Universidade São Judas Tadeu
Arq. Urb. Ulisses Ayub
MOBILIDADE: UMA QUESTÃO PARA O
PLANEJAMENTO URBANO
São Paulo
2016
Arq. Urb. Ulisses Ayub
MOBILIDADE: UMA QUESTÃO PARA O
PLANEJAMENTO URBANO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu da
Universidade São Judas Tadeu como requisito para a obtenção do título de
Mestre em Arquitetura e Urbanismo.
Área de concentração: Arquitetura e Cidade
Linha de pesquisa: Gestão do Espaço Urbano
Orientadores:
Profª. Drª. Ana Paula Koury
Prof. Dr. Luis Octavio de Faria e Silva
São Paulo
2016
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca
da Universidade São Judas Tadeu Bibliotecária: Tathiane Marques de Assis - CRB 8/8967
Ayub, Ulisses
A989m Mobilidade: uma questão para o planejamento
urbano/Ulisses Ayub. - São Paulo, 2016.
123 f. : il. ; 30 cm.
Orientadores:Ana Paula Koury e Luis Octavio de Faria e
Silva.
Dissertação (mestrado) – Universidade São Judas Tadeu,
São Paulo, 2016.
1. Mobilidade. 2.Planejamento urbano.3. Transporte. 4. Plano
diretor – Urbanismo. I. Koury, Ana Paula. II. Silva, Luis Octavio
de Faria e. III. Universidade São Judas Tadeu, Programa de Pós-
Graduação Stricto Sensu em Arquitetura e Urbanismo. III. Título
CDD 22 – 711.4
Arq. Urb. Ulisses Ayub
MOBILIDADE: UMA QUESTÃO PARA O
PLANEJAMENTO URBANO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu da
Universidade São Judas Tadeu como requisito para a obtenção do título de
Mestre em Arquitetura e Urbanismo.
Área de concentração: Arquitetura e Cidade
Linha de pesquisa: Gestão do Espaço Urbano
Componentes da banca examinadora:
Prof. Dr. Luis Octávio Pereira Lopes de Faria e Silva
Universidade São Judas Tadeu
Prof. Dr. Enio Moro Jr.
Centro Universitário Belas Artes de São Paulo
Prof. Dr. Alexandre Rodrigues Seixas
Universidade São Judas Tadeu
À minha esposa Ana, caminhando lado a lado.
Às minhas filhas Carolina e Natália, o decisivo exemplo.
“O homem não pode descobrir novos oceanos a menos que tenha
coragem de perder a terra de vista”
André Gide (1869-1951)
RESUMO
Esta análise pretende discutir o tema da mobilidade urbana na cidade de
São Paulo. Especialmente o sistema de mobilidade relacionado à geração
e atração de viagens veiculares e relacionadas ao transporte público e
veículos particulares. O tema será abordado em diferentes escalas e
procurará caracterizar seu desempenho atual e uma estimativa futura,
para com isso compreender a interface que ocorre com as políticas
urbanas, os planos de recuperação urbana e os modelos de mobilidade. O
estudo do sistema de mobilidade permite entender um dos mais
importantes mecanismos de crescimento da metrópole bem como a sua
interface com o planejamento urbano. Apresentaremos as diretrizes
urbanísticas do novo Plano Diretor Estratégico de São Paulo analisando as
suas estratégias para o desenvolvimento da cidade, e exemplificando a
análise com situações urbanas conflitantes.
PALAVRAS CHAVES: mobilidade; planejamento urbano; transporte e plano
diretor.
ABSTRACT
This analysis aims to discuss the issue of urban mobility in the city of São
Paulo. In particular, aims to discuss the mobility system related to the
generation and attraction of vehicular travelling, associated both to public
transportation and private vehicles. The subject will be addressed at
different levels and will characterize the current performance and a future
valuation, in order to understand the interface with urban policies, plans
for urban regeneration and mobility models. Through the study of the
mobility system we are able to understand one of the main growth
mechanisms of the metropolis and its interface with urban planning. We
will present the urban planning guidelines of the new Strategic Master
Plan of São Paulo City analyzing its strategies for the city development,
exemplifying the analysis with conflicting urban situations.
KEY WORDS: mobility, urban planning, transportation and master plan.
Abreviaturas
CAU – Conselho de Arquitetura e Urbanismo
CET – Companhia de Engenharia de Tráfego
PDE – Plano Diretor Estratégico
PMSP – Prefeitura do Município de São Paulo
Sumário
INTRODUÇÃO.............................................................................13
Capítulo 1 - MOBILIDADE: CONCEITUAÇÃO E CONDIÇÃO
PAULISTANA ATUAL..................................................23
1.1 Ponto de partida: A cidade.........................................23
1.2 Mobilidade como questão do planejamento urbano ......25
1.3 Planos urbanístico e urbanização da cidade ..................29
1.4 A ordenação territorial hoje: herança de um planejamento
re-arranjado ............................................................33
1.5 Cidade: lugar de mobilidade e transporte ...........................37
Capítulo 2 - MOBILIDADE NO PLANO DIRETOR DE SÃO PAULO ................42
2.1 A organização do sistema de mobilidade urbana ..................42
2.2 A mobilidade urbana .......................................................45
2.3 As Políticas e Gestões Públicas sobre Mobilidade Urbana .......49
2.4 As Diretrizes para o Sistema de Mobilidade .........................51
2.5 Planejar: Instrumento do planejamento da Mobilidade ..........52
2.6 O reestudo da mobilidade urbana como reconhecimento
da aplicação políticas públicas ..........................................55
2.7 A reordenação territorial apoiada na mobilidade ..................56
2.8 Descentralização como princípio ........................................62
Capítulo 3 - O CASO DO ITAIM PAULISTA: OBSERVAÇÃO COMPARADA .....67
3.1 Ocupação Urbana- Itaim Paulista .......................................68
3.2 Características da região ..................................................69
3.2.1 Limites geográficos ...................................................69
3.2.2 Uso e ocupação do Solo ..............................................71
3.2.3 Mobilidade ................................................................74
3.2.4 Sistema viário e de transportes ...................................76
3.3 Planos e ações para a Rede Estrutural de Transporte
Coletivo .........................................................................77
3.4 Os Planos Regionais Estratégicos do PDE de 2004 ................78
3.5 Planos e ações planejadas do PDE 2014 ..............................82
3.5.1 Diretrizes do PDE .......................................................82
3.5.2 As Macroáreas ...........................................................86
3.5.3 Eixos de Estruturação Urbana ......................................88
3.5.4 Áreas de transformação urbana ...................................90
3.5.5 Zonas de Interesse Social ...........................................91
3.5.6 Transporte público .....................................................92
3.5.7 Hierarquizações de vias e área de influência ..................94
3.5.8 Transporte sobre trilhos ..............................................96
3.5.9 Garagens ..................................................................98
Capítulo 4- CONCLUSÃO O PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO DA CIDADE
E A SUA FORTUNA CRITICA: O CASO DA NÃO MOBILIDADE .....101
4.1 A política de Mobilidade ....................................................101
4.2 A ausência de diagnósticos e de estratégias:
o PDE e a setorização ......................................................102
4.3 O PDE e suas diretrizes ....................................................106
4.4 A Descentralização dos Centros Atrativos e a
Mobilidade Urbana ...........................................................109
4.5 Mobilidade é para todos ? ..................................................112
REFERÊNCIAS ....................................................................................114
ANEXO...............................................................................................118
13
1- INTRODUÇÃO
Analisando a história do planejamento urbano da cidade de São Paulo,
verificamos que, apesar das diferentes tentativas para ordenar o
território, observam-se diferentes tentativas de aplicar formas de
concepção e de um ordenamento no ambiente urbano.
Os diferentes conceitos urbanísticos, as diferentes formas de aplicação e
os conteúdos das legislações correlatas, sempre procuraram encontrar o
foco dos problemas, mas recaiam nas mesmas questões urbanísticas, sem
perceberem que o processo da procura de soluções estava trafegando em
um círculo vicioso, recaindo sempre nos mesmos pontos.
Há sim aspectos positivos nos planos de diretrizes, indicando estratégias e
fortalecendo as potencialidades que a cidade oferece. Afinal o
planejamento urbano não pode ser elaborado a partir de utopias e sim no
que a cidade tem a oferecer a partir de seu ordenamento.
O exercício constante da prática do planejamento e o aprendizado advindo
dessas experiências sempre nos conduzem a caminhos visando corrigir as
distorções que os planos não puderam contemplar, ou as estratégias
escolhidas que não tenham sido as mais acertadas. O planejamento é o
instrumento essencial que as administrações públicas e seus gestores
possuem para, de fato, formar uma cidade habitável e corrigir os
caminhos que possam na eventualidade, desvirtuar de todo processo de
desenvolvimento urbano.
A ocupação desordenada dos espaços urbanos e o crescimento das
demandas por locomoção deveriam possuir uma gestão centrada em
planejar e articular efetivamente as políticas públicas que constituem os
14
elementos essenciais do sistema de mobilidade.
Essa será a tônica deste trabalho, a mobilidade urbana na cidade de São
Paulo. As motivações em desenvolver este processo de pesquisa advêm,
em parte, da trajetória e da vivência profissional construída ao longo de
anos de serviço no setor público. A oportunidade de trabalhar por 25 anos
na Companhia de Engenharia de Tráfego de São Paulo e, na sua maior
parte, aperfeiçoar uma concepção do planejamento fundamentada nas
experiências com relação a Pólos Geradores de Tráfego, contribuiu para
um entendimento da distribuição espacial da cidade e suas co-relações
com a necessidade de mobilidade.
Lidar com formulações, implantações de estudos de áreas e legislações
pertinentes em diversas gestões públicas e políticas, sempre visando o
planejamento urbano, sua construção e também a correlação dos grandes
empreendimentos com a cidade, criou oportunidades de enxergar como se
dá a relação dos investimentos particulares com a legislação
regulamentadora.
Exercer uma função junto a um órgão gestor de transito em uma cidade
de grande porte como São Paulo e acompanhar de perto a elaboração e a
implantação de dois Planos Diretores Estratégicos (PDE), 2004 e 2014, e
da legislação urbanística correlata, proporcionou uma experiência única de
aprendizagem e proporcionou a leitura de uma cidade que não é vista pela
população.
Estas vivências oferecem uma visão de como avaliar as dificuldades de
interação entre as várias Secretarias e a preocupação de encontrar um
denominador comum para a arte de gerenciar uma política urbana.
Também podemos nos deparar com a dinâmica das relações entre o poder
público e o privado na definição dos limites de ação da legislação no
15
território.
O processo de elaboração do PDE e sua posterior regulamentação, através
de legislação correlata, oferecem um vasto campo de experiências
permitindo avaliar como as políticas de gestão urbanas favorecem a
implantação de transformações na cidade, baseado em sua soberana e
inquestionável argumentação técnica, transformando-a num campo
experimental de planos e teses “inequívocas” para a mobilidade.
“A falsa valorização dos planos urbanos se insere no contexto da supremacia do
conhecimento técnico e científico como guia da ação política, ou seja, a ideologia da
tecnocracia. Isso fica claro não só pela obrigatoriedade constitucional do Plano Diretor,
mas também, de um lado, pela desordem na exigência indiscriminada de planos por
parte da legislação paulista e, de outro, pela falta de seriedade com que o poder público
vem tratando os planos há décadas. ” (VILLAÇA 2005)
Ponderando a declaração do arquiteto-urbanista Flavio Villaça acima,
acerca da elaboração de planos urbanísticos esclarecemos, de uma forma
conceitual, a necessidade da criação de uma legislação especifica que vise
a realização de uma política de mobilidade, baseada na articulação e na
integração de diversos setores da administração.
No desenvolvimento deste trabalho consideraram-se certos fatores inter-
relacionados dos habitantes com o espaço urbano, como renda, habitação,
transporte, etc.. O resultado exprime a atual situação da mobilidade
urbana na cidade, a qual é ilustrada, na maioria dos casos, pela grande
distância de deslocamento e da intensidade de fluxos das pessoas dentro
do espaço da cidade.
A existência de diferentes modos de mobilidade é atribuída ao tipo de
desenvolvimento econômico e espacial que a cidade sofreu nas últimas
décadas. Assim sendo, explanamos, no decorrer deste estudo, a
importância de ações que visem unir uma plausível política voltada
16
somente para a mobilidade, com as demais políticas gestoras,
organizando e fornecendo uma infraestrutura mínima de transporte e para
a circulação.
No capítulo 3, foi elaborado um estudo específico acerca do bairro do
Itaim Paulista, onde procurou-se demonstrar o deficitário sistema de
mobilidade existente, o qual não afeta de forma particular a população
desta região, mas consiste em um problema de todas as regiões
periféricas da cidade. Nos deparamos com um resultado em que existe
uma ligação estreita com o déficit habitacional na cidade e,
consequentemente, ao acesso, muitas vezes precário, da população de
baixa renda aos equipamentos, empregos e serviços públicos, que
acompanham o desenvolvimento urbano.
Como a cidade apresenta um crescimento desordenado, mesmo com a
implantação de alguns planos ambíguos, o resultado para a mobilidade
urbana foi assaz negativo, o que tornou a cidade pouco acessível. O
transporte público, por anos a fio, sempre foi um ponto problemático para
a população, principalmente para os moradores das regiões periféricas.
A falta de investimento público tornou o transporte público precário e
obsoleto, abrindo espaço para o uso do transporte particular motorizado,
resultando em um adensamento dos congestionamentos num sistema
viário já saturado.
Não podemos perder o foco de que, atualmente, dada as condições gerais
de necessidades de mobilidade na cidade, a oferta de transporte público
deve ser considerada um dos principais itens dentro de um sistema geral
de mobilidade na cidade.
A hipótese de que a mobilidade pode ser resolvida com o incentivo do
17
transporte motorizado individual, pela concepção de que todos têm o
direito a possuir um veículo, é insustentável. Temos que lidar com as
diferenças entre o desejável para a sociedade como um todo e os anseios
individuais.
Durante a exposição do capítulo 2 deste trabalho, aprofundamos essa
questão, revelando quando e por que se deu a explosão do uso individual
motorizado e a sua relação com o crescimento desordenado dos
congestionamentos no sistema viário.
Para tanto, é necessário realizar uma releitura do urbanismo da cidade por
meio de uma retrospectiva dos processos de planos e urbanizações a que
a cidade foi submetida, cujos modelos “modernistas” impuseram um
padrão de mobilidade urbana encontrada na raiz dos problemas que
enfrentamos atualmente, até se chegar aos textos ordinários que
instituíram uma proposta para um novo modelo de planejamento definidos
pela Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade.
O trabalho expõe a herança que recebemos e a atual situação do
transporte público e da mobilidade urbana, decorrente da implantação de
políticas públicas que sempre privilegiaram o transporte sobre rodas e
como esse fato teve relação direta com a ordenação, ou desorganização
da ocupação urbana pelo território.
O capítulo 2 nos fornece um estudo da análise e da formação do processo
da Organização do Sistema de Mobilidade Urbana. A compreensão dos
fatos que interferiram na definição das Políticas e Gestões Públicas sobre
Mobilidade Urbana, foi baseada nos limites impostos pelo texto
constitucional que trata da Política Urbana, suas Diretrizes voltadas para o
Sistema de Mobilidade. Realizamos um reestudo da mobilidade urbana
como reconhecimento da aplicação de políticas públicas, discutindo a sua
18
repercussão na criação e no formato institucional nos planos e ações
planejadas do PDE da cidade de São Paulo. Para uma melhor
compreensão do conteúdo relacionado à mobilidade e transporte, seu
conteúdo está “ipsis litteris” no anexo deste trabalho.
O capítulo 3 é dedicado à análise de um estudo de caso. Foi escolhido o
bairro do Itaim Paulista, situado no extremo da região leste da cidade. A
elaboração desse capítulo fundamentou-se na experiência adquirida no
evento “Planning by Conflicts”, ocorrida em São Paulo, entre 29/09 a
07/10/15, na Universidade São Judas Tadeu com as participações de
grupos da Universidade do Texas, da Universidade HafenCity, de
Hamburgo, do Instituto de Arquitetura e Urbanismo, de São Carlos e da
Universidade São Judas Tadeu, de São Paulo. Foram debatidas diversas
experiências adquiridas, sendo abordados programas com foco nas
infraestruturas sociais e urbanas. Foi explorada uma forma de identificar
os ganhos decorrentes da operacionalização e dos processos de promoção
de igualdade social e para a conquista do direito à cidade pelos mais
carentes.
Também no capítulo sobre o Itaim Paulista elaboramos o diagnóstico
sobre a mobilidade da região. Inicialmente são apontadas as
características de sua ocupação, uma amostragem da população, o uso e
ocupação do solo, a mobilidade, o sistema viário e a situação do
transporte público. Esse bairro possui características “sui generis”, pois é
um representante do resultado de planos urbanísticos e de um
planejamento que não contemplava as regiões mais periféricas da cidade.
Por fim, se faz necessária uma análise intrínseca dos planos e ações para
a Rede Estrutural de Transporte Coletivo do PDE de 2004 e finalizamos
com um estudo comparativo desses mesmos planos e ações estratégicas
planejadas no PDE de 2014, relacionados especificamente ao transporte
19
coletivo.
Para pautar a seqüência dos capítulos, foi adotada, como guia, a
estratégia de utilizar uma bibliografia convergindo unicamente para planos
urbanísticos que tratam da mobilidade, das questões de moradia e sua
relação com a cidade, do transporte público e da expansão dos limites de
atuação de uma gestão pública frente às necessidades da cidade,
avaliando a importância da aplicação de políticas públicas para o sistema
de mobilidade e sua co-relação com o processo de habitação e ao amplo
acesso democrático ao espaço urbano.
A despeito de arquitetos e urbanistas, técnicos e estudiosos da área de
urbanismo analisarem e discutirem as melhores formas acerca do
desenvolvimento da cidade, não há um consenso na elaboração de um
trabalho, no caso o PDE, em desenvolver condições básicas na
constituição e formação de novas regras para criação de novas
centralidades. A partir do estudo da elaboração de planos urbanísticos,
notamos que aconteceram os mesmos debates que antecederam os
planos anteriores, agora, apenas variando a situação em que a cidade se
encontrava à época e os diferentes focos de estudo do desenvolvimento.
O que mais se tratou nos debates entre especialistas foi o quanto e como
a expansão urbana desenvolveu, com sua forma desordenada, e para
onde se direcionou seu crescimento. Nesses casos, o melhor instrumento
de subsídio das análises é a pesquisa origem-destino, elaborado pela Cia.
do Metrô a cada 10 anos.
Portanto, chegamos à conclusão de que os planos e o planejamento
urbano podem sim prognosticar ações futuras visando programar a
infraestrutura e os equipamentos e serviços, prevenindo quanto aos
impactos que tal crescimento acarreta.
20
Neste trabalho, procuramos levantar os processos de elaboração de
legislação urbanística correlata ao desenvolvimento urbano. Esses
processos se constituem numa arena de debates e inserções de diferentes
interesses e personagens. No desenvolvimento das leis de
regulamentação, muitas vezes o interesse de poucos prevalece sobre o da
real necessidade do todo, fazendo com se seja necessária a elaboração de
leis complementares, ajustando o andamento das diretrizes.
“A legislação brasileira é rica em determinações que obrigam a elaboração de
grande variedade de planos urbanos. Vamos ver aqui apenas a legislação paulista.
A facilidade e mesmo irresponsabilidade com que é exigida a elaboração de planos,
muito contribui para sua desmoralização e a da própria lei, pois freqüentemente a
prática acaba por revelar que a lei não é para valer. Apesar disso, essa exigência
permanece, já que preenche uma função ideológica e, no fundo, não é mesmo para
valer.” (VILLAÇA, 2005)
Se, por um lado, alguns estudiosos, como a citação do arquiteto-urbanista
Flavio Villaça acima, e demais críticos se referem ao PDE como um
documento legal que enuncia diretrizes de forma genérica e inócua, por
outro lado, outros estudiosos e críticos afirmam que ele é o único
documento que pode garantir um controle e direção no crescimento e
ocupação da cidade e na defesa dos interesses da cidade e de seus
moradores. Perfaz, dessa forma, a existência de um embate conceitual
sobre a relevância de um PDE na cidade.
Assim, expomos a importância do Plano Diretor na função de orientador
numa política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana.
A cidade sempre foi o resultado de uma construção e reconstrução de si
mesma. A partir do momento que há um diagnostico de seu estado,
muitas vezes já no nível crítico, é imprescindível promover adequações e
ações futuras garantindo as relações e compatibilidades entre as políticas
urbanas.
21
Um dos pontos discutidos neste trabalho é o de explorar, principalmente,
a relação que sempre houve e que permanece intensa entre os fatores
condicionantes da mobilidade: o transporte público, o sistema viário, as
políticas de habitação e o ordenamento territorial, os quais promovem as
atividades de mobilidade e que, por sua vez, dependem da aplicação de
uma política de desenvolvimento urbano, através de legislação pertinente,
visando ordenar o desenvolvimento das funções da cidade e garantir o
direito de circular de seus habitantes.
Buscou-se edificar as relações que há entre a municipalidade e a cidade,
estabelecendo elementos que caracterizem a importância da mobilidade
urbana como um elemento decisivo no desenvolvimento de uma cidade.
Ao iniciar este trabalho podíamos acreditar na existência de indicativos, de
que algo de novo se apresentava com a publicação de um novo PDE, com
a aplicação de uma nova política urbana na esperança que tais
circunstâncias pudessem favorecer a implementação de transformações
para a cidade.
A experiência de observar a maneira de como o setor privado age no
sentido de articular em pró de seus interesses e, por outro, o predomínio
das questões econômicas sobre as necessidades e prioridades urbanas
com a forma de buscar resultados eleitorais, inerente à cidade, apontando
a real magnitude dos propósitos atribuídos à política urbana.
Principais questões ponderadas deste trabalho:
o crescimento desordenado da cidade leva a mais e maiores
deslocamentos, o que resulta em piora na qualidade do transporte
coletivo;
práticas do planejamento e a gestão pública na questão da
ampliação do tecido urbano do ponto de vista da mobilidade;
22
práticas do PDE nas questões do transporte e de mobilidade Urbana;
práticas de implantação de políticas públicas no sistema viário
condicionando-os a minimizar os impactos negativos sobre o trânsito e
transporte;
promoção de uma política habitacional, de serviços e empregos
voltadas para a consolidação das áreas já ocupadas;
o cuidado de expor uma situação real de mobilidade e transporte
público ao apresentar o estudo de caso sobre o Itaim Paulista;
definição de parâmetros de implantação dos Pólos Estratégicos e os
equipamentos urbanos que influenciam o sistema de mobilidade; e
resultados, nem sempre positivos, dos efeitos e impactos no
desenvolvimento dos planos e projetos para o sistema viário, atendendo
dispositivos do PDE.
23
1 MOBILIDADE: CONCEITUAÇÃO E CONDIÇÃO PAULISTANA ATUAL
1.1 Ponto de partida: A cidade
São Paulo é uma cidade de muitos contrastes. Esta afirmação é mais do
que um clichê. Através de uma atenta observação podemos constatar que,
em regiões estratégicas da cidade, como as regiões envoltórias da Av.
Paulista e da Av. Faria Lima/Vila Olímpia, está concentrada a maioria das
empresas e dos serviços que movimentam a economia local e até mesmo
dizer nacional. Em contrapartida, nas regiões mais periféricas da cidade,
localizam-se aglomerados urbanos com milhares de pessoas vivendo em
favelas ou assentamentos irregulares em terras invadidas.
Flávio Villaça (1998, pág.141), em seu importante estudo sobre o espaço
intra-urbano nas cidades, explica a relação entre localização e segregação
espacial. Embora as condições de urbanização das periferias tenham
melhorado consideravelmente desde a publicação do estudo, ainda hoje
podemos constatar uma grande diferença no valor dos terrenos. Em
bairros nobres localizados no chamado quadrante centro sul da cidade,
como o Itaim Bibi e o Jardim Paulistano, as médias do m² de construção
valem R$ 12.978,00 e R$ 16.160,00 respectivamente, conforme anotado
no índice FipeZap de julho de 2016. Em bairros mais afastados do centro,
com valores médios por metro quadrado muito menor do que no
glamoroso Jardim Paulistano, como os bairros do Itaim Paulista e Capão
Redondo, as médias do m² são de R$ 3.763,00 e R$ 4.108,00,
respectivamente, conforme anotado no índice FipeZap de julho de 2016.
Também nas periferias a especulação imobiliária inflaciona os aluguéis
deixando milhares de famílias sem ter onde morar, empurrando-as cada
vez mais para áreas mais distantes e menos urbanizadas.
24
Esses dois padrões de urbanidade de São Paulo definiram, no quadro atual
da cidade, duas regiões distintas em suas ocupações; uma “consolidada” e
outra “em situação de vulnerabilidade”. A região consolidada é composta
pelos bairros majoritariamente de uso residencial ou de uso misto, ao
redor do centro da cidade, nos quais se concentra a moradia de uma
classe mais abastada e das classes médias. Também fazem parte desta
região consolidada, as centralidades que se formaram ao longo da
evolução urbana da cidade e onde se localizam os empregos formais. A
região “em situação de vulnerabilidade”, ao contrário, concentra as áreas
que possuem baixas taxas de emprego, poucas áreas verdes, escassez de
equipamentos e serviços públicos e freqüentemente são mal servidas
pelas redes de transporte público.
Assim podemos basicamente apresentar uma pequena parcela de um
cenário da cidade, em que o crescimento habitacional ocorre nos bairros
extremos e em contrapartida, verifica-se paralelamente um concomitante
aumento dos postos de trabalho e oferta de serviços na região centro-
oeste, a qual situa-se em área longínqua da região de moradia da maior
parte da população que se caracteriza por ser apenas fornecedora de mão
de obra.
A cidade se apresenta assim ao cidadão, como um fenômeno caótico em
função da desigualdade na estrutura de ocupação das várias regiões da
cidade e conseqüentemente do modo de mobilidade que a população
necessita. Essa dualidade que caracteriza a percepção da cidade de São
Paulo também é encontrada em outras cidades do Brasil que passaram
por um processo de urbanização sem que fosse possível incluir a parte
principal da população urbana em um sistema formal de trabalho
compatível à inclusão à cidade formal.
25
1.2 Mobilidade como questão do planejamento urbano
A maioria dos especialistas que estudam o tema da mobilidade urbana
afirma que, para compreender a crise dos transportes nas cidades,
devemos analisar detalhadamente: as relações entre os locais de moradia
e trabalho da população; as regras de uso e ocupação do solo; as
modalidades de transportes; e as condições de infraestrutura do viário. Ou
seja, uma abordagem não setorial dos elementos da política urbana,
aliada à construção de um sistema de planejamento, no qual as inter-
relações entre os fatores citados sejam ressaltadas, ao invés de uma
simples abordagem superficial.
São Paulo é uma cidade de grandes dimensões territoriais, 1.521,110 km²
e esse é um motivo para que boa parte da população entenda que é
necessário estar motorizado para ser capaz de circular livremente e
percorrer as grandes distâncias metropolitanas com rapidez, conforto e
segurança.
A mobilidade urbana pode ser medida pelo desempenho do sistema viário,
através de pesquisa sistemática de monitoramento da fluidez nas
principais vias da cidade. O objetivo é possuir uma fonte de consulta de
dados e informações de volume e velocidade necessários para subsidiar os
estudos de engenharia de tráfego.
Segundo dados do Relatório 2014 – Operação Horário de Pico – 17º
avaliação (2015), da Companhia de Engenharia de Tráfego de São Paulo,
CET-SP, entre 2008 e 2014, a média anual de lentidão pelas vias da
cidade, no pico da manhã (07:00hs às 09:00hs), gira em torno dos 89 km
e no pico da tarde (17:00hs às 19:00hs) em torno dos 141 km.
26
Tem-se verificado congestionamentos com lentidões significativas em
corredores e vias estruturais localizadas em regiões distantes do centro
expandido e de vias consolidadas com históricos de grandes
congestionamentos que antecedem os horários de pico registrados na
cidade. Segundo os dados do Relatório 2014 – Operação Horário de Pico –
17º avaliação (2015), da CET-SP, o tempo médio gasto em deslocamentos
gira em torno de 2 horas. Com esses dados os técnicos especializados em
transporte e tráfego possuem condições de esboçar um cenário futuro
prevendo os sentidos de deslocamentos pela cidade.
A tabela 1 abaixo mostra a variação da taxa de veículos por habitantes
entre os anos de 2008 e 2014, conforme anotado no Relatório 2014 –
Operação Horário de Pico – 17º avaliação (2015), da CET-SP:
Tabela 1 - Relatório 2014 – Operação Horário de Pico – 17º avaliação (2015)
ANO População do Município
(SEADE-SP)
Frota anual de
veículos
(DETRAN-SP)
Veículos por 100
habitantes
2008 11.093.746 6.369.581 57
2009 11.168.194 6.705.024 60
2010 11.245.983 6.954.750 62
2011 11.312.351 7.186.724 64
2012 11.379.114 7.363.210 65
2013 11.446.275 7.577.216 66
2014 11.513.836 7.887.789 69
Fonte: CET - SP
Como podemos constatar pela tabela 1, a motorização dos habitantes da
cidade tem aumentado ano a ano. Esses resultados, obtidos pela CET-SP,
são elucidados nas análises formuladas pelos especialistas Mauricio
Moreira e Anísio Dourado (2013) no estudo “A taxa de motorização nas
cidades brasileiras e a questão da mobilidade urbana”. Os autores
afirmam que várias causas podem explicar os expressivos aumentos na
27
frota de veículos em circulação. Entre as causas de maior de destaque
estão a precariedade do transporte público de passageiros, a intenção dos
habitantes adotarem o transporte individual como solução de mobilidade
urbana e o maior poder aquisitivo anotado nos últimos anos.
Em outra importante análise do assunto, o engenheiro civil, especialista
em engenharia de tráfego, Roberto S. Scaringella afirmava que:
“O melhor entendimento da crise da mobilidade urbana passa por uma análise mais
detalhada das diversas relações entre o uso e a ocupação do solo urbano, os
sistemas de transportes e a infraestrutura viária e a interação entre fator humano,
veículo, via pública e meio ambiente.” (SCARINGELLA,2001, p.1)
Roberto Scaringella (2001) argumentava, em seus estudos, que na
hipótese de haver um crescimento absurdo e repentino na verticalização
da cidade, aliada a um aumento da taxa de motorização, a cidade
simplesmente entraria em colapso e ninguém mais se movimentaria. Ele
cita que, desde a década de 70, gestores políticos, urbanistas e técnicos
em transporte e tráfego da cidade se debruçam numa questão: quando se
daria um colapso no trânsito acarretando uma crise no transporte público
e individual?
Esse exemplo é uma situação hipotética, cena limite da cidade que,
embora seja possível acreditar que nunca acontecerá, deve, entretanto,
servir de alerta para a piora das condições de mobilidade em certa
conjuntura, esta sim muito verossímil, em que coincidem o aumento da
densidade urbana, o aumento da taxa de motorização da população e a
redução de recursos e investimentos na reforma do viário e em
tecnologias de transporte público de massa.
O cenário descrito pode também ser entendido historicamente dentro de
um processo crescente da especialização do problema da mobilidade
28
urbana separando-se da disciplina de estudos urbanísticos a qual,
segundo o arquiteto-urbanista Renato Anelli:
“Os projetos viários subseqüentes (ao plano de Avenidas de Prestes Maia)
abandonaram esse objetivo. O fizeram por um motivo prático: os volumes de
tráfego previstos exigiam a sua separação completa do tecido urbano. Com isso, os
projetos passaram a ser concebidos como questão de engenharia de tráfego e não
mais como urbanismo. Inevitável que surgissem conflitos que tornam as vias de
grande capacidade pontos de irradiação da degradação da cidade que deveriam
servir”. (ANELLI, 2011, p.59)
Com o modelo de expansão horizontal inaugurado pelo Plano de Avenidas,
através de uma ampla reestruturação viária da cidade, aliado à
flexibilidade que os automóveis individuais e também o transporte público
por rodas oferecem, ampliaram-se enormemente as fronteiras da
expansão imobiliária com novas frentes para a periferia.
Com a expansão da ocupação pelas áreas periféricas pela “facilidade” de
locomoção pelo transporte sobre rodas, criou-se uma desigualdade de
ocupação do território, que afastou ainda mais os pólos de emprego e
moradia de grande parte da população.
Enquanto os empregos mantiveram-se localizados na região central,
expandindo-se no sentido centro-oeste e sudeste, em áreas bem
consolidadas e dotadas de infraestrutura ímpar, grande parte da
população migrou no sentido oposto, seja para os condomínios de alto
padrão em bairros planejados, seja para as regiões mais ao sul e leste da
cidade onde o custo de moradia é menor, mas revendo conceitos de
localidade e, principalmente, se movimentado pela cidade.
O deslocamento realizado pela população, nessa análise, não leva em
conta o poder aquisitivo, caracteriza-se nesta combinação de localização
29
casa-trabalho como um movimento pendular, dos bairros dormitórios para
os centros detentores de serviços e empregos e vice-versa, gerando uma
superlotação do sistema viário e dos transportes públicos coletivos nestas
grandes artérias de ligação centro-periferia.
1.3 Planos urbanísticos e urbanização da cidade
A cidade, no entanto, não se expandiu de forma aleatória. O debate
acadêmico na área de urbanismo tem comprovado a institucionalização e
a presença do planejamento urbano no crescimento da cidade. (Feldman,
2005)
A cidade de São Paulo foi originada do confronto de seu intenso processo
de urbanização através de vários planos urbanísticos que procuraram
organizar a cidade em constante expansão. Foi a interação entre estas
várias camadas de planejamento, com dinâmicas de urbanização próprias,
que se formou o espaço urbano que encontramos hoje no município.
As várias iniciativas de planejamento e de processos de urbanização têm
especial importância para a compreensão da evolução da cidade e sua
dinâmica, isto é, como a cidade cresce e como ela se “movimenta”, para
qual sentido ela se dirige e como sua população se ambienta em novas
regiões, como e para onde se locomovem e, principalmente, como é viver
nessa metrópole.
O crescimento da população da cidade de São Paulo aconteceu
principalmente na segunda metade do século XX. Esquematicamente, a
expansão da ocupação urbana ocorreu através do loteamento das
chácaras circundantes, atendendo à demanda habitacional principalmente
30
de migrantes e imigrantes (BRITO, O deslocamento da população para a
metrópole, 2001).
O processo de preenchimento dos vazios circundantes à cidade ocorreu
com pouca orientação técnica, resultando em uma urbanização
caracterizada por ter um grande contingente de moradias precárias,
escassez de serviços públicos e demandante de longo tempo de traslado
em transporte coletivo ou individual, gerando uma ocupação das vias e,
conseqüentemente, grandes congestionamentos no deslocamento urbano.
A partir desse cenário embrionário, o tema da mobilidade urbana na
cidade começa a tomar importância. Especialmente o sistema de
mobilidade relacionado à geração e atração de viagens dos veículos
particulares nas vias e do transporte público de massa que servem de
acesso as várias regiões da cidade. O tema sempre foi e ainda é abordado
em diferentes escalas de estudos para o planejamento urbano.
O arquiteto-urbanista Renato Anelli (2011) no seu livro “Plano e
conformação da base da metrópole: rede de mobilidade paulistana -
1960/1986” faz um trabalho histórico ao resgatar os vários planos
urbanísticos que envolvem o re-desenho da cidade prevendo seu futuro
crescimento, sempre incorporando a questão da mobilidade e do
transporte.
Inicialmente, através de um apanhado dos diversos planos, temos já na
década de 20 a Cia. Light propondo uma rede de Metrô integrada a
bondes e ônibus como forma de atender a expansão nas dimensões da
cidade. Em 1930 o plano de avenidas de Prestes Maia definiria a
geometria dos espaços da cidade e o meio de mobilidade que cidade
adotaria no futuro. Em 1947, o prefeito da cidade, Luís Inácio de Anhaia
Mello, propõe uma cidade com um núcleo central principal, rodeado por
31
diversos outros núcleos menores e auto-suficientes. Em 1949, o
engenheiro norte americano Robert Moses propõe um modelo baseado no
Highway Research Board, com áreas periféricas transformadas em
subúrbios residenciais. (Anelli, 2011, p.19)
O economista e religioso francês Louis Joseph Lebret apresenta, entre
1956 e 1958, o estudo “Estrutura Urbana e Aglomeração Paulistana
(Estruturas Atuais e Estruturas Racionais). (Michelly R. de Angelo, 2011).
Em seu segundo mandato como prefeito de São Paulo, em 1961, Prestes
Maia tende a contratar dois grandes planos urbanísticos: o da rede de
Metrô e o Plano Urbanístico Básico (PUB) que consistia na idéia da cidade
ser composta por um conjunto de pequenos núcleos urbanos auto-
suficientes. Em 1971, o engenheiro arquiteto Roberto Cerqueira César,
elabora o PDDI – Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, o qual
orientaria a lei de Zoneamento e o Plano de Vias Expressas para o ano de
1972. Em 1973, no governo do prefeito Figueiredo Ferraz, a prefeitura de
São Paulo adere ao programa Comunidade Urbanas de Recuperação
Acelerada – CURA. (Lucchese, pág.181).
Apesar dos diferentes planos terem buscado orientar o desenvolvimento
de São Paulo, houve dificuldades no tratamento quanto a resolver a
relação de deslocamento entre moradia, empregos e serviços. Esta
relação continuou atribuída à ineficiência de um planejamento urbano
apurado juntamente com relevantes questões econômicas. As propostas e
intervenções realizadas foram insuficientes frente ao conjunto das
situações econômicas, de moradia e seu deslocamento para cobrir as
grandes distâncias entre casa e trabalho, que dificultaram a vida do
morador da cidade de São Paulo.
O sociólogo Salvatore Santagada argumenta que após o “milagre
32
econômico” dos anos 70, temos um novo cenário no Brasil:
“(...) maior endividamento externo; avanço do capital multinacional no país; maior
desigualdade social e piora na distribuição de renda e concentração da propriedade
rural; descontrole da inflação; e queda dos investimentos. É essa herança que irá
marcar a economia brasileira ao longo dos anos 80”. (SANTAGATA,1990, p.124)
O processo de urbanização ocorreu sem que houvesse uma política pública
e econômica coordenada setorialmente e que aliasse grande capacidade
técnica e de investimentos para conduzir uma política urbana de grandes
proporções.
Sem uma política pública especifica para áreas periféricas da cidade,
houve um crescimento espontâneo direcionado a uma implantação
implicada com um parcelamento ilegal (clandestino) de terras, nos quais
habitações precárias ou auto-construídas foram erguidas através do
esforço próprio ou do sistema de mutirões em locais sem infraestrutura.
(CAMARGO, 1975 , cap.10)
A arquiteta-urbanista Ermínia Maricato expõe de forma muito clara as
características desse tipo de ocupação urbana. Ao descrever a
informalidade, ela responsabiliza o Estado que, segundo a autora, estaria
atendendo aos interesses do mercado imobiliário e do capitalismo ao não
reconhecer o direito dos mais pobres à terra urbana e à cidade. Em suas
próprias palavras:
“Destaca-se que a ocupação ilegal de terras é informalmente consentida (ou por
vezes até incentivada) pelo Estado que, entretanto, não admite o direito formal do
acesso à terra e à cidade. Isso se dá por conta da articulação entre legislação,
mercado e renda imobiliária. ” (MARICATO, 1995, p.5)
Abordado por diversos autores e em diferentes períodos, como Nabil
Bonduki (1997) e Raquel Rolnik (2011), podemos constatar a existência
33
de dois padrões de urbanidades bem distintos: um decorrente da cidade
legal, com planejamento e controle oficial regulando o seu crescimento,
estruturado por uma rede de mobilidade urbana e servido pela
infraestrutura urbana necessária para o seu funcionamento e crescimento
ordenado; outro, decorrente da existência de uma cidade, clandestina e
ilegal desde sua ocupação inicial, ocorrida sem planejamento prévio e
deficiente em infraestrutura urbana e serviços básicos.
Nesse contexto podemos buscar compreender a interface que ocorre entre
as gestões públicas e os planos de recuperação urbana. Os padrões de
mobilidade identificados como planejamento são fatores primordiais que
definem o padrão de moradia.
1.4 A ordenação territorial hoje: herança de um planejamento re-
arranjado
Para exemplificarmos o tipo de cidade gerada pelos diferentes padrões de
uso e ocupação do solo e pelos diferentes e acumulativos planos de
ordenação na cidade, tomemos dois distritos da cidade. Propositalmente
foram escolhidos distritos que possuem características de ocupação
distintas e estão localizados em pontos distantes um do outro; o Itaim Bibi
e o Itaim Paulista.
O Itaim Bibi está localizado na região centro-oeste da cidade, área
consolidada e com uma grande oferta de serviços e empregos. O Itaim
Paulista está localizado no extremo leste da cidade, e embora não seja um
bairro reconhecido como bairro dormitório, abriga uma população
majoritariamente usuária de serviços e empregos localizados em outras
áreas da cidade, principalmente na região centro-oeste. Essa ocupação na
34
espacialidade do território tem um preço que a população paga para
encontrar uma maior oferta de serviços e de possuir um emprego: o de
percorrer todos os dias aproximadamente 36 km da região de origem até
o destino.
O distrito do Itaim Bibi se constitui pela verticalização e adensamento de
seu território (9.351 hab./km² - fonte PMSP), por conta do grande número
de modernos edifícios construídos e de um viário consolidado e legalmente
distribuído e fiscalizado. Recebe todo tipo de incrementos físicos e
financeiros através do setor público e privado e até em parcerias
público/privado. Essas associações têm como objetivo a melhora na
ocupação do urbano e de sua utilização pelos usuários. Procura
desenvolver projetos de melhorias e manutenção propondo soluções para
a região, ao invés de simplesmente transferir o problema para a
municipalidade.
Em função de sua localização estratégica e a grande oferta de serviços e
empregos, o Itaim Bibi é considerado uma das áreas com maior atração e
geração de viagens do município. Diariamente são registradas
aproximadamente 400 mil viagens internas à região, 800 mil viagens por
dia com destino a outras regiões e outras 800 mil viagens por dia de
viagens atraídas à região (Fonte: CET/SP – Áreas de Atração/Geração de
Viagens, Vol. 2, 2003) (figura 1).
Através destes dados, podemos confirmar a vocação de uma região de
alta atração e geração de movimentos pendulares na cidade de São Paulo.
35
Figura 01 – Viagens veiculares atraídas – Itaim Bibi
Fonte: CET - SP
Localizada na região do extremo leste da cidade, distante
aproximadamente 36 km da região central da cidade, o distrito do Itaim
Paulista possui uma alta densidade populacional (18.673 hab./km²- fonte
PMSP). Segundo os indicadores do Ministério do Trabalho (RAIS 1997), o
Distrito do Itaim Paulista abriga 0,2% do número total de empregos do
Município de São Paulo com pouca oferta de empregos e serviços.
36
Por possuir uma parcela de sua área ocupada por assentamentos
clandestinos, muitas vezes moradias construídas são constituídas por
precária alvenaria ocupando, em alguns casos, áreas de risco nas
encostas dos cinco córregos que cortam o distrito.
Curiosamente, o traçado das vias de boa parte do distrito se distingue por
acompanhar o movimento informal das ocupações habitacionais, formando
um desenho irregular das áreas conforme as necessidades de acesso aos
espaços ocupados.
Devido a sua localização periférica, a pouca oferta de empregos e sua alta
densidade demográfica, o Itaim Paulista se caracteriza por ser
considerada uma região de geração de viagens do município. Diariamente
são registradas aproximadamente 260 mil viagens por dia internas à
região 432 mil viagens com destino a outras regiões. (Fonte: CET/SP –
Áreas de Atração/Geração de Viagens, Vol. 5, 2003) (figura 2).
37
Figura 2 - Viagens veiculares atraídas – Itaim Paulista
Fonte: CET - SP
1.5 Cidade: lugar de mobilidade e transporte
Apesar da atuação dos vários arquitetos e urbanistas no sentido de
estudar maneiras para solucionar a crise urbana de mobilidade, o tema
continua sendo o centro de grandes polêmicas. Quais as causas desta
crise? Será que além da nefasta atuação do capital imobiliário, o grande
38
vilão no discurso dos arquitetos e urbanistas, há outros elementos que
podem ser apontados?
Considerando que o planejamento para a cidade de São Paulo se baseou
na estruturação dos eixos de crescimento e de políticas públicas de
zoneamento e mobilidade, como bem apontam Leme (1990), Feldman
(2005) e Anelli (2011), que outros elementos poderíamos apontar para
contribuir ao necessário debate sobre o planejamento brasileiro?
Um dos temas que muito influi diretamente na experiência urbana para o
cidadão comum e continua com debates entre os especialistas é a
mobilidade urbana.
Mas, o que é mobilidade urbana?
“Por que não se diz transporte público?” Pergunta o arquiteto Paulo
Mendes da Rocha, aqui numa expressão livre de seu pensamento em uma
entrevista para a revista Móbile (CAU) de junho de 2014, a qual o próprio
nos responde com uma questão intrínseca:
“Nada se mexe mais do que o universo urbano. Suponhamos que fiquemos dias, numa
experiência absurda, sem ninguém sair de casa. Não houve, então, mobilidade urbana. É
uma expressão ampla, uma forma de abordar uma questão sem dizer nada.”(MENDES
DA ROCHA)
Procurando respaldar legalmente as definições de mobilidade e transporte,
encontramos na Lei nº 12.587/12, Lei da Política Nacional de Mobilidade
Urbana, no seu artigo 4º, incisos I e II, a definição para transporte e
mobilidade urbana, conforme para seus fins:
“I – Transporte urbano: conjunto de modos e serviços de transporte público e
privados utilizados para o deslocamento de pessoas e cargas nas cidades
integrantes da Política Nacional de Mobilidade Urbana;”
39
“II – Mobilidade urbana: condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas
e cargas no espaço urbano;”
Realizando uma atenta leitura dos pensamentos de Paulo M. da Rocha e
das definições legais acima, podemos ousar compor a idéia de que o
transporte público urbano deveria ser uma questão direta e fundamental
na vida das pessoas, enquanto que a mobilidade urbana deveria ser uma
prioridade nos projetos urbanos da cidade.
Já durante as reuniões da subcomissão da questão urbana e dos
transportes, na Assembléia Nacional Constituinte de 1988, eram debatidas
quais seriam as medidas que o estado e os municípios deveriam tomar
para melhorar a gestão das cidades. Uma das premissas seria a aplicação
de uma gestão democrática, isto é, a participação popular e o acesso às
informações nas decisões de planejamento das cidades. A preocupação da
subcomissão da questão urbana e dos transportes na Assembléia Nacional
Constituinte de 1988 foi criar os mecanismos institucionais que
garantissem que as políticas públicas e os investimentos públicos
priorizassem o atendimento das áreas mais carentes de infraestrutura
urbana e moradia.
Voltado para a questão da mobilidade urbana, o debate na constituinte
visou atribuir, ao poder público, instrumentos para a elaboração de um
plano de controle do uso e ocupação do solo racionalizando a ocupação
para melhorar a mobilidade e o transporte nas cidades.
Contemplado na Constituição de 1988, nos seus Artigos 158 e 159, prevê-
se o aumento da participação dos municípios na receita fiscal distribuída
visando aumentar também a capacidade local em empreender políticas
públicas adequadas às necessidades dos municípios, bem como controlar
a capacidade do poder público local em gerir de modo mais eficiente os
seus espaços públicos.
40
O tema da mobilidade mais do que um problema técnico atual, sempre
entrou nas questões dos direitos fundamentais à cidade. O assunto
sempre foi tratado, ainda que em diferentes épocas, por muitos
arquitetos-urbanistas ativistas dos direitos urbanos como Ermínia Maricato
(1995) ou Nabil Bonduki (2011). O debate recai sobre a mesma questão:
a centralidade do problema da mobilidade foi a procura da defesa de uma
premissa, nem sempre encontrada, no que tange o tema da mobilidade
urbana.
A problemática da mobilidade atinge todas as classes sociais, sendo o
reflexo direto da organização ou desorganização da cidade, que expõe as
longas distâncias existentes entre a moradia, o estudo, o trabalho e a
procura dos serviços. Mas, mais que isso, o sentido da universalização da
mobilidade significa o direito de acessar a cidade.
Ora, a política financeira da questão urbana é uma das responsáveis pelo
processo estratificado dos investimentos urbanos na cidade e,
conseqüentemente, passa por um processo de urbanização estratificado.
Se avaliarmos apenas um elemento básico da ocupação do solo, o
transporte, sem uma visão da gestão espacial, de uma gestão urbana e de
uma gestão da cidade, como um conceito interligado, terá uma
estratificação da mobilidade urbana e conseqüentemente uma
estratificação do setor habitacional.
A elaboração de um Plano Diretor que contenha uma nova política de uso
e ocupação do solo e com diretrizes inovadoras visando à relação da
mobilidade na cidade, podendo objetivar uma racionalização do
crescimento e ajudar nas necessidades dos métodos de deslocamentos,
pode atender a uma relação da mobilidade e seus meios, incentivados em
direção a uma ocupação urbana planejada.
41
Através de instrumentos urbanísticos definidos pelo Estatuto da Cidade,
Lei nº 10.257/11 que regulamenta os capítulos de política urbana, o
propósito da implantação de um Plano Diretor é organizar e ordenar o
espaço urbano atual direcionando o futuro crescimento das cidades. Como
instrumento legal, o plano diretor deve fornecer as diretrizes de
orientação para o crescimento e o desenvolvimento urbano da cidade. Um
PDE, como Lei, deve garantir o desenvolvimento da cidade de maneira
que haja um planejamento com o controle das ações de políticas públicas,
visando melhorar a qualidade de vida na cidade através da universalização
do direito de acesso à cidade. Deve ainda possuir a faculdade de agregar-
se à iniciativa privada, para que suceda uma concordância de ações
visando minimizar as necessidades coletivas da população.
A Lei Municipal nº 16.050, aprovada e sancionada em 31 de julho de
2014, regulamenta o novo PDE da cidade de São Paulo, através da revisão
do PDE aprovado em 2002.
A partir da publicação do novo Plano Diretor da cidade de São Paulo, os
arquitetos e urbanistas possuem instrumentos para atuar na ordenação do
crescimento da cidade, possuindo condições de analisar as novas
estratégias para o desenvolvimento e a mobilidade da cidade, contidas no
documento.
42
2 - MOBILIDADE NO PLANO DIRETOR DE SÃO PAULO
2.1 - A organização do sistema de mobilidade urbana
O Estatuto da Cidade, Lei Federal nº10.257/2001, no parágrafo 3º do seu
Artigo 40, estabelece um prazo de dez anos para a revisão das Leis que
instituíram Plano Diretor nas cidades. A Lei Municipal nº13.430, de 13 de
setembro de 2002, e complementada pela Lei nº13.885/04 com os Planos
Regionais, foi nossa última versão e, sendo assim, após onze anos de
vigência, o PDE da cidade de São Paulo foi ser revisto atendendo então a
legislação.
A atual versão, Lei nº16.050, de 31 de julho de 2014, revisada ou
reestudada a partir do PDE de 2004, se justifica não apenas por uma
imposição legal, mas como uma necessidade de atualizar os
procedimentos para o controle de desenvolvimento da cidade, aplicando-
se atuais processos de planejamento e gestão urbana frente as novas
formas de rearranjo da cidade de si mesma.
As transformações econômicas, sociais, demográficas e ambientais,
ocorridas nos últimos 11 anos, foram muito dinâmicas numa cidade com
características de desenvolvimento aceleradas como São Paulo. De tal
modo, problemas se apresentam e devem possuir uma significativa e
rápida busca pelas soluções. O perfeito funcionamento dos espaços na
cidade gera processos positivos para a cidade, resultando em
desempenhos satisfatórios para a população. Para que se chegue a esses
resultados é necessário revisões ou até mesmo releituras das leis que
regem a formação da cidade.
43
Um planejamento urbano focado numa gestão urbana eficaz pode ser
considerado o passo mais importante para um processo de ações visando
uma urbanização condizente, pois contribui significativamente na busca
por soluções mais efetivas para os problemas estruturais que prejudicam
a qualidade e o funcionamento dos espaços da cidade exercendo efeitos
diretos na mobilidade e nas condições de vida das pessoas.
Especificamente na cidade de São Paulo a evolução da urbanização, ou a
não evolução, resultante dos planos urbanísticos implantados e,
principalmente, as práticas adquiridas, resultados de várias
experimentações, conforme relatadas no capítulo 1 deste trabalho,
sempre estiveram ligados aos processos de ocupação habitacional que se
expandiu pelas periferias, e estas ligadas à expansão dos processos de
desenvolvimento do tipo de transporte público adotado que acometeu a
cidade.
A simples evidência de ações visando especulação imobiliária,
aproveitando-se dos vazios urbanos, à espera de infraestrutura urbana, já
caracterizaria exemplos a serem dirimidos através do planejamento
urbano centrado e uma política pública responsável de sanar essa prática.
Ao elaborarmos uma abordagem mais detalhada da expansão de
ocupação habitacional, exploraremos as relações existentes entre os
processos do ambiente construído, constituído por áreas carentes de
serviços e infraestruturas, muitas vezes em loteamentos ilegais e
ocupados por habitações populares de baixa renda. Essas regiões carecem
de oferta de empregos e serviços e, principalmente, de transporte coletivo
que os conduzisse até as regiões centro-oeste da cidade onde
encontramos a maior concentração de empregos e serviços.
Os problemas de mobilidade e de acessibilidade, para transpor as grandes
44
distâncias que separam as regiões mais periféricas dos principais pólos de
empregos e serviços, deflagraram a preocupação da municipalidade em
compor planos e estratégias para dirimir ou atenuar a carência de opções
e aumentar as alternativas em transporte coletivo para atender a
população. Esse cenário na área da mobilidade e transporte público
ocorreu pela incidência das tentativas, nos acertos e erros na implantação
de planos urbanísticos, regulamentados ou não, por legislações diretas ou
correlatas.
Como já salientado nesse estudo, a porção centro-oeste da cidade, onde
se concentram os principais e maiores pólos de empregos e serviços, a
diversidade e a quantidade de ofertas concentrados diferenciam-se do
restante da cidade.
Figura 3 – Densidade de empregos
Fonte: Companhia do Metropolitano de São Paulo/ Metrô- SP – " Síntese das Informações"
45
Conforme dados da Pesquisa Origem-Destino 2007 do Metrô, a região
centro-oeste da cidade possui 21% dos moradores e 69% dos empregos,
a região Norte possui 20% dos moradores e 11% dos empregos, a região
Sul possui 27% dos moradores e 11% dos empregos e a região Leste
possui 33% dos moradores da cidade e 10% dos empregos. (figura 3)
2.2 - A mobilidade urbana
Os grandes e frequentes congestionamentos ocasionados pela alta
concentração de veículos nas vias, que ocorrem diariamente na cidade,
inutilizam por completo o ideal de mobilidade de uma cidade, tanto para o
transporte público como o individual, motorizado ou não. No transporte
público a constante disputa por um espaço no viário prejudica o bom
andamento da velocidade dos ônibus e, consequentemente, prejudica o
transporte dos usuários, nos quesitos rapidez, conforto e segurança.
Tabela 2 – Índices anuais de lentidão
Período 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Pico da Manhã 70,0 62,0 74,0 77,0 86,0 89,0 91,0 84,0 83,0 80,0 90,1 83,2 95,9
Pico da Tarde 108,0 100,0 115,0 116,0 114,0 129,0 140,0 131,0 115,0 108,0 125,2 139,8 141,1
Fonte CET/SP
Conforme análise da tabela 2, podemos perceber a evolução do aumento
da fila que os congestionamentos ocasionam na cidade, através dos anos.
Tanto no horário de pico da manhã quanto no pico da tarde, a tendência
de crescimento da lentidão, expressa em kilômetros, se dá a partir de
2003, que é quando a economia do país começa a se desenvolver
positivamente, com notadas melhoras na vida dos trabalhadores e os
motivando a adquirir seus próprios veículos, consequentemente elevando
a frota de veículos. Aliado a esse fato, podemos destacar a precariedade
do transporte público oferecido, incentivando ainda mais o usuário a
46
adquirir seus veículos particulares.
A tabela 3 demonstra, em destaque, o aumento de autos e motos
adquiridos em comparação ao cadastro dos outros veículos. Outro dado
importantíssimo apontado na tabela diz respeito à redução do cadastro do
número de ônibus no mesmo período em que há o crescimento na
aquisição de veículos motorizados individuais. A explicação pode ser dada
pela falta de investimento em transporte público na cidade à época, ou
por uma má gestão pública no controle efetivo do sistema de transporte
sobre rodas.
Tabela 3 – cadastro de veículos
Veículos 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
MSP 5.318.888 5.649.318 5.332.582 5.962.512 6.705.024 7.186.724 7.577.216 7.932.123
Automóvel 4.138.231 4.371.827 4.085.729 4.481.172 4.952.697 5.213.129 5.445.562 5.658.687
Ônibus 61.367 66.719 60.322 65.042 41.542 43.443 43.568 45.523
Caminhão 153.477 153.882 131.308 138.615 164.686 154.969 147.072 153.624
Utilitário 502.568 527.838 516.573 579.094 653.534 763.879 858.222 935.848
Moto 397.384 461.188 490.754 648.190 816.649 928.873 995.112 1.047.673
Outros 65.861 67.684 47.896 50.399 75.916 82.431 87.680 90.768
Fonte: Detran SP
Através da análise de experiências bem-sucedidas como a ocorrida na
cidade de Bogotá, na Colômbia, onde houve a implantação do projeto
Transmilênio, com um incremento na frota de ônibus e implantação de
faixas exclusivas e corredores segregados de ônibus, podemos afirmar
que há sim experiências positivas no sentido de reverter o quadro caótico
do transporte coletivo da cidade de São Paulo, resultando uma melhora
nas condições de mobilidade.
É de importância ímpar a implantação de corredores exclusivos de
transporte público. Evitam-se os mais diversos conflitos com veículos de
passeio, motos e pedestres que pretendem acessar áreas com alto desejo
de acessibilidade, como comércio, serviços, etc., além de ordenar o
47
trânsito. Também deve-se prever estações ou terminais intermodais que
atendam simultaneamente o transporte público sobre rodas associado ao
transporte via linha férrea.
Vale ressaltar a importância de aproveitar o viário atualmente atendido
pelo transporte coletivo, ampliando, melhorando e procurando aumentar a
capacidade de transporte pela cidade por essas vias. As rotas devem
incrementar as vias consolidadas ou readequar novas vias consideradas
importantes conexões entre bairros e regiões da cidade.
O transporte público baseado em ônibus possui um percentual maior no
atendimento à população devido à extensão e cobertura espacial de sua
rede. O sistema viário da cidade possui uma estimada rede com 17.000
km, com uma cobertura por sistema de ônibus por volta de 4.500 km, ou
seja, apenas 26,5% do viário são atendidos. A extensão de vias com
faixas exclusivas é de ordem de 460 km e as vias com corredores no
canteiro central é de 130 km.
Os planos urbanísticos que previram o incentivo ao transporte individual,
concomitantemente apresentaram deficiência no âmbito do transporte
urbano tendo que transportar um grande número de pessoas com um
número diminuto de ônibus, resultando num sistema sobrecarregado e
entrando em colapso.
Com relação ao transporte público sobre trilhos, de competência do
Governo Estadual, não houve investimentos suficientes para ajudar na
redução do déficit dos transportes na cidade, acarretando um
descompasso em relação à rapidez do crescimento das demandas da
população quanto às necessidades de transporte público. Esse fato
colaborou para uma sobrecarga do transporte coletivo de ônibus, que
ganhou para si um aumento de responsabilidade, sem possuir condições
48
mínimas de suportar boa parte do transporte estrutural metropolitano.
As políticas de gestão urbana através de seu quadro técnico: arquitetos,
urbanistas, engenheiros, etc., sempre procuraram empreender ações
voltadas a reverter o aumento do uso do transporte individual incentivado
pelos antigos planos urbanísticos, em detrimento ao transporte coletivo e
o transporte não motorizado, que agora norteia o novo desenho da cidade
que se pretende.
Uma ferramenta de auxílio aos técnicos, no momento de elaborar
pesquisas relacionadas ao índice de mobilidade na cidade, é a Pesquisa
Origem Destino elaborada pela Cia. do Metrô. A pesquisa realizada em
2007 indica que aproximadamente 44% dos deslocamentos motorizados
na cidade utilizam transporte individual, enquanto 56% utilizam
transporte público.
A tabela 4 indica uma redução no índice de mobilidade motorizada no ano
de 2007, com relação ao ano de 2002.
Tabela 4 – Índice de mobilidade motorizada
Evolução do índice de mobilidade motorizada OD 67 OD 77 OD 87 OD 97 OD 02 OD 07
1,01 1,53 1,32 1,23 1,33 1,29
Fonte: Companhia do Metropolitano de São Paulo/ Metrô- SP – "Síntese das Informações"
Tais informações revelam um fato intrínseco quando avaliamos a
velocidade média dos veículos da cidade, a qual vem diminuindo a cada
ano. Somente no ano de 2014, com a efetivação da implantação de mais
kilômetros de faixas exclusivas e corredores segregados de ônibus
podemos notar uma pequena melhora no trânsito como um todo.
49
Tabela 5 - Velocidade Média
2000 2002 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Pico da manhã
(Bairro/Centro) 20,4 19,9 19,3 22,7 20,9 20,6 20,1 19,1 18,1 18,4 18,4 20,7
Pico da tarde
(Centro/Bairro) 19,4 18,1 17,7 19,2 18,8 18,6 16,1 17,8 16,8 15,3 14,1 16,0
Fonte CET/SP
No atual panorama em que se encontra a mobilidade da cidade, é de
suma importância que haja um impulso no sentido de tomar providências
legais no intuito do desenvolvimento de atividades econômicas e o
provimento de infraestrutura em regiões mais periféricas da cidade, onde
se concentram uma alta densidade populacional. Assim, pode-se aflorar o
caráter dessas áreas em produção de empregos e fornecimento de
serviços consequentemente aproximando o morador de sua região,
evitando-se grandes deslocamentos pela cidade e melhorando a qualidade
de vida.
2.3 As Políticas e Gestões Públicas sobre Mobilidade Urbana
Conforme determina o Artigo nº182 da Constituição de 1988:
“A política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus
habitantes”.
Em consonância com as políticas públicas que tratam sobre mobilidade
nas cidades, a aprovação da Lei Federal nº 12.587/2012, instituiu o Plano
Nacional da Mobilidade Urbana. Especificamente, trata dos objetivos do
desenvolvimento do planejamento urbano, elaborando uma legislação
especifica aplicada à mobilidade, com especial aplicação ao transporte
50
público.
Em seu Artigo 1º, trata o Plano Nacional da Mobilidade Urbana:
“(...) é instrumento da política de desenvolvimento urbano (...), objetivando a
integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e
mobilidade das pessoas e cargas no território do Município”.
Já o Artigo 2º coloca como diretriz:
“(...) contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das
condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da
política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão
democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana”.
Ainda na mesma legislação, encontraremos no conteúdo dos Artigos 16º e
18º que deve haver uma atribuição de responsabilidades dentro das três
esferas de governo, no intuito de mitigar os problemas de mobilidade
urbana nas cidades. No que concerne à esfera do governo municipal, este
deve tratar da preparação e aplicação do planejamento e de planos
visando a mobilidade urbana.
Podemos citar como diretrizes de orientação para aplicação de um Plano
Nacional de Mobilidade Urbana, a adoção de ações que visem uma
integração de políticas de gestão urbana do planejamento urbano com a
habitação, saneamento básico, ao uso do solo, aos modos e serviços
acerca do transporte público coletivo em detrimento do transporte
individual motorizado, e às questões sociais e econômicas resultantes da
mobilidade de pessoas e cargas na cidade.
Ou seja, o objetivo do Plano Nacional de Mobilidade Urbana é fomentar o
planejamento a procurar respostas no intuito da melhora dos
deslocamentos urbanos das cidades.
51
2.4 As Diretrizes para o Sistema de Mobilidade
Podemos definir Sistema de Mobilidade, a partir dos conceitos encontrados
na legislação pertinente, como um conjunto amplo, diverso e organizado
de modos diferentes de transporte, serviços, equipamentos e
infraestruturas necessários à mobilidade de pessoas e veículos.
O Sistema de Mobilidade é composto por elementos imprescindíveis à
mobilidade da cidade. Seus elementos: o sistema viário, a circulação de
pedestres, o transporte coletivo público e o coletivo privado, o sistema
cicloviário, o hidroviário, sistema de transporte de carga e o sistema
aeroviário.
Para que a mobilidade na cidade funcione de forma eficiente, os governos
devem, através de ações voltadas para o transporte público, oferecer
condições mínimas de mobilidade para a população visando conforto,
segurança e rapidez e prevendo a ampliação das ações e equipamentos de
inclusão de pessoas com mobilidade reduzida.
O PDE do Município de São Paulo, atendendo aos dispositivos legais da
Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade, elaborou diretrizes para o
desenvolvimento da cidade, orientando e regulamentando seu
crescimento, almejando atingir todo seu território de forma igualitária.
Dentro das diretrizes do novo PDE o governo municipal determina diversos
objetivos a cumprir e metas a alcançar. Como esse trabalho mira o campo
da mobilidade urbana, trataremos as questões em que o PDE define
diretrizes acerca da priorização para o transporte público coletivo e os
modos não motorizados em detrimento do transporte individual
motorizado.
52
O objetivo de aplicação do PDE é a ampliação da rede de transporte
existente e fomentar a construção e a ampliação de uma rede de
transporte público, onde haja a conexão operacional e tarifária dos
diferentes modos de transporte, facilitando a integração entre os sistemas
de transporte público e os meios não motorizados. Isso requer que seja
readequada e melhorada a rede cicloviária da cidade, integrando-a aos
terminais de transporte público, tanto de ônibus como de trens. Quanto ao
interesse de incentivar o uso do transporte público, buscando o usuário do
transporte individual motorizado, autos e motos, é necessário procurar
criar bolsões de estacionamento junto aos terminais e ao longo dos eixos
de corredores de ônibus.
Para que o sistema de transporte alcance uma excelência de padrão
voltado para a mobilidade da cidade, deve-se prever uma melhora nas
condições de circulação dos veículos pela cidade. Ações visando a
readequação viária, melhorando a geometria dos traçados, melhora do
pavimento e da sinalização viária são alguns exemplos de ações que
devem ser tomadas para melhorar o fluxo e trazer segurança nas viagens.
Ainda na intenção de alcançar a excelência na mobilidade na cidade,
devem-se tomar atitudes de adotar ações no tocante ao sistema viário nas
áreas periféricas da cidade, integrando-as as redes de transportes já
estruturadas.
2.5 Planejar: Instrumento do planejamento da Mobilidade
Podemos adotar, como uma ferramenta utilizada no planejamento urbano,
a premissa de como e quando utilizar instrumentos legais no
embasamento de elaboração de um planejamento estratégico para cidade.
Aliado a uma eficaz gestão pública, voltados e aplicados aos sistemas de
53
transporte e da mobilidade urbana, podemos utilizar o emprego de uma
política pública de mobilidade, sucedida pela implantação de legislações
correlatas, denotando uma suficiência na aplicação de projetos urbanos.
No texto do atual PDE 2014, na parte que versa sobre a mobilidade
urbana, buscou-se alguns princípios básicos, encontrados em planos
antecessores para se resolver, ou somente atenuar, os problemas de
mobilidade urbana encontrados em São Paulo. Podemos citar algumas
diretrizes, como a acessibilidade total e irrestrita a espaços públicos, com
eficiência e segurança nos deslocamentos, entendendo o princípio de
priorizar o usuário do transporte público.
O enfoque principal é priorizar o transporte público nas vias e restringir a
circulação de automóveis, aprimorando a acessibilidade e a mobilidade
urbana através da implantação de um sistema de mobilidade apoiada
numa rede integrada de transporte coletivo de ônibus e trens, com os
modos de locomoção individual como a bicicleta.
Estas medidas apontam para a necessidade de uma releitura na mudança
e na forma habitual de administrar os espaços viários e dos sistemas de
mobilidade.
Somente a determinação de diretrizes não é suficiente para resolver os
problemas das condições da mobilidade. Deve-se ter mecanismos eficazes
para que os objetivos possam ser executados por meio de uma efetiva
política de mobilidade urbana.
O atual quadro de desordenamento em que a mobilidade de São Paulo se
apresenta é resultado, como abordado no capítulo 1 desse trabalho, do
histórico de implantação e sobreposição dos vários planos urbanísticos e
da intenção de reparo de planejamento que alguns governos tentaram
54
adotar através da implantação de várias obras viárias espalhadas pela
cidade. Tudo isso fruto de uma desmedida valorização do uso de veículos
sobre rodas e do transporte individual motorizado, em detrimento ao uso
de veículos coletivos.
Atualmente há ferramentas para auxiliar na elaboração de um modelo de
Sistema de Mobilidade Urbana que fundamente a melhoria do transporte
público a médio e longo prazo.
Um desses instrumentos utilizados para embasar os estudos e
consequentemente o planejamento urbano é a utilização do estudo
denominado Desenvolvimento Orientado pelo Transporte. O DOT, termo
originado do inglês TOD (“Transit-Oriented Development”) é um modelo
de planejamento urbano que provoca uma limitação no crescimento das
cidades com o perfil de alta densidade populacional, com diversidade de
usos, serviços e espaços públicos e que favoreçam a mobilidade e o
desenvolvimento econômico. A linha mestra desta ferramenta se
fundamenta em diretrizes para o planejamento da cidade: transporte
coletivo de qualidade, incentivo à mobilidade não motorizada, práticas de
gestão pública no gerenciamento do transporte público, incentivo ao uso
do solo misto, ampliação do número de espaços públicos e ações
participativas da população.
Para que essas ações resultem em atos práticos, deve-se adotar uma
linha de conduta baseada numa Gestão de Demandas programadas. Pode-
se entender como um processo estratégico no intuito de direcionar as
decisões do presente com vistas a antecipar resultados de longo prazo
para curto ou médio prazo.
Uma das principais ações que poderíamos atribuir ao TOD, no tocante à
criação de um ambiente urbano compacto, é a aproximação da moradia
55
aos serviços e empregos. Dessa forma, podemos empregar os preceitos
do TOD numa estratégia de eliminar o percurso de grandes distâncias e
diminuir as viagens de grande parte da população.
2.6 O reestudo da mobilidade urbana como reconhecimento da
aplicação de políticas públicas
Atendendo ao disposto no parágrafo único do Art. 11 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Brasileira de
1988, a Lei Orgânica do Município de São Paulo foi promulgada pela
Assembléia Municipal Constituinte no dia 4 de abril de 1990. Na sua
redação, descreve ações em relação à mobilidade urbana e o sistema de
transporte público a qual devem se utilizar de instrumentos que garantam
o desenvolvimento da cidade dando, a seus habitantes, as condições
mínimas de mobilidade e transporte público. Assim, a Lei Orgânica
determina diretrizes no intuito de estabelecer a elaboração de um PDE
para planejar e estruturar o sistema de transportes e visando ações para
priorizar a mobilidade urbana, no que tange ao transporte coletivo e à
circulação de pedestres na cidade.
A administração municipal instituiu em 2015 um plano municipal
denominado PlanMob/SP, atribuindo-lhe a incumbência de definir as
diretrizes em torno do transporte público e da mobilidade na cidade,
baseado no PDE. O intuito é demonstrar, através de um diagnóstico, a
atual situação de mobilidade da cidade e preparar um prognóstico,
apontando quais os caminhos a seguir e elaborar planos para dirimir os
problemas encontrados na cidade. Também possui a competência de
preparar uma nova diretriz na gestão publica direcionando estratégias
para solucionar os problemas relacionados à mobilidade e os déficits no
56
transporte público.
Sendo o principal instrumento regulador para o crescimento e
ordenamento do espaço da cidade, o PDE, que tem o poder de Lei, como
ele o é, servirá para garantir que o desenvolvimento da cidade seja feito
de uma forma planejada e controlada, adotando ações legais amparadas
pelo poder público, para que o desenvolvimento da cidade atenda às
necessidades coletivas da população e para seu território. Pretende ainda
estabelecer ações permanentes para ampliar a rede de mobilidade urbana
qualificando o transporte público e os diversos meios de transporte não
motorizados. Estuda também a concepção de nova matriz de
deslocamentos, mais abrangente, permitindo uma melhor e eficiente
integração e articulação entre os diversos meios de transporte. Entenda-
se por nova matriz de deslocamentos o reestudo da rede de transporte
público da cidade.
Um dos princípios que podem nortear a política de mobilidade urbana é a
priorização do uso do espaço viário urbano pelo transporte público
coletivo. O planejamento da mobilidade urbana não deve se encerrar com
a publicação de planos estratégicos. Ao contrário, o planejamento deve
ser uma atividade persistente e novas formas de planejamento devem ser
aplicados à medida que a cidade muda e se transforma.
2.7 A reordenação territorial apoiada na mobilidade
O novo PDE do município, Lei nº16.050/14, tem como objetivo orientar o
crescimento e o desenvolvimento urbano da cidade. Através de
instrumentos do planejamento urbano pretende reorganizar e ordenar o
espaço urbano da cidade, principalmente seu crescimento, prevendo uma
57
melhoria na qualidade de vida, moradia, trabalho e lazer, para toda a
população.
O PDE servirá para garantir que o desenvolvimento da cidade seja feito de
uma forma planejada e controlada, tomando, como direção, as ações do
poder público, para que o desenvolvimento da cidade atenda as
necessidades coletivas da população.
Uma das diretrizes do novo PDE de São Paulo estabelece como meta para
a questão da moradia e da mobilidade urbana, o aumento no potencial de
construção para novos empreendimentos, junto a corredores de
transporte público coletivo existente e a construir, visando ampliar a
oferta de habitação nas áreas envoltórias desses corredores. Para tanto,
propõe que a organização da ocupação da cidade se baseie nos chamados
Eixos de Estruturação da Transformação Urbana.
Os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana são determinados a
partir da fixação de corredores viários com uma infraestrutura ímpar de
transporte coletivo para média e alta capacidade. Pretende-se que com
isso haja um adensamento demográfico e urbano ao longo desses eixos,
promovendo uma requalificação dos espaços.
Espera-se, com essas ações, uma redução das viagens pendulares entre
as regiões periféricas e a região centro-oeste da cidade, a redução do uso
do automóvel e um maior incentivo ao uso do transporte público. O mais
importante serão os resultados ao se prever um equilíbrio das atividades
terciárias locadas no território, um incentivo à criação de novos empregos
ao longo dos eixos, gerando uma maior oferta fora dos atuais centros
consolidados. Espera-se que, com essas ações, haja um desestímulo do
transporte individual motorizado e um incentivo ao transporte coletivo e
modos não motorizados.
58
Ao analisarmos o material elaborado pela municipalidade, figuras 4 e 5,
Eixos de Estruturação da Transformação Urbana – Atual e Futura,
publicado no PDE, devemos notar que as datas para a implantação é para
o ano de 2016. Sabemos, até o momento (novembro de 2016), que
metade das obras de corredores de ônibus previstas no plano não foi
concluída ou ainda está em fase de projetos. Há então uma defasagem em
relação ao que foi determinado no PDE e a sua conclusão.
61
Complementando e somando as ações acima, o PDE pretende estabelecer
ações permanentes para ampliar a rede de mobilidade urbana qualificando
o transporte público e os diversos meios de transporte não motorizados.
Estuda uma melhor e eficiente integração e articulação entre os diversos
meios de transporte, trens, ônibus, bicicleta, etc..
Para reestruturar o sistema de mobilidade da cidade, o PDE determina
como principais diretrizes, ações priorizando o transporte público coletivo
e incentivando os modos não motorizados e modos compartilhados, em
detrimento aos modos individuais motorizados, realizando a integração
dos diferentes modos de transporte.
Com relação ao sistema viário, o PDE determina ações estratégicas à
complementação das vias estruturais e a implantação de ajustes na
geometria viária, abertura de novas vias ou a promover o alargamento e
melhorando do viário existente, para adequação e promoção da ampliação
da rede, objetivando receber transporte público, aprimorar a
acessibilidade nos acessos públicos e calçadas e adequar o viário
secundário.
Visando o aprimoramento do sistema de transporte coletivo público, as
principais ações estratégicas se baseiam na implantação de novos
corredores exclusivos (figura 5), complementado por novos terminais e
estações de transferências, requalificação de corredores terminais e
estações existentes, para garantir transporte público coletivo acessível às
pessoas com necessidades especiais e promover a ampliação da frota de
veículos de transporte coletivo através de planos específicos.
62
Figura 6 – Rede de transporte público de alta capacidade
Fonte: PDE/SP
2.8 Descentralização como princípio
Além do adensamento construtivo nas áreas envoltórias aos eixos de
mobilidade, da ampliação da rede e da implementação de novas
modalidades nos transportes urbanos, o novo PDE objetiva uma
redistribuição e uma reordenação das viagens da população pelo território
através da criação de “Pólos Estratégicos de Desenvolvimento Econômico”.
A concepção de aproximar a moradia aos serviços e empregos leva-nos a
um dos principais objetivos do PDE, que seria a requalificação do território
visando a diminuição no tempo e no espaço de deslocamento.
63
Conforme definido pelo PDE de São Paulo:
"Os Pólos Estratégicos de Desenvolvimento Econômico são setores situados em
regiões de baixo nível de emprego e grande concentração populacional para a
implantação de atividades econômicas, requerendo estímulos e ações planejadas do
poder Público." (PLANO DIRETOR DA CIDADE DE SÃO PAULO-ARTIGO 177)
Essa diretriz tem como meta deixar mais homogênea a oferta de
empregos e serviços na cidade, aproximando os cidadãos que morem nas
regiões mais extremas da cidade às novas ofertas de emprego.
Figura 7 – Poli centralidades
Fonte: PDE/SP
Um dos objetivos do PDE é estabelecer, para os futuros deslocamentos,
uma concentração de viagens no sentido das chamadas Áreas de Atração
de Viagens. São assim denominadas devido à grande oferta de comércio e
64
empregos que serão futuramente estimulados a se concentrar nessas
áreas. (figura 7).
Para estimular a implantação de usos não residenciais e,
conseqüentemente, estimular a oferta de empregos nas regiões mais
distantes do centro, a municipalidade proporá incentivos fiscais e
regulamentações especiais nas áreas previstas para acolher esses pólos
estratégicos.
Desse modo, o PDE visa induzir o crescimento da cidade de forma mais
equitativa nas regiões da cidade, atraindo e gerando um maior número de
viagens concentradas numa determinada região, contribuindo de forma a
melhorar a mobilidade urbana da cidade como um todo. Assim, pretende-
se diminuir a necessidade de deslocamentos pelo território, aproximando
a moradia aos serviços e empregos.
Nabil Bonduki (2011, p.12), vereador responsável pela relatoria do novo
Plano Diretor de São Paulo, explica a importância da criação de novas
polaridades na cidade:
“O desenvolvimento urbano das áreas periféricas, para que possam atrair
atividades econômicas, exige uma qualificação urbanística e regulamentação
fundiária, articuladas com programas de inclusão social e de economia solidária,
capaz de estimular o empreendorismo na população local”. (BONDUKI, 2011, p.12).
Com a implantação dos chamados novos pólos estratégicos, deve-se ter a
preocupação de haver um reestudo do planejamento dessas regiões, no
sentido de organizar e aparelhar as áreas escolhidas, para que tenham
condições e suporte para se amoldar aos benefícios e impactos do
desenvolvimento local que acometerá os locais.
65
Figura 8 – Polos estratégicos
Fonte: PDE/SP
Segundo ilustrados no texto do Plano Diretor, (figura 8), os locais serão
escolhidos baseados em indicadores econômicos em determinadas áreas,
levantamento dos modos de transporte público, proximidade a locais de
grande concentração de moradia, e condições sociais dos moradores
próximos, etc.
O texto do PDE não faz nenhuma referência como se dará esses estudos,
quais serão as secretarias responsáveis pelo levantamento e implantação
e, principalmente, qual a estimativa do custo e quem bancará a conta de
toda essa estrutura.
Esses índices e parâmetros devem ser detalhados em legislação pertinente
e especificada a partir da complementação e publicação de leis
complementares.
66
Apesar de muitos estudiosos e urbanistas pesquisarem e debaterem a
melhor forma de desenvolvimento para a cidade, desde a proposta do
Plano Urbanístico Básico - PUB no final da década de 1960 até o atual PDE
de 2014, não parece ser uma tarefa muito simples o ato de desenvolver
condições locais para a formação de novas centralidades urbanas.
Estimular o adensamento habitacional ao longo dos eixos de transporte
público e a incentivar a criação de serviços e empregos através dos pólos
estratégicos são táticas fundamentais para acomodar a população à sua
região, evitando-se percorrer grandes distâncias e diminuindo a
mobilidade sem necessidade pela cidade.
Do ponto de vista da gestão pública, é preciso deixar claro quais são as
prioridades estabelecidas pelo PDE e incorporar critérios, de forma a
reconhecer que o processo de planejamento deve ser articulado com um
plano de ações.
67
3 - O caso do Itaim Paulista: observação comparada
O presente capítulo tem o objetivo de entender a mobilidade urbana na
região da Subprefeitura de Itaim Paulista.
Será tratada a problemática que envolve todo o sistema de mobilidade,
nas vias e no transporte público de massa que servem a região. Abordará
os aspectos, em diferentes escalas e complexidades, das características
passadas, atuais e futuras, buscando articular a interface dos planos de
transporte, dos modelos de mobilidade do atual PDE e planos para a
região. Os parâmetros utilizados correspondem aos estudos e verificação
técnica dentro das políticas públicas do sistema de mobilidade de Planos
Diretores de 2004 e de 2014.
A motivação para a elaboração desse capítulo fundamentou-se na vivência
no evento “Planning by Conflicts”, ocorrida em São Paulo, entre 29 de
setembro a 07 de outubro de 2015, na Universidade São Judas Tadeu.
Com as participações de equipes da Universidade do Texas, da
Universidade HafenCity, de Hamburgo, do Instituto de Arquitetura e
Urbanismo de São Carlos e da Universidade São Judas Tadeu, de São
Paulo, os participantes tiveram a oportunidade de explorar os temas da
moradia, serviços, infraestruturas e mobilidade que envolvem a região do
Itaim Paulista.
Os resultados dos trabalhos deste encontro expuseram a carência de
infraestrutura urbana oriunda de uma deficiência ou falta na gestão de
políticas públicas.
Um olhar atento dos dados levantados pelo encontro demonstrou que,
particularmente, a mobilidade, ou a falta dela, foi fruto do resultado da
marginalidade que essa região periférica sofreu após as várias
68
experiências de implantar planos urbanísticos na cidade, sobrando apenas
as conseqüências do abandono.
Somente a partir da conscientização, por parte de técnicos e de gestores
públicos, percebeu-se a necessidade de efetuar uma releitura dos
resultados e das conseqüências da falta de planejamento, principalmente
das necessidades que as regiões periféricas padecem, onde provêm boa
parte da população da cidade.
Assim, a partir do esclarecimento da visão que as regiões periféricas
precisam mais da ajuda da municipalidade, procurou-se estabelecer,
dentro dos Planos Diretores Estratégicos, a inclusão nas políticas públicas
de gestão urbanística.
3.1 Ocupação Urbana - Itaim Paulista
A região da Subprefeitura do Itaim Paulista, localizada no extremo leste
da cidade, passou por um processo de ocupação a partir do século XVIII.
No entanto, somente por volta dos anos 1920, com a chegada da ferrovia
Estrada do Norte – antiga Central do Brasil – é que houve a consolidação
de sua urbanização. Do entorno dos trilhos se irradiou todo um processo
de ocupação do solo em sentido sul desta região.
69
Figura 8 – Localização Subprefeitura do Itaim Paulista
Fonte – Subprefeitura do Itaim Paulista
3.2– Características da região
3.2.1 Limites geográficos:
Subprefeituras de São Miguel Paulista, Guaianases e dos Municípios de
Ferraz de Vasconcelos e Itaquaquecetuba. Está subdividida em dois
70
distritos: Vila Curuça e Itaim Paulista.
Figura 9 – Divisas de território da Subprefeitura do Itaim Paulista
Fonte – Subprefeitura do Itaim Paulista
Figura 10 – Subdivisão do território da Subprefeitura do Itaim Paulista
Fonte – Subprefeitura do Itaim Paulista
71
3.2.2 Uso e ocupação do Solo
A atual ocupação urbana situa-se especialmente no entorno da estação
Ferroviária do Itaim Paulista e ao longo de toda a extensão da Avenida
Marechal Tito, onde se localiza uma intensa atividade de comércio e oferta
de serviços.
Tabela 6 - População, Taxas de Crescimento e Densidade Demográfica
População Taxas de ocupação Área Densidade (pop./ha)
1980 1991 2000 2010 1980/91 1991/2000 2000/10 (ha) 1980 1991 2000 2010
202.710 287.569 359.215 373.127 3,23 2,50 0,38 2.170 93,41 132,52 165,54 171,95
Fonte: IBGE - Censos demográficos 1980, 1991, 2000 e 2010
Figura 11 – Ocupação urbana
Fonte – PDE 2014
A característica principal do uso do solo é predominantemente residencial,
ocupando praticamente 70% do território, com características de
72
construções uni familiares de baixo padrão de qualidade.
O uso comercial e serviços concentram-se principalmente ao longo das
avenidas principais e junto à estação de trem Itaim Paulista.
Tabela 7 – Descrição do uso e ocupação do solo
Mapa 12 – Uso e ocupação do solo
Fonte - CET - SP
73
Tabela 8 – Uso do solo por categoria
Subprefeitura Itaim Paulista
Uso do Solo Urbano Valor Ano Fonte
Área de Terreno
Uso Residencial Horizontal Baixo Padrão 6.436.885 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Horizontal Médio Padrão 2.048.097 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Horizontal Alto Padrão 113.858 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Médio Padrão 32.387 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Alto Padrão 0 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Comércio e Serviço Horizontal 2.014.886 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Comércio e Serviço Vertical 35.987 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Industrial 162.830 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Armazéns e Depósitos 211.345 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Especial ( Hotel, Hospital, Cartório, Etc. ) 85.889 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Escola 187.805 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Coletivo ( Cinema, Teatro, Clube, Templo, Etc. ) 167.698 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Terrenos Vagos 1.963.325 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Baixo Padrão 177.001 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Garagens não-residenciais 52.542 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Outros usos ( Uso e padrão não previsto ) 97.347 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Total 13.787.882 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Área Construída
Uso Residencial Horizontal Baixo Padrão 2.642.165 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Horizontal Médio Padrão 1.199.614 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Horizontal Alto Padrão 24.392 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Médio Padrão 81.418 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Alto Padrão 0 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Comércio e Serviço Horizontal 1.228.249 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Comércio e Serviço Vertical 47.786 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Industrial 90.146 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Armazéns e Depósitos 64.162 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Especial ( Hotel, Hospital, Cartório, Etc. ) 21.937 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Escola 70.835 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Coletivo ( Cinema, Teatro, Clube, Templo, Etc. ) 95.766 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Terrenos Vagos 0 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Baixo Padrão 144.934 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Garagens não-residenciais 9.496 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Outros usos ( Uso e padrão não previsto ) 61.070 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Total 5.781.970 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Número de Lotes
Uso Residencial Horizontal Baixo Padrão 29.308 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Horizontal Médio Padrão 7.817 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Horizontal Alto Padrão 76 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Médio Padrão 677 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Alto Padrão 0 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Comércio e Serviço Horizontal 6.207 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Comércio e Serviço Vertical 75 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Industrial 64 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Armazéns e Depósitos 96 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Especial ( Hotel, Hospital, Cartório, Etc. ) 39 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Escola 90 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Coletivo ( Cinema, Teatro, Clube, Templo, Etc. ) 273 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Terrenos Vagos 5.165 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Residencial Vertical Baixo Padrão 2.281 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Uso Garagens não-residenciais 8 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Outros usos ( Uso e padrão não previsto ) 214 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Total 52.390 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL
Fonte: PMSP – Infocidade - Subprefeitura do Itaim Paulista
74
3.2.3 Mobilidade
Estima-se que a região do Itaim paulista gere, diariamente,
aproximadamente 430.000 viagens veiculares e, dentro deste total,
aproximadamente 260.000 viagens são realizadas internamente aos
limites da subprefeitura.
Aproximadamente 111.000 viagens são geradas apenas no horário do pico
da manhã. Dessas viagens, são estimadas 60% por motivo de trabalho,
30% por educação e os 10% restantes por motivo de residência-
residência.
Merece destaque a troca de viagens geradas/atraídas com as
subprefeituras da Sé e de São Miguel, sendo geradas aproximadamente
11.000 viagens cada, apenas no pico da manhã.
Dentro das características das viagens que diariamente são geradas, a
CET-SP, em seus estudos, estima que a distribuição modal se dê da
seguinte maneira: 55% a pé, 30% do modo coletivo (ônibus e trem) e
15% de modo individual (autos e motos), conforme pode ser observado
nos dados da tabela 10.
Tabela 10 – Distribuição de viagens
Motivos Geradas (%) Atraídas (%)
Residência 8 17
Trabalho 56 39
Educação 27 40
Outros 6 3
Lazer 3 1
TOTAL 100 100
Fonte – CET-SP/2002
75
Distante aproximadamente 36 km do centro, o Itaim Paulista possui pouca
oferta de empregos e serviços no seu território e alta densidade
demográfica. Caracteriza-se por ser uma região fornecedora de mão de
obra, fazendo com que seus habitantes busquem empregos e serviços em
outras regiões da cidade, onde há uma maior concentração desses
empregos e serviços. Os dados apresentados acima só constatam grande
movimentação que se desenvolve dentro do território.
Tabela 6 - População, Taxas de Crescimento e Densidade Demográfica
População Taxas de ocupação Área Densidade (pop./ha)
1980 1991 2000 2010 1980/91 1991/2000 2000/10 (ha) 1980 1991 2000 2010
202.710 287.569 359.215 373.127 3,23 2,50 0,38 2.170 93,41 132,52 165,54 171,95
Fonte: IBGE - Censos demográficos 1980, 1991, 2000 e 2010
Figura 13 – Viagens veiculares do Itaim Paulista
Fonte – CET- SP - 2002
76
A figura 13, elaborada pela CET-SP após pesquisas em campo e
levantamentos de dados locais, apresenta o processamento dos resultados
através de simulação de viagens, estimando as viagens e os destinos que
os habitantes percorrem a partir do território do Itaim Paulista.
Como podemos perceber, os dados corroboram com a questão de que a
maior parte das rotas destina-se às regiões centro-oeste da cidade.
3.2.4 Sistema viário e de transportes
O sistema viário da região apresenta três eixos estruturadores de
acessibilidade e circulação: a ligação da Av. Marechal Tito com a R.
Tiburcio de Souza, a qual permite a ligação com os municípios de
Itaquaquecetuba e de Ferraz de Vasconcelos. A Estrada Dom João Nery e
a Estrada do Lajeado/Passagem Funda perfazem o acesso aos municípios
de Itaquaquecetuba e de Ferraz de Vasconcelos possibilitando o
deslocamento no sentido norte-sul dessa região com a antiga Estrada São
Paulo - Rio.
Em termos de transporte público, o Itaim Paulista possui como pontos de
centralidades a Estação da CPTM - Itaim Paulista e, junto a esse, o
Terminal de Ônibus do Itaim Paulista. Os dois modais estão localizados
próximos à Av. Marechal Tito.
Na tabela 11 apresentamos a hierarquização da rede viária da região,
destacando a constatação que 88% das vias são classificadas como locais
e 8% são coletoras. O fato de que a maioria do viário tem a classificação
de via local, reforça a informação já citada do processo de ocupação do
território: de forma aleatória, sem controle e sem planejamento, com o
traçado das vias de forma decorrente das ocupações habitacionais e não o
77
contrário.
Tabela 11 - Hierarquização da rede viária
Tipos de via Extensão (Km) (estimado) % em relação ao território
Estrutural 16 4%
Coletora 34 8%
Local 364 88%
Pedestres 0 0%
Total 414 100%
Fonte: CET- SP -2002
3.3 - Planos e ações para a Rede Estrutural de Transporte Coletivo
O PDE de 2004 desenvolveu diretrizes com intervenções objetivando a
melhoria do transporte público e o trânsito na região do Itaim Paulista.
Propõe principalmente a melhorar a mobilidade da população promovendo
uma melhor acessibilidade e a circulação no território.
O PDE reafirmou a intenção de intensificar a vocação da cidade na ação de
dar prioridade ao transporte coletivo sobre o individual e incentivou o
planejamento do transporte público por meio da implantação de novos
corredores e a construção de novos terminais, propondo assim uma
reestruturação do sistema de transporte público coletivo.
Nesse sentido, foi elaborado o projeto do Sistema Perimetral Itaim
Paulista/São Miguel. A obra deverá ter aproximadamente 9,5 km de
extensão e, como o próprio nome sugere, faria a ligação do Itaim Paulista
com São Miguel. No trecho dentro da Subprefeitura do Itaim Paulista
percorrerá as estradas Lajeado Velho e Dom João Nery até a Av. Marechal
Tito, onde se atrelará com o futuro Terminal de ônibus Itaim Paulista. O
corredor de ônibus acompanhará o leito do córrego do Lajeado, que corre
78
paralelo à Estrada Dom João Nery.
O Terminal de ônibus do Itaim Paulista será construído em um terreno
pertencente à área de domínio da Linha 12-Safira da CPTM, entre a
Avenida Marechal Tito e Estrada Dom João Nery. Este terminal estará
conectado à Estação Itaim Paulista da CPTM, compondo um grande
complexo intermodal de passageiros.
As vias onde o Corredor será implantado são classificadas como arteriais
ou coletoras, por serem rotas consolidadas de linhas de ônibus as quais
constituem um eixo estrutural, alcançando destinos mais distantes.
A obra do Corredor de ônibus deverá ser construída e implantada em vias
existentes, não exigindo a abertura de novo sistema viário, implicando em
menor quantidade de imóveis a desapropriar. Deste modo, através da
operação diferenciada dos ônibus, pretende-se garantir uma melhor
acessibilidade e mobilidade da população.
Entretanto, embora essas mesmas diretrizes para o transporte tenham
sido incluídas no PDE de 2014, com previsão de entrega do corredor de
ônibus e do terminal, junto à estação Itaim Paulista, para o ano de 2016,
até o presente momento, não foram sequer iniciadas as obras.
3.4 Os Planos Regionais Estratégicos do PDE de 2004
Os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras constituem as partes
complementares de qualquer Plano Diretor e são os instrumentos
determinantes das ações dos agentes públicos e privados.
79
Os planos trazem, na sua elaboração, a responsabilidade e competência
de cada Subprefeitura. Estes planos são supervisionados pela Secretaria
Municipal de Coordenação das Subprefeituras e da Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano.
Os planos regionais devem levar em conta diagnósticos locais e uma
concepção regional de seus problemas e necessidades. Sua aprovação,
gerenciamento e fiscalização devem ser disponibilizados pela
Subprefeitura. Tais planos regionais devem ser revistos conjuntamente
com a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, atentando-se às
questões especificas e compatibilizando-se com os planos de
desenvolvimento da região.
Nesse ponto do trabalho, propomos avaliar, para a Subprefeitura do Itaim
Paulista, o Plano Regional Estratégico de 2004, individualizando os planos
e projetos previstos para serem executados e concluídos até os anos de
2006 e 2012. (Tabela 12).
Tabela 12 – Planos para o transporte público 2004 – Itaim Paulista
Fonte – PDE - 2004
80
O programa Via Livre consistia em ações baseadas em obras e sinalização
de vias no âmbito do transporte e trânsito de baixo custo e rápida
implantação, visando, basicamente, otimizar o desempenho das viagens
do transporte coletivo, com aumento de velocidade dos ônibus, melhoria
no conforto e segurança.
O sistema Passa Rápido consistia na transformação do viário em
corredores exclusivos de passagem de ônibus, com os automóveis
trafegando à direita das vias. Os ônibus possuem portas à esquerda e os
pontos situam-se no canteiro central.
Figura 14 – Programas de transporte coletivo do Itaim Paulista
Fonte: PMSP- Plano Diretor
81
Esses sistemas envolveram conceitos de operação no transito, que
excediam o estipulado pelo PDE. Os programas recuperaram pavimentos,
refizeram toda a sinalização viária, a montagem de um sistema de
monitoramento e informação e desenvolveram novos modelos de
operação no transporte público.
Tabela 13 – Obras e serviços no viário do Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Plano Diretor
82
Figura 15– Planos regionais para o viário do Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Plano Diretor
3.5. Planos e ações planejadas do PDE 2014
3.5.1 Diretrizes do PDE
Para o Sistema de Mobilidade da região do Itaim Paulista temos como
83
diretrizes de programas, ações e investimentos públicos, a priorização
para o transporte público, para o modo não motorizado e a integração dos
diferentes modais de transporte existentes e a construir, no que concerne
à integração física, operacional e tarifária.
Vale mencionar a intenção do poder público em complementar, ajustar e
melhorar o sistema viário de transporte ofertado, implantado ou não,
pelas diretrizes do PDE de 2004.
O PDE atual propõe, para o sistema viário, ações estratégicas como a
complementação das vias estruturais, implantação de adequações e
adaptações pontuais nas vias, abertura de novas vias, alargamentos
através de melhoramentos viários, implantação e melhoramento de
sinalização viária e readequação de calçadas, visando a acessibilidade de
pessoas com necessidades especiais.
As principais ações voltadas para o sistema de transporte coletivo público
propõem implantar novos corredores de ônibus exclusivos, aliado à
construção de novos terminais e estações de transferências. Projeta uma
requalificação de corredores e terminais existentes. (Figura 16).
Todas as tratativas e diretrizes visando a melhora e o incremento de
mobilidade e transporte público para a região deverão estar relacionadas
com o zoneamento proposto e a ser implantado para a região.
84
Figura 16 – Corredores de ônibus existentes e previstos no Itaim Paulista
Fonte - autor
Exibimos, na figura 17, as políticas do Plano Diretor, propondo uma
readequação na política do zoneamento, influenciando diretamente as
ocupações territoriais e, por conseguinte, endireitando a mobilidade da
região. Vemos que nas áreas envoltórias dos viários mais consolidados, o
zoneamento privilegia o estímulo ao comércio, serviços e moradias.
85
Figura 17 – Zoneamento do Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Plano Diretor
Figura 18 – Evolução de aplicação de zoneamento na Av. Marechal Tito
Fonte – PMSP – Plano Diretor
Na figura 18 temos uma amostra da evolução das propostas de mudança
do zoneamento no entorno de importantes vias do Itaim Paulista. Essas
86
mudanças podem interferir diretamente no desenvolvimento e melhoria
da moradia e serviços e, consequentemente, da mobilidade e do
transporte.
3.5.2 As Macroáreas
As Macroáreas são regiões já urbanizadas, contempladas por bairros com
usos residenciais e não residenciais, com edificações horizontais e
verticais, com um índice básico de urbanização e áreas consolidadas de
serviços, comércio e equipamentos de infraestruturas urbanas. Envolvem
áreas atravessadas por eixos do sistema de transporte coletivo.
A intenção da implantação das chamadas Macroáreas visa a ampliação da
oferta de empregos e serviços inseridos no próprio bairro. Procuram
também promover a urbanização e regularização fundiária de
assentamentos irregulares existentes, de favelas, núcleos urbanizados e
loteamentos clandestinos, melhorando os equipamentos e infraestruturas
de saneamento básico, de saúde, educação, lazer e assistência social.
Com isso prevê o aumento do sistema habitacional de interesse social
minimizando o déficit habitacional existente.
Pretende-se, com a implantação das Macroáreas, controlar os processos
de adensamento de edificações, procurando evitar uma sobrecarga no
precário sistema viário existente, através do acumulo de veículos
movimentando-se no mesmo espaço e tempo, distantes dos eixos de
transporte público.
87
Figura 19 – Macroáreas do Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Plano Diretor
As diretrizes da implantação de Macroáreas são as de promover
transformações estruturais nos usos e ocupação do espaço urbano e na
base econômica local com maior aproveitamento das estruturas locais
existentes e a criar e aumentar os índices das densidades construtivas
habitacionais e atividades urbanas. Procurará desenvolver e aprimorar a
qualidade do transporte público, gerando ampliações na oferta para a
população.
88
3.5.3 Eixos de Estruturação Urbana
Os eixos de estruturação da transformação urbana são porções
diferenciadas do território, localizadas ao longo dos sistemas de transporte
coletivo, existentes e previstos, que atravessam as Macroáreas. No caso
da Subprefeitura, temos eixos dispostos ao longo da linha de trem da
CPTM e dos corredores de ônibus.
Os eixos são definidos pelas infraestruturas operacionais, como, estações
de tem e terminais de ônibus, existentes ou previstos. Servem para dar
um incremento ao uso de solo nas proximidades dos sistemas de
transporte de grande porte, admitindo um aumento na densidade de
construção dos imóveis.
Quantificar e qualificar as centralidades ao longo dos eixos de sistema de
transporte coletivo impulsiona a criação de novas centralidades como a
instalação de habitações de interesse social. Como decorrência do
aumento de população, resulta em aumento na oferta de serviços,
comércio e oferta de empregos.
89
Figura 20 – Eixos de Estruturação Urbana existente no Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Subprefeitura do Itaim Paulista
Figura 21 – Eixos de Estruturação Urbana futura no Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Subprefeitura do Itaim Paulista
90
3.5.4 Áreas de transformação urbana
As áreas de transformação urbana são destinadas a reestruturação,
transformação e recuperação de áreas em processo de expansão e
mudança nos padrões de uso e ocupação do solo e serão definidas em lei
especificas. Visam promover uma ocupação mais intensa, qualificada e
inclusiva dos espaços, articulando as participações de proprietários,
moradores e usuários das localidades.
Os mecanismos para a recuperação dessas localidades parte da
valorização dos imóveis, decorrentes de investimentos em infraestrutura
urbana por parte da municipalidade e da justa distribuição do ônus e
benefícios resultantes das melhorias urbanas.
Figura 22 – Áreas de transformação do Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Plano Diretor
91
3.5.5 Zonas de Interesse Social
As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são porções do território
destinadas, predominantemente, a moradia de população de baixa renda
por intervenção urbanística procurando a regularização fundiária
deficitária de assentamentos irregulares, bem como a provisão da
construção de novas habitações de interesse social (HIS) em áreas
urbanas dotadas de boa oferta de serviços, equipamentos de
infraestruturas, comercio, serviços e empregos.
Figura 23 - Evolução de aplicação de zoneamento na Av. Marechal Tito
Fonte – PMSP – Subprefeitura do Itaim Paulista
92
Figura 24 – ZEIS no Itaim Paulista
Term. São Miguel
Jardim Romano
Itaim Paulista
Jd. Helena – Vila Mara
CEU Três Pontes
CEU Vila Curuçá
CEU Parque Veredas
Fonte – PMSP – Plano Diretor
3.5.6 Transporte público
A maioria dos corredores e terminais de ônibus previstos no PDE de 2014
já estavam listados no PDE de 2004. O atual apenas reforça e repete o
que não foi concretizado anteriormente.
Quando comparadas entre si, não há grandes diferenças na abordagem e
no tratamento dos temas setoriais e que espelham o nível de
desenvolvimento das propostas, decorrentes do grau de mobilização e do
nível de amadurecimento da análise dos transportes para a região.
Há um aspecto ainda mais relevante que é o de não encontrar propostas
de ações consistentes e estruturadas para solucionar as questões de
mobilidade, considerada como um dos principais problemas da cidade.
94
Figura 26 – Corredores e terminais de ônibus no Itaim Paulista
Fonte - autor
3.5.7 Hierarquizações de vias e área de influência
Após a definição dos locais da instalação de um corredor de ônibus (Figura
27) é necessário reordenar a hierarquização do viário envoltório.
95
Figura 27 – Áreas de influência no Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Plano Diretor
No caso dos eixos, as vias paralelas se tornam vias especiais, onde os
pedestres devem ser conduzidos para realizar os deslocamentos com
destino aos pontos ou paradas. As vias perpendiculares que dão acesso às
paradas também se transformam em especiais. Para facilitar o
deslocamento a pé, os quarteirões deverão ser previamente distinguidos
pelo poder público, podendo ser executadas reformas ou alterações por
quem executará as obras. A demarcação das vias especiais e classificação
dos eixos adequados são de competência exclusiva do poder público e de
suas respectivas secretarias.
96
Figura 28 – Vias estruturais no Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Plano Diretor
3.5.8 Transporte sobre trilhos
Hoje os investimentos em transporte público: via linha férrea, CPTM e
Metrô, além de insuficientes e precários, foram descontínuos e bastante
morosos. Não há uma estimativa de investimentos em curto prazo
(Figuras 29 e 30) para melhorar e expandir a rede de trilhos, prejudicando
97
ou limitando a formação de uma rede ampla de transporte coletivo
intermodal.
Como podemos notar, não há nem a previsão de planejamento e planos
visando o aumento e expansão de linhas e estações de trem e Metrô para
a região do Itaim Paulista.
Figura 29 – Linhas de trem no Itaim Paulista
Fonte – Governo do Estado de São Paulo
98
Figura 30 – Linhas de Metrô no Itaim Paulista
Fonte – Governo do Estado de São Paulo
3.5.9 Garagens
O incentivo a criação de garagens próximas à estação de trem é uma
forma de incentivar o uso do transporte público para percorrer grandes
distancias. Dessa forma restringe-se o aumento do fluxo de veículos nas
vias de ligação entre bairros e zonas da cidade, resultando numa
diminuição dos congestionamentos. Essas garagens devem prever vagas
para autos, motos e bicicletas.
99
Figura 31 – Áreas de incentivo a garagens no Itaim Paulista
Fonte – PMSP – Plano Diretor
A pouca oferta de um sistema de transporte público de alta capacidade,
como o Metrô, trem e corredores de ônibus na região do Itaim Paulista,
impossibilita um transporte eficiente, rápido e confortável. A atual
organização dos deslocamentos se dá em torno de uma malha viária
precária e insuficiente. O sistema que atua e provê a região apoia-se
basicamente nos ônibus, um sistema de baixa capacidade,
comprometendo a mobilidade da população que depende do transporte
público.
A rede de linhas de ônibus existente é exígua e, na maioria das vezes, não
há uma infraestrutura viária mínima que lhes dê condições de
desempenho satisfatórias. Embora existam linhas de ônibus se conectando
com o sistema de trens da CPTM, a frota, muitas vezes, não se diferencia
dos sistemas de linhas regionais.
100
Assim, a necessidade de implantar um novo terminal e a construção de
um corredor de ônibus, além da melhoria e requalificação das instalações
dos equipamentos já existentes, resultando uma melhora no sistema
viário do entorno, constitui um programa específico de intervenções que
têm, como objetivo, corrigir a atual situação em que os ônibus, apesar de
transportarem a maior parte dos usuários, não são tratados no sistema
viário com prioridade proporcional a sua importância.
101
4- O PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO DA CIDADE E A SUA FORTUNA
CRÍTICA: O CASO DA NÃO MOBILIDADE
4.1 A POLÍTICA DE MOBILIDADE
O PDE possui as diretrizes básicas para uma atuação urbanística
coordenada capaz de responder aos desafios das questões da mobilidade
urbana aliando processos participativos, descentralização econômica com
estratégias de uso e ocupação do solo. O sucesso da requalificação do
território dependerá, entretanto, de uma articulação institucional que
favoreça a efetiva aplicação dos elementos definidos pelo planejamento
urbano estratégico.
O PDE visa atender as necessidades da cidade combinando estratégias
presentes nos planos predecessores e novas estratégias, principalmente
no que diz respeito às transformações do uso do solo nas áreas de
estruturação dos sistemas de mobilidade e nas definições de indicadores
visando garantir um desenho urbano de melhor qualidade. Entretanto as
novas diretrizes adotadas no atual PDE da Cidade de São Paulo serão
efetivas após aprovadas leis complementares e regulamentadas pelos
respectivos decretos.
Voltando no tempo, aos debates da Subcomissão da Questão Urbana e
dos Transportes na Assembléia Nacional Constituinte de 1988, foi
amplamente discutida, à época, a necessidade de planejar o processo de
urbanização em longos prazos. Segundo as discussões ocorridas nos
debates, com a participação dos constituintes, a elaboração e implantação
de Planos Diretores deveriam prever um prazo de 20 a 30 anos, incluindo
correções, assegurando um desenvolvimento ordenado da infraestrutura
urbana e seus serviços correlatos. Quando da aprovação do Estatuto da
102
Cidade, fixou-se em 10 anos o prazo de validade de um Plano Diretor.
O PDE, Lei nº16.050/14 não deve se limitar apenas na identificação e nos
estudos dos problemas da cidade, mas de tratar as questões e resolver os
problemas, no sentido de efetivamente implementar as políticas públicas
planejadas que viabilizem a implementação de todas as diretrizes
definidas no Plano.
A leitura do novo PDE da Cidade de São Paulo revela um conteúdo não tão
inovador comparando-o com planos predecessores. Além disso, verifica-se
uma ausência de referências no diagnóstico, não permitindo ao leitor
maior compreensão.
4.2 A ausência de diagnósticos e de estratégias: o PDE e a
setorização
O geógrafo e professor Milton Santos, em seu discurso na Subcomissão da
Questão Urbana e dos Transportes na Assembléia Nacional da Constituinte
de 1988, na sua 15ª Reunião Ordinária, antecipou o futuro com o estímulo
do debate para um problema social presente nos planos urbanísticos
passados e também no atual:
“Vou tocar em alguns pontos que vou enumerar: 1º - Relação entre cidadania e
território, à qual se ligará a falta de um discurso urbano e, paralelamente,
abordarei a questão do valor do homem em relação ao lugar, os homens não valem
apenas pelo que são, eles valem hoje, sobretudo, pelo lugar onde estão. E isso tem
de ter uma resposta constitucional muito mais do que puramente legal.”. (SANTOS,
1988, p.184)
“(...) em outras palavras, um arranjo territorial desses bens e serviços de que,
conforme sua hierarquia, os lugares sejam pontos de apoio, levando em conta a
densidade demográfica e econômica da área e sua fluidez. Num território onde a
103
localização dos serviços essenciais é deixada à simples lei do mercado, tudo
colabora para que as desigualdades sociais aumentem. É o caso brasileiro atual.”
(SANTOS, 1988, p.184)
Podemos extrair, de sua fala, argumentos com que possamos concordar
ao afirmar que cabe ao poder público a distribuição no território municipal
dos investimentos em infraestrutura urbana, serviços públicos e em
edificações, visando ao surgimento natural de mercados de trabalho para
a população. Assim, procura-se estimular a distribuição de serviços e
trabalhos onde a população mais precisa: próximo às suas moradias.
Deve-se assegurar uma distribuição mais justa da carga tributária
correspondente aos investimentos públicos na cidade. Nesse sentido, há a
necessidade da utilização do poder tributário como uma fonte de recursos
na obtenção do conjunto dos investimentos onde há deficiência de
urbanização.
Para obter algum recurso financeiro, podemos utilizar, como exemplo, a
aplicação de um imposto progressivo quando há transferência de potencial
construtivo na compra de outorga onerosa.
Além de estimular a redistribuição da população pelo território, o Plano
Diretor também deve reconhecer a necessidade de estimular as
economias locais, de modo que os investimentos do município em
infraestruturas e serviços locais sejam revertidos em economia local,
estruturando uma distribuição mais homogênea no espaço e mais
diversificada nos distritos.
Uma reordenação do processo de urbanização da cidade requer um novo
modelo de desenvolvimento coordenado. Os fatores econômicos e sociais
deverão ser aplicados conjuntamente com o volume de investimentos
urbanos, públicos e também privados, de acordo com a arrecadação
104
municipal de impostos e investimentos.
A distribuição espacial da população deverá ser condizente com a
localização das unidades de produção econômicas que deverão
proporcionar emprego e serviços à população.
Deve-se perceber a necessidade de um rearranjo planejado do território
dos bens e serviços, levando-se em conta a densidade demográfica e
atividades econômicas de uma especifica área, na qual deve haver uma
repartição espacial desses bens e serviços, baseada no interesse público
que deverá servir de alavanca para novas atividades e que por sua vez
deverá atrair outras novas atividades correlatas ou complementares.
O PDE de 2014 para o Município de São Paulo aponta caminhos e prevêem
resultados para uma grande investida objetivando a recuperação das
funções da cidade a médio e longos prazos.
O plano diretor é um projeto extenso e sua aplicação dependerá da
coalizão de interesses políticos e públicos, conciliando o desenvolvimento
social e econômico da cidade. Embora o Estatuto da Cidade tenha definido
os principais objetivos e intenções do planejamento brasileiro, isto é, o
direito aos elementos básicos do urbanismo, moradia lazer, circulação e
trabalho, nada garante ainda a universalização ou efetivação destes
direitos.
Deste modo, a função social da propriedade, o direito à moradia digna e a
recuperação dos lucros imobiliários gerados pela iniciativa privada através
dos investimentos públicos, continuam distantes, apesar da ampla
participação social no processo do planejamento.
O arquiteto-urbanista Flavio Villaça aponta haver uma confusão entre o
que é atribuição dos planos diretores e o que é a transformação da cidade
105
definida nos planos de governo. Para o autor, a excessiva valorização do
plano urbano é parte da cultura autoritária herdada do período ditatorial
(1964-1986):
“A falsa valorização dos planos urbanos se insere no contexto da supremacia do
conhecimento técnico e cientifico como guia da ação política, ou seja, a ideologia da
tecnocracia. Isto fica claro não só pela obrigatoriedade constitucional do Plano
Diretor, mas também, por um lado, pela desordem na exigência indiscriminada de
planos por parte da legislação paulista e, de outro, pela falta de seriedade com que
o poder público vem tratando os planos há décadas.“ (VILLAÇA, 2005, p.21)
A responsabilidade com o PDE é justamente termos mecanismos
institucionais que possam garantir a aplicação das diretrizes estabelecidas
e, portanto, a sua continuidade através dos planos do governo para a
cidade.
Outro ponto fundamental a ser tratado, quando da efetiva implantação do
PDE, é a previsão, durante as discussões das legislações complementares
do plano, do cuidado de separarmos o que é matéria constitucional e o
que seria matéria a ser tratada pelo legislativo, que será transformada em
leis complementares e ordinárias. Na gestão da cidade, as instituições
públicas devem por em prática as políticas do planejamento dos pólos
estratégicos, promovendo o desenvolvimento econômico local, priorizando
a valorização das populações e desenvolvendo suas funções sociais,
visando uma mobilidade consciente e evitando a ocupação desordenada
dos espaços.
Deve-se definir uma política pública urbana formulada na base de uma
estratégia visando usar os meios disponíveis com respeito às normas
fixadas e, assim, garantir a continuidade da aplicação do PDE no controle
do desenvolvimento da cidade.
106
4.3 O PDE e suas diretrizes
O PDE deve regulamentar os demais instrumentos de planejamento para
orientação de crescimento da cidade, principalmente no que tange o
orçamento do município, pois é imprescindível que haja recursos
financeiros suficientes destinados para a concretização das diretrizes
traçadas.
Para melhor ilustrar uma concepção de planejamento temos a valiosíssima
contribuição de Dallari e Ferraz:
“O plano diretor é o mais importante instrumento de planificação urbana previsto
no Direito Brasileiro, sendo obrigatório para alguns Municípios e facultativo para
outros; deve ser aprovado por lei e tem, entre outras prerrogativas, a condição de
definir qual a função social a ser atingida pela propriedade urbana e de viabilizar a
adoção dos demais instrumentos de implementação da política urbana [...].(Dallari
e Ferraz 2006, p. 324)
Uma das principais questões para superar obstáculos quanto a uma
situação econômica e financeira dos cofres públicos, buscando a
compatibilização com as questões políticas das gestões públicas requer
uma habilidade dos técnicos em equilibrar os diferentes interesses que
cada um representa na melhor forma de atuação para a cidade,
garantindo a efetiva aplicação dos recursos para o bem da cidade.
Esse é um dos maiores desafios da administração pública no destino dos
recursos na área do planejamento urbano da cidade. Suas competências
devem atuar no sentido de atualizar as diretrizes do PDE, como Lei que é,
em prever e aplicar os recursos necessários nas obrigações determinadas
e no período temporal que foi imposto.
107
É constante a preocupação com o desempenho das finanças e suas
receitas, a qual nem sempre anda em compasso com as necessidades da
cidade e de seus habitantes. Como as despesas com serviços e obras
descritas no PDE são impostas sem a devida previsão orçamentária
municipal, existe sempre a chance de um endividamento público.
Podemos levantar, como exemplo, o que ocorre atualmente com as obras
previstas voltadas para os corredores de ônibus na cidade: as que nem se
iniciaram; ou as que já iniciaram; e as que estão sendo paralisadas por
falta de recursos públicos. São obras grafadas no PDE de 2004 e,
portanto, obrigatórias, mas o governo atual não possui recursos
disponíveis para sua continuação.
Sem a previsão orçamentária necessária quando da elaboração de planos
não há planejamento orçamentário que resista às oscilações financeiras do
mercado.
Considerando que tais questões devem ter importância significativa no
município, reproduzindo particularidades, é evidente que a metodologia de
elaboração de um plano não deve se vincular a determinações financeiras
e orçamentárias, jurídicas e políticas.
O fato do PDE não vir acompanhado de qualquer planilha com estimativa
de custos das obras e serviços compromete o orçamento de uma gestão,
simplesmente porque o que está listado em suas determinações são
obrigações, já que o Plano Diretor é e tem a força de Lei e, portanto, se
faz obrigatório o que ali foi determinado.
Nesta mesma linha, o PDE também estabelece um período estimado para
a execução das obras e serviços listados. Ora, a execução de obras, se
houver orçamento para tal, leva meses ou até anos para ser concluída.
Nesta mesma linha, temos que o Plano Diretor é uma ferramenta legal de
planejamento urbano a ser aplicado a médio e longo prazo e que,
108
necessariamente, irá percorrer o mandato de vários prefeitos. Nestes
casos, é necessária a aprovação orçamentária para que cada responsável
aplique, de maneira legal e justa, os provimentos daquele ano. E sabemos
que cada prefeito, que cada administração, possui suas prioridades e
metas a alcançar.
Vê-se claramente que o PDE impõe dispositivos legais para suas
realizações que podem, e irão, de contra o que realmente as
administrações podem realizar, sendo um contrassenso na avaliação
dentro da elaboração de um planejamento para a cidade: o PDE, que tem
em vista o melhor para a cidade, ao mesmo tempo depõe contra ela
mesma.
Quando se tem uma leitura mais apurada e uma compreensão do texto do
PDE surgem alguns detalhes que não foram previstos e ponderados à
época de sua elaboração, podendo colocar todo um planejamento a
naufragar.
A grande maioria dos artigos é formada por termos generalizados, como
“incentivos”, “prevê”, “orienta”, etc. São princípios muito gerais para uma
Lei. Não há parâmetros, e só servem para duplas interpretações do texto,
dependendo do interessado. Podemos até nos exacerbar na colocação,
mas o texto é genérico demais para uma Lei. São diversas ações
enunciadas e sem apontar os responsáveis por suas execuções.
O PDE, então, é apenas uma legislação de generalidades com a
necessidade implícita de complementação e legalização através de leis
complementares. São os casos da Lei de Zoneamento, novo Código de
Obras, etc.
109
É um instrumento que praticamente existe na prática, mas não de fato.
O arquiteto-urbanista Flavio Villaça diz do Plano Diretor:
“Os planos são uma clara manifestação da força da ideologia da tecnocracia que
ainda perdura entre nós. A fé no poder miraculoso dos planos tem sua origem no
discurso competente e na tecnocracia que se alojou na esfera da administração
municipal brasileira, mais que em qualquer outra esfera de governo.” (VILLAÇA,
1997, p.10)
“Frequentemente o Plano Diretor é apresentado como o guardião do futuro da
cidade, o instrumento que vai apontar os rumos da cidade“. (VILLAÇA, 2005, p.8)
4.4 A Descentralização dos Centros Atrativos e a Mobilidade
Urbana
Para entendermos a dinâmica da mobilidade urbana na cidade de São
Paulo temos que analisar mais detalhadamente as relações entre o uso e
ocupação do solo urbano, os sistemas de transportes públicos e
particulares, a infraestrutura viária e os fatores humanos.
Podemos verificar um grande aumento do grau e da extensão das áreas
de deterioração do trânsito e do transporte público na cidade, a qual
acaba contribuindo para uma degradação urbana cada vez mais sentida
no dia a dia de quem usa a modesta infraestrutura viária.
A origem da crise de mobilidade passa por uma ruptura entre as diversas
políticas de uso do solo, do transporte público e o trânsito. Mesmo não
documentados em procedimentos internos à gestão pública, percebe-se a
sucessão de ações desastrosas e omissões do poder público com relação a
uma pragmática e efetiva ação para dirimir e resolver os problemas da
110
mobilidade.
Por uma simples observação dos mapas de crescimento da cidade,
notamos que a população tende a fixar sua habitação na direção do
extremo leste da cidade e, na contramão, os atuais pólos geradores de
empregos e serviços avançam cada vez mais para o centro e para a região
sudoeste da cidade.
Um plano diretor que contenha uma política de uso e ocupação do solo
sensato pode dar um redirecionamento na racionalização das
necessidades de deslocamentos pela cidade, seja pelo transporte público
ou privado motorizado ou mesmo pelos meios não motorizados.
A implantação de descentralização do consolidado centro polarizado,
previsto pelo atual PDE na cidade de São Paulo, deve ser precedida, entre
outros estudos, pela análise do impacto viário resultantes dos futuros
pólos planejados ou áreas estratégicas, e por medidas mitigadoras a
serem adotadas, visando garantir os novos padrões adequados de
circulação viária que irão surgir.
A análise destes impactos pode ser contabilizada, ao seu término, na
forma de um crédito indiretamente imposto ao munícipe, ao se utilizar da
malha viária diretamente afetada. Este crédito deve-se materializar,
basicamente, no decréscimo de tempo de percurso e na diminuição
operacional dos veículos em circulação.
Para amenizar este impacto e reduzir os custos coletivos, eliminando-os
quando possível, o poder público deveria alocar os custos mais
equitativamente, associando-os ao uso de cada centro, em vez de
socializá-lo para todos os públicos afetados, direta e indiretamente.
Deve-se priorizar a implantação dos futuros centros junto às linhas de
111
Metrô, corredores de ônibus implantados e a implantar e, porque não,
juntos a vias de grande circulação de autos.
O poder público deverá investir e possuir o controle desse sistema,
regulamentando e garantindo a aplicação dos recursos para as finalidades
previstas ao público usuário. O interessado privado poderá fazer parte
desse processo, mas o controle deverá ser rigoroso para que não haja a
possibilidade de cometermos erros, como o de permitir a especulação
imobiliária ditando as regras dentro das políticas públicas e no mercado
imobiliário, principalmente para as habitações voltadas para as camadas
da população de mais baixa renda.
Os empreendedores poderão fazer parte deste processo, apenas como
parceiros na aquisição dos espaços de implantação e utilização dos
serviços e comércios, implementando uma gestão política público-privado.
O empreendedor deverá participar com sua parcela através de custo
direto, representado por obras de melhorias viárias através da
implantação de sinalização viária (horizontal, vertical e semafórica) e
ajustes de geometria viária, solicitadas pelos órgãos competentes.
A determinação da relação entre os dois custos citados acima, o direto e o
indireto, com o valor agregado do investimento do poder público e do
empreendedor, relacionado com as obras de implantação dos pólos
estratégicos, geram injustiças quanto à forma de se determinar o real
impacto causado pelo empreendimento e o raio de alcance deste impacto
com as medidas mitigadoras imputadas.
Ainda, se as melhorias viárias implantadas realmente minimizam os
impactos causados, ou não, após a implantação pouco se terá onerado o
empreendedor em relação ao custo social que este impõe ao município,
ainda que se tenha a intenção de subestimar o valor do investimento. O
112
fato é que uma parcela do custo social também é ressarcida pela entrada
em atividade dos centros, através da geração de empregos diretos e
indiretos. Mas ao que tange ao sistema viário, seus efeitos ainda deverão
ser estimados com base em estudos futuros que tentam estabelecer o real
impacto dos centros.
Se, por um lado, a intenção do PDE é incentivar a criação de empregos e
serviços junto às moradias nas regiões mais periféricas da cidade, através
da implantação dos pólos estratégicos, o PDE poderá estar criando redutos
espaciais e até mesmo redutos populacionais. Entenda-se por redutos
espaciais, locais afastados dos centros, com suas populações específicas,
locadas em suas próprias regiões.
Temos aqui uma controvérsia. As circunstancias apresentadas no PDE, em
criar os pólos estratégicos, pode ter criado um processo maquiavélico,
sem o querer: o de provocar iniciativas que iniba os cidadãos de
determinadas regiões de circular pelos demais espaços da cidade, a não
ser onde habita, e não possua uma interação com o restante da cidade.
4.5 Mobilidade é para todos?
A cidade de São Paulo apresenta regiões que são socialmente e
territorialmente afastadas. Estão geralmente localizadas nas áreas mais
periféricas e, conseqüentemente, apresentam uma categoria em que os
moradores estão territorialmente e socialmente segregados na cidade.
Essa distinção dos habitantes no espaço não os tira o direito à cidade.
Toda a cidade deve ser vivenciada pelos seus cidadãos não só como
proprietários dos locais em que vivem, mas tendo uma identificação com
esses locais e fortalecendo suas raízes sociais com o espaço onde
113
habitam. Na maioria das vezes, esse mesmo espaço é ocupado e possui o
convívio com pessoas de mesmas condições socioeconômicas,
estabelecendo espaços fechados e isolando-os do resto do território.
A formação de pólos estratégicos, distribuídos estrategicamente pela
cidade, caso de poli-centros, estruturando e consolidando os moradores
nos seus próprios e específicos espaços à medida que os pólos são
ampliados, só reforça e fortifica a presença em núcleos urbanos
específicos, não promovendo deslocamentos para outras áreas da cidade.
Deve haver uma ponderação nas considerações ao se interpretar o PDE no
que diz respeito à questão da mobilidade nas áreas envoltórias dos pólos
estratégicos. Deve-se prever uma rede de transporte eficiente ligada à
cidade como um todo, não permitindo uma estratificação da sociedade nos
seus próprios locais de moradia. Quando a mobilidade não é incentivada,
estimulada e aplicada na cidade, há um caminho natural para intensificar
as ações que resultam em separação sócio-espacial da população.
Eduardo Vasconcellos (2001) ressalta que uma das definições para
mobilidade pode ser o simples ato de movimentar-se em uma combinação
de condições físicas e econômicas da população. Esta é uma compreensão
em que ele estabelece uma política de transporte para oferecer um
número maior de quantidade e ofertas de meios de transporte.
Podemos considerar a importância ou insignificância da implantação dos
pólos estratégicos nas regiões mais periféricas da cidade, quando há uma
contribuição para um maior desenvolvimento regional de bens e serviços,
associado a uma rede de transporte público. Mas temos que ter uma
preocupação: o quanto serão efetivas as ações contribuindo para
minimizar os problemas sócios econômicos dessas regiões, mas correndo
o risco da irresponsabilidade em acarretar uma descentralização ao pleno
direito de acesso à cidade.
114
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mobilidade paulistanas. – Porto Alegre: Marca Visual, 2011.
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VILLAÇA, Flávio. As ilusões do plano diretor. Edição do autor, São Paulo;
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118
ANEXO
Seção III
Da Rede de Estruturação de Transformação Urbana
Subseção I
A Rede Estrutural de Transporte Coletivo
Art. 22. A rede estrutural de transportes coletivos e o sistema de infra-instrutora
que propicia a implantação dos eixos de estruturação da transformação urbana.
§ 1º As áreas que integram os eixos de estruturação da transformação urbana
estão definidas por faixas de influencias do sistema estrutural de transporte
coletivo de media e alta capacidade que atravessam as macroareas que integram a
zona urbana do Município, conforme Mapas 3 e 3A anexos, considerando as linhas,
ativas ou em planejamento, do trem, metro, monotrilho, VLT (Veiculo Leve sobre
Trilhos), VLP (Veiculo Leve sobre Pneus) e corredores de ônibus municipais e
intermunicipais de media capacidade com operação em faixa exclusiva a esquerda
do trafego geral.
§ 2º Os eixos de estruturação da transformação urbana são porções do território
onde e necessário um processo de transformação do uso do solo, com o
adensamento populacional e construtivo articulado a uma qualificação urbanística
dos espaços públicos, mudança dos padrões construtivos e ampliação da oferta de
serviços e equipamentos públicos.
Art. 23. Os objetivos urbanísticos estratégicos a serem cumpridos pelos eixos de
estruturação da transformação urbana são os seguintes:
I - promover melhor aproveitamento do solo nas proximidades do sistema
estrutural de transporte coletivo com aumento na densidade construtiva,
demográfica, habitacional e de atividades urbanas;
II - compatibilizar o adensamento com o respeito às características ambientais,
geologico-geotecnicas e os bens e áreas de valor histórico, cultural, paisagístico e
religioso;
III - qualificar as centralidades existentes e estimular a criação de novas
centralidades incrementando a oferta de comércios, serviços e emprego, em
especial na Macroarea de Redução da Vulnerabilidade Urbana e na Macroarea de
Redução da Vulnerabilidade e Recuperação Ambiental;
IV - ampliar a oferta de habitações de interesse social na proximidade do sistema
estrutural de transporte coletivo;
119
V - promover a qualificação urbanística e ambiental, incluindo a ampliação de
calcadas, enterramento da fiação e instalação de galerias para uso compartilhado
de serviços públicos;
VI - garantir espaço para a ampliação da oferta de serviços e equipamentos
públicos;
VII - desestimular o uso do transporte individual motorizado, articulando o
transporte coletivo com modos não motorizados de transporte;
VIII - orientar a produção imobiliária da iniciativa privada de modo a gerar:
a) diversificação nas formas de implantação das edificações nos lotes;
b) maior fruição publica nos térreos dos empreendimentos;
c) fachadas ativas no térreo dos edifícios;
d) ampliação das calcadas, dos espaços livres, das áreas verdes e permeáveis nos
lotes;
e) convivência entre os espaços públicos e privados e entre usos residenciais e não
residenciais;
f) ampliação da produção de Habitação de Interesse Social e de mercado popular;
IX - prever a implantação de mercados populares com áreas para o comercio
ambulante e usos complementares, em especial em locais com grande circulação de
pedestres e nas proximidades de estações de trem e metro e terminais de ônibus,
observando se a compatibilidade entre o equipamento, as instalações, o fluxo
seguro de pedestres e as normas de acessibilidade.
Polos Estratégicos de Desenvolvimento Econômico
Art. 177. Os pólos estratégicos de desenvolvimento econômico são setores
demarcados na Macroarea de Estruturação Metropolitana e situados em regiões de
baixo nível de emprego e grande concentração populacional, que apresentam
potencial para a implantação de atividades econômicas, requerendo estímulos e
ações planejadas do Poder Publico.
§ 1º Ficam estabelecidos os seguintes pólos estratégicos de desenvolvimento
econômico:
I - Pólo Leste, correspondente aos subsetores Arco Leste e Arco Jacu-Pêssego;
II - Pólo Sul, correspondente aos subsetores Cupece e Arco Jurubatuba;
III - Pólo Noroeste, correspondente ao subsetor Raimundo Pereira de
Magalhães/Anhanguera;
IV - Pólo Norte, correspondente ao subsetor Sezefredo Fagundes ate a Marginal
Tiete;
120
V - Pólo Fernão Dias, correspondente ao subsetor Fernão Dias.
§ 2º Os pólos estratégicos de desenvolvimento econômico deverão, sempre que
houver interesse dos municípios limítrofes, ser desenvolvidos de forma articulada
regionalmente, especialmente com a Região Metropolitana de São Paulo.
Art. 178. Para planejar a implantação dos pólos de desenvolvimento econômico e
estimular a atração de empresas, o Município deve formular planos específicos para
cada polo, que devem conter, no mínimo:
I - a delimitação de cada pólo;
II - a vocação econômica do pólo, considerando-se sua localização e características
socioeconômicas e de formação da população moradora na região;
III - as atividades econômicas que devem ser estimuladas;
IV - as intervenções necessárias, em especial de logística, mobilidade e infra-
instrutora, para viabilizar a implantação das atividades econômicas prioritárias;
V - as estratégias para financiar as intervenções a serem realizadas, incluindo
parcerias publica-privadas possíveis de ser utilizadas para implementar o pólo;
VI - prazos de implementação e recursos necessários.
Parágrafo único. O plano devera definir atividades que, preferencialmente, tenham
grande potencial de geração de empregos, de nível compatível com o perfil
socioeconômico e com a formação da população moradora na região.
Seção II
Centralidades Polares e Lineares
Art. 180. Os pólos e eixos de centralidades são porções do território do Município
que concentram atividades terciárias, em especial comercio e serviços, que devem
ser qualificadas e fortalecidas.
Parágrafo único. Os pólos e eixos de centralidades são compostos pelas seguintes
áreas:
I - centro histórico;
II - eixos e pólos de centralidade do terciário avançado;
III - centros de bairros e pólos e eixos de comercio e serviços em áreas
consolidadas;
IV - grandes equipamentos urbanos que polarizam atividades econômicas, como,
entre outros, terminais, centros empresariais, aeroportos;
V - áreas integrantes dos eixos de estruturação da transformação urbana ao longo
do sistema estrutural do transporte coletivo;
VI - centralidades a serem consolidadas.
121
Art. 181. O fortalecimento de pólos e eixos de centralidades dar-se-a através das
seguintes ações:
I - fortalecimento e reabilitação do centro histórico, incluindo:
a) fortalecimento e valorização dos pólos comerciais especializados, como 25 de
Marco, Santa Ifigênia, Bom Retiro, Gasômetro e Zona Cerealista;
b) consolidação da área como pólo criativo, cultural, gastronômico, de lazer,
divertimento e entretenimento por meio da criação do Pólo de Economia Criativa e
dos Territórios de Interesse da Cultura e da Paisagem, previstos nos artigos. 182 e
314;
c) reabilitação dos espaços públicos, garantindo-se a segurança, preservação e
recuperação urbanística;
d) criação de centros comerciais populares em áreas de grande circulação, como
terminais de transporte coletivo e estações de metro e trem;
e) estimulo ao uso comercial e cultural no nível do passeio publico dos edifícios, em
detrimento de sua ocupação por estacionamentos;
f) estimulo ao uso noturno da área;
II - valorização, estimulo e criação de condições especiais de desenvolvimento
econômico para o fortalecimento e a ampliação de áreas tradicionais de comercio
como o Pólo de Comercio e Desenvolvimento de Moda do Brás, Pari e Canindé;
III - estimulo a promoção de edifícios de uso misto e a utilização do térreo dos
edifícios para usos não residenciais, através de incentivos de outorga onerosa ou
outros benefícios, em especial nos eixos de transformação urbana;
IV - estimulo a criação de novas centralidades e a dinamização das existentes pela
implantação contigua de equipamentos públicos como elementos catalisadores do
comercio e serviços privados, em especial nas Áreas de Estruturação Local;
V - qualificação urbanística das ruas comerciais, a ser promovida preferencialmente
em parcerias com a iniciativa privada, incluindo:
a) reforma, adequação e, quando possível, alargamento das calcadas;
b) acessibilidade;
c) enterramento da fiação aérea;
d) melhoria da iluminação publica;
e) implantação de mobiliário urbano, em especial, banheiros públicos;
f) sinalização visual;
VI - regulamentação pelo Executivo da utilização dos espaços públicos
pelo comercio ambulante e atividades econômicas complementares, garantindo sua
instalação em locais de grande movimento de pessoas, desde que não obstrua a
circulação de pedestres e a fruição dos espaços públicos;
122
VII - de programas habitacionais, de assistência social e de saúde para a população
moradora em áreas de risco, ocupações irregulares e situação de rua;
VIII - consolidação, fortalecimento e crescimento dos pólos de saúde, educação e
pesquisa, por meio da criação de disciplina especial de uso e ocupação do solo que
permita a regularização, a reforma e a construção de unidades complementares no
entorno dos pólos existentes, de forma a organizar essas centralidades e sua
integração com a cidade;
5.6.2 O Plano Diretor Estratégico e a Gestão do Sistema Viário
O Sistema Viário é formado pelo conjunto de infraestruturas necessárias para a
circulação de pessoas e cargas. Conforme o artigo 226 do PDE 2014 ele é um dos
componentes do Sistema de Mobilidade. A Organização do Sistema Viário está
entre os objetivos gerais do Plano Diretor.
Para cada área da cidade, de acordo com o grau de urbanização, carências de infra-
estruturar e problemas ambientais, foram propostos objetivos específicos para o
viário.
Nos eixos de estruturação da transformação urbana (150 km) de corredores de
ônibus de média capacidade, o objetivo específico é: “Desestimular o uso do
transporte individual motorizado, articulando o transporte coletivo com modos não
motorizados de transporte” (artigo 23, inciso VII).
Para a rede de estruturação local o objetivo é: “Aprimorar e articular o sistema de
mobilidade local ao Sistema de Transporte Coletivo, priorizando os modos de
transporte não motorizados” (artigo 26, inciso III).
São diretrizes específicas para o Sistema de Mobilidade diretamente relacionadas à
gestão do sistema viário (artigo 228 do PDE):
“II - Diminuir o desequilíbrio existente na apropriação do espaço utilizado para a
mobilidade urbana, favorecendo os modos coletivos que atendam a maioria da
população, sobretudo os extratos populacionais mais vulneráveis; ”
“IV - Promover os modos não motorizados como meio de transporte urbano, em
especial o uso de bicicletas, por meio da criação de uma rede estrutural cicloviária;”
“VI - Promover o compartilhamento de automóveis, inclusive por meio da previsão
de vagas para viabilização desse modal;
“VII - Complementar, ajustar e melhorar o sistema viário em especial nas áreas de
urbanização incompleta, visando sua estruturação e ligação interbairros; ”
“IX - Complementar, ajustar e melhorar o sistema cicloviário;”
“XV - Estabelecer instrumentos de controle da oferta de vagas de estacionamento
123
em áreas públicas e privadas, inclusive para operação da atividade de
compartilhamento de vagas; ”
“XXII - Criar estacionamentos públicos ou privados nas extremidades dos eixos de
mobilidade urbana, em especial junto às estações de metro, monotrilho e terminais
de integração e de transferência entre modais;
XXIII - Implantar dispositivos de redução da velocidade e moderação de tráfego
nas vias locais, especialmente nas Zonas Exclusivamente Residenciais – ZER;
XXIV - Evitar o tráfego de passagem nas vias locais em ZER. ”