1. Kreiranje i Uvodjenje Modela Raspolaganja i Vlasnistva Nad Lokalnim Resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

2

KREIRANJE I UVOENJE MODELA RASPOLAGANJA I VLASNITVA NAD

LOKALNIM RESURSIMA U BiH

Banja Luka 2008. godine


3

Tim autora:

Dr Radovan Rodi, Mr Aleksandra Simi, Vladana Milak, Jovan uki, Rasim eerovi, Dijana Mri

Koordinator projekta:

Dr Radovan Rodi

Izdava:

Ekonomski institut a.d. Banja Luka Kralja Alfonsa XIII broj 18

tampa:

Grafid d.o.o. Banja Luka

Tira:

200 primjeraka

Godina izdanja:

Septembar 2008.


4

Projekat Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH podran je od strane Fonda otvoreno drutvo BiH i Projekta razvoja optina u BiH MDP (finansira vajcarska agencija za razvoj i saradnju SDC). Rezultati istraivanja, nalazi, preporuke i zakljuci predstavljaju stavove Ekonomskog instituta a.d. Banja Luka, a ne institucija koje su podrale projekat.


5

Skraenice i akronimi BiH Bosna i Hercegovina RS Republika Srpska FBiH Federacija Bosne i Hercegovine EU Evropska unija CLRAE Savjet Evropske stalne konferencije lokalnih i regionalnih

vlastiEvrope MDP Projekat razvoja optina SKGO Stalna konferencija gradova i optina Republike Srbije SLGRP Program Reforme lokalne uprave u Srbiji USAID Amerika organizacija za meunarodni razvoj


6

S A D R A J

UVOD 1

1. POZADINA PROBLEMA ......................................................................... 4

2. CILj ISTRAIVANjA ............................................................................. 7

3. METODOLOKI PRISTUP ...................................................................... 8

4. POLITIKI I PRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE U BiH .....................11

4.1. Regulatorni okvir u BiH .....................................................................13 4.1.1.1. Regulatorni okvir u Republici Srpskoj ........................................13 4.1.1.2. Ustav Republike Srpske ..........................................................13 4.1.1.3. Zakon o lokalnoj samoupravi ...................................................15 4.1.1.4. Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na

jedinice lokalne samouprave ..................................................19 4.1.1.5. Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske .....................21 4.1.1.6. Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom ..23 4.1.1.7. Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu ............24 4.1.1.8. Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti ................................24 4.1.1.9. Zakon o komunalnim djelatnostima ..........................................25 4.1.1.10. Zakon o ureenju prostora ......................................................28 4.1.1.11. Zakon o nacionalnim parkovima...............................................29 4.1.1.12. Zakon o privatizaciji poslovnih zgrada, poslovnih

prostorija i garaa ..................................................................30 4.1.1.13. Zakon o zatiti ivotne sredine ................................................32 4.1.1.14. Zakon o rudarstvu .................................................................33 4.1.1.15. Zakon o koncesijama..............................................................35 4.1.1.16. Zakon o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu

proizvodnje elektrine energije ................................................37 4.1.1.17. Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima ................37 4.1.1.18. Zakon o vodama ....................................................................39 4.1.1.19. Zakon o poljoprivrednom zemljitu ..........................................43 4.1.1.20. Zakon o umama ...................................................................45 4.1.1.21. Rezime analize zakonskog okvira u RS......................................46

4.1.2. Regulatorni okvir u Federaciji BiH ............................................50 4.1.2.1. Ustav FBiH ............................................................................50 4.1.2.2. Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH .........................51 4.1.2.3. Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita

na nivou FBiH ........................................................................53 4.1.2.4. Zakon o zatiti prirode ............................................................54 4.1.2.5. Zakon o poljoprivrednom zemljitu ..........................................55 4.1.2.6. Zakon o poticanju razvoja male privrede ...................................56 4.1.2.7. Zakon o privatizaciji preduzea ................................................56 4.1.2.8. Zakon o koncesijama..............................................................57 4.1.2.9. Zakon o vodama ....................................................................58 4.1.2.10. Zakon o izdvajanju i usmjeravanju dijela prihoda preduzea

ostvarenog koritenjem hidroakumulacionih objekata .................59 4.1.2.11. Zakon o graevinskom zemljitu ..............................................60 4.1.2.12. Zakon o poreskoj upravi .........................................................60 4.1.2.13. Zakon o umama ...................................................................61 4.1.2.14. Zakon o zatiti okolia ............................................................62 4.1.2.15. Zakon o zatiti zraka ..............................................................63


7

4.1.2.16. Zakon o prostornom ureenju .................................................64 4.1.2.17. Komunalna djelatnost .............................................................69 4.1.2.18. Rezime analize pravnog okvira u FBiH ......................................69

4.2. Upravljanje lokalnim javnim ustanovama i preduzeima .......................71 4.3. Finansiranje jedinica lokalne samouprave ...........................................72 4.4. Kljuni nalazi analize politikog i pravnog okvira ..................................76

5. RASPOLAGANjE LOKALNIM RESURSIMA U FUNKCIJI LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA ....................................................................78

5.2. Stvarno stanje koritenja resursa na podruju lokalnih zajednica ...........79 5.1.1. Graevinsko zemljite ............................................................79 5.1.2. Poljoprivredno zemljite ..........................................................80 5.1.3. ume ...................................................................................81 5.1.4. Mineralna bogatstva ...............................................................83 5.1.5. Vodoprivredni resursi .............................................................84 5.1.6. Zatiena podruja .................................................................86 5.1.7. Komunalna infrastruktura .......................................................86

5.2. Procjena ekonomskih gubitaka optina ...............................................87 5.2.1. Graevinsko zemljite ............................................................88 5.2.2. Koncesije i druge naknade ......................................................92 5.2.3. Komunalna infrastruktura ..................................................... 101

6. NOVI MODEL UPRAVLJANJA I RASPOLAGANJA LOKALNIM RESURSIMA ... 104

6.1. Model ........................................................................................... 105 6.2. Definisanje svojinskog odnosa ......................................................... 109 6.3. Raspolaganje lokalnim resursima ..................................................... 111 6.4. Uloga jedinica lokalne samouprave u prikupljanju direktnih poreza....... 121

7. UPRAVLJANJE LOKALNIM RESURSIMA OD STRANE LOKALNIH JEDINICA ........................................................................ 122

7.1. Analiza postojeeg stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima....... 123 7.2. Prioriteti za poboljanje stvarnog stanja u oblasti upravljanja lokalnim

resursima ..................................................................................... 125 7.3. Mjere za poboljanje stvarnog stanja u oblasti upravljanja lokalnim

resursima ..................................................................................... 126 7.4. Kreiranje i uvoenje novog organizacionog modela upravljanja lokalnim

resursima ..................................................................................... 127

8. ZAKLJUNA RAZMATRANJA ............................................................... 139


8

Osnovni cilj: BOLJI IVOT GRAANA

Osnovni princip: PRENOS IMOVINE NA LOKALNU SAMOUPRAVU USKLADITI SA PRENOSOM NADLENOSTI I OVLATENJA


1

UVOD Projekat Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim

resursima u BiH vezan je za prepoznavanje konkretnog modela raspolaganja lokalnim

resursima od strane jedinica lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini. Radi se o

rjeavanju bitnih aspekata problema svojine optina/gradova nad pokretnom i

nepokretnom imovinom, koji su, na prostoru BiH, nastali momentom pretvaranja

drutvene u dravnu svojinu. Zvui paradoksalno da su gotovo sve zemlje u tranziciji,

pa i one koje nikada nisu ni imale svojinska ovlaenja na lokalnom nivou, donijele

zakone kojima se lokalnim samoupravama garantuje svojina, naroito na imovini koja

im je neophodna za obavljanje izvornih i povjerenih nadlenosti i ovlaenja, a da u

BiH, u okviru provedenih reformi, nisu napravljeni neki znaajniji pomaci u tom

pogledu. Naroito je vano imati u vidu injenicu da je BiH na putu pridruivanja

Evropskoj uniji, iji je zvanini stav da je proces jaanja demokratskih institucija na

lokalnom nivou i proirivanja njihove samostalnosti i kompetencija u direktnoj

zavisnosti od uspostavljanja institucije optinske/gradske imovine.

Ovaj model obuhvata neophodne promjene Ustava Republike Srpske, Ustava

Federacije BiH, te promjene u nekim kljunim zakonima koji reguliu materiju lokalne

samouprave, obavljanje komunalnih djelatnosti, koncesije i raspolaganje zemljitem,

kao osnovu za istinsko raspolaganje i vlasnitvo nad lokalnim resursima. Model,

takoe, daje i osnovne preporuke za kreiranje i uvoenje novog organizacionog

modela upravljanja lokalnim resursima, budui da je odnos jedinica lokalne

samouprave prema lokalnim resursima kljuni faktor efikasnosti i efektivnosti njihovog

koritenja na dobrobit cijele lokalne zajednice.

Koncept modela zasniva se na prepoznavanju izvornih i prenesenih nadlenosti i

ovlaenja koje ima smisla obavljati na nivou jedinice lokalne samouprave i imovine

neophodne za servisiranje obaveza po tom osnovu. Takav pristup obezbjeuje

primjenu modela u oba entiteta, nezavisno od razliite administrativno-teritorijalne

organizovanosti.

U prvoj fazi istraivanja analiziran je pravni okvir raspolaganja imovinom na nivou

jedinica lokalne samouprave u oba entiteta. Analiza je obuhvatila ustave oba entiteta i

37 relevantnih zakona, od ega 20 u RS i 17 u FBiH. Budui da se radi o dosta

razuenoj pravnoj materiji i velikom broju propisa, a imajui u vidu raspoloive

resurse i vremenski okvir istraivanja, kreiranje modela raspolaganja lokalnim

resursima od strane jedinica lokalne samouprave, u okviru ovog istraivanja,

fokusirano je na:

- svojinske odnose;

- zemljite;

- koncesije i

- komunalne djelatnosti.


2

S tim u vezi, za kreiranje novog modela, znaajni su sljedei analizirani pravni akti:

- Ustav RS;

- Ustav FBiH;

- Zakon o lokalnoj samoupravi RS;

- Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH;

- Zakon o graevinskom zemljitu RS;

- Zakon o graevinskom zemljitu FBiH;

- Zakon o koncesijama RS;

- Zakon o koncesijama FBiH;

- Zakon o ureenju prostora u RS;

- Zakon o prostornom ureenju u FBiH;

- Zakon o poljoprivrednom zemljitu RS;

- Zakon o poljoprivrednom zemljitu FBiH;

- Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou FBiH;

- Zakon o komunalnim djelatnostima RS;

- Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice

lokalne samouprave RS;

- Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom.

Model raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima od strane jedinica lokalne

samouprave upravo podrazumijeva izmjene i harmonizaciju navedenih zakona u oba

Entiteta, uvaavajui njihovu razliitu administrativno-teritorijalnu organizaciju.

Izmjene i harmonizacija propisa uraene su za svaki Entitet pojedinano, s tim da je

zajedniki interes, a to znai i zajednika osnova modela, vezana za poloaj i interes

graana na nivou optine/grada.

Prema ovom Modelu optine/gradovi bi, pod odreenim uslovima, trebali da ponovo

postanu vlasnici one imovine koja im je oduzeta pretvaranjem drutvene u dravnu

svojinu 1993. godine, a tamo gdje to nije mogue, da dobiju vee ingerencije u

raspolaganju imovinom. Preciznije reeno ovim modelom bi trebalo promijeniti

trenutnu poziciju jedinica lokalne samouprave u pogledu vlasnitva i raspolaganja nad

imovinom javnih preduzea ukljuujui i komunalnu infrastrukturu, pripadajuem

graevinskom zemljitu, dobrima u optoj upotrebi (put, trg, park, ulica), prirodnim

resursima (ume, poljoprivredno zemljite, rude, rijeke, jezera) i slino.

Model polazi od prijedloga nove teritorijalne i funkcionalne organizacije lokalne

samouprave u BiH entitetima (naputanje monotipske strukture), kako bi se

jedinicama lokalne samouprave, u zavisnosti od njihovog statusa, dodijelile razliite

izvorne nadlenosti, za ije izvrenje je onda potrebno utvrditi neophodnu imovinu, a

potom na jedinice lokalne samouprave prenijeti vlasnitvo nad istom.

Sa aspekta potreba kreiranja ovog modela vano je primijetiti da Evropska povelja o

lokalnoj samoupravi1 naroitu panju posveuje obezbjeenju neophodnih resursa za

1

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm


3

finansiranje funkcija lokalnih vlasti, a u svrhu realizacije dodijeljenih nadlenosti i

ovlaenja. Lokalne vlasti uvijek imaju priliku da uspostavljaju neposredniji odnos sa

graanima, da ih motiviu i da pokrenu kreiranje privatno-javnih aranmana i

partnerstava. Otud i velika odgovornost optina/gradova u obezbjeenju neophodne

infrastrukture za pruanje cjelokupne podrke razvoju privrednih subjekata na njenoj

teritoriji i stvaranju dovoljno atraktivnog okruenja za nove investicije.

Lokalna samouprava definisana je kao "pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u

granicama zakona, reguliu i rukovode odreenim dijelovima javnih poslova, na

osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva". Pri tome je

izuzetno znaajno da e prava povjerena lokalnim vlastima, po pravilu, biti puna i

iskljuiva. Ta prava centralne ili regionalne vlasti ne smiju uskraivati ili ograniavati,

osim u sluajevima predvienim zakonom.

Veoma je vano istai da novi model raspolaganja i upravljanja lokalnim

resursima mora u potpunosti da odgovara interesima graana. To praktino

znai da treba izbjei preduzetniku ulogu neformalnih grupa na lokalnom

nivou u raspolaganju lokalnim resursima i kompletnu aktivnost usmjeriti na

pronalaenje najboljeg mogueg modela upravljanja u cilju poveanja

ivotnog standarda graana u Bosni i Hercegovini.


4

1. POZADINA PROBLEMA

Pitanje vlasnitva i upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog je znaaja

za proces decentralizacije, ekonomsko osnaivanje i razvoj lokalne samouprave. Ustav

Republike Srpske kao oblik svojine predvidio je dravnu svojinu, tako da se imovina

jedinica lokalne samouprave tretira kao dio dravne imovine i kao njen vlasnik

pojavljuje se drava.

U posljednje vrijeme sve vie jaaju znaaj i uloga lokalne zajednice, to je naroito

potencirano strahovito brzim tehniko-tehnolokim razvojem i potrebom brzog

prilagoavanja promjenama koje iz njega proizilaze. S tim u vezi ekonomski razvoj

lokalne zajednice i nivo ivotnog standarda graana na njenim prostorima sve vie

zavise od povezivanja njene privrede na lokalnom, nacionalnom i globalnom nivou.

Evropskom Deklaracijom o gradskim pravima2 definisana su neka osnovna prava i

obaveze zasnovana na solidarnosti i odgovornom suivotu graana evropskih gradova.

Prema toj Deklaraciji graani imaju pravo na:

bezbjednost - siguran i bezbjedan grad, osloboen, koliko je mogue, od

kriminala, delinkvencije i nasilja;

nezagaenu i zdravu ivotnu sredinu - ivotna sredina bez zagaenja

vazduha, vode i zemlje, bez buke, gdje postoji zatita prirode i prirodnih

resursa;

zaposlenje - odgovarajue mogunosti zaposlenja, kao i uee u

privrednom razvoju i na taj nain postizanje line finansijske nezavisnosti;

smjetaj - mogunost izbora adekvatnog, pristojnog stambenog prostora,

koji garantuje privatnost i mir;

neometano kretanje - neometano kretanje i sloboda putovanja,

harmonina ravnotea izmeu svih korisnika ulice (javnog prevoza,

privatnih automobila, pjeaka i biciklista);

zdravlje - ivotna sredina i izbor mogunosti koje doprinose fizikom i

psihikom zdravlju;

sport i slobodno vrijeme - omoguavanje svim osobama, bez obzira na

uzrast, mogunosti ili prinadlenosti, koritenje irokog izbora sportskih i

rekreativnih kapaciteta;

kultura - pristup i uee u irokom izboru mogunosti za kulturne i

kreativne aktivnosti i hobije;

multikulturna integracija - stvaranje uslova da zajednice razliitih

kulturnih, etnikih i religioznih opredjeljenja vode miran suivot;

kvalitetna arhitektura i fiziko okruenje: prijatan, podsticajni fiziki

oblik, postignut kroz savremenu arhitekturu visokog kvaliteta i ouvanja i

svjesnog obnavljanja istorijskog izgraenog nasljea;

2 Deklaracija je proistekla iz Evropske gradske povelje, koju je usvojio Savjet Evropske stalne konferencije lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (CLRAE) 18. marta 1992.godine, na sjednici odranoj tokom godinje Plenarne skuptine CLRAE (17 19. mart 1992, Strazbur).


5

harmonizacija funkcija - gdje su ivljenje, rad, putovanje i obavljanje

drutvenih aktivnosti u to je mogue veoj meusobnoj povezanosti;

uee - u pluralistikim demokratskim strukturama i u gradskim

upravama koje odlikuje saradnja svih raznih partnera, princip

subsidijarnosti, informisanosti i slobode od prekomjernih propisa;

ekonomski razvoj - gdje lokalni organi, na jedan utvren i liberalan

nain, preuzimaju odgovornost za stvaranje, direktno ili indirektno,

privrednog razvoja;

odrivi razvoj - gdje lokalni organi pokuavaju da postignu pomirenje

privrednog razvoja i zatite ivotne sredine;

usluge i roba - na irok izbor dostupnih usluga i robe, odgovarajueg

kvaliteta, koje obezbjeuju lokalni organi, privatni sektor ili njihovo

partnerstvo;

prirodna bogatstva i resursi - upravljanje i gazdovanje lokalne vlasti

lokalnim resursima i imovinom na racionalan, paljiv, efikasan i

ravnomjeran nain, na dobrobit svih graana;

lina realizacija - izgradnja gradskih uslova koji omoguavaju postizanje

linog blagostanja i individualnog i drutvenog, kulturnog, moralnog i

duhovnog razvoja;

meuoptinska saradnja - u kojoj su graani slobodni i podsticani da

direktno uestvuju u meunarodnim odnosima njihove zajednice;

finansijski mehanizmi i strukture - koji omoguavaju lokalnim vlastima

da pronau finansijske resurse neophodne za koritenje prava definisanih u

ovoj deklaraciji;

jednakost - gdje lokalne vlasti obezbjeuju da se navedena prava

primjenjuju na sve graane, bez obzira na pol, uzrast, porijeklo, vjeru,

drutveni, ekonomski ili politiki poloaj, fiziki ili psihiki nedostatak.

U osnovi novog pristupa lokalnom razvoju je nova lokalna samouprava koja

podrazumijeva aktivan pristup graana i njihovu participaciju u upravljanju lokalnim

razvojem i poslovima, na principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi.3

Bosna i Hercegovina je ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi 12. jula

2002.godine. Iako ovaj meunarodni ugovor ne sadri odredbe o pravu svojine

jedinica lokalne samouprave smatra se da on implicitno sadri stav da lokalna

samouprava mora imati pravo svojine na sredstvima koja slue izvravanju njenih

osnovnih funkcija. Na Desetom zasjedanju Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti

Evrope, odranom u Strazburu od 20-22. maja 2003. godine, u svojoj preporuci

(Preporuka br. 132) Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope je izrazio stav da je

pravo lokalne samouprave na svojinu prvi uslov kojim se obezbjeuje ispunjenje

obaveza iz Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Bez prava na svojinu lokalne

samouprave ne moe se zamisliti ostvarivanje lana 3. Povelje koji garantuje pravo na

lokalnu samoupravu, ali ni drugih lanova (npr. lana 9 koji govori o finansijskim

resursima i dr.). 3 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm


6

Ostvarenje fiskalne decentralizacije je jedan od polaznih ciljeva u realizaciji Strategije

razvoja lokalne samouprave u BiH i predmet je istraivanja u okviru ovog projekta.

Analiza stanja u oblasti fiskalne decentralizacije ukazuje na injenicu da lokalne

uprave ne raspolau adekvatnim finansijskim i materijalnim resursima neophodnim,

kako za kvalitetno obavljanje poslova koji su u njihovoj nadlenosti, tako i za razvoj

lokalnih zajednica u skladu sa potrebama njenih graana.

Pretvaranje drutvene u dravnu svojinu, koje se na prostorima BiH odigralo 90-ih

godina prolog vijeka, rezultiralo je, pored ostalog, neadekvatnim sistemom

raspodjele sredstava izmeu viih i niih nivoa vlasti, niskog nivoa i nedovoljno

razraenog sistema vlastitih prihoda i naruavanjem izvornog prava svojine lokalnih

jedinica, a to su nune pretpostavke za kvalitetno planiranje budeta u duim

vremenskim periodima. Imovina, kao materijalni resurs potreban za vrenje funkcija

lokalnih jedinica, esto nije uopte ili je djelimino u njihovom vlasnitvu. Lokalne

jedinice skoro da nemaju nikakvog uticaja na upravljanje lokalnim resursima, a

lokalna zajednica esto nikakve koristi od njihovog koritenja.

Nepostojanje kvalitetne zakonske regulative u ovoj oblasti stvara velike probleme u

funkcionisanju lokalnih jedinica i onemoguuje efikasno koritenje lokalnih resursa.

Aktuelne fiskalne reforme u BiH jo vie dovode u pitanje finansijsku sposobnost

optina.4

Iskustva pokazuju da mjere, programi i projekti kojima se rjeavaju problemi

efikasnog i efektivnog raspolaganja materijalnim resursima i infrastrukturom daju

snaan impuls ostvarivanju stratekih i prioritetnih ciljeva razvoja svake lokalne

zajednice, naroito u pogledu stvaranja ugodnog ambijenta za investiranje i rad.

Za planiranje stratekog razvoja lokalnih jedinica posebno je vana tema

uspostavljanja dugorone saradnje izmeu predstavnika privatnog kapitala i javnog

sektora na konkretnim projektima razvoja fizike infrastrukture. To mogu da budu

projekti osnivanja lokalnih preduzea u oblasti komunalne infrastrukture, razvoj

lokalnog saobraaja, izgradnja i odravanje lokalnih puteva, izgradnja institucija od

javnog znaaja (kole, bolnice, ambulante i dr.), izgradnja gasovodne mree,

vodovoda i slino. U tom kontekstu izuzetno je vano uspostaviti adekvatan i jasan

svojinski odnos prema imovini u lokalnim zajednicama, jer je to "uslov svih uslova" za

ulazak u javno-privatno partnerstvo na lokalnom nivou.

Izvjesno je da, za navedene i druge sline aktivnosti, treba prvenstveno obezbijediti

adekvatan regulatorni okvir, kako bi se jasno razgraniile funkcije i nadlenosti

lokalnih i viih nivoa vlasti, a lokalne jedinice dovele u situaciju da daleko vie i

snanije utiu na regulisanje i koritenje materijalnih resursa na svom podruju, u

skladu sa vlastitim razvojnim potrebama, to upravo i ini okosnicu ovog istraivanja.

4 Strategija razvoja lokalne samouprave u BiH. Razvojna agencija Eda Banja Luka, 2006. Str.23


7

2. CILj ISTRAIVANjA

Osnovni cilj ovog istraivanja je kreiranje i uvoenje novog modela kojim e se

obezbijediti kljuno uee lokalnih jedinica u raspolaganju lokalnim resursima

preuzimanjem vlasnitva nad imovinom, neophodnom za obavljanje funkcija lokalnih

jedinica i ostvarivanjem znaajnog uea u upravljanju i raspolaganju prirodnim

resursima koji se nalaze u lokalnoj zajednici. Ostvarenje ovog cilja treba da doprinese

ostvarenju vizije nove lokalne samouprave predviene Strategijom razvoja lokalne

samouprave u Bosni i Hercegovini.

Bitne pretpostavke za ostvarenje navedenog cilja su:

stvaranje tima eksperata koji bi se dugorono bavili ovom problematikom, kao i

tima dovoljno strunih i ambicioznih ljudi koji sa razliitih aspekata mogu

doprinijeti broj implementaciji rezultata istraivanja;

koritenje prilagoenih iskustava zemalja u regionu u definisanju novog modela

vlasnitva i raspolaganja lokalnim resursima;

prihvatanje novog modela od strane kreatora politika i donosioca odluka u BiH.

Imovina potrebna za obavljanje funkcija lokalnih jedinica mora biti u vlasnitvu tih

jedinica, kako bi one mogle da istu efikasno koriste, te na zakonit nain vre njeno

odravanje i dalju izgradnju. Novi model uea lokalnih jedinica u upravljanju i

raspolaganju lokalnim resursima treba da doprinese racionalnijem i boljem koritenju

tih resursa, te poveanju prihoda i rjeavanju razvojnih problema lokalne zajednice.

Osim vlasnitva nad imovinom, lokalnim jedinicama treba obezbijediti i uee u

regulisanju obavljanja razliitih djelatnosti, kako bi i na taj nain mogle da zatite

vlastite interese, naroito u pogledu obima i dinamike koritenja prirodnih resursa.

Realizacija osnovnog cilja ovog istraivanja trebala bi da osigura odluujui doprinos

veoj efikasnosti i efektivnosti lokalnih vlasti u BiH, a time i podizanju ivotnog

standarda njenih graana.


8

3. METODOLOKI PRISTUP

Metodoloki pristup kreiran je u skladu sa pretpostavkom da je pitanje vlasnitva i

upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog znaaja za razvoj lokalnih

zajednica i proces decentralizacije u BiH. Strategija istraivanja je zasnovana na

sljedeim principima:

sveobuhvatnosti, kako po predmetu istraivanja (regulatorni okvir,

postojea praktina rjeenja, iskustva drugih), tako i po stepenu obuhvata

(grad/optina, kanton, entitet, drava);

participativnosti - ukljuivanje zainteresovanih pojedinaca i institucija

(vlasti i graana) ime je obezbijeen ravnopravan i kvalitetan tretman

problema, kao i osjeaj vlasnitva nad rezultatima, to je izuzetno bitno

za proces zagovaranja;

hitnosti ova inicijativa predstavlja prvi korak s obzirom da pitanje

decentralizacije lokalne uprave (funkcionalne i fiskalne) zapoinje

inventarom resursa, kreiranjem i uvoenjem modela vlasnitva i

raspolaganja imovinom na lokalnom nivou;

uporednoj analizi trenutnog stanja sa zemljama u regionu, te dovoenju

istog u eljeni nivo;

koordinaciji i potpunoj komplementarnosti sa ostalim aktivnostima koje

e se odvijati na realizaciji Strategije razvoja lokalne samouprave u BiH;

dostupnosti podataka i informacija o stanju u oblasti raspolaganja

resursima na lokalnom nivou (gradovi/optine, kantoni, ministarstva).

Razmjena podataka sa CAF bazom podataka dobre uprave.

Metodoloki pristup zasnivao se na kombinaciji desk metode i istraivanja na terenu,

putem prikupljanja podataka i strukturiranog dubinskog intervjua sa stakeholder-ima.

To praktino znai da su u istraivanju koriteni primarni i sekundarni izvori podataka,

sa krajnjim ciljem da se otpone sa formiranjem baze podataka o imovini i lokalnim

resursima u svim gradovima i optinama BiH i da se, kroz analizu pravnog okvira i

razgovora sa kljunim stakeholder-ima u optinama iz uzorka5, doe do realnih

spoznaja o problemima raspolaganja lokalnim resursima od strane lokalne zajednice.

U prvoj fazi istraivanje je provedeno samostalno u dva pravca, i to, istraivanje

zakonskog okvira i istraivanje prakse. Nakon kompletiranja rezultata pojedinanih

pomenutih istraivanja, u drugom dijelu, provedena je komparativna analiza nalaza

pojedinanih istraivanja u svrhu uoavanja njihove meuzavisnosti.

U drugoj fazi kreiran je novi model rasplaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima od

strane jedinica lokalne samouprave u BiH.

5 Uee u ovom Projektu prihvatilo je 57 optina i gradova u BiH, dok je 26 optina dostavilo popunjene

upitnike (Prilog broj 3.).


9

U analizi politikog i pravnog okvira posebna panja posveena je zakonima6 koji, u

razliitom obimu i kontekstu, reguliu pitanja raspolaganja lokalnim resursima.

Potom je provedeno istraivanje stanja u zemljama (gradovima) u regionu sa ciljem

poreenja i koritenja dobrih praksi. Osim javno publikovanih rezultata u ovoj oblasti,

kroz razne studije, elaborate, lanke i izvjetaje, u svrhu to boljeg upoznavanja

praksi funkcionalne i fiskalne decentralizacije, odrana su dva okrugla stola na teme:

iskustva Slovenije u raspolaganju lokalnim resursima od strane jedinica

lokalne samouprave7,

iskustva Danske u funkcionalnoj i fiskalnoj decentralizaciji8.

Prikupljanje primarnih podataka obuhvatilo je sljedee resurse lokalnih jedinica:

poljoprivredno zemljite u privatnoj i dravnoj svojini;

gradsko graevinsko zemljite;

ume;

mineralna bogatstva;

hidropotencijal;

nacionalne parkove, zatiene zone i ostale turistike resurse;

infrastrukturu;

privredne nekretnine van funkcije.

Za prikupljanje ovih podataka kreiran je poseban anketni upitnik i dostavljen na

odgovor lokalnim jedinicama koje su prihvatile uee u projektu. Pri tome su

obezbijeene intenzivne konsultacije i stalna komunikacija sa predstavnicima lokalnih

jedinica, kako bi se dobila to kvalitetnija baza podataka.

Navedeni metodoloki pristup podrazumijevao je, izmeu ostalog, formiranje uzorka

optina i gradova u BiH u kojima su obavljeni razgovori sa kljunim stakeholder-ima, a

na osnovu definisanih kriterijuma, primjerenih ovoj vrsti istraivanja. Kao kriterijumi

za izbor uzorka optina koriteni su:

kapacitet optinske administracije da prepozna probleme i ogranienja

nametnuta zakonskom regulativom,

ravnomjerna zastupljenost optina iz oba entiteta zbog razliite teritorijalne

organizacije,

tip lokalne zajednice (grad, optina),

glavni gradovi kantona,

dobra iskustva jedinica lokalne samouprave u BiH,

izraena spremnost za uestvovanjem u projektu,

saradnja pri popunjavanju upitnika,

ukljuenost optina u MDP projekat9,

6 Spisak analiziranih zakona je dat u Prilogu 4. 7 Uvodniar na ovu temu bio je prof. dr Roman Lavtar, zaposlen u Kancelariji za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku Republike Slovenije. 8 Uvodniar na ovu temu bio je mr Dragan Milinkovi, pravni opunomoenik pri Ministarstvu za transport i energetiku Kraljevine Danske.


10

veliina optina,

bogatstvo prirodnim resursima.

Na osnovu provedenih istraivanja kreirani su odgovarajui zakljuci i preporuke, koji

su, u drugoj fazi istraivanja, posluili za razradu osnovnog modela raspolaganja i

upravljanja lokalnim resursima. U cilju to kvalitetnijeg kreiranja modela, obavljena su

dodatna istraivanja u est optina u BiH10, kojom prilikom su analizirani razliiti

sluajevi raspolaganja lokalnim resursima, sa odreenim pozitivnim i negativnim

implikacijama. Teite je bilo na procjeni gubitaka usljed neadekvatnog vlasnitva i

raspolaganja lokalnim resursima.

Model je prezentovan predstavnicima Saveza optina i gradova RS, Saveza opina i

gradova FBiH, predstavnicima Ministarstva lokalne samouprave RS i Ministarstva

pravde FBiH, kojom prilikom je postignut visok stepen saglasnosti kljunih

stakeholder-a o predloenom modelu.

9 Projekat razvoja optina (Municipal Development Project MDP), koji finansira Vlada vajcarske, ima za cilj unapreenje rada lokalnih uprava. Partnerske optine MDP-a su: Doboj, Doboj Istok, Doboj Jug, Graanica, Maglaj, Modria, Petrovo i Usora. 10 Banja Luka, Biha, Gacko, Kakanj, Konjic i Kozarska Dubica


11

4. POLITIKI I PRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE U BiH

Pitanje vlasnitva i upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog je znaaja

za proces decentralizacije, ekonomsko osnaivanje i razvoj lokalne samouprave. Ustav

Republike Srpske i Ustav FBiH kao oblik svojine predviaju dravnu svojinu, tako da

se imovina jedinica lokalne samouprave tretira kao dio dravne imovine i kao njen

vlasnik pojavljuju se entiteti.

Analiza stanja u oblasti fiskalne decentralizacije u BiH ukazuje na injenicu da lokalne

uprave ne raspolau adekvatnim finansijskim i materijalnim resursima neophodnim,

kako za kvalitetno obavljanje poslova koji su u njihovoj nadlenosti, tako i za razvoj

lokalnih zajednica u skladu sa potrebama njenih graana. Imovina, kao materijalni

resurs potreban za vrenje funkcija lokalnih jedinica na prostorima BiH, esto nije

uopte ili je djelimino u njihovom vlasnitvu. Lokalne jedinice skoro da nemaju

nikakvog uticaja na upravljanje lokalnim resursima, a lokalna zajednica esto nikakve

koristi od njihovog koritenja.

Funkcionisanje lokalne samouprave u BiH odvija se, uglavnom, na osnovu propisa koji

su doneeni na nivou dva entiteta i kantonalnom nivou u Federaciji BiH. To praktino

znai da, izuzimajui Ustav, drava Bosna i Hercegovina ima sporednu ulogu u

funkcionisanju lokalnih organa vlasti dva entiteta.

Pri tome se pozicija lokalne samouprave u entitetima razlikuje, to proizilazi iz njihove

razliite teritorijalne organizacije (kantoni u FBiH).

U Republici Srpskoj lokalna samouprava je pod ingerencijom Vlade Republike Srpske

(posebno Ministarstva uprave i lokalne samouprave i Ministarstva finansija), koja

utvruje propise na nivou podzakonskih akata, dodjeljuje zadatke, odluuje o ueu

optina/gradova u prihodima od indirektnih poreza i nainu rasporeivanja tih prihoda,

te kreira prijedloge zakonskih rjeenja. Gradovi i optine su u direktnom kontaktu sa

resornim ministarstvima entiteta i Skuptinom entiteta. Takva situacija dovela je do

usitnjavanja lokalne samouprave, pa mnoge optine, zbog nedostatka odgovarajuih

resursa, teko servisiraju obaveze i nadlenosti, to im umanjuje kvalitet rada, a na

tetu njihovih graana. Osim toga, u gradovima i veim optinama postoji problem

podjele nadlenosti i finansiranja izdataka. Najbolji primjer za to su ustanove i

institucije iz oblasti kulture i obrazovanja koje su u nadlenosti Entiteta i logino

polau pravo na dio entitetskog budeta. Meutim, skromna entitetska sredstva za ove

namjene dovode gradonaelnike i naelnike u situaciju da, pod pritiskom graana,

planiraju sredstva za proirenje materijalne osnove rada ovih institucija. Na taj nain

pojedine lokalne zajednice dolaze u poziciju da djelimino finansiraju nadlenosti

Entiteta, to im umanjuje sredstva za finansiranje aktivnosti u okviru svojih

nadlenosti.

Odnos i saradnja federalnih i kantonalnih vlasti i jedinica lokalne samouprave u

Federaciji BiH regulisani su Zakonom o principima lokalne samouprave u FBiH (Sl.

novine 49/06). Nadzor nad primjenom ovog zakona vri Federalno ministarstvo pravde

i Federalno ministarstvo finansija, svako u okviru svojih nadlenosti.


12

U vrenju vlasti i ostvarivanju prava i dunosti graana, kantonalne i vlasti jedinica

lokalne samouprave djeluju zajedniki na partnerskim osnovama, izuzev u oblasti

administrativnog nadzora koji vee federalne i kantonalne vlasti u pogledu rada vlasti

jedinica lokalne samouprave.

Sedamdeset devet lokalnih jedinica u tom entitetu podijeljene su izmeu deset

kantona, od kojih svaki ima svoj zakon o lokalnoj samoupravi, a to proizilazi iz

entitetskog Ustava i entitetskog Zakona o lokalnoj samoupravi.

Odredbe navedenog Zakona upuuju na injenicu da je lokalna vlast u Federaciji BiH

pod snanim uticajem federalne i kantonalnih vlasti. Tako je predvieno da federalna,

odnosno kantonalne vlasti razmatraju inicijative, prijedloge i sugestije jedinica lokalne

samouprave i obavjetavaju ih o svom stavu i preduzetim aktivnostima. S druge

strane, u vrenju pojedinih ovlaenja, jedinice lokalne samouprave primjenjuju sva

uputstva i smjernice koje dobiju od federalne i kantonalnih vlasti. Jedinica lokalne

samouprave ima pravo da izvrenje prenesenih nadlenosti prilagodi lokalnim

uslovima kada to predvia zakon ili kada ih za to ovlaste nadlena federalna ili

kantonalna vlast.

Legenda: Republika Srpska Distrikt Brko

Kantoni u FBiH Unsko-sanski Posavski Tuzlanski Zeniko-dobojski Bosansko-podrinjski Srednje-bosanski Hercegovako- Neretvanski Zapadno- Hercegovaki Kanton Sarajevo Hercegbosanski

Administrativno- teritorijalna karta BiH sa podjelom na

entitete, kantone, optine i distrikt Brko


13

Kada donose propise koji se direktno tiu jedinica lokalne samouprave, federalne,

odnosno kantonalne vlasti ih moraju konsultovati u najveoj moguoj mjeri, putem

saveza optina i gradova. Ova odredba Zakona dosta je paualna i ostavlja diskretno

pravo federalnoj i kantonalnoj vlasti da odreuje koja je to "mogua mjera".

Slino kao u Republici Srpskoj, u Federaciji BiH postoji oigledna tenzija izmeu veih

optina i kantonalnih nivoa vlasti u raspodjeli budetskih izdataka za proirenje

materijalne osnove rada ustanova koje su u nadlenosti kantona, kada se direktori tih

ustanova obraaju naelnicima/gradonaelnicima za pomo, a ovi to ne mogu odbiti

zbog pritiska javnosti da se obezbijede normalni uslovi za njihovo funkcionisanje.

4.1. Regulatorni okvir u BiH

U okviru ovog rada prvenstveno je analiziran pravni okvir koji se odnosi na regulisanje

raspolaganja lokalnim materijalnim resursima, uz komentare o poloaju lokalnih

jedinica u tom pogledu. Zbog razliite teritorijalne organizacije dva entiteta,

regulatorni okvir lokalne samouprave je analiziran posebno za Republiku Srpsku, a

posebno za Federaciju BiH, s tim da se konani zakljuci i preporuke uglavnom

zasnivaju na zajednikim problemima za oba entiteta.

4.1.1.1. Regulatorni okvir u Republici Srpskoj

4.1.1.2. Ustav Republike Srpske Teritorijalna organizacija Republike Srpske ureuje se zakonom, na to upuuje lan

100. Ustava RS. U Republici Srpskoj postoje dva nivoa vrenja vlasti - optina/grad i

Entitet. To znai da trenutno dominira koncept centralizovanog vrenja vlasti, u kome

je optina/grad ostala u nesigurnom funkcionalnom i finansijskom poloaju.

U takvoj konstelaciji odnosa teko se ostvaruje jedan od osnovnih principa

meunarodnog prava da je lokalna samouprava u osnovi svakog demokratskog

sistema i da je pravo graana da uestvuju u voenju javnih poslova demokratski

princip koji vai u svim zemljama razvijene demokratije.

Ustavom RS, lan 102., precizirane su nadlenosti jedinica lokalne samouprave. Prema

tom lanu optina/grad preko svojih organa u skladu sa zakonom:

1. Donosi program razvoja, urbanistiki plan, budet i zavrni raun;

2. Ureuje i obezbjeuje obavljanje komunalnih djelatnosti;

3. Ureuje i obezbjeuje koritenje gradskog graevinskog zemljita i

poslovnog prostora,

4. Stara se o izgradnji, odravanju i koritenju lokalnih puteva, ulica i drugih

javnih objekata od optinskog znaaja;

5. Stara se o zadovoljavanju potreba graana u kulturi, obrazovanju,

zdravstvenoj i socijalnoj zatiti, fizikoj kulturi, informisanju, zanatstvu,

turizmu i ugostiteljstvu, zatiti ivotne sredine i drugim oblastima;


14

6. Izvrava zakone, druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je

povjereno optini, obezbjeuje izvravanje propisa i optih akata optine;

7. Obrazuje organe, organizacije i slube za potrebe optine i ureuje njihovu

organizaciju i poslovanje;

8. Obavlja i druge poslove utvrene Ustavom, zakonom i statutom optine.

lanom 103. Ustava predvieno je da Gradu i optini pripadaju prihodi utvreni

zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova.

U pogledu raspolaganja sredstvima u drutvenoj i dravnoj svojini, lan 58. stav 2.

Ustava zamijenjen je takom 2. Amandmana XXXI, koja glasi:

"Sredstva u drutvenoj i dravnoj svojini mogu se otuivati, po pravilu, samo po

trinim kriterijima".

Kada su u pitanju prirodna bogatstva, gradsko graevinsko zemljite, nekretnine i

stvari od naroitog privrednog, kulturnog i istorijskog znaaja, za koje je zakonom

odreeno da su od opteg interesa, lanom 59. Ustava RS propisano je da su u

dravnoj svojini.

Pojedina dobra od opteg interesa mogu biti i u privatnoj svojini pod uslovima

utvrenim zakonom. Na dobrima od opteg interesa i na gradskom graevinskom

zemljitu moe se, pod uslovima utvrenim zakonom, stei pravo koritenja.

Upotreba i iskoriavanje stvari od posebnog kulturnog, naunog, umjetnikog ili

istorijskog znaaja ili od znaaja za zatitu prirode i ovjekove okoline mogu se na

osnovu zakona ograniiti, uz punu naknadu vlasniku. Zakonom se ureuje zatita,

koritenje, unapreivanje i upravljanje dobrima od opteg interesa radi plaanja

naknade za koritenje dobara od opteg interesa i gradskog graevinskog zemljita.

Svojinska prava fizikih i pravnih lica na nepokretnosti prema njihovoj prirodi i

namjeni, prema lanu 60. Ustava RS, ostvaruju se u skladu sa zakonom. Jami se

svojina na poljoprivredno zemljite, na ume i umsko zemljite u zakonom utvrenim

granicama.

Prema Amandmanu XXXII, stav 1. taka 6., koji zamjenjuje lan 68. Ustava RS,

Republika ureuje i obezbjeuje: svojinske i obligacione odnose i zatitu svih oblika

svojine....

Nalaz: Na osnovu analize ovih nekoliko lanova i amandmana, moe se izvesti

zakljuak da Ustav RS daje zadovoljavajui okvir za definisanje i jaanje nadlenosti

jedinica lokalne samouprave. S jedne strane taksativno se navode nadlenosti

optina/gradova i predviaju prihodi za obavljanje povjerenih poslova, dok odredba o

svojinskim pravima fizikih i pravnih lica daje dovoljno prostora da se zakonom

precizno odrede izvorne nadlenosti i ovlaenja jedinica lokalne samouprave u

pogledu raspolaganja lokalnim resursima. Meutim, optinska svojina u samom

Ustavu nije definisana, niti je dovoljno naglaena, to otvara prostor aktuelnim

vlastima za arbitriranje po tom pitanju u smislu davanja veih ili manjih nadlenosti i


15

ovlaenja jedinicama lokalne samouprave i centralizovanog odluivanja u

raspolaganju lokalnim resursima.

Preporuka: Jasnija odredba Ustava RS, kojom bi se nedvosmisleno inaugurisala

svojina jedinica lokalne samouprave, znaila bi definitivno uvrivanje pozicije

lokalne zajednice u raspolaganju lokalnim resursima i njhovom koritenju. Radi se o

potrebi uspostavljanja izvornog oblika optinske/gradske svojine, garantovanog

ustavnim rjeenjima, to bi eliminisalo mogunost arbitriranja i odluivanja po tom

osnovu od strane bilo koje vlasti. Time bi se obezbijedila jedna od najbitnijih

pretposatvki za poveanje odgovornosti jedinica lokalne samouprave za vlastiti razvoj.

Drugim rijeima, umjesto da obavlja delegirane i prenesene poslove, jedinica lokalne

samouprave bi trebala da ima izvorne ustavne nadlenosti i ovlaenja, koja joj niko

ne bi mogao osporavati.

4.1.1.3. Zakon o lokalnoj samoupravi

Zakonom o lokalnoj samoupravi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:101/04,

42/05 i 118/05) lokalna samouprava je definisana kao pravo graana da neposredno i

preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstavnika uestvuju u ostvarivanju

zajednikih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa

lokalne samouprave da reguliu i upravljaju, u granicama zakona, javnim poslovima

koji se nalaze u njihovoj nadlenosti, a u interesu lokalnog stanovnitva. Lokalna

samouprava se ostvaruje u optinama i gradovima, a izvravaju je graani i organi

jedinica lokalne samouprave.

Zakon o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj realizuje se kroz sljedea

podzakonska akta:

Smjernice o unapreenju ekonominosti rada administrativne slube

jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:

89/05)

Pravila za dodjelu novanih sredstava iz granta za nerazvijene i izrazito

nerazvijene optine (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 95/05)

Pravila o ocjeni rada slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni

glasnik Republike Srpske, broj: 95/05)

Kodeks ponaanja slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni

glasnik Republike Srpske, broj: 32/05 i 65/05)

Standard obuke i strunog usavravanja slubenika u jedinici lokalne

samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/05)

Program polaganja strunog ispita za rad u administrativnoj slubi jedinice

lokalne samouprave(Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/05)

Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti slubenika jedinice

lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 32/05)

Optina ima sve nadlenosti sadrane u ovom zakonu, kao i druge nadlenosti koje joj

se prenose drugim zakonom. Optina ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog

interesa koja nisu iskljuena iz njene nadlenosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou


16

vlasti (presumpcija nadlenosti u korist optine). Optina ostvaruje svoje nadlenosti u

skladu sa Ustavom, zakonom i statutom. (lan 11.)

Poslovi samostalne nadlenosti Preneseni poslovi dravne uprave

Regulatorne radnje i upravljanje optinom Na osnovu zakona i uz prethodno obavljene

konsultacije sa odnosnim optinama

Oblasti:

urbanistiko planiranje i graenje;

stambeno-komunalna djelatnost;

kultura;

socijalna zatita;

drutvena briga o djeci;

sport i fizika kultura;

turizam i ugostiteljstvo;

zanatstvo i trgovina;

zatita prirodnih dobara i ivotne sredine i

zatite graana i materijalnih dobara od elementarnih

i drugih veih nepogoda.

Kriterijumi za prenos nadlenosti:

sadraj i priroda posla;

broj stanovnika i teritorija optine;

finansijska snaga optine;

interes da se odluivanje o

odreenim pitanjima priblii

graanima uz potovanje principa

supsidijarnosti i

sposobnost optine da prenesene

poslove moe uspjeno izvravati.

Poslovi:

usvajanje programa razvoja optine;

usvajanje razvojnih, prostornih, urbanistikih i

provedbenih planova

donoenje budeta i zavrnog rauna budeta;

ureenje i obezbjeenje koritenja graevinskog

zemljita i poslovnog prostora;

organizovanje komunalne policije;

poslovi inspekcijskog nadzora;

upravljanje i raspolaganje imovinom optine;

obrazovanje optinskih organa, organizacija i slubi i

ureenje njihove organizacije;

vrenje katastarskih, geodetskih i imovinsko pravnih

poslova;

naplata, kontrola naplate i prinudna naplata izvornih

prihoda optine;

poslovi pravnog zastupanja optine i obezbjeivanje

izvravanja zakona i drugih propisa;

obavljanje specifinih funkcija u oblasti kulture,

obrazovanja, sporta, zdravstva i socijalne zatite,

civilne zatite, informacija, zanatstva, turizma,

ugostiteljstva i zatite okoline;

ureenje i obezbjeenje obavljanja komunalnih

djelatnosti: proizvodnja i isporuka vode, gasa, toplotne

energije, javni prevoz putnika, odravanje istoe,

preiavanje i odvodnja otpadnih voda, odravanje

grobalja i pruanje pogrebnih usluga, odravanje ulica,

saobraajnica, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih

javnih povrina, odvoenje atmosferskih voda i drugih

padavina i ienje javnih povrina;

osnivanje preduzea, ustanova i drugih organizacija

radi pruanja usluga iz njihove nadlenosti, ureenje

njihove organizacije i upravljanje;

ureivanje i obezbjeivanje izgradnje, odravanja i

koritenja javnih objekata i komunalne infrastrukture

za obavljanje funkcija optine.

Finansiranje:

Prilikom prenoenja poslova dravne uprave

na optine, Republika je duna optinama

dodijeliti finansijska sredstva i obezbijediti

druge potrebne uslove za njihovo efikasno

izvravanje ( lan 28.)


17

Zakon o lokalnoj samoupravi svim optinama, bez obzira na njihovu veliinu i

potencijale, daje ista ovlatenja i odgovornosti. Kao jedna od osnovnih pretpostavki za

uspjenu primjenu Zakona o lokalnoj samoupravi je i donoenje novog Zakona o

teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske. Postojee stanje, kada je u pitanju

teritorijalna organizacija, karakteriu znaajne neujednaenosti teritorija i drugih

elemenata optina (seoske, gradske, male, velike, ekonomski nerazvijene, razvijene i

dr.) u pogledu broja stanovnika, finansijskih i drugih resursa, a to u velikoj mjeri

oteava provoenje koncepta lokalne samouprave, imajui u vidu injenicu da u

Republici Srpskoj postoji sistem jednostepene (monotipske) lokalne samouprave.

Zakonom o lokalnoj samoupravi ureena su neka od osnovnih pitanja koja se odnose

na imovinu i finansiranje jedinica lokalne samouprave, s tim da se posebnim zakonima

ureuju sva druga pitanja u ovoj oblasti. lanom 63. Zakona propisano je da se sva

pokretna i nepokretna imovina, potrebna za izvravanje obaveznih funkcija jedinica

lokalne samouprave, istim dodjeljuje u vlasnitvo, a nju izmeu ostalog ine:

objekti komunalne infrastrukture;

poslovni i drugi objekti javnih komunalnih preduzea, iji je osniva jedinica

lokalne samouprave, odnosno objekti koji su finansirani iz budeta jedinice

lokalne samouprave ili putem samodoprinosa graana;

druga imovina koju je jedinica lokalne samouprave stekla kao pravni sljednik

ustanova i institucija koje su prestale da postoje.

Postupak utvrivanja i prenosa imovine jedinica lokalne samouprave ureuje se

posebnim zakonom. Svaki prenos neke nove obavezne funkcije na jedinice lokalne

samouprave trebao bi da bude praen dodjelom imovine koja je potrebna za

izvravanje tih funkcija, te da jedinice lokalne samouprave imaju u vlasnitvu, koriste i

raspolau svojom imovinom u skladu sa zakonom, a u interesu lokalnog stanovnitva.

lanom 167. Zakona o lokalnoj samoupravi utvrena je obaveza da se zakoni i drugi

propisi Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave usklade sa odredbama ovog

zakona u roku od godinu dana od dana njegovog stupanja na snagu. (Zakon je stupio

na snagu 26. novembra 2004. godine). injenica je da ova odredba Zakona ni do

danas nije u potpunosti realizovana, naroito u pogledu raspolaganja objektima

komunalne infrastrukture.

Savremena optina u Republici Srpskoj, kao osnovni oblik teritorijalne organizacije,

jo uvijek je optereena problemima naslijeenim iz prolih sistema, meu kojima su

najvaniji:

veliina optine;

razlikovanje gradske i seoske optine i

jednostepena struktura lokalne samouprave.

Prema podacima iz Prostornog plana Republike Srpske do 2015. godine11, najvea

optina po broju stanovnika (Banja Luka - oko 225,000 stanovnika) vea je od

najmanje (Istoni Drvar - 62 stanovnika) 3,623 puta, a po prostoru najvea optina

11 www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Documents/ProstorniPlan.pdf


18

(Banja Luka-1,225 km2) vea je od najmanje (Kasindo-28 km2) 44.5 puta. Odatle

proizilazi i razliit interes prema regionalnom povezivanju. Dok su velike optine

preglomazne i esto same sebi dovoljne, male optine ne mogu podmiriti ni osnovne

funkcije i vie su zainteresovane za regionalno udruivanje.

Izuzev Grada Istono Sarajevo, u itavoj Republici Srpskoj je zadrana jednostepena

struktura lokalne samouprave.

Sa ovim i drugim problemima, optine u Republici Srpskoj okrenute su same sebi i

nisu znaajnije prijemive za dugorono interesno povezivanje. Komunalni sistem, koji

je bio karakteristian za bivu SFRJ, proizveo je autarhine tendencije u optinama, pa

se svaka optina brinula o vlastitom razvoju i spreavala je bilo kakav odliv sredstava

sa svoje teritorije, ak i onda kada je bilo profitabilnije i racionalnije ulagati na

podruju druge optine, odnosno zajedniki rjeavati probleme.

Bez nekih detaljnijih dokazivanja, moe se konstatovati da je saradnja izmeu optina

nunost, naroito u uslovima funkcionisanja jednostepene lokalne samouprave.

injenica je da postoji niz razliitih lokalnih poslova na kojima bi se mogla uspostaviti

meuoptinska saradnja (vodosnabdijevanje, odlaganje vrstog otpada, zatita od

poplava, izgradnja modernih saobraajnica i slino). Postojei zakonodavni okvir nije

prepreka ovoj saradnji, mada se ne bi moglo tvrditi da su propisi iz ove oblasti

detaljno razraeni.

U naim uslovima meuoptinska saradnja je relativno nerazvijena, to je, u prvom

redu, vezano za ukupan materijalni i finansijski poloaj optina. Pritisnute

svakodnevnim lokalnim problemima i socijalnim prilikama, optinske strukture, bez

obzira na oigledno postojanje zajednikih problema, izbjegavaju ulaganje sredstava

za te namjene. Naroito se osjea izbjegavanje udruivanja ''bogatijih'' i

''siromanijih'' optina. Ovakav pristup je karakteristian ne samo za odnose meu

optinama sa podruja razliitih entiteta, ve i za optinske odnose u okviru jednog

entiteta.

Nalaz: Kljuni problem uspjenije primjene Zakona o lokalnoj samoupravi u RS

je sistem jednostepene (monotipske) lokalne samouprave, koji karakterie visok

stepen neujednaenosti jedinica lokalne samouprave po svim bitnim obiljejima

(demografska, prostorna, finansijska, razvojna, urbana i slino). Zakon o lokalnoj

samoupravi na zadovoljavajui nain pozicionira optinu/grad u pogledu nadlenosti i

ovlaenja, ali je problem to drugi zakoni, a naroito oni koji reguliu raspolaganje i

vlasnitvo nad lokalnim resursima, nisu usklaeni sa ovim zakonom, to jedinice

lokalne samouprave pasivizira i ini manje odgovornim za vlastiti razvoj.

Preporuka: Uskladiti ostala zakonska i podzakonska akta koja se odnose na

raspolaganje resursima jedinica lokalne samouprave sa Zakonom o lokalnoj

samoupravi.

Uvesti vietipsku strukturu jedinica lokalne samouprave.


19

4.1.1.4. Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave

Ovim zakonom utvruje se imovina jedinice lokalne samouprave, prenos imovine u

dravnoj svojini na jedinice lokalne samouprave, upis imovine u javne registre o

evidenciji na nekretninama, preuzimanje i predaja u posjed jedinici lokalne

samouprave, a radi izvravanja osnovnih funkcija jedinice lokalne samouprave. (lan

1.) Prema lanu 2. ovog Zakona imovina jedinica lokalne samouprave je:

imovina koja se sastoji iz pokretnih i nepokretnih stvari na kojima pravo

raspolaganja, upravljanja ili koritenja ima jedinica lokalne samouprave, njeni

pravni prednici ili njeni organi, kao i imovina koju je do dana stupanja na

snagu ovog zakona po osnovu zakona ili drugog propisa, pravnog posla,

nasleivanjem, odlukom dravnog organa stekla jedinica lokalne samouprave;

sva pokretna i nepokretna imovina potrebna za izvravanje obaveznih funkcija

jedinica lokalne samouprave, a nju izmeu ostalog ine objekti komunalne

infrastrukture, poslovni i drugi objekti javnih komunalnih preduzea, iji je

osniva jedinica lokalne samouprave, odnosno objekti koji su finansirani iz

budeta jedinice lokalne samouprave ili putem samodoprinosa graana, te

druga imovina koju je jedinica lokalne samouprave stekla kao pravni sljednik

ustanova i institucija koje su prestale da postoje.

lanom 3. veoma precizno je definisana imovina na koju se odredbe Zakona

primjenjuju:

imovinu u smislu ovog Zakona ine stvari (pokretne i nepokretne) i prava;

nekretnine u smislu ovog zakona su zemljite, zgrade i drugi graevinski

objekti;

zemljite u smislu ovog zakona je: graevinsko, poljoprivredno i umsko

zemljite;

zgrade i drugi graevinski objekti u smislu ovog zakona su: slubene,

poslovne, stambene i druge zgrade, poslovne prostorije, garae i drugi

graevinski objekti;

pokretne stvari u smislu ovog zakona su oprema, potroni materijal, prevozna

sredstva i pokretne stvari sa posebnom namjenom.

Prema lanu 4. Zakona nosilac prava raspolaganja nad navedenom imovinom je

jedinica lokalne samouprave, a nosioci prava koritenja ili upravljanja su organi,

organizacije, ustanove i institucije koje se finansiraju iz budeta jedinice lokalne

samouprave, a koji istu na dan stupanja na snagu ovog zakona, koriste za obavljanje

zakonom ili drugim propisom utvrenih nadlenosti.

Posebno interesantna je odredba iz lana 5. kojom se definiu nepokretnosti na kojima

se prenosi pravo raspolaganja na jedinice lokalne samouprave, a koje ine:

a) zgrade i zemljite na kojima jedinica lokalne samouprave stie pravo

svojine po osnovu:

gradnje iz vlastitih sredstava;


20

gradnje iz samodoprinosa graana iz jedinice lokalne samouprave,

pravnog posla;

odluke sudova ili drugog dravnog organa;

b) zemljite i zgrade u svojini pravnih lica, udruenja, bivih drutveno-

politikih organizacija i drugih subjekata iji titular je nepoznat, niti

postoji pravni sljedbenik;

c) zemljite i zgrade u kojima se obavlja predkolska, osnovna i

srednjokolska vaspitno-obrazovna djelatnost,

d) zemljite i zgrade namjenjene za kulturu i sportske aktivnosti, ukoliko

nemaju svog titulara;

e) groblja ukoliko na njima nisu nosioci prava svojine vjerske zajednice ili

drugi subjekti;

f) nekretnine na kojima se fiziko lice jednostranom izjavom volje odreklo

prava svojine;

g) drugi objekti koji slue za zadovoljenje optih potreba graana jedinice

lokalne samouprave iju je izgradnju finansira jedinica lokalne

samouprave iz svog budeta ili putem samodoprinosa graana ili na

drugi nain;

h) na vjetakim jezerima koja je iz vlastitih sredstava gradila jedinica

lokalne samouprave i

i) nekretnine na kojima jedinica lokalne samouprave stie pravo svojine po

drugom zakonu.

Komunalnu infrastrukturu u dijelu u kome je Republika Srpska titular prava

raspolaganja i dobra u optoj upotrebi jedinice lokalne samouprave ine:

a.1. vodovod (objekti koji slue za proizvodnju i isporuku vode i vodovodna

mrea do mjernog instrumenta ukljuujui i mjerni instrument);

a.2. kanalizacija (kanalizaciona mrea do zajednikog prikljuka);

a.3. toplana (toplotni ureaji za proizvodnju i distribuciju toplotne energije,

toplovodna mrea od mjernog instrumenta do krajnjeg korisnika;

b. javni parkovi u gradovima i naseljima, trgovi, ulice, lokalni putevi, javna

rasvjeta, sanitarne deponije komunalnog i drugog otpada i gasovod;

c. drugi objekti iju izgradnju je finansirala jedinica lokalne samouprave.

Prednost ovog Zakona je, to po prvi put od pretvaranja drutvene u dravnu svojinu,

pokuava da definie pravo jedinica lokalne samouprave da izvorno raspolau

navedenom imovinom.

Kljuni nedostatak Zakona je to ne definie pravo vlasnitva nad preduzeima u ijim

bilansima se nalazi navedena imovina, tako da se vlasnik akcijskog kapitala koji nije

privatizovan (u pravilu 65% ukupnog kapitala preduzea) i dalje pojavljuje Republika

Srpska, a ne optina/grad.

Stie se utisak da zakonodavac nije vodio dovoljno rauna o injenici da se veliki dio

navedene imovine ne nalazi u vlasnitvu Republike Srpske, ve u vlasnitvu pojedinih

preduzea i ustanova, pa je samim tim upitna mogunost provoenja Zakona u dijelu


21

prenosa imovine na jedinice lokalne samouprave od strane sudova po slubenoj

dunosti.

Nalaz: Zakon je samo djelomino primjenjiv u praksi i ne rjeava najvei dio

kljunih problema u vezi raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima. To se

posebno odnosi na komunalnu infrastrukturu, budui da Zakonom nije obuhvaeno

vlasnitvo nad komunalnim preduzeima, u ijim bilansima se nalazi komunalna

infrastruktura, tako da se, kao vlasnik akcijskog kapitala, koji nije privatizovan, i dalje

pojavljuje Republika Srpska. Osim toga, veliki dio imovine na koju se Zakon odnosi,

ve se nalazi u vlasnitvu pojedinih preduzea i ustanova, pa je veoma upitna

mogunost njenog prenoenja na jedinice lokalne samouprave po slubenoj dunosti,

od strane sudova.

Preporuka: Izmjenama i dopunama Zakon uiniti primjenjivim u praksi ili materiju iz

ovog Zakona regulisati Zakonom o stvarnim pravima.

4.1.1.5. Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske

Gradskim graevinskim zemljitem u smislu ovog zakona smatra se izgraeno i

neizgraeno zemljite u gradovima i naseljima gradskog karaktera, koje je

odgovarajuim planovima namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama

Zakona o ureenju prostora (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 84/02), a

ranije je odreeno zakonom i drugim propisima, odnosno koje bude kao takvo

odreeno odlukom skuptine optine, odnosno grada.

Ostalo graevinsko zemljite u smislu ovog zakona je izgraeno i neizgraeno

zemljite namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama Zakona o

ureenju prostora, a koje se nalazi van zone gradskog graevinskog zemljita,

odnosno van gradova i naselja gradskog karaktera, a odreeno je odlukom skuptine

optine, odnosno grada.

Kljuna podzakonska akta za provoenje ovog Zakona su Pravilnik o postupku prodaje

neposrednom pogodbom neizgraenog gradskog graevinskog zemljita u dravnoj

svojini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 14/07 ) i Pravilnik o postupku

javnog nadmetanja za prodaju graevinskog zemljita u dravnoj svojini (Slubeni

glasnik Republike Srpske, broj: 14/07).

Jedinica lokalne samouprave upravlja i raspolae gradskim graevinskim zemljitem u

dravnoj svojini na nain i pod uslovima predvienim zakonom i propisima donesenim

na osnovu zakona. Izgradnja gradova i naselja gradskog karaktera na gradskom

graevinskom zemljitu i ostalom graevinskom zemljitu obavlja se u skladu sa

regulacionim planom ili prostorno-planskom i urbanistikom dokumentacijom (do

donoenja regulacionog plana) i smatra se da je u optem interesu.

Jedinica lokalne samouprave ima pravo prvokupa gradskog graevinskog zemljita, o

emu se jedinica lokalne samouprave duna izjasniti u roku od 30 dana od dana


22

podnoenja ponude. Skuptina jedinice lokalne samouprave moe otkupljivati

graevinska zemljita i unositi ih u rezervni fond zemljita.

Jedinica lokalne samouprave stara se o ureivanju gradskog graevinskog zemljita u

skladu sa zakonom, a radi obezbjeenja uslova za realizaciju te nadlenosti, moe da

osnuje preduzee ili drugu organizaciju ili da vrenje ovih poslova obezbijedi na drugi

nain u skladu sa zakonom.

Gradsko graevinsko zemljite odreuje skuptina jedinice lokalne samouprave.

Prema lanu 15. Zakona, neizgraenim gradskim graevinskim zemljitem u dravnoj

svojini takoe raspolae skuptina jedinice lokalne samouprave, na nain da ga

prodaje posredstvom licitacije ili daje u zamjenu fizikim i pravnim licima, radi

izgradnje trajnih graevina u skladu sa regulacionim planom, ili ga daje u zakup radi

izgradnje privremenih graevina.

Vano je istai da se, prema lanu 22. Zakona, naknada za prodato gradsko

graevinsko zemljite u dravnoj svojini neposrednom pogodbom, naknada za

ureenje gradskog graevinskog zemljita, naknada za prirodne pogodnosti

(jednokratna renta) i naknada za trajno koritenje gradskog graevinskog zemljita

(trajna renta) utvruju prema osnovima i mjerilima propisanim ovim zakonom i

odlukom skuptine jedinice lokalne samouprave, a sredstva koja se na taj nain

ostvaruju, koriste se za trokove ureenja zemljita i trokove izrade prostorno-

planske dokumentacije u skladu sa vaeim zakonima.

Kao osnovica za izraunavanje visine rente slui prosjena konana graevinska cijena

iz prethodne godine po m2 korisne stambene povrine na podruju optine. Prosjenu

konanu graevinsku cijenu utvruje odlukom skuptina optine, odnosno skuptina

grada svake godine, a najkasnije do 31. marta tekue godine.

Visina jednokratne rente po m2 korisne povrine graevine koja e se graditi na

gradskom graevinskom zemljitu utvruje jedinica lokalne samouprave, u procentu

od prosjene konane graevinske cijene Republikog zavoda za statistiku RS i to kao

fiksan procenat rente:

a) prvoj zoni 6%;

b) drugoj zoni 5%;

c) treoj zoni 4%;

d) etvrtoj zoni 3%;

e) petoj zoni 2%,;

f) estoj zoni 1%.

Skuptina jedinice lokalne samouprave obavezna je da odlukom uvede plaanje

naknade za trajno koritenje izgraenog i neizgraenog gradskog graevinskog

zemljita (trajnu rentu), kojom se odreuju osnovi i mjerila na osnovu kojih se

utvruje visina naknade u zavisnosti od pogodnosti koje odreeno zemljite prua

korisniku: obima i stepena izgraenosti i ureenosti i poloaja zemljita u naselju,

opremljenosti zemljita komunalnim graevinama i instalacijama, saobraajne

povezanosti, vrste i kapaciteta objekata za svakodnevno i periodino snabdjevanje,


23

stepena pokrivenosti naselja objektima za zdravstvo, obrazovanje i kulturu i prirodnih

uslova koritenja zemljita.

Naknada za trajno koritenje gradskog graevinskog zemljita odreuje se u skladu sa

odlukom iz lana 30. ovog Zakona prema jedinici povrine zemljita (m2), odnosno u

iznosu od 0,01% prema jedinici izgraene korisne povrine.

Nalaz: Najnoviji Zakon o graevinskom zemljitu u RS daje dosta iroka

ovlaenja jedinicama lokalne samouprave u raspolaganju ovim zemljitem, uz

odreena ogranienja, koja su prvenstveno vezana za postupke dokazivanja vlasnitva

i odreivanje jednokratne i trajne naknade za koritenje zemljita. Problemi sa kojima

se susreu jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj po ovom pitanju u sutini

su u procedurama, kod dokazivanja vlasnitva nad parcelama i nadlenosti Republike

uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove.

Osim toga postoji realna opasnost da se, na osnovu ranijeg upisa u zemljine knjige

drutvene svojine, kao vlasnici nad pojedinim parcelama upiu zavodi za izgradnju ili

neke druge institucije, koje su praktino u ime i za raun jedinica lokalne samouprave

raspolagale ovom imovinom za vrijeme bive SFRJ.

Jedno od fundamentalnih pitanja koje treba zakonom rijeiti je pitanje razdvajanja

vlasnitva nad zemljitem i objekata izgraenih na njemu. Iako je kod privatizovanih

preduzea faktiki uspostavljen vlasniki odnos prema izgraenom graevinskom

zemljitu, u Bosni i Hercegovini postoje ogromne povrine izgraenog graevinskog

zemljita iji titular formalno pravno vie ne postoji, a nije jasno ili nije odreeno ko je

pravni sljednik i ko ima pravo vlasnitva i raspolaganja tom imovinom. Radi se o

razliitim pravnim licima u razliitim periodima funkcionisanja bive SFRJ.

Preporuka: Preispitati nadlenosti Republike uprave za geodetske i imovinsko-

pravne poslove, sa krajnjim ciljem da se imovinsko-pravni poslovi obavljaju u

nadlenosti optina/gradova. Jasno definisati situacije u kojima su optine/gradovi

pravni sljednici svojine na nekretninama, vodei naroito rauna o nadlenostima i

ovlaenjima pojedinih institucija sistema u bivoj SFRJ.

4.1.1.6. Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom

Visoki predstavnik za BiH nametnuo je ovaj Zakon sa namjerom da zabrani direktni ili

indirektni prenos vlasnitva nad nepokretnom imovinom koja pripada dravi Bosni i

Hercegovini na osnovu meunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije, koji su 29.

juna 2001. godine potpisale drave Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Biva

Jugoslovenska Republika Makedonija, Slovenija i Savezna Republika Jugoslavija, kao i

nepokretnom imovinom na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala biva

Socijalistika Republika Bosna i Hercegovina do 31. decembra 1991. god, a koja se na

dan donoenja Zakona smatra vlasnitvom ili posjedom bilo kojeg nivoa vlasti ili javne

organizacije ili organa u Republici Srpskoj.


24

Otkad je donesen 2003. godine, ovaj Zakon spreava jedinice lokalne samouprave u

RS da adekvatno planiraju prostorni razvoj i ureenje zemljita, budui da se

respektabilne povrine objekata i zemljita svrstavaju u ovu kategoriju nekretnina.

Takvu situaciju trebalo bi to prije prevazii, na nain da se prvenstveno uvaavaju

interesi jedinica lokalne samouprave, na nain da, pod odreenim uslovima, mogu da

raspolau ovom imovinom, ne zadirui, istovremeno, u vlasnitvo nad istom.

Nalaz: Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom

spreava optine/gradove da adekvatno planiraju prostorni razvoj i ureenje zemljita

na vlastitom podruju.

Preporuka: Do konanog rjeenja naina raspolaganja ovom imovinom potrebno je

da se prvenstveno uvaavaju interesi jedinica lokalne samouprave, pod uslovom da

iste imaju jasnu viziju i koncepciju razvoja sa precizno navedenom namjenom

konkretne nepokretne imovine iz ovog Zakona.

4.1.1.7. Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu

Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu pominje se u okviru ovog

istraivanja iz razloga to je njime u RS izvrena potpuna centralizacija raspolaganja

dravnom imovinom na nivou Entiteta, pri emu se, gotovo u potpunosti, izgubila

optinska svojina kao oblik izvornog prava jedinica lokalne samouprave da raspolau

odreenom imovinom.

Budui da je ovaj Zakon ve proizveo odreena pravna dejstva, koja je, u ovom

trenutku, teko ili gotovo nemogue anulirati, rjeenja treba traiti u pravcu

zakonskog regulisanja pozicije lokalne samouprave da nad odreenom imovinom ima

izvorno svojinsko, a ne delegirano pravo.

4.1.1.8. Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti

Ovim zakonom ureuju se poslovi slubene geodezije koji su u nadlenosti Republike

uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, a koji se izvravaju od strane

Uprave, ovlaenog geodete, geodetskih preduzea i geodetskih radnji, kao i geodetski

radovi za posebne potrebe.

Poslovi slubene geodezije u smislu ovog zakona su:

a) osnovni geodetski radovi;

b) premjer;

c) katastarski premjer;

d) uspostava i odravanje katastra nepokretnosti;

e) uspostava i odravanje geodetskog informacionog sistema i

f) uspostava i odravanje katastra komunalnih ureaja.

Poslovi slubene geodezije, prema ovom Zakonu, su poslovi od opteg interesa za

Republiku Srpsku i u nadlenosti su Republike Srpske.


25

Premjer i uspostavljanje katastra nepokretnosti vri se na osnovu srednjoronih

programa koje donosi Narodna skuptina Republike Srpske i godinjih planova koje

donosi Vlada Republike Srpske.

Nain obezbjeivanja finansijskih sredstava za realizaciju srednjoronih programa i

godinjih planova ureuje se posebnim zakonom. Finansiranje uspostave i odravanja

katastra komunalnih ureaja snose preduzea i druga pravna lica koji su vlasnici tih

sredstava.

Nalaz: Oigledno je da u segmentu premjera i katastra nepokretnosti jedinice

lokalne samouprave nemaju nikakve nadlenosti.

Preporuka: Jedinice lokalne samouprave bi minimalno trebale da vode katastar

komunalne infrastrukture, a mogli bi im se povjeriti i imovinsko-pravni poslovi.

4.1.1.9. Zakon o komunalnim djelatnostima

Ovim zakonom utvruju se komunalne djelatnosti od posebnog drutvenog interesa i

nain obezbjeivanja posebnog drutvenog interesa, organizacija obavljanja

komunalnih djelatnosti i nain njihovog finansiranja.

Prema lanu 2. Zakona djelatnostima od posebnog drutvenog interesa smatraju se:

1. Proizvodnja i isporuka vode, koja obuhvata sakupljanje, preiavanje i

isporuku vode korisnicima za pie i druge potrebe, vodovodnom mreom do

mjernog instrumenta korisnika ukljuujui i mjerni instrument;

2. Preiavanje i odvoenje otpadnih voda koje obuhvata sakupljanje

iskorienih voda od prikljuka korisnika na zajedniku kanalizacionu

mreu, odvoenje kanalizacionom mreom, preiavanje i isputanje iz

mree, kao i ienje septikih jama;

3. Proizvodnja i isporuka toplote, koja obuhvata proizvodnju i isporuku pare

i tople vode iz daljinskog centralizovanog izvora ili pojedinanih izvora za

grijanje i druge svrhe, toplovodnom mreom do podstanice

potroaa, ukljuujui i podstanicu,

4. Isporuka gasa koja obuhvata snabdijevanje korisnika gasom mreom

gasovoda u naselju do mjernog instrumenta korisnika, ukljuujui i mjerni

instrument,

5. Odvoenje i deponovanje otpadaka iz stambenih i poslovnih prostora koje

obuhvata odvoenje, deponovanje, unitavanje i predaju otpadaka, osim

industrijskog otpada i opasnih materija, kao i odravanje deponije;

6. Pogrebna djelatnost koja obuhvata odravanje groblja i krematorijuma,

pruanje pogrebnih usluga, obavljanje svih poslova vezanih za

sahranjivanje graana (pripremanje grobnih mjesta, opremanje umrlih,

njihov prenos, sprovoenje ceremonije sahranjivanja, odnosno kremiranja,

ureivanje i odravanje grobova i dr.);

7. Dimnjaarska djelatnost koja obuhvata provjeravanje ispravnosti


26

funkcionisanja dimovodnih objekata i ureaja za loenje i ienje

dimovoda;

8. Javni prevoz lica u gradskom i prigradskom saobraaju koji obuhvata

prevoz lica autobusima, tramvajima, trolejbusima, iarama i uspinjaama;

9. ienje javnih povrina u naselju koje obuhvata prikupljanje, odvoenje i

unitavanje otpadaka i padavina;

10. Odravanje, ureivanje i opremanje javnih zelenih i rekreacionih povrina

kao to su parkovi, drvoredi, skverovi, travnjaci, zelenilo uz saobraajnice,

zelene povrine uz stambene zgrade, povrine za rekreaciju, otvorene

plae, obale rijeka i jezera i sl. koje obuhvata odravanje drvea u

parkovima i drvoredima i drugog umskog rastinja (potkresavanje,

zalivanje, zamjena stabala, zatita od bolesti i tetoina i sl.), sijanje trave,

odravanje i opremanje prostora i odravanje u funkcionalnom

stanju (parkovske klupe i drugi rekviziti, instalacije i ureaji u parkovima i

dr.);

11. Odravanje javnih saobraajnih povrina u naselju koje obuhvata popravke

i modernizaciju ulica, plonika, trgova, objekata za javnu rasvjetu i

vertikalne i horizontalne saobraajne signalizacije;

12. odvoenje atmosferskih voda i drugih padavina sa javnih povrina;

13. javna rasvjeta u naselju kojom se osvjetljavaju saobraajne i druge

javne povrine u naselju,

Pored ovih djelatnosti skuptina optine moe odlukom utvrditi kao djelatnost od

posebnog drutvenog interesa i druge komunalne djelatnosti, ako su iste nezamjenjiv

uslov ivota i rada graana, preduzea ili rada drugih organizacija.

Djelatnosti iz take 1. do 8. su djelatnosti individualne komunalne potronje, a

djelatnosti iz take 9. do 13. su djelatnosti zajednike komunalne potronje.

Za obavljanje komunalnih djelatnosti i drugih djelatnosti od javnog interesa, optina

moe osnovati javno komunalno preduzee (u daljem tekstu: javno preduzee) ili ih

povjeriti drugim preduzeima (u daljem tekstu: davalac komunalne usluge), koja su

duna da u povjerene im djelatnosti obavljaju u skladu sa vaeim propisima.

(3)Optina daje davaocu komunalne usluge na upravljanje i odravanje, komunalne

objekte i ureaje individualne i zajednike komunalne potronje.

Odlukom o osnivanju javnog preduzea skuptina optine blie odreuje djelatnost

koju obavlja javno preduzee, uslove pod kojima se vri proizvodnja i promet

proizvoda, odnosno obavljanje usluga, prava i obaveze osnivaa u upravljanju javnim

preduzeem, nain obrazovanja cijena proizvoda i usluga, kao i uslovi pod kojim javno

preduzee moe povjeriti obavljanje komunalnih djelatnosti drugom preduzeu.

Komunalne djelatnosti za ije je obavljanje uslov obezbjeenje jedinstvenog tehniko

tehnolokog sistema (proizvodnja i isporuka vode, proizvodnja i isporuka toplote),

povjeravaju se samo jednom javnom preduzeu, dok u svim drugim sluajevima

komunalnu djelatnost moe obavljati jedno ili vie preduzea.


27

Sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potronje

obezbjeuju se iz cijene komunalnih usluga, a koriste se za pokrie ukupnih rashoda

davaoca komunalne usluge i unapreenje postojeih komunalnih objekata i ureaja,

prema normativima i standardima u komunalnim djelatnostima.

Skuptina optine utvruje jedinicu mjere i propisuje nain obrazovanja cijena

komunalnih proizvoda i usluga, a cijenu utvruje davalac komunalne usluge.

Sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajednike komunalne potronje

obezbjeuju se iz:

komunalne naknade;

dijela naknade za koritenje dobara od opteg interesa;

dijela poreza na imovinu i prihoda od imovine;

dijela poreza na promet nepokretnosti;

dijela poreza na naslijee i poklon;

dijela boravine takse i drugih sredstava.

Visina ovih sredstava utvruje se na osnovu programa, a njihovo finansiranje

obezbjeuje se iz budeta optine.

Skuptina optine, u skladu sa ovim zakonom, propisuje obavezu plaanja komunalne

naknade za koritenje objekata i ureaja zajednike komunalne potronje.

Odlukom skuptine optine kojom se uvodi obaveza plaanja komunalne naknade,

odreuju se osnovi i mjerila na osnovu kojih se utvruje visina naknade u zavisnosti

od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i ureajima zajednike

komunalne potronje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga.

Komunalna naknada odreuje se prema jedinici izgraene korisne povrine (m2) za

stambeni, poslovni i pomoni prostor i objekte drutvenog standarda. U oblasti

formiranja cijena komunalnih usluga u Republici Srpskoj postoje odreeni problemi.

Osim to je u lanu 13. stav 3. Zakona propisano da skuptina optine/grada utvruje

jedinicu mjere i propisuje nain obrazovanja cijena komunalnih proizvoda i usluga, a

cijenu utvruje davalac komunalne usluge i to je u lanu 18. istog zakona propisano

da visinu komunalne naknade, rjeenjem, utvruje optinski/gradski organ uprave

nadlean za komunalne poslove, ne postoji jasna metodologija za objektivno

utvrivanje visine komunalnih naknada.

Nalaz: Jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj imaju dosta velike

ingerencije po Zakonu o komunalnim djelatnostima, ali njihovu realizaciju ometaju

odredbe drugih zakona, naroito Zakona o privatizaciji dravnog kapitala u

preduzeima.

Problemi su izraeni u pogledu objektivizacije cijena komunalnih usluga, budui da ne

postoji jasna metodologija za objektivno utvrivanje visine komunalnih naknada.


28

Preporuka: Odredbe drugih zakona, koje su vezane za obavljanje komunalne

djelatnosti i pitanja svojinskih i imovinsko-pravnih odnosa u ovoj oblasti, prilagoditi

odredbama Zakona o komunalnim djelatnostima.

Posebno istraiti mogunosti uspostavljanja jedinstvene metodologije za odreivanje

cijena komunalnih usluga, u kojoj bi bili definisani osnovni principi i standardi za

utvrivanje visine cijene, te obezbijeeni uslovi za objektivno postupanje nadlenih

organa jedinica lokalne samouprave prilikom propisivanja naina obrazovanja cijena

komunalnih proizvoda i usluga.

4.1.1.10. Zakon o ureenju prostora

Ureenje prostora, kao multidisciplinarna aktivnost, pored ovog zakona, u pojedinim

dijelovima ureuje se i propisima iz oblasti zatite ivotne sredine, koritenja

poljoprivrednog i graevinskog zemljita, uma, voda, ruda, saobraaja, energetike,

zatite kulturno-istorijskog nasljea i prirode, zatite od elementarnih nepogoda i

ratnih dejstava, tehnikih opasnosti i dr., kao i propisima teritorijalnih jedinica koji se

odnose na ureenje prostora.

Republika Srpska, optine i druge teritorijalne jedinice na svom podruju utvruju i

ostvaruju politiku ureenja prostora donoenjem i sprovoenjem odgovarajuih

planova, odnosno drugim aktima i mjerama, u skladu sa Ustavom i zakonom

utvrenim nadlenostima.

Republika, optine i druge teritorijalne jedinice obavezne su da donose planove za

koje je to odreeno ovim zakonom, a mogu propisati obaveznost donoenja i drugih

planova.

Poslovi iz oblasti prostornog i urbanistikog planiranja su poslovi od posebnog

interesa.

Na prijedlog ministarstva nadlenog za poslove urbanizma i graenja Vlada moe, po

potrebi, uspostaviti mreu javnih preduzea koja bi se, u smislu ovog zakona,

registrovala za izradu prostorno-planske dokumentacije.

Organizacija, ureenje i koritenje prostora i izgradnja naselja obezbjeuju se

donoenjem i sprovoenjem planova:

a) prostorni planovi:

prostorni plan Republike,

prostorni plan podruja,

prostorni plan optine,

b) urbanistiki planovi,

c) regulacioni planovi,

d) urbanistiki projekti.

Obavezna je izrada i donoenje sljedeih planova:

a) za teritoriju Republike - prostorni plan Republike,

b) za podruje optine - prostorni plan optine,


29

c) za gradove, naselja gradskog karaktera kao i novanaselja-urbanistiki

plan,

d) za ostala naselja, za koja to propie ministar, odnosno skuptina optine

u skladu sa prostornim planom optine-urbanistiki plan, odnosno

regulacioni plan.

Prostorni plan podruja donosi skuptina optine, odnosno odgovarajue skuptine

optina, a prostorni plan optin