Capítulo 3 – Ciclo de Políticas Públicas

O processo de elaboração de PP’s também é conhecido como ciclo de políticas.

O ciclo de políticas é um esquema de visualização e interpretação que organiza uma PP em fases sequencias e interdependentes.

Restringe-se a 07 fases:

1) Identificação do problema2) Formação da agenda3) Formulação de alternativas4) Tomada de decisão5) Implementação6) Avaliação7) Extinção

Identificação do problema

Um problema é a discrepância entre os status quo e uma situação ideal possível. Um problema público é a diferença entte o que é e aquilo que se gostaria que se fosse a realidade pública.

Um problema nem sempre é reflexo da deteriorização de uma situação de determinado contexto, mas sim de melhora da situação em outro contexto.

A identificação do problema envolve:

A percepção do problema: é um conceito subjetivo. Uma situação pública passa a ser insastifatória a partir do momento em que afeta a percepção de muitos atores relevantes.

Por isso a delimitação de uma problema público é politicamente crucial no processo de elaboração PP. A definição do problema é temporária.

A avaliação da possibilidade de resolução: nem sempre as PP são elaboradas para resolver completamente um problema, e sim apenas para mitiga-lo ou diminuir suas conseqüências negativas.

Os partidos políticos, os agentes politicios e as organizações não governamentais são alguns dos atores que se preocupam constantemente em identificar problema público.

Se um problema é identificado por algum ator político, e esse ator tem interesse na resolução de tal problema, este poderá então lutar para que tal problema entre na lista de prioridades de atuação. Essa lista de prioridades é conhecida como AGENDA.

FORMAÇÃO DA AGENDA

A agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes.

Existem dois tipos de agenda:

o Agenda políticas: conjunto de problemas ou temas que a comunidade política percebe como merecedor de intervenção pública

o Agenda formal: conhecida como agenda institucional, que elenca os problemas ou temas que o poder público já decidiu enfrentar.

Existe ainda a agenda da mídia (meios de comunicação)

DESVANTAGENS: A limitação de recursos humanos, financeiros, materiais, a falta de tempo, a falta de vontade política ou a falta de pressão popular podem fazer que alguns problemas não permaneçam por muito tempo ou nem consigam entrar na agenda.

Existem três condições para que um problema entrar na agenda política:

o Atençãoo Resolubilidadeo Competência

FORMULAÇÃO DE ALTERNATIVAS

A formulação de soluções passa pelo estabelecimento de objetivos e estratégias e o estudo das potencias conseqüências de cada alternativa de solução

A definição das alternativas é o instrumento supremo de poder, porque a definição de alternativas é a escolha dos conflitos, e a escolha dos conflitos aloca poder.

O estabelecimento de objetivos é o momento em que políticos, analistas de políticas públicas e demais atores envolvidos no processo resumem o que esperam que sejam os resultados da PP. Quanto mais concretos forem os objetivos, mais fácil será verificar a eficácia da PP. O estabelecimento de metas também pode ser politicamente indesejável, como nos casos em que as probabilidades de sucesso são baixas e a frustração de metas traria prejuízos administrativos e políticos insuportáveis. Norteia a construção de alternativas, tomada de decisão, implementação e avaliação de eficácia das PP.

A etapa de construção de alternativas é o momento em que são elaborados métodos, programas, estratégias ou ações que poderão alcançar os objetivos estabelecidos.

Cada uma das alternativas vai requerer diferentes recursos técnicos, humanos, materiais e financeiros. O policymaker tem a disposição quatro mecanismos para a indução de comportamento:

1. Premiação2. Coerção3. Conscientização4. Soluções técnicas

Cada um desses mecanismos também tem implicações nos custos de elaboração de PP.

A avaliação ex ante das possíveis soluções para o problema público é um trabalho de investigação sobre as conseqüências e os custos das alternativas. Esse trabalho pode ser feito com o suporte de três técnicas.

Projeções: prognósticos que se baseiam na prospecção de tendências presente ou historicamente identificadas, a partir de dados apresentados em forma de series temporais. Trabalho empírico-dedutivo.

Predições: baseiam-se na aceitação de teorias, proposições ou analogias, e tentam prever as conseqüências das diferentes políticas. Trabalho teórico-dedutivo (DEA)

Conjecturas: são juízos de valor criados a partir de aspectos intuitivos ou emocionais dos policymakers. Técnica indutiva.

Por conta dos obstáculos, as conjecturas não estruturadas acabam sendo a técnica largamente utilizada quando não estão disponíveis suficientes recursos e tempo para realizar predições ou projeções ou conjecturas mais sistemáticas.

TOMADA DE DECISÃO

É vista como uma etapa que sucede a formulação de alternativas de solução. Representa o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções de enfrentamento de um problema público são explicitadas.

Três formas de entender a dinâmica de escolha de alternativas de solução para problemas públicos:

1. Os tomadores de decisão tem problemas em mãos e correm atrás de soluções: tomada de decisão com base no estudo de alternativas.Problemas Soluções

2. O tomadores de decisão vão ajustando os problemas as soluções e as soluções aos problemas: o nascimento do problema, o estabelecimento de objetivos e a busca de soluções são eventos simultâneos e ocorrem em um processo de comparações sucessivas limitadas.

Soluções Problemas

3. Os tomadores de decisão tem soluções em mãos e correm atrás de problemas.Soluções Problemas

O primeiro entendimento que problemas nascem primeiro e depois são tomadas as decisões, está presente nos chamados modelos de racionalidade.

Modelo de racionalidade absoluta: decisão é considerada uma atividade puramente racional, em que custos e benefícios das alternativas são calculados pelos atores políticos para encontrar a melhor opção possível.

Modelo de racionalidade limita: os tomadores de decisão sofrem de limitações cognitivas e informativas, e que os atores não conseguem entender a complexidade com que estão lidando.

Em ambos os modelos de racionalidade há o entendimento de que a tomada de decisão obedece a alguns passos seqüenciais. (ciclo)

Modelo incremental comporta três características:1) Problemas e soluções são definidos, revisados e redefinidos simultaneamente e em vários

momentos da tomada de decisão.2) As decisões presentes são consideradas dependentes das decisões tomadas no passado e os

limites impostos por instituições formais e informais são barreiras a tomada de decisão livre por parte dos policymaker.

3) As decisões são consideradas dependentes dos interesses dos atores envolvidos no processo de elaboração da PP e, por isso, muitas vezes a solução escolhida não é a melhor opção, mas sim aquela que foi politicamente lapidada em um processo de construção de consensos e de ajuste mútuo de interesses.

Modelo de fluxos múltiplos: argumentando que o requisito para o nascimento de um PP é a confluência de problemas, soluções e condições favoráveis. O fluxo de problema é dependente da atenção do público. O fluxo das soluções depende da atuação de EMPREENDEDORES DE PP’S, pessoas que querem ver suas soluções implementadas. A convergências desses fluxos cria uma JANELA DE OPORTUNIDADE (Policy window), um momento especial para o lançamento de soluções em situações políticas favoráveis. Porém são consideradas raras e permanecem abertas por pouco tempo.

É interpretativo como o modelo da lata de lixo, em que as decisões são meros encontros casuais dos problemas, das soluções e das oportunidades de tomada de decisão.

IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA

A fase de implementação sucede a tomada de decisão e antecede os primeiros esforços avaliativos. Onde são produzidos os resultados concretos da PP. Esta fase é onde as regras, rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações.

A importância do estudo na fase de implementação: Possibilidade de visualizar por meio de instrumentos analíticos mais estruturados, os obstáculos e as falhas que costumam acometer essa fase do processo nas diversas áreas de PP. Também significa visualizar erros anteriores a tomada de decisão, a fim de detectar problemas mal formulados.

Existem dois modelos de implementação de PP’s:

Modelo top-down (de cima para baixo) ex: PAC caracterizado pela separação entre o momento de tomada de decisão e o de implementação, em fases consecutivas.

Parte de uma visão funcionalista e tecnicista de que as PP’s’ devem ser elaboradas e decididas pela esfera política e que a implementação é mero esforço administrativo. (lavar as mãos em relação aos problemas de implementação). DÁ ATENÇÃO INCIAL AOS DOCUMENTOS QUE FORMALIZAM OS DETALHES DA PP, PARA ENTÃO VERIFICAR EM CAMPO AS FALHAS DE IMPLEMENTAÇÃO.

Modelo bottom-up (de baixo para cima) ex: orçamento participativo caracterizado pela maior liberdade de burocratas e rede de atores em auto-organizar e modelar a implementação de PP’s (limitação da decisão tecnológica). PARTE DA OBSERVAÇÃO EMPÍRICA COMO PP VEM SENDO APLICADA NA PRÁTICA, AS ESTRATÉGIAS DOS IMPLEMENTADORES, DAS ARTIMANHAS, DOS PROBLEMAS E OBSTÁCULOS PRÁTICOS, PARA ENTÃO VERIFICR “COMO A POLÍTICA DEVERIA SER”.

AVALIAÇÃO DA PP

Tem a distinção entra a avaliação ex ante e a avaliação ex post. Existe ainda a avaliação in itinere (conhecida como avaliação formativa ou monitoramento, que ocorre durante o processo de implementação para fins de ajustes imediatos.

Conhecer melhor o estado da política e o nível de redução do problema que a gerou.

A avaliação de uma PP compreende a definição de critérios, indicadores e padrões.

Os principais critérios usados para avaliações são: Economicidade; eficiência econômicas; eficiência administrativa; eficácia e equidade.

Os critérios são operacionalizados por meio de indicadores (são artifícios que podem ser criados para medir input, output e resultado (outcome).

Input: (entradas do sistema) são relacionado a gastos financeiros, recursos humanso empregados ou recursos utilizados.

Output (saídas do sistema) são relacionados a produtividade e serviços) produtos, como a quantidade de buracos tapados nas estradas, quantidade de lixo coletado.

Resultado são relacionado aos efeitos da PP sobre policytakers e a capacidade de resolução ou mitigação do problema para o qual havia sido elaborada.

Padrões: referencias comparativa aos indicadores

Absolutos: metas quant e qual estabelecidas anteriormente a implementação da PP.

Históricos: valores ou descrições já alcançados no passado e que facilitam a comparação por períodos e, por conseqüência, geram informações sobre declínio ou melhora da PP.

Normativos: metas qual ou quant estabelecidas com base em um benchmark ou standard ideal.

A avaliação da política pública da pode continuar da forma que está, nos casos em que as adversidades de implementação são pequenas. Pode haver um reestruturação de aspectos práticos da PP, nos casos em que a adversidades de implementação existem. Pode haver a extinção da PP, nos casos em que o PP foi resolvido, ou quando os problemas de implementação são insuperáveis.

EXTINÇÃO DE PP

O ciclo de PP também tem um fim, no momento da morte ou extinção da PP.

As causas da extinção de uma PP são:

1. O problema que originou a política é percebido como resolvido.2. Os programas, as leis ou as ações que ativavam a PP são percebidos como ineficazes.3. O problemas, embora não resolvido, perdeu progressivamente importância e saiu dad agendas

políticas e formais.

Políticas de tipo distributivo são difíceis de serem extintas, Os pequenos grupos tem capacidade de organização de interesses substancialmente superior a dos grandes grupos.

As políticas públicas, após um período de maturação, institucionalizam-se e criam vida própria.