Legalizovani prevod sa engleskog jezika · Ova prva procena stanja javnih nabavki u Jugoslaviji ispitujesve oblasti javnih nabavki, ukljucujuci zakonodavni okvir, izvršavanje regulatornih

1

Legalizovani prevod sa engleskog jezika

Savezna Republika Jugoslavija

Izveštaj o proceni stanja javnih nabavki zemlje (Country Procurement Assessment

Report – CPAR)

Juni, 2002.g.

Jedinica za glavne usluge (Core Services Unit)

za region Evrope i Centralne Azije

Dokument Svetske Banke

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Administrator

28801

2

Sadržaj PREGLED ......................................................................................................................................... 6

Uvod .................................................................................................................................... 6

Opšta procena....................................................................................................................... 7

A. PREDGOVOR ................................................................................................................... 17

A.1 Datum, osnova i obim Izveštaja......................................................................................... 17

A.2. Zahvalnosti .................................................................................................................... 18

A.3 Vladine organizacije koje su uzele ucešce ....................................................................... 19

A.4 Svetska Banka – EBRD Tim........................................................................................... 20

B. POZADINA ....................................................................................................................... 21

B.1 Državni kontekst ............................................................................................................ 21

B.1.1 Demokratija u tranziciji ............................................................................................. 21

B.1.2 Ustavna kriza............................................................................................................. 22

B.1.3 Vladajuce strukture.................................................................................................... 24

B.1.4 Ekonomsko rukovodenje............................................................................................ 25

B.1.5 Jugoslovensko naslede............................................................................................... 25

B.1.6 Rat i ekonomske sankcije........................................................................................... 26

B.1.7 Nova državna zajednica: Srbija i Crna Gora ............................................................... 28

B.2 Portfolio Svetske Banke u Jugoslaviji ................................................................................ 29

B.3 EBRD Portfolio u Jugoslaviji ......................................................................................... 30

C. NALAZI............................................................................................................................. 31

C.1 Pravni i regulatorni okvir................................................................................................ 31

C.1.2 Opšti aspekti razvoja pravnog okvira.......................................................................... 32

C.1.3 Pravni instrumenti do danas izdati.............................................................................. 32

C.1.4 Obim primene zakona................................................................................................ 36

C.1.5 Dostupnost pravnih tekstova za javnost ...................................................................... 37

C.2 Procedure, prakse i primena............................................................................................ 38

C.2.1 Planiranje javnih nabavki ........................................................................................... 38

C.2.2 Procena kvalifikacija ponudaca i druga pitanja o ucestvovanju ................................... 39

C.2.3 Ucestvovanje stranih ponudaca i primenjivanje domace preferencije........................... 40

C. 2.4. Minimalan broj uslova za ponude ......................................................................... 42

C.2.5. Metode javnih nabavki ......................................................................................... 42

C.2.6 Poziv za podnošenje ponuda ...................................................................................... 47

C.2.7 Tenderska dokumentacija........................................................................................... 48

C.2.8 Cena ponude i ugovora i valuta .................................................................................. 49

C.2.9 Pripremanje i podnošenje ponude............................................................................... 50

C.2.10 Obezbedenja za ponudu i izvršenje....................................................................... 50

C.2.11 Rokovi važnosti ponude ....................................................................................... 51

C.2.12 Otvaranje ponude................................................................................................. 51

C.2.13 Procena i uporedivanje ponuda ............................................................................. 52

3

C.2.14 Zakljucenje ugovora............................................................................................. 53

C.2.15 Obaveštenje o dodeli ugovora............................................................................... 54

C.2.16 Evidencija o postupcima u javnim nabavkama ...................................................... 54

C.2.17 Izvršenje ugovora i sredstva upravljanja ............................................................... 55

C.2.18 Kašnjenja u primeni ............................................................................................. 56

C.2.19 Kontrola kvaliteta................................................................................................. 56

C.2.20 Placanja ............................................................................................................... 57

C.2.21 Prigovori ponudaca ............................................................................................... 57

C.2.22 Ekološki odgovorne nabavke (EON)..................................................................... 59

C.3 Organizacija i resursi...................................................................................................... 60

C.3.1 Organizacija javnih nabavki u okviru javnih institucija............................................... 60

C.3.2 Osnove odgovornosti javnih službenika ..................................................................... 61

C.3.3 Organizacija javnih nabavki u okviru Vlade ............................................................... 62

C.3.4 Regulatorne funkcije i funkcije nadgledanja ............................................................... 63

C.3.5 Obucavanje javnih službenika za javne nabavke......................................................... 64

C.4 Kontrolna sredine........................................................................................................... 66

C.4.1 Planiranje i izvršenje budžeta..................................................................................... 66

C.4.2 Aktuelne mere revizije............................................................................................... 67

C.4.3 Korupcija .................................................................................................................. 69

C.4.4 Sadašnje anti-korupcijske mere .................................................................................. 72

C.5 Upravljanje u javnom sektoru......................................................................................... 76

C.6 Rad na projektima finansiranim od strane Svetske Banke i EBRD-a ................................ 82

C.6.1 Mere za jacanje fiducijarnog cuvanja na projektima finansiranim od strane Svetske

banke 82

C.7 Procena rizika ................................................................................................................ 84

C.8 Predloženi plan nadzora ................................................................................................. 86

C.8.1 Buduce vodenje nacionalnog konkurentskog tendera na projektima finansiranim od

strane Svetske Banke .......................................................................................................... 87

C.9 Konkurentnost i ucešce privatnog sektora ....................................................................... 89

C.9.1 Sektor izgradnje......................................................................................................... 91

C.9.2 Bankarski sektor ........................................................................................................ 93

C.9.3 Perspektive privatnog sektora u javnim nabavkama .................................................... 94

C.9.4 Izvršavanje javnih ugovora ........................................................................................ 95

C.9.5 Trgovacki propisi....................................................................................................... 95

C.9.6 Praksa privrednih nabavki ........................................................................................ 103

D. PREDLOŽENI PLAN AKCIJE ........................................................................................ 104

D.1 Zakonodavna reforma................................................................................................... 104

D.2 Postupci i prakse u nabavkama ..................................................................................... 106

D.3 Organizaciona reforma ................................................................................................. 108

D.4 Jacanje kontrolne sredine.............................................................................................. 110

4

D.5 Obuka i izgradnja kapaciteta......................................................................................... 111

D.6 Mere koje Vlada treba da preduzme.............................................................................. 113

D.7 Mere koje cepreduzeti Banka i drugi finansijeri ............................................................ 114

D.8 Tehnicka pomoc........................................................................................................... 115

D.9 Raspored...................................................................................................................... 116

D.10 Širenje..................................................................................................................... 116

D.11 Pracenje i »follow-up« plan ..................................................................................... 117

DODACI........................................................................................................................................ 118

5

DODACI

Dodatak A: Trenutni sastav “portfolija” Svetske banke u Jugoslaviji

Dodatak B: Trenutni sastav “portfolija” EBRD kredita u Jugoslaviji u martu

2002.

Dodatak C: Spisak donetih zakona važnih za javne nabavke u Saveznoj

Republici Jugoslaviji

Dodatak D: Funkcije, dužnosti i odgovornosti regulatornih tela za javne nabavke

u Srbiji i Crnoj Gori

Dodatak E.1: Uporedivanje iznosa cena placenih na lokalnom tenderu

finansiranom od strane EAR-a sa cenama odobrenim na saveznom nivou, 2001.

Dodatak E.2: Uporedivanje iznosa cena placenih za 46 lekova od strane

Pharmaciens Sans Frontieres sa iznosima cena placenim od strane Fonda za

zdravstveno osiguranje, mart-april 2001.

Dodatak F: Plan akcije

Dodatak G: Komentari na nacrt Zakona o javnim nabavkama Srbije

Dodatak H: Mapa Jugoslavije

INDEX TABELA

Tabela 1: Jugoslovenski društveni proizvod, 1995.-1999.

Tabela 2: Dostupne metode javnih nabavki prema sadašnjim zakonima i nacrtima

zakona

Tabela 3: Procena raširenosti korupcije u javnim nabavkama u Srbiji

Tabela 4: Rashodi u javnim nabavkama od strane SRJ (Srbija/Crna Gora) 2000.-

2002.

Tabela 5: Primenjivi pragovi putem metoda javnih nabavki

Tabela 6: Društevni proizvod prema obliku vlasništva, 1999.

Tabela 7: Aktivnosti u gradevinskoj industriji u Jugoslaviji, 1996.-1999.

6

PREGLED

Uvod

Dok Savezna Republika Jugoslavija (SRJ) trenutno prolazi koz period znacajne

ustavne promene, Republike Srbija i Crna Gora, nakon što su potpisale Sporazum o

stvaranju nove državne zajednice »Srbija i Crne Gora«, ponovo isticu svoju

opredeljenost za neograniceno funkcionisanje »zajednickog tržišta« izmedu dve

države clanice i slobodan protok ljudi, robe, usluga i kapitala u okviru nove državne

zajednice. Javne nabavke ce izvesno predstavljati važan element tog tržišta, s obzirom

na to da obim troškova za javne nabavke – oko 9 procenata BDP-a – ukazuje na to da

je javni sektor glavni potrošac za sve sektore ekonomije.

Tajming ovog Izveštaja o proceni stanja javnih nabavki zemlje (CPAR) je narocito

podesan jer Jugoslavija, nakon znacajnih promena vlasti, sada spolja gleda prema

reintegraciji sa regionalnim i globalnim finansijskim i ekonomskim sistemima a novo

rukovodstvo zemlje iskazalo je težnju Jugoslavije da se približi Evropskoj Uniji, sa

konacnim ciljem pristupanja. Reforma u zakonodavstvu o javnim nabavkama

predstavljace bitan deo tog novog pravca. Od istog znacaja je i to što su nove Vlade u

Federaciji i Republici Srbiji objavile svoju nameru da »raskinu sa prošlošcu«,

medutim, javnu podršku za svoje planove reformi dobice samo ako obazrivo budu

upravljale oskudnim javnim izvorima tako što ce vršiti vecu kontrolu nad troškovima

nabavki i postizati bolju vrednost za novac pri ugovaranjima vlade. Izveštaj je

razmatran u fazi nacrta a njegovi kljucni zakljucci i preporuke poklapali su se sa

srpskim Ministarstvom finansija i ekonomije i nedavno ustanovljenom Komisijom za

javne nabavke (PPC) Crne Gore.

Ova prva procena stanja javnih nabavki u Jugoslaviji ispituje sve oblasti javnih

nabavki, ukljucujuci zakonodavni okvir, izvršavanje regulatornih funkcija, režim

sprovodenja, sposobnost institucija iz javnog sektora da upravljaju javnim nabavkama

i dejstvima podmicivanja na javne nabavke. Procena, koju su zajedno vodile Svetska

Banka i Evropska banka za obnovu i razvoj (European Bank for Reconstruction and

Development - EBRD), obavljena je uz konsultovanje sa odgovarajucim telima iz

7

Saveznog Ministarstva finansija, Saveznog Ministarstva za ekonomske odnose sa

inostranstvom, Ministarstva finansija i ekonomije Republike Srbije i Ministarstva

finansija Republike Crne Gore.

Ovaj CPAR predstavlja sastavni deo Strategije za tranzicionu podršku (Transitional

Support Strategy - TSS) Svetske Banke za Jugoslaviju, koja je sastavljena iz dve faze,

prve, koja ce omoguciti Banci da obezbedi analiticku i savetodavnu pomoc,

ukljucujuci razvoj srednjorocnog programa oporavka i ogranicenu finansijsku pomoc

iz posebnog »Trust Fond«-a za SRJ, nakon cega ce uslediti potpuna pomoc koja se

predvida u drugoj fazi. CPAR predstavlja deo jednog od tri suštinska dela

ekonomskog i sektorskog rada (economic and sector work - ESW) koje Banka

preduzima, na zahtev Vlade, a preduzet je istovremeno sa Procenom stanja finansijske

odgovornosti zemlje (Country Financial Accountability Assessment - CFAA) i

Pregledom javnih rashoda i institucionalnim pregledom (Public Expenditure and

Institutional review - PEIR). Ovaj izveštaj nastoji da stvori jasne veze sa zakljuccima i

preporukama iz oba ova izveštaja.

Opšta procena

Kljucni nalazi, ukljucujuci procenu rizika, snagu i slabosti aktuelnog sitema javnih

nabavki i glavne karakteristike predloženog plana postupanja sažeto su izneti u daljem

tekstu.

Javne nabavke su,

do nedavno, bile

zanemarena

funkcija.

Kljucni nalazi i Procena rizika

Do sada, javne nabavke se nisu smatrale bitnom funkcijom

vlade, dostojnom specijalizovanog osoblja i posvecenih

organizacionih jedinica. Medutim, kako su Vlade, narocito

Vlada Republike Srbije i Vlada Republike Crne Gore,

zapocele široke reforme u cilju prelaženja na ekonomski

sistem koji ce se u vecoj meri zasnivati na tržištu i

integrisanja svojih ekonomija sa ekonomijama Evropske

Unije, pocele su da pridaju veci znacaj javnim nabavkama i

8

Ipak, javne nabavke

predstavljaju

znacajan procenat

javnih rashoda.

Sredina za javne

nabavke je visokog

rizika.

Pravni okvir:

Dok postoji mnogo

praznina i slabosti u

sadašnjem pravnom

sistemu u Federaciji

i Srbiji, Crna Gora

je nedavno donela

obuhvatan Zakon o

preduzele su korake u donošenju pravnih reformi u ovoj

oblasti.

Godine 2001., Savezna Vlada i Vlada Srbije zajedno su

potrošile nekih 24 procenata ukupnih javnih rashoda ili oko

9.5 procenata BDP-a na javne nabavke. U Crnoj Gori, javne

nabavke su predstavljale više od 18 procenata javnih rashoda

ili 7.7 procenata BDP-a u toku istog perioda. Stoga,

ekonomisanje u javnim nabavkama može da uštedi znacajan

iznos oskudnih javnih sredstava. Na osnovu iskustva drugih

zemalja, vlade mogu da ostvare uštedu od 20 procenata

ukupne vrednosti nabavki kroz konkurentne javne nabavke.

Pregled cena voden za ovu procenu sugeriše da se cak veca

ušteda može postici u Jugoslaviji.

Na osnovu analize njenog zakonodavnog okvira, efikasnosti

njenih regulatornih institucija, snage njenog režima

sprovodenja, sposobnosti njenih institucionalnih i ljudskih

resursa i pretece korumpiranosti, u proceni se iznosi da je

sredina za vodenje javnih nabavki u Jugoslaviji visokog

rizika.

Snaga i slabosti

Savezna Vlada nije do sada preduzela nikakve konkretne

korake za pripremu i donošenje osnovnog zakona o

nabavkama a postojece odredbe ne uspevaju da obezbede

adekvatnu pravnu osnovu za izvodenje javnih nabavki.

Takode, u Republici Srbiji, postoje samo delimicne odredbe,

razbacane po razlicitim zakonima usredsredenim na pojedini

sektor, ali one ne obezbeduju adekvatnu zakonsku osnovu za

vodenje javnih nabavki. Oni padaju na kljucnim testovima u

pogledu transparentnosti, konkurentnosti, ekonomije i

9

javnim nabavkama.

Ali Srbija priprema

novi Zakon o javnim

nabavkama.

Sadašnja praksa:

Slabost postojecih

zakona stvara

mnoge zloupotrebe u

javnim nabavkama.

odgovornosti i omogucavaju prekomernu slobodu

odlucivanja javnim službenicima prilikom donošenja odluka

o dodeli ugovora.

Nakon što je imala koristi od obuhvatnog programa spolja

finansirane Tehnicke pomoci, Crna Gora je vec usvojila, 14.

avgusta 2001. godine, novi Zakon o javnim nabavkama. On

se zasniva na cvrstim principima i bavi se svim odredbama za

koje se ocekuje da se nadu u savremenom zakonu o

nabavkama. Vlada Crne Gore izrazila je svoje jasno mišljenje

da je Zakon o javnim nabavkama RCG u potpunosti u skladu

sa Direktivama za javne nabavke Evropske Unije (EU).

U Srbiji, novi nacrt Zakona o javnim nabavkama se trenutno

nalazi pred Parlamentom. Ovaj nacrt zakona beleži veliko

poboljšanje naspram postojecih zakona. Medutim, iako nacrt

zakona sadrži mnogo kljucnih elemenata potrebnih za dobar

zakon o javnim nabavkama, i dalje postoji jedan broj

kriticnih nedostataka, na koje treba ukazati prilikom

razmatranja nacrta zakona, kako bi se on ucinio obuhvatnijim

i kako bi se ucvrstila transparentnost. Ovaj izveštaj sadrži

detaljne preporuke za poboljšanje nacrta zakona u Dodatku

G.

U proceni se nalaze mnogi primeri loše prakse i zloupotreba

u javnim nabavkama. Planiranje javnih nabavki je samo po

sebi slabo. U mnogim sektorima, kao što je zdravstvo, ne

postoji delotvorna veza izmedu, s jedne strane, nabavke robe

koja je potrebna kako bi se obavile cak i osnovne javne

usluge i, s druge strane, onoga što javne institucije kupuju.

Osim toga, veliki deo javnih nabavki trenutno nije izložen

konkurentskom tenderu, što sprecava transparentnost,

olakšava korupciju i doprinosi niskoj vrednosti za novac u

10

Organizacija i

sredstva:

Ovlašcenje i

odgovornost za

rukovodenje

nabavkama nisu

jasno definisani.

Slabi aranžmani

sprovodenja

omogucavaju da se

takve zloupotrebe

nastavljaju.

Crna Gora je

formirala novo

regulatorno telo za

troškovima za nabavke. Cak i kada se organizuju javni

tenderi, prema slabim saveznim i srpskim zakonima, oni se

cesto vode sa neprozirnim procedurama, ukljucujuci

neadekvatne periode koji se dozvoljavaju ponudacima za

pripremanje njihovih ponuda, što omogucava pojavu

manipulacije. Proces vrednovanja ponude je takode podložan

zloupotrebi, s obzirom na to da kriterijumi vrednovanja nisu

dati ponudacima – suštinski element transparentnosti – a rad

komisija za vrednovanje se podriva preteranom slobodom

odlucivanja koja se daje višim javnim službenicma prilikom

donošenja odluka o dodeli ugovora.

U Federaciji i u Srbiji, postojeci zakoni generalno zahtevaju

da nabavkama rukovode Tenderske Komisije ustanovljene u

svakoj instituciji. Medutim, odgovornost se snažno

potkopava cinjenicom da ove Komisije nemaju jasno

ovlašcenje da donose odluke o nabavkama i prekomernom

slobodom odlucivanja datom višim javnim službenicima,

koji cesto ignorišu ili preglasavaju preporuke Tenderskih

Komisija.

U Federaciji i Srbiji, odgovornost za sprovodenje postojecih

zakona nije jasno data nijednoj posebnoj instituciji, a kao

rezultat toga, sprovodenje je slabo a nivo pridržavanja

zakona nizak. Iako novi nacrt Zakona o javnim nabavkama

Srbije predvida osnivanje specijalizovane, nezavisne

Agencije za javnu nabavku, ona nece poceti sa radom

najmanje za godinu dana. Nikakve regulatorne funkcije se ne

obavljaju na nivou Federacije.

U Crnoj Gori, novo regulatorno telo, Komisija za javnu

nabavku (KJN), je nedavno ustanovljena i pocela je sa

radom. Medutim, ona još uvek ima manjak sredstava i

11

javne nabavke

Sposobnost da se

rukovodi

nabavkama je slaba.

Prava ponudaca su

neadekvatno

zašticena

a, kako unutrašnja,

tako i spoljašnja

kontrola nad javnim

nabavkama je

veoma slaba.

Anti-korupcija

Korupcija u javnim

nabavkama je glavni

problem.

potrebno joj je da ojaca.

Na svim nivoima uprave, neobuceno, nespecijalizovano

osoblje se bavi javnim nabavkama, cesto neprikladno, što

uvecava slabosti u zakonodavstvu. Crna Gora je barem

pocela da obucava javne službenike u pogledu nabavki, iako

je velikom broju ljudi, narocito na nivou lokalne vlasti, još

uvek potrebno obucavanje. Na Saveznom nivou i u Srbiji,

vecina državnih službenika koji rukovode javnim nabavkama

nije uopšte imala obuku za taj zadatak.

Zato što ni u Federaciji ni u Srbiji ne postoji formalni

mehanizam za administrativni pregled žalbi ponudaca,

državni službenici koji krše sadašnje zakone ne snose

odgovornost, a prava ponudaca se ne štite. Novi crnogorski

Zakon o javnim nabavkama sadrži proceduru

administratvnog pregleda, ali mehanizam još uvek ne

funkcioniše na zadovoljavajuci nacin.

Nepostojanje funkcija unutrašnje revizije na svim nivoima

administracije je glavni propust u sadašnjem okviru za

odgovornost. Takode, nepostojanje Vrhovnih revizorskih

institucija (VRI) kako na saveznom tako i na republickim

nivoima znaci da odluke o javnim nabavkama ne podležu

nezavisnoj proceni.

Nedavni dokazi ispitivanja ukazuju na to da korupcija

»prožima svaki aspekt društvenog života u Srbiji« i da je

korupcija u javnim nabavkama »izvanredno intenzivna«.

Zdravstveni sektor se smatra »epicentrom«1 korupcije u

javnim nabavkama. Vlade Srbije i Crne Gore su nedavno

1 “Korupcija u Srbiji” Centar za Liberalno-demokratske studije, strana 41.

12

Privatni sektor:

Privatni sektor ima

malo vere u poštenje

javnih tendera.

Reforma

zakonodavstva

Jasna pravila o

javnim nabavkama

bi trebalo da budu

ukljucena u Zakone

kojima se regulišu

institucije nove

Državne zajednice.

Zakon državne

zajednice o javnim

nabavkama bi

trebalo da bude

srednjorocni cilj.

pokazale snagu vrednu pohvale u suzbijanju korupcije: obe

republike ucestvuju u Anti-korupcijskoj Inicijativi Pakta za

stabilnost (Stability Pact Anti-corruption Initiative - SPAI) i

obe su napravile znacajne korake u suzbijanju korupcije.

Priprema novog nacrta zakona o javnim nabavkama u Srbiji

je jedan iz paketa od pet zakona usmerenih na suzbijanje

korupcije.

Vecina ponudaca, narocita mala i srednja preduzeca (MSP),

ne posežu za mogucnostima iz ugovora iz javnog sektora

zbog toga što imaju nizak nivo poverenja u vodenje javnih

tendera. Njih brinu protraceno vreme i trošak davanja

ponude, kao i proizvoljne ili korumpirane odluke o dodeli

ugovora.

Rezime Preporuka i Plana akcije

Iz razloga što još nijedan korak nije preduzet kako bi se

doneo zakon o javnim nabavkama na Saveznom nivou, a

imajuci u vidu predvidenu ustavnu promenu Savezne

republike u državnu zajednicu, preporucuje se da bi temeljni

akti kojima se ustanovljava svaka od institucija nove državne

zajednice trebalo da sadrže jasno definisane propise o javnim

nabavkama. Ovi propisi bi trebalo da budu harmonizovani

koliko kod je to moguce sa srpskim i crnogorskim zakonima

o javnim nabavkama.

Nakon srednjeg roka, poseban zakon o javnim nabavkama bi

trebalo doneti na nivou državne zajednice. Zakoni o

nabavkama dvaju republika bi trebalo da razumno budu

harmonizovani sa njim, kako bi se došlo do zajednickog

javnog tržišta i kako bi se olakšalo približavanje EU-u.

13

Nabavke

nemilitarnih artikala

od strane snaga

odbrane bi trebalo

da potpade pod

zakone civilnih

javnih nabavki

Srbija bi trebalo da

prednost da

donošenju

poboljšanog Zakona

o javnim

nabavkama.

Zakoni o javnim

nabavkama u Srbiji

i Crnoj Gori bi

trebalo da budu

podržani

obuhvatnim

implementirajucim

propisima

i standardnim

dokumentima o

javnim nabavkama.

Organizaciona

reforma:

S obzirom na to da veliki obim troškova na nivou federacije

– i buduce državne zajednice odlazi na odbranu, i s obziom

na to da ogroman deo tih troškova pada na nemilitarne javne

nabavke, radove i usluge, preporucuje se da takve nemilitarne

nabavke budu rukovodene zakonima o civilnim nabavkama,

kao što je to slucaj u drugim zemljama.

Novi nacrt Zakona o javnim nabavkama Srbije bi trebalo

doneti što pre, uz dopune predložene u ovom izveštaju, koje

su razmatrane i dogovorene sa srpskim Ministarstvom

finansija i ekonomije u junu 2002. godine, kako bi se on

ucinio obuhvatnijim i kako bi se obezbedila jaca osnova za

transparentnost, odgovornost i konkurentnost.

Obuhvatan skup implementirajucih propisa potreban je kako

bi se podržao novi Zakon o javnim nabavkama Crne Gore a

oni bi trebalo da se usvoje kao proritet. U Srbiji, cim novi

nacrt zakona bude usvojen, tu ce takode biti potrebni

implementirajuci propisi.

I u Srbiji i u Crnoj Gori, obuhvatan skup standradnih

dokumenata o nabavkama robe, civilnih radova i usluga bi

tebalo razviti a njihovu upotrebu od strane svih tela koja vrše

javne nabavke bi trebalo uciniti obaveznom. Takvi standardni

dokumenti bi trebalo da znacajno poboljšaju sposobnost

javnih službenika da precizno i efikasno vode javne nabavke.

Na nivou institucija nove državne zajednice, odgovornost za

vodenje javnih nabavki bi trebalo decentralizovati na svaku

14

Odgovornost za

izvršavanje nabavke

bi trebalo da snose

individualne

institucije

Nove i jace

regulatorne

institucije su

potrebne kako bi se

poboljšalo

sprovodenje.

Obuka i izgradnja

kapaciteta:

Inicijative za obuku

bi trebalo da se dese

u planiranoj sredini

a institucije

identifikovane kako

bi se obezbedila

instituciju. Medutim, svaka institucija bi trebalo da ima

slobodu da imenuje drugu instituciju da rukovodi javnim

nabavkama u njeno ime. Organizacija naslednik sadašnje

Savezne Službe za zajednicke poslove (SZP), koja bi mogla

da bude postavljena za obavljanje javnih nabavki u ime

instutucija državne zajednice, može da ponudi ekonomicnu

opciju. Decentralizovano ovlašcenje za svaku pojednicanu

javnu instituciju bi trebalo da bude nastavljeno u Srbiji i

Crnoj Gori.

Službu za zajednicke poslove, koja ce obavljati regulatorne

funkcije na osnovu novog srpskog zakona o javnim

nabavkama do osnivanja, nakon godinu dana, nove Agencije

za javne nabavke (AJN), trebalo bi ojacati, kako bi se

povecala njena sposobnost da obavlja ove bitne funkcije u

kratkom periodu. Srpska Vlada bi trebalo da osnuje novu

AJN kao prioritet i ona bi trebalo da ima koristi od tehnicke

pomoci koja se trenutno planira od strane Evropske agencije

za rekonstrukciju (EAR). U Crnoj Gori, nova Komisija za

javne nabavke (KJN) bi trebalo da ojaca tako što ce povecati

svoje osoblje i objekte što ce joj omoguciti da efikasno

obavlja svoje funkcije.

Preporucuje se da bi, imajuci u vidu veliki broj službenika

kojima je potrebna obuka, trebalo razviti obuhvatnu strategiju

obuke u Srbiji. Obucavanje bi trebalo da se zasniva na

odobrenom planu za javne nabavke, sa stepenovanim

nivoima složenosti.

Srbija bi trebalo da identifikuje institucije, kao što su

univerziteti, koji mogu da organizuju kurseve obuke o javnim

nabavkama a od državnih službenika kojima su javne

15

obuka u javnim

nabavkama u dužem

periodu

Mesto kontrole:

Potrebno je ojacati

unutrašnju i

spoljašnju kontrolu

revizije nad javnim

nabavkama na svim

nivoima

i trebalo bi

obezbediti

administrativni

pregled žalbi

ponudaca

Trebalo bi ustanoviti

sistem obuke javnih

službenika u javnim

nabavkama.

nabavke glavni deo posla, trebalo bi zahtevati da završe takve

kurseve. Odnose povezivanja bi trebalo ustanoviti izmedu

lokalnih institucija za obucavanje i medunarodno priznatih

instituta za obuku u javnim nabavkama, kako bi se olakšao

razvoj nastavnog plana i materijala za obuku. Trebalo bi

osnovati profesionalnu instituciju u cilju razvijanja javnih

nabavki kao samostalne profesije.

Na nivou državne zajednice, srpkom i crnogorskom nivou,

trebalo bi ustanoviti funkcije unutrašnje revizije u glavnim

institucijama koje placaju, kako bi se proverila uskladenost

procedura javnih nabavki sa zakonima. Imajuci u vidu

nepostojanje VRI-a, Vlade bi trebalo da zaposle

kvalifikovane nezavisne revizore koji ce obaviti godišnju

revizuju javnih nabavki.

Da bi se poboljšale planirane mere na osnovu kojih javni

službenici snose odgovornost za odluke o javnim nabavkama,

u Srbiji bi trebalo da se funkcija obavljanja administrativnog

pregleda žalbi ponudaca pridoda ovlašcenim funkcijama

nove Kancelarije za javne nabavke u sadašnjem nacrtu

Zakona o javnim nabavkama.

I Srbija i Crna Gora bi trebalo da razviju strategije obuke za

javne nabavke, pokrivajuci sve nivoe administracije, sa

ciljem stvaranja sistema obuke koji je održiv u dužem roku.

U kljucnim centrima bi trebalo da budu utvrdene obrazovne

institucije, kao što su univerziteti i tehnicki fakulteti, koji ce

ustanoviti i ostvariti dogovoreni nastavni plan za obucavanje

za javne nabavke. U Crnoj Gori, sadašnji programi obuke bi

trebalo da budu prošireni kako bi služili javnim službenicima

na nivou lokalne vlasti. Kapacitete za obuku u javnim

16

nabavkama, koji su vec stvoreni na Pravnom fakultetu,

trebalo bi proširiti vezama sa Zapadnim, narocito evropskim

institucijama za obucavanje, kako bi se razvio nastavni plan i

sadržaj kursa za nabavku. Cim budu utvdene, srpske

institucije za obuku u javnim nabavkama bi takode trebalo da

imaju koristi od takvih odnosa povezivanja. Srbija bi trebalo

da ucini svoje institucije za obucavanje u javnim nabavkama

dostupnim za službenike iz institucija državne zajednice.

17

A. PREDGOVOR

A.1 Datum, osnova i obim Izveštaja

Ovaj izveštaj se zasniva na rezultatima razgovora sa više od 40 javnih institucija i

privatnih preduzeca tokom tri misije u Jugoslaviji u periodu jul-novembar 2001.

Misije su obavile razgovore sa institucijama iz javnog sektora na saveznom nivou, u

Republici Srbiji i u Republici Crnoj Gori, kao i sa lokalnim vlastima u obema

republikama, i zainteresovanim Nevladinim organizacijama. Ova procena javnih

nabavki je takode analizirala sveobuhvatan dijapazon zakona, dokumenata, ispunjenih

upitnika, izveštaja i drugih informacija koje su misije sakupile.

Procena obuhvata Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ), Republiku Srbiju i

Republiku Crnu Goru, ali iskljucuje Kosovo, pokrajinu Srbije koja je trenutno pod

upravom Ujedinjenih Nacija (UN).

Izveštaj je pripremljen zajedno sa Izveštajem o proceni stanja finansijske

odgovornosti zemlje (CFAA) o SRJ i nastoji da stvori jasne veze izmedu zakljucaka i

preporuka ovog izveštaja i javnih nabavki. Pored toga, ovaj izveštaj je napisan

istovremeno sa Pregledom javnih rashoda i institucionalnim pregledom (PEIR) SRJ-a,

i oslanja se na taj izveštaj gde je to moguce, narocito u odeljku o Upravljanju u

javnom sektoru.

Ovaj izveštaj je pripremljen u skladu sa internim uputstvima Svetske Banke o

pripremi Izveštaja o proceni stanja javnih nabavki zemlje (CPAR). Inicijalni

konceptni memorandum (Initiating Concept Memorandum – ICM) za ovaj CPAR

identifikuje sledeca prioritetna pitanja:

• proceniti postojece zakone koji regulišu javne nabavke na tri nivoa: Federacije,

Republike Srbije i Republike Crne Gore, ukljucujuci stepen kompatibilnosti

izmedu njih. Takva procena je bitna ne samo u cilju informisanja medunarodne

zajednice, ukljucujuci Svetsku Banku i EBRD, o aktuelnom zakonodavnom stanju,

18

vec i zato što obimna misija otkriva nizak nivo svesti medu Vladinim službenicima

o zakonima koji regulišu njihove postupke u troškovima javnih nabavki;

• proceniti privredne zakone i zakone o koncesiji;

• identifikovati potrebu za buducom zakonodavnom reformom u oblasti javnih

nabavki;

• prouciti spoljno-trgovinski aspekt javnih nabavki, narocito u cilju definisanja daljih

reformi koje ce biti potrebne kako bi se Jugoslaviji omogucilo da ostvari svoje

navedene ciljeve pristupanja WTO-u i EU-u i obezbedi Vladi jasan putokaz ka ovim

ciljevima;

• kvantifikovati sadašnji nivo troškova za javne nabavke, i identifikovati glavne

mogucnosti za uštedu, ne samo kako bi se poboljšala ekonomicnost vec i kako bi se

pomoglo novoj Vladi da stekne ugled u pogledu integriteta i dobrog upravljanja. Iako

je dogovoreno da je procena o zemlji ove vrste iznad obima CPAR-a, trebalo bi

pokušati da se izvrši procena barem jednog kljucnog sektora;

• postaviti standarde za javne nabavke koji se mogu primeniti i na saveznom i na

republickim nivoima, pri tom imajuci na umu da ce nekim stranama možda trebati

više vremena za postizanje tih standarda;

• ispitati aranžmane primene i uslove za institucionalno jacanje za projekte

finansirane od strane Svetske Banke i EBRD-a.

A.2. Zahvalnosti

Clanovi misije žele da se zahvale na širokoj saradnji i pomoci dobijenoj od službenika

i osoblja javnih organizacija, državnih agencija, NGO-a i privatnih preduzeca sa

kojima su vodeni razgovori. G. Christiaan Poortman, Direktor, g. Tim Gilbo, Državni

službenik i gda Mary Sheehan, bivši Glavni državni službenik, ponudili su

neprocenjivu pomoc u davanju smernica o obimu i opštem pravcu procene. G. Ardo

Hansson, viši Državni ekonomista i g. Bill Dorotinsky, Viši strucnjak za javni sektor

pružili su neprocenjive komenatre o nacrtu izveštaja. G. Sergei Shatalov, Viši

ekonomista, g. Juan Carlos Ginarte, Analiticar istraživanja i g. Bazarvaani

Darinchuluun, Konsultant, pomogli su u prikupljanju podataka i analizi za

kvantifikaciju troškova javnih nabavki. G. Siew Chai Ting, Viši strucnjak

finansijskog menadžmenta i g. Roberto Tarallo, Viši strucnjak za finansijski

menadžment, koji su vodili povezanu Procenu o stanju finansijske odgovornosti

19

zemlje (CFAA), dali su znacajan doprinos za procenu i izveštaj o odgovornosti i

pitanjima revizije. Gda Laura Rose, Viši ekonomosta (zdravstvo) i g. Andrej Huljev,

Konsultant, pomagali su u istraživanju o javnim nabavkama u zdravstvenom sektoru.

G. Robert Hunja, Viši strucnjak za javne nabavke, politiku nabavki i grupe usluga,

uradio je pregled izveštaja. G. Rory O`Sullivan, Državni menadžer banke u

Jugoslaviji, gda Elaine Patterson, Bivši vršilac dužnosti rezidentnog predstavnika u

Jugoslaviji i osoblje beogradske kancelarije Banke pružili su misiji neprocenjivu

pomoc, narocito gda Zana Ivanovic, koja je pomogla u uredivanju programa misije.

Gda Ana Cristina Hirata i g. Mohammad Ilyas Butt pomogli su u oblikovanju

izveštaja.

A.3 Vladine organizacije koje su uzele ucešce

Glavne odgovarajuce organizacije koje su ucestvovale u proceni bile su Savezno

Ministarstvo finansija, Savezno Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom,

Ministarstvo finansija i ekonomije Republike Srbije i Ministarstvo finansija

Republike Crne Gore.

Preliminarni nalazio i preporuke u izveštaju su razmatrani u toku misija sa pofesorom

Dr Jovanom Rankovicem, Saveznim ministrom finansija, Dr Dejanom Popovicem,

Zamenikom ministra finansija i ekonomije republike Srbije i Dr Milanom Dabovicem,

Pomocnikom ministra finansija republike Crne Gore. U vreme potonje misije, u

novembru 2001., srpsko Ministarstvo finansija i ekonomije je bilo angažovano u

pravljenju nacrta novog Zakona o javnim nabavkama ali nije ranije obavljalo

regulatornu funkciju nad javnim nabavkama. U Crnoj Gori, iako je novi Zakon o

javnim nabavkama stupio na snagu u avgustu 2001., Komisija za javne nabavke

(KJN), koju je taj zakon ustanovio kao regulatorno telo za javne nabavke, nije još

uvek ustanovljena. Stoga su razgovori tima za procenu u Crnoj Gori preduzeti sa

Ministarstvom finansija, koje snosi odgovornost za javne nabavke do osnivanja KJN-

a. Medutim, s obzirom na to da ni ministarstvo nije aktivno obavljalo regulatorne

funkcije nad javnim nabvakama, doticni službenici nisu u potpunosti ucestvovali u

javnim nabavkama u vreme posete misije i ovo je, u izvesnoj meri, ogranicilo njihov

stepen ucešca.

20

Nakon podnošenja nacrta izveštaja Vladama u maju 2002., nacrt je razmatran sa Dr

Dejanom Popovicem, Zamenikom ministra finansija i ekonomije Republike Srbije, i

sa g. Nikom Nikovicem, Predsednikom Komisije za javne nabavke Republike Crne

Gore, u nizu sastanaka održanih u Beogradu i Podgorici u junu 2002.

A.4 Svetska Banka – EBRD Tim

Zajednicki tim iz Svetske Banke i Evropske Banke za obnovu i razvoj (EBRD) koji je

radio na ovom izveštaju cine g. Shaun Moss, Viši strucnjak za javne nabavke, za

region Evrope i Centralne Azije, Svetska Banka, Voda tima; g. Ian Nightingale,

Zamenik direktora za javne nabavke i tehnicke usluge, EBRD; G. Simeon

Sahaydachny, Pravni savetnik za javne nabavke; g. Milan Parivodic, Pravni savetnik

(Savezna Republika i Republika Srbija); i Dr Milorad Ivovic, Pravni Savetnik

(Republika Crna Gora).

21

B. POZADINA

B.1 Državni kontekst

B.1.1 Demokratija u tranziciji

Do ranih 90-tih, bivša Socijalisticka Federativna Republika Jugoslavija (SFRJ) je bila

federacija Bosne, Hrvatske, Makedonije, Crne Gore, Srbije i Slovenije. U ranim 90-

tim, nakon raspada SFRJ, osnovano je pet republika: Slovenija, Hrvatska, Bosna i

Hercegovina, Bivša Jugoslovenska Republika (BJR) Makedonija i Savezna Republika

Jugoslavija (SRJ). SFRJ je prestala da bude clan Grupe Svetske Banke u februaru

1993.

SRJ je konstituisana u aprilu 1992 kao federacija Republike Srbije i Crne Gore i

sastojala se iz tri nivoa vlasti: savezne, srpske i crnogorske. Od dve clanice republike,

Republika Srbija je izrazito veca, sa 94 procenta stanovništva SRJ što iznosi 10.5

miliona i slicnim udelom u njenom BDP-u. Republika Srbija se sastoji od dve

autonomne pokrajine Kosova i Vojvodine (videti IBRD Map. Br. 31506). Nakon rata

na Kosovu, ova pokrajina je stavljena pod UN upravu Rezolucijom 1244 Saveta

bezbednosti UN-a (jun 1999.), cime je stvorena prelazna vlast: Misija Ujedinjenih

nacija na Kosovu (UNMIK). U administrativnom smislu, Republika Srbija je

podeljena na 29 oblasti, iako se neke od njih nalaze na Kosovu.

Decenija nakon njenog stvaranja je protekla u regionalnim konfliktima i

medunarodnoj izolaciji, koju je karakterisao autoritarni režim i izuzetno loše

upravljanje javnim sredstvima. Savezni izbori u oktobru 2000. godine, i izbori za

srpski Parlament u decembru 2000. godine, postavili su na funkciju vlade orijentisane

ka reformi sa mandatom da stvore vecu demokratiju, modernizaciju i integraciju sa

medunarodnom ekonomijom.

Prvobitna CPAR misija se odigrala otprilike godinu dana nakon izbora u 2000. godini.

CPAR tim je naišao na zemlju u tranziciji, ne samo ka tržišnoj i postkonfliktnoj

ekonomiji, vec i ka neobicnom i nesigurnom konceptu državnosti. Znacajan progres je

22

ucinjen u stvaranju demokratske vlasti i u reintegrisanju zemlje u medunarodnu

zajednicu. SRJ je primljena u Ujedinjene nacije, Organizaciju za bezbednost i

saradnju (OSCE), Evropsku banku za obnovu i razvoj (EBRD), Medunarodni

monetarni fond (MMF) i Svetsku banku (SB). 23. jula 2001. Konsultativna operativna

grupa Evropske Unije za SRJ je inaugurisana kao prvi korak ka postizanju Sporazuma

o stabilizaciji i udruživanju sa EU. SRJ je clan EU procesa za stabilizaciju i

udruživanje koji ima za cilj da vremenom stvori demokratiju, mir, stabilnost i

prosperitet na Balkanu. SRJ takode teži tome da bude kandidat za clanstvo u EU.

I savezna vlada i republicke vlade Srbije i Crne Gore ucinile su znacajan napredak u

svojim planovima ekonomskih reformi tokom prošle godine. U Srbiji, napredak nakon

izbora u decembru 2000. godine, je bio obiman, sa širokom liberalizacijom cena,

spoljne trgovine i deviza; poreskom reformom; poboljšanom privatizacijom i

režimima restruktuiranja banaka; povecanom transparentnošcu u budžetskom procesu;

i smanjivanjima sive ekonomije i šverca. Iako su u Crnoj Gori reforme ranije

zapocete, podržane tehnickom i finansijskom pomoci spoljnih donatora, primena u

nekim oblastima je bila sporija, delimicno zbog ozbiljnijih ogranicenja u

kapacitetima. Sve tri vlade su se suocile sa obeshrabrujucim zadatkom ponovnog

stvaranja ekonomije prilikom primenjivanja strogog plana reforme. Obnovljena

privrženost reformi u SRJ je bitna, ali joj protivtežu predstavljaju neizvesnost i rizici.

B.1.2 Ustavna kriza

Glavni medu ovim rizicima je buducnost SRJ i vladajuce strukture Republike Crne

Gore, pri cemu obe stvari ostaju pod znakom pitanja. Savezna struktura SRJ je visoko

decentralizovana i fluidna. Savezni Ustav daje republikama mnoga ovlašcenja koja se

ne daju Federaciji, ukljucujuci vecinu funkcija u vezi sa povecanjem prihoda i vecinu

ekonomskih i društvenih funkcija. On zadržava kao glavne savezne odgovornosti

odnose sa inostranstvom, ukljucujuci spoljnu trgovinu, odbranu, monetarnu/deviznu

politiku i carinu. U nekim oblastima, stvarnost se razlikuje od svoje pravne forme;

danas, zapravo, savezna vlada koristi ova ovlašcenja u potpunosti samo na teritoriji

Srbije (iskljucujuci Kosovo, koje se nalazi pod UN upravom od juna 1999.)

23

Vlada Crne Gore je preuzela vecinu odgovornosti za ekonomsko upravljanje na svojoj

teritoriji, odnose sa inostranstvom, valutu i carinu, i u velikoj meri je prekinula

fiskalne veze sa saveznom vladom i vladom Republike Srbije.2 Pre saveznih izbora u

oktobru 2000. i srpskih izbora u decembru 2000. na kojem je izabrana prva savezna i

srpska reformisticka vlada, Crna Gora je vec bila izabrala reformisticku vladu koja se

pripremala da se odvoji od ostatka SRJ, uz snažnu podršku medunarodne zajednice.

1998. godine, savezne vlasti su prekinule prenose prodaje i poreza na promet koji se

duguju Crnoj Gori podsticuci da Crna Gora preuzme kontrolu nad sopstvenim

prihodima. 1999. godine, crnogorski službenici su bili izuzeti iz rada NBJ, što je

dovelo do toga da Crna Gora uvede nemacku marku (DM) kao paralelnu valutu sa

dinarom u novembru 1999. DM je postala jedino zakonsko sredstvo placanja godinu

dana kasnije a tada ju je zameno Evro u januaru 2002. Crna Gora je takode preuzela

kontrolu svojih granica i uprave carine i postavila savet koji ce ustanoviti monetarnu i

deviznu politiku; Beograd je odgovorio privremenim uvodenjem trgovacke blokade

Crnoj Gori i okoncavanjem elektronskog placanja izmedu dve republike kroz

centralizovan sistem placanja. Crna Gora je ustanovila sopstvenu centralnu banku,

Centralnu banku Crne Gore (CBCG) u novembru 2000. Trgovacka blokada je

podignuta a NBJ je krenula sa ponovnim uspostavljanjem sistema placanja izmedu

Srbije i Crne Gore.

Savezna i srpska vlada su ustanovile mehanizme za zajednicku pripremu novih

zakona i politickih razgovora, a u avgustu 2001., Savezna vlada je usvojila »Inicijalne

osnove za zajednicku platformu o ustavnom rekonstruktuiranju SRJ«. Politicki dijalog

se odvijao izmedu Crne Gore i Srbije kako bi se odredila priroda njihovih ustavnih

odnosa. Dugo išcekivani razgovori izmedu saveznih institucija i Republike Crne Gore

su prekinuti krajem oktobra 2001. bez postignutog sporazuma o tome kako da se

zajednicki vodi savezna jugoslovenska država. Uz posredovanje EU-a, Srbija i Crna

Gora su potpisale sporazum u Beogradu 14. marta 2002, »Polazne osnove za

rešavanje odnosa izmedu Srbije i Crne Gore«, koji ce dovesti do zamene SRJ još

labavijom državnom zajednicom, pod nazivom Srbija i Crna Gora.

2 Ovaj stav se zasniva na odeljku 3 ESI Izveštaja: “Suverenitit, Evropa i buducnost Srbije i Crne Gore,

Predlog za medunarodno posredovanje”, 12. februar 2001.

24

Buducnost SRJ je neko vreme bila neizvesna a veliki deo politicke energije je bio

ulagan u ustavna pitanja. Nadamo se da ce pojednostavljivanje uprave i razjašnjenje

odgovornosti prema novom sporazumu osloboditi sredstva koja ce se uliti u kriticne

napore ekonomskih reformi i reformi javnog sektora.

B.1.3 Vladajuce strukture

Pored ustavnih pitanja, postoje dve glavne prepreke adekvatnom funkcionisanju

postojecih vladajucih struktura: (i) znacajno umnožavanje funkcija u saveznoj i

srpskoj vladi, koje iznose oko 20 procenata saveznog budžeta za 2001.,3 i (ii)

nepostojanje sklada izmedu saveznog i srpskog Ustava. Srpski ustav je usvojen 28.

septembra 1990., u vreme državne i politicke krize u bivšoj SFRJ i taj Ustav nije

kasnije uskladen sa Ustavom iz 1992. koji je regulisao savezne institucije.

Savezna vlada se zasniva na podeli vlasti na izvršne organe – premijer, zamenik

premijera i savezni ministri – zakonodavno telo - savezna Skupština i sudske grane,

ukljucujuci savezni Vrhovni sud i Saveznog javnog tužioca. Skupština je dvodoma i

sastoji se iz Veca gradana (poslanici se biraju u republikama clanicama neposredno

tajnim glasanjem, pod uslovom da u republikama clanicama ne može biti birano

manje od 30 saveznih poslanika iz svake republike clanice) i Veca republika (koje se

sastoji iz 20 saveznih poslanika iz svake republike clanice). Skupština odlucuje,

izmedu ostalog, o pristupanju medunarodnim institucijama i donosi savezni budžet,

odobrava savezni bilans stanja, ratifikuje medunarodne ugovore u nadležnosti SRJ i

bira i opoziva rukovodstvo na saveznom nivou, ukljucujuci guvernera NBJ. NBJ je

nezavisno telo i jedina emisiona institucija monetarnog sistema SRJ, koja je

odgovorna za monetarnu politiku, deviznu stabilnost i za finansijsku disciplinu i

izvršavanje drugih poslovanja propisanih saveznim zakonima.

I Republika Srbija (glavni grad Beograd) i Republika Crna Gora (glavni grad

Podgorica) su unitarne republike na cijem celu se nalazi premijer, sa jedinstvenom

skupštinom (Narodna skupština) i neposredno izabranim predsednikom. Obe

3 Na osnovu Pregleda ponavljanja funkcija saveznih i republickih organa i nivoa sredstava za

finansiranje, koji su zajedno pripremile Savezno MF i srpsko MFE.

25

republicke vlade se sastoje iz premijera, zamenika premijera i ministara. Narodne

skupštine su predstavnicka i zakonodavna tela republika. Narodna skupština donosi

sve zakone zemlje, ratifikuje medunarodne sporazume u okviru nadležnosti republika,

imenuje Premijera, ministre i sve sudove, usvaja budžet i obavlja druge dužnosti

ustanovljene Ustavom. Razlike izmedu dve republike leže u tome što (1) crnogorski

Ustav (12. oktobar 1992.) predvida da ce se odluke u vezi sa promenama u ustavnom

statusu ili sa izmenama granica donositi putem gradanskog referenduma, i (2) od

njenog kretanja ka de facto nezavisnosti, Crna Gora sprovodi sopstvenu politiku,

zakljucuje medunarodne sporazume i vrši druga ovlašcenja koja, kada je Srbija u

pitanju, vrši savezna vlada.

B.1.4 Ekonomsko rukovodenje

Ekonomska tranzicija u SRJ se desila u izuzetno teškim uslovima. Proizvodnja, koja

se samo delimicno oporavila od ekonomske pustoši nastale usled rata na Kosovu, se

nalazi otprilike na polovini nivoa iz 1990. Infrastruktura zemlje je zapuštena nakon

godina neadekvatnog ulaganja i štete nanete NATO bombardovanjem. Nezaposlenost,

kada se meri na konzistentan i medunarodno uporediv nacin, nije ni približno tako

visoka kao što pokazuje službena statistika (oko 30 procenata u 2000.), iako je u

porastu.4 Uticaj oružanih konflikata je narocito bio jak, sa procenjenih 630,000

izbeglica iz Bosne i Hercegovine i Hrvatske i interno raseljenih lica sa Kosova (što je

ukupno oko 6 procenata stanovništva u SRJ)5 Ozbiljne oskudice u energiji su na

izvestan nacin ublažene humanitarnom pomoci. Prekopotrebne strukturne reforme su

bile zaustavljene do 2001.

B.1.5 Jugoslovensko naslede

Jugoslovenski ekonomski sistem je bio mnogo više tržišno-orijentisan od onih u

drugim istocnoevropskim ekonomijama, rukovodenim od strane države. Za razliku od

sistema koji je preovladivao u zemljama Varšavskog Pakta, jugoslovenski sistem,

4 Svetska Banka “Raskidanje sa prošlošcu: Put ka stabilnosti i razvoju – tom I; Plan ekonomske,

društvene i institucionalne reforme” box 1.2 5 Idem, stav 1.15

26

zapravo, se nije oslanjao na centralno planiranje a njena preduzeca su vodili i direktori

i njihovi zaposleni, kojima je bilo dozvoljeno da sami donose svoje odluke o ceni,

spoljnoj trgovini i ulaganju. Banke nisu bile instrument za centralno planiranje ali su

bile u posedu preduzeca i njima se rukovodilo na decentralizovani nacin. Stoga, SFRJ

su odlikovale najgore osobine centralnog planiranja, narocito administrativno

formiranje cena i državna kontrola nad privrednim tokovima.

Takozvano samoupravljanje ili sistem društvenog vlasništva, sa svojim dvoslojnim

bankarskim sistemom (Centralna banka i komercijalne banke) i slobodnim

mehanizmima odredivanja cene za vecinu robe široke potrošnje, dozvoljavali su

stepene konkurencije iznad onih koji postoje u zemljama Varšavskog Pakta i

generalno su uspevale da izbegnu oskudice u robi široke potrošnje karakteristicne za

te ekonomije. Stoga, u poredenju sa drugim državno upravljanim ekonomijama, SFRJ

je imala relativno razvijen privatni sektor i viši udeo usluga u njenoj opštoj

ekonomskoj strukturi. Medutim, model koji je bio u osnovi strukture društvenog

vlasništva predstavljao je nejasna uredenja upravljanja: pravo vlasništva je pripadalo

»društvu« (tj. nejasno identifikovanim vlasnicima), dok je svakodnevno upravljanje u

praksi dodeljivano odborima Udruženog rada (kombinacija zaposlenih i direktora).

Takode, jedan broj iskrivljenih politika štitio je izabrane neefikasne sektore/preduzeca

od konkurencije (na pr. preduzeca iz industrijskog sektora sa slabim poslovanjem),

dovodeci do vecih cena za domace proizvodace, koji su, sa svoje strane, bili

delimicno neutralizovani od strane sistema direktnih kcerki-preduzeca.

B.1.6 Rat i ekonomske sankcije

Balkanske borbe za vlast, oružani sukob i medunarodne sankcije slomile su ionako

slabu ekonomiju SRJ. Ekonomske sankcije uvedene od strane UN-a (embargo na

trgovinu, putovanja i prevoz) Jugoslaviji zbog njenog ucestvovanja u ratovima u

Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj su bile na snazi od 1992. do 1996. Sjedinjene Države

i druge zemlje su održavale »spoljni zid« sankcija koji se odnosio na clanstvo u nekim

medunarodnim institucijama, tražeci da Jugoslavija saraduje sa Haškim tribunalom za

ratne zlocine (2001.) i vodeci racuna o ljudskim pravima na Kosovu i drugim važnim

pitanjima. Usled eskalacije etnickih tenzija na Kosovu, sredinom 1998. SAD i EU su

nametnule zabrane na nova strana ulaganja u Jugoslaviju i na finansijska poslovanja

27

od strane jugoslovenskih lica, dok je EU ukinula trgovacke preferencije koje je dala

ranije. Sukob na Kosovu je kulminirao NATO bombardovanjem od marta do juna

1999. kada su EU i SAD takode stavile zabranu na prodaju nafte. Sankcije EU-a su

poštovale i 14 drugih evropskih zemalja. Sankcije su konacno pocele da se podižu u

oktobru 2000. nakon znacajnih politickih promena u SRJ.6

Jugoslovenski ekonomski ugled je spao sa jedne od najprosperitetnijih istocno-

evropskih zemalja u 80-tim na jednu od najsiromašnijih zemalja istocne Evrope, pod

uticajem ratova i godina ekonomske izolacije. Srbija je nekada imala najsnažniju

ekonomiju u Jugoslaviji, sa najvecim potencijalom za razvoj na osnovu velicine

tržišta i sredstava. Danas, BDP u Jugoslaviji po glavi stanovnika je prilicno ispod

onog u drugim bivšim republikama clanicama SFRJ, koje su mnogo više napredovale

od kada su stekle nezavisnost (na pr. Slovenija, Hrvatska) i rangira Jugoslaviju medu

najsiromašnije evropske zemlje.

Razarajuca dejstva NATO bombardovanja i kosovske krize na ekonomski ucinak

zemlje se dalje odražava u podacima o društvenom proizvodu. Društveni proizvod je

beležio skroman rast sredinom 90-tih, zaustavljen je u 1998. i pao za 21.9 procenata u

1999. (videti Tabelu 1). Društveni proizvod, tradicionalna jugoslovenska ekonomska

mera, razlikuje se od BDP po tome što on izostavlja državne službe.

Tabela 1: Jugoslovenski društveni proizvod, 1995.-1999.7

1995. 1996. 1997. 1998. 1999.(a)

Ukupan društveni proizvod

po stalnim cenama iz 1994.

(YuDm)

22,017 23,310 25,028 25,652 20,045

Stvarna promena (%) 6.1 5.9 7.4 2.5 -21.9

Društveni proizvod po glavi 2,088 2,200 2,361 2,416 1,886

6 ICG Balkanski brifing – sankcije protiv Savezne Republike Jugoslavije (10. oktobra 2000.) 7 Economist Intelligence Unit

28

stanovnika (YuD) po

stalnim scenama iz 1994.

(a) bez Kosova

B.1.7 Nova državna zajednica: Srbija i Crna Gora

SRJ je konstituisana u aprilu 1992. kao federacija Republika Srbije i Crne Gore i

sastoji se iz tri vlade: savezne, srpske i crnogorske. Istorijski sporazum je potpisan u

Beogradu 14. marta 2002., »Polazne osnove za rešavanje odnosa izmedu Srbije i Crne

Gore«, na osnovu kojeg ce Jugoslavija biti zamenjena labavijom »državnom

zajednicom«, koja ce se jednostavno zvati Srbija i Crna Gora. SRJ ce prestati da

postoji.

Sledeci korak je ratifikacija ovog sporazuma od strane tri postojeca Parlamenta,

usvajanje zakona o referendumu od strane dve države clanice i objava Ustavne

povelje.

Prema sporazumu, nova zajednica ce imati neke manje zajednicke institucije,

ukljucujuci predsedavajuceg, Skupštinu i Savet ministara, ali ce svaka strana

održavati sopstvene politike i ekonomske sisteme. Nakon objave Ustavne povelje,

zakoni o izboru skuupštinskih poslanika ce biti usvojeni od strane dve države clanice,

u skladu sa principima definisanim u povelji. Izbori ce se tada održati a Skupština

Srbije i Crne Gore ce biti konstituisana i ona ce tada izabrati predsednika. Predsednik

ce predložiti sastav Saveta ministara i upravljace njegovim radom. Savet ministara ce

imati pet ministarstava: inostranih poslova, odbrane, medunarodnih ekonomskih

odnosa, unutrašnjih ekonomskih odnosa i zaštite ljudskih i manjinskih prava. Države

clanice ce zajednicki finansirati ove zajednicke funkcije. Sporazum predvida da

Vojska Srbije i Crne Gore bude pod komandom Vrhovnog saveta odbrane,

sastavljenog od tri predsednika, koji ce odluke donositi konsenzusom.

Sporazum iz marta 2002. stoga priznaje aktuelno stanje i na ekonomskom i na

politickom planu: da postoji jedna država i dve nezavisne ekonomije, valute (Evro i

jugoslovenski dinar), odvojeni bankarski sistemi, odvojene carine i carinske usluge,

29

odvojene fiskalne stope i fiskalne usluge. Prema sporazumu, svaka ekonomija ce

odgovarati za sopstvene dugove i za svoje politike prema medunarodnim finansijskim

institucijama. Dve države clanice takode imaju pravo da pronovo razmotre sporazum

nakon tri godine i mogu tada da pokrenu postupak za promenu u statusu države, to

jest, da se povuku iz državne zajednice.

Važan ishod sporazuma je smanjenje administrativnih troškova, zato što bi se

okoncao preveliki savezni aparat, koji je samo Srbija finansirala. Vecina saveznih i

srpskih republickih instituta i direkcija ce se sjediniti, što bi za posledicu trebalo da

ima stvaranje jedinstvene, efikasne srpske uprave.

Dok se ovaj izveštaj završavao, sporazum su ratifikovale republicke i savezna

skupština, a imenovana je i ustavna komisija. Ustavna povelja još nije objavljena,

oblik novih zajednickih institucija nije dovršen, a spajanje saveznih i srpskih

institucija nije zapocelo. Ovaj izveštaj je poceo da se priprema pet meseci pre

sporazuma iz marta 2002. Cak i nakon ustavnih preuredenja iznetih u ovom

sporazumu, nalazi i preporuke ce nastaviti da važe. Kako se ne bi kasnilo sa uticajem

njegovih preporuka za plan reformi, prvobitna struktura izveštaja i nomenklatura

(savezne institucije i dve republike) su zadržane. Zbog fluidnosti situacije, Banka želi

da ostane u stalnom dijalogu sa sve tri vlade dok nova uredenja budu poprimala oblik

i da ažurira svoje preporuke u svetlu prilika koje se budu menjale.

Iako se od procesa kretanja prema novim institucionalnim i upravljackim uredenjima

ne ocekuje da dovede do dodatnih fiducijarnih rizika ili do toga da ce nove institucije

biti slabije od trenutnih i da ce zahtevati dodatno posebno cuvanje, Banka, bez obzira,

želi da osigura da se tranzicijom upravlja na najbolji moguci nacin iz poverenicke

perspektive. Stoga se predlaže da se ova procena ažurira u odgovarajucem roku,

verovatno ne kasnije od dve godine nakon datuma ovog izveštaja.

B.2 »Portfolio« Svetske Banke u Jugoslaviji

Nakon Vladinog zahteva, Banka je ušla u dvofaznu Strategiju za tranzicionu podršku

(TSS) za Jugoslaviju. Prva faza ce omoguciti Banci da obezbedi analiticku i

30

savetodavnu pomoc, ukljucujuci razvoj srednjorocnih programa oporavka i

ogranicenu finansijsku pomoc iz posebnog »Trust Fond«-a za SRJ (osnovan od strane

Borda direktora Banke 13. marta 2001.). U drugoj fazi, cim bude uspostavljeno

clanstvo u Svetskoj Banci, SRJ ce imati koristi od privremenog izuzetnog pristupa do

540 miliona US$ iz IDA fondova tokom tri godine, uz stvarno kreditiranje koje ce se

odrediti na osnovu sprovodenja politike. U FG02 analiticka i savetodavna pomoc

ukljucuje tri suštinska dela ekonomskog i sektorskog rada (ESW): prvo, trodelnu

procenu javnih rashoda, finansijsku odgovornost i javne nabavke; drugo, strategiju

razvoja privatnog sektora; i trece, istraživanje o siromašnim domacinstvima.

Krajem juna 2002., »portfolio« Svetske Banke obuhvatao je 5 dodela u ukupnoj

vrednosti od 30 miliona US$ i cetiri IDA kredita ukupne vrednosti od 171.5 miliona

US$ (videti Dodatak A).

B.3 EBRD Portfolio u Jugoslaviji

EBRD je nedavno usvojio nekoliko projekata, ukljucujuci velike kredite za

infrastrukturu za sektore saobracaja i energetike, ulaganja u lokalne banke kao

podrška malim i srednjim preduzecima (MSP) i obrtni kapital za privatna preduzeca.

Detaljan spisak portfolia kredita EBRD-a može se naci u Dodatku B.

EBRD ocekuje da ce povecati poslovanja svog privatnog sektora, narocito dugorocne

kredite i ulaganja u akcijama kako proces privatizacije bude dobijao impuls u Srbiji i

Crnoj Gori. Nova ulaganja imaju za cilj da pomognu stvaranju jasnijeg vlasništva i

korporativnog upravljanja preduzecima. EBRD takode pomaže Vladi Srbije da

postigne dalje pravne i regulatorne reforme, narocito u oblasti obezbedenih

poslovanja.

31

C. NALAZI

JAVNI SEKTOR

Ovaj odeljak daje pregled glavnih donetih zakona kojima se regulišu javne nabavke i

beleži obim primenjivih instrumenata i obim u kojem su zakoni dostupni javnosti.

C.1 Pravni i regulatorni okvir

C.1.1 Zakonodavno naslede Savezne Republike Jugoslavije

Jugoslovensko pravo se zasniva više na zakoniku nego na precedentnom pravu i

pripada germanskoj porodici kontinentalnog pravnog sistema. U gradanskom pravu,

glavni uticaji se mogu pripisati Opštem gradanskom zakoniku Austrije, nemackom

gradanskom pravu i švajcarskom Zakoniku o obligacijama kroz tri repera gradanskih

kodifikacija na teritorije Kraljevine Jugoslavije sve do 1946.godine: Austrija (1811),

gradanski zakonici Srbije (1844.) i Crne Gore (1888.). U oblasti poslovnog prava,

uticaji medunarodnih pravnih instrumenata (konvencije, modeli zakona, jednoobrazni

uslovi) i opšteg prava (privredno pravo Engleske i SAD-a) dobijaju impulse.

Sa osnivanjem Socijalisticke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ), celokupan

pravni sistem predratne Kraljevine Jugoslavije, ukljucujuci tri gradanske kodifikacije,

je ukinut. Osobine SFRJ pravnog sistema koji još uvek izazivaju komplikacije

privrednim i poslovnim transakcijama ukljucuju: konfiskaciju i nacionalizaciju

privatne imovine; propisivanje maksimuma vlasništva za poljoprivredno zemljište i

stambene imovine, što je za posledicu imalo široko rasprostranjeno oduzimanje istih.

Preduzeca u državnom vlasništvu, cija su sredstva, radnicko samoupravljanje i slicno,

bili ustavno zasnovani pojmovi »društvene svojine«, postali su glavna tela koja

ucestvuju u ekonomskim aktivnostima, umesto privatnih preduzeca. Svi ovi faktori

dovodili su do nedostatka odgovornosti za finansijsko dobro poslovanje korporativnih

tela. Medutim, pravni sistem Jugoslavije se nalazi u tranziciji od politickih promena u

oktobru 2000. Nasledeni problemi i neefikasnost su se nastavili u vecini oblasti prava:

ustavnom, upravnom, privrednom, gradanskom i krivicnom. Ipak, državna

32

administracija se narocito sporo reformiše, što sprecava razvoj javnih nabavki u

Jugoslaviji.

C.1.2 Opšti aspekti razvoja pravnog okvira

Tok razvoja pravnog okvira za javne nabavke oslikava zasebne pristupe koje su dve

republike Srbija i Crna Gora preuzele u pravnoj reformi poslednjih godina. Republika

Crna Gora je sacinila, uz pomoc Agencije Sjedinjenih Država za medunarodni razvoj

(USAID), i donela je u avgustu 2001., Zakon o javnim nabavkama (RCG Službeni

glasnik Br. 40/2001), koji je zamenio fragmentovane zakone koje je Crna Gora

nasledila od SFRJ.

U Republici Srbiji, delimicne odredbe, rasute po razlicitim zakonima, uglavnom

usredsredenim na odredene sektore, i dalje se primenjuju na javne nabavke ali

Skupština je prilicno napredovala u procesu usvajanja novog Zakona o javnim

nabavkama. U meduvremenu, Savezna Republika tek treba da preduzme konkretne

korake da pripremi i donese osnovni zakon o javnim nabavkama. Imajuci u vidu

bliske ustavne promene, gore navedene, verovatno je da Federacija nece uskoro

preduzeti akcije za pripremanje takvog zakona. Medutim, nije verovatno da ce

državnoj zajednici biti potrebno donošenje zakona o javnim nabavkama koji ce

regulisati troškove javnih nabavki napravljene od strane novih institucija koje ce se

osnovati na tom nivou.

U odsustvu obuhvatnog zakonodavnog okvira u Federaciji i Srbiji, izdavanja

normativnih i regulatornih tekstova o javnim nabavkama su sporadicna i pokrivaju

samo delimicno obim izdavanja kojima bi se trebalo baviti u obuhvatnom pravnom

okviru za javne nabavke.

C.1.3 Pravni instrumenti do danas izdati

Federacija: Jedini tekstovi usresredeni na javne nabavke na saveznom nivou su izdati

pre više od dvadeset godina, u bivšoj SFRJ. Ovi tekstovi sadrže samo opšte odredbe i

ne izlažu na adekvatan nacin vrste propisa o javnim nabavkama koji su potrebni Vladi

koja teži da posluje u tršižnoj ekonomiji. Oni ukljucuju:

33

• Uredbu o nacinu i uslovima pribavljanja, korišcenja, održavanja, cuvanja i zaštite

predmeta umetnicke i kulturne vrednosti koje koriste savezni organi;8

• Uredbu o uslovima pod kojima se sredstva prevoza koja se ne proizvode u SFRJ

mogu nabaviti za potrebe saveznih ogana;9

• Neke odredbe koje se odnose na javne nabavke se mogu naci u Zakonu o svojini

SRJ koji predvida da bi sredstva trebalo da se nabave, prodaju ili daju pod zakup

putem javnih tendera na osnovu prikupljanja ponuda i, izuzetno, direktnim

pogadanjem. Savezna Vlada reguliše vrste sredstava koja se mogu nabaviti ili prodati

direktnim pogadanjem.10

Republika Srbija: Opšte napomene koje se odnose na javne nabavke se nalaze u

Zakonu o izvršenju budžeta i Zakonu o javnim prihodima i javnim rashodima, kao i u

Uredbi o upravljanju zajednickim poslovima, koja sadrži široke odredbe o tome kako

Služba za zajednicke poslove (SZP) treba da vodi poslove javnih nabavki u ime

raznih organa srpske Vlade. Medutim, ove odredbe prevashodno odreduju ko je

ovlašcen da donosi odluke o javnim nabavkama; one ne postavljaju jasna pravila o

tome kako bi trebalo da se javne nabavke obavljaju. Pored toga, sledeci zakoni sadrže

specificnije odredbe usresredene na javne nabavke:

• Pravilnik o vrstama nepokretnosti, koje se mogu nabaviti i prodati putem direktnog

pogadanja i definisanju opreme vece vrednosti, usvojen 1996. godine na osnovu

Zakona o sredstvima u vlasništvu Republike Srbije, pod uslovom da svi nivoi vlasti

mogu da primene metod direktnog pogadanja za (1) opremu i inventar, pri cemu

jedinicna vrednost ne prelazi 50,000 YuD (775US$) (2) nepokretan i sitan inventar,

alat i rezervne delove, cija je nabavka potrebna kako bi se sprecilo prekidanje rada;

(3) knjige i literaturu za potrebe biblioteke i (4) drugu pokretnu imovinu potrebnu za

rad vladinih tela.

8 SG SFRJ br. 62/81; dopunjeno izdanje, SG SFRJ br. 11/97. 9 Službeni glasnik SFRJ, br. 25/81. 10 Službeni glasnik SRJ br. 41/93.

34

• Srpski Zakon o izgradnji objekata predvida da se razvoj tehnicke dokumentacije i

izgradnje objekata može dodeliti putem jednog od tri sledeca metoda nabavke: javnim

tenderom, prikupljanjem ponuda ili direktnim pogadanjem. Zakon daje telu koje vrši

nabavku slobodu u odlucivanju o tome koji ce se metod primeniti za svaku nabavku.

Ukoliko se telo koje vrši nabavku odluci bilo za metod javnog tendera ili za metod

prikupljanja ponuda, onda se primenjuje Pravilnik o uslovima, nacinu i postupku za

ustupanje izgradnje objekata, izdat od strane Ministra za izgradnju 1997. godine

(Službeni glasnik RS 25/97) /u daljem tekstu Uredba o izgradnji objekata RS/. Ova

Uredba se bavi, na uopšten i veoma sažet nacin, dvema vrstama metode nabavke:

javnim tenderom i varijantom te metode kojoj prethodi otvoreni poziv za

prijavljivanje za predkvalifikaciju. Uredba sadrži odredbe o:

a) pozivu na ponudu;

b) informacijama koje treba dati ponudacima, iako se ne spominje da se to može

uraditi putem tenderske dokumentacije;

c) potrebnom podnošenju od strane ponudaca izvoda iz registra njihovih preduzeca;

d) upucivanju na Zakon o izgradnji objekata koji ogranicava ucestvovanje u ponudi

za ugovore o izgradnji preduzecima koja ispunjavaju uslove iz tog Zakona;

e) uslovu da se moraju primiti minimum tri ponude kako bi se tender zakljucio;

f) ulozi tenderske komisije u davanju preporuka za dodelu telima koja vrše nabavku;

g) donošenju odluka od strane tela koja vrše nabavku; i

h) nekim odredbama o vodenju evidencije i obaveznom izveštavanju.

• Suštinski slican instrument, Uredba o uslovima, nacinu i proceduri za davanje

odobrenja za razvoj tehnicke dokumentacije, za gradevinske radove, rekonstrukciju,

održavanje, zaštitu autoputeva, regionalnih puteva i nabavku opreme i sredstava za

potrebe puteva i putnih objekata (SG RS, br.25/99) (u daljem tekstu Uredba o

putevima RS) je takode na snazi. Kao i Uredba o izgradnji objekata, Uredba o

putevima RS je veopma uopštena po prirodi i nedostaju joj proceduralne pojedinosti.

Znacajna razlika izmedu ova dva instrumenta je u tome što Uredba o putevima RS

predvida, pored javnog tendera, proceduru koja podrazumeva otvoreni poziv za

predkvalifikaciju pracen prikupljanjem ponuda od predkvalifikovanih ponudaca.

35

Nasuprot tome, Uredba o izgradnji objekata RS spominje metod konkurentske

tenderske procedure kao opštu normu, izuzimajuci metod Direktnog prikupljanja

ponuda za nabavku za koju se procenjuje da košta manje od 400,000 YuD

(6,200US$).

Korisnost ovih instrumenata za srpska tela koja vrše javne nabavke je znacajno

smanjena, zato što su dejstva visoke inflacije od njihovog donošenja, drasticno

smanjila prag na kojem prestaju da rade.

Ovi zakoni predstavljaju potpuno neadekvatan skup odredbi za vodenje javnih

nabavki u Srbiji. Oni ne uspevaju da obezbede jasan obuhvatan skup pravila za dodelu

javnih ugovora, daju gotovo neogranicenu slobodu u odlucivanju javnim službenicima

prilikom odlucivanja o javnim nabavkama i nedostaju im cak i najosnovniji elementi

transparentnosti, konkurentnosti i odgovornosti koji se nalaze u drugim, razvijenijim

zakonima o javnim nabavkama, na primer u zakonima Poljske ili Madarske.

Sopstvenom zaslugom, srpska Vlada, odgovarajuci na optužbe za korupciju i vodena

željom za bližom ekonomskom integracijom sa EU, vec je preduzela korake u pravcu

izrade novog nacrta Zakona o javnim nabavkama. Komentari Svetske banke na nacrt

srpskog Zakona o javnim nabavkama su dati u Dodatku G ovog izveštaja.

Republika Crna Gora: Zakonodavno naslede i SFRJ i SRJ u vezi sa javnim

nabavkama je uklonjeno donošenjem, u avgustu 2001., novog Zakona o javnim

nabavkama Republike Crne Gore (u daljem tekstu Zakon o javnim nabavkama CG).

Zakon o javnim nabavkama RCG je stvoren na cvrstim principima i bavi se svim

odredbama za koje se ocekuje da budu prisutne u modernom zakonu o nabavkama,

ukljucujuci razumno širok obim metoda nabavke, ukljucujuci podnošenje ponuda u

dve faze, postupak nabavke sa pogadanjem i uporedivanje ponudenih cena

(»shopping«), ustanovljavanje centralne politike i kontrolnog organa, i odredbu o

proceduri prigovora ponudaca. Medutim, zakon je nezgrapan i sadrži mnogobrojne,

detaljne odredbe koje lice na instrukcije za podnošenje ponuda i sa zbunjujucim

redosledom odredbi. Na primer, odredbe o administraciji ugovora su sadržane u

klauzulama koje se odnose na instrukcije za ponudace. Jedna delotvorna mera

složenosti zakona je da, od njegovog usvajanja u avgustu 2001. do maja 2002., od

36

Komisije za javne nabavke je traženo da objavi 210 pravnih mišljenja kojima se

objašnjava primena zakona.

Vlada Crne Gore smatra da je Zakon o javnim nabavkama CG u potpunosti u skladu

sa Direktivama o javnim nabavkama Evropske Unije (EU), što je važan korak ka

postizanju cilja ekonomske integracije u Evropu.

C.1.4 Obim primene zakona

Na saveznom nivou, razni zakoni gore nabrojani primenjuju se na javne nabavke

kojima upravljaju institucije savezne države, koje ukljucuju cetrnaest Ministarstava i

nekih trideset drugih institucija.

Na nivou RS, obim aktuelnih zakona, zasnovanih na Zakonu o sredstvima u svojini

Republike Srbije, obuhvataju državne organe i organizacije, tela i organizacije

teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe (javna preduzeca i

institucije) i druge organizacije ciji je osnivac Republika Srbija ili jedna od njenih

teritorijalnih jedinica.

Nacrt Zakona o nabvakma RS se primenjuje na vladine agencije, organizacije i

institucije ili organizacije za obavezno socijalno osiguranje, pravna tela osnovana od

strane direktnog ili indirektnog budžetskog korisnika, gde više od polovine njihovog

menadžmenta ili akcija pripada korisnicima budžeta i javnim preduzecima i njihovim

vezanim preduzecima u kojima direktni ili indirektni korisnik budžeta ima vecinu

akcija.

Zakon o nabavkama RCG se primenjuje na ministarstva, odseke, sekretarijate,

sudove, lokalnu samoupravu, na bilo koje javno telo koje dobija javna sredstva iz

javnih nabavki, kao i na preduzeca koja poseduje Vlada, tela i firme koji nisu

finansijski nezavisni od Vlade.

37

C.1.5 Dostupnost pravnih tekstova za javnost

Ni javni službenici ni opšta javnost nema dovoljan pristup zakonima. Pod

Miloševicevim režimom, Vlada je usvojila mnoge uredbe, od kojih neke nisu nikada

iznete u javnost. Vlada takode nije imala sredstava da konsoliduje ili izmeni

razmnožavanje zakona i propisa dok su se oni izdavali, time gomilajuci zalihe

nekonsolidovanih pravnih tekstova. Imajuci u vidu njihovu napetu finansijsku

situaciju, aktuelnoj saveznoj i srpskoj vladi još uvek nedostaju sredstva da objavi

nove zakone sistematicno. Kao rezultat toga, mnogi javni službenici u Federaciji i

srpskoj Vladi su nesigurni u pogledu zakona i podzakonskih akata kojima se regulišu

javne nabavke.

U Crnoj Gori, naprotiv, svest o novom Zakonu o javnim nabavkama je visoka zato što

je Vlada zakonu priznala visoki prioritet, i održana je potpuna javna debata o zakonu

kada je on bio u formi nacrta.

Vlada Crne Gore je nedavno lansirala vebsajt (website) pod nazivom Javne nabavke u

Crnoj Gori (www.nabavka.cg.yu), na kojem objavljuje sadašnje zakone elektronskim

putem na maternjem i engleskom jeziku. Vlada Srbije je nedavno objavila svoju

nameru da lansira »Otvorenu Vladu« tako što ce objaviti sva svoja dokumenta na

Internet vebsajtu Vlade (www.serbia.sr.gov.yu), koji treba da startuje u januaru 2002.

Ovaj razvoj, ukoliko se u potpunosti primenjuje, trebalo bi da poboljša dostupnost

pravnih tekstova u vezi sa javnim nabavkama i drugim oblastima zakona.

Spisak saveznih, srpskih i crnogorskih zakona ciji je pregled dat u ovom izveštaju

nalazi se u Dodatku C.

38

C.2 Procedure, prakse i primena

Ovaj odeljak obezbeduje postupan komentar o prakticnoj primeni zakona i

propisa na proces javnih nabavki, od planiranja javnih nabavki do sprovodenja

ugovora, i istice kako se slabost sadašnjih zakona redovno pokazuje kroz lošu

praksu javnih nabavki. Ova procena se zasniva na razgovorima vodenim u toku

procene i na odgovorima na detaljne upitnike o funkcionisanjima javnih nabavki

distribuiranim kao deo ove procene.

C.2.1 Planiranje javnih nabavki

Izazov pokretanja adekvatnog planiranja javnih nabavki se suocava sa izvesnim

brojem prepreka, od kojih su neke istorijske a druge su rezultat slabe organizacije i

prakse. Pre svega, odobrenje projekata i planiranje su trenutno u prelasku sa prošlog

režima, u kojem su odobrenja za trošenje javnih sredstava, narocito finansijskih

projekata velike vrednosti prigrabile posebne interesne grupe u tesnoj vezi sa

politickom elitom, na formalniji i ekonomski racionalniji pristup. Prakse koje su

odisale starim metodama su se nastavile i periodicno se prikazuju u racunima datim u

štampi u Srbiji. Na primer, jedan nedavni clanak izveštava o vrednoj nabavci

automobila koju je preduzelo ministarstvo koristeci »brzu« proceduru, što je za

rezultat imalo to što su ugovori zakljuceni sa dva strana proizvodaca, bez koristi koja

bi bila dobijena konkurencijom.

Zakon o nabavkama RCG i nacrt Zakona o nabavkama RS zahtevaju od tela koja vrše

nabavku da osigura da adekvatno budžetsko odvajanje bude osigurano pre

zapocinjanja nabavke. Medutim, ova odredba nudi samo delimicno rešenje za mnoge

probleme koji trenutno cine planiranje javnih nabavki i neefikasnim i uzaludnim. Ovi

priblemi ukljucuju hronicnu slabost javnih institucija, slabu koordinaciju izmedu

ucesnika u procesu planiranja i nejasnocu u vezi sa njihovim ulogama, nerazvijeni

kapacitet za planiranje, propadanje vladinih službi koje podržavaju planiranje javnih

nabavki (na primer, neadekvatnost službene statistike doprinosi pripremanju netacnih

procena cena), i podložnost procesa planiranja korupciji.

39

Istaknuti primer mnogih ovih problema predstavlja zdravstveni sektor. Nekoliko

javnih bolnica u Srbiji organizuju tendere – na primer, za nabavku medicinskih

proizvoda – a da prethodno nemaju budžetsko odvajanje za doticnu kupovinu. One

onda potpisuju ugovor sa pobednickim ponudacem i šalju snabdevacevu fakturu u

Fond zdravstvenog osiguranja (FZO) RS, koji je onda obavezan da je isplati, iako nije

bio konsultovan u vezi sa zahtevom i nema kontrolu nad specifikacijom proizvoda,

placenim cenama ili nameravanim korišcenjem nabavljenih proizvoda. U drugim

slucajevima, srpska tela koja vrše nabavku potpisuju ugovore za nabavku

apotekarskih i medicinskih proizvoda a da pri tom ne poznaju potrebe zdravstvenih

institucija ili postojece nivoe zaliha. Kasnije se dešava da su isti proizvodi nabavljeni

istovremeno putem spoljašnje humanitarne pomoci, što za rezultat ima višak zaliha

odredenih artikala, dok su ostali hitni zahtevi ostali neispunjeni. Dalji primer lošeg

planiranja jeste politika crnogorskih zdravstvenih vlasti da kupuju samo one

medicinske proizvode koji su obeleženi markom, dok su prihvatljivi srodni proizvodi

široko dostupni na medunarodnom tržištu po znacajno nižim cenama.

C.2.2 Procena kvalifikacija ponudaca i druga pitanja o ucestvovanju

Procena ukazuje na mnoge probleme u proceni kvalifikacija ponudaca, kao što su

nejasnost u tenderskim dokumentima u pogledu specificnih kvalifikacija potrebnih za

odredeni tender i nejasna definicija referentnih dokumenata koje ponudaci treba da

podnesu. Ovo je rezultiralo prevelikom slobodom odlucivanja datom službenicima u

telima koja vrše nabavku, nepotrebnim odbijanjem dobrih ponuda i dodeljivanjem

ugovora nekvalifikovanim ponudacima. Pravilna primena odgovarajucih uslova za

kvalifikaciju u javnom davanju ponuda je narocito važna u Jugoslaviji danas, s

obzirom na oslabljeno stanje mnogih preduzeca koja su podnosila ponude na

konkursu za dobijanje Vladinih ugovora. Relevantan primer je sektor izgradnje, u

kojem su godine nedovoljnog ulaganja smanjile tehnicke i finansijske resurse vecine

lokalnih izvodaca radova.

Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS se snažno oslanja na Direktive o javnim

nabavkama EU kada su u pitanju formulisanje odredbi o postupanju sa

kvalifikacijama ponudaca (tehnicki, finansijski i kriterijumi pogodnosti), indikacije

vrste dokumenata koje ponudaci treba da podnesu kako bi dokazali svoju finansijsku i

40

tehnicku kvalifikovanost i obezbedenja kojima se osigurava da proces procene

kvalifikacija ne stvara prepreku za ucešce stranih ponudaca. Nacrt Zakona o javnim

nabavkama RS takode kombinuje u metod Restriktivnog postupka nabavke –

predkvalifikacionu fazu u svim prilikama u kojima se taj postupak koristi.

Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS sadrži odredbe o pravljenju spiskova

predkvalifikovanih ponudaca; primenjivanje takvih spiskova je obavezno za dodelu

ugovora u cetiri komunalna sektora: vodoprivreda, energetika, telekomunikacije i

saobracaj – što je koncept slican Direktivama EU-a za komunalne usluge. Pažnju bi

možda trebalo posvetiti merama, kao što je cesto ažuriranje spiska, kako bi se

osiguralo da ce se u bilo koje vreme, u spiskove dodati novi, kvalifikovani podnosioci

ponude.

Kada ne postoji predkvalifikacija, korišcenje post-kvalifikacije se predvida i u Zakonu

o javnim nabavkama RCG i u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, iako jasnost

odredbi u nacrtu Zakona RS može biti smanjena drugom odredbom koja predvida da

se post-kvalifikacija primenjuje na sve ponudace, ne samo na ponudaca predloženog

za dodelu ugovora.

C.2.3 Ucestvovanje stranih ponudaca i primenjivanje domace preferencije

Iako ni Uredba o gradnji RS ni Uredba o putevima RS ne postavljaju jasno princip

nediskriminacije prema stranim ponudacima niti sadrže bilo kakve odredbe o primeni

plana preferencije u pogledu cene na domace ponudace, oba se zapravo u praksi

koriste. Procena zaista beleži primere u kojima lokalne vlasti primenjuju

preferencijalne politike na ponudace sa njihovih lokaliteta, time diskriminišuci druge

domace ponudace iz drugih delova zemlje.

Nasuprot tome, i nacrt Zakona o javnim nabavkama RS i Zakon o javnim nabavkama

RCG afirmišu princip nediskriminacije i jednakosti u ucestvovanju. Medutim, u

nekim od njihovih detaljnih odredbi, oba instrumenta izuzimaju ovaj opšti princip. Na

primer, nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predocava da drugi zakon ili

medunarodni sporazum mogu da zahtevaju preferencijalno angažovanje posebnih

nacionalnih pod-izvodaca i otvara vrata kasnijem donošenju propisa koji ce

41

podrazumevati odredivanje specificnog porekla robe i usluga, verovatno

jugoslovenskog, ili možda cak srpskog. Pored toga, u komunalnom sektoru, nacrt

Zakona RS predvida da je diskriminacija u korist domacih ponudaca dopustiva kada

se oni takmice sa ponudacem iz zemlje sa kojom SRJ nema sporazum o reciprocnom

pristupu jugoslovenskih ponudaca na javno tržište te zemlje.

Zakon o javnim nabavkama RCG razlikuje Otvoreni medunarodni konkurentski

tender od Otvorenog lokalnog konkurentskog tendera i Ograniceni lokalni

konkurentski tender od Ogranicenog medunarodnog konkurentskog tendera, pri cemu

su obe lokalne varijante otvorene samo za lokalne ponudace.

Inostranim snabdevacima, izvodacima radova i konsultantima je dozvoljeno da

obavljaju posao u SRJ shodno Zakonu o stranom ulaganju, Zakonu o spoljno-

trgovinskom poslovanju i Zakonu o koncesijama. Oni to mogu da rade bilo

posedovanjem korporativnog preduzeca u SRJ (prema Zakonu o stranom ulaganju ili

Zakonu o koncesijama), bilo na osnovu ugovora o trgovini sa stranim izvodacem

radova (prema Zakonu o spoljno-trgovinskom poslovanju). Potonji zakon predvida da

strani izvodaci radova mogu da izvode radove dodeljene putem javnog tendera, pod

uslovom da angažuju jugoslovensku radnu snagu, iako u upravljanju može da

ucestvuje strano osoblje.

Proces osnivanja preduzeca je generalno komplikovan i dugotrajan, usled toga što se

zahtevaju razlicita odobrenja i formalnosti, što gotovo sigurno ima nepovoljnije

dejstvo na strane investitore nego na lokalne (videti takode Trgovacke propise u

daljem tekstu).

Iako ni nacrt Zakona o javnim nabavkama RS niti Zakon o javnim nabavkama RCG

ne sadrže nijednu odredbu za preferenciju u pogledu cene u korist domacih ponudaca,

nacrt zakona RS predvida da ce se ponude za ugovore o uslugama u komunalnom

sektoru, cije su cene medusobno ne razlikuju više od 3 procenta, smatrati jednakim u

pogledu cene. Ova neuobicajena odredba, cije obrazloženje nije jasno, može se

primeniti na nacin koji ponudacima daje prednost i svakako nepotrebnu slobodu

odlucivanja licu koje donosi odluku.

42

C. 2.4. Minimalan broj uslova za ponude

Podnošenje minimuma od tri ponude zahteva se i Uredbom o izgradnji objekata RS i

Uredbom o putevima RS, u nedostatku kojih lice koje vrši nabavku može da ponovi

ponudu za isti ili da promeni opšte uslove. Koncept minimalnog broja ponuda je

zadržan u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, s tim što je potreban broj smanjen

na dva. U slucaju da se ne dobiju dve ponude, nacrt Zakona RS dopušta telu koje vrši

nabavku da nastavi na osnovu Postupka sa pogadanja. Zakon o javnim nabavkama

RCG, nasuprot tome, ne sadrži pravilo o minimalnom ucešcu.

C.2.5. Metode nabavke

Tri glavna zakona koja su trenutno na snazi u SRJ, dva u Srbiji, jedan u Crnoj Gori,

plus nacrt Zakona RS, razlikuju se u velikoj meri kada su u pitanju metode nabavki.

Iako je namera da Uredbe o izgradnji objekata RS i Uredbe o putevima RS nestanu

kada nacrt Zakona o javnim nabavkama RS postane zakon, oni su i pored toga

prikazani u ovom izveštaju, s obzirom na to da važe u vreme pisanja i stoga još uvek

regulišu trenutna poslovanja u pogledu javnih nabavki.

Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS predvidaju metod

konkurentskog tendera. Pored toga, Uredba o izgradnji objekata RS ukljucuje metod

»prikupljanja ponuda«, a koji je jednak ogranicenom davanju ponude kojem mora da

prethodi pred-kvalifikaciona faza zasnovana na otvorenom traženju molbi za pred-

kvalifikaciju. Uredba o putevima RS ima slican metod za ugovore manje vrednosti za

robu i radove koji su manji od 400,00 YUD (6,200 US $)

Tabela 2: Dostupne metode javnih nabavki prema sadašnjim zakonima i

nacrtima zakona

Sadašnji zakoni

Srbija Crna Gora

Nacrti zakona

Uredba o izgradnji puteva

RS

Uredba o putevima RS Zakon o javnim nabavkama

RCG

Nacrt zakona o

javnim

nabavkama RS

Konkurentski tender Konkurentski tender Konkurentski tender Otvoreni

postupak

43

Restriktivni tender

(nakon pred-kvalifikacije)

Direktno prikupljanje

ponuda

(lokalni ili medunarodni,

ograniceni ili otvoreni)

Tender u dve faze (lokalni

ili medunarodni, ograniceni

ili otvoreni)

Zahtevi za predloge

Uporedivanje ponudenih

cena (»Shopping«)

Direktni sporazum

postupak

Restriktivni

postupak

Postupak sa

pogadanjem

Zakon o javnim nabavkama RCG

Zakon o javnim nabavkama RCG poseduje pun spektar metoda javnih nabavki, ali je

prilicno nejasno da li je Otvoreni konkurentski tender prioritetan metod. Nejasnoca

ostavlja prostor za dodatnu slobodu odlucivanja tela koja vrše nabavku. On takode

povlaci razliku izmedu nacionalnih i medunarodnih verzija konkurentskog tendera,

kako u otvorenim, tako i u ogranicenim varijantama. Cini se da Zakon RCG razlikuje,

iako prilicno nejasno, verziju ogranicenog konkurentskog tendera sa pred-selekcijom

(tj. sastavljanjem liste) od verzije sa postupkom pred-kvalifikacije. Obe verzije sadrže

izdavanje obaveštenja.

Cini se da je Zakon RCG preuzeo restriktivniji pristup javnim nabavkama sa

pogadanjem od nacrta Zakona RS koji se zasniva više na pristupu UNCITRAL

modela zakona prema javnim nabavkama sa jednim izvorom, još uvek pri tom

zadovoljavajuci minimalne standarde postavljene u Direktivama EU. Zakon RCG

tretira vanredne situacije kao osnov za izuzece, pod uslovom da se dokumentuje

potreba za ubrzanjem, za upotrebom metoda direktnog dogovora. Pored drugih

osnova pomenutih u Zakonu, direktan dogovor je dozvoljen za ugovore veoma male

vrednosti (ispod praga od 1,000 DM po ugovoru, kao što je utvrdeno uredbom).

Zakon RCG predvida metod uporedivanja ponudenih cena (»Shopping« metod) u

javnim nabavkama u brojnim prilikama. Uredbom su postavljena monetarna

ogranicenja za razliciti broj ovih situacija:

44

• sitna roba do 5,000 DM po porudžbenici;

• ako je vrednost porudžbenice za bilo koji artikal ispod propisanog iznosa

(10,000 DM po porudžbenici i 2,000 DM za bilo koji artikal)

• standardizacija robe;

• lizing putem uporedivanja ponudenih cena (»shopping«-a).

Za razliku od nacrta Zakona RS, Zakon CG ukljucuje metod Zahteva za predloge,

narocito za nabavke usluga konsaltinga. U tekstu se raspravlja o razlicitim aspektima

takvog postupka, ukljucujuci uslove upucivanja; pravljenje užeg izbora od tri do

sedam kandidata, uz postupak reklamiranja kako bi se uputio poziv za predstavljanje

interesa za ugovore, za koje je procenjeno da su ispod propisanog nivoa; raspoložive

metode selekcije (na pr. odabir »na osnovu kvaliteta i cene« ili odabir »na osnovu

kvaliteta«); kriterijume i metodologiju za procenjivanje i uporedivanje tehnickih i

finansijskih predloga; postupak pogadanja koji dovodi do predloga ugovora; i zabranu

angažovanja konsultanata u poziciji sukoba interesa u pogledu, recimo, prethodnih ili

tekucih drugih prenosa.

Nasuprot tome a u skladu sa postojecom praksom, nacrt Zakona RS izlaže javne

nabavke usluga konsultanata otvorenom tenderu, osim u slucuju da takve nabavke

zadovoljavaju kriterijume za upotrebu restriktivnog postupka ili postupka sa

pogadanjem.

Postupci koji se koriste u otvorenom ili ogranicenom obliku konkurentskog tendera su

generalno dovoljno opisani u nacrtu Zakona RS i Zakonu RCG. Zapravo, u nekom

momentu Zakon RCG ima toliko mnogo detalja da instrument dobija karakter

instrukcija za ponudace pre nego zakona.

Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS

Pristup preuzet u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS uglavnom kopira Direktive

EU o javnim nabavkama, iako, time što iznosi da ce se koristiti Otvoreni postupak, on

prelazi minimalan standard postavljen u Direktivama EU, što suštinski telu koje vrši

45

nabavku ostavlja izbor izmedu Otvorenog i Restriktivnog postupka, pod uslovom da

se prate potrebni postupci reklamiranja.

Restriktivni postupak je na raspolaganju samo kada postoji ogranicen broj

snabdevaca, za standardizovane kupovine koje se ne mogu planirati unapred.

Zapravo, održavanje postupaka pred-kavlifikacije predstavlja neophodan prvi korak

pri svakom primenjivanju Restriktivnog postupka.

Nacrt Zakona RS ukljucuje Postupak sa pogadanjem, koji je u velikoj meri oblikovan

prema metodi javnih nabavki sa pogadanjem, sadržanoj u minimalnom standardu za

metode nabavke koji se mora ispuniti od strane zemalja u kojima se EU Direktive

primenjuju. Ogranicavanje pribegavanja metodi sa pogadanjem u javnim nabavkama

predstavljace izazov u SRJ, imajuci u vidu široko rasprostranjenu praksu dodele

ugovora na osnovu pogadanja i netehnickih faktora.

Kao što to cine i Direktive EU, nacrt Zakona RS, u metodi javnih nabavki sa

pogadanjem, spaja slucajeve u kojima postoji zapravo samo jedan moguci snabdevac

sa slucajevima u kojima postoje dva ili više mogucih snabdevaca.

Nacrt Zakona RS odražava uslove za korišcenje Postupka sa pogadanjem koji se može

naci u EU Direktivama. U skladu sa tim, kada se Postupak sa pogadanjem može

koristiti, on ce se razlikovati u zavisnosti od toga da li ce se voditi uz prethodno

davanje obaveštenja ponudacima ili bez obaveštenja. Postupci sa pogadanjem bez

prethodnog objavljivanja obaveštenja su dozvoljeni u sledecim slucajevima:

(i) nikakve ponude ili uredne ponude nisu dobijene u prethodnom otvorenom ili

restriktivnom postupku;

(ii) potreba za javnim nabavkama se jedino može zadovoljiti ogranicenim brojem

snabdevaca (ovo nije ukljuceno u Zakonu CG), ili u hitnom slucaju (u ova dva

slucaja, potrebno je odobrenje Agencije za javne nabavke);

(iii) proširenje obima postojecih ugovora o nabavci ili radovima, ili ponavljanje

ugovora o radovima (nacrt izostavlja gornju granicu od tri godine za proširenje

ugovora o nabavci ovog tipa, možda nenamerno, ali kopira gornju granicu EU

od 25 procenata vrednosti ugovora za proširenje ugovora i kratak period od tri

46

godine od datuma zakljucenja prvobitnog ugovora za ugovor o ponovljenim

ugovorima o radovima, s tim da se mogucnost ponavljanja pominje u

prvobitnoj molbi); i

(iv) ugovori o istraživanju koji ne zahtevaju privrednu proizvodnju.

Postupak sa pogadanjem sa prethodnim objavljivanjem obaveštenja se predvida, na

primer, kada priroda nabavke ili rizik obavljanja ne dozvoljava odredivanje ukupne

cene na formiranju ugovora i kada su, u prethodnom otvorenom ili restriktivnom

postupku, neadekvatne ili neprihvatljive ponude bile primljene, pod uslovom da svi

ponudaci koji su podneli ponude u prethodnom postupku budu pozvani (nije

ukljuceno u Zakon CG) i ne postoji bitna promena u tenderskoj dokumentaciji.

Kada su u pitanju usluge, korišcenje Postupka sa pogadanjem sa prethodnim

objavljivanjem obaveštenja je takode dozvoljeno nacrtom Zakona RS kada je priroda

usluga (narocito specificirana kategorija intelektualnih i finansijskih usluga) takva da

tehnicki opis usluga ne može biti ustanovljen sa dovoljnom preciznošcu da se koristi

otvoreni ili restriktivni postupak.

Iako je pristup stvaranje takve osnove samo u slucaju usluga u skladu sa postojeceim

EU Direktivama, nacrt Konsolidovane Direktive koju trenutno priprema EU predvida

ovu vrstu osnove za korišcenje postupka sa pogadanjem, u formi novog metoda javnih

nabavki u dve faze koji se razlikuje od ponude u dve faze u UNCITRAL Model

Zakonu, na druge vrste javnih nabavki. U Zakonu CG, na primer, postoji metod

»davanja ponude u dve faze« koji se može koristiti za velike, složene, visoke

tehnologije nabavke robe ili radova.

Vredan pomena je i nacin na koji nacrt Zakona RS, prateci EU Direktive, predvida

proširene mogucnosti za korišcenje postupka sa pogadanjem bez prethodnog

objavljivanja u komunalnom sektoru.

I Zakon CG i nacrt Zakona RS predvidaju konkurs za nacrte kao dodatak procesu

javnih nabavki, ali odredbe u tim tekstovima se na izvestan nacin razlikuju. Na

primer, nacrt Zakona RS opisuje uslove za nezavisnu porotu i za anonimnost

ucestvovanja na konkursu, od kojih se ni jedan ne spominje u Zakonu CG. Aspekti

47

koji se obraduju u Zakonu CG ukljucuju samo autorsko pravo za dizajn, pred-

odobrenje za održavanje konkursa za nacrte od strane Komisije za pred-ulaganje i

sadržaj reklame.

Nacrt Zakona RS pati od ogranicenog obima metoda javnih nabavki koji može da

stvori probleme sa primenom zakona. Na nacin na koji on sledi EU Direktive, nacrt

Zakona RS nema postupak kao što je uporedivanje ponudenih cena (»shopping«) za

javne nabavke male vrednosti. On, medutim poziva tela koja vrše nabavku da

ustanove sopstvene unutrašnje propise za dodeljivanje ugovora male vrednosti, i

predvida rok od šest meseci nakon stupanja na snagu nacrta Zakona u toku kojeg

Vlada može da izda jedinstvene propise kojima se regulišu javne nabavke male

vrednosti. Iako nacrt Zakona nabraja pitanja koja ce se rešavati u takvim postupcima,

on ne obezbeduje bitne minimalne standarde. Minimalni standardi su narocito

znacajni kada vecini tela koja vrše nabavku nedostaje kapacitet i kada su zahvacena

korupcijom.

C.2.6 Poziv za podnošenje ponuda

Obe postojece uredbe u Srbiji zahtevaju objavljivanje u Službenom glasniku u

pogledu reklamiranja, koje može biti ili poziv na ponudu ili poziv za »otvoreni

konkurs za kvalifikaciju«. Uredba takode nabraja potreban sadržaj reklame, koji može

da sadrži procenu troška tela koja vrše nabavku za uslove javnih nabavki,

obaveštavanje koje može da olakša dosluh medu ponudacima.

Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS zahteva objavljivanje u Službenom glasniku

svih obaveštenja o javnim nabavkama, ukljucujuci pozive za podnošenje ponuda.

Zasnovan na EU Direktivama, nacrt Zakona predvida vecu raznovrsnost obaveštenja

prilikom postupka javnih nabavki, cije kombinacije mogu rezultirati smanjenjem

perioda za podnošenje ponude. Obaveštenja ukljucuje:

• prethodno obaveštenje, koje ce biti objavljeno u roku od godinu dana nakon

javnih nabavki koje prelaze nivo postavljen u Zakonu. U komunalnom sektoru, to

obaveštenje je povezano sa restriktivnim postupkom ili postupkom sa pogadanjem; i

48

• periodicno indikativno obaveštenje.

Rok za podnošenje zahteva za ucestvovanje, koji predstavlja odgovor na objavljivanje

u restriktivnom postupku ili postupku sa pogadanjem sa prethodnim objavljivanjem

obaveštenja je 25 dana.

Zakon o javnim nabavkama RCG zahteva objavljivanje obaveštenja o pozivu u

slucaju Otvorenog konkurentskog tendera a u slucaju Ogranicenog konkurentskog

tendera, obaveštenje o postupku pred-selekcije. Za ugovore o konsultovanju koji

prelaze nivo postavljen uredbom od 50,000 DM u pripremanju užeg izbora, zahteva se

objavljivanje obaveštenja kojim se traži predstavljanje interesa, uz rok od 30 dana za

davanje odgovora. Iako su odredbe o reklamiranju specifikovane u Zakonu RCG, on

ne specifikuje mesto objavljivanja, što sugeriše da ce se sadašnja praksa objavljivanja

u novinama nastaviti. Crna Gora je takode preduzela progresivne korake lansiranja

vebsajta posvecenog javnim nabavkama, na kojem se zahteva da pozivi na ponude

budu reklamirani (www.nabavka.cg.yu). Od njegovog pocetka u februaru 2002 do

maja 2002, 160 ponudaca se reklamiralo na vebsajtu. Nijedna takva inicijativa nije još

uvek preduzeta u Srbiji, iako bi ovaj korak trebalo da predstavlja deo obuhvatnog

remonta sistema javnih nabavki u republici, ciji je prvi element usvojanja nacrta

Zakona RS.

C.2.7 Tenderska dokumentacija

Korišcenje standardnih tenderskih dokumenata nije se u velikoj meri praktikovalo u

SRJ. Uredba o putevima RS odnosi se na informisanje ponudaca o pribavljanju

tenderske dokumentacije i obezbeduje da samo ponudaci koji su nabavili tendersku

dokumentaciju mogu da podnesu ponudu, ali ne postavlja bilo kakakv minimalan

sadržaj za tendersku dokumentaciju. Uredba o izgradnji objekata RS ne ide cak ni

toliko daleko, iznoseci samo da ce nabavljaci odrediti »mesto i vreme za

upoznavanje« ponudaca sa detaljima javnih nabavki. Nedostatak standardnih

dokumenata javnih nabavki pojacava razlicite neželjene prakse, ukljucujuci

nedostatak jasnih uputstava ponudacima o pripremi njihovih ponuda; neobezbedivanje

49

uslova konacnog ugovora javnih nabavki pre pripreme ponude; neadekvatno

predinformisanje o kriterijumima za procenu ponude ili nesprovodenje rangiranja ili

merenje kriterijuma, u slucajevima kada su dati; cesto vodenje postupaka javnih

nabavki bez korišcenja tenderske dokumentacije.

Nacrt Zakona RS sadrži razvijenije odredbe koje zahtevaju pripremu tenderskih

dokumenata i nabrajaju potreban sadržaj ovih dokumenata, ukljucujuci »model

ugovor«. Oni zahtevaju pripremu dokumenata u Srbiji, bez mogucnosti dodatnih

verzija na stranom jeziku.

U Crnoj Gori, skup standardnih dokumenata javnih nabavki je pripremljen paralelno

sa pravljenjem nacrta novog zakona, ali oni još uvek nisu u širokoj upotrebi i cini se

da je neizbežno da ce javnim službenicima trebati znacajno obucavanje i upoznavanje

sa njihovim korišcenjem pre nego što se od njih bude moglo ocekivati da imaju

poželjan ishod povecanja pravilne primene prava.

C.2.8 Cena ponude i ugovora i valuta

Zakon RCG zahteva da tenderska dokumentacija oznaci valutu ili valute u kojima

ponudaci mogu da iskažu svoje cene i postupak za uporedivanje ponuda navedenih u

razlicitim valutama. On takode dozvoljava da se cena ugovora odreduje na mnoštvo

nacina: paušalan iznos, jedinicna cena, cena po sistemu »kljuc u ruke«, cena plus

troškovi ili privremena cena. Izmena cena se takode pominje u pogledu javnih

nabavki rezervnih delova za opremu nakon izvesnog vremena. Nacrt Zakona RS

zahteva da se vrednosti naznacene u tenderskoj dokumentacijii i u ponudama izraze u

dinarima, iako se u tenderskoj dokumentaciji može zahtevati od ponudaca da izraze

vrednosti i u drugim valutama i može se dozvoliti da ponude budu u cenama u drugim

valutama. Nacrt zakona RS ne govori uopšte o izmeni cene u klauzulama ugovora ili

na drugi nacin.

Kontrole cena se mogu primeniti shodno kako saveznim tako i republickim zakonima,

kao što su Zakon o društvenoj kontroli cena SRJ. Savezna vlada je ovlašcena da

primenjuje kontrolu cena u izvesnim prilikama i u slucaju »roba i usluga u interesu

zemlje kao celine«. Dejstvo takvih odredbi na cene u ugovorima se nece testirati dok

50

nacrt Zakona RS ne bude stupio na snagu. U Crnoj Gori, u kojoj Zakon o javnim

nabavkama važi od avgusta 2001., odredbe o saveznoj kontroli cena izgleda da

nemaju dejstvo na cene u ugovorima potpisanim na osnovu tog zakona.

C.2.9 Pripremanje i podnošenje ponude

Sadašnje uredbe RS sadrže delimicne odredbe o pripremi i podnošenju ponude, u

kojima se predvida da se ponude moraju podneti u pisanom obliku i u zapecacenoj

koverti. Oba skupa propisa predvidaju skraceni rok od 15 dana za pripremu ponude,

koji je potpuno neadekvatan kada je rec o transparentnosti i unapredenju

konkurencijskog ucestvovanja od strane ponudaca. Ovaj rok je proširen u nacrtu

Zakona RS, koji postavlja minimalan period od 40 dana od datuma objavljivanja

poziva za podnošenje ponuda u Otvorenom postupku. Medutim, taj period se može

smanjiti na 30 dana ili cak 22 dana u slucaju da je vec objavljeno prethodno

obaveštenje o javnim nabavkama. Rok se racuna od datuma objavljivanja poziva a ne

od datuma dostupnosti tenderske dokumentacije, što bi predstavljalo transparentniju

odredbu.

Zakon o javnim nabavkama RCG postavlja princip da bi rok za pripremu ponude

trebalo da bude odreden tako što ce se u obzir uzeti priroda nabavke i upucuje na

propisani minimalan broj dana. Za lokalne ponude, period dozvoljen za podnošenje

ponuda krece se od minimum 7 dana do maksimum 24 dana; za medunarodne ponude,

minimalan period je 24 dana a maksimalan 84 dana. Na nižem delu ovog raspona,

dozvoljeni rokovi su ocigledno prekratki. Da bi se unapredili poštenost,

transparentnost i konkurentnost, ponudacima bi trebalo dozvoliti najmanje 30 dana za

pripremu ponude.

C.2.10 Obezbedenja za ponudu i izvršenje

Ni Uredba o izgradnji objekata RS ni Uredba o putevima RS ne pominje obezbedenje

za ponudu, izvršenje niti bilo koju drugu vrstu obezbedenja. Nacrt Zakona RS zahteva

da se u tenderskoj dokumentaciji predstavi uslov obezbedenja ponude i ilustruju se

prihvatljive forme takvih obezbedenja, što je formulacija koja se može shvatiti kao

51

prekogranicni uslov obezbedenja ponude. On, medutim, ne definiše dodatne aspekte,

kao što su prilike u kojima se obezbedenje ponude može inkasirati. Zakon o javnim

nabavkama RCG daje više detalja o korišcenju obezbedenja u procesu javnih nabavki,

u smislu da se u njemu pominju ne samo obezbedenja ponude vec i obezbedenja

izvršenja, obezbedenja avansnog placanja i retencioni novac.

C.2.11 Rokovi važnosti ponude

Zakon o javnim nabavkama RCG ustanovljava potrebu da se naznaci rok važenja

ponude, tražeci dovoljno vremena za procenu ponuda i dobijanje potrebnih odobrenja;

on takode dozvoljava nabavljacu da traži dobrovoljno proširenje roka važnosti.

Nijedan od instrumenata RS, aktuelnih ili u nacrtu, ne spominje važnost ponuda niti

prateca pitanja.

C.2.12 Otvaranje ponude

I Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS predvidaju otvaranje

ponuda u prisustvu ponudaca ili njihovih predstavnika. Medutim, ove odredbe traže

od komisije za procenu da preduzme jedan broj koraka koji idu izvan otvaranja

ponude i ulaze na teren pregleda ponuda, kao što je proveravanje ponuda u pogledu

urednosti i kompletnosti, davanje komentara ponudaca o takvim nalazima i

odbacivanje ponuda. Cini se da ove netransparentne odredbe leže u korenu mnogih

izveštaja ponudaca o nepoštenom odbijanju njihovih ponuda na otvaranju ponude.

Nacrt Zakona RS predvida pripremanje pisanog rezimea o otvaranju ponude i

uglavnom je u skladu sa opšte prihvacenom praksom. Zabrinjavajuci aspekti,

medutim, ukljucuju odredbu kojom se dozvoljava telu koje vrši nabavku da odustane

od javnog otvaranja na osnovu zaštite potencijalno širokog obima tajni, ukljucujuci ne

samo vojne, vec i poslovne, službene ili državne tajne i drugu kojom se predvida

»anoniman poziv za davanje ponuda« na osnovu kojeg se imena ponudaca ne

otkrivaju. Ostaje da se vidi kako ce se ove labave odredbe, za koje se cini da su

podložne zloupotrebi, primenjivati u praksi kada Zakon stupi na snagu.

52

Glavne odredbe o otvaranju ponuda u Zakonu RCG ukljucuju osnivanje, sastav i

funkcije Komisije za otvaranje ponuda i javno otvaranje iznad definisanog praga od

60,000 DM, kao što je propisano uredbom. U jednom kljucnom aspektu, Zakon o

javnim nabavkama RCG je superiorniji u odnosu na nacrt Zakona RS, i to u tome što

prvi potvrduje da bi vreme za otvaranje ponuda trabalo da se podudara sa rokom za

podnošenje ponuda, što predstavlja kljucuni element transparentnosti koji ne postoji u

nacrtu Zakona RS.

C.2.13 Procena i uporedivanje ponuda

Suštinska oblast procene ponuda i biranje pobednicke ponude je jedan od

najnetransparentnijih aspekata prakse u javnim nabavkama u Jugoslaviji. Faktori koji

doprinose ovim poteškocama ukljucuju:

• ponovljene budžetske manjkove koji dovode do toga da tela koja vrše nabavku daju

nedovoljan znacaj ceni kao najvažnijem kriterijumu procene prilikom nabavke robe i

radova i naglašavaju, umesto toga, volju ponudaca da ponude uslove odloženog

placanja;

• odsustvo, u vecini slucajeva, jasnog postupka procene;

• široko rasprostranjenu upotrebu neprozirnih i subjektivnih sistema procene,

ukljucujuci sistem po zasluzi u kojem shema za procenjivanje nije ni unapred

definisana niti se o njoj informišu ponudaci. Ovakva praksa daje donosiocima odluke

neogranicenu slobodu dejstva prilikom tretiranja ponuda koje se procenjuju i dalje

preuvelicava vec prekomernu slobodu u odlucivanju datu javnim službenicima prema

samom zakonu;

• neadekvatan tehnicki opis uslova javnih nabavki u tenderskoj dokumentaciji, što

koci pravedno uporedivanje ponuda;

• korišcenje kvalifikacija i referenci ponudaca kao kriterijuma za procenjivanje,

prilikom procene ponuda, pre nego kao deo pred-kvalifikacije ili post-kvalifikacije;

• dozvoljavanje ponudacima da medusobno pregledaju ponude, što predstavlja

neprimereno kršenje poverljivosti i dovodi u pitanje poštenu konkurenciju;

• neprimerene kontakte izmedu ponudaca i visokih službenika nakon otvaranja

ponude a pre odluke o dodeljivanju.

53

Nedavno donošenje Zakona o javnim nabavkama RCG i sadašnja priprema nacrta

Zakona o javnim nabavkama RS predstavljaju neprocenjivu mogucnost za

eliminisanje ove i drugih praksa zloupotrebe. Oba instrumenta sadrže poboljšanja, kao

što su zahtevanje pred-obaveštenja o kriterijumima procene ponude u tenderskim

dokumentima i odbijanje kasnih ponuda. Oba instrumenta takode daju odredbe za

primenu kriterijuma cene, kriterijuma u vezi sa cenom i onih koji se ne ticu cene.

Pored ovih osnovnih slicnosti, postoje izvesne razlike u pristupima ova dva teksta. na

primer, nacrt Zakona RS zahteva da u Restriktivnom postupku, kojem prethodi pred-

kvalifikacija, procena ponuda bude zasnovana iskljucivo na najnižoj ceni.

Zakon o javnim nabavkama RCG uvodi pojam urednosti ponude i podvlaci korisnu

razliku izmedu vecih i manjih nepravilnosti, što je važna razlika za sprecavanje

nepotrebnog odbijanja ponuda ili odbijanja na osnovu zloupotrebe. Nasuprot tome,

nacrt Zakona RS ne spominje koncept obima urednosti, postavljajuci umesto toga tri

kategorije u koje se ponude mogu svrstati, a koje se ne mogu sa sigurnošcu razlikovati

ili shvatiti: »ispravna ponuda«, »propisna ponuda« i »prihvatljiva ponuda«. Takve

nejasne razlike padaju na kljucnom testu transparentnosti u proceni ponude i cini se

da sigurno vode ka nastavku grešaka i zloupotreba prilikom postupanja sa ponudama

u toku procene.

Zakon o javnim nabavkama RCG ustavovljava postupke za procenu predloga za

usluge, što su odredbe koje se ne nalaze u nacrtu Zakona RS, s obzirom na to da on ne

obezbeduje poseban metod za javne nabavke usluga. Nacrt Zakona RS predvida

proceduru za postupanje sa neuobicajeno niskom cenom ponude, što je pitanje kojim

se ne bavi Zakon RCG. Oba teksta postavljaju propis bez pregovaranja u procesu

procene. Medutim, jasnost primene tog propisa je znacajno smanjen u nacrtu Zakona

RS postojanjem postupaka javnih nabavki sa pogadanjem.

C.2.14 Zakljucenje ugovora

Praksa pregovaranja uslova ugovora nakon dodele ugovora je izgleda široko

rasprostranjena u Jugoslaviji i olakšana je rutinskom praksom neukljucivanja uslova

54

ugovora u tendersku dokumentaciju. U prisustvu visokog stepena korupcije u vezi sa

javnim nabavkma u zemlji, ucestalost pregovaranja uvodi neprihvatljivo visok rizik

da ce se mito zahtevati i placati kada su javni službenici angažovani u pregovaranjima

sa ponudacima.

C.2.15 Obaveštenje o dodeli ugovora

Dok nacrt Zakona RS zahteva objavljivanje svih dodela u Službenom glasniku RS u

roku od 14 dana nakon dodele, uz rok produžen na 48 dana u slucaju dodele ugovora

o uslugama, Zakon o javnim nabavkama RCG zahteva objavljena obaveštenja o

dodeli samo onih ugovora koji su iznad praga od 200,000 DM, što predstavlja manje

transparentnu odredbu. Zakon RCG zahteva od tela koja vrše nabavku da podnesu

informacije o ugovorima ispod ovog praga Komisiji za javne nabavke, koja ce, sa

svoje strane, da objavi, najmanje jednom godišnje, kompilaciju informacija o

dodeljenim ugovorima.

Nacrt Zahona RS obavezuje telo koje vrše nabavku da pruži obaveštenje, sa

obrazloženjem dodele, pobednickom ponudacu i svim drugim ponudacima o dodeli

ugovora. Istu obavezu ima telo koje vrši nabavku u slucaju nekvalifikovanosti u

postupku pred-kvalifikacije. Pojedinacna obaveštenja o dodeli ugovora narocito

pobednickom ponudacu zahtevaju se Zakonom RCG, ali se izostavljaju u nacrtu

Zakona RS, kao što su izostavljena u Uredbi o izgradnji objekata RS i Uredbi o

putevima RS. Nacrt Zakona RS predvida davanje uputstva ponudacima cije su ponude

odbijene, što u velikoj meri doprinosi transparentnosti i odgovornosti, cega nema u

Zakonu RCG.

C.2.16 Evidencija o postupcima u javnim nabavkama

Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS sadrže odredbe kojima se

zahteva evidencija informacija o postupcima u javnim nabavkama, što od Tenderske

komisije zahteva da pripremi protokol kojim se opisuju razliciti aspekti otvaranja

ponuda i preliminarne faze pregledanja. Pored toga, Komisija mora da pripremi

izveštaj o proceni ponude, koji se mora dati na uvid nadležnom organu. Odredbe o

evidentiranju i arhiviranju se javljaju na razlicitim mestima u nacrtu Zakona o javnim

55

nabavkama RS, odražavajuci generalno fragmentovanu strukturu tog instrumenta.

One zahtevaju od tela koje vrši nabavku da održava evidenciju o svim fazama

postupaka u javnim nabavkama, kroz izvršavanje ugovora o javnim nabavkama, i da

zadrži povezanu dokumentaciju u propisanom minimalnom roku. Pored toga, nacrt

Zakona RS se odnosi na pripremanje zapisnika sa otvaranja ponuda, koji ce se

dostaviti ponudacima koji su podneli ponude, kao i na izveštaj o dodeli ugovora.

Osim distribuiranja zapisnika sa otvaranja ponuda, u nacrtu Zakona RS ne spominje

se nikakvo potrebno davanje obaveštenja o evidenciji.

Povezane odredbe u Zakonu RCG bave se izveštajem o otvaranju ponuda, izveštajima

o proceni, arhiviranjem i dostupnošcu zapisnika Komisije za dodelu opštoj javnosti i

obavezom evidentiranja i cuvanja svih relevantnih dokumenata. Ove odredbe,

medutim, su nejasne u pogledu toga da li se od tela koje vrši nabavku zahteva da

održava evidenciju odluka i akcija preduzetih u kljucnim fazama postupaka u javnim

nabavkama.

C.2.17 Izvršenje ugovora i sredstva upravljanja

I iskustvo i veština u izvršenju ugovora su oskudni u Jugoslaviji, kada se u obzir uzmu

nedavni manjkovi glavnih kapitalnih ulaganja od strane javnog sektora, bez obzira na

to da li su finansirani od strane domacih ili spoljašnjih izvora. Imajuci u vidu da je

zemlja tek nedavno ponovo pristupila Svetskoj Banci i postala clanica EBRD-a,

iskustvo steceno u upravljanju ugovorima finansiranim od strane ovih i drugih

medunarodnih institucija ostaje vrlo ograniceno.

U Srbiji, ni Uredba o izgradnji objekata RS niti Uredba o putevima RS ne postavljaju

nikakve specificne standarde za izvršenje ugovora. Nacrt Zakona RS je na slican

nacin cutljiv po tom pitanju. Nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG sadrži

odredbe kojima se ogranicavaju variranja u onima predvidenim u ugovoru ili

dozvoljenim kao proširenje ugovora na osnovu odredbi o direktnom sporazumu. On

takode jasno ustanovljava odgovornost tela koja vrše nabavku za nadzor nad

radovima, uz mogucnost dobijanja spoljašnje pomoci od Ministarstva za javne radove

RCG, koje vodi kako javne nabavke civilnih radova tako i nadzor nad izgradnjom u

ime crnogorskih javnih organa, ili od konsultanta.

56

C.2.18 Kašnjenja u primeni

Kašnjenja u primeni poticu iz raznih faktora, ukljucujuci slabosti u podržavajucim

institucijama, koje karakteriše nedostatak kapaciteta i dugotrajan administrativni

proces koji zahteva višestruka odobrenja, obaveštenja, registraciju, takse i

prekomernu administrativnu slobodu odlucivanja, na primer, za dobijanje licenci i

dozvola. Drugi znacajni razlozi kašnjenja ukljucuju proizvoljne, neefikasne i

dugotrajne carinske procedure, višestruke nivoe inspekcije, odužena pregovaranja

ugovora, što je posledica toga što u tenderskoj dokumentaciji nije priložen uzorak

ugovora, nepostojanje ili malobrojnost avansnih placanja izvodacima radova, cime se

umanjuje sposobnost firmi koje vec beleže nestašicu gotovine, da snose trošak

blagovremene i efikasne mobilizacije.

C.2.19 Kontrola kvaliteta

SRJ je nasledila obimno iskustvo i razvijene institucionalne mehanizme u oblasti

tehnickih standarda. Nacionalni organi za standarde, Instituti za standardizaciju

(savezni i srpski) clanovi su Medunarodne organizacije za standarde (ISO) i

Medunarodne elektrotehnicke komisije (IEC) i udruženi su sa Evropskom komisijom

za standardizaciju (CEN) i Evropskom komisijom za elektrotehnicku standardizaciju

(CENELEC). Pored toga, Jugoslovensko telo za akreditaciju (YUAT) osnovano je

kako bi se akreditovale laboratorije i tela za izdavanje potvrda. Funkcionisanje

sistema standarda SRJ, nekada sa renomeom jednog od najboljih u Istocnoj Evropi,

propatio je u poslednjoj deceniji. Od otprilike 13,000 nacionalnih standarda koliko ih

ima, mnogi su, nakon izdavanja, bili identicni medunarodnim standardima ili su sa

njima bili u istoj ravni. Protokom vremena, postali su zastareli, što predstavlja faktor

koji je doveo do direktne upotrebe medunarodnih standarda u kupovini. Izdalo se

nekih 300 propisa kako bi se primenili standardi, ali su mnogi od njih takode zastareli.

Pre 1996. izdavanje tehnickih propisa za primenjivanje standarda nalazilo se pod

delokrugom Biroa za standarde. Od tada, izdavanje propisa je prakticno prestalo da

funkcioniše, time ostavljajuci znacajne oblasti nepokrivenima ili podložnim

zastarelim propisima i rezultirajuci tehnickim barijerama za trgovinu. Unutrašnja

57

ekspertska grupa ustanovljena je kako bi se olakšao prelaz standardizacije u SRJ a

novi zakon o standardima se priprema.

Uvozi, ukljucujuci one u svrhu javnih nabavki, podležu shemi za inspekciju kvaliteta i

atestaciju ili sertifikaciju. Taj proces, medutim, ometaju neadekvatnosti u postojecim

laboratorijskim objektima.

C.2.20 Placanja

Hronicni budžetski manjkovi rezultiraju višegodišnjim kašnjenjem u placanju. Takva

kašnjenja ne samo da negativno uticu na rad snabdevaca, narocito malih poslova, vec

takode obeshrabruju njihovo ucestvovanje u proceduri javnih nabavki. Kao što je gore

naznaceno, naknade u placanju takode remete proces dodele, time što primoravaju

tela koja vrše nabavku da iskoriste finansijska sredstva ponudaca kao jedan od

kljucnih kriterijuma u proceni ponude. Prednost je data ponudacima koji su u

mogucnosti da se odreknu placanja unapred i da podrže odloženo placanje, ponekad i

više od godinu dana. U ovom pogledu, javne institucije obicno zakljucuju podugovor

o svom problemu nelikvidnosti, sa cesto nevoljnim ponudacima kojima, uprkos

sopstvenom nedostatku likvidnosti, ne ostaje ništa drugo do da prihvate ove

nepovoljne uslove, ukoliko žele da dobiju oskudan javni ugovor.

Zakonska kamatna stopa za zakasnelo placanje propisana je zakonom, tako da takva

odredba ne mora da bude ukljucena u ugovorne sporazume. Ova stopa se obracunava

na osnovu mesecnog statistickog povecanja cena na malo, uvecanih za mesecnu

maržu od 0.5 procenata.

Manjak likvidnosti podstakao je korišcenje razmene dobara i naknadu, narocito za

prebijanje zaostalih poreskih dugova dobavljaca, kao zamenu za gotovinsko placanje

cena ugovora i zaostalih dugova.

C.2.21 Prigovori ponudaca

Iako neka tela koja vrše nabavku mogu da neformalno dobiju pritužbe od ponudaca,

do nedavno u Jugoslaviji nije postojao formalni mehanizam posebno prilagoden

58

administrativnom pregledu pritužbi od strane ponudaca, u kojima se navodi povreda

usled kršenja procedure javnih nabavki. Ovaj nedostatak se oslanja na okruženje opšte

neadekvatnosti u procedurama dostupnim za pregled administrativnih odluka. Na

primer, iako Zakon o administrativnim sporovima SRJ (1996.) predvida žalbu i

pregled administrativnih odluka i rešavanja sporova, i iako Zakon SRJ o upravnom

postupku (1997.) postavlja rok za izdavanje administrativnih odluka, taj proces ostaje

neefikasan i neadekvatan za specijalizovane potrebe procesa javnih nabavki. Postoji

takode i kulturni fenomen u Jugoslaviji, kao i u drugim bivšim republikama clanicama

SFRJ, na osnovu kojeg se uveliko vidi da prava države imaju prednost nad pravima

pojedinacnih gradana. Dejstvo ovog videnja predstavlja trajno protivljenje lica, kako

fizickih tako i pravnih, da podnesu formalne pritužbe na postupanja javne institucije.

Prvi pokušaj ustanovljavanja procedure administrativnog pregleda ocuvan je u

Zakonu o javnim nabavkama RCG, koji Komisiji za javne nabavke daje zaduženje

istraživanja pritužbi od strane ponudaca i podnošenja pravnih lekova. Medutim, ovo

je ograniceno upucivanje, koje nije uspelo da ustanovi zakonodavni okvir za efikasan

sistem prigovora ponudaca. Imajuci u vidu nedavno stvaranje Komisije za javne

nabavke, nije iznenadujuce da mehanizam prigovora ponudaca u Crnoj Gori još uvek

ne funkcioniše zadovoljavajuce iz brojnih razloga, prvenstveno zbog cinjenice da su

ponudaci nesvesni svojih prava ili toga kako da ih potvrde. Ipak, u periodu od januara

do juna 2002., podneto je jedanaest žalbi Komisiji za javne nabavke, od kojih je

sedam potvrdeno a cetiri odbijeno. U cetiri slucaja u kojima je protest potvrden,

Komisija za javne nabavke je poništila proces davanja ponuda i naredila da se tender

ponovi. Iako postoje neki izveštaji o protivljenju tela koja vrše javne nabavke da slede

uputstvo Komisije, svi su na kraju tako i ucinili, suocivši se sa mogucnošcu da ce biti

spomenuti u godišnjem izveštaju Komisije Skupštini.

U Srbiji, nacrt Zakona o javnim nabavkama RS zahteva da, u slucaju javnih nabavki

sa vrednošcu preko 300 M YUD (4.65 M US$), kopija ponude bude podneta

instituciji zaduženoj za spoljnu reviziju javnih rashoda. Do zapocinjanja aktivnosti

institucije zadužene za takvu spoljašnju reviziju, Vlada po sopstvenom nahodenju

može da zatraži usluge nezavisnih revizora. Ove odredbe ne predstavljaju sistem

prigovora ponudaca koji funkcioniše.

59

C.2.22 Ekološki odgovorna nabavka (EON)

Sadašnji doneti zakoni i praksa javnih nabavki u Jugoslaviji ne spominju ekološke

aspekte javnih nabavki. Imajuci u vidu ovaj nedostatak, vlade na svim nivoima

propuštaju dragocenu priliku da iskoriste svoju znacajnu kupovnu moc u cilju

unapredivanja jakih ekoloških politika, kao što je zahtevanje od javnih kupaca da daju

prednost, prilikom donošenja odluka o kupovini, ekološki jakoj opremi na uštrb

alternativa koje mogu da dovedu do zagadenja ili koje mogu da donesu velike

troškove za nuklearni otpad ili odstranjivanje otpadaka. Imajuci u vidu ekološke

izazove koji stoje pred Jugoslavijom, ovo je oblast politike javnih nabavki na koju bi

vlade trebalo da obrate pažnju u buducnosti.

60

C.3 Organizacija i resursi

Ovaj Odeljak razmatra kako je odgovornost za vodenje i nadgledanje javnih

nabavki rasporedena na razne institucije na razlicitim nivoima uprave u SRJ i

daje pregled toga kako se funkcije nadgledanja obavljaju.

C.3.1 Organizacija javnih nabavki u okviru javnih institucija

Na saveznom nivou i u Srbiji, postupke javnih nabavki generalno vodi Tenderska

komisija, koju cini od tri do pet službenika predloženih od strane Generalnog

direktora institucije. Medu clanovima se obicno nalazi pravnik i, za ugovore o

civilnim radovima u Srbiji, clan osoblja iz Ministarstva urbanistickog planiranja i

izgradnje. Medutim, kao što je nagovešteno u odredbama gorepomenute Uredbe o

putevima RS, postoji velika šarolikost u pogledu uloge Tenderske komisije u

razlicitim institucijama, a njihovo ovlašcenje da donose odluke o javnim nabavkama

podriva se slobodom odlucivanja koju zakon daje Generalnom direktoru.

Osoblje glavnih institucija koje se bave kupovinom sa kojima je obavljen razgovor za

ovu procenu ispricalo je da, iako Tenderska komisija procenjuje ponude i, u nekim

prilikama, predlaže pobednika, stvarna odluka o dodeli se u potpunosti donosi po

nahodenju Generalnog direktora, koji ima slobodu da preinaci preporuke Tenderske

komisije. U drugim slucajevima, Tenderska komisija samo analizira ponude u

pogledu opšteg pridržavanja, ne rangirajuci ih niti praveci bilo kakve specificne

preporuke za dodeljivanje i, ponovo je donošenje odluke o dodeli ugovora ostavljeno

Generalnom direktoru. Ipak drugo variranje ogleda se u tome što Tenderska komisija

identifikuje »najbolje« tri ponude i predstavlja ih Direktoru kako bi on doneo odluku

o dodeli. Pri donošenju svoje odluke, Generalni direktor je u potpunosti slobodan da

dodeli ugovor jednoj od tri »najbolje« ponude identifikovane od strane Tenderske

komisije ili može da zaobide ova tri ponudaca i dodeli ugovor bilo kojoj drugoj

ponudi medu onima koje su podnete.

Ukratko, iako se sadašnje prakse u velikoj meri razlikuju izmedu razlicitih tela koja

vrše nabavku, jedna karakteristika koju oni dele jeste neprozirnost.

61

Nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG sadrži opsežne odredbe kojima se

definišu ovlašcenje i odgovornost kako Službenika za javne nabavke tako i Odbora za

procenu. Kada je rec o metodi Direktnog sporazuma i metodi uporedivanja ponudenih

cena (»shopping« metod), Službenik za javne nabavke je iskljucivo odgovoran za

vodenje postupaka javnih nabavki, ukljucujuci procenu ponuda. U svim drugim

metodama javnih nabavki, proces javnih nabavki je podeljen izmedu ad hoc Odbora

za otvaranje, koji se sastoji iz tri osobe, i Odbora za procenu, kojeg cine supervizor i

tri do pet procenjivaca, od kojih su svi imenovani od strane direktora tela koje vrši

nabavku. Clanovi Odbora za otvaranje ne mogu kasnije da obavljaju funkciju clanova

Odbora za procenu za istu nabavku. Zakon jasno odreduje da se preporuke za dodelu

ugovora date od strane Odbora za procenu ne mogu odbaciti od strane tela koje vrši

nabavku.

C.3.2 Osnove odgovornosti javnih službenika

Jedno od najnotornijih nasleda prethodnog režima u Jugoslaviji jeste pravni okvir koji

ne uspeva da obezbedi odgovarajucu osnovu kako bi javni službenici snosili

odgovornost za obavljanje svojih službenih funkcija. Ne samo da srpski krivicni

zakon ne spominje rec »korupcija« vec su i zakoni i propisi napisani u toku 90-tih

obicno sacinjeni sa tako mnogo širine da ne daju jasnu definiciju prestupa i ostavljaju

službenicima dovoljno prostora da se korumpirano ponašaju u okviru svoje zakonski

dozvoljene slobode odlucivanja. Zakoni i propisi obicno ne daju javnim službenicima

jasne parametre u okviru kojih ce se donositi njihove odluke, ostavljajuci umesto toga

da znacajne odluke budu donete po sopstvenom nahodenju pojedinacnih službenika.

Istaknuti primer, specifican za javne nabavke, predvida se Uredbom o putevima RS

koja, iako odreduje osnove za funkcionisanje Odbora za tender, marginalizuje takve

odbore u kriticnom momentu odlucivanja o dodeli ugovora time što propisuje da ce

»Odbor podneti protokol o konkurentskoom tenderu uz dokumenta i izveštaj

Direktoru ili Direktoratu (o Putevima). Direktori ili Direktorat predlažu odluku o

dodeli ugovora. Jedan od ohrabrujucih aspekata novih zakona o javnim nabavkama

nedavno donetih ili u pripremi u Jugoslaviji jeste taj što oni nastoje da isprave ovu

manu.

62

Zakon o javnim nabavkama RCG odreduje obuhvatniji okvir za odgovornost, koji

zahteva od javnih službenika angažovanih u vodenju javnih nabavki, ukljucujuci

clanove odbora za tender, da podnesu izjave o svojoj imovini kod Državnog tužioca.

Nova izjava se mora podneti kada se vrednost aktive i pasive menja za 100,000 DM.

Ovaj zakon takode ima obimne anti-korupcijske odredbe koje se bave dosluhom,

ogranicenjem konkurencije, montažom ponude, mitom i dužnošcu da se Državni

tužilac obavesti o bilo kojem kršenju ovih odredbi.

Propust u zakonodavstvu na svim nivoima se ogleda u tome što prevara u vezi sa

javnim nabavkama i korupcija nisu definisani kao krivicno delo u krivicnom zakonu.

U vreme raspravljanja o nacrtu CPAR sa Komisijom za javne nabavke Crne Gore u

junu 2002., crnogorsko Ministarstvo pravde objavilo je amandman na Krivicni

zakonik Crne Gore koji ce uvesti nova krivicna dela prevare i korupcije u vezi sa

javnim nabavkama, koja ce se kažnjavati kaznom od 1 do 10 godina, u zavisnosti od

prirode dela. Ovaj amandman bi trebalo da bude podržan i da bude ukljucen u srpsko

zakonodavstvo.

C.3.3 Organizacija javnih nabavki u okviru Vlade

Organizacija funkcije javnih nabavki u Jugoslaviji je uglavnom decentralizovana ali

uz delimicnu centralizaciju odabranih funkcija javnih nabavki na nivou kako

Republike Srbije tako i Republike Crne Gore.

Na saveznom nivou, javne nabavke su u potpunosti decentralizovane na svako

ministarstvo zato što je svaka savezna institucija autonomna i reguliše se sopstvenim

Zakonom. Postoji savezna Služba za zajednicke poslove (SZP), koja obavlja neke

javne nabavke zajednickih artikala u ime razlicitih saveznih institucija. Nijedna

institucija ne obavlja kontrolu ili nadgledanje funkcije javnih nabavki.

U Republici Srbiji, postoji mešoviti sistem odgovornosti, sa vecinom javnih nabavki

preduzetim od strane resornih ministarstava, ali nekim klasama kupovine centralno

rukovodi srpska SZP, koja je ovlašcena prema Zakonu o budžetu da rukovodi

nabavkom automobila, komjutera, usluga održavanja i usluga obrade elektronskih

podataka (OEP) u ime Vladinih štabova, Ministarstava republicke uprave i Narodne

63

skupštine. Druga Ministarstva vode sopstvene javne nabavke i mnoga rutinski

zaobilaze SZP, rukovodeci sama nabavkom cak i onih kategorija kupovine

namenjenih za kupovinu preko SZP-a.

U Republici Crnoj Gori, novi Zakon o javnim nabavkama RCG osniva autonomni

Odsek za poslove javnih nabavki (OPJN), organizaciju koja nasleduje njenu Službu za

zajednicke poslove, a koja je odgovorna za javne nabavke uobicajeno korišcenih

artikala potrebnih za ministarstva i odseke, gde je standardizacija važna – na primer,

tehnologija informacija – ili gde se od konsolidacije uslova ocekuje da donese

ekonomicnije rezultate. Tela koja vrše nabavku mogu da biraju da li ce da koriste

OPJN ili ce da preduzmu sopstvenu nabavku. Do sada, ni spisak uobicajenih artikala

niti nivo troškova koje OPN može da naplacuje za svoje usluge nisu definisani. Stoga,

prerano je reci koliko uspešno ovaj delimicno centralizovan pristup funkcioniše. Ovo

takode može doprinositi skromnom obimu javnih nabavki do sada rukovodenih od

strane OPJN-a: 400,000E. Pored toga, vecina javnih nabavki ugovora o civilnim

radovima za tela koja vrše javne nabavke u Crnoj Gori se preduzima od strane Odseka

za javne radove.

Vecina javnih nabavki, medutim, preduzima se na decentralizovanoj osnovi od strane

pojedinacnih tela koja vrše nabavke. Zakon o javnim nabavkama RCG predvida da

svaki nabavljac kandiduje jedan broj Službenika za javne nabavke koji ce predvoditi

aktivnosti javnih nabavki; do aprila 2002., imenovano je 123 Službenika za javne

nabavke, kojima je obuhvacena vecina tela koja vrše javne nabavke regulisanih

zakonom. Iako zakon ovim službenicima daje ovlašcenje da rukovode javnim

nabavkama preduzetim putem samih metoda uporedivanja ponudenih cena

(»Shopping«) i Direktnog ugovora, svim drugim metodama javnih nabavki rukovode

Odbori za procenu, cija su pravila funkcionisanja definisana u samom zakonu.

C.3.4 Regulatorne funkcije i funkcije nadgledanja

Na saveznom nivou, nijedna institucija ne obavlja funkcije pracenja ili nadgledanja

javnih nabavki, niti se trenutno predvida da ce bilo koje takvo regulativno telo biti

ustanovljeno ili ovlašceno.

64

U Republici Srbiji, trenutno se ne obavljaju nikakve regulatorne funkcije. Medutim,

nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predlaže ustanovljavanje nove Agencije za

javne nabavke (AJN) koja izveštaje daje direktno Vladi. Predložene funkcije ove nove

agencije, definisane u zakonu, nabrojane su u Dodatku D. AJN ne može da pocne sa

radom pre nego što prode godinu dana nakon datuma stupanja na snagu novog

Zakona, što ce se verovatno desiti sredinom 2003. Do tada, njene funkcije ce obavljati

Služba za zajednicke poslove RS. Jasno je da uspešan razvoj sistema javnih nabavki u

Srbiji suštinski zavisi od osnivanja i uspešnog funkcionisanja ove nove agencije.

U Republici Crnoj Gori, nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG osniva

novu Komisiju za javne nabavke (KJN), koja pocinje sa radom u septembru 2001.

KJN-om, koja, što nije iznenadenje, još uvek posluje kao organizacija, predsedava

Predsednik, penzionisani sudija Vrhovnog suda i u cijem se osoblju nalazi još jedan

advokat. KJN je potrebno ojacati, kako omasovljavanjem osoblja tako i nabavkom

kancelarijske opreme i opreme za komunikacije, kako bi se omogucilo da ona

funkcioniše efikasno. Sopstvenom zaslugom, KJN je lansirala vebsajt na Internetu

pod nazivom »Javne nabavke u republici Crnoj Gori« (www.nabavka.cg.yu), koji ima

prilicno obiman sadržaj na lokalnom jeziku, ukljucujuci kopije sadašnjih zakona i

pozive za podnošenje ponuda. Do sada, medutim, sadržaj na engleskom jeziku na

vebsajtu je relativno ogranicen, uglavnom zbog ogranicenja sredstava KJN-u da doda

sadržaj na stranom jeziku.

U periodu od svog osnivanja PPC obavlja slucajne provere oko 30 procenata

postupaka javnih nabavki vodenih od strane institucija za javne nabavke regulisanih

Zakonom i trenutno priprema svoj godišnji izveštaj Skupštini o funkcionisanju novog

sistema javnih nabavki. Posetila je takode 10 od 21 opštine i zakljucila da vecina njih

primenjuje novi zakon.

C.3.5 Obucavanje javnih službenika za javne nabavke

Na saveznom nivou i u Srbiji, mnogi javni službenici su slabo obuceni za javne

nabavke. Kao deo svoje funkcije upravljanja portfoliom, EDBR je sproveo tri

radionice o nabavkama za klijente iz javnog sektora u Srbiji u periodu 2001.-2002.

Svetska Banka planira da vodi obuku za javne nabavke u Jugoslaviji u FG03.

65

U Crnoj Gori, znacajan program obuke za javne nabavke, osmišljen uz pomoc

konsultanata finansiranim od USAID-a i usvojen od strane Pravnog fakulteta

Univerziteta Crne Gore, do sada je organizovao 7 kurseva o javnim nabavkama,

obuhvatajuci 308 službenika za javne nabavke uglavnom iz centralnih vladinih

ministarstava. KJN procenjuje da daljih 200 službenika za javne nabavke iz lokalnih

vlasti ceka prvobitnu obuku. Nakon toga, postoji tekuca potreba da se stvori program

obuke koji može da zadovolji potrebe za obucavanjem javnog sektora na stalnoj

osnovi.

66

C.4 Kontrolna sredine

Ovaj odeljak daje pregled aranžmana unutrašnje i spoljašnje revizije u SRJ,

vraca se na prošle preglede korupcije u vezi sa javnim nabavkama i proucava

anti-korupcijske programe.

C.4.1 Planiranje i izvršenje budžeta

Slabosti u kontrolnoj sredini za javne nabavke na saveznom nivou i u Srbiji pocinje

sa njihovim zakonima o budžetu, koji ne uspevaju da nabroje organizacije ciji se rad

reguliše ovim zakonima, dovodeci na taj nacin do toga da je organizacije teško uciniti

odgovornim za rashod u budžetskim sredstvima, ukljucujuci rashod za javne nabavke.

Nepridržavanje zakona o budžetu dalje podriva odgovornost. Na primer, mali broj

ministarstava podnosi godišnji plan placanja Službama za zajednicke poslove, uprkos

zahtevu da se to uradi.

Pored toga, iako se od tela koja placaju zahteva da podnesu izveštaj o pojedinacnim

artiklima iz rashoda, u praksi se ovo ne dešava uvek, a kao rezultat toga, srpsko MFE

i savezno MF nemaju efikasna sredstva za pracenja rashoda u razlicitim vladinim

telima. Ogranicena sposobnost Vlade da kontroliše neplanirane rashode i da uskladi

obaveze sa raspoloživim sredstvima ima efekat povecanja neplaniranih finansijskih

troškova, ukljucujuci i one za javne nabavke.

Osim toga, sistem upravljanja rashodima ne uspeva da kontroliše prošle obaveze zato

što se usredsreduje na kontrolu gotovine, - prvu fazu procesa trošenja – kako

dospevaju za naplatu. Bilo koje neocekivane obaveze dospele za naplatu ili bilo kakvi

manjkovi u ocekivanom prihodu pretvaraju se u stvaranje zaostalih dugova ili potrebe

da se ogranice puštanja gotovine, što dovodi do nepropisnog remecenja i pogoršanja

vladinih usluga, ukljucujuci obustave placanja na osnovu postojecih ugovora za javne

nabavke.

U Republici Crnoj Gori, i prihodi i rashodi su nepredvidljivi za vecinu jedinica koje

placaju: vladina ministarstva, socijalni fondovi, javne agencije i opštinske uprave ne

67

znaju da li ce, u bilo kojoj datoj fiskalnoj godini, stvarno primiti sredstva koja su im

dodeljena u godišnjem budžetu. Ovo narocito predstavlja problem za opštine, koje

zavise od prihoda prenetog iz centralne vlasti, koji je veci od polovine njihovog

ukupnog prihoda. Veliki deo njihovog prihoda prikuplja se centralno i fluktuira

široko. Kao rezultat toga, ne postoji višegodišnje finansijsko planiranje na opštinskom

nivou i gotovo da nema kapitalnih ulaganja u opštinsku infrastrukturu. Medutim,

izvršenje budžeta u Crnoj Gori bi trebalo da bude znacajno poboljšano kada novi

Zakon o budžetu i novi sistem Trezora budu u potpunosti primenjeni.

C.4.2 Aktuelne mere revizije

Unutrašnje kontrole: Kvalitet unutrašnje finansijske kontrole i finansijskog

izveštavanja je generalno vrlo slab u Republici Srbiji. Elemente finansijske kontrole

obavljaju kontrolori u okviru nekih resornih ministarstava, Službe za zajednicke

poslove (SZP) i MF-a. Medutim, ove kontrole su ogranicene na osnovne

dokumentarne provere obracunavanja i izveštavanja jedinica koje placaju. One se ne

vode sisitematicno niti kao deo bilo kakve opšte kontrole upravljanja u cilju

sprecavanja zloupotrebe u okviru organizacije; one se pre usredsreduju na istraživanja

u cilju otkrivanja zloupotrebe od strane javnih službenika pri korišcenju javne

imovine i sredstava. Dalje slabosti u okviru sistema kontrole jesu tu što ne postoji ili u

maloj meri postoji provera kojom bi se obezbedilo da su sredstva potrošena za prave

namene i široko rasprostranjena praksa da se registri imovine ne održavaju tacnim, što

uvecava rizik od pronevere robe nabavljene javnim novcem. Slabost sadašnje

registracije imovine i prakse u upravljanju u Jugoslaviji pokazana je u nedavnom

pregledu u kojem se iznosi da sedamdeset procenata lekova nabavljenih od strane

javnog sektora nije upotrebljeno u predvidene namene.

Kontrolu dodatno slabe razbacana i nekompletirana racunovodstvena evidencija,

ukljucujuci pratecu dokumentaciju za poslovanja u vezi sa kupovinom i neadekvatan

trag o reviziji.

Planirana reforma unutrašnje kontrole: MFE RS je osnovala malu jedinicu koja

treba da nastavi sa uvodenjem funkcije unutrašnje revizije u Srbiji, ali mora tek da

definiše strategiju za primenu unutrašnje kontrole koja treba da prati uvodenje novog

68

Zakona o budžetu. U Crnoj Gori, mnoge promene u sistemu unutrašnje kontrole i

reviziji trebalo bi da pocnu uskoro, s obzirom na to da se novi Zakon o budžetu, donet

9. avgusta 2001. primenjuje na budžetsku godinu 2002. Zakon o budžetu je podržan

od strane detaljnih Propisa o trezoru koji postavljaju veci deo pripremnog rada za

poboljšanu finansijsku kontrolu.

Unutrašnja revizija: U SRJ trenutno ne funkcioniše nikakva unutrašnja revizija (UR)

po zapadnom poimanju. Najbliža paralela je rad Budžetskih inspektorijata (BI), koji

obavljaju samo posao u vezi sa uskladenošcu, kako bi proverili da li se postupci

unutrašnje kontrole prate na propisan nacin. Srpski BI iznutra se javlja kao deo

izvršne grane vlasta ali spolja istupa samostalno prema pojedinacnim bedžetskim

institucijama. Savezni Budžetski inspektorat nije nezavisan, s obzirom na to da on

daje izveštaje Saveznom ministru finansija i nije nikada obavljao inspekcije Saveznog

MF-a.

Spoljašnja revizija: U SRJ trenutno ne postoji Vrhovna revizorska institucija(VRI),

ni na saveznom ni na republickim nivoima, sa odgovornošcu za obavljanje nezavisne,

spoljašnje, ex-post revizije u javnom sektoru. Nikakva nezavisna spoljašnja revizija

na racun Vlade nije se obavila, a za konacne racune budžeta nije nikada izvršena

revizija od strane nezavisnih revizora. Nepostojanje VRI-a, koj nezavisno izveštava

Skupštinu ili funkcioniše kao deo sudskog procesa, jasno umanjuje uravnotežujuce

dejstvo zakonodavnog tela ili sudstva na izvršnu vlast.

U Srbiji, novi nacrt Zakona o organskom budžetu (ZOB) sadrži uslov da izveštaj o

spoljašnjoj reviziji finansijskih izveštaja budu godišnje davani Narodnoj skupštini a

izvestan ogranicen inicijalni posao preduzet je u pravcu osnivanja VRI-a i stavljanja u

rad do 2003. Ovo ce biti bitan element poboljšane javne odgovornosti i finansijske

transparentnosti u Srbiji

Crna Gora takode nema VRI sa odgovornošcu za obavljenje nezavisne, spoljašnje,

ex-post revizije u javnom sektoru. Crnogorska Vlada preuzela je inicijativu za

obavljanje revizije njenog konacnog izveštaja o budžetu za 2000. od strane privatne

revizorske firme. Medutim, nije ucinjen nikakav napredak do danas u pravcu

69

osnivanja VRI-a, usled ogranicenog znanja u javnom sektoru o pitanjima revizije i

ogranicene ljudske i tehnicke mogucnosti da se preduzeme razvoj VRI-a.

Na saveznom nivou, trenutno ne postoje planovi za razvoj tela spoljašnje revizije.

Evidentno je, stoga, da na svim nivoima javne uprave, institucionalna arhitektura kako

za unutrašnju tako i za spoljašnju kontrolu nad rashodima treba da se tek postavi u

Jugoslaviji. Njeno nepostojanje bez sumnje, u velikoj meri olakšava prisustvo i razvoj

korupcije i zloupotrebe u vezi sa javnim nabavkama.

C.4.3 Korupcija

Naslede Miloševicevog režima: Administrativno odlucivanje u Jugoslaviji u toku

prošle decenije bilo je preplavljeno korupcijom, koja je bila izazvana preteranim

regulisanjem ekonomske aktivnosti i prekomernom slobodom odlucivanja datom

javnim službenicima. Korupcija je narocito doticala trgovinu, posao, javne komunalne

i javne usluge. Medu najuobicajenijim aktivnostima koje su privlacile korupciju bili

su sitemi licenci, dozvola i inspekcija. Veliki broj opština odredivao je neformalne

cene za izdavanje raznih vrsta dozvola, ukljucujuci dozvole za izgradnju. Inspektori u

oblastima kao što su izgradnja, sanitarije, voda, zdravstvena zaštita i telekomunikacije

rutinski su tražili mito za izdavanje dozvola potrebnih za nastavljanje ekonomske

aktivnosti. Medunarodna trgovina je bila drugi magnet za korupciju. Šverc i dobijanje

lažnih potvrda o poreklu podsticani su kao sredstvo za izbegavanje sankcija a

pogrešna klasifikacija robe se u velikoj meri praktikovala kao nacin da se smanji

carina. Vladine institucije odgovorne za stranu trgovinu pravile su se da ne vide ovo i

mnoge druge nesavesne postupke u vezi sa trgovinom. Neke opštine su navodno

zahtevale mito za davanje konsesija za funkcionisanje javnih transportnih službi koje

su ostale bez izvora.11

11 Raskidanje sa prošlošcu: Put ka stabilnosti i razvoju, Svetska Banka i Evropska Komisija

70

Jedna autoritativna studija nedavno je opisala korupciju koja je »prožela svaki aspekt

društvenog života u Srbiji. Jednako je bila prisutna i u sudstvu, policiji, zdravstvenim

službama i javnoj upravi.«12

Korupcija povezana sa javnim nabavkama: Izveštaj Korupcija u Srbiji13 ,

objavljen od strane beogradskog Centra za liberalno-demokratske studije (CLDS)

opisuje režim u kojem su »javne nabavke bile uvek obavljane direktnim

poslovanjem« a »država u kojoj su se sve znacajne odluke i poslovanja sakrivali od

javnosti; u ovim aktivnostima, ucešce je bilo rezervisano za one koje je država

odabrala. Oni su davali ponude i dobijali su poslove ali su morali da daju mito za

takve ugovore.« Izveštaj opisuje sistem »neformalne licitacije« vladinih ugovora, u

kojima bi se razne interesne grupe takmicile, pri cemu je pobenik bio »onaj koji je

nudio najveci mito«.

Drugi izvori daju slicnu sliku. Predstavnik kruševacke opštine, govoreci o »Radionici

o javnim nabavkama u Srbiji«, koju su zajedno organizovali TI Srbija i Program

razvoja Ujedinjenih Nacija (UNDP) u aprilu 2001, opisao je kako su:

»u socijalistickoj eri, sve javne nabavke bile obavljane preko dva

preduzeca – jedna je bila u vlasništvu clana Socijalisticke partije, druga

je bila firma za boje. Pod novim režimom, stara praksa organizovanja

internih tendera se nastavila, tako da se kupovine iz opštinskog budžeta

sada obavljaju preko fudbalskog kluba.«

Pregled na kojem se izveštaj CLDS-a zasniva, voden u januaru 2001., pokazao je da

srpska javnost korupciju u javnim nabavkama smatra »izuzetno intenzivnom« i da je

korupcija »neizbežan sporedan efekat javnih (državnih) nabavki«. Dole navedena

Tabela 3, preneta iz izveštaja, predstavlja javno videnje korupcije povezane sa javnim

12 GREKO dokument: Korupcija i anti-korupcijska politika u Srbiji, maj 2001. GRECO je meduvladin

sporazum, pod Savetom Evrope, za pracenje pridržavanja antikorupcijskih principa i primene

medunarodnih pravnih instrumenata u vezi sa njenim programom akcije protiv korupcije. 13 Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, dostupno na

http://www.cipe.org/pdf/Corruption.pdf

71

nabavkama u sedam oblasti vladinih poslovanja. Uz prosecnu ocenu od 4.11 (na skali

od 1 do 5, pri cemu 5 oznacava najvecu korupciju), izveštaj opisuje zdravstveni sektor

kao »epicentar« korupcije u javnim nabavkama, iako podaci sugerišu da bi javni

radovi možda mogli biti još snažnije izloženi korupciji.

Tabela 3: Procena raširenosti korupcije u javnim nabavkama u Srbiji

Oblast Prosecno

(a)

Mnogo Prilicno Srednje U izvesnoj

meri

Nema Ne zna

Zdravstvena zaštita 4.11 35 36 15 3 1 9

Obrazovanje 3.26 10 27 32 18 2 11

Javna preduzeca 3.81 21 33 28 4 0.5 13

Državna uprava 3.86 25 30 26 4 1 13

Policija 4.04 34 33 13 7 1 2

Vojska 3.20 14 23 19 2 17 15

Javni radovi 4.16 38 24 12 5 1 19

(a) 1= najmanja korupcija; 5=najveca korupcija

Izveštaj je okarakterisao korupciju u Srbiji kao »krizu morala« odgovornu za

nepostojanje poštenja u društvu, povecanje siromaštva, nepostojanje vladavine prava,

neefikasnost sudstva, loše zakone i male plate državnih zaposlenih. Nadeno je takode

da je nepostojanje jasne osude korupcije od strane vlade, u prošlosti doprinosilo

tolerisanju korupcije od strane javnosti. Ovi zakljucci sugerišu da bi bilo kakav

obuhvatan pokušaj da se suzbije korupcija u vezi sa javnim nabavkama trebalo da se

bavi svim identifikovanim uzrocima i da vlada na svim nivoima mora da osigura da se

korupcija u javnim nabavkama nece tolerisati. Na srecu, nova srpska Vlada je vec

dala jasne izjave u ovom smislu.

Opšte primecene zloupotrebe u javnim nabavkama: I objavljeni izvori i razgovori

vodeni zarad ove procene otkrivaju da Jugoslavija pati od zloupotreba vezanih za

javne nabavke koje su tipicne za druge zemlje u tranziciji, ukljucujuci i druge zemlje

koje su nastale iz SFRJ (videti CPAR o Bosni i Hercegovini). Tipicne zloupotrebe:

• na odvojenim tenderima organizovanim od strane relativno uspešne opštine

Kikinda i manje uspešne opštine Bosilegrad, za slicne radove na obnovi puteva,

Kikinda je otkrila da je za iste radove deset puta više platila nego Bosilegrad.

72

Savetujuci se o poslovanjima, dve opštine su zakljucile da lokalni izvodaci radova

praktikuju zloupotrebu koja se odnosi na razlicito odredivanje cena – naplacivanje

viših cena relativno bogatijim opštinama, za koje smatraju da to mogu sebi priuštiti.

• na opštinskom tnderu, isto preduzece je dalo ponudu na tri tendera pod tri

razlicita imena.

• kada se dodele, mnogi ugovori se dopunjuju nekolicinom »dodataka« koji za

nekoliko puta povecavaju ukupnu cenu ugovora.

C.4.4 Sadašnje anti-korupcijske mere

U Republici Srbiji, otkako je formirana u januaru 2001., nova Vlada je pokazala

energiju vrednu hvale u suzbijanju korupcije i u raskidanju svih uocenih veza sa

zloupotrebama prošloga režima, kojima je dato mnogo publiciteta. Srbija, kao i Crna

Gora, ucestvuje u Anti-korupcijskoj inicijativi Pakta za stabilnost (SPAI).

Srpski Premijer istako se kao jasan politicki voda u antikorupcijskoj inicijativi, i

objavio je svoju nameru da »bi Korupcija trebalo da postane visoko rizican posao«.14

Srpski Ministar finansija i ekonomije je takode otvoreno priznao da su javne nabavke

predstavljale magnet za korupciju, izjavljujuci da »više nece biti moguce da, recimo,

direktori zdravstvenih centara nabavljaju lekove i medicinsku opremu preko

unutrašnjih ugovora. Javni tenderi ce biti obavezni sa sve.«15

Strategija srpske Vlade za borbu protiv korupcije16, lansirana u decembru 2001.

zasniva se na sledecih pet principa:

• stvaranje institucionalnog okvira: nezavisno i efikasno sudstvo, strožije

nadgledanje zakonodavnog ogranka, nezavisno i efikasno javno tužilaštvo i organi

unutrašnjih poslova:

14 “Vlada formira regionalnu mrežu antikorupcijskog tima”, Biro za komunikacije srpske Vlade, 19.

januar 2002. 15 “Srbija ima institucije za borbu protiv korupcije”, 24. januar dostupno na

www.serbia.sr.gov.yu/news/2002-01/24/322228.html 16 Strategija srpske Vlade za borbu protiv korupcije, dostupno na

www.serbia.sr.gov.yu/transition/fighting_corruption

73

• reforma državne uprave: postavljanje standarda profesionalizma i kredibiliteta

medu javnim službenicima, poboljšanje sredstava dostupnih zaposlenima u državnoj

upravi, strogo nadgledanje javnih prihoda, regulisanje javnih nabavki i nadgledana

decentralizacija u oblastima javnih prihda i rashoda;

• ekonomske reforme: liberalizacija tržišta, makroekonomska stabilnost,

smanjenje diskrecionih ovlašcenja prilikom nadzora ekonomskih aktivnosti i anti-

monopolske politike;

• povecano ucešce civilnog društva: povecana javna svest o potrebi da se

suzbije korupcija, olakšavanje dostupnosti informacija, stvaranje foruma za javnu

diskusiju o nacrtima zakona i unapredivanje uloge medija i nevladinih organizacija u

borbi protiv korupcije;

• stvaranje sposobne politicke sredine: transparentnost u finansiranju politickih

partija, transparentnost u imovinskom vlasništvu državnih službenika i zabrana

sukoba interesa izmedu službenika i zaposlenih u državnoj upravi.

Medu prvim plodovima ove inicijative nalazi se koordinisan paket od pet nacrta

zakona, koji je srpka Vlada pripremala tokom jeseni 2001., a koji obuhvata Zakon o

završnom racunu budžeta za 2000. godinu i Izveštaj o budžetskoj reviziji; Zakon o

budžetskom sistemu; Zakon o javnim nabavkama; Zakon o igrama na srecu i Zakon

o duvanu.

Medu institucionalnim aranžmanima koji su postavljeni kako bi se obavila ova

strategija jesu:

• nezavisno Anti-korupcijsko Vece osnovano je u decembru 2001. i u dužnost

mu je stavljen razvoj Nacionalne anti-korupcijske strategije. AKV savetuje Vladu o

pravnim reformama i razvoju i vodi studije o korupciji u društvu. U prva dva meseca

svog rada, Vece je predložilo Vladi izradu nacrta nekoliko zakona, ukljucujuci Zakon

o sprecavanju sukoba interesa, Zakon o finansiranju politickih partija i Zakon o

imovini državnih službenika. Vece takode obavlja funkciju nadzora prateci stvarne

slucajeve korupcije i pozivajuci Vladu da objasni bilo koje uocene propuste u anti-

korupcijskom programu. Transparency International Serbia je istaknuti clan AKV-a.

74

• Visoki anti-korupcijski odbor, na cijem se celu nalazi Premijer i koji

obuhvata nekoliko kljucnih ministara i direktora kljucnih javnih agencija, cija je uloga

da rukovodi primenom Vladinog anti-korupcijskog programa.

• Anti-korupcijska jedinica koja je osnovana sa ciljem da funkcioniše kao štab

za anti-korupcijku inicijativu u Srbiji je strateški smeštena u okviru MFE-a.

Kancelarija vrši koordinaciju svih anti-korupcijskih inicijativa, obezbeduje razmenu

informacija izmedu angažovanih strana i pomaže kako Vladi tako i NVO

antikorupcijskim inicijativama.

• Regionalna mreža 26 anti-korupcijskih timova, formirana u januaru 2002.,

ciji je posao da štiti prava gradana od zloupotreba položaja od strane državnih

cinovnika. U periodu od 15. januara do 25. aprila 2002., ovi timovi primili su 1.113

poziva od clanova javnosti koji su izveštavali o potvrdi korumpiranog ponašanja od

strane javnih službenika, od kojih je 78 odlucilo da podnesu pisane krivicne prijave

licno. Vecina poziva je registrovana u Beogradu, Novom Sadu, Nišu i Vranju.

Sopstvenom zaslugom, nova Vlada je pokazala dobrodošao potez nove otvorenosti,

redovno ažurirajuci svoja dostignuca u anti-korupcijskom programu na svom vebsajtu

(videti fusnotu 7) i objavljujuci ciljeve za istaknute akcije. Pored pripreme novog

zakona o javnim nabavkama, nedavno dostignuce u vezi sa tim jeste zabrana

clanovima srpske Vlade da ucestvuju u poslovnim aktivnostima.

Kljucne institucije srpske Vlade angažovane u borbi protiv korupcije, ukljucujuci

Ministarstvo unutrašnjih poslova i Beogradsku kancelariju okružnog tužilaštva,

takode objavljuju izveštaje o svojim aktivnostima na vladinom vebsajtu, ukljucujuci

nazive bivših državnih službenika i zaposlenih optuženih za zloupotrebu ovlašcenja ili

za sticanje materijalnih koristi od javne službe. Ministarstvo unutrašnjih poslova

izveštava o tome da je podnelo krivicne prijave potiv 209 clanova sopstvenog osoblja

u toku perioda januar-oktobar 2001.

U Republici Crnoj Gori, Vlada je takode ucinila znacajne napore u borbi protiv

korupcije. U februaru 2000., Crna Gora je prihvatila Sporazum i Plan akcije za Anti-

korupcijsku inicijativu Pakta za stabilnost (SPAI). Osnovala je takode posebnu

vladinu agenciju, Agenciju za anti-korupcijsku inicijativu, koja ima odgovornost za

75

pripremanje nacrta zakona i podzakonskih propisa; usvajanje medunarodnih

dokumenata i standarda i pracenje njihove primene; definisanje anti-korupcijske

strategije; unapredivanje transparentnosti i integriteta u poslovanjima i pracenje

procesa privatizacije; stvaranje javne svesti i preventivne aktivnosti; i koordinisanje

aktivnosti kako vladinih tako i nevladinih sektora sa ciljem suzbijanja korupcije.

U 2001. godini, dva važna zakona sa anti-korupcijskim odredbama su doneta: Zakon

o javnim nabavkama i Zakon o organskom budžetu. Vlada takode radi na nacrtu

Zakonika o ponašanju civilnih službenika, Zakona o sukobu interesa, Zakona o

pristupu informacijama, Zakona o nezakonitom bogacenju, Zakona o zabrani pranja

novca i Zakona o finansiranju politickih stranaka.

Vlada je takode napravila krupan korak u ukljucivanju civilnog društva u anti-

korupcijsku akciju, osnivajuci, zajedno sa NVO sektorom, Odbor za anti-korupciju sa

ciljem da pregleda Nacionalnu strategiju za anti-korupciju i da radi na pripremi novih

zakona.

Na saveznom nivou, Savezna Vlada tek treba da donese koherentni anti-korupcijski

program i nije prihvatila anti-korupcijski izazov kao vlade dveju republika.

76

C.5 Upravljanje u javnom sektoru

Ovaj odeljak nastoji da kvantifikuje, na osnovu trenutno dostupnih podataka o

budžetu, vrednost rashoda u javnim nabavkama od strane raznih nivoa uprave u

SRJ i ispituje u kojoj meri se za novac dobija vrednost pri sadašnjoj praksi

javnih nabavki u zdravstvenom sektoru.

Imajuci u vidu to da ni savezno MF, ni MFE RS niti MF RCG ne skupljaju niti

objavljuju bilo kakve informacije o rashodima u javnim nabavkama, nastojanje da se

kvantifikuju ovi rashodi zarad ove procene zasnivalo se na podacima o budžetu

objavljenim od strane Medunarodnog monetarnog fonda (MMF), kao i na podacima

skupljenim od strane Svetske Banke tokom PEIR-a.

Javne nabavke predstavljaju znacajan element ukupnih budžetskih rashoda u SRJ,

cineci nekih 24 procenata ukupnih javnih rashoda u 2001, ili oko 10.15 procenata

BDP-a (videti Tabelu 4). Ova brojka je blizu nivoima rashoda za javne nabavke

zabeleženim u ekonomski razvijenijim zemljama. Na primer, u Evropskoj Uniji, javne

nabavke predstavljaju 11-12 procenata BDP-a. Visoka stopa inflacije, koja je

prosecno iznosila 91.1 procenat u 2001., znacajno je narušila realnu vrednost tog

ulaganja, uprkos tome što je povecala kapitalne rashode, uglavnom u infrastrukturi,

tokom 2001. i 2002. U Crnoj Gori, javne nabavke su u stalnom opadanju godinu za

godinom, dok su Vladini manjkovi u budžetu dovodili do umanjenja kako u

povratnim rashodima tako i u kapitalnim ulaganjima u infrastrukturu.

Tabela 4: Rashodi u javnim nabavkama od strane SRJ (Srbija/Crna Gora)

2000.-2002. (ukljucujuci socijalne fondove)

2000 2001 2002*

USD (M) % GDP-

a

USD (M) % GDP-a USD (M) % GDP-

a

1.Ukupni rashodi

od kojih:

1.Roba i usluge

2. Kapitalni rashodi

3,266.44

688.75

268.27

36.19%

7.87%

3.07%

4,638.63

953.51

149.25

42.71%

11.81%

1.85%

6,256.06%

1,053.82

398.98

48.72%

8.21%

3.11%

77

1. Ukupni rashodi

nabavke (1a+1b)

957.02 1,102.76 1,452.80

kao % ukupnih rashoda 29.30% 23.77% 23.22%

kao % BDP-a 11.86% 10.15% 11.31%

BDP 8,071.00 10,861.00 12,841.00

YuD Prosecna inflacija

(cena na malo)

69.90% 91.10% 26.30%

*budžet

Na saveznom nivou, od 45.8 milijardi YuD budžeta za 2001., 70 procenata je dato

Odbrani a preostalih 30 procenata civilnoj upravi. Savezno Ministarstvo finansija

procenjuje da je dve trecine ukupnih rashoda za odbranu potrošeno na nemilitarne

zahteve, na primer, za putnicka vozila, uniforme i hranu. Iako je uobicajena praksa u

vecini zemalja da vojne javne nabavke budu regulisane zakonom odvojeno od civilnih

javnih nabavki, takode je podjenako uobicajena praksa da nemilitarno trošenje od

strane snaga odbrane bude obuhvaceno zakonom o civilnim javnim nabavkama. Cilj

Savezne vlade bi, stoga, trebalo da bude stavljanje nevojnih javnih nabavki snaga

odbrane pod primenu zakona o javnim civilnim nabavkama, kada isti bude donet.

Trenutno, svako od deset saveznih ministarstava obavlja sopstvene javne nabavke i

nijedno od njih ne podleže tenderu.

Pozadina medicinskih nabavki u Srbiji

Osamnaest procenata ukupnog rashoda zdravstvenog sektora u Srbiji troši se na

lekove, što predstavlja podatak koji je u skladu sa zemljama Zapadne Evrope, u

kojima je raspon 15-20 procenata. Ipak, vec nekoliko godina Srbija trpi hronicnu

nestašicu lekova.

Javne nabavke lekova u Srbiji su se u prošlosti odvijale na veoma kontrolisanom

tržištu, koje je karakterisala prekomerna bliskost izmedu glavog javnog potrošaca,

Ministarstva za zdravlje Republike Srbije i malog broja domacih proizvodaca, njh

petnaest okupljenih u jakom kompanijskom kartelu – Industrijski lobi proizvodaca

lekova. Do nedavno, uobicajena praksa MZ-a bila je da svaka dva meseca sa lobijem

ulazi u pregovore, u kojima su definisali listu medicinskih proizvoda koje treba

78

nabaviti, potrebne kolicine i cene koje treba platiti za oko sedamdeset procenata

javnog potraživanja (preostalih 30 procenata dolazi od bivših SFRJ republika, pre svih

Slovenije, sa samo 5 procenata iz Zapadne Evrope). U okviru ovih parametara, lobi bi

odlucivao kako ce se nabavka lekova i kolicina raspodeliti izmedu petnaest clanova, a

u slucaju da dva ili više proizvodaca nabavljaju isti lek, svakom od njih je mogla da se

plati ista cena. U svakom pogledu, stoga, nabavke lekova javnog sektora su se, do

nedavno, dešavale na bliskom tržištu, koje je karakterisalo netransparentno

pregovaranje i nepostojanje bilo kakve znacajne konkurencije.

Dalja prepreka za konkurenciju, narocito stranim proizvodacima, postavljena je

registracijom lekova, što je postupak koji je i birokratski i izuzetno dug. Od 722 leka

trenutno registrovana, samo 133 (18.4%) su registrovani od strane 3 ili više

proizvodaca/dobavljaca, što jasno ogranicava Vladinu sposobnost da stvori

konkurenciju u nabavci ovih artikala u cilju zadovoljavanja javnog potraživanja.

Tržište takode pati od drugih disfunkcija. Pre svih tu je nepostojanje efikasnog

planiranja, tako da se kolicine lekova trebovanih od strane MZ-a ne zasnivaju ni na

kakvim formalnim kvantifikacijama stvarnih potreba javnih ili zdravstvenih ustanova.

Ovaj prekid je bio jedan od glavnih faktora koji su doprinosili hronicnoj nestašici

hitno potrebnih lekova. Pored toga, spisak odobrenih lekova, ciji je trošak obavezan

da snosi Fond za zdravstveno osiguranje (FZO) RS, u prošlosti je bio veoma dugacak

sa nekih 400 lekova (Spisak bitnih lekova Svetske zdravstvene organizacije cini 150

artikala), stavljajuci neizdrživ teret na FZO, iako je Vlada nedavno preuzela korake da

smanji spisak na 321. Maksimalna veleprodajna cena za odobrene lekove iz domace

proizvodnje odredena je od strane Saveznog Ministarstva za ekonomiju i unutrašnju

trgovinu i obracunava se na bazi cetrdeset i sedam procenata cena za iste lekove u

Sloveniji iako je nestašica u Vladinom sistemu informisanja takva da Vlada cesto

nema ažurirane informacije o cenama lekova u toj zemlji.

Potraživanja prema ogranicenim sredstvima FZO-a su povecana ponovljenim

neuspehom javnog zdravstvenog sektora da ucini dostupnim preko javnih apoteka,

dozvoljene lekove koje pacijenti imaju pravo da dobiju na recept. Svaki put kada

javna apoteka ne izda taj lek, pacijent ima pravo da dobije propisani lek od privatne

apoteke i da refundira dodatni trošak od FZO-a. Evropska agencija za rekonstrukciju

79

(EAR) procenjuje da su, u 2001., takve naknade koštale FZO nekih 15.0 miliona YuD

(227,000 US$) svakog meseca, što je trošak koji se može izbeci, što FZO nije kadar

da ucini.

Ove teške prilike su se dalje pogoršale odsustvom jasnoce u pogledu uloga i

odgovornosti RS Ministarstva zdravlja i Fonda zdravstvenog osiguranja, iako je došlo

do redefinisanja ovog odnosa u novom Zakonu o zdravstvenom osiguranju, na kojem

Vlada od nedavno radi. Jedan simptom ovog odsustva jasnoce ogleda se u tome što je

postojalo nekoliko primera kada su javne bolnice nastavljale da preduzimaju nabavke

lekova kako bi zadovoljile sopstvene potrebe, ne konsultujuci pri tom FZO a zatim

naplatile od FZO-a troškove za ove lekove. FZO je obavezan da izmiri ove troškove

iako pri tom nije konsultovan o specifikacijama, kolicini ili placenim cenama. Ova

situacija se pogoršala usled ozbiljnog problema javno nabavljenih lekova koji su

»procurili« na crno tržište i našli put do privatnih apoteka, usled slabe kontrole

inventara u javnim apotekama.

Slaba koordinacija zahteva kod spoljašnjih agencija koje finansiraju nabavku lekova u

Srbiji izazvala je dalju konfuziju. Ovo je dovelo do viška odredenih artikala, koji su

nabavljeni od strane kako Vlade Srbije tako i spoljašnje institucije, dok se nestašica

drugih odobrenih lekova nastavila.

Dva istraživanja o cenama lekova u Srbiji

Iako je svenacionalno istraživanje o ekonomicnosti javnih nabavki u Jugoslaviji bilo

iznad obima ovog zadatka, misija je preduzela ogranicenu analizu istorijskih cena

placenih za odabrane lekove i medicinske proizvode iz niza nabavki obavljenih u

Srbiji tokom 2001. Cilj ove analize bio je da se uporede cene odobrene na saveznom

nivou, cene koje su stvarno placene na osnovu lokalnih tendera finansiranih od strane

spoljašnjih izvora (Pharmaciens Sans Frontières i Evropska agencija za

rekonstrukciju), kako bi se formiralo mišljenja o tome da li cene placene za lekove i

materijale, nabavljene na uobicajeni nacin, nude razumnu vrednost za novac.

Da bi se ovo postiglo, prilikom procene, razmotreni su podaci o cenama sa cetiri

tendera. Na prvom mestu, (videti Dodatak E.1), cene placene za 21 lokalno

80

proizveden kardiovaskularni, respiratorni i dijabetski lek kao i za neke medicinske

proizvode, što je bilo rezultat dva lokalna tendera finansirana od strane EAR-a u

septembru i decembru 2001., uporedene su sa cenama objavljenim od strane

Saveznog Ministarstva ekonomije i unutrašnje trgovine za iste artikle. Potonje cene su

bile one koje je Fond zdravstvenog osiguranja RS odobrio za finansiranje. Za 21

kupljeni proizvod, cena finansirana od strane EAR-a bila je niža za 17 proizvoda a

viša u ostala 4 slucaja. U 4 slucaja kada je cena finansirana od strane EAR-a bila viša

od cene odobrene na saveznom nivou, razlika u ceni se kretala od 4.29% do 18.36%.

U 17 slucajeva kada je cena finansirana od strane EAR-a bila niža od cene odobrene

na saveznom nivou, razlika se kretala od 4.89% niže do 175% niže za jedan artikal.

Uzimajuci u obzir prosek od 21 kupljenog proizvoda, cene placene na osnovu tendera

finansiranogod strane EAR-a bile su 36.2% niže od cena odobrenih na saveznom

nivou. Konacno, ukupna kolicina svih 21 medicinskog proizvoda nabavljenog od

strane EAR-a koštala je ukupno 4,085,353 E (3,728,784 US$); da su ovi proizvodi

nabavljeni u istim kolicinama po cenama odobrenim na saveznom nivou, ukupna cena

bi bila 5,493,574E (5,014,096US$). Kada se prevede, ovo je ušteda od 1,408,221E

(1,285,311US$) ili 25.6%.

Procena je posebno analizirala iznose cena placene za lekove iz šireg dijapazona

(kardiovaskularni, respiratorni, antineoplastici, antidijabetici, lekovi protiv bolova,

antiinfekcijski) koji su rezultat lokalnih nabavki obavljenih od strane srpskog Fonda

zdravstvenog osiguranja u aprilu 2001. i uporedila ih sa iznosima cena placenih nakon

lokalnog tendera organizovanog od strane PSF-a u martu 2001. za tromesecnu

nabavku istih lekova. Nakon obracunavanja troška procenjene godišnje nabavke ovih

46 lekova, troškovi koje je napravio FZO bili su 23.7% veci u ukupnom iznosu od

onih zasnovanih na iznosima cena placenih od strane PSF-a za godišnju nabavku ovih

lekova (videti Dodatak E.2).

Nalazi ovih istraživanja podudaraju se sa drugim, obuhvatnijim istraživanjima o

efektima uvodenja konkurentskog tendera za iznose cena placene u javnim

nabavkama. Na primer, u jednom poznatom pregledu, iznosi se da konkurentsko

81

ugovaranje od strane javnog sektora u Ujedinjenom Kraljevstvu obezbeduje uštedu od

20% bez smanjenja kvaliteta.17

17 “Contracting Out by the Public Sector: Theory, Evidence, Prospects” Domberger and Jensen, Oxford

Review of Economic Policy, tom 13, br.4, 1997.

82

C.6 Rad na projektima finansiranim od strane Svetske Banke i

EBRD-a

Ovaj odeljak daje pregled dosadašnjeg iskustva u dosadašnjem Vladinom radu

sa javnim nabavkama u skladu sa smernicama za javne nabavke Svetske Banke

za projekte finansirane od strane Banke i istice probleme u javnim nabavkama i

predlaže niz mera koje treba preduzeti kako bi se ojacala fiducijarna kontrola

buducih poslovanja u javnim nabavkama koje ce u SRJ finansirati Svetska

Banka.

S obzirom na to da je Jugoslavija tek nedavno ponovo pristupila Svetskoj banci, ne

postoji mnogo iskustva za nastavak, kada se uzme u obzir procena sposobnosti tela iz

javnog sektora koja vrše nabavku da izvrše javne nabavke u skladu sa smernicama

ove dve institucije.

Medutim, iako je ostalo tek nešto od veštine stecene tokom ranijeg clanstva

Jugoslavije u Svetskoj banci, rad vecine tela koja vrše nabavku je bio iznenadujuce

dobar, iako je u vecini slucajeva bio podržan spoljašnjim konsultantskih uslugama.

Osoblje zaduženo za nabavku u telima koja vrše nabavku, generalno gledano, jeste

obrazovano, dobro zna strani jezik i ima veliko tehnicko znanje. Takode,

blagovremenost javnih nabavki je generalno dobra a osoblje u agencijama za primenu

pokazuje impresivnu posvecenost marljivom pracenju smernica Banke o javnim

nabavkama.

Iskustvo u projektima javnog sektora finansiranim od strane EBRD-a je na slican

nacin ohrabrujuce.

C.6.1 Mere za jacanje fiducijarnog cuvanja na projektima finansiranim od

strane Svetske banke

Da bi se smanjio bilo kakav rizik za fondove Svetske banke date za javne nabavke na

osnovu projekata finansiranih od strane Svetske banke u Jugoslaviji, Banka bi trebalo

da preduzeme sledece korake:

83

• Po proceni svih novih projekata, da preduzme procenu institucionalnog

kapaciteta svih agencija ukljucenih u projekat da primene javne nabavke prema

smernicama Banke. Gde je kapacitet slab, postaviti detaljan plan akcije kako bi se

dopunio i/ili razvio kapacitet za zadovoljavajuce preduzimanje nabavki;

• Trebalo bi pripremiti detaljan plan javnih nabavki kojeg ce Banka odobriti po

sopstvenoj proceni. Od osoblja Banke ocekuje se da radi marljivo kako bi se osiguralo

da se planovi održavaju apdejtovanim a u slucaju propusta, da se pravni lekovi ulažu

blagovremeno kako od strane Pozajmljivaca tako i od strane Banke.

• Lideri Radnog tima Banke i osoblje zaduženo za javne nabavke bi trebalo da

osiguraju da se osoblje zaduženo za javne nabavke u agencijama za primenjivanje

imenuje nakon javnog nadmetanja i da je u potpunosti kvalifikovano.

• Da održava pragove za prethodni preglede relativno niskim, na pr.

>100,000US$ za robu, kako bi vecina ugovora pala ispod praga prethodnog pregleda i

zavisila od prethodnog pregleda Banke.

• Iako do sada nisu sprovedeni nikakvi naknadni pregledi javnih nabavki, radni

tim Banke bi trebalo da osigura da se nivo naknadnih pregleda drži na nivou

ugovorenom u raznim sporazumima o kreditu.

• Javne nabavke putem metoda koji su u manjoj meri konkurentski, ukljucujuci

Medunarodno uporedivanje ponudenih cena (International Shopping) i Nacionalno

uporedivanje ponudenih cena (National Shopping), trebalo bi da bude održavana na

minimumu za sve nove projekte.

• Regionalni savetnik za javne nabavke (Regional Procurement Adviser – RPA),

najviši službenik za javne nabavke Banke za region Evrope i centralne Azije (ECA),

trebalo bi da marljivo radi sa svim pritužbama u vezi sa javnim nabavkama koje

ponudaci podnesu.

• Kada se prime potvrde o prevari ili korupciji u javnim nabavkama, Istražna

jedinica Banke bi trebalo da ih marljivo ispita.

84

C.7 Procena rizika

Svaka procena rizika u sistemu javnih nabavki u zemlji bi trebalo da se zasniva na

fazi razvoja njenog zakonodavnog okvira, efikasnosti njenih regulativnih institucija,

snazi njenog režima sprovodenja, kapacitetu njenih institucionalnih i ljudskih resursa i

pretnji korupcije.

• Pravni okvir SRJ nije ni kompletan niti dovoljno snažan da bi obezbedio

jasnu, na pravilima zasnovanu sredinu za vodenje javnih nabavki. Na saveznom

nivou, nikakav poseban zakon ne reguliše javne nabavke, postojece podzakonske

odredbe su potpuno neadekvatne i ne postoji nikakva regulatorna funkcija. U Srbiji,

sadašnji propisi samo delimicno pokrivaju odabrane sektore, njihovim odredbama

manjka obuhvatan okvir a preterana sloboda odlucivanja stavljena je u ruke viših

donosilaca odluka bez odgovarajuce odgovornosti. Novi nacrt Zakona o javnim

nabavkama RS je u pripremi ali ima jedan broj odredbi koje padaju na testu stvarne

transparentnosti. U Crnoj Gori, nedavno je usvojen dobar novi zakon, ali se njegova

efikasnost u primenjivanju tek sada proverava i još uvek nema podršku u potrebnim

implementirajucim propisima, koji ce biti potrebni da se objasni njegova primena.

• Regulatorne funkcije za javne nabavke su narocita slabost jugoslovenskog

sistema. I na saveznom i na srpskom nivou, nije ustanovljeno nikakvo regulatorno

telo. Iako novi nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predvida osnivanje nezavisne

Agencije za javne nabavke, to se nece desiti pre isteka godinu dana ili više, a agenciji

koja treba da obavlja funkcije u prvoj godini nakon donošenja Zakona, Službi za

zajednicke poslove, nedostaju institucionalni resursi za efikasno obavljanje ovih

zadataka. U Crnoj Gori, nova Komisija za javne nabavke je osnovana, ali nema

dovoljno osoblja i nedostaju joj kako fitzicki tako i sistemski resursi za obavljanje

posla sa punim efektom.

• Režim sprovodenja koji daje podršku zakonima o javnim nabavkama je

takode slab. Ne postoji ni unutrašnja ni spoljašnja revizija a sadašnji mehanizmi za

pregledanje pritužbi ponudaca ili uopšte ne postoje (Federacija, Srbija) ili se ne

pokazuju (Crna Gora). Kao rezultat toga, javni službenici ne snose odgovornost za

odluke koje donose o javnim nabavkama.

85

• Uz nekoliko izuzetaka, institucije javnog sektora koje vode javne nabavke su

loše opremljene za obavljanje ovog zadatka. Vecina ministarstava nema posvecene

organizacione jedinice koje bi preduzimale javne nabavke, a osoblje koje obavlja

zadatak, po pravilu to cini bez obuke. U celoj zemlji nedostaju sistemi planiranog

obucavanja za javne nabavke.

• Za Korupciju je u velikoj meri potvrdeno da je široko rasprostranjena i da

predstavlja ozbiljan problem i da se javlja narocito u javnim nabavkama, kada se

uzmu u obzir znacajni rashodi koje svi nivoi uprave prave u ovoj oblasti. Iako se anti-

korupcijski napori trenutno cine, ne može se ocekivati da oni reše problem korupcije

povezane sa javnim nabavkama u kratkom roku.

Merena prema ovim parametrima, sredinu za vodenje javnih nabavki u Jugoslaviji

karakteriše visok stepen rizika.

86

C.8 Predloženi plan nadzora

Preporucuju se sledeci finansijski pragovi za metode javnih nabavki:

Tabela 5: Primenjivi pragovi putem metoda javnih nabavki

Metod javnih nabavki Prag

ICB: Radovi >100,000US$

Manji radovi <100,000US$

ICB: Roba >100,000US$

Medunarodno uporedivanje ponudenih

cena (International Shopping): Roba

<100,000US$

Nacionalno uporedivanje ponudenih cena

(National Shopping): Roba

<50,000US$

Shodno smernicama u vezi sa javnim nabavkama datim kako od strane Svetske banke

tako i od strane EBRD-a, Nacionalni konkurentski tender (National Competitive

Bidding - NCB prema smernicama SB-a) ili Lokalni konkurentski tender (Local

Competitive Tendering - LCT prema EBRD pravilima o javnim nabavkama), pre

nego što NCB/LCT budu dozvoljeni, svaka Banka treba da odredi da li su nacionalne

procedure zadovoljavajuce ili ne. Imajuci u vidu nepostojanje specificnih zakona o

javnim nabavkama i na saveznom nivou i na nivou Srbije, nacionalne procedure se ne

mogu smatrati zadovoljavajucim u pogledu obe institucije u vreme pripremanja ovog

izveštaja. Stoga, Svetska Banka ce cekati donošenje srpskog zakona o javnim

nabavkama pre nego što pristane na to da se NCB može voditi u projektima koje ona

tu finansira. U Crnoj Gori, posebno propratno pismo, u kojem se daju pojedinosti o

odstupanja koja ce se zahtevati od sadašnjeg zakona o javnim nabavkama, bice

pripremljeno od strane Banke kada ona sledeci put bude finansirala projekat u Crnoj

Gori koji zahteva korišcenje NCB metoda javnih nabavki. Istovremeno, EBRD ce

raditi sa svojim klijentima na razvoju prihvatljive procedure za nabavku ugovora

manje vrednosti na bazi projekat po projekat, dok se ne donese odgovarajuci zakon o

nacionalnim nabavkama.

87

Pri odabiru konsultantskih firmi, uži izbor može da obuhavti sve nacionalne

konsultantske firme ako se proceni da prenos košta manje od 100,000US$, nadalje,

pod uslovom da je na raspolaganju dovoljan broj kvalifikovanih nacionalnih firmi

kako bi se obezbedila adekvatna konkurencija po konkurentnoj ceni.

Banka bi trebalo da vodi Prethodni pregled za svaki projekat za:

• sve ugovore za Robu i Radove koje nabavlja ICB;

• ugovore sa konsultantskim firmama >50,000US$; i

• ugovore sa pojedinacnim konsultantima >25,000US$.

Najmanje 1 od 5 ugovora koji podležu naknadnom pregledu bi trebalo da bude

naknadno pregledan od strane Banke.

Imajuci u vidu relativno nerazvijeno stanje u industriji konsaltinga Jugoslavije, uži

izbor za prenose konsaltinga na projekte finansirane od strane Banke mogu da

obuhvate sve nacionalne konsultantske firme samo ako se proceni da prenos košta

manje od 100,000UD$. Radni tim Banke bi trebalo da odredi, na bazi projekat po

projekat, da li postoji dovoljan broj kvalifikovanih firmi da bi se obezbedila

adekvatna konkurencija po konkurentnoj ceni.

U slucajevima kada se sredstva Banke pozajmljuju preko finansijskih posrednika u

skladu sa stavom 3.12 Smernica o javnim nabavkama Banke, nabavka ugovora za

robu i radove za koju se proceni da košta manje od 250,000US$ po ugovoru može se

preduzeti u skladu sa ustanovljenim trgovackim praksama koje su prihvatljive za

Banku.

C.8.1 Buduce vodenje nacionalnog konkurentskog tendera na projektima

finansiranim od strane Svetske Banke

Imajuci u vidu to da trenutno ne postoji nikakav zakon o javnim nabavkma na

saveznom nivou niti bilo kakav u Republici Srbiji, Banka ne može da da saglasnost za

vodenje Nacionalnog konkurentskog tendera (NCB) zbog nepostojanja prihvatljivih

88

lokalnih procedura. Medutim, cim nacrt Zakona o javnim nabavkama RS bude

usvojen i bude stupio na snagu, Banka ce pregledati odredbe tog donetog zakona i

predložice Vladi da se propratno pismo pridoda na buduce ugovore o kreditu,

specifikujuci pri tom variranja njegovih odredbi koja mogu biti potrebna za vodenje

NCB u buducim projektima finansiranim od strane Banke.

U Crnoj Gori, sadašnja poslovanja Banke ne ukljucuju NCB postupke. Da ponovimo,

ukoliko buduca poslovanja finansirana od strane Banke budu zahtevala NCB, Banka

ce predložiti Vladi propratno pismo koje definiše bilo koje potrebne izmene Zakona o

javnim nabavkama RCG.

89

PRIVATNI SEKTOR

Ovaj odeljak ispituje u kojoj je meri privatni sektor u mogucnosti da zadovolji

potraživanja javnog sektora, opisuje privredne prakse u kupovini u samom

privatnom sektoru i odražava pogled na sistem javnih nabavki u zemlji iz

perspektive preduzeca u privatnom sektoru sa kojima je obavljen razgovor u

svrhu ove procene.

C.9 Konkurentnost i ucešce privatnog sektora

Za razliku od mnogih istocno-evropskih zemalja, koje su patile od preterane

usredsredenosti na tešku industriju, što je naslede komunisticke ere, jugoslovensko

naslede iz Titoistickog ekonomskog eksperimenta jeste šarolika industrijska osnova,

koja je ukljucivala preradu namirnica, proizvodnju automobila, tekstilnu, hemijsku i

proizvodnju nameštaja i sektor izgradnje koji je bio i tehnološki napredan i

medunarodno konkurentan. Medutim, ovo obecavajuce zaveštanje završilo je

neiskorišceno usled decenije ekonomske izolacije, gubitka kljucnih tržišta u drugim

jugoslovenskim republikama – izvoz, koji je uglavnom obuhvatao proizvedenu robu,

pao je sa 4.1 milijarde US$ u 1990. na samo 1.7 milijardi US$ u 2000. – i

materijalnom štetom nanetom vazdušnim napadima NATO-a u peridu mart-jun 1999.

u kojima su ili ošteceni ili uništeni nekih 40 glavnih industrijskih kompleksa i više od

100 drugih velikih preduzeca.

Od ranih 90-tih na ovamo, industrijska proizvodnja je vec bila u jakom padu usled

raspada Jugoslavije. Proizvodnja je pala za 15.9 procenata u 1991., prvoj godini rata, i

ponovo pala i u 1992. i u 1993. Nakon što su sankcije obustavljene 1995. godine,

proizvodnja je doživela skroman oporavak od 7.5 procenata u 1996. i 9.6 procenata u

1997., dostižuci spori rast od 3.4% u 1998., pre nego što ce osetno pasti za 23.1% u

1999. Ozbiljnost izazova sa kojima se nova Vlada susrela u zaustavljanju ovog

alarmantnog industrijskog pada dalje ilustruje cinjenica da je, u prvoj polovini 2001.,

kada je nova Vlada preuzela vlast, industrijski proizvod opao ponovo za 2.4 procenta.

Ova teška situacija je pogoršana problemima koji su se javljali uz javne nabavke u

ekonomiji, ukljucujuci hronican nedostatak ulaganja, nemogucnost jugoslovenskih

90

firmi da zadovolje medunarodne standarde kvaliteta i ponovo manifestovani manjak

energije, što je izazvalo usporavanje proizvodnje. Postoji hitna potreba za svežim

ulaganjima u industrijski sektor koja bi, imajuci u vidu slabost finansijskog i

bankarskog sektora zemlje, morala da stižu uglavnom iz stranih izvora, narocito u

obliku Direktno stranog ulaganja (DSU).

Godine rata, koje su sa sobom donele slabljenje u pogledu vladavine prava i kolaps

zakonite ekonomske aktivnosti, dalje komplikujuci stanje, bile su pracene brzim

razvijanjem »sive ekonomije« u Srbiji, za koju se u jednoj nedavnoj proceni sugeriše

da predstavlja 50 procenata BDP-a Republike.18 Siva ekonomija u SRJ dobija oblik

neregistrovanog zapošljavanja i vodenja posla i nezakonite trgovine proizvodima koji

se oporezuju, narocito naftom, cigaretama i alkoholnim picima. Ove aktivnosti su se

razvile tokom 90-tih kada je kombinovano dejstvo malih plata, velike nezaposlenosti i

poremecaja u normalnoj trgovini u toku sankcija stvorilo i potrebu i šansu za

neformalne sektorske poslove. Najveci znacaj sive ekonomije bio je u vreme

hiperinflacije 1993. godine, kada je predstavljala više od trecine ekonomskih

aktivnosti i više od polovine registrovanog društvenog proizvoda (54 procenta).

18 “Srpska birokratija preti demokratskoj reformi” Centar za medunarodna privatna preduzeca, 19.

novembar 2001.

91

Privatizacija

Tabela 6: Društevni proizvod prema

obliku vlasništva, 1999.

YuD (M) %

U privatnom

vlasništvu

69,361.5 42.4

U društvenom

vlasištvu

45,913.0 28.1

U mešovitom

vlasništvu

42,882.2 26.2

U državnom

vlasništvu

3,070.7 1.9

Kooperativa 2,239.2 1.4

Ukupan društveni

proizvod

163,466.6 100.00

Izvor: Savezni Zavod za statistiku

Proces privatizacije, koji je u Jugoslaviji

poceo 1989. sa donošenjem Saveznog

zakona o privatizaciji prekinut je

konfliktima u ranim i sredinom 90-tih a

dalje podkopavan sankcijama, koje su

odsekle zemlju od stranih ulaganja.

Krajem 1999., vlasništvo javnog sektora

predstavljalo je 42.4 procenta Društvenog

proizvoda (videti Tabelu 6), sa

jedinstvenim jugoslovenskim oblikom

»društvenih preduzeca« koji još uvek

predstavlja više od 28 procenata

Društvenog proizvoda.

C.9.1 Sektor izgradnje

Jugoslovenska, nekada globalno konkurentna, gradevinska industrija bila je u velikom

padu tokom cele poslednje decenije. Pre deset godina, nekih 50 procenata proizvoda u

izgradnji proizvedeno je u inostranstvu, uglavnom na nekada unosna prekomorska

tržišta Jugoslavije u nesvrstanim zemljama istocne Evrope i srednjeg Istoka. U

periodu sankcija, ova tržišta su izgubljena. Sada postoji oko 5,000 aktivnih preduzeca

u sektoru, ukljucujuci gradevinska preduzeca, projektantske firme i nabavljace

materijala. Velika vecina medu njima, oko 85 procenata, su u privatnom vlasništvu,

pri cemu je ostatak ili u javnom ili u društvenom vlasništvu. Najveca preduzeca

zapošljavaju više od 1,000 ljudi i imaju godišnji promet do 150 miliona US$, sa

prosecnim vrednostima ugovora u rasponu od 10 do 30 miliona US$. Veliki je broj i

malih izvodaca radova koji zapošljavaju manje od 50 ljudi. Sektor izgradnje, koji

danas predstavlja 6 procenata BDP-a, ima i kapacitet i sposobnost da zadovolji

sadašnju domacu potražnju. Industrija trenutno posluje ispod kapaciteta i stoga nije do

kraja iskorišcena.

92

Pad sektora može se objasniti godišnjim promenama u gradevinskim poslovima,

merenim na osnovu broja radnih casova u jednoj godini. Ova mera je nastavila da

opada cak i nakon podizanja sankcija 1995. godine, iako sporijim tempom nego

prethodnih godina; pad je ubrzan 1999. godine, što je posledica kosovske krize i

sankcija (videti Tabelu 7).

Tabela 7: Aktivnosti u gradevinskoj industriji u Jugoslaviji, 1996.-1999.

1996. 1997. 1998. 1999.

Obavljeni radni casovi (u milionima) 99 96 90 69

% promene godina za godinom -9 -3 -6 -22

Izvor: Savezni zavod za statistiku

Ono što je kao naslede ostalo iz ovih teških godina jeste gradevinska industrija koja je

ceznula za poslovnim prilikama i ulaganjem. Mnogi izvodaci gradevinskih radova se

bore sa neadekvatnim kapacitetom, manjkom radnika obucenih za nove tehnologije,

zastarelim veštinama u upravljanju – (na primer, u oblastima kao što su pravljenje

rasporeda, kontrola kvaliteta i upravljanje u vezi sa ugovorima) i zastarelom

opremom. Vecina izvodaca radova nije bila u mogucnosti da priušti kupovinu nove

fabrike i bitne opreme u toku poslednje decenije. U nedavnom istraživanju o

preprekama za ulaganje u Crnoj Gori, jedna polovina gradevinskih firmi navela je

zastareo i nedovoljan kapacitet kao glavnu prepreku za razvoj njihovih poslova.19

Dalje ogranicenje za obnove sektora postavljeno je nepouzdanom dostupnošcu i

slabim kvalitetom gradevinskih materijala, usled kombinacije nedostatka ulaganja,

visokih poreza, ogranicenja na uvoz, remecenja cena i nedostatka istraživanja i

razvoja. Ovi faktori doprineli su situaciji u kojoj su lokalno dostupni gradevinski

materijali, generalno gledano, tehnološki manje napredni i efikasni nego u drugim

zemljama. Do nedavno, vlada bi samo nekolicini preduzeca dozvoljavala da uvezu

gradevinske materijale i opremu pod licencom, što je omogucavalo ovim preduzecima

da uticu na tržišne cene i da ih remete. Postoje indicije da se ova praksa menja i da

19 “Prepreke za ulaganje u Crnoj Gori” Centar za preduzetnike i ekonomski razvoj, Podgorica, 2000.,

na osnovu pregleda 469 crnogorskih firmi.

93

cene postaju liberalizovanije. No pored toga, cene uvoznih gradevinskih materijala u

Jugoslaviji su još uvek iznad medunarodnih tržišnih cena.

C.9.2 Bankarski sektor

Jugoslovenski bankarski sektor je duboko insolventan, što je posledica strukturalnih

problema nasledenih iz socijalistickog sistema pre 1991. godine i decenije pogrešnog

upravljanja koje je pratilo raspad SFRJ. Tokom cele poslednje decenije, finansijski

sistem SRJ funkcionisao je pod izuzetno surovim uslovima ekonomske nestabilnosti,

visoke inflacije, ogromnih nedostataka i zaostalih dugova i ekonomskih sankcija.

Znacajan deo u bilansima stanja banki predstavljala je imovina koja ne donosi prihod,

bilo nepokretna ili neoperativna. Loše upravljanje velikim bankama poprimilo je oblik

direktnih kredita narucenih od strane vlade i bilo je pogoršano vlasništvom ili

kontrolom nad velikim bankama od strane nekih velikih i problematicnih državnih ili

društvenih preduzeca. Sektor se znacajno smanjio u toku ovog perioda: ukupna aktiva

bankarskog sistema pala je za više od jedne cetvrtine od 1994. na procenjenih 23

milijarde DEM u 2000. Bankarski depoziti su uglavnom kratkorocni a kreditiranje je

ograniceno na maloprodajna poslovanja. Stvarne kamatne stope za depozite ostale su

negativne, što je nepovoljno uticalo na domacu uštedu i rezultiralo visokim stopama

za kreditiranje. Do 1997., štednja je opala na ispod 100 DEM po glavi stanovnika,

zbog cega je bankama bila prekopotrebna likvidnost. Iako Strategija za tranzicionu

podršku (TSS) Svetske Banke za Jugoslaviju potvrduje da je dobro poslujuci

finansijski sektor od suštinskog znacaja za razvoj privatnog sektora, bankarski sektor

trenutno nema onu vrstu pravnog i institucionalnog okvira koji je potreban za

podržavanje razvoja pogodnog poslovnog okruženja.

Sve gradevinske firme u Jugoslaviji imaju poteškoce sa dobijanjem bankarskih

garancija ili hartija od vrednosti, delimicno zbog njihovih loših finansija ali takode i

zbog nelikvidnog lokalnog bankarskog zahteva najmanje 110 procenata pokrica u

gotovini za izdavanje takvog instrumenta. Neke takode zahtevaju da takvi instrumenti

budu osigurani nepokretnom imovinom u vrednosti dva ili tri puta vecoj od vrednosti

garancije. Slabost jugoslovenskog bankarskog sektora takode predstavlja smetnju

naporima jugoslovenskih firmi da ponovo zauzmu svoje nekadašnje pozicije na

prekomorskom tržištu, s obzirom na to da vecina potencijalnih stranih kupaca nije

94

voljna da prihvati garancije banaka izdatih od strane jugoslovenskih banaka. Teškoca

koju ove firme imaju pri dobijanju dostupnih dugorocnih kredita je dalja ozbiljna

prepreka njihove obnove.

C.9.3 Perspektive privatnog sektora u javnim nabavkama

Vecina ponudaca ispitanih u svrhu ove procene ne priklanjaju se mogucnostima iz

ugovora za javni sektor, zato što smatraju da ce vreme i cena davanja ponude biti

protraceni netransparentnom primenom procedura javnih nabavki ili proizvoljnom ili

dodelom ugovora uz korupciju. Cak i ako dobiju ugovor iz javnog sektora, mnogi

ponudaci su zabrinuti zbog slabe sposobnosti rukovodenja ugovorima od strane javnih

vlasti, koje cesto potpisom pretvore, inace unosan, ugovor u loše iskustvo uz

beleženje gubitka nabavljaca ili narucioca. Problemi izneti u izveštaju ukljucuju

zakasnela placanja, neopravdane obustave radova i proizvoljna poništavanja ugovora.

Iako su neki ugovori poništeni zbog promene u Vladi – nova Vlada je poništila

ugovore potpisane u vreme prethodnog režima, strahujuci zbog njihove eventualne

povezanosti sa korupcijom ili davanjem male vrednost za javni novac – postoji opšta

zabrinutost medu ponudacima u pogledu toga da ugovorni odnosi sa javnim sektorom

nisu pouzdani. Vecina ponudaca izjavila je da ne zna na koji nacin javni službenici

donose odluke o dodeli ugovora za javne nabavke, s obzirom na to da im se

informacije o kriterijumima za procenu ponuda ne daju unapred.

Izvodaci gradevinskih radova žale se da su im uskracene poslovne šanse usled

opadanja kapitalnih ulaganja od strane klijenata kako iz javnog tako i iz privatnog

sektora. Izvesni ponudac, sa kojim je obavljen razgovor u svrhu ove procene, jedan od

pet najvecih u zemlji, nije video poziv javnog klijenta za podnošenje ponuda više od

godinu dana. Ovaj nedostatak šansi izazvao je nemilosrdnu konkurenciju izmedu

ponudaca za ono malo tendera, koji se pojavljuju; ukljucujuci davanje klijentima

odloženog placanja na periode od ne više od godinu dana nakon potpisivanja ugovora.

Imajuci u vidu to da novi gradevinski projekti stalno beleže visoke pocetne troškove,

gotovo je izvesno da takve prakse podrivaju izvodljivost novih projekata i smanjuju

prihod izvodaca radova.

95

C.9.4 Izvršavanje javnih ugovora

Kao što je gore opisano, nekada, globalno konkurentna gradevinska industrija

Jugoslavije bila je znacajano smanjena gotovo decenijom ekonomske izolacije sa

svetskih tržišta. Efekti ove izolacije se mogu videti u veoma umanjenoj sposobnosti

lokalnih firmi da na zadovoljavajuci nacin izvrše javne ugovore. Njihovo izvršavanje

je oslabljeno hronicnim neulaganjem, ozbiljnim manjkom kredita, zastarelim

fabrikama i opremom i upravljanjem i radnim veštinama, koji su pali ispod

medunarodnih standarda. Ova ogranicenja, kada se nadu u kombinaciji sa problemima

javnog sektora u vezi sa budžetom i likvidnošcu, ukazuju na to da su kašnjenja u

primeni ugovora relativno uobicajena u Jugoslaviji.

C.9.5 Trgovacki propisi

Kao što je slucaj i sa drugim bivšim republikama clanicama SFRJ, Jugoslavija je ušla

u obuhvatan program zakonodavne, privredne i sudske reforme. Procenjuje se da 85

procenata ekonomskih zakona treba reformisati ili zameniti u naredne godinu do

dve,20 ukljucujuci one u oblastima stranog ulaganja i spoljne trgovine, deviznim

poslovanjima, insolventnosti, oporezivanja, imovine, privatizacije, zaloga, rada i

zakone u raznim sektorima usluga, ukljucujuci telekomunikacije, pravnicku profesiju,

osiguranje, drumski saobracaj, pomorski saobracaj, reviziju i bankarstvo.

Zajednicka karakteristika raznih zakona u SRJ, ukljucujuci Zakon o

spoljnotrgovinskom poslovanju, jesu formulacije koje cesto dovode do prevelike

diskrecione vlasti uprave, restriktivnog regulisanja spoljne trgovine i nepredvidljivosti

u pravnoj sredini za trgovinu i ulaganje. Cini se da ce se ova situacija promeniti, s

obzirom na to da vlade Jugoslavije, Srbije i Crne Gore liberalizuju, oslobadaju

državne kontrole i harmonizuju zakone sa razvijenim, tržištu orijentisanim pravnim

sistemima. Potreba za daljim zakonodavnim razvojem u privrednoj sferi bez sumnje

bice povecana procesom formalnog pristupanja SRJ u WTO i predvidenim

zakljucivanjem Sporazuma o partnerstvu i saradnji sa EU, s obzirom na to da oba ova

20 Izveštaj o Statusu privrednih, pravnih i institucionalnih reformi kao osnovi za dugorocni strateški

razvoj, Agencija Sjedinjenih Država za medunarodni razvoj, avgust 2001.

96

procesa izistkuju uskladivanje i približavanje zakonodavstva primenjivim

medunarodnim standardima.

Pošto je krenula prva i uz pomoc obuhvatnog programa USAID Tehnicke pomoci,

Crna Gora je više napredovala u reformi, ali nova vlada u Srbiji takode beleži

energican pocetak u zakonodavnoj reformi otkada je preuzela vlast pocetkom 2001.

Na saveznom nivo ima više posla da se uradi, ali aktivno ucešce federacije u ovim

reformama je od suštinskog znacaja, kada se u obzir uzme široka nadležnost koja joj

je dodeljena na osnovu clana 117 Saveznog Ustava. U ovom trenutku, teško je

prognozirati preciznu raspodelu zakonodavnih nadležnosti izmedu sastavnih delova

buduce nove države koja ce biti ustanovljena kao Srbija i Crna Gora, ali u SRJ kako

sada stvari stoje, u nadležnosti savezne vlade je pravni status preduzeca i drugih

ekonomskih zastupnika (zakoni o preduzecima i insolventnosti); monetarni, bankarski

i devizni sistemi; regulisanje spoljne trgovine i strano ulaganje, ukljucujuci: ugovorne

odnose; osnovni imovinsko-pravni odnosi; zakoni o gradanskom postupku; zaštita

jedinstvenog jugoslovenskog tržišta (unutrašnja trgovina i zakon o konkurenciji);

pravni status preduzeca i drugih ekonomskih operatera; carina; kreditni odnosi sa

stranim zemljama; osnovni principi fiskalnog sistema (monetarni i bankarski zakon i

strana valuta), socijalna zaštita, politika odredivanja cena i rad; sigurnost u

saobracaju; prava i obaveze prema ugovoru; imovinsko pravo i osnove poreskog

sistema. Republike narocito regulišu vlasništvo nad zemljištem i rasporedivanje na

zone, privatizaciju i sanitarnu i požarnu inspekciju. Savezni i republicki nivoi dele

regulatornu vlast nad pitanjima kao što su: tehnicki standardi, licenciranje i uslovi

kvalifikovanosti za vodenje usluga; obrazovanje; zaštita sredine; socijalna zaštita;

poreska politika i politika odredivanja cena.

Zakon o obligacijama: Jedan od glavnih zakona medu zakonima koji se odnose na

privredno poslovanje jeste Zakon o obligacijama, inspirisan pre svega švajcarskim

Zakonikom o obligacijama. Pripadajuci grupi malobrojnih zakona koji su u velikoj

meri preživeli raspad SFRJ, Zakon se obicno smatra jednim od najboljih zakona u

SRJ. Zakon ima funkciju zakonika kojim se postavljaju prava i obaveze strana u

raznim situacijama, kako ugovornim tako i onim koje to nisu, i kao takav, služi

svrhama iz opšteg dela gradanskog zakonika. Zakon obezbeduje široku regulativu u

97

materiji opšteg ugovornog prava i trgovackim varijantama istog, postavljajuci

osnovne principe za, na primer: nastanak ugovora, zastupanje, osnovne principe i

dejstva ugovora, nezakonito bogacenje, odgovornost za izazivanje štete, hartije od

vrednosti, prestanak obaveza, opšta pravila o izvršavanju, rok zastarelosti, razne vrste

obaveza i razne vrste ugovora (na pr. o prodaji, prevozu, kreditu, zakupu, ugovori o

izvodenju radova (usluga), izgradnji i drugi). Važna pozitivna osobina Zakona jeste

priznavanje ugovorne slobode stranaka, što takode omogucava zakonu da prilagodi

uvodenje ugovornih formi koje nisu posebno naznacene u zakonu.

Zakon o obligacijama ima dobar prijem u pravnoj zajednici SRJ, s obzirom na to da

zadovoljava vecinu potreba ugovornog prava za tržišnom ekonomijom. Medutim, bilo

bi korisno da se unesu razni detalji i izvesne izmene, objašnjenja i ažuriranja kao što

je modernizovanje pravila o izgradnji putem davanja informacije o kasnijem

ponašanju ugovornih strana i ažuriranje odredbi o dokumentarnim kreditima u cilju

predstavljanja poslednje verzije Jedinstvenih trgovackih pravila za akreditiranje

(Uniform Code of Practice – UCP). Nezgodna osobina zakona je to što on u velikoj

meri dozvoljava sudovima da intervenišu u ugovornim odnosima i da menjaju uslove

istih.

Zakon o spoljnoj trgovini: Osnovni pravni instrumenti za regulisanje spoljne

trgovine ukljucuju Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju (STP Zakon) i Zakon o

carinsim tarifama. Nedavne dopune unete u taj okvir ukljucuju: smanjenje

kvantitativnih ogranicenja na uvoz i uslova za uvozne licence, iako je znacajan broj i

jednih i drugih ostao na snazi; osnivanje nove carinske strukture; izvesna smanjenja u

administrativnim barijerama ukljucujuci eliminisanje uslova minimalne velicine za

preduzeca u spoljnoj trgovini; i eliminaciju godišnjeg poreza na registraciju koji se

primenjuje na trgovinska preduzeca. Medutim, znacajni dalji dodaci bice potrebni

kako bi se ustanovio pravni okvir koji je više okrenut spoljnoj trgovini i u potpunosti

u skladu sa WTO standardima.

STP Zakon, koji pokriva robnu trgovinu i neke aspekte trgovine uslugama, potice iz

polu-planiranog konteksta ekonomije, u kojem je spoljna trgovina bila u nadležnosti

društvenih, politicki kontrolisanih preduzeca. Kada se primeni u sadašnjem okruženju,

koje pocinje da se zasniva na tržištu, STP Zakon omogucava kontinuirano nametljivo

98

ucestvovanje vlade u poslovanjima privatnih uvoznika, izvoznika i nabavljaca usluga.

Takve neopravdane odredbe sadrže one koje navodno regulišu poslovanja u

inostranstvu, zahtev registracije koji se još uvek primenjuje na one koji vode spoljnu

trgovinu, kvantitativne kvote na izvoz, uslove vladinog odobrenja za ugovore o

koprodukciji, ovlašcenje za propisivanje vrste postupaka javnih nabavki u nekim

uvozima u privatnom sektoru, ociglednu primenu postupaka javnog tendera za dodelu

ugovora o radovima u »kapitalnim projektima« i potrebno angažovanje lokalnih

izvodaca radova; obaveznu regsitraciju »kapitalnih ugovora« koji ce se izvršiti bilo u

SRJ bilo u inostranstvu i uslov da državni organ odredi obavezne sadržaje ugovora u

kapitalnim projektima. Ocigledno bolji, moderniji pristup bi bio da se STP Zakon u

potpunosti ukine i da se spoljna trgovina reguliše novim Zakonom o trovini, koji je

trenutno u nacrtu. U Crnoj Gori, uvozne kvote su vec ukinute i preduzeti su koraci da

se pojednostave postupci uvoza. Režim uvoza i izvoza se danas reguliše Zakonom o

spoljnoj trgovini.

Carina: Shodno clanu 77 Ustava SRJ, funkcija Carine potpada pod nadležnost

savezne države. Medutim, Crna Gora je preuzela kontrolu nad regulisanjem Carine i

naplacivanjem taksi i poreza na svojoj teritoriji. U julu 2000. Crna Gora je usvojila

Privremeni zakon o carinskim tarifama, kojim su uvedene niže carinske tarife od onih

na saveznom nivou. Crnogorska uprava carine (CUC) radi nezavisno de facto a

Savezna uprava carine (SUC) pre svega pokriva srpsku teritoriju. Iako se neformalna

saradnja održava izmedu ove dve uprave, postojanje paralelnih sistema Carine stvara

mogucnosti i podsticaje za korupciju i šverc. Iako su ustanovljeni kontrolni punktovi

na administrativnoj granici izmedu ove dve republike kako bi se rešio ovaj problem,

ovi kontrolni punktovi stvaraju dodatno usko grlo za interni prolaz.

Carinska poslovanja u SRJ karakterišu dugo cekanje na granicnom prelazu,

neefikasne procedure, odgovornosti koje se preplicu i nedovoljna koordinacija u

pogledu granicnog upravljanja i unutrašnjeg sprovodenja, organizacioni i personalni

nedostaci, neadekvatna infrastruktura i preterani logisticki troškovi za uvoz, izvoz i

tranzitna poslovanja što primorava lokalna preduzeca da barataju prevelikim brojem

stvari kako bi osigurala blagovremenu isporuku. Korupcija je takode veliki problem.

Uprava carine se smatra jednom od najkorumpiranijih institucija u SRJ, u kojoj se

cesto zahteva placanje manjih iznosa. Nedavno istraživanje u Srbiji pokazuje da 84

99

procenta upitanih smatra da je u Carini »mnogo« ili »veoma mnogo« korupcije, dok

75 procenata smatra da u njoj ucestvuje vecina carinskih službenika.

Sadašnji zakoni ogranicavaju ulogu Carine prakticno na prikupljanje prihoda i nisu

dovoljno fleksibilni da bi omogucili adaptaciju na brze promene u saobracaju ili

funkcijama. Veliki broj sadašnjih procedura ne omogucava SUC-u ili CUC-u da

obavljaju svoje dužnosti moderne uprave Carine. Adaptacija na modernu tržišnu

ekonomiju koja pociva na povecanoj regionalnoj integraciji i ucešcu u globalnoj

ekonomiji zahtevace znacajne proceduralne i operativne promene što je pre moguce.

Kompanijsko pravo: U oblasti registrovanja preduzeca, jugoslovenska tradicija je u

suprotnosti sa zapadnim normama, tretirajuci registraciju pre kao dokaz o vladinom

odobrenju prava preduzeca da postoji, nego kao javno obaveštavanje o tome da

vlasnici zahtevaju zaštitu prema zakonu o preduzecima (kao u slucaju preduzeca sa

ogranicenom odgovornošcu), što je zapadna ideja o registraciji. Proces registracije

preduzeca je veoma dugotrajan, preopterecen potrebnim odobrenjima, obaveštenjima,

registracijom, taksama i diskrecionom vlašcu uprave, što bez sumnje stvara vecu

smetnju stranim nego domacim investitorima. Pojednostavljenje procesa stvaranja

preduzeca obeležilo bi glavno poboljšanje u poslovnoj i investicionoj klimi.

Sadašnji savezni Zakon o preduzecima (1996.) odreduje cetiri poznate strukture

preduzeca i dva druga oblika: i) privatna preduzeca sa ogranicenom odgovornošcu, ii)

akcionarska preduzeca (deonicarska društva), iii) partnerstva, iv) ogranicena

partnerstva; v) javno preduzece; i vi) društveno preduzece. Poslednje od njih,

jedinstveni jugoslovenski izum, ustanovljava pravo zaposlenih i društva u pogledu

vlasništva i upravljanja preduzecem. Zakon predvida da je vlada (savezna ili

republicka) ovlašcena da preuzme kontrolu nad takvim preduzecem, ako je Savezna

država ili jedna od njenih republika clanica osnivac, pod izvesnim okolnostima

naznacenim u republickim zakonima.

Crna Gora je usvojila poseban Zakon o preduzecima koji je u velikoj meri

pojednostavio postupak osnivanja preduzeca, dozvoljavajuci registrovanje

elektronskim putem (Internet), što predstavlja novinu u SRJ. Novi Zakon o digitalnom

100

potpisu i Zakon o elektronskoj komunikaciji su u nacrtu ali nisu još usvojeni, iako ce

njihovo donošenje biti potrebno za potpuno funkcionisanje Zakona o preduzecima.

Zakoni o stranom ulaganju: Pravni okvir za strana ulaganja reguliše se novim

Zakonom o stranom ulaganju SRJ (SL SRJ br.3/2002), koji se bavi sledecim

pitanjima: oblici stranih ulaganja; prava stranih investitora i njihova zaštita;

podsticaji; ugovori i druga dokumenta kao osnove ulaganja; registracija preduzeca;

rešavanje sporova; kaznene odredbe. Kada se uporedi sa zakonom iz 1994., ovaj novi

zakon liberalizuje strano ulaganje u nekoliko aspekata, izmedu ostalog skracivanjem

postupka da strana preduzeca predu na nacionalni tretman i minimalizovanjem uslova

za reciprocnost sa drugim zemljama, što je raniji jugoslovenski pristup koji se ne

poklapa sa pojmom »najpovlašcenije nacije« (most-favoured nation MFN), koji je,

pak, u središtu Opšteg sporazuma o trgovini uslugama (General Agreement on Trade

in Services - GATS). Crna Gora je donela istu vrstu zakona o ulaganjima kao što je

Zakon SRJ, ali bez odredbi o reciprocnosti.

Zakon o konkurenciji: Zakon kojim se reguliše konkurencija (Anti-monopolski

Zakon SRJ iz 1996., Zakon o trgovini SRJ iz 1993., i STP Zakon iz 1992.) ne bavi se

na adekvatan nacin pitanjima konkurencije i predstavlja fragmentovani i nejasan

okvir, kojeg je teško primeniti na konzistentan nacin i nedostaju mu medunarodni

standardi, ukljucujuci OECD Smernice. Malobrojnost zakona u ovoj važnoj oblasti je

pogoršana slabošcu regulatorne institucije, Anti-monopolske Komisije u okviru

Ministarstva ekonomije i trgovine SRJ, koja je ranije predstavljala jedinicu za

odredivanje cena i kontrolu tržišta. Do danas, ona je usredsredivala svoje aktivnosti na

nastojanja da odredi »pravicne« cene, pre nego na kontrolisanje nepoštenog

ponašanja. Sada se na svim nivoima vlasti u Jugoslaviji u velikoj meri priznaje da je

novi zakon o konkurenciji hitno potreban, narocito za rešavanje pitanja kontrole

spajanja preduzeca.

Oporezivanje: Poreskom sistemu u SRJ je potrebna obuhvatna reforma, ukljucujuci

donošenje konsolidovanog zakona o poreskoj upravi i reorganizaciji organa za naplatu

poreza. Sadašnja poreska administracija u SRJ nije u saglasnosti sa saveznim

obrascem. Republicke vlade u Crnoj Gori i Srbiji, koje po ustavu imaju pravo da

odrede porez, obustavile su primenu Saveznog Zakona o osnovama poreskog sistema.

101

Razlike u politici oporezivanja izmedu ove dve republike su se pojavile i Crna Gora

više ne doprinosi saveznom budžetu. U Srbiji, unifikacija poreskih stopa za prodaju

predstavlja bitnu reformu.

Intelektualna svojina: Zaštita intelektualne svojine ima dugu tradiciju u Jugoslaviji,

na osnovu clanstva u Pariskoj uniji od njenog osnivanja 1883. Zakoni o industrijskoj

svojini harmonizovani su sa novim zakonima EU, a novi zakon o autorskom pravu je

donet. Jugoslavija je usvojila paket novih zakona o zaštiti intelektualne svojine (IS) sa

ciljem harmonizacije sa zakonima EU: Zakon o patentima, Zakon o žigovima, Zakon

o modelima i dizajnu i Zakon o geografskim oznakama o poreklu, koji su svi stupili

na snagu u martu 1995. Novi Zakon o autorskim i srodnim pravima donet je u maju

1998. SRJ ucestvuje u raznim medunarodnim konvencijama koje se bave pravima

intelektualne svojine. Kako Ustav Jugoslavije (cl.16) predvida da su ratifikovane

konvencije deo unutrašnjeg zakonodavstva Jugoslavije, sudovi i druge vlasti direktno

primenjuju konvencije a strani državljani mogu da zahtevaju direktnu primenu

konvencija u bilo koje vreme. Sprovodenje zakona o industrijskoj svojini ima

problematicnih oblasti, narocito u pogledu komjuterskog softvera, filmova na video

kasetama i muzickih kaseta, cije se piratske kopije prodaju na ulicama Beograda i

Podgorice. Potrebno je znacajno poboljšati kapacitet Saveznog Zavoda za za

inetelektualnu svojinu.

Privredni sporovi: O privrednim sporovima se odlucuje u specijalizovanim

privrednim sudovima. Postoji jedan broj problema sa sprovodenjem privrednih

odluka. Stari Zakon o izvršnom postupku ustanovio je duge i nezgrapne procedure

koje su favorizovale dužnika. Sudovi su cesto odbijali da sprovedu presude a policija

je, po uputstvima politickih vlasti, odbijala da izvrši sudske naredbe. Novi Zakon o

izvršnom postupku, donet 2000. godine, predvida izvršenje konacnih odluka izdatih

od strane sudova i sudskih ili administrativnih organa. Pod odredenim okolnostima,

on dozvoljava izvršenje po predstavljanju privrednih dokumenata. Sud može da

naredi prodaju licne ili nepokretne imovine, oduzimanje sredstava na bankarskom

racunu, prenos obaveze da se roba isporuci, obezbedenje potraživanja u imovini. Iako

novi zakon skracuje i ubrzava postupke, sudovi još uvek nisu upoznati sa njegovim

odredbama.

102

Arbitraža: Druga znacajna oblast potrebne zakonske reforme je moderni pravni okvir

za arbitražu koji ce zadovoljiti medunarodne standarde. Drugi znacajan element

zakonodavnog okvira za arbitražu – zakon kojim se regulišu proceduralni aspekti

arbitraže u SRJ – još uvek nije donet ni na jednom nivou u SRJ, bez obzira na to što je

SRJ strana ugovornica Konvencije o priznavanju i izvršavanju stranih arbitražnih

odluka (Njujork, 1958.). U nekim saveznim državama, takvi zakoni su doneti kako na

saveznom tako i na republickim nivoima (na pr. Kanada i Australija). Taj propust,

kojeg je veliki broj jurisdikcija ispravio donošenjem zakona zasnovanih na

UNCITRAL Modelu zakona o medunarodnoj privrednoj arbitraži, sprecava razvoj i

praksu arbitraže u SRJ. Iskustvo u nedavnim medunarodnim tenderima finansiranim

od strane IFI-a u Jugoslaviji, ukljucujuci i one finansirane od strane EBRD-a, sugeriše

da nepostojanje pouzdanih pravila i institucija arbitraže izaziva znacajnu bojazan kod

stranih ponudaca, koji su odustali od davanja ponude na takvim tenderima zato što su

se bojali da se njihovi interesi, u bilo kojim postupcima arbitraže koji se mogu održati

u Jugoslaviji, nece razmatrati na pošten nacin.

Koncesije: Pravni režim koji reguliše koncesije u Jugoslaviji postoji na dva nivoa,

saveznom i republickom. Na saveznom nivou, clan 5 novog Zakona o stranom

ulaganju (Službeni list SRJ, 3/2002) definiše koncesiju samo u njenom redovnom

znacenju, ostavljajuci regulisanje Republici. Prema ovom clanu, stranom preduzecu

može biti dodeljena koncesija za iskorišcavanje prirodnih resursa, robu u opštoj

upotrebi, i obavljanje aktivnosti od opšteg znacaja. Takode, Build-Operate-Transfer

(BOT) ugovor može biti uveden u specifikovani objekat, instalaciju ili infrastrukturu

ili objekte za komunikacije.

Na republickom nivou, i Srbija i Crna Gora imaju odvojene Zakone o koncesijama,

objavljene u Službenom glasniku Srbije 20/97, 22/97 i u Službenom glasniku Crne

Gore 13/91, 10/96.

Srbija: Prema srpskom zakonu, koncesije se mogu dati domacem ili stranom licu na

osnovu ugovora o koncesiji. BOT aranžmani su takode posebno izdvojeni. Srpski

Zakon o koncesijama iznosi detaljniji okvir za koncesije od onog kojeg daje savezni

zakon i nabraja sektore u kojima su koncesije dozvoljene ukljucujuci naftu, gas, rude i

telekominikacije. Trenutno, nacrti amandmana na srpski zakon o koncesijama se

103

razmatraju, od kojih se ocekuje da prošire ovaj spisak kako bi ukljucio druge sektore,

kao što su poštanske usluge. Prema ovom Zakonu, strani koncesionar mora da

obezbedi lokalno vozilo za obavljanje aktivnosti koja je predmet koncesije. Iako je

maksimalan vek koncesije 30 godina, predlaže se da se ovaj period produži na 50

godina. Zakon navodi da nakon isteka trajanja ugovora o koncesiji, vlasništvo nad

imovinom biva preneto na državu prema uslovima iz ugovora o koncesiji, time

ogranicavajuci aranžmane samo na BOT vrste. Zakon predvida javni tender kao

sredstvo za odabiranje koncesionara. Prema predloženim amandmanima, posebna

agencija trenutno odgovorna za davanje koncesija ce prestati da postoji a relevantna

ministarstva ce direktno rukovoditi procesom davanja koncesija.

Crna Gora: Crnogorski Zakon, kao i savezni zakon, je po svojoj prirodi opštiji.

Prema odluci Saveznog Ustavnog suda u martu 1996., odredbe u crnogorskom zakonu

u vezi sa davanjem koncesija od strane Vlade Crne Gore proglašene su neustavnim.

Stoga, cini se da Savezni zakon o stranom ulaganju reguliše iskljucivo davanje

koncesija stranim licima u Crnoj Gori.

C.9.6 Praksa privrednih javnih nabavki

Praksa nabavki u javnom sektoru se razlikuje u zavisnosti od velicine preduzeca,

oblika vlasništva, upravljacke strukture i vrednosti ugovora. Vecina privatnih malih i

srednjih preduzeca (MSP) obavljaju svoje javne nabavke na cisto preduzetnickoj

osnovi, gde su ugovori generalno male vrednosti, pregovaraju se direktno a do izbora

nabavljaca se dolazi na osnovu dostupnosti kredita ili mogucnosti trampe. Vece

privatne kompanije sada pocinju da primenjuju strategije javnih nabavki koje se sve

više izjednacavaju sa modernim najboljim praksama. Neke su priznale da su javne

nabavke funkcija strucnjaka te su osnovale odseke za javne nabavke u okviru svojih

preduzeca, u kojima osoblje cine posveceni strucnjaci. Ova preduzeca vode javne

nabavke na strateškoj osnovi, koristeci kombinaciju konkurentskog tendera,

uporedivanja ponudenih cena (shopping) i direktnog pregovaranja. Sa povecanjem

korišcenja Interneta – Internet je uveden tek 1997. godine; do 2000. bilo je 400,000

korisnika – korišcenje elektronske kupovine je u porastu, pri cemu neka preduzeca

koriste Internet za istraživanje i direktno porucivanje. Nekolicina preduzeca vec imaju

ili uvode kompjuterizovane sisteme upravljanja javnim nabavkama.

104

D. PREDLOŽENI PLAN AKCIJE

U ovom odeljku predlažu se akcije kako bi se prevazišle slabosti u oblasti javnih

nabavki. Preporuke su obuhvatne ali nisu, po pravilu, iscrpne, i podležu

raspravama i dogovorima sa raznim nivoima vlasti. Preporuke su grupisane na

osnovu zakonodavne reforme, postupaka i prakse u javnim nabavkama,

odgovornosti u porastu, organizacione reforme i izgradnji kapaciteta.

D.1 Zakonodavna reforma

Kao što je opisano u gore navedenom Odeljku C.1.3, sadašnji doneti zakoni o javnim

nabavkama na nivou Savezne države su neadekvatni i ne uspevaju da obezbede

razuman, na pravilima zasnovan okvir za nabavke od strane saveznih institucija.

Nedavni ustavni tokovi i još uvek loše definisani instutucionalni aranžmani buduce

Državne zajednice Srbije i Crne Gore dovodi do toga da je teško formulisati

precizne preporuke za zakonodavnu reformu na tom nivou. Medutim, ukoliko, kao što

se cini da ce biti, svaka institucija državne zajednice bude regulisana sopstvenim

Zakonom, CPAR predlaže da bi odredbe o tome kako ce svaka institucija voditi

javne nabavke trebalo da budu sadržane u Zakonu koji se primenjuje na svaku

instituciju. Ocigledno bi bilo poželjno da odredbe u zakonima budu homogene, kako

bi se unapredila jednoobraznost prakse na nivou državne zajednice. Kasnije, kada

ustavni aranžmani za državnu zajednicu budu bliže odredeni i pod pretpostavkom da

je državna zajednica odgovorna za medunarodne ekonomske odnose, CPAR predlaže

da bi trebalo doneti specificni zakon o javnim nabavkama na nivou državne zajednice

i da bi zakoni dvaju republika u razumnoj meri trebalo da budu harmonizovani sa

njim, kako bi se postiglo zajednicko javno tržište i olakšalo približavanje EU.

Da bi se poboljšala transparentnost i vrednost za novac u sektoru odbrane, CPAR

predlaže da bi nabavke nemilitarne robe, radova i usluga preduzetu od strane snaga

odbrane trebalo da regulišu zakoni o civilnim nabavkama.

U Republici Srbiji, CPAR predlaže da bi novi Nacrt Zakona o javnim nabavkama

trebalo doneti, uz amandmane na specificne pojmove predložene u ovom izveštaju,

105

narocito u detaljnom razmatranju ove teme u odeljku o »Postupcima, praksi i

primeni«. Svetska banka želi da održi razgovor sa Vladom Srbije o razvoju nacrta

zakona, kako bi osigurala da ona obezbeduje najobuhvatniji moguci okvir za buduce

vodenje javnih nabavki u republici.

Cim u Srbiji bude donet novi Zakon o javnim nabavkama CPAR predlaže da bi

trebalo postaviti obuhvatan skup detaljnih implementirajucih propisa kojima bi se

podržao ovaj novi zakon i pojednostavila njegova primena u kljucnim oblastima. U

cilju daljeg poboljšanja primene, CPAR predlaže da bi obuhvatan skup standardnih

tenderskih dokumenata za nabavku robe trebalo razviti, u skladu sa zakonom i

implementrirajucim propisima, i njihovo korišcenje uciniti obaveznim za javne

institucije regulisane ovim zakonom.

U Republici Crnoj Gori, CPAR predlaže da bi implementirajuce propise i standardnu

tendersku dokumentaciju, koji su vec izradeni uz Tehnicku pomoc USAID-a, trebalo

uvesti što pre a njihovo korišcenje uciniti obaveznim.

Da bi se prevazišla slabost sadašnjih pravila i institucija arbitraže, CPAR predlaže da

bi, za sada, svi ugovori koji podležu medunarodnom podnošenju ponuda, trebalo da

ukljuce klauzule o arbitraži u kojima se predvidaju UNCITRAL pravila i da ce se

postupci arbitraže voditi u medunarodno priznatoj instituciji, pre nego u Jugoslaviji. I

u Srbiji i u Crnoj Gori, CPAR predlaže da se prvo prednost da donošenju novih

zakona o arbitraži, koji su u skladu sa medunarodnim standardima, kao što je

UNCITRAL, i osnivanju pouzdanih arbitražnih institucija.

Imajuci u vidu potrebu da se kontrolišu javne nabavke kako bi se unapredile snažne

ekološke prakse od strane tela koja vrše javnu nabavku, CPAR predlaže da bi odredbe

kojima se zahtevaju Ekološki odgovorne nabavke trebalo uvesti u buduce zakone o

javnim nabavkama, možda putem odvojenog implementirajuceg propisa.

106

D.2 Postupci i prakse u javnim nabavkama

Ovaj izveštaj je identifikovao mnoge prakse u javnim nabavkama u Jugoslaviji, na

svim nivoima uprave, kojima nedostaju standardi transparentnosti, pravicnosti i

konkurentnosti koji su nužni za dobro funkcionisanje sistema javnih nabavki. Razlozi

ovakvih praksi imaju više izvora, od kojih neki pocivaju na neadekvatnosti sadašnjeg

zakonodavstva, narocito na saveznom nivou i u Srbiji, dok drugi pocivaju na nasledu

prethodnog, neodgovornog režima, slabosti kontrolne sredine i neadekvatnoj obuci

organizovanoj za javne službenike u sferi javnih nabavki. Jasno je da ce poboljšanje

prakse u nabavkama zahtevati ne samo bolje zakonodavstvo, vec i mnoge promene u

nacinu na koji javne institucije postupaju kada rukovode javnim nabavkama. Kljucne

preporuke za promene u ovoj oblasti su sledece:

• javno otvaranje ponuda bi trebalo zahtevati za sve metode konkurentskog

tendera. Nacrt Zakona o javnim nabavkma RS bi trebalo da bude dopunjen kako bi se

otklonio izbor, koji se trenutno pruža telima koja vrše nabavku, da donesu odluku o

tome da se nece organizovati javno otvaranje ponuda;

• procenu kvalifikovanosti ponudaca bi trebalo odvojiti od procene ponuda i

voditi ili u pred-kvalifikaciji ili post-kvalifikaciji, ali ne kao deo procesa procene

ponuda. Uslovi za kvalifikovanost, ukljucujuci dokumentarne uslove, bi trebalo da

budu naznaceni jasno i nedvosmisleno u dokumentima javnih nabavki;

• za sve metode javnih nabavki zasnovane na tenderu, minimalan rok dozvoljen

ponudacima za pripremu njihovih ponuda ne bi trebalo da traje manje od trideset

dana;

• da bi se na vreme poboljšao pristup ponudaca infomacijama o mogucnostima

za davanje ponude, Vlada Srbije bi trebalo da lansira vebsajt o javnim nabavkama, na

kojem bi trebalo objaviti pozive za podnošenje ponuda. Tendersku dokumentaciju bi

takode trebalo uciniti dostupnom ponudacima na ovom vebsajtu. Objava rezultata

svih tendera bi trebalo da bude obavezna i trebalo bi da bude data na ovom vebsajtu;

• za robu i radove, procenu ponuda bi trebalo uraditi na osnovu objektivnih

kriterijuma koji se mogu kvantifikovati u monetarnim terminima. Ugovor bi trebalo

dodeliti najnižoj ocenjenoj, urednoj ponudi;

107

• zbog toga što pruža mogucnost za korupciju, praksa ugovaranja uslova

ugovora sa pobednickim ponudacem bi tebalo da bude održavana na minimumu, a

narocito bi trebalo da bude iskljucena u slucaju metode javnih nabavki zasnovanih na

tenderu, kada bi ugovor trebalo da bude dodeljen striktno prema opštim uslovima

datim u ponudi pobednickog ponudaca;

• da bi se izgradilo pravo »zajednicko tržište« na teritoriji Jugoslavije, praksa

davanja marže preferencija u pogledu cena ponudacima iz specificnih regiona bi

trebalo da bude prekinuta;

• u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, obim raspoloživih metoda javnih

nabavki bi trebalo da bude proširen tako da ukljuci metod davanja ponude u dve faze

za velike i/ili složene radove a jednostavan metod uporedivanja ponudenih cena

(shopping) bi trebalo dodati za kupovine male vrednosti. Takode, poseban metod

javnih nabavki bi trebalo dodati za konsultantske usluge. Kada je u pitanju Postupak

sa pogadanjem u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, uslovi pod kojima se on

može primeniti bi trebalo da budu jasno definisani a njegovo korišcenje bi trebalo da

zavisi od prethodnog odobrenja Agencije za javne nabavke.

• u pregledanju i procenjivanju ponuda, princip substantivne urednosti bi trebalo

da bude jasno ustanovljen, pri cemu se ponude koje sadrže manja odstupanja mogu i

dalje smatrati substantivno urednim, umesto da se odbijaju bez cvrste osnove.

Potencijalno zbunjujuce ili sporne pojmove kao što su »ispravan tender«,

»odgovarajuci tender« i »prihvatljiv tender« bi trebalo izbegavati, jer mogu da dovedu

do konfuzije ili zloupotrebe;

• odredba da ponude cije se cene ne razlikuju medusobno više od tri procenta

mogu da se smatraju jednakim u svrhu procene bi trebalo da bude izbrisana iz nacrta

Zakona o javnim nabavkama RS,

• imajuci u vidu nelikvidnost vecine lokalnih ponudaca i visoku cenu dobijanja

pokrica za ponudu na lokalnom nivou, tela koja vrše javne nabavke mogu da shvate

dozvolu za podnošenje ponude bez pokrica za ponudu kao privremenu meru, dok se

ponovo ne uspostave finansijska sredstva lokalne industrije. Medutim, kad god

ponudac povuce svoju ponudu ili ne potpiše ugovor, on bi trebalo da bude

suspendovan iz daljeg ucestvovanja u javnim tenderima u odgovarajucem roku.

108

D.3 Organizaciona reforma

Kada se imaju u vidu bliske ustavne promene koje ocekuju Jugoslaviju, teško je dati

detaljne preporuke o najprikladnijim organizacionim aranžmanima za javne nabavke

na nivou nove državne zajednice. Kao što je gore sugerisnao, CPAR predlaže da bi

odgovornost za vodenje javnih nabavaki trebalo decentralizovati na svaku instituciju

državne zajednice.

Kada je rec o buducoj strukturi državne zajednice, trenutno se predocava da ce

zajednica imati sopstvenu skupštinu, izvršnu vlast i pet ministarstava, od kojih svako

treba da da ima pristup odgovarajucim propratnim funkcijama, ukljucujuci nabavku.

Trenutno, cini se, postoje tri opcije za finansiranje i lociranje ovih funkcija (i) da

svaka institucija vodi sopstvene javne nabavke (ii) da telo državne zajednice,

ekvivalentno sadašnjoj saveznoj Službi za zajednicke poslove, vodi javne nabavke u

ime svih institucija državne zajednice ili (iii) da institucije državne zajednice

delegiraju obavljanje javnih nabavki institucijama na republickom nivou, verovatno u

Srbiji, imajuci u vidu to da ce se verovatno veci kapacitet izgraditi na tom nivou.

Druga opcija bi zahtevala da institucija državne zajednice imenuje SZP za obavljanje

nekih od funkcija koje su joj dodeljene sopstvenim osnivackim aktom institucije.

Pod pretpostavkom da ce, zarad efikasnosti, državnoj zajednici biti potrebne

sopstvene institucije, upoznate sa sopstvenim zakonima i procedurama i odgovornim

vlastima državne zajednice, izbor izmedu prve i druge opcije bi bio odgovarajuci.

Imajuci u vidu cinjenicu da ce zahtevi institucija državne zajednice u pogledu službi

javnih nabavki biti verovatno skromni – na primer, malo je verovatno da ce biti

mnogo rashoda na projektima izgradnje velike vrednosti na ovom nivou – mala,

posvecena služba nabavke smeštena u agenciju SZP tipa mogla bi na dobar nacin da

ponudi najbolju kombinaciju troška i efikasnosti. Nasuprot tome, opcija delegiranja

primene javnih nabavki na republicke institucije bi mogla da uvede stepen zavisnosti

neprihvatljiv za službenike na nivou državne zajednice.

U Republici Srbiji, nacrt Zakona o javnim nabavkama predvida osnivanje nezavisne

Agencije za javne nabavke (AJN) koja ce direktno izveštavati Skupštinu.

109

Ovaj pristup, koji je u drugim zemljama rezultirao stvaranjem nezavisne Agencije za

javne nabavke, usvojen je u jednom broju zemalja u tranziciji u Centralnoj i Istocnoj

Evropi i funkcioniše prilicno dobro na mestima kao što su Poljska (www.uzp.gov.pl.),

Litvanija (www.vpt.lt) i Slovacka (www.uvo.gov.sk), na primer. Kljucna

karakteristika takvog organizacionog modela jeste nezavisnost agencije, koja je

suštinski važna za njenu sposobnost da osigura primenu zakona o javnim nabavkama

bez politickog uticaja. Nezavisnost je takode preduslov da takva tela funkcionišu

efikasno kada vode administrativni pregled prigovora ponudaca, što je funkcija koja

se obicno dodeljuje takvim organizacijama. Mora se shvatiti, medutim, da takav

pristup nije bez cene ili rizika. Kada se po prvi put osnuju, takve agencije se obicno

bore da vrše vlast nad resornim ministarstvima. Potrebna im je jaka i vidljiva podrška

vrhunskih politickih lidera – obicno Premijera – kako bi dobili vlast koja im je

potrebna da bi efikasno funkcionisali.

Ipak, druge države su izabrale osnivanje nezavisne Komisije ili Borda za javne

nabavke, što je model koji se trenutno isprobava u Turskoj.

Nova srpska AJN nece se osnovati pre isteka godine dana od donošenja novog

zakona. U meduvremenu, Služba za zajednicke poslove (SZP) ce obavljati svoju

funkciju. Da bi se ovaj privremeni aranžman ucinio izvodljivim, CPAR predlaže kao

prioritet da se ojaca SZP, kako bi se povecao njen kapacitet za obavljanje ovih novih

funkcija. Specificne mere bi trebalo da ukljuce: pripremu posebnih internih uputstava

kojima se definiše nacin na koji ce se svaka od odobrenih funkcija u nacrtu zakona

obavljati; ovlašcenje i odgovrnost za donošenje odluka na osnovu odobrenih funkcija

bi tebalo da budu jasno definisane; SZP bi pre trebalo da dodeli odgovarajuca sredstva

za obavljanje odobrenih funkcija (osoblje, poslovni prostor, kompjuterske i prostorije

za telekomunikaciju), nego da pokušava da ukljuci dodatne funkcije u postojecu

organizaciju; trebalo bi angažovati dodatno osoblje sa specijalizovanim veštinama

koje ce obavljati nove funkcije; trebalo bi obezbediti Tehnicku pomoc SZP-u kako bi

joj se pomoglo u obavljanju njenih novih privremenih funkcija; trebalo bi pripremiti

migracioni plan za efikasan prenos ovlašcenja sa SZP na AJN, cim se potonja osnuje.

110

Da bi se unapredila bolja vrednost za novac i sprecila zloupotreba razlicitog

odredivanja cena od strane ponudaca koji daju ponude na opštinskim tenderima,

CPAR predlaže da bi opštine trebalo da razmotre osnivanje konzorcijuma za

kupovinu, kako bi se usredsredila njihova moc kupovine prema lokalnim i stranim

ponudacima na dobijanje opšte uštede za opštine clanice i organizacije, putem

udruživanja nabavki opštih artikala sa ciljem poboljšavanja kupovnog ucinka kroz

profesionalizaciju kupovne funkcije. U drugim zemljama, opštine su imale dobre

rezultate iz takvih shema saradnje. Znacajan primer jeste Organizacija za nabavku

Istocnih grofovija (Eastern Shires Purchasing Organization - ESPO) (www.espo.org),

lokalni konzorcijum za nabavku i distribuciju, formiran 1981. godine od strane

okružnih veca Lesterske grofovije i Linkolnske grofovije u Ujedinjenom Kraljevstvu.

ESPO trenutno troši preko 200 miliona £ (300 m US$) svake godine na nabavku robe

i usluga koji se nabavljaju za preko 14,000 organizacija clanica na više od 19,000

pojedinacnih mesta isporuke. Drugi znacajan model kojeg bi opštine trebalo da prouce

jeste Evropska inicijativa za eko-nabavku Medunarodnog veca za lokalne ekološke

inicijative (www.iclei.org/europe/ekoprocura/index.htm) ciji je cilj da kombinuje

kupovnu moc 49 lokalnih javnih vlasti širom Evrope i time da stvori kumulativni

zahtev za ekološki odgovorna ili »zelena« rešenja nabavki preko funkcionisanja njene

»kupuj zeleno« (»buy it green«) inicijative (videti takode C.2.22).

U Crnoj Gori, CPAR predlaže da bi Komisiju za javne nabavke (KJN) trebalo ojacati

tako što ce se povecati njeno osoblje i infrastruktura i time je osposobiti da u

potpunosti i efikasno obavlja svoje funkcije. KJN bi takode trebala da izvuce koristi iz

Tehnicke pomoci u cilju razvijanja veštine svog osoblja i operativne metode.

D.4 Jacanje kontrolne sredine

Kao što je identifikovano u Pregledu stanja finansijske odgovornosti zemlje (CFAA),

potreban je funkcionišuci odsek za unutrašnju reviziju kako bi se osiguralo da se

efikasne i delotvorne operacije održavaju a primenjivi zakoni i propisi slede. U tom

smislu, CPAR podržava preporuke CFAA-a da bi trebalo uspostaviti funkcije

Unutrašnje revizije u glavnim institucijama koje placaju, u sve tri vlade. Da bi

unutrašnji revizori bili pripremljeni za obavljanje svojih dužnosti u pogledu javnih

111

nabavki, osoblje unutrašnje revizije bi trebalo da pohada specijalisticke kurseve obuke

za službenike u javnim nabavkama (videti u daljem tekstu), i trebalo bi da, po potrebi,

imaju pristup nabavkama i odgovarajucoj tehnickoj veštini. Ovaj pristup može

zahtevati angažovanje konsultanata na kratak period koji bi pomogli da se precizno

postupa sa tehnickim aspektima revizije javnih nabavki.

S obzirom na to da trenutno ne postoje Vrhovne revizorske institucije (VRI), CPAR

predlaže da bi svi nivoi vlasti, na saveznom nivou, kao i u Srbiji i Crnoj Gori, trebalo

da koriste kvalifikovane nezavisne revizore koji bi obavljali godišnje, na uzorku

zasnovane, revizije nabavki glavnih ministarstava koja placaju i javnih preduzeca.

Pored unutrašnje i spoljašnje revizije, drugi kljucni element kojim se osigurava da

javni službenici snose odgovornost za odluke o pitanjima nabavki jeste efikasno

funkcionišuci sitem prigovora ponudaca. Cini se da u Crnoj Gori sistem prigovora

ponudaca dobro funkcioniše, iako je još uvek rano i efikasnost mehanizma ce se, bez

sumnje, poboljšati jacanjem KJN-a. U Srbiji, sadašnje odredbe za prigovore ponudaca

su potpuno neadekvatne jer oskudevaju u medunarodnoj dobroj praksi i zakonima EU.

Stoga, CPAR predlaže da bi funkciju obavljanja administrativnog pregleda pritužbi

ponudaca trebalo pridodati funkcijama Agencije za javne nabavke u sadašnjem nacrtu

Zakona o javnim nabavkama RS i da bi AJN, cim se osnuje, trebalo da na prikladan

nacin bude finansirana za obavljanje ove dužnosti.

D.5 Obuka i izgradnja kapaciteta

U pregledu je identifikovano da je jedan od kljucnih razloga slabosti u primeni javnih

nabavki u Jugoslaviji nedostatak strucnjaka u službi i javnih službenika koji su

obuceni za javne nabavke. Stoga, postoji velika potreba za obucavanjem službenika

za javne nabavke.

Zato treba pozdraviti vest da ce u programu Tehnicke pomoci koji se trenutno

priprema od strane Evropske agencije za rekonstrukciju znacajnu komponentu

predstavljati obuka. Trebalo bi imati u vidu da bi obuka trebalo da se organizuje u

okviru dobro isplaniranog, sistematicnog i obuhvatnog okvira. Ovo je bitno, ne samo

112

za poboljšanje kvaliteta nabavki koje obavljaju javni službenici, vec i za podržavanje

efikasne primene i uspeha planiranog programa reformi javnih nabavki. U tom smislu,

CPAR predlaže da bi SZP Srbije trebalo da razvije strategiju obuke za javne

nabavke, koja bi trebalo da pokrije sve nivoe administracije u Srbiji i da za glavni cilj

ima stvaranje sistema obuke koji je održiv na duži period. Pomoc vladi u razvoju

takve strategije obuke mogla bi da predstavja deo Tehnicke pomoci EAR-a. Ova

strategija bi, najmanje, trebalo da definiše broj, nivoe, institucije koje zapošljavaju i

lokacije, u pogledu javnih službenika koje treba obuciti, da ponudi preporuke za

nacionalni nastavni plan obuke u javnim nabavkama i za glavni sadržaj kurseva

obuke. Važno je da prilagodeni kartki kursevi o važnosti i glavnim principima dobrog

upravljanja nabavkama budu obezbedeni višim vladinim službenicima i da

stepenovani program kurseva koji su pretežno tehnicki bude organizovan za

strucnjake.

Da bi se unapredilo stvaranje održivog sistema obuke u javnim nabavkama, CPAR

predlaže da se identifikuje jedan broj obrazovnih institucija u kljucnim centrima koji

ce postaviti i dostaviti dogovoreni nastavni plan za obuku u javnim nabavkama.

Trebalo bi dati podsticaj univerzitetima i tehnickim fakultetetima da u tehnicke

kurseve ukljuce upravljanje projektima i module javnih nabavki, na primer, u

programe inženjeringa za redovne studente i kurseve za magistre poslovne

administracije, narocito one koji su usredsredeni na upravljanje u javnom sektoru.

Cim ovaj nacionalni program obuke za javne nabavke bude ustanovljen i pošto bude

funkcionisao neko vreme, CPAR predlaže da se uvedu uslovi da samo osoblje koje je

uspešno završilo potrebnu obuku može da bude postavljeno na funkciju u vezi sa

nabavkama u javnim službama i da radi u odborima za procenu.

U Crnoj Gori, kapacitet za obuku u nabavkama je vec izgraden na Pravnom fakultetu

Univerziteta Crne Gore i organizovana je prva runda kurseva za službenike centralne

vlade. Da bi se dalje poboljšao kapacitet javne administracije, CPAR predlaže da bi

kurseve obuke za nabavke trebalo voditi za javne službenike na lokalnom nivou

vlasti.

113

U cilju pomaganja Pravnom fakultetu da produbi program obuke za nabavke, CPAR

predlaže da bi fakultet trebalo da teži povezivanja sa jednom ili više zapadno-

evropskih profesionalnih ili obrazovnih institucija, sa dobro razvijenim nastavnim

planom za javne nabavke. Ovo bi omogucilo fakultetu da razvije svoj nastavni plan,

poboljša obuku za javne nabavke svog osoblja i poveca svoju sposobnost za

organizovanje obuke koja je u skladu sa EU Direktivama o javnim nabavkama.

Cim se srpske institucije za obuku u javnim nabavkama budu identifikovale, CPAR

predlaže da bi one trebalo da pristupe aranžmanima povezivanja u koje je ušao

Pravni fakultet Univerziteta Crne Gore, kako bi se olakšao razvoj nastavnog plana za

obuku u javnim nabavkama koji je konzistentan u dvema republikama.

Pored toga, imajuci u vidu da institucije državne zajednice nece verovatno biti u

mogucnosti da obezbede sredstva za obucavanje svog osoblja angažovanog u javnim

nabavkama, CPAR predlaže da bi službenici u javnim nabavkama državne zajednice

trebalo da budu u mogucnosti da imaju koristi od obuke u srpskim institucijama za

obuku.

U cilju unapedivanja profesionalizacije javnih nabavki kao zanimanja, koje bi bilo

priznato kao samosvojno, vlade u obe republike bi trebalo da podstaknu stvaranje

nacionalnog udruženja ili instituta za kvalifikovane menadžere i kupce u javnim

nabavkama. Ovaj institut bi trebalo da bude otvoren za clanstvo osoblju nabavki koje

radi kako u javnim tako i u privatnim sektorima. Clanstvo bi obezbedilo potvrdu da je

odgovarajuci nivo profesionalne kvalifikacije i iskustva dostignut. Udruženje bi

unapredivalo, izmedu ostalog, primenu najbolje moderne prakse, snažnih etickih

standrada i stalnog profesionalnog razvoja svojih clanova.

D.6 Mere koje Vlada treba da preduzme

Jasno je da primarnu odgovornost za primenu planiranih reformi javnih nabavki snose

jugoslovenske vlasti na saveznom nivou i u obema republikama. Narocito, na Vladi

Srbije leži odgovornost da usvoji Nacrt zakona o javnim nabavkama, ukljucujuci

amandmane predložene u ovom izveštaju, i da osigura da je institucionalna arhitektura

114

koja podržava novi sistem javnih nabavki postavljena na vreme i uz odgovarajuca

sredstva. Ovo ce ukljuciti opremanje SZP za obavljanje odobrenih funkcija na osnovu

novog zakona i blagovremeno osnivanje AJN, kako je predvideno u nacrtu Zakona.

Isto tako, primena Plana akcije predstavljenog uz ovaj izveštaj jeste pre svega

odgovornost Vlada na saveznom nivou i novou obe republike.

D.7 Mere koje ce preduzeti Banka i drugi finansijeri

Sada kada su nalazi i preporuke u ovom izveštaju, kao i Plan akcije pridodat u

dodatku F, dogovoreni izmedu Vlada i Banke, namera je da ovaj konacni CPAR

formira osnovu za buducu reformu javnih nabavki u Jugoslaviji i u Državnoj zajednici

Srbije i Crne Gore. Namera je Banke da objavi i stavi na uvid CPAR u skladu sa

informacionom politikom Banke, osim ako seVlade tome ne usprotive.

Finalizaciju CPAR-a bi, medutim, trebalo da sve zainteresovane strane vide ne kao

krajnju tacku, vec kao pocetak procesa. Na osnovu iskustva banke u drugim

zemljama, možda ce trebati nekoliko godina da se uspešno primeni reforma javnih

nabavki. Cak i kada se prve reforme sprovedu, još uvek ce biti potreban kontinuirani

razvoj, narocito ako Jugoslavija želi da sledi svoj proklamovani put harmonizacije

pravnog okruženja sa onim EU. Kroz ceo ovaj proces, Banka ce održavati aktivni

dijalog sa vlastima na svim nivoima, putem »follow-up« misija, u cilju unapredivanja

efikasne reforme javnih nabavki i pružace tehnicku pomoc, ukoliko to bude potrebno.

Banka ce takode da ucini dostupnim svoje pravno i osoblje za javne nabavke za

pregled i da da komentare na nacrte zakona, implementirajuce odredbe i tendersku

dokumentaciju.

U cilju unapredivanja vladine sposobnosti za primenu javnuh nabavki u skladu sa

smernicama Banke u vezi sa javnim nabavkama, Banka bi trebalo da organizuje prvi

seminar obuke za javne nabavke za osoblje agencija za primenu odgovornih za

projekte finansirane od strane Banke u nastupajucoj fiskalnoj godini (FG03 = jul,

2002. – jun 2003.)

115

D.8 Tehnicka pomoc

Vladama na svim nivoima bice potrebna znacajna Tehnicka pomoc kako bi se ovaj

program reforme blagovremeno i efikasno primenio. Svetska Banka procenjuje da ce

za zadovoljavanje potreba svih nivoa administracije i predvidanje jacanja nedavno

ustanovljenih i novih institucija, kao što KJN Crne Gore i AJN Srbije, biti potrebno

otprilike pedeset »staff-months« doprinosa u naredne tri godine, što ce zahtevati

finansijski trošak u regionu od 1.25 – 1.50 miliona US$.

Evropska Agencija za rekonstrukciju (EAR) trenutno priprema program Tehnicke

pomoci za reformu u javnim nabavkama u Srbiji, sa indikativnom vrednošcu od

600,000E (581,500 US$), što predstavlja odgovarajucu sumu za zadovoljavanje

kratkorocnih TP potreba Srbije ali koja, ocigledno, nece biti dovoljna da se ispune svi

uslovi svih nivoa administracije u toku trajanja perioda predložene reforme. EAR i

Svetska banka aktivno razgovaraju o izgledu i sadržaju Radnih zadataka (Terms of

Reference – TOR) za ovu TP, primerak Finalnog CPAR-a je razmenjen sa EAR-om a

obe institucije nameravaju da TOR za TP EAR-a bude direktno ukljucen u nalaze i

preporuke CPAR-a.

Potrebe koje ce se rešiti Tehnickom pomoci su razlicite na razlicitim nivoima vlasti. U

Crnoj Gori, imajuci u vidu to da je republika vec koristila znacajnu TP finansiranu od

strane USAID-a, trenutno su primarne potrebe za unošenjem pojedinosti u novi zakon

kroz implementirajuce propise, cementiranje dobre prakse objavljivanjem standardne

tenderske dokumentacije, poboljšanje sprovodenja jacanjem Komisije za javne

nabavke i izgradnja kapaciteta preko obucavanja javnih službenika i stvaranje

dugorocnih sredstava za obuku.

Na saveznom nivou i na nivou planirane državne zajednice, sadašnje stanje tranzicije

dovodi do toga da je teško tacno izracunati potrebe za Tehnickom pomoci, jer

velicina, funkcije i sredstva institucija na novom nivou tek treba da budu razmotrene.

Pod pretpostavkom da ce ove nove institucije obavljati sopstvene nabavke na

decentralizovanoj osnovi, njima ce svakako biti potrebna TP u tom pogledu. U

116

najmanju ruku, verovatno ce pomoc biti potrebna da se obezbedi obuka za javne

nabavke.

Finansiranje u cilju zadovoljenja ovih TP potreba može da dode iz jednog od mnogih

izvora. Banka ohrabruje Vladu da reformu javnih nabavki shvati kao element Projekta

za izgradnju kapaciteta javnih rashoda za Srbiju, koji ce biti finansiran od strane

Banke i koji ce stici za procenu u toku 2002. Pored toga, Banka može da bude u

mogucnosti da pomogne Vladi u identifikovanju potencijalnih izvora odgovarajuceg

finansiranja u ovu svrhu.

D.9 Raspored

Vremenski ogranicen Plan akcije, koji pokriva glavne preporuke date u ovom

izveštaju, pojavljuje se kao Dodatak F u ovom izveštaju.

D.10 Širenje

Imajuci u vidu visok nivo zainteresovanosti najšireg javnog mnjenja, poslovnog

sektora i NVO u pogledu reforme javnih nabavki, za ovaj izveštaj je važno da vlade

na svim nivoima i Svetska banka razviju jasnu strategiju za širenje. Planira se da ce

aktivnosti širenja u u pogledu ovog izveštaja ukljuciti sledece:

• postavljanje finalnog CPAR u elektronski format na vebsajtovima savezne

Vlade, Vlade Srbije i na vebsajtu o Javnim nabavkama Republike Crne Gore. Kada

srpka AJN lansira svoj vebsajt, ovaj izveštaj bi na njemu trebalo da bude postavljen;

• postavljanje izveštaja na vebsajtove Svetske Banke i EBRD-a;

• održavanje javne konferencije za lansiranje TP programa EAR-a u Srbiji, na

kojoj ce Svetska banka biti spremna da podnese izlaganje na osnovu ovog izveštaja.

117

D.11 Pracenje i »follow-up« plan

Kljucne institucije koje ce snositi odgovornost za pracenje Plana akcije i

obezbedivanje »follow-up« plana su Savezna vlada/Vlada Državne zajednice, srpska

SZP i Agencija za javne nabavke koja ce se tek osnovati i, u Crnoj Gori, Komisija za

javne nabavke. EAR i Svetska banka, kao glavni spoljašnji partneri zainteresovani za

razvoj sistema javnih nabavki, imace takode ulogu u pracenju napretka postignutog od

strane vlade u pogledu Plana akcije. Razvoj detaljnog skupa indikatora funcionisanja

sistema javnih nabavki, zajedno sa planom za prikupljanje potrebnih podataka, trebalo

bi da predstavljaju deo buduce TP pružene Jugoslaviji.

118

DODACI

DODATAK A: TRENUTNI SASTAV PORTFOLIA SVETSKE BANKE U

JUGOSLAVIJI

Br. Sektor Naziv

odobrenih

sredstava/

kredita

Datum

stupanja na

snagu

Datum

zakljucivanja Iznos

(US$

M)

Isplacen

iznos

(US$M)

P074127 Privatni i

finansijski sektori

razvoja

Finansijski sektor

razvoja

okt. 2001. jun 2004. 6.0 1.25

P074145 Privatni i

finansijski sektori

razvoja

Privatni sektor

razvoja

okt. 2001. dec.2002. 6.0 0.48

P074136 Infrastruktura/

Energija

Hitna

rekonstrukcija

energetske mreže

nov. 2001. jun 2003. 6.0 1.52

P074124 Ljudski razvoj Ekonomska

pomoc za

društvenu zaštitu

nov.2001. dec.2002. 10.0 9.20


Energija

Crnogorska

ekološka

infrastruktura

apr.2002. sep.2004. 2.0 0.0

P074586 Smanjenje

siromaštva i

ekonomski

menadžment

Kredit za

strukturalno

prilagodavanje

(Srbija)

mart 2002. avg.2002. 70.0 0.0

P074486 Privatni i

finansijski sektori

razvoja

Privatni/

finansijski sektor

Kredit za

strukturalno

prilagodavanje

još nije na

snazi

jun 2003. 85.0 0.0

P075189 Ljudski razvoj Projekat za

poboljšanje

obrazovanja u

Srbiji

još nije na

snazi

dec.2006. 10.0 0.0


Energija

Olakšavanje

trgovine i

saobracaja u

jugoistocnoj

Evropi

još nije na

snazi

sep.2006. 6.5 0.0

Ukupno: 9 operacija 201.5 12.45

119

DODATAK B: TRENUTNI SASTAV PORTFOLIA EBRD KREDITA U

JUGOSLAVIJI U MARTU 2002.

Operativni sektor

Industrijski sektor Datum odobrenja borda

Datum potpisivanja

Iznos (E000)

Isplaceno (E000)

Javni Grejanje na nivou okruga

7/24/01 07/27/01 20.00 0

Javni Opštinske službe 7/24/01 07/27/01 20.00 0 Javni Opštinske službe 7/24/01 07/27/01 20.00 0 Javni Opštinske službe 12/11/01 01/10/02 6.00 0 Javni Opštinske službe 12/11/01 01/10/02 5.00 0 Javni Elektrodistribucija 10/23/01 10/25/01 100.00 0 Javni Železnicki

saobracaj 10/23/01 10/25/01 57.00 0

Privatni Depozitni kredit 12/18/01 02/28/01 1.31 0 Privatni Depozitni kredit 12/18/01 02/28/01 0.838 0 Privatni Depozitni kredit 09/04/01 61.00 0 Privatni Proizvodi od

plastike i gume 09/15/98 04/05/01 0.25 0

Privatni Nemetalni mineralni proizvodi

09/15/98 04/09/01 0.25 0

Privatni Turizam 09/15/98 11/12/01 0.13 0 Privatni Zdravstvena

zaštita 09/15/98 07/30/02 0.20 0

Privatni Proizvodnja 11/06/01 03/01/02 0.25 0 Privatni Nameštaj i

povezani proizvodi

11/06/01 02/06/02 0.25 0

Privatni Akcijski fondovi 11/06/01 06/06/02 0.65 0 Privatni Depozitni kredit 09/18/01 10/19/01 0.20 0 Privatni »« 09/18/01 10/17/01 1.05 0 Privatni »« 03/13/01 03/28/01 2.27 2.00 Privatni »« 03/13/01 04/10/01 6.88 0 Privatni »« 12/04/01 01/16/02 5.00 0 Privatni »« 12/04/01 01/16/02 5.00 0 Privatni »« 01/12/99 12/21/01 0.56 0 Privatni »« 01/12/99 01/31/02 0.60 0 Privatni Proizvodi od

plastike i gume 11/20/01 11/28/01 4.00 1.79

Ukupno 26 projekata 318.68 3.79

120

121

DODATAK D: FUNKCIJE, DUŽNOSTI I ODGOVORNOSTI REGULATORNIH TELA ZA JAVNE NABAVKE U SRBIJI I CRNOJ GORI

Planirane Funkcije Agencije za javne nabavke Republike Srbije Dužnosti i ovlašcenja Komisije za javne nabavke Republike Crne

Gore

• ucestvuje u pripremi pravila o javnim nabavkama

• obezbeduje konsultantske usluge naruciocu i ponudacima;

• organizuje obuku u javnim nabavkama;

• saraduje sa stranim institucijama i strucnjacima za javne nabavke;

• objavljuje i distribuira tehnicke publikacije;

• izraduje nacrte za model tenderske dokumentacije za tipicne vrste

javnih nabavki;

• širi informacije o javnim nabavkama u drugim državama;

• sistematicno skuplja osnovne statisticke podatke kod narucioca i

održava bazu podataka važnih podataka o javnim nabavkama;

• priprema i ucestvuje u postavljanju profesionalnih kriterijuma za

procenjivanje pojedinacnih vrsta troškova kod korisnika javnih

finansija;

• priprema jedinstvene standarde za ustanovljavanje evidencije o

Dužnosti:

• cuva nacionalni interes, u pitanjima javnih nabavki, posvecujuci

dužnu pažnju regionalnim i medunarodnim obavezama Republike Crne

Gore;

• podnosi Skupštini periodican izveštaj o proceni stanja javnih

nabavki koji se zahteva Zakonom;

• posvecuje dužnu pažnju žalbama snabdevaca i javnih tela o pitanjima

javnih nabavki;

• posvecuje dužnu pažnju uocenim i otkrivenim nepravilnostima i

pogrešnom rukovodenju;

• odlucuje o primeni Zakona u slucaju spora izmedu javnih tela;

• odobrava i širi pravila o javnim nabavkama i standarne formulare;

• preporucuje Vladi bilo kakvu izmenu Zakona.

Ovlašcenja:

122

snabdevacima i njihovom finansijskom stanju na osnovu podataka u

vezi sa planiranim i primenjenim ugovorima;

• prati javne nabavke;

• saraduje sa drugim državnim organima i organizacijama,

organizacijama za obavezno socijalno osiguranje i teritorijalnim

autonomijama i lokalnim vlastima;

• podnosi Vladi godišnju analizu stanja u javnim nabavkama u

prethodnoj godini uz predloge za poboljšanje;

• obavlja druge zadatke, u skladu sa zakonom.

• nadgleda obavljanje aktivnosti iz oblasti javnih nabavki preduzete od

strane javnih tela i jedinica za upravljanje projektom i rad odseka

odgovornih za Javne nabavke i Javne radove;

• istražuje pritužbe od snabdevaca i javnih tela i predlaže pravne

lekove;

• istražuje prijavljene slucajeve nepravilnosti i lošeg upravljanja i

predlaže pravne lekove;

• odlucuje u slucaju sporova izmedu javnih tela o tumacenju Zakona;

• odlucuje o postupcima u javnim nabavkama u skladu sa Zakonom.

123

DODATAK F: PLAN AKCIJE

Akcije 2002. 2003. 2004. Odgovorna organizacija

Praceno od strane

Indikatori

I. Reforma Zakona o javnim nabavkama

Federacija / Državna zajednica: ukljuciti pravila o javnim nabavkama u Zakon koji se primenjuje na svaku instituciju

X X Savezna Vlada Savezna Vlada SB

Donet zakon o svakoj instituciji

Uciniti da se nemilitarne nabavke vodene od strane snaga odbrane regulišu zakonom o civilnim nabavkama

X Ministarstvo odbrane

Savezna Vlada SB

Zakon kojim se reguliše MO ukljucuje relevantne odredbe

Federacija/Državna zajednica: Doneti Zakon o javnim nabavkama

X Savezna Vlada Savezna Vlada Donet zakon federacije/državne zajednice

Srbija: Doneti nacrt Zakona o javnim nabavkama, koji ce sadržati dopune predložene u ovom izveštaju

X RS Vlada, Skupština

RS MFE EAR SB

Zakon o javnim nabavkama stupa na snagu

Srbija: Usvojiti implementirajuce propise i objaviti standardnu tendersku dokumentaciju

X SZP RS AJN RS

Vlada RS EAR SB

Usvojeni propisi i tenderska dokumentacija

Crna Gora: Usvojiti implementirajuce propise i objaviti standardnu tendersku dokumentaciju

X KJN RCG Vlada RCG SB

Usvojeni propisi i tenderska dokumentacija

I Srbija i Crna Gora: Doneti novi Zakon o arbitraži i pravilima arbitraže. Ustanoviti institucije arbitraže.

X X RS Vlada, RCG Vlada

Vlade RS i RCG SB

Doneti novi zakoni. Osnovane institucije.

Federacija/Državna zajednica, Srbija i Crna Gora: Doneti implementirajuce propise o Ekološki odgovornim nabavkama (ERP).

X Federacija. RS i RCG Vlade

Savezna Vlada, Vlade RS i RCG SB

Doneti implementirajuci propisi. ERP odredbe uvedene

124

u standardnu tendersku dokumentaciju.

Srbija: • Zahtevati javno otvaranje ponuda za sve metode tendera • Proceniti kvalifikacije ponudaca odvojeno od procene ponuda. Navesti jasno uslove za kvalifikaciju u dokumentima za javne nabavke • Dozvoliti minimalan rok za podnošenje ponuda od 30 dana za sve metode javnih nabavki zasnovanih na tenderu • Za robu i radove, procena ponuda bi trebalo da se zasniva na objektivnim kriterijumima, kvantifikovanim u monetarnim terminima. Dodeliti ugovore najnižoj procenjenoj, urednoj ponudi • Izbrisati odredbu prema kojoj se ponude koje se medusobno ne razlikuju više od 3% u ceni mogu smatrati jednakim • Ukinuti maržu peferencije u pogledu cena ponudacima iz specificnih regiona • Proširiti obim metoda javnih nabavki tako da ukljuce metod podnošenja ponuda iz dve faze, metod uporedivanja ponudenih cena (shopping), specificni metod javnih nabavki za usluge konsaltinga • Sprovesti Postupak sa pogadanjem shodno prethodnom odobrenju od Agencije za javne nabavke • Uvesti princip substantivne urednosti u proceni ponude

X RS MFE Vlada RS Unete dopune na aktuelni nacrt Zakona o javnim nabavkama RS

125

Srbija: Lansirati vebsajt o javnim nabavkama X SZP/AJN Vlada RS EAR SB

Lansiran vebsajt

III. Reforma organizacija i odgovornosti javnih službenika

Državna zajednica: decentralizovati odgovornost za javne nabavke na institucije državne zajednice

X Vlada Državne zajednice

Vlada Državne zajednice SB

Unete odredbe u zakone o državnim institucijama državne zajednice

Srbija: Ojacati SZP RS kako bi se povecao kapacitet za obavljanje regulatornih funkcija

X Vlada RS Vlada RS EAR SB

EAR Program TP obezbeduje izgradnju kapaciteta SZP-u. SZP obavlja funkcije zadovoljavajuce.

Srbija: Osnovati Agenciju za javne nabavke RS X Vlada RS Vlada RS EAR SB

AJN RS osnovana i obavlja funkcije zadovoljavajuce.

Crna Gora: Ojacati Komisiju za javne nabavke; povecati osoblje i infrastrukturu

X Vlada RCG Vlada RCG SB

Osoblje i sredstva KJN-a povecani. KJN obavlja sve funkkcije efikasno.

Crna Gora: Dopuniti Krivicni zakonik kako bi se definisala nova krivicna dela prevare i korupcije u vezi sa javnim nabavkama

X MP RCG KJN SB

Dopunjen Krivicni zakonik.

Srbija: Dopuniti Krivicni zakonik kako bi se definisala nova krivicna dela prevare i korupcije u vezi sa javnim nabavkama

X MP RS RS SZP/AJN SB

Dopunjen Krivicni zakonik.

IV. Jacanje kontrolne sredine

Federacija/Državna zajednica. RS, RCG: ustanoviti funkcije Unutrašnje revizije u glavnim institucijama koje placaju

X X Državna zajednica, Vlade RS i RCG

Sve 3 Vlade SB

Osnovane jedinice Unutrašnje revizije i funkcionišu efikasno.

126

Federacija/Državna zajednica. RS, RCG: Angažovati kvalifikovane nezavisne revizore koji ce obaviti revizije javnih nabavki glavnih institucija koje placaju

X X X Državna zajednica, Vlade RS i RCG

Sve 3 Vlade SB

Angažovani spoljašnji revizori Vodene revizije. Završeni izveštaji o reviziji.

Srbija: Dodati administrativni pregled pritužbi ponudaca odobrenim funkcijama Agencije za javne nabavke

X RS MFE Vlada RS EAR SB

Unete dopune na nacrt Zakona RS

V. Obuka i izgradnja kapaciteta

Srbija: SZP/AJN RS za razvijanje strategija obuke za javne nabavke

X SZP/AJN Vlada RS EAR SB

Strategija obuke pripremljena i objavljena.

Srbija: Utvrditi obrazovne institucije koje ce predstaviti nastavni plan javnih nabavki

X X SZP/AJN Vlada RS EAR SB

Odabrane institucije. Kursevi organizovani.

Crna Gora: Držati kurseve obuke o nabavkama za službenike u lokalnim vlastima

X X Pravni fakultet KJN SB

200 službenika obuceno.

Crna Gora: Ustanoviti odnos povezivanja izmedu Pravnog fakulteta i Zapadnih institucija

X X Pravni fakultet KJN SB

Aranžmani povezivanja funkcionišu

Srbija: Ustanoviti odnos povezivanja izmedu srpskih obrazovnih institucija i odgovarajucih institucija u Zapadnim zemljama i Crnoj Gori

X Obrazovne institucije

AJN RS Aranžmani povezivanja funkcionišu

Srbija: Institucije za obucavanje da pruže usluge službenicima u javnim nabavkama u federaciji/državnoj zajednici

X X AJN RS Institucije za obucavanje

AJN RS EAR SB

Službenici za javne nabavke u državnoj zajednici pohadaju kurseve obuke

I Srbija i Crna Gora: Ustanoviti profesionalni institut za strucnjake u javnim nabavkama

X Vlada RS Vlada RCG

AJN RS KJN RCG

Institut(i) osnovani. Uslovi za prijem postavljeni. Primljeni prvi clanovi.

127

DODATAK G: KOMENTARI NA NACRT ZAKONA O JAVNIM

NABAVKAMA SRBIJE

Struktura i forma

1. Struktura nacrta zakona nije ni jasna ni logicna. Principi koji bi trebalo da

budu navedeni u uvodu i/ili u preambuli nalaze se u kasnijim odredbama (na

pr. Clanovi 5 do 8). Postoji mnogo ponavljanja: odredbe koje se bave slicnim

konceptima (na pr. podobnost, Clanovi 6, 8 i 45) ili postupcima (na pr.

postupak sa pogadanjem ili restriktivni postupak tendera, Clanovi

22,23,52,53,70,72,73,93,94 i 100-110) rasuti su na najrazlicitijim mestima.

2. Što je još važnije, zakon, iako usvaja opšteprihvacene principe pravicnosti i

transparentnosti, ne uspeva da otelotvori ove principe u detaljnim odredbama u

tekstu i uvodi mnoge izuzetke kao što su reciprocni pristup, restriktivni

postupak i postupak sa pogadanjem.

3. Izvesne odredbe, kao što su one koje se bave detaljnim sadržajem tenderske

dokumentacije, proces koji ce se sprovesti kako bi se utvrdila vrednost

ugovora i pravila koja se primenjuju na tehnicke specifikacije ne pripadaju

zakonu i o njima bi trebalo raspravljati u implementirajucim propisima.

Ukratko, pojednostavljenije pravo bi svakako bilo pristupacnije svojim

korisnicima i podržalo bi transparentnije prakse. Tabela sa sadržajem bi takode

omogucila lakše snalaženje u zakonu.

Kriticni nedostaci

1. Postoji nekoliko veoma bitnih nedostataka u nacrtu zakona:

(i) Korišcenje »Restriktivnog postupka«, kombinacija pred-selekcije, pred-

kvalifikacije i stalne pred-kvalifikacije trebalo bi da bude prihvatljiva samo

za ugovore male vrednosti i za ugovore za koje postoji samo ogranicen broj

snabdevaca robe ili usluga. Stalna pred-kvalifikacija – opravdana kada nema

vremena da se ponudaci pozovu da podnesu ponude u toku dužeg perioda –

128

koliko je nama poznato, prevashodno se koristi u vezi sa javnim nabavkama

sirove nafte.

(ii) Široka upotreba »postupka sa pogadanjem«, sa ili bez prethodnog

objavljivanja, predvida se u mnogim drugim slucajevima pored onih

nabrojanih u clanu 23 (oni su generalno prihvatljivi). Jedan moguci nacin

bavljenja takvim dodatnim slucajevima (videti na primer clan 102) bio bi da

se zahtevaju izuzeci koji ce se posebno odobriti od strane Agencije za javne

nabavke.

(iii) Nepostojanje transparentnosti u odabiru pružalaca usluga: (clanovi 98 do

105). Ovaj odeljak o javnim nabavkama usluga bi trebalo da bude

modifikovan kako bi narocito regulisao odabir i angažovanje konsultanata

(u vecoj ili manjoj meri ono što se može naci u clanovima 100 i 104) i

obezbedio postupak u skladu sa Uputstvima konsultanta banke »Selekcija na

bazi kvaliteta i cene«. Clan 101 bi trebalo da bude izostavljen a o uslugama

regulisanim clanom 101 (koje ce se definisati kao usluge ugovorene na

osnovu merljivih fizickih ishoda) bi trebalo da se govori u odeljku zakona

koji se bavi otvorenim konkurentskim tenderom sa ili bez pred-kvalifikacije.

(iv) Nabavke pružalaca javnih komunalnih usluga (clanovi 106 do 121). Ovaj

odeljak bi bio od ogromne pomoci, kada on ne bi nastojao da preslika EU

Direktivu 93/38/EEC vec bi, umesto toga, odražavao pravila i prakse

pracene u nekim zemljama latinske Amerike (na pr. u Brazilu), gde se javne

komunalne usluge obezbeduju u skladu sa otvorenim konkurentskim

tenderom.

(v) Reciprocni pristup (»Reciprocnost«) na osnovu jednakog tretmana

državljana druge zemlje, prevashodno kroz clan 96 (kojim se predvida da

Privredna komora Republike Srbije sacini »spisak zainteresovanih

snabdevaca radova« na osnovu preferencijalnih (medunarodnih) sporazuma i

clanove 118, 119 i 120 ( kojima se iskljucuju ili obustavljaju dodele ugovora

koje ne idu preferiranim medunarodnim partnerima). Dejstvo ove poslednje

dve serije odredbi jeste da stvori »klub« podesnih ponudaca koji ce iskljuciti

129

ponudace koji dolaze iz drugih zemalja, narocito iz susednih zemalja Dela II

cije bi ucešce, naprotiv, trebalo da bude ohrabrivano.

Detaljni pregled

2. Drugi znacajni nedostaci u pogledu suštine ili izrade nacrta mogu se naci u

clanovima izloženim u daljem tekstu.

Clan 13 predvida da tenderska dokumentacija i predlozi budu na srpskom

jeziku a clan 14 predvida izuzetak bez ustanovljavanja relevantnih kriterijuma

kojima se reguliše ovaj izuzetak. Tenderska dokumentacija bi trebalo da bude

dostupna na engleskom jeziku (ili na drugom jeziku široke upotrebe) kada se

ocekuje ucešce stranih ponudaca a ponudacima bi tebalo dozvoliti da podnose

ponude na engleskom jeziku.

Clan 18 predvida stvaranje Agencije za javne nabavke. Mandat Agencije, iznet

u clanu 19, bi trebalo proširiti kako bi ona pripremila standardne opšte uslove

ugovora i ona bi trebalo takode da predstavlja agenciju u kojoj bi trebalo da

postoji panel za pregled prigovora ponudaca.

Clan 22 Videti komentar u gorepomenutom stavu 2.

Clan 45 (stav 5) pominje da, ponudacu, da bi bio podoban za podnošenje

ponude (za dodeljivanje ugovora), treba »važeca dozvola od tela odgovornog

za aktivnost koja je predmet ugovora, kad god se takva dozvola zahteva

posebnim propisom.« Nejasno je da li se ovo odnosi na registraciju kod

profesionalnog tela ili na registraciju korporacije, a proizvoljna primena ove

oodredbe može da podrije otvoreni pristup procesu podnošenja ponuda.

Clanovi 52 i 53 (videti komentare u gore pomenutom stavu 2)

Clan 55 se odnosi na kriterijume koji ce se koristiti za procenu ponude. On bi

trebalo da propiše da kriterijumi procene budu objavljeni i da se mogu

kvantifikovati u monetarnim terminima. Clan 55 koji prati model UNCITRAL

130

model zakona takode opisuje dva nacina za utvrdivanje pobednickog

ponudaca. Trebalo bi da postoji samo jedan, naime dodela bi trebalo da bude

data najnižem procenjenom ponudacu.

Clan 58 Trebalo bi obezbediti razjašnjenje u pisanom obliku.

Clan 60 : Rok za podnošenje ponuda bi trebalo racunati od dana kada je

tenderska dokumentacija ucinjena dostupnom za javnost.

Clan 61 bi trebalo da navede da su rok za podnošenje ponude i datum

otvaranja ponude isti (videti takode clan 77)

Clan 68 predvida »dodatno smanjene rokove« za podnošenje ponuda, koji nisu

transparentni.

Clan 69 . Da bi se povecala transparentnost procesa, reklamu bi trebalo obaviti

u novinama koje se naširoko distribuiraju i postaviti na elektornski medij, pri

cemu ce vebsajt biti lansiran i održavan od strane Agencije za javne nabavke.

Clan 77 navodi da ce ponude biti otvorene u javnosti ali ne ukazuje na to da li

ce se one otvarati odmah nakon roka za podnošenje ponuda. Javno otvaranje bi

trebalo da bude odmah nakon dana zakljucenja i roka za prijem ponuda.

Clan 77 predvida izuzetke u pogledu javnog otvaranja ponuda; neki od ovih

izuzetaka se mogu tumaciti na nacine kojima se smanjuje transparentnost. Dok

su neki od ovih izuzetaka zakoniti ili u najmanju ruku se uobicajeno mogu

naci u zakonima o nabavci, na pr. vojne ili državne tajne, neke druge su

neopravdane, na pr. poslovne tajne (u kom slucaju, jedna deo ponude može da

ostane zapecacen).

Clan 93 i 94 predvidaju postupak sa pogadanjem bez objavljivanja ili pod

specificnim okolnostima, od kojih su neki neopravdani (izvodenja radova koja

se ponavljaju, R&D, u svrhu razvoja). Ovi ugovori se mogu ponuditi

131

ogranicenim davanjem ponude ili otvorenim davanjem ponude (sa pred-

kvalifikacijom).

Clan 96 (upucuje na komentare u gore pomenutom stavu 2)

Clan 97 dozvoljava poslodavcu da propiše uslove u vezi sa obavezama

podugovaraca, koje ponudac mora da prihvati. Ovo bi trebalo da bude

ograniceno na nekolicinu kriticnih aspekata pod-ugovaranja, kao što su

kvalifikacija podugovaraca i potvrda o podugovorenim uslugama.

Clan 99 predvida dugacak spisak izuzetaka u pogledu samog zakona, od kojih

se neki mogu teško opravdati na pr. podstavovi 3,4,6,9)

Clanovi 100 do 102 (videti komentare u gore pomenutom stavu 2)

Clan 105 predvida da ce se obaveštenje o dodeli ugovora o uslugama objaviti

u Službenom glasniku ne kasnije od 48 dana nakon zakljucenja ugovora. Ovo

je veoma kasno za ponudaca da podnese prigovor blagovremeno (tj. pre nego

što dodela bude ucinjena konacnom). Pored toga, cini se da neke dodele

ugovora o uslugama nabrojanih u Dodatku 1B nece biti objavljene.

Poglavlje V ( videti komentare u gore pomenutom stavu 2)

Clanovi 134 do 143 Ovaj odeljak o pregledu prigovora ponudaca vodenom od

strane Komisije za zaštitu ponudaca, iako nije dobro sacinjen, ostaje jedan od

odeljaka zakona koji ponajviše zadovoljavaju, s obzirom na to da odredbe

slede pojedine dobre principe: osporavanje postupaka javnih nabavki i

specificnih odluka dodele je moguc, dodela ugovora je obustavljena, odluka

Komisije konacna. Medutim, sastav Komisije treba da bude izbalansiraniji i,

pored sudija, trebalo bi da ukljuci predstavnike profesionalnih tela; takode,

verovatno bi suviše bilo predvidati i naknade štete (za izgubljenu dobit) na

osnovu sudskih odluka i obustavljanje dodele.

132

Clan 144 predvida ukidanje ugovora koji su nezakonito dodeljeni ali ne

spominje naknadu, ukoliko je ima, koja bi se dugovala kao rezultat postupanja

snabdevaca i davaoca usluge u dobroj veri. Kazne nabrojane u clanu 145

(koje ce se platiti na osnovu prestupa nabrojanih u clanu 144 a možda i drugih

prestupa) takode bi trebalo da budu nabrojane u zakonom propisanim

pravilima kojima se reguliše rad javnih službenika.

Clan 146 predvida da ce se propisati novcane kazne ponudacima koji su

ucestvovali u prevari. On bi takode trebalo da govori o (i) mehanizmima

kojima se obezbeduje da se na pošten nacin utvrdi postojanje prevare, i (ii)

pravljenju crne liste koja obicno proizilazi iz prevare.

Konacno, ukazujemo na to da nacrt zakona ima malo odredbi koje se odnose na

pitanja u vezi sa ugovorom (hartije od vrednosti, likvidirane štete, ispravke cene) koje

su od suštinskog znacaja kada se radi o zaštiti strane koja zakljucuje ugovor sa

vladinim telom.

Documents

Legalizovani prevod sa engleskog jezika · Ova prva procena stanja javnih nabavki u Jugoslaviji ispitujesve oblasti javnih nabavki, ukljucujuci zakonodavni okvir, izvršavanje regulatornih