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Capítulo – 1
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO DIREITO AERONÁUTICO
1. Introdução (os órgãos do sistema de aviação
civil) 2. Autoridade aeronáutica 3.Militarização
dos serviços de infraestrutura aeronáutica
nacional 4.Conceitos de direito constitucional e
administrativo 5. Algumas considerações sobre os
órgãos atuantes na aviação civil 6. Panorama
político da aviação civil 7. Direito regulatório
na aviação 8. História política da aviação 9. A
velha política no setor aéreo 10. Influências da
Copa e das Olimpíadas 11. Ambiguidade política no
setor aéreo
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1. Introdução (Os órgãos do sistema de aviação civil)
Nessa Parte Geral, estaremos abordando temas gerais de direito,
política e economia cuja exposição facilitará o estudo específico do
Código de Aeronáutica, o que acontecerá na segunda parte do curso.
Inicialmente, cabe estudar a Agência Nacional de Aviação Civil
(ANAC), que foi criada pela Lei nº 11.282/05, a qual revogou vários
artigos do (CBA) Código Brasileiro de Aeronáutica, Lei Federal nº
7.565/86.
O CBA, nada obstante parcialmente revogado por diversas leis,
ainda é a principal lei da aviação civil.
E a ANAC é a figura central da navegação aérea civil e, nessa
condição, a autoridade administrativa que deve aplicar o CBA em sua
maior extensão, já que existem outras autoridades que atuam na aviação
civil e que também estão incumbidas de aplicar o CBA.
Compreende-se por Sistema de Aviação Civil – SAC o conjunto de
serviços, coisas, pessoas e órgãos públicos (civis e militares), da
administração direta, indireta e paraestatal, e privados envolvidos na
atividade de navegação aérea civil. O SAC foi criado pelo Decreto nº
65.144/69.
Há vários órgãos públicos que atuam no sistema de aviação
civil. Alguns deles, como a ANAC, são civis; outros, são militares.
Os órgãos militares que atuam na infraestrutura aeronáutica
civil pertencem ao Comando da Aeronáutica - COMAER (cuja estrutura
regimental é definida pelo Decreto nº 6.834/09). São eles o CENIPA,
criado pelo Decreto nº 87.249/82 e responsável pelo serviço de prevenção
e investigação de acidente aeronáutico, e o DECEA, criado pelo Decreto
nº 3.954/01 e responsável pelo serviço de proteção ao voo.
Oportunamente, estudar-se-ão os conceitos de serviços da aviação civil,
assim como se examinarão com maiores pormenores os órgãos atuantes no
SAC.
Dentre os órgãos públicos que agem no sistema de aviação civil,
cumpre esclarecer que alguns pertencem à administração direta (COMAER,
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CENIPA, DECEA, CONAC, CONAERO, Secretaria de Aviação Civil) e outros
pertencem à administração indireta (ANAC e INFRAERO).
Os conceitos de administração direta e indireta serão abordados
mais à frente.
Na administração indireta federal, a INFRAERO (empresa pública
responsável pela administração de aeroportos) também pertence ao sistema
de aviação civil e foi criada pela Lei Federal nº 5.862/72. Sua
atividade se desenvolve na infraestrutura aeroportuária, pois é
responsável pela administração dos maiores aeroportos no Brasil.
Aliás, desde já, é relevante dizer que os maiores aeroportos
brasileiros estão sendo “privatizados” e, portanto, a INFRAERO não os
administrará mais sozinha, e sim como acionária de uma empresa criada
para esse fim, da qual fará parte a INFRAERO como acionária ao lado do
vencedor da licitação da concessão de aeroportos. É o que acontece hoje
com os aeroportos de Guarulhos, Campinas e Brasília.
Na verdade, convém esclarecer que não são os aeroportos que
estão sendo privatizados como se anuncia, normalmente, na imprensa, e
sim a exploração deles por certo período de tempo, por exemplo, por
vinte anos, no caso do aeroporto internacional de Guarulhos.
O que está acontecendo é que o Governo Federal incluiu vários
importantes aeroportos, antes administrados pela INFRAERO, no PLANO
NACIONAL de DESESTATIZAÇÃO (constante no Decreto nº 7.531/11), ou seja,
decidiu o Governo que grandes aeroportos brasileiros devem ser
explorados, por certo período de tempo, por empresas particulares
mediante contraprestação financeira ao Governo, a ser usada no
desenvolvimento da aviação civil. Realmente, uma decisão louvável.
Inicialmente, por portaria da ANAC (PORTARIA ANAC Nº 1493, DE 4
DE AGOSTO DE 2011), os Aeroportos Internacionais Governador André Franco
Montoro e Viracopos, no Estado de São Paulo, e Presidente Juscelino
Kubitschek, no Distrito Federal foram levados à licitação pública.
Os três consórcios vencedores do leilão de privatização dos
aeroportos de Guarulhos (15/11/2012), Viracopos (14/11/2012) e Brasília
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(1º/12/2012) foram habilitados pela Comissão Especial de Licitação da
Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) em 2012.
O vencedor do Aeroporto de Guarulhos, na Grande São Paulo, foi o
consórcio Invepar/ACSA, composto pelas empresas Invepar e Airports
Company South África (ACSA). O terminal de Viracopos, em Campinas (SP),
ficou para o Consórcio Aeroportos Brasil, das empresas Triunfo
Participações, UTC Participações e EGIS Airport Operation. Por fim, o de
Brasília foi arrematado pela Inframerica Aeroportos, das empresas
Engevix Participações e Corporación América.
Para gerenciar, portanto, cada um aqueles três grandes
aeroportos concedidos, quais operam atualmente 30% dos passageiros, 57%
das cargas e 19% das aeronaves do tráfego aéreo brasileiro, foi criada
uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), na qual a Infraero detém
49% do seu capital.
Então, entre os órgãos do SISTEMA DE AVIAÇÃO CIVIL,
especificamente, na infraestrutura aeroportuária objeto de concessão de
exploração, temos essa importante empresa SPE que atua na exploração dos
aeroportos.
No corrente ano de 2013, criada a SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL,
assumiu ela o papel de órgão diretor do processo de privatização de
exploração dos demais aeroportos incluídos no Plano Nacional de
Desestatização, ficando a ANAC em segundo plano, por exemplo, realizando
atos de execução (divulgação de minuta de edital, audiência pública do
edital etc.).
Assim, a Secretaria de Aviação Civil tem baixado portarias para
dar continuidade às privatizações e, agora, é a vez do aeroporto
Internacional do Rio de Janeiro/Galeão – Antônio Carlos Jobim,
localizado no município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro, e
do aeroporto Internacional Tancredo Neves, localizado nos municípios de
Confins e de Lagoa Santa, Estado de Minas Gerais.
A portaria que iniciou o processo de privatização da exploração
desses aeroportos é a portaria PORTARIA Nº 9, DE 29 DE JANEIRO DE 2013.
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Por conclusão, o que deve aqui ficar em fixado é que entidades
privadas hoje estão incluídas como órgãos de administração no sistema de
aviação civil, especificamente, na infraestrutura aeroportuária que foi
concedida por licitação.
Outra entidade atuante no sistema de aviação civil é o
AEROCLUBE. Essa entidade foi criada pela CBA, sendo que se organiza sob
a forma jurídica de associação civil e é responsável por grande parte do
serviço de adestramento de pilotos civis e comissários, no sistema de
adestramento de pessoal.
O aeroclube é uma entidade paraestatal, não pertencendo,
portanto, à administração indireta (como a INFRAERO e ANAC, por
exemplo), muito menos à administração direta (como o CENIPA e o DECEA,
por exemplo).
Enfim, resta examinar os órgãos de cúpula da política nacional
de aviação civil.
A SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL - SAC, criada pela Lei Federal nº
12.462/2011 e com regimento institucional definido pelo Decreto nº
7.476/11, que ocupa a mais alta posição logo abaixo da Presidência da
República (organizada de acordo com a Lei Federal nº 10.683/03, com a
alteração da Lei Federal nº 11.457/07). É órgão diretivo de cúpula da
aviação civil. Ao ser criada a SAC, poderes de regulação que pertenciam
à ANAC foram transferidos para a SAC. Por consequência, como se estudará
melhor à frente, a ANAC perdeu muito de seu perfil de agência reguladora
(ou autarquia especial) para ser reduzida a órgão comum da administração
indireta, sem os poderes típicos das “agencies” semelhantes que existem,
por exemplo, nos USA.
Também é órgão de cúpula do sistema de aviação civil o CONSELHO
NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (CONAC, criado pelo Decreto nº 3.564/00).
Antes da criação da ANAC, esse órgão (um colegiado de ministros) se
reunia e publicava resoluções diretivas. Com a criação da ANAC, em 2005,
ficou recolhido e sem nenhuma expressão. Em 2006/2007, quando houve a
crise da aviação civil (“apagão aéreo” ) com colapsos estruturais graves
no setor aéreo, o CONAC, sob a presidência do então Ministro da Defesa,
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Nelson Jobim, assumiu as funções da ANAC (cuja diretoria acabou se
desmoralizando publicamente) e produziu diversas resoluções diretivas da
aviação civil.
Com o restabelecimento da ANAC, em Dezembro de 2007, inclusive,
após a saída, um a um, de todos os seus diretores e a nomeação de novos,
por influência de JOBIM, o CONAC voltou ao estado letárgico de antes,
onde se encontra até os dias de hoje, e acredita-se que assim
permanecerá até ser extinto, dado que a direção da aviação civil, agora,
está em mãos da Secretaria de Aviação Civil, que tem “status” de
Ministério.
Essas duas entidades não são executivas, mas diretivas da
política nacional de aviação civil, pois são órgãos que assessoram a
Presidência da República, na qual se encontra concentrada a direção
administrativa geral da aviação civil.
Recentemente, um outro órgão da aviação civil foi criado.
Trata-se da Comissão Nacional de Autoridades Aeroportuárias
CONAERO, instituída pelo Decreto nº 7.554/11.
É estranho que, instituída a Comissão Nacional de Autoridades
Aeroportuárias - CONAERO, responsável pela organização e coordenação das
atividades públicas nos aeroportos, dela não faça parte a INFRAERO, nem
a Sociedade de Propósito Específico (SPE).
Diz o artigo 2o, do decreto em comento, que a CONAERO será
integrada por representantes dos seguintes órgãos e entidade:
I - Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, que
a coordenará;
II - Casa Civil da Presidência da República;
III - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
IV - Ministério da Defesa;
V - Ministério da Fazenda;
VI - Ministério da Justiça;
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VII - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
VIII - Ministério da Saúde; e
IX - Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC.”
Veja-se que a função do CONAERO é se reunir periodicamente,
conforme determinado em seu regimento interno, para deliberar sobre
assuntos que interessam à INFRAERO e à Sociedade de Propósito Específico
(SPE): I - promover a coordenação do exercício das competências dos
órgãos e entidades nos aeroportos; II - promover a elaboração,
implementação e revisão do Programa Nacional de Facilitação do Transporte
Aéreo; III - promover, em conjunto com seus membros e respeitadas as
competências de cada um deles, alterações, aperfeiçoamentos ou revisões
de atos normativos, procedimentos e rotinas de trabalho que possam
otimizar o fluxo de pessoas e bens e a ocupação dos espaços físicos nos
aeroportos, bem como aumentar a qualidade, a segurança e a celeridade dos
processos operacionais; IV - estabelecer parâmetros de desempenho e
padrões mínimos para órgãos e entidades públicos nos aeroportos, para o
exercício das respectivas competências, e revisá-los periodicamente; V -
propor a cada um dos órgãos ou entidades competentes medidas adequadas
para implementar os padrões e práticas internacionais relativas à
facilitação do transporte aéreo, observados os acordos, tratados e
convenções internacionais em que seja parte a República Federativa do
Brasil, bem como acompanhar a sua execução; VI - propor e promover
medidas que: a) possibilitem o aperfeiçoamento do fluxo de informações e
o despacho por meio eletrônico; b) promovam a adequação e qualificação
dos recursos humanos para o desempenho de suas atividades nos aeroportos;
c) padronizem as ações de cada um dos integrantes da CONAERO nos
aeroportos, conforme os parâmetros de desempenho referidos no inciso IV
do caput; e d) adequem os procedimentos e equipamentos necessários para
atender aos requisitos de segurança, qualidade e celeridade recomendáveis
às atividades públicas exercidas nos aeroportos; VII - expedir normas
sobre instituição, estrutura e funcionamento das Autoridades
Aeroportuárias, bem como monitorar e orientar suas atividades; VIII -
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avaliar e deliberar sobre as propostas encaminhadas pelas Autoridades
Aeroportuárias; e IX - aprovar seu regimento interno, que disporá sobre
sua organização, a forma de apreciação e deliberação das matérias.
Tal lapso não surpreende.
Enquanto as nações de primeiro mundo consideram a aviação civil
uma questão relativa à rubrica TRANSPORTE, no Brasil sempre se separou
política da aviação civil da política de transporte por razões bizarras.
Veja-se que, quando da criação do CONAC, em 2000, nele não se incluiu o
Ministro dos Transportes, falha que só se veio a corrigir nove anos mais
tarde pelo Decreto nº 6.970/09.
O mesmo decreto que criou o CONAERO, instituiu também a
AUTORIDADE AEROPORTUÁRIA nos mais importantes aeroportos do país, por
exemplo, Juscelino Kubitschek em Brasília, Tancredo Neves em Minas
Gerais, Franco Montoro em São Paulo. Essa autoridade aeroportuária terá a
função de: I - coordenar e implementar a integração das ações e o
compartilhamento de informações e sistemas de interesse, procedimentos e
rotinas de trabalho para otimizar o fluxo de pessoas e bens e a ocupação
do espaço físico no aeroporto, bem como garantir níveis adequados de
segurança, qualidade e celeridade das atividades cotidianas do aeroporto;
II - coordenar a solução de questões emergenciais e excepcionais,
inclusive em períodos de alta demanda; III - registrar o desempenho das
operações aeroportuárias, por meio de indicadores quantitativos e
qualitativos, com o auxílio do operador do aeroporto e das demais
entidades públicas e privadas que exercem atividades no aeroporto; IV -
coordenar, no que tange às suas atribuições, a comunicação social dos
órgãos e entidades que a integram; V - sugerir ao operador do aeroporto a
adequação de infraestrutura, instalações e equipamentos aos requisitos de
segurança, qualidade e celeridade recomendáveis às atividades exercidas
no aeroporto; VI - implementar e acompanhar o cumprimento de metas
definidas pela CONAERO; VII - atualizar os dados quanto ao atendimento
dos parâmetros e metas no sistema informatizado de acompanhamento da
CONAERO; VIII - sugerir à CONAERO medidas a serem implementadas em períodos
de alta demanda; e IX - sugerir à CONAERO revisões dos atos normativos
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que possam aumentar a qualidade, a segurança e a celeridade dos processos
operacionais.
A autoridade aeroportuária é também um órgão colegiado e é
composto por: I - Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério
da Fazenda; II - Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento; III - Departamento de Polícia
Federal do Ministério da Justiça; IV - Departamento de Controle do Espaço
Aéreo do Comando da Aeronáutica do Ministério da Defesa; V - Agência
Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA; VI - Agência Nacional de
Aviação Civil - ANAC; e VII - Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária - INFRAERO.
Aqui, ficou de fora a Sociedade de Propósito Específico (SPE).
Não são a SAC, CONAC e CONAERO aludidos no CBA, pois foram
criados depois da edição do Código, que aconteceu em 1986.
Assim, atualmente, temos dentro da estrutura do SISTEMA DE
AVIAÇÃO CIVIL:
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ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA CIVIL, DIRETA MILITAR ,
INDIRETA CIVIL, PARAESTATAL e ENTIDADES PRIVADAS do SISTEMA DE AVIAÇÃO
CIVIL (não existe administração indireta militar )
PRESIDENTE DA REPÚBLICA
CONAC SAC MINISTÉRIO DADEFESA
CENIPA DECEA
CONAERO
ANACINFRAEROAUTORIDADEAEROPORTUÁRIA
AEROCLUBE
SPE
EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS,AUTORIZATÁRIAS,PERMISSIONÁRIAS/AUTORIZATÁRIAS eHOMOLOGADAS PARA FORNECIMENTO DEPRODUTOS e PRESTAÇÃO DE SERVIÇOSAERONÁUTICOS (empresas de transportes aéreos,de manutenção aeronáutica, de fabricação de
produtos aeronáuticos, inclusive, a EMBRAER etc.)
ADMINISTRAÇÃO DIRETA CIVIL
ADMINISTRAÇÃO DIRETA MILITAR
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
ENTIDADE PARAESTATAL
ENTIDADES PRIVADAS
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2. Autoridade aeronáutica
A propósito, o CBA faz remissão constante a “autoridade
aeronáutica”. Então, cabe aqui fazer uma pergunta (que o mundo tem feito
ao Brasil há várias décadas): Quem é a autoridade aeronáutica, de acordo
com o CBA? Antes da derrogação (revogação parcial) do Código de
Aeronáutica pela Lei da ANAC, era o Comandante da Aeronáutica (antes
denominado Ministro da Aeronáutica, o que foi alterado por força da Lei
Complementar nº 97/99).
Hodiernamente, é preciso observar que na terminologia técnico-
jurídica internacional adequada, o certo é se dizer “autoridade de
aviação civil”, e não “autoridade aeronáutica” sempre que se quiser
designar o órgão público responsável pela regulamentação e fiscalização
da aviação civil.
Assim, não se diz mais “autoridade aeronáutica” como nosso já
desatualizado CBA, e sim “autoridade de aviação civil”, que é a ANAC.
Nesse sentido, dispõe o art. 5, da lei da ANAC:
“Art. 5o A ANAC atuará como autoridade de aviação civil,
assegurando-se-lhe, nos termos desta Lei, as prerrogativas
necessárias ao exercício adequado de sua competência” .
De qualquer maneira, nota-se que a própria lei da ANAC, no
artigo 8º, estatui, em seu § 2º que:
“A ANAC observará as prerrogativas específicas da Autoridade
Aeronáutica, atribuídas ao Comandante da Aeronáutica, devendo
ser previamente consultada sobre a edição de normas e
procedimentos de controle do espaço aéreo que tenham repercussão
econômica ou operacional na prestação de serviços aéreos e de
infraestrutura aeronáutica e aeroportuária” .
Então, para a Lei da ANAC, autoridade aeronáutica é o Comandante
da Aeronáutica, que é o órgão militar responsável pelos órgãos do CENIPA
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(presta serviços na área de prevenção e investigação de acidentes
aeronáuticos) e do DECEA (presta serviços no setor de controle do espaço
aéreo).
Por conclusão, na lei da ANAC: O Comandante da Aeronáutica é a
autoridade aeronáutica; a ANAC é a autoridade de aviação civil. No CBA,
autoridade aeronáutica é o Comandante da Aeronáutica, mas como a Lei da
ANAC revogou parcialmente o CBA, autoridade aeronáutica empregada pelo
CBA deve ser entendida, na grande maioria dos casos, como autoridade de
aviação civil, ou seja, ANAC. É confuso!
Por isso, no Brasil, temos, nomeadamente, essas duas autoridades
no setor aeronáutico, que são independentes, mas devem agir
coordenadamente. Por consequência, quando o CBA faz menção a “autoridade
aeronáutica”, não está se referindo ao Comandante da Aeronáutica, e sim
à ANAC, porque o CBA quer dizer “autoridade de aviação civil”; no
entanto, como a Lei da ANAC reconhece que há uma específica “autoridade
aeronáutica”, há situações em que aquela autoridade aeronáutica aludida
pelo CBA é a mesma definida pela Lei da ANAC.
Feitos esses esclarecimentos preambulares, insta escrever sobre
a história da “militarização” brasileira dos serviços de aviação.
3. Militarização dos serviços de infraestrutura aeronáutica
nacional
Em 1941, o então Presidente Getúlio Vargas criou o Ministério da
Aeronáutica. Todavia, já existia, desde 1931, o Departamento de
Aeronáutica Civil (DAC) com a missão de administrar a aviação civil do
Brasil.
Vargas tinha um apreço especial pelos aviões.
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Para demonstrar sua confiança na
então incipiente indústria
aeronáutica brasileira, Getúlio
Vargas fez um voo no aeroplano
experimental Muniz-M5, em Julho de
1931. Sob a perspectiva atual, o
fato chama muito mais atenção pela
imprudência do governante do que
pela “jogada de marketing”
nacionalista.
Em 1969 é que o Departamento de Aeronáutica Civil passou a se
chamar Departamento de aviação Civil que, então, em 2005, foi extinto
pela criação da ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil.
É importante ressaltar que, em 1941, com a integração do DAC ao
Ministério da Aeronáutica (que hoje se chama Comando da Aeronáutica1),
estava instaurada a militarização da administração do serviço de
aeronáutica civil no Brasil, visto que, até 1941, esse serviço estavaafeto ao Ministério de Viação e Obras Públicas (que é equivalente a um
Ministério de Transportes). Ou seja, na sua origem, a administração da
aviação era civil, sendo depois atribuída a órgãos militares por Getúlio
Vargas.
É interessante notar que, no mundo, de uma maneira geral, a
administração da aviação civil é atribuída a órgãos ligados a
Ministérios de Transportes, por exemplo, nos Estados Unidos, na
Austrália, no Canadá e na Alemanha. No Brasil, essa situação(militarização da administração do transporte aéreo civil) durou até
2005, quando foi criada a ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil.
Todavia, parte dos serviços necessários à eficiência da navegação aérea
continua sendo prestada por órgão militar do Governo. Trata-se do
serviço de controle do espaço aéreo, a cargo do DECEA (Departamento de
1 A Emenda Constitucional 23/99 extinguiu os Ministérios do Exército, Marinha eAeronáutica, que passaram a se denominar Comando e a integrar o Ministério daDefesa.
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Controle do Espaço Aéreo), e do serviço de prevenção e investigação de
acidente aeronáutico, que compete ao CENIPA (Centro de Investigação e
Prevenção de Acidentes Aeronáuticos).
Ambos os órgãos estão sujeitos ao Comando da Aeronáutica, um
órgão militar de primeiro escalão da União, ou seja, equiparado a
Ministério.
Por conclusão, a administração brasileira da sua aviação foi, na
sua origem civil; com Getúlio Vargas (1941), foi atribuída ao Ministério
Militar da Aeronáutica onde permaneceu até 2005, quando foi criada a
ANAC - AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL, cuja natureza é de um órgão
autárquico especial e integrante da administração governamental
indireta, a qual foi transferida a administração do sistema de aviação
civil (SAC), à exceção do serviço de controle do espaço aéreo, que
continuou sob administração militar.
4. Conceitos de direito constitucional e administrativo
É impossível a compreensão do CBA sem algum conhecimento de
direito constitucional e direito administrativo. É importantíssimo
também dominar o conceito de “administração pública” (serviços prestados
pelo Estado ao cidadão). No caso de nosso estudo, essa “administração
pública” é o conjunto de serviços de aeronáutica (navegação aérea)
organizados pelo CBA.
Os serviços prestados pelo Estado ao cidadão (através da
administração pública de bens, recursos, tributos etc.) pode ser feita
diretamente pelos órgãos centrais do Estado (União, Estados e
Municípios) ou indiretamente por outros órgãos criados por leis ou
contratados.
É importante entender que a Constituição Federal organiza o
Estado e o Governo brasileiro, criando, basicamente, três grandes órgãos
chamados União, Estados e Municípios. Ainda, a CONSTITUIÇÃO FEDERAL
distribui entre aqueles três grandes centros de poder público os
serviços que cada um deve prestar em caráter reservado ou
cumulativamente com os outros dois.
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No caso de nossos estudos, os serviços de aeronáutica são
prestados, exclusivamente, pela União. Logo, sempre que se fala aqui em
“poder público”, “administração pública”, Estado etc., está sendo feita
referência, exclusivamente, à UNIÃO, jamais a Estados e a Municípios, já
que esses centros de poder não podem prestar serviços de aeronáutica,
nem supletivamente, a menos que sejam “contratados” pela União.
Por exemplo, sabemos que o DAESP administra várias bons
aeroportos no interior de SP. E o DAESP é um órgão do Estado de SP, não
da União. Todavia, o DAES faz essa administração por meio de ato
administrativo negocial com a INFRAERO, órgão da administração federal
(portanto, pertencente à UNIÃO), que delega ao DAESP esses serviços
aeroportuários.
É importantíssimo conhecer bem os conceitos jurídicos de órgãos
e serviços da administração direta (centralizada) ou indireta
(descentralizada).
Por exemplo, como veremos, a ANAC é uma entidade da
administração indireta e tem a forma de uma autarquia especial.
* Administração direta e indireta como consequência da
descentralização administrativa
Descentralização é o fenômeno jurídico pelo qual o Estado (Poder
Público) atribui a outros órgãos, que não estão ligados diretamente a
ele, a responsabilidade por certos serviços públicos. Por exemplo, a
administração de penitenciárias é serviço que o Poder Público presta
diretamente através de seus órgãos pelas Secretarias de Segurança
Pública.
Por outro lado, serviços como a fiscalização de transporte
terrestre ou aéreo são prestados por órgãos que não pertencem, de forma
imediata, à estrutura do Estado, como é o caso da ANTT (fiscaliza o
transporte terrestre) e da ANAC (fiscaliza o transporte aéreo).
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Em face da forma direta e indireta de prestação de serviços
públicos, os órgãos da administração pública são denominados e
classificados, respectivamente, de órgãos da administração pública
direta e indireta.
Em Direito Administrativo, existe uma classificação dos órgãos
públicos em órgãos da administração direta e órgãos da administração
indireta.
Os órgãos da administração direta são aqueles que fazem parte da
estrutura centralizada do Governo (tais como as secretarias, os
ministérios, os gabinetes etc.); os órgãos da administração indireta não
estão dentro da organização central do Estado, mas fora dela, razão pela
qual são denominados “órgãos da administração indireta”.
Esses órgãos da administração indireta podem ser: Autarquias
comuns, Autarquias Especiais, Empresas Públicas, Sociedades de Economia
Mista etc., cada qual com características próprias.
Administra ão Pública Federal
Órgãos da administraçãoindireta
Autarquias comuns
Autarquias especiais (ANAC)
Empresas Públicas (INFRAERO)
Sociedade de Economia Mista
DIRETA: DECEA, CENIPA, SAC, CONAC, CONAERO e“Autoridade Aeroportuária”
INDIRETA: ANAC e INFRAERO
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Para uma leitura complementar sobre descentralização, recomenda-
se consulta ao Decreto-Lei nº 200, de 25 de Fevereiro de 1967, o qual
dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabelece
diretrizes para a Reforma Administrativa. Nada obstante ultrapassado,
ainda está esse diploma legal parcialmente em vigor.
Assim, pelo exposto, pode-se concluir que a descentralização
administrativa é uma técnica pela qual o Poder Público cria órgãos e,
por lei ou delegação administrativa, atribui-lhes a prestação de
serviços públicos úteis à sociedade (transporte, telefonia etc.),
resultando daí a Administração Pública Indireta ou Descentralizada
(constituída pelos órgãos criados pelo Poder Público) e a Administração
Pública Direta ou Centralizada (formada pelo próprio Poder Público:
União, Estados e Municípios).
Entidades paraestatais ou de cooperação:
AEROCLUBE
Serviços públicos podemser prestados
Diretamente (deformacentralizada)
Indiretamente (deformadescentralizada)
ANAC e INFRAERO
CENIPA e DECEA
Particulares por delegação contratual: (exemplo)
Quando a INFRAERO, mediante licitação, transfere parauma empresa particular a reforma de um aeroporto(art. 175, Const. Federal)
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Observação muito importante: ANAC e INFRAERO são entes daadministração indireta; porém, a personalidade jurídica da ANAC épública, porque ela é uma autarquia, ao passo que é privada apersonalidade da INFRAERO, porque ela é uma empresa pública. ODECEA e o CENIPA, por outro lado, são órgãos do Comando daAeronáutica, que é integrante da administração direta. DECEA eCENIPA fazem parte, então, da administração direta. O DECEA e o
CENIPA, porque são simples órgãos do Comando da Aeronáutica (que,por sua vez, pertence à UNIÃO), não têm personalidade jurídica própria. A consequência prática disso é que o DECEA e o CENIPAnão podem adquirir direitos ou contrair obrigações, nem podem serpartes em processos, ao contrário da ANAC e da INFRAERO. Porexemplo, se alguém quiser processar o CENIPA ou o DECEA, deveajuizar a ação contra a UNIÃO, na Justiça Federal. Note que aSecretaria de Aviação Civil e o Conselho de Aviação Civil são,como o CENIPA e o DECEA, órgãos da União, portanto, órgãos daadministração pública federal centralizada ou direta e sem
personalidade jurídica própria também . Essas questões de direitoadministrativo-constitucional de centralização e descentralizaçãode serviços públicos estão relacionadas ao DECRETO-LEI nº 200/67
e à LEI DE LICITAÇÃO (art. 8.666/93).
Pergunta: A investigação de um acidente aeronáutico pelo CENIPA éum serviço de administração pública federal direta ou indireta?Direta.
E o curso prático de pilotagem ministrado por um aeroclube? Leia-se o que diz o art. 97, do CBA: “Art. 97. Aeroclube é toda
sociedade civil com patrimônio e administração próprios, com
serviços locais e regionais, cujos objetivos principais são o
ensino e a prática da aviação civil, de turismo e desportiva em
todas as suas modalidades, podendo cumprir missões de emergência
ou de notório interesse da coletividade.§ 1º Os serviços aéreos
prestados por aeroclubes abrangem as atividades de: I - ensino eadestramento de pessoal de voo; II - ensino e adestramento de
pessoal da infraestrutura aeronáutica; III - recreio e desportos.
§ 2º Os aeroclubes e as demais entidades afins, uma vez
autorizadas a funcionar, são considerados como de utilidade
pública” . Portanto, é um serviço delegado pela lei federal(CBA)para uma entidade privada (aeroclube), que não pertence nemà administração centralizada, nem à administraçãodescentralizada. Excepcionalmente, essa delegação não depende deLICITA ÃO.
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* Autarquia especial (ou agência): Uma espécie nova de órgão da
administração indireta no Brasil
No direito administrativo brasileiro, existem as autarquias
especiais (também conhecidas como “agências”) e as autarquias comuns ou
tradicionais. Essas são da tradição de nosso direito; já aquelas
surgiram recentemente a partir introdução do sistema regulatório de
administração pública em nossa política administrativa.
Observação muito importante 2 : Dentro dessa perspectiva dedivisão da administração pública em direta (DECEA, CENIPA SAC eCONAC, CONAER) e indireta (ANAC e INFRAERO), ou de divisão dosserviços públicos em diretos ou indiretos, o aeroclube não seencaixa nem nessa, nem naquela categoria. Ele faz parte de um“terceiro gênero”: Entidades paraestatais ou entes de cooperaçãodo Poder Público, e isto porque o AERO presta serviços deinteresse do Estado (instrução de pilotagem), mas não privativos
do Estado. Por isso, o AERO recebe investimentos federais eincentivos fiscais, está sujeito a um certo controle da UNIÃO,através da ANAC. O AERO tem amparo da administração federal, masnão subordinação hierárquica, embora ao poder público estejavinculado para efeito de controle finalístico e eventualprestação de contas. Por consequência, os atos de seus dirigentessão passíveis de controle judicial através das ações civispúblicas, mandados de segurança e sanções por improbidadeadministrativa, perante a Justiça Estadual, a menos que a Uniãointervenha no processo, hipótese em que se desloca a competênciapara a Justiça Federal.
Perguntas: Qual a natureza da personalidade jurídica do
aeroclube? É uma entidade de personalidade privada que se revesteda forma de uma associação civil. E da INFRAERO? Personalidadeprivada sob a forma determinada pela lei criadora de empresapública. E da ANAC? Personalidade pública, com a formadeterminada pela lei criadora de autarquia especial. E do CENIPA,DECEA, SAC e CONAC? Esses entes não têm personalidade jurídica.
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A partir da década de 90, portanto, surgiram no Brasil as
“autarquias especiais”, tornando-se, assim, mais uma espécie de órgão da
administração indireta, e que se caracteriza por ter atributos ou
características legais especiais relacionados à sua autonomia
financeira, inexistência de subordinação hierárquica ao Poder Público
central etc.
Por outro lado, a autarquia comum, que já existe há várias
décadas no nosso sistema administrativo, é um órgão da administração
indireta sem poderes próprios, não goza de autonomia administrativa, nem
de independência financeira da Administração Central.
A Agência Nacional de Aviação Civil é uma autarquia especial,
porquanto a lei federal que a criou lhe atribuiu características
especiais de autonomia e independência, consoante o disposto no seu
artigo 4º que assim reza: "A natureza de autarquia especial conferida à
ANAC é caracterizada por independência administrativa, autonomia
financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus
dirigentes".
Cada agência reguladora tem sua lei própria que a criou,no caso da ANAC, a Lei Federal nº 11.182/05. Todavia,existe uma lei que estabelece regras gerais para todas asagências reguladoras no Brasil, Lei Federal nº 9.986/00.As agências reguladoras federais, como a ANAC, também
devem cumprir as leis federais gerais aplicáveis a todosos órgãos da administração pública federal, por exemplo, aLF nº 9.784/99 (normas básicas sobre processos administrativos) e Decreto nº 1.171/94 (código de éticaprofissional federal).
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5. Algumas considerações sobre os órgãos atuantes na aviação
civil
A respeito da ANAC, é importante dizer que essa agência, embora
seja reguladora do transporte aéreo civil, não é vinculada ao Ministério
do Transporte, como acontece em muitos Países. Até a criação da SAC pela
LF nº 12.462/11, era vinculada ao Ministério da Defesa. Agora, encontra-
se vinculada à SAC. O mesmo aconteceu com a INFRAERO que, doravante,
está subordinada à SAC.
Ao Ministério da Defesa se subordinam outras duas entidades que
também prestam serviços na área de aviação civil, o DECEA e o CENIPA.
O DECEA (Departamento de Controle do Espaço Aéreo)é órgão
militar (inserido no Comando da Aeronáutica) que presta o serviço de
controle do espaço aéreo (e outros aplicáveis à aviação, como o serviço
de informação meteorológica, de busca e salvamento etc.).
O CENIPA também é um órgão militar pertencente ao Comando da
Aeronáutica. Seu serviço consiste na formação da doutrina de prevenção
de acidente aeronáutico, assim como da investigação de acidentes
Com relação ao nosso estudo, podemos dizer que o Código
Brasileiro de Aeronáutica e a Lei da ANAC organizam todo o
conjunto de serviços de infraestrutura aeronáutica nacional e,
então, atribuem a prestação desses serviços, em sua grande
parte, a órgãos descentralizados (ANAC, INFRAERO), paraestatal
(aeroclube) e a órgãos centralizados (CENIPA e DECEA), cabendoas determinações políticas diretivas da aviação civil a outros
dois órgãos da administração central ou direta, a SECRETARIA
DE AVIAÇÃO CIVIL e o CONSELHO DE AVIAÇÃO CIVIL.
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aeronáuticos com o objetivo de subsidiar aquela doutrina, de modo que os
acidentes não se repitam.
A INFRAERO é uma empresa pública federal que, legalmente, está
incumbida da administração dos principais aeroportos brasileiros.
O CONAC foi criado pelo Decreto nº 3.564/2000. É o Conselho de
Aviação Civil – CONAC. Trata-se de órgão de assessoramento do Presidente
da República para a formulação da política de ordenação da aviação
civil. Nenhum órgão executivo da aviação civil se subordina ou se
vincula ao CONAC.
Fato memorável relativo ao CONAC é que, em 2007, quando foram
sendo pressionados à autodemissão todos os diretores da ANAC, o então
ministro da defesa, Nelson Jobim, passou a controlar a agência através
do CONAC, em patente desrespeito à lei da ANAC que atribui autonomia à
agência.
Enfim, recentemente, foi criada a SAC – Secretaria de Aviação
Civil pela Medida Provisória nº 527/2011; atualmente, convertida na Lei
Federal nº 12.462/2011. O resultado prático da criação dessa agência é
que ela esvaziou o sentido político do CONAC e, por outro lado,
centralizou na Presidência da República as diretivas políticas da
aviação civil. Não se confunde a SAC com a secretaria de aviação civil
que era um órgão integrante do Ministério da Defesa, conforme o já
revogado Decreto nº 6.223/07.
6. Panorama político da aviação civil
A SAC é um órgão da Presidência da República. Com suas
atribuições definidas pelo artigo 24-D, de sua lei nota-se que a SAC
exauriu a função típica regulatório da ANAC, transformando-a em uma
entidade técnica e burocrática, sem a autonomia e a independência
próprias das demais entidades regulatórias espalhadas pelo mundo e as
quais o Brasil tentou copiar.
Na verdade, no modelo da política institucional do Partido dos
Trabalhadores, as agências regulatórias não são vistas com simpatia,
porque são entidades descentralizadas de poder. Em 2005, o então
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Presidente da República LULA só permitiu a criação da ANAC (que há anos
tinha seu projeto de lei em discussão no Congresso sem um consenso)
porque a pressão internacional da ICAO se tornou irresistível.
Por conclusão, a ANAC funciona hoje não como uma agência, mas
como uma grande “diretoria governamental” do transporte aéreo,
inclusive, com os mesmos vícios. Está vinculada à SAC de tal modo que
sua política regulatória fica subordinada às diretrizes do Presidente da
República. Enfim, a infraestrutura da aviação civil brasileira está, em
2012, como sempre se quis que estivesse antes de 2005, quando criada a
ANAC por imposição da ICAO: Centralizada na política da administração
direta, com exceção das questões genuinamente técnicas que, então, estão
entregues aos cuidados de um órgão com perfil burocrático.
Perdeu-se, pois, com a criação da SAC o “encanto”; esvaiu-se a
idéia de que o extinto DAC – Departamento de Aviação Civil, órgão
central do Governo, estava sendo substituído por uma agência de perfil
independente, capaz de gerir a aviação civil como um órgão de Estado e,
assim, atrair investimentos para o setor.
Em 2005, assim escrevemos sobre a ANAC:
“De qualquer forma, é imprescindível ressaltar que, ao contrário
do que se pode imaginar, tecnicamente, não houve uma simples
troca do DAC pela ANAC; mais do que uma substituição, a criação
da ANAC no lugar do DAC constituiu de uma só vez:
- a “desmilitarização” de grande parte da administração da
infraestrutura aeronáutica civil, que passou a ser regulada por
um órgão institucionalmente independente, com autonomia
financeira, conduzido por diretores (com mandato fixo,
escolhidos pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado
Federal) e composto por servidores públicos civis
especificamente concursados;
- a “descentralização” de grande parte da administração da
infraestrutura aeronáutica civil, que se tornou de competência
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não de um simples órgão da administração pública direta (como
era o caso do DAC), mas de um órgão da administração pública
indireta (como é o caso da ANAC);
- a “outorga” (ou transferência) legal dos serviços de regulação
da aviação civil da União para uma entidade dirigida por
diretores com garantias legais de autonomia e com mandato fixo
nomeados de acordo com a lei.”
Nesses sete anos de experiência da ANAC, pode-se testemunhar,
quanto à autonomia da entidade, à descentralização política da aviação
civil e à garantia dos diretores da agência, que tais atributos existem
apenas no papel da lei.
***
De qualquer maneira, tecnicamente, fica reforçada a idéia de que
a ANAC é uma AGÊNCIA REGULADORA, isto é, uma “autarquia especial”,
porque ao contrário das autarquias tradicionais que existem há muitos
anos no Brasil, ela se caracteriza, por um lado, pela INDEPENDÊNCIA com
relação ao Governo Federal (ou seja, a agência não está subordinada ao
Presidente da República) e, por outro lado, pelas suas atribuições
especiais consistentes em “regular” um setor de infraestrutura, no caso,
o da aeronáutica civil.
Assim, com relação ao Poder Público federal, dizemos que a ANAC
é independente, embora esteja vinculada funcionalmente à SAC e, na
regulação do setor aéreo, deve implementar as diretrizes do Governo
Federal.
Note que antes do advento da Medida Provisória nº 527/11,
convertida na Lei Federal nº 12.462/11 (que criou a SAC), a ANAC, “no
exercício de suas competências” , devia “observar e implementar as
orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo CONAC” – Conselho
de Aviação Civil, que é um órgão colegial de assessoria do Presidente da
República.
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Atualmente, a lei da SAC estabelece que a ANAC deve “observar e
implementar as orientações, diretrizes e políticas estabelecidas” pelo
governo federal. A propósito, da lei da SAC diz que:
Art. 24-D. À Secretaria de Aviação Civil compete:
I - formular, coordenar e supervisionar as políticas para odesenvolvimento do setor de aviação civil e das infraestruturasaeroportuária e aeronáutica civil, em articulação, no quecouber, com o Ministério da Defesa;
II - elaborar estudos e projeções relativos aos assuntos deaviação civil e de infraestruturas aeroportuária e aeronáuticacivil e sobre a logística do transporte aéreo e do transporteintermodal e multimodal, ao longo de eixos e fluxos de produçãoem articulação com os demais órgãos governamentais competentes,com atenção às exigências de mobilidade urbana e acessibilidade;
III - formular e implementar o planejamento estratégico dosetor, definindo prioridades dos programas de investimentos;
IV - elaborar e aprovar os planos de outorgas para exploração dainfraestrutura aeroportuária, ouvida a Agência Nacional de
Aviação Civil (Anac);
V - propor ao Presidente da República a declaração de utilidadepública, para fins de desapropriação ou instituição de servidãoadministrativa, dos bens necessários à construção, manutenção eexpansão da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária;
VI - administrar recursos e programas de desenvolvimento dainfraestrutura de aviação civil;
VII - coordenar os órgãos e entidades do sistema de aviação
civil, em articulação com o Ministério da Defesa, no que couber;e
VIII - transferir para Estados, Distrito Federal e Municípios aimplantação, administração, operação, manutenção e exploração deaeródromos públicos, direta ou indiretamente.