Консультаційна робота

«Цінове регулювання та державний нагляд: наслідки політики для

розвитку МСБ»

Київ – 2017

2

Цей документ було підготовлено за підтримки американського народу, наданій через Агентство США з

міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми "Лідерство в економічному врядуванні" (USAID

ЛЕВ). Програма USAID ЛЕВ впроваджується:

Міжнародною благодійною організацією «Фонд Східна Європа»

у партнерстві з:

Громадською організацією «Інститут економічних досліджень та політичних консультацій»

Громадською організацією «Центр соціально-економічних досліджень «CASE-Україна»

Громадською організацією «Київський економічний інститут»

Вікторія Беспалько, молодший науковий співробітник ГО «Інститут економічних досліджень та політичних консультацій», експерт Програми USAID ЛЕВ;

Ірина Федець, старший науковий співробітник ГО «Інститут економічних досліджень та політичних консультацій», експерт Програми USAID ЛЕВ.

Погляди авторів, висловлені в цьому документі, можуть не збігатися з поглядами Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду Сполучених Штатів Америки.

Програма USAID "Лідерство в економічному врядуванні" (USAID ЛЕВ)

вул. Саксаганського, 96, оф. 508, Київ 01033 Україна

Тел.: +380 44 289-5532

e-mail: lev_info@eef.org.ua

lev.org.ua

facebook.com/USAIDLEVProgram

3

Зміст

Вступ ......................................................................................................................................................................... 4

Державне цінове регулювання ............................................................................................................................ 6

Вплив цінового регулювання на діловий клімат ................................................................................................ 6

Відміна державного цінового регулювання: експеримент та перші результати ............................................ 7

Висновки та рекомендації.................................................................................................................................... 9

Перевірки у 2015 та 2017 роках: куди рухається політика держнагляду ........................................................... 10

Перевірки у 2015 році: кого не вберіг мораторій ............................................................................................ 10

Дерегуляція у системі державного нагляду: чого очікувати у 2017 році ....................................................... 11

Висновки та рекомендації.................................................................................................................................. 13

4

Вступ

Неналежне і неефективне державне управління та обтяжливе державне регулювання є

значними проблемами для малого та середнього бізнесу в Україні. Серед іншого, серйозними

обмежуючими факторами розвитку малих та середніх підприємств є цінове регулювання та

державний нагляд (контроль).

Для кращого розуміння перешкод на шляху розвитку малого та середнього бізнесу в Україні

та, відповідно, сфер регулювання, які потребують якомога швидшого реформування, необхідне

налагодження регулярного та ефективного зворотного зв'язку з керівниками підприємств. Таким

інструментом є ABCA — Annual Business Climate Assessment (Щорічна оцінка ділового клімату). Це

інструмент моніторингу та оцінки ділового клімату, виявлення бар'єрів на шляху розвитку малого та

середнього бізнесу, формування переліку пріоритетних економічних, правових та регуляторних

заходів (реформ) для покращення середовища ведення бізнесу в Україні. ABCA дозволяє здійснювати

щорічну оцінку основних перешкод ведення бізнесу в Україні, кількісно визначати «ціну» дотримання

регуляторних вимог для МСП та оцінювати ефект від запровадження заходів з покращення ділового

середовища (реформи). Збір інформації відбувався методами масового кількісного опитування

керівників/власників малих та середніх підприємств, фокус-груп з представниками бізнесу та

глибинних інтерв'ю з представниками центральних та місцевих органів влади та місцевого

самоврядування.

Відповідно до результатів ABCA, покращенню ділового середовища, розвитку МСБ та

покращенню іміджу держави в очах підприємців сприятимуть насамперед зменшення кількості

дозвільних документів (дерегуляція), спрощення проходження підприємцями регуляторних процедур

та автоматизація відповідних регуляторних процесів, зменшення невизначеності та дискреційних

ризиків, усунення фіктивних регуляторних процедур та оптимізація кількості і функцій органів

регулювання.

У IV кварталі 2016 року уряд України ухвалив ряд заходів з дерегуляції, які, як ми очікуємо,

спростять умови ведення бізнесу, особливо для найменших підприємств. Серед цих заходів – пакет

законів, що зменшують перелік підстав для перевірок бізнесу, а також перші кроки до скасування

адміністративного регулювання цін. Цінове регулювання та державний нагляд – це інструменти

прямого впливу держави на виробничо-комерційну діяльність МСП, ефективність використання яких

завжди активно обговорюється в Україні.

Так, з 1 жовтня 2016 року уряд у форматі експерименту на три місяці припинив

адміністративне регулювання цін на продукти харчування. За задумом Міністерства економічного

розвитку та торгівлі, це має стати першим кроком на шляху до повного скасування державного

цінового регулювання. Ще одним кроком на шляху спрощення умов для ведення бізнесу, зменшення

корупційних ризиків та тиску стало прийняття у листопаді 2016 ряду законів: «Про внесення змін до

Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської

діяльності», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення

законодавства у сфері державного нагляду (контролю)», та «Про тимчасові особливості здійснення

заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Ці законодавчі акти

передбачають чітке планування та зменшення кількості перевірок бізнесу органами державного

нагляду, конкретизація та звуження переліку підстав для проведення позапланових перевірок,

5

розширення прав суб’єктів господарювання та принципів державного нагляду. Водночас до кінця

2017 року запроваджено мораторій на планові перевірки більшістю органів державного нагляду.

Об’єктивна оцінка впливу зазначених інструментів на виробничо-комерційну діяльність МСП

та ідентифікація пов’язаних з їх застосуванням проблем допоможе побудувати таку регуляторну

систему, яка дозволить ефективно захищати інтереси суспільства та, водночас, не створювати бар’єри

для розвитку МСП.

6

Державне цінове регулювання

Вплив цінового регулювання на діловий клімат

Позиція Мінекономрозвитку полягає в тому що втручання держави у формування ціни

спотворює конкуренцію та обмежує доступ МСП на ринок, провокує зростання цін та створює

можливості для зловживань. Як показують результати Щорічної оцінки ділового клімату (ABCA),

держава регулює ціни лише п’ятої частини малих та середніх підприємств (МСП) України, але таке

втручання для окремо взятого підприємства є досить вагомим. Так, за даними ABCA, під цінове

регулювання потрапляє продукція та послуги 22% МСП. При цьому, державне регулювання цін

відбувається насамперед через встановлення мінімальних та максимальних меж цін, через

фіксування цін на товари або послуги та через обмеження рентабельності.

Регулювання цін поширюється більш ніж на половину товарів та послуг, які реалізують МСП. За

оцінками респондентів, об’єктами цінового регулювання є в середньому 55% обсягів продажу

продукції кожного підприємства. При цьому найбільше відчувають на собі вплив цінового

регулювання МСП аграрного сектору (за оцінками сільськогосподарських виробників, у середньому

77% обсягів продажу товарів є об’єктом цінового регулювання) та промисловості (за оцінками

промислових МСП, регулюються ціни 70% обсягів продажу товарів). За оцінками ж МСП сфери торгівлі

та послуг, держава регулює ціни відповідно 46% та 53% їх товарів та послуг.

Цінове регулювання значною мірою стримує розвиток бізнесу, адже не дозволяє МСП

встановлювати ціну, яка б відповідала економічним реаліям. Це перешкоджає розвитку виробничих

потужностей підприємств, запровадженню інновацій, та, як наслідок, підвищенню ефективності

виробництва. Ці обмеження змушують рітейлерів переорієнтовувати роздрібну торгівлю на

продукцію, яка не підпадає під адміністративне регулювання цін. А це, в свою чергу негативно

впливає як на виробника, який втрачає доступні канали збуту, так і на споживача, котрий не зможе

знайти дешеві товари на полицях найближчого магазину.

Необхідність декларувати, а по факту отримувати дозвіл на зміну ціни, створює додаткове

адміністративне навантаження на МСП та підвищує корупційні ризики. Так, про корупцію як бар’єр

для ведення власного бізнесу частіше повідомляють МСП, продукція яких підпадає під цінове

регулювання держави (34% порівняно з 21% підприємств, продукція яких не регулюється). Так само

МСП, виробництво або послуги яких є об’єктами цінового регулювання, частіше наголошують на таких

перешкодах, як високий регуляторний тиск (24% проти 18,5% респондентів) та неефективність

державного апарату (19% проти 12,5%). Зауважимо, що зазначені відсоткові співвідношення можуть

бути результатом впливу не лише цінового регулювання, а й інших, неврахованих факторів.

Суперечливою сферою є регулювання цін на харчові продукти, зокрема соціально значущі. З

одного боку, держрегулювання має перешкоджати необґрунтованому зростанню цін на ці продукти і

зловживання ринковою позицією з боку виробника (або рітейлера), та, відповідно, сприяти захисту

споживача. Враховуючи ж, що населення України витрачає на продукти харчування в середньому

припадає 53% всіх витрат (за даними Держстату1), стрімке підвищення цін загрожує ще більшим

зубожінням населення з усіма відповідними наслідками. З іншого боку, низька прибутковість

виробництва продуктів соціальної сфери перешкоджає відновленню виробничих фондів МСП, що

призводить або до їх закриття, або до переорієнтації на інші товари та ринки. Так, щороку падає 1 http://www.ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2007/gdvdg_rik/dvdg_u/strukt2010_u.htm

7

60%

80%

100%

120%

140%

160%

180%

200%

Січ

ень

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Рис ІСЦ

Січ

ень

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Крупи гречані ІСЦ

виробництво хлібобулочних виробів. Аналогічною є ситуація у борошномельній та молочній галузях

тощо.

Виходить, що система підтримки соціально незахищених працює лише за рахунок обмеження

виробничо-комерційної діяльності. Саме ж споживання так званих соціальних продуктів ніяк не

диференціюється – відповідні харчові продукти можуть купувати будь-які верстви населення, у тому

числі й ті, хто цього не потребує такого захисту. Щоб підтримати сім’ї з низьким рівнем прибутку,

потрібно звернутись до інших механізмів – адресної допомоги та субсидій. Поєднання таких кроків з

одного боку перешкодило б подальшому збіднінню населення, та з іншого – підтримало б виробника,

забезпечивши йому необхідні умови для розвитку.

Відміна державного цінового регулювання: експеримент та перші

результати

Хоча обмеження втручання держави у цінове адміністрування є необхідним елементом

дерегуляції, українське суспільство не має одностайної думки щодо своєчасності цього кроку.

Обговорюються також і межі реформи: від повної відміни цінового адміністрування до часткової, за

якої держава залишає за собою право контролювати ціни на певні категорії товарів. Основним

ризиком, пов’язаним з відміною державного цінового регулювання вважається підвищення цін, адже

виробники та рітейлери зможуть вільно встановлювати ціни на власну продукцію і послуги.

З’ясувати чи впливає цінове регулювання на стримування цін, і чи дійсно загрожуватиме

споживачу його відміна, уряд вирішив на соціальних продуктах харчування, серед яких дитяче

харчування, хліб, борошно, цукор, крупи, м'ясо-молочні продукти, яйця, соняшникова олія тощо –

базовому продуктовому наборі більшості українців. Так, з жовтня 2016 року ціни на зазначені групи

товарів пішли у вільне плавання. 1 січня 2017 року дія цього пілотного проекту закінчилася, і

Мінекономрозвитку має за місяць проаналізувати результати та подати свої пропозиції. Однак,

звернувшись до статистики, вже сьогодні можна оцінити результати скасування цінового регулювання

державою.

Не варто забувати, що окрім можливого впливу експерименту, на ціни на продовольчі товари

впливали і інші причини, зокрема курсові коливання2, сезонність, урожайність тощо. Так, ми

порівняли як змінювалися споживчі ціни на основні харчові продукти протягом 2016 року, а з метою

зниження впливу сезонних особливостей використали ціни на основні товари до відповідного

показника попереднього року.

2 Порівняно з 2015 роком, середньорічне зростання долара у 2016 році становило 17%. Значних курсових

коливань на час експерименту не відбувалося, разом з тим вартість валюти дещо зросла протягом листопада-грудня після зменшення у жовтні.

8

Січ

ень

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Овочі ІСЦ

Рис. 1. Зміна споживчих цін на основні продовольчі товари у 2016 році відносно відповідного періоду 2015 року. ІСЦ – індекс споживчих цін.

Січ

ень

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Хліб ІСЦ

60%

80%

100%

120%

140%

160%

180%

200%

Січ

ень

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Борошно, макаронні вироби ІСЦ

60%

80%

100%

120%

140%

160%

180%

200%

Січ

ень

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

М'ясо, ковбаси ІСЦ С

ічен

ь

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Молочні продукти ІСЦ С

ічен

ь

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Олія соняшникова ІСЦ

60%

80%

100%

120%

140%

160%

180%

200%

Січ

ень

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Цукор ІСЦ

60%

80%

100%

120%

140%

160%

180%

200%

Січ

ень

Лю

тий

Бер

езен

ь

Кві

тен

ь

Трав

ень

Чер

вен

ь

Ли

пен

ь

Сер

пен

ь

Вер

есен

ь

Жо

втен

ь

Ли

сто

пад

Груд

ень

Яйця І-ІІ категорії ІСЦ

9

Загалом за час експерименту значного стрибка цін, прогнозованого скептиками, не відбулося.

Так, ціни на продовольчі товари, які підпадають під цінове регулювання, зростали не більше, ніж у

попередній період. За такими товарними позиціями як хліб, макаронні вироби, м’ясо, олія тощо

зростання цін протягом жовтня не перевищило 2 процентних пунктів та припинилося (або ціни навіть

знизилися) вже у листопаді. Навпаки, порівняно з попереднім роком подешевшали гречка, овочі та

цукор, однак падіння цін на ці товарні групи почалося раніше та продовжилося у жовтні – грудні 2016

року.

Разом з тим, зафіксовано і зростання цін. Так, найбільш помітним для споживачів стало значне

збільшення у жовтні цін на яйця (у півтора рази порівняно з попереднім місяцем, або на 18%, якщо

порівнювати з відповідним періодом у 2015 року). У листопаді ціна стабілізувалась на рівні

попереднього року, а у грудні навіть зменшилась. Одним з факторів зростання вартості яєць могло

бути зменшення обсягів виробництва у 2016 році: так, відповідно до даних ДССУ протягом січня-

листопада 2016 року виробництво яєць склало 90% до відповідного періоду 2015 року.

Менш стрімко, однак помітно зросли ціни на молочну продукцію: масло вершкове, молоко,

сири, сметану (на 17% з початку дії експерименту). Однак зростання цін на ці товарні групи почалося

ще у серпні-вересні 2016 року, тобто тоді, коли діяло держрегулювання. Загалом, протягом 2016 року

молочна продукція зросла в ціні у середньому на 26%, та стала єдиною групою, де ріст цін стабільно

перевищував рівень інфляції. Так, протягом дії експерименту, зростання цін за іншими соціальними

продуктами було меншим за середній ріст цін, або рівень інфляції.

Окрім впливу сезонності, змін у обсягах виробництва окремих видів продукції та курсових

коливаннях, подорожчання ряду продуктів (як соціальної групи так і загалом) зумовлене і

підвищенням собівартості виробництва, зокрема, внаслідок зростання цін на енергоносії. Також, у

2017 році підвищено у два рази мінімальну заробітну плату, що так само вплине на ціни у 2017 році.

Висновки та рекомендації

Дані за 3 місяці після ухвалення постанови №656, яка передбачала відміну прямого цінового

регулювання на соціально значущі товари, не показали істотного впливу цього кроку на рівень цін.

Ріст цін на окремі категорії товарів, крім скасування, пов’язаний і з іншими факторами: сезонністю,

підвищенням цін на енергоносії, змінами у обсягах виробництва тощо. Це свідчить про те, що цінове

держрегулювання має формальний характер. Воно скоріше створює додаткові перешкоди для

ведення бізнесу та приводи для корупції, а не захищає населення від стрімкого росту цін. Відповідно,

є всі підстави зробити це скасування постійним.

Водночас, незначне збільшення або навіть стабільність цін у 2016 році не означає, що ці

тенденції збережуться і у 2017 році. Тим більше, що у поточному році підвищиться собівартість

виробництва, зокрема внаслідок збільшення удвічі рівня мінімальної заробітної плати. Тому уряд має

визначитися, як підтримати споживача: ризик неконтрольованого росту цін на соціально значущі

категорії продуктів залишається високим у силу їх специфіки, адже мова йде про продукти першої

необхідності, і відмовитися або замінити їх іншими неможливо. З іншого боку, відновлення цінового

регулювання навряд чи зможе зупинити ріст цін. Тим більше, що бізнес не зобов’язаний виконувати

соціальну функцію держави. Тому, потрібно звернутись до інших механізмів – адресної допомоги та

субсидій для сімей з низьким рівнем прибутку, державних інтервенцій у періоди дефіциту окремих

10

категорій товарів тощо. Поєднання таких кроків з одного боку попередило б подальше збідніння

населення, та з іншого – підтримало б виробника, забезпечивши йому умови для розвитку.

Іншою причиною зростання цін залишається порушення законодавства про економічну

конкуренцію – недобросовісна конкуренція, монополізація ринку тощо. Тому необхідно підвищити

ефективність реагування на факти відповідних порушень, забезпечити якісний контроль за

ціноутворенням для прогнозування та уникнення різких коливань цін. Таким чином, свої функції має

якісно виконувати Антимонопольний комітет, Держпродспоживслужба тощо. Передбачувана та

прогнозована політика держави дасть змогу підприємствам планувати власний розвиток та дозволить

уникнути неочікуваних стрибків у ціні. Тому ініціативи уряду, такі як підняття мінімального розміру

заробітної плати, потрібно приймати в обґрунтовані терміни і після врахування позиції малого та

середнього бізнесу. Інакше бізнес буде змушений певною мірою застраховуватися від несподіваних

змін регулювання, що відбиватиметься на цінах для споживачів.

Перевірки у 2015 та 2017 роках: куди рухається політика

держнагляду

Перевірки у 2015 році: кого не вберіг мораторій

У 2014 році бізнесові кола з великим ентузіазмом сприйняли запровадження мораторію на

проведення перевірок контролюючими органами, оскільки згідно з численними повідомленнями,

державні контролюючі органи фактично заважали роботі бізнесу частими та тривалими перевірками.

Ці перевірки відзначались нерівним ставленням до суб’єктів господарської діяльності та фактичною

вимогою сплачувати неформальні платежі. Разом з цим, мораторій не означав повного звільнення

підприємців від державного нагляду. Так, за результатами ABCA, у 2015 році перевірялися 49%

опитаних малих та середніх підприємств. Здебільшого інспектували бізнес органи пожежної охорони

(про відповідні перевірки повідомили 22% МСП), Державна податкова інспекція (18% МСП), та

Державна санітарно-епідеміологічна служба (10% МСП).

Попри зменшення у частоті перевірок, мораторій не вирішив проблем з обтяжливістю

державного нагляду: МСП, які потрапили під перевірки, мали значні часові та фінансові витрати. В

середньому органи держнагляду перевіряли МСП 4 рази у 2015 році, тоді як 23% МСП повідомили, що

перевірялися частіше. На проходження всіх перевірок за рік підприємство витратило в середньому 14

днів. При цьому загальна тривалість заходів державного нагляду у випадку мікропідприємств

(кількість працівників – до 10 осіб) протягом року становила близько 7 днів, малих підприємств (10 –

50 працівників) – 14 днів та середніх (50 – 250 працівників) – вже 26,5 днів.

Про обтяжливість перевірок для окремого підприємства свідчать і витрати МСП. Так, за

повідомленнями підприємців, у 2015 році кожна третя перевірка (35% респондентів) закінчувалася

сплатою штрафів. Також мали місце випадки неофіційних платежів (хабарів) і конфіскації продукції

(відповідно 6% і 1% МСП). Середній розмір штрафів, за оцінками МСП, становив 21 550 грн. протягом

2015 року, тоді як загальні річні витрати в ході перевірок склали 33 140 грн. Враховуючи ціну робочого

часу, яка розраховувалася на основі усереднених показників заробітної плати за регіонами, сумарна

вартість проходження одним підприємством всіх перевірок склала 40 940 грн.

Найбільш обтяжливими для бізнесу з точки зору витраченого часу та коштів залишаються

фіскальні перевірки. За даними дослідження МСП перевірялися податковою в середньому 2 рази за

11

2015 рік та витрачали на це щоразу близько 8 днів. Загальна тривалість перевірок для одного

підприємства цим органом протягом року склала в середньому 14,5 днів. При цьому, для 43% МСП

перевірки ДПІ супроводжувалися сплатою штрафів. Для порівняння, під час перевірок Міністерством

екології та природних ресурсів штрафні санкції застосовувалися до 32% МСП, Державною

архітектурно-будівельною інспекцією – до 26,5% МСП, іншими установами – не більше, ніж до 20%

МСП. Покриття та частота перевірок зазначеними органами були значно меншими, ніж податковою,

відповідно, меншими були і загальні річні витрати підприємців, пов’язані з перевірками. Такі

відмінності не обов’язково можуть бути пов’язані з більшим рівнем зловживань у зазначеній сфері: це

можна також пов’язати з тим, що особливості здійснення державного нагляду органами фіскальної

служби досі визначалися виключно Податковим кодексом.

Зазначимо, що проблемою є не так частота перевірок податковими органами, як розміри

штрафних санкцій, що накладаються на підприємців у їх результаті. Суми, які бізнес змушений платити

в тому числі за суто формальні помилки, які навіть не впливають на виконання податкових

зобов’язань, становлять серйозну перешкоду для малих та середніх підприємств. Так, підприємці, які

взяли участь у фокус-групових обговореннях у рамках ABCA, пояснюють, що навіть незначні

погрішності у звітності (через неуважність, часті зміни податкового законодавства, помилки самих

співробітників податкової тощо) зумовлюють величезні штрафи: «Коли ти здаєш звіт, тобі не кажуть,

що щось неправильно. Це з’ясовується вже потім, коли прийшла перевірка. А коли вона прийшла, всі

терміни вже минули, і вам нарахували штраф. Це викликає проблему».

Це підтверджується цифрами: якщо лише 8% опитаних МСП повідомили про суттєві труднощі

внаслідок частих податкових перевірок, то розмір штрафних санкцій за помилки є проблемою вже для

45% МСП, та одночасно однією з основних перешкод, з якими зіштовхуються підприємці у ході

податкового адміністрування.

Дерегуляція у системі державного нагляду: чого очікувати у 2017 році

Мораторій на перевірки – це тимчасовий захід, тоді як у системі державного нагляду потрібні

більш системні зміни. Тому з метою підвищення ефективності нагляду та зменшення зловживань

чиновників у листопаді 2016 року було ухвалено два закони.

Один із законів3 розширює сферу дії Закону України «Про основні засади державного нагляду

(контролю) у сфері господарської діяльності» на відносини, які раніше не потрапляли під сфери його

дії, зокрема на перевірки органами державної фіскальної служби. Також, відповідним законом

регулюватимуться заходи контролю, які здійснюються в галузі цивільної авіації, державного

архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням

законодавства про працю та зайнятість населення, однак враховуючи особливості, встановлені

спеціальними законами у цих сферах. Це, насамперед, сприятиме уніфікації відносин держконтролю у

відповідних сферах. Водночас, йдеться про часткове поширення закону у зазначених сферах. Зокрема,

положення щодо термінів проведення перевірок, підстав позапланових перевірок, необхідності

фіксації факту перевірки у журналі реєстрації заходів державного нагляду, обов’язків перевіряючих

органів тощо не є обов’язковими для виконання зазначеними відомствами.

3 Закон України «Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у

сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду» № 1726-VIII від 03.11.2016.

12

Не менш важливим є чітке визначення сумарної тривалості перевірок протягом року:

максимум 15 днів для малого бізнесу і 30 днів для інших підприємств. Додатково обмежено

періодичність здійснення планових перевірок відповідно до ступеню ризику бізнесу (один раз на два,

три або п’ять років) та заборонено повторне проведення позапланових заходів з однієї і тієї ж

причини. Це сприятиме скорочення середніх показників державного контролю (зокрема, тривалості),

які навіть на момент дії мораторію були на рівні зазначених.

Додатково держава зобов’язується створити відкриту онлайн-базу всіх перевірок, що

сприятиме захисту від зайвого втручання контролюючих органів у діяльність бізнесу. Те ж стосується і

збільшення можливостей підприємця контролювати дії органів нагляду (залучення третіх осіб,

ведення журналу перевірок тощо). Розширено і положення стосовно надання органами державного

нагляду консультативної підтримки, в тому числі звільнення від відповідальності підприємців, якщо

вони діяли відповідно до консультацій.

Водночас закон не визначає граничних розмірів штрафних санкцій, тому складно передбачити,

чи зміняться і як саме грошові видатки в ході перевірок. Разом з тим, закон забороняє перевіряючим

органам встановлювати планові показники стягнень, як це нерідко траплялось. Це може обмежити

частоту накладання та розміри санкцій, якщо буде працювати на практиці. Теж саме стосується і

наголошення на правомірності підприємця у випадку суперечностей норм законодавства, принципу

пропорційності порушення закону і покарання тощо. Зазначені моменти були прописані і у попередніх

редакціях закону, однак є досить суб’єктивними і складно виконуваними на практиці. Відповідно,

потребують уточнення і розробки дієвих механізмів впровадження та контролю.

Другий закон4 зобов’язує Державну регуляторну службу забезпечувати контроль

контролюючих органів: складати протоколи про адміністративні правопорушення, здійснені

державними службовцями у сфері державного нагляду, ліцензування та видання дозволів.

Разом із зазначеними законами, 27.12.2016 року Президент підписав закон5 про внесення змін

до деяких законодавчих актів України, яким серед іншого передбачається введення штрафу у всіх

випадках недопущення інспекторів до перевірки з питань додержання законодавства про працю. При

цьому у випадку, коли темою перевірки є неоформлення трудових договорів з працівниками та

виплата зарплат "в конверті", розмір штрафу становитиме 100 мінімальних зарплат. Разом з цим,

відповідно до першого закону, у випадку ненадання інспектором необхідних документів,

підприємець має право не допускати останнього до перевірки.

Певному зменшенню тиску на бізнес сприятиме запровадження мораторію на проведення

планових перевірок до кінця 2017 року. Однак мораторій не поширюватиметься на деякі види

державного нагляду6, в тому числі на перевірки Державною фіскальною службою та Державною

4 Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства у

сфері державного нагляду (контролю)» № 1727-VIII від 03.11.2016. 5 Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» № 1774-VIII від 06.12.2016.

6 Мораторій у 2017 році не поширюватиметься на перевірки у сферах енергетики і комунальних послуг, ринку

цінних паперів, безпеки і окремих показників якості харчових продуктів, контролю за дотриманням

законодавства про захист прав споживачів, в сферах податкової політики, державної митної справи, фінансового

контролю, експортного контролю, безпеки використання ядерної енергії, цивільної авіації та використання

повітряного простору України, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, охорони

навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних

ресурсів, перевірок Національною Радою України з питань телебачення і радіомовлення, Національним банком

України, Антимонопольним комітетом України. Додатково, можливі позапланові перевірки на підставі дозволу

13

фінансовою інспекцією, обмеження яких регламентуються змінами до Податкового кодексу від 28

грудня 2014 року (мораторій на перевірки підприємств, з дохідністю за попередній рік не більш ніж 20

млн грн).

Висновки та рекомендації

Реформування існуючої системи державного нагляду є необхідним кроком для полегшення

ведення малого та середнього бізнесу в Україні. Прийняті закони конкретизують дії держави у сфері

контролю в частині підстав та порядку проведення перевірок підприємств та потенційно сприяють

підвищенню рівня прозорості та відповідальності контролюючих органів. Ці та інші зміни мають на

меті впорядкувати взаємини між інспекторами та підприємцями: так, у випадку суперечливості норм

законодавства рішення має прийматися на користь підприємництва, передбачається консультування

підприємців органами державного нагляду тощо. Водночас, частково ці положення були прописані і у

попередніх редакціях закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері

господарської діяльності», однак досі не було розроблено дієвих механізмів їх реалізації. Так,

розширення повноважень щодо консультативної підтримки перевіряючими органами має

супроводжуватися підвищенням кваліфікації чиновників, створенням інформаційного ресурсу тощо,

адже за повідомленнями підприємців представники контролюючих органів часто не можуть надати

допомогу внаслідок відсутності необхідних знань (або, навпаки, надають невірну інформацію).

Позитивним моментом є поширення дії закону на сфери господарської діяльності, які раніше

ним не регулювалися. Однак, ряд важливих положень закону залишилися необов’язковими для

виконання відповідними органами, що навряд чи сприятиме значним позитивним змінам у цих

сферах та зменшенню дискреції. До того ж наявність особливостей здійснення державного нагляду у

окремих галузях господарства вимагає узгодження норм закону з законодавчими актами, які

регулюють відносини у цих сферах.

Усування суперечностей та розробка механізмів впровадження окремих пунктів нового закону

вимагатиме певного часу, тому, для зменшення тиску на бізнес вже зараз уряд продовжив мораторій

на перевірки на 2017 рік. Так, у 2015 році обмеження на перевірки позитивно вплинуло на ситуацію

загалом: спрощення ситуації з державним наглядом відзначає в шість разів більше МСП, ніж

ускладнення (42% проти 7% МСП). Разом з цим не варто забувати, що мораторій – це тимчасовий

захід, тоді як у системі державного нагляду потрібні фундаментальні зміни (і не лише законодавчі).

Вплив мораторію у 2017 році буде значно меншим, адже забороняє лише планові перевірки,

дозволяючи позапланові за такими підставами: на вимогу бізнесу, за рішенням суду, у разі настання

нещасного випадку в результаті порушення, тощо. Також, звужено і перелік державних органів, яким

заборонено перевіряти бізнес. Зокрема, мораторій не поширюється на перевірки податковими

органами, а саме вони створюють значні проблеми для бізнесу.

Для усунення корупційних ризиків та уникнення різночитання законів контролюючими

органами з одного боку та представниками бізнесу з іншого боку потрібно вдосконалити та уточнити

законодавство щодо державного нагляду. У ситуації, коли за порушення певних норм законодавства

підприємцям загрожують значні штрафи (як наприклад, штраф за «недопущення до проведення

Кабінету Міністрів України, заявки суб'єкта господарювання, рішення суду, скарги фізичної особи, аварії, смерті

потерпілого внаслідок нещасного випадку у зв’язку з діяльністю суб'єкта господарювання тощо.

14

перевірки з питань додержання законодавства про працю»), але в рамках інших законів вони мають

право відмовитися від проведення перевірки, бізнес буде знаходитись у ситуації постійного ризику та

невизначеності. Тому нинішня законодавчо-нормативна база потребує узгодження та деталізації для

того, щоб запобігти помилковому трактуванню законів.

В цілому ж реформування системи державного нагляду та прямого регулювання окремих

параметрів діяльності МСП (цін тощо) має займати чільне місце у процесі покращення ділового

клімату.