1
Legalizovani prevod sa engleskog jezika
Savezna Republika Jugoslavija
Izveštaj o proceni stanja javnih nabavki zemlje (Country Procurement Assessment
Report – CPAR)
Juni, 2002.g.
Jedinica za glavne usluge (Core Services Unit)
za region Evrope i Centralne Azije
Dokument Svetske Banke
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
2
Sadržaj PREGLED ......................................................................................................................................... 6
Uvod .................................................................................................................................... 6
Opšta procena....................................................................................................................... 7
A. PREDGOVOR ................................................................................................................... 17
A.1 Datum, osnova i obim Izveštaja......................................................................................... 17
A.2. Zahvalnosti .................................................................................................................... 18
A.3 Vladine organizacije koje su uzele ucešce ....................................................................... 19
A.4 Svetska Banka – EBRD Tim........................................................................................... 20
B. POZADINA ....................................................................................................................... 21
B.1 Državni kontekst ............................................................................................................ 21
B.1.1 Demokratija u tranziciji ............................................................................................. 21
B.1.2 Ustavna kriza............................................................................................................. 22
B.1.3 Vladajuce strukture.................................................................................................... 24
B.1.4 Ekonomsko rukovodenje............................................................................................ 25
B.1.5 Jugoslovensko naslede............................................................................................... 25
B.1.6 Rat i ekonomske sankcije........................................................................................... 26
B.1.7 Nova državna zajednica: Srbija i Crna Gora ............................................................... 28
B.2 Portfolio Svetske Banke u Jugoslaviji ................................................................................ 29
B.3 EBRD Portfolio u Jugoslaviji ......................................................................................... 30
C. NALAZI............................................................................................................................. 31
C.1 Pravni i regulatorni okvir................................................................................................ 31
C.1.2 Opšti aspekti razvoja pravnog okvira.......................................................................... 32
C.1.3 Pravni instrumenti do danas izdati.............................................................................. 32
C.1.4 Obim primene zakona................................................................................................ 36
C.1.5 Dostupnost pravnih tekstova za javnost ...................................................................... 37
C.2 Procedure, prakse i primena............................................................................................ 38
C.2.1 Planiranje javnih nabavki ........................................................................................... 38
C.2.2 Procena kvalifikacija ponudaca i druga pitanja o ucestvovanju ................................... 39
C.2.3 Ucestvovanje stranih ponudaca i primenjivanje domace preferencije........................... 40
C. 2.4. Minimalan broj uslova za ponude ......................................................................... 42
C.2.5. Metode javnih nabavki ......................................................................................... 42
C.2.6 Poziv za podnošenje ponuda ...................................................................................... 47
C.2.7 Tenderska dokumentacija........................................................................................... 48
C.2.8 Cena ponude i ugovora i valuta .................................................................................. 49
C.2.9 Pripremanje i podnošenje ponude............................................................................... 50
C.2.10 Obezbedenja za ponudu i izvršenje....................................................................... 50
C.2.11 Rokovi važnosti ponude ....................................................................................... 51
C.2.12 Otvaranje ponude................................................................................................. 51
C.2.13 Procena i uporedivanje ponuda ............................................................................. 52
3
C.2.14 Zakljucenje ugovora............................................................................................. 53
C.2.15 Obaveštenje o dodeli ugovora............................................................................... 54
C.2.16 Evidencija o postupcima u javnim nabavkama ...................................................... 54
C.2.17 Izvršenje ugovora i sredstva upravljanja ............................................................... 55
C.2.18 Kašnjenja u primeni ............................................................................................. 56
C.2.19 Kontrola kvaliteta................................................................................................. 56
C.2.20 Placanja ............................................................................................................... 57
C.2.21 Prigovori ponudaca ............................................................................................... 57
C.2.22 Ekološki odgovorne nabavke (EON)..................................................................... 59
C.3 Organizacija i resursi...................................................................................................... 60
C.3.1 Organizacija javnih nabavki u okviru javnih institucija............................................... 60
C.3.2 Osnove odgovornosti javnih službenika ..................................................................... 61
C.3.3 Organizacija javnih nabavki u okviru Vlade ............................................................... 62
C.3.4 Regulatorne funkcije i funkcije nadgledanja ............................................................... 63
C.3.5 Obucavanje javnih službenika za javne nabavke......................................................... 64
C.4 Kontrolna sredine........................................................................................................... 66
C.4.1 Planiranje i izvršenje budžeta..................................................................................... 66
C.4.2 Aktuelne mere revizije............................................................................................... 67
C.4.3 Korupcija .................................................................................................................. 69
C.4.4 Sadašnje anti-korupcijske mere .................................................................................. 72
C.5 Upravljanje u javnom sektoru......................................................................................... 76
C.6 Rad na projektima finansiranim od strane Svetske Banke i EBRD-a ................................ 82
C.6.1 Mere za jacanje fiducijarnog cuvanja na projektima finansiranim od strane Svetske
banke 82
C.7 Procena rizika ................................................................................................................ 84
C.8 Predloženi plan nadzora ................................................................................................. 86
C.8.1 Buduce vodenje nacionalnog konkurentskog tendera na projektima finansiranim od
strane Svetske Banke .......................................................................................................... 87
C.9 Konkurentnost i ucešce privatnog sektora ....................................................................... 89
C.9.1 Sektor izgradnje......................................................................................................... 91
C.9.2 Bankarski sektor ........................................................................................................ 93
C.9.3 Perspektive privatnog sektora u javnim nabavkama .................................................... 94
C.9.4 Izvršavanje javnih ugovora ........................................................................................ 95
C.9.5 Trgovacki propisi....................................................................................................... 95
C.9.6 Praksa privrednih nabavki ........................................................................................ 103
D. PREDLOŽENI PLAN AKCIJE ........................................................................................ 104
D.1 Zakonodavna reforma................................................................................................... 104
D.2 Postupci i prakse u nabavkama ..................................................................................... 106
D.3 Organizaciona reforma ................................................................................................. 108
D.4 Jacanje kontrolne sredine.............................................................................................. 110
4
D.5 Obuka i izgradnja kapaciteta......................................................................................... 111
D.6 Mere koje Vlada treba da preduzme.............................................................................. 113
D.7 Mere koje cepreduzeti Banka i drugi finansijeri ............................................................ 114
D.8 Tehnicka pomoc........................................................................................................... 115
D.9 Raspored...................................................................................................................... 116
D.10 Širenje..................................................................................................................... 116
D.11 Pracenje i »follow-up« plan ..................................................................................... 117
DODACI........................................................................................................................................ 118
5
DODACI
Dodatak A: Trenutni sastav “portfolija” Svetske banke u Jugoslaviji
Dodatak B: Trenutni sastav “portfolija” EBRD kredita u Jugoslaviji u martu
2002.
Dodatak C: Spisak donetih zakona važnih za javne nabavke u Saveznoj
Republici Jugoslaviji
Dodatak D: Funkcije, dužnosti i odgovornosti regulatornih tela za javne nabavke
u Srbiji i Crnoj Gori
Dodatak E.1: Uporedivanje iznosa cena placenih na lokalnom tenderu
finansiranom od strane EAR-a sa cenama odobrenim na saveznom nivou, 2001.
Dodatak E.2: Uporedivanje iznosa cena placenih za 46 lekova od strane
Pharmaciens Sans Frontieres sa iznosima cena placenim od strane Fonda za
zdravstveno osiguranje, mart-april 2001.
Dodatak F: Plan akcije
Dodatak G: Komentari na nacrt Zakona o javnim nabavkama Srbije
Dodatak H: Mapa Jugoslavije
INDEX TABELA
Tabela 1: Jugoslovenski društveni proizvod, 1995.-1999.
Tabela 2: Dostupne metode javnih nabavki prema sadašnjim zakonima i nacrtima
zakona
Tabela 3: Procena raširenosti korupcije u javnim nabavkama u Srbiji
Tabela 4: Rashodi u javnim nabavkama od strane SRJ (Srbija/Crna Gora) 2000.-
2002.
Tabela 5: Primenjivi pragovi putem metoda javnih nabavki
Tabela 6: Društevni proizvod prema obliku vlasništva, 1999.
Tabela 7: Aktivnosti u gradevinskoj industriji u Jugoslaviji, 1996.-1999.
6
PREGLED
Uvod
Dok Savezna Republika Jugoslavija (SRJ) trenutno prolazi koz period znacajne
ustavne promene, Republike Srbija i Crna Gora, nakon što su potpisale Sporazum o
stvaranju nove državne zajednice »Srbija i Crne Gora«, ponovo isticu svoju
opredeljenost za neograniceno funkcionisanje »zajednickog tržišta« izmedu dve
države clanice i slobodan protok ljudi, robe, usluga i kapitala u okviru nove državne
zajednice. Javne nabavke ce izvesno predstavljati važan element tog tržišta, s obzirom
na to da obim troškova za javne nabavke – oko 9 procenata BDP-a – ukazuje na to da
je javni sektor glavni potrošac za sve sektore ekonomije.
Tajming ovog Izveštaja o proceni stanja javnih nabavki zemlje (CPAR) je narocito
podesan jer Jugoslavija, nakon znacajnih promena vlasti, sada spolja gleda prema
reintegraciji sa regionalnim i globalnim finansijskim i ekonomskim sistemima a novo
rukovodstvo zemlje iskazalo je težnju Jugoslavije da se približi Evropskoj Uniji, sa
konacnim ciljem pristupanja. Reforma u zakonodavstvu o javnim nabavkama
predstavljace bitan deo tog novog pravca. Od istog znacaja je i to što su nove Vlade u
Federaciji i Republici Srbiji objavile svoju nameru da »raskinu sa prošlošcu«,
medutim, javnu podršku za svoje planove reformi dobice samo ako obazrivo budu
upravljale oskudnim javnim izvorima tako što ce vršiti vecu kontrolu nad troškovima
nabavki i postizati bolju vrednost za novac pri ugovaranjima vlade. Izveštaj je
razmatran u fazi nacrta a njegovi kljucni zakljucci i preporuke poklapali su se sa
srpskim Ministarstvom finansija i ekonomije i nedavno ustanovljenom Komisijom za
javne nabavke (PPC) Crne Gore.
Ova prva procena stanja javnih nabavki u Jugoslaviji ispituje sve oblasti javnih
nabavki, ukljucujuci zakonodavni okvir, izvršavanje regulatornih funkcija, režim
sprovodenja, sposobnost institucija iz javnog sektora da upravljaju javnim nabavkama
i dejstvima podmicivanja na javne nabavke. Procena, koju su zajedno vodile Svetska
Banka i Evropska banka za obnovu i razvoj (European Bank for Reconstruction and
Development - EBRD), obavljena je uz konsultovanje sa odgovarajucim telima iz
7
Saveznog Ministarstva finansija, Saveznog Ministarstva za ekonomske odnose sa
inostranstvom, Ministarstva finansija i ekonomije Republike Srbije i Ministarstva
finansija Republike Crne Gore.
Ovaj CPAR predstavlja sastavni deo Strategije za tranzicionu podršku (Transitional
Support Strategy - TSS) Svetske Banke za Jugoslaviju, koja je sastavljena iz dve faze,
prve, koja ce omoguciti Banci da obezbedi analiticku i savetodavnu pomoc,
ukljucujuci razvoj srednjorocnog programa oporavka i ogranicenu finansijsku pomoc
iz posebnog »Trust Fond«-a za SRJ, nakon cega ce uslediti potpuna pomoc koja se
predvida u drugoj fazi. CPAR predstavlja deo jednog od tri suštinska dela
ekonomskog i sektorskog rada (economic and sector work - ESW) koje Banka
preduzima, na zahtev Vlade, a preduzet je istovremeno sa Procenom stanja finansijske
odgovornosti zemlje (Country Financial Accountability Assessment - CFAA) i
Pregledom javnih rashoda i institucionalnim pregledom (Public Expenditure and
Institutional review - PEIR). Ovaj izveštaj nastoji da stvori jasne veze sa zakljuccima i
preporukama iz oba ova izveštaja.
Opšta procena
Kljucni nalazi, ukljucujuci procenu rizika, snagu i slabosti aktuelnog sitema javnih
nabavki i glavne karakteristike predloženog plana postupanja sažeto su izneti u daljem
tekstu.
Javne nabavke su,
do nedavno, bile
zanemarena
funkcija.
Kljucni nalazi i Procena rizika
Do sada, javne nabavke se nisu smatrale bitnom funkcijom
vlade, dostojnom specijalizovanog osoblja i posvecenih
organizacionih jedinica. Medutim, kako su Vlade, narocito
Vlada Republike Srbije i Vlada Republike Crne Gore,
zapocele široke reforme u cilju prelaženja na ekonomski
sistem koji ce se u vecoj meri zasnivati na tržištu i
integrisanja svojih ekonomija sa ekonomijama Evropske
Unije, pocele su da pridaju veci znacaj javnim nabavkama i
8
Ipak, javne nabavke
predstavljaju
znacajan procenat
javnih rashoda.
Sredina za javne
nabavke je visokog
rizika.
Pravni okvir:
Dok postoji mnogo
praznina i slabosti u
sadašnjem pravnom
sistemu u Federaciji
i Srbiji, Crna Gora
je nedavno donela
obuhvatan Zakon o
preduzele su korake u donošenju pravnih reformi u ovoj
oblasti.
Godine 2001., Savezna Vlada i Vlada Srbije zajedno su
potrošile nekih 24 procenata ukupnih javnih rashoda ili oko
9.5 procenata BDP-a na javne nabavke. U Crnoj Gori, javne
nabavke su predstavljale više od 18 procenata javnih rashoda
ili 7.7 procenata BDP-a u toku istog perioda. Stoga,
ekonomisanje u javnim nabavkama može da uštedi znacajan
iznos oskudnih javnih sredstava. Na osnovu iskustva drugih
zemalja, vlade mogu da ostvare uštedu od 20 procenata
ukupne vrednosti nabavki kroz konkurentne javne nabavke.
Pregled cena voden za ovu procenu sugeriše da se cak veca
ušteda može postici u Jugoslaviji.
Na osnovu analize njenog zakonodavnog okvira, efikasnosti
njenih regulatornih institucija, snage njenog režima
sprovodenja, sposobnosti njenih institucionalnih i ljudskih
resursa i pretece korumpiranosti, u proceni se iznosi da je
sredina za vodenje javnih nabavki u Jugoslaviji visokog
rizika.
Snaga i slabosti
Savezna Vlada nije do sada preduzela nikakve konkretne
korake za pripremu i donošenje osnovnog zakona o
nabavkama a postojece odredbe ne uspevaju da obezbede
adekvatnu pravnu osnovu za izvodenje javnih nabavki.
Takode, u Republici Srbiji, postoje samo delimicne odredbe,
razbacane po razlicitim zakonima usredsredenim na pojedini
sektor, ali one ne obezbeduju adekvatnu zakonsku osnovu za
vodenje javnih nabavki. Oni padaju na kljucnim testovima u
pogledu transparentnosti, konkurentnosti, ekonomije i
9
javnim nabavkama.
Ali Srbija priprema
novi Zakon o javnim
nabavkama.
Sadašnja praksa:
Slabost postojecih
zakona stvara
mnoge zloupotrebe u
javnim nabavkama.
odgovornosti i omogucavaju prekomernu slobodu
odlucivanja javnim službenicima prilikom donošenja odluka
o dodeli ugovora.
Nakon što je imala koristi od obuhvatnog programa spolja
finansirane Tehnicke pomoci, Crna Gora je vec usvojila, 14.
avgusta 2001. godine, novi Zakon o javnim nabavkama. On
se zasniva na cvrstim principima i bavi se svim odredbama za
koje se ocekuje da se nadu u savremenom zakonu o
nabavkama. Vlada Crne Gore izrazila je svoje jasno mišljenje
da je Zakon o javnim nabavkama RCG u potpunosti u skladu
sa Direktivama za javne nabavke Evropske Unije (EU).
U Srbiji, novi nacrt Zakona o javnim nabavkama se trenutno
nalazi pred Parlamentom. Ovaj nacrt zakona beleži veliko
poboljšanje naspram postojecih zakona. Medutim, iako nacrt
zakona sadrži mnogo kljucnih elemenata potrebnih za dobar
zakon o javnim nabavkama, i dalje postoji jedan broj
kriticnih nedostataka, na koje treba ukazati prilikom
razmatranja nacrta zakona, kako bi se on ucinio obuhvatnijim
i kako bi se ucvrstila transparentnost. Ovaj izveštaj sadrži
detaljne preporuke za poboljšanje nacrta zakona u Dodatku
G.
U proceni se nalaze mnogi primeri loše prakse i zloupotreba
u javnim nabavkama. Planiranje javnih nabavki je samo po
sebi slabo. U mnogim sektorima, kao što je zdravstvo, ne
postoji delotvorna veza izmedu, s jedne strane, nabavke robe
koja je potrebna kako bi se obavile cak i osnovne javne
usluge i, s druge strane, onoga što javne institucije kupuju.
Osim toga, veliki deo javnih nabavki trenutno nije izložen
konkurentskom tenderu, što sprecava transparentnost,
olakšava korupciju i doprinosi niskoj vrednosti za novac u
10
Organizacija i
sredstva:
Ovlašcenje i
odgovornost za
rukovodenje
nabavkama nisu
jasno definisani.
Slabi aranžmani
sprovodenja
omogucavaju da se
takve zloupotrebe
nastavljaju.
Crna Gora je
formirala novo
regulatorno telo za
troškovima za nabavke. Cak i kada se organizuju javni
tenderi, prema slabim saveznim i srpskim zakonima, oni se
cesto vode sa neprozirnim procedurama, ukljucujuci
neadekvatne periode koji se dozvoljavaju ponudacima za
pripremanje njihovih ponuda, što omogucava pojavu
manipulacije. Proces vrednovanja ponude je takode podložan
zloupotrebi, s obzirom na to da kriterijumi vrednovanja nisu
dati ponudacima – suštinski element transparentnosti – a rad
komisija za vrednovanje se podriva preteranom slobodom
odlucivanja koja se daje višim javnim službenicma prilikom
donošenja odluka o dodeli ugovora.
U Federaciji i u Srbiji, postojeci zakoni generalno zahtevaju
da nabavkama rukovode Tenderske Komisije ustanovljene u
svakoj instituciji. Medutim, odgovornost se snažno
potkopava cinjenicom da ove Komisije nemaju jasno
ovlašcenje da donose odluke o nabavkama i prekomernom
slobodom odlucivanja datom višim javnim službenicima,
koji cesto ignorišu ili preglasavaju preporuke Tenderskih
Komisija.
U Federaciji i Srbiji, odgovornost za sprovodenje postojecih
zakona nije jasno data nijednoj posebnoj instituciji, a kao
rezultat toga, sprovodenje je slabo a nivo pridržavanja
zakona nizak. Iako novi nacrt Zakona o javnim nabavkama
Srbije predvida osnivanje specijalizovane, nezavisne
Agencije za javnu nabavku, ona nece poceti sa radom
najmanje za godinu dana. Nikakve regulatorne funkcije se ne
obavljaju na nivou Federacije.
U Crnoj Gori, novo regulatorno telo, Komisija za javnu
nabavku (KJN), je nedavno ustanovljena i pocela je sa
radom. Medutim, ona još uvek ima manjak sredstava i
11
javne nabavke
Sposobnost da se
rukovodi
nabavkama je slaba.
Prava ponudaca su
neadekvatno
zašticena
a, kako unutrašnja,
tako i spoljašnja
kontrola nad javnim
nabavkama je
veoma slaba.
Anti-korupcija
Korupcija u javnim
nabavkama je glavni
problem.
potrebno joj je da ojaca.
Na svim nivoima uprave, neobuceno, nespecijalizovano
osoblje se bavi javnim nabavkama, cesto neprikladno, što
uvecava slabosti u zakonodavstvu. Crna Gora je barem
pocela da obucava javne službenike u pogledu nabavki, iako
je velikom broju ljudi, narocito na nivou lokalne vlasti, još
uvek potrebno obucavanje. Na Saveznom nivou i u Srbiji,
vecina državnih službenika koji rukovode javnim nabavkama
nije uopšte imala obuku za taj zadatak.
Zato što ni u Federaciji ni u Srbiji ne postoji formalni
mehanizam za administrativni pregled žalbi ponudaca,
državni službenici koji krše sadašnje zakone ne snose
odgovornost, a prava ponudaca se ne štite. Novi crnogorski
Zakon o javnim nabavkama sadrži proceduru
administratvnog pregleda, ali mehanizam još uvek ne
funkcioniše na zadovoljavajuci nacin.
Nepostojanje funkcija unutrašnje revizije na svim nivoima
administracije je glavni propust u sadašnjem okviru za
odgovornost. Takode, nepostojanje Vrhovnih revizorskih
institucija (VRI) kako na saveznom tako i na republickim
nivoima znaci da odluke o javnim nabavkama ne podležu
nezavisnoj proceni.
Nedavni dokazi ispitivanja ukazuju na to da korupcija
»prožima svaki aspekt društvenog života u Srbiji« i da je
korupcija u javnim nabavkama »izvanredno intenzivna«.
Zdravstveni sektor se smatra »epicentrom«1 korupcije u
javnim nabavkama. Vlade Srbije i Crne Gore su nedavno
1 “Korupcija u Srbiji” Centar za Liberalno-demokratske studije, strana 41.
12
Privatni sektor:
Privatni sektor ima
malo vere u poštenje
javnih tendera.
Reforma
zakonodavstva
Jasna pravila o
javnim nabavkama
bi trebalo da budu
ukljucena u Zakone
kojima se regulišu
institucije nove
Državne zajednice.
Zakon državne
zajednice o javnim
nabavkama bi
trebalo da bude
srednjorocni cilj.
pokazale snagu vrednu pohvale u suzbijanju korupcije: obe
republike ucestvuju u Anti-korupcijskoj Inicijativi Pakta za
stabilnost (Stability Pact Anti-corruption Initiative - SPAI) i
obe su napravile znacajne korake u suzbijanju korupcije.
Priprema novog nacrta zakona o javnim nabavkama u Srbiji
je jedan iz paketa od pet zakona usmerenih na suzbijanje
korupcije.
Vecina ponudaca, narocita mala i srednja preduzeca (MSP),
ne posežu za mogucnostima iz ugovora iz javnog sektora
zbog toga što imaju nizak nivo poverenja u vodenje javnih
tendera. Njih brinu protraceno vreme i trošak davanja
ponude, kao i proizvoljne ili korumpirane odluke o dodeli
ugovora.
Rezime Preporuka i Plana akcije
Iz razloga što još nijedan korak nije preduzet kako bi se
doneo zakon o javnim nabavkama na Saveznom nivou, a
imajuci u vidu predvidenu ustavnu promenu Savezne
republike u državnu zajednicu, preporucuje se da bi temeljni
akti kojima se ustanovljava svaka od institucija nove državne
zajednice trebalo da sadrže jasno definisane propise o javnim
nabavkama. Ovi propisi bi trebalo da budu harmonizovani
koliko kod je to moguce sa srpskim i crnogorskim zakonima
o javnim nabavkama.
Nakon srednjeg roka, poseban zakon o javnim nabavkama bi
trebalo doneti na nivou državne zajednice. Zakoni o
nabavkama dvaju republika bi trebalo da razumno budu
harmonizovani sa njim, kako bi se došlo do zajednickog
javnog tržišta i kako bi se olakšalo približavanje EU-u.
13
Nabavke
nemilitarnih artikala
od strane snaga
odbrane bi trebalo
da potpade pod
zakone civilnih
javnih nabavki
Srbija bi trebalo da
prednost da
donošenju
poboljšanog Zakona
o javnim
nabavkama.
Zakoni o javnim
nabavkama u Srbiji
i Crnoj Gori bi
trebalo da budu
podržani
obuhvatnim
implementirajucim
propisima
i standardnim
dokumentima o
javnim nabavkama.
Organizaciona
reforma:
S obzirom na to da veliki obim troškova na nivou federacije
– i buduce državne zajednice odlazi na odbranu, i s obziom
na to da ogroman deo tih troškova pada na nemilitarne javne
nabavke, radove i usluge, preporucuje se da takve nemilitarne
nabavke budu rukovodene zakonima o civilnim nabavkama,
kao što je to slucaj u drugim zemljama.
Novi nacrt Zakona o javnim nabavkama Srbije bi trebalo
doneti što pre, uz dopune predložene u ovom izveštaju, koje
su razmatrane i dogovorene sa srpskim Ministarstvom
finansija i ekonomije u junu 2002. godine, kako bi se on
ucinio obuhvatnijim i kako bi se obezbedila jaca osnova za
transparentnost, odgovornost i konkurentnost.
Obuhvatan skup implementirajucih propisa potreban je kako
bi se podržao novi Zakon o javnim nabavkama Crne Gore a
oni bi trebalo da se usvoje kao proritet. U Srbiji, cim novi
nacrt zakona bude usvojen, tu ce takode biti potrebni
implementirajuci propisi.
I u Srbiji i u Crnoj Gori, obuhvatan skup standradnih
dokumenata o nabavkama robe, civilnih radova i usluga bi
tebalo razviti a njihovu upotrebu od strane svih tela koja vrše
javne nabavke bi trebalo uciniti obaveznom. Takvi standardni
dokumenti bi trebalo da znacajno poboljšaju sposobnost
javnih službenika da precizno i efikasno vode javne nabavke.
Na nivou institucija nove državne zajednice, odgovornost za
vodenje javnih nabavki bi trebalo decentralizovati na svaku
14
Odgovornost za
izvršavanje nabavke
bi trebalo da snose
individualne
institucije
Nove i jace
regulatorne
institucije su
potrebne kako bi se
poboljšalo
sprovodenje.
Obuka i izgradnja
kapaciteta:
Inicijative za obuku
bi trebalo da se dese
u planiranoj sredini
a institucije
identifikovane kako
bi se obezbedila
instituciju. Medutim, svaka institucija bi trebalo da ima
slobodu da imenuje drugu instituciju da rukovodi javnim
nabavkama u njeno ime. Organizacija naslednik sadašnje
Savezne Službe za zajednicke poslove (SZP), koja bi mogla
da bude postavljena za obavljanje javnih nabavki u ime
instutucija državne zajednice, može da ponudi ekonomicnu
opciju. Decentralizovano ovlašcenje za svaku pojednicanu
javnu instituciju bi trebalo da bude nastavljeno u Srbiji i
Crnoj Gori.
Službu za zajednicke poslove, koja ce obavljati regulatorne
funkcije na osnovu novog srpskog zakona o javnim
nabavkama do osnivanja, nakon godinu dana, nove Agencije
za javne nabavke (AJN), trebalo bi ojacati, kako bi se
povecala njena sposobnost da obavlja ove bitne funkcije u
kratkom periodu. Srpska Vlada bi trebalo da osnuje novu
AJN kao prioritet i ona bi trebalo da ima koristi od tehnicke
pomoci koja se trenutno planira od strane Evropske agencije
za rekonstrukciju (EAR). U Crnoj Gori, nova Komisija za
javne nabavke (KJN) bi trebalo da ojaca tako što ce povecati
svoje osoblje i objekte što ce joj omoguciti da efikasno
obavlja svoje funkcije.
Preporucuje se da bi, imajuci u vidu veliki broj službenika
kojima je potrebna obuka, trebalo razviti obuhvatnu strategiju
obuke u Srbiji. Obucavanje bi trebalo da se zasniva na
odobrenom planu za javne nabavke, sa stepenovanim
nivoima složenosti.
Srbija bi trebalo da identifikuje institucije, kao što su
univerziteti, koji mogu da organizuju kurseve obuke o javnim
nabavkama a od državnih službenika kojima su javne
15
obuka u javnim
nabavkama u dužem
periodu
Mesto kontrole:
Potrebno je ojacati
unutrašnju i
spoljašnju kontrolu
revizije nad javnim
nabavkama na svim
nivoima
i trebalo bi
obezbediti
administrativni
pregled žalbi
ponudaca
Trebalo bi ustanoviti
sistem obuke javnih
službenika u javnim
nabavkama.
nabavke glavni deo posla, trebalo bi zahtevati da završe takve
kurseve. Odnose povezivanja bi trebalo ustanoviti izmedu
lokalnih institucija za obucavanje i medunarodno priznatih
instituta za obuku u javnim nabavkama, kako bi se olakšao
razvoj nastavnog plana i materijala za obuku. Trebalo bi
osnovati profesionalnu instituciju u cilju razvijanja javnih
nabavki kao samostalne profesije.
Na nivou državne zajednice, srpkom i crnogorskom nivou,
trebalo bi ustanoviti funkcije unutrašnje revizije u glavnim
institucijama koje placaju, kako bi se proverila uskladenost
procedura javnih nabavki sa zakonima. Imajuci u vidu
nepostojanje VRI-a, Vlade bi trebalo da zaposle
kvalifikovane nezavisne revizore koji ce obaviti godišnju
revizuju javnih nabavki.
Da bi se poboljšale planirane mere na osnovu kojih javni
službenici snose odgovornost za odluke o javnim nabavkama,
u Srbiji bi trebalo da se funkcija obavljanja administrativnog
pregleda žalbi ponudaca pridoda ovlašcenim funkcijama
nove Kancelarije za javne nabavke u sadašnjem nacrtu
Zakona o javnim nabavkama.
I Srbija i Crna Gora bi trebalo da razviju strategije obuke za
javne nabavke, pokrivajuci sve nivoe administracije, sa
ciljem stvaranja sistema obuke koji je održiv u dužem roku.
U kljucnim centrima bi trebalo da budu utvrdene obrazovne
institucije, kao što su univerziteti i tehnicki fakulteti, koji ce
ustanoviti i ostvariti dogovoreni nastavni plan za obucavanje
za javne nabavke. U Crnoj Gori, sadašnji programi obuke bi
trebalo da budu prošireni kako bi služili javnim službenicima
na nivou lokalne vlasti. Kapacitete za obuku u javnim
16
nabavkama, koji su vec stvoreni na Pravnom fakultetu,
trebalo bi proširiti vezama sa Zapadnim, narocito evropskim
institucijama za obucavanje, kako bi se razvio nastavni plan i
sadržaj kursa za nabavku. Cim budu utvdene, srpske
institucije za obuku u javnim nabavkama bi takode trebalo da
imaju koristi od takvih odnosa povezivanja. Srbija bi trebalo
da ucini svoje institucije za obucavanje u javnim nabavkama
dostupnim za službenike iz institucija državne zajednice.
17
A. PREDGOVOR
A.1 Datum, osnova i obim Izveštaja
Ovaj izveštaj se zasniva na rezultatima razgovora sa više od 40 javnih institucija i
privatnih preduzeca tokom tri misije u Jugoslaviji u periodu jul-novembar 2001.
Misije su obavile razgovore sa institucijama iz javnog sektora na saveznom nivou, u
Republici Srbiji i u Republici Crnoj Gori, kao i sa lokalnim vlastima u obema
republikama, i zainteresovanim Nevladinim organizacijama. Ova procena javnih
nabavki je takode analizirala sveobuhvatan dijapazon zakona, dokumenata, ispunjenih
upitnika, izveštaja i drugih informacija koje su misije sakupile.
Procena obuhvata Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ), Republiku Srbiju i
Republiku Crnu Goru, ali iskljucuje Kosovo, pokrajinu Srbije koja je trenutno pod
upravom Ujedinjenih Nacija (UN).
Izveštaj je pripremljen zajedno sa Izveštajem o proceni stanja finansijske
odgovornosti zemlje (CFAA) o SRJ i nastoji da stvori jasne veze izmedu zakljucaka i
preporuka ovog izveštaja i javnih nabavki. Pored toga, ovaj izveštaj je napisan
istovremeno sa Pregledom javnih rashoda i institucionalnim pregledom (PEIR) SRJ-a,
i oslanja se na taj izveštaj gde je to moguce, narocito u odeljku o Upravljanju u
javnom sektoru.
Ovaj izveštaj je pripremljen u skladu sa internim uputstvima Svetske Banke o
pripremi Izveštaja o proceni stanja javnih nabavki zemlje (CPAR). Inicijalni
konceptni memorandum (Initiating Concept Memorandum – ICM) za ovaj CPAR
identifikuje sledeca prioritetna pitanja:
• proceniti postojece zakone koji regulišu javne nabavke na tri nivoa: Federacije,
Republike Srbije i Republike Crne Gore, ukljucujuci stepen kompatibilnosti
izmedu njih. Takva procena je bitna ne samo u cilju informisanja medunarodne
zajednice, ukljucujuci Svetsku Banku i EBRD, o aktuelnom zakonodavnom stanju,
18
vec i zato što obimna misija otkriva nizak nivo svesti medu Vladinim službenicima
o zakonima koji regulišu njihove postupke u troškovima javnih nabavki;
• proceniti privredne zakone i zakone o koncesiji;
• identifikovati potrebu za buducom zakonodavnom reformom u oblasti javnih
nabavki;
• prouciti spoljno-trgovinski aspekt javnih nabavki, narocito u cilju definisanja daljih
reformi koje ce biti potrebne kako bi se Jugoslaviji omogucilo da ostvari svoje
navedene ciljeve pristupanja WTO-u i EU-u i obezbedi Vladi jasan putokaz ka ovim
ciljevima;
• kvantifikovati sadašnji nivo troškova za javne nabavke, i identifikovati glavne
mogucnosti za uštedu, ne samo kako bi se poboljšala ekonomicnost vec i kako bi se
pomoglo novoj Vladi da stekne ugled u pogledu integriteta i dobrog upravljanja. Iako
je dogovoreno da je procena o zemlji ove vrste iznad obima CPAR-a, trebalo bi
pokušati da se izvrši procena barem jednog kljucnog sektora;
• postaviti standarde za javne nabavke koji se mogu primeniti i na saveznom i na
republickim nivoima, pri tom imajuci na umu da ce nekim stranama možda trebati
više vremena za postizanje tih standarda;
• ispitati aranžmane primene i uslove za institucionalno jacanje za projekte
finansirane od strane Svetske Banke i EBRD-a.
A.2. Zahvalnosti
Clanovi misije žele da se zahvale na širokoj saradnji i pomoci dobijenoj od službenika
i osoblja javnih organizacija, državnih agencija, NGO-a i privatnih preduzeca sa
kojima su vodeni razgovori. G. Christiaan Poortman, Direktor, g. Tim Gilbo, Državni
službenik i gda Mary Sheehan, bivši Glavni državni službenik, ponudili su
neprocenjivu pomoc u davanju smernica o obimu i opštem pravcu procene. G. Ardo
Hansson, viši Državni ekonomista i g. Bill Dorotinsky, Viši strucnjak za javni sektor
pružili su neprocenjive komenatre o nacrtu izveštaja. G. Sergei Shatalov, Viši
ekonomista, g. Juan Carlos Ginarte, Analiticar istraživanja i g. Bazarvaani
Darinchuluun, Konsultant, pomogli su u prikupljanju podataka i analizi za
kvantifikaciju troškova javnih nabavki. G. Siew Chai Ting, Viši strucnjak
finansijskog menadžmenta i g. Roberto Tarallo, Viši strucnjak za finansijski
menadžment, koji su vodili povezanu Procenu o stanju finansijske odgovornosti
19
zemlje (CFAA), dali su znacajan doprinos za procenu i izveštaj o odgovornosti i
pitanjima revizije. Gda Laura Rose, Viši ekonomosta (zdravstvo) i g. Andrej Huljev,
Konsultant, pomagali su u istraživanju o javnim nabavkama u zdravstvenom sektoru.
G. Robert Hunja, Viši strucnjak za javne nabavke, politiku nabavki i grupe usluga,
uradio je pregled izveštaja. G. Rory O`Sullivan, Državni menadžer banke u
Jugoslaviji, gda Elaine Patterson, Bivši vršilac dužnosti rezidentnog predstavnika u
Jugoslaviji i osoblje beogradske kancelarije Banke pružili su misiji neprocenjivu
pomoc, narocito gda Zana Ivanovic, koja je pomogla u uredivanju programa misije.
Gda Ana Cristina Hirata i g. Mohammad Ilyas Butt pomogli su u oblikovanju
izveštaja.
A.3 Vladine organizacije koje su uzele ucešce
Glavne odgovarajuce organizacije koje su ucestvovale u proceni bile su Savezno
Ministarstvo finansija, Savezno Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom,
Ministarstvo finansija i ekonomije Republike Srbije i Ministarstvo finansija
Republike Crne Gore.
Preliminarni nalazio i preporuke u izveštaju su razmatrani u toku misija sa pofesorom
Dr Jovanom Rankovicem, Saveznim ministrom finansija, Dr Dejanom Popovicem,
Zamenikom ministra finansija i ekonomije republike Srbije i Dr Milanom Dabovicem,
Pomocnikom ministra finansija republike Crne Gore. U vreme potonje misije, u
novembru 2001., srpsko Ministarstvo finansija i ekonomije je bilo angažovano u
pravljenju nacrta novog Zakona o javnim nabavkama ali nije ranije obavljalo
regulatornu funkciju nad javnim nabavkama. U Crnoj Gori, iako je novi Zakon o
javnim nabavkama stupio na snagu u avgustu 2001., Komisija za javne nabavke
(KJN), koju je taj zakon ustanovio kao regulatorno telo za javne nabavke, nije još
uvek ustanovljena. Stoga su razgovori tima za procenu u Crnoj Gori preduzeti sa
Ministarstvom finansija, koje snosi odgovornost za javne nabavke do osnivanja KJN-
a. Medutim, s obzirom na to da ni ministarstvo nije aktivno obavljalo regulatorne
funkcije nad javnim nabvakama, doticni službenici nisu u potpunosti ucestvovali u
javnim nabavkama u vreme posete misije i ovo je, u izvesnoj meri, ogranicilo njihov
stepen ucešca.
20
Nakon podnošenja nacrta izveštaja Vladama u maju 2002., nacrt je razmatran sa Dr
Dejanom Popovicem, Zamenikom ministra finansija i ekonomije Republike Srbije, i
sa g. Nikom Nikovicem, Predsednikom Komisije za javne nabavke Republike Crne
Gore, u nizu sastanaka održanih u Beogradu i Podgorici u junu 2002.
A.4 Svetska Banka – EBRD Tim
Zajednicki tim iz Svetske Banke i Evropske Banke za obnovu i razvoj (EBRD) koji je
radio na ovom izveštaju cine g. Shaun Moss, Viši strucnjak za javne nabavke, za
region Evrope i Centralne Azije, Svetska Banka, Voda tima; g. Ian Nightingale,
Zamenik direktora za javne nabavke i tehnicke usluge, EBRD; G. Simeon
Sahaydachny, Pravni savetnik za javne nabavke; g. Milan Parivodic, Pravni savetnik
(Savezna Republika i Republika Srbija); i Dr Milorad Ivovic, Pravni Savetnik
(Republika Crna Gora).
21
B. POZADINA
B.1 Državni kontekst
B.1.1 Demokratija u tranziciji
Do ranih 90-tih, bivša Socijalisticka Federativna Republika Jugoslavija (SFRJ) je bila
federacija Bosne, Hrvatske, Makedonije, Crne Gore, Srbije i Slovenije. U ranim 90-
tim, nakon raspada SFRJ, osnovano je pet republika: Slovenija, Hrvatska, Bosna i
Hercegovina, Bivša Jugoslovenska Republika (BJR) Makedonija i Savezna Republika
Jugoslavija (SRJ). SFRJ je prestala da bude clan Grupe Svetske Banke u februaru
1993.
SRJ je konstituisana u aprilu 1992 kao federacija Republike Srbije i Crne Gore i
sastojala se iz tri nivoa vlasti: savezne, srpske i crnogorske. Od dve clanice republike,
Republika Srbija je izrazito veca, sa 94 procenta stanovništva SRJ što iznosi 10.5
miliona i slicnim udelom u njenom BDP-u. Republika Srbija se sastoji od dve
autonomne pokrajine Kosova i Vojvodine (videti IBRD Map. Br. 31506). Nakon rata
na Kosovu, ova pokrajina je stavljena pod UN upravu Rezolucijom 1244 Saveta
bezbednosti UN-a (jun 1999.), cime je stvorena prelazna vlast: Misija Ujedinjenih
nacija na Kosovu (UNMIK). U administrativnom smislu, Republika Srbija je
podeljena na 29 oblasti, iako se neke od njih nalaze na Kosovu.
Decenija nakon njenog stvaranja je protekla u regionalnim konfliktima i
medunarodnoj izolaciji, koju je karakterisao autoritarni režim i izuzetno loše
upravljanje javnim sredstvima. Savezni izbori u oktobru 2000. godine, i izbori za
srpski Parlament u decembru 2000. godine, postavili su na funkciju vlade orijentisane
ka reformi sa mandatom da stvore vecu demokratiju, modernizaciju i integraciju sa
medunarodnom ekonomijom.
Prvobitna CPAR misija se odigrala otprilike godinu dana nakon izbora u 2000. godini.
CPAR tim je naišao na zemlju u tranziciji, ne samo ka tržišnoj i postkonfliktnoj
ekonomiji, vec i ka neobicnom i nesigurnom konceptu državnosti. Znacajan progres je
22
ucinjen u stvaranju demokratske vlasti i u reintegrisanju zemlje u medunarodnu
zajednicu. SRJ je primljena u Ujedinjene nacije, Organizaciju za bezbednost i
saradnju (OSCE), Evropsku banku za obnovu i razvoj (EBRD), Medunarodni
monetarni fond (MMF) i Svetsku banku (SB). 23. jula 2001. Konsultativna operativna
grupa Evropske Unije za SRJ je inaugurisana kao prvi korak ka postizanju Sporazuma
o stabilizaciji i udruživanju sa EU. SRJ je clan EU procesa za stabilizaciju i
udruživanje koji ima za cilj da vremenom stvori demokratiju, mir, stabilnost i
prosperitet na Balkanu. SRJ takode teži tome da bude kandidat za clanstvo u EU.
I savezna vlada i republicke vlade Srbije i Crne Gore ucinile su znacajan napredak u
svojim planovima ekonomskih reformi tokom prošle godine. U Srbiji, napredak nakon
izbora u decembru 2000. godine, je bio obiman, sa širokom liberalizacijom cena,
spoljne trgovine i deviza; poreskom reformom; poboljšanom privatizacijom i
režimima restruktuiranja banaka; povecanom transparentnošcu u budžetskom procesu;
i smanjivanjima sive ekonomije i šverca. Iako su u Crnoj Gori reforme ranije
zapocete, podržane tehnickom i finansijskom pomoci spoljnih donatora, primena u
nekim oblastima je bila sporija, delimicno zbog ozbiljnijih ogranicenja u
kapacitetima. Sve tri vlade su se suocile sa obeshrabrujucim zadatkom ponovnog
stvaranja ekonomije prilikom primenjivanja strogog plana reforme. Obnovljena
privrženost reformi u SRJ je bitna, ali joj protivtežu predstavljaju neizvesnost i rizici.
B.1.2 Ustavna kriza
Glavni medu ovim rizicima je buducnost SRJ i vladajuce strukture Republike Crne
Gore, pri cemu obe stvari ostaju pod znakom pitanja. Savezna struktura SRJ je visoko
decentralizovana i fluidna. Savezni Ustav daje republikama mnoga ovlašcenja koja se
ne daju Federaciji, ukljucujuci vecinu funkcija u vezi sa povecanjem prihoda i vecinu
ekonomskih i društvenih funkcija. On zadržava kao glavne savezne odgovornosti
odnose sa inostranstvom, ukljucujuci spoljnu trgovinu, odbranu, monetarnu/deviznu
politiku i carinu. U nekim oblastima, stvarnost se razlikuje od svoje pravne forme;
danas, zapravo, savezna vlada koristi ova ovlašcenja u potpunosti samo na teritoriji
Srbije (iskljucujuci Kosovo, koje se nalazi pod UN upravom od juna 1999.)
23
Vlada Crne Gore je preuzela vecinu odgovornosti za ekonomsko upravljanje na svojoj
teritoriji, odnose sa inostranstvom, valutu i carinu, i u velikoj meri je prekinula
fiskalne veze sa saveznom vladom i vladom Republike Srbije.2 Pre saveznih izbora u
oktobru 2000. i srpskih izbora u decembru 2000. na kojem je izabrana prva savezna i
srpska reformisticka vlada, Crna Gora je vec bila izabrala reformisticku vladu koja se
pripremala da se odvoji od ostatka SRJ, uz snažnu podršku medunarodne zajednice.
1998. godine, savezne vlasti su prekinule prenose prodaje i poreza na promet koji se
duguju Crnoj Gori podsticuci da Crna Gora preuzme kontrolu nad sopstvenim
prihodima. 1999. godine, crnogorski službenici su bili izuzeti iz rada NBJ, što je
dovelo do toga da Crna Gora uvede nemacku marku (DM) kao paralelnu valutu sa
dinarom u novembru 1999. DM je postala jedino zakonsko sredstvo placanja godinu
dana kasnije a tada ju je zameno Evro u januaru 2002. Crna Gora je takode preuzela
kontrolu svojih granica i uprave carine i postavila savet koji ce ustanoviti monetarnu i
deviznu politiku; Beograd je odgovorio privremenim uvodenjem trgovacke blokade
Crnoj Gori i okoncavanjem elektronskog placanja izmedu dve republike kroz
centralizovan sistem placanja. Crna Gora je ustanovila sopstvenu centralnu banku,
Centralnu banku Crne Gore (CBCG) u novembru 2000. Trgovacka blokada je
podignuta a NBJ je krenula sa ponovnim uspostavljanjem sistema placanja izmedu
Srbije i Crne Gore.
Savezna i srpska vlada su ustanovile mehanizme za zajednicku pripremu novih
zakona i politickih razgovora, a u avgustu 2001., Savezna vlada je usvojila »Inicijalne
osnove za zajednicku platformu o ustavnom rekonstruktuiranju SRJ«. Politicki dijalog
se odvijao izmedu Crne Gore i Srbije kako bi se odredila priroda njihovih ustavnih
odnosa. Dugo išcekivani razgovori izmedu saveznih institucija i Republike Crne Gore
su prekinuti krajem oktobra 2001. bez postignutog sporazuma o tome kako da se
zajednicki vodi savezna jugoslovenska država. Uz posredovanje EU-a, Srbija i Crna
Gora su potpisale sporazum u Beogradu 14. marta 2002, »Polazne osnove za
rešavanje odnosa izmedu Srbije i Crne Gore«, koji ce dovesti do zamene SRJ još
labavijom državnom zajednicom, pod nazivom Srbija i Crna Gora.
2 Ovaj stav se zasniva na odeljku 3 ESI Izveštaja: “Suverenitit, Evropa i buducnost Srbije i Crne Gore,
Predlog za medunarodno posredovanje”, 12. februar 2001.
24
Buducnost SRJ je neko vreme bila neizvesna a veliki deo politicke energije je bio
ulagan u ustavna pitanja. Nadamo se da ce pojednostavljivanje uprave i razjašnjenje
odgovornosti prema novom sporazumu osloboditi sredstva koja ce se uliti u kriticne
napore ekonomskih reformi i reformi javnog sektora.
B.1.3 Vladajuce strukture
Pored ustavnih pitanja, postoje dve glavne prepreke adekvatnom funkcionisanju
postojecih vladajucih struktura: (i) znacajno umnožavanje funkcija u saveznoj i
srpskoj vladi, koje iznose oko 20 procenata saveznog budžeta za 2001.,3 i (ii)
nepostojanje sklada izmedu saveznog i srpskog Ustava. Srpski ustav je usvojen 28.
septembra 1990., u vreme državne i politicke krize u bivšoj SFRJ i taj Ustav nije
kasnije uskladen sa Ustavom iz 1992. koji je regulisao savezne institucije.
Savezna vlada se zasniva na podeli vlasti na izvršne organe – premijer, zamenik
premijera i savezni ministri – zakonodavno telo - savezna Skupština i sudske grane,
ukljucujuci savezni Vrhovni sud i Saveznog javnog tužioca. Skupština je dvodoma i
sastoji se iz Veca gradana (poslanici se biraju u republikama clanicama neposredno
tajnim glasanjem, pod uslovom da u republikama clanicama ne može biti birano
manje od 30 saveznih poslanika iz svake republike clanice) i Veca republika (koje se
sastoji iz 20 saveznih poslanika iz svake republike clanice). Skupština odlucuje,
izmedu ostalog, o pristupanju medunarodnim institucijama i donosi savezni budžet,
odobrava savezni bilans stanja, ratifikuje medunarodne ugovore u nadležnosti SRJ i
bira i opoziva rukovodstvo na saveznom nivou, ukljucujuci guvernera NBJ. NBJ je
nezavisno telo i jedina emisiona institucija monetarnog sistema SRJ, koja je
odgovorna za monetarnu politiku, deviznu stabilnost i za finansijsku disciplinu i
izvršavanje drugih poslovanja propisanih saveznim zakonima.
I Republika Srbija (glavni grad Beograd) i Republika Crna Gora (glavni grad
Podgorica) su unitarne republike na cijem celu se nalazi premijer, sa jedinstvenom
skupštinom (Narodna skupština) i neposredno izabranim predsednikom. Obe
3 Na osnovu Pregleda ponavljanja funkcija saveznih i republickih organa i nivoa sredstava za
finansiranje, koji su zajedno pripremile Savezno MF i srpsko MFE.
25
republicke vlade se sastoje iz premijera, zamenika premijera i ministara. Narodne
skupštine su predstavnicka i zakonodavna tela republika. Narodna skupština donosi
sve zakone zemlje, ratifikuje medunarodne sporazume u okviru nadležnosti republika,
imenuje Premijera, ministre i sve sudove, usvaja budžet i obavlja druge dužnosti
ustanovljene Ustavom. Razlike izmedu dve republike leže u tome što (1) crnogorski
Ustav (12. oktobar 1992.) predvida da ce se odluke u vezi sa promenama u ustavnom
statusu ili sa izmenama granica donositi putem gradanskog referenduma, i (2) od
njenog kretanja ka de facto nezavisnosti, Crna Gora sprovodi sopstvenu politiku,
zakljucuje medunarodne sporazume i vrši druga ovlašcenja koja, kada je Srbija u
pitanju, vrši savezna vlada.
B.1.4 Ekonomsko rukovodenje
Ekonomska tranzicija u SRJ se desila u izuzetno teškim uslovima. Proizvodnja, koja
se samo delimicno oporavila od ekonomske pustoši nastale usled rata na Kosovu, se
nalazi otprilike na polovini nivoa iz 1990. Infrastruktura zemlje je zapuštena nakon
godina neadekvatnog ulaganja i štete nanete NATO bombardovanjem. Nezaposlenost,
kada se meri na konzistentan i medunarodno uporediv nacin, nije ni približno tako
visoka kao što pokazuje službena statistika (oko 30 procenata u 2000.), iako je u
porastu.4 Uticaj oružanih konflikata je narocito bio jak, sa procenjenih 630,000
izbeglica iz Bosne i Hercegovine i Hrvatske i interno raseljenih lica sa Kosova (što je
ukupno oko 6 procenata stanovništva u SRJ)5 Ozbiljne oskudice u energiji su na
izvestan nacin ublažene humanitarnom pomoci. Prekopotrebne strukturne reforme su
bile zaustavljene do 2001.
B.1.5 Jugoslovensko naslede
Jugoslovenski ekonomski sistem je bio mnogo više tržišno-orijentisan od onih u
drugim istocnoevropskim ekonomijama, rukovodenim od strane države. Za razliku od
sistema koji je preovladivao u zemljama Varšavskog Pakta, jugoslovenski sistem,
4 Svetska Banka “Raskidanje sa prošlošcu: Put ka stabilnosti i razvoju – tom I; Plan ekonomske,
društvene i institucionalne reforme” box 1.2 5 Idem, stav 1.15
26
zapravo, se nije oslanjao na centralno planiranje a njena preduzeca su vodili i direktori
i njihovi zaposleni, kojima je bilo dozvoljeno da sami donose svoje odluke o ceni,
spoljnoj trgovini i ulaganju. Banke nisu bile instrument za centralno planiranje ali su
bile u posedu preduzeca i njima se rukovodilo na decentralizovani nacin. Stoga, SFRJ
su odlikovale najgore osobine centralnog planiranja, narocito administrativno
formiranje cena i državna kontrola nad privrednim tokovima.
Takozvano samoupravljanje ili sistem društvenog vlasništva, sa svojim dvoslojnim
bankarskim sistemom (Centralna banka i komercijalne banke) i slobodnim
mehanizmima odredivanja cene za vecinu robe široke potrošnje, dozvoljavali su
stepene konkurencije iznad onih koji postoje u zemljama Varšavskog Pakta i
generalno su uspevale da izbegnu oskudice u robi široke potrošnje karakteristicne za
te ekonomije. Stoga, u poredenju sa drugim državno upravljanim ekonomijama, SFRJ
je imala relativno razvijen privatni sektor i viši udeo usluga u njenoj opštoj
ekonomskoj strukturi. Medutim, model koji je bio u osnovi strukture društvenog
vlasništva predstavljao je nejasna uredenja upravljanja: pravo vlasništva je pripadalo
»društvu« (tj. nejasno identifikovanim vlasnicima), dok je svakodnevno upravljanje u
praksi dodeljivano odborima Udruženog rada (kombinacija zaposlenih i direktora).
Takode, jedan broj iskrivljenih politika štitio je izabrane neefikasne sektore/preduzeca
od konkurencije (na pr. preduzeca iz industrijskog sektora sa slabim poslovanjem),
dovodeci do vecih cena za domace proizvodace, koji su, sa svoje strane, bili
delimicno neutralizovani od strane sistema direktnih kcerki-preduzeca.
B.1.6 Rat i ekonomske sankcije
Balkanske borbe za vlast, oružani sukob i medunarodne sankcije slomile su ionako
slabu ekonomiju SRJ. Ekonomske sankcije uvedene od strane UN-a (embargo na
trgovinu, putovanja i prevoz) Jugoslaviji zbog njenog ucestvovanja u ratovima u
Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj su bile na snazi od 1992. do 1996. Sjedinjene Države
i druge zemlje su održavale »spoljni zid« sankcija koji se odnosio na clanstvo u nekim
medunarodnim institucijama, tražeci da Jugoslavija saraduje sa Haškim tribunalom za
ratne zlocine (2001.) i vodeci racuna o ljudskim pravima na Kosovu i drugim važnim
pitanjima. Usled eskalacije etnickih tenzija na Kosovu, sredinom 1998. SAD i EU su
nametnule zabrane na nova strana ulaganja u Jugoslaviju i na finansijska poslovanja
27
od strane jugoslovenskih lica, dok je EU ukinula trgovacke preferencije koje je dala
ranije. Sukob na Kosovu je kulminirao NATO bombardovanjem od marta do juna
1999. kada su EU i SAD takode stavile zabranu na prodaju nafte. Sankcije EU-a su
poštovale i 14 drugih evropskih zemalja. Sankcije su konacno pocele da se podižu u
oktobru 2000. nakon znacajnih politickih promena u SRJ.6
Jugoslovenski ekonomski ugled je spao sa jedne od najprosperitetnijih istocno-
evropskih zemalja u 80-tim na jednu od najsiromašnijih zemalja istocne Evrope, pod
uticajem ratova i godina ekonomske izolacije. Srbija je nekada imala najsnažniju
ekonomiju u Jugoslaviji, sa najvecim potencijalom za razvoj na osnovu velicine
tržišta i sredstava. Danas, BDP u Jugoslaviji po glavi stanovnika je prilicno ispod
onog u drugim bivšim republikama clanicama SFRJ, koje su mnogo više napredovale
od kada su stekle nezavisnost (na pr. Slovenija, Hrvatska) i rangira Jugoslaviju medu
najsiromašnije evropske zemlje.
Razarajuca dejstva NATO bombardovanja i kosovske krize na ekonomski ucinak
zemlje se dalje odražava u podacima o društvenom proizvodu. Društveni proizvod je
beležio skroman rast sredinom 90-tih, zaustavljen je u 1998. i pao za 21.9 procenata u
1999. (videti Tabelu 1). Društveni proizvod, tradicionalna jugoslovenska ekonomska
mera, razlikuje se od BDP po tome što on izostavlja državne službe.
Tabela 1: Jugoslovenski društveni proizvod, 1995.-1999.7
1995. 1996. 1997. 1998. 1999.(a)
Ukupan društveni proizvod
po stalnim cenama iz 1994.
(YuDm)
22,017 23,310 25,028 25,652 20,045
Stvarna promena (%) 6.1 5.9 7.4 2.5 -21.9
Društveni proizvod po glavi 2,088 2,200 2,361 2,416 1,886
6 ICG Balkanski brifing – sankcije protiv Savezne Republike Jugoslavije (10. oktobra 2000.) 7 Economist Intelligence Unit
28
stanovnika (YuD) po
stalnim scenama iz 1994.
(a) bez Kosova
B.1.7 Nova državna zajednica: Srbija i Crna Gora
SRJ je konstituisana u aprilu 1992. kao federacija Republika Srbije i Crne Gore i
sastoji se iz tri vlade: savezne, srpske i crnogorske. Istorijski sporazum je potpisan u
Beogradu 14. marta 2002., »Polazne osnove za rešavanje odnosa izmedu Srbije i Crne
Gore«, na osnovu kojeg ce Jugoslavija biti zamenjena labavijom »državnom
zajednicom«, koja ce se jednostavno zvati Srbija i Crna Gora. SRJ ce prestati da
postoji.
Sledeci korak je ratifikacija ovog sporazuma od strane tri postojeca Parlamenta,
usvajanje zakona o referendumu od strane dve države clanice i objava Ustavne
povelje.
Prema sporazumu, nova zajednica ce imati neke manje zajednicke institucije,
ukljucujuci predsedavajuceg, Skupštinu i Savet ministara, ali ce svaka strana
održavati sopstvene politike i ekonomske sisteme. Nakon objave Ustavne povelje,
zakoni o izboru skuupštinskih poslanika ce biti usvojeni od strane dve države clanice,
u skladu sa principima definisanim u povelji. Izbori ce se tada održati a Skupština
Srbije i Crne Gore ce biti konstituisana i ona ce tada izabrati predsednika. Predsednik
ce predložiti sastav Saveta ministara i upravljace njegovim radom. Savet ministara ce
imati pet ministarstava: inostranih poslova, odbrane, medunarodnih ekonomskih
odnosa, unutrašnjih ekonomskih odnosa i zaštite ljudskih i manjinskih prava. Države
clanice ce zajednicki finansirati ove zajednicke funkcije. Sporazum predvida da
Vojska Srbije i Crne Gore bude pod komandom Vrhovnog saveta odbrane,
sastavljenog od tri predsednika, koji ce odluke donositi konsenzusom.
Sporazum iz marta 2002. stoga priznaje aktuelno stanje i na ekonomskom i na
politickom planu: da postoji jedna država i dve nezavisne ekonomije, valute (Evro i
jugoslovenski dinar), odvojeni bankarski sistemi, odvojene carine i carinske usluge,
29
odvojene fiskalne stope i fiskalne usluge. Prema sporazumu, svaka ekonomija ce
odgovarati za sopstvene dugove i za svoje politike prema medunarodnim finansijskim
institucijama. Dve države clanice takode imaju pravo da pronovo razmotre sporazum
nakon tri godine i mogu tada da pokrenu postupak za promenu u statusu države, to
jest, da se povuku iz državne zajednice.
Važan ishod sporazuma je smanjenje administrativnih troškova, zato što bi se
okoncao preveliki savezni aparat, koji je samo Srbija finansirala. Vecina saveznih i
srpskih republickih instituta i direkcija ce se sjediniti, što bi za posledicu trebalo da
ima stvaranje jedinstvene, efikasne srpske uprave.
Dok se ovaj izveštaj završavao, sporazum su ratifikovale republicke i savezna
skupština, a imenovana je i ustavna komisija. Ustavna povelja još nije objavljena,
oblik novih zajednickih institucija nije dovršen, a spajanje saveznih i srpskih
institucija nije zapocelo. Ovaj izveštaj je poceo da se priprema pet meseci pre
sporazuma iz marta 2002. Cak i nakon ustavnih preuredenja iznetih u ovom
sporazumu, nalazi i preporuke ce nastaviti da važe. Kako se ne bi kasnilo sa uticajem
njegovih preporuka za plan reformi, prvobitna struktura izveštaja i nomenklatura
(savezne institucije i dve republike) su zadržane. Zbog fluidnosti situacije, Banka želi
da ostane u stalnom dijalogu sa sve tri vlade dok nova uredenja budu poprimala oblik
i da ažurira svoje preporuke u svetlu prilika koje se budu menjale.
Iako se od procesa kretanja prema novim institucionalnim i upravljackim uredenjima
ne ocekuje da dovede do dodatnih fiducijarnih rizika ili do toga da ce nove institucije
biti slabije od trenutnih i da ce zahtevati dodatno posebno cuvanje, Banka, bez obzira,
želi da osigura da se tranzicijom upravlja na najbolji moguci nacin iz poverenicke
perspektive. Stoga se predlaže da se ova procena ažurira u odgovarajucem roku,
verovatno ne kasnije od dve godine nakon datuma ovog izveštaja.
B.2 »Portfolio« Svetske Banke u Jugoslaviji
Nakon Vladinog zahteva, Banka je ušla u dvofaznu Strategiju za tranzicionu podršku
(TSS) za Jugoslaviju. Prva faza ce omoguciti Banci da obezbedi analiticku i
30
savetodavnu pomoc, ukljucujuci razvoj srednjorocnih programa oporavka i
ogranicenu finansijsku pomoc iz posebnog »Trust Fond«-a za SRJ (osnovan od strane
Borda direktora Banke 13. marta 2001.). U drugoj fazi, cim bude uspostavljeno
clanstvo u Svetskoj Banci, SRJ ce imati koristi od privremenog izuzetnog pristupa do
540 miliona US$ iz IDA fondova tokom tri godine, uz stvarno kreditiranje koje ce se
odrediti na osnovu sprovodenja politike. U FG02 analiticka i savetodavna pomoc
ukljucuje tri suštinska dela ekonomskog i sektorskog rada (ESW): prvo, trodelnu
procenu javnih rashoda, finansijsku odgovornost i javne nabavke; drugo, strategiju
razvoja privatnog sektora; i trece, istraživanje o siromašnim domacinstvima.
Krajem juna 2002., »portfolio« Svetske Banke obuhvatao je 5 dodela u ukupnoj
vrednosti od 30 miliona US$ i cetiri IDA kredita ukupne vrednosti od 171.5 miliona
US$ (videti Dodatak A).
B.3 EBRD Portfolio u Jugoslaviji
EBRD je nedavno usvojio nekoliko projekata, ukljucujuci velike kredite za
infrastrukturu za sektore saobracaja i energetike, ulaganja u lokalne banke kao
podrška malim i srednjim preduzecima (MSP) i obrtni kapital za privatna preduzeca.
Detaljan spisak portfolia kredita EBRD-a može se naci u Dodatku B.
EBRD ocekuje da ce povecati poslovanja svog privatnog sektora, narocito dugorocne
kredite i ulaganja u akcijama kako proces privatizacije bude dobijao impuls u Srbiji i
Crnoj Gori. Nova ulaganja imaju za cilj da pomognu stvaranju jasnijeg vlasništva i
korporativnog upravljanja preduzecima. EBRD takode pomaže Vladi Srbije da
postigne dalje pravne i regulatorne reforme, narocito u oblasti obezbedenih
poslovanja.
31
C. NALAZI
JAVNI SEKTOR
Ovaj odeljak daje pregled glavnih donetih zakona kojima se regulišu javne nabavke i
beleži obim primenjivih instrumenata i obim u kojem su zakoni dostupni javnosti.
C.1 Pravni i regulatorni okvir
C.1.1 Zakonodavno naslede Savezne Republike Jugoslavije
Jugoslovensko pravo se zasniva više na zakoniku nego na precedentnom pravu i
pripada germanskoj porodici kontinentalnog pravnog sistema. U gradanskom pravu,
glavni uticaji se mogu pripisati Opštem gradanskom zakoniku Austrije, nemackom
gradanskom pravu i švajcarskom Zakoniku o obligacijama kroz tri repera gradanskih
kodifikacija na teritorije Kraljevine Jugoslavije sve do 1946.godine: Austrija (1811),
gradanski zakonici Srbije (1844.) i Crne Gore (1888.). U oblasti poslovnog prava,
uticaji medunarodnih pravnih instrumenata (konvencije, modeli zakona, jednoobrazni
uslovi) i opšteg prava (privredno pravo Engleske i SAD-a) dobijaju impulse.
Sa osnivanjem Socijalisticke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ), celokupan
pravni sistem predratne Kraljevine Jugoslavije, ukljucujuci tri gradanske kodifikacije,
je ukinut. Osobine SFRJ pravnog sistema koji još uvek izazivaju komplikacije
privrednim i poslovnim transakcijama ukljucuju: konfiskaciju i nacionalizaciju
privatne imovine; propisivanje maksimuma vlasništva za poljoprivredno zemljište i
stambene imovine, što je za posledicu imalo široko rasprostranjeno oduzimanje istih.
Preduzeca u državnom vlasništvu, cija su sredstva, radnicko samoupravljanje i slicno,
bili ustavno zasnovani pojmovi »društvene svojine«, postali su glavna tela koja
ucestvuju u ekonomskim aktivnostima, umesto privatnih preduzeca. Svi ovi faktori
dovodili su do nedostatka odgovornosti za finansijsko dobro poslovanje korporativnih
tela. Medutim, pravni sistem Jugoslavije se nalazi u tranziciji od politickih promena u
oktobru 2000. Nasledeni problemi i neefikasnost su se nastavili u vecini oblasti prava:
ustavnom, upravnom, privrednom, gradanskom i krivicnom. Ipak, državna
32
administracija se narocito sporo reformiše, što sprecava razvoj javnih nabavki u
Jugoslaviji.
C.1.2 Opšti aspekti razvoja pravnog okvira
Tok razvoja pravnog okvira za javne nabavke oslikava zasebne pristupe koje su dve
republike Srbija i Crna Gora preuzele u pravnoj reformi poslednjih godina. Republika
Crna Gora je sacinila, uz pomoc Agencije Sjedinjenih Država za medunarodni razvoj
(USAID), i donela je u avgustu 2001., Zakon o javnim nabavkama (RCG Službeni
glasnik Br. 40/2001), koji je zamenio fragmentovane zakone koje je Crna Gora
nasledila od SFRJ.
U Republici Srbiji, delimicne odredbe, rasute po razlicitim zakonima, uglavnom
usredsredenim na odredene sektore, i dalje se primenjuju na javne nabavke ali
Skupština je prilicno napredovala u procesu usvajanja novog Zakona o javnim
nabavkama. U meduvremenu, Savezna Republika tek treba da preduzme konkretne
korake da pripremi i donese osnovni zakon o javnim nabavkama. Imajuci u vidu
bliske ustavne promene, gore navedene, verovatno je da Federacija nece uskoro
preduzeti akcije za pripremanje takvog zakona. Medutim, nije verovatno da ce
državnoj zajednici biti potrebno donošenje zakona o javnim nabavkama koji ce
regulisati troškove javnih nabavki napravljene od strane novih institucija koje ce se
osnovati na tom nivou.
U odsustvu obuhvatnog zakonodavnog okvira u Federaciji i Srbiji, izdavanja
normativnih i regulatornih tekstova o javnim nabavkama su sporadicna i pokrivaju
samo delimicno obim izdavanja kojima bi se trebalo baviti u obuhvatnom pravnom
okviru za javne nabavke.
C.1.3 Pravni instrumenti do danas izdati
Federacija: Jedini tekstovi usresredeni na javne nabavke na saveznom nivou su izdati
pre više od dvadeset godina, u bivšoj SFRJ. Ovi tekstovi sadrže samo opšte odredbe i
ne izlažu na adekvatan nacin vrste propisa o javnim nabavkama koji su potrebni Vladi
koja teži da posluje u tršižnoj ekonomiji. Oni ukljucuju:
33
• Uredbu o nacinu i uslovima pribavljanja, korišcenja, održavanja, cuvanja i zaštite
predmeta umetnicke i kulturne vrednosti koje koriste savezni organi;8
• Uredbu o uslovima pod kojima se sredstva prevoza koja se ne proizvode u SFRJ
mogu nabaviti za potrebe saveznih ogana;9
• Neke odredbe koje se odnose na javne nabavke se mogu naci u Zakonu o svojini
SRJ koji predvida da bi sredstva trebalo da se nabave, prodaju ili daju pod zakup
putem javnih tendera na osnovu prikupljanja ponuda i, izuzetno, direktnim
pogadanjem. Savezna Vlada reguliše vrste sredstava koja se mogu nabaviti ili prodati
direktnim pogadanjem.10
Republika Srbija: Opšte napomene koje se odnose na javne nabavke se nalaze u
Zakonu o izvršenju budžeta i Zakonu o javnim prihodima i javnim rashodima, kao i u
Uredbi o upravljanju zajednickim poslovima, koja sadrži široke odredbe o tome kako
Služba za zajednicke poslove (SZP) treba da vodi poslove javnih nabavki u ime
raznih organa srpske Vlade. Medutim, ove odredbe prevashodno odreduju ko je
ovlašcen da donosi odluke o javnim nabavkama; one ne postavljaju jasna pravila o
tome kako bi trebalo da se javne nabavke obavljaju. Pored toga, sledeci zakoni sadrže
specificnije odredbe usresredene na javne nabavke:
• Pravilnik o vrstama nepokretnosti, koje se mogu nabaviti i prodati putem direktnog
pogadanja i definisanju opreme vece vrednosti, usvojen 1996. godine na osnovu
Zakona o sredstvima u vlasništvu Republike Srbije, pod uslovom da svi nivoi vlasti
mogu da primene metod direktnog pogadanja za (1) opremu i inventar, pri cemu
jedinicna vrednost ne prelazi 50,000 YuD (775US$) (2) nepokretan i sitan inventar,
alat i rezervne delove, cija je nabavka potrebna kako bi se sprecilo prekidanje rada;
(3) knjige i literaturu za potrebe biblioteke i (4) drugu pokretnu imovinu potrebnu za
rad vladinih tela.
8 SG SFRJ br. 62/81; dopunjeno izdanje, SG SFRJ br. 11/97. 9 Službeni glasnik SFRJ, br. 25/81. 10 Službeni glasnik SRJ br. 41/93.
34
• Srpski Zakon o izgradnji objekata predvida da se razvoj tehnicke dokumentacije i
izgradnje objekata može dodeliti putem jednog od tri sledeca metoda nabavke: javnim
tenderom, prikupljanjem ponuda ili direktnim pogadanjem. Zakon daje telu koje vrši
nabavku slobodu u odlucivanju o tome koji ce se metod primeniti za svaku nabavku.
Ukoliko se telo koje vrši nabavku odluci bilo za metod javnog tendera ili za metod
prikupljanja ponuda, onda se primenjuje Pravilnik o uslovima, nacinu i postupku za
ustupanje izgradnje objekata, izdat od strane Ministra za izgradnju 1997. godine
(Službeni glasnik RS 25/97) /u daljem tekstu Uredba o izgradnji objekata RS/. Ova
Uredba se bavi, na uopšten i veoma sažet nacin, dvema vrstama metode nabavke:
javnim tenderom i varijantom te metode kojoj prethodi otvoreni poziv za
prijavljivanje za predkvalifikaciju. Uredba sadrži odredbe o:
a) pozivu na ponudu;
b) informacijama koje treba dati ponudacima, iako se ne spominje da se to može
uraditi putem tenderske dokumentacije;
c) potrebnom podnošenju od strane ponudaca izvoda iz registra njihovih preduzeca;
d) upucivanju na Zakon o izgradnji objekata koji ogranicava ucestvovanje u ponudi
za ugovore o izgradnji preduzecima koja ispunjavaju uslove iz tog Zakona;
e) uslovu da se moraju primiti minimum tri ponude kako bi se tender zakljucio;
f) ulozi tenderske komisije u davanju preporuka za dodelu telima koja vrše nabavku;
g) donošenju odluka od strane tela koja vrše nabavku; i
h) nekim odredbama o vodenju evidencije i obaveznom izveštavanju.
• Suštinski slican instrument, Uredba o uslovima, nacinu i proceduri za davanje
odobrenja za razvoj tehnicke dokumentacije, za gradevinske radove, rekonstrukciju,
održavanje, zaštitu autoputeva, regionalnih puteva i nabavku opreme i sredstava za
potrebe puteva i putnih objekata (SG RS, br.25/99) (u daljem tekstu Uredba o
putevima RS) je takode na snazi. Kao i Uredba o izgradnji objekata, Uredba o
putevima RS je veopma uopštena po prirodi i nedostaju joj proceduralne pojedinosti.
Znacajna razlika izmedu ova dva instrumenta je u tome što Uredba o putevima RS
predvida, pored javnog tendera, proceduru koja podrazumeva otvoreni poziv za
predkvalifikaciju pracen prikupljanjem ponuda od predkvalifikovanih ponudaca.
35
Nasuprot tome, Uredba o izgradnji objekata RS spominje metod konkurentske
tenderske procedure kao opštu normu, izuzimajuci metod Direktnog prikupljanja
ponuda za nabavku za koju se procenjuje da košta manje od 400,000 YuD
(6,200US$).
Korisnost ovih instrumenata za srpska tela koja vrše javne nabavke je znacajno
smanjena, zato što su dejstva visoke inflacije od njihovog donošenja, drasticno
smanjila prag na kojem prestaju da rade.
Ovi zakoni predstavljaju potpuno neadekvatan skup odredbi za vodenje javnih
nabavki u Srbiji. Oni ne uspevaju da obezbede jasan obuhvatan skup pravila za dodelu
javnih ugovora, daju gotovo neogranicenu slobodu u odlucivanju javnim službenicima
prilikom odlucivanja o javnim nabavkama i nedostaju im cak i najosnovniji elementi
transparentnosti, konkurentnosti i odgovornosti koji se nalaze u drugim, razvijenijim
zakonima o javnim nabavkama, na primer u zakonima Poljske ili Madarske.
Sopstvenom zaslugom, srpska Vlada, odgovarajuci na optužbe za korupciju i vodena
željom za bližom ekonomskom integracijom sa EU, vec je preduzela korake u pravcu
izrade novog nacrta Zakona o javnim nabavkama. Komentari Svetske banke na nacrt
srpskog Zakona o javnim nabavkama su dati u Dodatku G ovog izveštaja.
Republika Crna Gora: Zakonodavno naslede i SFRJ i SRJ u vezi sa javnim
nabavkama je uklonjeno donošenjem, u avgustu 2001., novog Zakona o javnim
nabavkama Republike Crne Gore (u daljem tekstu Zakon o javnim nabavkama CG).
Zakon o javnim nabavkama RCG je stvoren na cvrstim principima i bavi se svim
odredbama za koje se ocekuje da budu prisutne u modernom zakonu o nabavkama,
ukljucujuci razumno širok obim metoda nabavke, ukljucujuci podnošenje ponuda u
dve faze, postupak nabavke sa pogadanjem i uporedivanje ponudenih cena
(»shopping«), ustanovljavanje centralne politike i kontrolnog organa, i odredbu o
proceduri prigovora ponudaca. Medutim, zakon je nezgrapan i sadrži mnogobrojne,
detaljne odredbe koje lice na instrukcije za podnošenje ponuda i sa zbunjujucim
redosledom odredbi. Na primer, odredbe o administraciji ugovora su sadržane u
klauzulama koje se odnose na instrukcije za ponudace. Jedna delotvorna mera
složenosti zakona je da, od njegovog usvajanja u avgustu 2001. do maja 2002., od
36
Komisije za javne nabavke je traženo da objavi 210 pravnih mišljenja kojima se
objašnjava primena zakona.
Vlada Crne Gore smatra da je Zakon o javnim nabavkama CG u potpunosti u skladu
sa Direktivama o javnim nabavkama Evropske Unije (EU), što je važan korak ka
postizanju cilja ekonomske integracije u Evropu.
C.1.4 Obim primene zakona
Na saveznom nivou, razni zakoni gore nabrojani primenjuju se na javne nabavke
kojima upravljaju institucije savezne države, koje ukljucuju cetrnaest Ministarstava i
nekih trideset drugih institucija.
Na nivou RS, obim aktuelnih zakona, zasnovanih na Zakonu o sredstvima u svojini
Republike Srbije, obuhvataju državne organe i organizacije, tela i organizacije
teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe (javna preduzeca i
institucije) i druge organizacije ciji je osnivac Republika Srbija ili jedna od njenih
teritorijalnih jedinica.
Nacrt Zakona o nabvakma RS se primenjuje na vladine agencije, organizacije i
institucije ili organizacije za obavezno socijalno osiguranje, pravna tela osnovana od
strane direktnog ili indirektnog budžetskog korisnika, gde više od polovine njihovog
menadžmenta ili akcija pripada korisnicima budžeta i javnim preduzecima i njihovim
vezanim preduzecima u kojima direktni ili indirektni korisnik budžeta ima vecinu
akcija.
Zakon o nabavkama RCG se primenjuje na ministarstva, odseke, sekretarijate,
sudove, lokalnu samoupravu, na bilo koje javno telo koje dobija javna sredstva iz
javnih nabavki, kao i na preduzeca koja poseduje Vlada, tela i firme koji nisu
finansijski nezavisni od Vlade.
37
C.1.5 Dostupnost pravnih tekstova za javnost
Ni javni službenici ni opšta javnost nema dovoljan pristup zakonima. Pod
Miloševicevim režimom, Vlada je usvojila mnoge uredbe, od kojih neke nisu nikada
iznete u javnost. Vlada takode nije imala sredstava da konsoliduje ili izmeni
razmnožavanje zakona i propisa dok su se oni izdavali, time gomilajuci zalihe
nekonsolidovanih pravnih tekstova. Imajuci u vidu njihovu napetu finansijsku
situaciju, aktuelnoj saveznoj i srpskoj vladi još uvek nedostaju sredstva da objavi
nove zakone sistematicno. Kao rezultat toga, mnogi javni službenici u Federaciji i
srpskoj Vladi su nesigurni u pogledu zakona i podzakonskih akata kojima se regulišu
javne nabavke.
U Crnoj Gori, naprotiv, svest o novom Zakonu o javnim nabavkama je visoka zato što
je Vlada zakonu priznala visoki prioritet, i održana je potpuna javna debata o zakonu
kada je on bio u formi nacrta.
Vlada Crne Gore je nedavno lansirala vebsajt (website) pod nazivom Javne nabavke u
Crnoj Gori (www.nabavka.cg.yu), na kojem objavljuje sadašnje zakone elektronskim
putem na maternjem i engleskom jeziku. Vlada Srbije je nedavno objavila svoju
nameru da lansira »Otvorenu Vladu« tako što ce objaviti sva svoja dokumenta na
Internet vebsajtu Vlade (www.serbia.sr.gov.yu), koji treba da startuje u januaru 2002.
Ovaj razvoj, ukoliko se u potpunosti primenjuje, trebalo bi da poboljša dostupnost
pravnih tekstova u vezi sa javnim nabavkama i drugim oblastima zakona.
Spisak saveznih, srpskih i crnogorskih zakona ciji je pregled dat u ovom izveštaju
nalazi se u Dodatku C.
38
C.2 Procedure, prakse i primena
Ovaj odeljak obezbeduje postupan komentar o prakticnoj primeni zakona i
propisa na proces javnih nabavki, od planiranja javnih nabavki do sprovodenja
ugovora, i istice kako se slabost sadašnjih zakona redovno pokazuje kroz lošu
praksu javnih nabavki. Ova procena se zasniva na razgovorima vodenim u toku
procene i na odgovorima na detaljne upitnike o funkcionisanjima javnih nabavki
distribuiranim kao deo ove procene.
C.2.1 Planiranje javnih nabavki
Izazov pokretanja adekvatnog planiranja javnih nabavki se suocava sa izvesnim
brojem prepreka, od kojih su neke istorijske a druge su rezultat slabe organizacije i
prakse. Pre svega, odobrenje projekata i planiranje su trenutno u prelasku sa prošlog
režima, u kojem su odobrenja za trošenje javnih sredstava, narocito finansijskih
projekata velike vrednosti prigrabile posebne interesne grupe u tesnoj vezi sa
politickom elitom, na formalniji i ekonomski racionalniji pristup. Prakse koje su
odisale starim metodama su se nastavile i periodicno se prikazuju u racunima datim u
štampi u Srbiji. Na primer, jedan nedavni clanak izveštava o vrednoj nabavci
automobila koju je preduzelo ministarstvo koristeci »brzu« proceduru, što je za
rezultat imalo to što su ugovori zakljuceni sa dva strana proizvodaca, bez koristi koja
bi bila dobijena konkurencijom.
Zakon o nabavkama RCG i nacrt Zakona o nabavkama RS zahtevaju od tela koja vrše
nabavku da osigura da adekvatno budžetsko odvajanje bude osigurano pre
zapocinjanja nabavke. Medutim, ova odredba nudi samo delimicno rešenje za mnoge
probleme koji trenutno cine planiranje javnih nabavki i neefikasnim i uzaludnim. Ovi
priblemi ukljucuju hronicnu slabost javnih institucija, slabu koordinaciju izmedu
ucesnika u procesu planiranja i nejasnocu u vezi sa njihovim ulogama, nerazvijeni
kapacitet za planiranje, propadanje vladinih službi koje podržavaju planiranje javnih
nabavki (na primer, neadekvatnost službene statistike doprinosi pripremanju netacnih
procena cena), i podložnost procesa planiranja korupciji.
39
Istaknuti primer mnogih ovih problema predstavlja zdravstveni sektor. Nekoliko
javnih bolnica u Srbiji organizuju tendere – na primer, za nabavku medicinskih
proizvoda – a da prethodno nemaju budžetsko odvajanje za doticnu kupovinu. One
onda potpisuju ugovor sa pobednickim ponudacem i šalju snabdevacevu fakturu u
Fond zdravstvenog osiguranja (FZO) RS, koji je onda obavezan da je isplati, iako nije
bio konsultovan u vezi sa zahtevom i nema kontrolu nad specifikacijom proizvoda,
placenim cenama ili nameravanim korišcenjem nabavljenih proizvoda. U drugim
slucajevima, srpska tela koja vrše nabavku potpisuju ugovore za nabavku
apotekarskih i medicinskih proizvoda a da pri tom ne poznaju potrebe zdravstvenih
institucija ili postojece nivoe zaliha. Kasnije se dešava da su isti proizvodi nabavljeni
istovremeno putem spoljašnje humanitarne pomoci, što za rezultat ima višak zaliha
odredenih artikala, dok su ostali hitni zahtevi ostali neispunjeni. Dalji primer lošeg
planiranja jeste politika crnogorskih zdravstvenih vlasti da kupuju samo one
medicinske proizvode koji su obeleženi markom, dok su prihvatljivi srodni proizvodi
široko dostupni na medunarodnom tržištu po znacajno nižim cenama.
C.2.2 Procena kvalifikacija ponudaca i druga pitanja o ucestvovanju
Procena ukazuje na mnoge probleme u proceni kvalifikacija ponudaca, kao što su
nejasnost u tenderskim dokumentima u pogledu specificnih kvalifikacija potrebnih za
odredeni tender i nejasna definicija referentnih dokumenata koje ponudaci treba da
podnesu. Ovo je rezultiralo prevelikom slobodom odlucivanja datom službenicima u
telima koja vrše nabavku, nepotrebnim odbijanjem dobrih ponuda i dodeljivanjem
ugovora nekvalifikovanim ponudacima. Pravilna primena odgovarajucih uslova za
kvalifikaciju u javnom davanju ponuda je narocito važna u Jugoslaviji danas, s
obzirom na oslabljeno stanje mnogih preduzeca koja su podnosila ponude na
konkursu za dobijanje Vladinih ugovora. Relevantan primer je sektor izgradnje, u
kojem su godine nedovoljnog ulaganja smanjile tehnicke i finansijske resurse vecine
lokalnih izvodaca radova.
Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS se snažno oslanja na Direktive o javnim
nabavkama EU kada su u pitanju formulisanje odredbi o postupanju sa
kvalifikacijama ponudaca (tehnicki, finansijski i kriterijumi pogodnosti), indikacije
vrste dokumenata koje ponudaci treba da podnesu kako bi dokazali svoju finansijsku i
40
tehnicku kvalifikovanost i obezbedenja kojima se osigurava da proces procene
kvalifikacija ne stvara prepreku za ucešce stranih ponudaca. Nacrt Zakona o javnim
nabavkama RS takode kombinuje u metod Restriktivnog postupka nabavke –
predkvalifikacionu fazu u svim prilikama u kojima se taj postupak koristi.
Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS sadrži odredbe o pravljenju spiskova
predkvalifikovanih ponudaca; primenjivanje takvih spiskova je obavezno za dodelu
ugovora u cetiri komunalna sektora: vodoprivreda, energetika, telekomunikacije i
saobracaj – što je koncept slican Direktivama EU-a za komunalne usluge. Pažnju bi
možda trebalo posvetiti merama, kao što je cesto ažuriranje spiska, kako bi se
osiguralo da ce se u bilo koje vreme, u spiskove dodati novi, kvalifikovani podnosioci
ponude.
Kada ne postoji predkvalifikacija, korišcenje post-kvalifikacije se predvida i u Zakonu
o javnim nabavkama RCG i u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, iako jasnost
odredbi u nacrtu Zakona RS može biti smanjena drugom odredbom koja predvida da
se post-kvalifikacija primenjuje na sve ponudace, ne samo na ponudaca predloženog
za dodelu ugovora.
C.2.3 Ucestvovanje stranih ponudaca i primenjivanje domace preferencije
Iako ni Uredba o gradnji RS ni Uredba o putevima RS ne postavljaju jasno princip
nediskriminacije prema stranim ponudacima niti sadrže bilo kakve odredbe o primeni
plana preferencije u pogledu cene na domace ponudace, oba se zapravo u praksi
koriste. Procena zaista beleži primere u kojima lokalne vlasti primenjuju
preferencijalne politike na ponudace sa njihovih lokaliteta, time diskriminišuci druge
domace ponudace iz drugih delova zemlje.
Nasuprot tome, i nacrt Zakona o javnim nabavkama RS i Zakon o javnim nabavkama
RCG afirmišu princip nediskriminacije i jednakosti u ucestvovanju. Medutim, u
nekim od njihovih detaljnih odredbi, oba instrumenta izuzimaju ovaj opšti princip. Na
primer, nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predocava da drugi zakon ili
medunarodni sporazum mogu da zahtevaju preferencijalno angažovanje posebnih
nacionalnih pod-izvodaca i otvara vrata kasnijem donošenju propisa koji ce
41
podrazumevati odredivanje specificnog porekla robe i usluga, verovatno
jugoslovenskog, ili možda cak srpskog. Pored toga, u komunalnom sektoru, nacrt
Zakona RS predvida da je diskriminacija u korist domacih ponudaca dopustiva kada
se oni takmice sa ponudacem iz zemlje sa kojom SRJ nema sporazum o reciprocnom
pristupu jugoslovenskih ponudaca na javno tržište te zemlje.
Zakon o javnim nabavkama RCG razlikuje Otvoreni medunarodni konkurentski
tender od Otvorenog lokalnog konkurentskog tendera i Ograniceni lokalni
konkurentski tender od Ogranicenog medunarodnog konkurentskog tendera, pri cemu
su obe lokalne varijante otvorene samo za lokalne ponudace.
Inostranim snabdevacima, izvodacima radova i konsultantima je dozvoljeno da
obavljaju posao u SRJ shodno Zakonu o stranom ulaganju, Zakonu o spoljno-
trgovinskom poslovanju i Zakonu o koncesijama. Oni to mogu da rade bilo
posedovanjem korporativnog preduzeca u SRJ (prema Zakonu o stranom ulaganju ili
Zakonu o koncesijama), bilo na osnovu ugovora o trgovini sa stranim izvodacem
radova (prema Zakonu o spoljno-trgovinskom poslovanju). Potonji zakon predvida da
strani izvodaci radova mogu da izvode radove dodeljene putem javnog tendera, pod
uslovom da angažuju jugoslovensku radnu snagu, iako u upravljanju može da
ucestvuje strano osoblje.
Proces osnivanja preduzeca je generalno komplikovan i dugotrajan, usled toga što se
zahtevaju razlicita odobrenja i formalnosti, što gotovo sigurno ima nepovoljnije
dejstvo na strane investitore nego na lokalne (videti takode Trgovacke propise u
daljem tekstu).
Iako ni nacrt Zakona o javnim nabavkama RS niti Zakon o javnim nabavkama RCG
ne sadrže nijednu odredbu za preferenciju u pogledu cene u korist domacih ponudaca,
nacrt zakona RS predvida da ce se ponude za ugovore o uslugama u komunalnom
sektoru, cije su cene medusobno ne razlikuju više od 3 procenta, smatrati jednakim u
pogledu cene. Ova neuobicajena odredba, cije obrazloženje nije jasno, može se
primeniti na nacin koji ponudacima daje prednost i svakako nepotrebnu slobodu
odlucivanja licu koje donosi odluku.
42
C. 2.4. Minimalan broj uslova za ponude
Podnošenje minimuma od tri ponude zahteva se i Uredbom o izgradnji objekata RS i
Uredbom o putevima RS, u nedostatku kojih lice koje vrši nabavku može da ponovi
ponudu za isti ili da promeni opšte uslove. Koncept minimalnog broja ponuda je
zadržan u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, s tim što je potreban broj smanjen
na dva. U slucaju da se ne dobiju dve ponude, nacrt Zakona RS dopušta telu koje vrši
nabavku da nastavi na osnovu Postupka sa pogadanja. Zakon o javnim nabavkama
RCG, nasuprot tome, ne sadrži pravilo o minimalnom ucešcu.
C.2.5. Metode nabavke
Tri glavna zakona koja su trenutno na snazi u SRJ, dva u Srbiji, jedan u Crnoj Gori,
plus nacrt Zakona RS, razlikuju se u velikoj meri kada su u pitanju metode nabavki.
Iako je namera da Uredbe o izgradnji objekata RS i Uredbe o putevima RS nestanu
kada nacrt Zakona o javnim nabavkama RS postane zakon, oni su i pored toga
prikazani u ovom izveštaju, s obzirom na to da važe u vreme pisanja i stoga još uvek
regulišu trenutna poslovanja u pogledu javnih nabavki.
Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS predvidaju metod
konkurentskog tendera. Pored toga, Uredba o izgradnji objekata RS ukljucuje metod
»prikupljanja ponuda«, a koji je jednak ogranicenom davanju ponude kojem mora da
prethodi pred-kvalifikaciona faza zasnovana na otvorenom traženju molbi za pred-
kvalifikaciju. Uredba o putevima RS ima slican metod za ugovore manje vrednosti za
robu i radove koji su manji od 400,00 YUD (6,200 US $)
Tabela 2: Dostupne metode javnih nabavki prema sadašnjim zakonima i
nacrtima zakona
Sadašnji zakoni
Srbija Crna Gora
Nacrti zakona
Uredba o izgradnji puteva
RS
Uredba o putevima RS Zakon o javnim nabavkama
RCG
Nacrt zakona o
javnim
nabavkama RS
Konkurentski tender Konkurentski tender Konkurentski tender Otvoreni
postupak
43
Restriktivni tender
(nakon pred-kvalifikacije)
Direktno prikupljanje
ponuda
(lokalni ili medunarodni,
ograniceni ili otvoreni)
Tender u dve faze (lokalni
ili medunarodni, ograniceni
ili otvoreni)
Zahtevi za predloge
Uporedivanje ponudenih
cena (»Shopping«)
Direktni sporazum
postupak
Restriktivni
postupak
Postupak sa
pogadanjem
Zakon o javnim nabavkama RCG
Zakon o javnim nabavkama RCG poseduje pun spektar metoda javnih nabavki, ali je
prilicno nejasno da li je Otvoreni konkurentski tender prioritetan metod. Nejasnoca
ostavlja prostor za dodatnu slobodu odlucivanja tela koja vrše nabavku. On takode
povlaci razliku izmedu nacionalnih i medunarodnih verzija konkurentskog tendera,
kako u otvorenim, tako i u ogranicenim varijantama. Cini se da Zakon RCG razlikuje,
iako prilicno nejasno, verziju ogranicenog konkurentskog tendera sa pred-selekcijom
(tj. sastavljanjem liste) od verzije sa postupkom pred-kvalifikacije. Obe verzije sadrže
izdavanje obaveštenja.
Cini se da je Zakon RCG preuzeo restriktivniji pristup javnim nabavkama sa
pogadanjem od nacrta Zakona RS koji se zasniva više na pristupu UNCITRAL
modela zakona prema javnim nabavkama sa jednim izvorom, još uvek pri tom
zadovoljavajuci minimalne standarde postavljene u Direktivama EU. Zakon RCG
tretira vanredne situacije kao osnov za izuzece, pod uslovom da se dokumentuje
potreba za ubrzanjem, za upotrebom metoda direktnog dogovora. Pored drugih
osnova pomenutih u Zakonu, direktan dogovor je dozvoljen za ugovore veoma male
vrednosti (ispod praga od 1,000 DM po ugovoru, kao što je utvrdeno uredbom).
Zakon RCG predvida metod uporedivanja ponudenih cena (»Shopping« metod) u
javnim nabavkama u brojnim prilikama. Uredbom su postavljena monetarna
ogranicenja za razliciti broj ovih situacija:
44
• sitna roba do 5,000 DM po porudžbenici;
• ako je vrednost porudžbenice za bilo koji artikal ispod propisanog iznosa
(10,000 DM po porudžbenici i 2,000 DM za bilo koji artikal)
• standardizacija robe;
• lizing putem uporedivanja ponudenih cena (»shopping«-a).
Za razliku od nacrta Zakona RS, Zakon CG ukljucuje metod Zahteva za predloge,
narocito za nabavke usluga konsaltinga. U tekstu se raspravlja o razlicitim aspektima
takvog postupka, ukljucujuci uslove upucivanja; pravljenje užeg izbora od tri do
sedam kandidata, uz postupak reklamiranja kako bi se uputio poziv za predstavljanje
interesa za ugovore, za koje je procenjeno da su ispod propisanog nivoa; raspoložive
metode selekcije (na pr. odabir »na osnovu kvaliteta i cene« ili odabir »na osnovu
kvaliteta«); kriterijume i metodologiju za procenjivanje i uporedivanje tehnickih i
finansijskih predloga; postupak pogadanja koji dovodi do predloga ugovora; i zabranu
angažovanja konsultanata u poziciji sukoba interesa u pogledu, recimo, prethodnih ili
tekucih drugih prenosa.
Nasuprot tome a u skladu sa postojecom praksom, nacrt Zakona RS izlaže javne
nabavke usluga konsultanata otvorenom tenderu, osim u slucuju da takve nabavke
zadovoljavaju kriterijume za upotrebu restriktivnog postupka ili postupka sa
pogadanjem.
Postupci koji se koriste u otvorenom ili ogranicenom obliku konkurentskog tendera su
generalno dovoljno opisani u nacrtu Zakona RS i Zakonu RCG. Zapravo, u nekom
momentu Zakon RCG ima toliko mnogo detalja da instrument dobija karakter
instrukcija za ponudace pre nego zakona.
Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS
Pristup preuzet u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS uglavnom kopira Direktive
EU o javnim nabavkama, iako, time što iznosi da ce se koristiti Otvoreni postupak, on
prelazi minimalan standard postavljen u Direktivama EU, što suštinski telu koje vrši
45
nabavku ostavlja izbor izmedu Otvorenog i Restriktivnog postupka, pod uslovom da
se prate potrebni postupci reklamiranja.
Restriktivni postupak je na raspolaganju samo kada postoji ogranicen broj
snabdevaca, za standardizovane kupovine koje se ne mogu planirati unapred.
Zapravo, održavanje postupaka pred-kavlifikacije predstavlja neophodan prvi korak
pri svakom primenjivanju Restriktivnog postupka.
Nacrt Zakona RS ukljucuje Postupak sa pogadanjem, koji je u velikoj meri oblikovan
prema metodi javnih nabavki sa pogadanjem, sadržanoj u minimalnom standardu za
metode nabavke koji se mora ispuniti od strane zemalja u kojima se EU Direktive
primenjuju. Ogranicavanje pribegavanja metodi sa pogadanjem u javnim nabavkama
predstavljace izazov u SRJ, imajuci u vidu široko rasprostranjenu praksu dodele
ugovora na osnovu pogadanja i netehnickih faktora.
Kao što to cine i Direktive EU, nacrt Zakona RS, u metodi javnih nabavki sa
pogadanjem, spaja slucajeve u kojima postoji zapravo samo jedan moguci snabdevac
sa slucajevima u kojima postoje dva ili više mogucih snabdevaca.
Nacrt Zakona RS odražava uslove za korišcenje Postupka sa pogadanjem koji se može
naci u EU Direktivama. U skladu sa tim, kada se Postupak sa pogadanjem može
koristiti, on ce se razlikovati u zavisnosti od toga da li ce se voditi uz prethodno
davanje obaveštenja ponudacima ili bez obaveštenja. Postupci sa pogadanjem bez
prethodnog objavljivanja obaveštenja su dozvoljeni u sledecim slucajevima:
(i) nikakve ponude ili uredne ponude nisu dobijene u prethodnom otvorenom ili
restriktivnom postupku;
(ii) potreba za javnim nabavkama se jedino može zadovoljiti ogranicenim brojem
snabdevaca (ovo nije ukljuceno u Zakonu CG), ili u hitnom slucaju (u ova dva
slucaja, potrebno je odobrenje Agencije za javne nabavke);
(iii) proširenje obima postojecih ugovora o nabavci ili radovima, ili ponavljanje
ugovora o radovima (nacrt izostavlja gornju granicu od tri godine za proširenje
ugovora o nabavci ovog tipa, možda nenamerno, ali kopira gornju granicu EU
od 25 procenata vrednosti ugovora za proširenje ugovora i kratak period od tri
46
godine od datuma zakljucenja prvobitnog ugovora za ugovor o ponovljenim
ugovorima o radovima, s tim da se mogucnost ponavljanja pominje u
prvobitnoj molbi); i
(iv) ugovori o istraživanju koji ne zahtevaju privrednu proizvodnju.
Postupak sa pogadanjem sa prethodnim objavljivanjem obaveštenja se predvida, na
primer, kada priroda nabavke ili rizik obavljanja ne dozvoljava odredivanje ukupne
cene na formiranju ugovora i kada su, u prethodnom otvorenom ili restriktivnom
postupku, neadekvatne ili neprihvatljive ponude bile primljene, pod uslovom da svi
ponudaci koji su podneli ponude u prethodnom postupku budu pozvani (nije
ukljuceno u Zakon CG) i ne postoji bitna promena u tenderskoj dokumentaciji.
Kada su u pitanju usluge, korišcenje Postupka sa pogadanjem sa prethodnim
objavljivanjem obaveštenja je takode dozvoljeno nacrtom Zakona RS kada je priroda
usluga (narocito specificirana kategorija intelektualnih i finansijskih usluga) takva da
tehnicki opis usluga ne može biti ustanovljen sa dovoljnom preciznošcu da se koristi
otvoreni ili restriktivni postupak.
Iako je pristup stvaranje takve osnove samo u slucaju usluga u skladu sa postojeceim
EU Direktivama, nacrt Konsolidovane Direktive koju trenutno priprema EU predvida
ovu vrstu osnove za korišcenje postupka sa pogadanjem, u formi novog metoda javnih
nabavki u dve faze koji se razlikuje od ponude u dve faze u UNCITRAL Model
Zakonu, na druge vrste javnih nabavki. U Zakonu CG, na primer, postoji metod
»davanja ponude u dve faze« koji se može koristiti za velike, složene, visoke
tehnologije nabavke robe ili radova.
Vredan pomena je i nacin na koji nacrt Zakona RS, prateci EU Direktive, predvida
proširene mogucnosti za korišcenje postupka sa pogadanjem bez prethodnog
objavljivanja u komunalnom sektoru.
I Zakon CG i nacrt Zakona RS predvidaju konkurs za nacrte kao dodatak procesu
javnih nabavki, ali odredbe u tim tekstovima se na izvestan nacin razlikuju. Na
primer, nacrt Zakona RS opisuje uslove za nezavisnu porotu i za anonimnost
ucestvovanja na konkursu, od kojih se ni jedan ne spominje u Zakonu CG. Aspekti
47
koji se obraduju u Zakonu CG ukljucuju samo autorsko pravo za dizajn, pred-
odobrenje za održavanje konkursa za nacrte od strane Komisije za pred-ulaganje i
sadržaj reklame.
Nacrt Zakona RS pati od ogranicenog obima metoda javnih nabavki koji može da
stvori probleme sa primenom zakona. Na nacin na koji on sledi EU Direktive, nacrt
Zakona RS nema postupak kao što je uporedivanje ponudenih cena (»shopping«) za
javne nabavke male vrednosti. On, medutim poziva tela koja vrše nabavku da
ustanove sopstvene unutrašnje propise za dodeljivanje ugovora male vrednosti, i
predvida rok od šest meseci nakon stupanja na snagu nacrta Zakona u toku kojeg
Vlada može da izda jedinstvene propise kojima se regulišu javne nabavke male
vrednosti. Iako nacrt Zakona nabraja pitanja koja ce se rešavati u takvim postupcima,
on ne obezbeduje bitne minimalne standarde. Minimalni standardi su narocito
znacajni kada vecini tela koja vrše nabavku nedostaje kapacitet i kada su zahvacena
korupcijom.
C.2.6 Poziv za podnošenje ponuda
Obe postojece uredbe u Srbiji zahtevaju objavljivanje u Službenom glasniku u
pogledu reklamiranja, koje može biti ili poziv na ponudu ili poziv za »otvoreni
konkurs za kvalifikaciju«. Uredba takode nabraja potreban sadržaj reklame, koji može
da sadrži procenu troška tela koja vrše nabavku za uslove javnih nabavki,
obaveštavanje koje može da olakša dosluh medu ponudacima.
Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS zahteva objavljivanje u Službenom glasniku
svih obaveštenja o javnim nabavkama, ukljucujuci pozive za podnošenje ponuda.
Zasnovan na EU Direktivama, nacrt Zakona predvida vecu raznovrsnost obaveštenja
prilikom postupka javnih nabavki, cije kombinacije mogu rezultirati smanjenjem
perioda za podnošenje ponude. Obaveštenja ukljucuje:
• prethodno obaveštenje, koje ce biti objavljeno u roku od godinu dana nakon
javnih nabavki koje prelaze nivo postavljen u Zakonu. U komunalnom sektoru, to
obaveštenje je povezano sa restriktivnim postupkom ili postupkom sa pogadanjem; i
48
• periodicno indikativno obaveštenje.
Rok za podnošenje zahteva za ucestvovanje, koji predstavlja odgovor na objavljivanje
u restriktivnom postupku ili postupku sa pogadanjem sa prethodnim objavljivanjem
obaveštenja je 25 dana.
Zakon o javnim nabavkama RCG zahteva objavljivanje obaveštenja o pozivu u
slucaju Otvorenog konkurentskog tendera a u slucaju Ogranicenog konkurentskog
tendera, obaveštenje o postupku pred-selekcije. Za ugovore o konsultovanju koji
prelaze nivo postavljen uredbom od 50,000 DM u pripremanju užeg izbora, zahteva se
objavljivanje obaveštenja kojim se traži predstavljanje interesa, uz rok od 30 dana za
davanje odgovora. Iako su odredbe o reklamiranju specifikovane u Zakonu RCG, on
ne specifikuje mesto objavljivanja, što sugeriše da ce se sadašnja praksa objavljivanja
u novinama nastaviti. Crna Gora je takode preduzela progresivne korake lansiranja
vebsajta posvecenog javnim nabavkama, na kojem se zahteva da pozivi na ponude
budu reklamirani (www.nabavka.cg.yu). Od njegovog pocetka u februaru 2002 do
maja 2002, 160 ponudaca se reklamiralo na vebsajtu. Nijedna takva inicijativa nije još
uvek preduzeta u Srbiji, iako bi ovaj korak trebalo da predstavlja deo obuhvatnog
remonta sistema javnih nabavki u republici, ciji je prvi element usvojanja nacrta
Zakona RS.
C.2.7 Tenderska dokumentacija
Korišcenje standardnih tenderskih dokumenata nije se u velikoj meri praktikovalo u
SRJ. Uredba o putevima RS odnosi se na informisanje ponudaca o pribavljanju
tenderske dokumentacije i obezbeduje da samo ponudaci koji su nabavili tendersku
dokumentaciju mogu da podnesu ponudu, ali ne postavlja bilo kakakv minimalan
sadržaj za tendersku dokumentaciju. Uredba o izgradnji objekata RS ne ide cak ni
toliko daleko, iznoseci samo da ce nabavljaci odrediti »mesto i vreme za
upoznavanje« ponudaca sa detaljima javnih nabavki. Nedostatak standardnih
dokumenata javnih nabavki pojacava razlicite neželjene prakse, ukljucujuci
nedostatak jasnih uputstava ponudacima o pripremi njihovih ponuda; neobezbedivanje
49
uslova konacnog ugovora javnih nabavki pre pripreme ponude; neadekvatno
predinformisanje o kriterijumima za procenu ponude ili nesprovodenje rangiranja ili
merenje kriterijuma, u slucajevima kada su dati; cesto vodenje postupaka javnih
nabavki bez korišcenja tenderske dokumentacije.
Nacrt Zakona RS sadrži razvijenije odredbe koje zahtevaju pripremu tenderskih
dokumenata i nabrajaju potreban sadržaj ovih dokumenata, ukljucujuci »model
ugovor«. Oni zahtevaju pripremu dokumenata u Srbiji, bez mogucnosti dodatnih
verzija na stranom jeziku.
U Crnoj Gori, skup standardnih dokumenata javnih nabavki je pripremljen paralelno
sa pravljenjem nacrta novog zakona, ali oni još uvek nisu u širokoj upotrebi i cini se
da je neizbežno da ce javnim službenicima trebati znacajno obucavanje i upoznavanje
sa njihovim korišcenjem pre nego što se od njih bude moglo ocekivati da imaju
poželjan ishod povecanja pravilne primene prava.
C.2.8 Cena ponude i ugovora i valuta
Zakon RCG zahteva da tenderska dokumentacija oznaci valutu ili valute u kojima
ponudaci mogu da iskažu svoje cene i postupak za uporedivanje ponuda navedenih u
razlicitim valutama. On takode dozvoljava da se cena ugovora odreduje na mnoštvo
nacina: paušalan iznos, jedinicna cena, cena po sistemu »kljuc u ruke«, cena plus
troškovi ili privremena cena. Izmena cena se takode pominje u pogledu javnih
nabavki rezervnih delova za opremu nakon izvesnog vremena. Nacrt Zakona RS
zahteva da se vrednosti naznacene u tenderskoj dokumentacijii i u ponudama izraze u
dinarima, iako se u tenderskoj dokumentaciji može zahtevati od ponudaca da izraze
vrednosti i u drugim valutama i može se dozvoliti da ponude budu u cenama u drugim
valutama. Nacrt zakona RS ne govori uopšte o izmeni cene u klauzulama ugovora ili
na drugi nacin.
Kontrole cena se mogu primeniti shodno kako saveznim tako i republickim zakonima,
kao što su Zakon o društvenoj kontroli cena SRJ. Savezna vlada je ovlašcena da
primenjuje kontrolu cena u izvesnim prilikama i u slucaju »roba i usluga u interesu
zemlje kao celine«. Dejstvo takvih odredbi na cene u ugovorima se nece testirati dok
50
nacrt Zakona RS ne bude stupio na snagu. U Crnoj Gori, u kojoj Zakon o javnim
nabavkama važi od avgusta 2001., odredbe o saveznoj kontroli cena izgleda da
nemaju dejstvo na cene u ugovorima potpisanim na osnovu tog zakona.
C.2.9 Pripremanje i podnošenje ponude
Sadašnje uredbe RS sadrže delimicne odredbe o pripremi i podnošenju ponude, u
kojima se predvida da se ponude moraju podneti u pisanom obliku i u zapecacenoj
koverti. Oba skupa propisa predvidaju skraceni rok od 15 dana za pripremu ponude,
koji je potpuno neadekvatan kada je rec o transparentnosti i unapredenju
konkurencijskog ucestvovanja od strane ponudaca. Ovaj rok je proširen u nacrtu
Zakona RS, koji postavlja minimalan period od 40 dana od datuma objavljivanja
poziva za podnošenje ponuda u Otvorenom postupku. Medutim, taj period se može
smanjiti na 30 dana ili cak 22 dana u slucaju da je vec objavljeno prethodno
obaveštenje o javnim nabavkama. Rok se racuna od datuma objavljivanja poziva a ne
od datuma dostupnosti tenderske dokumentacije, što bi predstavljalo transparentniju
odredbu.
Zakon o javnim nabavkama RCG postavlja princip da bi rok za pripremu ponude
trebalo da bude odreden tako što ce se u obzir uzeti priroda nabavke i upucuje na
propisani minimalan broj dana. Za lokalne ponude, period dozvoljen za podnošenje
ponuda krece se od minimum 7 dana do maksimum 24 dana; za medunarodne ponude,
minimalan period je 24 dana a maksimalan 84 dana. Na nižem delu ovog raspona,
dozvoljeni rokovi su ocigledno prekratki. Da bi se unapredili poštenost,
transparentnost i konkurentnost, ponudacima bi trebalo dozvoliti najmanje 30 dana za
pripremu ponude.
C.2.10 Obezbedenja za ponudu i izvršenje
Ni Uredba o izgradnji objekata RS ni Uredba o putevima RS ne pominje obezbedenje
za ponudu, izvršenje niti bilo koju drugu vrstu obezbedenja. Nacrt Zakona RS zahteva
da se u tenderskoj dokumentaciji predstavi uslov obezbedenja ponude i ilustruju se
prihvatljive forme takvih obezbedenja, što je formulacija koja se može shvatiti kao
51
prekogranicni uslov obezbedenja ponude. On, medutim, ne definiše dodatne aspekte,
kao što su prilike u kojima se obezbedenje ponude može inkasirati. Zakon o javnim
nabavkama RCG daje više detalja o korišcenju obezbedenja u procesu javnih nabavki,
u smislu da se u njemu pominju ne samo obezbedenja ponude vec i obezbedenja
izvršenja, obezbedenja avansnog placanja i retencioni novac.
C.2.11 Rokovi važnosti ponude
Zakon o javnim nabavkama RCG ustanovljava potrebu da se naznaci rok važenja
ponude, tražeci dovoljno vremena za procenu ponuda i dobijanje potrebnih odobrenja;
on takode dozvoljava nabavljacu da traži dobrovoljno proširenje roka važnosti.
Nijedan od instrumenata RS, aktuelnih ili u nacrtu, ne spominje važnost ponuda niti
prateca pitanja.
C.2.12 Otvaranje ponude
I Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS predvidaju otvaranje
ponuda u prisustvu ponudaca ili njihovih predstavnika. Medutim, ove odredbe traže
od komisije za procenu da preduzme jedan broj koraka koji idu izvan otvaranja
ponude i ulaze na teren pregleda ponuda, kao što je proveravanje ponuda u pogledu
urednosti i kompletnosti, davanje komentara ponudaca o takvim nalazima i
odbacivanje ponuda. Cini se da ove netransparentne odredbe leže u korenu mnogih
izveštaja ponudaca o nepoštenom odbijanju njihovih ponuda na otvaranju ponude.
Nacrt Zakona RS predvida pripremanje pisanog rezimea o otvaranju ponude i
uglavnom je u skladu sa opšte prihvacenom praksom. Zabrinjavajuci aspekti,
medutim, ukljucuju odredbu kojom se dozvoljava telu koje vrši nabavku da odustane
od javnog otvaranja na osnovu zaštite potencijalno širokog obima tajni, ukljucujuci ne
samo vojne, vec i poslovne, službene ili državne tajne i drugu kojom se predvida
»anoniman poziv za davanje ponuda« na osnovu kojeg se imena ponudaca ne
otkrivaju. Ostaje da se vidi kako ce se ove labave odredbe, za koje se cini da su
podložne zloupotrebi, primenjivati u praksi kada Zakon stupi na snagu.
52
Glavne odredbe o otvaranju ponuda u Zakonu RCG ukljucuju osnivanje, sastav i
funkcije Komisije za otvaranje ponuda i javno otvaranje iznad definisanog praga od
60,000 DM, kao što je propisano uredbom. U jednom kljucnom aspektu, Zakon o
javnim nabavkama RCG je superiorniji u odnosu na nacrt Zakona RS, i to u tome što
prvi potvrduje da bi vreme za otvaranje ponuda trabalo da se podudara sa rokom za
podnošenje ponuda, što predstavlja kljucuni element transparentnosti koji ne postoji u
nacrtu Zakona RS.
C.2.13 Procena i uporedivanje ponuda
Suštinska oblast procene ponuda i biranje pobednicke ponude je jedan od
najnetransparentnijih aspekata prakse u javnim nabavkama u Jugoslaviji. Faktori koji
doprinose ovim poteškocama ukljucuju:
• ponovljene budžetske manjkove koji dovode do toga da tela koja vrše nabavku daju
nedovoljan znacaj ceni kao najvažnijem kriterijumu procene prilikom nabavke robe i
radova i naglašavaju, umesto toga, volju ponudaca da ponude uslove odloženog
placanja;
• odsustvo, u vecini slucajeva, jasnog postupka procene;
• široko rasprostranjenu upotrebu neprozirnih i subjektivnih sistema procene,
ukljucujuci sistem po zasluzi u kojem shema za procenjivanje nije ni unapred
definisana niti se o njoj informišu ponudaci. Ovakva praksa daje donosiocima odluke
neogranicenu slobodu dejstva prilikom tretiranja ponuda koje se procenjuju i dalje
preuvelicava vec prekomernu slobodu u odlucivanju datu javnim službenicima prema
samom zakonu;
• neadekvatan tehnicki opis uslova javnih nabavki u tenderskoj dokumentaciji, što
koci pravedno uporedivanje ponuda;
• korišcenje kvalifikacija i referenci ponudaca kao kriterijuma za procenjivanje,
prilikom procene ponuda, pre nego kao deo pred-kvalifikacije ili post-kvalifikacije;
• dozvoljavanje ponudacima da medusobno pregledaju ponude, što predstavlja
neprimereno kršenje poverljivosti i dovodi u pitanje poštenu konkurenciju;
• neprimerene kontakte izmedu ponudaca i visokih službenika nakon otvaranja
ponude a pre odluke o dodeljivanju.
53
Nedavno donošenje Zakona o javnim nabavkama RCG i sadašnja priprema nacrta
Zakona o javnim nabavkama RS predstavljaju neprocenjivu mogucnost za
eliminisanje ove i drugih praksa zloupotrebe. Oba instrumenta sadrže poboljšanja, kao
što su zahtevanje pred-obaveštenja o kriterijumima procene ponude u tenderskim
dokumentima i odbijanje kasnih ponuda. Oba instrumenta takode daju odredbe za
primenu kriterijuma cene, kriterijuma u vezi sa cenom i onih koji se ne ticu cene.
Pored ovih osnovnih slicnosti, postoje izvesne razlike u pristupima ova dva teksta. na
primer, nacrt Zakona RS zahteva da u Restriktivnom postupku, kojem prethodi pred-
kvalifikacija, procena ponuda bude zasnovana iskljucivo na najnižoj ceni.
Zakon o javnim nabavkama RCG uvodi pojam urednosti ponude i podvlaci korisnu
razliku izmedu vecih i manjih nepravilnosti, što je važna razlika za sprecavanje
nepotrebnog odbijanja ponuda ili odbijanja na osnovu zloupotrebe. Nasuprot tome,
nacrt Zakona RS ne spominje koncept obima urednosti, postavljajuci umesto toga tri
kategorije u koje se ponude mogu svrstati, a koje se ne mogu sa sigurnošcu razlikovati
ili shvatiti: »ispravna ponuda«, »propisna ponuda« i »prihvatljiva ponuda«. Takve
nejasne razlike padaju na kljucnom testu transparentnosti u proceni ponude i cini se
da sigurno vode ka nastavku grešaka i zloupotreba prilikom postupanja sa ponudama
u toku procene.
Zakon o javnim nabavkama RCG ustavovljava postupke za procenu predloga za
usluge, što su odredbe koje se ne nalaze u nacrtu Zakona RS, s obzirom na to da on ne
obezbeduje poseban metod za javne nabavke usluga. Nacrt Zakona RS predvida
proceduru za postupanje sa neuobicajeno niskom cenom ponude, što je pitanje kojim
se ne bavi Zakon RCG. Oba teksta postavljaju propis bez pregovaranja u procesu
procene. Medutim, jasnost primene tog propisa je znacajno smanjen u nacrtu Zakona
RS postojanjem postupaka javnih nabavki sa pogadanjem.
C.2.14 Zakljucenje ugovora
Praksa pregovaranja uslova ugovora nakon dodele ugovora je izgleda široko
rasprostranjena u Jugoslaviji i olakšana je rutinskom praksom neukljucivanja uslova
54
ugovora u tendersku dokumentaciju. U prisustvu visokog stepena korupcije u vezi sa
javnim nabavkma u zemlji, ucestalost pregovaranja uvodi neprihvatljivo visok rizik
da ce se mito zahtevati i placati kada su javni službenici angažovani u pregovaranjima
sa ponudacima.
C.2.15 Obaveštenje o dodeli ugovora
Dok nacrt Zakona RS zahteva objavljivanje svih dodela u Službenom glasniku RS u
roku od 14 dana nakon dodele, uz rok produžen na 48 dana u slucaju dodele ugovora
o uslugama, Zakon o javnim nabavkama RCG zahteva objavljena obaveštenja o
dodeli samo onih ugovora koji su iznad praga od 200,000 DM, što predstavlja manje
transparentnu odredbu. Zakon RCG zahteva od tela koja vrše nabavku da podnesu
informacije o ugovorima ispod ovog praga Komisiji za javne nabavke, koja ce, sa
svoje strane, da objavi, najmanje jednom godišnje, kompilaciju informacija o
dodeljenim ugovorima.
Nacrt Zahona RS obavezuje telo koje vrše nabavku da pruži obaveštenje, sa
obrazloženjem dodele, pobednickom ponudacu i svim drugim ponudacima o dodeli
ugovora. Istu obavezu ima telo koje vrši nabavku u slucaju nekvalifikovanosti u
postupku pred-kvalifikacije. Pojedinacna obaveštenja o dodeli ugovora narocito
pobednickom ponudacu zahtevaju se Zakonom RCG, ali se izostavljaju u nacrtu
Zakona RS, kao što su izostavljena u Uredbi o izgradnji objekata RS i Uredbi o
putevima RS. Nacrt Zakona RS predvida davanje uputstva ponudacima cije su ponude
odbijene, što u velikoj meri doprinosi transparentnosti i odgovornosti, cega nema u
Zakonu RCG.
C.2.16 Evidencija o postupcima u javnim nabavkama
Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS sadrže odredbe kojima se
zahteva evidencija informacija o postupcima u javnim nabavkama, što od Tenderske
komisije zahteva da pripremi protokol kojim se opisuju razliciti aspekti otvaranja
ponuda i preliminarne faze pregledanja. Pored toga, Komisija mora da pripremi
izveštaj o proceni ponude, koji se mora dati na uvid nadležnom organu. Odredbe o
evidentiranju i arhiviranju se javljaju na razlicitim mestima u nacrtu Zakona o javnim
55
nabavkama RS, odražavajuci generalno fragmentovanu strukturu tog instrumenta.
One zahtevaju od tela koje vrši nabavku da održava evidenciju o svim fazama
postupaka u javnim nabavkama, kroz izvršavanje ugovora o javnim nabavkama, i da
zadrži povezanu dokumentaciju u propisanom minimalnom roku. Pored toga, nacrt
Zakona RS se odnosi na pripremanje zapisnika sa otvaranja ponuda, koji ce se
dostaviti ponudacima koji su podneli ponude, kao i na izveštaj o dodeli ugovora.
Osim distribuiranja zapisnika sa otvaranja ponuda, u nacrtu Zakona RS ne spominje
se nikakvo potrebno davanje obaveštenja o evidenciji.
Povezane odredbe u Zakonu RCG bave se izveštajem o otvaranju ponuda, izveštajima
o proceni, arhiviranjem i dostupnošcu zapisnika Komisije za dodelu opštoj javnosti i
obavezom evidentiranja i cuvanja svih relevantnih dokumenata. Ove odredbe,
medutim, su nejasne u pogledu toga da li se od tela koje vrši nabavku zahteva da
održava evidenciju odluka i akcija preduzetih u kljucnim fazama postupaka u javnim
nabavkama.
C.2.17 Izvršenje ugovora i sredstva upravljanja
I iskustvo i veština u izvršenju ugovora su oskudni u Jugoslaviji, kada se u obzir uzmu
nedavni manjkovi glavnih kapitalnih ulaganja od strane javnog sektora, bez obzira na
to da li su finansirani od strane domacih ili spoljašnjih izvora. Imajuci u vidu da je
zemlja tek nedavno ponovo pristupila Svetskoj Banci i postala clanica EBRD-a,
iskustvo steceno u upravljanju ugovorima finansiranim od strane ovih i drugih
medunarodnih institucija ostaje vrlo ograniceno.
U Srbiji, ni Uredba o izgradnji objekata RS niti Uredba o putevima RS ne postavljaju
nikakve specificne standarde za izvršenje ugovora. Nacrt Zakona RS je na slican
nacin cutljiv po tom pitanju. Nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG sadrži
odredbe kojima se ogranicavaju variranja u onima predvidenim u ugovoru ili
dozvoljenim kao proširenje ugovora na osnovu odredbi o direktnom sporazumu. On
takode jasno ustanovljava odgovornost tela koja vrše nabavku za nadzor nad
radovima, uz mogucnost dobijanja spoljašnje pomoci od Ministarstva za javne radove
RCG, koje vodi kako javne nabavke civilnih radova tako i nadzor nad izgradnjom u
ime crnogorskih javnih organa, ili od konsultanta.
56
C.2.18 Kašnjenja u primeni
Kašnjenja u primeni poticu iz raznih faktora, ukljucujuci slabosti u podržavajucim
institucijama, koje karakteriše nedostatak kapaciteta i dugotrajan administrativni
proces koji zahteva višestruka odobrenja, obaveštenja, registraciju, takse i
prekomernu administrativnu slobodu odlucivanja, na primer, za dobijanje licenci i
dozvola. Drugi znacajni razlozi kašnjenja ukljucuju proizvoljne, neefikasne i
dugotrajne carinske procedure, višestruke nivoe inspekcije, odužena pregovaranja
ugovora, što je posledica toga što u tenderskoj dokumentaciji nije priložen uzorak
ugovora, nepostojanje ili malobrojnost avansnih placanja izvodacima radova, cime se
umanjuje sposobnost firmi koje vec beleže nestašicu gotovine, da snose trošak
blagovremene i efikasne mobilizacije.
C.2.19 Kontrola kvaliteta
SRJ je nasledila obimno iskustvo i razvijene institucionalne mehanizme u oblasti
tehnickih standarda. Nacionalni organi za standarde, Instituti za standardizaciju
(savezni i srpski) clanovi su Medunarodne organizacije za standarde (ISO) i
Medunarodne elektrotehnicke komisije (IEC) i udruženi su sa Evropskom komisijom
za standardizaciju (CEN) i Evropskom komisijom za elektrotehnicku standardizaciju
(CENELEC). Pored toga, Jugoslovensko telo za akreditaciju (YUAT) osnovano je
kako bi se akreditovale laboratorije i tela za izdavanje potvrda. Funkcionisanje
sistema standarda SRJ, nekada sa renomeom jednog od najboljih u Istocnoj Evropi,
propatio je u poslednjoj deceniji. Od otprilike 13,000 nacionalnih standarda koliko ih
ima, mnogi su, nakon izdavanja, bili identicni medunarodnim standardima ili su sa
njima bili u istoj ravni. Protokom vremena, postali su zastareli, što predstavlja faktor
koji je doveo do direktne upotrebe medunarodnih standarda u kupovini. Izdalo se
nekih 300 propisa kako bi se primenili standardi, ali su mnogi od njih takode zastareli.
Pre 1996. izdavanje tehnickih propisa za primenjivanje standarda nalazilo se pod
delokrugom Biroa za standarde. Od tada, izdavanje propisa je prakticno prestalo da
funkcioniše, time ostavljajuci znacajne oblasti nepokrivenima ili podložnim
zastarelim propisima i rezultirajuci tehnickim barijerama za trgovinu. Unutrašnja
57
ekspertska grupa ustanovljena je kako bi se olakšao prelaz standardizacije u SRJ a
novi zakon o standardima se priprema.
Uvozi, ukljucujuci one u svrhu javnih nabavki, podležu shemi za inspekciju kvaliteta i
atestaciju ili sertifikaciju. Taj proces, medutim, ometaju neadekvatnosti u postojecim
laboratorijskim objektima.
C.2.20 Placanja
Hronicni budžetski manjkovi rezultiraju višegodišnjim kašnjenjem u placanju. Takva
kašnjenja ne samo da negativno uticu na rad snabdevaca, narocito malih poslova, vec
takode obeshrabruju njihovo ucestvovanje u proceduri javnih nabavki. Kao što je gore
naznaceno, naknade u placanju takode remete proces dodele, time što primoravaju
tela koja vrše nabavku da iskoriste finansijska sredstva ponudaca kao jedan od
kljucnih kriterijuma u proceni ponude. Prednost je data ponudacima koji su u
mogucnosti da se odreknu placanja unapred i da podrže odloženo placanje, ponekad i
više od godinu dana. U ovom pogledu, javne institucije obicno zakljucuju podugovor
o svom problemu nelikvidnosti, sa cesto nevoljnim ponudacima kojima, uprkos
sopstvenom nedostatku likvidnosti, ne ostaje ništa drugo do da prihvate ove
nepovoljne uslove, ukoliko žele da dobiju oskudan javni ugovor.
Zakonska kamatna stopa za zakasnelo placanje propisana je zakonom, tako da takva
odredba ne mora da bude ukljucena u ugovorne sporazume. Ova stopa se obracunava
na osnovu mesecnog statistickog povecanja cena na malo, uvecanih za mesecnu
maržu od 0.5 procenata.
Manjak likvidnosti podstakao je korišcenje razmene dobara i naknadu, narocito za
prebijanje zaostalih poreskih dugova dobavljaca, kao zamenu za gotovinsko placanje
cena ugovora i zaostalih dugova.
C.2.21 Prigovori ponudaca
Iako neka tela koja vrše nabavku mogu da neformalno dobiju pritužbe od ponudaca,
do nedavno u Jugoslaviji nije postojao formalni mehanizam posebno prilagoden
58
administrativnom pregledu pritužbi od strane ponudaca, u kojima se navodi povreda
usled kršenja procedure javnih nabavki. Ovaj nedostatak se oslanja na okruženje opšte
neadekvatnosti u procedurama dostupnim za pregled administrativnih odluka. Na
primer, iako Zakon o administrativnim sporovima SRJ (1996.) predvida žalbu i
pregled administrativnih odluka i rešavanja sporova, i iako Zakon SRJ o upravnom
postupku (1997.) postavlja rok za izdavanje administrativnih odluka, taj proces ostaje
neefikasan i neadekvatan za specijalizovane potrebe procesa javnih nabavki. Postoji
takode i kulturni fenomen u Jugoslaviji, kao i u drugim bivšim republikama clanicama
SFRJ, na osnovu kojeg se uveliko vidi da prava države imaju prednost nad pravima
pojedinacnih gradana. Dejstvo ovog videnja predstavlja trajno protivljenje lica, kako
fizickih tako i pravnih, da podnesu formalne pritužbe na postupanja javne institucije.
Prvi pokušaj ustanovljavanja procedure administrativnog pregleda ocuvan je u
Zakonu o javnim nabavkama RCG, koji Komisiji za javne nabavke daje zaduženje
istraživanja pritužbi od strane ponudaca i podnošenja pravnih lekova. Medutim, ovo
je ograniceno upucivanje, koje nije uspelo da ustanovi zakonodavni okvir za efikasan
sistem prigovora ponudaca. Imajuci u vidu nedavno stvaranje Komisije za javne
nabavke, nije iznenadujuce da mehanizam prigovora ponudaca u Crnoj Gori još uvek
ne funkcioniše zadovoljavajuce iz brojnih razloga, prvenstveno zbog cinjenice da su
ponudaci nesvesni svojih prava ili toga kako da ih potvrde. Ipak, u periodu od januara
do juna 2002., podneto je jedanaest žalbi Komisiji za javne nabavke, od kojih je
sedam potvrdeno a cetiri odbijeno. U cetiri slucaja u kojima je protest potvrden,
Komisija za javne nabavke je poništila proces davanja ponuda i naredila da se tender
ponovi. Iako postoje neki izveštaji o protivljenju tela koja vrše javne nabavke da slede
uputstvo Komisije, svi su na kraju tako i ucinili, suocivši se sa mogucnošcu da ce biti
spomenuti u godišnjem izveštaju Komisije Skupštini.
U Srbiji, nacrt Zakona o javnim nabavkama RS zahteva da, u slucaju javnih nabavki
sa vrednošcu preko 300 M YUD (4.65 M US$), kopija ponude bude podneta
instituciji zaduženoj za spoljnu reviziju javnih rashoda. Do zapocinjanja aktivnosti
institucije zadužene za takvu spoljašnju reviziju, Vlada po sopstvenom nahodenju
može da zatraži usluge nezavisnih revizora. Ove odredbe ne predstavljaju sistem
prigovora ponudaca koji funkcioniše.
59
C.2.22 Ekološki odgovorna nabavka (EON)
Sadašnji doneti zakoni i praksa javnih nabavki u Jugoslaviji ne spominju ekološke
aspekte javnih nabavki. Imajuci u vidu ovaj nedostatak, vlade na svim nivoima
propuštaju dragocenu priliku da iskoriste svoju znacajnu kupovnu moc u cilju
unapredivanja jakih ekoloških politika, kao što je zahtevanje od javnih kupaca da daju
prednost, prilikom donošenja odluka o kupovini, ekološki jakoj opremi na uštrb
alternativa koje mogu da dovedu do zagadenja ili koje mogu da donesu velike
troškove za nuklearni otpad ili odstranjivanje otpadaka. Imajuci u vidu ekološke
izazove koji stoje pred Jugoslavijom, ovo je oblast politike javnih nabavki na koju bi
vlade trebalo da obrate pažnju u buducnosti.
60
C.3 Organizacija i resursi
Ovaj Odeljak razmatra kako je odgovornost za vodenje i nadgledanje javnih
nabavki rasporedena na razne institucije na razlicitim nivoima uprave u SRJ i
daje pregled toga kako se funkcije nadgledanja obavljaju.
C.3.1 Organizacija javnih nabavki u okviru javnih institucija
Na saveznom nivou i u Srbiji, postupke javnih nabavki generalno vodi Tenderska
komisija, koju cini od tri do pet službenika predloženih od strane Generalnog
direktora institucije. Medu clanovima se obicno nalazi pravnik i, za ugovore o
civilnim radovima u Srbiji, clan osoblja iz Ministarstva urbanistickog planiranja i
izgradnje. Medutim, kao što je nagovešteno u odredbama gorepomenute Uredbe o
putevima RS, postoji velika šarolikost u pogledu uloge Tenderske komisije u
razlicitim institucijama, a njihovo ovlašcenje da donose odluke o javnim nabavkama
podriva se slobodom odlucivanja koju zakon daje Generalnom direktoru.
Osoblje glavnih institucija koje se bave kupovinom sa kojima je obavljen razgovor za
ovu procenu ispricalo je da, iako Tenderska komisija procenjuje ponude i, u nekim
prilikama, predlaže pobednika, stvarna odluka o dodeli se u potpunosti donosi po
nahodenju Generalnog direktora, koji ima slobodu da preinaci preporuke Tenderske
komisije. U drugim slucajevima, Tenderska komisija samo analizira ponude u
pogledu opšteg pridržavanja, ne rangirajuci ih niti praveci bilo kakve specificne
preporuke za dodeljivanje i, ponovo je donošenje odluke o dodeli ugovora ostavljeno
Generalnom direktoru. Ipak drugo variranje ogleda se u tome što Tenderska komisija
identifikuje »najbolje« tri ponude i predstavlja ih Direktoru kako bi on doneo odluku
o dodeli. Pri donošenju svoje odluke, Generalni direktor je u potpunosti slobodan da
dodeli ugovor jednoj od tri »najbolje« ponude identifikovane od strane Tenderske
komisije ili može da zaobide ova tri ponudaca i dodeli ugovor bilo kojoj drugoj
ponudi medu onima koje su podnete.
Ukratko, iako se sadašnje prakse u velikoj meri razlikuju izmedu razlicitih tela koja
vrše nabavku, jedna karakteristika koju oni dele jeste neprozirnost.
61
Nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG sadrži opsežne odredbe kojima se
definišu ovlašcenje i odgovornost kako Službenika za javne nabavke tako i Odbora za
procenu. Kada je rec o metodi Direktnog sporazuma i metodi uporedivanja ponudenih
cena (»shopping« metod), Službenik za javne nabavke je iskljucivo odgovoran za
vodenje postupaka javnih nabavki, ukljucujuci procenu ponuda. U svim drugim
metodama javnih nabavki, proces javnih nabavki je podeljen izmedu ad hoc Odbora
za otvaranje, koji se sastoji iz tri osobe, i Odbora za procenu, kojeg cine supervizor i
tri do pet procenjivaca, od kojih su svi imenovani od strane direktora tela koje vrši
nabavku. Clanovi Odbora za otvaranje ne mogu kasnije da obavljaju funkciju clanova
Odbora za procenu za istu nabavku. Zakon jasno odreduje da se preporuke za dodelu
ugovora date od strane Odbora za procenu ne mogu odbaciti od strane tela koje vrši
nabavku.
C.3.2 Osnove odgovornosti javnih službenika
Jedno od najnotornijih nasleda prethodnog režima u Jugoslaviji jeste pravni okvir koji
ne uspeva da obezbedi odgovarajucu osnovu kako bi javni službenici snosili
odgovornost za obavljanje svojih službenih funkcija. Ne samo da srpski krivicni
zakon ne spominje rec »korupcija« vec su i zakoni i propisi napisani u toku 90-tih
obicno sacinjeni sa tako mnogo širine da ne daju jasnu definiciju prestupa i ostavljaju
službenicima dovoljno prostora da se korumpirano ponašaju u okviru svoje zakonski
dozvoljene slobode odlucivanja. Zakoni i propisi obicno ne daju javnim službenicima
jasne parametre u okviru kojih ce se donositi njihove odluke, ostavljajuci umesto toga
da znacajne odluke budu donete po sopstvenom nahodenju pojedinacnih službenika.
Istaknuti primer, specifican za javne nabavke, predvida se Uredbom o putevima RS
koja, iako odreduje osnove za funkcionisanje Odbora za tender, marginalizuje takve
odbore u kriticnom momentu odlucivanja o dodeli ugovora time što propisuje da ce
»Odbor podneti protokol o konkurentskoom tenderu uz dokumenta i izveštaj
Direktoru ili Direktoratu (o Putevima). Direktori ili Direktorat predlažu odluku o
dodeli ugovora. Jedan od ohrabrujucih aspekata novih zakona o javnim nabavkama
nedavno donetih ili u pripremi u Jugoslaviji jeste taj što oni nastoje da isprave ovu
manu.
62
Zakon o javnim nabavkama RCG odreduje obuhvatniji okvir za odgovornost, koji
zahteva od javnih službenika angažovanih u vodenju javnih nabavki, ukljucujuci
clanove odbora za tender, da podnesu izjave o svojoj imovini kod Državnog tužioca.
Nova izjava se mora podneti kada se vrednost aktive i pasive menja za 100,000 DM.
Ovaj zakon takode ima obimne anti-korupcijske odredbe koje se bave dosluhom,
ogranicenjem konkurencije, montažom ponude, mitom i dužnošcu da se Državni
tužilac obavesti o bilo kojem kršenju ovih odredbi.
Propust u zakonodavstvu na svim nivoima se ogleda u tome što prevara u vezi sa
javnim nabavkama i korupcija nisu definisani kao krivicno delo u krivicnom zakonu.
U vreme raspravljanja o nacrtu CPAR sa Komisijom za javne nabavke Crne Gore u
junu 2002., crnogorsko Ministarstvo pravde objavilo je amandman na Krivicni
zakonik Crne Gore koji ce uvesti nova krivicna dela prevare i korupcije u vezi sa
javnim nabavkama, koja ce se kažnjavati kaznom od 1 do 10 godina, u zavisnosti od
prirode dela. Ovaj amandman bi trebalo da bude podržan i da bude ukljucen u srpsko
zakonodavstvo.
C.3.3 Organizacija javnih nabavki u okviru Vlade
Organizacija funkcije javnih nabavki u Jugoslaviji je uglavnom decentralizovana ali
uz delimicnu centralizaciju odabranih funkcija javnih nabavki na nivou kako
Republike Srbije tako i Republike Crne Gore.
Na saveznom nivou, javne nabavke su u potpunosti decentralizovane na svako
ministarstvo zato što je svaka savezna institucija autonomna i reguliše se sopstvenim
Zakonom. Postoji savezna Služba za zajednicke poslove (SZP), koja obavlja neke
javne nabavke zajednickih artikala u ime razlicitih saveznih institucija. Nijedna
institucija ne obavlja kontrolu ili nadgledanje funkcije javnih nabavki.
U Republici Srbiji, postoji mešoviti sistem odgovornosti, sa vecinom javnih nabavki
preduzetim od strane resornih ministarstava, ali nekim klasama kupovine centralno
rukovodi srpska SZP, koja je ovlašcena prema Zakonu o budžetu da rukovodi
nabavkom automobila, komjutera, usluga održavanja i usluga obrade elektronskih
podataka (OEP) u ime Vladinih štabova, Ministarstava republicke uprave i Narodne
63
skupštine. Druga Ministarstva vode sopstvene javne nabavke i mnoga rutinski
zaobilaze SZP, rukovodeci sama nabavkom cak i onih kategorija kupovine
namenjenih za kupovinu preko SZP-a.
U Republici Crnoj Gori, novi Zakon o javnim nabavkama RCG osniva autonomni
Odsek za poslove javnih nabavki (OPJN), organizaciju koja nasleduje njenu Službu za
zajednicke poslove, a koja je odgovorna za javne nabavke uobicajeno korišcenih
artikala potrebnih za ministarstva i odseke, gde je standardizacija važna – na primer,
tehnologija informacija – ili gde se od konsolidacije uslova ocekuje da donese
ekonomicnije rezultate. Tela koja vrše nabavku mogu da biraju da li ce da koriste
OPJN ili ce da preduzmu sopstvenu nabavku. Do sada, ni spisak uobicajenih artikala
niti nivo troškova koje OPN može da naplacuje za svoje usluge nisu definisani. Stoga,
prerano je reci koliko uspešno ovaj delimicno centralizovan pristup funkcioniše. Ovo
takode može doprinositi skromnom obimu javnih nabavki do sada rukovodenih od
strane OPJN-a: 400,000E. Pored toga, vecina javnih nabavki ugovora o civilnim
radovima za tela koja vrše javne nabavke u Crnoj Gori se preduzima od strane Odseka
za javne radove.
Vecina javnih nabavki, medutim, preduzima se na decentralizovanoj osnovi od strane
pojedinacnih tela koja vrše nabavke. Zakon o javnim nabavkama RCG predvida da
svaki nabavljac kandiduje jedan broj Službenika za javne nabavke koji ce predvoditi
aktivnosti javnih nabavki; do aprila 2002., imenovano je 123 Službenika za javne
nabavke, kojima je obuhvacena vecina tela koja vrše javne nabavke regulisanih
zakonom. Iako zakon ovim službenicima daje ovlašcenje da rukovode javnim
nabavkama preduzetim putem samih metoda uporedivanja ponudenih cena
(»Shopping«) i Direktnog ugovora, svim drugim metodama javnih nabavki rukovode
Odbori za procenu, cija su pravila funkcionisanja definisana u samom zakonu.
C.3.4 Regulatorne funkcije i funkcije nadgledanja
Na saveznom nivou, nijedna institucija ne obavlja funkcije pracenja ili nadgledanja
javnih nabavki, niti se trenutno predvida da ce bilo koje takvo regulativno telo biti
ustanovljeno ili ovlašceno.
64
U Republici Srbiji, trenutno se ne obavljaju nikakve regulatorne funkcije. Medutim,
nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predlaže ustanovljavanje nove Agencije za
javne nabavke (AJN) koja izveštaje daje direktno Vladi. Predložene funkcije ove nove
agencije, definisane u zakonu, nabrojane su u Dodatku D. AJN ne može da pocne sa
radom pre nego što prode godinu dana nakon datuma stupanja na snagu novog
Zakona, što ce se verovatno desiti sredinom 2003. Do tada, njene funkcije ce obavljati
Služba za zajednicke poslove RS. Jasno je da uspešan razvoj sistema javnih nabavki u
Srbiji suštinski zavisi od osnivanja i uspešnog funkcionisanja ove nove agencije.
U Republici Crnoj Gori, nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG osniva
novu Komisiju za javne nabavke (KJN), koja pocinje sa radom u septembru 2001.
KJN-om, koja, što nije iznenadenje, još uvek posluje kao organizacija, predsedava
Predsednik, penzionisani sudija Vrhovnog suda i u cijem se osoblju nalazi još jedan
advokat. KJN je potrebno ojacati, kako omasovljavanjem osoblja tako i nabavkom
kancelarijske opreme i opreme za komunikacije, kako bi se omogucilo da ona
funkcioniše efikasno. Sopstvenom zaslugom, KJN je lansirala vebsajt na Internetu
pod nazivom »Javne nabavke u republici Crnoj Gori« (www.nabavka.cg.yu), koji ima
prilicno obiman sadržaj na lokalnom jeziku, ukljucujuci kopije sadašnjih zakona i
pozive za podnošenje ponuda. Do sada, medutim, sadržaj na engleskom jeziku na
vebsajtu je relativno ogranicen, uglavnom zbog ogranicenja sredstava KJN-u da doda
sadržaj na stranom jeziku.
U periodu od svog osnivanja PPC obavlja slucajne provere oko 30 procenata
postupaka javnih nabavki vodenih od strane institucija za javne nabavke regulisanih
Zakonom i trenutno priprema svoj godišnji izveštaj Skupštini o funkcionisanju novog
sistema javnih nabavki. Posetila je takode 10 od 21 opštine i zakljucila da vecina njih
primenjuje novi zakon.
C.3.5 Obucavanje javnih službenika za javne nabavke
Na saveznom nivou i u Srbiji, mnogi javni službenici su slabo obuceni za javne
nabavke. Kao deo svoje funkcije upravljanja portfoliom, EDBR je sproveo tri
radionice o nabavkama za klijente iz javnog sektora u Srbiji u periodu 2001.-2002.
Svetska Banka planira da vodi obuku za javne nabavke u Jugoslaviji u FG03.
65
U Crnoj Gori, znacajan program obuke za javne nabavke, osmišljen uz pomoc
konsultanata finansiranim od USAID-a i usvojen od strane Pravnog fakulteta
Univerziteta Crne Gore, do sada je organizovao 7 kurseva o javnim nabavkama,
obuhvatajuci 308 službenika za javne nabavke uglavnom iz centralnih vladinih
ministarstava. KJN procenjuje da daljih 200 službenika za javne nabavke iz lokalnih
vlasti ceka prvobitnu obuku. Nakon toga, postoji tekuca potreba da se stvori program
obuke koji može da zadovolji potrebe za obucavanjem javnog sektora na stalnoj
osnovi.
66
C.4 Kontrolna sredine
Ovaj odeljak daje pregled aranžmana unutrašnje i spoljašnje revizije u SRJ,
vraca se na prošle preglede korupcije u vezi sa javnim nabavkama i proucava
anti-korupcijske programe.
C.4.1 Planiranje i izvršenje budžeta
Slabosti u kontrolnoj sredini za javne nabavke na saveznom nivou i u Srbiji pocinje
sa njihovim zakonima o budžetu, koji ne uspevaju da nabroje organizacije ciji se rad
reguliše ovim zakonima, dovodeci na taj nacin do toga da je organizacije teško uciniti
odgovornim za rashod u budžetskim sredstvima, ukljucujuci rashod za javne nabavke.
Nepridržavanje zakona o budžetu dalje podriva odgovornost. Na primer, mali broj
ministarstava podnosi godišnji plan placanja Službama za zajednicke poslove, uprkos
zahtevu da se to uradi.
Pored toga, iako se od tela koja placaju zahteva da podnesu izveštaj o pojedinacnim
artiklima iz rashoda, u praksi se ovo ne dešava uvek, a kao rezultat toga, srpsko MFE
i savezno MF nemaju efikasna sredstva za pracenja rashoda u razlicitim vladinim
telima. Ogranicena sposobnost Vlade da kontroliše neplanirane rashode i da uskladi
obaveze sa raspoloživim sredstvima ima efekat povecanja neplaniranih finansijskih
troškova, ukljucujuci i one za javne nabavke.
Osim toga, sistem upravljanja rashodima ne uspeva da kontroliše prošle obaveze zato
što se usredsreduje na kontrolu gotovine, - prvu fazu procesa trošenja – kako
dospevaju za naplatu. Bilo koje neocekivane obaveze dospele za naplatu ili bilo kakvi
manjkovi u ocekivanom prihodu pretvaraju se u stvaranje zaostalih dugova ili potrebe
da se ogranice puštanja gotovine, što dovodi do nepropisnog remecenja i pogoršanja
vladinih usluga, ukljucujuci obustave placanja na osnovu postojecih ugovora za javne
nabavke.
U Republici Crnoj Gori, i prihodi i rashodi su nepredvidljivi za vecinu jedinica koje
placaju: vladina ministarstva, socijalni fondovi, javne agencije i opštinske uprave ne
67
znaju da li ce, u bilo kojoj datoj fiskalnoj godini, stvarno primiti sredstva koja su im
dodeljena u godišnjem budžetu. Ovo narocito predstavlja problem za opštine, koje
zavise od prihoda prenetog iz centralne vlasti, koji je veci od polovine njihovog
ukupnog prihoda. Veliki deo njihovog prihoda prikuplja se centralno i fluktuira
široko. Kao rezultat toga, ne postoji višegodišnje finansijsko planiranje na opštinskom
nivou i gotovo da nema kapitalnih ulaganja u opštinsku infrastrukturu. Medutim,
izvršenje budžeta u Crnoj Gori bi trebalo da bude znacajno poboljšano kada novi
Zakon o budžetu i novi sistem Trezora budu u potpunosti primenjeni.
C.4.2 Aktuelne mere revizije
Unutrašnje kontrole: Kvalitet unutrašnje finansijske kontrole i finansijskog
izveštavanja je generalno vrlo slab u Republici Srbiji. Elemente finansijske kontrole
obavljaju kontrolori u okviru nekih resornih ministarstava, Službe za zajednicke
poslove (SZP) i MF-a. Medutim, ove kontrole su ogranicene na osnovne
dokumentarne provere obracunavanja i izveštavanja jedinica koje placaju. One se ne
vode sisitematicno niti kao deo bilo kakve opšte kontrole upravljanja u cilju
sprecavanja zloupotrebe u okviru organizacije; one se pre usredsreduju na istraživanja
u cilju otkrivanja zloupotrebe od strane javnih službenika pri korišcenju javne
imovine i sredstava. Dalje slabosti u okviru sistema kontrole jesu tu što ne postoji ili u
maloj meri postoji provera kojom bi se obezbedilo da su sredstva potrošena za prave
namene i široko rasprostranjena praksa da se registri imovine ne održavaju tacnim, što
uvecava rizik od pronevere robe nabavljene javnim novcem. Slabost sadašnje
registracije imovine i prakse u upravljanju u Jugoslaviji pokazana je u nedavnom
pregledu u kojem se iznosi da sedamdeset procenata lekova nabavljenih od strane
javnog sektora nije upotrebljeno u predvidene namene.
Kontrolu dodatno slabe razbacana i nekompletirana racunovodstvena evidencija,
ukljucujuci pratecu dokumentaciju za poslovanja u vezi sa kupovinom i neadekvatan
trag o reviziji.
Planirana reforma unutrašnje kontrole: MFE RS je osnovala malu jedinicu koja
treba da nastavi sa uvodenjem funkcije unutrašnje revizije u Srbiji, ali mora tek da
definiše strategiju za primenu unutrašnje kontrole koja treba da prati uvodenje novog
68
Zakona o budžetu. U Crnoj Gori, mnoge promene u sistemu unutrašnje kontrole i
reviziji trebalo bi da pocnu uskoro, s obzirom na to da se novi Zakon o budžetu, donet
9. avgusta 2001. primenjuje na budžetsku godinu 2002. Zakon o budžetu je podržan
od strane detaljnih Propisa o trezoru koji postavljaju veci deo pripremnog rada za
poboljšanu finansijsku kontrolu.
Unutrašnja revizija: U SRJ trenutno ne funkcioniše nikakva unutrašnja revizija (UR)
po zapadnom poimanju. Najbliža paralela je rad Budžetskih inspektorijata (BI), koji
obavljaju samo posao u vezi sa uskladenošcu, kako bi proverili da li se postupci
unutrašnje kontrole prate na propisan nacin. Srpski BI iznutra se javlja kao deo
izvršne grane vlasta ali spolja istupa samostalno prema pojedinacnim bedžetskim
institucijama. Savezni Budžetski inspektorat nije nezavisan, s obzirom na to da on
daje izveštaje Saveznom ministru finansija i nije nikada obavljao inspekcije Saveznog
MF-a.
Spoljašnja revizija: U SRJ trenutno ne postoji Vrhovna revizorska institucija(VRI),
ni na saveznom ni na republickim nivoima, sa odgovornošcu za obavljanje nezavisne,
spoljašnje, ex-post revizije u javnom sektoru. Nikakva nezavisna spoljašnja revizija
na racun Vlade nije se obavila, a za konacne racune budžeta nije nikada izvršena
revizija od strane nezavisnih revizora. Nepostojanje VRI-a, koj nezavisno izveštava
Skupštinu ili funkcioniše kao deo sudskog procesa, jasno umanjuje uravnotežujuce
dejstvo zakonodavnog tela ili sudstva na izvršnu vlast.
U Srbiji, novi nacrt Zakona o organskom budžetu (ZOB) sadrži uslov da izveštaj o
spoljašnjoj reviziji finansijskih izveštaja budu godišnje davani Narodnoj skupštini a
izvestan ogranicen inicijalni posao preduzet je u pravcu osnivanja VRI-a i stavljanja u
rad do 2003. Ovo ce biti bitan element poboljšane javne odgovornosti i finansijske
transparentnosti u Srbiji
Crna Gora takode nema VRI sa odgovornošcu za obavljenje nezavisne, spoljašnje,
ex-post revizije u javnom sektoru. Crnogorska Vlada preuzela je inicijativu za
obavljanje revizije njenog konacnog izveštaja o budžetu za 2000. od strane privatne
revizorske firme. Medutim, nije ucinjen nikakav napredak do danas u pravcu
69
osnivanja VRI-a, usled ogranicenog znanja u javnom sektoru o pitanjima revizije i
ogranicene ljudske i tehnicke mogucnosti da se preduzeme razvoj VRI-a.
Na saveznom nivou, trenutno ne postoje planovi za razvoj tela spoljašnje revizije.
Evidentno je, stoga, da na svim nivoima javne uprave, institucionalna arhitektura kako
za unutrašnju tako i za spoljašnju kontrolu nad rashodima treba da se tek postavi u
Jugoslaviji. Njeno nepostojanje bez sumnje, u velikoj meri olakšava prisustvo i razvoj
korupcije i zloupotrebe u vezi sa javnim nabavkama.
C.4.3 Korupcija
Naslede Miloševicevog režima: Administrativno odlucivanje u Jugoslaviji u toku
prošle decenije bilo je preplavljeno korupcijom, koja je bila izazvana preteranim
regulisanjem ekonomske aktivnosti i prekomernom slobodom odlucivanja datom
javnim službenicima. Korupcija je narocito doticala trgovinu, posao, javne komunalne
i javne usluge. Medu najuobicajenijim aktivnostima koje su privlacile korupciju bili
su sitemi licenci, dozvola i inspekcija. Veliki broj opština odredivao je neformalne
cene za izdavanje raznih vrsta dozvola, ukljucujuci dozvole za izgradnju. Inspektori u
oblastima kao što su izgradnja, sanitarije, voda, zdravstvena zaštita i telekomunikacije
rutinski su tražili mito za izdavanje dozvola potrebnih za nastavljanje ekonomske
aktivnosti. Medunarodna trgovina je bila drugi magnet za korupciju. Šverc i dobijanje
lažnih potvrda o poreklu podsticani su kao sredstvo za izbegavanje sankcija a
pogrešna klasifikacija robe se u velikoj meri praktikovala kao nacin da se smanji
carina. Vladine institucije odgovorne za stranu trgovinu pravile su se da ne vide ovo i
mnoge druge nesavesne postupke u vezi sa trgovinom. Neke opštine su navodno
zahtevale mito za davanje konsesija za funkcionisanje javnih transportnih službi koje
su ostale bez izvora.11
11 Raskidanje sa prošlošcu: Put ka stabilnosti i razvoju, Svetska Banka i Evropska Komisija
70
Jedna autoritativna studija nedavno je opisala korupciju koja je »prožela svaki aspekt
društvenog života u Srbiji. Jednako je bila prisutna i u sudstvu, policiji, zdravstvenim
službama i javnoj upravi.«12
Korupcija povezana sa javnim nabavkama: Izveštaj Korupcija u Srbiji13 ,
objavljen od strane beogradskog Centra za liberalno-demokratske studije (CLDS)
opisuje režim u kojem su »javne nabavke bile uvek obavljane direktnim
poslovanjem« a »država u kojoj su se sve znacajne odluke i poslovanja sakrivali od
javnosti; u ovim aktivnostima, ucešce je bilo rezervisano za one koje je država
odabrala. Oni su davali ponude i dobijali su poslove ali su morali da daju mito za
takve ugovore.« Izveštaj opisuje sistem »neformalne licitacije« vladinih ugovora, u
kojima bi se razne interesne grupe takmicile, pri cemu je pobenik bio »onaj koji je
nudio najveci mito«.
Drugi izvori daju slicnu sliku. Predstavnik kruševacke opštine, govoreci o »Radionici
o javnim nabavkama u Srbiji«, koju su zajedno organizovali TI Srbija i Program
razvoja Ujedinjenih Nacija (UNDP) u aprilu 2001, opisao je kako su:
»u socijalistickoj eri, sve javne nabavke bile obavljane preko dva
preduzeca – jedna je bila u vlasništvu clana Socijalisticke partije, druga
je bila firma za boje. Pod novim režimom, stara praksa organizovanja
internih tendera se nastavila, tako da se kupovine iz opštinskog budžeta
sada obavljaju preko fudbalskog kluba.«
Pregled na kojem se izveštaj CLDS-a zasniva, voden u januaru 2001., pokazao je da
srpska javnost korupciju u javnim nabavkama smatra »izuzetno intenzivnom« i da je
korupcija »neizbežan sporedan efekat javnih (državnih) nabavki«. Dole navedena
Tabela 3, preneta iz izveštaja, predstavlja javno videnje korupcije povezane sa javnim
12 GREKO dokument: Korupcija i anti-korupcijska politika u Srbiji, maj 2001. GRECO je meduvladin
sporazum, pod Savetom Evrope, za pracenje pridržavanja antikorupcijskih principa i primene
medunarodnih pravnih instrumenata u vezi sa njenim programom akcije protiv korupcije. 13 Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, dostupno na
http://www.cipe.org/pdf/Corruption.pdf
71
nabavkama u sedam oblasti vladinih poslovanja. Uz prosecnu ocenu od 4.11 (na skali
od 1 do 5, pri cemu 5 oznacava najvecu korupciju), izveštaj opisuje zdravstveni sektor
kao »epicentar« korupcije u javnim nabavkama, iako podaci sugerišu da bi javni
radovi možda mogli biti još snažnije izloženi korupciji.
Tabela 3: Procena raširenosti korupcije u javnim nabavkama u Srbiji
Oblast Prosecno
(a)
Mnogo Prilicno Srednje U izvesnoj
meri
Nema Ne zna
Zdravstvena zaštita 4.11 35 36 15 3 1 9
Obrazovanje 3.26 10 27 32 18 2 11
Javna preduzeca 3.81 21 33 28 4 0.5 13
Državna uprava 3.86 25 30 26 4 1 13
Policija 4.04 34 33 13 7 1 2
Vojska 3.20 14 23 19 2 17 15
Javni radovi 4.16 38 24 12 5 1 19
(a) 1= najmanja korupcija; 5=najveca korupcija
Izveštaj je okarakterisao korupciju u Srbiji kao »krizu morala« odgovornu za
nepostojanje poštenja u društvu, povecanje siromaštva, nepostojanje vladavine prava,
neefikasnost sudstva, loše zakone i male plate državnih zaposlenih. Nadeno je takode
da je nepostojanje jasne osude korupcije od strane vlade, u prošlosti doprinosilo
tolerisanju korupcije od strane javnosti. Ovi zakljucci sugerišu da bi bilo kakav
obuhvatan pokušaj da se suzbije korupcija u vezi sa javnim nabavkama trebalo da se
bavi svim identifikovanim uzrocima i da vlada na svim nivoima mora da osigura da se
korupcija u javnim nabavkama nece tolerisati. Na srecu, nova srpska Vlada je vec
dala jasne izjave u ovom smislu.
Opšte primecene zloupotrebe u javnim nabavkama: I objavljeni izvori i razgovori
vodeni zarad ove procene otkrivaju da Jugoslavija pati od zloupotreba vezanih za
javne nabavke koje su tipicne za druge zemlje u tranziciji, ukljucujuci i druge zemlje
koje su nastale iz SFRJ (videti CPAR o Bosni i Hercegovini). Tipicne zloupotrebe:
• na odvojenim tenderima organizovanim od strane relativno uspešne opštine
Kikinda i manje uspešne opštine Bosilegrad, za slicne radove na obnovi puteva,
Kikinda je otkrila da je za iste radove deset puta više platila nego Bosilegrad.
72
Savetujuci se o poslovanjima, dve opštine su zakljucile da lokalni izvodaci radova
praktikuju zloupotrebu koja se odnosi na razlicito odredivanje cena – naplacivanje
viših cena relativno bogatijim opštinama, za koje smatraju da to mogu sebi priuštiti.
• na opštinskom tnderu, isto preduzece je dalo ponudu na tri tendera pod tri
razlicita imena.
• kada se dodele, mnogi ugovori se dopunjuju nekolicinom »dodataka« koji za
nekoliko puta povecavaju ukupnu cenu ugovora.
C.4.4 Sadašnje anti-korupcijske mere
U Republici Srbiji, otkako je formirana u januaru 2001., nova Vlada je pokazala
energiju vrednu hvale u suzbijanju korupcije i u raskidanju svih uocenih veza sa
zloupotrebama prošloga režima, kojima je dato mnogo publiciteta. Srbija, kao i Crna
Gora, ucestvuje u Anti-korupcijskoj inicijativi Pakta za stabilnost (SPAI).
Srpski Premijer istako se kao jasan politicki voda u antikorupcijskoj inicijativi, i
objavio je svoju nameru da »bi Korupcija trebalo da postane visoko rizican posao«.14
Srpski Ministar finansija i ekonomije je takode otvoreno priznao da su javne nabavke
predstavljale magnet za korupciju, izjavljujuci da »više nece biti moguce da, recimo,
direktori zdravstvenih centara nabavljaju lekove i medicinsku opremu preko
unutrašnjih ugovora. Javni tenderi ce biti obavezni sa sve.«15
Strategija srpske Vlade za borbu protiv korupcije16, lansirana u decembru 2001.
zasniva se na sledecih pet principa:
• stvaranje institucionalnog okvira: nezavisno i efikasno sudstvo, strožije
nadgledanje zakonodavnog ogranka, nezavisno i efikasno javno tužilaštvo i organi
unutrašnjih poslova:
14 “Vlada formira regionalnu mrežu antikorupcijskog tima”, Biro za komunikacije srpske Vlade, 19.
januar 2002. 15 “Srbija ima institucije za borbu protiv korupcije”, 24. januar dostupno na
www.serbia.sr.gov.yu/news/2002-01/24/322228.html 16 Strategija srpske Vlade za borbu protiv korupcije, dostupno na
www.serbia.sr.gov.yu/transition/fighting_corruption
73
• reforma državne uprave: postavljanje standarda profesionalizma i kredibiliteta
medu javnim službenicima, poboljšanje sredstava dostupnih zaposlenima u državnoj
upravi, strogo nadgledanje javnih prihoda, regulisanje javnih nabavki i nadgledana
decentralizacija u oblastima javnih prihda i rashoda;
• ekonomske reforme: liberalizacija tržišta, makroekonomska stabilnost,
smanjenje diskrecionih ovlašcenja prilikom nadzora ekonomskih aktivnosti i anti-
monopolske politike;
• povecano ucešce civilnog društva: povecana javna svest o potrebi da se
suzbije korupcija, olakšavanje dostupnosti informacija, stvaranje foruma za javnu
diskusiju o nacrtima zakona i unapredivanje uloge medija i nevladinih organizacija u
borbi protiv korupcije;
• stvaranje sposobne politicke sredine: transparentnost u finansiranju politickih
partija, transparentnost u imovinskom vlasništvu državnih službenika i zabrana
sukoba interesa izmedu službenika i zaposlenih u državnoj upravi.
Medu prvim plodovima ove inicijative nalazi se koordinisan paket od pet nacrta
zakona, koji je srpka Vlada pripremala tokom jeseni 2001., a koji obuhvata Zakon o
završnom racunu budžeta za 2000. godinu i Izveštaj o budžetskoj reviziji; Zakon o
budžetskom sistemu; Zakon o javnim nabavkama; Zakon o igrama na srecu i Zakon
o duvanu.
Medu institucionalnim aranžmanima koji su postavljeni kako bi se obavila ova
strategija jesu:
• nezavisno Anti-korupcijsko Vece osnovano je u decembru 2001. i u dužnost
mu je stavljen razvoj Nacionalne anti-korupcijske strategije. AKV savetuje Vladu o
pravnim reformama i razvoju i vodi studije o korupciji u društvu. U prva dva meseca
svog rada, Vece je predložilo Vladi izradu nacrta nekoliko zakona, ukljucujuci Zakon
o sprecavanju sukoba interesa, Zakon o finansiranju politickih partija i Zakon o
imovini državnih službenika. Vece takode obavlja funkciju nadzora prateci stvarne
slucajeve korupcije i pozivajuci Vladu da objasni bilo koje uocene propuste u anti-
korupcijskom programu. Transparency International Serbia je istaknuti clan AKV-a.
74
• Visoki anti-korupcijski odbor, na cijem se celu nalazi Premijer i koji
obuhvata nekoliko kljucnih ministara i direktora kljucnih javnih agencija, cija je uloga
da rukovodi primenom Vladinog anti-korupcijskog programa.
• Anti-korupcijska jedinica koja je osnovana sa ciljem da funkcioniše kao štab
za anti-korupcijku inicijativu u Srbiji je strateški smeštena u okviru MFE-a.
Kancelarija vrši koordinaciju svih anti-korupcijskih inicijativa, obezbeduje razmenu
informacija izmedu angažovanih strana i pomaže kako Vladi tako i NVO
antikorupcijskim inicijativama.
• Regionalna mreža 26 anti-korupcijskih timova, formirana u januaru 2002.,
ciji je posao da štiti prava gradana od zloupotreba položaja od strane državnih
cinovnika. U periodu od 15. januara do 25. aprila 2002., ovi timovi primili su 1.113
poziva od clanova javnosti koji su izveštavali o potvrdi korumpiranog ponašanja od
strane javnih službenika, od kojih je 78 odlucilo da podnesu pisane krivicne prijave
licno. Vecina poziva je registrovana u Beogradu, Novom Sadu, Nišu i Vranju.
Sopstvenom zaslugom, nova Vlada je pokazala dobrodošao potez nove otvorenosti,
redovno ažurirajuci svoja dostignuca u anti-korupcijskom programu na svom vebsajtu
(videti fusnotu 7) i objavljujuci ciljeve za istaknute akcije. Pored pripreme novog
zakona o javnim nabavkama, nedavno dostignuce u vezi sa tim jeste zabrana
clanovima srpske Vlade da ucestvuju u poslovnim aktivnostima.
Kljucne institucije srpske Vlade angažovane u borbi protiv korupcije, ukljucujuci
Ministarstvo unutrašnjih poslova i Beogradsku kancelariju okružnog tužilaštva,
takode objavljuju izveštaje o svojim aktivnostima na vladinom vebsajtu, ukljucujuci
nazive bivših državnih službenika i zaposlenih optuženih za zloupotrebu ovlašcenja ili
za sticanje materijalnih koristi od javne službe. Ministarstvo unutrašnjih poslova
izveštava o tome da je podnelo krivicne prijave potiv 209 clanova sopstvenog osoblja
u toku perioda januar-oktobar 2001.
U Republici Crnoj Gori, Vlada je takode ucinila znacajne napore u borbi protiv
korupcije. U februaru 2000., Crna Gora je prihvatila Sporazum i Plan akcije za Anti-
korupcijsku inicijativu Pakta za stabilnost (SPAI). Osnovala je takode posebnu
vladinu agenciju, Agenciju za anti-korupcijsku inicijativu, koja ima odgovornost za
75
pripremanje nacrta zakona i podzakonskih propisa; usvajanje medunarodnih
dokumenata i standarda i pracenje njihove primene; definisanje anti-korupcijske
strategije; unapredivanje transparentnosti i integriteta u poslovanjima i pracenje
procesa privatizacije; stvaranje javne svesti i preventivne aktivnosti; i koordinisanje
aktivnosti kako vladinih tako i nevladinih sektora sa ciljem suzbijanja korupcije.
U 2001. godini, dva važna zakona sa anti-korupcijskim odredbama su doneta: Zakon
o javnim nabavkama i Zakon o organskom budžetu. Vlada takode radi na nacrtu
Zakonika o ponašanju civilnih službenika, Zakona o sukobu interesa, Zakona o
pristupu informacijama, Zakona o nezakonitom bogacenju, Zakona o zabrani pranja
novca i Zakona o finansiranju politickih stranaka.
Vlada je takode napravila krupan korak u ukljucivanju civilnog društva u anti-
korupcijsku akciju, osnivajuci, zajedno sa NVO sektorom, Odbor za anti-korupciju sa
ciljem da pregleda Nacionalnu strategiju za anti-korupciju i da radi na pripremi novih
zakona.
Na saveznom nivou, Savezna Vlada tek treba da donese koherentni anti-korupcijski
program i nije prihvatila anti-korupcijski izazov kao vlade dveju republika.
76
C.5 Upravljanje u javnom sektoru
Ovaj odeljak nastoji da kvantifikuje, na osnovu trenutno dostupnih podataka o
budžetu, vrednost rashoda u javnim nabavkama od strane raznih nivoa uprave u
SRJ i ispituje u kojoj meri se za novac dobija vrednost pri sadašnjoj praksi
javnih nabavki u zdravstvenom sektoru.
Imajuci u vidu to da ni savezno MF, ni MFE RS niti MF RCG ne skupljaju niti
objavljuju bilo kakve informacije o rashodima u javnim nabavkama, nastojanje da se
kvantifikuju ovi rashodi zarad ove procene zasnivalo se na podacima o budžetu
objavljenim od strane Medunarodnog monetarnog fonda (MMF), kao i na podacima
skupljenim od strane Svetske Banke tokom PEIR-a.
Javne nabavke predstavljaju znacajan element ukupnih budžetskih rashoda u SRJ,
cineci nekih 24 procenata ukupnih javnih rashoda u 2001, ili oko 10.15 procenata
BDP-a (videti Tabelu 4). Ova brojka je blizu nivoima rashoda za javne nabavke
zabeleženim u ekonomski razvijenijim zemljama. Na primer, u Evropskoj Uniji, javne
nabavke predstavljaju 11-12 procenata BDP-a. Visoka stopa inflacije, koja je
prosecno iznosila 91.1 procenat u 2001., znacajno je narušila realnu vrednost tog
ulaganja, uprkos tome što je povecala kapitalne rashode, uglavnom u infrastrukturi,
tokom 2001. i 2002. U Crnoj Gori, javne nabavke su u stalnom opadanju godinu za
godinom, dok su Vladini manjkovi u budžetu dovodili do umanjenja kako u
povratnim rashodima tako i u kapitalnim ulaganjima u infrastrukturu.
Tabela 4: Rashodi u javnim nabavkama od strane SRJ (Srbija/Crna Gora)
2000.-2002. (ukljucujuci socijalne fondove)
2000 2001 2002*
USD (M) % GDP-
a
USD (M) % GDP-a USD (M) % GDP-
a
1.Ukupni rashodi
od kojih:
1.Roba i usluge
2. Kapitalni rashodi
3,266.44
688.75
268.27
36.19%
7.87%
3.07%
4,638.63
953.51
149.25
42.71%
11.81%
1.85%
6,256.06%
1,053.82
398.98
48.72%
8.21%
3.11%
77
1. Ukupni rashodi
nabavke (1a+1b)
957.02 1,102.76 1,452.80
kao % ukupnih rashoda 29.30% 23.77% 23.22%
kao % BDP-a 11.86% 10.15% 11.31%
BDP 8,071.00 10,861.00 12,841.00
YuD Prosecna inflacija
(cena na malo)
69.90% 91.10% 26.30%
*budžet
Na saveznom nivou, od 45.8 milijardi YuD budžeta za 2001., 70 procenata je dato
Odbrani a preostalih 30 procenata civilnoj upravi. Savezno Ministarstvo finansija
procenjuje da je dve trecine ukupnih rashoda za odbranu potrošeno na nemilitarne
zahteve, na primer, za putnicka vozila, uniforme i hranu. Iako je uobicajena praksa u
vecini zemalja da vojne javne nabavke budu regulisane zakonom odvojeno od civilnih
javnih nabavki, takode je podjenako uobicajena praksa da nemilitarno trošenje od
strane snaga odbrane bude obuhvaceno zakonom o civilnim javnim nabavkama. Cilj
Savezne vlade bi, stoga, trebalo da bude stavljanje nevojnih javnih nabavki snaga
odbrane pod primenu zakona o javnim civilnim nabavkama, kada isti bude donet.
Trenutno, svako od deset saveznih ministarstava obavlja sopstvene javne nabavke i
nijedno od njih ne podleže tenderu.
Pozadina medicinskih nabavki u Srbiji
Osamnaest procenata ukupnog rashoda zdravstvenog sektora u Srbiji troši se na
lekove, što predstavlja podatak koji je u skladu sa zemljama Zapadne Evrope, u
kojima je raspon 15-20 procenata. Ipak, vec nekoliko godina Srbija trpi hronicnu
nestašicu lekova.
Javne nabavke lekova u Srbiji su se u prošlosti odvijale na veoma kontrolisanom
tržištu, koje je karakterisala prekomerna bliskost izmedu glavog javnog potrošaca,
Ministarstva za zdravlje Republike Srbije i malog broja domacih proizvodaca, njh
petnaest okupljenih u jakom kompanijskom kartelu – Industrijski lobi proizvodaca
lekova. Do nedavno, uobicajena praksa MZ-a bila je da svaka dva meseca sa lobijem
ulazi u pregovore, u kojima su definisali listu medicinskih proizvoda koje treba
78
nabaviti, potrebne kolicine i cene koje treba platiti za oko sedamdeset procenata
javnog potraživanja (preostalih 30 procenata dolazi od bivših SFRJ republika, pre svih
Slovenije, sa samo 5 procenata iz Zapadne Evrope). U okviru ovih parametara, lobi bi
odlucivao kako ce se nabavka lekova i kolicina raspodeliti izmedu petnaest clanova, a
u slucaju da dva ili više proizvodaca nabavljaju isti lek, svakom od njih je mogla da se
plati ista cena. U svakom pogledu, stoga, nabavke lekova javnog sektora su se, do
nedavno, dešavale na bliskom tržištu, koje je karakterisalo netransparentno
pregovaranje i nepostojanje bilo kakve znacajne konkurencije.
Dalja prepreka za konkurenciju, narocito stranim proizvodacima, postavljena je
registracijom lekova, što je postupak koji je i birokratski i izuzetno dug. Od 722 leka
trenutno registrovana, samo 133 (18.4%) su registrovani od strane 3 ili više
proizvodaca/dobavljaca, što jasno ogranicava Vladinu sposobnost da stvori
konkurenciju u nabavci ovih artikala u cilju zadovoljavanja javnog potraživanja.
Tržište takode pati od drugih disfunkcija. Pre svih tu je nepostojanje efikasnog
planiranja, tako da se kolicine lekova trebovanih od strane MZ-a ne zasnivaju ni na
kakvim formalnim kvantifikacijama stvarnih potreba javnih ili zdravstvenih ustanova.
Ovaj prekid je bio jedan od glavnih faktora koji su doprinosili hronicnoj nestašici
hitno potrebnih lekova. Pored toga, spisak odobrenih lekova, ciji je trošak obavezan
da snosi Fond za zdravstveno osiguranje (FZO) RS, u prošlosti je bio veoma dugacak
sa nekih 400 lekova (Spisak bitnih lekova Svetske zdravstvene organizacije cini 150
artikala), stavljajuci neizdrživ teret na FZO, iako je Vlada nedavno preuzela korake da
smanji spisak na 321. Maksimalna veleprodajna cena za odobrene lekove iz domace
proizvodnje odredena je od strane Saveznog Ministarstva za ekonomiju i unutrašnju
trgovinu i obracunava se na bazi cetrdeset i sedam procenata cena za iste lekove u
Sloveniji iako je nestašica u Vladinom sistemu informisanja takva da Vlada cesto
nema ažurirane informacije o cenama lekova u toj zemlji.
Potraživanja prema ogranicenim sredstvima FZO-a su povecana ponovljenim
neuspehom javnog zdravstvenog sektora da ucini dostupnim preko javnih apoteka,
dozvoljene lekove koje pacijenti imaju pravo da dobiju na recept. Svaki put kada
javna apoteka ne izda taj lek, pacijent ima pravo da dobije propisani lek od privatne
apoteke i da refundira dodatni trošak od FZO-a. Evropska agencija za rekonstrukciju
79
(EAR) procenjuje da su, u 2001., takve naknade koštale FZO nekih 15.0 miliona YuD
(227,000 US$) svakog meseca, što je trošak koji se može izbeci, što FZO nije kadar
da ucini.
Ove teške prilike su se dalje pogoršale odsustvom jasnoce u pogledu uloga i
odgovornosti RS Ministarstva zdravlja i Fonda zdravstvenog osiguranja, iako je došlo
do redefinisanja ovog odnosa u novom Zakonu o zdravstvenom osiguranju, na kojem
Vlada od nedavno radi. Jedan simptom ovog odsustva jasnoce ogleda se u tome što je
postojalo nekoliko primera kada su javne bolnice nastavljale da preduzimaju nabavke
lekova kako bi zadovoljile sopstvene potrebe, ne konsultujuci pri tom FZO a zatim
naplatile od FZO-a troškove za ove lekove. FZO je obavezan da izmiri ove troškove
iako pri tom nije konsultovan o specifikacijama, kolicini ili placenim cenama. Ova
situacija se pogoršala usled ozbiljnog problema javno nabavljenih lekova koji su
»procurili« na crno tržište i našli put do privatnih apoteka, usled slabe kontrole
inventara u javnim apotekama.
Slaba koordinacija zahteva kod spoljašnjih agencija koje finansiraju nabavku lekova u
Srbiji izazvala je dalju konfuziju. Ovo je dovelo do viška odredenih artikala, koji su
nabavljeni od strane kako Vlade Srbije tako i spoljašnje institucije, dok se nestašica
drugih odobrenih lekova nastavila.
Dva istraživanja o cenama lekova u Srbiji
Iako je svenacionalno istraživanje o ekonomicnosti javnih nabavki u Jugoslaviji bilo
iznad obima ovog zadatka, misija je preduzela ogranicenu analizu istorijskih cena
placenih za odabrane lekove i medicinske proizvode iz niza nabavki obavljenih u
Srbiji tokom 2001. Cilj ove analize bio je da se uporede cene odobrene na saveznom
nivou, cene koje su stvarno placene na osnovu lokalnih tendera finansiranih od strane
spoljašnjih izvora (Pharmaciens Sans Frontières i Evropska agencija za
rekonstrukciju), kako bi se formiralo mišljenja o tome da li cene placene za lekove i
materijale, nabavljene na uobicajeni nacin, nude razumnu vrednost za novac.
Da bi se ovo postiglo, prilikom procene, razmotreni su podaci o cenama sa cetiri
tendera. Na prvom mestu, (videti Dodatak E.1), cene placene za 21 lokalno
80
proizveden kardiovaskularni, respiratorni i dijabetski lek kao i za neke medicinske
proizvode, što je bilo rezultat dva lokalna tendera finansirana od strane EAR-a u
septembru i decembru 2001., uporedene su sa cenama objavljenim od strane
Saveznog Ministarstva ekonomije i unutrašnje trgovine za iste artikle. Potonje cene su
bile one koje je Fond zdravstvenog osiguranja RS odobrio za finansiranje. Za 21
kupljeni proizvod, cena finansirana od strane EAR-a bila je niža za 17 proizvoda a
viša u ostala 4 slucaja. U 4 slucaja kada je cena finansirana od strane EAR-a bila viša
od cene odobrene na saveznom nivou, razlika u ceni se kretala od 4.29% do 18.36%.
U 17 slucajeva kada je cena finansirana od strane EAR-a bila niža od cene odobrene
na saveznom nivou, razlika se kretala od 4.89% niže do 175% niže za jedan artikal.
Uzimajuci u obzir prosek od 21 kupljenog proizvoda, cene placene na osnovu tendera
finansiranogod strane EAR-a bile su 36.2% niže od cena odobrenih na saveznom
nivou. Konacno, ukupna kolicina svih 21 medicinskog proizvoda nabavljenog od
strane EAR-a koštala je ukupno 4,085,353 E (3,728,784 US$); da su ovi proizvodi
nabavljeni u istim kolicinama po cenama odobrenim na saveznom nivou, ukupna cena
bi bila 5,493,574E (5,014,096US$). Kada se prevede, ovo je ušteda od 1,408,221E
(1,285,311US$) ili 25.6%.
Procena je posebno analizirala iznose cena placene za lekove iz šireg dijapazona
(kardiovaskularni, respiratorni, antineoplastici, antidijabetici, lekovi protiv bolova,
antiinfekcijski) koji su rezultat lokalnih nabavki obavljenih od strane srpskog Fonda
zdravstvenog osiguranja u aprilu 2001. i uporedila ih sa iznosima cena placenih nakon
lokalnog tendera organizovanog od strane PSF-a u martu 2001. za tromesecnu
nabavku istih lekova. Nakon obracunavanja troška procenjene godišnje nabavke ovih
46 lekova, troškovi koje je napravio FZO bili su 23.7% veci u ukupnom iznosu od
onih zasnovanih na iznosima cena placenih od strane PSF-a za godišnju nabavku ovih
lekova (videti Dodatak E.2).
Nalazi ovih istraživanja podudaraju se sa drugim, obuhvatnijim istraživanjima o
efektima uvodenja konkurentskog tendera za iznose cena placene u javnim
nabavkama. Na primer, u jednom poznatom pregledu, iznosi se da konkurentsko
81
ugovaranje od strane javnog sektora u Ujedinjenom Kraljevstvu obezbeduje uštedu od
20% bez smanjenja kvaliteta.17
17 “Contracting Out by the Public Sector: Theory, Evidence, Prospects” Domberger and Jensen, Oxford
Review of Economic Policy, tom 13, br.4, 1997.
82
C.6 Rad na projektima finansiranim od strane Svetske Banke i
EBRD-a
Ovaj odeljak daje pregled dosadašnjeg iskustva u dosadašnjem Vladinom radu
sa javnim nabavkama u skladu sa smernicama za javne nabavke Svetske Banke
za projekte finansirane od strane Banke i istice probleme u javnim nabavkama i
predlaže niz mera koje treba preduzeti kako bi se ojacala fiducijarna kontrola
buducih poslovanja u javnim nabavkama koje ce u SRJ finansirati Svetska
Banka.
S obzirom na to da je Jugoslavija tek nedavno ponovo pristupila Svetskoj banci, ne
postoji mnogo iskustva za nastavak, kada se uzme u obzir procena sposobnosti tela iz
javnog sektora koja vrše nabavku da izvrše javne nabavke u skladu sa smernicama
ove dve institucije.
Medutim, iako je ostalo tek nešto od veštine stecene tokom ranijeg clanstva
Jugoslavije u Svetskoj banci, rad vecine tela koja vrše nabavku je bio iznenadujuce
dobar, iako je u vecini slucajeva bio podržan spoljašnjim konsultantskih uslugama.
Osoblje zaduženo za nabavku u telima koja vrše nabavku, generalno gledano, jeste
obrazovano, dobro zna strani jezik i ima veliko tehnicko znanje. Takode,
blagovremenost javnih nabavki je generalno dobra a osoblje u agencijama za primenu
pokazuje impresivnu posvecenost marljivom pracenju smernica Banke o javnim
nabavkama.
Iskustvo u projektima javnog sektora finansiranim od strane EBRD-a je na slican
nacin ohrabrujuce.
C.6.1 Mere za jacanje fiducijarnog cuvanja na projektima finansiranim od
strane Svetske banke
Da bi se smanjio bilo kakav rizik za fondove Svetske banke date za javne nabavke na
osnovu projekata finansiranih od strane Svetske banke u Jugoslaviji, Banka bi trebalo
da preduzeme sledece korake:
83
• Po proceni svih novih projekata, da preduzme procenu institucionalnog
kapaciteta svih agencija ukljucenih u projekat da primene javne nabavke prema
smernicama Banke. Gde je kapacitet slab, postaviti detaljan plan akcije kako bi se
dopunio i/ili razvio kapacitet za zadovoljavajuce preduzimanje nabavki;
• Trebalo bi pripremiti detaljan plan javnih nabavki kojeg ce Banka odobriti po
sopstvenoj proceni. Od osoblja Banke ocekuje se da radi marljivo kako bi se osiguralo
da se planovi održavaju apdejtovanim a u slucaju propusta, da se pravni lekovi ulažu
blagovremeno kako od strane Pozajmljivaca tako i od strane Banke.
• Lideri Radnog tima Banke i osoblje zaduženo za javne nabavke bi trebalo da
osiguraju da se osoblje zaduženo za javne nabavke u agencijama za primenjivanje
imenuje nakon javnog nadmetanja i da je u potpunosti kvalifikovano.
• Da održava pragove za prethodni preglede relativno niskim, na pr.
>100,000US$ za robu, kako bi vecina ugovora pala ispod praga prethodnog pregleda i
zavisila od prethodnog pregleda Banke.
• Iako do sada nisu sprovedeni nikakvi naknadni pregledi javnih nabavki, radni
tim Banke bi trebalo da osigura da se nivo naknadnih pregleda drži na nivou
ugovorenom u raznim sporazumima o kreditu.
• Javne nabavke putem metoda koji su u manjoj meri konkurentski, ukljucujuci
Medunarodno uporedivanje ponudenih cena (International Shopping) i Nacionalno
uporedivanje ponudenih cena (National Shopping), trebalo bi da bude održavana na
minimumu za sve nove projekte.
• Regionalni savetnik za javne nabavke (Regional Procurement Adviser – RPA),
najviši službenik za javne nabavke Banke za region Evrope i centralne Azije (ECA),
trebalo bi da marljivo radi sa svim pritužbama u vezi sa javnim nabavkama koje
ponudaci podnesu.
• Kada se prime potvrde o prevari ili korupciji u javnim nabavkama, Istražna
jedinica Banke bi trebalo da ih marljivo ispita.
84
C.7 Procena rizika
Svaka procena rizika u sistemu javnih nabavki u zemlji bi trebalo da se zasniva na
fazi razvoja njenog zakonodavnog okvira, efikasnosti njenih regulativnih institucija,
snazi njenog režima sprovodenja, kapacitetu njenih institucionalnih i ljudskih resursa i
pretnji korupcije.
• Pravni okvir SRJ nije ni kompletan niti dovoljno snažan da bi obezbedio
jasnu, na pravilima zasnovanu sredinu za vodenje javnih nabavki. Na saveznom
nivou, nikakav poseban zakon ne reguliše javne nabavke, postojece podzakonske
odredbe su potpuno neadekvatne i ne postoji nikakva regulatorna funkcija. U Srbiji,
sadašnji propisi samo delimicno pokrivaju odabrane sektore, njihovim odredbama
manjka obuhvatan okvir a preterana sloboda odlucivanja stavljena je u ruke viših
donosilaca odluka bez odgovarajuce odgovornosti. Novi nacrt Zakona o javnim
nabavkama RS je u pripremi ali ima jedan broj odredbi koje padaju na testu stvarne
transparentnosti. U Crnoj Gori, nedavno je usvojen dobar novi zakon, ali se njegova
efikasnost u primenjivanju tek sada proverava i još uvek nema podršku u potrebnim
implementirajucim propisima, koji ce biti potrebni da se objasni njegova primena.
• Regulatorne funkcije za javne nabavke su narocita slabost jugoslovenskog
sistema. I na saveznom i na srpskom nivou, nije ustanovljeno nikakvo regulatorno
telo. Iako novi nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predvida osnivanje nezavisne
Agencije za javne nabavke, to se nece desiti pre isteka godinu dana ili više, a agenciji
koja treba da obavlja funkcije u prvoj godini nakon donošenja Zakona, Službi za
zajednicke poslove, nedostaju institucionalni resursi za efikasno obavljanje ovih
zadataka. U Crnoj Gori, nova Komisija za javne nabavke je osnovana, ali nema
dovoljno osoblja i nedostaju joj kako fitzicki tako i sistemski resursi za obavljanje
posla sa punim efektom.
• Režim sprovodenja koji daje podršku zakonima o javnim nabavkama je
takode slab. Ne postoji ni unutrašnja ni spoljašnja revizija a sadašnji mehanizmi za
pregledanje pritužbi ponudaca ili uopšte ne postoje (Federacija, Srbija) ili se ne
pokazuju (Crna Gora). Kao rezultat toga, javni službenici ne snose odgovornost za
odluke koje donose o javnim nabavkama.
85
• Uz nekoliko izuzetaka, institucije javnog sektora koje vode javne nabavke su
loše opremljene za obavljanje ovog zadatka. Vecina ministarstava nema posvecene
organizacione jedinice koje bi preduzimale javne nabavke, a osoblje koje obavlja
zadatak, po pravilu to cini bez obuke. U celoj zemlji nedostaju sistemi planiranog
obucavanja za javne nabavke.
• Za Korupciju je u velikoj meri potvrdeno da je široko rasprostranjena i da
predstavlja ozbiljan problem i da se javlja narocito u javnim nabavkama, kada se
uzmu u obzir znacajni rashodi koje svi nivoi uprave prave u ovoj oblasti. Iako se anti-
korupcijski napori trenutno cine, ne može se ocekivati da oni reše problem korupcije
povezane sa javnim nabavkama u kratkom roku.
Merena prema ovim parametrima, sredinu za vodenje javnih nabavki u Jugoslaviji
karakteriše visok stepen rizika.
86
C.8 Predloženi plan nadzora
Preporucuju se sledeci finansijski pragovi za metode javnih nabavki:
Tabela 5: Primenjivi pragovi putem metoda javnih nabavki
Metod javnih nabavki Prag
ICB: Radovi >100,000US$
Manji radovi <100,000US$
ICB: Roba >100,000US$
Medunarodno uporedivanje ponudenih
cena (International Shopping): Roba
<100,000US$
Nacionalno uporedivanje ponudenih cena
(National Shopping): Roba
<50,000US$
Shodno smernicama u vezi sa javnim nabavkama datim kako od strane Svetske banke
tako i od strane EBRD-a, Nacionalni konkurentski tender (National Competitive
Bidding - NCB prema smernicama SB-a) ili Lokalni konkurentski tender (Local
Competitive Tendering - LCT prema EBRD pravilima o javnim nabavkama), pre
nego što NCB/LCT budu dozvoljeni, svaka Banka treba da odredi da li su nacionalne
procedure zadovoljavajuce ili ne. Imajuci u vidu nepostojanje specificnih zakona o
javnim nabavkama i na saveznom nivou i na nivou Srbije, nacionalne procedure se ne
mogu smatrati zadovoljavajucim u pogledu obe institucije u vreme pripremanja ovog
izveštaja. Stoga, Svetska Banka ce cekati donošenje srpskog zakona o javnim
nabavkama pre nego što pristane na to da se NCB može voditi u projektima koje ona
tu finansira. U Crnoj Gori, posebno propratno pismo, u kojem se daju pojedinosti o
odstupanja koja ce se zahtevati od sadašnjeg zakona o javnim nabavkama, bice
pripremljeno od strane Banke kada ona sledeci put bude finansirala projekat u Crnoj
Gori koji zahteva korišcenje NCB metoda javnih nabavki. Istovremeno, EBRD ce
raditi sa svojim klijentima na razvoju prihvatljive procedure za nabavku ugovora
manje vrednosti na bazi projekat po projekat, dok se ne donese odgovarajuci zakon o
nacionalnim nabavkama.
87
Pri odabiru konsultantskih firmi, uži izbor može da obuhavti sve nacionalne
konsultantske firme ako se proceni da prenos košta manje od 100,000US$, nadalje,
pod uslovom da je na raspolaganju dovoljan broj kvalifikovanih nacionalnih firmi
kako bi se obezbedila adekvatna konkurencija po konkurentnoj ceni.
Banka bi trebalo da vodi Prethodni pregled za svaki projekat za:
• sve ugovore za Robu i Radove koje nabavlja ICB;
• ugovore sa konsultantskim firmama >50,000US$; i
• ugovore sa pojedinacnim konsultantima >25,000US$.
Najmanje 1 od 5 ugovora koji podležu naknadnom pregledu bi trebalo da bude
naknadno pregledan od strane Banke.
Imajuci u vidu relativno nerazvijeno stanje u industriji konsaltinga Jugoslavije, uži
izbor za prenose konsaltinga na projekte finansirane od strane Banke mogu da
obuhvate sve nacionalne konsultantske firme samo ako se proceni da prenos košta
manje od 100,000UD$. Radni tim Banke bi trebalo da odredi, na bazi projekat po
projekat, da li postoji dovoljan broj kvalifikovanih firmi da bi se obezbedila
adekvatna konkurencija po konkurentnoj ceni.
U slucajevima kada se sredstva Banke pozajmljuju preko finansijskih posrednika u
skladu sa stavom 3.12 Smernica o javnim nabavkama Banke, nabavka ugovora za
robu i radove za koju se proceni da košta manje od 250,000US$ po ugovoru može se
preduzeti u skladu sa ustanovljenim trgovackim praksama koje su prihvatljive za
Banku.
C.8.1 Buduce vodenje nacionalnog konkurentskog tendera na projektima
finansiranim od strane Svetske Banke
Imajuci u vidu to da trenutno ne postoji nikakav zakon o javnim nabavkma na
saveznom nivou niti bilo kakav u Republici Srbiji, Banka ne može da da saglasnost za
vodenje Nacionalnog konkurentskog tendera (NCB) zbog nepostojanja prihvatljivih
88
lokalnih procedura. Medutim, cim nacrt Zakona o javnim nabavkama RS bude
usvojen i bude stupio na snagu, Banka ce pregledati odredbe tog donetog zakona i
predložice Vladi da se propratno pismo pridoda na buduce ugovore o kreditu,
specifikujuci pri tom variranja njegovih odredbi koja mogu biti potrebna za vodenje
NCB u buducim projektima finansiranim od strane Banke.
U Crnoj Gori, sadašnja poslovanja Banke ne ukljucuju NCB postupke. Da ponovimo,
ukoliko buduca poslovanja finansirana od strane Banke budu zahtevala NCB, Banka
ce predložiti Vladi propratno pismo koje definiše bilo koje potrebne izmene Zakona o
javnim nabavkama RCG.
89
PRIVATNI SEKTOR
Ovaj odeljak ispituje u kojoj je meri privatni sektor u mogucnosti da zadovolji
potraživanja javnog sektora, opisuje privredne prakse u kupovini u samom
privatnom sektoru i odražava pogled na sistem javnih nabavki u zemlji iz
perspektive preduzeca u privatnom sektoru sa kojima je obavljen razgovor u
svrhu ove procene.
C.9 Konkurentnost i ucešce privatnog sektora
Za razliku od mnogih istocno-evropskih zemalja, koje su patile od preterane
usredsredenosti na tešku industriju, što je naslede komunisticke ere, jugoslovensko
naslede iz Titoistickog ekonomskog eksperimenta jeste šarolika industrijska osnova,
koja je ukljucivala preradu namirnica, proizvodnju automobila, tekstilnu, hemijsku i
proizvodnju nameštaja i sektor izgradnje koji je bio i tehnološki napredan i
medunarodno konkurentan. Medutim, ovo obecavajuce zaveštanje završilo je
neiskorišceno usled decenije ekonomske izolacije, gubitka kljucnih tržišta u drugim
jugoslovenskim republikama – izvoz, koji je uglavnom obuhvatao proizvedenu robu,
pao je sa 4.1 milijarde US$ u 1990. na samo 1.7 milijardi US$ u 2000. – i
materijalnom štetom nanetom vazdušnim napadima NATO-a u peridu mart-jun 1999.
u kojima su ili ošteceni ili uništeni nekih 40 glavnih industrijskih kompleksa i više od
100 drugih velikih preduzeca.
Od ranih 90-tih na ovamo, industrijska proizvodnja je vec bila u jakom padu usled
raspada Jugoslavije. Proizvodnja je pala za 15.9 procenata u 1991., prvoj godini rata, i
ponovo pala i u 1992. i u 1993. Nakon što su sankcije obustavljene 1995. godine,
proizvodnja je doživela skroman oporavak od 7.5 procenata u 1996. i 9.6 procenata u
1997., dostižuci spori rast od 3.4% u 1998., pre nego što ce osetno pasti za 23.1% u
1999. Ozbiljnost izazova sa kojima se nova Vlada susrela u zaustavljanju ovog
alarmantnog industrijskog pada dalje ilustruje cinjenica da je, u prvoj polovini 2001.,
kada je nova Vlada preuzela vlast, industrijski proizvod opao ponovo za 2.4 procenta.
Ova teška situacija je pogoršana problemima koji su se javljali uz javne nabavke u
ekonomiji, ukljucujuci hronican nedostatak ulaganja, nemogucnost jugoslovenskih
90
firmi da zadovolje medunarodne standarde kvaliteta i ponovo manifestovani manjak
energije, što je izazvalo usporavanje proizvodnje. Postoji hitna potreba za svežim
ulaganjima u industrijski sektor koja bi, imajuci u vidu slabost finansijskog i
bankarskog sektora zemlje, morala da stižu uglavnom iz stranih izvora, narocito u
obliku Direktno stranog ulaganja (DSU).
Godine rata, koje su sa sobom donele slabljenje u pogledu vladavine prava i kolaps
zakonite ekonomske aktivnosti, dalje komplikujuci stanje, bile su pracene brzim
razvijanjem »sive ekonomije« u Srbiji, za koju se u jednoj nedavnoj proceni sugeriše
da predstavlja 50 procenata BDP-a Republike.18 Siva ekonomija u SRJ dobija oblik
neregistrovanog zapošljavanja i vodenja posla i nezakonite trgovine proizvodima koji
se oporezuju, narocito naftom, cigaretama i alkoholnim picima. Ove aktivnosti su se
razvile tokom 90-tih kada je kombinovano dejstvo malih plata, velike nezaposlenosti i
poremecaja u normalnoj trgovini u toku sankcija stvorilo i potrebu i šansu za
neformalne sektorske poslove. Najveci znacaj sive ekonomije bio je u vreme
hiperinflacije 1993. godine, kada je predstavljala više od trecine ekonomskih
aktivnosti i više od polovine registrovanog društvenog proizvoda (54 procenta).
18 “Srpska birokratija preti demokratskoj reformi” Centar za medunarodna privatna preduzeca, 19.
novembar 2001.
91
Privatizacija
Tabela 6: Društevni proizvod prema
obliku vlasništva, 1999.
YuD (M) %
U privatnom
vlasništvu
69,361.5 42.4
U društvenom
vlasištvu
45,913.0 28.1
U mešovitom
vlasništvu
42,882.2 26.2
U državnom
vlasništvu
3,070.7 1.9
Kooperativa 2,239.2 1.4
Ukupan društveni
proizvod
163,466.6 100.00
Izvor: Savezni Zavod za statistiku
Proces privatizacije, koji je u Jugoslaviji
poceo 1989. sa donošenjem Saveznog
zakona o privatizaciji prekinut je
konfliktima u ranim i sredinom 90-tih a
dalje podkopavan sankcijama, koje su
odsekle zemlju od stranih ulaganja.
Krajem 1999., vlasništvo javnog sektora
predstavljalo je 42.4 procenta Društvenog
proizvoda (videti Tabelu 6), sa
jedinstvenim jugoslovenskim oblikom
»društvenih preduzeca« koji još uvek
predstavlja više od 28 procenata
Društvenog proizvoda.
C.9.1 Sektor izgradnje
Jugoslovenska, nekada globalno konkurentna, gradevinska industrija bila je u velikom
padu tokom cele poslednje decenije. Pre deset godina, nekih 50 procenata proizvoda u
izgradnji proizvedeno je u inostranstvu, uglavnom na nekada unosna prekomorska
tržišta Jugoslavije u nesvrstanim zemljama istocne Evrope i srednjeg Istoka. U
periodu sankcija, ova tržišta su izgubljena. Sada postoji oko 5,000 aktivnih preduzeca
u sektoru, ukljucujuci gradevinska preduzeca, projektantske firme i nabavljace
materijala. Velika vecina medu njima, oko 85 procenata, su u privatnom vlasništvu,
pri cemu je ostatak ili u javnom ili u društvenom vlasništvu. Najveca preduzeca
zapošljavaju više od 1,000 ljudi i imaju godišnji promet do 150 miliona US$, sa
prosecnim vrednostima ugovora u rasponu od 10 do 30 miliona US$. Veliki je broj i
malih izvodaca radova koji zapošljavaju manje od 50 ljudi. Sektor izgradnje, koji
danas predstavlja 6 procenata BDP-a, ima i kapacitet i sposobnost da zadovolji
sadašnju domacu potražnju. Industrija trenutno posluje ispod kapaciteta i stoga nije do
kraja iskorišcena.
92
Pad sektora može se objasniti godišnjim promenama u gradevinskim poslovima,
merenim na osnovu broja radnih casova u jednoj godini. Ova mera je nastavila da
opada cak i nakon podizanja sankcija 1995. godine, iako sporijim tempom nego
prethodnih godina; pad je ubrzan 1999. godine, što je posledica kosovske krize i
sankcija (videti Tabelu 7).
Tabela 7: Aktivnosti u gradevinskoj industriji u Jugoslaviji, 1996.-1999.
1996. 1997. 1998. 1999.
Obavljeni radni casovi (u milionima) 99 96 90 69
% promene godina za godinom -9 -3 -6 -22
Izvor: Savezni zavod za statistiku
Ono što je kao naslede ostalo iz ovih teških godina jeste gradevinska industrija koja je
ceznula za poslovnim prilikama i ulaganjem. Mnogi izvodaci gradevinskih radova se
bore sa neadekvatnim kapacitetom, manjkom radnika obucenih za nove tehnologije,
zastarelim veštinama u upravljanju – (na primer, u oblastima kao što su pravljenje
rasporeda, kontrola kvaliteta i upravljanje u vezi sa ugovorima) i zastarelom
opremom. Vecina izvodaca radova nije bila u mogucnosti da priušti kupovinu nove
fabrike i bitne opreme u toku poslednje decenije. U nedavnom istraživanju o
preprekama za ulaganje u Crnoj Gori, jedna polovina gradevinskih firmi navela je
zastareo i nedovoljan kapacitet kao glavnu prepreku za razvoj njihovih poslova.19
Dalje ogranicenje za obnove sektora postavljeno je nepouzdanom dostupnošcu i
slabim kvalitetom gradevinskih materijala, usled kombinacije nedostatka ulaganja,
visokih poreza, ogranicenja na uvoz, remecenja cena i nedostatka istraživanja i
razvoja. Ovi faktori doprineli su situaciji u kojoj su lokalno dostupni gradevinski
materijali, generalno gledano, tehnološki manje napredni i efikasni nego u drugim
zemljama. Do nedavno, vlada bi samo nekolicini preduzeca dozvoljavala da uvezu
gradevinske materijale i opremu pod licencom, što je omogucavalo ovim preduzecima
da uticu na tržišne cene i da ih remete. Postoje indicije da se ova praksa menja i da
19 “Prepreke za ulaganje u Crnoj Gori” Centar za preduzetnike i ekonomski razvoj, Podgorica, 2000.,
na osnovu pregleda 469 crnogorskih firmi.
93
cene postaju liberalizovanije. No pored toga, cene uvoznih gradevinskih materijala u
Jugoslaviji su još uvek iznad medunarodnih tržišnih cena.
C.9.2 Bankarski sektor
Jugoslovenski bankarski sektor je duboko insolventan, što je posledica strukturalnih
problema nasledenih iz socijalistickog sistema pre 1991. godine i decenije pogrešnog
upravljanja koje je pratilo raspad SFRJ. Tokom cele poslednje decenije, finansijski
sistem SRJ funkcionisao je pod izuzetno surovim uslovima ekonomske nestabilnosti,
visoke inflacije, ogromnih nedostataka i zaostalih dugova i ekonomskih sankcija.
Znacajan deo u bilansima stanja banki predstavljala je imovina koja ne donosi prihod,
bilo nepokretna ili neoperativna. Loše upravljanje velikim bankama poprimilo je oblik
direktnih kredita narucenih od strane vlade i bilo je pogoršano vlasništvom ili
kontrolom nad velikim bankama od strane nekih velikih i problematicnih državnih ili
društvenih preduzeca. Sektor se znacajno smanjio u toku ovog perioda: ukupna aktiva
bankarskog sistema pala je za više od jedne cetvrtine od 1994. na procenjenih 23
milijarde DEM u 2000. Bankarski depoziti su uglavnom kratkorocni a kreditiranje je
ograniceno na maloprodajna poslovanja. Stvarne kamatne stope za depozite ostale su
negativne, što je nepovoljno uticalo na domacu uštedu i rezultiralo visokim stopama
za kreditiranje. Do 1997., štednja je opala na ispod 100 DEM po glavi stanovnika,
zbog cega je bankama bila prekopotrebna likvidnost. Iako Strategija za tranzicionu
podršku (TSS) Svetske Banke za Jugoslaviju potvrduje da je dobro poslujuci
finansijski sektor od suštinskog znacaja za razvoj privatnog sektora, bankarski sektor
trenutno nema onu vrstu pravnog i institucionalnog okvira koji je potreban za
podržavanje razvoja pogodnog poslovnog okruženja.
Sve gradevinske firme u Jugoslaviji imaju poteškoce sa dobijanjem bankarskih
garancija ili hartija od vrednosti, delimicno zbog njihovih loših finansija ali takode i
zbog nelikvidnog lokalnog bankarskog zahteva najmanje 110 procenata pokrica u
gotovini za izdavanje takvog instrumenta. Neke takode zahtevaju da takvi instrumenti
budu osigurani nepokretnom imovinom u vrednosti dva ili tri puta vecoj od vrednosti
garancije. Slabost jugoslovenskog bankarskog sektora takode predstavlja smetnju
naporima jugoslovenskih firmi da ponovo zauzmu svoje nekadašnje pozicije na
prekomorskom tržištu, s obzirom na to da vecina potencijalnih stranih kupaca nije
94
voljna da prihvati garancije banaka izdatih od strane jugoslovenskih banaka. Teškoca
koju ove firme imaju pri dobijanju dostupnih dugorocnih kredita je dalja ozbiljna
prepreka njihove obnove.
C.9.3 Perspektive privatnog sektora u javnim nabavkama
Vecina ponudaca ispitanih u svrhu ove procene ne priklanjaju se mogucnostima iz
ugovora za javni sektor, zato što smatraju da ce vreme i cena davanja ponude biti
protraceni netransparentnom primenom procedura javnih nabavki ili proizvoljnom ili
dodelom ugovora uz korupciju. Cak i ako dobiju ugovor iz javnog sektora, mnogi
ponudaci su zabrinuti zbog slabe sposobnosti rukovodenja ugovorima od strane javnih
vlasti, koje cesto potpisom pretvore, inace unosan, ugovor u loše iskustvo uz
beleženje gubitka nabavljaca ili narucioca. Problemi izneti u izveštaju ukljucuju
zakasnela placanja, neopravdane obustave radova i proizvoljna poništavanja ugovora.
Iako su neki ugovori poništeni zbog promene u Vladi – nova Vlada je poništila
ugovore potpisane u vreme prethodnog režima, strahujuci zbog njihove eventualne
povezanosti sa korupcijom ili davanjem male vrednost za javni novac – postoji opšta
zabrinutost medu ponudacima u pogledu toga da ugovorni odnosi sa javnim sektorom
nisu pouzdani. Vecina ponudaca izjavila je da ne zna na koji nacin javni službenici
donose odluke o dodeli ugovora za javne nabavke, s obzirom na to da im se
informacije o kriterijumima za procenu ponuda ne daju unapred.
Izvodaci gradevinskih radova žale se da su im uskracene poslovne šanse usled
opadanja kapitalnih ulaganja od strane klijenata kako iz javnog tako i iz privatnog
sektora. Izvesni ponudac, sa kojim je obavljen razgovor u svrhu ove procene, jedan od
pet najvecih u zemlji, nije video poziv javnog klijenta za podnošenje ponuda više od
godinu dana. Ovaj nedostatak šansi izazvao je nemilosrdnu konkurenciju izmedu
ponudaca za ono malo tendera, koji se pojavljuju; ukljucujuci davanje klijentima
odloženog placanja na periode od ne više od godinu dana nakon potpisivanja ugovora.
Imajuci u vidu to da novi gradevinski projekti stalno beleže visoke pocetne troškove,
gotovo je izvesno da takve prakse podrivaju izvodljivost novih projekata i smanjuju
prihod izvodaca radova.
95
C.9.4 Izvršavanje javnih ugovora
Kao što je gore opisano, nekada, globalno konkurentna gradevinska industrija
Jugoslavije bila je znacajano smanjena gotovo decenijom ekonomske izolacije sa
svetskih tržišta. Efekti ove izolacije se mogu videti u veoma umanjenoj sposobnosti
lokalnih firmi da na zadovoljavajuci nacin izvrše javne ugovore. Njihovo izvršavanje
je oslabljeno hronicnim neulaganjem, ozbiljnim manjkom kredita, zastarelim
fabrikama i opremom i upravljanjem i radnim veštinama, koji su pali ispod
medunarodnih standarda. Ova ogranicenja, kada se nadu u kombinaciji sa problemima
javnog sektora u vezi sa budžetom i likvidnošcu, ukazuju na to da su kašnjenja u
primeni ugovora relativno uobicajena u Jugoslaviji.
C.9.5 Trgovacki propisi
Kao što je slucaj i sa drugim bivšim republikama clanicama SFRJ, Jugoslavija je ušla
u obuhvatan program zakonodavne, privredne i sudske reforme. Procenjuje se da 85
procenata ekonomskih zakona treba reformisati ili zameniti u naredne godinu do
dve,20 ukljucujuci one u oblastima stranog ulaganja i spoljne trgovine, deviznim
poslovanjima, insolventnosti, oporezivanja, imovine, privatizacije, zaloga, rada i
zakone u raznim sektorima usluga, ukljucujuci telekomunikacije, pravnicku profesiju,
osiguranje, drumski saobracaj, pomorski saobracaj, reviziju i bankarstvo.
Zajednicka karakteristika raznih zakona u SRJ, ukljucujuci Zakon o
spoljnotrgovinskom poslovanju, jesu formulacije koje cesto dovode do prevelike
diskrecione vlasti uprave, restriktivnog regulisanja spoljne trgovine i nepredvidljivosti
u pravnoj sredini za trgovinu i ulaganje. Cini se da ce se ova situacija promeniti, s
obzirom na to da vlade Jugoslavije, Srbije i Crne Gore liberalizuju, oslobadaju
državne kontrole i harmonizuju zakone sa razvijenim, tržištu orijentisanim pravnim
sistemima. Potreba za daljim zakonodavnim razvojem u privrednoj sferi bez sumnje
bice povecana procesom formalnog pristupanja SRJ u WTO i predvidenim
zakljucivanjem Sporazuma o partnerstvu i saradnji sa EU, s obzirom na to da oba ova
20 Izveštaj o Statusu privrednih, pravnih i institucionalnih reformi kao osnovi za dugorocni strateški
razvoj, Agencija Sjedinjenih Država za medunarodni razvoj, avgust 2001.
96
procesa izistkuju uskladivanje i približavanje zakonodavstva primenjivim
medunarodnim standardima.
Pošto je krenula prva i uz pomoc obuhvatnog programa USAID Tehnicke pomoci,
Crna Gora je više napredovala u reformi, ali nova vlada u Srbiji takode beleži
energican pocetak u zakonodavnoj reformi otkada je preuzela vlast pocetkom 2001.
Na saveznom nivo ima više posla da se uradi, ali aktivno ucešce federacije u ovim
reformama je od suštinskog znacaja, kada se u obzir uzme široka nadležnost koja joj
je dodeljena na osnovu clana 117 Saveznog Ustava. U ovom trenutku, teško je
prognozirati preciznu raspodelu zakonodavnih nadležnosti izmedu sastavnih delova
buduce nove države koja ce biti ustanovljena kao Srbija i Crna Gora, ali u SRJ kako
sada stvari stoje, u nadležnosti savezne vlade je pravni status preduzeca i drugih
ekonomskih zastupnika (zakoni o preduzecima i insolventnosti); monetarni, bankarski
i devizni sistemi; regulisanje spoljne trgovine i strano ulaganje, ukljucujuci: ugovorne
odnose; osnovni imovinsko-pravni odnosi; zakoni o gradanskom postupku; zaštita
jedinstvenog jugoslovenskog tržišta (unutrašnja trgovina i zakon o konkurenciji);
pravni status preduzeca i drugih ekonomskih operatera; carina; kreditni odnosi sa
stranim zemljama; osnovni principi fiskalnog sistema (monetarni i bankarski zakon i
strana valuta), socijalna zaštita, politika odredivanja cena i rad; sigurnost u
saobracaju; prava i obaveze prema ugovoru; imovinsko pravo i osnove poreskog
sistema. Republike narocito regulišu vlasništvo nad zemljištem i rasporedivanje na
zone, privatizaciju i sanitarnu i požarnu inspekciju. Savezni i republicki nivoi dele
regulatornu vlast nad pitanjima kao što su: tehnicki standardi, licenciranje i uslovi
kvalifikovanosti za vodenje usluga; obrazovanje; zaštita sredine; socijalna zaštita;
poreska politika i politika odredivanja cena.
Zakon o obligacijama: Jedan od glavnih zakona medu zakonima koji se odnose na
privredno poslovanje jeste Zakon o obligacijama, inspirisan pre svega švajcarskim
Zakonikom o obligacijama. Pripadajuci grupi malobrojnih zakona koji su u velikoj
meri preživeli raspad SFRJ, Zakon se obicno smatra jednim od najboljih zakona u
SRJ. Zakon ima funkciju zakonika kojim se postavljaju prava i obaveze strana u
raznim situacijama, kako ugovornim tako i onim koje to nisu, i kao takav, služi
svrhama iz opšteg dela gradanskog zakonika. Zakon obezbeduje široku regulativu u
97
materiji opšteg ugovornog prava i trgovackim varijantama istog, postavljajuci
osnovne principe za, na primer: nastanak ugovora, zastupanje, osnovne principe i
dejstva ugovora, nezakonito bogacenje, odgovornost za izazivanje štete, hartije od
vrednosti, prestanak obaveza, opšta pravila o izvršavanju, rok zastarelosti, razne vrste
obaveza i razne vrste ugovora (na pr. o prodaji, prevozu, kreditu, zakupu, ugovori o
izvodenju radova (usluga), izgradnji i drugi). Važna pozitivna osobina Zakona jeste
priznavanje ugovorne slobode stranaka, što takode omogucava zakonu da prilagodi
uvodenje ugovornih formi koje nisu posebno naznacene u zakonu.
Zakon o obligacijama ima dobar prijem u pravnoj zajednici SRJ, s obzirom na to da
zadovoljava vecinu potreba ugovornog prava za tržišnom ekonomijom. Medutim, bilo
bi korisno da se unesu razni detalji i izvesne izmene, objašnjenja i ažuriranja kao što
je modernizovanje pravila o izgradnji putem davanja informacije o kasnijem
ponašanju ugovornih strana i ažuriranje odredbi o dokumentarnim kreditima u cilju
predstavljanja poslednje verzije Jedinstvenih trgovackih pravila za akreditiranje
(Uniform Code of Practice – UCP). Nezgodna osobina zakona je to što on u velikoj
meri dozvoljava sudovima da intervenišu u ugovornim odnosima i da menjaju uslove
istih.
Zakon o spoljnoj trgovini: Osnovni pravni instrumenti za regulisanje spoljne
trgovine ukljucuju Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju (STP Zakon) i Zakon o
carinsim tarifama. Nedavne dopune unete u taj okvir ukljucuju: smanjenje
kvantitativnih ogranicenja na uvoz i uslova za uvozne licence, iako je znacajan broj i
jednih i drugih ostao na snazi; osnivanje nove carinske strukture; izvesna smanjenja u
administrativnim barijerama ukljucujuci eliminisanje uslova minimalne velicine za
preduzeca u spoljnoj trgovini; i eliminaciju godišnjeg poreza na registraciju koji se
primenjuje na trgovinska preduzeca. Medutim, znacajni dalji dodaci bice potrebni
kako bi se ustanovio pravni okvir koji je više okrenut spoljnoj trgovini i u potpunosti
u skladu sa WTO standardima.
STP Zakon, koji pokriva robnu trgovinu i neke aspekte trgovine uslugama, potice iz
polu-planiranog konteksta ekonomije, u kojem je spoljna trgovina bila u nadležnosti
društvenih, politicki kontrolisanih preduzeca. Kada se primeni u sadašnjem okruženju,
koje pocinje da se zasniva na tržištu, STP Zakon omogucava kontinuirano nametljivo
98
ucestvovanje vlade u poslovanjima privatnih uvoznika, izvoznika i nabavljaca usluga.
Takve neopravdane odredbe sadrže one koje navodno regulišu poslovanja u
inostranstvu, zahtev registracije koji se još uvek primenjuje na one koji vode spoljnu
trgovinu, kvantitativne kvote na izvoz, uslove vladinog odobrenja za ugovore o
koprodukciji, ovlašcenje za propisivanje vrste postupaka javnih nabavki u nekim
uvozima u privatnom sektoru, ociglednu primenu postupaka javnog tendera za dodelu
ugovora o radovima u »kapitalnim projektima« i potrebno angažovanje lokalnih
izvodaca radova; obaveznu regsitraciju »kapitalnih ugovora« koji ce se izvršiti bilo u
SRJ bilo u inostranstvu i uslov da državni organ odredi obavezne sadržaje ugovora u
kapitalnim projektima. Ocigledno bolji, moderniji pristup bi bio da se STP Zakon u
potpunosti ukine i da se spoljna trgovina reguliše novim Zakonom o trovini, koji je
trenutno u nacrtu. U Crnoj Gori, uvozne kvote su vec ukinute i preduzeti su koraci da
se pojednostave postupci uvoza. Režim uvoza i izvoza se danas reguliše Zakonom o
spoljnoj trgovini.
Carina: Shodno clanu 77 Ustava SRJ, funkcija Carine potpada pod nadležnost
savezne države. Medutim, Crna Gora je preuzela kontrolu nad regulisanjem Carine i
naplacivanjem taksi i poreza na svojoj teritoriji. U julu 2000. Crna Gora je usvojila
Privremeni zakon o carinskim tarifama, kojim su uvedene niže carinske tarife od onih
na saveznom nivou. Crnogorska uprava carine (CUC) radi nezavisno de facto a
Savezna uprava carine (SUC) pre svega pokriva srpsku teritoriju. Iako se neformalna
saradnja održava izmedu ove dve uprave, postojanje paralelnih sistema Carine stvara
mogucnosti i podsticaje za korupciju i šverc. Iako su ustanovljeni kontrolni punktovi
na administrativnoj granici izmedu ove dve republike kako bi se rešio ovaj problem,
ovi kontrolni punktovi stvaraju dodatno usko grlo za interni prolaz.
Carinska poslovanja u SRJ karakterišu dugo cekanje na granicnom prelazu,
neefikasne procedure, odgovornosti koje se preplicu i nedovoljna koordinacija u
pogledu granicnog upravljanja i unutrašnjeg sprovodenja, organizacioni i personalni
nedostaci, neadekvatna infrastruktura i preterani logisticki troškovi za uvoz, izvoz i
tranzitna poslovanja što primorava lokalna preduzeca da barataju prevelikim brojem
stvari kako bi osigurala blagovremenu isporuku. Korupcija je takode veliki problem.
Uprava carine se smatra jednom od najkorumpiranijih institucija u SRJ, u kojoj se
cesto zahteva placanje manjih iznosa. Nedavno istraživanje u Srbiji pokazuje da 84
99
procenta upitanih smatra da je u Carini »mnogo« ili »veoma mnogo« korupcije, dok
75 procenata smatra da u njoj ucestvuje vecina carinskih službenika.
Sadašnji zakoni ogranicavaju ulogu Carine prakticno na prikupljanje prihoda i nisu
dovoljno fleksibilni da bi omogucili adaptaciju na brze promene u saobracaju ili
funkcijama. Veliki broj sadašnjih procedura ne omogucava SUC-u ili CUC-u da
obavljaju svoje dužnosti moderne uprave Carine. Adaptacija na modernu tržišnu
ekonomiju koja pociva na povecanoj regionalnoj integraciji i ucešcu u globalnoj
ekonomiji zahtevace znacajne proceduralne i operativne promene što je pre moguce.
Kompanijsko pravo: U oblasti registrovanja preduzeca, jugoslovenska tradicija je u
suprotnosti sa zapadnim normama, tretirajuci registraciju pre kao dokaz o vladinom
odobrenju prava preduzeca da postoji, nego kao javno obaveštavanje o tome da
vlasnici zahtevaju zaštitu prema zakonu o preduzecima (kao u slucaju preduzeca sa
ogranicenom odgovornošcu), što je zapadna ideja o registraciji. Proces registracije
preduzeca je veoma dugotrajan, preopterecen potrebnim odobrenjima, obaveštenjima,
registracijom, taksama i diskrecionom vlašcu uprave, što bez sumnje stvara vecu
smetnju stranim nego domacim investitorima. Pojednostavljenje procesa stvaranja
preduzeca obeležilo bi glavno poboljšanje u poslovnoj i investicionoj klimi.
Sadašnji savezni Zakon o preduzecima (1996.) odreduje cetiri poznate strukture
preduzeca i dva druga oblika: i) privatna preduzeca sa ogranicenom odgovornošcu, ii)
akcionarska preduzeca (deonicarska društva), iii) partnerstva, iv) ogranicena
partnerstva; v) javno preduzece; i vi) društveno preduzece. Poslednje od njih,
jedinstveni jugoslovenski izum, ustanovljava pravo zaposlenih i društva u pogledu
vlasništva i upravljanja preduzecem. Zakon predvida da je vlada (savezna ili
republicka) ovlašcena da preuzme kontrolu nad takvim preduzecem, ako je Savezna
država ili jedna od njenih republika clanica osnivac, pod izvesnim okolnostima
naznacenim u republickim zakonima.
Crna Gora je usvojila poseban Zakon o preduzecima koji je u velikoj meri
pojednostavio postupak osnivanja preduzeca, dozvoljavajuci registrovanje
elektronskim putem (Internet), što predstavlja novinu u SRJ. Novi Zakon o digitalnom
100
potpisu i Zakon o elektronskoj komunikaciji su u nacrtu ali nisu još usvojeni, iako ce
njihovo donošenje biti potrebno za potpuno funkcionisanje Zakona o preduzecima.
Zakoni o stranom ulaganju: Pravni okvir za strana ulaganja reguliše se novim
Zakonom o stranom ulaganju SRJ (SL SRJ br.3/2002), koji se bavi sledecim
pitanjima: oblici stranih ulaganja; prava stranih investitora i njihova zaštita;
podsticaji; ugovori i druga dokumenta kao osnove ulaganja; registracija preduzeca;
rešavanje sporova; kaznene odredbe. Kada se uporedi sa zakonom iz 1994., ovaj novi
zakon liberalizuje strano ulaganje u nekoliko aspekata, izmedu ostalog skracivanjem
postupka da strana preduzeca predu na nacionalni tretman i minimalizovanjem uslova
za reciprocnost sa drugim zemljama, što je raniji jugoslovenski pristup koji se ne
poklapa sa pojmom »najpovlašcenije nacije« (most-favoured nation MFN), koji je,
pak, u središtu Opšteg sporazuma o trgovini uslugama (General Agreement on Trade
in Services - GATS). Crna Gora je donela istu vrstu zakona o ulaganjima kao što je
Zakon SRJ, ali bez odredbi o reciprocnosti.
Zakon o konkurenciji: Zakon kojim se reguliše konkurencija (Anti-monopolski
Zakon SRJ iz 1996., Zakon o trgovini SRJ iz 1993., i STP Zakon iz 1992.) ne bavi se
na adekvatan nacin pitanjima konkurencije i predstavlja fragmentovani i nejasan
okvir, kojeg je teško primeniti na konzistentan nacin i nedostaju mu medunarodni
standardi, ukljucujuci OECD Smernice. Malobrojnost zakona u ovoj važnoj oblasti je
pogoršana slabošcu regulatorne institucije, Anti-monopolske Komisije u okviru
Ministarstva ekonomije i trgovine SRJ, koja je ranije predstavljala jedinicu za
odredivanje cena i kontrolu tržišta. Do danas, ona je usredsredivala svoje aktivnosti na
nastojanja da odredi »pravicne« cene, pre nego na kontrolisanje nepoštenog
ponašanja. Sada se na svim nivoima vlasti u Jugoslaviji u velikoj meri priznaje da je
novi zakon o konkurenciji hitno potreban, narocito za rešavanje pitanja kontrole
spajanja preduzeca.
Oporezivanje: Poreskom sistemu u SRJ je potrebna obuhvatna reforma, ukljucujuci
donošenje konsolidovanog zakona o poreskoj upravi i reorganizaciji organa za naplatu
poreza. Sadašnja poreska administracija u SRJ nije u saglasnosti sa saveznim
obrascem. Republicke vlade u Crnoj Gori i Srbiji, koje po ustavu imaju pravo da
odrede porez, obustavile su primenu Saveznog Zakona o osnovama poreskog sistema.
101
Razlike u politici oporezivanja izmedu ove dve republike su se pojavile i Crna Gora
više ne doprinosi saveznom budžetu. U Srbiji, unifikacija poreskih stopa za prodaju
predstavlja bitnu reformu.
Intelektualna svojina: Zaštita intelektualne svojine ima dugu tradiciju u Jugoslaviji,
na osnovu clanstva u Pariskoj uniji od njenog osnivanja 1883. Zakoni o industrijskoj
svojini harmonizovani su sa novim zakonima EU, a novi zakon o autorskom pravu je
donet. Jugoslavija je usvojila paket novih zakona o zaštiti intelektualne svojine (IS) sa
ciljem harmonizacije sa zakonima EU: Zakon o patentima, Zakon o žigovima, Zakon
o modelima i dizajnu i Zakon o geografskim oznakama o poreklu, koji su svi stupili
na snagu u martu 1995. Novi Zakon o autorskim i srodnim pravima donet je u maju
1998. SRJ ucestvuje u raznim medunarodnim konvencijama koje se bave pravima
intelektualne svojine. Kako Ustav Jugoslavije (cl.16) predvida da su ratifikovane
konvencije deo unutrašnjeg zakonodavstva Jugoslavije, sudovi i druge vlasti direktno
primenjuju konvencije a strani državljani mogu da zahtevaju direktnu primenu
konvencija u bilo koje vreme. Sprovodenje zakona o industrijskoj svojini ima
problematicnih oblasti, narocito u pogledu komjuterskog softvera, filmova na video
kasetama i muzickih kaseta, cije se piratske kopije prodaju na ulicama Beograda i
Podgorice. Potrebno je znacajno poboljšati kapacitet Saveznog Zavoda za za
inetelektualnu svojinu.
Privredni sporovi: O privrednim sporovima se odlucuje u specijalizovanim
privrednim sudovima. Postoji jedan broj problema sa sprovodenjem privrednih
odluka. Stari Zakon o izvršnom postupku ustanovio je duge i nezgrapne procedure
koje su favorizovale dužnika. Sudovi su cesto odbijali da sprovedu presude a policija
je, po uputstvima politickih vlasti, odbijala da izvrši sudske naredbe. Novi Zakon o
izvršnom postupku, donet 2000. godine, predvida izvršenje konacnih odluka izdatih
od strane sudova i sudskih ili administrativnih organa. Pod odredenim okolnostima,
on dozvoljava izvršenje po predstavljanju privrednih dokumenata. Sud može da
naredi prodaju licne ili nepokretne imovine, oduzimanje sredstava na bankarskom
racunu, prenos obaveze da se roba isporuci, obezbedenje potraživanja u imovini. Iako
novi zakon skracuje i ubrzava postupke, sudovi još uvek nisu upoznati sa njegovim
odredbama.
102
Arbitraža: Druga znacajna oblast potrebne zakonske reforme je moderni pravni okvir
za arbitražu koji ce zadovoljiti medunarodne standarde. Drugi znacajan element
zakonodavnog okvira za arbitražu – zakon kojim se regulišu proceduralni aspekti
arbitraže u SRJ – još uvek nije donet ni na jednom nivou u SRJ, bez obzira na to što je
SRJ strana ugovornica Konvencije o priznavanju i izvršavanju stranih arbitražnih
odluka (Njujork, 1958.). U nekim saveznim državama, takvi zakoni su doneti kako na
saveznom tako i na republickim nivoima (na pr. Kanada i Australija). Taj propust,
kojeg je veliki broj jurisdikcija ispravio donošenjem zakona zasnovanih na
UNCITRAL Modelu zakona o medunarodnoj privrednoj arbitraži, sprecava razvoj i
praksu arbitraže u SRJ. Iskustvo u nedavnim medunarodnim tenderima finansiranim
od strane IFI-a u Jugoslaviji, ukljucujuci i one finansirane od strane EBRD-a, sugeriše
da nepostojanje pouzdanih pravila i institucija arbitraže izaziva znacajnu bojazan kod
stranih ponudaca, koji su odustali od davanja ponude na takvim tenderima zato što su
se bojali da se njihovi interesi, u bilo kojim postupcima arbitraže koji se mogu održati
u Jugoslaviji, nece razmatrati na pošten nacin.
Koncesije: Pravni režim koji reguliše koncesije u Jugoslaviji postoji na dva nivoa,
saveznom i republickom. Na saveznom nivou, clan 5 novog Zakona o stranom
ulaganju (Službeni list SRJ, 3/2002) definiše koncesiju samo u njenom redovnom
znacenju, ostavljajuci regulisanje Republici. Prema ovom clanu, stranom preduzecu
može biti dodeljena koncesija za iskorišcavanje prirodnih resursa, robu u opštoj
upotrebi, i obavljanje aktivnosti od opšteg znacaja. Takode, Build-Operate-Transfer
(BOT) ugovor može biti uveden u specifikovani objekat, instalaciju ili infrastrukturu
ili objekte za komunikacije.
Na republickom nivou, i Srbija i Crna Gora imaju odvojene Zakone o koncesijama,
objavljene u Službenom glasniku Srbije 20/97, 22/97 i u Službenom glasniku Crne
Gore 13/91, 10/96.
Srbija: Prema srpskom zakonu, koncesije se mogu dati domacem ili stranom licu na
osnovu ugovora o koncesiji. BOT aranžmani su takode posebno izdvojeni. Srpski
Zakon o koncesijama iznosi detaljniji okvir za koncesije od onog kojeg daje savezni
zakon i nabraja sektore u kojima su koncesije dozvoljene ukljucujuci naftu, gas, rude i
telekominikacije. Trenutno, nacrti amandmana na srpski zakon o koncesijama se
103
razmatraju, od kojih se ocekuje da prošire ovaj spisak kako bi ukljucio druge sektore,
kao što su poštanske usluge. Prema ovom Zakonu, strani koncesionar mora da
obezbedi lokalno vozilo za obavljanje aktivnosti koja je predmet koncesije. Iako je
maksimalan vek koncesije 30 godina, predlaže se da se ovaj period produži na 50
godina. Zakon navodi da nakon isteka trajanja ugovora o koncesiji, vlasništvo nad
imovinom biva preneto na državu prema uslovima iz ugovora o koncesiji, time
ogranicavajuci aranžmane samo na BOT vrste. Zakon predvida javni tender kao
sredstvo za odabiranje koncesionara. Prema predloženim amandmanima, posebna
agencija trenutno odgovorna za davanje koncesija ce prestati da postoji a relevantna
ministarstva ce direktno rukovoditi procesom davanja koncesija.
Crna Gora: Crnogorski Zakon, kao i savezni zakon, je po svojoj prirodi opštiji.
Prema odluci Saveznog Ustavnog suda u martu 1996., odredbe u crnogorskom zakonu
u vezi sa davanjem koncesija od strane Vlade Crne Gore proglašene su neustavnim.
Stoga, cini se da Savezni zakon o stranom ulaganju reguliše iskljucivo davanje
koncesija stranim licima u Crnoj Gori.
C.9.6 Praksa privrednih javnih nabavki
Praksa nabavki u javnom sektoru se razlikuje u zavisnosti od velicine preduzeca,
oblika vlasništva, upravljacke strukture i vrednosti ugovora. Vecina privatnih malih i
srednjih preduzeca (MSP) obavljaju svoje javne nabavke na cisto preduzetnickoj
osnovi, gde su ugovori generalno male vrednosti, pregovaraju se direktno a do izbora
nabavljaca se dolazi na osnovu dostupnosti kredita ili mogucnosti trampe. Vece
privatne kompanije sada pocinju da primenjuju strategije javnih nabavki koje se sve
više izjednacavaju sa modernim najboljim praksama. Neke su priznale da su javne
nabavke funkcija strucnjaka te su osnovale odseke za javne nabavke u okviru svojih
preduzeca, u kojima osoblje cine posveceni strucnjaci. Ova preduzeca vode javne
nabavke na strateškoj osnovi, koristeci kombinaciju konkurentskog tendera,
uporedivanja ponudenih cena (shopping) i direktnog pregovaranja. Sa povecanjem
korišcenja Interneta – Internet je uveden tek 1997. godine; do 2000. bilo je 400,000
korisnika – korišcenje elektronske kupovine je u porastu, pri cemu neka preduzeca
koriste Internet za istraživanje i direktno porucivanje. Nekolicina preduzeca vec imaju
ili uvode kompjuterizovane sisteme upravljanja javnim nabavkama.
104
D. PREDLOŽENI PLAN AKCIJE
U ovom odeljku predlažu se akcije kako bi se prevazišle slabosti u oblasti javnih
nabavki. Preporuke su obuhvatne ali nisu, po pravilu, iscrpne, i podležu
raspravama i dogovorima sa raznim nivoima vlasti. Preporuke su grupisane na
osnovu zakonodavne reforme, postupaka i prakse u javnim nabavkama,
odgovornosti u porastu, organizacione reforme i izgradnji kapaciteta.
D.1 Zakonodavna reforma
Kao što je opisano u gore navedenom Odeljku C.1.3, sadašnji doneti zakoni o javnim
nabavkama na nivou Savezne države su neadekvatni i ne uspevaju da obezbede
razuman, na pravilima zasnovan okvir za nabavke od strane saveznih institucija.
Nedavni ustavni tokovi i još uvek loše definisani instutucionalni aranžmani buduce
Državne zajednice Srbije i Crne Gore dovodi do toga da je teško formulisati
precizne preporuke za zakonodavnu reformu na tom nivou. Medutim, ukoliko, kao što
se cini da ce biti, svaka institucija državne zajednice bude regulisana sopstvenim
Zakonom, CPAR predlaže da bi odredbe o tome kako ce svaka institucija voditi
javne nabavke trebalo da budu sadržane u Zakonu koji se primenjuje na svaku
instituciju. Ocigledno bi bilo poželjno da odredbe u zakonima budu homogene, kako
bi se unapredila jednoobraznost prakse na nivou državne zajednice. Kasnije, kada
ustavni aranžmani za državnu zajednicu budu bliže odredeni i pod pretpostavkom da
je državna zajednica odgovorna za medunarodne ekonomske odnose, CPAR predlaže
da bi trebalo doneti specificni zakon o javnim nabavkama na nivou državne zajednice
i da bi zakoni dvaju republika u razumnoj meri trebalo da budu harmonizovani sa
njim, kako bi se postiglo zajednicko javno tržište i olakšalo približavanje EU.
Da bi se poboljšala transparentnost i vrednost za novac u sektoru odbrane, CPAR
predlaže da bi nabavke nemilitarne robe, radova i usluga preduzetu od strane snaga
odbrane trebalo da regulišu zakoni o civilnim nabavkama.
U Republici Srbiji, CPAR predlaže da bi novi Nacrt Zakona o javnim nabavkama
trebalo doneti, uz amandmane na specificne pojmove predložene u ovom izveštaju,
105
narocito u detaljnom razmatranju ove teme u odeljku o »Postupcima, praksi i
primeni«. Svetska banka želi da održi razgovor sa Vladom Srbije o razvoju nacrta
zakona, kako bi osigurala da ona obezbeduje najobuhvatniji moguci okvir za buduce
vodenje javnih nabavki u republici.
Cim u Srbiji bude donet novi Zakon o javnim nabavkama CPAR predlaže da bi
trebalo postaviti obuhvatan skup detaljnih implementirajucih propisa kojima bi se
podržao ovaj novi zakon i pojednostavila njegova primena u kljucnim oblastima. U
cilju daljeg poboljšanja primene, CPAR predlaže da bi obuhvatan skup standardnih
tenderskih dokumenata za nabavku robe trebalo razviti, u skladu sa zakonom i
implementrirajucim propisima, i njihovo korišcenje uciniti obaveznim za javne
institucije regulisane ovim zakonom.
U Republici Crnoj Gori, CPAR predlaže da bi implementirajuce propise i standardnu
tendersku dokumentaciju, koji su vec izradeni uz Tehnicku pomoc USAID-a, trebalo
uvesti što pre a njihovo korišcenje uciniti obaveznim.
Da bi se prevazišla slabost sadašnjih pravila i institucija arbitraže, CPAR predlaže da
bi, za sada, svi ugovori koji podležu medunarodnom podnošenju ponuda, trebalo da
ukljuce klauzule o arbitraži u kojima se predvidaju UNCITRAL pravila i da ce se
postupci arbitraže voditi u medunarodno priznatoj instituciji, pre nego u Jugoslaviji. I
u Srbiji i u Crnoj Gori, CPAR predlaže da se prvo prednost da donošenju novih
zakona o arbitraži, koji su u skladu sa medunarodnim standardima, kao što je
UNCITRAL, i osnivanju pouzdanih arbitražnih institucija.
Imajuci u vidu potrebu da se kontrolišu javne nabavke kako bi se unapredile snažne
ekološke prakse od strane tela koja vrše javnu nabavku, CPAR predlaže da bi odredbe
kojima se zahtevaju Ekološki odgovorne nabavke trebalo uvesti u buduce zakone o
javnim nabavkama, možda putem odvojenog implementirajuceg propisa.
106
D.2 Postupci i prakse u javnim nabavkama
Ovaj izveštaj je identifikovao mnoge prakse u javnim nabavkama u Jugoslaviji, na
svim nivoima uprave, kojima nedostaju standardi transparentnosti, pravicnosti i
konkurentnosti koji su nužni za dobro funkcionisanje sistema javnih nabavki. Razlozi
ovakvih praksi imaju više izvora, od kojih neki pocivaju na neadekvatnosti sadašnjeg
zakonodavstva, narocito na saveznom nivou i u Srbiji, dok drugi pocivaju na nasledu
prethodnog, neodgovornog režima, slabosti kontrolne sredine i neadekvatnoj obuci
organizovanoj za javne službenike u sferi javnih nabavki. Jasno je da ce poboljšanje
prakse u nabavkama zahtevati ne samo bolje zakonodavstvo, vec i mnoge promene u
nacinu na koji javne institucije postupaju kada rukovode javnim nabavkama. Kljucne
preporuke za promene u ovoj oblasti su sledece:
• javno otvaranje ponuda bi trebalo zahtevati za sve metode konkurentskog
tendera. Nacrt Zakona o javnim nabavkma RS bi trebalo da bude dopunjen kako bi se
otklonio izbor, koji se trenutno pruža telima koja vrše nabavku, da donesu odluku o
tome da se nece organizovati javno otvaranje ponuda;
• procenu kvalifikovanosti ponudaca bi trebalo odvojiti od procene ponuda i
voditi ili u pred-kvalifikaciji ili post-kvalifikaciji, ali ne kao deo procesa procene
ponuda. Uslovi za kvalifikovanost, ukljucujuci dokumentarne uslove, bi trebalo da
budu naznaceni jasno i nedvosmisleno u dokumentima javnih nabavki;
• za sve metode javnih nabavki zasnovane na tenderu, minimalan rok dozvoljen
ponudacima za pripremu njihovih ponuda ne bi trebalo da traje manje od trideset
dana;
• da bi se na vreme poboljšao pristup ponudaca infomacijama o mogucnostima
za davanje ponude, Vlada Srbije bi trebalo da lansira vebsajt o javnim nabavkama, na
kojem bi trebalo objaviti pozive za podnošenje ponuda. Tendersku dokumentaciju bi
takode trebalo uciniti dostupnom ponudacima na ovom vebsajtu. Objava rezultata
svih tendera bi trebalo da bude obavezna i trebalo bi da bude data na ovom vebsajtu;
• za robu i radove, procenu ponuda bi trebalo uraditi na osnovu objektivnih
kriterijuma koji se mogu kvantifikovati u monetarnim terminima. Ugovor bi trebalo
dodeliti najnižoj ocenjenoj, urednoj ponudi;
107
• zbog toga što pruža mogucnost za korupciju, praksa ugovaranja uslova
ugovora sa pobednickim ponudacem bi tebalo da bude održavana na minimumu, a
narocito bi trebalo da bude iskljucena u slucaju metode javnih nabavki zasnovanih na
tenderu, kada bi ugovor trebalo da bude dodeljen striktno prema opštim uslovima
datim u ponudi pobednickog ponudaca;
• da bi se izgradilo pravo »zajednicko tržište« na teritoriji Jugoslavije, praksa
davanja marže preferencija u pogledu cena ponudacima iz specificnih regiona bi
trebalo da bude prekinuta;
• u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, obim raspoloživih metoda javnih
nabavki bi trebalo da bude proširen tako da ukljuci metod davanja ponude u dve faze
za velike i/ili složene radove a jednostavan metod uporedivanja ponudenih cena
(shopping) bi trebalo dodati za kupovine male vrednosti. Takode, poseban metod
javnih nabavki bi trebalo dodati za konsultantske usluge. Kada je u pitanju Postupak
sa pogadanjem u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, uslovi pod kojima se on
može primeniti bi trebalo da budu jasno definisani a njegovo korišcenje bi trebalo da
zavisi od prethodnog odobrenja Agencije za javne nabavke.
• u pregledanju i procenjivanju ponuda, princip substantivne urednosti bi trebalo
da bude jasno ustanovljen, pri cemu se ponude koje sadrže manja odstupanja mogu i
dalje smatrati substantivno urednim, umesto da se odbijaju bez cvrste osnove.
Potencijalno zbunjujuce ili sporne pojmove kao što su »ispravan tender«,
»odgovarajuci tender« i »prihvatljiv tender« bi trebalo izbegavati, jer mogu da dovedu
do konfuzije ili zloupotrebe;
• odredba da ponude cije se cene ne razlikuju medusobno više od tri procenta
mogu da se smatraju jednakim u svrhu procene bi trebalo da bude izbrisana iz nacrta
Zakona o javnim nabavkama RS,
• imajuci u vidu nelikvidnost vecine lokalnih ponudaca i visoku cenu dobijanja
pokrica za ponudu na lokalnom nivou, tela koja vrše javne nabavke mogu da shvate
dozvolu za podnošenje ponude bez pokrica za ponudu kao privremenu meru, dok se
ponovo ne uspostave finansijska sredstva lokalne industrije. Medutim, kad god
ponudac povuce svoju ponudu ili ne potpiše ugovor, on bi trebalo da bude
suspendovan iz daljeg ucestvovanja u javnim tenderima u odgovarajucem roku.
108
D.3 Organizaciona reforma
Kada se imaju u vidu bliske ustavne promene koje ocekuju Jugoslaviju, teško je dati
detaljne preporuke o najprikladnijim organizacionim aranžmanima za javne nabavke
na nivou nove državne zajednice. Kao što je gore sugerisnao, CPAR predlaže da bi
odgovornost za vodenje javnih nabavaki trebalo decentralizovati na svaku instituciju
državne zajednice.
Kada je rec o buducoj strukturi državne zajednice, trenutno se predocava da ce
zajednica imati sopstvenu skupštinu, izvršnu vlast i pet ministarstava, od kojih svako
treba da da ima pristup odgovarajucim propratnim funkcijama, ukljucujuci nabavku.
Trenutno, cini se, postoje tri opcije za finansiranje i lociranje ovih funkcija (i) da
svaka institucija vodi sopstvene javne nabavke (ii) da telo državne zajednice,
ekvivalentno sadašnjoj saveznoj Službi za zajednicke poslove, vodi javne nabavke u
ime svih institucija državne zajednice ili (iii) da institucije državne zajednice
delegiraju obavljanje javnih nabavki institucijama na republickom nivou, verovatno u
Srbiji, imajuci u vidu to da ce se verovatno veci kapacitet izgraditi na tom nivou.
Druga opcija bi zahtevala da institucija državne zajednice imenuje SZP za obavljanje
nekih od funkcija koje su joj dodeljene sopstvenim osnivackim aktom institucije.
Pod pretpostavkom da ce, zarad efikasnosti, državnoj zajednici biti potrebne
sopstvene institucije, upoznate sa sopstvenim zakonima i procedurama i odgovornim
vlastima državne zajednice, izbor izmedu prve i druge opcije bi bio odgovarajuci.
Imajuci u vidu cinjenicu da ce zahtevi institucija državne zajednice u pogledu službi
javnih nabavki biti verovatno skromni – na primer, malo je verovatno da ce biti
mnogo rashoda na projektima izgradnje velike vrednosti na ovom nivou – mala,
posvecena služba nabavke smeštena u agenciju SZP tipa mogla bi na dobar nacin da
ponudi najbolju kombinaciju troška i efikasnosti. Nasuprot tome, opcija delegiranja
primene javnih nabavki na republicke institucije bi mogla da uvede stepen zavisnosti
neprihvatljiv za službenike na nivou državne zajednice.
U Republici Srbiji, nacrt Zakona o javnim nabavkama predvida osnivanje nezavisne
Agencije za javne nabavke (AJN) koja ce direktno izveštavati Skupštinu.
109
Ovaj pristup, koji je u drugim zemljama rezultirao stvaranjem nezavisne Agencije za
javne nabavke, usvojen je u jednom broju zemalja u tranziciji u Centralnoj i Istocnoj
Evropi i funkcioniše prilicno dobro na mestima kao što su Poljska (www.uzp.gov.pl.),
Litvanija (www.vpt.lt) i Slovacka (www.uvo.gov.sk), na primer. Kljucna
karakteristika takvog organizacionog modela jeste nezavisnost agencije, koja je
suštinski važna za njenu sposobnost da osigura primenu zakona o javnim nabavkama
bez politickog uticaja. Nezavisnost je takode preduslov da takva tela funkcionišu
efikasno kada vode administrativni pregled prigovora ponudaca, što je funkcija koja
se obicno dodeljuje takvim organizacijama. Mora se shvatiti, medutim, da takav
pristup nije bez cene ili rizika. Kada se po prvi put osnuju, takve agencije se obicno
bore da vrše vlast nad resornim ministarstvima. Potrebna im je jaka i vidljiva podrška
vrhunskih politickih lidera – obicno Premijera – kako bi dobili vlast koja im je
potrebna da bi efikasno funkcionisali.
Ipak, druge države su izabrale osnivanje nezavisne Komisije ili Borda za javne
nabavke, što je model koji se trenutno isprobava u Turskoj.
Nova srpska AJN nece se osnovati pre isteka godine dana od donošenja novog
zakona. U meduvremenu, Služba za zajednicke poslove (SZP) ce obavljati svoju
funkciju. Da bi se ovaj privremeni aranžman ucinio izvodljivim, CPAR predlaže kao
prioritet da se ojaca SZP, kako bi se povecao njen kapacitet za obavljanje ovih novih
funkcija. Specificne mere bi trebalo da ukljuce: pripremu posebnih internih uputstava
kojima se definiše nacin na koji ce se svaka od odobrenih funkcija u nacrtu zakona
obavljati; ovlašcenje i odgovrnost za donošenje odluka na osnovu odobrenih funkcija
bi tebalo da budu jasno definisane; SZP bi pre trebalo da dodeli odgovarajuca sredstva
za obavljanje odobrenih funkcija (osoblje, poslovni prostor, kompjuterske i prostorije
za telekomunikaciju), nego da pokušava da ukljuci dodatne funkcije u postojecu
organizaciju; trebalo bi angažovati dodatno osoblje sa specijalizovanim veštinama
koje ce obavljati nove funkcije; trebalo bi obezbediti Tehnicku pomoc SZP-u kako bi
joj se pomoglo u obavljanju njenih novih privremenih funkcija; trebalo bi pripremiti
migracioni plan za efikasan prenos ovlašcenja sa SZP na AJN, cim se potonja osnuje.
110
Da bi se unapredila bolja vrednost za novac i sprecila zloupotreba razlicitog
odredivanja cena od strane ponudaca koji daju ponude na opštinskim tenderima,
CPAR predlaže da bi opštine trebalo da razmotre osnivanje konzorcijuma za
kupovinu, kako bi se usredsredila njihova moc kupovine prema lokalnim i stranim
ponudacima na dobijanje opšte uštede za opštine clanice i organizacije, putem
udruživanja nabavki opštih artikala sa ciljem poboljšavanja kupovnog ucinka kroz
profesionalizaciju kupovne funkcije. U drugim zemljama, opštine su imale dobre
rezultate iz takvih shema saradnje. Znacajan primer jeste Organizacija za nabavku
Istocnih grofovija (Eastern Shires Purchasing Organization - ESPO) (www.espo.org),
lokalni konzorcijum za nabavku i distribuciju, formiran 1981. godine od strane
okružnih veca Lesterske grofovije i Linkolnske grofovije u Ujedinjenom Kraljevstvu.
ESPO trenutno troši preko 200 miliona £ (300 m US$) svake godine na nabavku robe
i usluga koji se nabavljaju za preko 14,000 organizacija clanica na više od 19,000
pojedinacnih mesta isporuke. Drugi znacajan model kojeg bi opštine trebalo da prouce
jeste Evropska inicijativa za eko-nabavku Medunarodnog veca za lokalne ekološke
inicijative (www.iclei.org/europe/ekoprocura/index.htm) ciji je cilj da kombinuje
kupovnu moc 49 lokalnih javnih vlasti širom Evrope i time da stvori kumulativni
zahtev za ekološki odgovorna ili »zelena« rešenja nabavki preko funkcionisanja njene
»kupuj zeleno« (»buy it green«) inicijative (videti takode C.2.22).
U Crnoj Gori, CPAR predlaže da bi Komisiju za javne nabavke (KJN) trebalo ojacati
tako što ce se povecati njeno osoblje i infrastruktura i time je osposobiti da u
potpunosti i efikasno obavlja svoje funkcije. KJN bi takode trebala da izvuce koristi iz
Tehnicke pomoci u cilju razvijanja veštine svog osoblja i operativne metode.
D.4 Jacanje kontrolne sredine
Kao što je identifikovano u Pregledu stanja finansijske odgovornosti zemlje (CFAA),
potreban je funkcionišuci odsek za unutrašnju reviziju kako bi se osiguralo da se
efikasne i delotvorne operacije održavaju a primenjivi zakoni i propisi slede. U tom
smislu, CPAR podržava preporuke CFAA-a da bi trebalo uspostaviti funkcije
Unutrašnje revizije u glavnim institucijama koje placaju, u sve tri vlade. Da bi
unutrašnji revizori bili pripremljeni za obavljanje svojih dužnosti u pogledu javnih
111
nabavki, osoblje unutrašnje revizije bi trebalo da pohada specijalisticke kurseve obuke
za službenike u javnim nabavkama (videti u daljem tekstu), i trebalo bi da, po potrebi,
imaju pristup nabavkama i odgovarajucoj tehnickoj veštini. Ovaj pristup može
zahtevati angažovanje konsultanata na kratak period koji bi pomogli da se precizno
postupa sa tehnickim aspektima revizije javnih nabavki.
S obzirom na to da trenutno ne postoje Vrhovne revizorske institucije (VRI), CPAR
predlaže da bi svi nivoi vlasti, na saveznom nivou, kao i u Srbiji i Crnoj Gori, trebalo
da koriste kvalifikovane nezavisne revizore koji bi obavljali godišnje, na uzorku
zasnovane, revizije nabavki glavnih ministarstava koja placaju i javnih preduzeca.
Pored unutrašnje i spoljašnje revizije, drugi kljucni element kojim se osigurava da
javni službenici snose odgovornost za odluke o pitanjima nabavki jeste efikasno
funkcionišuci sitem prigovora ponudaca. Cini se da u Crnoj Gori sistem prigovora
ponudaca dobro funkcioniše, iako je još uvek rano i efikasnost mehanizma ce se, bez
sumnje, poboljšati jacanjem KJN-a. U Srbiji, sadašnje odredbe za prigovore ponudaca
su potpuno neadekvatne jer oskudevaju u medunarodnoj dobroj praksi i zakonima EU.
Stoga, CPAR predlaže da bi funkciju obavljanja administrativnog pregleda pritužbi
ponudaca trebalo pridodati funkcijama Agencije za javne nabavke u sadašnjem nacrtu
Zakona o javnim nabavkama RS i da bi AJN, cim se osnuje, trebalo da na prikladan
nacin bude finansirana za obavljanje ove dužnosti.
D.5 Obuka i izgradnja kapaciteta
U pregledu je identifikovano da je jedan od kljucnih razloga slabosti u primeni javnih
nabavki u Jugoslaviji nedostatak strucnjaka u službi i javnih službenika koji su
obuceni za javne nabavke. Stoga, postoji velika potreba za obucavanjem službenika
za javne nabavke.
Zato treba pozdraviti vest da ce u programu Tehnicke pomoci koji se trenutno
priprema od strane Evropske agencije za rekonstrukciju znacajnu komponentu
predstavljati obuka. Trebalo bi imati u vidu da bi obuka trebalo da se organizuje u
okviru dobro isplaniranog, sistematicnog i obuhvatnog okvira. Ovo je bitno, ne samo
112
za poboljšanje kvaliteta nabavki koje obavljaju javni službenici, vec i za podržavanje
efikasne primene i uspeha planiranog programa reformi javnih nabavki. U tom smislu,
CPAR predlaže da bi SZP Srbije trebalo da razvije strategiju obuke za javne
nabavke, koja bi trebalo da pokrije sve nivoe administracije u Srbiji i da za glavni cilj
ima stvaranje sistema obuke koji je održiv na duži period. Pomoc vladi u razvoju
takve strategije obuke mogla bi da predstavja deo Tehnicke pomoci EAR-a. Ova
strategija bi, najmanje, trebalo da definiše broj, nivoe, institucije koje zapošljavaju i
lokacije, u pogledu javnih službenika koje treba obuciti, da ponudi preporuke za
nacionalni nastavni plan obuke u javnim nabavkama i za glavni sadržaj kurseva
obuke. Važno je da prilagodeni kartki kursevi o važnosti i glavnim principima dobrog
upravljanja nabavkama budu obezbedeni višim vladinim službenicima i da
stepenovani program kurseva koji su pretežno tehnicki bude organizovan za
strucnjake.
Da bi se unapredilo stvaranje održivog sistema obuke u javnim nabavkama, CPAR
predlaže da se identifikuje jedan broj obrazovnih institucija u kljucnim centrima koji
ce postaviti i dostaviti dogovoreni nastavni plan za obuku u javnim nabavkama.
Trebalo bi dati podsticaj univerzitetima i tehnickim fakultetetima da u tehnicke
kurseve ukljuce upravljanje projektima i module javnih nabavki, na primer, u
programe inženjeringa za redovne studente i kurseve za magistre poslovne
administracije, narocito one koji su usredsredeni na upravljanje u javnom sektoru.
Cim ovaj nacionalni program obuke za javne nabavke bude ustanovljen i pošto bude
funkcionisao neko vreme, CPAR predlaže da se uvedu uslovi da samo osoblje koje je
uspešno završilo potrebnu obuku može da bude postavljeno na funkciju u vezi sa
nabavkama u javnim službama i da radi u odborima za procenu.
U Crnoj Gori, kapacitet za obuku u nabavkama je vec izgraden na Pravnom fakultetu
Univerziteta Crne Gore i organizovana je prva runda kurseva za službenike centralne
vlade. Da bi se dalje poboljšao kapacitet javne administracije, CPAR predlaže da bi
kurseve obuke za nabavke trebalo voditi za javne službenike na lokalnom nivou
vlasti.
113
U cilju pomaganja Pravnom fakultetu da produbi program obuke za nabavke, CPAR
predlaže da bi fakultet trebalo da teži povezivanja sa jednom ili više zapadno-
evropskih profesionalnih ili obrazovnih institucija, sa dobro razvijenim nastavnim
planom za javne nabavke. Ovo bi omogucilo fakultetu da razvije svoj nastavni plan,
poboljša obuku za javne nabavke svog osoblja i poveca svoju sposobnost za
organizovanje obuke koja je u skladu sa EU Direktivama o javnim nabavkama.
Cim se srpske institucije za obuku u javnim nabavkama budu identifikovale, CPAR
predlaže da bi one trebalo da pristupe aranžmanima povezivanja u koje je ušao
Pravni fakultet Univerziteta Crne Gore, kako bi se olakšao razvoj nastavnog plana za
obuku u javnim nabavkama koji je konzistentan u dvema republikama.
Pored toga, imajuci u vidu da institucije državne zajednice nece verovatno biti u
mogucnosti da obezbede sredstva za obucavanje svog osoblja angažovanog u javnim
nabavkama, CPAR predlaže da bi službenici u javnim nabavkama državne zajednice
trebalo da budu u mogucnosti da imaju koristi od obuke u srpskim institucijama za
obuku.
U cilju unapedivanja profesionalizacije javnih nabavki kao zanimanja, koje bi bilo
priznato kao samosvojno, vlade u obe republike bi trebalo da podstaknu stvaranje
nacionalnog udruženja ili instituta za kvalifikovane menadžere i kupce u javnim
nabavkama. Ovaj institut bi trebalo da bude otvoren za clanstvo osoblju nabavki koje
radi kako u javnim tako i u privatnim sektorima. Clanstvo bi obezbedilo potvrdu da je
odgovarajuci nivo profesionalne kvalifikacije i iskustva dostignut. Udruženje bi
unapredivalo, izmedu ostalog, primenu najbolje moderne prakse, snažnih etickih
standrada i stalnog profesionalnog razvoja svojih clanova.
D.6 Mere koje Vlada treba da preduzme
Jasno je da primarnu odgovornost za primenu planiranih reformi javnih nabavki snose
jugoslovenske vlasti na saveznom nivou i u obema republikama. Narocito, na Vladi
Srbije leži odgovornost da usvoji Nacrt zakona o javnim nabavkama, ukljucujuci
amandmane predložene u ovom izveštaju, i da osigura da je institucionalna arhitektura
114
koja podržava novi sistem javnih nabavki postavljena na vreme i uz odgovarajuca
sredstva. Ovo ce ukljuciti opremanje SZP za obavljanje odobrenih funkcija na osnovu
novog zakona i blagovremeno osnivanje AJN, kako je predvideno u nacrtu Zakona.
Isto tako, primena Plana akcije predstavljenog uz ovaj izveštaj jeste pre svega
odgovornost Vlada na saveznom nivou i novou obe republike.
D.7 Mere koje ce preduzeti Banka i drugi finansijeri
Sada kada su nalazi i preporuke u ovom izveštaju, kao i Plan akcije pridodat u
dodatku F, dogovoreni izmedu Vlada i Banke, namera je da ovaj konacni CPAR
formira osnovu za buducu reformu javnih nabavki u Jugoslaviji i u Državnoj zajednici
Srbije i Crne Gore. Namera je Banke da objavi i stavi na uvid CPAR u skladu sa
informacionom politikom Banke, osim ako seVlade tome ne usprotive.
Finalizaciju CPAR-a bi, medutim, trebalo da sve zainteresovane strane vide ne kao
krajnju tacku, vec kao pocetak procesa. Na osnovu iskustva banke u drugim
zemljama, možda ce trebati nekoliko godina da se uspešno primeni reforma javnih
nabavki. Cak i kada se prve reforme sprovedu, još uvek ce biti potreban kontinuirani
razvoj, narocito ako Jugoslavija želi da sledi svoj proklamovani put harmonizacije
pravnog okruženja sa onim EU. Kroz ceo ovaj proces, Banka ce održavati aktivni
dijalog sa vlastima na svim nivoima, putem »follow-up« misija, u cilju unapredivanja
efikasne reforme javnih nabavki i pružace tehnicku pomoc, ukoliko to bude potrebno.
Banka ce takode da ucini dostupnim svoje pravno i osoblje za javne nabavke za
pregled i da da komentare na nacrte zakona, implementirajuce odredbe i tendersku
dokumentaciju.
U cilju unapredivanja vladine sposobnosti za primenu javnuh nabavki u skladu sa
smernicama Banke u vezi sa javnim nabavkama, Banka bi trebalo da organizuje prvi
seminar obuke za javne nabavke za osoblje agencija za primenu odgovornih za
projekte finansirane od strane Banke u nastupajucoj fiskalnoj godini (FG03 = jul,
2002. – jun 2003.)
115
D.8 Tehnicka pomoc
Vladama na svim nivoima bice potrebna znacajna Tehnicka pomoc kako bi se ovaj
program reforme blagovremeno i efikasno primenio. Svetska Banka procenjuje da ce
za zadovoljavanje potreba svih nivoa administracije i predvidanje jacanja nedavno
ustanovljenih i novih institucija, kao što KJN Crne Gore i AJN Srbije, biti potrebno
otprilike pedeset »staff-months« doprinosa u naredne tri godine, što ce zahtevati
finansijski trošak u regionu od 1.25 – 1.50 miliona US$.
Evropska Agencija za rekonstrukciju (EAR) trenutno priprema program Tehnicke
pomoci za reformu u javnim nabavkama u Srbiji, sa indikativnom vrednošcu od
600,000E (581,500 US$), što predstavlja odgovarajucu sumu za zadovoljavanje
kratkorocnih TP potreba Srbije ali koja, ocigledno, nece biti dovoljna da se ispune svi
uslovi svih nivoa administracije u toku trajanja perioda predložene reforme. EAR i
Svetska banka aktivno razgovaraju o izgledu i sadržaju Radnih zadataka (Terms of
Reference – TOR) za ovu TP, primerak Finalnog CPAR-a je razmenjen sa EAR-om a
obe institucije nameravaju da TOR za TP EAR-a bude direktno ukljucen u nalaze i
preporuke CPAR-a.
Potrebe koje ce se rešiti Tehnickom pomoci su razlicite na razlicitim nivoima vlasti. U
Crnoj Gori, imajuci u vidu to da je republika vec koristila znacajnu TP finansiranu od
strane USAID-a, trenutno su primarne potrebe za unošenjem pojedinosti u novi zakon
kroz implementirajuce propise, cementiranje dobre prakse objavljivanjem standardne
tenderske dokumentacije, poboljšanje sprovodenja jacanjem Komisije za javne
nabavke i izgradnja kapaciteta preko obucavanja javnih službenika i stvaranje
dugorocnih sredstava za obuku.
Na saveznom nivou i na nivou planirane državne zajednice, sadašnje stanje tranzicije
dovodi do toga da je teško tacno izracunati potrebe za Tehnickom pomoci, jer
velicina, funkcije i sredstva institucija na novom nivou tek treba da budu razmotrene.
Pod pretpostavkom da ce ove nove institucije obavljati sopstvene nabavke na
decentralizovanoj osnovi, njima ce svakako biti potrebna TP u tom pogledu. U
116
najmanju ruku, verovatno ce pomoc biti potrebna da se obezbedi obuka za javne
nabavke.
Finansiranje u cilju zadovoljenja ovih TP potreba može da dode iz jednog od mnogih
izvora. Banka ohrabruje Vladu da reformu javnih nabavki shvati kao element Projekta
za izgradnju kapaciteta javnih rashoda za Srbiju, koji ce biti finansiran od strane
Banke i koji ce stici za procenu u toku 2002. Pored toga, Banka može da bude u
mogucnosti da pomogne Vladi u identifikovanju potencijalnih izvora odgovarajuceg
finansiranja u ovu svrhu.
D.9 Raspored
Vremenski ogranicen Plan akcije, koji pokriva glavne preporuke date u ovom
izveštaju, pojavljuje se kao Dodatak F u ovom izveštaju.
D.10 Širenje
Imajuci u vidu visok nivo zainteresovanosti najšireg javnog mnjenja, poslovnog
sektora i NVO u pogledu reforme javnih nabavki, za ovaj izveštaj je važno da vlade
na svim nivoima i Svetska banka razviju jasnu strategiju za širenje. Planira se da ce
aktivnosti širenja u u pogledu ovog izveštaja ukljuciti sledece:
• postavljanje finalnog CPAR u elektronski format na vebsajtovima savezne
Vlade, Vlade Srbije i na vebsajtu o Javnim nabavkama Republike Crne Gore. Kada
srpka AJN lansira svoj vebsajt, ovaj izveštaj bi na njemu trebalo da bude postavljen;
• postavljanje izveštaja na vebsajtove Svetske Banke i EBRD-a;
• održavanje javne konferencije za lansiranje TP programa EAR-a u Srbiji, na
kojoj ce Svetska banka biti spremna da podnese izlaganje na osnovu ovog izveštaja.
117
D.11 Pracenje i »follow-up« plan
Kljucne institucije koje ce snositi odgovornost za pracenje Plana akcije i
obezbedivanje »follow-up« plana su Savezna vlada/Vlada Državne zajednice, srpska
SZP i Agencija za javne nabavke koja ce se tek osnovati i, u Crnoj Gori, Komisija za
javne nabavke. EAR i Svetska banka, kao glavni spoljašnji partneri zainteresovani za
razvoj sistema javnih nabavki, imace takode ulogu u pracenju napretka postignutog od
strane vlade u pogledu Plana akcije. Razvoj detaljnog skupa indikatora funcionisanja
sistema javnih nabavki, zajedno sa planom za prikupljanje potrebnih podataka, trebalo
bi da predstavljaju deo buduce TP pružene Jugoslaviji.
118
DODACI
DODATAK A: TRENUTNI SASTAV PORTFOLIA SVETSKE BANKE U
JUGOSLAVIJI
Br. Sektor Naziv
odobrenih
sredstava/
kredita
Datum
stupanja na
snagu
Datum
zakljucivanja Iznos
(US$
M)
Isplacen
iznos
(US$M)
P074127 Privatni i
finansijski sektori
razvoja
Finansijski sektor
razvoja
okt. 2001. jun 2004. 6.0 1.25
P074145 Privatni i
finansijski sektori
razvoja
Privatni sektor
razvoja
okt. 2001. dec.2002. 6.0 0.48
P074136 Infrastruktura/
Energija
Hitna
rekonstrukcija
energetske mreže
nov. 2001. jun 2003. 6.0 1.52
P074124 Ljudski razvoj Ekonomska
pomoc za
društvenu zaštitu
nov.2001. dec.2002. 10.0 9.20
P074618 Infrastruktura/
Energija
Crnogorska
ekološka
infrastruktura
apr.2002. sep.2004. 2.0 0.0
P074586 Smanjenje
siromaštva i
ekonomski
menadžment
Kredit za
strukturalno
prilagodavanje
(Srbija)
mart 2002. avg.2002. 70.0 0.0
P074486 Privatni i
finansijski sektori
razvoja
Privatni/
finansijski sektor
Kredit za
strukturalno
prilagodavanje
još nije na
snazi
jun 2003. 85.0 0.0
P075189 Ljudski razvoj Projekat za
poboljšanje
obrazovanja u
Srbiji
još nije na
snazi
dec.2006. 10.0 0.0
P074090 Infrastruktura/
Energija
Olakšavanje
trgovine i
saobracaja u
jugoistocnoj
Evropi
još nije na
snazi
sep.2006. 6.5 0.0
Ukupno: 9 operacija 201.5 12.45
119
DODATAK B: TRENUTNI SASTAV PORTFOLIA EBRD KREDITA U
JUGOSLAVIJI U MARTU 2002.
Operativni sektor
Industrijski sektor Datum odobrenja borda
Datum potpisivanja
Iznos (E000)
Isplaceno (E000)
Javni Grejanje na nivou okruga
7/24/01 07/27/01 20.00 0
Javni Opštinske službe 7/24/01 07/27/01 20.00 0 Javni Opštinske službe 7/24/01 07/27/01 20.00 0 Javni Opštinske službe 12/11/01 01/10/02 6.00 0 Javni Opštinske službe 12/11/01 01/10/02 5.00 0 Javni Elektrodistribucija 10/23/01 10/25/01 100.00 0 Javni Železnicki
saobracaj 10/23/01 10/25/01 57.00 0
Privatni Depozitni kredit 12/18/01 02/28/01 1.31 0 Privatni Depozitni kredit 12/18/01 02/28/01 0.838 0 Privatni Depozitni kredit 09/04/01 61.00 0 Privatni Proizvodi od
plastike i gume 09/15/98 04/05/01 0.25 0
Privatni Nemetalni mineralni proizvodi
09/15/98 04/09/01 0.25 0
Privatni Turizam 09/15/98 11/12/01 0.13 0 Privatni Zdravstvena
zaštita 09/15/98 07/30/02 0.20 0
Privatni Proizvodnja 11/06/01 03/01/02 0.25 0 Privatni Nameštaj i
povezani proizvodi
11/06/01 02/06/02 0.25 0
Privatni Akcijski fondovi 11/06/01 06/06/02 0.65 0 Privatni Depozitni kredit 09/18/01 10/19/01 0.20 0 Privatni »« 09/18/01 10/17/01 1.05 0 Privatni »« 03/13/01 03/28/01 2.27 2.00 Privatni »« 03/13/01 04/10/01 6.88 0 Privatni »« 12/04/01 01/16/02 5.00 0 Privatni »« 12/04/01 01/16/02 5.00 0 Privatni »« 01/12/99 12/21/01 0.56 0 Privatni »« 01/12/99 01/31/02 0.60 0 Privatni Proizvodi od
plastike i gume 11/20/01 11/28/01 4.00 1.79
Ukupno 26 projekata 318.68 3.79
120
121
DODATAK D: FUNKCIJE, DUŽNOSTI I ODGOVORNOSTI REGULATORNIH TELA ZA JAVNE NABAVKE U SRBIJI I CRNOJ GORI
Planirane Funkcije Agencije za javne nabavke Republike Srbije Dužnosti i ovlašcenja Komisije za javne nabavke Republike Crne
Gore
• ucestvuje u pripremi pravila o javnim nabavkama
• obezbeduje konsultantske usluge naruciocu i ponudacima;
• organizuje obuku u javnim nabavkama;
• saraduje sa stranim institucijama i strucnjacima za javne nabavke;
• objavljuje i distribuira tehnicke publikacije;
• izraduje nacrte za model tenderske dokumentacije za tipicne vrste
javnih nabavki;
• širi informacije o javnim nabavkama u drugim državama;
• sistematicno skuplja osnovne statisticke podatke kod narucioca i
održava bazu podataka važnih podataka o javnim nabavkama;
• priprema i ucestvuje u postavljanju profesionalnih kriterijuma za
procenjivanje pojedinacnih vrsta troškova kod korisnika javnih
finansija;
• priprema jedinstvene standarde za ustanovljavanje evidencije o
Dužnosti:
• cuva nacionalni interes, u pitanjima javnih nabavki, posvecujuci
dužnu pažnju regionalnim i medunarodnim obavezama Republike Crne
Gore;
• podnosi Skupštini periodican izveštaj o proceni stanja javnih
nabavki koji se zahteva Zakonom;
• posvecuje dužnu pažnju žalbama snabdevaca i javnih tela o pitanjima
javnih nabavki;
• posvecuje dužnu pažnju uocenim i otkrivenim nepravilnostima i
pogrešnom rukovodenju;
• odlucuje o primeni Zakona u slucaju spora izmedu javnih tela;
• odobrava i širi pravila o javnim nabavkama i standarne formulare;
• preporucuje Vladi bilo kakvu izmenu Zakona.
Ovlašcenja:
122
snabdevacima i njihovom finansijskom stanju na osnovu podataka u
vezi sa planiranim i primenjenim ugovorima;
• prati javne nabavke;
• saraduje sa drugim državnim organima i organizacijama,
organizacijama za obavezno socijalno osiguranje i teritorijalnim
autonomijama i lokalnim vlastima;
• podnosi Vladi godišnju analizu stanja u javnim nabavkama u
prethodnoj godini uz predloge za poboljšanje;
• obavlja druge zadatke, u skladu sa zakonom.
• nadgleda obavljanje aktivnosti iz oblasti javnih nabavki preduzete od
strane javnih tela i jedinica za upravljanje projektom i rad odseka
odgovornih za Javne nabavke i Javne radove;
• istražuje pritužbe od snabdevaca i javnih tela i predlaže pravne
lekove;
• istražuje prijavljene slucajeve nepravilnosti i lošeg upravljanja i
predlaže pravne lekove;
• odlucuje u slucaju sporova izmedu javnih tela o tumacenju Zakona;
• odlucuje o postupcima u javnim nabavkama u skladu sa Zakonom.
123
DODATAK F: PLAN AKCIJE
Akcije 2002. 2003. 2004. Odgovorna organizacija
Praceno od strane
Indikatori
I. Reforma Zakona o javnim nabavkama
Federacija / Državna zajednica: ukljuciti pravila o javnim nabavkama u Zakon koji se primenjuje na svaku instituciju
X X Savezna Vlada Savezna Vlada SB
Donet zakon o svakoj instituciji
Uciniti da se nemilitarne nabavke vodene od strane snaga odbrane regulišu zakonom o civilnim nabavkama
X Ministarstvo odbrane
Savezna Vlada SB
Zakon kojim se reguliše MO ukljucuje relevantne odredbe
Federacija/Državna zajednica: Doneti Zakon o javnim nabavkama
X Savezna Vlada Savezna Vlada Donet zakon federacije/državne zajednice
Srbija: Doneti nacrt Zakona o javnim nabavkama, koji ce sadržati dopune predložene u ovom izveštaju
X RS Vlada, Skupština
RS MFE EAR SB
Zakon o javnim nabavkama stupa na snagu
Srbija: Usvojiti implementirajuce propise i objaviti standardnu tendersku dokumentaciju
X SZP RS AJN RS
Vlada RS EAR SB
Usvojeni propisi i tenderska dokumentacija
Crna Gora: Usvojiti implementirajuce propise i objaviti standardnu tendersku dokumentaciju
X KJN RCG Vlada RCG SB
Usvojeni propisi i tenderska dokumentacija
I Srbija i Crna Gora: Doneti novi Zakon o arbitraži i pravilima arbitraže. Ustanoviti institucije arbitraže.
X X RS Vlada, RCG Vlada
Vlade RS i RCG SB
Doneti novi zakoni. Osnovane institucije.
Federacija/Državna zajednica, Srbija i Crna Gora: Doneti implementirajuce propise o Ekološki odgovornim nabavkama (ERP).
X Federacija. RS i RCG Vlade
Savezna Vlada, Vlade RS i RCG SB
Doneti implementirajuci propisi. ERP odredbe uvedene
124
u standardnu tendersku dokumentaciju.
Srbija: • Zahtevati javno otvaranje ponuda za sve metode tendera • Proceniti kvalifikacije ponudaca odvojeno od procene ponuda. Navesti jasno uslove za kvalifikaciju u dokumentima za javne nabavke • Dozvoliti minimalan rok za podnošenje ponuda od 30 dana za sve metode javnih nabavki zasnovanih na tenderu • Za robu i radove, procena ponuda bi trebalo da se zasniva na objektivnim kriterijumima, kvantifikovanim u monetarnim terminima. Dodeliti ugovore najnižoj procenjenoj, urednoj ponudi • Izbrisati odredbu prema kojoj se ponude koje se medusobno ne razlikuju više od 3% u ceni mogu smatrati jednakim • Ukinuti maržu peferencije u pogledu cena ponudacima iz specificnih regiona • Proširiti obim metoda javnih nabavki tako da ukljuce metod podnošenja ponuda iz dve faze, metod uporedivanja ponudenih cena (shopping), specificni metod javnih nabavki za usluge konsaltinga • Sprovesti Postupak sa pogadanjem shodno prethodnom odobrenju od Agencije za javne nabavke • Uvesti princip substantivne urednosti u proceni ponude
X RS MFE Vlada RS Unete dopune na aktuelni nacrt Zakona o javnim nabavkama RS
125
Srbija: Lansirati vebsajt o javnim nabavkama X SZP/AJN Vlada RS EAR SB
Lansiran vebsajt
III. Reforma organizacija i odgovornosti javnih službenika
Državna zajednica: decentralizovati odgovornost za javne nabavke na institucije državne zajednice
X Vlada Državne zajednice
Vlada Državne zajednice SB
Unete odredbe u zakone o državnim institucijama državne zajednice
Srbija: Ojacati SZP RS kako bi se povecao kapacitet za obavljanje regulatornih funkcija
X Vlada RS Vlada RS EAR SB
EAR Program TP obezbeduje izgradnju kapaciteta SZP-u. SZP obavlja funkcije zadovoljavajuce.
Srbija: Osnovati Agenciju za javne nabavke RS X Vlada RS Vlada RS EAR SB
AJN RS osnovana i obavlja funkcije zadovoljavajuce.
Crna Gora: Ojacati Komisiju za javne nabavke; povecati osoblje i infrastrukturu
X Vlada RCG Vlada RCG SB
Osoblje i sredstva KJN-a povecani. KJN obavlja sve funkkcije efikasno.
Crna Gora: Dopuniti Krivicni zakonik kako bi se definisala nova krivicna dela prevare i korupcije u vezi sa javnim nabavkama
X MP RCG KJN SB
Dopunjen Krivicni zakonik.
Srbija: Dopuniti Krivicni zakonik kako bi se definisala nova krivicna dela prevare i korupcije u vezi sa javnim nabavkama
X MP RS RS SZP/AJN SB
Dopunjen Krivicni zakonik.
IV. Jacanje kontrolne sredine
Federacija/Državna zajednica. RS, RCG: ustanoviti funkcije Unutrašnje revizije u glavnim institucijama koje placaju
X X Državna zajednica, Vlade RS i RCG
Sve 3 Vlade SB
Osnovane jedinice Unutrašnje revizije i funkcionišu efikasno.
126
Federacija/Državna zajednica. RS, RCG: Angažovati kvalifikovane nezavisne revizore koji ce obaviti revizije javnih nabavki glavnih institucija koje placaju
X X X Državna zajednica, Vlade RS i RCG
Sve 3 Vlade SB
Angažovani spoljašnji revizori Vodene revizije. Završeni izveštaji o reviziji.
Srbija: Dodati administrativni pregled pritužbi ponudaca odobrenim funkcijama Agencije za javne nabavke
X RS MFE Vlada RS EAR SB
Unete dopune na nacrt Zakona RS
V. Obuka i izgradnja kapaciteta
Srbija: SZP/AJN RS za razvijanje strategija obuke za javne nabavke
X SZP/AJN Vlada RS EAR SB
Strategija obuke pripremljena i objavljena.
Srbija: Utvrditi obrazovne institucije koje ce predstaviti nastavni plan javnih nabavki
X X SZP/AJN Vlada RS EAR SB
Odabrane institucije. Kursevi organizovani.
Crna Gora: Držati kurseve obuke o nabavkama za službenike u lokalnim vlastima
X X Pravni fakultet KJN SB
200 službenika obuceno.
Crna Gora: Ustanoviti odnos povezivanja izmedu Pravnog fakulteta i Zapadnih institucija
X X Pravni fakultet KJN SB
Aranžmani povezivanja funkcionišu
Srbija: Ustanoviti odnos povezivanja izmedu srpskih obrazovnih institucija i odgovarajucih institucija u Zapadnim zemljama i Crnoj Gori
X Obrazovne institucije
AJN RS Aranžmani povezivanja funkcionišu
Srbija: Institucije za obucavanje da pruže usluge službenicima u javnim nabavkama u federaciji/državnoj zajednici
X X AJN RS Institucije za obucavanje
AJN RS EAR SB
Službenici za javne nabavke u državnoj zajednici pohadaju kurseve obuke
I Srbija i Crna Gora: Ustanoviti profesionalni institut za strucnjake u javnim nabavkama
X Vlada RS Vlada RCG
AJN RS KJN RCG
Institut(i) osnovani. Uslovi za prijem postavljeni. Primljeni prvi clanovi.
127
DODATAK G: KOMENTARI NA NACRT ZAKONA O JAVNIM
NABAVKAMA SRBIJE
Struktura i forma
1. Struktura nacrta zakona nije ni jasna ni logicna. Principi koji bi trebalo da
budu navedeni u uvodu i/ili u preambuli nalaze se u kasnijim odredbama (na
pr. Clanovi 5 do 8). Postoji mnogo ponavljanja: odredbe koje se bave slicnim
konceptima (na pr. podobnost, Clanovi 6, 8 i 45) ili postupcima (na pr.
postupak sa pogadanjem ili restriktivni postupak tendera, Clanovi
22,23,52,53,70,72,73,93,94 i 100-110) rasuti su na najrazlicitijim mestima.
2. Što je još važnije, zakon, iako usvaja opšteprihvacene principe pravicnosti i
transparentnosti, ne uspeva da otelotvori ove principe u detaljnim odredbama u
tekstu i uvodi mnoge izuzetke kao što su reciprocni pristup, restriktivni
postupak i postupak sa pogadanjem.
3. Izvesne odredbe, kao što su one koje se bave detaljnim sadržajem tenderske
dokumentacije, proces koji ce se sprovesti kako bi se utvrdila vrednost
ugovora i pravila koja se primenjuju na tehnicke specifikacije ne pripadaju
zakonu i o njima bi trebalo raspravljati u implementirajucim propisima.
Ukratko, pojednostavljenije pravo bi svakako bilo pristupacnije svojim
korisnicima i podržalo bi transparentnije prakse. Tabela sa sadržajem bi takode
omogucila lakše snalaženje u zakonu.
Kriticni nedostaci
1. Postoji nekoliko veoma bitnih nedostataka u nacrtu zakona:
(i) Korišcenje »Restriktivnog postupka«, kombinacija pred-selekcije, pred-
kvalifikacije i stalne pred-kvalifikacije trebalo bi da bude prihvatljiva samo
za ugovore male vrednosti i za ugovore za koje postoji samo ogranicen broj
snabdevaca robe ili usluga. Stalna pred-kvalifikacija – opravdana kada nema
vremena da se ponudaci pozovu da podnesu ponude u toku dužeg perioda –
128
koliko je nama poznato, prevashodno se koristi u vezi sa javnim nabavkama
sirove nafte.
(ii) Široka upotreba »postupka sa pogadanjem«, sa ili bez prethodnog
objavljivanja, predvida se u mnogim drugim slucajevima pored onih
nabrojanih u clanu 23 (oni su generalno prihvatljivi). Jedan moguci nacin
bavljenja takvim dodatnim slucajevima (videti na primer clan 102) bio bi da
se zahtevaju izuzeci koji ce se posebno odobriti od strane Agencije za javne
nabavke.
(iii) Nepostojanje transparentnosti u odabiru pružalaca usluga: (clanovi 98 do
105). Ovaj odeljak o javnim nabavkama usluga bi trebalo da bude
modifikovan kako bi narocito regulisao odabir i angažovanje konsultanata
(u vecoj ili manjoj meri ono što se može naci u clanovima 100 i 104) i
obezbedio postupak u skladu sa Uputstvima konsultanta banke »Selekcija na
bazi kvaliteta i cene«. Clan 101 bi trebalo da bude izostavljen a o uslugama
regulisanim clanom 101 (koje ce se definisati kao usluge ugovorene na
osnovu merljivih fizickih ishoda) bi trebalo da se govori u odeljku zakona
koji se bavi otvorenim konkurentskim tenderom sa ili bez pred-kvalifikacije.
(iv) Nabavke pružalaca javnih komunalnih usluga (clanovi 106 do 121). Ovaj
odeljak bi bio od ogromne pomoci, kada on ne bi nastojao da preslika EU
Direktivu 93/38/EEC vec bi, umesto toga, odražavao pravila i prakse
pracene u nekim zemljama latinske Amerike (na pr. u Brazilu), gde se javne
komunalne usluge obezbeduju u skladu sa otvorenim konkurentskim
tenderom.
(v) Reciprocni pristup (»Reciprocnost«) na osnovu jednakog tretmana
državljana druge zemlje, prevashodno kroz clan 96 (kojim se predvida da
Privredna komora Republike Srbije sacini »spisak zainteresovanih
snabdevaca radova« na osnovu preferencijalnih (medunarodnih) sporazuma i
clanove 118, 119 i 120 ( kojima se iskljucuju ili obustavljaju dodele ugovora
koje ne idu preferiranim medunarodnim partnerima). Dejstvo ove poslednje
dve serije odredbi jeste da stvori »klub« podesnih ponudaca koji ce iskljuciti
129
ponudace koji dolaze iz drugih zemalja, narocito iz susednih zemalja Dela II
cije bi ucešce, naprotiv, trebalo da bude ohrabrivano.
Detaljni pregled
2. Drugi znacajni nedostaci u pogledu suštine ili izrade nacrta mogu se naci u
clanovima izloženim u daljem tekstu.
Clan 13 predvida da tenderska dokumentacija i predlozi budu na srpskom
jeziku a clan 14 predvida izuzetak bez ustanovljavanja relevantnih kriterijuma
kojima se reguliše ovaj izuzetak. Tenderska dokumentacija bi trebalo da bude
dostupna na engleskom jeziku (ili na drugom jeziku široke upotrebe) kada se
ocekuje ucešce stranih ponudaca a ponudacima bi tebalo dozvoliti da podnose
ponude na engleskom jeziku.
Clan 18 predvida stvaranje Agencije za javne nabavke. Mandat Agencije, iznet
u clanu 19, bi trebalo proširiti kako bi ona pripremila standardne opšte uslove
ugovora i ona bi trebalo takode da predstavlja agenciju u kojoj bi trebalo da
postoji panel za pregled prigovora ponudaca.
Clan 22 Videti komentar u gorepomenutom stavu 2.
Clan 45 (stav 5) pominje da, ponudacu, da bi bio podoban za podnošenje
ponude (za dodeljivanje ugovora), treba »važeca dozvola od tela odgovornog
za aktivnost koja je predmet ugovora, kad god se takva dozvola zahteva
posebnim propisom.« Nejasno je da li se ovo odnosi na registraciju kod
profesionalnog tela ili na registraciju korporacije, a proizvoljna primena ove
oodredbe može da podrije otvoreni pristup procesu podnošenja ponuda.
Clanovi 52 i 53 (videti komentare u gore pomenutom stavu 2)
Clan 55 se odnosi na kriterijume koji ce se koristiti za procenu ponude. On bi
trebalo da propiše da kriterijumi procene budu objavljeni i da se mogu
kvantifikovati u monetarnim terminima. Clan 55 koji prati model UNCITRAL
130
model zakona takode opisuje dva nacina za utvrdivanje pobednickog
ponudaca. Trebalo bi da postoji samo jedan, naime dodela bi trebalo da bude
data najnižem procenjenom ponudacu.
Clan 58 Trebalo bi obezbediti razjašnjenje u pisanom obliku.
Clan 60 : Rok za podnošenje ponuda bi trebalo racunati od dana kada je
tenderska dokumentacija ucinjena dostupnom za javnost.
Clan 61 bi trebalo da navede da su rok za podnošenje ponude i datum
otvaranja ponude isti (videti takode clan 77)
Clan 68 predvida »dodatno smanjene rokove« za podnošenje ponuda, koji nisu
transparentni.
Clan 69 . Da bi se povecala transparentnost procesa, reklamu bi trebalo obaviti
u novinama koje se naširoko distribuiraju i postaviti na elektornski medij, pri
cemu ce vebsajt biti lansiran i održavan od strane Agencije za javne nabavke.
Clan 77 navodi da ce ponude biti otvorene u javnosti ali ne ukazuje na to da li
ce se one otvarati odmah nakon roka za podnošenje ponuda. Javno otvaranje bi
trebalo da bude odmah nakon dana zakljucenja i roka za prijem ponuda.
Clan 77 predvida izuzetke u pogledu javnog otvaranja ponuda; neki od ovih
izuzetaka se mogu tumaciti na nacine kojima se smanjuje transparentnost. Dok
su neki od ovih izuzetaka zakoniti ili u najmanju ruku se uobicajeno mogu
naci u zakonima o nabavci, na pr. vojne ili državne tajne, neke druge su
neopravdane, na pr. poslovne tajne (u kom slucaju, jedna deo ponude može da
ostane zapecacen).
Clan 93 i 94 predvidaju postupak sa pogadanjem bez objavljivanja ili pod
specificnim okolnostima, od kojih su neki neopravdani (izvodenja radova koja
se ponavljaju, R&D, u svrhu razvoja). Ovi ugovori se mogu ponuditi
131
ogranicenim davanjem ponude ili otvorenim davanjem ponude (sa pred-
kvalifikacijom).
Clan 96 (upucuje na komentare u gore pomenutom stavu 2)
Clan 97 dozvoljava poslodavcu da propiše uslove u vezi sa obavezama
podugovaraca, koje ponudac mora da prihvati. Ovo bi trebalo da bude
ograniceno na nekolicinu kriticnih aspekata pod-ugovaranja, kao što su
kvalifikacija podugovaraca i potvrda o podugovorenim uslugama.
Clan 99 predvida dugacak spisak izuzetaka u pogledu samog zakona, od kojih
se neki mogu teško opravdati na pr. podstavovi 3,4,6,9)
Clanovi 100 do 102 (videti komentare u gore pomenutom stavu 2)
Clan 105 predvida da ce se obaveštenje o dodeli ugovora o uslugama objaviti
u Službenom glasniku ne kasnije od 48 dana nakon zakljucenja ugovora. Ovo
je veoma kasno za ponudaca da podnese prigovor blagovremeno (tj. pre nego
što dodela bude ucinjena konacnom). Pored toga, cini se da neke dodele
ugovora o uslugama nabrojanih u Dodatku 1B nece biti objavljene.
Poglavlje V ( videti komentare u gore pomenutom stavu 2)
Clanovi 134 do 143 Ovaj odeljak o pregledu prigovora ponudaca vodenom od
strane Komisije za zaštitu ponudaca, iako nije dobro sacinjen, ostaje jedan od
odeljaka zakona koji ponajviše zadovoljavaju, s obzirom na to da odredbe
slede pojedine dobre principe: osporavanje postupaka javnih nabavki i
specificnih odluka dodele je moguc, dodela ugovora je obustavljena, odluka
Komisije konacna. Medutim, sastav Komisije treba da bude izbalansiraniji i,
pored sudija, trebalo bi da ukljuci predstavnike profesionalnih tela; takode,
verovatno bi suviše bilo predvidati i naknade štete (za izgubljenu dobit) na
osnovu sudskih odluka i obustavljanje dodele.
132
Clan 144 predvida ukidanje ugovora koji su nezakonito dodeljeni ali ne
spominje naknadu, ukoliko je ima, koja bi se dugovala kao rezultat postupanja
snabdevaca i davaoca usluge u dobroj veri. Kazne nabrojane u clanu 145
(koje ce se platiti na osnovu prestupa nabrojanih u clanu 144 a možda i drugih
prestupa) takode bi trebalo da budu nabrojane u zakonom propisanim
pravilima kojima se reguliše rad javnih službenika.
Clan 146 predvida da ce se propisati novcane kazne ponudacima koji su
ucestvovali u prevari. On bi takode trebalo da govori o (i) mehanizmima
kojima se obezbeduje da se na pošten nacin utvrdi postojanje prevare, i (ii)
pravljenju crne liste koja obicno proizilazi iz prevare.
Konacno, ukazujemo na to da nacrt zakona ima malo odredbi koje se odnose na
pitanja u vezi sa ugovorom (hartije od vrednosti, likvidirane štete, ispravke cene) koje
su od suštinskog znacaja kada se radi o zaštiti strane koja zakljucuje ugovor sa
vladinim telom.