Ec. drd. Solomia Andreş
MANAGEMENTUL SERVICIILOR
PUBLICE Note de curs
Universitatea „Eftimie Murgu” Reşiţa
Facultatea de Ştiinţe Economice şi Administrative
Reşiţa, 2005
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
1
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
Ec. drd. Solomia Andreş
MANAGEMENTUL SERVICIILOR
PUBLICE
2
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
176
10. Iorgovan, A., Drept administrativ, Tratat elementar, vol.
3, Editura Hercules, Bucureşti, 1993.
11. Laufer, R., Management public, Editura Dallaz, Reading,
1980.
12. Mathis, R., Panaite C. N., Rusu C., Managementul
resurselor umane, Editura Economică, Bucureşti, 1997. 13. Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura
Economică, Bucureşti, 1997.
14. Starasciak, J., Elementele ştiinţei admnistraţiei, Editura
Politică, Bucureşti, 1967.
15. Legi şi acte normative publicate după 1990 şi actualizate
cu modificările şi completările ulterioare.
3
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
4
BIBLIOGRAFIE CUPRINS
1. Elemente fundamentale. Principii şi teorii ale managementului serviciilor publice ……………………. 7
1. Androniceanu, A, Managementul schimbărilor, Editura
All Educational, Bucureşti,1998. 1.1. Nevoia de management al serviciilor publice……. 7 1.2. Conceptul de management al 2. Androniceanu, A., Management public, Editura
Economică, Bucureşti, 1999. serviciilor publice………………………………… 11
1.3. Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România ……………………........................... 16
3. Androniceanu, A., Management public în Canada,
Editura Academiei de Ştiinţe economice, Bucureşti, 1967. 1.4. Principiile managementului public……….…......... 24 1.5. Caracteristici ale managementului şi ale domeniului său de activitate…………………… 28
4. Alexandru, I, Structuri,mecanisme şi instituţii
administrative, Note de curs, Editura Sylvi, Bucureşti,
1996.
1.5.1. Caracteristicile managementului public………………………………….… 30 1.5.2. Caracteristicile domeniului de acţiune ale managementului public…………………………..………… 30 5. Basarab, S., Drept administrativ, Partea specială, Editura
Metropol, Bucureşti, 1994. 1.5.2.1. Sectorul public şi sectorul privat… 31 1.5.2.2. Interesul public………………… 33 1.5.2.3. Serviciul public………………… 36 6. Burloiu, P., Managementul resurselor umane, Editura
LuminaLex, Bucureşti,1997. 1.5.2.4. Puterea publică………………… 37 2. Funcţiile managementului public ……………………. 45
7. Bonnet, F., Management de l'administration, Editura
Lyon, Paris, 1993. 2.1. Consideraţii generale ……………………………… 45 2.2. Funcţia de previziune ……………………………. 48 2.3. Funcţia de organizare şi funcţionare……………… 50
8. Bourn, C., Public Sector Management, vol. I, II, Editura
Dartmonth, Brookfild, 1995. 2.4. Funcţia de administrare ………………………….. 51 2.5. Funcţia de motivare………………………………. 53 2.5. Funcţia de control-evaluare………………………. 53
9. Dănăiţă, I., Bibu, A.N., Predişan, M., Management. Bazele
teoretice, Editura Mirton, Timişoara, 2002.
175
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
174
unor sondaje de opinie direcţionate pe probleme de interes
public.
Atunci când managementul instituţiilor din
administraţia locală intenţionează să transmită informaţii în
legătură cu activitatea desfăşurată se poate apela la mass-media
locală şi la serviciile O.N.G.- urile, care se pot implica în mod
direct în transmiterea informaţiilor până la cele mai mici unităţi
administrativ-teritoriale, de la cartiere până la blocuri, scări,
apartamente şi case folosindu-se pentru aceasta de afişe, foi
volante informative. De asemenea O.N.G.- urile pot colabora
cu primăriile pentru culegerea informaţiilor în legătură cu
modul în care sunt aplicate deciziile administrative luate de alte
organisme.
Prin urmare, demararea rapidă a schimbărilor solicitate
de reformă devine o necesitate care nu mai poate suporta o altă
amânare. Orice întârziere înseamnă amplificarea dereglărilor
care şi aşa încep să se accentueze din ce în ce mai mult în
societatea românească.
Managementul public oferă instrumentele necesare
refacerii dezechilibrelor şi continuării treptate dar într-un ritm
accelerat a procesului reformei în administraţia publică din
România.
3. Autoritatea în sectorul public şi exercitarea acesteia… 57
3.1. Autorităţile şi instituţiile administrative publice centrale şi locale …………………………………... 59
3.2. Relaţiile între instituţiile componente ale sistemului administrativ………………………... 61
4. Organizarea administraţiei publice……………………. 65
4.1. Abordări fundamentale cu privire la organizarea instituţiilor publice din sistemul administrativ………..……………… 67 4.2. Noţiunea şi tipologia structurii administrative…… 71
4.2.1. Structura ierarhică funcţională……………… 72 4.2.2. Structura teritorială………………………….. 73 4.2.3. Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ………………… 75
4.3. Structurile specifice sistemului autorităţilor din administraţia publică………………………………. 80 5. Sistemul informaţional al managementului public……81
5.1 Conceptul de sistem informaţional…………………. 81 5.2 Tipologia informaţiilor…………………………… 83 5.3 Funcţiile sistemului informaţional………………… 87 5.4 Principiile sistemului informaţional……………… 88
6. Sistemul decizional al managementului public……… 92
6.1. Fundamentarea deciziilor administrative………….. 92 6.2. Tipuri de decizii administrative…………………….. 95 6.3. Particularităţii ale deciziei administrative şi implicarea în procesul de fundamentare a deciziilor administrative………………………… 100 6.4. Etapele procesului decizional …………………… 102
5
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
6
luarea în considerare de către acestea a unor necesităţi
specifice ale întreprinzătorilor;
7. Metode şi tehnici utilizate în managementul public… 107 - participarea la diferite proiecte de dezvoltare locală
alături de autorităţi şi alţi actori locali, precum şi
favorizarea iniţiativelor centrale la nivel local.
Reforma în administraţia publică în România presupune
luarea în considerare a următoarelor aspecte:
7.1. Noţiunea de metodă ……………………………… 107 7.2. Tipologia metodelor utilizate………………………108
7.2.1. Metode de executare……………………… 109 7.2.1.1. Metoda constrângerii……………. 109 7.2.1.2. Metoda convingerii……………… 111 7.2.1.3. Metoda cointeresării …………… 112
7.2.2. Metode de organizare şi funcţionare ……. 114 • asigurarea unor servicii pentru populaţie. În acest
sens, se poate dezvolta o colaborare cu O.N.G.- urile, care pot
organiza controlul calităţii serviciilor pe sectoare ale localităţii
sau pe zone de lucru ale diferiţilor prestatori, oferind astfel
rezultatele serviciilor de specialitate din primării;
7.2.2.1. Metoda organizării raţionale a activităţii administrative………… 115
7.2.2.2. Metoda şedinţei………………… 116 7.2.2.3. Metoda conducerii eficiente…… 121 7.2.2.4. Metoda valorificării experienţei în
muncă …………………………… 123 7.2.2.5. Metoda structurii corespunzătoare a programului funcţionarilor publici…………………………… 125
• orientarea predilectă a activităţii funcţionarilor
publici pe ideea că se află în slujba cetăţenilor; 7.2.3. Metode de cercetare ……………………… 130 • angajarea funcţionarilor pe criterii de competenţă;
8. Managementul public în România • stabilirea standardelor de calitate pentru serviciile
oferite de administraţia locală; şi ţările Uniunii Europene……………………………. 139 8.1. Caracteristici generale …………………………….. 139 8.2. Structura colectivităţilor locale şi regionale………. 145
• accentuarea autonomiei financiare locale,
controlului prin buget, planuri de acţiune şi Curtea de Conturi; 8.3. Mutaţii semnificative în managementul public
pe plan mondial şi în România……………………. 150 8.4. Reforma în administraţia publică
• dezvoltarea relaţiilor publice între funcţionarii
publice, ca reprezentanţi ai instituţiilor publice şi cetăţeni.
din România……………………………………… 160
Bibliografie ……………………………………………… 174 În acest sens se dezvoltă relaţia cu O. N.G.- urile şi
direct cu cetăţenii implicaţi în culegerea de informaţii în urma
173
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
172
astfel de asociaţii. Printre principalele contribuţii ale asociaţilor
de întreprinzători se numără următoarele tipuri de acţiuni: • susţinerea dezvoltării spiritului întreprinzător şi
pregătirea întreprinzătorilor în domeniul administrării
afacerilor:
1. ELEMENTE FUNDAMENTALE. PRINCIPII
ŞI TEORII ALE MANAGEMENTULUI
SERVICIILOR PUBLICE - organizarea de cursuri; - publicare de lucrări; 1. 1. Nevoia de management al - organizarea de simpozioane şi dezbateri pe probleme
care preocupă comunitatea de afaceri la nivel regional sau la
nivel local (ex. Simpozionul privind rolul administraţiei publice
în promovarea organizaţiilor mici şi mijlocii organizat de
Patron Grup Baia Mare.
serviciilor publice
Organizaţiile sunt importante deoarece reprezintă
instituţiile sociale care reflectă valori culturale şi nevoi sociale,
permit un mod civilizat de a trăi, realizarea unor scopuri sociale
şi conservă cunoştinţe din care formează o punte între trecut -
prezent-viitor. • reprezentarea intereselor întreprinzătorilor în raport
cu autorităţile locale şi centrale prin: Necesităţile generale de management al organizaţiei
explică de fapt că o instituţie nu este viabilă decât dacă
persoanele fizice sau juridice pe care le cuprinde demonstrează
faţă de aceştia un interes susţinut şi îi procură resurse materiale
sau morale de care puterea organizaţiei are nevoie, neexcluzând
necesitatea existenţei unei minorităţi în fruntea instituţiei care
să acţioneze: Guvern, Miniştri, Consiliu de administraţie,
Director etc.
- organizarea de întâlniri cu reprezentanţi ai
Parlamentului, ai executivului şi chiar cu Preşedintele
României, pentru a informa în legătură cu problemele care
preocupă întreprinzătorii;
- colectarea şi furnizarea de informaţii de afaceri;
- acordarea de consultanţă de specialitate şi alte servicii
membrilor;
Într-o primă concepţie moştenită de la Durkheim,
instituţiile sunt definite ca fenomene sociale impersonale şi
- favorizarea accesului membrilor la resursele
financiare: fonduri mutuale, dialog cu băncile pentru
7
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
8
organizaţiilor mici şi mijlocii şi centrelor de consultanţă
înfiinţate, în cea mai mare parte, ca organizaţii
neguvernamentale, respectiv fundaţii în Piteşti, Constanţa,
Craiova, Brăila, Alexandria, Alba-Iulia, Buzău, Galaţi,
Bucureşti.
colective caracterizate de permanenţă, continuitate şi ordine
superioară a indivizilor şi grupurilor care le asigură coeziunea
şi permanenţa. Instituţia nu este cu totalitate desăvârşită,
coerentă şi stabilă, ci după Jaques Chevalier este totalizare în
continuă mişcare, nu este un lucru ci o practică….formându-se
şi desfăcându-se fără încetare, chiar dacă la înfiinţare instituţiile
sunt forme sociale stabilite, în timp ele devin adevărate procese
prin care se organizează entităţi care sunt în continuă schimbare
şi dinamică în funcţie de schimbările de tranziţie.
Serviciile furnizate de aceste centre sunt:
• informarea generală în legătură cu organizarea şi
administrarea afacerilor;
• informarea specifică legate de anumite produse şi/
sau servicii; Tranziţia spre economia de piaţă determină profunde
mutaţii în domeniile sociale evident şi în sectorul public. • sfaturi profesionale cu privire la problemele
apărute în derularea activităţilor organizaţiilor; Managementul public prin conţinutul său reprezintă
suportul teoretic şi practic necesar implementării schimbărilor
în instituţiile publice. • consultanţă pentru realizarea planurilor de afaceri;
• cursuri de pregătire pentru instruirea în domeniile
administrării afacerilor; Procesul de restructurare a sectorului public în special
sistemul administrativ necesită înalt profesionalism, respectiv
funcţionari publici cu o pregătire de specialitate şi în domeniul
managementului public.
• acţiuni pentru îmbunătăţirea climatului localo
socio - economic potrivit cerinţelor dezvoltării spiritului
întreprinzător;
De asemenea se conturează tot mai mult tendinţa de
profesionalizare a funcţionarilor publici, ceea ce reprezintă o
mutaţie semnificativă determinând o foarte bună cunoaştere a
conţinutului managementului public.
• asociaţiile de întreprinzători prezintă o importanţă
deosebită, atât din punct de vedere al promovării dezvoltării
locale, cât şi cel al întăririi organizatorice a firmelor private.
Până în prezent în România au putut fi identificate circa 30 de
171
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
170
Perioada îndelungată de tranziţie şi restructurare a
sistemului administrativ din România a prelungit, în principal
datorită practicării unui management primar, empiric,
nefundamentat ştiinţific, efectele aşteptate. Prin urmare
managementul public ar trebui să contribuie la formarea şi
perfecţionarea funcţionarilor publici permanenţi şi aleşi pentru
a deveni performanţi cu o anume viziune asupra rolului
instituţiilor publice în societatea românească.
• autorităţile locale nou create după 1989.
Se poate aprecia că autorităţile locale din România nu
au o influenţă semnificativă în promovarea dezvoltării socio-
economice, deoarece:
- există unele ambiguităţi legislative privind separarea
clară a atribuţiilor nivelurilor central şi local referitoare la cine
şi ce face, cine este proprietarul anumitor active, ambiguităţi
care constituie handicapuri reale în activitatea autorităţilor
locale; În condiţiile accentuării caracterului democratic al
entităţii noastre există o serie de argumente care explică
necesitatea cunoaşterii managementului public cum ar fi:
- blocarea unor iniţiative locale prin atacarea în
contencios de către prefect, ca reprezentant al guvernului, al
unor decizii ale consiliilor judeţene. Acestea cu atât mai mult
cu cât actele emise de consiliul judeţean sunt avizate de către
secretar, care este numit;
• studiază procesele şi relaţiile de management public;
• formează principii şi legităţii;
• perfecţionează organizarea şi funcţionarea instituţiilor; - lipsa de colaborare cu autorităţile centrale în probleme
privind dezvoltarea socio – economică locală. • este influenţat şi influenţează valorile economice,
politice, sociale şi culturale, • Agenţiile de dezvoltare locală, înfiinţate ca
organizaţii neguvernamentale sunt actori puternic implicaţi în
dezvoltarea zonei în care îşi desfăşoară activitatea. Încercări de
înfiinţare a unor astfel de Agenţii există deja în România;
• urmăreşte satisfacerea interesului public.
Cunoaşterea managementului permite identificarea şi
analiza structurilor din instituţiile publice; a relaţiilor care
există între componentele acestora; a rolului fiecărei unităţi în
cadrul sistemelor; a sarcinilor competenţelor şi
responsabilităţilor care revin managerilor publici.
• Centrele de Servicii şi Instruire reprezintă un
actor relativ nou implicat în dezvoltarea socio - economică
locală, care au susţinut crearea Centrelor pentru dezvoltarea
9
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
10
Managementul public prin conţinutul său defineşte
principiile şi regulile de organizare a sistemului informaţional
în instituţiile publice, particularităţile procesului de culegere,
înregistrare, stocare, transmitere şi prelucrare a informaţiilor
care circulă în cadrul sistemului de management al instituţiilor
publice.
De asemenea oferă posibilitatea cunoaşterii
principalelor metode şi tehnici de management folosite pe
parcursul desfăşurării activităţii instituţiilor publice.
În sectorul public, managementul resurselor umane
reprezintă o altă dimensiune importantă a managementului
public, acordându-se atenţie deosebită proceselor de selecţie,
promovare şi motivare a personalului din instituţiile publice.
Prin introducerea acestei discipline de sine stătătoare în
instituţiile de învăţământ se explică evident rolul formator
învăţământului faţă de managementul public căruia i se
recunoaşte rolul principal în procesul de democratizare a
entităţii.
Dezvoltarea managementului serviciilor publice s-a
dovedit deci şi în realitate ca fiind o condiţie esenţială pentru
democratizarea vieţii publice şi o necesitate pentru societatea
românească.
instituţiile locale de învăţământ şi cu instituţii şi firme
specializate de pe plan naţional sau străine;
• participarea la investiţii de interes public la nivel
regional, urmărind dezvoltarea în noul cadru economic şi
atragerea de noi resurse financiare suplimentare pentru
dezvoltarea şi sporirea contribuţiei Camerelor de Comerţ şi
Industrie la crearea unui mediu de afaceri cât mai favorabil.
Un alt actor tradiţional este Guvernul. Din păcate, se
constată practic absenţa unui organism central cu atribuţii
specifice de promovare a dezvoltării locale în ansamblul său şi
de proiectare a un or politici regionale. În timp ce
Departamentul pentru Administraţie Publică are atribuţii
preponderent administrative, Departamentul de Reformă
Economică se concentrează asupra problemelor
macroeconomice şi celor structurale, iar Agenţia Română de
Dezvoltare răspunde de promovarea investiţiilor străine şi
elaborarea politicii de dezvoltare a sectorului de întreprinderi
mici şi mijlocii. Dezvoltarea infrastructurilor se face în
concordanţă cu planurile şi programele de amenajare a
teritoriului elaborate de către Ministerul Lucrărilor Publice şi
Amenajării Teritoriului.
Într-un context nou a fost iminentă apariţia unor noi
actori locali menţionăm:
169
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
168
1.2. Conceptul de management al serviciilor publice
creşterii economice a zonelor respective. Deşi dezechilibrele
existente se pot atenua, totuşi cauzele care le-au creat rămân. Pe
de altă parte există numeroase situaţii când termenul de politici
regionale este utilizat pentru a defini acele politici de
dezvoltare formulate la nivel descentralizat adică la nivel local.
Diferenţa între cele două abordări nu constă totuşi în
obiectivele conţinute de politicile respective, ci pur şi simplu în
nivelurile la care acestea se fundamentează şi sunt
implementate.
Literatura de specialitate oferă o gamă largă de noţiuni
ca: administraţie, administraţie de stat, activitate executivă,
autoritate administrativă şi mai puţin management public.
Unii autori precizează că termenul „administraţie”
desemnează o activitate a unei persoane care ajută la realizarea
unui obiectiv şi derivă din cuvântul latin „magistre”, care
semnifică stăpânul căruia i se subordonează servitorul. Declanşarea procesului reformei a determinat o
revigorare a rolului unor vechi actori şi la apariţia altora noi
pentru dezvoltarea locală. Dintre cei tradiţionali menţionăm
Camerele de Comerţ şi Industrie. Activitatea lor s-a concretizat
pe trei domenii:
Alţi specialişti consideră că există administraţie publică
şi în administraţie de stat. Astfel, instituirea autonomiei locale
ar putea fi o nouă ficţiune, prin aceea că unele autorităţi prin
care se realizează autonomia locală au şi atribuţii de
administraţie de stat neînsemnând că toată activitatea lor este
statală. • mijlocirea comunicării şi dezvoltarea relaţiilor de afaceri
între agenţii economici prin culegerea, înregistrarea,
prelucrarea şi transmiterea de informaţii de afaceri şi acordarea
de asistenţă tehnică şi alte servicii;
Utilizând noţiunea de administraţie de stat, alţi autori
susţin că prin aceasta se înţelege un sistem de instituţii ale
statului, iar noţiunea de activitate administrativă şi instituţii
administrative sunt folosite alternativ uneori chiar cu sens
identic activităţii executive şi instituţiilor executive.
• realizarea unui sistem propriu de reconversie şi pregătire
profesională a personalului în domenii care promovează cultura
antreprenorială, contribuind astfel la buna administrare a
afacerilor, prin forme specifice de realizare a pregătirii şi
perfecţionării, organizate şi desfăşurate în strânsă conlucrare cu
După cum susţin specialiştii francezi activitatea
administrativă este reprezentată de persoane sau grupuri de
persoane, funcţionari publici care au competenţe precizate de
11
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
12
regiunile, zonele, judeţele mai sărace în competiţie cu cele mai
bogate. Acestea din urmă care au mai mult de oferit sunt
potenţiale câştigătoare ale oricărei competiţii. De aceea, zonele
mai dezavantajate trebuie să primească un sprijin efectiv de la
nivel central. Simpla acceptare a rezultatelor unei astfel de
competiţii ar însemna o neglijare a politicii de realizare a unui
echilibru teritorial din punct de vedere economic şi, deci, a unui
echilibrul al condiţiilor de viaţă. Din acest punct de vedere
autorităţile centrale trebuie să identifice cu mare precizie care
sunt măsurile legitime pe care le pot lua pentru a ajuta zonele
mai slab dezvoltate să reziste la un mediu concurenţial în
formare.
lege pentru a acţiona în sensul aplicării conţinutului legii
publice.
În cadrul managementului public, sistemul
administrativ este abordat din punct de vedere juridic.
Principalele componente ale acestuia sunt următoarele
autorităţi publice:
• parlamentul;
• preşedintele României;
• guvernul;
• ministerul şi alte instituţii direct subordonate
ministerelor; În acest sens, guvernul este dator să adopte o politică de
solidaritate naţională, care să realizeze în practică o conciliere
între conceptul de descentralizare şi cel de dezvoltare
echilibrată. Astfel de politici de solidaritate naţională sunt, de
obicei, definite ca politici regionale.
• prefectul;
• instituţiile autonome locale: consiliul judeţean, consiliul
local;
• primarul şi instituţiile subordonate acestora.
Aceste politici regionale sunt, de regulă implementate
cu ajutorul unor mecanisme de redistribuire financiară care să
permită îmbunătăţirea sistemului de infrastructură de bază şi
care priveşte bunăstarea şi oportunităţile de dezvoltare. Astfel
de politici sunt, în principal, operaţiuni de redistribuire tip
EXPOST şi politici de promovare directă a competitivităţii şi
Această abordare este considerată de unii specialişti ca
fiind de tip formal organică şi ar exista şi a doua opţiune
material funcţională. Astfel administraţia publică evocă acte
juridice şi operaţiuni materiale prin care se exercită legea, fie
prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau
prestarea directă de servicii publice.
167
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
166
Unii specialişti pun semnul identităţii între administraţia
publică şi managementul public deşi între cele două domenii
distincte există doar strânse interdependenţe.
În 1984 Overman susţine că managementul public se
diferenţiază de administraţia publică întrucât:
îndeosebi în domeniile financiar şi investiţional în care există o
seri întreagă de ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, precum şi
acte normative ale ministerelor care anulează autonomia
consacrată prin lege în aceste domenii;
• instituirea unui serviciu public profesional şi prin
urmare modernizarea structurilor actuale. • tratează problematica executării funcţiilor
managementului adoptate la spectrul public; Unul din principalele obiective ale reformei este
descentralizarea în vederea dezvoltării socioeconomice locale. • urmăreşte orientarea activităţii desfăşurate în
sectorul public pe criterii de eficienţa; Principiul subsidiarităţii restricţionează intervenţia
statului în activitatea autorităţilor locale. Cu toate acestea,
mecanismul instituţional care rezultă în urma procesului de
descentralizare trebuie să aibă în vedere caracterul unitar al
statului şi să asigure de aceea un proces echilibrat de dezvoltare
economică a întregii ţări. În consecinţă autorităţile regionale şi
cele locale trebuie să dispună de suficiente competenţe
decizionale, care să motiveze în sensul unei acţiuni
independente asigurând astfel promovarea intereselor sociale în
cadrul procesului de dezvoltare.
• abordează cu precădere nivelul de mijloc al
structurii sistemului administrativ;
• are tendinţa de a generaliza problematica amplă a
managementului în sectorul public;
• se află în strânsă legătură cu managementul
tradiţional ca ştiinţă şi cu alte domenii distincte ca: sociologia şi
ştiinţele politice.
Managementul public nu numai că abordează aspecte
privind: resurse umane, eficienţă, managementul în instituţiile
publice, pe care administraţia publică le menţionează ca parte
ale aceluiaşi întreg, dar şi analizează modul de exercitare a
funcţiilor de management într-un context bine definit de
administraţie publică.
Autorităţile centrale trebuie totuşi să intervină pentru a
corecta dezechilibrele existente sau dificultăţile ciclice ale unor
regiuni.
Este adevărat faptul că procesul de descentralizare a
responsabilităţilor şi promovarea dezvoltării regionale pune
13
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
14
Managementul public reprezintă ansamblul proceselor
şi relaţiilor de management bine determinate, existente între
componente ale sistemului administrativ prin care în regim de
putere publică se aduc la îndeplinire legile şi se planifică,
organizează, gestionează şi controlează activităţi implicate în
realizarea serviciilor care satisfac interesul public.
Din definiţie se desprind următoarele caracteristici:
• descentralizarea deciziei, resurselor şi
responsabilităţilor până la nivel local, pentru a se obţine
maximă operativitate şi eficienţă;
• crearea sau trecerea unor servicii descentralizate
sub autoritatea comunităţilor locale, în conformitate cu
competenţele atribuite prin lege, consiliilor locale şi judeţene în
domenii cum ar fi dezvoltarea economică, socială, buget finanţe
şi fiscalitate locală; • managementul public reuneşte un ansamblu de
procese şi relaţii de management ce apar între componentele
sistemului administrativ,
• administrarea domeniului public şi privat al
unităţilor teritorial – administrative;
• coordonarea activităţilor regiilor şi entităţilor de
interes local care asigură serviciile edilitare; • obiectivul managementului public este satisfacerea
interesului public, prin crearea unui cadru instituţional
corespunzător ceea ce înseamnă şi adoptarea de acte normative
cu forţă juridică inferioară: legi, decrete, hotărâri, regulamente;
• organizarea şi dezvoltarea urbanistică, amenajarea
teritoriului;
• redefinirea conţinutului activităţilor de învăţământ,
asistenţă socială, cultură, sport, şi agrement; • procesele de management şi procesele de execuţie
se desfăşoară deopotrivă în sectorul public; • refacerea şi protecţia mediului;
• relaţiile de management din instituţiile publice
reprezintă raporturile care apar în sistemul administraţiei şi care
în administraţia de stat se realizează în regim de putere publică
prin intermediul prerogativelor acordate de instituţii şi de acte
normative care fac să prevaleze interesul public general atunci
când este în conflict cu interesul particular.
• apărarea ordinii publice;
• introducerea unor criterii clare de eficienţă şi
eficacitate, ca şi a unor elemente riguroase, obiective în
acordarea transferurilor bugetare;
• stabilirea unor proceduri clare de aplicare a
prevederilor legale şi simplificarea procedurilor administrative,
165
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
164
Administraţia publică nu mai este o formă de realizare
a puterii de stat sau formă fundamentală de activitate a statului
pentru că în sistemul democratic, potrivit Constituţiei
României, atât statul cât şi organizaţiile administrativ-teritoriale
sunt persoane morale şi de drept public conduse după principii
generale ale managementului public, principii aplicabile
managerilor de la toate nivelurile ierarhice, respectiv toate
serviciile publice descentralizate.
Prin urmare managementul serviciilor publice este o
disciplină specializată care are ca obiectiv cunoaşterea
proceselor şi relaţiilor de management din administraţia
publică, în toată complexitatea lor, în vederea formulării de
principii şi legităţi pentru perfecţionarea permanentă a
organizării şi funcţionării structurilor administrative în funcţie
de valoarea puterii politice, de necesităţile economico-sociale,
de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură,
civilizaţie şi cu scopul realizării unor servicii publice eficiente
corespunzătoare nevoilor sociale generale, satisfacerii
interesului public astfel încât este argumentată afirmaţia în
acest sens al specialistului Peter Duker: „eficacitatea este cheia
succesului unei organizaţii”.
• imposibilitatea coexistenţei unui sistem centralizat
cu un sistem de economie de piaţă în dezvoltare;
• lipsa de cooperare a instituţiilor guvernamentale şi
serviciilor ministeriale din teritoriu cu consiliile locale şi
judeţene în detrimentul comunităţilor locale şi al sistemului
social în general;
• menţinerea entităţii civile şi procesului de
democratizare în general, într-un stadiu subdezvoltat.
Declanşarea procesului de reformă nu este suficientă, iar
o stagnare a acestuia poate avea implicaţii profunde asupra
dezvoltării economice şi sociale contribuind la menţinerea unor
structuri tipice entităţilor subdezvoltate.
Exprimate de altfel şi în programul de guvernare,
schimbările necesare şi de mult aşteptate, în sensul unei politici
reale de reformă a administraţiei, coerentă şi integrată cu
procesul general de reformă necesită:
• crearea cadrului legislativ şi a mecanismelor
caracteristice unei autentice autonomii locale;
• punerea de acord a reglementărilor existente şi
adoptarea unor noi reglementări care să respecte şi să pună în
practică prevederile Constituţiei şi Cartei Europene a
Autonomiei Locale îndeosebi în ceea ce priveşte finanţele şi
patrimoniul local;
15
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
16
1.3. Evoluţia managementului public
pe plan mondial şi în România
Ca ştiinţă managementul public s-a constituit în timp,
datorită preocupărilor specialiştilor pentru perfecţionarea
continuă a activităţii din domeniul organizaţiilor publice.
Începuturile ştiinţei administraţiei se află undeva în sec.
XVII şi germenii viitoarei ştiinţe a managementului public au
apărut în Germania şi Austria, ţări în care au fost organizate
cursuri de ştiinţe camerale, respectiv de administrare a
finanţelor publice.
În Franţa ştiinţa managementului public a început să se
contureze încă din 1812, când Charles Bonnin a publicat
lucrarea „Principes d’administration public”, care l-a consacrat
părintele ştiinţei administraţiei.
Ulterior ştiinţa administraţiei a cunoscut o tot mai
puternică dezvoltare, remarcându-se faptul că în România
problematica ştiinţei administraţiei şi a managementului public
a constituit obiect de reflecţie şi cercetare pentru o serie de
reputaţi specialişti printre care şi Constantin Dissescu, care
caracterizează ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă
pluridisciplinară. Alţi specialişti au considerat că ar putea fi şi o
ştiinţă politică, o ştiinţă socială care cercetează intervenţia
efectivă şi eficientă a autorităţilor administraţiei publice locale
alese în teritoriu.
Deşi constituie un capitol din strategia programului de
reformă a guvernului, reforma administraţiei pare să nu fie în
acest moment o prioritate. În România, coexistă instituţiile
democratice locale cu structurile de tip centralizat, aparţinând
vechiului sistem. Acestea sunt nevoite să funcţioneze într-un
cadru legislativ organizat şi economic incompatibil. Această
situaţie hibrid creează numeroase disfucţionalităţi şi generează
tendinţe care rămân implicite în care Guvernul şi clasa politică
nu fac o opţiune clară a cărei realizare să fie urmărită apoi cu
consecvenţă.
Fără îndoială că o astfel de situaţie riscă să genereze
compromiterea aleşilor locali, a consiliilor locale şi judeţene
care, lipsite de mijloace, de o reală autonomie, sunt percepute
de către cetăţeni ca incapabile să rezolve interesele
comunităţilor locale, ceea ce poate conduce în ultimă instanţă la
compromitere a însăşi autonomiei locale ca o componentă a
democraţiei. Trebuie accentuat faptul că tendinţele de
conservare şi chiar de refacere a sistemului administrativ
existent până în 1989 comportă riscuri importante precum:
• contradicţia flagrantă cu strategia guvernamentală
declarată şi aprobată de Parlament;
163
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
162
socială a statului sau o ştiinţă cu caracter economic privind
gospodărirea bunurilor pentru realizarea scopurilor statului.
În decursul timpului au existat şi alţi specialişti care au
afirmat că ştiinţa administraţiei ar avea un caracter tehnic prin
aceea că urmăreşte să găsească soluţii pentru organizarea
raţională a muncii sau obţinerea unei eficienţe maxime prin
perfecţionarea organizării administraţiei publice.
Potrivit unor alte opinii, ştiinţa managementului
public ar fi o ştiinţă care formulează principii pentru
conducerea organizaţiilor publice ce ar putea fi organizată şi în
administraţia de stat.
După Fayol, care este considerat creatorul doctrinei
administrative, a administra înseamnă a prevedea, a organiza, a
comanda, a coordona, a controla.
Noul management public se referă la o doctrină care a
apărut recent şi este considerat ca unul dintre cele mai puternice
curente internaţionale.
Hood în 1991 considera că la originea noului
management public se află unirea a două curente de idei şi
anume:
funcţionarea Guvernului, organizarea şi funcţionarea
ministerelor şi a răspunderii ministeriale, statutul funcţionarilor
publici în general.
Se are în vedere optimizarea managementului în
administraţia centrală, prin reducerea progresivă pe acest plan a
rolului administraţiei statului, dezvoltării economiei de piaţă şi
afirmării structurilor reprezentative ale entităţii civile.
Realizarea acestor obiective presupune, potrivit
strategiei Guvernului, pe de o parte, degrevarea guvernului şi
aparatului acestuia de o parte din decizii, în special din sfera
deciziei cu caracter tehnic, eminamente administrativ şi
delegarea lor către structurile subordonate, guvernul rămânând
să acorde atenţie deosebită procesului decizional
guvernamental exclusiv de natură politică. Pe de altă parte, se
impune restrângerea funcţiilor de comandă administrativă a
ministerelor economice, concomitent cu amplificarea de
coordonare şi control şi relaţii publice internaţionale în
domeniul propriu de activitate.
Reforma sistemului administrativ nu înseamnă numai
statuarea unor principii de bază, precum cele conţinute în unele
acte normative, ci şi un complex de reglementări, instituţii şi
pârghii economico-financiare care să asigure o autonomie reală,
• noua economie instituţională;
• managerialismul.
17
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
18
În fundamentarea acestora s-a pornit de la premisa că
factorul determinant în aplicarea Programului de Reformă
Economico-socială, la nivel macro şi micro îl reprezintă
administraţia publică, centrală şi locală, care în mod practic are
implicaţii în toate domeniile de activitate şi se află în legătură
permanentă nemijlocită cu populaţia, respectiv cu cei
administraţi. Prin urmare, apare evident faptul că reforma, în
general, ar trebui să înceapă cu reforma în administraţia
publică, accentuându-se ideea că sistemul administrativ trebuie
pus în slujba cetăţeanului şi nu invers.
Primul curent era constituit pe teoria publică, teoria
costurilor şi teoria factorială.
Al doilea curent s-a bazat pe managementul ştiinţific şi
orientările acestuia.
Ideea susţinută la conferinţa de la Minnowbrook din
1968 a fost noul management public poate fi aplicat şi ca o
versiune radicală a noii administraţii publice. În baza acestei
idei echitatea socială şi alte probleme sociale fiind deplasate
din centrul atenţiei în locul lor intrând piaţa şi competiţia.
În ambele curente funcţionarii publici cu funcţii de
conducere sunt abordaţi, ca agenţi activi ai politicii de
dezvoltare şi nu doar ca persoane care participă la
implementarea acesteia.
Procesul reformei presupune definirea clară a relaţiei
între decizia politică şi cea administrativă, întărirea autonomiei
şi descentralizarea sistemului administrativ. Fundamentele noii orientări a managementului
public sunt următoarele: În domeniul managerului public în administraţia
centrală, Programul de Guvernare şi Strategia de Reformă
Economico- Socială prevăd, în principal, deplasarea treptată a
centrului de greutate al activităţii Guvernului şi instituţiilor
administraţiei centrale de stat dinspre gestionarea vieţii
economice şi sociale spre elaborarea strategiilor de dezvoltare
naţională şi protejarea intereselor naţionale, precum şi
optimizarea pe această bază a funcţiilor membrilor guvernului,
ministerelor şi celorlalte instituţii ale executivului, inclusiv
pentru elaborarea unor reglementări noi privind organizarea şi
• descentralizarea;
• fundamentarea proiectelor şi a contractelor;
• pregătirea personalului;
• îmbunătăţirea organizării;
• atitudinea faţă de clientul-cetăţean.
Într-o instituţie democratică cetăţenii au dreptul să
participe la planificarea, implementarea, evaluarea şi reforma
serviciilor publice, astfel putând fi implicaţi direct în procesele
161
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
160
8.4 Reforma în administraţia publică de management şi de execuţie din sectorul serviciilor publice.
Deşi conceptul de management public a fost introdus în
România după 1990, devine din ce în ce mai evidentă
necesitatea dezvoltării cercetărilor pentru a demonstra că
managementul public şi a serviciilor din domeniul public e un
domeniu distinct care se delimitează clar de alte domenii,
respectiv de administraţia publică şi de dreptul administrativ.
din România
În toate ţările din Europa Occidentală şi, aproape fără
excepţie în întreaga lume, o parte importantă a activităţilor
economice se desfăşoară la nivelul autorităţilor locale. Gradul
de implicare al autorităţilor locale în aceste activităţi poate să
difere desigur mult de la ţară la ţară şi depinde în mare măsură
de condiţiile istorice, de specificul cultural şi de contextul
social şi politic dintr-o ţară.
Cu privire la managementul public în literatura de
specialitate americană există trei abordări:
Procesul de transformare a României într-un stat
democratic de drept, bazat pe pluripartitism şi separaţia
puterilor, cu op economie întemeiată pe libera iniţiativă şi spirit
concurenţial a determinat o schimbare radicală de concepţie.
Trecerea de la totalitarism la democraţie a fost marcată prin
Legea nr. 69/1991 şi Legea nr.70/1991 şi prin art.119-121 din
Constituţie. Aceasta a însemnat crearea cadrului necesar pentru
a transfera o parte importantă a autorităţii administrative de la
nivelul Guvernului central pentru gestionarea intereselor
specifice ale colectivităţilor locale. Programul de guvernare
acceptat de Parlament şi strategia Guvernului de înfăptuire a
reformei economico-sociale acordă un loc special administraţiei
publice stabilind obiective şi priorităţi proprii precum şi
mijloace şi modalităţi adecvate de realizare a acestora.
• abordarea politică;
• abordarea legală;
• abordarea managerială.
Abordarea politică a managementului public a fost
explicată şi susţinută de către Wallace Sayre, care considera că
managementul public în cele din urmă este o problemă de
teorie politică, fiind considerat ca rezultatul unei voinţe
politice, accentul fiind pus pe diferite seturi de valori specifice
ca de exemplu: reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate.
Valorile promovate de abordarea politică intră în
contradicţie cu cele promovate de abordarea managerială.
Abordarea legală a managementul a fost argumentată
în special de reprezentanţii abordării manageriale din SUA şi
reuneşte trei valori:
19
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
20
managementul public: îndeplinirea obiectivelor sociale în
timpul cel mai scurt posibil cu eforturi minime. La acest nivel,
criteriul de apreciere a oricărei conduceri constă în sporirea
eficienţei. Lipsurile constatate în instituţiile publice nu au
întotdeauna cauze obiective, ci cauze subiective, respectiv slabă
preocupare a funcţionarilor publici de a soluţiona problemele
de organizare existente. Se conturează tot mai mult tendinţa că
elementul cost constituie un factor esenţial pentru
aprecierea eficienţei. Aşadar ceea ce contează în administraţia
modernă este optimizarea eficienţei economice şi sociale care
trebuie să stea în atenţia managerilor publici. Obţinerea
eficienţei sociale devine criteriul principal de evaluare a
activităţii managerilor publici. Practic, există o strânsă legătură
de condiţionare între eficienţa activităţii în instituţiile publice şi
rezultatele care se obţin în întreaga societate.
• procedura folosită pentru desfăşurarea proceselor
administrative;
• drepturile individuale reale ale unui funcţionar
public;
• aspectele juridice care influenţează rezultatele
conflictelor apărute între persoanele private şi stat.
Teoria managementului ştiinţific aparţine lui
Frederick Taylor care a formulat cele 14 principii referitoare la
managementul ştiinţific. În accepţiunea acestei teorii
principalele calităţi şi aptitudini ale liderului sunt: credinţa în
posibilităţile de succes; abilitatea în comunicare; energie şi
capacitate de raţionament logic; fler, etc.
Caracteristicile esenţiale ale leadership-ului în
sectorul public sunt:
• percepţia organizaţiei ca instrument pentru
realizarea obiectivelor de grup; Aceste tendinţe ale managementului public pe plan
mondial descriu în fond profundele schimbări în instituţiile
publice din România. Realitatea demonstrează că o continuare
a desfăşurării proceselor de management şi de execuţie din
instituţiile publice potrivit vechilor tipare, abordărilor
tradiţionale, nu face decât să aglomereze sistemul şi să întârzie
realizarea noilor obiective ale managementului public din
România.
• organizaţiile publice sunt cele mai puternice
instrumente pentru efectuarea schimbărilor în viaţa politică;
• organizaţiile publice reprezintă suportul pentru
exercitarea puterii politice.
Ideea cea mai potrivită sectorului public este că liderul
îşi adaptează propriul stil de management la situaţiile cu care se
confruntă (abordarea situaţională a leadership-ului).
159
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
158
Abordarea managerială un răspuns în legătură cu activitatea managerului public. De
exemplu colectivul funcţionarilor publici poate fi solicitat să
răspundă la următoarele întrebări: Specialişti în domeniu au tendinţa de a minimiza
diferenţele dintre managementul public şi managementul
organizaţiilor private. În viziunea lor sistemul administrativ
este similar unei afaceri care poate fi condusă oricând după
aceleaşi principii şi valori. Premisele abordării manageriale se
află undeva în sec. XIX când a fost aplicată pentru organizarea
serviciilor publice. Conform realităţilor de la data respectivă a
fost demonstrat faptul că dominaţia politicului a condus la toate
nivelurile la dezvoltarea ineficienţei, a corupţiei, permiţând
formarea unei clase de politicieni incapabili de a conduce.
A apărut astfel necesitatea de a separa cele două
segmente, public de politic, şi de a demonstra că
managementul public nu este şi nu poate fi orientat politic.
Prin urmare, administraţia nu trebuie să fie în sfera politică,
managementul public putând fi abordat ca un domeniu de
afaceri separat.
Concluzia la care s-a ajuns a fost aceea că rolul
politicului trebuie diminuat întrucât produce ineficienţă. Din
dorinţa de a minimiza rezultatele, reprezentanţii abordării
manageriale a managementului public promovează o
organizaţie de tip birocratic, considerând că multe din
principiile organizaţiilor sunt orientate spre a maximiza
• Cum îmi realizez activitatea în raport cu cerinţele
colectivului de funcţionari?
• Ce pot face pentru a ajuta colectivul să lucreze
mai eficient?
• Ce pot face pentru a vă ajuta să vă îmbunătăţiţi
activitatea?
• Ce ar trebui să ştiu pentru a valorifica mai bine
resursele de care dispune grupul pe care îl conduc?
• Îmi apăr prea mult persoana şi poziţia ?
• Cum îmi folosesc autoritatea?
• Cum pot contribui la sporirea eficienţei grupului?
Astfel, conducătorul se poate informa nu numai asupra
cerinţelor care îşi aşteaptă rezolvarea, dar şi asupra
modalităţilor prin care îşi poate îmbunătăţi activitatea.
Rezultatele analizei sunt semnificative, deoarece opiniile
aparţin membrilor unui grup a cărui activitate poate fi
îmbunătăţită.
16. Eficientizarea activităţii din sectorul public
Prin aplicarea principiului eficienţei şi al optimizării se
realizează finalitatea conducerii aşa cum este concepută în
21
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
22
activitate şi abordarea într-un spirit deschis a propunerilor de
schimbare.
câştigul. Realitatea a permis o divizare a muncii şi o
specializare a personalului în realizarea sarcinilor repartizate,
astfel fiecare angajat printr-o specializare poate deveni un
expert în domeniul propriu de activitate, iar birocraţia s-ar
dovedi opusă specializării care necesită bună coordonare.
Aceasta înseamnă fără îndoială înalt profesionalism din
partea aşa numiţilor manageri publici pentru a identifica, a
înţelege şi a recunoaşte nevoia de schimbare, de pe o parte, iar
pe de altă parte de a acţiona în sensul implementării acesteia.
Managerii publici trebuie să gândească în termenii
structurilor viitoare de management.
Ierarhia solicită programe bine fundamentate şi
responsabilităţi clare, corelate cu specificul unei instituţii. Pe
lângă specializare această abordare implică şi un înalt grad de
formalizare a structurii în sensul că pentru fiecare angajat se
organizează selecţie în funcţie de abilitate, se precizează
sarcini, competenţe şi responsabilităţi putând fi neglijate
anumite aspecte ca: orientare politică; rasă; sex;religie.
14. Orientarea sistemului spre atragerea
managerilor publici generalişti, pornind de la ideea exprimată
în repetate rânduri de Peter Drucker că o definiţie logică a unui
generalist este specialistul, care poate face legătura între
domeniul lui restrâns şi celelalte. Specialiştii americani au demonstrat că abordarea
managerială pune accent pe valori care influenţează structura şi
procesele de management şi de execuţie desfăşurate în
organizaţiile din administraţia publică. Aceste valori au fost
considerate: economia, eficienţa, eficacitatea.
15. Transformarea unor funcţionari publici în
colaboratori , respectiv asistenţi pentru funcţionarii publici
decidenţi, în special pentru cei cu funcţii de conducere,
reprezentanţi ai politicului. Este necesar ca relaţia între
managerii publici şi subordonaţi să se bazeze pe încredere care
să genereze un climat de colaborare, orientat pe stimularea
iniţiativei, pe exprimarea liberă a opiniilor. Frecvent,
managerul public îţi diminuează autoritatea prin setea de
putere, excesul de ambiţie. Se recomandă o consultare
periodică a funcţionarilor publici colaboratori pentru a obţine
De asemenea cei care au propus această abordare
(Luther Gulick, Lyndall Urwick) au considerat că diviziunea
muncii şi specializarea constituie elemente fundamentale de
realizat pentru obţinerea unei productivităţi şi eficienţe de
ansamblu. Aceşti specialişti au susţinut că devine esenţial
procesul de coordonare care se poate realiza prin
157
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
156
10. Informatizarea instituţiilor publice permite
fluidizarea procesului de comunicare şi diminuare a gradului de
birocratizare al unei instituţii publice şi/ sau al managementului
public dintr-o ţară.
interdependenţa dintre componentele organizaţionale în cadrul
cărora se exercită structurile de autoritate, dar şi prin idei
apărute ca urmare a valorificării potenţialului de inteligenţă al
angajaţilor care lucrează în echipă sau în grup. Astfel s-a
subliniat că cele două aspecte (structura organizaţiei şi
valorificarea potenţialului creativ al angajaţilor), sunt deosebit
de utile pentru realizarea eficacităţii managementului şi a
eficienţei organizaţiei.
11. Flexibilizarea structurilor instituţiilor publice.
Instituţia publică trebuie să dispună de compartimente distincte
pentru care să fie definite clar atribuţiile determinate de
sistemul nevoilor sociale. Orice organizaţie publică pentru a organiza activităţi în
mod eficient, trebuie să dispună de un specialist sau o echipă de
specialişti care să îndeplinească următoarele funcţii:
12. Funcţionarea instituţiilor administrative se face
pe principiul autocoordonării, ceea ce presupune o
descentralizare a sistemului respectiv, o delegare de sarcini,
competenţe şi responsabilităţi către nivelurile inferioare ale
structurii sistemului.
• planificare;
• organizare;
• personal; 13. Accentuarea laturii creative a managementului
public. Adaptarea instituţiilor publice la economia de piaţă
presupune profunde schimbări la nivelul managementului
public. Necesitatea urgentă de a inova, de a crea „ noul” în
management presupune la nivelul fiecărei instituţii publice
adoptarea unor strategii inovatoare îndreptate spre promovarea
noului pentru realizarea eficienţei în cadrul sistemului. Unul
din principalele obiective ale funcţionarilor publici în special
pentru cei cu funcţii de conducere în sistem, trebuie să fie
descoperirea şi asimilarea elementelor noi în toate domeniile de
• coordonare/conducere;
• antrenare/dirijare;
• informare;
• funcţie bugetară.
Modul cel mai eficient de a permite exercitarea funcţiei
de către un anumit Guvern este determinat de:
• obiectivele sistemului,
• procesele desfăşurate (contabilitate, finanţe, sociale,
juridic);
23
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
24
4. Schimbarea rolului funcţionarului public de la
cel tradiţional, clasic, de tip mecanicist, la cel nou în care
accentul se pune pe capacitatea creativă a funcţionarului public,
pe flexibilitatea lui în gândire şi acţiune.
• tipul de client pe care organizaţia îşi propune să-l
satisfacă (persoană fizică, persoană juridică);
• resursele utilizate (materiale, financiare, umane,
informaţionale);
• locul unde se desfăşoară activitatea (sat, oraş,
sector). 5. Orientarea organizaţiilor publice conduse de
manageri publici către clienţi.
6. Accentuarea preocupării funcţionarilor publici
pentru un management public de tip raţionalist orientat pe
schimbarea continuă nu pe menţinerea unei stabilităţi
temporare a unui sistem.
1.4. Principiile managementului public
La baza managementului public se regăseşte un
ansamblu de principii formulate ca urmare a unor riguroase
cercetări şi care au menirea de a asigura cadrul general pentru
buna desfăşurare a activităţii administraţiei. Acest ansamblu de
principii cuprinde:
7. Dezvoltarea în cadrul instituţiilor publice a unei
noi abordări, aceea a organizaţiei care învaţă.
8. Transformarea serviciilor publice în afaceri
publice orientate exclusiv către piaţa serviciilor, unde
acţionează toţi factorii economici; prin urmare funcţionarul
public se transformă din angajat al statului în om de afaceri
preocupat permanent de nevoile clientului, de calitatea
serviciilor pe care le oferă şi de eficienţa organizaţională.
• principiul conducerii unitare;
• principiul conducerii autonome;
• principiul flexibilităţii;
• principiul restructurării;
• principiul perfecţionării continue;
• principiul legalităţii. 9. Introducerea managerilor profesionişti în
instituţiile statului, acesta fiind cel mai bun mod de a sigura
eficienţa şi eficacitatea şi nu în ultimul rând calitatea serviciilor
publice.
Principiul conducerii unitare.
Având în vedere faptul că aparatul administrativ este
extrem de complex şi reuneşte o gamă largă de activitate, se
impune cu necesitate conducerea şi organizarea unitară a
155
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
154
acestui vast aparat, fără de care nu ar fi posibilă realizarea
obiectivelor specifice şi generale ale administraţiei. Această
conducere unitară se impune a fi asigurată de la nivel de
Parlament şi instituţie supremă prin subordonarea instituţiilor
administraţiei de stat, unele faţă de altele, din treaptă în treaptă.
ofertă publică de cumpărare, vânzare la preţ fix, transfer către
salariaţi şi manageri publici.
Asocierea în participaţiune, prin care firma privată pune
la dispoziţie capitalul pentru dezvoltare şi calificările de
specialitate. Principiul conducerii autonome. Funcţionează corelat
cu principiul conducerii unitare, îmbinându-se şi
intercondiţionându-se, în timp ce conducerea şi organizarea
unitară asigură coeziunea administraţiei de stat, unitatea de
acţiune a acesteia. Autonomia managerială face posibilă
adaptarea mai rapidă a administraţiei la condiţiile concrete, la
particularităţile de timp şi de loc şi stimulează iniţiativa
personalului din aparatul administrativ precum şi
responsabilitatea în îndeplinirea sarcinilor. Dacă rezolvarea
situaţiilor concrete s-ar realiza numai pe baza ordinelor sau
aprobărilor din partea organelor superioare, adică s-ar aplica în
mod exclusiv principiul conducerii unitare, acest aspect ar
genera fenomenul de democratism, lipsă de iniţiativă, de
operativitate, ceea ce ar avea consecinţe negative atât pentru
societatea civilă, cât şi pentru activitatea administrativă, tocmai
de aceea în cadrul conducerii unitare trebuie să se asigure
instituţiilor şi o autonomie de acţiune stimulativă pentru
realizarea operativă a problemelor din activitatea administraţiei.
Constituirea de întreprinderi mixte noi este o variantă
mult mai frecvent practicată, chiar şi în sectorul serviciilor
publice. Aceasta deoarece condiţiile de participare la capital
sunt mai clare decât în cazul anterior, iar restul clauzelor
contractuale pot fi negociate mai uşor de către parteneri.
Desigur o altă formă este privatizarea totală a producţiei
de servicii publice, care în fond creează bazele unei alocări
eficiente a resurselor şi a calitate ridicată a produselor şi
serviciilor oferite.
2. Transformarea funcţiunii de personal într-o
componentă a strategiei instituţiei publice în general şi nu
într-o reuniune de activităţi administrative specifice. În acest
context, este necesară flexibilizarea practicilor de angajare a
personalului în structurile administrative.
3. Schimbarea stilului de management al
managerilor publici acesta devenind mai mult raţionalist,
orientat către obiective, decât paternalist.
25
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
26
Principiul flexibilităţii. Acest principiu funcţionează în
strânsă legătură cu principiul autonomiei, ajutând la adaptarea
rapidă a administraţiei la schimbările permanente din viaţa
socială, care este supusă unei evoluţii continue. Această
necesitate de adaptare impune administraţiei cunoaşterea exactă
şi în orice moment a situaţiei din mediul social în care-şi
desfăşoară activitatea.
costuri mai mici şi calitate ridicată o serie de produse pe baza
infrastructurilor respective. Această formă poate fi folosită şi în
serviciile specializate.
Franchisa poate fi folosită în cadrul regiilor care
prestează servicii pentru populaţie, respectiv salubritate,
transport urban. Această formă presupune renunţarea la control
de către autorităţile locale, ale căror competenţe decizionale
trebuie să se reducă la specificaţii tehnice şi standarde de
calitate. Evident o astfel de formă presupune eliminarea
monopolului existent la nivel local pentru serviciile publice
respective.
Principiul restructurării. Prin el se urmăreşte crearea
unui aparat administrativ eficient, corespunzător nevoilor
sociale generale atât din punct de vedere organizatoric, cât şi
din punct de vedere funcţional. Stabilirea structurii fiecărei
componente a aparatului administrativ din sectorul public, a
compartimentelor acestuia, a numărului de personal şi
repartizarea pe domenii a acestuia reprezintă ideea de bază în
scopul restructurării şi a utilizării judicioase după norme
raţionale a resurselor umane, dar şi în scopul evitării
supradimensionării sau subdimensionării, care ar avea
consecinţe negative asupra calităţii serviciilor.
Concesionarea serviciilor publice implică un regim
tipic de execuţie contractuală. Durata acesteia reclamă
reglementări clare şi stabile privind licitaţiile în domeniul
public, evaluarea performanţelor, regimul plăţilor, supervizarea
şi controlul.
Întreprinderile mixte se pot constitui pe baza celor
publice deja existente sau ca întreprinderi noi. Ca modalităţi
posibile de acţiune există: Restructurarea internă a instituţiilor administrative
implică totodată şi asigurarea tuturor mijloacelor materiale şi
financiare în toate domeniile de activitate pentru a se stabili o
structură flexibilă în raport cu sistemul.
Vânzarea unei părţi din capitalul organizaţiilor publice
către investitorii privaţi individuali sau instituţionali. Procedura
este similară privatizării totale şi se transpune în practică prin
153
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
152
Principiul perfecţionării continue. Se impune
respectarea acestui principiu ca principiu de bază a
managementului public datorită schimbărilor continue în viaţa
socială şi necesităţii asigurării unei concordanţe a metodelor
folosite de managementul din administraţie şi cu posibilităţi
complexe de rezolvat.
încurajeze în acest context formarea unei culturi
antreprenoriale.
Este evident faptul că pentru a eficientiza serviciile
publice şi sistemul administrativ, în general, este nevoie în
primul rând de un management public bazat pe performanţă.
Considerăm că procesul schimbării este complex, de durată şi
cuprinde câteva mutaţii importante: De eficienţa metodelor utilizate, de adaptarea lor la
volumul şi variabilitatea sarcinilor de realizat, la realitatea
socială în care îşi desfăşoară activitatea instituţiile din sectorul
public depinde în cea mai mare măsură succesul
managementului în administraţia publică.
1. Privatizarea serviciilor publice
În acest sens şi în România se poate dezvolta un
parteneriat, respectiv între organizaţii publice şi cele private
care desfăşoară activităţi de interes social. Astfel va începe să
se formeze piaţa serviciilor publice, care atrage competiţia,
concurenţa între ofertanţii de servicii. Este necesară în acest
sens o flexibilizare a legislaţiei, care să stimuleze formarea unui
mediu concurenţial pentru serviciile publice. În acest context se
poate opta pentru mai multe forme de parteneriat:
Principiul legalităţii. Legea publică delimitează
coordonatele între care acţionează funcţionarii publici şi
conţine în mod expres, explicit atribuţiile instituţiilor
administrative, competenţele decizionale ale acestora,
drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, sistemul de
relaţii. • Subcontractarea de lucrări publice;
• Concesionarea de terenuri şi infrastructuri pentru
execuţia serviciilor publice; Pe lângă respectarea cadrului legal format din acte
normative, managerii publici au libertatea de a fundamenta
obiectivele instituţiilor, de a descoperii cele mai potrivite
modalităţi de acţiune pentru realizarea lor, de a identifica căi şi
mijloace de culegere şi transmitere a informaţiilor, de a
fundamenta decizii administrative eficiente şi de a utiliza noi
• Dezvoltarea de franchising;
• Întreprinderile mixte.
Subcontractarea constă în apelarea la serviciile oferite
de firmele private, specializate şi solicitate să realizeze la
27
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
28
restructurate după modelul sectorului privat. Deşi schimbările,
în general, au fost iniţiate de ministere, vizate de oameni de
afaceri şi de consultanţi în management, responsabilitatea
pentru implementare a revenit managerilor responsabili din
fiecare serviciu.
metode de management care să vizeze satisfacerea nevoilor
sociale generale.
Respectarea acestor principii şi interdependenţa
continuă au accentuat tot mai mult caracterul teoretic, ştiinţific
şi pragmatic al managementului public.
Cum este şi normal, principala sursă de schimbare în
ţările democratice dezvoltate a fost politica guvernamentală. În
mod succesiv, diferitele guverne conservatoare au adoptat
politici economice şi sociale diferite de cele fundamentate în
perioadele anterioare. Este relevantă în acest sens experienţa
managerilor publici din Marea Britanie.
1.5 Caracteristici ale managementului şi
ale domeniului său de activitate
1.5.1. Caracteristicile managementului
Înţelegerea conţinutului managementului public şi a
domeniului său de acţiune presupune în primul rând
cunoaşterea caracteristicilor impuse de domeniul acestora: La începutul schimbării, obiectivele la nivel macro
includeau combaterea declinului economic relativ al Marii
Britanii, îmbunătăţirea eficienţei economice, reafirmarea
rolului Marii Britanii în politica mondială. La nivel mediu,
Guvernul trebuia să revitalizeze sectorul privat, să
îmbunătăţească competitivitatea serviciilor publice şi să
reformeze dreptul de a conduce. La nivel micro, inferior
Guvernul urmărea optimizarea posibilităţilor de alegere a
consumatorului, instituirea suveranităţii consumatorului pe
piaţă şi eliberarea indivizilor de „ cultura de dependenţă faţă de
stat”. Guvernul de asemenea dorea să motiveze funcţionarii
publici să-şi asume responsabilitatea pentru iniţiativele lor şi să
1. Caracterul integrator
Managementul public studiază procesele şi relaţiile de
management din administraţia publică cu scopul fundamentării
tuturor soluţiilor de perfecţionare şi raţionalizare a sistemului
administrativ. În esenţă studiază modul de conducere a
instituţiilor publice dintr-o societate, integrând elemente din
toate domeniile vieţii sociale: învăţământ, administraţie,
asistenţă socială.
2. Caracterul politic
Managementul public este un domeniu al ştiinţei,
influenţat de factorul politic, acest aspect fiind evident,
151
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
150
deoarece nu-i pot fi indiferente scopurile urmate de
reprezentanţii administraţiei publice a statelor cu regimuri
politice diferite.
locale, chiar şi în cazul în care unele dintre acestea îndeplinesc
şi atribuţii statale.
La baza sistemului nostru de administraţie locală se află
colectivitatea locală – comuna, oraşul care reprezintă
comunitatea naturală a populaţiei, iar între acestea şi stat se află
colectivitatea intermediară – judeţul, care reprezintă o
colectivitate validată istoric şi determinată prin lege.
Faţă de instituţiile administraţiei publice bazate pe
principii diferite nu se pot folosii metode de cercetare identice.
Trăsătura dominantă a managementului public, aşa cum arată
literatura de specialitate, este caracterul său politic.
Managementul din administraţia de stat urmăreşte formularea
deciziilor de guvernare care se transmit mai departe sub formă
de hotărâri ale şefului executivului în sistemul administrativ
public.
8.3 Mutaţii semnificative în managementul public
pe plan mondial şi în România
Începând cu perioada 1980 –1990, în managementul
public s-au conturat câteva mutaţii importante, care marchează
semnificativ acest domeniu al ştiinţei şi practicii. La nivelul inferior al sistemului administrativ influenţa
politicului este la fel de importantă, întrucât executarea
deciziilor administrative fundamentale pe nivele ierarhice
superioare se face de către funcţionarii publici, reprezentanţi ai
puterii politice, care acţionează pentru a descoperii şi aplica
decizii administrative, ţinând seama permanent de orientarea
lor politică şi de programul de guvernare al formaţiunii politice
cărora le aparţin.
Schimbările au originea în ideologie politică şi în
modificările mediului socio-economic care determină mutaţii la
nivelul managementului public. Aceste mutaţii îşi pun puternic
amprenta asupra strategiilor şi politicilor sistemului
administrativ şi instituţiilor publice în general.
Una din problemele importante pe care managerii
publici intenţionează să o rezolve este cea a costurilor şi
calităţii serviciilor. Prin urmare, preocupărilor lor se
concentrează pe cunoaşterea nevoilor clienţilor – cetăţenilor şi
transformarea lor în organizaţii eficiente şi dinamice
3. Caracterul de diversitate
Caracterul de diversitate rezultă din faptul că există
instituţii cu competenţe generale, naţionale, instituţii centrale şi
29
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
30
locale. Acestea fac ca şi managementul să adopte diferenţieri în
funcţie de nivelul administrativ la care se referă.
• Comitatul în Marea Britanie, Irlanda, Suedia şi
Danemarca, district în Austria şi Germania;
4. Caracterul complex • Departamentul în Franţa; Caracterul complex rezultă din faptul că managementul
public reuneşte elemente specifice managementului din diferite
domenii aparţinând sectorului public, învăţământ, cultură,
asistenţă socială, sănătate, aceste domenii comportând
dificultăţii în abordarea problematicii managementului public.
• Provincia în Belgia şi Italia. În cazul colectivităţilor
locale distribuite pe trei niveluri distingem comunităţile,
regiunile sau asociaţiile pe care le întâlnim în : Italia, Franţa,
Belgia şi Spania. Cele mai multe din informaţiile prezentate
mai sus sunt integrate într-un Nomenclator de Unităţi
Teritoriale Statistice elaborat de Oficiul Statistic al Comunităţii.
În România potrivit prevederilor constituţionale se
precizează organizarea administrativă a teritoriului,
menţionându-se că teritoriul este structurat sub aspect
administrativ în comune, în oraşe şi judeţe, iar autorităţile
administraţiei publice funcţionează la nivelul fiecărei unităţi
administrativ-teritoriale.
Pornind de la coordonatele normelor fundamentale,
administraţia publica este împărţită conform art.115-122, în
administraţia centrală si administraţia teritoriala si in
administraţia statului si administraţia locala. Acestea două din
urmă sunt doua categorii complementare in stat, in sensul ca
administraţia ţării e structurată în autorităţi statale-
administraţia publica locală, acestea din urmă fără a fi statale,
realizează administrarea intereselor publice ale colectivităţilor
5. Caracterul de sinteză
Managementul public preia din alte domenii conceptele,
metodele, teorii care sunt folosite cu succes de către
funcţionarii publici. Este necesară o adaptare a cunoştinţelor
din sociologie, psihologie, statistică, ergonometrie, drept,
economie etc. la particularităţile sectorului public.
1.5.2. Caracteristicile domeniului de
acţiune ale managementului
Înţelegerea domeniului managementului public
presupune cunoaşterea unor aspecte particulare menite să
permită o prezentare a caracterului general în care se derulează
procesele de management din administraţia publică în
România.
149
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
148
Există două sectoare care oferă servicii publice: • Modelul german, caracterizat printr-un nivel de legătură
între reţeaua comunală şi cea a colectivităţilor mai mari,
denumită Kreise, un al doilea nivel de cooperare şi coordonare
a sarcinilor de la nivel districtual.
În general, la baza sistemului local al Uniunii se află
comuna (rurală sau urbană), care poate fi percepută ca o
colectivitate umană de bază. Ex.: Franţa – comuna; Portugalia –
paroisse; Marea Britanie – parohiile.
Localităţile rurale şi urbane sunt supuse, de regulă, în
general, aceluiaşi regim local sau prin lege li se stabilesc norme
aplicabile în mod diferenţiat pentru cele două categorii
(ex.: Austria, Germania, Italia, Franţa, etc.).
Comunele urbane, oraşele sau municipalităţile sunt şi
ele împărţite în oraşe mari, metropole şi capitale. De regulă,
pentru marile aglomerări urbane este stabilit un regim de
district ( ex.: Franţa, Spania, Italia şi Germania).
Între comune, respectiv oraşe există colectivităţile
intermediare care, la rândul lor, pot fi dispuse pe unul sau două
niveluri. Unele reprezintă colectivităţi locale validate istoric, pe
când altele sunt create artificial prin lege. În cazul organizării
administraţiei locale pe două niveluri, asemenea colectivităţi
poartă diferite denumiri în funcţie de ţară:
• sectorul public, caz în care se vorbeşte de
administraţia publică;
• sectorul privat, caz în care se vorbeşte despre
instituţii şi organizaţii particulare.
Ca orice domeniu distinct, atât instituţiile publice cât şi
cele particulare urmează un anumit scop, utilizând mijloace
specifice, iar în finalitatea resurselor folosite există diferenţe
esenţiale.
1.5.2.1. Sectorul public şi sectorul privat
Încă din anii 1960 relaţia dintre instituţiile publice şi
private a făcut obiectul unor intense dezbateri. Ulterior în 1990,
Pollitt a demonstrat utilitatea dezvoltării unui nou stil de
management în organizaţiile publice şi private din SUA şi
Anglia. Acesta a explicat necesitatea orientării sectorului public
către cel privat şi a evidenţiat reducerea diferenţelor dintre cele
două sectoare. Pentru aceasta a considerat că este necesară o
schimbare de valori, de credinţe şi comportament în realizarea
serviciilor din domeniul public.
Performanţele în cadrul sectorului public, au considerat
că pot fi îmbunătăţite restructurând managementul după
imaginea celui privat, pe considerentul că un manager are
31
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
32
Belgia constituie un stat aparte, scopul actualelor
reforme fiind transformarea într-un „stat federal”, compus din
comunitate şi regiuni.
În schimb, regionalizarea efectivă a Franţei este greu de
imaginat, în sensul trecerii peste pragul descentralizării,
întrucât aceasta este calitatea de stat unitar unanim recunoscut.
Regionalizarea nu există în prezent în Danemarca,
Olanda şi Luxemburg, iar posibilitatea realizării acesteia în
viitor este destul de mică.
Regatul Unit se află sub influenţa unor curente politice
favorabile autonomiei regionale, fără să fie posibilă încă
punerea formală a problemei.
În ceea ce priveşte colectivităţile locale din ţările
comunitare cu structură unitară, se remarcă faptul că
organizarea lor are la bază patru modele şi anume:
aceleaşi îndatoriri, calităţi, cunoştinţe, aptitudini şi deprinderi
oriunde ar desfăşura activitatea.
Organizaţiile publice au fost create pentru a răspunde
necesităţilor generale ale entităţii ca întreg în timp şi
organizaţiile particulare servesc numai interesele private. Deci
scopul sectorului public este acela de a servi şi nu de a
acumula.
O altă caracteristică a sistemului administrativ este
influenţa politică la care acesta este supus spre deosebire de
sectorul privat.
Eficienţa e reflectată de calitatea serviciilor publice
oferite de instituţiile publice conduse potrivit unor principii
riguroase legal reglementate.
Într-o organizaţie privată se urmăreşte maximizarea
profitului obţinut printr-un sistem propriu de reguli şi principii
care pot fi modificate permanent în funcţie de schimbările ce
apar pe piaţa serviciilor publice, dar şi în relaţie cu concurenţa
şi clienţii.
• Modelul napoleonian – Franţa departamentală, Olanda
divizată în provincii, Luxemburg – fără nivel intermediar şi
Grecia;
• Modelul britanic – comitatele – Regatul Unit şi Irlanda;
• Modelul scandinav – Danemarca, Suedia, Finlanda,
care au împrumutat de la modelul englez două niveluri de
colectivităţi şi de cel francez sistemul de relaţii cu administraţia
centrală;
Deciziile administrative se fundamentează pe judecăţi
de valoare, iar calitatea serviciilor depinde în mare parte şi de
sumele rezervate şi alocate prin bugetele aprobate de
reprezentanţii politicului.
147
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
146
În instituţiile private deciziile de management sunt
fundamentate pe baza raportului cost-eficienţă, iar distribuţia de
servicii se face în funcţie de cerinţele pieţei. În instituţiile
publice informaţiile circulă pe canale bine definite prin lege în
baza relaţiilor organizatorice existente între componentele
sistemului, pe când în instituţiile private informaţiile circulă
selectiv, la acestea având acces toţi cei interesaţi în
valorificarea conţinutului lor şi în realizarea obiectivelor proprii
şi ale instituţiei.
coordonare, ori chiar de planificare a diferitelor programe
intercomunale.
Locul rezervat colectivităţilor locale în cadrul statului
federal este bine definit. Astfel, în măsura în care entităţile
federale sunt considerate adevărate state, constituţia federală a
instituit doar norme de principiu privind existenţa
colectivităţilor descentralizate.
Statele federale sunt de altfel statele unde recunoaşterea
descentralizării a antrenat existenţa unor colectivităţi locale
puternice.
În statele regionale tensiunea între centralizare şi
descentralizare se menţine. În statele unitare aceasta s-a atenuat
prin introducerea unui nivel suplimentar, între stat şi
colectivităţile locale. Aceste state au fost iniţial marcate de
certitudinea susţinută de vechiul nivel intermediar dintre stat şi
comună şi de riscul unui centralism regional care se putea
substitui centralismului etatic.
Descentralizarea a rămas o preocupare esenţială a
statelor comunitare menţionate, care după reformele din 1970-
1980 a dus la o mai mare stabilitate instituţională, în Germania
şi Spania existând astăzi un statu quo instituţional. Italia, din
contră recunoaşte autonomia regională, dar de o manieră
limitată.
Luând în considerare valorile promovate de sectorul
privat privind încurajarea privatizării serviciilor publice şi
crearea unei pieţe libere a serviciilor se manifestă tendinţe de
dezvoltare a sectorului public şi mutaţii importante în sistemul
administrativ al ţării.
1.5.2.2. Interesul public
Scopul managementului public în instituţiile
administraţiei publice este satisfacerea interesului general fără a
se avea în vedere un profit material în timp ce managementul
din organizaţiile particulare urmăresc în mod constant un
interes particular.
Principalul obiectiv al unei instituţii publice este
satisfacerea interesului public existând şi cerinţe pe care
33
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
34
taxele locale s-au creat surse de venituri destinate pentru
bugetele locale şi judeţene.
8.2 Structura colectivităţilor locale şi regionale
Statele Uniunii Europene sunt grupate, din punct de
vedere al structurii statale, în trei categorii:
iniţiativa particulară nu le-ar putea satisface şi care sunt
esenţiale pentru economie în general dar şi pentru fiecare
membru în parte. Asemenea cerinţe care alcătuiesc interesul
public constituie domeniul propriu al managementului public.
Atât interesul public cât şi conţinutul serviciilor publice sunt
precizate de puterea politică, deci ridicarea unei nevoi sociale la
rangul de interes public presupune şi o cunoaştere legislativă a
limitelor acţiunii managementului public. Conţinutul interesului
public variază în raport de perspectivele istorice ale entităţii, de
formele sociale şi tehnice folosite în fiecare perioadă. Deşi
conţinutul variază, obiectivul managementului public rămâne
acelaşi.
• State federale: Austria şi Germania;
• State regionale: Belgia, Italia şi Spania;
• State unitare: Franţa, Marea Britanie, Irlanda, Portugalia,
Olanda, Danemarca, Suedia, Grecia, Finlanda şi Luxemburg.
În ceea ce priveşte colectivităţile locale ca obiect al
descentralizării, în unele colectivităţi ale statelor federale se pot
distinge următoarele caracteristici:
Existenţa a trei niveluri ale colectivităţii locale, regiunea
(sau comunitatea), provincia dar şi comitatul, departamentul,
districtul şi comuna urbană, rurală în Austria, Belgia,
Germania, Franţa, Italia şi Spania.
Existenţa unei puteri legislative la nivelul landurilor,
regiunilor şi comunităţilor în statele federale şi în cele
regionale.
În statele unitare, ca şi în cele federale, nivelul local -
comunal sau al municipiilor – dispune de largi competenţe, cel
provincial fiind adesea folosit pentru exercitarea controlului,
Principalele caracteristici ale domeniului
managementului public sunt:
• interesul public şi politic:
− este precizat de puterea politică;
− este o reflectare a nevoi sociale;
− reprezintă mobilul managementului public;
− presupune existenţa unui cadru legislativ care să
precizeze limitele de acţiune ale funcţionarilor publici pentru
satisfacerea nevoilor sociale;
− să delimitează de nevoia socială;
− are un grad de generalitate;
145
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
144
cele 17 comunităţi autonome prin care se aprobă statutul de
autonomie.
În ce priveşte România, administraţia publică locală
este reglementată prin Legea nr. 69/1991. În conţinutul legii se
menţionează că administraţia publică locală din unităţile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei
locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice. De
asemenea, se regăsesc informaţii referitoare la autorităţile
administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală
în comune şi oraşe. Consiliile locale alese şi primarii aleşi
funcţionează ca autorităţi administrative autonome şi participă
la satisfacerea nevoilor publice din comune şi oraşe.
Autoritatea judeţeană este definită prin Consiliul
Judeţean- autoritate a administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea
realizării serviciilor publice de interes judeţean.
Prin aceste norme fundamentale, administraţia locală nu
mai este încorporată în administraţia centrală a statului şi
reprezintă o structură administrativă autonomă, prin care
colectivităţile locale îşi soluţionează problemele locale, prin
autorităţile proprii alese, însă sub controlul legalităţii de către
autorităţi statale. Prin Legea nr. 27/ 1994 privind impozitele şi
− îşi schimbă conţinutul în diferite perioade
istorice.
• puterea publică care este exprimată de:
− obiectivele speciale ale unei instituiţii
administrative care reprezintă şi apără interesul public;
− acţionează într-un cadru legal bine definit;
− conferă drepturi reprezentanţilor instituţiei
administrative pentru a emite acte normative;
− regimul de putere publică contribuie la
îndeplinirea legilor şi prestarea de servicii publice;
− puterea publică se concentrează în legi care
precizează cadrul formal al managementului public.
• autoritate:
− este competenţa care revine unor instituţii sau
funcţionari publici pentru a desfăşura anumite activităţi;
− are trei forme: juridică, legislativă şi executivă;
− este exercitată de Curtea Constituţională,
Parlament, Guvern şi Preşedinte;
− este exercitată direct sau indirect;
− este un atribut specific al administraţiei de stat.
35
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
36
1.5.2.3. Serviciul public • În Austria, este elaborat un text legislativ federal, care a
servit drept” model” legilor votate la nivelul celor nouă landuri,
pentru organizarea colectivităţilor locale (districtelor) pe baza
principiilor „ autoadministrării”.
Un alt aspect din problematica managementului public
asupra căruia se insistă în literatura de specialitate este cea de
serviciu public, în România fiind folosite atât în managementul
public cât şi dreptul administrativ. • În Germania, fiecare land are stabilită Constituţia
locală, sub forma unui statut al municipalităţii ori a districtului
rural.
Serviciul public este explicat ca un ansamblu de
activităţi organizate şi autorizate de administraţie publică,
pentru a satisface nevoi sociale în interes public. Nevoile
sociale sunt nelimitate şi diferă după cele mai variate criterii
geografice, economice, culturale, grad de civilizaţie, vârstă, etc.
• În Franţa, dispoziţiile legislative privind comunele sunt
codificate într-un cod al comunelor, care reuneşte legile apărute
începând din 1884.
Managementul public şi-a propus rezolvarea acestor
nevoi care particularizează la un moment dat un interes public
ceea ce presupune o valorizare din partea puterii politice şi
fixarea unor coordonate legislative.
• În Italia, principalele texte legislative sunt pentru
regiuni Legea nr. 62/ 1953 care se referă la constituirea şi
funcţionarea organelor regionale, Legea nr. 108/ 1968 privind
alegerea consiliilor regionale şi Decretul Preşedintelui
Republicii nr. 1-11/1972 şi 1977 privind transferarea funcţiilor
administrative ale statului către regiune. Pentru provincii şi
comune Legea 142/ 1990 privind regimul legislativ al
colectivităţilor locale, Legea nr. 81/ 1993 privind normele
pentru alegerea directă a primarului, preşedintelui provinciei,
consiliului municipal şi consiliului provincial.
Având în vedere că sistemul de nevoi este amplu şi
diversificat, că nu se poate reduce la serviciul public al
instituţiilor administrative, devine evidentă necesitatea de a
oferii servicii publice prin instituţii sau organizaţii particulare a
căror funcţionare trebuie să fie autorizată de instituţiile din
cadrul sistemului administrativ.
• În Spania, pentru administraţia regională există Legea
organică nr.8/1980 privind finanţarea comunităţilor autonome
şi legile organice din 1979-1983 adoptate pentru fiecare dintre
După literatura de specialitate germană, securitatea
publică, interesul public, bunurile publice şi serviciile publice
sunt noţiuni care depind de scopurile politice, sensul lor putând
143
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
142
fi modificat odată cu schimbarea concepţiilor politice, motiv
pentru care trebuie să se ajungă la un punct de vedere comun cu
privire la orientarea lor.
• Constituţia Italiei conţine informaţii relevante
pentru autorităţile locale în art. 5 din capitolul V. Regiunea are
un statut special care este reglementat prin legi constituţionale.
Serviciul public, în accepţie generală, reprezintă
ansamblul activităţilor organizate de către administraţie pentru
a satisface nevoile sociale în interesul public, având
următoarele caracteristici:
• Constituţia spaniolă din anul 1978 conţine
dispoziţii speciale, atât pentru nivelul regional, cât şi pentru cel
local. Şi în celelalte state comunitare: Suedia, Olanda,
Danemarca, Grecia, Irlanda şi Luxemburg prin normele lor
fundamentale se determină regimul administraţiei locale şi
principiile care stau la baza acesteia, „ comunele” fiind cele
care formează colectivităţile autonome, cu „ personalitatea
juridică, care girează prin organele lor patrimoniul şi propriile
lor interese sub controlul puterii centrale.”
În toate statele Uniunii Europene există legi care
reglementează administraţia publică locală şi regională, astfel:
• satisface o nevoie socială;
• se află în raport juridic permanent cu sistemul
administrativ care l-a înfiinţat şi care îl conduce;
• furnizează bunuri sau servicii care satisfac
interesele unui grup sau ale entităţii în general;
• este supus unui regim juridic reglementat de
principii de drept public care îl diferenţiază de cel al
organizaţiilor particulare; • Principale dispoziţii legislative referitoare la organizarea
colectivităţilor locale în Anglia şi Ţara Galilor sunt denunţate
în legile privind colectivităţile locale- Local Government,
pentru Scoţia legile colectivităţii locale scoţiene- Local
Government din 1973 şi 1975. Tradiţional, sistemul britanic al
administraţiei locale a fost recunoscut de lege încă din sec. al
XIX-lea; ulterior, autorităţile locale, au stabilit structura, au
definit autoritatea juridică şi gradul de descentralizare al
managementului ( self- government).
• satisface interesele sociale generale pentru care a
fost înfiinţat;
• se creează sau se desfiinţează în urma unei decizii
administrative de management;
• se realizează prin stabilimente publice;
• este de o tipologie variată.
Orice serviciu public are la bază decizia managerială a
unei instituţii şi existenţa unui cadru juridic corespunzător.
37
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
38
legea sa fundamentală, în Belgia este consfinţită existenţa a
patru regiuni lingvistice, şi anume: regiunea de limba franceză,
olandeză, regiunea capitalei Bruxelles şi regiunea de limbă
germană. Potrivit aceleiaşi prevederi, Belgia cuprinde trei
comunităţi: comunitatea franceză, cea flamandă şi cea germană,
reprezentate printr-un consiliu şi un executiv regional.
În acelaşi context se menţionează că fiecare comună
belgiană trebuie să facă parte dintr-o regiune lingvistică,
subliniindu-se că interesele exclusiv comunale sunt
reglementate de consiliile comunale, având la baza activităţii
lor principiile alegerii directe a membrilor consiliilor comunale,
recunoaşterea competenţelor în tot ceea ce este de interes
comunal, precum şi descentralizarea atribuţiilor spre instituţiile
comunale.
În practică se pune problema administrării serviciului
public care poare fi controlat direct sau indirect de
reprezentanţii instituţiilor publice care potrivit legii reprezintă
autoritatea publică. Este necesară cunoaşterea faptului că
beneficiarii serviciilor publice au obligaţia de a urmării ca
serviciile publice să funcţioneze în conformitate cu normele
juridice aflate în vigoare.
Managementul instituţiilor publice poate oricând să
modifice statutul serviciului public sau chiar să-l desfiinţeze.
Clasificarea serviciilor publice poate fi efectuată după
mai multe criterii:
• după criteriul juridic:
- servicii publice administrative;
- servicii publice industriale şi comerciale;
În general se formulează o definire negativă în
sensul că serviciile public administrative sunt acelea care nu au
un obiect de activitate industrial sau comercial, mai mult
serviciile publice sunt o reprezentare a unei activităţi sau
ansamblu de activităţi prin care instituţiile din sistemul
administrativ acţionează într-un cadru legislativ bine determinat
pentru a satisface interesul general sau individual al membrilor
unei entităţi. Serviciile publice oferite de instituţii publice sau
private se caracterizează prin aceea că prin aceea că în cadrul
• Constituţia Franţei conţine dispoziţii potrivit cărora
„ colectivităţile teritoriale ale Republicii sunt comunele,
departamentele, teritoriile de peste mări”. Orice altă
colectivitate teritorială este creată de lege. Aceste colectivităţi
se administrează liber prin consiliile alese şi în condiţiile
prevăzute de lege. Prin lege se determină principiile
fundamentale ale administrării libere a colectivităţilor locale,
competenţele şi resursele lor.
141
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
140
lor se derulează în mod expres activităţi de învăţământ, cultură,
artă, sport şi chiar comerţ.
În ceea ce priveşte statele federale, Austria şi Germania,
potrivit constituţiilor proprii, aceste principii sunt preluate de
constituţiile locale. În acest sens sunt dispoziţiile art. 116 al
legii constituţionale federale a Austriei, care stabileşte că
fiecare land se divide în districte. Districtul este o colectivitate
teritorială dotată cu autonomie administrativă, fapt pentru care
landurile sunt abilitate de a decide organizarea districtelor şi a
adopta reglementări cu privire la colectivităţile locale.
• din punct de vedere al modului de cooperare la
satisfacerea interesului public se pot distinge:
- servicii publice la satisfacerea cărora nu
sunt implicate persoane din afară şi care au drept scop
satisfacerea directă şi individuală a particularilor aceste servicii
având în comun faptul că cetăţeanul aşteaptă de la ele
satisfacerea unei cerinţe personale tocmai pentru care trebuie să
intre în raport cu acestea.
În acelaşi fel sunt prevederile art.28/alin 1. şi 2 ale legii
fundamentale a Germaniei, care consacră principiul autonomiei
locale, subliniindu-se că , în landuri, districte şi municipalităţi,
cetăţenii trebuie să aibă reprezentanţi aleşi prin sufragiu
general, direct, egal şi secret, consfinţindu-se norma potrivit
căreia municipalitatea va trebui să aibă garanţia exerciţiului
dreptului de a soluţiona toate problemele locale potrivit legii.
Asociaţiile municipale au, de asemenea dreptul la autonomie, în
limitele competenţelor legale şi conform dispoziţiilor lor legale
şi conform dispoziţiilor legislative.
În practică aceste servicii sunt variate:
- servicii industriale;
- servicii comerciale;
- servicii sociale;
- servicii de învăţământ, sport, cultură;
- servicii administrative.
Beneficiarii acestor servicii sunt într-o situaţie pur
statutară faţă de serviciile publice administrative şi într-o
situaţie contractuală faţă de serviciile publice oferite de
instituţiile private. Clauzele contractuale nu fac decât să
reproducă dispoziţii cu caracter de reglementare. Această
categorie de servicii se realizeze prin:
Dintre normele fundamentale ale celorlalte state
comunitare se pot enumera:
• Constituţia Belgiei, care conţine un număr însemnat
de norme prin care se creează şi se dispune crearea prin lege a
autorităţilor administraţiei locale, comunitare, şi regionale. Prin
39
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
40
8. MANAGEMENTUL PUBLIC ÎN ROMÂNIA ∗ stabilimente publice ce reprezintă servicii publice
oferite de instituţie publică care dispune de un patrimoniu
distinct, acestea constituindu-se ca procedee şi tehnici cu
scopul realizării unei mai bune satisfacerii a interesului general.
Aceste stabilimente publice (naţionale, judeţene sau comunale)
pot primi donaţii din partea particularilor colectivităţilor
publice cu scopul de a realiza anumite obiective caritabile,
culturale şi pot păstra veniturile provenind din activitatea lor.
Exemple de stabilimente publice: în domeniul economic
(Camerele de Comerţ şi Industrie, CEC-ul), în domeniul social
( spitale, sanatorii), în domeniul cultural ştiinţific (universităţi,
academiile) etc.
ŞI ŢĂRILE UNIUNII EUROPENE
După cum se cunoaşte, la 1 februarie 1995 a intrat în
vigoare acordul european prin care România a devenit asociată
Comunităţilor Europene şi Statelor membre ale Uniunii
Europene. Acest eveniment semnifică, în primul rând,
declanşarea unui proces de schimbare în care legislaţia,
instituţiile statului de drept, economia şi mecanismele de piaţă
vor deveni compatibile cu cele comunitare.
8.1 Caracteristici generale
În marea majoritate a ţărilor comunitare, administraţia
locală şi regională este fundamentată prin dispoziţiile normelor
constituţionale. Excepţia o constituie Regatul Unit al Marii
Britanii şi Irlandei de Nord, care, aşa cum am prezentat nu are
constituţie scrisă şi deci nu există norme privitoare la
administraţia locală.
∗ stabilimente de utilitate publică se regăsesc în
domeniul învăţământului, al asistenţei sociale şi alte domenii
asemănătoare.
Pornind de la faptul că şi particularii pot participa la
satisfacerea unor interese generale s-au creat instituţii din
iniţiativă particulară, cu fonduri private şi fără scop lucrativ
pentru satisfacerea unor interese generale, fiind stabilimente de
utilitate publică. Exemple: universităţi private, teatrele
particulare etc.
Potrivit normelor fundamentale, atât în statele federale,
cât şi în cele unitare, principiile autonomiei locale şi cele ale
descentralizării se regăsesc ca principii de bază ale organizării
şi funcţionării sistemelor administraţiilor locale şi regionale ale
statelor comunitare. - servicii publice la realizarea cărora
participă indirect şi alte persoane fără ca beneficiarul să intre
139
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
138
în contact direct cu serviciile respective. Este cazul tipic al
întreţinerii reţelei de drumuri când clientul nu este un simplu
beneficiar ci un utilizator.
deciziile administrative, cât şi asupra stilului de management şi
implicit a climatului de muncă din cadrul acestora.
Metodele administrative prezentate constituie câteva
dintre cele mai potrivite mijloace care stau la dispoziţia
funcţionarilor publici cu funcţii de conducere, şi nu numai,
pentru a-şi îmbunătăţi propria activitate şi pentru a participa
eficient la satisfacerea interesului public al cetăţenilor unei ţări.
- servicii publice la realizarea cărora sunt
implicate persoane din rândul cetăţenilor şi care sunt
destinate întregii colectivităţi umane fără ca indivizii să
cunoască individual rezultatul.
• din punct de vedere al nivelului la care se
realizează, există următoarele tipuri:
- servicii publice naţionale care sunt situate la
anumite zone teritoriale dar interesează ansamblul
colectivităţilor naţionale;
- servicii publice locale care se organizează la nivelul
judeţean şi comunal.
• din punct de vedere al formei de proprietate,
există:
- servicii publice monopolizate oferite doar de
instituţiile administrative care deţin şi monopolul
asupra activităţii respective;
- servicii publice realizate de către agenţii economici
publici şi/sau privaţi.
Această categorie de servicii este oferită atât de instituţii
publice cât şi organizaţii private. În literatura de specialitate
41
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
42
În condiţiile actuale, ale unei adevărate avalanşe de
probleme pe care managementul public le are de rezolvat,
problema timpului capătă valenţe sporite.
există şi alte criterii de clasificare a serviciilor publice. Un
asemenea criteriu îl reprezintă modul de gestionare a
serviciilor publice (J. Rivera).
Sfera nevoilor sociale în interes public ca şi priorităţile
managementului public de a organiza sau autoriza activităţi
pentru satisfacerea acestora se modifică în funcţie de programul
forţelor care deţin puterea politică.
Dacă rezolvările se fac într-un timp îndelungat, ţinând
seama de diversitatea şi complexitatea problemelor, apare riscul
ca acestea să nu poată fi încheiate sau pot fi rezolvate dar cu
mare întârziere ceea ce va afecta, în mare măsură calitatea
activităţii administrative. Trebuie reţinut deci că nu orice activitate de interes
public este un interes public şi numai acele activităţi care sunt
necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de
puterea politică ca fiind de interes public.
Descoperirea posibilităţilor, care să permită realizarea
lucrărilor, prestarea serviciilor într-un timp mai scurt,
reprezintă un proces complet şi de durată. El poate conduce la
eliminarea operaţiilor inutile, la implicarea mai multor organe
sau compartimente sau, dimpotrivă, la reducerea numărului
acestora.
În acest context este important de exprimat conceptul de
putere publică şi în ce context puterea manageriale şi a
autorităţilor administrative.
Pentru cunoaşterea timpului necesar, în cadrul
operaţiilor care se repetă, se va determina un timp mediu, prin
identificarea unui număr de operaţii efectuate de funcţionarul
public conştiincios în timpul normal de lucru.
1.5.2.4. Puterea publică
Puterea publică reprezintă ansamblul drepturilor
speciale pe care le deţine o instituţie administrativă în sens de
autoritate, care reprezintă şi apără interesul public şi care în
mod obligatoriu trebuie să se impună celui particular aşa cum
reglementează Constituţia şi legile organice.
Referindu-ne la propunerile de raţionalizare, respectiv
restructurare, putem spune că acestea vor fi orientate în mod
expres asupra organizării structurale a instituţiei administrative
analizate, a optimizării circuitelor şi fluxurilor informaţionale
ale documentelor, asupra modului în care sunt formulate
În virtutea acestei capacităţi instituţiile administrative
emit acte de autoritate care se execută din oficiu sau aplicând
137
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
136
direct dacă este nevoie măsuri administrative de constrângere
cu caracter preventiv, de sancţiune sau de execuţie silită.
Un alt aspect avut în vedere pe parcursul derulării
analizei se referă la eficienţa instituţiei sau activităţii cercetate.
Aceasta însemnă a raporta rezultatele la cheltuielile efectuate
pentru obţinerea lor. În prezent, abordarea eficienţei devine o
necesitate în activitatea administrativă. Nu este suficient ca un
organ al administraţiei de stat să fie util din punct de vedere
social. Acest aspect este important dar nu suficient, al trebuie,
totodată, să fie eficient, deci raţional din punct de vedere
economico-financiar.
Regimul de putere publică, într-un sistem constituţional
democratic nu exclude, ci presupune existenţa la dispoziţia
celor administraşi a unor modalităţi de acţiune. Tocmai de
aceea contenciosul administrativ este privit ca o dimensiune a
regimului juridic de putere publică şi nu ca un element exterior
acestuia.
Expresia de „a aduce la îndeplinire legile” are cel
puţin următoarele semnificaţii: Prin urmare, se pune şi probleme costului activităţii
administrative. • legea reprezintă cadrul general de bază care
delimitează domeniul de aplicativitate al managementului
publică; Pe baza datelor obţinute este necesar să se acţioneze
pentru reducerea la maximum a cheltuielilor necesare
desfăşurării activităţii administrative analizate. Trebuie
eliminată imediat orice cheltuială care nu se justifică şi/sau
reduse pe cât posibil toate celelalte cheltuieli. Evident, fără ca
acestea să conducă la scăderea calităţii activităţii şi/sau
serviciului respectiv, a îndeplinirii sarcinilor şi obiectivelor
administraţiei.
• aplicarea legii presupune şi adoptarea de acte
normative de către managementul instituţional din sistemul
administrativ;
• actele administrative normative au forţa juridică
inferioară legii şi se ierarhizează în funcţie de poziţia şi
competenţa instituţiei care le-a emis;
• orice act individual sau orice operaţiune materială
reprezintă o modalitate de exercitare a legii;
Aşa cum am precizat mai sus, un alt criteriu avut în
vedere este timpul.
• principiul legalităţii este principiul fundamental al
managementului public şi îndeplinirea legii atrage atât procese
43
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
44
Specialişti în domeniu consideră că trebuie avute în
vedere mai multe criterii în derularea activităţii de cercetare
respectiv diagnosticare, formularea propunerilor de redresare,
restructurare şi perfecţionare. Acestea sunt:
de management cu caracter normativ (hotărâri, circulare, etc.)
cât şi procese de execuţie concrete (încheierea de contracte,
efectuarea de diverse operaţii medicale).
• utilitatea organului sau activităţii cercetate; • eficienţa acesteia;
• timpul necesar desfăşurării ei;
• resursele efective implicite; • optimizarea mediului şi relaţiilor umane.
Prima problemă care se pune este cea a utilităţii
organului sau activităţii cercetate. Cu alte cuvinte se pune
întrebarea dacă existenţa lor se justifică dacă răspund într-
adevăr unor cerinţe sociale reale. Utilitatea vizează mai ales,
sfera serviciilor oferite cetăţenilor.
Criteriul utilităţii se aplică nu numai la activităţi de
ansamblu ale instituţiei cercetate şi în detaliu, pentru fiecare
compartiment sau operaţie studiată.
Cercetându-se critic utilitatea se va ajunge la o
concluzie privind menţinerea, desfiinţarea instituţiei sau a unor
compartimente, a unor operaţiuni. Uneori devine evidentă
reorganizarea celor existente, lărgirea sau restrângerea
competenţei cercetate, a compartimentelor şi persoanelor.
135
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
134
pentru o interpretare realistă a situaţiei existente, dar şi
fundamentarea propunerilor de îmbunătăţire. 2. FUNCŢIILE MANAGERIALE Este recomandabil a se identifica în etapa a treia
aproape toate punctele forte şi slabe ale activităţii
administrative. Pentru aceasta sunt analizate principalele
categorie de informaţii şi date culese în prima etapă, respectiv
cele referitoare la structură, sistemul informaţional din unitatea
administrativă, sistemul deciziilor administrative, stilul de
conducere al funcţionarilor publici cu funcţii în instituţia
publică şi informaţii despre climatul organizaţional din cadrul
acesteia.
2.1. Consideraţii generale
În literatura americană de specialitate au fost definite
şapte funcţii distincte de management public şi împlinit de
sistemul administrativ:
• planificarea;
• organizarea;
• personalul;
• conducerea; În etapa a patra sunt formulate propunerile de
restructurare şi perfecţionare a activităţii administrative
desfăşurate în cadrul acesteia.
• coordonarea;
• raportarea;
• elaborarea bugetelor. Desigur că sunt avute în vedere, în primul rând, cauzele
care au generat situaţiile critice, dificile, problemele din sistem
şi, în continuare, situaţiile pozitive identificate.
2. Planificarea
Constă în fundamentarea de planuri care conţin atât
obiectivele finale cât şi obiectivele derivate. Această abordare are în vedere în primul rând
diminuarea până la eliminarea a punctelor slabe constatate în
cadrul instituţiilor publice analizate şi, în al doilea rând
extinderea dezvoltarea, perfecţionarea situaţiilor considerate
pozitive, favorabile desfăşurării activităţilor din instituţia
publică analizată.
3. Organizarea
Constă în stabilirea structurii formale şi autorităţii prin
care componentele structurale şi personalul sunt orientate spre
stabilirea obiectivelor şi realizarea acestora. Specialiştii în
domeniu au considerat că trebuie o atenţie deosebită angajării
în structură a personalului şi determinării unui comportament
45
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
46
se adoptă şi de periculozitate au, fundamentul acestora, care
sunt metodele şi tehnicile folosite în procesul decizional;
flexibil faţă de diversele schimbări. În vederea evitării
deficienţei şi lipsei de responsabilitate este necesar ca un singur
manager să aplice principiul unităţii de decizie şi de acţiune,
întrucât s-a dovedit din practică ineficienţa conducerii multiple. • metodele şi tehnicile de management public folosite
în cadrul proceselor desfăşurate în sistem; 4. Personalul
• stilul de conducere al funcţionarilor publici cu
funcţii de conducere; Reprezintă o funcţie care constă în atragerea resurselor
umane în sistem şi îmbunătăţirea continuă a condiţiilor de
muncă din instituţie, concomitent cu formarea şi pregătirea
personalului angajat. Specialiştii americani au considerat că în
managementul public se impune ca necesară adaptarea la
asistenţă de specialitate prin consilieri de specialitate, care să
desfăşoare în general activităţi de planificare, deoarece aceasta
impune autoritatea şi responsabilitatea administraţiei pentru
domenii specifice.
Lyndal Urwick şi Luther Gulick au propus introducerea
unor consilieri generali în structura existentă pentru
coordonarea şi controlul activităţii celor din subordine şi pentru
iniţierea de ordine. Aceştia vor acţiona ca asistenţi ai
superiorilor pentru a-i degreva de problemele de rutină tocmai
ca aceştia să se concentreze asupra problemelor majore şi
esenţiale ale organizaţiilor publice.
• climatul de muncă în care funcţionarii publici îşi
desfăşoară activitatea.
Informaţiile culese vor fi completate cu altele obţinute
prin observări directe, lansări de chestionare referitoare la
modul de desfăşurare a activităţii în instituţiile publice analizate
şi discuţii cu cei care îşi desfăşoară activitatea în sistem.
Odată culese, aceste date şi informaţii urmează a face
obiectul unei analize complete, folosindu-se o serie de metode
şi tehnici preluate din alte domenii pentru a servi ca instrument
pentru interpretarea corectă şi completă a datelor obţinute în
urma desfăşurării primei etape.
Derularea celei de-a doua etape a metodei analizei
diagnostic, respectiv analiza cauzală detaliată a datelor şi
informaţiilor, presupune un proces amplu de interpretare a
acestora. Identificarea cauzelor care au generat situaţia de fapt
pozitive sau negative constituie o operaţie deosebit de utilă
133
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
132
5. Conducerea ulterior, potrivit acestora, sun formulate, posibile soluţii de
îmbunătăţire a activităţii. Constă într-un proces continuu de fundamentare a
deciziilor administrative şi de formulare a ordinelor,
instrucţiunilor specifice şi generale necesare pentru conducerea
instituţiilor publice. Având în vedere importanţa problemei
diviziunii muncii, în acest context funcţionarii publici vor fi
numiţi într-un post public în funcţie de cerinţele postului
respectiv, de specificul activităţii şi de locul în care aceasta se
desfăşoară.
Orice investigaţie ştiinţifică trebuie să pornească de la
culegerea de date, care ulterior sunt supuse unei aprofundate
analize în vederea formulării unor concluzii, pe baza cărora vor
fi adoptate ulterior deciziile de efectuare a unor schimbări.
Astfel, prima etapă pe care o presupune metoda analizei
diagnostic este aceea a documentării prealabile asupra
domeniului investigat. 6. Coordonarea
Procesul de observare şi culegere a datelor trebuie să
vizeze, în principal, următoarele aspecte: Presupune o interconectare a diferitelor domenii ale
muncii şi utilizarea delegării de sarcini dar şi de competenţe. • structura instituţiei publice cu toate elementele
cuprinse în organizarea structurală. Sunt avute în vedere şi
relaţiile acesteia cu alte organe ale administraţiei de stat,
regulamentele de ordine interioară, precum şi tipul şi formele
de relaţii cu publicul;
7. Raportarea
Constă în informarea continuă atât a superiorilor cât şi a
colaboratorilor prin întocmirea de evidenţe, analize, cercetări şi
raportări.
8. Elaborarea bugetului
Constă în structurarea bugetului, identificarea metodelor
şi tehnicilor executării acestuia.
Aceste abordări au reprezentat un fundament solid
pentru ştiinţa managementului public şi pentru înţelegerea
influenţelor majore pe care o are structura organizatorică asupra
rezultatelor finale ale unei instituţii publice.
• sistemul informaţional al instituţiei publice cu toate
componentele acestuia: datele, informaţii, circuite
informaţionale, mijloace de tratare a informaţiilor, fluxuri
informaţionale, procedurile informaţionale;
• sistemul deciziilor formulate pe nivelul ierarhic pe
care se situează instituţia publică respectivă, ce tipuri de decizii
47
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
48
În literatura românească de specialitate, M.
Oroveanu considera că principalele funcţii ale autorităţilor
publice sunt:
- acţionară;
- consultativă;
- deliberativă.
Specialistul consideră că a administra înseamnă a
prevedea, a coordona, a controla şi a conduce.
2.2. Funcţia de previziune
Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor
de muncă prin intermediul cărora se determină principalele
obiective ale instituţiilor publice, în general, mijloacele şi
resursele necesare aplicării acestora.
La exercitarea acestei funcţii, o contribuţie importantă
revine planificării. În funcţie de sfera în care se derulează
previziunile există mai multe tipuri de previziuni:
• documentarea sau investigarea domeniului care
urmează a fi abordat;
• analiza cauzală detaliată a datelor şi informaţiilor,
folosindu-se diagrama cauză-efect;
• identificarea deficienţelor şi aspectelor pozitive;
• formularea propunerilor de perfecţionare.
Îmbunătăţirea, perfecţionarea continuă a organizării şi
funcţionării sistemului administrativ impune o continuă
observare şi investigare a proceselor de management şi de
execuţie.
Schimburile rapide din cadrul entităţii contemporane
impun ca fiecare instituţie din sistemul administraţiei publice să
se adapteze noile condiţii pentru a servi în mod corespunzător
cerinţelor prezente şi de viitor ale entităţii.
Experienţa specialiştilor în administraţia publică din
diferite state a demonstrat necesitatea studierii temeinice a
tuturor aspectelor activităţii administrative, a consecinţelor pe
care le are reorganizarea administraţiei. • planificare în sectorul public sau privat; Pentru a pute fundamenta cele mai adecvate decizii
privind perfecţionarea administraţiei sunt utilizate mai multe
metode. În prealabil se elaborează un diagnostic general la
nivelul instituţiilor administraţiei publice, în vederea
determinării cauzelor care au generat situaţia prezentată şi
• planificare guvernamentală;
• planificare în domeniul vieţii sociale;
• planificarea resurselor umane, a resurselor
financiare, materiale.
131
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
130
Această funcţie se concretizează în formularea şi
implementarea de strategii, politici, programe şi planuri de
dezvoltare pentru sectorul public.
În vederea realizării acestui obiectiv trebuie acţionat cu
prioritate pentru:
Acestora li se adaugă unii factori psihosociali, cu
influenţă hotărâtoare asupra stilului de management, al calităţii
procesului de conducere din administraţia publică.
Deşi în sistemul administrativ din România asemenea
factori sunt puţin luaţi în considerare în acţiunile de
raţionalizare a activităţii funcţionarilor publici cu funcţii de
conducere, totuşi ele prezintă utilitate practică deoarece
influenţează în mod considerabil eficacitatea managementului.
• stabilirea unor relaţii funcţionale şi eficiente între
decizia politică cu caracter strategic şi decizia tehnică cu
caracter administrativ;
• creşterea rolului colectivităţii locale în gestionarea
intereselor economice şi sociale şi reducerea treptată a gestiunii
administrative a respectivelor domenii de la nivel central;
7.2.3. Metode de cercetare
Aşa cum am precizat la începutul acestui capitol, în
cadrul tipologiei metodelor utilizate în sistemul administraţiei
de stat am prezentat o a trei categorie, cea a metodelor de
cercetare.
• descentralizarea structurilor şi a deciziei
administrative până la nivelul de bază vizând creşterea
operativităţii şi a eficienţei;
• asigurarea şi corelarea atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu resursele existente la dispoziţia
instituţiilor administrative;
Deşi în literatura română de specialitate, Alexandru
Negoiţă menţionează două metode, respectiv: metoda analitică
şi metoda critică. În opinia noastră, cele două aşa-zise metode
reprezintă două etape ale procesului complex de cercetare, care
se derulează în sistemul administraţiei publice.
• asigurarea transparenţei reale şi a controlului
public asupra administraţiei centrale şi locale;
• colaborarea sistematică a autorităţii administraţiei
de stat, colectivităţilor locale, organizaţiilor non-
guvernamentale şi celelalte structuri sociale interesate.
În consecinţă din cea de-a treia categorie face parte
metoda analizei diagnostic. Aceasta presupune parcurgerea mai
multor etape, după cum urmează:
49
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
50
2.2 Funcţia de organizare şi funcţionare Crearea unei ambianţe plăcute necesită îmbinarea
acestor factori mai ales între culoare şi lumină, în censul
utilizării unor culori care, dincolo de gust, trebuie să satisfacă şi
alte cerinţe, să se coreleze cu gradul de iluminare a încăperii.
Funcţia de organizare şi funcţionare constă în
ansamblul principiilor de muncă prin intermediul cărora se
asigură cadrul instituţional necesar realizării raţionale şi
eficiente a obiectivelor previzionate în domeniul
managementului public prin alocarea raţională a resurselor.
Îndeplinirea obiectivelor de interes general e repartizată între
administraţia publică centrală şi administraţia publică locală din
judeţe, comune urbane şi rurale, persoanelor juridice politice
teritoriale, cărora le revine sarcina de a organiza corespunzător
activitatea în vederea realizării interesului public general.
Dintre factorii care determină un consum nervos de
energie menţionăm:
• grad de complexitate al activităţii desfăşurate;
• diversitatea proceselor de muncă în care sunt
implicaţi funcţionarii publici;
• climatul general în care se desfăşoară procesele
administrative, relaţiile dintre funcţionarii cu funcţii de
conducere şi colaboratori, dintre ei şi funcţionarii situaţi pe
nivelurile ierarhice superioare în cadrul sistemului
administrativ.
Literatura de specialitate consideră că administraţia
implicit managementul public presupune o activitate de
organizare, coordonare a executării şi o activitate de executare
efectivă a legii şi a altor acte normative elaborate de instituţii
din afara administraţiei de stat. Acţiunea acestor factori este determinată atât de cauze
obiective: modul de exercitare a funcţiilor managementului
public, manieră de constituire a echipelor de muncă, gradul de
încărcare a funcţionarilor cu funcţii de conducere, perspectivele
de promovare, cât şi de cauze subiective: emotivitate,
susceptibilitate, personalitate, putere de aprofundare,
conştiinciozitate, iniţiativă, spirit de răspundere, capacitatea de
a lucra în echipă.
Uneori sarcinile de organizare ale reprezentanţilor
managementului din instituţiile publice depăşesc sfera acestora
(ex. Ministerul Justiţiei ca instituţie centrală a administraţiei de
stat are importante atribuţii cu caracter organizatoric privind
instanţele de judecată care formează o altă categorie de
instituţii de stat).
129
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
128
Instituţiile administraţiei de stat sunt forme prin care se
exercită activitatea statală. Procesele de organizare şi
coordonare care susţin exercitarea funcţiei publice sunt
fundamentale şi indispensabile în managementul public tocmai
pentru realizarea obiectivelor sociale în general.
corespunzătoare de eliminare sau, dacă nu este posibil, cel
puţin pentru diminuarea intensităţii acestora.
Printre cauzele care pot determina starea de oboseală
pot fi menţionate:
• monotonia şi lipsa de interes pentru activitatea
prestată; Eficacitatea exercitării acestei funcţii se apreciază prin
prisma eficienţei activităţii administraţiei, a rezultatelor şi
efectelor obţinute în raport cu mijloacele utilizate pentru
obţinerea acestora.
• condiţiile în care se desfăşoară activitatea, respectiv
organizarea neraţională a spaţiului, în sensul supraîncărcării
acestuia, dotării cu mobilier neadecvat, surse de iluminat
necorespunzătoare; Caracterul realist al organizării şi coordonării proceselor
de muncă în administraţie se obţine printr-o amplă şi atentă
documentare socială, tehnică, economică. Progresul pentru
managementul public într-o ţară cu orientare către satisfacerea
unor nevoi sociale reale îl reprezintă eficienţa rezultată din
organizare şi coordonare.
• particularităţile activităţilor desfăşurate, în special,
cele de la nivelurile inferioare ale structurii administrative, dar
şi cele ale activităţilor de conducere, în care răspunderea pentru
rezultatele muncii unui grup de funcţionari publici provoacă
tensiunea nervoasă etc.
Utilizarea metodei structurării programului de lucru al
funcţionarilor publici implică şi cunoaşterea influenţei
factorilor de solicitare fizică şi nervoasă ai mediului ambiant,
care au un impact direct asupra calităţii şi productivităţii muncii
angajaţilor din sistemul administrativ.
2.3 Funcţia de motivare
Funcţia de motivare presupune ansamblul proceselor
de muncă prin care personalul instituţiilor publice este
determinat să contribuie la identificarea şi satisfacerea
interesului public pe baza luării în considerare a factorilor care
îl motivează pentru realizarea obiectivelor. Între factorii de solicitare fizică amintim factorii de
microclimat: temperatura, umiditatea, circulaţia aerului,
iluminatul şi, nu în ultimul rând, zgomotul. Exercitarea acestei funcţii urmăreşte implicarea cât mai
profundă, cât mai eficace a funcţionarilor publici de execuţie şi
51
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
52
analiză, sinteză şi concepţie. Un alt avantaj al folosirii tehnicii
îl constituie posibilitatea accesului rapid la diferite categorii de
informaţii, ceea ce are ca efect scurtarea timpului necesar
fundamentării unor decizii administrative eficiente, care să
corespundă intereselor sociale generale.
de conducere de la toate nivelurile ierarhice ale structurii
administrative pentru realizarea obiectivelor derivate din
sistemul de interese publice. Gradul de implicare şi rezultatele
obţinute de fiecare funcţionar public determină utilizarea unui
ansamblu de recompense şi/sau sancţiuni care sunt de fapt
instrumente ale motivării. Un alt aspect pe care îl are în vedere această metodă se
referă la structurare corespunzătoarea a programului de lucru al
funcţionarilor publici atât în cadrul unui an calendaristic, cât şi
pentru o săptămână sau o zi de lucru.
Caracteristicile de bază ale motivării sunt:
• complexitatea în sensul utilizării combinate atât a
stimulentelor morale cât şi a stimulentelor materiale;
• diferenţierea, adică motivaţiile considerate şi modul
lor de folosire să ţină seama de caracteristicile şi abilităţile
fiecărui funcţionar public sau a grupului de muncă din
instituţiile publice astfel încât să se menţină maximum de
participare la determinarea şi satisfacerea interesului public
general;
Este cunoscut faptul că orice activitate desfăşurată fără
întrerupere un interval mai mare de timp, în condiţii de
concentrare nervoasă, are drept consecinţă o puternică stare de
oboseală, ceea ce conduce în mod direct la scăderea capacităţii
de muncă, deci a eficacităţii funcţionarilor publici.
Programarea corespunzătoare a timpului de lucru al
funcţionarilor publici presupune şi stabilirea unui raport optim
între consumul efectiv de energie şi perioada de odihnă
necesară.
• gradualitatea, înseamnă satisfacerea succesivă a
necesităţilor funcţionarilor în funcţie de aportul lor la realizarea
serviciilor publice.
Procesul de reformă din administraţia publică implică
modificări de esenţă în conceperea şi exercitarea instrumentelor
motivării în instituţiile publice, în sensul adaptării la
caracteristicile fiecărui funcţionar eliminând abordarea
standardizată a motivării, care determină neimplicare, efort
Pentru a se putea preîntâmpina apariţia oboselii
exagerate şi premature a personalului din administraţie este
necesar, în primul rând, să fie cunoscute cauzele care provoacă,
pentru ca, în funcţie de ele, să se adopte măsurile
127
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
126
minim şi eficienţă din partea angajatului sistemului
administrativ.
în funcţie de nivelul ierarhic ocupat şi de specificul activităţii
desfăşurate în cadrul instituţiei administrative.
De fapt, metoda structurării corespunzătoare a
programului funcţionarilor publici presupune asigurarea
condiţiilor corespunzătoare de desfăşurare a activităţii, a unor
locuri de muncă care să creeze cele mai adecvate locuri de
muncă necesare executării sarcinilor şi funcţiilor din cadrul
sistemului administraţiei publice.
2.4. Funcţia de administrare
Funcţia de administrare reuneşte ansamblul de
procese de muncă prin care se asigură o gestionare riguroasă a
tuturor resurselor existente şi atrase în vederea realizării
obiectivelor sistemului administrativ, adică satisfacerea
intereselor publice generale. Această funcţie se reduce la o
riguroasă gestionare a resurselor umane, materiale,
informaţionale şi financiare în funcţie de obiectivele
previzionale.
Principalele cerinţe care să permită desfăşurarea
corespunzătoare a programului funcţionarilor publici sunt:
• confort;
• climat organizaţional deschis, stimulativ;
• dotare tehnică adecvată. 2.5 Funcţia de control-evaluare
Funcţionarul public trebuie să apeleze tot mai frecvent
la echipamentele moderne de prelucrarea a datelor pentru
asigurarea unei informaţii operative şi relevante, pe această
bază că contribuie la creşterea gradului de fundamentarea a
deciziilor administrative şi să identifice acţiunile
corespunzătoare de implementare a lor.
Funcţia de control-evaluare constă într-un ansamblu
de procese de muncă prin care se compară rezultatele cu
obiectivele iniţiale, se verifică conformitatea acţiunii
instituţiilor publice cu reglementarea juridică în vigoare şi cu
misiunea angajaţilor săi de a satisface interesul general, cu
respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
persoanelor determinându-se şi abaterile de la sistemele
normale în vederea eliminării lor.
Nu se poate vorbi de o administraţie publică modernă
fără folosirea unor echipamente, care permit utilizarea
corespunzătoare a timpului de muncă al funcţionarilor publici,
oferindu-le posibilitatea concentrării asupra problemelor de Funcţia de control se concretizează în următoarele:
53
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
54
7.2.2.5. Metoda structurii corespunzătoare • verificarea modului cum se exercită deciziile
administrative în managementul public; a programului funcţionarilor publici
• corectarea unor decizii pentru ca ele să fie în
concordanţă cu realitatea socială în continuă mişcare,
Această metodă constituie o importantă modalitate de
sporire a eficienţei tuturor funcţionarilor publici.
• iniţierea unor decizii în scopul soluţionării unor
probleme noi ca urmare a schimbărilor pe plan social.
În structura programului de activitate a funcţionarilor cu
funcţii de conducere apar o serie de particularităţi date de
specificul activităţii de administraţie, comparativ cu alte
activităţi.
Principalele cerinţe pentru exercitarea cu eficienţă a
funcţiei de control în managementul public sunt:
• continuitatea controlului realizat de personal din
cadrul aparatului administrativ care deţine funcţia de
conducere;
Această metodă a apărut ca urmare a multiplelor situaţii
de prelungire exagerată a duratei zilei de muncă, în special a
funcţionarilor publici cu funcţie de conducere şi de utilizarea
necorespunzătoare a timpului de către funcţionarii publici
implicaţi atât în procesele de management, cât şi de execuţie.
• atragerea personalului specializat care să
fundamenteze soluţii oportune privind modul în care activitatea
administraţiei ar putea şi ar trebui să fie corelate raţional şi
eficient cu relaţiile materiale, umane şi financiare existente.
Specializarea instituţiilor administrative determină
specializarea personalului explicându-se astfel neexistenţa
compartimentelor de control intern, fiecare urmărind anumite
categorii de deficienţe şi propunând soluţii pentru remediere;
Dacă vom considera că materia primă a
managementului public o reprezintă informaţiile, problemele
care apar vizează pe de o parte, asigurarea culegerii,
înregistrării, transmiterii şi prelucrării lor în condiţii de
eficacitate ridicată, iar, pe de altă parte, valorificarea lor
superioară de către funcţionarii care iau parte la fundamentarea
deciziilor administrative şi la conceperea planului de acţiune
pentru implementarea acestora.
• operativitatea controlului, controlul trebuind să se
deruleze direct la locul desfăşurării activităţii pentru a se putea
verifica şi identifica cauze şi modalităţi de lucru pentru
obţinerea de rezultate;
Structura corespunzătoare a programului funcţionarilor
publici, facilitează rezolvarea celor două probleme diferenţiat,
125
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
124
Rutina are efecte cu atât mai grave cu cât cel afectat de
ea ocupă o funcţie mai înaltă. Acesta începe să manifeste un stil
autoritar, tendinţe evidente de a rezolva toate problemele
potrivit propriilor concepte şi de a soluţiona singur orice
problemă.
• eficienţa controlului, care rezidă în faptul că
verificarea activităţii se face în mod sistematic;
• orientarea controlului urmărind exclusiv
satisfacerea interesului general public şi nu alte categorii de
interese; Prin folosirea metodei valorificării experienţei în
muncă. Personalul din domeniul administraţiei publice este
încurajat să-şi valorifice potenţialul profesional dobândit în
timp, dar şi capacitatea creativă pentru găsirea unor soluţii
eficiente la ineditele probleme sociale care apar în diferite
perioade.
• calitatea şi obiectivitatea controlului, având la bază
informaţii reale desprinse din observări şi analize directe;
• preventivitatea controlului, care permite o
preîntâmpinare a deficienţelor în sistemul administrativ;
• corectivitatea evidentă în cazul în care efectele
negative au apărut deja. De asemenea, metoda valorificării experienţei în muncă
presupune combaterea fermă a oricăror manifestări de rutină în
activitatea personalului administraţiei publice.
Funcţia de control a managementului public e
argumentată de următoarele necesităţi:
• permite verificarea legalităţii şi oportunităţii
deciziilor administrative; Valorificarea experienţei în muncă în mod absolut
trebuie corelată cu stimularea şi folosirea potenţialului creativ
al personalului din sistemul administrativ. Măsura în care
funcţionarii publici cu funcţie de conducere vor reuşi să îmbine
experienţa cu creativitatea va determina în mod expres
creşterea calităţii managementului public, a deciziilor
administrative fundamentale la toate nivelele sistemului
administraţiei publice.
• identifică acele cauze care frânează desfăşurarea
normală a activităţii;
• oferă posibilitatea corectării conţinutului deciziilor;
• determină iniţierea unor noi decizii;
• verifică utilizarea mijloacelor juridice de care
dispun autorităţile administrative pentru realizarea pe cale
democratică a sarcinilor;
55
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
56
7.2.2.4. Metoda valorificării experienţei în muncă • permite urmărirea calitativă şi cantitativă a gradului
de îndeplinire a misiunilor autorităţilor administrative în raport
cu volumul resurselor consumate;
O influenţă considerabilă asupra calităţii proceselor de
management şi de execuţie din sistemul administrativ şi asupra
rezultatelor activităţii funcţionarilor publici are experienţa în
muncă, care provine din derularea dintr-un timp îndelungat a
aceloraşi operaţii sau a unora foarte apropiate în ceea ce
priveşte particularităţile lor.
• oferă posibilitatea informării exacte a administraţiei
privind calitatea funcţionarilor săi;
• pune bazele reorganizării, nu numai a activităţii, ci
şi a structurii administrative, pentru că structurile din cadrul
sistemului administrativ variază în raport cu dezvoltarea socială
şi cu modul de adaptare a personalului, a aparatului
administrativ la schimbare.
Experienţa imprimă funcţionarului public o foarte bună
abilitate, ceea ce conduce la realizarea rapidă şi eficientă a
sarcinilor.
Efectuarea permanentă a aceloraşi operaţii poate avea
însă şi efecte negative în momentul în care intervine rutina,
comoditatea, lucrările fiind executate în mod mecanic fără nici
un fel de efort intelectual.
Funcţionalitatea managementului public e determinată
de modul în care funcţionarii publici înţeleg să exercite cu înalt
profesionalism aceste cinci funcţii, şi e condiţionată de
abilităţile lor manageriale manifestate cu ocazia exercitării
acestor funcţii în cadrul proceselor de management. Rutina poate atrage posesivitatea, elimină nu numai
dorinţa îmbunătăţirea muncii, introducerii de modalităţi noi,
superioare de îndeplinire a sarcinilor, ci generează o atitudine
refractară faţă de inovaţii, tendinţa de a înăbuşi orice fel de
schimbare în activitatea desfăşurată.
Un personal care a intrat în rutină prin activităţile pe
care le efectuează este incapabil de autocritică, nu poate sau nu
vrea să observe ori să recunoască propriile greşeli, respinge
orice încercare de critică la adresa sa.
123
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
122
comunica eficace, recunoaşterea inevitabilităţii, erorilor umane,
abordarea participativă a problemelor etc. 3. AUTORITATEA ŞI EXERCITAREA ACESTEIA
ÎN SECTORUL PUBLIC Pentru o conducere eficientă în instituţiile publice
devine evidentă necesitatea ca funcţionarii publici să fie
selectaţi după anumite criterii şi în mod expres după principiul
complementarităţii în ceea ce priveşte pregătirea de specialitate
şi cea managerială.
Autoritatea reprezintă mai mult o problemă de drept
administrativ decât o problemă legată de management, având în
vedere că potrivit Constituţiei României, doar instituţiile
publice sunt implicate în exercitarea anumitor tipuri de
autoritate. Există cel puţin trei tipuri de autoritate:
Important este ca între funcţionarii publici cu funcţii de
conducere, colaboratori şi subordonaţi să existe compatibilităţi
psihosociologice, premisă necesară pentru a putea dezvolta
relaţii umane şi profesionale normale.
• autoritate juridică;
• autoritate legislativă; Un rol esenţial într-un proces de management revine
comunicării. • autoritate executivă.
Aceste tipuri de autoritate sunt completate de o serie de
tipuri de autoritate exercitate de instituţiile administrative. Comunicarea trebuie să fie deschisă, să se facă direct
sau indirect, dar ori de câte ori este necesar pentru a asigura
fondul informaţional de bază, necesar fundamentării unor
decizii administrative corecte, coerente, clare şi conforme cu
realitatea socială, cu interesul social general care le-a
determinat.
Autoritatea juridică este exercitată de Curtea
Constituţională care se compune din nouă judecători, din care
trei sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de
preşedintele României.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi au
putere numai pentru viitor.
Autoritatea legislativă aparţine Parlamentului
României care adoptă:
57
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
58
7.2.2.3. Metoda conducerii eficiente • legi constituţionale;
Metoda constă într-un ansamblu de modalităţi orientate
spre desfăşurarea unor activităţi eficiente de către
administratorii publici implicaţi în procesele de management şi
execuţie din instituţiile publice.
• legi organice;
• legi ordinare.
Iniţiativa legislativă aparţine deopotrivă Guvernului,
deputaţilor, senatorilor, precum şi unui număr reprezentativ de
cetăţeni cu drept de vot.
Autoritatea executivă aparţine preşedintelui României,
Guvernului, ministerelor şi altor instituţii de specialitate sau
autorităţii administraţiei autonome care-şi exercită autoritatea la
nivel naţional, autorităţilor administraţiei publice locale precum
şi instituţiilor şi serviciilor publice de interes naţional sau local.
O distincţie generală se poate face în ceea ce priveşte
cele două categorii de acte administrative şi anume:
Pentru aceasta, ei trebuie să posede cunoştinţe în
domeniul în care îşi desfăşoară efectiv activitatea, în domeniul
administrativ juridic, calităţi morale, dar şi calităţi şi cunoştinţe
în domeniul economic, al managementului, sociologie şi
psihologiei.
Pentru o conducere eficientă este necesară o foarte bună
cunoaştere a realităţii sociale, a intereselor sociale care stau la
baza stabilirii obiectivelor din cadrul sistemului administrativ.
• acte administrative ale autorităţilor publice din sfera
executivului;
Conducătorii trebuie să cunoască performanţele
subordonaţilor, să identifice cauzele în situaţiile în care
performanţele acestora şi gradul lor de implicare sunt reduse şi
să intervină cu măsuri concrete pentru eliminarea lor.
• acte administrative ale celorlalte autorităţi publice.
Această structurare a autorităţii determină o serie de
particularităţi ale proceselor de management şi execuţie din
sistemul administrativ.
Utilizarea metodei conducerii eficiente presupune şi
anumite calităţi, cunoştinţe, aptitudini şi deprinderi specifice
colaboratorilor şi/sau celorlalţi funcţionari publici.
Principalele calităţi şi aptitudini necesare funcţionarilor
publici cu funcţii de conducere sunt: capacitatea de a înţelege
natura umană în toată complexitatea ei, aptitudinea de a
121
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
120
3.1. Autorităţile şi instituţiile De asemenea, sunt frecvente situaţiile în care activitatea
Parlamentului se desfăşoară în cadrul acestora se organizează
şedinţe cu un număr restrâns de parlamentari care fac parte din
comisiile de resort.
administrative publice centrale şi locale
La scară naţională, elementul determinant în stabilirea
acestei grupări îl constituie competenţa teritorială. Constituţia
României consacră rolul Parlamentului de unică autoritate
legislativă a ţării, având prerogativa de stabilire de norme cu
caracter primar. Executivul şi administraţia publică nu poate fi
decât „secundum legem” şi „practer legem” chiar dacă uneori
adoptă şi acte normative.
Desigur, metoda şedinţei se foloseşte şi la nivelul
administraţiei locale de către funcţionarii publici ai organelor
locale ai administraţiei.
Aceste şedinţe au loc ori de câte ori funcţionarii publici
cu funcţii de conducere consideră necesar.
În instituţiile publice, utilizarea metodei şedinţei are o
serie de particularităţi, determinate de specificul domeniului. Delegarea legislativă, ce i se acordă Guvernului, nu
însemnă decât acordarea dreptului de a emite acte
administrative (ordonanţe) şi norme cu putere de lege numit în
limitele şi condiţiile stabilite prin lege.
Astfel, durata unei şedinţe poate varia de la 15 minute la
2-4 ore, în funcţie de tipul şedinţei şi/sau de nivelul
administrativ pe care se utilizează. Sistemul nostru constituţional consacră un executiv
bicefal şi anume Preşedintele României, pe de o parte, şi
Guvernul, pe de altă parte. Preşedintele, ca şef executiv, poate
consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de
importanţă deosebită, poate lua parte, din propria iniţiativă, la
şedinţele Guvernului şi încheie tratate internaţionale negociate
în prealabil de guvern, astfel încât apare atât ca şef al puterii
executive cât şi ca autoritate a administraţiei publice. Guvernul
reprezintă un organism rezultat din jocul politic fiind prin
definiţie o autoritate publică, în acest caz fiind imposibil să se
Numărul participanţilor la şedinţă variază, de asemenea,
în funcţie de nivelul pe care se utilizează metoda şi de tipul
deciziilor administrative care urmează a fi adoptate.
În utilizarea acestei metode se constată o serie de
abateri de la regulile menţionate mai sus, ceea ce are consecinţe
atât asupra calităţii deciziilor administrative, a funcţionalităţii
sistemului administrativ şi a eficacităţii managementului
public.
59
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
60
facă departajare a atribuţiilor preponderent politice de cele
preponderent administrative, fiind în final instituţia care
stabileşte politica internă şi externă a ţării.
• intervenţia promptă pentru evitarea speculaţiilor şi
peroraţiilor inutile;
• imprimarea unui ritm în cadrul şedinţei care să
asigure încadrarea în perioada stabilită iniţial şi realizarea
obiectivelor şedinţei.
În raportul cu Parlamentul atât şeful statului cât şi
Guvernul se comportă preponderent ca autoritate publică.
Ministerele sunt instituţii de specialitate ale
administraţiei publice centrale care se organizează şi
funcţionează potrivit legii în subordinea Guvernului.
Ministerele conduc, din punct de vedere administrativ,
serviciile publice cuprind în sfera sa de competenţă asigurând
următoarele:
Reguli pentru închiderea şedinţei:
• limitarea duratei unei şedinţe la strictul necesar;
• intervenţia conducătorului şedinţei trebuie să
conţină punctele de vedere exprimate, facilitând reţinerea lor de
către participanţii la şedinţă;
• transmiterea informaţiilor relevate, în scris,
participanţilor cel mai târziu a doua zi. • legătura politic - administrativ;
• organizarea şi funcţionarea serviciului public ale
respectivului minister; Menţionăm faptul că aceste reguli sunt valabile, în
general, pentru toate tipurile de şedinţe care se desfăşoară în
instituţiile administrative, dar fără îndoială că în anumite
categorii de şedinţe unele dintre regulile menţionate au pondere
mai mare, mai mică sau apar chiar elemente suplimentare.
• gestiunea financiară a fondurilor stabilite prin
buget.
Între aceste instituţii şi Guvern se stabilesc raporturi de
subordonare. Considerăm oportun să facem câteva precizări
referitoare la numărul de şedinţe şi tipul acestora în
administraţia publică.
Autorităţile administrative autonome. Prin legea
organică se pot constitui autorităţi administrative autonome
pentru managementul acestor sectoare de activitate. Autonomia
acestor instituţii se manifestă atât faţă de guvern cât şi faţă de
ministere.
Ori de câte ori este necesar, primul Ministru,
Preşedintele Camerei Deputaţilor şi/sau preşedintele Senatului
reunesc miniştri, respectiv parlamentarii, pentru şedinţă în plen.
119
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
118
Instituţiile şi serviciile publice. Pentru satisfacerea
corespunzătoare a intereselor care vizează societatea în
ansamblu, se organizează instituţii şi servicii publice la nivel
naţional, al căror management se realizează în formă specifică
de către autorităţile publice centrale. Autorităţile şi instituţiile
administraţiei publice locale sunt reprezentate prin consilii
judeţene, consilii comunale şi orăşeneşti, primării, autorităţi ale
administraţiei publice locale din subdiviziunile municipiilor,
reprezentanţii autorităţii centrale ale administraţiei publice în
unităţile administrativ teritoriale (prefecţi şi subprefecţi),
servicii publice ale administraţiei teritoriale, instituţiile şi
serviciile locale.
variante decizionale atunci când este cazul. Este recomandabil
ca aceste propuneri să fie trimise participanţilor înainte, pentru
ca ei să aibă suficient timp de analiză;
• stabilirea locului de desfăşurare a şedinţei trebuie să
se facă în funcţie de obiectivele şedinţei respective;
• desemnarea cu suficient timp înainte a persoanelor
care se ocupă de înregistrarea discuţiilor din cadrul şedinţelor.
Reguli pentru deschiderea şedinţei:
• respectarea orelor de începere a şedinţei;
• formularea clară a obiectivelor şedinţei;
• prezentarea ideilor la modul pozitiv;
• folosirea unui limbaj adecvat pentru a impune
atenţiei participanţilor ideile formulate; Managerii din administraţia publică locală, în vederea
satisfacerii unor interese locale, organizează instituţii publice
şi regii autonome prin care asigură realizarea serviciilor publice
care să satisfacă interesele publice la acest nivel.
• limitarea expunerilor introductive la unul două
minute;
• stabilirea de comun acord cu participanţii, a duratei
totale a şedinţei şi a duratei maxime a unei luări de cuvânt.
3.2 Relaţiile între instituţiile componente Reguli pentru desfăşurarea şedinţei:
ale sistemului administrativ • menţionarea în cadrul şedinţei a ideilor noi de cel
care conduce şedinţa; În cadrul sistemului administrativ se nasc relaţii
administrative care cunosc diferenţieri şi au particularităţi în
funcţie de subiecţii între care se stabilesc.
• preîntâmpinarea şi rezolvarea cu tact a situaţiilor
tensionate care pot să apară pe parcursul derulării şedinţei;
61
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
62
După apartenenţa lor, relaţiile administrative sunt
structurate astfel:
În cadrul fiecărei etape este necesar să fie respectate
anumite reguli.
După cum rezultă din cercetările efectuate de diverşi
specialişti, pregătirea unei şedinţe are un impact sensibil asupra
eficacităţii managementului, reclamând un complex de decizii
şi acţiuni, destinate asigurării premiselor pentru desfăşurarea sa
eficientă.
• relaţii interne - se stabilesc între autorităţi în cadrul
structurilor organizatorice ale instituţiilor administrative;
• relaţii externe - se stabilesc între autorităţile
executive şi organizaţiile neguvernamentale, agenţii economici
precum şi persoanele fizice. Principale reguli necesare a fi respectate în această
etapă: Relaţiile autorităţilor executive cu alte autorităţi ale
statului, cele legislative sau judecătoreşti se bazează pe
principiul separaţiei puterilor în stat, excluzând deci
subordonarea.
• stabilirea unei ordini de zi judicioase, care să nu
cuprindă mai mult de două maxim trei teme;
• formularea problemelor înscrise pe ordinea de zi să
fie clară, astfel încât fiecare participant la şedinţă să cunoască
cu precizie obiectivul şi probleme de abordat;
În cadrul subsistemului organizatoric alături de relaţiile
interne între autorităţi există relaţii organizatorice care
reprezintă ansamblul legăturilor dintre componentele structurii
administrative instituite prin documente oficiale sau acte
normative.
• desemnarea persoanelor ce urmează să întocmească
materialele sau să pună la dispoziţia participanţilor anumite
date şi informaţii trebui să se facă cu suficient timp înainte; Relaţiile organizatorice se pot clasifica, în funcţie de
conţinutul lor,astfel: • invitarea la şedinţă a persoanelor care sunt
implicate nemijlocit în problemele abordate în cadrul şedinţei.
Trebuie evitată mărirea nejustificată a numărului de
participanţi;
• relaţii de autoritate, instituite prin acte normative
exercitarea lor fiind obligatorie, ele putând fi clasificate la
rândul lor în trei categorii:
- relaţii ierarhice, care se stabilesc între titularul
postului de conducere şi cel al postului de execuţie, structura
• materialele elaborare pentru şedinţă să fie cât mai
scurte, rezultând strict informaţiile necesare, formulând chiar
117
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
116
7.2.2.2. Metoda şedinţei organizatorică a sistemului putând fi reprezentată şi printr-o
piramidă ierarhică cărei înălţime variază în funcţie de numărul
de posturi şi densitatea relaţiilor de acest tip. În general acest
tip de relaţii se stabilesc între instituţii ale administraţiei
centrale şi locale, între autorităţi ale administraţiei centrale
situate pe nivele ierarhice diferite;
Întrucât cea mai mare parte a deciziilor administrative
sunt adoptate în cadrul grupului, respectiv prin consultarea
managerilor publici în comisii şi/sau plenuri, o deosebită
importanţă prezintă metoda şedinţei.
În esenţă utilizarea şedinţei în instituţiile publice constă
în reunirea mai multor persoane din sistemul administrativ,
pentru un interval de timp, în vederea soluţionării, în comun, a
unor probleme cu caracter decizional, informaţional, de analiză
şi cercetare.
- relaţii funcţionale, rezultă din exercitarea autorităţii
funcţionale de care dispun anumite instituţii competente ale
structurii administrative şi care sunt menţionate în regulamente
proprii legal elaborate. Acest tip de relaţii se stabilesc între
instituţii sau compartimente care desfăşoară activităţi în
domenii similare şi care concură în mod direct la realizarea
unor servicii publice de interes general;
Şedinţa reprezintă modalitatea principală de transmitere
a informaţiilor şi de culegere a feed-beak-ului de la un număr
mare de componenţi a sistemului admnistraţiei publice. - relaţii de stat major, care apar ca urmare a delegării
sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţii de către instituţii
sau autorităţi ale administraţiei locale în vederea
descentralizării sistemului administrativ şi a soluţionării unor
probleme complexe din unităţile administrativ teritoriale.
Aceste relaţii se stabilesc ca urmare a reprezentării
administraţiei centrale la nivel local sau administraţiei locale la
nivel central.
Datorită frecvenţei cu care metoda şedinţei este utilizată
considerăm oportun să prezentăm în detaliu modul în care
trebuie să se deruleze o şedinţă.
Utilizarea metodei şedinţei atrage, în mod obligatoriu
parcurgerea a patru etape:
• pregătirea;
• deschiderea;
• desfăşurarea; • relaţii de cooperare, se stabilesc între posturi
situate la acelaşi nivel ierarhic, dar în instituţii sau • finalizarea.
63
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
64
sistem şi pe structura judicioasă a programului de lucru al
resurselor umane, aceste proceduri au fost generalizate şi sunt
prezentate în literatura de specialitate ca metode administrative
de organizare şi funcţionare.
compartimente diferite datorită realizării în comun a unor
activităţi sau programe complexe;
• relaţii de control, apar între instituţiile specializate
în efectuarea controlului (Curtea de Conturi, Corpul de Control
al Primului Ministru), organe specializate cu atribuţii de control
financiar, fiscal în teritoriu ale ministerului Finanţelor publice
şi alte instituţii şi compartimente ale structurii;
7.2.2.1. Metoda organizării raţionale a activităţii
administrative
Această metodă descrie, de fapt, modul în care
activităţile administrative trebuie să se desfăşoare pentru a servi
realizării obiectivelor managementului public.
• relaţii de reprezentare, se stabilesc între
funcţionarii publici de pe niveluri ierarhice superioare şi
reprezentanţii unor organizaţii profesionale, sindicale, între
autorităţi ale administraţiei de stat din interior şi autorităţi ale
administraţiei altor state.
Metoda presupune conceperea unui plan de activitate,
care să fie orientat, pe de o parte, către realizarea obiectivelor
sociale şi, pe de altă parte, să detalieze, la nivelul instituţiilor
administrative, o serie de activităţi menite să susţină
îndeplinirea misiunii sociale a managementului public.
Relaţiile nu sunt uniforme şi cunosc diferenţieri în
funcţie de componentele între care se stabilesc deseori relaţii
organizatorice, putând fi considerate interne şi/sau externe după
caz în funcţie de raporturile între componentele distincte din
interiorul sau din exteriorul sistemului administrativ din
România.
Metoda organizării raţionale a activităţii administrative
presupune conceperea unor planuri de activitate pe ansamblul
sistemului administrativ şi a unor planuri de detaliu pentru
fiecare instituţie publică. Rolul acestor planuri este de a asigura o bună
coordonate a activităţii în cadrul sistemului prin valorificare
continuă a posibilităţilor de realizare a obiectivelor existente la
nivelul fiecărei componente a sistemului administraţiei publice.
115
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
114
7.2.2. Metode de organizare şi funcţionare
4. ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Din această categorie fac parte cinci metode cunoscute
în literatura de specialitate ca instrumente folosite în procesul
de organizare a activităţii desfăşurate în cadrul instituţiilor
publice. Printre modelele de organizare şi funcţionare folosite
în administraţia publică de stat prezentăm în continuare:
Având în vedere că serviciile administraţiei publice sunt
în sprijinul cetăţeanului şi servesc societatea este necesară
organizarea fiecărei componente a sistemului social, global şi a
instituţiilor din administraţia publică ca subsisteme ale acestui
sistem. • metoda organizării raţionale a activităţii
administrative; Originea termenului de a organiza se găseşte în limba
latină în cuvântul „organum”, care desemnează o unitate
morfologică din corpul unei fiinţe vii care îndeplineşte una sau
mai multe funcţii.
• metoda şedinţei;
• metoda conducerii eficiente;
• metoda valorificării experienţei în muncă;
• metoda structurii corespunzătoare a programului
funcţionărilor publici. Definiţie: organizarea în managementul public
reprezintă un ansamblu de procese prin care se delimitează
elementele componente ale sistemului, se precizează sarcinile şi
competenţele care revin componentelor acestuia precum şi
relaţiile care se stabilesc între ele în cadrul şi în afara
sistemului.
Considerăm oportună o precizare referitoare la metodele
din această categorie. Cu excepţia metodei şedinţei, care, după
părerea noastră, constituie principala metodă folosită în
sistemul administraţiei publice de către funcţionarii publici
situaţii pe diferite niveluri ierarhice, toate acestea descriu de
fapt câteva proceduri şi activităţi prin care obiectivele
administraţiei publice pot fi realizate.
I. După nivelul la care se desfăşoară activitatea de
organizare sunt cunoscute următoarele forme de organizare:
• organizarea compartimentelor; În timp, datorită accentului pe care funcţionarii publici
îl pun organizarea ştiinţifică a activităţii, pe valorificarea
experienţei personalului care îşi desfăşoară activitatea în acest
• organizarea instituţiei ca întreg;
• organizarea domeniului;
65
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
66
Astfel, în statele democratice se oferă condiţii politice,
juridice, economice, sociale pentru ca membrii entităţii să aibă
o conduită corespunzătoare, în deplină concordanţă cu normele
statului de drept.
• organizarea sistemului administraţiei de stat.
II. În funcţie de obiectul organizării se disting
următoarele forme:
• organizarea structurii , care conţine modul de
reprezentare şi dispunere a elementelor sistemului administrativ
ca ansamblu de instituţii;
În cele mai multe state cu o democraţie reală se
utilizează, în principal, metoda cointeresării şi convingerii. Dar,
prin natura activităţii, în aparatul de stat se foloseşte şi metoda
constrângerii, după ce au fost epuizate celelalte mijloace de
acţiune în vederea îndeplinirii obiectivelor.
• organizarea proceselor constând în stabilirea
sarcinilor competenţelor şi responsabilităţilor componentelor
sistemului şi a relaţiilor dintre persoane, compartimente dintre
administraţie şi personal din afara acesteia în vederea
desfăşurării unor procese eficiente şi satisfacerii cerinţelor
sociale. Scopul organizării în administraţie este de a crea
condiţii pentru îndeplinirea atribuţiilor şi realizării sarcinilor
care revin instituţiei şi funcţionarilor publici din sistem
administrativ.
Metoda convingerii se utilizează în temeiul normelor de
drept, după un avertisment prealabil, în sensul că se va recurge
la măsuri de constrângere, explicându-se, totodată, necesitatea
aplicării lor. Avertismentul funcţionarilor publici, a cetăţenilor
în cauză, explicaţia dată fiecăruia şi opiniei publice privind
necesitatea folosirii metodei constrângerii preîntâmpină
nemulţumirile faşă de organele administraţiei. Aprecierea eficienţei organizării este în funcţie de
rezultatele acesteia şi se regăseşte în eficienţa activităţii din
administraţia publică. Complexitatea organizării este
dependentă de nivelul la care aceasta se realizează depinzând
totodată de sfera largă de atribuţii, competenţe şi
responsabilităţi din cadrul sistemului administrativ.
Prezentarea şi analiza activităţilor care se desfăşoară în
administraţia publică sunt utile şi necesare deoarece în timp
există pericolul formării unei opinii neîntemeiate că în
instituţiile administrative rezolvarea problemelor nu se
încadrează întotdeauna în limitele normalităţii.
113
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
112
4.1 Abordări fundamentale cu privire la Convingerea în legătură cu necesitatea adoptării sau
aplicării unei decizii administrative presupune un proces de
informare a cetăţenilor şi funcţionarilor publici direct şi/sau
indirect implicaţi sau interesaţi de conţinutul unor acte
normative. Rol important în acest sens au presa scrisă, radioul
şi televiziunea.
organizarea instituţiilor
publice din sistemul administrativ
Referitor la organizarea instituţiilor publice din sistemul
administrativ există trei abordări fundamentale ale gândirii
formaliste:
• abordarea lui Max Weber; • abordarea lui Frederick Taylor;
7.2.1.3. Metoda cointeresării • abordarea lui Henry Fayol.
Statul poate să utilizeze şi alte metode pentru a
determina funcţionarii publici şi cetăţenii să-şi îndeplinească
obligaţiile ce le revin, iar personalul implicat în sistemul
administraţiei să fie eficace.
Abordarea lui Max Weber considera că în general
procesele administrative evoluează în progresie geometrică spre
relaţionismul şi raţionalismul tehnologic, ideile în timp
devenind sistematice şi câştigând în coerenţă. Ideile de bază ale
specialistului sunt: Astfel, se pot acorda recompense materiale pentru
realizări deosebite în propria activitate. Stimulentele folosite
amplifică gradul de cointeresare a funcţionarilor publici, în
special. Metoda cointeresării presupune elaborarea unor
sisteme de indicatori pentru sensibilizarea angajaţilor
instituţiilor publice faţă de realizarea intereselor publice
generale.
• definirea clară a unei zone de jurisdicţie statică;
• organizarea activităţii şi distribuirea atribuţiilor pe
baza diviziunii muncii;
• autoritatea care precizează atribuţiile, competenţele
şi responsabilităţilor în instituţia publică să nu fie arbitrară;
• fundamentarea managementului birocratic pe
documente scrise , legi şi alte acte normative; La acesta se adaugă şi mijloacele folosite de stat pentru
determinarea unor persoane să respecte şi să execute
corespunzător deciziile administrative.
• organizarea funcţionarilor bazată ierarhic, fiecare
funcţionar public fiind supus controlului şi având activitatea
67
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
68
În fiecare din aceste situaţii şi în altele utilizarea metodei
constrângerii apare evidentă.
coordonată de un alt funcţionar public de rang superior care
răspunde în faţa superiorilor săi atât de acţiunile sale cât şi de
ale subordonaţilor săi;
7.2.1.2. Metoda convingerii • integrarea funcţionarilor publici în sistemul
administrativ prin contracte de muncă pentru care optează în
mod liber. Recrutarea personalului se face în funcţie de
pregătirea profesională şi de pregătirea specifică în domeniul în
care va fi integrat presupunând un proces amplu de examinare a
diplomelor şi certificatelor de calificare eliberate de instituţiile
de învăţământ sau de pregătire pentru specializarea respectivă.
În ţările democratice în care organele de stat apără şi
promovează interesele cetăţenilor şi acţionează cu consecvenţă
pentru creşterea bunăstării materiale şi spirituale a membrilor
entităţii este folosită metoda convingerii.
În statele în care se foloseşte cu precădere metoda
convingerii, deciziile administrative, actele organelor statului
sunt respectate şi executate de bună voie de funcţionarii publici
şi de membrii entităţii, conştienţi fiind că prin aceasta
acţionează în propriul lor interes.
În opinia lui Weber munca unui funcţionar public poate
însemna o carieră care permite valorificarea capacităţii
individuale de muncă pe o perioadă îndelungată, funcţionarul
public fiind în consecinţă protejat de demiterea arbitrară şi
ocupând postul până la pensionare.
Consecinţa firească a unei astfel de situaţii o constituie
faptul că, în statele democratice, principala şi cea mai frecvent
folosită metodă de executare a actelor organelor de stat este
metoda convingerii. Abordarea presupune doar un punct de referinţă în
evoluţia ştiinţei şi practicii managementului ştiinţific public. Desigur nu este exclusă şi aplicarea metodei
constrângerii, în cazul în care unele persoane nu acceptă
reglementările juridice, deşi în legătură cu ele s-a desfăşurat o
susţinută activitate de convingere, mai mult chiar, li s-a pus în
vedere că în caz de neexecutare li se vor aplica măsuri de
constrângere, de executare silită.
Abordarea lui Frederick Taylor. Pornind de la
premisele generale publice, în lucrarea „Principiile
managementului ştiinţific” (1911), Taylor a propus
managementul ştiinţific care constă în aplicarea deliberată,
conştientă a raţionalismului economic în activitatea indivizilor.
Specialistul a pornit de la ideea că activitatea umană poate fi
111
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
110
măsurată, analizată şi controlată cu ajutorul unor tehnici
analoage celor folosite cu succes pentru urmărirea desfăşurării
unor procese obişnuite de muncă şi a constatat că pentru orice
activitate există un mod de lucru optim descoperit prin analiză
detaliată a conţinutului postului, dar şi prin studiul asupra
duratei, numărului şi tipului mişcării.
drepturi şi asuprită. În statele nedemocratice, metoda
constrângerii este principala metodă de asigurare a executării
deciziilor administrative, a actelor organelor statului, în
general.
Particularitatea se explică prin aceea că majoritatea
populaţiei, fiind conştientă de faptul că administraţia publică,
organele statului servesc o grupare minoritară dominantă, în
general va opune rezistenţă executării actelor organelor de stat,
nu le vor executa de bună voie, întrucât aceste acte nu fac
altceva decât să promoveze interesele grupărilor aflate la
conducere, în dauna populaţiei majoritare asuprite.
Taylor considera că:
• orice angajat trebuie selectat cu atenţie şi antrenat
într-un proces continuu de perfecţionare în condiţiile unei
stimulări financiare corespunzătoare;
• este necesară o strânsă cooperare între management
şi execuţie în vederea realizării obiectivului sistemului, motiv
pentru care a propus standardele cooperării; Metoda de constrângere este metoda cel mai des
utilizată pentru executarea actelor organelor de stat în
regimurile totalitare. • trebuie acordată o atenţie deosebită departamentelor
funcţionarilor, în care se desfăşoară cu precădere activităţi de
planificare, organizare; Dincolo de aceste aspecte ale utilizării metodei
constrângerii trebuie menţionat un alt aspect. Frecvent în
diferite state democratice apar situaţii de abatere de normele şi
regulile specifice definite în cadrul legal în care funcţionează
instituţiile publice. Cel mai adesea din diferite motive, nu se
respectă cadrul legal existent într-o ţară, nu se cunoaşte bine
conţinutul unor decizii administrative, funcţionarii publici nu
au pregătirea necesară, nu vor să aplice conţinutul unor decizii
administrative sau cetăţenii neglijează ordinea de drept în stat.
• factorul uman trebuie privit sub aspect mecanicist,
fapt pentru care a fost criticat de către angajaţii mai multor
instituţii.
Abordarea lui Henry Fayol. Aplicativitatea ideilor lui
Fayol în domeniul managementului public s-a bazat pe 5
elemente:
• planificare-previziune;
69
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
70
Consultarea mai multor materiale de specialitate ne
permite să facem încă de la început o precizare referitoare al
aceste metode.
• organizare;
• comunicare;
• coordonare; Deşi în cele mei multe lucrări de specialitate din
domeniu aceste metode sunt prezentate ca instrumente la
îndemâna celor care îşi desfăşoară activitatea în sistemul
administraţiei publice, totuşi după părerea noastră, ele
reprezintă în mare parte câteva modalităţi practice, adesea
activităţi chiar determinate de anumite situaţii apărute în
realizarea obiectivelor administrative.
• control.
Punând accent pe structura organizării, Fayol a conturat
câteva linii clare de autoritate şi responsabilitate precum şi
modul în care se corelează. Fayol considera că:
• fiecare angajat primeşte ordine numai de la
superiorul său ierarhic susţinând astfel principiul unităţii de
comandă; • în orice tip de organizaţie oricare angajat ar trebui
să-şi cunoască poziţia în structura organizării, iar managerul cu
autoritatea sa trebuie să-şi asume şi responsabilităţi pentru
acţiunile proprii;
7.2.1. Metode de executare
În ceea ce priveşte metodele de executare, se face
distincţia între modelele aplicate în sistemul administraţiei
publice din diferite state. În categoria acestor metode includem: • problemele psihologiei umane trebuie abordate ca
parte intrinsecă şi indispensabilă a organizaţiei. Ideile susţinute
de Fayol reprezintă rezultatul observărilor ştiinţifice şi
cercetărilor empirice, dar nu au fost demonstrate practic având
importanţă totuşi pentru abordarea raţională a managementului
în general.
• metoda constrângerii;
• metoda convingerii;
• metoda cointeresării.
7.2.1.1. Metoda constrângerii
Se aplică în mod expres în statele totalitare, care au fost
transformate în instrumente de dominare de către o minoritate
socială privilegiată asupra majorităţii entităţii, lipsită de
109
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
108
4.2 Noţiunea şi tipologia structurii administrative Metoda administrativă presupune un mod organizat de
gândire şi acţiune în vederea obţinerii unor rezultate maxime cu
eforturi minime.
Fiecare instituţie publică are o structură proprie cu un
anumit număr de compartimente în care se desfăşoară activităţi
specifice. Această structură diferă de la o instituţie la alta şi este
determinată de obiectivele pe care le are de îndeplinit fiecare
componentă. Structura administraţiei publice reprezintă
configuraţia internă şi relaţiile care se stabilesc între
componentele sistemului în procesul de realizare a obiectivelor.
Metodele de lucru utilizate în administraţia publică pot
fi abordate din mai multe puncte de vedere.
Însăşi noţiunea de metodă apare ca rezultat al unui
proces de generalizare a unor situaţii practice. Baza
generalizării o constituie activitatea efectivă a organului
administrativ. Obiectivele administraţiei se stabilesc de către
organele legislative şi partidele de guvernământ nu în mod
arbitrar, ci în raport cu interesele economice, politice, sociale,
pe care administraţia trebuie să le satisfacă. Astfel în funcţie de
interesele unor grupuri economice, politice, sociale restrânse
apar evidente deosebirile dintre diferitele sisteme
administrative.
Repetarea unor situaţii de fapt, aplicarea aceloraşi
mijloace în situaţii similare atrage perfecţionarea
instrumentarului şi permite identificarea unor metode noi de
rezolvare a problemelor apărute în cadrul şi în afara sistemului
administrativ.
Administraţia de stat poate apăra interesele anumitor
grupuri fiind o administraţie totalitară, antipopulară sau care
promovează interesele publice generale ale entităţii în
ansamblul ei, în acest caz fiind democratică.
7.2. Tipologia metodelor utilizate
Metodele aplicabile în administraţia de stat se pot
grupa, în funcţie de obiectivele urmărite, în trei categorii: Structura administraţiei de stat poate fi abordată sub
2 forme: funcţional şi teritorial. • metode de executare;
Sistemul administrativ poate fi organizat sub forma
următoarelor tipuri de structuri:
• metode de organizare şi funcţionare;
• metode de cercetare.
71
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
72
• structura ierarhică funcţională, care asigură în
principal unitatea de decizie şi de acţiune, în cadrul sistemului
fiind determinată de varietatea domeniilor de activitate reunite
în administraţie;
7. METODE ŞI TEHNICI UTILIZATE
ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC
Desfăşurarea activităţii în instituţiile publice presupune
utilizarea unui ansamblu de metode şi tehnici, care permit
realizarea obiectivelor stabilite la nivelele administraţiei. În
procesul de exercitare a funcţiilor managementului public,
funcţionarii publici cu funcţii de conducere se confruntă cu o
gamă largă de probleme pentru rezolvarea cărora este necesară
folosirea unor metode şi tehnici generale şi specifice.
• structura teritorială, e determinată de dispunerea
diferitelor componente ale structurii sistemului administrativ în
unităţi administrativ teritoriale distincte;
• structura de tip mixt, îmbină cele două tipuri de
structuri.
4.2.1 Structura ierarhică funcţională
7.1. Noţiunea de metodă În funcţie de domeniul în care se desfăşoară activitatea,
structura ierarhică funcţională presupune organizarea
administraţiei de stat pe niveluri ierarhice, pe categorii de
instituţii. Astfel au fost create instituţii-organe cu competenţă
materială generală ( Guvernul şi instituţiile centrale de stat), şi
care nu sunt competente într-un număr mare de domenii de
activitate( instituţiile administraţiei publice locale), care îşi
desfăşoară activitatea principial în toate sferele vieţii sociale.
Metoda administrativă reprezintă o modalitate sau un
ansamblu de modalităţi care facilitează realizarea unor
obiective ale instituţiilor din administraţia publică.
Metoda administrativă, mai poate fi definită, ca un
instrument utilizat de funcţionarii publici, pentru realizarea
sistemului de obiective ale instituţiei în care îşi desfăşoară
activitatea.
În managementul public se aplică o serie de metode şi
tehnici specifice alături de cele care se regăsesc şi în alte
domenii ale ştiinţei.
Între aceste instituţii există diferenţieri în ceea ce
priveşte volumul şi natura atribuţiilor în raport cu rolul
instituţiei în cadrul sistemului instituţiilor administraţiei de stat.
107
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
106
• formulare concluziilor rezultate în urma
aplicării deciziei administrative rezultată după aplicarea
deciziei administrative integrată a problemelor care au generat-
o este strict dependent de o serie de cauze:
Frecvent, ca organisme subordonate, aceste instituţii
funcţionează organele de specialitate care îşi desfăşoară
activitatea în domenii distincte (ministerele, organisme centrale
ale administraţiei de stat, organisme locale de specialitate ca:
direcţii, administraţii, inspectorate, comitete, comisii, oficii). - scopul şi/sau obiectivele au fost sau nu, realist
stabilite sau corespundeau sau nu unei cerinţe
sociale reale;
De asemenea există şi organisme de specialitate de
ramură (Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiţiei,
Ministerul Sănătăţii), precum şi de domeniu (Ministerul
Finanţelor, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale), toate
acestea fiind competente să rezolve probleme comune mai
multor ramuri de activitate.
- modul de realizare a obiectivelor;
- mijloacele locale considerate au prezentat sau nu
deficienţe;
- analiza costurilor suplimentare pe care societatea le
suportă foarte greu; Instituţiile publice şi organismele de specialitate se
subordonează instituţiilor cu competenţă materială generală la
acelaşi nivel, ministerele fiind subordonate Guvernului, iar
instituţiile şi organismele locale de specialitate se subordonează
instituţiilor locale cu competenţă materială generală.
- măsura în care au fost luate în considerare apariţia
unor aspecte noi ale realităţii sociale de către
organele decidente.
În această etapă se formulează şi concluziile care
privesc procedura urmată pentru aplicarea deciziei
administrative care privesc cheltuielile implicate de pregătirea,
documentarea şi motivarea personalului.
4.2.2 Structura teritorială
Administraţia de stat cuprinde în cadrul structurii
teritoriale instituţii cu competenţă teritorială generală, denumite
instituţii centrale şi organe de specialitate cu competenţă
teritorială limitată în unităţile administrativ teritoriale denumite
instituţii locale.
Procesul de fundamentare al deciziilor administraţiei
este complex, de durată şi necesită o permanentă legătură cu
realităţile entităţii şi cu obiectivele entităţii în perioade de timp
distincte.
73
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
74
în considerare un număr cât mai mare de variabile implicate în
problematica de soluţionat.
Organele centrale (Guvernul, ministerele, etc.) îşi pot
exercita competenţa pe întreg teritoriul ţării, pe când organele
locale sunt competente numai în unităţile administrativ-
teritoriale în care-şi desfăşoară activitatea. • urmărirea aplicării şi respectării deciziei
administrative. Reprezentanţii instituţiei publice care exercită
funcţia de control în cadrul sistemului administraţiei de stat
urmăresc modurile în care se derulează procesele de aplicare a
dispoziţiilor deciziei adoptate. În caz de neexecutare sau de
executare defectuoasă a acestor dispoziţii pot fi aplicate
sancţiuni legal reglementate celor care se fac vinovaţi. Tocmai
de aceea organele administraţiei de stat adoptă o serie de
măsuri organizatorice privind mobilizarea şi utilizarea şi
utilizarea mijloacelor materiale, financiare, informatice şi
umane necesare executării conţinutului deciziilor.
Specificul organelor centrale determină chiar denumirea
de instituţii naţionale. Existenţa mai multor categorii de organe
locale ale administraţiei de stat: comunale, orăşeneşti,
municipale, este determinată de însăşi cerinţele colectivităţii
locale în raport cu care se stabilesc instituţiile publice.
Competenţele acestor instituţii diferă în raport cu
ierarhizarea teritorială a organelor respective, cu nivelul la care
ele funcţionează în cadrul structurii teritoriale, realizându-se şi
subordonându-se din treaptă în treaptă începând de la Guvern.
Specificul subordonării organelor şi instituţiilor de
specialitate constă în faptul că instituţia sau organul situat pe un
nivel ierarhic superior nu poate anula un act al organului sau
instituţiei situate pe un nivel ierarhic inferior, ce are dreptul
doar de a suspenda executarea acelui act. Numai organul cu
competenţă generală de la acest nivel e împuternicit să decidă
menţinerea, modificarea sau anularea actului în cauză.
Cel mai important element în procesul de executare a
deciziei şi de urmărire a executării este oportunitatea acesteia.
Decizia administrativă poate fi executată direct de organele
administraţiei de stat prin reprezentanţi, de către o organizaţie
nestatală sau de către cetăţeni în mod individual. Este necesar
un control riguros şi permanent asupra modului de executare a
deciziei administrativă pentru a se evita eventualele abaterii sau
întârziere. Totodată controlul se impune şi pentru verificarea
măsurii în care decizia corespunde situaţiei problemă.
Organele centrale ale administraţiei de stat prevalându-
se de faptul că au competenţă generală pe întreg teritoriul ţării,
ar putea rezolva şi probleme de colectivitate locală, în măsura
105
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
104
în care nu s-ar ajunge la o supraaglomerare cu sarcini. Crearea
organelor administraţiei locale, adică descentralizarea, a
urmărit rezolvarea operativă a cerinţelor colectivităţii locale
prin cunoaştere directă a intereselor publice specifice,
managementul public fiind orientat astfel asupra realităţii
existente la nivel local.
calculator şi reţinându-se cu precădere acele date care să
asigure o eficienţă sporită, obţinându-se rezultate maxime cu
cheltuieli minime în condiţia satisfacerii depline a nevoi sociale
care a generat decizia.
• conturarea şi analiza alternativelor decizionale.
Alături de decidenţi şi consultanţi în această etapă sunt
implicaţi şi specialişti în domeniul în care se încadrează decizia
administrativă. Pentru această etapă rămâne esenţială
conturarea unei soluţii, variante clară şi bine fundamentată
pentru problema analizată. Se precizează tot în această etapă
resursele umane, materiale, financiare şi informaţionale atrase
în aplicarea alternativelor decizionale dacă decizia implică
elemente de cost.
Structura administraţiei nu este determinată de
teritoriu, organele locale putându-se adapta rapid la schimbările
din mediul unităţii administrativ-teritoriale, ci este determinată
de interesele sociale zonale care reprezintă fundamentul
sistemului de obiective ale instituţiei publice. În acest caz
raporturile juridice se stabilesc între persoanele juridice,
unităţile administrativ-teritoriale şi diferitele organe ale
administraţiei situate pe teritoriul statului. Acest criteriu juridic
contribuie la optimizarea proceselor de management din
administraţie. • adoptarea deciziei, cu ocazia transmiterilor de
propuneri formulate de alternative decizionale către membri
organelor de decizie se efectuează analize, se formulează
puncte de vedere şi se trece la alegerea variantei decizionale
care corespunde cel mai bine obiectivului decizional. Ulterior
această variantă dobândeşte caracter obligatoriu pentru a fi
implementată. Punctele de vedere exprimate în scris sunt
examinate cu ocazia întocmirii proiectului de decizie supus la
vot. Deliberarea se finalizează ca adoptarea deciziei luându-se
4.2.3 Alte componente ale structurii organizatorice
a sistemului administrativ
Pentru funcţionarea sistemului administrativ din
România se iau în considerare în afară de relaţiile
organizatorice şi componentele structurale şi anume: nivelul
ierarhic, ponderea ierarhică, compartimentul, postul şi funcţia.
75
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
76
1. Nivelul ierarhic reprezintă ansamblul componentelor
structurii plasate pe linii orizontale la aceeaşi distanţă ierarhică
faţă de managementul de vârf al administraţiei de stat.
• definire obiectiv decizional şi a mijloacelor de
realizare a acestuia. În desfăşurarea procesului decizional este
obligatorie luarea în considerare a gradului de prioritate, adică a
urgenţei satisfacerii unei anumite nevoi sociale, astfel dacă s-a
ajuns la un anumit stadiu în procesul elaborării deciziei
administrative şi apare o cerinţă socială prioritară se suspendă
temporar sau se delegă celelalte sarcini, competenţe şi
responsabilităţi acordându-se prioritate deciziei determinate de
cerinţa urgentă care a intervenit.
Numărul de niveluri ierarhice dintr-un sistem
administrativ sau instituţie publică este determinat de următorii
factori:
• dimensiunea instituţiei publice;
• componenţa funcţionarilor publici;
• diversitatea şi complexitatea activităţii desfăşurate.
2. Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor
conduse nemijlocit de un funcţionar public cu funcţie de
conducere ales sau permanent.
• documentarea în vederea formării deciziei
administrative. Calitatea deciziei adoptate depinde în mare
măsură de rigurozitatea procesului complex de culegere a unui
volum mare de informaţii realiste. În cadrul documentării se
urmăreşte obţinerea informaţiilor referitoare la realizările din
domeniu şi din domeniile conexe, pentru alegerea celor mai
eficiente mijloace de concretizarea obiectivului stabilit.
Lucrările de documentare pot fi simplificare dacă în cadrul
instituţiilor administrative se creează un sistem informaţional
bine pus la punct şi o bază de date la care participanţii să aibă
acces.
Numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport
invers proporţional ponderea ierarhică influenţează mărimea
acestei ponderi.
3.Compartimentul reprezintă o componentă rezultată
din agregarea unor posturi şi funcţii publice similare sau
complementare cuprinzând ansamblul persoanelor care
desfăşoară activităţi relativ omogene precum şi ansamblul de
metode şi tehnici adecvate pentru îndeplinirea funcţiei publice.
Compartimentele sunt diferenţiate în: • selectare / analiza informaţiei culese utilizează
metode şi tehnici complexe de prelucrare a datelor, de elaborare
a variantelor decizionale, recurgându-se frecvent la simulări pe
• compartimente operaţionale, care contribuie la
realizarea efectivă a unui serviciu public;
103
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
102
cetăţenilor în activitatea administrativă reprezintă unul din
principiile fundamentale ce guvernează activitatea organelor
administrative ale statelor democratice, fiind o dovadă reală a
dezvoltării acestora, orientarea acestora către cunoaşterea şi
rezolvarea problemelor de stat şi sociale, politice şi economice
ale entităţii. Rolul lor se reduce la implicarea în rezolvarea unor
probleme sociale prin participarea directă, sugestii, propuneri,
proces în care atrag şi organizaţii nestatale, neguvernamentale.
• compartimente funcţionale, care contribuie la
stabilirea obiectivelor proprii desprinse din cunoaşterea
realităţii concrete din unităţile administrativ-teritoriale. De
regulă în cadrul acestor compartimente se fundamentează
deciziile administrative şi se asigură asistenţa de specialitate
necesară tuturor compartimentelor instituţiei.
4. Postul cuprinde ansamblul obiectivelor, sarcinilor,
competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite
perioade de timp unor funcţionari publici permanenţi numiţi
sau aleşi.
6.4 Etapele procesului decizional Obiectivele postului asigură îndeplinirea obiectivului
fundamental al sistemului administrativ, adică satisfacerea
intereselor generale ale cetăţenilor.
Procesul de fundamentare a deciziei administrative este
complex şi presupune derularea a opt etape succesive în care
sunt implicate mai multe persoane: Competenţa este o componentă a postului care explică
limitele în cadrul cărora funcţionarii publici ca titulari de post
au dreptul de a acţiona pentru realizarea obiectivelor
individuale. Competenţa este oficializată prin acte normative şi
prin regulamente de organizare şi funcţionare proprii, dar şi
regulamente de ordine interioară. Prin conferirea competenţei
titularului de post i se conferă şi un anumit grad de autoritate
formală.
• iniţiere decizie administrative constă în crearea
unui cadru constituit din iniţiative decizionale care aparţin
organelor ce le emite şi altor factori exteriori acestuia pentru a
determina formularea unei decizii. Organul emitent este obligat
să adopte decizia numai în cazul când iniţiativa adoptării
aparţine unor organe faţă de care este subordonat. În alte
situaţii iniţiativa adoptării deciziei administrative intervine
atunci când se constată existenţa unor nevoi sesizate de
cetăţeni.
77
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
78
În funcţie de nivelul administrativ pe care se
situează în structură, funcţionarii publici pot fi grupaţi în
două categorii:
Autoritatea formală prezintă două forme:
• autoritatea formală ierarhică, exercitată de regulă
asupra funcţionarilor publici implicaţi în procese executive şi se
concretizează în acţiuni şi decizii care exprimă clar ce şi cum
trebuie realizat. Această formă de autoritate este regăsită la
nivel de Guvern întrucât reprezintă autoritatea executivă în stat;
• funcţionari publici din administraţia centrală;
• funcţionari publici din administraţia locală.
Valoarea unei decizii este condiţionată de competenţa ,
conştiinciozitatea profesională, corectitudinea şi spiritul de
răspundere al participanţilor la luarea deciziei. • autoritatea funcţională este exercitată de regulă în
compartimente funcţionale asupra funcţionarilor publici
materializându-se în proceduri, metodologii, proiecte de acte
normative, care exprimă cum trebuie executate anumite
activităţi sau aplicate anumite decizii.
Persoanele cu drept de decizie şi deţinătoare ale unor
funcţii publice la nivel mediu trebuie să aibă cunoştinţe
corespunzătoare de specialitate, o bună pregătire profesională,
o temeinică şi exactă imagine asupra realităţii sociale şi un
dezvoltat spirit de discernământ, obiectivitate şi corectitudine în
alegerea modalităţilor de rezolvare a problemelor.
Funcţionarii publici titulari şi permanenţi în sistem
trebuie să dispună în afară de autoritatea formală şi de
competenţă profesională ca o condiţie de bază pentru realizarea
sarcinilor. Calitatea activităţii organelor administrative, depinde de
calitatea muncii persoanelor cu funcţii publice de la un nivel
mediu şi superior al aparatului administrativ, dar şi de calitatea
pregătirii funcţionarilor publici antrenaţi în procesul decizional.
Răspunderea care revine funcţionarilor publici pentru
îndeplinirea sarcinilor derivate din obiectivele postului este
denumită responsabilitate. Eficienţa unei decizii administrative depinde, deci, de
cunoştinţele cât mai complete, a cerinţelor sociale, a nevoilor
populaţiei şi interesului public general, astfel se impune ca la
adoptarea deciziilor administrative să participe şi cetăţenii,
diferitele organizaţii şi asociaţii ale acestora. Implicarea
5. Funcţia reprezintă un factor generator de posturi
asemănătoare din punct de vedere al ariei de cuprindere a
autorităţii şi responsabilităţii. Deci unei funcţii îi pot
corespunde în cadrul aceleiaşi instituţii mai multe posturi. După
101
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
100
6.3 Particularităţii ale deciziei administrative natura competenţelor, responsabilităţilor şi sarcinilor, posturile
şi funcţiile publice sunt grupate astfel: şi implicarea în procesul de fundamentare a deciziilor
administrative • posturi sau funcţii de demnitari cu o pondere
ridicată a responsabilităţii; Decizia administrativă este rezultatul activităţii mai
multor persoane, colaborării strânse între mai multe
compartimente, ceea ce explică că neimplicarea în procesul
decizional nu are ca rezultat diminuarea sau privarea de
responsabilităţi individuale (pe considerentul că în proces sunt
implicate mai multe persoane).
• posturi sau funcţii de conducere, caracterizate
prin pondere ridicată a competenţelor, sarcinilor şi
responsabilităţilor, care implică exercitarea atribuţiilor
managementului public;
• posturi sau funcţii de execuţie, în a cărei
componentă se regăsesc competenţe, sarcini şi responsabilităţi a
căror desfăşurare implică executarea deciziilor emise de
titularii posturilor sau funcţiilor de conducere.
În timp a fost posibilă delimitarea a două categorii de
participanţi la fundamentarea şi adoptarea deciziei
administrative în funcţie de: Orice formaţiune politică într-un stat democratic este
recomandabil să dispună de un număr suficient de specialişti în
toate domeniile în care acţionează sistemul administrativ, de
manageri pentru posturi şi funcţii de conducere şi politicieni
preocupaţi permanent de pregătirea şi aplicarea programului
politic. Astfel devine preponderent factorul politic, uneori cu
consecinţe negative în procesul de recrutare, selecţie şi numire
a funcţionarilor publici deoarece criteriul competenţei
profesionale nu primează. În prezent devine evidentă
introducerea unor criterii noi pentru promovarea şi numirea
funcţionarilor în funcţiile şi posturile publice.
• modul de implicare;
• nivelul administrativ–poziţia în structura
organizatorică.
După modul de implicare în procesul decizional
sunt:
• funcţionarii publici implicaţi direct;
• funcţionarii publici implicaţi indirect;
• cetăţenii consultaţi şi/sau specialişti implicaţi direct
şi/sau indirect.
79
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
80
4.3 Structurile specifice sistemului autorităţilor din
administraţia publică
• Decizii determinate de schimbările în structura
unei instituţii publice şi care conferă funcţionarilor publici un
statut în care coexistă drepturi şi obligaţii. De exemplu,
numirea funcţionarilor publici.
Potrivit criteriului de competenţă teritorială, sistemul
autorităţilor din administraţia publică este structurat astfel:
a) autorităţi şi instituţii ale administraţiei publice
centrale: Parlamentul, preşedinţia, Guvernul, ministerele,
instituţiile juridice şi alte instituţii şi servicii publice organizate
la nivel central;
Din punct de vedere al competenţei decidentului:
• Decizii executorii, care au caracter practic şi sunt
fundamentate numai de autorităţile administrative;
• Decizii de administrare, care au caracter teoretic
pentru că urmăresc procesul de management, prin desfăşurarea
unor activităţi de planificare, organizare, coordonare,
gestionare, control şi prin modul de aplicare a conţinutului
deciziilor în procesul de realizare a obiectivelor
managementului public. Orice decizie administrativă
trebuie să fie legală, aceasta impunând ca funcţionarul care le
adoptă să cunoască temeinic legislaţia la zi. Calitatea deciziei
depinde de respectarea legilor şi de cunoaşterea corectă a
acesteia de către funcţionari.
b) autorităţi ale administraţiei publice locale: consiliile
judeţene, consiliile comunale şi orăşeneşti, prefectura, instituţii
şi servicii publice organizate la nivel local şi primăria.
99
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
98
5. SISTEMUL INFORMAŢIONAL AL
MANAGEMENTULUI PUBLIC
După numărul persoanelor participante la procesul
de fundamentare:
• Decizii de grup, care se fundamentează atât la
nivelul central, cât şi local al administraţiei, la elaborarea
acestora participă mai multe persoane reunite în birouri,
comisii sau consilii, ministere, guvern, parlament,
5.1. Conceptul de sistem informaţional Exercitarea autorităţii legislative, juridice şi executive
de către organele abilitate în acest sens, presupune existenţa
unor circuite informaţionale care să permită vehicularea mai
multor categorii de informaţii.
• Decizii individuale sunt fundamentate cu
precădere la nivelul administraţiei locale.
Din punct de vedere al conţinutului şi al
modificărilor pe care le aduc în ordinea juridică se disting: Sistemul informaţional cuprinde ansamblul de date şi
informaţii conţinute în documente, circuite informaţionale,
fluxuri informaţionale şi mijloace de tratare a informaţiei
implicate în procesul de fundamentare a deciziilor elaborate de
către organele din cadrul sistemului administraţiei publice şi
care prin conţinutul lor contribuie la satisfacerea necesităţilor
generale ale populaţiei.
• Decizii generale, ce cuprind reglementări, care
contribuie la stabilirea unui cadru juridic corespunzător
desfăşurării proceselor de management şi de execuţie din
instituţiile publice;
• Decizii specifice, care statuează o persoană, un
funcţionar public nominal desemnat pentru a se implica în
procesul de realizare a obiectivelor compartimentului şi/sau
instituţiei publice în ansamblu;
Sistemul administraţiei publice în ansamblu este
deservit de către fiecare componentă atât în calitate de emiţător
cât şi de beneficiar de informaţii. Astfel în exercitarea
atribuţiilor preşedintele României emite decrete şi mesaje. • Decizii determinate de cererea de servicii
publice. Acestea creează, în beneficiul particularilor, drepturi
şi facilităţi, de exemplu decizia de eliberare a autorizaţiilor
administrative;
Decretele în general reprezintă acte normative de
aplicare care pot avea caracter individual, fie prin excepţie
caracter normativ.
81
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
82
Mesajele sunt folosite pentru exprimarea unor puncte
de vedere faţă de o anumită problemă politică sau faţă de o lege
care s-a înaintat în vederea promulgării.
• Decizii administrative pe termen mediu,
(fundamentate la nivel de Guvern, dar şi la nivelul
administraţiei locale).
Între Preşedinte şi Parlament există un flux
informaţional deoarece Parlamentul are obligaţia de a lua în
discuţie mesajele prezidenţiale.
• Decizii curente, (fundamentate la toate nivelurile
sistemului administrativ şi care vizează orizonturi scurte de
timp). Alte componente ale sistemului informaţional sunt:
legile, hotărârile şi moţiunile adoptate de Camera Deputaţilor şi
de Senat.
După frecvenţa adoptării:
• Decizii periodice, adoptate la anumite intervale de
timp, regulate, de către organele administraţiei de stat. Decizii
aleatorii, care se adoptă la intervale neregulate de timp; Legile adoptate pot fi:
• legi constituţionale de revizuire a constituţiei; • Decizii unice, care au un caracter excepţional,
nerepetându-se într-un viitor previzibil. • legi organice, prin care se reglementează sistemul
electoral, organizarea şi funcţionarea partidelor politice,
organizarea şi funcţionarea referendumului, organizarea
Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării,
regimul stării de urgenţă şi de asediu, infracţiunile,
pedepsele şi regimul executării acestora, acordarea
amnistiei, a graţierii colective, organizarea şi funcţionarea
Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor
judecătoreşti, a Curţii de Conturi, statutului funcţionarilor
publici;
După amploarea sferei decizionale a decidentului:
• Decizii integrale, care se adoptă din iniţiativa
decidentului, un posibil reprezentant al administraţiei locale,
fără a fi necesar avizul unor funcţionari publici de pe nivelul
ierarhic superior, respectiv administraţia centrală;
• Decizii avizate, a căror aprobare şi aplicare sunt
condiţionate de avizarea de către funcţionarii publici de pe
nivelul ierarhic superior. Se adoptă în mod expres la nivelul
administraţiei locale, şi la nivelurile medii ale structurii
sistemului administrativ.
• legi ordinare, care sunt de natura hotărârilor şi
ordonanţelor adoptate de Guvernul României, precum şi
97
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
96
ordinelor şi instrucţiunilor emise de către ministere în
vederea realizării atribuţiilor specifice.
• Decizii individuale, care se fundamentează în
situaţii concrete, particulare de către funcţionari publici care au
competenţe decizionale în acest sens.
După nivelul ierarhic pe care se află decidentul: 5.2. Tipologia informaţiilor
• Decizii de nivel superior, fundamentate de către
Preşedinte, Parlament, Guvern;
În sfera administraţiei publice există mai multe criterii
după care se clasifică informaţiile:
• modul de exprimare, clasifică informaţiile în: • Decizii de nivel mediu, fundamentate de regulă de
instituţiile administrative situate pe nivelul mediu al
managementului; - informaţii orale, exprimate oral;
- informaţii scrise, confirmate pe hârtie,
• Decizii de nivel inferior, fundamentate în
instituţiile publice de funcţionari publici ai instituţiilor şi
autorităţilor administraţiei locale situate pe nivelurile
inferioare ale structurilor organizatorice din administraţia
centrală şi locală.
- informaţii audio-vizuale, care implică
aparatură specială, calculatoare şi diverse
terminale;
• gradul de prelucrare a informaţiilor clasifică
informaţiile în. După orizontul de timp la care se referă:
- informaţii primare, care nu au suferit un proces
de prelucrare informaţională şi care se regăsesc
la nivelul organelor administraţiei locale;
• Decizii administrative pe termen nelimitat
(deciziile fundamentate la nivel de parlament şi guvern care
îmbracă forma decretelor, legilor, ordonanţelor de urgenţă
etc.); - informaţii intermediare, ce se găsesc în
diferite faze de prelucrare şi circulă atât la
nivelul organelor administraţiei publice centrale,
cât şi la nivelul organelor administraţiei locale;
• Decizii administrative pe termen lung,
(fundamentate la nivelul administraţiei centrale şi locale);
83
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
84
- informaţii finale, care au trecut prin mai multe
prelucrări şi se regăsesc în decrete, hotărâri,
ordonanţe şi legi;
• să fie oportună, presupune a se identifica
momentul optim, în care funcţionarul public să o adopte, ei
trebuind să posede o viziune sistematică asupra realităţii
administrativ-teritoriale, dar şi o capacitate de a analiza şi a
sinteriza informaţiile primite de la colectivităţile locale şi de la
cetăţeni. Având în vedere că organele şi instituţiile de la nivel
local cunosc cel mai bine nevoile comunităţii este necesar ca
acestea să adopte deciziile în legătură cu soluţionarea
problemelor locale.
• după destinaţie avem următoarele tipuri de informaţii::
- informaţii interne, care circulă în interiorul
instituţiei atât la nivel central cât şi la nivel
local;
- informaţii externe, care circulă în afara
componentelor sistemului administraţiei publice; Datorită ierarhizării din sistemul administrativ, deciziile
organelor de la nivel superior sunt obligatorii pentru cele de la
nivelele inferioare care nu au grad apreciabil de generalitate,
ceea ce explică prelungirea termenelor de aplicare a acestora.
• după direcţia vehiculării se pot distinge::
- informaţii descendente, transmise de la nivelul
central spre nivelul local;
- informaţii ascendente sub formă de rapoarte şi
informări care circulă de la organele
administraţiei publice locale către nivelele
centrale;
6.2 Tipuri de decizii administrative
Specificul managementului public din administraţie
determină o anumită tipologie a deciziilor. - informaţii orizontale, care se transmit între
compartimente situate la acelaşi nivel în cadrul
unor instituţii; După situaţia concretă la care se referă:
• Decizii normative, care se fundamentează în
situaţiile cu caracter de generalitate şi se regăsesc în conţinutul
diferitelor acte normative integrate în cadrul general al
managementului public;
• după obligativitatea pentru beneficiar avem:
- informaţii imperative, care pot fi emise de
către Preşedinte, Guvern şi Parlament;
95
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
94
- informaţii nonimperative, care au caracter
preponderent informativ şi care circulă în mod
curent în cadrul instituţiilor;
Pe lângă condiţiile ce trebuie îndeplinite, orice decizie
administrativă trebuie să răspundă şi la anumite cerinţe, după
cum urmează:
• după natura proceselor, informaţiile sunt: • să fie fundamentată ştiinţific, pentru acesta fiind
nevoie ca funcţionarii publici cu competenţă decizională să
posede atât cunoştinţe, respectiv metode, tehnici şi deprinderi
manageriale, dar mai ales capacitatea de înţelegere a
mecanismelor specifice vieţii sociale;
- informaţii financiare,
- informaţii comerciale;
- informaţii culturale,
- informaţii turistice;
- informaţii sportive; • să aibă un caracter realist, cerinţă ce presupune
evaluarea cât mai completă a situaţiei de fapt, a contextului, a
particularităţilor structurii administrativ-teritoriale unde
decizia administrativă trebuie aplicată, deci este important a se
ţine seama de interesele locale,
- informaţii de cercetare – dezvoltare;
- alte categorii: învăţământ, agricultură;
• după modul de evidenţă a informaţiilor, avem.
- informaţii curente;
- informaţii statistice, care reflectă anumite
niveluri în realizarea unor obiective şi activităţi
în cadrul sistemului.
• să intervină în timp util, pentru acesta este
necesară o previziune cât mai realistă a schimbărilor sociale, a
mutaţiilor ce pot interveni în sistemul nevoilor sociale, aceasta
datorită ritmului alert al schimbărilor şi a creşterii
complexităţii situaţiilor cu care se confruntă administraţiile
locale;
Atât utilizarea informaţiilor în procesul de elaborare a
actelor normative, cât şi transmiterea acestora către autorităţile
locale în vederea execuţiei implică un circuit sau flux
informaţional.
Circuitul informaţional reprezintă traiectul pe care îl
parcurge informaţia de la emiţător şi până la beneficiarul de
informaţii.
• să fie integrată în ansamblul deciziilor
administrative adoptate anterior, presupune considerarea şi
reconsiderarea deciziilor luate anterior pentru a se evita
suprapunerile sau contradicţiile;
85
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
86
Fluxul informaţional reprezintă cantitatea de
informaţii vehiculată între emiţător şi beneficiarul de informaţii
fiind caracterizat de lungime, viteză de deplasare, fiabilitate,
cost.
Procedurile informaţionale desemnează ansamblul de
elemente prin care se stabilesc modalităţile de culegere,
înregistrare, transmitere şi prelucrare a unei categorii de
informaţii cu precizarea operaţiilor de efectuat, necesitatea lor,
suporţi şi mijloacele de tratare a informaţiilor.
În anumite instituţii, sistemul informaţional se reduce
doar la documentarea administrativă, care reprezintă o
activitate ce constituie suportul elaborării diferitelor rapoarte,
dări de seamă, statistici şi chiar acte normative.
Mijloacele de tratare a informaţiilor sunt de trei feluri.
realizată la întâmplare. Selectarea soluţiilor presupune o analiză
realistă, conştientă şi responsabilă a diferitelor alternative.
Eficienţa şi valoarea unei decizii administrative depinde
de:
• modul cum este înţeleasă problema de rezolvat;
• realismul şi oportunitatea soluţiei adoptate;
• îndeplinirea la timp a acţiunii întreprinse pentru
realizarea soluţiei la care s-a ajuns.
• trebuie să existe unul sau mai multe obiective care
trebuie atinse;
• mai multe alternative de acţiune trebuie să fie la
îndemâna managerului;
• factorii limitativi economici (bani, timp, muncă) să
fie incluşi în planul decizional; • manuale, ce se realizează cu instrumente clasice, maşini
de scris, maşini de calcul, • fundamentarea ştiinţifică a deciziei;
• dublarea autorităţii formale de adoptare a deciziei
de către consiliul împuterniciţilor statului; • mecanizate, dotate cu minicalculatoare;
• automatizate, prin computere, reţele de calculatoare. • unitate de decizie şi acţiune;
• încadrarea în perioada decizională optimă;
• formulare clară. Scopul deciziei adoptate se va realiza numai dacă toate
aceste condiţii sunt respectate cumulat.
93
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
92
5.3. Funcţiile sistemului informaţional
Sistemul informaţional îndeplineşte următoarele
funcţii: 6. SISTEMUL DECIZIONAL AL
MANAGEMENTULUI PUBLIC • Funcţia decizională – constă în aceea că sistemul
informaţional trebuie să asigure elementele informaţionale
necesare fundamentării actelor normative, decizia
administrativă fiind rezultatul unui proces amplu de culegere,
înregistrare, transmitere şi prelucrare a informaţiilor;
6.1 Fundamentarea deciziilor administrative
Pentru atingerea scopului administraţiei publice există
mai multe modalităţi de acţiune care descriu diversele variante
decizionale. Deciziile sunt adoptate de către persoane sau
grupuri de persoane în calitate de reprezentanţi ai organizaţiei
administraţiei de stat.
• Funcţia operaţională – reprezintă funcţia prin
intermediul căreia sistemul informaţional operaţionalizează
actele administraţiei contribuind în mod decisiv atât la
înţelegerea corectă a conţinutului unui act normativ, cât şi la
aplicarea unitară a acestuia,
În literatura de specialitate decizia administrativă a
fost definită astfel:
• o manifestare de voinţă a unui organ al
administraţiei de stat; • Funcţia de documentare a sistemului
informaţional care exprimă calitatea sistemului de a înregistra
informaţiile necesare personalului din sistem pentru
fundamentarea obiectivelor şi a deciziilor.
• o opţiune în vederea realizării unui scop;
• un proces complex de alegere a unei variante
decizionale din mai multe posibile, în vederea realizării unui
obiectiv al administraţiei publice şi care influenţează activitatea
altor persoane din sistem, activitatea sistemului administrativ în
ansamblul lui sau a entităţii în general.
Particularităţile documentării în sistemului
administraţiei publice diferă după conţinutul documentelor,
forma acestora, datarea, limba în care sunt scrise.
Documentele administrative pot fi grupate în:
• documente folosite exclusiv de funcţionarii publici
interesaţi; Organul administraţiei de stat adoptă deciziile numai în
condiţii stabilite de lege, alegerea unor soluţii neputând şi
87
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
88
metode şi tehnici pentru prelucrarea rapidă şi eficienţă a
informaţiilor;
• documente folosite mai rar care se arhivează şi
rămân la dispoziţia diverşilor funcţionari publici.
Ca şi activitatea, documentarea administrativă este
integrată în sistemul naţional de documentare.
• accentuarea caracterului previzional anticipativ al
sistemului informaţional din administraţia publică.
Tendinţa în general influenţează calitatea deciziilor
administrative permite o mai bună corelare a conţinutului lor cu
realităţile din unităţile administrative teritoriale şi accentuează
procesul de executare a deciziilor şi implicit de realizare a
obiectivelor managementului public.
Între cele trei funcţii ale sistemului informaţional există
strânse interdependenţe şi buna funcţionare a sistemului este
determinată de utilizarea cu înalt profesionalism a tuturor
componentelor sistemului informaţional şi de revalorificarea
funcţiilor acestora de către managerii publici din toate
compartimentele şi de la toate nivelele ierarhice.
5.4 Principiile sistemului informaţional
În instituţiile publice, sistemul informaţional se
fundamentează pe un ansamblu de principii care permit
realizarea funcţiilor specifice şi cuprinde:
• principiul conceperii şi restructurării sistemului
informaţional potrivit cerinţelor manageriale;
• principiul unităţii metodologice a tratării
informaţiei;
• principiul concentrării asupra informaţiilor
esenţiale;
• principiul asigurării unui timp corespunzător de
reacţie a componentelor sistemului administraţiei publice;
91
Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia
90
înregistrare , de transmitere şi prelucrare a informaţiilor
esenţiale. Având efecte implicit în economie de timp ,
economie de resurse şi operativitate privind fundamentarea
unor decizii sau elaborarea unor documente administrative.
• principiul asigurării informaţiilor finale selectate
dintr-un fond de informaţii primare;
Principiul conceperii şi restructurării sistemului
informaţional se fundamentează pe cerinţele specifice ale
managerilor instituţiilor publice sunt strâns corelate cu sistemul
de nevoi şi interese ale entităţii.
Principiul asigurării timpului corespunzător de
reacţie pentru componentele administraţiei publice implică
utilizarea unor proceduri şi mijloace variate pentru tratarea
informaţiilor. În ceea ce priveşte cel de-al doilea principiu, trebuie să
se ţină seama de faptul că în proiectarea structurilor
organizatorice este necesar ca fiecare componentă a sistemului
să reprezinte atât un emiţător cât şi un beneficiar de informaţii
iar tipurile de relaţii organice se descriu circuite informaţionale.
Principiul asigurării informaţiilor finale se
fundamentează pe informaţii sintetice dar şi pe amplul proces
de documentare administrativă.
Principiul flexibilităţii presupune adaptarea continuă a
paramerelor sistemului informaţional din administraţia publică
la caracterizarea mediului extern. Acest principiu necesită o
permanentă reacţie a instituţiilor din administraţia publică
centrală şi locală faţă de opinia membrilor entităţii şi adaptarea
rapidă a deciziilor din sistem în funcţie de nevoi şi interese ale
interese ale populaţiei.
Principiul unităţii metodologice a tratării
informaţiilor asigură sistemului informaţional un plus de
rigurozitate şi facilitează funcţionalitatea sa, tocmai prin modul
de înţelegere şi prelucrare unitară a informaţiilor care permite
trecerea la prelucrarea automată a datelor. Acest principiu
facilitează atât controlul conducerii asupra funcţionalităţii sale,
cât şi extinderea utilizării sistemelor de prelucrare automată a
datelor şi circulaţia operativă a informaţiilor în sistemul
administrativ.
Tendinţele care se manifestă în cadrul sistemului
informaţional al managementului public sunt:
• utilizarea computerelor în reţea; Principiul concentrării asupra informaţiilor
esenţiale asigură degrevarea sistemului informaţional de
informaţiile nerelevante care afectează calitatea proceselor de
• cibernetica administrativă ca domeniu nou al
informaticii administrativ care oferă funcţionarilor seturi de
89