje novog organizacionog
modela upravljanja lokalnim resursima, budui da je odnos jedinica lokalne
samouprave prema lokalnim resursima kljuni faktor efikasnosti i efektivnosti njihovog
koritenja na dobrobit cijele lokalne zajednice.
Koncept modela zasniva se na prepoznavanju izvornih i prenesenih nadlenosti i
ovlaenja koje ima smisla obavljati na nivou jedinice lokalne samouprave i imovine
neophodne za servisiranje obaveza po tom osnovu. Takav pristup obezbjeuje
primjenu modela u oba entiteta, nezavisno od razliite administrativno-teritorijalne
organizovanosti.
U prvoj fazi istraivanja analiziran je pravni okvir raspolaganja imovinom na nivou
jedinica lokalne samouprave u oba entiteta. Analiza je obuhvatila ustave oba entiteta i
37 relevantnih zakona, od ega 20 u RS i 17 u FBiH. Budui da se radi o dosta
razuenoj pravnoj materiji i velikom broju propisa, a imajui u vidu raspoloive
resurse i vremenski okvir istraivanja, kreiranje modela raspolaganja lokalnim
resursima od strane jedinica lokalne samouprave, u okviru ovog istraivanja,
fokusirano je na:
- svojinske odnose;
- zemljite;
- koncesije i
- komunalne djelatnosti.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
2
S tim u vezi, za kreiranje novog modela, znaajni su sljedei analizirani pravni akti:
- Ustav RS;
- Ustav FBiH;
- Zakon o lokalnoj samoupravi RS;
- Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH;
- Zakon o graevinskom zemljitu RS;
- Zakon o graevinskom zemljitu FBiH;
- Zakon o koncesijama RS;
- Zakon o koncesijama FBiH;
- Zakon o ureenju prostora u RS;
- Zakon o prostornom ureenju u FBiH;
- Zakon o poljoprivrednom zemljitu RS;
- Zakon o poljoprivrednom zemljitu FBiH;
- Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou FBiH;
- Zakon o komunalnim djelatnostima RS;
- Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice
lokalne samouprave RS;
- Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom.
Model raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima od strane jedinica lokalne
samouprave upravo podrazumijeva izmjene i harmonizaciju navedenih zakona u oba
Entiteta, uvaavajui njihovu razliitu administrativno-teritorijalnu organizaciju.
Izmjene i harmonizacija propisa uraene su za svaki Entitet pojedinano, s tim da je
zajedniki interes, a to znai i zajednika osnova modela, vezana za poloaj i interes
graana na nivou optine/grada.
Prema ovom Modelu optine/gradovi bi, pod odreenim uslovima, trebali da ponovo
postanu vlasnici one imovine koja im je oduzeta pretvaranjem drutvene u dravnu
svojinu 1993. godine, a tamo gdje to nije mogue, da dobiju vee ingerencije u
raspolaganju imovinom. Preciznije reeno ovim modelom bi trebalo promijeniti
trenutnu poziciju jedinica lokalne samouprave u pogledu vlasnitva i raspolaganja nad
imovinom javnih preduzea ukljuujui i komunalnu infrastrukturu, pripadajuem
graevinskom zemljitu, dobrima u optoj upotrebi (put, trg, park, ulica), prirodnim
resursima (ume, poljoprivredno zemljite, rude, rijeke, jezera) i slino.
Model polazi od prijedloga nove teritorijalne i funkcionalne organizacije lokalne
samouprave u BiH entitetima (naputanje monotipske strukture), kako bi se
jedinicama lokalne samouprave, u zavisnosti od njihovog statusa, dodijelile razliite
izvorne nadlenosti, za ije izvrenje je onda potrebno utvrditi neophodnu imovinu, a
potom na jedinice lokalne samouprave prenijeti vlasnitvo nad istom.
Sa aspekta potreba kreiranja ovog modela vano je primijetiti da Evropska povelja o
lokalnoj samoupravi1 naroitu panju posveuje obezbjeenju neophodnih resursa za
1
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
3
finansiranje funkcija lokalnih vlasti, a u svrhu realizacije dodijeljenih nadlenosti i
ovlaenja. Lokalne vlasti uvijek imaju priliku da uspostavljaju neposredniji odnos sa
graanima, da ih motiviu i da pokrenu kreiranje privatno-javnih aranmana i
partnerstava. Otud i velika odgovornost optina/gradova u obezbjeenju neophodne
infrastrukture za pruanje cjelokupne podrke razvoju privrednih subjekata na njenoj
teritoriji i stvaranju dovoljno atraktivnog okruenja za nove investicije.
Lokalna samouprava definisana je kao "pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u
granicama zakona, reguliu i rukovode odreenim dijelovima javnih poslova, na
osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva". Pri tome je
izuzetno znaajno da e prava povjerena lokalnim vlastima, po pravilu, biti puna i
iskljuiva. Ta prava centralne ili regionalne vlasti ne smiju uskraivati ili ograniavati,
osim u sluajevima predvienim zakonom.
Veoma je vano istai da novi model raspolaganja i upravljanja lokalnim
resursima mora u potpunosti da odgovara interesima graana. To praktino
znai da treba izbjei preduzetniku ulogu neformalnih grupa na lokalnom
nivou u raspolaganju lokalnim resursima i kompletnu aktivnost usmjeriti na
pronalaenje najboljeg mogueg modela upravljanja u cilju poveanja
ivotnog standarda graana u Bosni i Hercegovini.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
4
1. POZADINA PROBLEMA
Pitanje vlasnitva i upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog je znaaja
za proces decentralizacije, ekonomsko osnaivanje i razvoj lokalne samouprave. Ustav
Republike Srpske kao oblik svojine predvidio je dravnu svojinu, tako da se imovina
jedinica lokalne samouprave tretira kao dio dravne imovine i kao njen vlasnik
pojavljuje se drava.
U posljednje vrijeme sve vie jaaju znaaj i uloga lokalne zajednice, to je naroito
potencirano strahovito brzim tehniko-tehnolokim razvojem i potrebom brzog
prilagoavanja promjenama koje iz njega proizilaze. S tim u vezi ekonomski razvoj
lokalne zajednice i nivo ivotnog standarda graana na njenim prostorima sve vie
zavise od povezivanja njene privrede na lokalnom, nacionalnom i globalnom nivou.
Evropskom Deklaracijom o gradskim pravima2 definisana su neka osnovna prava i
obaveze zasnovana na solidarnosti i odgovornom suivotu graana evropskih gradova.
Prema toj Deklaraciji graani imaju pravo na:
bezbjednost - siguran i bezbjedan grad, osloboen, koliko je mogue, od
kriminala, delinkvencije i nasilja;
nezagaenu i zdravu ivotnu sredinu - ivotna sredina bez zagaenja
vazduha, vode i zemlje, bez buke, gdje postoji zatita prirode i prirodnih
resursa;
zaposlenje - odgovarajue mogunosti zaposlenja, kao i uee u
privrednom razvoju i na taj nain postizanje line finansijske nezavisnosti;
smjetaj - mogunost izbora adekvatnog, pristojnog stambenog prostora,
koji garantuje privatnost i mir;
neometano kretanje - neometano kretanje i sloboda putovanja,
harmonina ravnotea izmeu svih korisnika ulice (javnog prevoza,
privatnih automobila, pjeaka i biciklista);
zdravlje - ivotna sredina i izbor mogunosti koje doprinose fizikom i
psihikom zdravlju;
sport i slobodno vrijeme - omoguavanje svim osobama, bez obzira na
uzrast, mogunosti ili prinadlenosti, koritenje irokog izbora sportskih i
rekreativnih kapaciteta;
kultura - pristup i uee u irokom izboru mogunosti za kulturne i
kreativne aktivnosti i hobije;
multikulturna integracija - stvaranje uslova da zajednice razliitih
kulturnih, etnikih i religioznih opredjeljenja vode miran suivot;
kvalitetna arhitektura i fiziko okruenje: prijatan, podsticajni fiziki
oblik, postignut kroz savremenu arhitekturu visokog kvaliteta i ouvanja i
svjesnog obnavljanja istorijskog izgraenog nasljea;
2 Deklaracija je proistekla iz Evropske gradske povelje, koju je usvojio Savjet Evropske stalne konferencije lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (CLRAE) 18. marta 1992.godine, na sjednici odranoj tokom godinje Plenarne skuptine CLRAE (17 19. mart 1992, Strazbur).
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
5
harmonizacija funkcija - gdje su ivljenje, rad, putovanje i obavljanje
drutvenih aktivnosti u to je mogue veoj meusobnoj povezanosti;
uee - u pluralistikim demokratskim strukturama i u gradskim
upravama koje odlikuje saradnja svih raznih partnera, princip
subsidijarnosti, informisanosti i slobode od prekomjernih propisa;
ekonomski razvoj - gdje lokalni organi, na jedan utvren i liberalan
nain, preuzimaju odgovornost za stvaranje, direktno ili indirektno,
privrednog razvoja;
odrivi razvoj - gdje lokalni organi pokuavaju da postignu pomirenje
privrednog razvoja i zatite ivotne sredine;
usluge i roba - na irok izbor dostupnih usluga i robe, odgovarajueg
kvaliteta, koje obezbjeuju lokalni organi, privatni sektor ili njihovo
partnerstvo;
prirodna bogatstva i resursi - upravljanje i gazdovanje lokalne vlasti
lokalnim resursima i imovinom na racionalan, paljiv, efikasan i
ravnomjeran nain, na dobrobit svih graana;
lina realizacija - izgradnja gradskih uslova koji omoguavaju postizanje
linog blagostanja i individualnog i drutvenog, kulturnog, moralnog i
duhovnog razvoja;
meuoptinska saradnja - u kojoj su graani slobodni i podsticani da
direktno uestvuju u meunarodnim odnosima njihove zajednice;
finansijski mehanizmi i strukture - koji omoguavaju lokalnim vlastima
da pronau finansijske resurse neophodne za koritenje prava definisanih u
ovoj deklaraciji;
jednakost - gdje lokalne vlasti obezbjeuju da se navedena prava
primjenjuju na sve graane, bez obzira na pol, uzrast, porijeklo, vjeru,
drutveni, ekonomski ili politiki poloaj, fiziki ili psihiki nedostatak.
U osnovi novog pristupa lokalnom razvoju je nova lokalna samouprava koja
podrazumijeva aktivan pristup graana i njihovu participaciju u upravljanju lokalnim
razvojem i poslovima, na principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi.3
Bosna i Hercegovina je ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi 12. jula
2002.godine. Iako ovaj meunarodni ugovor ne sadri odredbe o pravu svojine
jedinica lokalne samouprave smatra se da on implicitno sadri stav da lokalna
samouprava mora imati pravo svojine na sredstvima koja slue izvravanju njenih
osnovnih funkcija. Na Desetom zasjedanju Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti
Evrope, odranom u Strazburu od 20-22. maja 2003. godine, u svojoj preporuci
(Preporuka br. 132) Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope je izrazio stav da je
pravo lokalne samouprave na svojinu prvi uslov kojim se obezbjeuje ispunjenje
obaveza iz Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Bez prava na svojinu lokalne
samouprave ne moe se zamisliti ostvarivanje lana 3. Povelje koji garantuje pravo na
lokalnu samoupravu, ali ni drugih lanova (npr. lana 9 koji govori o finansijskim
resursima i dr.). 3 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
6
Ostvarenje fiskalne decentralizacije je jedan od polaznih ciljeva u realizaciji Strategije
razvoja lokalne samouprave u BiH i predmet je istraivanja u okviru ovog projekta.
Analiza stanja u oblasti fiskalne decentralizacije ukazuje na injenicu da lokalne
uprave ne raspolau adekvatnim finansijskim i materijalnim resursima neophodnim,
kako za kvalitetno obavljanje poslova koji su u njihovoj nadlenosti, tako i za razvoj
lokalnih zajednica u skladu sa potrebama njenih graana.
Pretvaranje drutvene u dravnu svojinu, koje se na prostorima BiH odigralo 90-ih
godina prolog vijeka, rezultiralo je, pored ostalog, neadekvatnim sistemom
raspodjele sredstava izmeu viih i niih nivoa vlasti, niskog nivoa i nedovoljno
razraenog sistema vlastitih prihoda i naruavanjem izvornog prava svojine lokalnih
jedinica, a to su nune pretpostavke za kvalitetno planiranje budeta u duim
vremenskim periodima. Imovina, kao materijalni resurs potreban za vrenje funkcija
lokalnih jedinica, esto nije uopte ili je djelimino u njihovom vlasnitvu. Lokalne
jedinice skoro da nemaju nikakvog uticaja na upravljanje lokalnim resursima, a
lokalna zajednica esto nikakve koristi od njihovog koritenja.
Nepostojanje kvalitetne zakonske regulative u ovoj oblasti stvara velike probleme u
funkcionisanju lokalnih jedinica i onemoguuje efikasno koritenje lokalnih resursa.
Aktuelne fiskalne reforme u BiH jo vie dovode u pitanje finansijsku sposobnost
optina.4
Iskustva pokazuju da mjere, programi i projekti kojima se rjeavaju problemi
efikasnog i efektivnog raspolaganja materijalnim resursima i infrastrukturom daju
snaan impuls ostvarivanju stratekih i prioritetnih ciljeva razvoja svake lokalne
zajednice, naroito u pogledu stvaranja ugodnog ambijenta za investiranje i rad.
Za planiranje stratekog razvoja lokalnih jedinica posebno je vana tema
uspostavljanja dugorone saradnje izmeu predstavnika privatnog kapitala i javnog
sektora na konkretnim projektima razvoja fizike infrastrukture. To mogu da budu
projekti osnivanja lokalnih preduzea u oblasti komunalne infrastrukture, razvoj
lokalnog saobraaja, izgradnja i odravanje lokalnih puteva, izgradnja institucija od
javnog znaaja (kole, bolnice, ambulante i dr.), izgradnja gasovodne mree,
vodovoda i slino. U tom kontekstu izuzetno je vano uspostaviti adekvatan i jasan
svojinski odnos prema imovini u lokalnim zajednicama, jer je to "uslov svih uslova" za
ulazak u javno-privatno partnerstvo na lokalnom nivou.
Izvjesno je da, za navedene i druge sline aktivnosti, treba prvenstveno obezbijediti
adekvatan regulatorni okvir, kako bi se jasno razgraniile funkcije i nadlenosti
lokalnih i viih nivoa vlasti, a lokalne jedinice dovele u situaciju da daleko vie i
snanije utiu na regulisanje i koritenje materijalnih resursa na svom podruju, u
skladu sa vlastitim razvojnim potrebama, to upravo i ini okosnicu ovog istraivanja.
4 Strategija razvoja lokalne samouprave u BiH. Razvojna agencija Eda Banja Luka, 2006. Str.23
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
7
2. CILj ISTRAIVANjA
Osnovni cilj ovog istraivanja je kreiranje i uvoenje novog modela kojim e se
obezbijediti kljuno uee lokalnih jedinica u raspolaganju lokalnim resursima
preuzimanjem vlasnitva nad imovinom, neophodnom za obavljanje funkcija lokalnih
jedinica i ostvarivanjem znaajnog uea u upravljanju i raspolaganju prirodnim
resursima koji se nalaze u lokalnoj zajednici. Ostvarenje ovog cilja treba da doprinese
ostvarenju vizije nove lokalne samouprave predviene Strategijom razvoja lokalne
samouprave u Bosni i Hercegovini.
Bitne pretpostavke za ostvarenje navedenog cilja su:
stvaranje tima eksperata koji bi se dugorono bavili ovom problematikom, kao i
tima dovoljno strunih i ambicioznih ljudi koji sa razliitih aspekata mogu
doprinijeti broj implementaciji rezultata istraivanja;
koritenje prilagoenih iskustava zemalja u regionu u definisanju novog modela
vlasnitva i raspolaganja lokalnim resursima;
prihvatanje novog modela od strane kreatora politika i donosioca odluka u BiH.
Imovina potrebna za obavljanje funkcija lokalnih jedinica mora biti u vlasnitvu tih
jedinica, kako bi one mogle da istu efikasno koriste, te na zakonit nain vre njeno
odravanje i dalju izgradnju. Novi model uea lokalnih jedinica u upravljanju i
raspolaganju lokalnim resursima treba da doprinese racionalnijem i boljem koritenju
tih resursa, te poveanju prihoda i rjeavanju razvojnih problema lokalne zajednice.
Osim vlasnitva nad imovinom, lokalnim jedinicama treba obezbijediti i uee u
regulisanju obavljanja razliitih djelatnosti, kako bi i na taj nain mogle da zatite
vlastite interese, naroito u pogledu obima i dinamike koritenja prirodnih resursa.
Realizacija osnovnog cilja ovog istraivanja trebala bi da osigura odluujui doprinos
veoj efikasnosti i efektivnosti lokalnih vlasti u BiH, a time i podizanju ivotnog
standarda njenih graana.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
8
3. METODOLOKI PRISTUP
Metodoloki pristup kreiran je u skladu sa pretpostavkom da je pitanje vlasnitva i
upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog znaaja za razvoj lokalnih
zajednica i proces decentralizacije u BiH. Strategija istraivanja je zasnovana na
sljedeim principima:
sveobuhvatnosti, kako po predmetu istraivanja (regulatorni okvir,
postojea praktina rjeenja, iskustva drugih), tako i po stepenu obuhvata
(grad/optina, kanton, entitet, drava);
participativnosti - ukljuivanje zainteresovanih pojedinaca i institucija
(vlasti i graana) ime je obezbijeen ravnopravan i kvalitetan tretman
problema, kao i osjeaj vlasnitva nad rezultatima, to je izuzetno bitno
za proces zagovaranja;
hitnosti ova inicijativa predstavlja prvi korak s obzirom da pitanje
decentralizacije lokalne uprave (funkcionalne i fiskalne) zapoinje
inventarom resursa, kreiranjem i uvoenjem modela vlasnitva i
raspolaganja imovinom na lokalnom nivou;
uporednoj analizi trenutnog stanja sa zemljama u regionu, te dovoenju
istog u eljeni nivo;
koordinaciji i potpunoj komplementarnosti sa ostalim aktivnostima koje
e se odvijati na realizaciji Strategije razvoja lokalne samouprave u BiH;
dostupnosti podataka i informacija o stanju u oblasti raspolaganja
resursima na lokalnom nivou (gradovi/optine, kantoni, ministarstva).
Razmjena podataka sa CAF bazom podataka dobre uprave.
Metodoloki pristup zasnivao se na kombinaciji desk metode i istraivanja na terenu,
putem prikupljanja podataka i strukturiranog dubinskog intervjua sa stakeholder-ima.
To praktino znai da su u istraivanju koriteni primarni i sekundarni izvori podataka,
sa krajnjim ciljem da se otpone sa formiranjem baze podataka o imovini i lokalnim
resursima u svim gradovima i optinama BiH i da se, kroz analizu pravnog okvira i
razgovora sa kljunim stakeholder-ima u optinama iz uzorka5, doe do realnih
spoznaja o problemima raspolaganja lokalnim resursima od strane lokalne zajednice.
U prvoj fazi istraivanje je provedeno samostalno u dva pravca, i to, istraivanje
zakonskog okvira i istraivanje prakse. Nakon kompletiranja rezultata pojedinanih
pomenutih istraivanja, u drugom dijelu, provedena je komparativna analiza nalaza
pojedinanih istraivanja u svrhu uoavanja njihove meuzavisnosti.
U drugoj fazi kreiran je novi model rasplaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima od
strane jedinica lokalne samouprave u BiH.
5 Uee u ovom Projektu prihvatilo je 57 optina i gradova u BiH, dok je 26 optina dostavilo popunjene
upitnike (Prilog broj 3.).
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
9
U analizi politikog i pravnog okvira posebna panja posveena je zakonima6 koji, u
razliitom obimu i kontekstu, reguliu pitanja raspolaganja lokalnim resursima.
Potom je provedeno istraivanje stanja u zemljama (gradovima) u regionu sa ciljem
poreenja i koritenja dobrih praksi. Osim javno publikovanih rezultata u ovoj oblasti,
kroz razne studije, elaborate, lanke i izvjetaje, u svrhu to boljeg upoznavanja
praksi funkcionalne i fiskalne decentralizacije, odrana su dva okrugla stola na teme:
iskustva Slovenije u raspolaganju lokalnim resursima od strane jedinica
lokalne samouprave7,
iskustva Danske u funkcionalnoj i fiskalnoj decentralizaciji8.
Prikupljanje primarnih podataka obuhvatilo je sljedee resurse lokalnih jedinica:
poljoprivredno zemljite u privatnoj i dravnoj svojini;
gradsko graevinsko zemljite;
ume;
mineralna bogatstva;
hidropotencijal;
nacionalne parkove, zatiene zone i ostale turistike resurse;
infrastrukturu;
privredne nekretnine van funkcije.
Za prikupljanje ovih podataka kreiran je poseban anketni upitnik i dostavljen na
odgovor lokalnim jedinicama koje su prihvatile uee u projektu. Pri tome su
obezbijeene intenzivne konsultacije i stalna komunikacija sa predstavnicima lokalnih
jedinica, kako bi se dobila to kvalitetnija baza podataka.
Navedeni metodoloki pristup podrazumijevao je, izmeu ostalog, formiranje uzorka
optina i gradova u BiH u kojima su obavljeni razgovori sa kljunim stakeholder-ima, a
na osnovu definisanih kriterijuma, primjerenih ovoj vrsti istraivanja. Kao kriterijumi
za izbor uzorka optina koriteni su:
kapacitet optinske administracije da prepozna probleme i ogranienja
nametnuta zakonskom regulativom,
ravnomjerna zastupljenost optina iz oba entiteta zbog razliite teritorijalne
organizacije,
tip lokalne zajednice (grad, optina),
glavni gradovi kantona,
dobra iskustva jedinica lokalne samouprave u BiH,
izraena spremnost za uestvovanjem u projektu,
saradnja pri popunjavanju upitnika,
ukljuenost optina u MDP projekat9,
6 Spisak analiziranih zakona je dat u Prilogu 4. 7 Uvodniar na ovu temu bio je prof. dr Roman Lavtar, zaposlen u Kancelariji za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku Republike Slovenije. 8 Uvodniar na ovu temu bio je mr Dragan Milinkovi, pravni opunomoenik pri Ministarstvu za transport i energetiku Kraljevine Danske.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
10
veliina optina,
bogatstvo prirodnim resursima.
Na osnovu provedenih istraivanja kreirani su odgovarajui zakljuci i preporuke, koji
su, u drugoj fazi istraivanja, posluili za razradu osnovnog modela raspolaganja i
upravljanja lokalnim resursima. U cilju to kvalitetnijeg kreiranja modela, obavljena su
dodatna istraivanja u est optina u BiH10, kojom prilikom su analizirani razliiti
sluajevi raspolaganja lokalnim resursima, sa odreenim pozitivnim i negativnim
implikacijama. Teite je bilo na procjeni gubitaka usljed neadekvatnog vlasnitva i
raspolaganja lokalnim resursima.
Model je prezentovan predstavnicima Saveza optina i gradova RS, Saveza opina i
gradova FBiH, predstavnicima Ministarstva lokalne samouprave RS i Ministarstva
pravde FBiH, kojom prilikom je postignut visok stepen saglasnosti kljunih
stakeholder-a o predloenom modelu.
9 Projekat razvoja optina (Municipal Development Project MDP), koji finansira Vlada vajcarske, ima za cilj unapreenje rada lokalnih uprava. Partnerske optine MDP-a su: Doboj, Doboj Istok, Doboj Jug, Graanica, Maglaj, Modria, Petrovo i Usora. 10 Banja Luka, Biha, Gacko, Kakanj, Konjic i Kozarska Dubica
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
11
4. POLITIKI I PRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE U BiH
Pitanje vlasnitva i upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog je znaaja
za proces decentralizacije, ekonomsko osnaivanje i razvoj lokalne samouprave. Ustav
Republike Srpske i Ustav FBiH kao oblik svojine predviaju dravnu svojinu, tako da
se imovina jedinica lokalne samouprave tretira kao dio dravne imovine i kao njen
vlasnik pojavljuju se entiteti.
Analiza stanja u oblasti fiskalne decentralizacije u BiH ukazuje na injenicu da lokalne
uprave ne raspolau adekvatnim finansijskim i materijalnim resursima neophodnim,
kako za kvalitetno obavljanje poslova koji su u njihovoj nadlenosti, tako i za razvoj
lokalnih zajednica u skladu sa potrebama njenih graana. Imovina, kao materijalni
resurs potreban za vrenje funkcija lokalnih jedinica na prostorima BiH, esto nije
uopte ili je djelimino u njihovom vlasnitvu. Lokalne jedinice skoro da nemaju
nikakvog uticaja na upravljanje lokalnim resursima, a lokalna zajednica esto nikakve
koristi od njihovog koritenja.
Funkcionisanje lokalne samouprave u BiH odvija se, uglavnom, na osnovu propisa koji
su doneeni na nivou dva entiteta i kantonalnom nivou u Federaciji BiH. To praktino
znai da, izuzimajui Ustav, drava Bosna i Hercegovina ima sporednu ulogu u
funkcionisanju lokalnih organa vlasti dva entiteta.
Pri tome se pozicija lokalne samouprave u entitetima razlikuje, to proizilazi iz njihove
razliite teritorijalne organizacije (kantoni u FBiH).
U Republici Srpskoj lokalna samouprava je pod ingerencijom Vlade Republike Srpske
(posebno Ministarstva uprave i lokalne samouprave i Ministarstva finansija), koja
utvruje propise na nivou podzakonskih akata, dodjeljuje zadatke, odluuje o ueu
optina/gradova u prihodima od indirektnih poreza i nainu rasporeivanja tih prihoda,
te kreira prijedloge zakonskih rjeenja. Gradovi i optine su u direktnom kontaktu sa
resornim ministarstvima entiteta i Skuptinom entiteta. Takva situacija dovela je do
usitnjavanja lokalne samouprave, pa mnoge optine, zbog nedostatka odgovarajuih
resursa, teko servisiraju obaveze i nadlenosti, to im umanjuje kvalitet rada, a na
tetu njihovih graana. Osim toga, u gradovima i veim optinama postoji problem
podjele nadlenosti i finansiranja izdataka. Najbolji primjer za to su ustanove i
institucije iz oblasti kulture i obrazovanja koje su u nadlenosti Entiteta i logino
polau pravo na dio entitetskog budeta. Meutim, skromna entitetska sredstva za ove
namjene dovode gradonaelnike i naelnike u situaciju da, pod pritiskom graana,
planiraju sredstva za proirenje materijalne osnove rada ovih institucija. Na taj nain
pojedine lokalne zajednice dolaze u poziciju da djelimino finansiraju nadlenosti
Entiteta, to im umanjuje sredstva za finansiranje aktivnosti u okviru svojih
nadlenosti.
Odnos i saradnja federalnih i kantonalnih vlasti i jedinica lokalne samouprave u
Federaciji BiH regulisani su Zakonom o principima lokalne samouprave u FBiH (Sl.
novine 49/06). Nadzor nad primjenom ovog zakona vri Federalno ministarstvo pravde
i Federalno ministarstvo finansija, svako u okviru svojih nadlenosti.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
12
U vrenju vlasti i ostvarivanju prava i dunosti graana, kantonalne i vlasti jedinica
lokalne samouprave djeluju zajedniki na partnerskim osnovama, izuzev u oblasti
administrativnog nadzora koji vee federalne i kantonalne vlasti u pogledu rada vlasti
jedinica lokalne samouprave.
Sedamdeset devet lokalnih jedinica u tom entitetu podijeljene su izmeu deset
kantona, od kojih svaki ima svoj zakon o lokalnoj samoupravi, a to proizilazi iz
entitetskog Ustava i entitetskog Zakona o lokalnoj samoupravi.
Odredbe navedenog Zakona upuuju na injenicu da je lokalna vlast u Federaciji BiH
pod snanim uticajem federalne i kantonalnih vlasti. Tako je predvieno da federalna,
odnosno kantonalne vlasti razmatraju inicijative, prijedloge i sugestije jedinica lokalne
samouprave i obavjetavaju ih o svom stavu i preduzetim aktivnostima. S druge
strane, u vrenju pojedinih ovlaenja, jedinice lokalne samouprave primjenjuju sva
uputstva i smjernice koje dobiju od federalne i kantonalnih vlasti. Jedinica lokalne
samouprave ima pravo da izvrenje prenesenih nadlenosti prilagodi lokalnim
uslovima kada to predvia zakon ili kada ih za to ovlaste nadlena federalna ili
kantonalna vlast.
Legenda: Republika Srpska Distrikt Brko
Kantoni u FBiH Unsko-sanski Posavski Tuzlanski Zeniko-dobojski Bosansko-podrinjski Srednje-bosanski Hercegovako- Neretvanski Zapadno- Hercegovaki Kanton Sarajevo Hercegbosanski
Administrativno- teritorijalna karta BiH sa podjelom na
entitete, kantone, optine i distrikt Brko
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
13
Kada donose propise koji se direktno tiu jedinica lokalne samouprave, federalne,
odnosno kantonalne vlasti ih moraju konsultovati u najveoj moguoj mjeri, putem
saveza optina i gradova. Ova odredba Zakona dosta je paualna i ostavlja diskretno
pravo federalnoj i kantonalnoj vlasti da odreuje koja je to "mogua mjera".
Slino kao u Republici Srpskoj, u Federaciji BiH postoji oigledna tenzija izmeu veih
optina i kantonalnih nivoa vlasti u raspodjeli budetskih izdataka za proirenje
materijalne osnove rada ustanova koje su u nadlenosti kantona, kada se direktori tih
ustanova obraaju naelnicima/gradonaelnicima za pomo, a ovi to ne mogu odbiti
zbog pritiska javnosti da se obezbijede normalni uslovi za njihovo funkcionisanje.
4.1. Regulatorni okvir u BiH
U okviru ovog rada prvenstveno je analiziran pravni okvir koji se odnosi na regulisanje
raspolaganja lokalnim materijalnim resursima, uz komentare o poloaju lokalnih
jedinica u tom pogledu. Zbog razliite teritorijalne organizacije dva entiteta,
regulatorni okvir lokalne samouprave je analiziran posebno za Republiku Srpsku, a
posebno za Federaciju BiH, s tim da se konani zakljuci i preporuke uglavnom
zasnivaju na zajednikim problemima za oba entiteta.
4.1.1.1. Regulatorni okvir u Republici Srpskoj
4.1.1.2. Ustav Republike Srpske Teritorijalna organizacija Republike Srpske ureuje se zakonom, na to upuuje lan
100. Ustava RS. U Republici Srpskoj postoje dva nivoa vrenja vlasti - optina/grad i
Entitet. To znai da trenutno dominira koncept centralizovanog vrenja vlasti, u kome
je optina/grad ostala u nesigurnom funkcionalnom i finansijskom poloaju.
U takvoj konstelaciji odnosa teko se ostvaruje jedan od osnovnih principa
meunarodnog prava da je lokalna samouprava u osnovi svakog demokratskog
sistema i da je pravo graana da uestvuju u voenju javnih poslova demokratski
princip koji vai u svim zemljama razvijene demokratije.
Ustavom RS, lan 102., precizirane su nadlenosti jedinica lokalne samouprave. Prema
tom lanu optina/grad preko svojih organa u skladu sa zakonom:
1. Donosi program razvoja, urbanistiki plan, budet i zavrni raun;
2. Ureuje i obezbjeuje obavljanje komunalnih djelatnosti;
3. Ureuje i obezbjeuje koritenje gradskog graevinskog zemljita i
poslovnog prostora,
4. Stara se o izgradnji, odravanju i koritenju lokalnih puteva, ulica i drugih
javnih objekata od optinskog znaaja;
5. Stara se o zadovoljavanju potreba graana u kulturi, obrazovanju,
zdravstvenoj i socijalnoj zatiti, fizikoj kulturi, informisanju, zanatstvu,
turizmu i ugostiteljstvu, zatiti ivotne sredine i drugim oblastima;
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
14
6. Izvrava zakone, druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je
povjereno optini, obezbjeuje izvravanje propisa i optih akata optine;
7. Obrazuje organe, organizacije i slube za potrebe optine i ureuje njihovu
organizaciju i poslovanje;
8. Obavlja i druge poslove utvrene Ustavom, zakonom i statutom optine.
lanom 103. Ustava predvieno je da Gradu i optini pripadaju prihodi utvreni
zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova.
U pogledu raspolaganja sredstvima u drutvenoj i dravnoj svojini, lan 58. stav 2.
Ustava zamijenjen je takom 2. Amandmana XXXI, koja glasi:
"Sredstva u drutvenoj i dravnoj svojini mogu se otuivati, po pravilu, samo po
trinim kriterijima".
Kada su u pitanju prirodna bogatstva, gradsko graevinsko zemljite, nekretnine i
stvari od naroitog privrednog, kulturnog i istorijskog znaaja, za koje je zakonom
odreeno da su od opteg interesa, lanom 59. Ustava RS propisano je da su u
dravnoj svojini.
Pojedina dobra od opteg interesa mogu biti i u privatnoj svojini pod uslovima
utvrenim zakonom. Na dobrima od opteg interesa i na gradskom graevinskom
zemljitu moe se, pod uslovima utvrenim zakonom, stei pravo koritenja.
Upotreba i iskoriavanje stvari od posebnog kulturnog, naunog, umjetnikog ili
istorijskog znaaja ili od znaaja za zatitu prirode i ovjekove okoline mogu se na
osnovu zakona ograniiti, uz punu naknadu vlasniku. Zakonom se ureuje zatita,
koritenje, unapreivanje i upravljanje dobrima od opteg interesa radi plaanja
naknade za koritenje dobara od opteg interesa i gradskog graevinskog zemljita.
Svojinska prava fizikih i pravnih lica na nepokretnosti prema njihovoj prirodi i
namjeni, prema lanu 60. Ustava RS, ostvaruju se u skladu sa zakonom. Jami se
svojina na poljoprivredno zemljite, na ume i umsko zemljite u zakonom utvrenim
granicama.
Prema Amandmanu XXXII, stav 1. taka 6., koji zamjenjuje lan 68. Ustava RS,
Republika ureuje i obezbjeuje: svojinske i obligacione odnose i zatitu svih oblika
svojine....
Nalaz: Na osnovu analize ovih nekoliko lanova i amandmana, moe se izvesti
zakljuak da Ustav RS daje zadovoljavajui okvir za definisanje i jaanje nadlenosti
jedinica lokalne samouprave. S jedne strane taksativno se navode nadlenosti
optina/gradova i predviaju prihodi za obavljanje povjerenih poslova, dok odredba o
svojinskim pravima fizikih i pravnih lica daje dovoljno prostora da se zakonom
precizno odrede izvorne nadlenosti i ovlaenja jedinica lokalne samouprave u
pogledu raspolaganja lokalnim resursima. Meutim, optinska svojina u samom
Ustavu nije definisana, niti je dovoljno naglaena, to otvara prostor aktuelnim
vlastima za arbitriranje po tom pitanju u smislu davanja veih ili manjih nadlenosti i
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
15
ovlaenja jedinicama lokalne samouprave i centralizovanog odluivanja u
raspolaganju lokalnim resursima.
Preporuka: Jasnija odredba Ustava RS, kojom bi se nedvosmisleno inaugurisala
svojina jedinica lokalne samouprave, znaila bi definitivno uvrivanje pozicije
lokalne zajednice u raspolaganju lokalnim resursima i njhovom koritenju. Radi se o
potrebi uspostavljanja izvornog oblika optinske/gradske svojine, garantovanog
ustavnim rjeenjima, to bi eliminisalo mogunost arbitriranja i odluivanja po tom
osnovu od strane bilo koje vlasti. Time bi se obezbijedila jedna od najbitnijih
pretposatvki za poveanje odgovornosti jedinica lokalne samouprave za vlastiti razvoj.
Drugim rijeima, umjesto da obavlja delegirane i prenesene poslove, jedinica lokalne
samouprave bi trebala da ima izvorne ustavne nadlenosti i ovlaenja, koja joj niko
ne bi mogao osporavati.
4.1.1.3. Zakon o lokalnoj samoupravi
Zakonom o lokalnoj samoupravi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:101/04,
42/05 i 118/05) lokalna samouprava je definisana kao pravo graana da neposredno i
preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstavnika uestvuju u ostvarivanju
zajednikih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa
lokalne samouprave da reguliu i upravljaju, u granicama zakona, javnim poslovima
koji se nalaze u njihovoj nadlenosti, a u interesu lokalnog stanovnitva. Lokalna
samouprava se ostvaruje u optinama i gradovima, a izvravaju je graani i organi
jedinica lokalne samouprave.
Zakon o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj realizuje se kroz sljedea
podzakonska akta:
Smjernice o unapreenju ekonominosti rada administrativne slube
jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:
89/05)
Pravila za dodjelu novanih sredstava iz granta za nerazvijene i izrazito
nerazvijene optine (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 95/05)
Pravila o ocjeni rada slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni
glasnik Republike Srpske, broj: 95/05)
Kodeks ponaanja slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni
glasnik Republike Srpske, broj: 32/05 i 65/05)
Standard obuke i strunog usavravanja slubenika u jedinici lokalne
samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/05)
Program polaganja strunog ispita za rad u administrativnoj slubi jedinice
lokalne samouprave(Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/05)
Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti slubenika jedinice
lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 32/05)
Optina ima sve nadlenosti sadrane u ovom zakonu, kao i druge nadlenosti koje joj
se prenose drugim zakonom. Optina ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog
interesa koja nisu iskljuena iz njene nadlenosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
16
vlasti (presumpcija nadlenosti u korist optine). Optina ostvaruje svoje nadlenosti u
skladu sa Ustavom, zakonom i statutom. (lan 11.)
Poslovi samostalne nadlenosti Preneseni poslovi dravne uprave
Regulatorne radnje i upravljanje optinom Na osnovu zakona i uz prethodno obavljene
konsultacije sa odnosnim optinama
Oblasti:
urbanistiko planiranje i graenje;
stambeno-komunalna djelatnost;
kultura;
socijalna zatita;
drutvena briga o djeci;
sport i fizika kultura;
turizam i ugostiteljstvo;
zanatstvo i trgovina;
zatita prirodnih dobara i ivotne sredine i
zatite graana i materijalnih dobara od elementarnih
i drugih veih nepogoda.
Kriterijumi za prenos nadlenosti:
sadraj i priroda posla;
broj stanovnika i teritorija optine;
finansijska snaga optine;
interes da se odluivanje o
odreenim pitanjima priblii
graanima uz potovanje principa
supsidijarnosti i
sposobnost optine da prenesene
poslove moe uspjeno izvravati.
Poslovi:
usvajanje programa razvoja optine;
usvajanje razvojnih, prostornih, urbanistikih i
provedbenih planova
donoenje budeta i zavrnog rauna budeta;
ureenje i obezbjeenje koritenja graevinskog
zemljita i poslovnog prostora;
organizovanje komunalne policije;
poslovi inspekcijskog nadzora;
upravljanje i raspolaganje imovinom optine;
obrazovanje optinskih organa, organizacija i slubi i
ureenje njihove organizacije;
vrenje katastarskih, geodetskih i imovinsko pravnih
poslova;
naplata, kontrola naplate i prinudna naplata izvornih
prihoda optine;
poslovi pravnog zastupanja optine i obezbjeivanje
izvravanja zakona i drugih propisa;
obavljanje specifinih funkcija u oblasti kulture,
obrazovanja, sporta, zdravstva i socijalne zatite,
civilne zatite, informacija, zanatstva, turizma,
ugostiteljstva i zatite okoline;
ureenje i obezbjeenje obavljanja komunalnih
djelatnosti: proizvodnja i isporuka vode, gasa, toplotne
energije, javni prevoz putnika, odravanje istoe,
preiavanje i odvodnja otpadnih voda, odravanje
grobalja i pruanje pogrebnih usluga, odravanje ulica,
saobraajnica, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih
javnih povrina, odvoenje atmosferskih voda i drugih
padavina i ienje javnih povrina;
osnivanje preduzea, ustanova i drugih organizacija
radi pruanja usluga iz njihove nadlenosti, ureenje
njihove organizacije i upravljanje;
ureivanje i obezbjeivanje izgradnje, odravanja i
koritenja javnih objekata i komunalne infrastrukture
za obavljanje funkcija optine.
Finansiranje:
Prilikom prenoenja poslova dravne uprave
na optine, Republika je duna optinama
dodijeliti finansijska sredstva i obezbijediti
druge potrebne uslove za njihovo efikasno
izvravanje ( lan 28.)
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
17
Zakon o lokalnoj samoupravi svim optinama, bez obzira na njihovu veliinu i
potencijale, daje ista ovlatenja i odgovornosti. Kao jedna od osnovnih pretpostavki za
uspjenu primjenu Zakona o lokalnoj samoupravi je i donoenje novog Zakona o
teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske. Postojee stanje, kada je u pitanju
teritorijalna organizacija, karakteriu znaajne neujednaenosti teritorija i drugih
elemenata optina (seoske, gradske, male, velike, ekonomski nerazvijene, razvijene i
dr.) u pogledu broja stanovnika, finansijskih i drugih resursa, a to u velikoj mjeri
oteava provoenje koncepta lokalne samouprave, imajui u vidu injenicu da u
Republici Srpskoj postoji sistem jednostepene (monotipske) lokalne samouprave.
Zakonom o lokalnoj samoupravi ureena su neka od osnovnih pitanja koja se odnose
na imovinu i finansiranje jedinica lokalne samouprave, s tim da se posebnim zakonima
ureuju sva druga pitanja u ovoj oblasti. lanom 63. Zakona propisano je da se sva
pokretna i nepokretna imovina, potrebna za izvravanje obaveznih funkcija jedinica
lokalne samouprave, istim dodjeljuje u vlasnitvo, a nju izmeu ostalog ine:
objekti komunalne infrastrukture;
poslovni i drugi objekti javnih komunalnih preduzea, iji je osniva jedinica
lokalne samouprave, odnosno objekti koji su finansirani iz budeta jedinice
lokalne samouprave ili putem samodoprinosa graana;
druga imovina koju je jedinica lokalne samouprave stekla kao pravni sljednik
ustanova i institucija koje su prestale da postoje.
Postupak utvrivanja i prenosa imovine jedinica lokalne samouprave ureuje se
posebnim zakonom. Svaki prenos neke nove obavezne funkcije na jedinice lokalne
samouprave trebao bi da bude praen dodjelom imovine koja je potrebna za
izvravanje tih funkcija, te da jedinice lokalne samouprave imaju u vlasnitvu, koriste i
raspolau svojom imovinom u skladu sa zakonom, a u interesu lokalnog stanovnitva.
lanom 167. Zakona o lokalnoj samoupravi utvrena je obaveza da se zakoni i drugi
propisi Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave usklade sa odredbama ovog
zakona u roku od godinu dana od dana njegovog stupanja na snagu. (Zakon je stupio
na snagu 26. novembra 2004. godine). injenica je da ova odredba Zakona ni do
danas nije u potpunosti realizovana, naroito u pogledu raspolaganja objektima
komunalne infrastrukture.
Savremena optina u Republici Srpskoj, kao osnovni oblik teritorijalne organizacije,
jo uvijek je optereena problemima naslijeenim iz prolih sistema, meu kojima su
najvaniji:
veliina optine;
razlikovanje gradske i seoske optine i
jednostepena struktura lokalne samouprave.
Prema podacima iz Prostornog plana Republike Srpske do 2015. godine11, najvea
optina po broju stanovnika (Banja Luka - oko 225,000 stanovnika) vea je od
najmanje (Istoni Drvar - 62 stanovnika) 3,623 puta, a po prostoru najvea optina
11 www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Documents/ProstorniPlan.pdf
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
18
(Banja Luka-1,225 km2) vea je od najmanje (Kasindo-28 km2) 44.5 puta. Odatle
proizilazi i razliit interes prema regionalnom povezivanju. Dok su velike optine
preglomazne i esto same sebi dovoljne, male optine ne mogu podmiriti ni osnovne
funkcije i vie su zainteresovane za regionalno udruivanje.
Izuzev Grada Istono Sarajevo, u itavoj Republici Srpskoj je zadrana jednostepena
struktura lokalne samouprave.
Sa ovim i drugim problemima, optine u Republici Srpskoj okrenute su same sebi i
nisu znaajnije prijemive za dugorono interesno povezivanje. Komunalni sistem, koji
je bio karakteristian za bivu SFRJ, proizveo je autarhine tendencije u optinama, pa
se svaka optina brinula o vlastitom razvoju i spreavala je bilo kakav odliv sredstava
sa svoje teritorije, ak i onda kada je bilo profitabilnije i racionalnije ulagati na
podruju druge optine, odnosno zajedniki rjeavati probleme.
Bez nekih detaljnijih dokazivanja, moe se konstatovati da je saradnja izmeu optina
nunost, naroito u uslovima funkcionisanja jednostepene lokalne samouprave.
injenica je da postoji niz razliitih lokalnih poslova na kojima bi se mogla uspostaviti
meuoptinska saradnja (vodosnabdijevanje, odlaganje vrstog otpada, zatita od
poplava, izgradnja modernih saobraajnica i slino). Postojei zakonodavni okvir nije
prepreka ovoj saradnji, mada se ne bi moglo tvrditi da su propisi iz ove oblasti
detaljno razraeni.
U naim uslovima meuoptinska saradnja je relativno nerazvijena, to je, u prvom
redu, vezano za ukupan materijalni i finansijski poloaj optina. Pritisnute
svakodnevnim lokalnim problemima i socijalnim prilikama, optinske strukture, bez
obzira na oigledno postojanje zajednikih problema, izbjegavaju ulaganje sredstava
za te namjene. Naroito se osjea izbjegavanje udruivanja ''bogatijih'' i
''siromanijih'' optina. Ovakav pristup je karakteristian ne samo za odnose meu
optinama sa podruja razliitih entiteta, ve i za optinske odnose u okviru jednog
entiteta.
Nalaz: Kljuni problem uspjenije primjene Zakona o lokalnoj samoupravi u RS
je sistem jednostepene (monotipske) lokalne samouprave, koji karakterie visok
stepen neujednaenosti jedinica lokalne samouprave po svim bitnim obiljejima
(demografska, prostorna, finansijska, razvojna, urbana i slino). Zakon o lokalnoj
samoupravi na zadovoljavajui nain pozicionira optinu/grad u pogledu nadlenosti i
ovlaenja, ali je problem to drugi zakoni, a naroito oni koji reguliu raspolaganje i
vlasnitvo nad lokalnim resursima, nisu usklaeni sa ovim zakonom, to jedinice
lokalne samouprave pasivizira i ini manje odgovornim za vlastiti razvoj.
Preporuka: Uskladiti ostala zakonska i podzakonska akta koja se odnose na
raspolaganje resursima jedinica lokalne samouprave sa Zakonom o lokalnoj
samoupravi.
Uvesti vietipsku strukturu jedinica lokalne samouprave.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
19
4.1.1.4. Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave
Ovim zakonom utvruje se imovina jedinice lokalne samouprave, prenos imovine u
dravnoj svojini na jedinice lokalne samouprave, upis imovine u javne registre o
evidenciji na nekretninama, preuzimanje i predaja u posjed jedinici lokalne
samouprave, a radi izvravanja osnovnih funkcija jedinice lokalne samouprave. (lan
1.) Prema lanu 2. ovog Zakona imovina jedinica lokalne samouprave je:
imovina koja se sastoji iz pokretnih i nepokretnih stvari na kojima pravo
raspolaganja, upravljanja ili koritenja ima jedinica lokalne samouprave, njeni
pravni prednici ili njeni organi, kao i imovina koju je do dana stupanja na
snagu ovog zakona po osnovu zakona ili drugog propisa, pravnog posla,
nasleivanjem, odlukom dravnog organa stekla jedinica lokalne samouprave;
sva pokretna i nepokretna imovina potrebna za izvravanje obaveznih funkcija
jedinica lokalne samouprave, a nju izmeu ostalog ine objekti komunalne
infrastrukture, poslovni i drugi objekti javnih komunalnih preduzea, iji je
osniva jedinica lokalne samouprave, odnosno objekti koji su finansirani iz
budeta jedinice lokalne samouprave ili putem samodoprinosa graana, te
druga imovina koju je jedinica lokalne samouprave stekla kao pravni sljednik
ustanova i institucija koje su prestale da postoje.
lanom 3. veoma precizno je definisana imovina na koju se odredbe Zakona
primjenjuju:
imovinu u smislu ovog Zakona ine stvari (pokretne i nepokretne) i prava;
nekretnine u smislu ovog zakona su zemljite, zgrade i drugi graevinski
objekti;
zemljite u smislu ovog zakona je: graevinsko, poljoprivredno i umsko
zemljite;
zgrade i drugi graevinski objekti u smislu ovog zakona su: slubene,
poslovne, stambene i druge zgrade, poslovne prostorije, garae i drugi
graevinski objekti;
pokretne stvari u smislu ovog zakona su oprema, potroni materijal, prevozna
sredstva i pokretne stvari sa posebnom namjenom.
Prema lanu 4. Zakona nosilac prava raspolaganja nad navedenom imovinom je
jedinica lokalne samouprave, a nosioci prava koritenja ili upravljanja su organi,
organizacije, ustanove i institucije koje se finansiraju iz budeta jedinice lokalne
samouprave, a koji istu na dan stupanja na snagu ovog zakona, koriste za obavljanje
zakonom ili drugim propisom utvrenih nadlenosti.
Posebno interesantna je odredba iz lana 5. kojom se definiu nepokretnosti na kojima
se prenosi pravo raspolaganja na jedinice lokalne samouprave, a koje ine:
a) zgrade i zemljite na kojima jedinica lokalne samouprave stie pravo
svojine po osnovu:
gradnje iz vlastitih sredstava;
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
20
gradnje iz samodoprinosa graana iz jedinice lokalne samouprave,
pravnog posla;
odluke sudova ili drugog dravnog organa;
b) zemljite i zgrade u svojini pravnih lica, udruenja, bivih drutveno-
politikih organizacija i drugih subjekata iji titular je nepoznat, niti
postoji pravni sljedbenik;
c) zemljite i zgrade u kojima se obavlja predkolska, osnovna i
srednjokolska vaspitno-obrazovna djelatnost,
d) zemljite i zgrade namjenjene za kulturu i sportske aktivnosti, ukoliko
nemaju svog titulara;
e) groblja ukoliko na njima nisu nosioci prava svojine vjerske zajednice ili
drugi subjekti;
f) nekretnine na kojima se fiziko lice jednostranom izjavom volje odreklo
prava svojine;
g) drugi objekti koji slue za zadovoljenje optih potreba graana jedinice
lokalne samouprave iju je izgradnju finansira jedinica lokalne
samouprave iz svog budeta ili putem samodoprinosa graana ili na
drugi nain;
h) na vjetakim jezerima koja je iz vlastitih sredstava gradila jedinica
lokalne samouprave i
i) nekretnine na kojima jedinica lokalne samouprave stie pravo svojine po
drugom zakonu.
Komunalnu infrastrukturu u dijelu u kome je Republika Srpska titular prava
raspolaganja i dobra u optoj upotrebi jedinice lokalne samouprave ine:
a.1. vodovod (objekti koji slue za proizvodnju i isporuku vode i vodovodna
mrea do mjernog instrumenta ukljuujui i mjerni instrument);
a.2. kanalizacija (kanalizaciona mrea do zajednikog prikljuka);
a.3. toplana (toplotni ureaji za proizvodnju i distribuciju toplotne energije,
toplovodna mrea od mjernog instrumenta do krajnjeg korisnika;
b. javni parkovi u gradovima i naseljima, trgovi, ulice, lokalni putevi, javna
rasvjeta, sanitarne deponije komunalnog i drugog otpada i gasovod;
c. drugi objekti iju izgradnju je finansirala jedinica lokalne samouprave.
Prednost ovog Zakona je, to po prvi put od pretvaranja drutvene u dravnu svojinu,
pokuava da definie pravo jedinica lokalne samouprave da izvorno raspolau
navedenom imovinom.
Kljuni nedostatak Zakona je to ne definie pravo vlasnitva nad preduzeima u ijim
bilansima se nalazi navedena imovina, tako da se vlasnik akcijskog kapitala koji nije
privatizovan (u pravilu 65% ukupnog kapitala preduzea) i dalje pojavljuje Republika
Srpska, a ne optina/grad.
Stie se utisak da zakonodavac nije vodio dovoljno rauna o injenici da se veliki dio
navedene imovine ne nalazi u vlasnitvu Republike Srpske, ve u vlasnitvu pojedinih
preduzea i ustanova, pa je samim tim upitna mogunost provoenja Zakona u dijelu
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
21
prenosa imovine na jedinice lokalne samouprave od strane sudova po slubenoj
dunosti.
Nalaz: Zakon je samo djelomino primjenjiv u praksi i ne rjeava najvei dio
kljunih problema u vezi raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima. To se
posebno odnosi na komunalnu infrastrukturu, budui da Zakonom nije obuhvaeno
vlasnitvo nad komunalnim preduzeima, u ijim bilansima se nalazi komunalna
infrastruktura, tako da se, kao vlasnik akcijskog kapitala, koji nije privatizovan, i dalje
pojavljuje Republika Srpska. Osim toga, veliki dio imovine na koju se Zakon odnosi,
ve se nalazi u vlasnitvu pojedinih preduzea i ustanova, pa je veoma upitna
mogunost njenog prenoenja na jedinice lokalne samouprave po slubenoj dunosti,
od strane sudova.
Preporuka: Izmjenama i dopunama Zakon uiniti primjenjivim u praksi ili materiju iz
ovog Zakona regulisati Zakonom o stvarnim pravima.
4.1.1.5. Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske
Gradskim graevinskim zemljitem u smislu ovog zakona smatra se izgraeno i
neizgraeno zemljite u gradovima i naseljima gradskog karaktera, koje je
odgovarajuim planovima namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama
Zakona o ureenju prostora (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 84/02), a
ranije je odreeno zakonom i drugim propisima, odnosno koje bude kao takvo
odreeno odlukom skuptine optine, odnosno grada.
Ostalo graevinsko zemljite u smislu ovog zakona je izgraeno i neizgraeno
zemljite namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama Zakona o
ureenju prostora, a koje se nalazi van zone gradskog graevinskog zemljita,
odnosno van gradova i naselja gradskog karaktera, a odreeno je odlukom skuptine
optine, odnosno grada.
Kljuna podzakonska akta za provoenje ovog Zakona su Pravilnik o postupku prodaje
neposrednom pogodbom neizgraenog gradskog graevinskog zemljita u dravnoj
svojini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 14/07 ) i Pravilnik o postupku
javnog nadmetanja za prodaju graevinskog zemljita u dravnoj svojini (Slubeni
glasnik Republike Srpske, broj: 14/07).
Jedinica lokalne samouprave upravlja i raspolae gradskim graevinskim zemljitem u
dravnoj svojini na nain i pod uslovima predvienim zakonom i propisima donesenim
na osnovu zakona. Izgradnja gradova i naselja gradskog karaktera na gradskom
graevinskom zemljitu i ostalom graevinskom zemljitu obavlja se u skladu sa
regulacionim planom ili prostorno-planskom i urbanistikom dokumentacijom (do
donoenja regulacionog plana) i smatra se da je u optem interesu.
Jedinica lokalne samouprave ima pravo prvokupa gradskog graevinskog zemljita, o
emu se jedinica lokalne samouprave duna izjasniti u roku od 30 dana od dana
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
22
podnoenja ponude. Skuptina jedinice lokalne samouprave moe otkupljivati
graevinska zemljita i unositi ih u rezervni fond zemljita.
Jedinica lokalne samouprave stara se o ureivanju gradskog graevinskog zemljita u
skladu sa zakonom, a radi obezbjeenja uslova za realizaciju te nadlenosti, moe da
osnuje preduzee ili drugu organizaciju ili da vrenje ovih poslova obezbijedi na drugi
nain u skladu sa zakonom.
Gradsko graevinsko zemljite odreuje skuptina jedinice lokalne samouprave.
Prema lanu 15. Zakona, neizgraenim gradskim graevinskim zemljitem u dravnoj
svojini takoe raspolae skuptina jedinice lokalne samouprave, na nain da ga
prodaje posredstvom licitacije ili daje u zamjenu fizikim i pravnim licima, radi
izgradnje trajnih graevina u skladu sa regulacionim planom, ili ga daje u zakup radi
izgradnje privremenih graevina.
Vano je istai da se, prema lanu 22. Zakona, naknada za prodato gradsko
graevinsko zemljite u dravnoj svojini neposrednom pogodbom, naknada za
ureenje gradskog graevinskog zemljita, naknada za prirodne pogodnosti
(jednokratna renta) i naknada za trajno koritenje gradskog graevinskog zemljita
(trajna renta) utvruju prema osnovima i mjerilima propisanim ovim zakonom i
odlukom skuptine jedinice lokalne samouprave, a sredstva koja se na taj nain
ostvaruju, koriste se za trokove ureenja zemljita i trokove izrade prostorno-
planske dokumentacije u skladu sa vaeim zakonima.
Kao osnovica za izraunavanje visine rente slui prosjena konana graevinska cijena
iz prethodne godine po m2 korisne stambene povrine na podruju optine. Prosjenu
konanu graevinsku cijenu utvruje odlukom skuptina optine, odnosno skuptina
grada svake godine, a najkasnije do 31. marta tekue godine.
Visina jednokratne rente po m2 korisne povrine graevine koja e se graditi na
gradskom graevinskom zemljitu utvruje jedinica lokalne samouprave, u procentu
od prosjene konane graevinske cijene Republikog zavoda za statistiku RS i to kao
fiksan procenat rente:
a) prvoj zoni 6%;
b) drugoj zoni 5%;
c) treoj zoni 4%;
d) etvrtoj zoni 3%;
e) petoj zoni 2%,;
f) estoj zoni 1%.
Skuptina jedinice lokalne samouprave obavezna je da odlukom uvede plaanje
naknade za trajno koritenje izgraenog i neizgraenog gradskog graevinskog
zemljita (trajnu rentu), kojom se odreuju osnovi i mjerila na osnovu kojih se
utvruje visina naknade u zavisnosti od pogodnosti koje odreeno zemljite prua
korisniku: obima i stepena izgraenosti i ureenosti i poloaja zemljita u naselju,
opremljenosti zemljita komunalnim graevinama i instalacijama, saobraajne
povezanosti, vrste i kapaciteta objekata za svakodnevno i periodino snabdjevanje,
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
23
stepena pokrivenosti naselja objektima za zdravstvo, obrazovanje i kulturu i prirodnih
uslova koritenja zemljita.
Naknada za trajno koritenje gradskog graevinskog zemljita odreuje se u skladu sa
odlukom iz lana 30. ovog Zakona prema jedinici povrine zemljita (m2), odnosno u
iznosu od 0,01% prema jedinici izgraene korisne povrine.
Nalaz: Najnoviji Zakon o graevinskom zemljitu u RS daje dosta iroka
ovlaenja jedinicama lokalne samouprave u raspolaganju ovim zemljitem, uz
odreena ogranienja, koja su prvenstveno vezana za postupke dokazivanja vlasnitva
i odreivanje jednokratne i trajne naknade za koritenje zemljita. Problemi sa kojima
se susreu jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj po ovom pitanju u sutini
su u procedurama, kod dokazivanja vlasnitva nad parcelama i nadlenosti Republike
uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove.
Osim toga postoji realna opasnost da se, na osnovu ranijeg upisa u zemljine knjige
drutvene svojine, kao vlasnici nad pojedinim parcelama upiu zavodi za izgradnju ili
neke druge institucije, koje su praktino u ime i za raun jedinica lokalne samouprave
raspolagale ovom imovinom za vrijeme bive SFRJ.
Jedno od fundamentalnih pitanja koje treba zakonom rijeiti je pitanje razdvajanja
vlasnitva nad zemljitem i objekata izgraenih na njemu. Iako je kod privatizovanih
preduzea faktiki uspostavljen vlasniki odnos prema izgraenom graevinskom
zemljitu, u Bosni i Hercegovini postoje ogromne povrine izgraenog graevinskog
zemljita iji titular formalno pravno vie ne postoji, a nije jasno ili nije odreeno ko je
pravni sljednik i ko ima pravo vlasnitva i raspolaganja tom imovinom. Radi se o
razliitim pravnim licima u razliitim periodima funkcionisanja bive SFRJ.
Preporuka: Preispitati nadlenosti Republike uprave za geodetske i imovinsko-
pravne poslove, sa krajnjim ciljem da se imovinsko-pravni poslovi obavljaju u
nadlenosti optina/gradova. Jasno definisati situacije u kojima su optine/gradovi
pravni sljednici svojine na nekretninama, vodei naroito rauna o nadlenostima i
ovlaenjima pojedinih institucija sistema u bivoj SFRJ.
4.1.1.6. Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom
Visoki predstavnik za BiH nametnuo je ovaj Zakon sa namjerom da zabrani direktni ili
indirektni prenos vlasnitva nad nepokretnom imovinom koja pripada dravi Bosni i
Hercegovini na osnovu meunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije, koji su 29.
juna 2001. godine potpisale drave Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Biva
Jugoslovenska Republika Makedonija, Slovenija i Savezna Republika Jugoslavija, kao i
nepokretnom imovinom na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala biva
Socijalistika Republika Bosna i Hercegovina do 31. decembra 1991. god, a koja se na
dan donoenja Zakona smatra vlasnitvom ili posjedom bilo kojeg nivoa vlasti ili javne
organizacije ili organa u Republici Srpskoj.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
24
Otkad je donesen 2003. godine, ovaj Zakon spreava jedinice lokalne samouprave u
RS da adekvatno planiraju prostorni razvoj i ureenje zemljita, budui da se
respektabilne povrine objekata i zemljita svrstavaju u ovu kategoriju nekretnina.
Takvu situaciju trebalo bi to prije prevazii, na nain da se prvenstveno uvaavaju
interesi jedinica lokalne samouprave, na nain da, pod odreenim uslovima, mogu da
raspolau ovom imovinom, ne zadirui, istovremeno, u vlasnitvo nad istom.
Nalaz: Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom
spreava optine/gradove da adekvatno planiraju prostorni razvoj i ureenje zemljita
na vlastitom podruju.
Preporuka: Do konanog rjeenja naina raspolaganja ovom imovinom potrebno je
da se prvenstveno uvaavaju interesi jedinica lokalne samouprave, pod uslovom da
iste imaju jasnu viziju i koncepciju razvoja sa precizno navedenom namjenom
konkretne nepokretne imovine iz ovog Zakona.
4.1.1.7. Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu
Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu pominje se u okviru ovog
istraivanja iz razloga to je njime u RS izvrena potpuna centralizacija raspolaganja
dravnom imovinom na nivou Entiteta, pri emu se, gotovo u potpunosti, izgubila
optinska svojina kao oblik izvornog prava jedinica lokalne samouprave da raspolau
odreenom imovinom.
Budui da je ovaj Zakon ve proizveo odreena pravna dejstva, koja je, u ovom
trenutku, teko ili gotovo nemogue anulirati, rjeenja treba traiti u pravcu
zakonskog regulisanja pozicije lokalne samouprave da nad odreenom imovinom ima
izvorno svojinsko, a ne delegirano pravo.
4.1.1.8. Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti
Ovim zakonom ureuju se poslovi slubene geodezije koji su u nadlenosti Republike
uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, a koji se izvravaju od strane
Uprave, ovlaenog geodete, geodetskih preduzea i geodetskih radnji, kao i geodetski
radovi za posebne potrebe.
Poslovi slubene geodezije u smislu ovog zakona su:
a) osnovni geodetski radovi;
b) premjer;
c) katastarski premjer;
d) uspostava i odravanje katastra nepokretnosti;
e) uspostava i odravanje geodetskog informacionog sistema i
f) uspostava i odravanje katastra komunalnih ureaja.
Poslovi slubene geodezije, prema ovom Zakonu, su poslovi od opteg interesa za
Republiku Srpsku i u nadlenosti su Republike Srpske.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
25
Premjer i uspostavljanje katastra nepokretnosti vri se na osnovu srednjoronih
programa koje donosi Narodna skuptina Republike Srpske i godinjih planova koje
donosi Vlada Republike Srpske.
Nain obezbjeivanja finansijskih sredstava za realizaciju srednjoronih programa i
godinjih planova ureuje se posebnim zakonom. Finansiranje uspostave i odravanja
katastra komunalnih ureaja snose preduzea i druga pravna lica koji su vlasnici tih
sredstava.
Nalaz: Oigledno je da u segmentu premjera i katastra nepokretnosti jedinice
lokalne samouprave nemaju nikakve nadlenosti.
Preporuka: Jedinice lokalne samouprave bi minimalno trebale da vode katastar
komunalne infrastrukture, a mogli bi im se povjeriti i imovinsko-pravni poslovi.
4.1.1.9. Zakon o komunalnim djelatnostima
Ovim zakonom utvruju se komunalne djelatnosti od posebnog drutvenog interesa i
nain obezbjeivanja posebnog drutvenog interesa, organizacija obavljanja
komunalnih djelatnosti i nain njihovog finansiranja.
Prema lanu 2. Zakona djelatnostima od posebnog drutvenog interesa smatraju se:
1. Proizvodnja i isporuka vode, koja obuhvata sakupljanje, preiavanje i
isporuku vode korisnicima za pie i druge potrebe, vodovodnom mreom do
mjernog instrumenta korisnika ukljuujui i mjerni instrument;
2. Preiavanje i odvoenje otpadnih voda koje obuhvata sakupljanje
iskorienih voda od prikljuka korisnika na zajedniku kanalizacionu
mreu, odvoenje kanalizacionom mreom, preiavanje i isputanje iz
mree, kao i ienje septikih jama;
3. Proizvodnja i isporuka toplote, koja obuhvata proizvodnju i isporuku pare
i tople vode iz daljinskog centralizovanog izvora ili pojedinanih izvora za
grijanje i druge svrhe, toplovodnom mreom do podstanice
potroaa, ukljuujui i podstanicu,
4. Isporuka gasa koja obuhvata snabdijevanje korisnika gasom mreom
gasovoda u naselju do mjernog instrumenta korisnika, ukljuujui i mjerni
instrument,
5. Odvoenje i deponovanje otpadaka iz stambenih i poslovnih prostora koje
obuhvata odvoenje, deponovanje, unitavanje i predaju otpadaka, osim
industrijskog otpada i opasnih materija, kao i odravanje deponije;
6. Pogrebna djelatnost koja obuhvata odravanje groblja i krematorijuma,
pruanje pogrebnih usluga, obavljanje svih poslova vezanih za
sahranjivanje graana (pripremanje grobnih mjesta, opremanje umrlih,
njihov prenos, sprovoenje ceremonije sahranjivanja, odnosno kremiranja,
ureivanje i odravanje grobova i dr.);
7. Dimnjaarska djelatnost koja obuhvata provjeravanje ispravnosti
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
26
funkcionisanja dimovodnih objekata i ureaja za loenje i ienje
dimovoda;
8. Javni prevoz lica u gradskom i prigradskom saobraaju koji obuhvata
prevoz lica autobusima, tramvajima, trolejbusima, iarama i uspinjaama;
9. ienje javnih povrina u naselju koje obuhvata prikupljanje, odvoenje i
unitavanje otpadaka i padavina;
10. Odravanje, ureivanje i opremanje javnih zelenih i rekreacionih povrina
kao to su parkovi, drvoredi, skverovi, travnjaci, zelenilo uz saobraajnice,
zelene povrine uz stambene zgrade, povrine za rekreaciju, otvorene
plae, obale rijeka i jezera i sl. koje obuhvata odravanje drvea u
parkovima i drvoredima i drugog umskog rastinja (potkresavanje,
zalivanje, zamjena stabala, zatita od bolesti i tetoina i sl.), sijanje trave,
odravanje i opremanje prostora i odravanje u funkcionalnom
stanju (parkovske klupe i drugi rekviziti, instalacije i ureaji u parkovima i
dr.);
11. Odravanje javnih saobraajnih povrina u naselju koje obuhvata popravke
i modernizaciju ulica, plonika, trgova, objekata za javnu rasvjetu i
vertikalne i horizontalne saobraajne signalizacije;
12. odvoenje atmosferskih voda i drugih padavina sa javnih povrina;
13. javna rasvjeta u naselju kojom se osvjetljavaju saobraajne i druge
javne povrine u naselju,
Pored ovih djelatnosti skuptina optine moe odlukom utvrditi kao djelatnost od
posebnog drutvenog interesa i druge komunalne djelatnosti, ako su iste nezamjenjiv
uslov ivota i rada graana, preduzea ili rada drugih organizacija.
Djelatnosti iz take 1. do 8. su djelatnosti individualne komunalne potronje, a
djelatnosti iz take 9. do 13. su djelatnosti zajednike komunalne potronje.
Za obavljanje komunalnih djelatnosti i drugih djelatnosti od javnog interesa, optina
moe osnovati javno komunalno preduzee (u daljem tekstu: javno preduzee) ili ih
povjeriti drugim preduzeima (u daljem tekstu: davalac komunalne usluge), koja su
duna da u povjerene im djelatnosti obavljaju u skladu sa vaeim propisima.
(3)Optina daje davaocu komunalne usluge na upravljanje i odravanje, komunalne
objekte i ureaje individualne i zajednike komunalne potronje.
Odlukom o osnivanju javnog preduzea skuptina optine blie odreuje djelatnost
koju obavlja javno preduzee, uslove pod kojima se vri proizvodnja i promet
proizvoda, odnosno obavljanje usluga, prava i obaveze osnivaa u upravljanju javnim
preduzeem, nain obrazovanja cijena proizvoda i usluga, kao i uslovi pod kojim javno
preduzee moe povjeriti obavljanje komunalnih djelatnosti drugom preduzeu.
Komunalne djelatnosti za ije je obavljanje uslov obezbjeenje jedinstvenog tehniko
tehnolokog sistema (proizvodnja i isporuka vode, proizvodnja i isporuka toplote),
povjeravaju se samo jednom javnom preduzeu, dok u svim drugim sluajevima
komunalnu djelatnost moe obavljati jedno ili vie preduzea.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
27
Sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potronje
obezbjeuju se iz cijene komunalnih usluga, a koriste se za pokrie ukupnih rashoda
davaoca komunalne usluge i unapreenje postojeih komunalnih objekata i ureaja,
prema normativima i standardima u komunalnim djelatnostima.
Skuptina optine utvruje jedinicu mjere i propisuje nain obrazovanja cijena
komunalnih proizvoda i usluga, a cijenu utvruje davalac komunalne usluge.
Sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajednike komunalne potronje
obezbjeuju se iz:
komunalne naknade;
dijela naknade za koritenje dobara od opteg interesa;
dijela poreza na imovinu i prihoda od imovine;
dijela poreza na promet nepokretnosti;
dijela poreza na naslijee i poklon;
dijela boravine takse i drugih sredstava.
Visina ovih sredstava utvruje se na osnovu programa, a njihovo finansiranje
obezbjeuje se iz budeta optine.
Skuptina optine, u skladu sa ovim zakonom, propisuje obavezu plaanja komunalne
naknade za koritenje objekata i ureaja zajednike komunalne potronje.
Odlukom skuptine optine kojom se uvodi obaveza plaanja komunalne naknade,
odreuju se osnovi i mjerila na osnovu kojih se utvruje visina naknade u zavisnosti
od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i ureajima zajednike
komunalne potronje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga.
Komunalna naknada odreuje se prema jedinici izgraene korisne povrine (m2) za
stambeni, poslovni i pomoni prostor i objekte drutvenog standarda. U oblasti
formiranja cijena komunalnih usluga u Republici Srpskoj postoje odreeni problemi.
Osim to je u lanu 13. stav 3. Zakona propisano da skuptina optine/grada utvruje
jedinicu mjere i propisuje nain obrazovanja cijena komunalnih proizvoda i usluga, a
cijenu utvruje davalac komunalne usluge i to je u lanu 18. istog zakona propisano
da visinu komunalne naknade, rjeenjem, utvruje optinski/gradski organ uprave
nadlean za komunalne poslove, ne postoji jasna metodologija za objektivno
utvrivanje visine komunalnih naknada.
Nalaz: Jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj imaju dosta velike
ingerencije po Zakonu o komunalnim djelatnostima, ali njihovu realizaciju ometaju
odredbe drugih zakona, naroito Zakona o privatizaciji dravnog kapitala u
preduzeima.
Problemi su izraeni u pogledu objektivizacije cijena komunalnih usluga, budui da ne
postoji jasna metodologija za objektivno utvrivanje visine komunalnih naknada.
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
28
Preporuka: Odredbe drugih zakona, koje su vezane za obavljanje komunalne
djelatnosti i pitanja svojinskih i imovinsko-pravnih odnosa u ovoj oblasti, prilagoditi
odredbama Zakona o komunalnim djelatnostima.
Posebno istraiti mogunosti uspostavljanja jedinstvene metodologije za odreivanje
cijena komunalnih usluga, u kojoj bi bili definisani osnovni principi i standardi za
utvrivanje visine cijene, te obezbijeeni uslovi za objektivno postupanje nadlenih
organa jedinica lokalne samouprave prilikom propisivanja naina obrazovanja cijena
komunalnih proizvoda i usluga.
4.1.1.10. Zakon o ureenju prostora
Ureenje prostora, kao multidisciplinarna aktivnost, pored ovog zakona, u pojedinim
dijelovima ureuje se i propisima iz oblasti zatite ivotne sredine, koritenja
poljoprivrednog i graevinskog zemljita, uma, voda, ruda, saobraaja, energetike,
zatite kulturno-istorijskog nasljea i prirode, zatite od elementarnih nepogoda i
ratnih dejstava, tehnikih opasnosti i dr., kao i propisima teritorijalnih jedinica koji se
odnose na ureenje prostora.
Republika Srpska, optine i druge teritorijalne jedinice na svom podruju utvruju i
ostvaruju politiku ureenja prostora donoenjem i sprovoenjem odgovarajuih
planova, odnosno drugim aktima i mjerama, u skladu sa Ustavom i zakonom
utvrenim nadlenostima.
Republika, optine i druge teritorijalne jedinice obavezne su da donose planove za
koje je to odreeno ovim zakonom, a mogu propisati obaveznost donoenja i drugih
planova.
Poslovi iz oblasti prostornog i urbanistikog planiranja su poslovi od posebnog
interesa.
Na prijedlog ministarstva nadlenog za poslove urbanizma i graenja Vlada moe, po
potrebi, uspostaviti mreu javnih preduzea koja bi se, u smislu ovog zakona,
registrovala za izradu prostorno-planske dokumentacije.
Organizacija, ureenje i koritenje prostora i izgradnja naselja obezbjeuju se
donoenjem i sprovoenjem planova:
a) prostorni planovi:
prostorni plan Republike,
prostorni plan podruja,
prostorni plan optine,
b) urbanistiki planovi,
c) regulacioni planovi,
d) urbanistiki projekti.
Obavezna je izrada i donoenje sljedeih planova:
a) za teritoriju Republike - prostorni plan Republike,
b) za podruje optine - prostorni plan optine,
Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
29
c) za gradove, naselja gradskog karaktera kao i novanaselja-urbanistiki
plan,
d) za ostala naselja, za koja to propie ministar, odnosno skuptina optine
u skladu sa prostornim planom optine-urbanistiki plan, odnosno
regulacioni plan.
Prostorni plan podruja donosi skuptina optine, odnosno odgovarajue skuptine
optina, a prostorni plan optin