CRISIS ALS VLIEGWIEL VOOR EEN NIEUWE OVERHEID EINDHOVEN VERSNELD OP WEG NAAR EEN HYBRIDE NETWERKORGANISATIE
1 juni 2012
Auteur: Laurens Zwaan, organisatieadviseur bij Leeuwendaal/promovendus Erasmus Universiteit
Eindhoven. Vijfde stad van Nederland. Centrum van de economisch succesvolle Brainport-regio; de slimste regio
van de wereld. Internationaal gerespecteerd als broedplaats voor design en technologie. Midden in een groeistuip
die voor ongekende dynamiek in de stad zorgt. Een mooi verhaal met de gemeente als een van de hoofdrolspelers.
En dan komt de crisis…
Net als de meeste gemeenten anno 2012 moet ook Eindhoven fors bezuinigen. Op van alles maar zeker ook op personeelskosten.
Wat doe je? De beproefde kaasschaafmethode? Het zou de beoogde bezuinigingen kunnen opleveren, maar Paulien Pistor - sinds april
2011 gemeentesecretaris/algemeen directeur in Eindhoven - voelde daar niets voor. “Ik had primair een andere missie”, vertelt ze.
“De tijdgeest en de wereld om ons heen eisen een andere overheid. Dat is overal zo, maar hier misschien nog wel meer dan
elders. Eindhoven is ‘booming’, ontwikkelt zich razendsnel. Het is mijn ambitie om zo snel mogelijk gestalte te geven aan een
nieuwe overheid die past bij de dynamiek van Eindhoven. Dat moet. En bezuinigen moet ook maar de kaasschaaf gaat ons niet
helpen in onze veranderambitie. Dus kozen we voor een andere aanpak.”
Kan dat: een visie op overheidsvernieuwing realiseren en tegelijkertijd fors bezuinigen op personeelskosten? Paulien Pistor en haar
directieraad startten - met ondersteuning van Leeuwendaal - het project Route2014. Een slim traject gericht op het benutten van de
bezuinigingen als vliegwiel voor de omvorming van de gemeentelijke organisatie.
In dit drieluik beschrijven wij achtereenvolgens de paradoxale uitdaging waarvoor de gemeente Eindhoven zich gesteld zag, het resultaat
dat de ambtelijke organisatie met ondersteuning van Leeuwendaal neerzette en het vernieuwende proces dat daartoe is doorlopen.
1. DE UITDAGINGEEN KWALITEITSSPRONG MAKEN IN TIJDEN VAN KRIMP
Onze wereld verandert snel. Vanuit een traditie van betrouwbaarheid reageert onze overheid daar soms wat langzaam op. De ambitie en dynamiek van Brainport inspireren echter de gemeente Eindhoven om ook voor de eigen gemeentelijke organisatie actief te werken aan de toekomst, waarin de rol van de overheid en de relatie met de omgeving onvermijdelijk zullen verschuiven.
De stad staat voor grote opgaven. Het uitvoeringsprogramma Brainport 2020 1 betekent specifiek
voor Eindhoven dat de komende jaren een verdere verbreding en verdieping van samenwerkings-
verbanden op nationale en internationale schaal verwacht worden. Meer en meer speelt Eindhoven
mee in de nationale en internationale ‘eredivisie’ en dat vraagt ook van de ambtelijke organisatie
een andere attitude en een schaalsprong in kwaliteit.
Maar naast ontwikkelingen specifiek voor Eindhoven
zijn er belangrijke ontwikkelingen in de verhouding
overheid-maatschappij, die gemeenten in algemene
zin en dus ook Eindhoven raken. Taken die traditioneel bij
Rijk of provincie lagen worden op grote schaal gedecen-
traliseerd en komen op de schouders van de gemeenten
te rusten. Onder invloed van de decentralisaties zal een
grotere noodzaaktot samenwerking in de regio ontstaan.
Burgers, instellingen en bedrijven kijken niet langer
afwachtend naar een zorgende overheid, maar willen
actief betrokken worden in de vormgeving van hun
omgeving. De vanzelfsprekende acceptatie van
bestaande instituties en hun effectiviteit neemt af.
Terwijl de traditionele band tussen burger en politiek
aan erosie onderhevig is, ontstaat er tegelijkertijd een
mondige en geïnformeerde burger, die zelf invloed
wil hebben. Traditionele kanalen werken niet meer,
maar nieuwe vormen en kanalen komen op. Via social
media worden informatie en meningen direct gedeeld
en verspreid. Het weefsel van de samenleving wordt
steeds complexer, waardoor een traditionele aanpak
vanuit een regulerende overheid niet langer zonder
meer werkt. Alleen samen met de maatschappelijke
spelers kan een overheid nog regie houden op ontwikke-
lingen in de samenleving.
Ook de maatschappelijke vraagstukken worden meer
complex doordat er zowel technische, bestuurlijke,
politieke, economische als sociale kanten aan zitten.
Vraagstukken moeten vanuit de verschillende invals-
hoeken worden benaderd. Antwoorden moeten worden
gevonden vanuit de samenleving, dus van buiten naar
binnen, en bij voorkeur in nauwe co-creatie en samen-
werking met betrokken partijen.Bedrijven en naar
verwachting ook particulieren, zullen - gestimuleerd
door de overheid - meer naar zich toe gaan trekken.
Nieuwe arrangementen zijn nodig in plaats van of
aanvullend op traditionele sturing, op subsidiestromen
en bestuurlijke afspraken met mede-overheden.
Tegelijkertijd is de omvang van de benodigde ombuigingen
zo groot dat dit onvermijdelijk pijn gaat doen. Het bestuur
wil geen kaalslag, maar werken aan een toekomstbesten-
dige stad. Eindhoven is het kloppend hart van Brainport
Eindhoven. De ontwikkelingskracht van Eindhoven en
de regio zijn juist in tijden van crisis essentieel voor een
economisch en sociaal gezonde toekomst. De gemeente
heeft een belangrijke rol te spelen in het versterken van
deze ontwikkeling. Het bestuur verwoordt dit in hun werk-
programma “Samen werkend aan morgen”2 als volgt:
Met Brainport 2020 staan we aan de vooravond van een
schaalsprong om Eindhoven definitief op de kaart te
zetten als stad, die nationaal en internationaal, er toe
doet met alle kansen van dien voor alle Eindhovenaren,
terwijl tegelijkertijd de financiële mogelijkheden om
hierop slagvaardig in te spelen nog nooit zo klein zijn
geweest. Deze spagaat is de kern van de opgave waar
we ons voor gesteld zien.
Ontwikkelen naar een toekomstbestendige stad in
een tijd van bezuiniging lijkt een paradoxale opgave.
Een opgave die betekent dat de makkelijke weg van de
“kaasschaaf” als bezuinigingsmethode is uitgesloten.
Echte keuzes zijn nodig. Het maken van keuzes is in
eerste instantie een verantwoordelijkheid van de politiek.
Met het coalitieakkoord en het werkprogramma laat de
politiek van Eindhoven zien dat zij bereid is keuzes te
maken. Dit vertaalt zich echter ook in een opgave voor de
gemeentelijke organisatie, zodat ook op ambtelijk niveau
keuzes gemaakt moeten worden.
Aan de directieraad de opdracht om de ambtelijke organisatie
om te vormen tot een kleinere en toekomstbestendige
organisatie. Dit werd Route 2014. Een route waarbij
bezuinigingen geen doel, maar vliegwiel zijn om versneld
op weg te gaan naar een vernieuwde gemeente van de
eenentwintigste eeuw.
1 Brainportdevelopment,Brainport 2020. Top economy, smart society,Eindhoven,10februari20112 GemeenteEindhoven,Samen werkend aan morgen. Werkprogramma: ambities, intensiveringen bezuinigingen 2011 - 2015, Eindhoven,december2010
2
3
2. HET RESULTAAT EEN SLANKE, SLAGVAARDIGE, FLEXIBELE EN WENDBARE NETWERKORGANISATIE
In een proces van slechts ruim drie maanden zijn duidelijke contouren van de nieuwe organisatie vastgelegd. De organisatie wordt kleiner. De krimp bedraagt 380 tot 400 fte. Het aantal sectoren en afdelingen wordt verkleind. Maar de echte resultaten zijn de concrete aanzetten tot vernieuwing.
3 GemeenteEindhoven,Route 2014. Naar een slanke, slagvaardige, flexibele en wendbare organisatie,Eindhoven,april20124 GemeenteEindhoven,Samen werkend aan morgen. Werkprogramma: ambities, intensiveringen bezuinigingen 2011 - 2015, Eindhoven,december2010
Met Route 20143 is een eerste grote stap gezet naar een
slanke, slagvaardige, flexibele en wendbare organisatie.
Een organisatie waarbij we zoveel mogelijk werken met
een kleine kern en een flexibele schil. Zodat de gemeente
Eindhoven krachtig en slagvaardig kan opereren en
mee kan bewegen met ontwikkelingen in de stad en
maatschappij. Een eerste belangrijke stap op weg naar
een hybride netwerkorganisatie waarin in wisselende
samenwerkingsverbanden wordt geopereerd en waarbij
de gemeente een belangrijke maar bescheiden rol speelt
als overheid. Eindhoven is versneld op koers naar een
hybride netwerkorganisatie.
Zowel voor het sociaal als het ruimtelijk domein zijn nieu-
we ambities geformuleerd en een visie op de toekomst.
In het sociale domein zal het traditionele welzijnsbeleid
transformeren naar nieuw sociaal beleid, waarbij de
vraag en de kracht van de burger (en zijn sociale om-
geving) het vertrekpunt is.
Door alle onderdelen heen is gekeken naar de mogelijk-
heden van anders werken. Deels gebaseerd op de principes
van Het Nieuwe Werken zijn praktische voorstellen gefor-
muleerd om te komen tot meer efficiency. Deze voorstellen
zijn direct geconcretiseerd in te besparen formatie.
Taken die beter aan anderen kunnen worden overgelaten
worden niet meer uitgevoerd. In sommige gevallen bete-
kent dat terugtrekken en overlaten aan de eindgebruiker
of aan de markt. In Eindhoven impliceert dat bijvoorbeeld
de privatisering van diverse sportfaciliteiten. In andere
gevallen wordt uitvoering bij derden ondergebracht,
waarbij de gemeente wel regie houdt. Bijvoorbeeld het
Centrum voor Jeugd en Gezin.
Er is niet alleen in formatie geschrapt. Er zijn ook voorstel-
len uitgewerkt om te voorzien in andere, meer hoogwaar-
dige functies, om de verschuiving naar samenwerking
binnen een netwerkomgeving te kunnen waarmaken.
Over de hele breedte leidt dit tot een kleinere organisatie
met minder uitvoering, maar met meer samenwerkend
en verbindend vermogen.
De ondersteuning wordt afgestemd op een kleinere,
slagvaardige organisatie. Er zijn normen geformuleerd
voor de groei en krimp van diverse staffuncties in relatie
tot de groei en krimp van de lijn.
De voorstellen hebben een breed draagvlak door het met
de organisatie doorlopen proces. De voorstellen bieden
naast een heldere visie op de toekomst per domein ook
uiterst concrete kaders voor de komende verandering:
Wat doen wij nog zelf, wat zetten wij op afstand en
wat laten wij geheel over aan de markt.
Met hoeveel eenheden (sectoren en afdelingen)
gaan wij onze taken uitvoeren.
Welke concrete verbeter- en verander-maatregelen
gaan wij doorvoeren gespecificeerd naar sector en
met opbrengst in formatie gespecificeerd
naar functiecategorie.
Wat zijn per maatregel consequenties voor kosten
of inkomsten.
Wat is de doorwerking van de maatregelen voor
de overhead.
Over de voorstellen heeft inmiddels besluit-vorming in
het college plaatsgevonden en er is opdracht gegeven
om de voorstellen per domein in een organisatie- en
formatieplan voor de nieuwe organisatie per 2014 uit te
werken. Hoewel dit nog een hele opgave voor de organi-
satie is, zijn de kaderstellende voorstellen zo concreet dat
het vervolg niet meer vrijblijvend is. De contouren voor
Eindhoven 2014 staan vast.
4
3. HET PROCESGEEN KAASSCHAAF, MAAR SLIMME HOGEDRUKPAN
In het najaar van 2010 leken crisis en bezuinigingen de toon te zetten in de discussie over de toekomst van de stad. Het gemeentebestuur riep de website www.bezuinigingen.eindhoven.nl in het leven. Meer dan 2.500 bezoeken door ruim 1.900 mensen, ruim 500 reacties met verschillende ideeën en bijna 250 reacties op ingebrachte ideeën. Dat was de opbrengst van deze site. Parallel hebben de eigen medewerkers van de gemeente ideeën aangedragen in de “Operatie broekriem”. Al deze ideeën hebben bijgedragen aan het college werkprogramma, “Samen werkend aan morgen.”5 Mede uit deze oogst werd duidelijk dat het niet alleen anders kon, maar ook anders moest, ongeacht bezuinigingen.
Ook vanuit de kabinetsopdracht Brainport 20205, resulterend in een visie en uitvoeringsprogramma Brainport 2020 , werd duidelijk dat Eindhoven niet reactief met de crisis moest omgaan en louter bezuinigen, maar proactief zich moet richten op een visie op overheid en maatschappij in de toekomst.
In de loop van 2011 ging de ambtelijke organisatie aan de
slag en werden de eerste voorzichtige resultaten bereikt.
Maar ook werd duidelijk dat de maatregelen in het tempo
dat werd gevolgd onvoldoende zouden zijn.
Er was versnelling nodig.
Een ander probleem was het gebrek aansamenhang. Elke
sector was voor en op zichzelf bezig. Er kwamen op zichzelf
goede initiatieven tot stand, maar het verband ontbrak.
Er was verbinding nodig.
Door het gebrek aan verbinding ontbrak het ook aan elkaar
onderling inspireren, uitdagen en scherp houden.
Er was versterking nodig.
De sectoren waren ten slotte nog sterk vanuit bezuiniging
gedreven bezig. Er werd wel afgebroken, maar onvol-
doende gebouwd richting iets nieuws.
Er was behoefte aan vormen.
Paulien Pistor had als gemeentesecretaris en algemeen
directeur met het stadsbestuur een duidelijke visie op
de richting.
Hoe de crisis te gebruiken om te versnellen en om
vervolgens niet te verzanden in platte bezuiniging,
maar te komen tot verbinding, versterking en vorming
richting een toekomstbestendige stad?
Met hulp van de adviseurs van Leeuwendaal en met
intensieve betrokkenheid van de hele directieraad
werd rond de kerstdagen van 2011 een strategie
ontwikkeld. Route 2014 was geboren. In het eerste
kwartaal van 2012, in slechts drie maanden tijd, zou
een grote sprong voorwaarts moeten worden gemaakt
om Eindhoven definitief op weg naar de nieuwe
gemeente van 2014 te duwen.
Het doel van Route 2014 was helder. Via verbinden,
versnellen, versterken en vormen enerzijds komen
tot sector overstijgende oplossingen voor een kleinere,
toekomstbestendige organisatie, die klaar is voor
de verschuivende rol van de gemeente binnen de
maatschappij. En dat alles op basis van keuzes,
geen kaasschaaf.
De route zelf was aanvankelijk minder helder. Een
kaart was niet beschikbaar. Directieleden en adviseurs
van Leeuwendaal gingen gezamenlijk aan de slag om
een weg te bereiden. Al in de eerste weken werden
ook de sector-hoofden en hun afdelingshoofden actief
ingezet. Op hun beurt zetten deze hun medewerkers
in. Door de sectoren samen te laten werken aan hun
eigen plannen konden ideeën en hun consequenties
uitgewerkt worden tot op concreet niveau en werden
de sectoren en afdelingen daar zelf eigenaar van. Een
dergelijke aanpak met inbreng op alle niveaus past in
de besturingsfilosofie van Eindhoven.
ROUTE 2014
VERBINDEN
VERSNELLEN
VERSTERKEN
VORMEN
5Brainportdevelopment,Brainport 2020. Top economy, smart society,Eindhoven,10februari2011
5
VERBINDEN EN VERSNELLENVANUIT EEN GEZAMENLIJKE KICK-OFF EN TEAMOPDRACHT
De start van een reis als deze moest worden gemarkeerd om van daaruit tempo te ontwikkelen. Het reisdoel moest worden verteld en de reizigers moesten worden voorbereid en van bagage voorzien. Directie, sectorhoofden en afdelingshoofden werden voor een kick-off bij elkaar gebracht in de passende omgeving van de TU Eindhoven.
Elke sector kreeg op de startbijeenkomst een team-
opdracht mee. Breng in kaart welke in- en externe
ontwikkelingen de komende jaren het aandachtsveld
van je sector zullen beïnvloeden.
Wat betekent dat kwalitatief en kwantitatief voor je
organisatie en bezetting, rekening houdend met
beperktere middelen?
Waar heb je bij deze opgaven de andere sectoren
nodig en waar kan je de andere sectoren helpen?
Wat ga je als sector bijdragen aan een toekomst-
bestendige kleinere organisatie?
De output moest het basismateriaal vormen om op een
aangekondigde tweedaagse met alle leidinggevenden de
plannen per sector organisatiebreed te verbinden.
De eerste reactie van enkele sectoren was dat zij al lang
met deze vragen bezig waren en het gevoel kregen dub-
bel werk te doen. Belangrijk was dat de directie duidelijk
was in de verwachting. Elke sector zou een bijdrage
moeten inbrengen voor de organisatiebrede tweedaagse.
Deze kans om zelf mee te vormen aan de toekomst van de
organisatie was niet vrijblijvend.
Alle sectoren gingen met eenzelfde opdracht en volgens
een door Leeuwendaal voorbereid eenduidig format aan
het werk. De tijd tot de tweedaagse was relatief kort. Dit
proces gaf richting en een gevoel van urgentie, wat tot
een rijke oogst aan voorstellen leidde.
VERSTERKEN EN VERSNELLEN IN HET STADION
Het PSV stadion was een passende ambiance om te komen tot verdere verbinding en versterking. Sommige sectoren hadden uitgewerkte en soms zelfs gedurfde ideeën voor de toekomst uitgewerkt, inclusief een substantiële bijdrage aan de krimp. Andere sectoren waren nog niet zo ver. Het onderling delen van de uitkomsten van de teamopdrachten had een stimulerende uitwerking. Leidinggevenden daagden elkaar uit om een stap verder te gaan. Inspirerende ideeën werden overgedragen.
Afwisselend werd plenair en in de teams gewerkt om
de plannen verder uit te diepen, te concretiseren en in
formatie en geld te kwantificeren. Daarbij werd gestimu-
leerd om elkaar op te zoeken. Zodat ook sector over-
stijgende plannen tot stand konden komen. Zo ontstond
verbinding en versterking van de plannen.
Daarnaast kregen de leidinggevenden uiteenlopende
workshops aangeboden gericht op het vervolg.
Hoe versterk je mobiliteit van
je medewerkers?
Wat zijn rechtspositionele haken en
ogen, maar ook mogelijkheden in een
complex verander-traject?
Hoe leid je een dergelijke verandering?
6
TEN SLOTTE VORMEN
Na de tweedaagse lagen de contouren van de verandervoorstellen er. Maar onvermijdelijk waren er losse einden, onduidelijkheden en verschillen in concretisering van de uiteenlopende plannen.
Een klein team van adviseurs van Leeuwendaal en strategisch
adviseurs van de gemeente zelf ging aan de slag om de
plannen te toetsen op consistentie, politiek-bestuurlijke
consequenties en financiële consequenties.
Daarbij werden de sectoren direct betrokken. Per sector
werden de voorgestelde maatregelen uit de tweedaagse
nader geanalyseerd. Sectoren kregen gerichte verdieping-
sopdrachten voorgelegd.
In de analyse werd onderscheid gemaakt tussen maatregelen
die binnen de bestaande kaders van het coalitieakkoord
zonder meer uit te voeren waren en maatregelen die
nadere bestuurlijke keuzes zouden vragen. Vervolgens werd
per maatregel geanalyseerd welke formatieve verschuivingen
de maatregel kwantitatief en kwalitatief zou betekenen
en werd dit vertaald naar budget. Deze analyse vond niet
plaats op functieniveau, maar op het niveau van een aantal
vooraf gedefinieerde functie-categorieën met elk een gemid-
delde bandbreedte van 4 à 5 functieschalen. Ook werd in
kaart gebracht wat de eventuele consequenties aan de
kostenkant waren, zoals kosten van uitbesteding, kosten
van automatisering, maar ook wegvallen van inkomsten.
Een lastig effect dat bij deze exercitie naar voren kwam is
het effect van overhead. Wanneer taken, waarvan gemeend
wordt dat deze niet meer bij de gemeente thuishoren,
worden geschrapt vallen kosten weg doordat de functies
die deze taken uitvoerden kunnen worden geschrapt. Daar
kunnen inkomsten tegenover staan die eveneens wegval-
len, zoals projectgelden of leges. In deze inkomsten zat
echter een deel overhead berekend die niet zo eenvoudig
te schrappen valt. Voor een deel is de overhead variabel en
kan relatief snel meegroeien en meekrimpen met de totale
organisatie. Denk daarbij aan de omvang van staven als
personeelszaken en financiën. Voor andere componenten
van de overhead ligt dat echter moeilijker. Zo blijven de
bestuurskosten min of meer gelijk. Als bij de beëindiging
van taken inkomsten wegvallen, betekent dit dat een deel
van de dekking van deze overhead wegvalt.Als resultaat
kon het management aan het bestuur een pakket concrete
maatregelen voorleggen en daarbij inzicht geven in het
onderscheid tussen maatregelen van organisatorische aard
die zonder meer te realiseren waren en maatregelen die
nadere bestuurlijke besluitvorming vereisen. De financiële
consequenties, inclusief de overheadproblematiek werden
inzichtelijk gemaakt. Daarbij werd ook zichtbaar wat de
organisatie zelf kan opbrengen door versterking van de
bedrijfsvoering en slimmer werken en waar verdere krimp
alleen nog na politieke keuzes mogelijk is.
Het college heeft inmiddels besluiten genomen naar
aanleiding van de voorstellen. De voorstellen die binnen
de bestaande kaders van het coalitieakkoord pasten zijn
zonder meer overgenomen. De voorstellen die nadere
politieke besluitvorming vroegen zijn direct aansluitend
meegenomen in de kadernota. Met wat modificaties
is een groot aantal van deze voorstellen via die route
ook overgenomen.
De sectoren staan nu voor de uitdaging om de voorgenomen
maatregelen te vertalen in concrete O&F plannen, deze
gefaseerd tussen nu en 2014 te implementeren en parallel
een grote mobiliteitsoperatie in gang te zetten. Immers,
niet alleen vervallen veel functies door de krimp, maar
ook worden andere vaardigheden en houding van de
medewerkers gevraagd, die straks in de netwerkorganisatie
Eindhoven zullen werken.
Eindhoven is met ondersteuning vanuit Leeuwendaal
vol energie de weg op gegaan naar een andere overheid.
Op naar 2014.
www.leeuwendaal.nl
Meer informatie?
Laurens Zwaan
070 41 42 700