สรปวชา Plan C การบรหารรฐกจ
ประเดนทตองเตรยม1.พฒนาการของแนวคดในการบรหารรฐกจ2.แนวคดการพฒนาทรพยากรมนษย3.ทฤษฎองคการ 3 ยค4.กระบวนการนโยบายสาธารณะ 3 กระบวนการ พรอมทง
ตวแบบในการวเคราะหนโยบายสาธารณะทง 3 กระบวนการ 1.พฒนาการของแนวคดการบรหารรฐกจในภาพรวมแนวคดการบรหารรฐกขจะมพฒนาการดงรป
พาราไดม 1-5
New PA.
NPM & Good Governance
1
กลาวคอแนวคดทางการบรหารรฐกจสามารถแบงออกเปนพาราไดมได 5 พาราไดม จากนนในปจจบนนพาราไดมท 5 ไดพฒนาเขามาส New PA. และพฒนาตอมาในปจจบนเปน NPM และการบรหารจดการทด (Good Govermamve) ซงเปนแนวคดทครอบงำาวงการบรหารในปจจบน
สรปสาระสำาคญของแตละชวงของแนวคดพาราไดมในการบรหารรฐกจ นโคลส เฮนร ทแบงพาราไดมการบรหารรฐกจออกเปน
5 พาราไดมคอพาราไดมท 1 การแยกการเมองและการบรหารแยก
ออกจากกนอยางเดดขาด พาราไดมนเกดจากแนวคดของวดโรว วนสน ทตองการใหแยกการเมองออกจากการบรหารอยางเดดขาด โดยใหฝายการเมองทำาหนาทในการกำาหนดนโยบายและฝายบรหารทำาหนาทนำานโยบายไปปฏบต
พาราไดมท 2 หลกการบรหาร พาราไดมนพจารณาวาการจะมการบรหารงานทด เกดประสทธภาพ ประสทธผลและการประหยดนนจะตองมหลกการในการบรหารทมการกำาหนดขนอยางชดเจน ดงนนในชวงพาราไดมนนกวชาการจงมการนำาเสนอหลกเกณฑในการบรหารงานขนมา โดยมงจะใหหลกเกณฑเหลานนำามาซงประสทธภาพ ประสทธผล และเกดความประหยดในการบรหารงาน
2
หลกการบรหารทถกนำาเสนอในชวงพาราไดมนเชน หลกการ POSCORB ของกลลคและเออรวค หลกการ POCCC ของเฮนรฟาโย
พาราไดมท 3 การเมองคอการบรหาร เปนพาราไดมทคดคานพาราไดมท 1 โดยมองวาการบรหารคอการเมอง และชใหเหนวาการแยกการเมองออกจากการบรหารนนเปนสงทเปนไปไมไดในทางปฏบต
พาราไดมท 4 ศาสตรการบรหาร เปนพาราไดมทคดคานพาราไดมท 2 นนคอบอกวาหลกในการบรหารทพาราไดมท 2 นำาเสนอนนเปนสงทเปนไปไมได เพราะหลกในการบรหารเปนเพยงสภาษตทางการบรหารเทานน พาราไดมท 4 จงเสนอวาการบรหารรฐกจนนคอศาสตรแหงการบรหาร
ในชวง 4 พาราไดมดงกลาวสะทอนใหเหนวาการศกษาการบรหารรฐกจมการเปลยนแปลงอยตลอดเวลา ทงในแงของการยอมรบ การรบร และจดสนใจในการบรหาร ทำาใหดเหมอนวาการศกษาวชาการบรหารรฐกจนนขาดความเปนเอกลกษณในตวของมนเองทำาใหในพาราไดมท 5 จงมความพยายามทจะคนหาเอกลกษณของวชาการบรหารรฐกจ
พาราไดมท 5 การบรหารรฐกจคอการบรหารรฐกจ พาราไดมนมงหวงทจะใหวชาการบรหารรฐกจมเอกลกษณของตนเอง และมงหวงใหวชาการบรหารรฐกจมลกษณะทสอดคลองกบสภาพของสงคมทเปนอยในเวลานนๆ
3
เราจะเหนวาพาราไดมหรอกระบวนทศนของการบรหารรฐกจจะมการเปลยนแปลงอยตลอดเวลา ในชวงทมการยอมรบพาราไดมใดพาราไดมหนงในชวงเวลาหนงๆ วาเปนสงทถกตอง เราเรยกการยอมรบตรงนวาภาวะปกตหรอ Normal Science แตเมอเกดการเปลยนแปลงในพาราไดมเราจะเรยกวา Paradigm Crisis หรอการเกดวกฤตการณทางดานเอกลกษณ หรอตำาราบางเลมอาจจะใชคำาวา Sciencetific Revolution นนคอเกดความคด หรอเกดการคดคานการยอมรบในพาราไดมเดมวาเปนสงทไมถกตองอกตอไป
วกฤตการณดานเอกลกษณทเกดขนจะนำาไปสการเกดพาราไดมใหมถาสามารถทำาใหการคดคาน หรอการนำาเสนอประเดนใหมไดรบการยอมรบวาเปนสงทถกตอง
ซงทง 5 พาราไดมทนำาเสนอโดยนโคลส เฮนรนน จะพบวาไดเกดวกฤตการณทางดานเอกลกษณ 2 ครงดวยกนคอ
วกฤตการณดานเอกลกษณครงท 1 เปนการคดคาน พาราไดมท 1 และพาราไดม ท 2 เปนการคดคานวาการเมองไมสามารถแยกออกจากการบรหารได และการคดคานพาราไดม ท 2 วาในการบรหารงานภาครฐนนไมสามารถมหลกเกณฑทแนนอนในการบรหารไดอยางเปนสากล
วกฤตการณทางดานเอกลกษณครงท 1 นนำาไปสการเกดพาราไดมท 3 คอการบรหารคอการเมอง และเกดพาราไดมท 4 คอศาสตรแหงการบรหาร
4
วกฤตการณทางดานเอกลกษณครงท 2 เปนชวงทการศกษาการบรหารรฐกจไดรบอทธพลจากการศกษาดานพฤตกรรมศาสตร จงทำาใหเกดการประชมรวมกนระหวางนกวชาการสมยใหมรวมกนประมาณป 1968 และนำาเสนอแนวคดทเรยกวา New Public Administration หรอ New PA. ขนมา และเปนแนวคดทนำาไปสการเกดพาราไดมท 5 ขนมา
แนวคดแบบ New PA. นนเปนแนวคดทมงหวงใหวชาการตางๆทางดานบรหารรฐกจเปนวชาทสอดคลองกบความตองการของสงคมมากขน
หลกการของ New PA. ทสำาคญๆคอ-การคำานงถงสภาพความเปนจรงทเปลยนแปลงตลอด
เวลาในการบรหาร -การยดถอความเทาเทยมกนและความเสมอภาคในการได
รบบรการจากรฐของประชาชน -รวมทงหลกการของการมสวนรวม การกระจายอำานาจใน
การบรหารงานแนวคดการบรหารงานสมยใหม1. การจดการภาครฐแนวใหม New Public
Management (NPM) สาเหตทสำาคญในการทำาใหแนวคดในการบรหารงานภาครฐปรบจาก New PA.มาเปน NPM เนองจาก
5
1.อทธพลของกระแสโลกาภวตน ททำาใหแตละประเทศมการเชอมโยงตดตอซงกนและกนอยางรวดเรว ทำาใหการบรหารงานภาครฐตองมการปรบเปลยนเพอกาวใหทนประเทศอนๆ
2.สภาพการแขงขนระหวางประเทศ ทำาใหประเทศพยายามลดตนทนการผลตของตนเองใหเหลอนอยทสด ทำาใหมการยายฐานการผลตของประเทศในโลกตะวนตกมาสตะวนออก กอใหเกดการวางงานจำานวนมากในประเทศตะวนตก ทำาใหประชาชนเรยกรองใหรฐบาลมการปรบเปลยนเพอแกปญหา
ขณะเดยวกนอทธพลของเทคโนโลยทนำาเครองจกรมาใชแรงงานคนยงทำาใหปญหาการวางงานมความรนแรงมากขน
ปญหาเหลานทำาใหภาครฐตองมการปรบเปลยนกลยทธในการทำางานใหม
3.วกฤตการณทางดานเศรษฐกจทเกดขนทวโลก การเกดวกฤตการณทางดานเศรษฐกจสงผลใหภาครฐหนมาทบทวนการใชจายภาครฐ เชน มการปรบเปลยนใหมกำาลงคนในภาครฐมจำานวนนอยลง
4.การผกขาดในภารกจตางๆของรฐบาล ตามหลกการของ NEW PA ทเรมตนขนในป 1968 ตองการใหภาครฐเขาไปสรางบรการสาธารณะอยางทวถง ทำาใหรฐมบทบาทและภารกจมากขน และพบวาหลายภารกจไมสามารถทำาใหดได โดยเฉพาะบทบาทในทางเศรษฐกจของประเทศ
6
จงตองมการทบทวนเพอปรบลดบทบาทของภาครฐ โดยดวาภารกจทรฐยงตองทำาเอง และภารกจใดทตองปลอยใหเอกชนเขามาดำาเนนการแทน
5.การเตบโตของภาคเอกชนและองคการประชาสงคม ทำาใหรฐตองหนมาปรบบทบาทของตนเอง
6.ปญหาการทจรตคอรปชนในหนวยงานภาครฐ ทแพรหลายและทวความรนแรงกเปนสาเหตสำาคญทกอใหเกดการเปลยนแปลงในการบรหารงานภาครฐ
7.การไมมประสทธภาพของระบบราชการ ททำาใหเกดความลาชา มการรวมอำานาจในการตดสนใจ เนนกฎระเบยบมากจนเกนไป
จากสภาพดงกลาวทำาใหมผลตอการเปลยนแปลงแนวคดในการบรหารรฐกจทำาใหเกดการบรหารรฐกจแนวใหมอกชวงหนง ทเปนแนวคดทมอทธพลในปจจบน ซงเรยกวากระแส New Public Management (NPM) และเปนแนวคดทสำาคญทอยเบองหลงการปฏรประบบราชการไทย
หลกการของ New Public Management (NPM)
1.การสรางการบรการทมคณภาพแก (Quality Service) ประชาชน นนคอภาครฐจะตองหนมาทบทวนวาการดำาเนนงานของรฐจะทำาอยางไรทจะใหบรการตอประชาชนไดดขน รวดเรว โปรงใส ตรวจสอบได
สำาหรบหลกการสรางบรการทมคณภาพใหกบประชาชนเกดขนในเมองไทยตงแตป 2532 โดยมการประกาศใชระเบยบ
7
สำานกนายกรฐมนตรวาดวยการใหของรฐป 2532 เชนมการ กำาหนดวาในการบรการประชาชนในแตละเรองจะตองใชเวลาเทาไหร แตไมคอยมการประชาสมพนธใหประชาชนทราบมากนก
2.สนบสนนใหลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระในการบรหารงานใหแกหนวยงานมากขน หรอเนนการกระจายอำานาจ ผอนคลายกฎระเบยบใหเกดความคลองตวในการบรหารจดการ
การลดการควบคมจากสวนกลางเปนทมาของการจดตงองคการมหาชนในเมองไทย และรวมถงการกระจายอำานาจจากสวนกลางไปสสวนทองถน
3.New PM ใหความสำาคญกบผลการปฏบตงาน ดงนนแนวทางในการประเมนผลการปฏบตงานจงไดรบความสำาคญมากขนเรอยๆ และทำาใหเกดการกำาหนดการวดผลงานทชดเจนทงในระดบบคคลและระดบองคการ เพอนำาผลการปฏบตงานไปเชอมโยงกบการใหรางวลและคาตอบแทน ทงในระดบบคคลและระดบหนวยงาน
แนวคดนทำาใหปจจบนทกหนวยราชการจะตองมการสรางตวชวดผลการปฏบตงานของทงบคคลและหนวยงาน และในอนาคตจะมการนำา Balance Scorecard มาใชในการประเมน การปฏบตงานในระดบองคการ
4.การสรางระบบสนบสนนดานการพฒนาบคลากรเพอใหบคคลากรไดรบการพฒนาอยางตอเนองตลอดเวลา และยงสนบสนนใหมการนำาเทคโนโลยมาใชในการปฏบตงานมากขน
8
ในเมองไทยกมการนำาระบบสำานกงานอตโนมตมาใช การทำาระบบ E-Gard ททำาใหเกดความรวดเรวในการตดตอระบบ ราชการ
5.การจดการภาครฐแนวใหมสนบสนนใหมการเปดกวางในการแขงขน หลกการในขอนเกดจากการทรฐบาลมภารกจมากจนเกนไป เขาไปมบทบาทในระบบเศรษฐกจมากเกนไปและไมมประสทธภาพ New PM จงเสนอวารฐจะตองยอมรบเรองของการแขงขน
การแขงขนในทนจะตองมความเสร เปนการแขงขนทจะใหเอกชนเขามาปฏบตงานในสวนทรฐเคยทำาและไมมประสทธภาพ เชนการจางเหมา การใหเชา หรอแมกระทงการแปรรป
การแขงขนในสวนนจะเปนการแขงขนระหวางภาครฐดวยกน หรอระหวางรฐกบเอกชนกได
ตวอยางของการใหบรการโทรศพทเดมทรฐเปนผดและการใหบรหารจะมปญหามาก มความลาชา แตพอเปดใหเอกชนเขามาแขงขนทำาใหประชาชนไดรบบรการทดขน รวดเรวขน
เมอมการแขงขนกจะมการนำากลไกการตลาดจะมาเปนตดสนวาหนวยงานใดดำาเนนงานไดมประสทธภาพมากกวากน เพราะถาหนวยงานใดบรหารจดการไดดประชาชนกจะเขาไปใชบรการจำานวนมาก
ขณะทภาครฐเองกมการแขงขนกน เชนมหาวทยาลยของรฐกมการแขงขนกนอยางมากในแงของการใหการศกษา
9
2.การพฒนาทรพยากรมนษยสำาหรบแนวคดในการพฒนาทรพยากรมนษย นนความคด
เดมคอการเนนการลงทนในตวมนษยเพอใหมนษยกลายเปนทนทางดานการผลตเพอสรางความเตบโตในทางเศรษฐกจ แตปจจบนการพฒนามนษยเนนการสรางใหมนษยมความมนคงทงทางเศรษฐกจและจตใจ รวมทงพฒนาใหมนษยความสข ใชชวตโดยปรบตวใหเขากบสงคมได
นอกจากนยงเนนการลงทนดานการศกษาเพอใหมนษยมศกยภาพในการแขงขนในการสรางนวตกรรม
โดยเฉพาะทรพยากรมนษยในภาครฐ หรอพนกงานของรฐหรอขาราชการในยคใหมจะแตกตางไปจากขาราชการยคเดม โดยเฉพาะทศนคตในการทำางานราชการมการปรบเปลยนใหทำางานเหมอนเอกชนมากขน เนนใหประชาชนเปนลกคา สรางและผลตนวตกรรมเพอการบรการใหมากขน
ความสำาคญของคนทำาใหการบรหารทรพยากรบคคลปจจบนเปนการพฒนาทรพยากรมนษยในเชงกลยทธ คอ การเอาคนเปนศนยกลาง การมองวาคนเปนพลงขบเคลอนทสำาคญทสดขององคกร สำาคญกวาทรพยากรตวอนๆ จงตองพฒนาศกยภาพ (Competency) ใหมความโดดเดน เพอให คนเปนพลงนำาไปสเปาหมายขององคกร
เนองจากทกวนนเปนยคเทคโนโลยขอมลขาวสาร องคการแตละองคการสามารถเรยนรไดแทบจะเทาเทยมกน การทำางานขององคกรทกองคกรแทบจะไมมอปสรรคเกยวกบสถานทและ
10
เวลาอกตอไป ความสามารถในการแขงขนขององคการจงไมไดขนอยกบวาองคการตงอย ณ ทใด หรอมเทคโนโลยเหนอกวาอกตอไป แต ขดความสามารถในการแขงขนขององคกรในยคใหมขนอยกบวา องคการไหนมคนทมคณภาพมากกวากน
การพฒนาคนจงเปนเรองสำาคญทสดขององคการ และการพฒนาคนทดจะตองพฒนาในเชงกลยทธดวย โดยกลยทธในการพฒนาทรพยากรมนษยจะตองสอดคลองกบยทธศาสตรขององคกร
ลกษณะเชนนฝายพฒนาทรพยากรมนษยขององคการทเรยกวา HR จะตองเปนนกยทธศาสตรทตองทำางานรวมกบ CEO ขององคการหวหนาฝายทรพยากรมนษย หรอ CHR (Chief Human Resource)ในองคกรสมยใหมจะไมไดเปนแคงานธรการททำางานเฉพาะ เรองเงนเดอนและสวสดการพนกงานอกตอไป แต HR ในองคกรเชงกลยทธจะตองเปน HR มออาชพหรอ HR Professional ทตองคดวาจะสรางและพฒนาคนเพอใหคนมขดความสามารถ (Capabilities) ในการทำางาน มการทมเทในการทำางาน เพอใหบรรลเปาหมายขององคการไดอยางไร
ทงนแนวคดเชงกลยทธเปนแนวคดทเรมตนในวงการทหาร แตภาคเอกชนนำามาใชในการบรหารจดการมานานแลว รวมทงในปจจบนทภาคเอกชนใหความสำาคญกบการพฒนาคนเชงกลยทธ สวนภาคราชการเพงนำามาปรบใช โดยเฉพาะ
11
ประเทศไทยเราเรมใชแนวคดการบรหารองคการราชการเชงกลยทธอยางจรงจงในสมยรฐบาลทกษณ
3.องคการและการจดการ 1.ทฤษฎองคการทฤษฎองคการจะมพฒนาการคลายกบพฒนาการของ
ทฤษฎการบรหารรฐกจเราสามารถแบงทฤษฎองคการออกเปน 3 ยคคอ
1. ทฤษฎองคการในยคคลาสสก (Classical Organization Theory) เปนยคเรมตนของการศกษาองคการ แนวคดหลกของยคนคอความพยายามในการแสวงหาหลกการทำางานและหลกการบรหารทดทสด เพอใหเกดประสทธภาพสงสดในการบรหาร
ทฤษฎสำาคญๆในยคน เชน-การจดการแบบวทยาศาสตรของเฟดเดอรก ดบเบลย เท
เลอร -หลกการบรหารของกลลค-เออรวค-องคการตามระบบราชการของแมกซ เวเบอร2. ทฤษฎองคการยคนโอคลาสสก (Neoclassical
Organization Theory) เปนยคทนกวชาการออกมาวจารณแนวคดในยคแรก เนองจากแนวคดยคแรกใหความสำาคญกบ หลกการทำางานและการการบรหารงานมากเกนไป โดยละเลยคนในองคการ
12
ยคนโอคลาสสกจงเสนอวา การจะใหองคการมการบรหารงานทมประสทธภาพจะตองใหความสำาคญกบคนในองคการทงในเรองของจตใจ ความตองการ และพฤตกรรมของบคคลและกลมในองคการ
ทฤษฎองคการในยคนจะมจดหลกอยทนกทฤษฎในกลมมานษยนยม (Humanism) เชน เอลตน เมโย /อบราฮม มาสโลว /เฮอรเบรต ไชมอน/แมร ปากเกอร ฟอลลเลต และคนอนๆอกมาก
โดยทฤษฎทนำาเสนอสวนใหญจะเปนเรองของคน3. ทฤษฎองคการยคใหม (Modern Organization
Theory) เปนแนวคดทมองวาทฤษฎใน 2 ยคแรกเปนการมององคการในระบบปด (Closed Perspective) คอไมสนใจสงแวดลอมภายนอกองคการ
ทฤษฎองคการยคใหมมองวาองคการนนอยภายใตสภาวะแวดลอมและสงแวดลอมมผลอยางยงตอองคการและการบรหารงานในองคการ ดงนนการศกษาองคการจงควรศกษาในระบบเปด (Open Perspective)
ทฤษฎองคการในยคใหมเชน-ทฤษฎการมององคการเชงระบบ (Systems
Approach)-ทฤษฎองคการตามสถานการณ (Situation or
Contingency Approach)-ทฤษฎองคการทเนนการกระทำา (The Action
Approach)
13
กลาวคอทฤษฎองคการยคใหมจะเนนองคการทไมเปนทางการ มความยดหยนสง ปรบตวเขากบสถานการณและสงแวดลอมอยางรวดเรว
2.โครงสรางองคการโครงสรางองคการจะสอดคลองกบทฤษฎองคการ นนคอ
ในยคแรกโครงสรางขององคการกจะมความเปนทางการ สวนปจจบนโครงสรางขององคการมลกษณะยดหยนสง ปรบตวไดงาย
สำาหรบรปแบบโครงสรางองคการทสำาคญประกอบดวย1.โครงสรางแบบราชการของเวบเบอร มหลกการคอ1.1 เหมาะกบองคการขนาดใหญ ทมคนมาก ภารกจมา
ซงเปนองคการทมภารกจหนวยงานยอยๆหลายหนวยงาน 1.2 มการกำาหนดสายการบงคบบญชาทชดเจน
(Hierarchy) 1.3 มความเปนทางการสง มการกำาหนดมาตรฐานการ
ปฏบตงานทชดเจน มการจดทำาคมอในการทำางานเอาไวอยางชดเจน
1.4 สภาพแวดลอมมความคงท2.โครงสรางแบบ Matrix จะเปนโครงสรางทอยภายใตระบบราชการเชนกน แต
โครงสรางแบบนจะใชในกรณมภารกจใหม และจะนำาคนทอยภายในหนวยงานยอยตางๆมาทำางานรวมกนในภารกจใหม โดยมหวหนาทดแลรบผดชอบงานตามภารกจใหม และคนในหนวยงานยอยทมาทำางานในภารกจพเศษกจะมหวหนา 2 คน แต
14
หวหนาทรบผดชอบในภารกจพเศษจะใชวธการสรางความรวมมอใหเกดขนกบทมงาน อาจจะใชบารม แตไมมอำานาจโดยตรงตอทมงานทเขามารวมงาน
การจดโครงสรางแบบนจะเปนการใชประโยชนจากกำาลงคนอยางเตมท
ผวาราชการจงหวดถอวาทำางานภายใตโครงสรางแบบ Matrix เนองจากตองทำาหนาทประสานงานใหหนวยงานทเปนตวแทนของกรม หรอกระทรวงตางๆภายในจงหวดมาทำางานเพอผลประโยชนของคนในจงหวดได
3.โครงสรางแบบโครงการหรอแบบคณะกรรมการโครงสรางองคการแบบคณะกรรมการอาจจะเปนแบบ
ถาวรหรอชวคราวกได ตวอยางทถาวรเชนคณะกรรมการอาหารและยา
โครงสรางแบบนจะนำาเอาผเชยวชาญจากหลายสาขามาทำางานรวมกนในรปแบบขององคการแนวราบ (Flat) จะมหวหนา 1 คนเชนมเลขาธการ 1 คน สวนคนอนๆกจะเปนกรรมการ
โครงสรางแบบคณะกรรมการจะเนนการบรหารงานแบบมสวนรวม และอาจจะมขนภายในองคการทมโครงสรางแบบราชการดำารงอยแลว และเมอมภารกจใหมหรอโครงการใหมกจะจดโครงสรางขนมาใหม เมอจบภารกจกจะยบเลกไป
15
คนทเขามาอยในทมงานจะมาจากบคคลภายนอกหากตองหาศยผเชยวชาญมาทำางาน เปนการจางแบบชวคราว เมอจบภารกจกยบเลกไป
4.โครงสรางแบบเครอขายจะเปนโครงสรางทมหนวยงานหลายหนวยงานทม
โครงสรางในแบบตางๆมาทำางานรวมกน เชนบรษทเสอผาจะมหนวยงานสนบสนน เชนจางบรษทสำารวจตลาด จางบรษทออกแบบ จางบรษทตดเยบ และจางบรษทจดจำาหนาย โดยมบรษทเจาของแบรนดเนมเปนผบรหารจดการ
ความสมพนธระหวางหนวยงานจะไมมสายการบงคบบญชา มความยดหยนสง การบอกเลกจางทำาไดงาย
การจดโครงสรางแบบนทำาใหหนวยงานหลกไมตองไปทำางานทกอยางดวยตนเอง
5.โครงสรางองคการตามสถานการณ (Contingency Organization) เปนโครงสรางทถกนำามาใชมากในปจจบน
สมมตฐานของโครงสรางองคการตามสถานการณ-โครงสรางองคกรแตละแบบ จะไมมแบบใดดทสดทใชได
ตลอดเวลาหรอทกสถานท (เหมอนกบไมมยาใดทรกษาไดทกโรค)
-โครงสรางแตละแบบมประสทธผลไมเทากน-การจดโครงสรางองคการจงควรขนอยกบสถานการณ
เหมาะสมกบสภาพแวดลอมและบรบทขององคการ
16
เชนถาคนในองคการไมมความรดานเทคโนโลย องคการกไมสามารถจดโครงสรางองคการแบบเสมอนจรงได
-องคการจะตองเปนระบบเปด องคการสมยใหมจงตองเปดรบเทคโนโลยเพอทำาใหองคการมความสามารถในการปรบตว เพอใหอยรอด (Survival) และนำามาองคการไปสความเปนเลศ (Excellence)
-การตดสนในในองคการตองอาศยหลกการตดสนใจแบบมเหตผล
จากรปแบบโครงสรางหลายรปแบบ สามารถแบงโครงสรางองคการออกเปน 2 กลมคอ
1.โครงสรางองคการแบบเครองจกร (Mechanistic Organization) จะเปนโครงสรางทตายตว มความคงท เหมาะสำาหรบงานประจำา มสภาพแวดลอมทนง มความชดเจน เชนโครงสรางตามระบบราชการของเวเบอร
2.โครงสรางองคการแบบสงมชวต ( Organic Organization ) เปนโครงสรางทมความยดหยน เหมาะสำาหรบสภาพแวดลอมทมการเปลยนแปลง งานทมโครงสรางไมชดเจน และพรอมทจะปรบเปลยนตลอดเวลา
นโยบายสาธารณะ (Public Policy)ประเดนสำาคญทเราตองเขาใจในเรองนโยบายคอ
กระบวนการนโยบาย (Policy Process) ซงประกอบดวย1.การกำาหนดนโยบาย (Policy Formulation)2.การนำานโยบายไปปฏบต (Policy
Implementation)
17
3.การประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) สำาหรบการศกษานโยบายในเชงการเมอง หรอในฐานะท
เปนนกรฐศาสตรมกจะมงตอบคำาถามวานโยบายเกดขนไดอยางไร หรอเบองหลงของนโยบายของรฐบาลแตละนโยบายนนมทมาทไปอยางไร ทำาใหเราตองเขาใจถงตวแบบในการกำาหนดโนบาย
ตวแบบในการกำาหนดนโยบาย (ตามแนวคดของโทมส ดาย) ประกอบดวยตวแบบทสำาคญๆคอ
1. ตวแบบผนำา (Elite Model) มองวานโยบายสาธารณะนนเปนสงทสะทอนใหเหนความตองการของผนำา หรอ Policy as Elite Preference
2. ตวแบบกลม (Group Model) คอตวแบบทมองวานโยบายคอดลยภาพระหวางกลม (Policy as Group Equilibrium) กลมใดทมอทธพลมากนโยบายกจะคอนไปทางกลมนน
3. ตวแบบสถาบน (Institutional Model) มองวานโยบายสาธารณะนนคอกจกรรมของสถาบนของรฐ ดงนนสถาบนของรฐจะมบทบาทในการกำาหนดนโยบายโดยสถาบนทวานจะมทงสถาบนหลก (Official Policy Maker) และสถาบนรอง (Un-Official Policy Maker)
4. ตวแบบกระบวนการ (Process Model) มองวานโยบายสาธารณะคอกจกรรมทางการเมอง (Policy as Political Activities)นนคอมองวาในทกขนตอนของกระบวนการนโยบายจะมการเมองเขาไปเกยวของเสมอ ไมวาจะ
18
เปนขนการกำาหนดนโยบายทฝายการเมองเปนผทกำาหนดนโยบาย ขนการนำานโยบายไปปฏบตฝายการเมองกจะเขาไปดแลกำากบการนำานโยบายไปปฏบต ในขนการประเมนผลนโยบายฝายการเมองกจะนำาเอาขอมลเหลานไปพจารณาวาจะนโยบายนนควรจะดำาเนนการอยางตอเนองหรอควรจะยกเลกนโยบาย
5. ตวแบบระบบ (System Model) มองวานโยบายคอผลผลตของระบบ (Systems Outputs)
6. ตวแบบมเหตผล (Rational Model) เปนตวแบบทมองวานโยบายหมายถง (Policy as Maximum Social Gain)**ตวแบบนมกจะถกนำามาออกขอสอบเสมอ โดยมกจะถามวาความมเหตผลของนโยบายนนดจากอะไร และอะไรทเรยกวา Social Gain หรอผลประโยชนตอบแทนทางสงคมสงสด การจะตอบคำาถามนเราจะตองเขาใจขนตอนการกำาหนดนโยบายตามตวแบบมเหตผลวามการพจารณาอยางไรบางทแสดงใหเหนวานโยบายนนๆใชตวแบบ Rational Model ในการกำาหนด
กลาวคอเราจะตองทำาความเขาใจตงแตตนวาในการกำาหนดปญหาจะตองดวาเปนปญหาหรอความตองการของทแทจรงของประชาชนและตองดวาปญหาหรอความตองการนนมทางเลอกในการแกไขหรอดำาเนนการกทางเลอก จากนนตองดวาแตละทางเลอกมขอดขอเสยอยางไร และจะตองเลอกทางเลอกทใหผลตอบแทนสงสด
19
ดงนนตาม Rational Model จงเปนการสะทอนใหเหนถงเหตผลในการกำาหนดนโยบายวานโยบายนนจะตองเปนนโยบายททำาใหเกดผลตอบแทนกบสงคมสวนรวมสงสดเมอเปรยบเทยบกบคาใชจายตางๆทจะตองเสยไปในการดำาเนนนโยบาย
7. ตวแบบสวนทเปลยนแปลงหรอตวแบบคอยเปนคอยไป (Incremental Model) เปนตวแบบทใชตวแบบในอดตมาเปนเกณฑในการกำาหนดนโยบาย โดยมการปรบปรงเปลยนแปลงในบางสวน หรอ Policy as Variation on the Past
8. ตวแบบทฤษฎเกมส (Game Theory Model) เปนตวแบบทมองวานโยบายคอทางเลอกทมเหตมผลในทามกลางสถานการณทมการแขงขน ซงตวแบบนจะเนนในการกำาหนดนโยบายทเกยวกบการปองกนประเทศ
ถาขอสอบออกเรองนโยบาย แลวใหเราวเคราะหสาเหตของการเกดนโยบายเราจะตองเอาตวแบบเหลานไปวเคราะห ถาออกใหเราวเคราะหผลของนโยบายเราอาจจะตองนำาเอาแนวคดทฤษฎในสวนของการการนำานโยบายปฏบตและการประเมนผลนโยบายไปวเคราะห เพราะในแตละขนของกระบวนการนโยบายจะมทฤษฎทนำาไปวเคราะหได
ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต1. ตวแบบทยดหลกเหตผล (Rational Model) เชอวา
ความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตอยทประสทธภาพของการวางแผนวางโครงการทดและการควบคมทมประสทธภาพ
20
เหตผลทดของการนำานโยบายไปปฏบตการทำาใหนโยบายบรรลความสำาเรจ
และการจะทำาใหนโยบายบรรลเปาหมายไดตองมกระบวนการตอไปน
-นโยบายตองกำาหนดวตถประสงคและภารกจทชดเจน -มอบหมายงานและกำาหนดมาตรฐานการปฏบตใหแก
หนวยยอยอยางชดเจน -มระบบการวดผลการปฏบตงานทชดเจน -มการใหคณใหโทษ 2. ตวแบบดานการจดการ (Management Model)
มองวา ความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตอยทสมรรถนะขององคการ ทงนปจจยทเกยวของกบความสำาเรจของนโยบายขนอยกบ
-การเปนองคการทมความรบผดชอบ -เปนองคการมความสามารถ-มโครงสรางเหมาะสม -บคลากรมความรความสามารถทางการบรการและเทคนค -มการวางแผนเตรยมความพรอมไดแก
-วสดอปกรณ-สถานท-เครองมอเครองใช-งบประมาณ
21
3. ตวแบบดานการพฒนาองคการ (Organization Development Model) เชอวา องคการทำางานไดกโดยอาศยคน สมรรถนะขององคการจงขนอยกบความสามารถของคนเปนสำาคญ นโยบายจะสำาเรจเพราะคนในองคการมความรวมมอกน ปจจยทอยภายใตตวแบบนไดแก
-การสรางความผกพนและการยอมรบ -เนนการมสวนรวมภายในองคการเปนหลก โดยใหความ
เชอวาการมสวนรวมจะทำาใหเกดการทำางานเปนทมทมประสทธภาพ
-มการจงใจ แบงได 2 ประเภทคอวตถสงของ(การใหสงของวตถ) และไมใชวตถสงของเชนชอเสยง เกยรตยศ การมโอกาสดกวาคนอน การเลอนชนเลอนตำาแหนง
-การใชภาวะผนำาทเหมาะสม-การสรางการยอมรบและความผกพนของสมาชก-การสรางทมงาน
4. ตวแบบกระบวนการราชการ (Bureaucratic Process Model) ตวแบบนมองวาผลของการนำานโยบายไปปฏบตขนอยกบปจจยสองประการคอ
1. ระดบความเขาใจสภาพความเปนจรงในการใหบรการของผกำาหนดนโยบายหรอผบรหารโครงการพฒนา
2. ระดบการยอมรบนโยบายเขาเปนสวนหนงของหนาทประจำาวนของผปฏบต
22
5. ตวแบบทางการเมอง (Political Model) มองวาความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตอยทคนทเกยวของกบการนำานโยบายไปปฏบต ไดแก
-บคคลทเปนตวแทนขององคการ -กลมหรอสถาบน-ความสมพนธกบปจจยภายนอก การเจรจาตอรองจงเปนหวใจสำาคญของตวแบบน ความ
สำาเรจของการเจรจาตอรองขนอยกบ-ความสามารถในการเจรจา -สถานะอำานาจ ถามอำานาจจะทำาใหเกดความมนใจในการ
ตดสนใจมากขน การเจรจาตอรองทำาไดสำาเรจเรวขน -ทรพยากร คนทมทรพยากรมากกวายอมตอรองไดดกวา-คนทเกยวของในการเจรจาตอรอง ยงมคนมากกยง
เจรจากนไดยาก -การสนบสนนจากฝายอน ๆ ไดแก สอมวลชน นกการ
เมอง หวหนาหนวยงาน กลมผลประโยชน บคคลสำาคญ6. ตวแบบทวไป เปนการผสมผสานปจจยจากหลายตว
แบบเขาดวยกน ตวแบบนซงใหความสำาคญกบ -กระบวนการสอความ-สมรรถนะขององคการ-ความรวมมอสนบสนนของผปฏบต -ลกษณะของหนวย-ความรความสามารถของบคคล
23
-ความพรอมทจะรวมมอ-สมรรถนะขององคการ-ลกษณะของหนวยงานทนำานโยบายไปปฏบต-หวหนาหนวย-ทรพยากรเพยงพอ -กจกรรมจงใจใหปฏบต-คณภาพของบคลากร-ภาวะทางเศรษฐกจ สงคม ความรวมมอทวไป-ความรวมมอกนเองของผปฏบต-ความภกดตอองคกร-ผลประโยชนสวนตวตวแบบในการประเมนผลนโยบาย1.ตวแบบ CIPP มองวาในการประเมนผลจะตอง
ประเมนปจจยตางๆ คอ -Context หรอสภาพแวดลอม ซ งก คอการประเมน
สภาพแวดลอมหรอประเมนวตถประสงคของนโยบาย - Inputs การประเมนปจจยเบองตนหรอทรพยากรทเรา
นำามาใช วามเพยงพอและมคณภาพพอทจะดำาเนนโครงการอยางมประสทธภาพหรอไม
-Process การประเมนกระบวนการ เปนการประเมนปญหา อปสรรค จดเดนจดดอยและปญหาของโครงการ
-Products การประเมนผลไดจากนโยบายหรอโครงการ หรอประเมนผลทเกดขนในทางปฏบต
24
การประเมนนโยบายตาม CIPP ถอวาเปนการประเมนนโยบายครบวงจร ทงกอนดำาเนนโครงการ ระหวางดำาเนนโครงการ และหลงการนำานโยบายไปปฏบต แตสวนใหญททำากนคอประเมน Product
2.การประเมนตามเกณฑสวนมากจะใหความสำาคญกบเกณฑ 2 ตวหลกคอ1.การประเมนประสทธผล (Effectiveness) เปนการ
ประเมนเพอดวานโยบายประสบความสำาเรจตามวตถประสงคหรอไม ถานโยบายบรรลตามวตถประสงคแสดงวานโยบายนนมประสทธผล
2.การประเมนประสทธภาพ (Efficiency) เป นการประเมนวาผลของนโยบายมความคมคากบตนทนทลงไปหรอไม ตนทนในทนมทงตนทนดานเวลา ตนทนดานงบประมาณ และตนทนดานอนๆ เชนดานสงคม
แตตอมาการประเมนผลนโยบายไดเพมเกณฑอนคอ3.ความเสมอภาค 4.ความยตธรรม 5.ความพงพอใจ 6.ผลทเกดขนในทางสงคม วฒนธรรม ประวตศาสตร วถ
ชวต 7.ผลทเกดขนในดานสงแวดลอม
25
(การทจะใชอะไรเปนเกณฑในการประเมนขนอยกบวตถประสงคในการประเมน ซงวตถประสงคในการประเมนกควรจะสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบาย)
***นอกจากนในการบรรยายของอาจารยอนงคทพยยงเสนอตวแบบในการวเคราะหนโยบาย 2 ตวแบบคอ ตวแบบระบบนโยบาย และตวแบบเหตและผล (ใหดจากชทถอดเทปอาจารยอนงคทพย )
โดยสรป ปจจบนการบรหารงานภาครฐ ไดปรบเปลยนแนวคดการทำางานจากการทำางานแบบดงเดมทเนนความเปนระบบราชการ มาเปนการจดการภาครฐทยบยมแนวคดแบบเอกชนมาใช
เราจงพบวามการเปลยนจากคำาวา Public Administration มาเปน Public Management
ความแตกตางระหวางคำาวา การบรหาร “ ”(Administration) กบคำาวา การจดการ “ ”(Management) จะอยท วธการ กลาวคอการบรหารจะ“ ”เกยวของกบการจดสรรทรพยากรอยางเปนขนตอนตามลำาดบโดยตองทำาตามระเบยบปฏบตทกำาหนดไวแลว สวนการจดการจะเกยวของกบการใชดลยพนจในการจดสรรทรพยากรเพอใหบรรลวตถประสงคทตงไว
ยคโลกาภวตนน สภาพการณตางๆไดบบบงคบใหภาครฐและเอกชนตองทำางานอยางประสานรวมมอกนมากขนเพอการเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศโดยรวมใหสง
26
ขนการรวมมอกนนทำาใหเกดการถายโอน เทคนคและวธการ“บรหารจดการ ระหวางภาครฐและภาคเอกชนเพอใหเกดการ”ดำาเนนการบรรลวตถประสงคทกำาหนดได
การทภาครฐและเอกชนตองทำางานรวมกนเพอเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศเชนน ทำาใหเกดความจำาเปนในการตองลดคาใชจายตางๆ (ลดตนทนการผลต) ทเกดจากการตดตอประสานงานกนใหเหลอนอยทสด
แตอปสรรคสำาคญในเรองของการลดตนทนนกคอมาตรการควบคม(ตามระเบยบกฎเกณฑ) ของภาครฐ และการใชดลยพนจ (อยางไมแนนอนและไมชดเจน) ของเจาหนาททเกยวของ
ดงนน ปญหาทภาครฐและภาคเอกชนตองรวมกนแกไขกคอจะทำาอยางไรใหมาตรการควบคมของภาครฐผอนคลายลง (โดยมความยดหยนมากขน) พรอมๆ กบการลดการใชดลยพนจของเจาหนาทลงดวย เพอสรางความมนใจในการประกอบธรกจไดอยางชดเจนยงขน (เพราะการใชดลยพนจ อาจทำาใหเกด Double Standards ททำาใหภาคเอกชนบางรายเกดความไดเปรยบเสยเปรยบกน และสงผลกระทบกบระบบเศรษฐกจของประเทศโดยรวม)
ผนำาของทงภาครฐและภาคเอกชนจงตองอาศย เทคนค“และวธการบรหารจดการ ตางๆ มากมาย เพอใหสามารถดำาเนน”การบรรลเปาหมายของการเปลยนแปลง (ทไดมการวางแผนไวลวงหนาแลว) และทสำาคญทสดกคอผนำาในการบรหารการ
27
เปลยนแปลง (Change Leader) ควรจะตองอยในอำานาจหนาทนนนานเพยงพอทจะดำาเนนการจนบรรลผลสำาเรจดวย
ดงนนทกวนนการจดการภาครฐ จงเปนบรหารรฐกจยคใหม โดย
-บรหารคนโดยยดคนเปนเปนศนยกลาง พฒนาคน ทงกาย จตใจ สตปญญา
-บรหารงาน โดยคำานงถงสภาพแวดลอม บรหารงานทามกลางเงอนไขทยดหยน บรหารงานในลกษณะงานเฉพาะกจ องคการตองเปนองคการแบบ Organic ไมใช Mechanic
-บรหารเงน โดยโปรงใส กระจายอำานาจ ***ทสำาคญกระแสทมาแรงมากคอการ บรหารงาน
บรหาร และบรหารเงน ในเชงคณธรรม จรยธรรม แต ยงไมทงประสทธภาพและประสทธผล ในการบรหารงาน
ทฤษฎในการบรหารรฐกจยคใหมนนจะเรยกวา Public Management หรอ Mangerialism เปนแนวคดเชงปฏรป บรหารราชการในอนาคตรฐยงเปนเจาของแตจะตองบรหารเชงธรกจเอกชน
การปฏรประบบราชการประมาณป 2523 (1980) ไดเกดแรงผลกดนทกอใหเกด
การเปลยนแปลง มทงแรงผลกดนทมาจากทงภายนอกและภายใน
28
แรงผลกดนภายนอกทสำาคญๆไดแก -อทธพลของโลกาภวตนและความกาวหนาของเทคโนโลย
โดยเฉพาะเทคโนโลยทมอทธพลตอการทำางานในระบบราชการมากขน
-สภาพการแขงขนระหวางประเทศ ทำาใหหนวยราชการตองปรบปรงกระบวนการทำางานเพอรองรบการแขงขน
-วกฤตทางดานเศรษฐกจ เปนปจจยทสำาคญททำาใหระบบราชการถกทบทวน โดยเฉพาะในเรองของงบประมาณ โดยเฉพาะงบประมาณในดานคาตอบแทนและเงนเดอนขาราชการทพบวามสงมากแตประสทธภาพในการทำางานยงตำา ดงนนจงตองม
-แนวคดในการปรบลดบทบาทภาครฐ เนองจากการทรฐมบทบาทมากในชวงกอนหนานนไดกอใหเกดปญหามากกมาย โดยเฉพาะการขาดประสทธภาพในการทำางาน ทำาใหตองมการลดบทบาทของภาครฐลง
-การเตบโตและความเขมแขงของภาคเอกชน รวมทงความเขมแขงขององคการประชาสงคม ทำาใหภาครฐซงมสภาพทออนแอจะตองหนมามองตนเอง และถงเวลาตองเปลยนแปลง
แรงผลกดนทเกดจากภายในตวระบบราชการเอง คอ-ความเสอมของระบบราชการ (Bureaucratic
Pathology) ซงเกดจาก / การไมมประสทธภาพ
29
/การขยายอำานาจของระบบราชการ/เกดการทำางานทลาชา/ขาราชการตอตานการเปลยนแปลง/การทำางานเนนกฎระเบยบจนขาดการคำานงถงความเปน
มนษย-เกดสงทเรยกวา Dirty Government เกดจาก/การขาดการมสวนรวม ของขาราชการ แตการตดสนใจอย
ทผบรหาร/มการทจรต /ขาดความโปรงใสและการตรวจสอบเหลานคอปจจยทกอใหเกดการเปลยนแปลงในระบบ
ราชการไทย และแรงผลกดนเหลานเปนแรงผลกดนทผบรหารประเทศมองเหนและยอมรบวาระบบราชการควรจะมการเปลยนแปลง แตยงไมมการตดสนใจทจะทำาใหเกดการเปลยนแปลง
อยางไรกตามสงทความตองการในการเปลยนแปลงยงคงมอยโดยมเปาหมายทสำาคญเพอใหระบบราชการเกดสงตอไปนคอ
1.ความโปรง (Transparency)2.เกดคณภาพในการบรหารจดการ (Quality)3.การบรหารงานทมประสทธผล (Effectiveness)4.การบรหารงานทมประสทธภาพ (Efficiency)
30
เดอนตลาคม 2545 กไดมการปฏรประบบราชการอยางเปนรปธรรม โดยตรารบ.บรหารราชการแผนดนฉบบท 5 ขน และในมาตรา 3/1 มการบญญตวาการปฏบตหนาทของขาราชการจะตองทำาโดยการบรหารจดการทด เพอใหเกดประโยชนตอประชาชน และมความคมคาในการใชงบประมาณของรฐ มประสทธภาพ การลดขนตอนการปฏบต
จากนนรฐบาลกไดออกกฎหมายปฏรปโครงสราง กระทรวง ทบวงกรม 2545 มาใชในการเปลยนแปลงโครงสรางของกระทรวง เพอนำาไปสการปฏรประบบราชการ
เปาหมายของการปฏรป1.การจดสวนราชการใหม2.ตองการพฒนาการจดองคการในระบบราชการใหม3.การกำาหนดแบบแผนในการปฏบตราชการเพอใหเกด
Good Governance หลงจากการปรบเปลยนโครงสรางหนวยราชการเวลาน
การปฏรประบบราชการกำาลงอยในขนของการปฏรปพฤตกรรมของขาราชการ ดงจะพบวารฐบาลพยายามออกโครงการตางๆเพอใหขาราชการทำางานอยางมประสทธผลมากขน เชนการทำาโครงการระยะ 3 ทตองการพฒนาขาราชการถาพฒนาไมไดกตองออกจากระบบ หรอการใหขาราชการแตละคนประเมนงานของตนเอง
สงทนาสนใจอยางหนงในปจจบนคอการปฏรประบบราชการของเราทเดนมาตงแตป 2545 ตอนนไปถงไหนแลว
31