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Nuevas Amenazas en América Latina:
Consideraciones Sobre el Empleo de las Fuerzas Armadas
Esteban Germán Montenegro1 - Universidad Nacional de Quilmes
Prepared for delivery at the 2001 meeting of Latin American Studies Association, Washington DC, September 6 – 8, 2001.
1 Esteban Germán Montenegro es Licenciado en Ciencia Política y se desempeña como investigador en el Programa de Investigación sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS), de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
2
I) La nueva agenda de seguridad internacional: de los conflictos militares interestatales a las “nuevas amenazas” transnacionales. Democracia, apertura económica y distensión militar
En el lapso que transcurrió entre fines de los años 80 y a lo largo de
la década de los 90 el escenario mundial ha estado signado por el desarrollo
de una serie de fenómenos y profundas mutaciones que incidieron en la
emergencia de un nuevo sistema internacional2. La desactivación de la
confrontación este-oeste a partir de la caída del Muro de Berlín (1989) y la
disolución de la Unión Soviética (1991), marcó la conclusión de una etapa
en la que se había articulado un orden mundial bipolar, estructurado
alrededor del enfrentamiento político-militar entre las dos potencias
hegemónicas los Estados Unidos y la Unión Soviética, basado en la
contención mutua y en la estrategia militar de la disuasión.
En este marco, la dimensión estratégico-militar emergió como el
fundamento central del poder mundial y, en consecuencia, los elementos
relacionados con la política militar y las cuestiones de seguridad
internacional de las potencias mencionadas eran prioritarios y
determinantes de las relaciones internacionales.
2 Al respecto véase, HUNTINGTON, Samuel: “A mudanca nos intereses estrategicos americanos”, en revista Política Externa, Vol. 1, Nr. 1, Programa de Política
3
De modo tal, que el sistema internacional servía de escenario a una
polarización estratégica que englobaba al conjunto de los actores existentes
en él, penetrando todos los aspectos de las relaciones internacionales e
incidiendo hasta en la evolución de los conflictos y procesos políticos
desarrollados en el interior de los estados. La dinámica del sistema quedaba
determinada por el conflicto principal, en torno al cual se ordenaban las
proyecciones de los restantes actores.
En el ámbito de los aspectos económicos y sociales, el escenario
internacional fue el marco de una tendencia de aceleración de la
“globalización”, un proceso de larga y larvada incubación previa al
período 1989-1991, que se expresa a través de la profundización de la
internacionalización de las economías nacionales y de la regionalización,
que es catalogado como un capítulo más en la evolución del sistema
capitalista y que recibió un fuerte impulso al verse despojado de
sobredeterminaciones militares y de seguridad que derivaban del conflicto
este-oeste.3 Dirigido hacia la conformación de un mercado de alcance
verdaderamente mundial y a la estructuración de un modelo global basado
Internacional e Comparada, Departamento de Ciencia Política, USP, Sao Pablo, Paz e Terra, Sao Pablo, Vol.1, Nro. 1, junio de 1992 p. 16-30. 3 Véase, GARCIA DELGADO, Daniel: “Estado-nación y globalización”, Grupo Editorial Planeta, Argentina, 1998, p. 25 y ss. y LOPEZ, Ernesto: “Globalización y Democracia”, Papeles de Investigación, Página/ 12, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional del Litoral y Universidad Nacional de Quilmes, Red de Editoriales de Universidades Nacionales, Buenos Aires, 1998
4
en criterios de mercado; ha sido descripto por un autor en torno a cinco
aspectos centrales: i) una economía de mercado de alcance global; ii) una
compactación comercial con tendencias a la circunscripción y selectividad
geográfica; iii) una integración financiera global; iv) una alta movilidad del
capital y v) una movilidad relativa del trabajo en lo global, pero con
presiones geográficas específicas.4
De manera articulada con las tendencias mencionadas en el ámbito
global -y ya despuntando durante el transcurso de los años ‘80-, se
desarrollaron en el ámbito de América latina procesos de transición y
consolidación de regímenes democráticos, de construcción de un renovado
diálogo político y de concertación interestatal y de reflexión y renovación
acerca de los mecanismos de monitoreo y control de regímenes
democráticos5.
Cabe consignar que todo lo anterior articuló con la expansión de
dinámicas dirigidas hacia la profundización de las relaciones comerciales,
4 Véase, ROJAS ARAVENA, Francisco: “América latina. El difícil camino de la concertación y la integración”, revista Nueva Sociedad, Número 125, mayo-junio 1993, Editorial Texto, Caracas, Venezuela, p. 60 y ss. 5 Me refiero por ejemplo al “Compromiso de Santiago con la democracia y la renovación del sistema interamericano” (1991), a la Resolución 1080 de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos y a la denominada “Cláusula Democrática” del Mercosur (1996).
5
financieras y físicas y proliferaron acuerdos e iniciativas de cooperación
económica, acuerdos de libre comercio e iniciativas integracionistas.
Complementando esto, la cuestión de la inserción de los países de la región
en el sistema internacional, en clave económica, se tornó una prioridad
central para las políticas exteriores, que atravesó América latina, desde
México a la Argentina.
Se debe consignar sin embargo, que si bien a lo largo de los últimos
años el desarrollo de estos procesos ha sido un signo típico de la región en
términos generales, se debe remarcar que los mismos no se expandieron de
manera homogénea. Hay conjuntos de países en los cuales estos no
anclaron consistentemente y en donde se produjeron recurrentes crisis
políticas e institucionales, limitados avances en términos de
relacionamiento económico y recurrentes conflictos interestatales, como el
caso del Area Andina6.
6 En materia militar, se dio el mayor enfrentamiento militar interestatal del hemisferio de la época reciente entre Ecuador y Perú (1995), la frontera entre Colombia y Venezuela continúa siendo relativamente la más tensa en el continente. En el tema derechos humanos y en comparación con otras áreas de América, la zona andina es donde estos se violan más sistemáticamente; siendo Colombia y Perú – por lo menos hasta la reciente salida de Fujimori los casos más dramáticos. En la cuestión de las drogas, los Andes concentra la producción y procesamiento de coca del continente y las cinco naciones (junto con México) son actores centrales en el negocio ilícito de los narcótico. Véase, TOKATLIAN, Juan Gabriel: “De Yugoslavia a Colombia: una reflexión a partir de las relaciones internacionales”, Fuerzas Armadas y Sociedad, año 14, Nr. 2, Abril – Julio 1999, Flacso-Chile, p. 6.
6
En contraposición, se registraron otros ámbitos en donde contexto
éstos procesos se desplegaron y se fueron desarrollando con mayor
intensidad relativa. El Cono Sur de América latina y específicamente el
núcleo representado por Argentina, Uruguay, Chile y Brasil son
significativos en este sentido7. Tal como reseña un autor con relación a esta
situación y al potencial que encierra para extender turbulencias hacia otras
áreas de la región:
“En esta perspectiva América latina aparece como una región heterogénea pero en donde las tendencias principales apuntan a la integración y la asociación. No obstante al no estar consolidados procesos de democratización y de estabilización, tendencias centrífugas en una subregión pueden tener fuertes consecuencias en otras”.8
No se puede dejar pasar tampoco, la relativamente escasa relevancia
que asumió la región en su conjunto, con referencia a las preocupaciones de
seguridad internacional de los principales países desarrollados en el período
posterior a la desactivación de la confrontación este / oeste. América latina
no está enganchada en dinámicas conflictivas que generan atención de las
7 Un recuento acabado de las iniciativas y medidas concretas que en el ámbito de las relaciones de seguridad y defensa se han registrado entre los países mencionados puede encontrase en SAIN, Marcelo: “Seguridad Regional, defensa nacional y relaciones cívico militares”, en ROJAS ARAVENA, Francisco, - Editor -: “Argentina, Brasil y Chile: integración y seguridad”, Nueva Sociedad y Flacso-Chile, 1999, pp. 125 a 162. 8 Véase: ROJAS ARAVENA, Francisco: “El relacionamiento estratégico: un concepto que requiere ser desarrollado”, en ROJAS ARAVENA, Francisco, - Editor -, “Argentina, Brasil y Chile: integración y seguridad”, Nueva Sociedad y Flacso-Chile, 1999, p. 26.
7
potencias centrales, como fue el caso de las guerras civiles
centroamericanas durante la segunda mitad de los ‘80; no encierra en su
interior situaciones con potencial para amenazar militar y decisivamente la
seguridad de los países desarrollados y la estabilidad internacional, no ha
sido objeto de intervenciones políticas o despliegues militares sostenidos y
de gran magnitud por parte de las potencias centrales9; de hecho, por
ejemplo la región a presentado homogéneamente desde principios de los
‘90 un comportamiento positivo, en uno de los asuntos centrales de
seguridad internacional, la proliferación de armas de destrucción masiva y
ha emergido como la zona del planeta con menor gasto militar en el
transcurso de los últimos años; mantenido por lo tanto un lugar
relativamente marginal en la agenda de seguridad global10.
Como contrapartida la “comunidad internacional”, si está
preocupada por la evolución de la situación político y militar en los
Balcanes, en la zona del Golfo Pérsico y en Medio Oriente, respecto a los
cuales mantienen un patrón recurrente de intervención que supone
operaciones militares e iniciativas diplomáticas de gran magnitud relativa.11
9 Con relación a las intervención estadounidense en Haití y las actividades en Colombia véase la página 12 de este trabajo. 10 Véase, HISRT, Mónica: “Democracia, seguridad e integración. América Latina en un mundo en transición”, Flacso-Argentina y Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 1996, p.162.
8
Desde la perspectiva de la defensa y los asuntos militares, se debe
señalar que históricamente -por lo menos durante el transcurso de los
últimos 50 años-, las instituciones castrenses latinoamericanas se han
organizado, equipado, adiestrado, desarrollado doctrinas de empleo y
desplegado territorialmente, con referencia a tres parámetros: i) la
posibilidad de una confrontación a escala mundial entre las superpotencias,
en cuyo contexto jugarían un rol absolutamente marginal, ii) la posibilidad
de que se desarrollaran movimientos insurgentes armados en el interior de
sus propios territorios, con capacidad por lo menos para confrontar el
aparato represivo del estado nacional y iii) la posibilidad de que se
produjeran confrontaciones militares convencionales y vecinales,
normalmente alimentadas por diferendos limítrofes. Se debe remarcar que
en lo atinente a los aspectos “específicos” de la organización y el
funcionamiento de los dispositivos militares, el tercer parámetro fue el
prioritario en forma mayoritaria.
11 Solo para señalar el peso cualitativo de este empeñamiento se puede remarcar por ejemplo: i) que el empantanamiento de las negociaciones entre la Autoridad Nacional Palestina y el Estado de Israel llevó en su momento al Presidente Bill Clinton a participar como un protagonista central en la evolución de esa situación, ii) la permanentemente inestable situación en los Balcanes, recientemente activada por los incidentes en torno a Macedonia han obligado a los Estados Unidos a mantener un contingente militar de alrededor de 5.000 soldados en esa zona colocados dentro del dispositivo de la OTAN y finalmente iii) el mantenimiento de actitudes irradies, percibidas como poco convenientes para el mantenimiento de la estabilidad en la zona del Golfo ha llevado al gobierno de los Estados Unidos a realizar intervenciones militares de carácter punitivas -ataques aéreos- contra instalaciones militares y gubernamentales de ese país, normalmente secundado por el Reino Unidos.
9
Los cambios registrados durante los ’90 -en un proceso que en
realidad encuentra sus raíces durante la década anterior-, en términos de
desactivación y / o limitación de situaciones conflictivas interestatales y
competencias estratégicas, sumado a la finalización de la Guerra Fría y la
desarticulación de buena parte de los movimientos armados insurgentes
tradicionales; contribuyó a una situación que “desactualización” de los
desarrollos doctrinarios, las percepciones de amenaza, las misiones y
funciones y las estructuras operativas y funcionales de un amplio espectro
de fuerzas armadas latinoamericanas12.
La evolución de esta situación, ha estado acompañada e influenciada
por la formulación y desarrollo de mecanismos e iniciativas que
contribuyen a incidir positivamente en su evolución. En este sentido se
puede reseñar la implementación progresiva de medidas de construcción de
confianza mutua, la instalación de canales y mecanismos
institucionalizados de diálogo bilateral y multilaterales protagonizadas por
las burocracias de la defensa y las instituciones militares de países que
habían mantenido históricas hipótesis de conflicto, por el desarrollo de
proceso de reflexivo y propositivo que, centrado principalmente en la
12 Un autor a descripto esta situación acertadamente, referida a las instituciones castrenses argentinas, pero creo que en términos generales esto se puede extender al ámbito regional, aunque por supuesto, no sin dejar de dar cuenta de algunas situaciones específicas y matices particulares. SAIN, Marcelo F.: Los levantamientos carapintada
10
Organización de Estados Americanos (OEA) apunta a contribuir con la
expansión de iniciativas de seguridad y estabilidad y a alentar la
cooperación militar en el ámbito regional13.
Se debe hacer notar también, que una de las dimensiones en donde se
han observado mayores avances en términos de desarrollo de vínculos
internacionales, es en el amplio espectro de la integración física, que
incluye la construcción de infraestructura para transporte de combustibles
(gas, petróleo y electricidad), el desarrollo de las comunicaciones y la
inversión mutua en sectores energéticos, todos campos tradicionalmente
vetados como ámbitos de cooperación, bajo la óptica de las percepciones
de amenaza mutua y las hipótesis de conflicto que signaban las relaciones
mutuas entre estados hasta hace poco años.
En este sentido, hacia mediados de la década de los ’90, un autor
afirmó que la “estructura del juego estratégico” en América latina, si bien
reconocía aun la existencia de conflictos e intereses estatales mutuamente
competitivos y recíprocamente predatorios - que incluso pueden llevar a
1987-1991/1, Biblioteca Política Argentina, 462, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1994, p. 71. 13 Para un minucioso recuento de estas iniciativas, véase: “ Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad en las Américas: Libro de Consultas de Documentos Hemisféricos”, U.S. Arms Control and Disarmament Agency, Segunda Edición, Diciembre 1996.
11
escaladas o a guerras limitadas -, estos se hallan significativamente
atenuados por la existencia de intereses interconectados y por estructuras y
prácticas institucionales formales e informales, que constituyen un aparato
relativamente eficaz de prevención, contención y eventualmente
encapsulamiento de antagonismos y guerras14.
Estos conjuntos de procesos - distensión, expansión de medidas de
confianza, diálogo y reflexión multilateral -, no obstante la existencia de
marchas y contramarchas, han contribuido a reforzar la conceptualización
de la región como una región en donde prácticamente no existen diferendos
políticos interestatales que sean pasibles de una resolución militar. A lo
largo de la década de referencia, las situaciones conflictivas que
comprometían a los países relativamente más significativos del ámbito
regional se han ido encarrilando en el ámbito de las negociaciones y
desactivando de manera progresiva.
Esta tendencia hacia la desafectación de la guerra convencional
interestatal como instrumento de política está reforzada aún mas por otra
14 En este sentido se puede señalar: el alto grado de reverencia al derecho internacional, la tendencia a recurrir a mecanismos de arbitrajes y concertación y la existencia de una notable voluntad de respetar el cumplimiento de compromisos, contratos y obligaciones contraídas públicamente y de un conjunto de antiguas instituciones y mecanismos regionales con capacidad de mediación en los conflictos. Véase BUSTAMANTE,
12
circunstancia que es tradicional en la región. Las instituciones castrenses
latinoamericanas, históricamente, nunca estuvieron en capacidad de iniciar
operaciones bélicas de gran envergadura sin largos períodos de preparación
y alistamiento; y una vez en operaciones difícilmente pudieron mantener un
esfuerzo bélico sostenido.
Para ponerlo en términos concretos se puede señalar que durante el
transcurso de este siglo solo se dieron cinco guerras de consideración entre
países del área: i) la del Chaco (1932-1935), la de Perú contra Colombia
(1933), la de Perú contra Ecuador (1941), y la de El Salvador contra
Honduras (1969) y el aparentemente último capítulo de la confrontación
entre Perú y Ecuador (1995).
Es significativo que este último enfrentamiento ocupe el segundo
lugar en términos de duración e intensidad en los anales de las guerras
convencionales intra - latinoamericanas. Se extendió por cinco semanas,
provocó medio millar de víctimas, se desarrollo en una zona fronteriza,
despoblada, alejada y aislada de centros urbanos, no supuso el empleo de
medios de destrucción masiva ni la destrucción, ni siquiera la afectación
Fernando: “La seguridad hemisférica en los años ‘90”, Nueva Sociedad, número 138, julio – agosto 1995, Editorial Texto, Caracas, Venezuela, 1995, p.111.
13
parcial de centros urbanos de retaguardia ni grandes ciudades por parte de
los medios militares empleados15.
Los procesos y circunstancias precedentemente mencionados han
derivado en la reconfiguraciuón de la agenda de seguridad regional
reflejado en: i) una progresiva distensión militar interestatal, construida
sobre la base de la desactivación de las principales situaciones conflictivas,
que tradicionalmente afectaron la paz y la seguridad internacional en esta
parte del mundo, sustentadas en diferendos limítrofes y en rivalidades
estratégicas y ii) en la consecuente modificación de buena parte de las
concepciones y políticas de seguridad y defensa nacional que se desarrollan
en la región.
Las “nuevas amenazas”: un nuevo parámetro de la seguridad en
América latina
Con particular énfasis durante el transcurso de la segunda parte de la
década de los ‘80, se ha observado la conformación de una nueva agenda
de seguridad que incorpora cuestiones no – militares y transnacionales, que
se han venido posicionado como las preocupaciones centrales de seguridad
en un número creciente de estados latinoamericanos, tales como las
15 Ibidem. p. 110.
14
problemáticas vinculadas a las inmigraciones ilegales, al tráfico de droga y
la depredación de los recursos naturales, para mencionar a los más
señalados, significativos y los que aparentemente generan mas
turbulencias16.
Este “paquete de fenómenos”, que la bibliografía reciente denomina
de manera variada -“nuevas amenazas”, “amenazas emergentes”,
“amenazas no convencionales” o “no tradicionales”-, contienen una serie
de rasgos característicos; por un lado se desenvuelven en una dimensión
que no registra fronteras nacionales y jurisdicciones estatales, en este
sentido un autor ha planteado que se trata de cuestiones de seguridad
“intermésticas”17. Asimismo poseen una naturaleza y motivación
esencialmente delictiva y se manifiestan en los diferentes países como
fenómenos de seguridad pública.
16 Véase, HIRST, Mónica y RICO, Carlos: “Regional security perceptions in Latin America”, FLACSO, Buenos Aires, Documentos e Informes de Investigación Nro.129, Mayo 1992 y BUSTAMANTE, Fernando: “La seguridad hemisférica en los ’90”, Nueva Sociedad, Nro. 138, julio – agosto 1995, Editorial Texto, Caracas, Venezuela, p. 114. 17 El término “cuestiones intermésticas”, ha sido acuñado para describir ámbitos de de relación entre sociedades civiles y sus actividades, por debajo y sin pasar por los Estados. Y la esfera de las cuestiones de seguridad “intermésticas” están definidos como aquellos problemas de seguridad que las actividades trasnacionales de las sociedades civiles generan para los aparatos y soberanías estatales. Véase: BUSTAMANTE, Fernando: “La seguridad hemisférica..”, op.cit., p. 114.
15
Tampoco se desarrollan dentro de compartimentos funcionales
estancos, sino que se vinculan estrechamente, apoyando y
retroalimentándose con otros fenómenos delictivos, conformando difusas
redes de actividades en donde es difícil determinar una sociedad o país
origen del problema y en donde sociedades alejadas geográficamente son
impactadas por los efectos de estos fenómenos.
Enmarcados por el escenario favorable representado por los procesos
de desregulaciones de las relaciones económicas entre los estados, están
asimismo asociados a una fenomenal capacidad para generar recursos
financieros, que en algunas circunstancias esta ligado al desarrollo de una
capacidad armada de sustancial magnitud, a una notable habilidad para
generar y / o aprovechar condiciones favorables para su establecimiento y
funcionamiento, ya sea mediante la extensión de la corrupción, cooptación
o eventual supresión de funcionarios e instituciones estatales o eludiendo
sistemas de vigilancia, control y represión de los aparatos estatales
respectivos.
Los fenómenos mencionados se trataban de asuntos que
tradicionalmente habían caído dentro del ámbito estricto de los aparatos de
seguridad interna o policiales. Pero, la magnitud de los recursos que han
logrado movilizar y los efectos políticos y sociales, locales e
16
internacionales de vasto alcance que produce su desarrollo, los ha
terminado colocando como problemáticas que han sobrepasado la agenda
de los asuntos estrictamente policiales y judiciales.
De hecho, si bien se ha estilado plantearlos bajo el término de
“nuevas amenazas”, lo cierto es que se trata de actividades delictivas -
algunas tan antiguas como los mismos países en donde se desarrollan-, pero
que han cobrado una significación tal, que están siendo reconsideradas
ahora como amenazas a la seguridad de los estados, a la estabilidad de los
regímenes democráticos y de la seguridad internacional, aparte de
fenómenos estrictamente delictivos.
Otro rasgo característico que parece asumir el contenido de esta
nueva agenda de seguridad no tradicional, es el hecho que no todos los
fenómenos que se registran como tales -“nuevas amenazas”-, impactan de
manera homogénea entre los estados de la región; y por lo tanto no están
necesariamente percibidos como fenómenos comunes de seguridad por los
aparatos estatales y por las sociedades afectadas. Es decir no hay una
agenda de seguridad regional o continental común y homogénea en
relación con las nuevas amenazas. Estos fenómenos deben ser
contemplados como hechos selectivos en términos de percepciones, en
términos de magnitudes con las cuales se producen así como de efectos y
17
por lo tanto difícilmente sobre este tipo de amenaza se pueda construir
algún tipo de mecanismo de seguridad multilateral de alcance continental,
como plantean algunas posturas.
En este sentido, si hay algo que se puede señalar con cierta seguridad
es que las cuestiones de seguridad en América latina ya no pueden ser
interpretadas de manera homogénea y uniformemente. Las distintas áreas
de la región, e incluso países específicos están conformando agendas de
seguridad propias que difícilmente puedan ser compartidas y “agendadas”
-valga la redundancia- por otros18.
Asimismo se debe dar cuenta de dos circunstancias que complican la
posibilidad de que los estados nacionales enfrenten eficientemente estos
asuntos de corte delictivo, transnacional y de relativamente significativos
por los recursos que movilizan. Por un lado se debe señalar que como
marco a lo precedentemente mencionado, el desarrollo de estos fenómenos
18
A grandes rasgos por ejemplo, la problemática del narcotráfico y el accionar paralelo y funcional de grupos armados no estatales y organizaciones criminales, se registra en la zona andina, girando alrededor de Colombia y en la mayor parte de las fronteras con países vecinos. La problemática de la depredación, sobreexplotación y contrabando de recursos naturales es otro fenómeno que parece estar anclándose como una amenaza emergente en algunas zonas puntuales de la región, sin que exista una conexión entre ellas; la zona del Amazonas (que incluye predominantemente Brasil y a otros países fronterizos) y el Atlántico Sur, que compromete principalmente a la República Argentina. Por su parte la cuestión de las migraciones ilegales de carácter masivo, parece haberse convertido en un tema de seguridad de gran magnitud y con peso propio en la agenda de las relaciones entre Estados Unidos y sus vecinos inmediatos del sur, México principalmente y otros países de la Cuenca del Caribe.
18
de sesgo criminal, se da a su vez en un contexto signado por la existencia
de aparatos estatales cruzados por fuertes falencias estructurales, recursos
presupuestarios y salarios acotados y sesgados por competencias ínter
burocráticas, que colocan como una cuestión central a la incapacidad
gubernamental de los países de la región para hacer aplicar la ley y control
los espacios territoriales bajo soberanía nacional. Como se señala no sin
algo de razón en una publicación reciente, las naciones sudamericanas
mantienen cada una, responsabilidades respecto a sus áreas de frontera, en
términos tradicionales y geoestratégicos - en definitiva formales -, pero han
sido incapaces para mantener el control sobre las mismas en términos
efectivos19.
Por otra parte, y desde una perspectiva internacional, se debe
recordar que América latina está predominantemente caracterizada por la
existencia de una concepción “clásica” de soberanía, ligada estrechamente
a nociones de autonomía, no-injerencia en asuntos internos y predominio
del interés nacional20. La existencia de una marcada predisposición
latinoamericana hacia principios, posturas y prácticas poco flexibles con
19 Véase, MENDEL, William W.: “The Brazilian Amazon. Controlling de Hydra”, Military Review, Professional Journal of the US Army, July – August 1999, Headquartes, Department of the Army, p.18. 20 Véase: HIRST, Mónica, “Democracia, seguridad e integración. América latina en un mundo en transición”. Grupo Editorial Norma/FLACSO, Buenos Aires, 1996, p.15.
19
relación a los asuntos vinculados a la no injerencia y la autonomía no es
nueva, es una característica que está presente en este ámbito desde la
consolidación de los estados nacionales, durante la segunda mitad del siglo
pasado y que durante el transcurso del siglo XX ha pivotado predominante
aunque no únicamente, en torno a la proyección de los Estados Unidos. En
este sentido, no está demás señalar que, por ejemplo el mencionado
principio de no-intervención, representa de lejos el principal logro jurídico
e institucional de los estados latinoamericanos de cara a la proyección de
las potencias dominantes sobre la región21.
Esta característica, bastante extendida y arraigada en términos
generales en la visión de la política exterior de los países latinoamericanos,
no contribuye para el desarrollo de ámbitos e iniciativas
intergubernamentales cooperativas que faciliten la gestión de estas
dinámicas transnacionales, ni entre los mismos países de la región y
obstaculiza el desarrollo de este tipo de iniciativa con relación a países
desarrollados. En este contexto, no han sido poco comunes las fricciones
diplomáticas, los conatos de escaladas militares, así como el menoscabo de
la confianza mutua, generadas a partir del accionar unilateral de fuerzas de
21 Véase, CONNELL-SMITH, Gordon: “El sistema interamericano”, Fondo de Cultura Económica, México, 1971, p 47.
20
seguridad y militares durante el desarrollo de operaciones contra
fenómenos transnacionales22.
Finalmente, desde una óptica internacional, no se puede dejar de
señalar la incorporación de un paquete de nuevas preocupaciones de
seguridad, que responden a la caracterización de “nuevas amenazas”, en la
agenda de seguridad desarrollada por el gobierno de los Estados Unidos
durante el transcurso de la última década. De hecho las preocupaciones de
seguridad estadounidenses en América latina, ya no parecen estar ligadas a
injerencias exteriores de grandes potencias extra continentales, ni a la
posibilidad de que se dispare un escenario de guerra regional a partir de
rivalidades intra latinoamericanas.
De la mano de la desaparición de la principal amenaza político-
ideológica y militar a la supervivencia de los Estados Unidos y de un
proceso de globalización creciente, durante el transcurso de la década de
los ’90 -y en particular durante la administración demócrata de Bill
22 Con respecto al primer caso se puede señalar las recurrentes situaciones de tensión diplomática y eventualmente militar que se han venido generando entre Venezuela y Colombia, intensamente desde mediados de la década de los ’90, en virtud de las reiteradas penetraciones de fuerzas militares y policiales colombianas en territorio venezolano durante persecuciones “en caliente” de criminales - especialmente narcotraficantes- y elementos insurgentes; las fricciones diplomáticas que se han registrado entre Brasil y Colombia a partir de la intercepción y derribo de aviones brasileros involucrados en actividades ilícitas por parte de la Fuerza Aérea Colombiana.
21
Clinton-, el gobierno estadounidense delineó un enfoque exterior que
conocido bajo la denominación de Ampliación, definió como objetivo
central el mantenimiento de un marco exterior estable, ligado preferente -
aunque no excluyentemente- a la consolidación y expansión de regímenes
democráticos y de economías de mercado; estableció criterios de
selectividad y prioridad para operar sobre el escenario internacional,
vinculados a la noción de que el país cuenta con recursos limitados.
Asimismo, si bien le asignó un papel importante a las opciones
multilaterales y a los esfuerzos cooperativos para gestionar las
problemáticas que se gestan en el entorno exterior, explícitamente plantea
la reserva del uso de la coerción y la fuerza de manera unilateral23.
En términos de amenazas concretas a la seguridad –es decir
relacionadas con el empleo de fuerza respecto a los intereses de los Estados
Unidos– no obstante que después de la desaparición de la Unión Soviética
la administración reconoce la inexistencia de una amenaza directa y
contundente a la existencia de los Estados Unidos, si se continuó
percibiendo la existencia de amenazas de corte tradicional y convencional,
aunque con un foco regional, y se otorgó un lugar significativo a la
23 Sobre la doctrina de la ampliación, véase: RUSSEL, Roberto: “La política exterior de Bill Clinton y América latina: de la contención a la extensión de la democracia y los mercados”, Serie de Documentos e Informes de Investigación, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Programa Buenos Aires, mayo 1994 y LAKE,
22
consideración de amenazas no tradicionales, generadas por actores y
dinámicas no estatales e incluso criminales dando cuenta de su capacidad
para afectar el desenvolvimiento de la misma sociedad estadounidense
como para alterar situaciones de paz y estabilidad en el plano
internacional.24
Este último tipo de fenómeno parece tener, para la perspectiva de los
Estados Unidos una incidencia central en los asuntos de seguridad
latinoamericanos. De hecho se registra la emergencia de fenómenos de
carácter no convencionales y transnacionales ligados a actividades
criminales y mutuamente vinculados entre sí –por ejemplo: el narcotráfico,
el terrorismo, las migraciones, etc.–25 como amenazas a los intereses de
seguridad de los Estados Unidos en la región, tanto por su capacidad para
impactar en el ámbito doméstico de los Estados Unidos, como para generar,
Anthony: “La proyección exterior de los Estados Unidos”, revista Política Exterior, Vol. VII, Núm. 35, Otoño 1993. 24 Las principales preocupaciones están enfocadas en potencias regionales con capacidad para desestabilizar áreas de interés de los Estados Unidos, como Korea del Norte, Irán o Irak; la evolución del terrorismo, el crimen organizado, el narcotráfico o el desarrollo de armas de destrucción masiva también son tópicos considerados como “nuevos desafíos” para los intereses de seguridad estadounidenses. También se observa capacidad para afectar la estabilidad internacional a fenómenos como el rápido crecimiento poblacional y flujos de refugiados. Véase: “A National Security Strategy of Engagement and Enlargement”, The White House, February 1996”, pp.12, 13,14, 15 y 16. 25 Véase: BUCHANAN, Paul G.: “US Defense Policy for the Western Hemisphere: New Wine in Old Bottles, Old Wine in New Bottles or Something Completely Different?”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Volume 3, Number 1, Spring 1996, p.11.
23
alimentar y expandir situaciones conflictivas en la región, afectando el
escenario de estabilidad ligado a la vigencia y estabilidad de las
instituciones democráticas y economías de mercado, así como a intereses
estratégicos puntuales, como el caso de la seguridad del Canal de Panamá o
la integridad de los principales abastecedores regionales de petróleo de los
Estados Unidos: México, Venezuela y Trinidad y Tobago.26
En esta línea de acción, durante el transcurso de la década de los ’90
el gobierno de los Estados Unidos reformuló su arquitectura de seguridad
militar sobre la región. El Comando Sur de los Estados Unidos llevó
adelante una profunda reestructuración tendiente no solo a optimizar
medios y personal, sino a otorgarle a la lucha contra el narcotráfico -una de
las amenazas emergentes más consideradas- un lugar central en su misión27.
26 Refiriendo a la emergencia de “nuevas amenazas”, Lars SCHOULTZ señala: “Hoy esa asunción no es válida (refiriéndose a la posibilidad de afectar la seguridad de los Estados Unidos desde América latina), los latinoamericanos han desarrollado una habilidad autónoma para amenazar los intereses de los Estados Unidos, como es ilustrado por una incontrolada inmigración y el tráfico de drogas. Véase del citado autor, “U.S. Values and Aproaches to Hemispheric Security Issues”, en “Security, Democracy, and Development in U.S.-Latin American Relations”, SCHOULTZ, Lars, SMITH, Williams C., y VARAS, Augusto - Editores, North-South Center, University of Miami, 1994, p.43.
27 “The mission of the U.S. Southern Command is to shape the environment within our area of responsibility by conducting military to military engagement and counterdrug activities troughout the teather to promote democracy, stability and collective approaches to threats to regional secutiry. The Command will, when requiered, respond unilaterally or multilaterally to crises to that threaten regional stability or national interest, and prepare to meet future hemispheric challenges”. Véase textualmente la misión asignada a este organismo en el sitio de internet del Comando Sur: http://www.southcom.mil/
24
De hecho una parte sustancial de la proyección de este Comando sobre la
región gira en torno a iniciativas ligadas a esta problemática y durante la
década pasada representaciones y misiones de agencias civiles y de
seguridad de aplicación de la ley -como la DEA, el FBI, la Aduana y el
Servicio de Guarda Costas- que tienen asignadas misiones primarios con
relación al control y la vigilancia de actividades ligadas a las “nuevas
amenazas” han desplegado una nutrida presencia en América latina.
Con relación a este tema y teniendo en cuenta que la nueva
administración estadounidense es republicana, me parece conveniente
mencionar que en un reciente documento perteneciente a una renombrado
“think – thank” conservador -bastante crítico por cierto con la evolución
económica, política y de seguridad de la región -, se remarca la cuestión de
la presencia de las denominadas “amenazas emergentes” -girando
especialmente, aunque no excluyentemente, en torno al tema de la
producción de narcóticos ilegales- como una de las vulnerabilidades
centrales que se registra en el ámbito latinoamericano y se propone al
gobierno de los Estados Unidos la reformulación del esquema de seguridad
continental en torno a estas cuestiones28.
28 Véase: JOHNSON, Stephen: “A New U.S. Policy for Latin America: Reopening the Window of Opportunity”, Backgrounder, The Heritage Foundation, February 15, 2001, p. 10 y 11.
25
Significativamente se debe recordar que en la única oportunidad en
que los Estados Unidos motorizó una intervención militar directa y
unilateral en el ámbito interamericano durante el transcurso de los años ’90,
ésta se llevó a cabo en Haití (1994) y, si bien apuntó a derrocar a un
gobierno militar y antidemocrático, subyacía la cuestión de una crisis de
carácter migratorio de magnitud29. Actualmente, el desarrollo del más
importante esfuerzo de asistencia militar en el ámbito regional se lleva a
cabo en Colombia, con la implementación del denominado “paquete de
asistencia” al Plan Colombia y está motorizado esencialmente por la
cuestión del narcotráfico, la segunda más importante preocupación externa
para la opinión pública del país.
El conjunto de tendencias y sucesos descriptos precedentemente
ponen de manifiesto la existencia de un proceso claro de reconfiguración de
la agenda de seguridad en el ámbito de América latina tanto desde la
perspectiva de los estados de la región como por parte de los Estados
Unidos.
Se puede afirmar que durante el transcurso de la década de los ‘90
las mutaciones observadas en términos de: extensión de regímenes
29 Para una descripción bastante detallada de la crisis haitiana, véase: HIRST, Mónica, “Democracia, Seguridad e Integración...”., op. cit., p. 58 a 70.
26
democráticos, concertación y diálogo político, mecanismos de integración
y asociación económica y distensión y cooperación militar, han contribuido
para que la cuestión de los conflictos interestatales inspirados en diferendos
limítrofes y competencias estratégicas -es decir, la principal diferencia
política que obstaculizaba las relaciones interestatales y el principal
parámetro en torno al cual se organizaban y operaban las instituciones
castrenses latinoamericanas en su gran mayoría-, hayan dejado de
conformar un asunto central en las preocupaciones y en las agendas de
seguridad de los países más significativos de la región.
Y paralelamente, se haya ido conformando una agenda de asuntos no
convencionales de seguridad -por cierto poco homogénea y bastante dispar
en términos de temas-, de corte criminal y transnacional, con potencial para
afectar la estabilidad política e institucional de varios países de la región y
producir situaciones de tensión internacionales.
27
II) Nuevas amenazas e intervención militar
Las condiciones que facilitan el empleo de fuerzas militares
Tanto la progresiva dilución de las tradicionales hipótesis de
conflicto y de las competencias estratégicas sobre las que centralmente se
estructuraron las instituciones castrenses de la región, como la aparición de
una agenda de “nuevas amenazas” de rango significativo, visualizadas
como amenazas a la seguridad nacional, han contribuido a generar un
escenario en donde por lo menos, se han producido dos circunstancias: i) se
ha generado un fuerte contrapunto -que a asumido variada intensidad así
como matices propios de acuerdo a las realidades nacionales- en torno a la
cuestión de las misiones militares y de la intervención de los institutos
castrenses en tareas de control y represión de las denominadas nuevas
amenazas y ii) que un conjunto específico de países latinoamericanos han
adoptado la política de involucrar, bajo distintas modalidades de
intervención, a sus instituciones castrenses en cuestiones de seguridad no
militares ligadas a las nuevas amenazas.
Se debe señalar que estos procesos, se han venido produciendo en un
contexto regional que en términos generales se caracteriza por una
reducción -limitada en algunos casos, draconiana en otros-, o por lo menos
28
por el estancamiento de los recursos presupuestarios dirigidos a financiar el
gasto militar30; por una marcada ausencia de definiciones y establecimiento
de políticas con relación al ámbito de la defensa y más específicamente de
los asuntos militares y por la búsqueda por parte de los institutos castrenses
de nuevas misiones que justifiquen su existencia; justamente en un
contexto regional en donde se han venido produciendo mutaciones y
cambios estratégicos trascendentales31.
Las idea que presento en el presente trabajo es que, la intervención
militar en estos asuntos está ligada a, por lo menos, la existencia de tres
circunstancias: i) que se produzcan situaciones y dinámicas de violencia de
gran magnitud e intensidad, tanto en áreas urbanas como rurales, ii) la
ausencia de fuerzas policiales y de seguridad, profesionales, de gran
magnitud relativa, bien equipadas y con capacidad operativa y de fuego
para mantener actividades de control y represión en áreas de difícil acceso
y / o en ambientes extremadamente hostiles; iii) que se verifique la
vigencia complementaria de un ordenamiento constitucional y legal no
30 Véase: SAIN, Marcelo Fabián, Seguridad regional, defensa nacional y relaciones cívico-militares, en: ROJAS ARAVENA, Francisco -Editor-, Argentina, Brasil y Chile: integración y seguridad, p.128. 31
Para una visión general de la cuestión de la búsqueda de misiones militares en América latina; véase: HENS, Marina y SANAHUJA, José Antonio, Seguridad, conflictos y reconversión militar en América latina, Nueva Sociedad, Nro. 138, julio – agosto 1995, Editorial Texto, Caracas, Venezuela.
29
restrictivo, en cuanto a la participación de las instituciones castrenses en
misiones referidas al mantenimiento del orden y la seguridad pública.
A estas condiciones parecen estar respondiendo las situaciones que
se han venido desarrollando en países como, México, Colombia, Perú,
Bolivia y en Brasil en tiempos más recientes. En los cuales, de la mano de
fenómenos tales como el narcotráfico, el tráfico ilegal de armas, la
depredación de los recursos naturales y las migraciones ilegales,
expresados en manifestaciones de gran significación y violencia; la
existencia de instituciones policiales de menor porte o que por lo menos, no
son lo suficientemente poderosas como para enfrentar situaciones de ese
tipo; así como la existencia de esquemas legales que fácilmente permiten la
injerencia militar en el tratamiento de estos asuntos de estos asuntos; se ha
observado efectivamente la participación de los institutos castrenses en
actividades de seguridad no militares32.
La contracara de estas realidades parece visualizarse en el Cono Sur
de América latina, con particular énfasis en Argentina y en Chile. En
32
Para un interesante recuento de los distintos esquemas legales que existen en América latina, con relación al empleo de las instituciones castrenses en actividades de seguridad pública y orden interno; véase: BOSOMBRIO IGLESIAS, Carlos: “Militares y Democracia en la América Latina de los ‘90” , en: DIAMINT, Rut -Editora-: “Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas”, Universidad Torcuato Di Tella y Nuevo Hacer Grupo Editor Latinoamericano, 1999, pp. 136 a 141.
30
ambos países se observa la ausencia de manifestaciones extremadamente
violentas de las actividades delictivas mencionadas; la existencia de fuerzas
policiales y de seguridad militarizadas -pero no militares- de gran porte,
capacidad operativa y potencia de fuego; así como la vigencia de esquemas
legales altamente restrictivos en cuanto al empleo de las fuerzas armadas en
actividades de seguridad no militares. Y de hecho en estos países el empleo
de elementos militares en el tipo de actividades referidas es limitado, por
no decir prácticamente nulo33. No obstante, se debe indicar que la vigencia
de una situación claramente restrictiva para el empleo militar en asuntos de
seguridad, no ha impedido contrapuntos y debates al respecto, siendo esto
evidente en el caso de la República Argentina34.
Tampoco ha sido homogénea la incidencia de este tipo de actividad
en las distintas organizaciones militares, en términos de organización,
despliegue y compromiso cuantitativo y cualitativo. Existen casos en donde
la intervención es sostenida en el tiempo e incluye a porciones importantes
de recursos, ha supuesto la asignación de misiones primarias, ha
contribuido a reformular de manera el despliegue y la organización
territorial de las instituciones castrenses ha llevado a las mismas a
33 Ibidem. 34
Véase el paper presentado en esta misma mesa: SAIN, Marcelo F.: “Las Nuevas Amenazas y las fuerzas armadas en la Argentina de los 90”.
31
proveerse de cantidades relativamente importantes de material militar
adecuado a este tipo actividades y ha generar nuevos tipos de unidades
militares específicas.
En este sentido me estoy refiriendo a las fuerzas armadas de México
y Colombia. Las primeras, que han sido objeto de una profunda
reestructuración y despliegue operativo, tendiente a desarrollar una
estructura más flexible y optimizar su empleo en actividades de orden
interno. En el caso de las segundas, a partir de 1999 el gobierno
Colombiano con asistencia de los Estados Unidos ha estado comprometido
en el desarrollo de tres poderosos batallones para apoyar la lucha contra el
narcotráfico, que lleva adelante la Policía Nacional Colombiana y en el
desarrollo de capacidades de interdicción aérea y marítima con la misma
finalidad.
Por otra parte, existen casos en donde la injerencia militar en la
gestión de este tipo amenaza asumido un sentido coyuntural y limitado en
el tiempo, no obstante ha sido importante en términos materiales y
humanos -aunque sustancialmente menor que en el caso anteriormente
mencionado- e incluso ha derivado en la formación de unidades militares
específicamente creadas o en la asignación específica de unidades ya
existentes.
32
En este sentido se debe dar cuenta de los casos representados por
Bolivia y Perú, en los cuales la intervención militar suele girar en torno a la
cuestión del narcotráfico y sus actividades conexas. En el caso del primero
se han conformado fuerzas de tareas específicas y conjuntas que tienen la
misión de cooperar otorgando apoyo logístico y eventualmente protección a
los organismos civiles y a las instituciones policiales encargadas de
controlar y reprimir las actividades ligadas al narcotráfico y llevar adelante
actividades de represión y desbloqueos de rutas cuando estas son cortadas
por el accionar de sectores campesinos ligados a la producción de
narcóticos.
En el caso del segundo, las instituciones castrenses han intervenido
en la problemática del control de drogas desarrollando actividades de
vigilancia y control de espacios aéreos, marítimos y fluviales y detectando
e interceptando el tráfico de narcóticos, por su lado el Ejército ha ocupado
en dos oportunidades y de manera temporal las principales zonas
productivas de coca, cuando en las mismas las actividades de elementos
insurgentes obstaculizaban de manera sustancial el accionar de fuerzas
policiales y de programas de control de drogas.
33
Existen otros casos, en donde las intervenciones militares en materia
de seguridad pública, ligada a alguna de las mencionadas “nuevas
amenazas”, no solamente son estrictamente coyunturales y limitadas; sino
que incluso no implican el desarrollo de unidades militares específicamente
organizadas y alistadas a tal efecto. El caso de la intervención del Ejército
de Brasil en las favelas de la ciudad de Río de Janeiro, al efecto de
reestablecer condiciones de seguridad alteradas por el accionar de bandas
de narcotraficantes (“Operación Río”) hacia mediados de la década de los
’90 es un ejemplo en este sentido.
Algunas consideraciones finales (y preliminares)
La cuestión del empleo de fuerzas armadas en actividades de control
y represión de actividades delictivas ligadas a las denominadas nuevas
amenazas, no parece ser un fenómeno que se desarrolle de manera
homogénea en el ámbito regional. Las diferencias que se observan en
términos de legislación y doctrina, de involucramiento efectivo y de
desarrollo de estructuras orgánicas y operativas señalan esta realidad.
Por otra parte, el fortalecimiento institucional de las fuerzas
policiales existentes, la existencia de fuerzas policiales y de seguridad
pública militarizadas, así como el desarrollo de esquemas legales de corte
34
restrictivo parecen emerger, por lo menos, como los mecanismos más
razonables para limitar la intervención de las instituciones militares en
problemáticas que, esencial y naturalmente, no están preparadas para
gestionar.
El presente trabajo tiene en realidad un sentido preliminar y es el de
comenzar a abordar en términos muy generales -no de otra manera se
puede tratar este tema refiriéndome a América latina en su conjunto-, la
cuestión de la participación militar en la gestión de la problemática de las
nuevas amenazas. En definitiva, se trata de colocar la cuestión de las
misiones y los roles militares, un asunto central de cara a los sustanciales
cambios y alteraciones que se vienen registrando en el ámbito de los
asuntos estratégicos y de seguridad en el escenario de América latina, y
frente a la necesidad que se plantea de adecuar los medios con los que
cuenta el estado nacional para dar cuenta y enfrentar los nuevos desafíos.