Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
i
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN Y OBJETIVO ........................................................................................ 1
SÍNTESIS ........................................................................................................................ 1
I. CONCEPTOS DE REFERENCIA ............................................................................... 3
II. ÁMBITOS DE EQUILIBRIO EN LA APLICACIÓN DE LA EIA ...................................... 7
III. BASES CONSTITUCIONALES Y ESTRUCTURA JURÍDICA DE
APLICACIÓN DE LA EIA EN HONDURAS ............................................................... 11
IV. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y ORGANIZACIONAL EN
HONDURAS PARA LA APLICACIÓN DE LA EIA ..................................................... 13
V. PROCEDIMIENTOS GENERALES Y CATEGORIZACIÓN DE
PROYECTOS SUJETOS A EIA EN HONDURAS ..................................................... 14
VI. EVIDENCIA CUANTITATIVA RELEVANTE SOBRE LA APLICACIÓN DE
LA EIA EN HONDURAS .......................................................................................... 23
VII. CONSULTA PÚBLICA ............................................................................................. 31
VIII. SEGUIMIENTO A CONDICIONANTES .................................................................... 33
IX. CONTEXTO REGULATORIO Y OTROS INSTRUMENTOS DE
POLÍTICA AMBIENTAL EN HONDURAS ................................................................. 34
X. COSTOS ................................................................................................................ 38
XI. PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES ................................................................ 39
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
1
INTRODUCCIÓN Y OBJETIVO
Este documento es resultado de una visita realizada
entre el 13 y el 17 de agosto de 2007 a la República
de Honduras, encabezada por Juan Carlos
Belausteguigoitia con la participación de los autores.
El objetivo es analizar el contexto institucional en el
que se desarrolla la Evaluación de Impacto
Ambiental en Honduras, así como los procedimientos
internos de este instrumento de política, y proponer
algunas medidas de reforma, en ambos planos, que
permitan alcanzar mayor eficiencia y equilibrio en su
aplicación. El propósito último es contribuir a que la
EIA – y el contexto institucional y de políticas en que
se inserta – tenga un desempeño ambiental eficaz y
de calidad, minimizar costos y remover obstáculos
innecesarios para la inversión y el desarrollo
económico.
SÍNTESIS
La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un
instrumento estratégico de política ambiental
complejo, costoso, y específico a cada proyecto de
desarrollo. Por un lado conjuga elementos
regulatorios con análisis de tipo técnico y con
procesos administrativos, en los que siempre hay un
margen más o menos amplio de discrecionalidad.
Por el otro, es un terreno fértil para la implantación de
sistemas burocráticos que pueden ser altamente
onerosos para las administraciones públicas y para
distintos actores y sectores económicos. Más aún, es
un espacio potencialmente conflictivo ya que ahí se
dirimen intereses encontrados tanto de naturaleza
pública como privada, lo que envuelve con
frecuencia a la EIA en atmósferas de controversia
política y litigio jurídico.
Sin embargo, también, la EIA es un instrumento muy
valioso de política ambiental, capaz de identificar y
satisfacer necesidades de regulación a la medida de
cada proyecto. Más aún, al culminar o expresarse en
una licencia para operar, se convierte por un lado en
requisito de legalidad para actividades económicas.
Sin embargo, si su aplicación no es eficiente puede
significar un cuello de botella importante que
entorpezca innecesariamente inversiones de gran
relevancia.
La eficiencia y el equilibrio deben buscarse en dos
espacios fundamentales. El primero es el contexto
legal - institucional en el cual se inserta la propia EIA
como componente de un sistema orgánico de
regulación. Aquí destacan equilibrios frente a otros
instrumentos de política (ordenamiento ecológico del
territorio, normas ambientales, áreas naturales
protegidas, etcétera), al igual que de cara a
prioridades sectoriales y regionales, y desde luego,
frente a los niveles o jurisdicciones de gobierno
existentes (gobierno central, municipios). El segundo
espacio es el interior del propio procedimiento de
licenciamiento ambiental, dentro de sus
componentes administrativos, legales y técnicos.
En Honduras, la EIA se encuentra subsumida dentro
de un complejo aparato de licenciamiento ambiental,
en el que se incluyen todo tipo de proyectos y
actividades en diferentes escalas (Categorías 1,2,3).
La EIA, siendo un instrumento muy específico
aplicable a proyectos verdaderamente significativos
por su escala e impactos ambientales potenciales,
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
2
carece de una identidad organizacional clara. Esto,
en un contexto de recursos institucionales y
humanos muy escasos, y de un desarrollo muy
limitado de otros instrumentos de política, significa
una sobrecarga administrativa difícilmente
justificable, que se traduce en costos elevados y en
cuellos de botella importantes para la materialización
de inversiones tanto públicas como privadas. Por
otra parte, la eficacia ambiental del instrumento no
puede ser asegurada, dada la imposibilidad de
vigilar, monitorear y dar seguimiento adecuado a un
volumen cuantioso creciente de proyectos y
actividades que requieren licenciamiento ambiental.
Influyen en ello además, condiciones no idóneas
para la descentralización a los municipios, de
procuración de justicia ambiental, y disuasivos
insuficientes (multas o procedimientos judiciales)
para evitar el incumplimiento.
En este escenario, se proponen reformas tanto en el
contexto institucional, como al interior de los
procedimientos de licenciamiento. En el contexto
institucional, destaca la necesidad de desarrollar un
marco normativo amplio y eficaz, que permita
equilibrar la aplicación del licenciamiento ambiental
en general y de la EIA en particular como
instrumentos de política, concentrando a la EIA sólo
en obras de infraestructura y en proyectos y
actividades que verdaderamente lo ameriten. El
desarrollo de un Ordenamiento Ecológico del
Territorio – como instrumento de segundo piso –
sería indispensable para dar certidumbre tanto a la
autoridad como a los promoventes de proyectos, y
asegurar eficacia ambiental y transparencia en la
aplicación de la EIA, a partir de una mayor
selectividad, de un marco regulatorio y de
información regional predefinidos, y de un
tratamiento adecuado de impactos acumulativos.
También es fundamental el fortalecimiento de las
capacidades municipales para permitir la
descentralización de procesos de licenciamiento
ambiental referidos a proyectos de pequeña escala,
repetitivos y de impactos predecibles de antemano.
En el plano institucional, entre otras sugerencias, se
destaca la conveniencia de crear una entidad
nacional de acreditación, que haga posible una
participación confiable de organismos privados y
universidades en tareas de verificación, certificación,
y monitoreo relacionadas con le EIA, el
licenciamiento ambiental en general, y la aplicación
de la normatividad.
Una vez creado un marco normativo adecuado,
podría proceder la descentralización, y
estandarizarse y hacerse expedito, sencillo, y
transparente el proceso de licenciamiento en todos
sus niveles. Incluso, en el caso de proyectos de
pequeña escala y de impactos predecibles
(Categoría 1), el licenciamiento podría ser sustituido
por la propia vigencia y aplicabilidad de las normas.
Al interior de los procesos de licenciamiento ejercidos
por el gobierno central, los proyectos de Categoría 2
podrían ser objeto de una autorización con base en
el propio marco normativo, para lograr también
transparencia, eficacia regulatoria y rapidez
administrativa. Sólo los proyectos Categroría 3
serían sujetos de una EIA en forma plena por parte
de una oficina especializada dentro de SERNA.
Para dar seguimiento a las autorizaciones de
proyectos Categoría 2, y a las licencias de EIA de
proyectos Categoría 3 se requeriría establecer dentro
de SERNA una unidad u oficina dedicada
exclusivamente a vigilancia y seguimiento, con
capacidades de imponer sanciones administrativas y
de hacer denuncias ante las autoridades judiciales.
Esta unidad actuaría a partir de criterios
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
3
estandarizados de evaluación del cumplimiento y de
atención a proyectos y actividades prioritarias.
Sería necesario también el diseño y operación de
sistemas de evaluación del desempeño y de calidad
en la aplicación de la EIA y de todo el proceso de
licenciamiento, así como la elaboración de guías y de
términos de referencia reglamentarios aplicables a
cada una de sus modalidades de EIA, incluyendo
plazos fijos y afirmativas fictas para la evaluación y
para la expedición de las decisiones que
correspondan. Parece fundamental igualmente, la
reglamentación de los procesos de consulta pública
de tal manera que se privilegien argumentos serios y
demostrables, se logre una discusión informada en
los medios de comunicación, y se minimice la
captura del procedimiento de EIA por parte de
grupos de interés. Sólo en los casos que lo amerite,
habría que exigir la contratación de seguros o fianzas
que cubran daños ambientales posibles y no
previstos.
En cualquier caso, es indispensable ganar
transparencia en el proceso a través de un sistema
de información accesible por Internet. Por último, es
factible lograr el autofinanciamiento del proceso de
licenciamiento ambiental y de EIA por medio del
cobro actualizado de derechos a los desarrolladores
de proyectos. El monto de tales derechos
correspondería proporcionalmente a las inversiones
involucradas, representaría un flujo de recursos
etiquetado en el presupuesto del Estado, y sería
suficiente para financiar las necesidades de personal
y equipo.
I. CONCEPTOS DE REFERENCIA
Alcance, contenido y significados de la EIA
Normalmente la EIA es un instrumento de regulación
que se aplica a proyectos de desarrollo,
infraestructuras y a ciertas actividades productivas,
que no pueden ser reguladas genéricamente a
través de normas o de otro tipo de instrumentos de
aplicación universal. La EIA es un instrumento
específico y a la medida de cada caso, y se enfoca
normalmente con una perspectiva regional o
territorial. Es eficaz para la regulación ambiental de
proyectos y actividades caracterizadas por su bajo
número y alta singularidad, magnitud considerable y
obvia importancia regional, sectorial o tecnológica.
La EIA se basa en la generación o recopilación de
información ambiental, que nutre procedimientos
analíticos capaces de determinar las consecuencias
que cada una de las etapas o componentes de un
proyecto en particular pueda tener sobre distintos
factores ambientales, como ecosistemas, especies,
paisajes, recursos hídricos, etc. en una región en
especial.1 Casi siempre, en su fase analítica, la
evaluación de impacto ambiental se hace por medio
de alguna modalidad de matriz de impactos. En ella
se entrecruzan como columnas y renglones cada
uno de los procesos o elementos ambientales
relevantes con los distintos componentes de cada
proyecto en sus etapas de construcción, operación y
abandono. En cada casilla de la matriz se identifican,
valoran o cuantifican los impactos correspondientes
con distinto nivel de sofisticación metodológica,
1 Morris Peter y Therivel Riki. 2001. Methods of
Environmental Impact Assessment, 2nd ed. Spon Press.
London
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
4
dependiendo de la importancia y magnitud de los
proyectos.2
Las metodologías señaladas dan lugar a un
documento analítico más o menos extenso que
adopta la forma de un manifiesto de impacto ambiental
construido conforme a guías metodológicas expedidas
por la autoridad. Este manifiesto es sometido a
consideración de las autoridades ambientales, quienes
lo analizan y deciden, con esa base, sobre la
pertinencia del proyecto y sobre la necesidad de
imponerle condiciones técnicas para evitar, reducir o
compensar daños al medio ambiente. El resultado
formal y legal de este procedimiento es la expedición,
por parte de la autoridad competente de un
documento oficial en el que se puede: a) licenciar o
autorizar al desarrollador del proyecto a emprenderlo
sin condiciones, b) licenciarlo o autorizarlo con una
serie de condiciones o de restricciones técnicas de
diseño, escala, emplazamiento y operación, y c) de
plano rechazarlo por considerarse que sus impactos
ambientales son inaceptables e inevitables.
Puede decirse que la EIA es un instrumento integrador
de información ambiental (y a veces social) en la toma
de decisiones económicas, que permite valorar en
forma sistemática los costos y beneficios
ambientales/sociales de los proyectos, los cuales no
son captados en las evaluaciones privadas de
costo/beneficio y que son normalmente las que guían
las decisiones de inversión. Por ello, la EIA es un
instrumento técnico-administrativo de regulación de
proyectos en un contexto regional. En términos
económicos, la EIA ofrece la posibilidad de identificar
problemas de externalidades y de resolverlos, al igual
que de proteger bienes públicos ambientales de
2 Canter, L.W. 1996. Environmental Impact Assessment,
2nd ed. Mc Graw-Hill, New York.
importancia, que se verían afectados si se deja a su
libre albedrío a inversionistas y desarrolladores que
pueden ser privados o de gobierno. En este sentido, la
EIA trata, en todo caso, de corregir una ostensible falla
de mercado por medio de información objetiva que
permite a la autoridad tomar decisiones regulatorias a
través de la autorización condicionada de los
proyectos (las condiciones son regulaciones), o de su
rechazo.
Siendo la EIA muy poderosa como instrumento de
regulación, y en última instancia, de decisión, es
preciso evitar asumirla de principio como obstáculo a
los proyectos de inversión. Este instrumento no debe
ser esgrimido o aplicado con una filosofía
inherentemente restrictiva que impida o lastre los
procesos de inversión y de desarrollo regional. Sus
mayores virtudes y ventajas podrán obtenerse cuando
se aplique de manera constructiva y con buena fe
técnica y regulatoria, con el afán de compatibilizar el
desarrollo económico y la sustentabilidad ambiental.
Adviértase que en la actualidad, la ciencia y la
tecnología tienen la capacidad de ofrecer soluciones
para una amplísima gama de problemas de impacto
ambiental. De lo contrario, los costos y distorsiones
económicas que pudiera acarrear serían mayores que
los beneficios ambientales logrados.
Por otro lado, y dada su relativa complejidad, es obvio
que la EIA significa costos de información y de
administración muy altos, dado que exige conocer a
fondo el proyecto y sus relaciones con los
ecosistemas y el medio ambiente, hacer inventarios de
flora y fauna, modelos de impacto y utilizar en
ocasiones metodologías más o menos sofisticadas de
evaluación. También requiere interactuar de manera
estrecha con los desarrolladores de los proyectos,
autoridades locales, comunidades y vecinos, e
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
5
inversionistas, con frecuencia en el marco de procesos
de consulta pública que llegan a politizarse y a
desenvolverse en una atmósfera de conflicto. Por ello,
es indispensable tener en mente que la EIA es un
instrumento relativamente costoso, por lo que, con
mayor razón, debe aplicarse con eficiencia.
Es común que el procedimiento de Evaluación de
Impacto Ambiental de un proyecto y las consultas
públicas formales e informales que conlleva, sean el
único o más activo espacio de participación social para
muchos actores involucrados. Tampoco es raro que
intereses comerciales o económicos traten de influir en
las decisiones. Por ello, la EIA requiere no sólo de
buenas capacidades analíticas y administrativas por
parte de la autoridad, sino también, de habilidades
políticas y de negociación, de mecanismos de
resolución de controversias y conflictos; e igualmente,
de un gran escrúpulo jurídico en la conducción de los
procedimientos. Téngase en cuenta que estos pueden
ser impugnados legalmente por parte de opositores a
los proyectos.
Es necesario advertir que la EIA puede implicar un alto
grado de discrecionalidad por parte de las autoridades
que evalúan los estudios de impacto ambiental, tanto
en el momento de decidir si se autoriza o no un
proyecto, como en el alcance de las condicionantes
impuestas. Las cosas se complican cuando el
procedimiento de EIA conlleva consultas públicas en
donde grupos o personas interesadas expresan sus
puntos de vista y plantean sus exigencias. Tengamos
en cuenta que frecuentemente la EIA funciona en los
hechos como una cámara de compensación de
intereses, en donde se ventilan y procesan las
pretensiones de los propietarios o desarrolladores de
los proyectos, los propósitos de un sector del Estado
que pugna por el crecimiento económico, la visión de
las autoridades ambientales del gobierno central, los
intereses de los gobiernos locales, los puntos de vista
de las comunidades potencialmente afectadas o
beneficiadas por los proyectos, e incluso, las
posiciones de organizaciones civiles que, en proyectos
significativos, tejen redes o coaliciones internacionales
de oposición. En estas condiciones se llega a requerir
de las autoridades un elevado nivel de destreza
política, aparte de solvencia técnica y credibilidad
pública. No cabe duda que en la EIA convergen en
tensión los intereses de la sociedad, de los
propietarios o desarrolladores de los proyectos y del
Estado.
Siendo así, en caso de conflicto, no es extraño que la
resolución final con respecto a proyectos
especialmente contenciosos se lleve más allá de la
administración pública, se ventile acremente en los
medios de comunicación, y se haga radicar en el
poder judicial a partir de amparos o demandas
interpuestas por grupos inconformes. Ahí cuentan,
además de las razones técnicas, la pericia de
litigantes y la existencia de tribunales competentes
que puedan resolver sobre bases adecuadas, y no
sólo a partir de hechos meramente procedimentales.
Como se ha señalado, la EIA se exige por lo general a
proyectos significativos, en donde los costos de
hacerla sean compensados por los beneficios de
aplicar este complejo instrumento de regulación.
Dependiendo del tamaño del proyecto, de la fragilidad
o importancia ecológica del sitio donde se ha de
desarrollar, y de la existencia o no de otros
instrumentos de regulación más específicos (como
normas o programas de desarrollo urbano), la EIA
puede adoptar distintas modalidades con grados
también distintos de sofisticación, alcance y exigencia
técnica. En un extremo estarían EIA´s regionales o
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
6
específicas, y en el otro, modalidades simples o
generales o incluso simples informes preventivos.
EIA, Desarrollo Económico y Competitividad
De acuerdo a lo que se ha planteado con anterioridad,
no extraña que sea una preocupación de numerosos
gobiernos y organizaciones empresariales el riesgo de
entorpecer el desarrollo económico a través de la
aplicación de la EIA y de otros instrumentos de
política. Esto se deriva de la evidente tensión que
frecuentemente existe entre diversos intereses y
bienes públicos, y entre ellos y derechos de propiedad
privada. Procesar la tensión, reducirla y eliminarla, e
incluso transformarla en sinergia es algo necesario
para hacer compatible el desarrollo económico y
niveles adecuados de protección ambiental, y también
para establecer lazos de reforzamiento mutuo entre
sustentabilidad y competitividad. La experiencia y la
evidencia estadística muestran con claridad que
conjugar tales objetivos es algo asequible. Es
ampliamente conocida la correlación observada entre
índices de sustentabilidad, fortaleza institucional y
niveles de protección del medio ambiente, con el
ingreso per cápita y la competitividad para muestras
muy significativas de países.3
Contexto regulatorio e institucional, y
equilibrios
La EIA, como instrumento de política ambiental, es
regularmente uno de los nodos de tensión más
conspicuos entre proyectos de inversión y la
conservación de ecosistemas y la calidad del medio
3 World Economic Forum. 2006. Environmental
Sustainability Index. Davos.
ambiente. Especialmente esta situación se presenta
en países no desarrollados, donde es incipiente el
proceso de maduración institucional, y en donde
subsisten grandes desequilibrios en las políticas
públicas y en la aplicación de instrumentos.
Encontrar los equilibrios necesarios entre las
prioridades reales de política ambiental ubicadas en
sectores y regiones específicos, y la aplicación
eficiente de los instrumentos disponibles es sin duda
un cauce obvio para desactivar tensiones y animar
sinergias entre medio ambiente, desarrollo
económico y competitividad. Hay dos espacios en los
que pueden establecerse tales equilibrios:
El primero es en el contexto institucional, de
prioridades sectoriales y regionales, y de
políticas públicas y aplicación de instrumentos,
en el cual se inserta la propia EIA como
componente de un sistema orgánico de
regulación y de política ambiental.
El segundo es al interior del propio
procedimiento de EIA, en sus procesos
administrativos, legales y técnicos.
Debe enfatizarse que soluciones eficientes a los
problemas que plantea la EIA sólo se derivan de
intervenciones y cambios simultáneos tanto en su
núcleo interior como en el contexto institucional, de
instrumentos y de políticas.
La eficiencia sería el objetivo último, planteada como
la maximización de beneficios netos, en donde
intervienen los propios beneficios de la aplicación de
instrumentos de política ambiental y sus costos, al
igual que los beneficios económicos y sociales y
costos de oportunidad. Postulamos que tal eficiencia
va a depender de ciertos equilibrios estratégicos que
deben identificarse y establecerse en el contexto
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
7
institucional y de políticas públicas, al menos cinco
ámbitos:
El vector de instrumentos disponibles y posibles
de política ambiental, en el cual se encuentra la
EIA, junto con el Ordenamiento Ecológico del
Territorio (OET), la normatividad o estándares,
las Áreas Naturales Protegidas (ANP), la
regulación directa a través de licencias y
permisos, los programas municipales de uso del
suelo, instrumentos contractuales, instrumentos
de concertación voluntaria, instrumentos
económicos, y los procedimientos y acciones
judiciales.
Estructura sectorial de la economía la jerarquía
de cada sector en la composición y crecimiento
del PIB, y en la magnitud y naturaleza de los
impactos ambientales asociadas a cada uno, de
acuerdo al tipo y escala de actividades.
Escenario regional – territorial documentado a
través de un ordenamiento ecológico del
territorio, en donde se explicite la definición de
regiones prioritarias por su vulnerabilidad o
fragilidad, importancia para la conservación de
la biodiversidad y del paisaje, y de otros valores
o bienes públicos.
Jurisdicciones y competencias entre el gobierno
central, regional o departamental y las
municipalidades o alcaldías.
Principios y objetivos de política ambiental.
II. ÁMBITOS DE EQUILIBRIO EN LA
APLICACIÓN DE LA EIA
Vector de instrumentos de regulación y
política ambiental
La política ambiental requiere formularse y aplicarse a
partir de instrumentos específicos, contemplados en
leyes, reglamentos, normas y disposiciones
administrativas relacionadas con diversos temas o
sectores. Lo esencial de cada uno de estos elementos
legales es que puedan definir, legitimar, fundar y
codificar distintos instrumentos de política, dándoles
soporte legal y funcionalidad. La EIA, junto con
muchos otros, es desde luego un instrumento de
política ambiental, frente a los cuales debe guardar
ciertos equilibrios esenciales para asegurar, tanto la
eficacia de las políticas, como su eficiencia y
racionalidad.
Es indispensable tener en mente al universo posible
de instrumentos de política, al menos en este caso, los
de tipo regulatorio (dejaremos de lado por ahora a los
instrumentos económicos, contractuales, y judiciales),
ya que gran parte de las soluciones a los problemas,
dilemas y desafíos que implica una aplicación eficiente
de la EIA, radica en sus equilibrios con respecto al
resto de los instrumentos. Debe destacarse en primer
lugar a los instrumentos estrictamente regulatorios,
que representan restricciones explícitas y
predeterminadas a los derechos de propiedad o
limitaciones que el Estado impone a la conducta de
individuos y empresas que actúan como
consumidores, usuarios, propietarios, productores,
constructores o inversionistas. Son obviamente
coercitivas u obligatorias y su incumplimiento conlleva
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
8
(al menos en teoría) una sanción por parte del Estado.
Las sanciones pueden ser económicas (multas o
reparación de daños) o incluso penales en forma de
prisión. Dentro de la etiqueta de instrumentos
regulatorios podemos identificar al menos tres
clasificaciones distintas:
Instrumentos de regulación territorial. Se trata de
disposiciones que regulan el uso o destino de
ciertas tierras, propiedades o terrenos y también
de zonas costeras y marinas. Se definen a
través de decretos o declaratorias de áreas
naturales protegidas (parques nacionales o
reservas de la biosfera), de ordenamiento
ecológico del territorio y los planes o programas
de desarrollo urbano.
Normas o estándares técnicos. También se
consideran como instrumentos regulatorios a
ciertas medidas técnicas generales plasmadas
en normas o estándares oficiales. Las normas o
estándares se imponen habitualmente sobre
cosas, actores, actividades y procesos que por
un lado son relativamente numerosos,
equivalentes y extendidos, y se refieren por lo
general a tecnologías o procedimientos que
deben observarse. El ejemplo más notable son
las normas de emisión de contaminantes para
vehículos y para industrias, así como de
descargas de aguas residuales y de manejo de
residuos. Sin embargo, debe advertirse que
pueden ser aplicados en muchos otros casos,
tanto en ámbitos territoriales como de
explotación de recursos naturales.
Instrumentos de regulación directa. Los
instrumentos de regulación directa incluyen todo
tipo de permisos, licencias y autorizaciones que
se otorgan de manera individual a empresas,
productores, propietarios o inversionistas. En
estos documentos oficiales se especifica el tipo
de actividad, su alcance, temporalidad,
condiciones técnicas y cantidades o volúmenes
a las cuales queda sujeta. Se trata de
regulaciones específicas, a la medida de cada
actor o actividad, y pueden aplicarse por
ejemplo, a la explotación de recursos naturales
como pesca, agua, madera o vida silvestre, a
descargas o emisiones de contaminantes a
través de permisos de descarga o licencias de
funcionamiento para industrias. Además de los
anteriores, uno de los instrumentos de
regulación directa más relevantes es la
Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos
o actividades.
Cada uno de estos instrumentos tiene capacidades
propias para afrontar determinados problemas y
perseguir ciertos objetivos. Es obvio que no todos se
pueden utilizar en cualquier tema, ámbito o
circunstancia. Su aplicación va a depender de su
generalidad o de qué tan específico es cada uno, del
número de actores implicados (empresas,
automóviles, campesinos, pescadores, etc.), del tipo
de productos y de actividades involucradas, de la
naturaleza biofísica de los sistemas ambientales de
que se trate (aguas, selvas, arrecifes, aire, etc), de las
posibilidades técnicas reales de exclusión de actores
no elegibles y de fiscalización, del costo de
administración y cumplimiento (costo de transacción),
y de condiciones políticas y socioeconómicas y de
cada región o sector de la economía. Algunos
instrumentos pueden ser aplicables a procesos
numerosos o a conductas generalizadas, esto es, su
cobertura es de amplio espectro. Otros instrumentos
tienen mayor especificidad y sólo pueden imponerse a
conductas o a proyectos claramente determinados en
el tiempo y el espacio. De hecho, algunas
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
9
circunstancias resulta eficiente y efectivo aplicar
condicionantes directas y de gran precisión, por
ejemplo, en el caso de proyectos complejos y/o de alto
riesgo, donde destaca el potencial de aplicación de la
EIA.
Estructura sectorial de la economía, impactos
e instrumentos
Para identificar los equilibrios necesarios para la EIA,
sería de gran utilidad construir un par de matrices; la
primera relacionando sectores económicos con
elementos, impactos y procesos relevantes de
deterioro ambiental en Honduras; y la segunda, entre
sectores económicos e instrumentos de política
ambiental en donde puedan también explicitarse
variables regionales y jurisdicciones. Este ejercicio es
indispensable para establecer equilibrios entre las
prioridades ambientales del país y la panoplia de
instrumentos de política disponibles a partir del
marco legal existente. Sin embargo, queda fuera de
los alcances de este documento.
EIA en un escenario regional – territorial:
ordenamiento ecológico del territorio
La EIA definitivamente tiene una aplicación regional –
territorial, en una escala fina a nivel de proyecto,
diríamos, es un instrumento de regulación de primer
piso. Desde luego, la eficiencia y transparencia en la
aplicación de la EIA va a depender de que a una
escala mayor (de segundo piso) existan referencias
generales de regulación que permitan:
Discriminar y seleccionar proyectos de manera
previa en etapas tempranas de valoración,
evitando conflictos y tareas analíticas y
administrativas innecesarias para proyectos que
de antemano resulten inaceptables.
Ofrecer información ambiental relevante sobre
activos ecológicos, condiciones de fragilidad y
vulnerabilidad, inventarios de flora y fauna,
valores escénicos y paisajísticos, suelos,
hidrología, población y asentamientos humanos,
información socioeconómica, prioridades
nacionales y sectoriales, y políticas regionales o
territoriales en materia de conservación,
restauración, aprovechamiento y desarrollo.
Identificar condicionantes para el desarrollo de
proyectos de manera eficiente y transparente,
que ofrezcan certidumbre a los desarrolladores
en la toma de decisiones, facilidad a las
autoridades para resolver de manera expedita,
visibilidad y transparencia para la sociedad y las
comunidades involucradas.
Proporcionar a las autoridades bases técnicas
de calidad, transparentes y del conocimiento
público para reducir la discrecionalidad en la
formulación de condicionantes, y para respaldar
y dar solvencia técnica y jurídica a su actuación.
Valorar impactos acumulativos de proyectos o
actividades en un contexto regional o territorial.
Tengamos en cuenta que la EIA incide sobre
actividades o proyectos en lo individual, sin
llegar a considerar las capacidades de carga de
los ecosistemas, del territorio o de sistemas
biofísicos importantes como cuencas
hidrológicas, costas y cuencas atmosféricas. Se
sabe que cada actividad o proyecto, en sí
mismo, puede no tener implicaciones
ambientales que impidan su aprobación o
licenciamiento, sin embargo, cuando su número
e incidencia sobre una determinada región se
incrementa más allá de ciertos límites, los
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
10
impactos agregados o acumulativos pueden
comprometer seriamente el equilibrio y la
integridad ecológica.
Evitar litigios jurídicos o plantear bases
documentadas para su solución.
Ofrecer un espacio de discusión pública basado
en información objetiva.
El Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET)
puede cumplir con las necesidades anteriores, como
instrumento marco o de segundo piso que le de
eficiencia y transparencia a la EIA. El OET se
concibe como un instrumento de regulación de uso
del suelo, o, en una versión más pragmática, un
proceso de planeación, o una matriz de contexto que
permita tomar decisiones más finas sobre el territorio.
En cualquier caso, el OET ayuda a orientar el
emplazamiento geográfico de inversiones en
infraestructura física y de actividades productivas en
general, incluyendo el uso de los recursos naturales.
Lo ideal sería contar con un OET primero, y después
tomar decisiones en materia de EIA. Se trataría de
un juego de instrumentos a distinta escala aunque
coherentes entre sí.
El OET se basa en la determinación del potencial del
territorio terrestre y marino, en función de un posible
uso agrícola, ganadero, industrial, pesquero, forestal,
urbano, de desarrollo turístico, para infraestructura o
para conservación. El uso potencial de referencia
consiste en determinar la capacidad de usar
unidades territoriales y sus ecosistemas sin riesgo de
degradación, y debe fundamentarse en un análisis
de los intereses públicos frente a los legítimos
derechos de propiedad, las necesidades de
desarrollo y la dinámica de los mercados relevantes.
Todo ello introduce la necesidad de definir unidades
territoriales o áreas de estudio desde una
perspectiva física, ecológica, hidrológica, económica
y política o jurisdiccional, y también, tener muy
presentes las modalidades y regímenes de
propiedad de la tierra en cada unidad territorial.
La base del OET debe ser una regionalización
ecológica a diferentes escalas del territorio nacional,
por ejemplo, con base en zonas ecológicas. A su
vez, estas grandes zonas pueden subdividirse en
provincias ecológicas, que por su parte se integran
por unidades territoriales geográficas bien definidas
en el ámbito terrestre y costero o marino. Con esta
base cartográfica el OET se estructura en función de
variables como clima, fisiografía, geomorfología,
hidrología, vegetación, edafología, grado de
conservación y valor de los ecosistemas naturales, y
propiedad de la tierra. Una vez identificadas las
características de la unidad territorial geográfica en
términos de las variables mencionadas, se procede
en ella a definir políticas de uso que pueden estar
orientadas al desarrollo o aprovechamiento, a la
conservación o incluso a la restauración. Tales
políticas, criterios o parámetros son capaces de
nutrir, ofrecer contexto y facilitar y hacer transparente
y expedita la aplicación de la EIA:
Marco jurídico y distribución de jurisdiccional
de competencias
El Estado requiere de bases jurídicas que le den
legitimidad, y que precisen sus objetivos y alcances,
pero también límites que protejan a los ciudadanos
de abusos o excesos gubernamentales. El punto de
partida o soporte fundamental de esas bases
jurídicas debe encontrarse en la Constitución. A partir
de ahí, las leyes reglamentarias pueden desarrollar
con detalle los instrumentos de política, junto con los
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
11
derechos y obligaciones de los actores relevantes
(consumidores, empresas, municipios, individuos,
etc.), y las responsabilidades de las entidades y
funcionarios gubernamentales, procedimientos
administrativos, sanciones, excepciones o
exenciones, y mecanismos de resolución de
controversias. Igualmente, en la Constitución y/o en
leyes reglamentarias es preciso definir una
distribución de competencias adecuada entre el
gobierno central y las municipalidades.
Principios de política pública y la EIA
Es indispensable, para una aplicación eficiente y
equilibrada de la EIA, y de cualquier otro instrumento
de política pública, que se expliciten una serie de
principios que legitimen iniciativas de reforma
institucional y de de diseño de procedimientos
regulatorios y administrativos. Entre los más
destacables, podrían identificarse los siguientes:
Bajos costos de transacción en la aplicación del
instrumento.
Eficacia en el logro de objetivos ambientales
expresos, y evaluación objetiva del desempeño.
Maximización de beneficios netos ambientales y
económicos.
Transparencia, participación social y rendición
de cuentas.
III. BASES CONSTITUCIONALES Y
ESTRUCTURA JURÍDICA DE
APLICACIÓN DE LA EIA EN
HONDURAS
Honduras cuenta con bases constitucionales que
pueden soportar legalmente a la EIA. La Constitución
de la Republica4, en su Artículo 340 declara… “de
utilidad y necesidad pública, la explotación técnica y
racional de los recursos naturales de la nación …” Si
bien no se trata de una disposición literal en cuanto a
las EIA, abre la puerta para establecer interés
jurídico y fundamento legal para las actuaciones del
Estado en la materia.
Sobre esta base constitucional, el proceso de
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en Honduras,
formalmente, se concibe a partir de la Declaración
Sobre Medio Ambiente y Desarrollo hecha durante la
Cumbre de Río de Janeiro de 1992. El compromiso
asumido por Honduras, al igual que por muchos
otros países consistió en incorporar a la EIA como
“…un instrumento nacional, respecto de cualquier
actividad propuesta que probablemente haya de
producir un impacto negativo considerable en el
medio ambiente y que este sujeta a la decisión de
una autoridad nacional competente.”5
La manifestación formal de voluntad fue expresada a
través de la aprobación en 1993 de la Ley General
4 Constitución de la República de Honduras, 1982.
Decreto No. 131 del 11 de enero de 1982
5 Principle 17, Annex I, Rio Declaration on Environment
and Development, United Nations Conference on
Environment and Development
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
12
del Ambiente6, que señala a la evaluación de
impacto ambiental como de carácter obligatorio (en
su Artículo 5) para proyectos, instalaciones
industriales o cualquier actividad publica o privada,
susceptible de contaminar o degradar el ambiente,
los recursos naturales o el patrimonio histórico
cultural de la nación. En esta misma ley se definen
los lineamientos generales para lo que sería la
aprobación del Sistema Nacional de Evaluación de
Impacto Ambiental (SINEIA).
El Reglamento del SINEIA contempla los
procedimientos de ingreso, trámite, participación
ciudadana, y emisión de una Licencia Ambiental. No
obstante este reglamento nació con algunas
ambigüedades que limitaron su aplicación eficiente.
Por ejemplo, no establecía en forma clara los tipos
de proyectos o actividades sujetos a una licencia
ambiental, por un lado. Por el otro, la ambigüedad
afectaba también a definiciones, términos y
clasificaciones económicas y técnicas. Éste,
pareciera ser un verdadero pecado original, que ha
llevado a que prácticamente cualquier proyecto o
actividad económica pretenda ser objeto, hoy en día,
del proceso de licenciamiento ambiental en
Honduras, desde un negocio de víveres hasta un
gran proyecto de infraestructura, lo que ha
desnaturalizando e introducido ineficiencias
considerables en la aplicación de políticas
ambientales.
Otras confusiones y ambigüedades quedaron
arraigadas en el reglamento del SINEIA en materia
de auditoría ambiental, en principio aplicable a las
empresas que ya estaban operando antes de la
vigencia de la Ley General del Ambiente, para lo cual
no existen normativas específicas.
6 Decreto Legislativo No. 104-93 del 26 de mayo de 1993
Posteriormente, se reformó el Artículo 78 de la Ley
General del Ambiente otorgándole facultades a la
Secretaria de Estado en los Despachos de Recursos
Naturales y Ambiente (SERNA), tipificándose que los
proyectos susceptibles de afectar al ambiente deben
ser regulados a través de una EIA, mientras que
otros identificados en un listado, deben acogerse a
una normativa específica. Cabe destacar, que esta
reforma legal permite al titular de SERNA adoptar
desde el marco de sus atribuciones las medidas
necesarias y oportunas para el manejo ambiental,
dando origen así a la Tabla de Categorización de
Proyectos, instrumento legal que es aprobada por
una Resolución Ministerial de la SERNA. (no del
Congreso Nacional o por Acuerdo Presidencial).
Otra reforma importante de mencionar es aquella
derivada de la Ley del Equilibrio Financiero y la
Protección Social7, y que se refleja en el Articulo 5 de
la Ley General del Ambiente. Aquí se establece un
cobro al interesado por el otorgamiento de la licencia
ambiental por parte de SERNA, según el monto de la
inversión realizada. Se define también un plazo de
dos años de vigencia de la licencia ambiental, con la
obligación de renovarla pasado dicho termino, y el
pago del 50% calculado conforme al monto de
inversión alcanzado o realizado al momento de la
renovación.
7 Decreto Legislativo No. 194-2002 de 15 de mayo de
2002
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
13
IV. ESTRUCTURA
ADMINISTRATIVA Y
ORGANIZACIONAL EN
HONDURAS PARA LA
APLICACIÓN DE LA EIA
La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente
(SERNA) cuenta para el desempeño de sus
funciones con una Secretaría General y dos
subsecretarías: la de Recursos Naturales y Energía,
y la de Ambiente. Como una dirección perteneciente
a ésta última se encuentra la Dirección de
Evaluación y Control Ambiental (DECA), órgano
encargado de coordinar el Sistema Nacional de
Impacto Ambiental (SINEIA)8 y a través del cual se
realiza la gestión de EIA.
No obstante en el proceso interno que sigue la
gestión de EIA intervienen más órganos de la misma
Secretaría directamente relacionados, a saber, la
Secretaría General y la Unidad de Servicios Legales
perteneciente a ella, así como el mismo Despacho
del Ministro. Cada uno de ellos con funciones
específicas dentro de este proceso:
Dirección de Evaluación y Control Ambiental
Emisión de Dictamen Técnico
Elaboración de términos de referencia de EIA
(cuando aplica)
Realiza visita de inspección al sitio (cuando
aplica)
8 Reglamento SINEIA, Art. 6
Consulta y recibe comentarios de los
miembros del SINEIA (cuando aplica)
Elabora solicitudes de información adicional
(cuando aplica)
Realiza la evaluación y aprobación del estudio
de impacto ambiental (cuando aplica)
Secretaría General
Recepción de solicitudes
Comunicación con el proponente durante el
proceso de EIA (recepción de comunicaciones
del proponente y notificaciones por parte de la
SERNA)
Revisión y firma de Resolución
Elaboración física de la Licencia Ambiental (o de
la Constancia de Registro según sea el caso)
Entrega Licencia Ambiental (o Autorización o
Constancia de registro según sea el caso)
Unidad de Servicios Legales
Elaboración de Dictamen Legal
Elaboración de Resolución
Elaboración de Contrato de Cumplimiento de
Medidas de Mitigación (cuando aplica)
Despacho del Ministro
Firma de la Resolución, y del Contrato de
Cumplimiento de Condicionantes (sólo en
proyectos Categoría 2 y 3)
La distribución del personal de la SERNA
involucrado en el proceso de licencias ambientales
es la siguiente:
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
14
Personal actualmente involucrado en el
proceso de licenciamiento9
Servicio al
Cliente DECA
Secretaría
General
Unidad de
Servicios Legales
1 Coordinador
5 Oficiales de
Servicio al
Cliente
1 encargado
del archivo
1 conserje
6 técnicos para
Licencias
Ambientales
5 técnicos para
control y
seguimiento
2 técnicos de
planificación
2 asesores
legales para
Licencias
Ambientales
3 asesores
legales para
energéticos
3 secretarias
3 asesores
legales para
Licencias
Ambientales
1 asesor legal
para energéticos
1 asesor legal
para demandas
1 asesor legal
asistente del
director de la
unidad
El total del personal contratado en las dependencias
involucradas en el proceso de emisión de licencias
ambientales10 corresponde a 20% del total en la
Gerencia Central11.
V. PROCEDIMIENTOS GENERALES
Y CATEGORIZACIÓN DE
PROYECTOS SUJETOS A EIA EN
HONDURAS
La EIA en Honduras está inmersa dentro del
proceso de licenciamiento ambiental que está
regido por el Reglamento del Sistema Nacional de
9 Elaboración SERNA. Anahel Figueroa Alvarado,
Director de la Unidad de Modernización.
10 Secretaría General, DECA y la Unidad de Servicios
Legales
11 Análisis de la Demanda de Servicios y Capacidad
Instalada de la Secretaría de Recursos Naturales y
Ambiente, SERNA, 2007.
Evaluación de Impacto Ambiental (SINEIA)12. En
este contexto, la licencia ambiental es un
instrumento de regulación que se deriva de la
aplicación de un procedimiento específico de EIA.
La expedición de licencias ambientales es facultad
de la Secretaría de Recursos Naturales
(SERNA)13, previo trámite a través de la Dirección
General de Evaluación y Control Ambiental
(DECA) de la misma Secretaría14. El
procedimiento contemplado en el Reglamento del
SINEIA se puede resumir de manera general en
los siguientes pasos 15 y en los diagramas
correspondientes.
1. Registro y solicitud de Licencia Ambiental por
parte del proponente del proyecto
2. Categorización de proyecto y elaboración de
términos de referencia por parte de la DECA
3. Elaboración del Estudio de Impacto Ambiental
por parte del proponente
4. Evaluación y elaboración de Dictamen
Técnico por parte de DECA
5. Resolución legal y firma de Contrato de
Cumplimiento de Medidas de Mitigación
6. Otorgamiento de Licencia Ambiental
12 Publicado en La Gaceta número 27.291 Tegucigalpa
Honduras, sábado 05 de marzo de 1994.
13 Reglamento SINEIA, Art 67
14 Reglamento SINEIA, Capitulo IV: Procedimiento
Operativo
15 Idem.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
15
Proceso de Autorización Ambiental para Proyectos Categoría I
Dire
cció
n L
eg
al
DE
CA
Se
cre
tarí
a G
en
era
lD
esp
ach
oP
rop
on
en
te
SalidaProcesoEntrada
Solicitud de licencia ambiental, con los
documentos requeridos.
Registro y traslado de Solicitud a un
Oficial de Atención al Público y
Elaboración de Auto de Admisión
Firmar Auto de Admisión
Trasladar expediente al Oficial de
Atención al PúblicoEntregar el expediente al Conserje
Entregar expediente a Coordinador
Célula I de DECA
Registrar el expediente y asignación a
un técnico
Revisar Informe Técnico
Firma del Dictamen por el DIrector
Entregar el expediente al Conserje
Trasladar expediente al Oficial de
Atención al Público
Elaborar y trasladar resolución.
Firma del expediente por Secretario
General
Elaborar y Entregar Oficio de
Pagos al Proponente
Entrega del Certificado
Efectuar Pago Pago
Elaborar Informe y Dictamen Técnico
Trasladar a Ventanilla, foliar y Registrar
en Libro
Firma del Expedienta por la Ministra
Trasladar al Despacho de la Ministra
Traslado a Ventanilla en Secretaría
General
Recepción de recibo; Elaboración de
Escrito, Auto de Admisión y Certificado
Recibir Licencia Ambiental Licencia Ambiental
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
16
Proceso de Autorización Ambiental para Proyectos Categoría II
Dire
cció
n L
eg
al
DE
CA
Se
cre
tarí
a G
en
era
lD
esp
ach
oP
rop
on
en
te
SalidaProcesoEntrada
Trasladar el expediente al Director Legal
Transcribir el dictamen legal y resolución
Entrega del Expediente a la Secretaria
de Recepción Dirección Legal
Distribuir expediente a un Asesor Legal
Trasladar el expediente al Director Legal
Entrega del Expediente a la Secretaria
de Recepción Dirección Legal
Recepción de recibo; Elaboración
Escrito, Auto de Admisión y CertificadoRevisar y trasladar resolución.
Entregar el expediente al Conserje
Revisar Informe Técnico
Trasladar a Ventanilla, foliar y Registrar
en Libro
Trasladar expediente al Oficial de
Atención al Público
Firma del expediente por Secretario
GeneralEntregar Licencia Ambiental
Trasladar al Despacho de la Ministra
Registrar el expediente y asignarlo a un
técnico
Traslado a Ventanilla en Secretaría
General
Elaborar Informe y Dictamen Técnico
Entregar el expediente al Conserje Elaborar y Entregar Oficio de
Pagos al Proponente
Firma de la Resolución por la Ministra
Firma del Dictamen por el DIrector
Trasladar expediente al Oficial de
Atención al Público
Firmar Auto de Admisión
Registro y traslado de Solicitud a un
Oficial de Atención al Público y
Elaboración de Auto de Admisión
Pago
Licencia Ambiental
Solicitud de autorización ambiental, con
los documentos requeridos.
Recibir Licencia Ambiental
Efectuar Pago
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
17
Proceso de Autorización Ambiental para Proyectos Categoría III
Dire
cció
n L
eg
al
DE
CA
Se
cre
tarí
a G
en
era
lD
esp
ach
oP
rop
on
en
te
SalidaProcesoEntrada
Firma del Dictamen por el DIrector
Firma del expediente por Secretario
General
Pago
Registro y traslado de Solicitud a un
Oficial de Atención al Público y
Elaboración de Auto de Admisión
Entrega del Expediente a la Secretaria
de Recepción Dirección Legal
Entregar expediente a Secretaría de
DECA
Trasladar expediente al Oficial de
Atención al Público
Revisar Informe Técnico
Entregar el expediente al Conserje
Elaborar Informe y Dictamen Técnico
Recibir Licencia Ambiental
Trasladar al Despacho de la Ministra
Entregar el expediente al Conserje
Elaborar y Entregar Oficio de
Pagos al Proponente
Trasladar a Ventanilla, foliar y Registrar
en Libro
Distribuir expediente a un Asesor Legal
Trasladar el expediente al Director Legal Trasladar el expediente al Director Legal
Registrar el expediente y asignar a un
técnico
Revisar y trasladar resolución.
Autorización del Expedienta por la
Ministra
Recepción de recibo; Elaboración
Escrito, Auto de Admisión y CertificadoFirmar Auto de Admisión
Solicitud de autorización ambiental, con
los documentos requeridos.
Licencia Ambiental
Traslado a Ventanilla en Secretaría
General
Entrega del Expediente a la Secretaria
de Recepción Dirección Legal
Trasladar expediente al Oficial de
Atención al PúblicoEntregar Licencia Ambiental
Efectuar Pago
Transcribir el dictamen legal y resolución
Elaborar convocatorias SINEIA
Firmar convocatorias SINEIA Enviar convocatorias SINEIA
Solicitar, tramitar y entregar Viáticos al
Técnico Asignado.
Ejecutar Gira de Inspección al
Campo
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
18
En el año de 2002, con la publicación de la Ley de
Simplificación Administrativa16, que contiene una
reforma al artículo 78 de la Ley General del
Ambiente17 se otorgó a la ahora SERNA facultad
para definir una lista taxativa de proyectos sujetos de
evaluación de impacto ambiental así como “potestad
para identificar aquellos proyectos con impactos
predecibles y circunscritos al ámbito local, cuyas
medidas de mitigación responden a un marco
normalizado para su correcta ejecución y que aún no
requiriendo una evaluación de impacto ambiental,
deben ser objeto de diagnóstico previo a la emisión
de su permiso ambiental ” además “ sujetará los
proyectos que aún necesitando el diagnóstico
referido, deben reportar sus actividades conforme al
procedimiento establecido por la Secretaría ”.
Hay tres cosas importantes que observar aquí. La
primera es que el texto legal hace referencia a un
marco normalizado a partir del cual se definen
medidas de mitigación (podemos interpretar esto
como un conjunto de normas ambientales) para
proyectos relativamente pequeños (de impactos
predecibles y circunscritos al ámbito local). Como
ese marco normalizado es muy limitado, la segunda
observación es que, al parecer, el procedimiento de
licenciamiento (constancia, autorización y licencia)
lleva la carga de prácticamente toda la regulación
ambiental, en un escenario netamente administrativo
con un alto margen de discrecionalidad. La tercera,
es que la EIA es el último eslabón dentro de un
complejo proceso de licenciamiento ambiental.
A partir de la reforma mencionada, se identifican tres
principales grupos de proyectos que son objeto de un
trato diferente. Estos se denominan (Categoría 1, 2 y
3) en orden ascendente conforme al nivel de su
16 Decreto Legislativo No. 255-2002, de fecha 10 de
agosto de 2002.
17 Ley de Simplificación Administrativa, Art. 15
impacto ambiental. Adicionalmente, se les atribuye el
apelativo de Categoría 4 a aquellos proyectos que
por sus fuertes implicaciones ambientales no podrían
ser ejecutados bajo ninguna circunstancia. A
continuación se presenta una descripción por
categoría18:
Categoría 1: Estos proyectos son los de más bajo
impacto ambiental, así como aquellos que forman
parte del programa nacional de desarrollo rural y que
mejoran el bienestar socio económico y ambiental de
la comunidad, respondiendo normalmente a
actividades que pueden realizarse sin incluir medidas
ambientales particulares. Básicamente deberán
enmarcarse dentro de la normativa general existente
y cumplir con las regulaciones pertinentes a los
procesos implícitos en su tipo de operación,
generalmente bajo una regulación municipal o de las
autoridades competentes en su materia. (Al parecer
la normativa general es muy limitada, ni tampoco se
hacen cargo de ello los gobiernos municipales, sino
que se mantienen dentro de las tareas de la DECA).
Para cumplir con la legislación ambiental, estos
proyectos deberán reportar sus actividades para ser
introducidos en un registro ambiental con el objeto
fundamental de conocer su ubicación y el giro de sus
operaciones, pudiendo ser en cualquier momento
objeto de control ambiental.
El resultado de su registro será una CONSTANCIA
DE REGISTRO AMBIENTAL, sin perjuicio que a
solicitud de la autoridad competente deba cumplir
con algunas medidas especiales.
Categoría 2: Proyectos de mediano impacto o con
algunos impactos mayores, pero totalmente
18 Documento Interno DECA–05-2002, Aspectos básicos
sobre las modificaciones a la Ley General del Ambiente
y Nuevo Proceso de Licenciamiento Ambiental.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
19
predecibles, que de conformidad a las características
propias de un tipo de proyectos pueden ser mitigados
o compensados a través de medidas estandarizadas,
siempre y cuando se localicen en áreas previamente
intervenidas o debidamente identificadas como
apropiadas para ese tipo de actividad. (No se conoce
la existencia de un catálogo de medidas
estandarizadas, que serían equivalentes a una
normatividad).
Estos proyectos deberán presentar en su solicitud de
autorización un diagnóstico ambiental cualitativo
(DAC), identificando claramente su ubicación y las
características de su entorno, con el objeto de
dictaminar sobre su autorización para el inicio de
operaciones, sin perjuicio a ser objeto de una
posterior evaluación, cuando así se estime
necesario.
Todo parece indicar que los proyectos de Categoría
2 son sujetos a una EIA atenuada (DAC), lo que
sería equivalente al reconocimiento de distintas
modalidades de EIA definidas de acuerdo a la
complejidad de los proyectos.
El resultado de su gestión será una AUTORIZACIÓN
AMBIENTAL acompañada de un contrato de
medidas de mitigación conteniendo regulaciones
estándares y posiblemente algunas medidas
particulares, según criterio de la autoridad
competente.
Categoría 3: Los proyectos identificados como
Categoría 3 son aquellos de mayor impacto y que
deberán ser objeto de una Evaluación de Impacto
Ambiental conforme a lo establecido en el
reglamento del SINEIA, siguiendo básicamente el
mismo proceso acostumbrado hasta la fecha.
En apego a la metodología vigente se desprenden
dos subcategorías, siendo éstas: Categoría 3– I:
aquellos que no requieren de un Estudio de EIA; y la
Categoría 3– II: que deberán presentar un Estudio de
EIA, todo lo anterior de conformidad con lo
establecido en el actual reglamento del Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
El resultado de esta gestión es el otorgamiento de la
LICENCIA AMBIENTAL, y el contrato de medidas de
mitigación correspondiente.
Categoría 4: Proyectos que no pueden ser
desarrollados en Honduras y que básicamente
deberán responder a las políticas nacionales de
desarrollo, ordenamiento jurídico y planificación
territorial existente.
Con el objeto de identificar la categoría a que
corresponde un proyecto en particular se ha
elaborado una tabla de doble entrada. Queda
establecido que la tabla referida proporciona
parámetros de referencia, pero no sustituye el buen
juicio técnico de los analistas ambientales, pudiendo
éstos definir bajo argumentos técnicos debidamente
soportados la recategorización de un proyecto
particular cuando por sus características propias
implique impactos mayores a los implícitos en su
categoría original.
Posteriormente, la SERNA emitió una lista taxativa
de proyectos19 sujetos a evaluación de impacto
ambiental en donde se enlistan los principales
proyectos con afectación ambiental agrupados por
sector económico. Estableciéndose para cada
actividad enlistada un criterio de clasificación que de
conformidad a un rango numérico o una
característica particular permiten ubicar un proyecto
en su Categoría correspondiente, para ingreso al
proceso de autorización.
19 Tabla de Categorización Ambiental 2003, del Acuerdo
Ministerial No. 635-2003.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
20
Para proporcionar una idea muy sintética de la
clasificación de proyectos que contempla dicha
lista taxativa, se ha elaborado un cuadro en el que
se identifican los mismos sectores económicos de
la lista taxativa y los principales criterios que se
utilizan para categorizar a los proyectos:
Categorización de proyectos sujetos a licenciamiento ambiental20
Sector Categoría 1 Categoría 2 Categoría 3
1. Industria Química Pequeña Mediana, Grande, Pinturas,
petroquímica, plásticos, metales y
sustancias peligrosas
2. Industria de
Alimentos
Pequeña Mediana Grande
3. Sector Agrícola Pequeño Mediano Grande
4. Sector Pecuario Pequeño Mediano Grande
5. Sector Forestal Disposición Transformación y
plantación comercial
Aserrío
6. Sector Energético Pequeño Mediano Grande
7. Hostelería, turismo
y recreación
Pequeño Mediano, Grande y
Zonas Costeras
Zonas costeras y ANP
8. Sector hospitalario Laboratorios,
Clínicas Pequeñas
Clinicas Medianas,
imagenología, Bancos
sangre
Hospitales y morgues
9. Sector
infraestructura
(incluye vivienda)
Pequeño Mediano Grande
10. Minas y Canteras Todas
11. Manufactureras Pequeña Mediana, Grande Cementeras, Automotriz y
Sustancias Peligrosas
12. Sector servicios Pequeño, Mediano Grande Manejo y transporte de sustancias
peligrosas
13. Gestión de
residuos
Pequeño Mediano Grande
14. Sector
Biodiversidad
Relacionado con CITES
II y III
Relacionado con CITES I
Cabe señalar que existen criterios definidos para las clasificaciones de Pequeño, Mediano y Grande de acuerdo al
tipo de proyecto particular, además de otros criterios que permiten variar la clasificación de un proyecto, como se
ilustra en la tabla siguiente:
20 Elaboración propia a partir de Tabla de Categorización Ambiental 2003, del Acuerdo Ministerial No. 635-2003.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
22
Criterios adicionales para categorización de proyectos21
Tipo de Proyecto Criterio Categoría
1 2 3 4
Todos los proyectos anteriores y otras actividades localizadas en zonas de alta sensibilidad ambiental:
Actividades afectando un área
protegida
por previa
identificación
incluidos en plan
de manejo
afines con plan
de manejo
no compatibles
plan de manejo
Actividades afectando un
acuífero, un humedal o una
zona insular
Ubicación Todos
Actividades afectando un sitio
arqueológico o paleontológico Ubicación Todos
Actividades afectando
ecosistemas de especies
amenazadas o en peligro de
extinción
Ubicación
Todos
Actividades afectando áreas
potencialmente bajo futura
protección
Ubicación
Todos
Actividades afectando directa o
indirectamente grupos étnicos,
desplazamiento masivo
involuntario, colonización de
nuevas tierras, valores
culturales y antropológicos de
una zona o del país.
Ubicación
Todos
Proyectos localizados en sitios
identificados como de zonas de
riesgo declarada por las
instituciones correspondientes.
x
21 Tabla de Categorización Ambiental 2003, del Acuerdo Ministerial No. 635-2003.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
23
Sobresale en esta tabla la intención de darle una
dimensión regional a la EIA, lo que revela una
intencionalidad de Ordenamiento Ecológico del
Territorio, aunque no la desarrolla explícitamente.
Es conveniente resaltar que bajo los criterios
anteriormente expuestos en la lista taxativa,
prácticamente todas las construcciones civiles
nuevas (o ampliaciones) que se realicen, así como
actividades de explotación, son sujetas del proceso
de EIA, quedando exceptuadas algunas obras
pequeñas como casas unifamiliares y algunos otros
usos. También llama la atención el hecho de que no
se encuentre de manera explícita en este listado la
actividad de pesca comercial.
Para regular aquellas actividades potencialmente
contaminantes incluidas en la lista taxativa y que
comenzaron operaciones antes de la entrada en
vigor del Reglamento del SINEIA, y con fundamento
en los artículos 79 y 81 del Reglamento del SINEIA,
la DECA estableció22 que todos aquellos proyectos
que estuvieran en el supuesto anterior deberían
sujetarse a un procedimiento de Auditoría Ambiental,
el cual concluye también en el otorgamiento de una
Licencia Ambiental. Todo esto confunde un poco la
naturaleza y el carácter distintivo de la EIA frente a la
auditoría ambiental.
Desde la reforma del año 2002 hasta la fecha, las
licencias ambientales se expiden con una validez de
dos años, al término de la cual deben ser renovadas
sin importar el estado del proyecto, es decir, si no ha
iniciado obra, si se encuentra en obra o si se
encuentra en operación23.
22 Entrevista con el Ing. XXXXX, Subdirector de la DECA.
23 Entrevista con el Ing. Darío XXX, Director de la DECA.
VI. EVIDENCIA CUANTITATIVA
RELEVANTE SOBRE LA
APLICACIÓN DE LA EIA EN
HONDURAS
El comportamiento histórico de las solicitudes de
emisión de licencia ambiental en Honduras se refleja
en el siguiente cuadro:
Solicitudes de Emisión de Licencias Ambientales24
Año Licencias
solicitadas
Variación con respecto
al año anterior
2002 349
2003 548 57%
2004 616 12%
2005 742 20%
2006 863 16%
De acuerdo a datos proporcionados por personal
de la DECA25, la presente administración recibió
una mora de 800 solicitudes de licencias
ambientales, misma que se ha logrado reducir a
aproximadamente 500 (mejora de 38%).
Cabe mencionar que esta Secretaría de Estado
tiene responsabilidades adicionales a la emisión
de licencias ambientales para el desarrollo de
proyectos, instalaciones industriales o cualquier
otra actividad pública o privada susceptible de
contaminar o degradar el ambiente. En efecto,
también debe atender solicitudes de permisos
para estudios de factibilidad de proyectos de
generación de energía, y de aprovechamiento del
24 Análisis de la Demanda de Servicios y Capacidad
Instalada de la Secretaría de Recursos Naturales y
Ambiente, SERNA, 2007.
25 Elaboración SERNA. Anahel Figueroa Alvarado,
Director de la Unidad de Modernización.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
24
recurso hídrico nacional, así como dar respuesta y
seguimiento a denuncias ambientales de la
población en general. Más todavía, dentro de su
ámbito de responsabilidad también se encuentran
las auditorias ambientales a los proyectos que
iniciaron operaciones antes de que la Ley General
del Ambiente entrara en vigencia.
A continuación se presentan algunos datos sobre
la capacidad de respuesta que ha tenido esta
administración en los diferentes servicios que
proporciona:
Atención de solicitudes de servicios en la SERNA26
Tipo de Solicitud
2005 2006 2007a
Solicitudes
Presentadas
Solicitudes
Resueltas Eficacia
Solicitudes
Presentadas
Solicitudes
Resueltas Eficacia
Solicitudes
Presentadas
Solicitudes
Resueltas Eficacia
Licencias Ambientales 561 350 62% 863 699 81% 434 393 91%
Denuncias
Ambientales 69 18 26% 89 25 28% 36 4 11%
Permisos de Estudios
de Factibilidad de
Generación de
Electricidad 65 60 92% 66 59 89% 9 4 44%
Auditorias
Ambientales 179 73 41% 50 93 186% 6 29 483%
Aprovechamiento de
Aguas Nacionales 22 31 141% 28 34 121% 22 8 36%
Reclamos
Administrativos 8 6 75% 21 26 124% 2 2 100%
Total 921 538 58% 1145 946 83% 523 441 84%
a Los datos de 2007 corresponden al primer semestre del año.
26 Idem.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
25
Es claro que el licenciamiento, donde se encuentra
subsumida la aplicación de EIA, ocupa la mayor
capacidad funcional de la Secretaría. Además,
conviene hacer notar que las solicitudes de
licenciamiento van en aumento relativamente al total
de tareas que debe procesar la SERNA.
Asimismo, es preciso resaltar que tanto las licencias
ambientales como la atención de denuncias y las
auditorías ambientales deben ser atendidas por la
DECA, de tal suerte que esta Dirección recibe una
carga de trabajo que ha representado entre el 80% y
el 90% de la demanda que recibe la SERNA en
general.
Es de interés dimensionar las tareas de
licenciamiento ambiental a partir de los montos de
inversión involucrados en los proyectos. Atendiendo
a los montos de inversión, se tiene que para el
mismo periodo de la administración, el proceso de
licenciamiento ha seguido el siguiente
comportamiento:
Atención de solicitudes de licenciamiento en monto de inversión27
Tipo de Solicitud
2005 2006 2007a
Solicitudes
Presentadas
(Millones de
Lempiras)
Solicitudes
Resueltas
(Millones de
Lempiras)
Eficacia
Solicitudes
Presentadas
(Millones de
Lempiras)
Solicitudes
Resueltas
(Millones de
Lempiras)
Eficacia
Solicitudes
Presentadas
(Millones de
Lempiras)
Solicitudes
Resueltas
(Millones de
Lempiras)
Eficacia
Licencias
Ambientales 9,803 6,116 62% 15,000 12,214 81% 19,534 8,274 42%
a Los datos de 2007 corresponden al primer semestre del año.
27 Idem.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
28
Como se puede apreciar, entre los años 2005 y
2006 hay un aumento muy considerable en los
montos de inversión resueltos. No así para el
primer semestre de 2007 donde se tiene resuelto
el 91% de las solicitudes presentadas pero apenas
el 42% del monto de inversión, lo que indica que
los proyectos más relevantes en términos
económicos sufren un rezago considerable.
Atendiendo a la categorización existente en el
procedimiento de EIA resulta interesante observar
que apenas el 8% de la demanda atendida por la
presente administración corresponde a los
proyectos Categoría 3, es decir, a aquellos sujetos
una evaluación de impacto ambiental en forma,
que implica visitas de campo multidisciplinarias y
análisis técnicos exhaustivos, indispensables para
definir resoluciones sobre la expedición de la
licencia ambiental del proyecto.
Ingreso por Tipo de Categoría 2005 – 200728
28 Análisis de la Demanda de Servicios y Capacidad Instalada de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, SERNA,
2007.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
29
El 65% de las solicitudes ingresadas son
Categoría 2. Esta categoría, como hemos
señalado, no exige evaluación de impacto
ambiental (EIA), pero sí requiere de un diagnostico
ambiental cualitativo (DAC) que permita
determinar los posibles impactos ambientales y
sus medidas de mitigación. El 27% de las
solicitudes de licencias ambientales corresponden
a la Categoría 1, las que si bien no exigen
estudios exhaustivos sí se deben analizar y
procesar, e implican la utilización de un importante
volumen de recursos humanos, técnicos y
administrativos.
De acuerdo a los procedimientos internos de
DECA29 los tiempos de respuesta deberían ser:
29 Documento Interno DECA–05-2002, Aspectos básicos
sobre las modificaciones a la Ley General del Ambiente
y Nuevo Proceso de Licenciamiento Ambiental.
Tipo de trámite Tiempo de respuesta
Categoría 1 2 a 3 semanas
Categoría 2 5 a 6 semanas
Categoría 3
Sin tiempo determinado (30 días
calendario para resolver el estudio de
impacto ambiental elaborado por el
promovente de acuerdo al
Reglamento del SINEIA)
Es muy importante clasificar la demanda de
licencias ambientales por su origen geográfico, lo
cual corresponde bastante bien con la distribución
relativa regional de la actividad económica en
Honduras.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
30
Solicitudes de Licencia Ambiental por
Departamento 2005 – 200730
Cabe destacar que la demanda por el
licenciamiento ambiental está correlacionada con
el PIB, por lo que es de esperarse una expansión
significativa ante tasas de crecimiento del PIB
superiores al 5% anual.
30 Análisis de la Demanda de Servicios y Capacidad
Instalada de la Secretaría de Recursos Naturales y
Ambiente, SERNA, 2007.
Comparación entre el PIB y el No. de Proyectos en EIA, en Honduras
0
1,000,000
2,000,000
3,000,000
4,000,000
5,000,000
6,000,000
7,000,000
8,000,000
9,000,000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Año
PIB
(m
iles U
SD
)
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
No
. d
e p
roye
cto
s
PIB (miles USD*) Solicitudes Ingresadas
Comparación entre el PIB y el No. de Proyectos en EIA, en Honduras
0
1,000,000
2,000,000
3,000,000
4,000,000
5,000,000
6,000,000
7,000,000
8,000,000
9,000,000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Año
PIB
(m
iles U
SD
)
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
No
. d
e p
roye
cto
s
PIB (miles USD*) Solicitudes Ingresadas
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
31
En el periodo de 2005 a marzo 2007, la mayor
cantidad de licencias ambientales han sido
solicitadas desde el departamento de Cortés (28%),
seguido de Francisco Morazán (14%), Atlántida
(9%), Yoro (8%) y Olancho (6%). También conviene
hacer notar que Islas de las Bahía es el
departamento que mayor volumen de estudios
Categoría 3 tiene solicitadas después de Cortés,
Francisco Morazán y Atlántida. Claramente, aquí
pueden identificarse prioridades de atención regional.
VII. CONSULTA PÚBLICA
El derecho a la consulta pública referida a proyectos
sometidos a EIA se encuentra previsto en el
reglamento del SINEIA, que en el Artículo 61 dispone
que el proponente deberá colocar una copia del
documento final de la EIA en los lugares establecidos
en los Términos de Referencia. Estas copias podrán
ser consultadas por organizaciones interesadas y el
público en general. Asimismo el Artículo 60 se
establece que cuando no esté especificado en los
Términos de Referencia y a solicitud del público,
ONGs, o de la ahora SERNA, el proponente deberá
presentar los resultados de la EIA en cabildos
abiertos, foros públicos, y a través de todos aquellos
medios que le permitan llevar acabo una discusión e
intercambio de ideas. Sin embargo no se define
mayormente el procedimiento de consulta.
Hay un paso clave contemplado en el procedimiento
de EIA para permitir la participación ciudadana en el
proceso, y que corresponde a la obligación por parte
del proponente de un proyecto a publicar un aviso de
inicio de EIA. Esta disposición es aplicable para
todas las categorías en que se clasifican los
proyectos. El texto del Reglamento del SINEIA obliga
a notificar la iniciación de EIA por una sola vez, en un
octavo de página, a través de un periodo editado en
Tegucigalpa y otro en San Pedro Sula, y por una
emisora de difusión a nivel nacional y otra de
cobertura local en el lugar o departamento en las
horas de mayor audiencia, por lo menos tres veces
en el día, en espacios radiales de un minuto31, esto
es una vez realizada la solicitud y una segunda vez,
notificando la conclusión del estudio de EIA
(aplicable a los proyectos de Categoría 3) en los
mismos términos32.
La práctica real difiere un poco de lo establecido en
reglamento pero conserva el espíritu de participación
ciudadana en el proceso de EIA. La SERNA sólo
exige la publicación en un diario de amplia
circulación nacional por una sola vez para todas las
categorías de proyectos en el proceso de EIA y en el
caso de los proyectos Categoría 3, se exige hacia el
final del proceso la publicación de Contrato de
Cumplimiento de Medidas de Mitigación en los
mismos términos33.
Cuando existe interés por parte de alguna persona, o
grupo de personas en conocer y participar en el
proceso de EIA se debe presentar una solicitud a
través de “Participación Ciudadana” o de
“Transparencia”. Por otro lado, cuando la DECA
juzga que un proyecto por sus características y/o
trascendencia ameriten una amplia consulta y
participación puede extender invitación a organismos
gubernamentales o no gubernamentales a participar
en el proceso34.
31 Reglamento SINEIA, Art .35
32 Reglamento SINEIA, Art. 60
33 Entrevista con el Abogado Edwin Natanael Sánchez,
Director Legal, SERNA.
34 Idem.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
33
En todo caso cuando se abre a la participación
ciudadana un proceso de EIA se organizan talleres
abiertos donde participan como expositores
principales personal de DECA y representantes del
proponente y se abre el diálogo a los interesados.
Estos talleres son coordinados por la DECA y los
resultados o conclusiones pueden influir en la
evaluación del proyecto35
Sin embargo el modelo de consulta pública es poco
utilizado en el país. Aún cuando todos los proyectos
en evaluación son publicados, es sumamente baja la
cantidad de expedientes que siguen un proceso de
consulta pública36.
VIII. SEGUIMIENTO A
CONDICIONANTES
Como resultado del procedimiento de EIA, y como
paso previo al otorgamiento de la Licencia Ambiental,
la DECA emite una serie de recomendaciones o
medidas de mitigación, prevención y/o
compensación a través del Dictamen Técnico. La
Secretaría da un carácter obligatorio al cumplimiento
de estas medidas a través de dos instrumentos,
según la categoría del proyecto:
Para el caso de los proyectos Categoría 1, las
condicionantes se incluyen como parte de la
resolución que emite la Dirección Legal de la
SERNA.
Para los proyectos Categoría 2 y 3, las
condicionantes se incluyen en el denominado
Contrato de Cumplimiento de Medidas de
Mitigación el cual es signado por la SERNA,
35 Idem.
36 Idem.
representada por el ministro y el proponente del
proyecto, a través de su apoderado legal.
En términos de obligatoriedad, ambos instrumentos
ejercen el mismo poder coercitivo37.
Con la intención de controlar y dar seguimiento
ambiental a los proyectos autorizados, dentro de las
cláusulas del contrato o bien como una
condicionante de la resolución, es una práctica
usual38 requerir al proponente del proyecto la entrega
de un informe de cumplimiento de medidas de
mitigación, llamado comúnmente Informe de
Cumplimiento de Contrato (ICC). Por lo general éste
informe debe ser presentado con una frecuencia de
seis meses.
La DECA cuenta con un área de control y
seguimiento de proyectos. Esta área es la encargada
de velar por el cumplimiento de las medidas de
mitigación de los proyectos. Normalmente el
seguimiento se hace a través de tres vías:
1. Los ICC recibidos se evalúan y agregan al
expediente. Si se juzga necesario se hace una
visita de verificación en campo, comúnmente
llamada visita de control y seguimiento, o se
puede solicitar información adicional o notificar si
se encuentran deficiencias en la información
para que sean subsanadas.
2. Cuando el proponente solicita una renovación
de licencia, ésta se tramita internamente a
través de la DECA.. Como parte del
procedimiento de renovación se hace una visita
de control y seguimiento para juzgar si es
procedente
37 Entrevista con el Abogado Edwin Natanael Sánchez,
Director Legal, SERNA.
38 Entrevista con el Ing. Gino Brizio, Subdirector de la
DECA, SERNA.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
34
3. En el caso de denuncias ambientales sobre
algún proyecto, es obligación de la DECA
realizar una visita de inspección y seguimiento.
Al término de alguna etapa importante del proyecto
como puede ser la finalización de obras de
construcción o la misma solicitud de renovación, el
área de control y seguimiento revisa el expediente y
emite un nuevo dictamen técnico donde se dan por
cumplidas las condicionantes que hayan sido
acreditadas, se incluyen aquellas que no lo fueron, y
se pueden incluir algunas nuevas que juzgue
conveniente el personal técnico del área. Con este
dictamen la Dirección Legal hace un nuevo CCMM o
una nueva resolución en la que se incluyen las
condicionantes que deben ser observadas. Con la
firma del nuevo contrato se rescinde el anterior39.
El área de control y seguimiento de la DECA cuenta
sólo con seis personas40 para desarrollar todas sus
tareas por lo que en la práctica se ve completamente
rebasada por el volumen de expedientes que
demandan atención. Por ello, en la realidad las
tareas de control y seguimiento se ven limitadas a la
inspección que se hace en la renovación de licencias
y a la atención de denuncias ciudadanas en materia
ambiental; es decir difícilmente un proyecto recibe
mayor atención que la obligada cada dos años
durante el proceso de renovación de licencias.
Por otro lado, a decir de algunos proponentes
entrevistados tanto públicos41 como privados42, en el
proceso de seguimiento ambiental de los proyectos
existe fuerte discrecionalidad para determinar si hubo
cumplimiento adecuado de las condicionantes. Al
39 Idem.
40 Idem.
41 Entrevista con personal de la Unidad de Gestión
Ambiental de la SOPTRAVI.
42 Entrevista con representantes de la Asociación
Nacional de Industriales de Honduras.
parecer esto deriva de no contarse con criterios
estandarizados de evaluación, por lo que entra en
juego la valoración personal del técnico que lleve a
cabo la diligencia que se torna subjetiva
dependiendo de la experiencia, formación profesional
y conocimientos particulares que del técnico
responsable.
La ausencia de criterios estandarizados de
evaluación del cumplimiento y de prioridad, hace con
frecuencia que proyectos o actividades que podrían
clasificarse de bajo impacto, como un restaurante o
centro comercial en zonas urbanas, sufran serios
problemas para renovar sus licencias ambientales.
Por su parte, proyectos que ameritan un mayor
seguimiento por la significancia de sus impactos
pueden estar desatendidos por largos periodos. Bajo
estas consideraciones resulta cuestionable la
eficacia del sistema de seguimiento ambiental. Debe
recordarse que el seguimiento y control de los
proyectos es la clave del éxito de la EIA, pues es a
través de ello que se puede comprobar la eficacia de
las medidas de mitigación solicitadas, evaluar el
desempeño ambiental de los proyectos sometidos al
procedimiento, y retroalimentar el sistema de
evaluación con la experiencia de campo.
IX. CONTEXTO REGULATORIO Y
OTROS INSTRUMENTOS DE
POLÍTICA AMBIENTAL EN
HONDURAS
Como se ha señalad, el principal instrumento
regulatorio enfocado al desarrollo sostenible en
Honduras lo constituyen el licenciamiento
ambiental y la EIA, cuyo procedimiento se
encuentra regulado por el Reglamento del Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. Sin
embargo existen otros instrumentos de política,
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
35
frente a los cuales el licenciamiento ambiental y la
propia EIA deben guardar equilibrios
fundamentales. En Honduras los instrumentos
disponibles presentan distintos niveles de
desarrollo.
Áreas Naturales Protegidas43
Tal vez el instrumento de política ambiental que ha
observado el mayor nivel de desarrollo en
Honduras son las Áreas Naturales Protegidas.
Existen 107 áreas protegidas, de las cuales solo
57 tienen base legal y son las que de jure
componen el actual sistema de áreas protegidas
del país. El resto de las áreas (50) están
amparadas en el Acuerdo Presidencial 1118-92.
De acuerdo a las características de cada área
protegida, éstas se han agrupado en nueve (9)
categorías de manejo, listadas en el siguiente
cuadro.
CATEGORIAS DE MANEJO
No. CATEGORIAS DE
MANEJO
No. DE AREAS
PROTEGIDAS
1 Parque Nacional 18
2 Reserva Biologica 30
3 Reserva Marina 10
4 Refugio de Vida Silvestre 27
5 Monumento Natural 12
6 Monumento Cultural 2
7 Reserva Antropologica 3
8 Area de Uso Múltiple 2
9 Reserva de Biosfera 1
T O T A L 107
En conjunto, y de acuerdo a datos preliminares, las
áreas protegidas (legales y propuestas) cubren una
43 De acuerdo información de la Administración Forestal
del Estado, Corporación Hondureña de Desarrollo
Forestal, AFE-COHDEFOR. www.cohdefor.hn
superficie alrededor de 27,000 kilómetros cuadrados
lo que representa aproximadamente el 24% del
territorio nacional. Sin embargo la superficie de las
áreas protegidas con base legal alcanza
aproximadamente 19,000 kilómetros cuadrados
representando el 17% del territorio nacional. En
cualquier caso, este porcentaje es de una magnitud
considerable, relativamente a otros países. Es
necesario aclarar que los datos sobre la superficie de
las áreas protegidas no son muy exactos y se está
en proceso de precisar esta información a través del
proceso de racionalización del SINAPH.
Programa de Ordenamiento Territorial
Honduras cuenta con una Ley de Ordenamiento
Territorial y su Reglamento, publicados en 200344 y
200445 respectivamente. En ellos se prevé un
ambicioso plan de ordenamiento del territorio
(PLANOT) que va más allá de un ordenamiento
ecológico. En este gran plan de ordenamiento, el
ordenamiento ecológico sería considerado como un
insumo más para definir la estrategia de regulación
territorial, la cual contempla la inclusión de otros
elementos como el Plan de Nación, Planes Maestros
Sectoriales, Planes Estratégicos Municipales y
Planes Estratégicos Especiales46.
Los lineamientos del PLANOT incluyen los aspectos
vinculados a:
1. Honduras en el contexto mundial y regional
2. Las áreas protegidas de todas las categorías
44 Publicada en La Gaceta número 30.277 Tegucigalpa
Honduras, 30 de diciembre de 2003.
45 Publicado en La Gaceta número 30.497 Tegucigalpa
Honduras, 18 de septiembre de 2004.
46 Título Cuarto de la Ley de Ordenamiento Territorial
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
36
3. Las áreas turísticas y de patrimonio cultural,
étnico y aqueológico
4. Las áreas de producción y conservación del
recurso hídrico
5. Las áreas de producción agropecuaria
6. Las áreas del bosque productivo y en
crecimiento
7. Las áreas de explotación del subsuelo
8. Las áreas de producción industrial y de maquila
9. Las áreas de riesgo por fenómenos naturales
10. El sistema nacional de los asentamientos
humanos, las áreas estratégicas de las
conurbaciones y el equipamiento social
11. Las obras de infraestructura y servicios
12. Las plantas e instalaciones para la generación
de energía
13. Las áreas relacionadas al Catastro Regional
Nacional
14. Las áreas especiales con incidencia territorial
El esfuerzo requerido para llevar a cabo un plan de
tal magnitud involucra, como es lógico, la inclusión
de muchos actores, de todos los niveles de gobierno
y de todos los sectores de la población civil, muchas
veces con intereses encontrados entre ellos. Entre
los actores más destacados se encuentra la SERNA.
Los trabajos son encabezados por la Secretaría de
Gobernación, a través de la Dirección General de
Ordenamiento Territorial.
En la práctica el Plan Nacional de Ordenamiento
Territorial ha tenido algunos avances47 desde que se
publicó la legislación pertinente, sin embargo, debido
47 Entrevista con el Ing. Jorge Federico Reyes Silva,
Director General de Ordenamiento Territorial, Secretaría
de Gobernación.
a la complejidad de la coordinación institucional que
requiere y a la gran demanda de insumos que exige,
muchos de ellos sin desarrollar, los avances en su
conjunto son incipientes. En la actualidad los
esfuerzos están encaminados principalmente al los
planes de desarrollo municipales, por lo que se prevé
que el PLANOT, en las condiciones actuales, sólo
sea factible en el largo plazo.
Entre la problemática48 a destacar se encuentra la
falta de coordinación institucional pues en varias
ocasiones se han hecho esfuerzos aislados por parte
de algunas entidades gubernamentales pero que
obedecen estrictamente a sus necesidades y no han
tenido continuidad en el marco de la nueva
legislación. Tal es el caso del Programa Nacional de
Ordenamiento Territorial de Honduras (PRONOT),
que fue desarrollado por la SERNA en el 2003 y del
cual se desconocen sus alcances y propuestas toda
vez que no ha sido promovido en el marco de trabajo
del PLANOT. En este sentido también se hace notar
que la comisión de trabajo de Recursos Naturales
para el PLANOT no ha entrado todavía en
operaciones.
Normas Técnicas.
Para la emisión de normas técnicas de carácter
ambiental, el país no cuenta con una entidad pública
encargada del proceso de normalización. Esto no ha
impedido que existan normas de este tipo en el país,
sin embargo su producción es raquítica y su
aplicación desordenada. En este contexto se
consigna la existencia de la siguiente normatividad
en materia ambiental:
48 Idem.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
37
Normas Técnicas Ambientales49
Instrumento Carácter
Normas Técnicas de las Descargas de Aguas Residuales
a Cuerpos Receptores y Alcantarillado Sanitarioa
Emitida por la Secretaria de Salud Pública. Especifica los límites
máximos permisibles de contaminantes que pueden ser
descargados en cuerpos de agua o en alcantarillado.
Manuales de normas Técnico-Administrativas para el
manejo de las Áreas Protegidas de Honduras y para el
Manejo y Aprovechamiento de la Fauna Silvestreb
Emitida por la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal.
Especifica a manera de reglamento los procedimientos de
autorizaciones para manejo y/o aprovechamiento de vida silvestre
(e.g. zoológicos y colecciones privadas; investigación; programas
de desarrollo y turismo, etc.)
Reglamento para el Control de Emisión de Gases
Tóxicos, Humos y Partículas de los Vehículos
Automotoresc
Emitido como reglamento por el Poder Ejecutivo, en el artículo 15
especifica los límites máximos permisibles de contaminantes que
pueden ser emitidos a la atmósfera por los diferentes tipos de
vehículos
a Acuerdo N° 058, Tegucigalpa, M. C., 9 de abril de 1996
b Resolución N° 138-2, Tegucigalpa, M. C., 26 de enero de 1994
c Dado en el año de 1997
49 Elaboración propia.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
38
Como se puede apreciar en la tabla anterior sólo la
Norma de descarga de aguas residuales
corresponde netamente a una norma técnica de
carácter ambiental, mientras que las normas técnico-
administrativas de la COHDEFOR son más bien un
manual de procedimientos y en cuanto al reglamento
de control de emisiones, éste debería estar
complementado por una norma que establezca los
límites máximos permisibles y no incluirlos en un
reglamento, para evitar que su actualización no deba
de ser a través del poder legislativo. Como es
evidente, se hace necesaria la creación de una
entidad de normalización.
La falta de normalización es promueve la
discrecionalidad en la aplicación de criterios de
evaluación de impacto ambiental y su seguimiento.
En este sentido se identifican dos áreas de
oportunidad en la creación de normas ambientales,
la primera referente a establecer de límites máximos
de contaminantes en suelo agua y aire; y la otra
relacionada con el establecimiento de
especificaciones de protección ambiental que deben
observarse en las actividades cuyo impacto
ambiental es muy conocido, fácilmente predecible y
mesurable en magnitud.
X. COSTOS
Debe quedar claro que la aplicación de cada
instrumento de política ambiental tiene costos; costos
de generar información, costos de negociar, costos
de imponer o convencer, costos de administrar,
costos de dar seguimiento y evaluar y de sancionar.
También hay un costo de oportunidad, que es el
costo de las actividades que ya no se llevarán a cabo
como resultado de la aplicación de un instrumento en
particular y que conlleva que dejen de producirse
ciertos bienes y servicios de cierta manera. En teoría,
todo ello debe de valorarse y de contrastarse con los
beneficios ambientales que habrán de generarse con
la aplicación del instrumento, con la finalidad de
asegurar que los beneficios de una política pública
determinada sean superiores a los costos (o
maximizar beneficios netos).
Sin embargo, como sabemos, esto es difícil, debido a
la complejidad – e incluso imposibilidad – de valuar al
medio ambiente. De todas formas, siempre es
conveniente y aún necesario llevar a cabo alguna
evaluación que se acerque lo más posible al ejercicio
ideal, aunque muchos beneficios ambientales sólo
puedan ser cuantificados de manera física o
ecológica y no puedan asumir un valor monetario. En
tales condiciones, lo más importante puede ser la
eficacia de una política o de un instrumento para
lograr un objetivo ambiental, y no la cuantificación
económica o monetaria de los beneficios. La
conveniencia de valorar los costos y la eficacia de
una política en particular salta a la vista cuando es
preciso comparar dos o más alternativas de política o
la aplicación de dos o más instrumentos.
Obviamente debe hacerse el ejercicio de valoración
comparativa, y seleccionarse aquella política o
instrumento cuya relación costo/efectividad sea
mayor. En este contexto, en algunos países se aplica
el instrumento conocido como Evaluación de Impacto
Regulatorio, por parte de las autoridades
económicas.
Como se ha señalado, la aplicación de la EIA es
costosa debido a la gran cantidad de recursos
humanos, técnicos y administrativos requeridos, más
todavía si se considera la necesidad de dar
seguimiento y de vigilar el cumplimiento de las
condiciones de diseño y operación que se hayan
impuesto a los proyectos licenciados o autorizados
de manera condicionada. Vale la pena subrayar que
sin una vigilancia transparente y sin sanciones o
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
39
castigos creíbles para quienes los incumplan, es muy
dudosa la eficacia de este instrumento, además de
que se prohijaría la corrupción.
En este escenario, conviene buscar fórmulas que
reduzcan costos para las dependencias
gubernamentales hondureñas a cargo del
licenciamiento ambiental y de la EIA, que garanticen
su eficacia como instrumento de política ambiental, y
que minimicen los riesgos de corrupción.
XI. PROPUESTAS Y
RECOMENDACIONES
Los conceptos de referencia al respecto de la EIA
como instrumento de política ambiental, los
imperativos de eficiencia y equilibrio, los principios de
política pública sugeridos, y las condiciones
específicas de la aplicación en Honduras de la EIA
(como se ha ilustrado aquí) en materia legal,
organizacional, y de procedimientos técnicos y
administrativos, nos permiten atisbar y apuntar
algunas propuestas y recomendaciones. Estas se
plantean tanto en el contexto institucional y de
políticas, como al interior del propio procedimiento de
EIA. Son sólo enunciativas, relativamente generales
y requieren pasar por la criba de lo realmente factible
en las circunstancias jurídicas, políticas e
institucionales del país. Sin embargo, pueden ser
útiles para iniciar una discusión informada al
respecto.
En el contexto institucional:
La reforma al sistema de licenciamiento ambiental
debe partir, por un lado, de la definición y adopción
expresa de principios de política pública referidos a
bajos costos de transacción, eficacia, maximización
de beneficios netos, eficiencia, y transparencia. Por
el otro lado, sería necesaria la construcción y
discusión de matrices analíticas entre sectores
económicos, prioridades ambientales, regiones
prioritarias, e instrumentos de política o de regulación
disponibles. Lo anterior, con la finalidad de identificar
los equilibrios que requiere la aplicación eficiente de
la EIA con respecto a otros instrumentos de política,
estructura sectorial de la economía, regiones
prioritarias, ordenamiento ecológico del territorio, y
jurisdicciones (ver Anexo 1). Dado este escenario,
podrían adoptarse ciertas políticas o medidas
indispensables, como:
1. Desarrollo de la normatividad en materia de
emisiones a la atmósfera, descargas de aguas
residuales, manejo de residuos, y regulación de
actividades de pequeña y mediana escala de
carácter estandarizado y repetitivo, cuyo
impacto ambiental es conocido, fácilmente
predecible y mesurable (proyectos Categoría 1 y
2) (ver Anexo 2). Será necesario crear un área
específica dentro de SERNA dedicada a ello.
2. Fortalecimiento de las capacidades de gestión
ambiental en las alcaldías, con la finalidad de
lograr una redistribución de competencias,
basada en principios de descentralización,
subsidiariedad, rendición de cuentas y
eficiencia. En este sentido, podría plantearse al
Banco Mundial un programa de fortalecimiento
para la gestión ambiental municipal.
Particularmente importante será el desarrollo de
las capacidades locales de planeación de los
usos del suelo, y de regulación de la
construcción de vivienda y servicios, y de otras
actividades económicas de pequeña escala e
impactos bajos y predecibles.
3. Construcción de un Ordenamiento Ecológico del
Territorio de manera progresiva, que pueda
servir como instrumento de regulación de
segundo piso, instrumento de evaluación y
regulación acumulativa de proyectos y
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
40
actividades, banco de información organizado
territorialmente, referencia técnica y regulatoria,
contexto de prioridades regionales, insumo
resolutivo en el proceso de licenciamiento a
través de la EIA, y fuente de certidumbre, tanto
para los particulares y desarrolladores de
proyectos en general, como para los
funcionarios a cargo de la aplicación de la EIA.
4. Asumir que las alcaldías o municipios también
deben ser objeto de regulación, por ejemplo, en
materia de descargas de aguas residuales
municipales a los cuerpos de agua nacionales, y
de disposición final de residuos urbanos. De tal
forma, se establecerían incentivos para que las
alcaldías establezcan sistemas de regulación
sobre actores económicos locales que hoy son
responsabilidad del gobierno central de
Honduras.
5. Modificar la legislación relativa al procedimiento
administrativo con el objeto de permitir y facilitar
notificaciones y firmas electrónicas, e
intercambio de información oficial entre
desarrolladores de proyectos y autoridades.
6. Modificar la legislación y las prácticas de
planeación con la finalidad de someter a un
procedimiento temprano de EIA a los planes y
programas gubernamentales de desarrollo de
infraestructuras e inversión.
7. Separar funciones de regulación ambiental y de
fomento económico que hoy coexisten al interior
de SERNA, con el objeto de evitar conflictos de
interés, y clarificar funciones y
responsabilidades.
8. Crear una entidad nacional de acreditación, con
el fin de acreditar peritos, laboratorios, y
organismos de verificación ambiental.
Al interior de procedimiento de EIA:
En el contexto de las iniciativas señaladas, sería
factible introducir cambios significativos al interior del
procedimiento de licenciamiento ambiental con la
finalidad de lograr eficiencia y transparencia. Los
más significativos serían los siguientes:
1. El nuevo marco normativo por desarrollarse
permitiría que los proyectos y actividades
Categoría 1 (constancia) fuesen
descentralizados al orden de facultades
municipales a partir de una base sólida de
regulación. Por su parte, los proyectos
Categoría 2 (autorización), podrían ser sujetos a
un proceso de licenciamiento separado de la
EIA, en forma tal vez de una autorización de
funcionamiento (previa auditoría en caso de
actividades preexistentes), también referida a
normas específicas (marco normalizado) para
que su expedición pueda ser estandarizada,
rápida y transparente. Sólo los proyectos
Categoría 3 serían sujetos a una EIA formal; su
aprobación adquiriría la forma de una Licencia
de Impacto Ambiental condicionada y expedida
por la autoridad a partir de un procedimiento
eficiente, más o menos minucioso y de calidad.
En algunos casos especiales de proyectos
industriales la EIA se añadiría de una
autorización de funcionamiento similar a las
aplicadas a proyectos Categoría 2.
2. Sería conveniente que los proyectos Categoría
3 – I fuesen objeto de un procedimiento de EIA
basado en un estudio general, mientras que los
de Categoría 3 – II se refirieran a un estudio
específico o regional de EIA.
3. Es recomendable que la EIA para proyectos y
actividades Categoría 3 sea aplicada por una
oficina técnica – regulatoria independiente de
aquellas áreas administrativas a cargo de las
autorizaciones para proyectos o actividades
clasificados como de Categoría 2 (las
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
41
actividades y proyectos Categoría 1 serían
descentralizados a las alcaldías).
4. Elaboración de guías y de términos de
referencia reglamentarios aplicables a cada una
de las Categorías de proyecto y modalidades de
EIA, con la finalidad de hacer más expedito y
transparente el procedimiento y menos
discrecional, de otorgarle mayor solidez jurídica,
y de ofrecer mayor certidumbre técnica y legal a
los desarrolladores de proyectos.
5. Establecer una unidad u oficina especializada
en vigilancia y seguimiento, con capacidades de
imponer sanciones administrativas y de hacer
denuncias ante las autoridades judiciales. Esta
unidad debe actuar a partir de criterios
estandarizados de evaluación del cumplimiento
y de atención a proyectos y actividades
prioritarias.
6. Integrar y coordinar las tareas de fiscalización y
vigilancia que realizan la Fiscalía del Medio
Ambiente del Ministerio Público, la Procuraduría
del Ambiente, y las instancias de inspección de
SERNA, asegurar procesos creíbles y eficaces
de inspección, vigilancia, atención a denuncias y
sanción.
7. Sistemas eficaces de seguimiento, monitoreo y
verificación, y sanciones o castigos creíbles en
caso de incumplimiento. Las multas deben ser
de un monto tal, que funcionen como un
disuasivo eficaz.
8. Dictaminar proyectos de manera coherente con
el Ordenamiento Ecológico del Territorio (por
construirse).
9. Eliminar el contrato para cumplimiento de
condicionantes, reconociendo que la propia
resolución y dictamen tienen fuerza obligatoria
amparada en la ley.
10. Subrogación del servicio de inspección y
verificación de obras y proyectos sujetos a EIA.
Esto podría hacerse a partir de un padrón de
empresas consultoras, universidades, colegios o
laboratorios acreditados por la autoridad o por
los organismos de acreditación, quienes podrían
llevar a cabo las tareas de inspección y
verificación y recibir como pago un porcentaje
de las multas o sanciones impuestas por la
autoridad a los proyectos anómalos. Otra
alternativa sería que los desarrolladores de los
proyectos contrataran a consultores acreditados
en EIA, quienes tendrían bajo su
responsabilidad, ante las autoridades, dar
seguimiento a las condiciones establecidas en
los documentos resolutivos o de autorización de
los proyectos. Fungirían como puente entre
autoridades y desarrolladores de los proyectos,
y en caso de fraude, corrupción o colusión con
los desarrolladores, perderían su acreditación y
su prestigio. Por tanto, tendrían incentivos
poderosos para actuar en nombre del interés
público. Este es un ejemplo de cómo cierta
privatización de tareas, en principio públicas, es
capaz de ofrecer ventajas importantes en la
instrumentación de políticas ambientales.
11. Incluir a la pesca comercial dentro de los
proyectos y actividades Categoría 3 sujetos a
una EIA plena y formal.
12. Incorporar técnicos expertos en ecología costera
y marina, dada la elevada (y previsiblemente
creciente) presión por parte de proyectos
Categoría 3 en el Departamento de Cortés y en
las Islas de la Bahía
13. Crear una fuerza de tarea analítica de
emergencia (subsidiada externamente) para
resolver la mayor parte de los proyectos en
rezago o en mora que no presentan
complejidades o riesgos mayores (Categorías 1
y 2).
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
42
14. Diseño y operación de sistemas de evaluación
del desempeño y de calidad en la aplicación de
la EIA como instrumento de política ambiental,
incluyendo costos, beneficios ambientales,
resultados de procedimientos de verificación, y
denuncias e inconformidades.
15. Establecimiento de plazos fijos y afirmativas
fictas para la evaluación y para la expedición de
las decisiones que correspondan.
16. Eliminación del auto de admisión
17. Expedición directa por parte de la DECA del
dictamen y resolución con fuerza legal
obligatoria
18. Definición y cumplimiento de procesos de
interconsulta para dictaminación de estudios o
manifestaciones de impacto ambiental entre
distintas dependencias gubernamentales, con la
finalidad de minimizar tiempos de decisión, y de
lograr mayor transparencia.
19. Reglamentación de los procesos de consulta
pública de tal manera que se privilegien
argumentos serios y demostrables, se logre una
discusión informada en los medios de
comunicación, y se minimice la captura del
procedimiento de EIA por parte de grupos de
interés.
20. En los casos que lo amerite, exigirse la
contratación de seguros y fianzas que cubran
daños ambientales posibles y no previstos.
21. Actualización permanente y desarrollo de un
sistema interno de estadísticas sobre el
desempeño de la EIA, en materia de ingresos,
tipos de proyectos, distribución sectorial,
distribución regional, inversión, tiempos de
resolución, tipos de condicionantes,
licenciamientos, rechazos, denuncias y litigios,
entre otras variables relevantes.
22. Asegurar la calidad del procedimiento
administrativo de EIA, tal vez, por medio de una
certificación ISO 9000.
23. Transparentar el proceso de ingreso al
procedimiento de EIA, de análisis y
dictaminación, y de resolución o licenciamiento
de cada proyecto, a través de un sistema de
información accesible por Internet.
24. Autofinanciamiento del procedimiento de EIA
por medio del cobro actualizado de derechos
por concepto de EIA a los desarrolladores de
proyectos. El monto de tales derechos deberá
corresponder proporcionalmente a las
inversiones involucradas, representar un flujo de
recursos etiquetado en el presupuesto del
Estado, y ser suficiente para financiar las
necesidades de personal y equipo dedicadas a
la aplicación de la EIA.
Nueva estructura sugerida
Los cambios señalados en los dos apartados
anteriores implicarían una nueva estructura de
regulación, en la que la EIA y el sistema de
licenciamiento se insertan en una estructura
coherente de regulación ambiental, ilustrada de
manera esquemática en el diagrama siguiente:
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
43
Gobierno Central
Gobiernos Municipales
El Ordenamiento Ecológico del Territorio sería el
paraguas de aplicación de la EIA, y del
licenciamiento de proyectos Categoría 2; ofrecería
referencias regulatorias básicas, así como
información relevante. El sistema de normas nutriría
al licenciamiento Categoría 2 y Categoría 1 (a cargo
de los gobiernos municipales). Un sistema funcional
y creíble de vigilancia, verificación y sanción
soportaría a los anteriores instrumentos de
regulación.
Hoja de Ruta para un Programa de Reforma
Las medidas que aquí se han sugerido requieren de
decisiones, que se insertan al menos en alguno de
tres niveles institucionales. El primero es el nivel de
decisión administrativo o de política pública, en
donde no es necesario emprender cambios leyes o
reglamentos; es suficiente el espacio ofrecido por el
marco jurídico que rige en la actualidad. El segundo
corresponde a acciones que requieren
modificaciones al Reglamento del SINEIA; y el
tercero, exige necesariamente cambios en la Ley
General del Ambiente o en otras leyes. La
clasificación que sigue puede ser de utilidad para
emprender un programa progresivo de reforma.
Ordenamiento Ecológico
del Territorio
Sistema de Normas
Ambientales
EIA
(Categoría 3)
Licenciamiento
(Categoría 2)
Licenciamiento
(Categoría 1)
Vigilancia, Verificación y Sanción
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
44
NIVEL 1 ADMINISTRATIVO Y DE
POLÍTICA PÚBLICA
NIVEL 2
REGLAMENTO DEL SINEIA
NIVEL 3
LEY GENERAL DEL AMBIENTE U
OTRAS
Principios explícitos de política
ambiental
EIA sólo a Categoría 3 Regulación a gobiernos
municipales
Matrices de regulación Sectorial Licencias (autorización) a Categoría
2 basadas en normas
Procedimientos administrativos
por vía electrónica
Sistema de normas Ajuste de multas y sanciones Subrogación de verificación y
certificación
Fortalecimiento de la gestión
ambiental municipal
Eliminación de contratos de
cumplimiento
Constancia a Categoría 1
otorgada por gobiernos
municipales (descentralización) y
basada en normas
Ordenamiento ecológico del
territorio
Plazos fijos y afirmativas fictas Coordinación entre Fiscalía,
Procuraduría y SERNA
Evaluación preliminar de
programas de infraestructura
Eliminación del auto de admisión Autofinanciamiento con pago de
derechos
Acreditación de organismos de
verificación y certificación
Expedición directa por parte de la
DECA de los dictámenes y
resoluciones con fuerza legal
Nueva oficina en SERNA
especializada en EIA
Autodeterminación por parte del
desarrollador de la Categoría,
trámite, estudios y dictámenes
necesarios, con base en las guías y
términos de referencia publicados
Nueva oficina de regulación
directa para Licencias Categoría
2 en SERNA
Dictaminación con base en el
ordenamiento ecológico del territorio
Guías y términos de referencia
para EIA
Unidad especializada de
vigilancia y seguimiento
Inclusión de pesca comercial en
Categorías 2 y 3
Fuerza de tarea analítica para
licencias en mora
Sistema de evaluación del
desempeño y de estadística
Reglamentación de consulta
pública
Sistema de información del
procedimiento den Internet
De acuerdo a las acciones señaladas en el cuadro anterior, el nuevo procedimiento de EIA para la Categoría 3
de proyectos, quedaría de la forma siguiente:
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
45
PROCESO PROPUESTO DE LICENCIAMIENTO EN MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL
Categoría 3
PROMOVENTE SECRETARÍA GENERAL
DE SERNA
DECA
Autodetermina el tipo de autorización del proyecto de acuerdo a legislación y normatividad
Elabora estudio de EIA de acuerdo a las guías sectoriales publicadas
Presenta solicitud de evaluación, estudio de EIA y comprobante
de pago
Recibe estudio y revisa que no existan deficiencias formales
Envía estudio de EIA a
evaluación técnica
Proceso de
evaluación técnica
Integración de expediente
Publica datos de ingreso en gaceta y envía copia estudio de EIA a biblioteca de
consulta pública
Solicita y recibe opinión técnica de otros miembros del SINEIA y/o grupos de expertos (sólo cuando se considera necesario)
Notifica a los municipios o alcaldías y recibe
opiniones
Elabora solicitud de información adicional
Requiere al promovente y comunica solicitud de información adicional
Recibe solicitud de información adicional
Recibe información adicional y la envía a
evaluación técnica
Elabora y presenta respuesta de información adicional
Elaboración, revisión y firma
del dictamen o resolución
Realiza pago de Derechos en cualquier banco
Notifica Resolución al promovente
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
46
Se sugiere que el plazo máximo de todo el trámite
sea de 60 días hábiles, en caso de que la DECA lo
considere necesario podría ser extendido hasta por
60 días hábiles más por una única vez, previa
notificación al promovente. En los casos en que se
solicitara información adicional, se suspendería el
término de plazo desde que el promoverte es
requerido hasta la presentación de la información
adicional.
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
46
ANEXO 1
Matriz de instrumentos y sectores
Tipo de
Instrumento
Sector
Territorial
(infraestructura, desarrollo
urbano, vivienda,
agricultura)
Recursos Naturales
(forestal, pesca, minería,
agua, hidrocarburos)
Calidad Ambiental
(industria, servicios, vehículos,
servicios municipales)
1. Regulatorios
(directos y normas)
ANP
OET
EIA
Normas
Uso del suelo
Vigilancia y sanción
Normas
Autorizaciones
EIA
Vigilancia y sanción
Normas
Licencias
EIA
Auditorías
Vigilancia y sanción
2. Económicos
(Fiscales)
Impuestos prediales
Derechos
Exenciones
Deducciones
Subsidios
Coordinación fiscal
Impuestos
Derechos
Exenciones
Deducciones
Coordinación fiscal
Impuestos
Derechos
Exenciones
Deducciones
Subsidios
Coordinación fiscal
Sistemas de depósito
reembolso
3. Económicos
(de Mercado)
Derechos de propiedad
Permisos transferibles
Cap and trade
Certificación y etiquetado
de productos
Derechos de propiedad
Permisos transferibles
Cap and trade
Certificación y etiquetado
de productos
Seguros y fianzas
Sistemas de tope y mercado
(cap and trade)
Derechos transferibles de
descarga de aguas residuales
y de emisión de
contaminantes
Privatizaciones, concesiones
y contratos de sistemas de
agua, manejo de residuos
Certificación de procesos y
productos
Sistemas de depósito y
reembolso
Seguros y fianzas
4. Contractuales Compras de tierras
Fideicomisos
Arrendamiento
Servidumbres
Pago por servicios
ambientales
Usufructos
Concesiones de bienes de
dominio público (tierras)
Compra de derechos de
agua
Compra de derechos de
pesca
Compra de derechos de
explotación forestal
Convenios o acuerdos
Normas voluntarias
Contratos de autorregulación
4. Provisión Directa
por parte del
Estado
Expropiación o compra
para áreas naturales
protegidas
Pago por servicios
ambientales
Pago por servicios
ambientales o subsidios
Tratamiento de aguas
residuales
Remediación de suelos
Manejo de residuos urbanos
7. Acción Judicial y
Administrativa
Recursos penales
Recursos civiles
Recursos administrativos
Juicios de amparo
Recursos penales
Recursos civiles
Recursos administrativos
Juicios de amparo
Recursos penales
Recursos civiles
Recursos administrativos
Juicios de amparo
Evaluación de Impacto Ambiental en Honduras
45
ANEXO 2
Normas necesarias
Descargas de aguas residuales en cuerpos de agua nacionales continentales y costeros por parte de
empresas y sistemas de drenaje municipales.
Localización y condiciones de operación de sitios de disposición final de residuos municipales.
Identificación, definición, compatibilidad y manejo de residuos peligrosos.
Diseño y ubicación de instalaciones de disposición final y destrucción de residuos peligrosos.
Emisiones de contaminantes a la atmósfera por parte de fuentes fijas (partículas, óxidos de nitrógeno,
óxidos de azufre, monóxido de carbono, compuestos orgánicos volátiles, e hidrocarburos no quemados).
Desarrollos habitacionales.
Obras y proyectos en zonas costeras
Normas de calidad del aire y métodos de medición.
Calidad de los combustibles.
Emisiones contaminantes de vehículos automotores nuevos y en circulación.
Emisión de ruido en fuentes fijas.
Emisión de ruido por fuentes móviles.
Distribución, manejo y almacenamiento de hidrocarburos.
Exploración minera y petrolera.
Artes de pesca.
Remediación y concentraciones de contaminantes en el suelo.
Líneas de transmisión de energía
Subestaciones eléctricas
Líneas de conducción de agua potable
Vialidades en zonas suburbanas