ppforum.ca
L’avenir des finances publiques
au Canada
Rapport sommaire d’une table
ronde du Forum des politiques
publiques
Septembre 2012
Le Forum des politiques publiques est un organisme indépendant et sans but lucratif qui a pour but de promouvoir l’excellence gouvernementale au Canada dans le cadre d’un meilleur dialogue entre le gouvernement, le secteur privé et le tiers secteur. Les membres du Forum provenant du milieu des affaires, des gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux, du tiers secteur et du monde syndical sont du même avis qu’une fonction publique efficiente et efficace est essentielle à la compétitivité du Canada à l’étranger et à la qualité de vie de ses citoyens. Créé en 1987, le Forum s’est acquis la réputation d’un facilitateur digne de confiance et non partisan, capable de rassembler une grande diversité d’intervenants dans un dialogue fécond. Son programme de recherche offre un terrain neutre pour renseigner la prise de décisions collectives. En faisant la promotion du partage de l’information et de liens plus étroits entre les gouvernements et les tiers secteurs, le Forum contribue à veiller à ce que la politique de notre pays soit dynamique, coordonnée et sensible aux possibilités et aux défis futurs. © 2012, Forum des politiques publiques 1405-130, rue Albert Ottawa, ON K1P 5G4 Tél. : 613-238-7160 Fax : 613-238-7990 www.ppforum.ca ISBN : 978-1-927009-36-9
Table des matières
Notre partenaire ........................................................................................................................................... 1
Contexte ........................................................................................................................................................ 2
La nécessité d’inspirer confiance et de faciliter le dialogue sur d’importants enjeux politiques ................ 2
Y a-t-il une « crise » dans les finances publiques canadiennes? .................................................................. 3
Pénuries de main-d’oeuvre au Canada ................................................................................................. 3
L’interaction entre les tendances macro et micro-économiques ......................................................... 5
Prochaines étapes ......................................................................................................................................... 5
Déterminer la façon d’inspirer la confiance, la transparence et la coopération ......................................... 5
Définir le rôle d’un gouvernement .............................................................................................................. 6
Choisir le bon dosage de politiques .............................................................................................................. 7
Réformer le cadre fiscal canadien ................................................................................................................. 8
Annexe : Liste des participants ..................................................................................................................... 9
Notre partenaire L'Association des comptables généraux accrédités du Canada (CGA Canada), fondée en 1908, fournit des services à 75 000 CGA et étudiants au Canada et dans plus de 100 pays. Professionnels respectés dans les domaines de la comptabilité et de la gestion financière, les CGA travaillent en entreprise, dans le monde de la finance, dans le secteur public et en cabinet privé. CGA-Canada établit les exigences en matière d'accréditation et les normes professionnelles associées au titre de CGA, offre du perfectionnement professionnel, poursuit des activités de recherche et de défense des intérêts, et représente les CGA tant au pays que sur la scène internationale. www.cga.org/canada-fr
1
Contexte Le Canada a survécu à la crise économique mondiale de 2008 et a réussi à maintenir une
position stable par comparaison à la plupart des pays occidentaux. Soutenue par dix ans de
surplus fédéraux, par un solide cadre réglementaire financier et par un ratio dette-PIB plutôt
faible, l’approche fiscale prudente du Canada a reçu les éloges de partout dans le monde,
notamment ceux du Forum économique mondial, de l’OCDE et du FMI.
Cependant, le Canada doit affronter des défis à long et moyen terme. En raison du
vieillissement de la population, des pénuries de main-d’œuvre et du niveau croissant
d’inégalité, les finances gouvernementales doivent porter un fardeau de plus en plus lourd.
Malgré la diversité de l’économie canadienne, sa dépendance au commerce international rend
sa situation incertaine et vulnérable aux transformations économiques mondiales. En outre,
étant donné la méfiance grandissante envers les institutions publiques parmi les Canadiens et
autres citoyens du monde, il est de plus en plus difficile pour les dirigeants de gouvernements
de discuter ouvertement de la façon avec laquelle ces défis peuvent être surmontés.
En réponse à toutes ces questions, le Forum des politiques publiques du Canada a réuni une
vingtaine de dirigeants des secteurs public et privé, d’organisations à but non lucratif et du
monde universitaire pour examiner l’état futur des finances publiques au Canada le 19 juin
2012. Cette rencontre avait pour but de partager des points de vue sur plusieurs enjeux
politiques et d’aborder la façon de les traiter. Les participants ont abordé les questions
suivantes.
Quels sont les principaux défis que doivent affronter les finances publiques canadiennes?
Quels rôles doivent jouer les gouvernements dans la gestion des finances publiques et des
dépenses et de quelle façon ces rôles évoluent-ils?
Comment pouvons-nous réagir collectivement aux enjeux les plus urgents de nos finances
publiques?
Quel dosage politique aidera le Canada à miser sur les succès actuels?
Organisés sous forme de discussion intime en table ronde, les participants, en leur qualité
d’experts, étudieront l’importance croissante de ces enjeux dans le contexte des
environnements régionaux, nationaux et internationaux en mutation. Nous n’avions pas
l’intention de tenter de répondre à ces questions en une discussion unique. Les participants
étaient au contraire invités à identifier, puis aider à encadrer les questions que les responsables
politiques devaient prendre en compte au moment de les explorer plus en détail. Ce court
2
rapport expose les grandes lignes d’une série de crises qui menacent les finances publiques
canadiennes, souligne les endroits où il faut apporter des changements, et donne un aperçu de
la façon avec laquelle nous pouvons réagir collectivement aux défis politiques les plus
complexes que devra relever le Canada.
La nécessité d’inspirer confiance et de faciliter le dialogue sur d’importants enjeux
politiques
Depuis les 25 dernières années, la confiance de la population envers le gouvernement et sa
capacité de relever avec efficacité les défis de notre pays ne cessent de décliner. Selon les
participants de notre table ronde, la « partisanerie » croissante du milieu politique au Canada,
associée à la capacité de la population à réagir rapidement aux politiques impopulaires par
l’intermédiaire de l’Internet, où l’incapacité de la part du gouvernement à aborder
ouvertement des enjeux qui prêtent à controverse a suscité une répugnance grandissante. De
nos jours, un plus grand nombre de Canadiens éprouvent un niveau élevé de méfiance à
l’endroit de nos institutions publiques, les inquiétudes vis-à-vis de cette tendance pourraient
ébranler la cohésion sociale dans notre pays.
Restaurer la confiance envers nos institutions et les débats publics sera essentiel à
l’engagement des Canadiens dans une discussion sur les politiques nationales nécessaires pour
relever les défis qu’il nous faudra affronter collectivement.
Y a-t-il une « crise » dans les finances publiques canadiennes?
Selon l’ensemble des critères, la situation financière du Canada se classe plutôt bien si on la
compare à celle d’autres pays développés. En 2012, tous les gouvernements fédéraux,
provinciaux et territoriaux ont élaboré des plans particuliers pour équilibrer leur budget, un
objectif que la plupart atteindront avant la fin de la présente décennie. En outre, les
gouvernements du Canada réduiront les dépenses au cours de la prochaine décennie, comme
celles dues à la sécurité de vieillesse et à l’assurance-emploi. Pris dans leur ensemble, ces
changements traduisent un certain effort de la part des législateurs vers une viabilité fiscale à
long terme.
Cependant, les participants ont laissé entendre que des changements plus fondamentaux
pourraient s’avérer nécessaires.
Le Canada doit en ce moment affronter des enjeux connexes qui menacent de mettre à rude
épreuve notre économie et de réduire le rôle du gouvernement au cours de la prochaine
décennie. Voici quelques exemples reconnus au cours des discussions :
3
1. Faible productivité;
2. Évolution démographique;
3. Enjeux environnementaux (c.-à-d., changements climatiques);
4. Accent mis sur les ressources pour sécuriser les intérêts mondiaux du Canada (c.-à-d.,
augmenter nos relations commerciales et récolter les bénéfices de la mondialisation):
5. Inégalité croissante.
Bien que ces enjeux ne soient pas nouveaux pour les législateurs canadiens, les forces
économiques mondiales changeantes les ont rendus plus perspicaces et plus conséquents à
l’encontre de nos institutions publiques. Si l’on ne trouve pas des solutions à ces crises, les
ressources financières des gouvernements pourraient s’épuiser et réduire leur capacité à
assurer les services sociaux avec efficacité. Les participants ont convenu que chaque crise
devrait être abordée au fur et à mesure, mais ils ont reconnu que les crises interagissent dans le
cadre de tendances sociales, économiques et politiques élargies. Dans une tentative en vue de
mieux encadrer les défis que nous devrons affronter collectivement, les participants ont précisé
quelques moteurs clés concourant à chaque crise. Ce sont :
des pénuries persistantes de main-d’oeuvre au Canada limitent le potentiel économique
du secteur privé;
l’incapacité à s’adapter aux changements macro-économiques provenant en partie des
fluctuations du marché mondial;
l’interaction complexe entre les tendances macro et micro-économiques et leurs
répercussions sur les affaires et les familles.
Pénuries de main-d’oeuvre au Canada
L’économie canadienne est exposée en ce moment à des pénuries de travailleurs spécialisés
dans des industries en rapide expansion. La contraction de la main-d’œuvre canadienne due en
bonne partie à la retraite d’un grand nombre de baby-boomers menace de réduire le revenu
national du pays, d’entraver sa croissance et de réduire les recettes gouvernementales en un
moment où il faudra en consacrer davantage aux programmes sociaux canadiens. Si les
pénuries de main-d’œuvre deviennent aussi sérieuses dans le Sud ontarien et dans les
provinces atlantiques que dans l’Ouest, le problème deviendra « pancanadien ».
Puisque certains économistes prévoient que la croissance économique au Canada n’atteindra
que 1,5 % après 2015-2016, les législateurs devraient se pencher sur un moyen de mieux
appuyer la main-d’œuvre canadienne en améliorant les principales politiques de façon à :
4
Attirer des immigrants qualifiés;
Encourager l’éducation et la formation à long terme;
Encourager les travailleurs plus âgés à demeurer au travail;
Augmenter les investissements de capitaux;
Importer la main-d’œuvre sans la déplacer.
Adaptation aux changements macro-économiques
De nombreux économistes conviennent que certaines tendances macro-économiques sont
inséparables dans l’économie canadienne. C’est ainsi que l’industrie manufacturière de notre
pays a subi un déclin important en six occasions distinctes au cours des deux derniers siècles :
deux fois au XIXe siècle, trois fois au XXe siècle et une fois au XXIe siècle. Un participant a
souligné que le dernier cycle manufacturier avait commencé au début des années 1980 lorsque
ce secteur a accru ses activités de façon spectaculaire en raison du faible coût de l’essence
avant de les réduire dans la première décennie du XXIe siècle à la suite du mouvement contraire
de l’essence.
Cependant, il y a tout lieu de croire que les fluctuations de l’économie canadienne pourraient
ne pas suivre les modèles traditionnels. Dans son ensemble, la main-d’œuvre canadienne est
plus âgée et moins mobile que celle des générations précédentes. La réduction et l’adaptabilité
de la population active laissent entendre que la différence entre les cycles actuels et passés est
la mesure avec laquelle certains secteurs, en particulier celui de la fabrication, peuvent se
remettre des affaissements de l’économie.
De plus, les périodes d’incertitude économique entraînent souvent une hausse du niveau
d’inégalité. Une manufacture forcée de mettre à pied 500 employés alors que dans un même
temps un cabinet d’avocats en embauche 500 donne l’impression que la main-d’oeuvre ne
change pas. Cependant, la stabilité économique globale qui en résulte cache souvent une
hausse saisissante de l’inégalité sociale.
Pendant que les législateurs tentent de réduire les conséquences néfastes des changements de
la macro-économie, des participants ont souligné que nos institutions publiques pourraient
devoir élaborer de meilleurs paramètres et de meilleurs instruments politiques. D’autres
discussions ont eu lieu pour savoir de quelle manière des partenariats publics-privés pourraient
être développés afin de s’assurer que le revenu moyen des familles ne revienne pas dans la
tranche de revenu inférieur.
5
L’interaction entre les tendances macro et micro-économique
Comme les gouvernements ont commencé à intervenir dans leur économie au cours de la
récession mondiale, d’importants changements sont apparus au niveau de la micro-économie.
De plus, d’importants changements macro-économiques qui ont touché la fiscalité, la
réglementation et les politiques monétaires ont fortement influencé la manière dont les
dirigeants ont décidé de dépenser l’argent ou étendre leurs opérations. Des tendances micro-
économiques non durables, notamment la dette élevée des familles et la hausse des prix de
l’immobilier sont également en partie responsables des politiques qui régissent les taux
d’intérêt plus élevés et les conditions hypothécaires.
Chose intéressante, les effets des politiques macro-économiques sur le volet micro-
économique sont devenus si forts que les législateurs s’inquiètent de plus en plus d’implications
nationales éventuelles.
Cette relation de cause à effet entre les tendances nationales mondiales d’une part et celles des
affaires-familles d’autre part laisse entendre que les législateurs peuvent avoir besoin d’une
approche élargie qui comprendrait des analyses particulières pour chaque secteur et prendrait
en considération l’interaction des tendances micro et macro-économiques.
Prochaines étapes
Le Canada doit surmonter un ensemble sans précédent de défis qui menacent de limiter la
capacité de nos gouvernements à financer les programmes sociaux. Contrairement à certaines
crises antérieures, les préoccupations économiques actuelles sont à la fois mondiales et
multisectorielles, d’où les commentaires des participants selon lesquels les remèdes
traditionnels peuvent ne pas procurer l’aide nécessaire aux défis de nos jours. À la lumière de
cet environnement, à la fois unique et complexe, il faut porter une attention particulière pour
déterminer les instruments que les législateurs doivent utiliser pour aider à rendre les finances
des gouvernements viables à moyen et à long terme.
Dans ce contexte, les participants ont déterminé quatre domaines qui pourraient faire l’objet
de discussions.
1. Déterminer la façon d’inspirer la confiance, la transparence et la coopération
D’autres discussions devraient chercher à répondre aux inquiétudes de la population envers
l’obligation de rendre compte et la transparence. S’éloigner de ce contexte de méfiance
demande d’améliorer les communications entre le gouvernement et les citoyens afin de
s’assurer que les motivations et les limites sont mieux comprises de part et d’autre.
6
Améliorer le dialogue entre les gouvernements, le monde des affaires, les organisations à but
non lucratif et les citoyens aidera également à faire en sorte que des mesures et des politiques
pertinentes soient prises en compte. Comme l’a fait remarquer l’un des participants, l’absence
de coordination entre les différents secteurs signifie que les politiques gouvernementales ne
comblent pas souvent les besoins du secteur privé et des organisations à but non lucratif.
Même si le fait de faciliter des discussions ouvertes avec le public peut s’avérer difficile, les
participants ont convenu qu’elles étaient essentielles pour regagner la confiance de la
population à l’endroit de nos dirigeants et de nos institutions. Par le passé, les gouvernements
hésitaient avant de confier certains enjeux comme la fiscalité ou la productivité à des
commissions royales ou à des organismes similaires puisqu’ils étaient liés aux recommandations
qui leur étaient faites. Cependant, l’appel croissant des gouvernements à un engagement de la
population, à des forums universitaires sur des politiques, à des groupes d’experts et à des
comités indépendants, par exemple, le Conseil pour l’emploi et la prospérité de l’Ontario, laisse
entendre que les dirigeants du secteur privé reconnaissent la nécessité d’un processus politique
plus ouvert. Il faut également étudier et mettre de l’avant des stratégies qui amélioreront les
communications, la coordination et la collaboration entre tous les partis. C’est ainsi qu’un
participant a recommandé de réunir toute l’information comptable dans des bases de données
accessibles au public, ce qui permettrait aux utilisateurs de soumettre des demandes de
renseignements spécialisés afin d’accroître la transparence et de rendre un service essentiel
aux générations futures.
2. Définir le rôle d’un gouvernement
Les inquiétudes relatives aux déficits budgétaires permanents et à la dette croissante du
secteur public commencent à limiter l’action des instruments mis à la disposition des
gouvernements. Devant une diminution des ressources et des défis plus nombreux qui
s’étendent à toutes les juridictions traditionnelles, les Canadiens peuvent sentir le besoin de
repenser les rôles et les priorités qu’ils souhaitent que leurs gouvernements remplissent et
respectent à l’avenir. En ces temps d’austérité, les dirigeants commencent à réexaminer cet
adage selon lequel « le gouvernement devrait faire uniquement ce qu’il peut ».
En fait, un engagement plus résolu de la part des gouvernements serait bénéfique. Les
institutions publiques canadiennes sont bien placées pour concentrer leurs ressources de façon
à prévoir les défis à moyen et long terme, pour s’associer avec des parties prenantes et pour
élaborer des plans d’urgence. En outre, la capacité unique des gouvernements à stimuler les
échanges et à accélérer la croissance signifie que d’autres efforts en ces domaines sont
avantageux pour tous les Canadiens.
Il existe également d’autres domaines où une présence gouvernementale réduite peut apporter
d’importants résultats. Limiter l’engagement du gouvernement dans certains domaines où des
dirigeants du secteur privé et d’institutions à but non lucratif possèdent un plus grand avantage
7
compétitif serait un moyen efficace de réduire les dépenses inutiles. De plus, supprimer des
règlements archaïques, moderniser la réglementation et améliorer l’efficacité de la fiscalité et
de la politique monétaire placeraient les dirigeants canadiens en meilleure position pour
étendre leurs activités, attirer les talents et être concurrents sur le marché mondial.
Comme les législateurs commencent à « repenser » le rôle de nos institutions publiques, des
possibilités peuvent s’offrir aux gouvernements de collaborer avec les dirigeants du secteur
privé et des organisations à but non lucratif de manière à mieux utiliser les ressources et
l’expertise dans le cas d’enjeux spécifiques. Les tendances économiques, sociales et politiques
estompent de plus en plus les distinctions entre les responsabilités gouvernementales et non
gouvernementales. Dans ce contexte plus interdépendant, la collaboration multisectorielle
place tous les dirigeants dans une meilleure position pour résoudre les défis politiques
complexes et pour réaliser l’objectif commun des Canadiens de développer un cadre durable
qui soutient les échanges et accélère la croissance.
3. Choisir le bon dosage de politiques
Il faut poursuivre les discussions sur les formes de politiques applicables aux cinq crises que doit
affronter le Canada en ce moment : la faible production, les changements démographiques, les
dommages causés à l’environnement, des ressources limitées et les inégalités.
Pour résoudre ses défis de nature fiscale et économique, le Canada aura besoin d’instruments
stratégiques à la fois efficaces et efficients. Les récents débats à savoir si les dirigeants devaient
mettre l’accent sur l’austérité ou sur la croissance peuvent offrir une fausse dichotomie des
options disponibles. En revanche, un dialogue plus fructueux qui insisterait sur un dosage de
politiques permettrait aux Canadiens de tirer avantage de l’éventuelle reprise de l’économie
mondiale. Les participants ont convenu que la prochaine période de reprise offrait aux Canada
une « excellente occasion » d’une croissance économique généralisée et que les politiques
devraient chercher à permettre aux gouvernements et au monde des affaires de développer,
l’aligner et de miser sur leurs ressources.
Veiller à ce que les programmes gouvernementaux actuels soient durables sera également
important. Ainsi, les dirigeants gouvernementaux devront éventuellement réévaluer la situation
actuelle des pensions du secteur public. En raison d’une hausse des coûts, associée à des
normes comptables rigides, il est devenu impératif de mettre en chantier une réforme.
Plus encore, une réforme fiscale, des programmes d’éducation permanente et la mise en place
de mesures incitatives pour inviter la population à travailler plus longtemps représentent des
solutions possibles pour réduire les coûts des programmes gouvernementaux. Par contre, il est
nécessaire de mener un examen approfondi pour déterminer la façon d’améliorer ces
instruments et à quel endroit les appliquer et de déterminer si la collaboration du secteur
8
public avec le secteur privé et les organisations à but non lucratif apportera de meilleurs
résultats.
4. Réformer le cadre fiscal canadien
Au moment où les législateurs commencent à prendre en compte différentes stratégies pour
régler les problèmes décrits précédemment, la réforme fiscale est un instrument possible qu’ils
pourraient souhaiter aborder. Selon les participants, le cadre fiscal actuel est rempli
d’incohérences qui l’empêchent d’accroître les revenus. Pour améliorer l’état actuel des
finances publiques de notre pays, les législateurs devraient songer à moderniser les politiques
fiscales, réglementaires et monétaires afin de maintenir la prestation des services
gouvernementaux tout en améliorant la compétitivité mondiale du Canada.
Même si le grand public acceptait sans doute un régime fiscal plus juste, plus simple et plus
efficace, amorcer un dialogue public à ce sujet ne sera pas chose facile. Les gouvernements ont
déjà hésité à discuter publiquement de modifier notre cadre fiscal, en partie, pour éviter de
soulever un débat national sur un sujet éventuellement controversé. Toutefois, une réforme
fiscale significative exigera un leadership et une participation de nos dirigeants publics afin
d’aider à encadrer le processus, à éveiller l’intérêt de la population et à appliquer des réformes
qui assureront des finances publiques viables à moyen et à long terme au Canada.
Pour de plus amples renseignements, svp contactez :
Paul Ledwell Vice-président exécutif Forum des politiques publiques
613-238-7858, ext. 228
9
Annexe
L’avenir des finances publiques au Canada Une discussion en table ronde du Forum des politiques publiques
Le 19 juin 2012 De 11 h 45 à 14 h 30
Salle de conférence du Forum des politiques publiques 1405-130, rue Albert
Ottawa
Liste des participants
David Dodge Chancelier, Université Queen’s Ancien gouverneur de la Banque du Canada Peter Hall Vice-président et économiste en chef Exportation et développement Canada Glen Hodgson Vice-président principal et économiste en chef The Conference Board of Canada Sharon Kozicki Chef, analyste de l’économie canadienne Banque du Canada Paul Ledwell Vice-président exécutif Forum des politiques publiques Guy Legault Président et directeur général Association canadienne des paiements David Macdonald Économiste principal Centre canadien des politiques alternatives
Barrie McKenna Correspondant national aux affaires commerciales The Globe and Mail James McLean Associé à la recherche Forum des politiques publiques David Mitchell Président et directeur général Forum des politiques publiques Catherine Parker Gestionnaire, affaires gouvernementales fédérales Association des comptables généraux accrédités du Canada André Plourde Doyen, Faculté des affaires publiques Université Carleton Carole Presseault Vice-présidente, affaires réglementaires et gouvernementales Association des comptables généraux accrédités du Canada
10
Christopher Ragan Professeur associé, politiques macro-économiques et économiques Université McGill James Ralston Contrôleur général du Canada Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada James Richardson Conseiller principal en relations gouvernementales Association des comptables généraux accrédités du Canada
Annette Ryan Économiste en chef et directrice générale Industrie Canada Rick Stewart Secrétaire adjoint du Cabinet Bureau du Conseil privé Stanley Winer Chaire de recherche du Canada sur les politiques publiques Université Carleton
ppforum.ca