CRISIS ALS VLIEGWIEL VOOR EEN NIEUWE OVERHEID EINDHOVEN VERSNELD OP WEG NAAR EEN HYBRIDE NETWERKORGANISATIE

1 juni 2012

Auteur: Laurens Zwaan, organisatieadviseur bij Leeuwendaal/promovendus Erasmus Universiteit

Eindhoven. Vijfde stad van Nederland. Centrum van de economisch succesvolle Brainport-regio; de slimste regio

van de wereld. Internationaal gerespecteerd als broedplaats voor design en technologie. Midden in een groeistuip

die voor ongekende dynamiek in de stad zorgt. Een mooi verhaal met de gemeente als een van de hoofdrolspelers.

En dan komt de crisis…

Net als de meeste gemeenten anno 2012 moet ook Eindhoven fors bezuinigen. Op van alles maar zeker ook op personeelskosten.

Wat doe je? De beproefde kaasschaafmethode? Het zou de beoogde bezuinigingen kunnen opleveren, maar Paulien Pistor - sinds april

2011 gemeentesecretaris/algemeen directeur in Eindhoven - voelde daar niets voor. “Ik had primair een andere missie”, vertelt ze.

“De tijdgeest en de wereld om ons heen eisen een andere overheid. Dat is overal zo, maar hier misschien nog wel meer dan

elders. Eindhoven is ‘booming’, ontwikkelt zich razendsnel. Het is mijn ambitie om zo snel mogelijk gestalte te geven aan een

nieuwe overheid die past bij de dynamiek van Eindhoven. Dat moet. En bezuinigen moet ook maar de kaasschaaf gaat ons niet

helpen in onze veranderambitie. Dus kozen we voor een andere aanpak.”

Kan dat: een visie op overheidsvernieuwing realiseren en tegelijkertijd fors bezuinigen op personeelskosten? Paulien Pistor en haar

directieraad startten - met ondersteuning van Leeuwendaal - het project Route2014. Een slim traject gericht op het benutten van de

bezuinigingen als vliegwiel voor de omvorming van de gemeentelijke organisatie.

In dit drieluik beschrijven wij achtereenvolgens de paradoxale uitdaging waarvoor de gemeente Eindhoven zich gesteld zag, het resultaat

dat de ambtelijke organisatie met ondersteuning van Leeuwendaal neerzette en het vernieuwende proces dat daartoe is doorlopen.

1. DE UITDAGINGEEN KWALITEITSSPRONG MAKEN IN TIJDEN VAN KRIMP

Onze wereld verandert snel. Vanuit een traditie van betrouwbaarheid reageert onze overheid daar soms wat langzaam op. De ambitie en dynamiek van Brainport inspireren echter de gemeente Eindhoven om ook voor de eigen gemeentelijke organisatie actief te werken aan de toekomst, waarin de rol van de overheid en de relatie met de omgeving onvermijdelijk zullen verschuiven.

De stad staat voor grote opgaven. Het uitvoeringsprogramma Brainport 2020 1 betekent specifiek

voor Eindhoven dat de komende jaren een verdere verbreding en verdieping van samenwerkings-

verbanden op nationale en internationale schaal verwacht worden. Meer en meer speelt Eindhoven

mee in de nationale en internationale ‘eredivisie’ en dat vraagt ook van de ambtelijke organisatie

een andere attitude en een schaalsprong in kwaliteit.

Maar naast ontwikkelingen specifiek voor Eindhoven

zijn er belangrijke ontwikkelingen in de verhouding

overheid-maatschappij, die gemeenten in algemene

zin en dus ook Eindhoven raken. Taken die traditioneel bij

Rijk of provincie lagen worden op grote schaal gedecen-

traliseerd en komen op de schouders van de gemeenten

te rusten. Onder invloed van de decentralisaties zal een

grotere noodzaaktot samenwerking in de regio ontstaan.

Burgers, instellingen en bedrijven kijken niet langer

afwachtend naar een zorgende overheid, maar willen

actief betrokken worden in de vormgeving van hun

omgeving. De vanzelfsprekende acceptatie van

bestaande instituties en hun effectiviteit neemt af.

Terwijl de traditionele band tussen burger en politiek

aan erosie onderhevig is, ontstaat er tegelijkertijd een

mondige en geïnformeerde burger, die zelf invloed

wil hebben. Traditionele kanalen werken niet meer,

maar nieuwe vormen en kanalen komen op. Via social

media worden informatie en meningen direct gedeeld

en verspreid. Het weefsel van de samenleving wordt

steeds complexer, waardoor een traditionele aanpak

vanuit een regulerende overheid niet langer zonder

meer werkt. Alleen samen met de maatschappelijke

spelers kan een overheid nog regie houden op ontwikke-

lingen in de samenleving.

Ook de maatschappelijke vraagstukken worden meer

complex doordat er zowel technische, bestuurlijke,

politieke, economische als sociale kanten aan zitten.

Vraagstukken moeten vanuit de verschillende invals-

hoeken worden benaderd. Antwoorden moeten worden

gevonden vanuit de samenleving, dus van buiten naar

binnen, en bij voorkeur in nauwe co-creatie en samen-

werking met betrokken partijen.Bedrijven en naar

verwachting ook particulieren, zullen - gestimuleerd

door de overheid - meer naar zich toe gaan trekken.

Nieuwe arrangementen zijn nodig in plaats van of

aanvullend op traditionele sturing, op subsidiestromen

en bestuurlijke afspraken met mede-overheden.

Tegelijkertijd is de omvang van de benodigde ombuigingen

zo groot dat dit onvermijdelijk pijn gaat doen. Het bestuur

wil geen kaalslag, maar werken aan een toekomstbesten-

dige stad. Eindhoven is het kloppend hart van Brainport

Eindhoven. De ontwikkelingskracht van Eindhoven en

de regio zijn juist in tijden van crisis essentieel voor een

economisch en sociaal gezonde toekomst. De gemeente

heeft een belangrijke rol te spelen in het versterken van

deze ontwikkeling. Het bestuur verwoordt dit in hun werk-

programma “Samen werkend aan morgen”2 als volgt:

Met Brainport 2020 staan we aan de vooravond van een

schaalsprong om Eindhoven definitief op de kaart te

zetten als stad, die nationaal en internationaal, er toe

doet met alle kansen van dien voor alle Eindhovenaren,

terwijl tegelijkertijd de financiële mogelijkheden om

hierop slagvaardig in te spelen nog nooit zo klein zijn

geweest. Deze spagaat is de kern van de opgave waar

we ons voor gesteld zien.

Ontwikkelen naar een toekomstbestendige stad in

een tijd van bezuiniging lijkt een paradoxale opgave.

Een opgave die betekent dat de makkelijke weg van de

“kaasschaaf” als bezuinigingsmethode is uitgesloten.

Echte keuzes zijn nodig. Het maken van keuzes is in

eerste instantie een verantwoordelijkheid van de politiek.

Met het coalitieakkoord en het werkprogramma laat de

politiek van Eindhoven zien dat zij bereid is keuzes te

maken. Dit vertaalt zich echter ook in een opgave voor de

gemeentelijke organisatie, zodat ook op ambtelijk niveau

keuzes gemaakt moeten worden.

Aan de directieraad de opdracht om de ambtelijke organisatie

om te vormen tot een kleinere en toekomstbestendige

organisatie. Dit werd Route 2014. Een route waarbij

bezuinigingen geen doel, maar vliegwiel zijn om versneld

op weg te gaan naar een vernieuwde gemeente van de

eenentwintigste eeuw.

1 Brainportdevelopment,Brainport 2020. Top economy, smart society,Eindhoven,10februari20112 GemeenteEindhoven,Samen werkend aan morgen. Werkprogramma: ambities, intensiveringen bezuinigingen 2011 - 2015, Eindhoven,december2010

2

3

2. HET RESULTAAT EEN SLANKE, SLAGVAARDIGE, FLEXIBELE EN WENDBARE NETWERKORGANISATIE

In een proces van slechts ruim drie maanden zijn duidelijke contouren van de nieuwe organisatie vastgelegd. De organisatie wordt kleiner. De krimp bedraagt 380 tot 400 fte. Het aantal sectoren en afdelingen wordt verkleind. Maar de echte resultaten zijn de concrete aanzetten tot vernieuwing.

3 GemeenteEindhoven,Route 2014. Naar een slanke, slagvaardige, flexibele en wendbare organisatie,Eindhoven,april20124 GemeenteEindhoven,Samen werkend aan morgen. Werkprogramma: ambities, intensiveringen bezuinigingen 2011 - 2015, Eindhoven,december2010

Met Route 20143 is een eerste grote stap gezet naar een

slanke, slagvaardige, flexibele en wendbare organisatie.

Een organisatie waarbij we zoveel mogelijk werken met

een kleine kern en een flexibele schil. Zodat de gemeente

Eindhoven krachtig en slagvaardig kan opereren en

mee kan bewegen met ontwikkelingen in de stad en

maatschappij. Een eerste belangrijke stap op weg naar

een hybride netwerkorganisatie waarin in wisselende

samenwerkingsverbanden wordt geopereerd en waarbij

de gemeente een belangrijke maar bescheiden rol speelt

als overheid. Eindhoven is versneld op koers naar een

hybride netwerkorganisatie.

Zowel voor het sociaal als het ruimtelijk domein zijn nieu-

we ambities geformuleerd en een visie op de toekomst.

In het sociale domein zal het traditionele welzijnsbeleid

transformeren naar nieuw sociaal beleid, waarbij de

vraag en de kracht van de burger (en zijn sociale om-

geving) het vertrekpunt is.

Door alle onderdelen heen is gekeken naar de mogelijk-

heden van anders werken. Deels gebaseerd op de principes

van Het Nieuwe Werken zijn praktische voorstellen gefor-

muleerd om te komen tot meer efficiency. Deze voorstellen

zijn direct geconcretiseerd in te besparen formatie.

Taken die beter aan anderen kunnen worden overgelaten

worden niet meer uitgevoerd. In sommige gevallen bete-

kent dat terugtrekken en overlaten aan de eindgebruiker

of aan de markt. In Eindhoven impliceert dat bijvoorbeeld

de privatisering van diverse sportfaciliteiten. In andere

gevallen wordt uitvoering bij derden ondergebracht,

waarbij de gemeente wel regie houdt. Bijvoorbeeld het

Centrum voor Jeugd en Gezin.

Er is niet alleen in formatie geschrapt. Er zijn ook voorstel-

len uitgewerkt om te voorzien in andere, meer hoogwaar-

dige functies, om de verschuiving naar samenwerking

binnen een netwerkomgeving te kunnen waarmaken.

Over de hele breedte leidt dit tot een kleinere organisatie

met minder uitvoering, maar met meer samenwerkend

en verbindend vermogen.

De ondersteuning wordt afgestemd op een kleinere,

slagvaardige organisatie. Er zijn normen geformuleerd

voor de groei en krimp van diverse staffuncties in relatie

tot de groei en krimp van de lijn.

De voorstellen hebben een breed draagvlak door het met

de organisatie doorlopen proces. De voorstellen bieden

naast een heldere visie op de toekomst per domein ook

uiterst concrete kaders voor de komende verandering:

Wat doen wij nog zelf, wat zetten wij op afstand en

wat laten wij geheel over aan de markt.

Met hoeveel eenheden (sectoren en afdelingen)

gaan wij onze taken uitvoeren.

Welke concrete verbeter- en verander-maatregelen

gaan wij doorvoeren gespecificeerd naar sector en

met opbrengst in formatie gespecificeerd

naar functiecategorie.

Wat zijn per maatregel consequenties voor kosten

of inkomsten.

Wat is de doorwerking van de maatregelen voor

de overhead.

Over de voorstellen heeft inmiddels besluit-vorming in

het college plaatsgevonden en er is opdracht gegeven

om de voorstellen per domein in een organisatie- en

formatieplan voor de nieuwe organisatie per 2014 uit te

werken. Hoewel dit nog een hele opgave voor de organi-

satie is, zijn de kaderstellende voorstellen zo concreet dat

het vervolg niet meer vrijblijvend is. De contouren voor

Eindhoven 2014 staan vast.

4

3. HET PROCESGEEN KAASSCHAAF, MAAR SLIMME HOGEDRUKPAN

In het najaar van 2010 leken crisis en bezuinigingen de toon te zetten in de discussie over de toekomst van de stad. Het gemeentebestuur riep de website www.bezuinigingen.eindhoven.nl in het leven. Meer dan 2.500 bezoeken door ruim 1.900 mensen, ruim 500 reacties met verschillende ideeën en bijna 250 reacties op ingebrachte ideeën. Dat was de opbrengst van deze site. Parallel hebben de eigen medewerkers van de gemeente ideeën aangedragen in de “Operatie broekriem”. Al deze ideeën hebben bijgedragen aan het college werkprogramma, “Samen werkend aan morgen.”5 Mede uit deze oogst werd duidelijk dat het niet alleen anders kon, maar ook anders moest, ongeacht bezuinigingen.

Ook vanuit de kabinetsopdracht Brainport 20205, resulterend in een visie en uitvoeringsprogramma Brainport 2020 , werd duidelijk dat Eindhoven niet reactief met de crisis moest omgaan en louter bezuinigen, maar proactief zich moet richten op een visie op overheid en maatschappij in de toekomst.

In de loop van 2011 ging de ambtelijke organisatie aan de

slag en werden de eerste voorzichtige resultaten bereikt.

Maar ook werd duidelijk dat de maatregelen in het tempo

dat werd gevolgd onvoldoende zouden zijn.

Er was versnelling nodig.

Een ander probleem was het gebrek aansamenhang. Elke

sector was voor en op zichzelf bezig. Er kwamen op zichzelf

goede initiatieven tot stand, maar het verband ontbrak.

Er was verbinding nodig.

Door het gebrek aan verbinding ontbrak het ook aan elkaar

onderling inspireren, uitdagen en scherp houden.

Er was versterking nodig.

De sectoren waren ten slotte nog sterk vanuit bezuiniging

gedreven bezig. Er werd wel afgebroken, maar onvol-

doende gebouwd richting iets nieuws.

Er was behoefte aan vormen.

Paulien Pistor had als gemeentesecretaris en algemeen

directeur met het stadsbestuur een duidelijke visie op

de richting.

Hoe de crisis te gebruiken om te versnellen en om

vervolgens niet te verzanden in platte bezuiniging,

maar te komen tot verbinding, versterking en vorming

richting een toekomstbestendige stad?

Met hulp van de adviseurs van Leeuwendaal en met

intensieve betrokkenheid van de hele directieraad

werd rond de kerstdagen van 2011 een strategie

ontwikkeld. Route 2014 was geboren. In het eerste

kwartaal van 2012, in slechts drie maanden tijd, zou

een grote sprong voorwaarts moeten worden gemaakt

om Eindhoven definitief op weg naar de nieuwe

gemeente van 2014 te duwen.

Het doel van Route 2014 was helder. Via verbinden,

versnellen, versterken en vormen enerzijds komen

tot sector overstijgende oplossingen voor een kleinere,

toekomstbestendige organisatie, die klaar is voor

de verschuivende rol van de gemeente binnen de

maatschappij. En dat alles op basis van keuzes,

geen kaasschaaf.

De route zelf was aanvankelijk minder helder. Een

kaart was niet beschikbaar. Directieleden en adviseurs

van Leeuwendaal gingen gezamenlijk aan de slag om

een weg te bereiden. Al in de eerste weken werden

ook de sector-hoofden en hun afdelingshoofden actief

ingezet. Op hun beurt zetten deze hun medewerkers

in. Door de sectoren samen te laten werken aan hun

eigen plannen konden ideeën en hun consequenties

uitgewerkt worden tot op concreet niveau en werden

de sectoren en afdelingen daar zelf eigenaar van. Een

dergelijke aanpak met inbreng op alle niveaus past in

de besturingsfilosofie van Eindhoven.

ROUTE 2014

VERBINDEN

VERSNELLEN

VERSTERKEN

VORMEN

5Brainportdevelopment,Brainport 2020. Top economy, smart society,Eindhoven,10februari2011

5

VERBINDEN EN VERSNELLENVANUIT EEN GEZAMENLIJKE KICK-OFF EN TEAMOPDRACHT

De start van een reis als deze moest worden gemarkeerd om van daaruit tempo te ontwikkelen. Het reisdoel moest worden verteld en de reizigers moesten worden voorbereid en van bagage voorzien. Directie, sectorhoofden en afdelingshoofden werden voor een kick-off bij elkaar gebracht in de passende omgeving van de TU Eindhoven.

Elke sector kreeg op de startbijeenkomst een team-

opdracht mee. Breng in kaart welke in- en externe

ontwikkelingen de komende jaren het aandachtsveld

van je sector zullen beïnvloeden.

Wat betekent dat kwalitatief en kwantitatief voor je

organisatie en bezetting, rekening houdend met

beperktere middelen?

Waar heb je bij deze opgaven de andere sectoren

nodig en waar kan je de andere sectoren helpen?

Wat ga je als sector bijdragen aan een toekomst-

bestendige kleinere organisatie?

De output moest het basismateriaal vormen om op een

aangekondigde tweedaagse met alle leidinggevenden de

plannen per sector organisatiebreed te verbinden.

De eerste reactie van enkele sectoren was dat zij al lang

met deze vragen bezig waren en het gevoel kregen dub-

bel werk te doen. Belangrijk was dat de directie duidelijk

was in de verwachting. Elke sector zou een bijdrage

moeten inbrengen voor de organisatiebrede tweedaagse.

Deze kans om zelf mee te vormen aan de toekomst van de

organisatie was niet vrijblijvend.

Alle sectoren gingen met eenzelfde opdracht en volgens

een door Leeuwendaal voorbereid eenduidig format aan

het werk. De tijd tot de tweedaagse was relatief kort. Dit

proces gaf richting en een gevoel van urgentie, wat tot

een rijke oogst aan voorstellen leidde.

VERSTERKEN EN VERSNELLEN IN HET STADION

Het PSV stadion was een passende ambiance om te komen tot verdere verbinding en versterking. Sommige sectoren hadden uitgewerkte en soms zelfs gedurfde ideeën voor de toekomst uitgewerkt, inclusief een substantiële bijdrage aan de krimp. Andere sectoren waren nog niet zo ver. Het onderling delen van de uitkomsten van de teamopdrachten had een stimulerende uitwerking. Leidinggevenden daagden elkaar uit om een stap verder te gaan. Inspirerende ideeën werden overgedragen.

Afwisselend werd plenair en in de teams gewerkt om

de plannen verder uit te diepen, te concretiseren en in

formatie en geld te kwantificeren. Daarbij werd gestimu-

leerd om elkaar op te zoeken. Zodat ook sector over-

stijgende plannen tot stand konden komen. Zo ontstond

verbinding en versterking van de plannen.

Daarnaast kregen de leidinggevenden uiteenlopende

workshops aangeboden gericht op het vervolg.

Hoe versterk je mobiliteit van

je medewerkers?

Wat zijn rechtspositionele haken en

ogen, maar ook mogelijkheden in een

complex verander-traject?

Hoe leid je een dergelijke verandering?

6

TEN SLOTTE VORMEN

Na de tweedaagse lagen de contouren van de verandervoorstellen er. Maar onvermijdelijk waren er losse einden, onduidelijkheden en verschillen in concretisering van de uiteenlopende plannen.

Een klein team van adviseurs van Leeuwendaal en strategisch

adviseurs van de gemeente zelf ging aan de slag om de

plannen te toetsen op consistentie, politiek-bestuurlijke

consequenties en financiële consequenties.

Daarbij werden de sectoren direct betrokken. Per sector

werden de voorgestelde maatregelen uit de tweedaagse

nader geanalyseerd. Sectoren kregen gerichte verdieping-

sopdrachten voorgelegd.

In de analyse werd onderscheid gemaakt tussen maatregelen

die binnen de bestaande kaders van het coalitieakkoord

zonder meer uit te voeren waren en maatregelen die

nadere bestuurlijke keuzes zouden vragen. Vervolgens werd

per maatregel geanalyseerd welke formatieve verschuivingen

de maatregel kwantitatief en kwalitatief zou betekenen

en werd dit vertaald naar budget. Deze analyse vond niet

plaats op functieniveau, maar op het niveau van een aantal

vooraf gedefinieerde functie-categorieën met elk een gemid-

delde bandbreedte van 4 à 5 functieschalen. Ook werd in

kaart gebracht wat de eventuele consequenties aan de

kostenkant waren, zoals kosten van uitbesteding, kosten

van automatisering, maar ook wegvallen van inkomsten.

Een lastig effect dat bij deze exercitie naar voren kwam is

het effect van overhead. Wanneer taken, waarvan gemeend

wordt dat deze niet meer bij de gemeente thuishoren,

worden geschrapt vallen kosten weg doordat de functies

die deze taken uitvoerden kunnen worden geschrapt. Daar

kunnen inkomsten tegenover staan die eveneens wegval-

len, zoals projectgelden of leges. In deze inkomsten zat

echter een deel overhead berekend die niet zo eenvoudig

te schrappen valt. Voor een deel is de overhead variabel en

kan relatief snel meegroeien en meekrimpen met de totale

organisatie. Denk daarbij aan de omvang van staven als

personeelszaken en financiën. Voor andere componenten

van de overhead ligt dat echter moeilijker. Zo blijven de

bestuurskosten min of meer gelijk. Als bij de beëindiging

van taken inkomsten wegvallen, betekent dit dat een deel

van de dekking van deze overhead wegvalt.Als resultaat

kon het management aan het bestuur een pakket concrete

maatregelen voorleggen en daarbij inzicht geven in het

onderscheid tussen maatregelen van organisatorische aard

die zonder meer te realiseren waren en maatregelen die

nadere bestuurlijke besluitvorming vereisen. De financiële

consequenties, inclusief de overheadproblematiek werden

inzichtelijk gemaakt. Daarbij werd ook zichtbaar wat de

organisatie zelf kan opbrengen door versterking van de

bedrijfsvoering en slimmer werken en waar verdere krimp

alleen nog na politieke keuzes mogelijk is.

Het college heeft inmiddels besluiten genomen naar

aanleiding van de voorstellen. De voorstellen die binnen

de bestaande kaders van het coalitieakkoord pasten zijn

zonder meer overgenomen. De voorstellen die nadere

politieke besluitvorming vroegen zijn direct aansluitend

meegenomen in de kadernota. Met wat modificaties

is een groot aantal van deze voorstellen via die route

ook overgenomen.

De sectoren staan nu voor de uitdaging om de voorgenomen

maatregelen te vertalen in concrete O&F plannen, deze

gefaseerd tussen nu en 2014 te implementeren en parallel

een grote mobiliteitsoperatie in gang te zetten. Immers,

niet alleen vervallen veel functies door de krimp, maar

ook worden andere vaardigheden en houding van de

medewerkers gevraagd, die straks in de netwerkorganisatie

Eindhoven zullen werken.

Eindhoven is met ondersteuning vanuit Leeuwendaal

vol energie de weg op gegaan naar een andere overheid.

Op naar 2014.

www.leeuwendaal.nl

Meer informatie?

Laurens Zwaan

070 41 42 700

lzw@leeuwendaal.nl