Ciclo de semináriosFórum Social Brasileiro, Belo Horizonte, 7 e 8 de novembro de 2003
Um projeto Ibase, em parceria com ActionAid Brasil, Attac Brasil eFundação Rosa Luxemburgo
Limites e potencialidades da expansão democrática no Brasil
Leonardo AvritzerCientista político, Universidade Federal de Minas Gerais
O século XX foi um século de intensa disputa em torno da questão
democrática. Essa disputa, travada ao final de cada uma das guerras
mundiais e ao longo do período da guerra fria, envolveu dois debates
principais. Na primeira metade do século, o debate centrou- se na
desejabilidade da democracia (Weber,1919; Schmitt,1926; Kelsen,1929;
Michels,1949; Schumpeter,1942)1. Se, por um lado, tal debate foi
resolvido em favor da desejabilidade democracia como forma de
governo, por outro lado, a proposta que se tornou hegemônica ao final
das duas guerras mundiais implicou em uma restrição das formas de
participação e soberania ampliadas em favor de um consenso em torno
1
Este debate iniciara- se no século XIX pois até então e por muitos séculos a democraciatinha sido considerada consensualmente perigosa e, por isso, indesejada. O seu perigoconsistia em atribuir o poder de governar a quem estaria em piores condições para ofazer:a grande massa da população, iletrada, ignorante e social e politicamente inferior.(Williams,1976:82;McPherson,1972)
1
de um procedimento eleitoral para a formação de governos
(Schumpeter,1942). Essa foi a forma hegemônica de prática da
democracia no pós- guerra, em particular nos países que se tornaram
democráticos após a segunda onda de democratização.
O segundo debate que permeou a questão no pós- segunda guerra
mundial foi acerca das condições estruturais da democracia (Moore,1966;
O’Donnell,1973; Przeworski,1985), que foi também um debate sobre a
compatibilidade ou incompatibilidade entre a democracia e o capitalismo
(Wood,1996)2. Nos anos sessenta, Barrington Moore inaugurou esse
debate por meio da introdução de uma tipologia de acordo com a qual se
poderia indicar os países com propensão democrática e os países sem
propensão democrática. Para Moore, um conjunto de características
estruturais explicariam a baixa densidade democrática na segunda
metade do século XX: o papel do estado no processo de modernização e
sua relação com as classes agrárias; a relação entre os setores agrários e
os setores urbanos e o nível de ruptura provocado pelo campesinato ao
longo do processo de modernização. (Moore,1966).
O objetivo de Moore era explicar por que a maior parte dos países não
eram democráticos nem poderiam vir a sê- lo senão pela mudança das
condições estruturais. Entretanto, um segundo debate se articulava ao
dos requisitos estruturais da democracia, o debate sobre as virtualidades
redistributivas da democracia. Tal debate partia do pressuposto que na
medida em que certos países venciam a batalha pela democracia, junto
com a forma de governo, passavam a usufruir de uma certa propensão
distributiva caracterizada pela chegada da social democracia ao poder
(Przeworski,1985). Haveria, portanto, uma tensão entre capitalismo e
2 Este debate, como de resto quase todos os outros sobre a democracia, tinha sidoantecipado por Rousseau quando afirmava no Contrato Social que só poderia serdemocrática a sociedade onde não houvesse ninguém tão pobre que tivesse necessidadede se vender e ninguém tão rico que pudesse comprar alguém.
2
democracia, tensão essa que, uma vez resolvida a favor da democracia,
colocaria limites à propriedade e implicaria em ganhos distributivos para
os setores sociais desfavorecidos. Por isso, no âmbito desse debate
discutissem- se modelos de democracia alternativos ao modelo liberal: a
democracia popular nos países da Europa de Leste, a democracia
desenvolvimentista dos países recém- chegados à independência.
A discussão democrática da última década do século XX mudou os
termos do debate democrático do pós- guerra. A extensão do modelo
hegemônico e liberal – para o sul da Europa ainda nos anos setenta e,
posteriormente, para a América Latina e a Europa do Leste (O’Donnell e
Schmitter,1986) – tornou desatualizadas as análises de Moore e de
Przeworski. Parecem pouco atuais as perspectivas sobre a democracia da
segunda metade do século XX com as suas discussões sobre os
impedimentos estruturais da democracia, na medida em que passamos a
ter muitas dezenas de países em processo de democratização – países
esses com enormes variações no papel do campesinato e nos seus
respectivos processos de urbanização. Reabre- se, assim, a discussão
sobre o significado estrutural da democracia, em particular para os assim
chamados países em desenvolvimento ou países do Sul.
A medida que o debate sobre o significado estrutural da democracia
muda os seus termos, uma segunda questão parece também vir a tona: o
problema da forma da democracia e da sua variação. Essa questão
recebeu a sua resposta mais influente na solução elitista proposta por
Joseph Schumpeter, de acordo com a qual o problema da construção
democrática em geral deveria ser derivado dos problemas enfrentados na
construção da democracia na Europa no período de entre- guerras. A
partir dessa resposta funda- se o que poderíamos chamar de concepção
hegemônica da democracia. Os principais elementos dessa concepção
3
seriam a tão apontada contradição entre mobilização e
institucionalização (Huntington,1968; Germani,1971); a valorização
positiva da apatia política (Downs,1956); a concentração do debate
democrático na questão dos desenhos eleitorais das democracias
(Lijphart,1984); o tratamento da pluralismo como forma de incorporação
partidária e disputa entre as elites(Dahl,1956;1971) e a solução
minimalista ao problema da participação pela via da discussão das
escalas e da complexidade (Bobbio,1986; Dahl,1991).Todos esses
elementos que poderiam ser apontados como constituintes de uma
concepção hegemônica da democracia não conseguem enfrentar
adequadamente o problema da qualidade da democracia que voltou a
tona com a chamada “terceira onda de democratização”. Quanto mais se
insiste na formula clássica da democracia de baixa intensidade, menos se
consegue explicar o paradoxo de a extensão da democracia ter trazido
consigo uma enorme degradação das práticas democráticas. No caso da
América Latina, em pouco mais de uma década de democracia, três
presidentes foram impedidos por corrupção e, no caso da Argentina, dois
em quatro presidentes eleitos não conseguiram completar os seus
mandatos.
Ao mesmo tempo e paradoxalmente, o processo de globalização (Santos,
2002) suscita uma nova ênfase na democracia local e nas variações da
forma democrática no interior do Estado nacional, permitindo a
recuperação de tradições participativas em países como o Brasil, a Índia.
Renova- se, assim, a propensão a se examinar a democracia local e
democracia participativa a partir da recuperação de tradições
participativas solapadas no processo de construção de identidades
nacionais homogêneas, tal como foi o caso no Brasil e na Índia. O Fórum
Social Mundial pode trazer contribuições decisivas nesse processo: por
um lado, ele coloca em evidência experiências participativas no Brasil,
4
especialmente o orçamento participativo que, tal como o Fórum, tem sido
reconhecido pela sua marca porto- alegrense. Mas, a contribuição do FSM
pode e deve ir muito mais além: pode colocar em contato as experiências
de países do Sul sem que elas passem pela mediação das experiências do
Norte. E pode, pela primeira vez, tornar as experiências dos países do Sul
referência no debate democrático global.
Nesse artigo, que faz parte do eixo extensão da democracia participativa
do seminário “Pos- neoliberalismo: alternativas estratégicas para o
desenvolvimento humano democrático e sustentável”, iremos partir da
experiência do OP para mostrar a sua contribuição para o debate atual
sobre democracia participativa. Também iremos apontar alguns dos
limites que, uma vez ultrapassados, podem tornar o OP referência
obrigatória no debate internacional sobre democracia participativa.
Surgimento do orçamento participativo
O Brasil é um dos países cujo panorama político foi profundamente
alterado pela terceira onda de democratização. Portador de um sistema
político altamente instável no período do pós- guerra, no qual todos os
presidentes enfrentaram tentativas de golpe de estado ou tiveram suas
eleições questionados como ilegítimas, o Brasil experimentou uma
ruptura da ordem democrática em 1964. Entre 1964 e 1985, o país
sofreu a sua pior experiência autoritária: o Congresso foi fechado duas
vezes pelo regime autoritário, uma em 1968 e a outra em 1977. As
eleições para presidente foram suspensas e a partir de 1968 a maior
parte das garantias civis também foi suspensa.
Ao mesmo tempo, a forte desigualdade social que caracterizava o país
cresceu. Em 1984, o último ano de vigência do autoritarismo no país,
5
mais que 35% da população era pobre ou muito pobre e, no caso do
Nordeste, mais de 50% da população era pobre ou muito pobre. O
processo de modernização econômica do Brasil gerou enormes
iniqüidades sociais no âmbito local. As maiores cidades brasileiras
cresceram a taxas inacreditáveis entre 1950 e 1980 e se tornaram os
principais locais de concentração da pobreza. No caso da cidade de São
Paulo, a sua população passou de 2.198.000 habitantes para 8.493.000
habitantes nesse período; no caso de Belo Horizonte, sua população
passou de 352.000 habitantes para 1.780.000 e, no caso de Porto
Alegre, a sua população passou de 394.000 habitantes para 1.125.000
nesse mesmo período (IBGE,1983). O aumento da população urbana e a
criação e expansão de uma administração pública racional não foram
seguidas por um aumento proporcional dos serviços públicos. Pelo
contrário, na maior parte das cidades brasileiras as carências de serviços
urbanos eram enormes no início da década de 80. Em 1984, somente
80,2% da população do Sudeste do Brasil – a região mais rica do país – e
59,6% da população da região Sul tinha acesso à água tratada. O acesso à
rede de saneamento era ainda menor: somente 55% da população urbana
tinha acesso à rede de saneamento (Santos, 1985).
A democratização brasileira envolveu momentos de continuidade política
e momentos de inovação democrática derivadas de propostas trazidas
pelos movimentos populares para o interior da Assembléia Nacional
Constituinte. No interior da Assembléia Nacional Constituinte propostas
de fortalecimento do poder de influência dos atores sociais foram
apresentadas através das chamadas “iniciativas populares”, levando, com
a sua aprovação, a um aumento da influência dos atores sociais em
diversas instituições. O artigo 14 da Constituição de 1988 garantiu a
iniciativa popular como iniciadora de processos legislativos. O artigo 29
sobre a organização das cidades requereu a participação dos
6
representantes de associações populares no processo de organização das
cidades. Outros artigos requereram a participação das associações civis
na implementação das políticas de saúde e assistência social. Sendo
assim, a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos culturais
surgidos no âmbito da sociedade na institucionalidade emergente. São
esses elementos que estão na origem do orçamento participativo.
O orçamento participativo é uma política participativa local que responde
a demandas dos setores desfavorecidos da população urbana por uma
distribuição mais justa dos bens públicos nas cidades brasileiras. Ele
inclui atores sociais, membros de associações de bairro, e cidadãos
comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em duas
etapas: uma primeira etapa na qual a participação dos interessados é
direta e uma segunda etapa na qual a participação corre por meio da
constituição de um conselho de delegados.
O orçamento participativo foi implantando pela primeira vez na
administração Olívio Dutra, em Porto Alegre no ano de 1990. O Partido
dos Trabalhadores3 venceu as eleições para a Prefeitura de Porto Alegre
em 1988 e, depois de um ano de gestão, começou a implementá- lo. O
orçamento participativo em Porto Alegre consiste em um processo de
decisão pela população sobre as prioridades de obras da Prefeitura do
município. Esse processo envolve duas rodadas de assembléias regionais
intercaladas por uma rodada de assembléias em âmbito local. Em uma
segunda fase, ocorre a instalação do Conselho do Orçamento
3 Está além dos objetivos desse artigo traçar uma história dos Partido dos Trabalhadoresno Brasil. Valeria a pena, no entanto, ressaltar que o PT é criado no decorrer do processode organização da sociedade brasileira contra o autoritarismo e teve como seusfundadores membros do chamado novo sindicalismo, membros das Comissões de Baseda Igreja Católica e intelectuais e membros dos movimentos de classe média. Nessesentido, ele esteve próximo à luta dos movimentos comunitários no Brasil desde a suafundação ainda que a sua concepção de governo não fosse a princípio dirigida paraesses atores. Vide (KECK, 1991 E UTZIG, 1996).
7
Participativo, um órgão de conselheiros representantes das prioridades
orçamentárias decidas nas assembléias regionais e locais. A confecção
administrativa do orçamento ocorre no Gaplan (Gabinete de Planejamento
da Prefeitura), órgão ligado ao gabinete do prefeito.
Porto Alegre é uma cidade dividida em 16 regiões administrativas (vide
mapa 1). Na primeira fase do OP são realizadas 16 assembléias regionais
e as assembléias temáticas (vide figura 1 abaixo).
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01 Humaitá/Ilhas/Navegantes02 Noroeste03 Leste04 Lomba do Pinheiro05 Norte06 Nordeste07 Partenon08 Restinga09 Glória10 Cruzeiro11 Cristal12 Centro Sul13 Extremo Sul14 Eixo Baltazar15 Sul16 Centro
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As assembléias são realizadas em cada uma das 16 regiões com a
presença do prefeito. O número de participantes constituirá a base para
o cálculo do número de delegados que irão participar na próxima fase
nas assembléias intermediárias e nos fóruns de delegados. Os moradores
se inscrevem nas assembléias individualmente. No entanto, a sua
participação em associações civis é indicada no processo de inscrição nas
assembléias. Critério para retirada dos delegados: até cem presentes na
primeira assembléia regional, 1 delegado para cada dez presentes; entre
101 e 250 presentes, 1 delegado para cada 20 presentes; entre 251 e
400, 1 delegado para cada 30 presentes; mais de 401 presentes, 1
delegado para cada 40 presentes. Todos os presentes têm direito a um
voto.
O conselho do Orçamento Participativo é instalado no mês de julho de
cada ano. Sua composição é a seguinte: dois conselheiros por cada
regional (32) + dois conselheiros eleitos por cada assembléia temática
(10) + um representante da Uampa (União das Associações de Moradores
de Porto Alegre) e um do Sindicato dos Servidores da Prefeitura. Total de
membros: 44. Suas atribuições são: a) debater e aprovar a proposta
orçamentária do município confeccionada no Gaplan, tendo como base as
decisões sobre hierarquização e prioridades de obras tomadas nas
assembléias intermediárias; b) rever a proposta orçamentária final
elaborada pela Prefeitura; c) acompanhar a execução das obras
aprovadas; discutir os critérios técnicos que inviabilizam a execução de
obras aprovadas.
É possível afirmar que a introdução do orçamento participativo pela
administração Olívio Dutra durante o ano de 1990 marca um divisor de
águas em termos de políticas participativas no Brasil. Se, por um lado, é
verdade que a conjuntura política da democratização já apontava na
10
direção de políticas participativas, devido à introdução da forma conselho
e de outras formas de participação durante o processo constituinte
(Raichellis, 1999; Dagnino, 2002), por outro lado, nenhuma cidade
abraçou tão rapidamente e tão amplamente a idéia de participação
quanto Porto Alegre. Alguns dados empíricos podem corroborar essa
afirmação: em primeiro lugar, a baixa participação inicial no orçamento
participativo em algumas regiões de Porto Alegre como a do Cristal,
Navegantes e a Glória com médias entre 10 e 15 participantes mostram a
enorme vontade política por trás da decisão inicial de implantação do OP.
Em segundo lugar, o enfrentamento do conflito político criado pelo OP,
que levou a demissão do primeiro secretário do Planejamento da
administração Olívio Dutra e à criação do Gaplan (Fedozzi,1997), mostra
uma determinação de enfrentar os conflitos políticos em torno da
continuidade e das características do OP. Em terceiro lugar, o enorme
envolvimento das associações civis nos primeiros anos do OP, período no
qual 71,28% dos participantes eram vinculados a associações
comunitárias (Fedozzi et all,1993), mostra o apoio à proposta no interior
da sociedade civil. Todo esses dados quando comparados, por exemplo,
com a experiência limitada do orçamento participativo em São Paulo no
mesmo período, mostram que a introdução da proposta e a vontade
política capaz de forjar o seu sucesso inicial apenas poderiam ter
ocorrido em Porto Alegre devido às condições anteriormente descritas.
É possível também caracterizar o sucesso distributivo do orçamento
participativo em Porto Alegre. Se partirmos de um conjunto de variáveis
relacionadas com a desigualdade social em cidades brasileiras: baixo
rendimento nominal médio do chefe de família; porcentagem de mães
com primeiro grau incompleto; número de domicílios irregulares e o
número de habitantes com menos de quinze anos por família podemos
perceber que o orçamento participativo tem um impacto na redução
11
dessas realidades na cidade de Porto Alegre (Marquetti,2003). Esse
argumento é extremamente importante para a discussão sobre
democracia participativa porque consegue corroborar a idéia de formas
de racionalidade associadas às formas ampliadas de participação4, isto é,
mostra que os atores sociais quando devidamente munidos da
capacidade de deliberação conseguem identificar lacunas distributivas na
sociedade e agir de forma a corrigi - las. O argumento mostra também
que os atores sociais são capazes de realizarem rankings de prioridades
e, até mesmo, agirem altruisticamente na medida em que o ator médio
que participa do OP de Porto Alegre – caracterizado como um indivíduo
de renda familiar até quatro salários mínimos (Baierle, 1999) – consegue
identificar que existem indivíduos mais carentes do que eles e privilegiá-
los no processo de distribuição de bens públicos.
É possível mostrar também, no caso do orçamento participativo, o
impacto da forma ampliada de democracia na organização do Estado.
Dois tipos de evidências podem corroborar esse argumento: a
capacidade do Estado de melhorar a proporção entre o número de
funcionários dedicados às atividades meio em relação aos funcionários
que se dedicam às atividades fins da administração pública; a capacidade
do estado de melhorar o seu desempenho em áreas críticas, tais como, a
coleta de lixo e a capacidade de instalação de pontos de luz. Esse
argumento é relevante para nos posicionarmos em relação à
determinadas discussões sobre reforma do Estado e teoria do Estado.
Afinal, o espectro huntingtoniano da pressão das massas ainda assombra
4 Essa é uma questão polêmica no interior da teoria democrática contemporânea. Ateoria hegemônica a esse respeito, o assim chamado elitismo democrático, supõe que aparticipação constitui apenas uma forma de pressão das massas sobre o sistemapolítico. Apesar de uma série de críticas teóricas a essa perspectiva terem sidoformuladas (Avritzer,1996), o trabalho de Marquetti aponta na direção de uma críticaempírica.
12
alguns intelectuais brasileiros (Reis,2000). O OP nos fornece elementos
para pensarmos as sinergias entre reforma do Estado e formas ampliadas
de participação ao mostrar que a pressão da população sobre a
administração local melhora a performance da máquina administrativa.
É possível mostrar também que existe uma correlação entre o efeito
distributivo do OP e a capacidade da administração municipal de
aumentar a oferta de serviços públicos. Em 1990, a capacidade de
investimento da prefeitura era de 8,4% do orçamento municipal. Nos
anos de consolidação do OP (1992,1993 e 1994) passa para 14,5%
chegando a 18,6% em 1994. A variável capacidade financeira de realizar
investimentos foi fundamental para que as obras decidas no OP
pudessem de fato ser realizadas. Essa questão pode ser mostrada
avaliando o aumento da oferta de três serviços: coleta de lixo, número de
pontos de iluminação pública e metros quadrados de asfalto utilizados
na conservação ou construção de novas vias. Em todos os três itens,
aumentos significativos que implicam em melhora da capacidade
administrativa: a quantidade de lixo coletada dobra entre 1988 e 1998 ao
passo que ela havia diminuído ligeiramente nos seis anos anteriores
(1982- 1988); o número de pontos de luz instalados se multiplica por
quatro, e mais uma vez, é necessário observar que esse número diminuiu
entre 1982 e 1988; e, finalmente, a quantidade de metros quadrados de
asfalto usados na construção e manutenção de novas vias praticamente
triplica ao passo que ela havia pouco mais que duplicado entre 1982 e
1988 (Marquetti,2003).
Assim, podemos afirmar que o sucesso do orçamento participativo em
Porto Alegre se assenta em pelo menos quatro pilares, todo seles
ligados, a uma proposta alternativa de democracia que tem sido
discutida pelo Fórum Social Mundial: o primeiro deles é o pilar da
13
ampliação da democracia expresso no caso da experiência porto
alegrense tanto na capacidade de crescimento da participação no OP. O
FSM trabalha com a idéia de uma democracia de alta intensidade, isso é,
uma democracia na qual atores sociais com preferências fortes têm um
papel ampliado no sistema político. OP reforça essa visão ao mostrar a
viabilidade das formas de participação ampliadas. O segundo pilar é o
associativo- deliberativo, expresso no caso porto alegrense por diversos
elementos tais como, a presença constante das associações de
moradores no OP e a capacidade do OP de ter se tornado a forma
dominante de distribuição de recursos públicos na cidade, diminuído
sensivelmente, senão anulando, o papel do clientelismo na distribuição
de bens públicos. Mais uma vez, o Fórum Social Mundial e o OP parecem
ter uma afinidade eletiva.
Uma das linhas norteadoras do FSM é a idéia de uma contribuição
positiva das associações civis e ONGs no debate público. O OP mostra
essa viabilidade e reforça essa concepção. O terceiro desses pilares é
constituído pelas características específicas do desenho institucional: a
capacidade de introduzir as assembléias regionais conciliando- as com a
forma conselho, assim como a capacidade de redesenhar as regiões da
cidade de modo a adequá- las ao processo deliberativo e a capacidade de
criar novas instituições. Mais uma vez, acreditamos existir uma relação
entre essa característica do OP e concepções de fundo presentes no FSM.
Nesse caso, trata- se de reforçar uma visão de democracia que não aceite
como dadas as instituições políticas existentes, mas vá mais além
incentivando o surgimento de instituições que associem mais
intimamente participação e distribuição, dois dos eixos fundamentais dos
debates propostos pelo FSM.
14
O quarto elemento é a capacidade distributiva do OP abordada acima e
sua vinculação com o processo de reforma do Estado. Nesse caso, o OP
aponta para uma diferente perspectiva de entender o estado, que
poderíamos localizar justamente no eixo do pós- neoliberalismo. Nessa
perspectiva, a eficiência estatal não se dá pela diminuição do tamanho do
estado e sim pela inversão da relação entre funcionários ligados à
máquina e funcionários ligados a atividades fins das políticas sociais.
Mais uma vez, entendemos haver uma afinidade eletiva entre essa visão e
as concepções defendidas pelo FSM.
No entanto, defender a adoção do orçamento participativo como
paradigma de uma possível extensão da democracia participativa exige
mais do que apontar essas afinidades recíprocas. Afinal, não poderia o
OP ser um caso de “glocalização” (Robertson,1992; Santos, 1996), isto é,
de experiências locais que se tornam conhecidas globalmente mas que
são indissociáveis do seu contexto de surgimento? Na próxima seção
deste artigo, irei discutir a expansão do orçamento participativo no
Brasil.
Expansão do orçamento participativo no Brasil
O orçamento participativo constitui hoje, no Brasil, o principal motor da
expansão da democracia participativa no país. Entre 1989 e 1992,
apenas 12 municípios praticaram o OP em todo o Brasil. Entre 1993 e
1997, 36 municípios realizam o OP e entre 1997 e 2000, 103 municípios
praticaram o OP. (Teixeira, 2003). Estamos falando, portanto, de uma
forte expansão do OP como prática democrática – ainda que
percentualmente essa prática vigore apenas em 5% do total dos
municípios brasileiros. O que torna o OP influente enquanto proposta de
democratização do orçamento é o peso dos municípios nos quais ele é
15
praticado. No ano de 2002, o OP foi praticado nos municípios de São
Paulo, Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre, cidades com um enorme
peso nacional e regional. No entanto, discutir, a prática do OP é também
reconhecer as enormes variações que existem entre essas cidades ou
entre os 103 municípios que praticaram o OP entre 1997 e 2000. O OP
foi praticado entre 1997 e 2000 em 9 cidades com mais de 500 mil
habitantes (entre elas, 4 cidades com mais de 1 milhão de habitantes).
(Teixeira, 2003, Ribeiro e Grazia, 2003). Por outro lado, o OP tem a
maioria das experiências a ele relacionadas localizadas em cidades entre
20 mil e 100 mil habitantes. Assim vemos dois elementos distintos na
extensão do OP: a sua extensão para pequenas cidades das regiões Sul e
Sudeste e sua extensão para grandes capitais das regiões Sul, Sudeste e
Nordeste (no caso a cidade do Recife).
Estimativas preliminares apontam para mais de 300 experiências de
orçamento participativo no Brasil entre 2000 e 2004 (Avritzer, 2003). O
orçamento participativo tem mostrado também uma capacidade de
expansão em países da América Latina: o Peru recentemente aprovou
uma lei propondo a realização de um orçamento participativo nacional; a
Venezuela tem discutido essa proposta. Existem rudimentos de
experiências de orçamento participativo em diversas cidades latino-
americanas, entre as quais valeria a pena destacar, Montevidéo, Buenos
Aires, Córdoba e Vila Salvador, esta última no Peru. Portanto, a questão
que se coloca no debate sobre a extensão do orçamento participativo é a
seguinte: teria o OP potencial para se tornar uma política participativa
geral, capaz de organizar, a distribuição de políticas sociais, a
incorporação de minorias culturais e o debate participativo? Ou, estaria o
OP condicionado às pré- condições que o geraram, isto é, uma situação
de alta organização da sociedade civil e dos movimentos comunitários
em uma situação de carências urbanas acentuadas? Se for possível
16
estender o OP, em quais condições ele pode funcionar? Dois tipos de
evidências contraditórias podem ser apresentadas para
problematizarmos essa questão: (1) o desempenho do OP no decorrer
das tentativas de torná- lo uma política social; (2) o desempenho do OP
em relação a integração de setores desfavorecidos, minorias culturais e
problemas de gênero.
Em relação aos problemas de política social foram feitas algumas
tentativas em Porto Alegre e em Belo Horizonte de expandir o OP nessa
direção. Afinal, se tomamos os planos de obras do OP em Porto Alegre,
Belo Horizonte e na recente experiência na cidade de São Paulo esse
parece ser um problema constante: o OP parece ser uma boa forma de
discutir novos investimentos em infra- estrutura, mas não parece ter sido
capaz até o momento de introduzir novas políticas sociais. A Tabela 1
mostra as principais prioridades do OP de Porto Alegre por região no ano
1999. A análise da Tabela 1 mostra que, no caso das chamadas
assembléias regionais em Porto Alegre, a grande maioria das decisões
continua envolvendo distribuição de recursos materiais e não programas
de governo. No caso das primeiras prioridades em Porto Alegre em 1999,
6 decisões foram relativas à pavimentação, 6 foram relativas à política
habitacional, perfazendo um total de 12 decisões relativas à questão
material no total de 16. Em apenas uma região a educação apareceu
como prioridade. Ou seja, a maioria das decisões são decisões sobre
obras públicas. Tais decisões não envolvem alteração do perfil dos
gastos de custeio das prefeituras e tampouco envolvem uma
democratização das decisões sobre alternativas de políticas, tais como, o
tipo de educação pública, a concepção de saúde pública, a concepção de
preservação do meio ambiente.
17
Tabela 1
Prioridades escolhidas em Porto Alegre em 1999Região 1ª Prioridade
Nota 5
2ª Prioridade
Nota 4Humaitá/
Navegantes
/Ihas
Saúde – ampliação e
construção de postos de
saúde
Saneamento básico – Esgoto
pluvial –
DEPNoroeste Áreas de lazer Política habitacional –
Reassentamento
Leste Política habitacional –
Regularização fundiária
Pavimentação
Lomba do
Pinheiro
Pavimentação Saneamento Básico – Esgoto
cloacal
Norte Política habitacional –
Regularização fundiária
Saneamento básico – Arroio
(drenagem e dragagem)Nordeste Educação – Ensino
fundamental
Política habitacional –
UrbanizaçãoPartenon Pavimentação Política habitacional –
Regularização fundiáriaRestinga Saneamento básico –
Esgoto cloacal
Educação – Educação infantil
Glória Pavimentação Saneamento básico – Esgoto
pluvial –
DEPCruzeiro Política habitacional –
Regularização fundiária
Pavimentação
Cristal Política Habitacional-
Regularização Fundiária
Saneamento básico – Esgoto
pluvial –
DEPCentro- Sul Pavimentação Saneamento básico – Esgoto
pluvial –
DEP
18
Extremo- Sul Pavimentação Saneamento básico – Rede de
água –
DMAEEixo da
Baltazar
Política Habitacional –
Reassentamento
Saúde – Reforma, ampliação
e construção de postos de
saúdeSul Pavimentação Saneamento básico – Esgoto
pluvial –
DEPCentro Política habitacional
Construção de U.H.
Educação – Programa SEJA
Fonte: Prefeitura de Porto Alegre.
Em 1999, Belo Horizonte começou um movimento no sentido de delegar
à população que participa do OP o controle sobre algumas políticas de
governo em um processo chamado de “OP Cidade”. A alteração
introduzida pela Prefeitura de Belo Horizonte tem a intenção de tornar a
população co- partícipe na decisão sobre prioridades de políticas sociais.
No assim chamado “OP Cidade”, a Prefeitura apresenta à população a
forma como ela prioriza programas de diversas secretarias e a população
através da sua participação pode aceitar o ranking proposto pela
Prefeitura ou propor um ranking alternativo. No caso de divergência uma
assembléia da cidade com poder de decisão de 50 + 1 porcento decide a
ordem de prioridades. É muito cedo para avaliar os resultados desse
processo, mas tudo parece indicar que um movimento na direção da
participação da população no estabelecimento de prioridades entre
programas é o caminho que o OP deve seguir para ampliar a participação
da população na gestão local.
A Tabela 2 mostra o tipo de priorização de políticas sociais feita pelo OP-
Cidade. Na curta experiência em Belo Horizonte, foi possível observar
19
que à medida que avança o OP-Cidade encontra mais opositores na
administração pública e entre o pessoal técnico da prefeitura. Tal
oposição parece lógica, tendo em vista que esses são os casos nos quais
o OP redireciona preferências da máquina administrativa ou exige dos
administradores públicos mudanças nas suas preferências em relação a
políticas. No entanto, se o OP não pode ser apenas um programa de
ampliação do acesso a obras públicas, ele tem que envolver ampliação do
acesso a políticas e em alguns casos, mudanças na orientação dessas
políticas.
Tabela 2
Prioridades do “OP Cidade” em Belo Horizonte na área de assistência
social
Programas da
Secretaria de
Assistência Social
Classificação dos
programas segundo
critério interno da
Secretaria
Classificação do
programa segundo
decisão do OP
Cidade”
Resultado
final
Criança e
adolescente
1° 1° 1°
Qualificação
profissional
2° 2° 2°
Portadores de
deficiência
3° 6° 5°
Criança 00 a 06 4° 4° 4°Famílias 5° 3° 3°População carente 6° 8° 6°Meninos de rua 7° 9° 9°Idosos 8° 7° 8°População de rua 9° 10° 10°Geração de renda 10° 5° 7°
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Adolescente
infrator
11° 11° 11°
Dependente
químico
12° 12° 12°
Criterio da Prefeitura. Peso: 0,49 Decisão do “OP Cidade”.
Peso:0,51
Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte
Um segundo fator parece importante de ser discutido em relação à
participação: trata- se das desigualdades internas da população,
especialmente na sua composição de gênero e de minoriais culturais, e a
forma como ela tem afetado a participação no OP. Em relação à questão
de gênero essa parece ser uma variável relevante no conjunto dos
movimentos sociais brasileiros. A maior parte desses movimentos
especialmente aqueles com dimensões comunitárias tem uma forte
participação das mulheres, mas os dados não indicam uma representação
similar das mulheres em posições de liderança (Alvarez, 1990). Pesquisa
da organização não- governamental Cidade em conjunto com a Prefeitura
de Porto Alegre mostra uma evolução no padrão de participação das
mulheres no OP ao longo do tempo. Essa participação saltou de 46,7%
em 1993 para 51,4% em 1998, passando então a constituir a maioria dos
participantes do OP5. Se esse fato parece ser positivo no que diz respeito
à possibilidade de políticas participativas virem a se constituir em formas
igualitárias de participação, é necessário notar que a participação das
mulheres diminui à medida que passamos da participação em
assembléias para a participação qualificada como conselheiros do OP, tal
como mostra a Tabela 3.
5 É necessário mencionar que a margem de erro da pesquisa é de aproximadamente 5%.No entanto, a margem de erro da pesquisa não invalida o fato de haver uma sériehistórica com margem de erro semelhante e nessa série histórica a participação dasmulheres ter aumentado em cada uma das pesquisas realizadas.
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Os dados da Tabela 3 nos permitem afirmar que a eqüidade entre
gêneros se expressa mais na participação ampliada do que na escolha de
lideranças compatíveis com o perfil dos participantes. Fenômeno
semelhante pode ser identificado no OP-SP, como no caso de Porto
Alegre, a participação das mulheres é alta, mas não se traduz em
presença semelhante nas formas de coordenação do OP. Essa questão se
torna ainda mais grave quando pensamos em setores mais
marginalizados na sociedade brasileira, como, por exemplo, os
indígenas. Na experiência de orçamento participativo estadual no Rio
Grande do Sul, os índios guaranis que somam setecentas pessoas no
estado não foram atendidos em suas reivindicação de demarcação de
terras, entre outros motivos, porque não conseguiram maiorias em
reuniões do OP.
Mais uma vez, esse tipo de questão parece ser extremamente relevante
quando pensamos na extensão da experiência do OP para outros lugares
da América Latina ou do mundo na medida em que minorias étnicas são
mais importantes em países como Peru ou tradição de exclusão das
mulheres são ainda mais fortes em alguns desses países. Por outro lado,
valeria a pena saber quais tentativas de inclusão das mulheres foram
tentadas nessas outras experiências e quais aportes elas poderiam
fornecer ao OP.
Tabela 3
Participação no OP por gêneroSexo IBGE/POA 1993 1995 1998 Delegados(as) Conselheiros
(as)Mulhere
s
53,2% 46,7% 46,8% 51,4% 45,3% 48,7%
Homens 46,8% 47,6% 52,2% 48,4% 54,7% 51,3%Nr – 5,7% – 0,2% – –
22
Fonte: Cidade
Reflexões pouco conclusivas: OP e o FSM
A guisa de conclusão, podemos afirmar que o orçamento participativo no
Brasil avança a prática democrática em dois pontos fundamentais:em
primeiro lugar, na capacidade de associar mais participação com mais
eqüidade distributiva. Por muito tempo, esse elemento esteve no debate
sobre a democracia associado exclusivamente à criação de condições
para a limitação do capitalismo (Przeworski, 1978; Moore, 1966) ou
criticado devido aos seus elementos corporativistas (Lowi,1970;
Schimtter, 1980).
O orçamento participativo abre uma outra via para pensá- lo que é a da
integração de atores sociais menos favorecidos no próprio processo de
discussão e deliberação. Isso torna o OP menos corporativista do que
versões anteriores das políticas participativas, tal como, as diversas
formas de corporativismo sindical ou de acesso de grupos privilegiados a
recursos públicos (vice a experiência dos vigilantes na Bolívia).
Um segundo aspecto que o OP avança em relação a políticas
participativas anteriores é na maneira como integra a participação com a
institucionalidade política. O OP consegue ser uma política participativa
de esquerda, ligado a vitórias político- eleitorais dos partidos de
esquerda, sem se tornar uma política distributiva atacada pelos setores
conservadores. Os motivos que explicam essa façanha são
provavelmente, a sua capacidade de aumentar a eficiência da máquina
administrativa, como mostramos acima, de aumentar o controle da
população sobre o gasto do governo. Mais uma vez, o OP aporta uma
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contribuição ao debate democrático porque esse tendia a identificar o
aumento da participação com a instabilidade institucional ou com o que
ficou conhecido como “pretorianismo das massas”. Hoje e dia o debate
sobre participação se move na direção da melhor distribuição dos gastos
públicos na direção dos setores desprivilegiados, da melhor utilização
dos recursos públicos, da correção em deixar a própria população
apontar suas prioridades. Provavelmente, esses são os fatores que fazem
do OP uma forma de deliberação sobre recursos públicos tão atraente no
Brasil e em outros países da América Latina.
No entanto, é preciso notar que o OP só realizará o seu potencial de se
tornar uma política participativa de referência se ele superar a
contradição entre participação e distribuição, de um lado, e pluralização
e integração de minorias de outro. Sem nenhuma dúvida o OP se
qualifica como a experiência mais avançada de distribuição de bens
públicos para populações carentes implantada nos últimos anos. No
entanto, ele necessita de alguma maneira se livrar da oposição entre
distributivismo e pluralismo. Para tal, ele precisa ser capaz de integrar
grupos minoritários que demandam direitos (caso dos indígenas no
Brasil) ou grupos majoritários cuja participação não corresponde as suas
posições de liderança (caso das mulheres no Brasil). Tornar o OP mais do
que uma forma de deliberação sobre obras públicas deve envolver uma
tentativa de fundir diversos “horizontes de políticas participativas” em
diferentes tradições nacionais, isso é, deve procurar associar elementos
positivos da experiência do OP com elementos positivos de outras
experiências, em particular em países da América Latina e do Sudeste
Asiático que tem demonstrado uma preocupação semelhante com a
participação. No caso da índia, os Panchayats, uma instituição secular de
participação foi retomada com força nos anos 90 tanto na região de
Bengal quanto na região de Kerala. Alguns sucessos da experiência dos
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Panchayats devem ser apontados: a sua capacidade de integrar a
participação das mulheres, pelo menos no caso da experiência de Bengal
que reservou 40% das posições de coordenação de Panchayats para as
mulheres com resultados extremamente positivos. Vale a pena também
pensar algumas experiências de participação popular mais ampliada que
conseguiram incluir a discussão de um cardápio mais ampliado de
políticas públicas, tal como parece se o caso de Vila Salvador em Lima.
Entendemos que o Fórum Social Mundial pode desempenhar um papel
central na fusão de horizontes participativos.
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