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Presupuesto “por “ “orientado” “ informado” en base a Resultados
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/[email protected]
Planificación Estratégica y Gestión Basada en ResultadosMinisterio de Hacienda y Obras PúblicasDirección de Fortalecimiento Institucional, COPADE. Ministerio de Desarrollo Territorial.Gobierno de Neuquén.República Argentina
9 al 12 de Noviembre 2010
Presupuesto orientado a resultados en la práctica
• Es un Presupuesto “tradicional” complementado con una orientación hacia el cumplimiento de objetivos......(y medición de resultados)
• Es un Presupuesto que tiene mayor información sobre lo que las Instituciones hacen con los recursos y cuales son los resultados
• Es un Presupuesto que intenta enmarcarse en cambios organizacionales con definición de responsables por la gestión
• Es un Presupuesto que pretende mejorar la transparencia (hacia el interior y externamente)
Objetivos de PpR
• Mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público,
• Vinculando la asignación y uso de los recursos a los resultados de gestión de las instituciones,
• Utilizando sistemáticamente la información de desempeño para la toma de decisiones presupuestarias
Algunos consensos
• No hay un modelo único para incorporar la información de desempeño y su uso en el proceso presupuestario , así como su vinculación con la asignación de los recursos.
• Lo relevante es que la información de desempeño este accesible y sea utilizada durante el proceso presupuestario por los actores relevantes en la toma de decisiones.
Algunos consensos
• La presupuestación por resultados fortalece a los principios básicos del presupuesto, no los reemplaza:
– Introduciendo la clasificación del presupuesto por objetivos y por programas.
– Incorporando un marco multianual
– Desarrollando sistemas de administración financiera integrado
– Otorgando un papel clave al control, monitoreo y evaluación por desempeño
Instrumentos para informar el desempeño en el presupuesto son:
• Sistemas de Seguimiento o Monitoreo: Indicadores de desempeño: Productos, Eficiencia, eficacia, calidad, economia
+ • Evaluaciones (Programas, Impactos,
Comprehensivas de Gasto)
Informan sobre Resultados Intermedios y Finales
Informan sobre los productos y su eficiencia, eficacia, calidad y resultados intermedios
Mecanismo de Asignación de Recursos
iii) Decisional iv) Informacional
Nivel de Institucionaliza-ción de los mecanismos de uso de la Información de Desempeño
i) Instituciona-lizado
Relación “mecánica” entre indicadores de desempeño y asignaciones presupuestarias
Decisiones de asignaciones presupuestarias apoyadas en base a indicadores de desempeño, pero no en forma directa y ni exclusiva
ii) Ad hoc
Desarrollo de acciones puntuales (ej.: evaluaciones de impacto) para programas / actividades determinadas
Presentación de información de desempeño solo como apoyo para las asignaciones presupuestarias
TIPOS DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Fuente: Arizti, Manning, Rojas y Lafuente (2009) World Bank
Presupuestación en base a ítems presupuestarios (“line item budgeting”)
El ciclo presupuestario se basa en la formulación, discusión, ejecución y evaluación de partidas presupuestarias (salarios, viáticos, insumos)
Bajo nivel de participación de las “áreas productivas” en el presupuesto
“Metalenguaje” presupuestario que afecta la calidad del ciclo presupuestario : “Necesitamos fondos para la partida 22.1.3”; “sub ejecutamos la partida 29.4.4”
• Presupuesto Basado en Resultados
Ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (ej. raciones alimentarías, becas, vacunas)
Mayor nivel de participación de las “áreas productivas” : definen su solicitudes presupuestarias en base a niveles de producción de bienes y servicios (insumo => producto)
Aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en función de prioridades de políticas, analizando el impacto de los aumentos / disminuciones de recursos sobre los niveles de producción
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Utilización de la información de desempeno en el Presupuesto
Formulación Ejecución
Evaluación
Discusión Aprobación
Rendición de CuentasRetroalimentaciónPara la toma de
decisiones
INFORMES
PlanificaciónProgramación
GobiernoSectores/ Ministerios Jerarcas
Asamblea LegislativaÓrganos de ControlCiudadanía
Indicadores año n-1 y año +1
Indicadores de Ejecución presupuestaria, Procesos
IndicadoresEvaluacionesComplementarias
Evaluación de Inversiones
Evaluación de ImpactoEvaluación de Programas
Prerequisitos para un buen desarrollo de un PpR
• Existencia de un Proceso de Planificación/Establecimiento
de prioridades de política Nacional, Institucional articulado al presupuesto
• Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF) y Presupuesto Plurianual
• Estructura y clasificadores del Presupuesto Público
• Sistema Integrado de Administración Financiera
• Flexibilidad presupuestaria
• Sistemas de Evaluación del Desempeño
• Incentivos
EJES ESTRATEGICOS,
POLITICAa
OBJETIVOS ESTRATEGICOS GUBERNAMENTALES
METAS INDICADORES
NIVEL
GOBIERN
O
NIVEL
INSTITU
CION
ES
NIVEL
PROGRAM
ATICO
OBJETIVOS ESTRATEGICOSINSTITUCIONALES
OBJETIVOS ESTRATEGICOS PROGRAMATICOS
PRODUCTOS
METAS
NACIONALESSECTORIALES
Plan Estratégico Institucional
Existencia de un Proceso articulado de Planificación Nacional/Institucional y Presupuesto
DEBE EXISTIR COHERENCIA ENTRE NIVELES DE PLANIFICACION
PRIORIDADESOBJETIVOS ESTRATEGICOS NACIONALES
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
LINEAMIENTOS, AGENDA
GUBERNAMENTAL
EJES SECTORIALESPRIORITARIOS
SALUD MATERNAEDUCACION PREESCOLAR
SEGURIDAD, ETC
OBJETIVOS ESTRATEGICOS SECTORIALES
MINISTERIOS MINISTERIOSMINISTERIOS
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS + ENTIDADES
MISION OBJETIVOSESTRATEGICOS
MISION (??)PRODUCTOSUSUARIOS
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La Planificación Estratégica y el Presupuesto Plurianual son instrumentos complementarios y establecen sinergia y son la
base para articular un PpR
• El Presupuesto Plurianual es un instrumento de alta gerencia pública, que contiene la distribución entre las instituciones públicas y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros del Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo general de tres a cinco años, con sujeción al Plan Estratégico de Gobierno y al marco fiscal de mediano plazo.
Roberto Martirene. “Manual de Presupuesto Plurianual”. ILPES. 2007
Estructuras Programáticas y clasificaciones presupuestarias
• Fortalecer la relación entre los indicadores y las clasificaciones presupuestarias, de modo que sea posible establecer con mayor claridad la relación entre asignaciones financieras y niveles de producción
Estructura programática del Presupuesto
Presupuesto Institucional + ítem presupuestario
Presupuesto por Programas
Presupuesto Base Cero
Presupuesto Basado en Resultados?? 15
Es un “metodología” para la gestión del presupuesto, no una forma de estructurar el Presupuesto
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Estructura programática del Presupuesto
• Programas Presupuestarios asociados a funciones esenciales del Estado- La presupuestación se realiza principalmente en base al sostenimiento de capacidad instalada- La oportunidad, el costo y la posibilidad de establecer indicadores desempeño asociados al presupuesto no son obvios
Presupuesto por Programas: Componentes Básicos
ProductosRecursos
Responsable Ejecución
Programa Presupuesta
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Indi
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D
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Programas Presupuestarios asociados a la provisión de Bienes Públicos mixtos y/o preferentes- Es posible establecer claramente la relación insumo =>producto, y asociar indicadores de desempeño- El número de indicadores debe ser acotado y relacionados a los “productos presupuestarios” de los programas presupuestarios
Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas”ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010
Estructura programática del Presupuesto
Insumos Son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo), maquinarias/equipo y servicios no personales que se requieren para el logro de un producto (bien o servicio) = Objeto del Gasto.
Diferencia entre gasto en insumos y costo en insumos.Gasto en insumos: valor monetario de los insumos adquiridos durante un ejercicio fiscal. Refleja los recursos reales ejecutados en un año fiscal.
Costo en insumos: valor monetario de los insumos efectivamente utilizados en la producción durante el año presupuestario con independencia del período en que fueron adquiridos.
Ejemplo: la asignación de recursos para comprar maquinaria/instrumental durante un ejercicio presupuestario, expresa el monto del gasto para ese insumo, pero no representa el costo del mismo imputable a la producción que participará durante el ejercicio fiscal. En este caso, el costo es el valor de depreciación por el uso de las maquinarias / instrumental durante un año.
17Link http://blog-pfm.imf.org/
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Estructura programática del Presupuesto
Productos Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente diferente, de la combinación de insumos en un proceso productivo
Los bienes o servicios producidos poseen características cualitativas y en la mayoría de los casos pueden cuantificarse. Ejemplo: raciones alimentarías, programas de vacunación, construcción de caminos, etc.
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1. Programa
2. Subrograma
3. Actividad (Especifica, Central, Común)
5. Obra
4. Proyecto
Estructura de los Programa s Presupuestarios
Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas”
Sistema Integrado de Administración Financiera
• El objetivo principal de los SIAF`s es brindar información financiera (presupuestaria y contable) oportuna, relevante y confiable para la gestión del gasto público en un marco de transparencia y solvencia fiscal.
• De esta forma apoyan el logro de los principales objetivos de la gestión del gasto público:
1. Solvencia Fiscal2. Transparencia Fiscal3. Asignación Eficiente de los Recursos4. Eficiencia Operativa de las Organizaciones
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PBRGerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas”ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010
Sistema Integrado de Administración Financiera
Módulos Recursos Financieros• Presupuesto• Contabilidad• Tesorería• Deuda Pública
Módulos Recursos Materiales y RRHH• Compras y Contrataciones• Gestión de Personal• Recursos Materiales
20Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas”ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010
TIPOS DE EVALUACIONESEvaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG)
Evaluación de consistencia en diseño, gestión y resultados Basado en la metodología de marco lógico Realizadas por paneles de 3 expertos independientes,
seleccionados por concurso público Informe Final en 6 meses
Evaluación de Impacto (EI) Evaluación de los resultados finales de programas en base a
mediciones de impacto Metodología considera recolección de datos, técnicas de
medición más sofisticadas (“Matching”, LATE), grupos de control Realizadas por consultoras privadas, universidades,
seleccionadas a través de licitación pública Informe Final en 1-1/2 años
Evaluación Comprehensiva del Gasto (ECG) Evaluación del diseño y gestión institucional y resultados y uso
de recursos en la provisión de los productos estratégicos. Se evalúa la posible existencia de duplicidades, inconsistencias,
oportunidades para generar sinergías y ahorros
Incentivos
• Reconocimientos
• Delegación /traspaso de responsabilidades,
• Retribuciones económicas
• Difusión de los resultados.
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• El Sistema de Evaluación y Control de Gestión de DIPRES tiene, por lo menos, ocho instrumentos interconectados para realizar la Evaluación y Control de Gestión (ECG) del gasto público:
1. Indicadores de Desempeño (1993)2. Evaluación de Programas (1997)3. Balance de Gestión Integral (1997)4. Programa de Mejoramiento de Gestión (1998)5. Programas de Presentación Estándar para el Presupuesto (2000) – desde 2008 con
Asistencia Técnica6. Definiciones Estratégicas (2001)7. Evaluación Comprehensiva del Gasto (2002)8. Fondo para la Modernización de la Administración Pública (2008)
• En el caso de Indicadores de Desempeño, éstos son generados en del sistema de planificación del Programa de Mejoramiento de Gestión (PMG) por las Instituciones Públicas / Agencias asociados a Productos Estratégicos.
• Los Indicadores de Desempeño se utilizan durante la formulación del presupuesto, en la aprobación del Presupuesto por el Congreso y durante la etapa de ejecución y evaluación del gasto público.
La Experiencia Chilena
Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas”ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010
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La Experiencia Chilena
Prioridades Gubernamentales
Objetivos Estratégicos de los Ministerios
Objetivos Estratégicos de las Agencias
Productos Estratégicos(bienes o servicios)
Productos Estratégicos(bienes o servicios)
Clientes, Usuarios o Beneficiarios
Indicadores de Desempeño
Presupuesto Asociado
Medios de Verificación
Productos Estratégicos
(bienes o servicios)
Valor del Indicador de Desempeño
Ámbito de Control Dimensiones Método de Cálculo
Efectividad Eficiencia Economía Calidad de Servicio
Proceso
Producto
Resultado
Formulario A1 de la Etapa de Formulación de Presupuesto
Formulario H de la Etapa de Formulación de Presupuesto
Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Evaluación y Control de Gestión , DIPRES, Ministerio de Hacienda, Chile
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• El ciclo presupuestario y la información del Sistema de Evaluación y Control de Gestión (SECG) de DIPRES tienen una estrecha relación, en especial en las etapas de evaluación. (institucionalizada e informacional)
• Esta interacción fortalece las etapas de formulación y evaluación presupuestaria (el SECG es un “escudo” de la política fiscal)
• Sin embargo, Chile aún continua fortaleciendo la integración entre el ciclo presupuestario y los indicadores de desempeño, en particular, y con los instrumentos del sistema de evaluación y control de gestión en general.
La Experiencia Chilena
Gerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas”ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010
Lecciones aprendidas PpR
• Ha resultado positivo que los sistemas de seguimiento y evaluación del desempeño institucionalmente estén cerca de Presupuesto:
– Inciden en el proceso presupuestario – Generan la percepción que las metas incidirán en
la asignación de recursos
• Avanzar hacia indicadores de resultados que retroalimenten las decisiones de politicas
• Utilización de la información para los ministerios y gestores
• Mayor apropiación del PpR por la ciudadanía
Los indicadores de resultado que informan al presupuesto constituyen un porcentaje mínimo: Caso Chile
RESULTADO FINAL: 4%
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La Experiencia Peruana
En el 2008, Perú inicio un proceso de mejora de su ciclo presupuestario. Anteriormente, por ejemplo en el año 2007, al formular el presupuesto asociado con Educación Inicial, las instituciones presentaron más de 1000 finalidades presupuestales, cuyas denominaciones hacían referencias a insumos o procesos.
Finalidad Presupuestaria Unidad de medida Cantidad Soles02059. SAMAN 140. HORAS LECTIVAS 6300 157,230
19602. UNIDAD DE COSTEO SAN JACINTO 087. PERSONA ATENDIDA 505 1,076,18601784. CHIRINOS - SAN IGNACIO 006. ATENCION 498 137,614
27639. DIRECCION, ADMINISTRACION, SUPERVISION, CONTROL Y MONITOREO DEL PROGRAMA
022. CONTROL REALIZADO 12 514,600
Más de 1000 finalidades
Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú
PRODUCTO UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD SOLES
33376. MATERIALES Y RECURSOS EDUCATIVOS EN LA IE O PROGRAMAS DE EDUCACION INICIAL 236. INSTITUCION EDUCATIVA 188,320 119,272,599
33366. PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITACION DOCENTE 035. DOCENTE CAPACITADO 3,471 9,348,487
33382. ACOMPAÑAMIENTO PEDAGOGICO EN SERVICIO A LAS DOCENTES Y PROMOTORAS EDUCATIVAS COMUNITARIAS 086. PERSONA 12,724 12,788,911
39063. DOCENTES QUE PARTICIPAN EN EL PROGRAMA NACIONAL ESPECIALIZACION DOCENTE 291. DOC. ESPECIALIZADO 800,205 25,104,089
Más 7 finalidades adicionales
En la lógica de Presupuesto por Resultados se determino que el Estado debería entregar productos asociados a Educación Inicial. En el 2008 se establecieron 18 finalidades.
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La Experiencia Peruana
Servicios a entregar al ciudadano
Cantidad
(Meta Física)
Instituciones participantes Total Presup.($oles)MINSA SIS PCM Gob
Reg
Afiliación de hogares pobres al Programa Juntos
263,280hogares
633,752,752
633,752,752
Aplicación de vacunas 2,361,994
niños
92,160,702
9,821,801
101,982,503
Control del crecimiento y desarrollo del niño
958,566niños
3,594,718
9,644,495
13,239,213
● ●●
En base la aplicación de la lógica de “Presupuesto por Resultados” se definieron en el año 2008 un total de 9 Programas Estratégicos, que agrupan a una serie de programas presupuestarios de distintas instituciones , para los cuales se definieron Metas Físicas
Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú
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La Experiencia Peruana Sin embargo, Perú dio un paso en la relación Insumo => Producto, y estableció Resultados asociados directamente a estos Programas Estratégicos.
Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú.
Programas Estrategicos / Resultados a Alcanzar Linea de Base 2007 / 2008
Meta 2011
1. Programa Articulado Nutricional
Prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años 22.6% 16%
2. Salud Materno NeonatalRatio de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos 164 1203. Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo Desempeño suficiente en comprensión lectora de los alumnos del III ciclo 15,9% 35%4. Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado Reducción del tiempo promedio de acceso a centro de salud (a pie)- minutos 46 355. Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en zonas rurales
Cobertura de uso de telefonía pública en zonas rurales 68,7% 80%6. Acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales
Acceso a agua potable en áreas rurales 62% 73%7. Gestión Ambiental PrioritariaContenido de arsénico en aguas qye pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional
0.0038 mg/l <= a 0.01 mg/lGerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas”ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010
Caminos y tendencias para avanzar hacia un PpR
1. Hacia la construcción de visiones estratégicas país….consensos políticos y sociedad civil…
2. Mejorar articulación entre la Planificación Nacional, Sectorial: Uso de información estratégica para las políticas….
3. Implementar incentivos para el uso de la información de evaluación en la toma de decisiones: Contractualización, consecuencias e incentivos
La información sobre desempeño debiera tener una demanda permanente y sistemática desde los Organos Centrales, de Control Externo, Grupos de Interés
La información de los SED se utiliza para retroalimentar las decisiones de directivos de Programas..(suponiendo que están definidas las responsabilidades)
Las mejores experiencias internacionales tiene que ver con construcción de Visiones a mediano y largo plazo….y su articulacion con el MGMP
Caminos y tendencias
3. Mejorar las técnicas de evaluación…y los sistemas de información-metodologías
4. Mejorar los sistemas de rendición de cuentas….
Tipología de indicadores: Qué rol juegan los indicadores de desempeño (Resultados y gestión (Eficiencia, Economía)
Qué rol juegan las evaluaciones..(de impacto..de resultados intermedios)
Informar lo que interesa conocer…Cumplimiento de Metas físicas de productos?
Mejoramiento del marketing del presupuesto.. Que información de desempeño y deseable y posible …?
Mayor expertise para presentación de “Informes sobre Resultados” al Congreso y ciudadanos…
La rendición de cuentas debe ser estratégica…
• Informar lo que interesa conocer…Cumplimiento de Metas físicas de productos?
• Mejoramiento del marketing del presupuesto.. Que información de desempeño es deseable y posible …?
• Mayor expertise para presentación de “Informes sobre Resultados” al Congreso y ciudadanos…