1. 1. Prentice Hall Vistanos en: www.pearsoneducacion.net El captulo 1, totalmente renovado, pone su nfasis en lo importante que es denir la llamada situacin sin proyecto y en destacar que el valor agregado no es una medida del benecio neto ni social ni privado aportado por un proyecto. Los captulos 2, 3 y 4 referidos a criterios para la evaluacin econmica privada de un proyecto, han sido renados en su contenido respecto de las ediciones anteriores, agregndoseles numerosos ejercicios cuya resolucin permite un mejor entendimiento de las materias desarrolladas en ellos. En el captulo 3 se agreg, como un nuevo criterio de decisin, el Valor Anual Equivalente (VAE) del VAN de un proyecto, criterio que es vlido slo para proyectos repetibles. El captulo 5 constituye un curso completo de microeconoma del bienestar aplicada, con nfasis en los costos sociales de polticas pblicas relacionadas con impuestos y subsidios discriminatorios al consumo o a la produccin de bienes domsticos, importables y exportables; como as tambin a los costos sociales de no aplicar polticas pblicas cuando existen externalidades en la produccin o consumo de bienes y servicios. El captulo 6 entrega las razones por las cuales debe efectuarse una evaluacin social de los proyectos, y el captulo 7 muestra que la evaluacin social de un proyecto arroja el mismo resultado que una evaluacin privada si los precios de todos los bienes y servicios de la economa no son mentirosos por ausencia de pecados, ya sea de accin o de omisin, de parte del Estado, por lo que los precios sociales son idnticos a los precios de mercado. El captulo 8 se reere al clculo de los precios sociales para los bienes y servicios no transables que entregan los proyectos cuando existen distorsiones en esos mercados incluidas las asociadas a necesidades bsicas y a los problemas ocasionados por la congestin (en puertos y en carreteras, por ejemplo), mientras que el captulo 9 hace lo propio respecto de los bienes y servicios utilizados por el proyecto. En ambos se incluyen numerosos nuevos ejercicios. El captulo 10 se reere al clculo de los llamados efectos indirectos de los proyectos, derivados de los cambios en las cantidades consumidas y producidas de bienes sustitutos y complementarios a los del proyecto, ocasionados stos por los cambios que el proyecto genera en los precios de los bienes y servicios que produce y utiliza como insumos. Los captulos 11, 12, 13 y 15 se reeren a los ajustes que deben introducirse a los valores privados de las divisas, de la mano de obra y de la tasa de descuento, respectivamente, para calcular el Valor Actual de los Benecios Sociales Netos de un proyecto, incluido en ste el Valor Actual Social de las Externalidades Medibles y Valorables, valor que indica el costo (benecio) social de evitar (obtener) un costo (benecio) intangible. El captulo 14 es ms acadmico que profesional, por lo que no recomiendo su lectura a quienes no tendrn la responsabilidad de calcular el tipo de cambio social en sus pases. El captulo 16 ha sido siempre uno de mis favoritos, y se reere a un franco y a veces duro y muy educativo dilogo entre un Ministro de Planicacin con uno de sus subalternos, un tcnico en la Evaluacin Social de Proyectos, Jefe de la divisin de Inversiones Pblicas. El anexo 1, incluido en las ediciones anteriores, se reere a los efectos redistributivos de los proyectos, mientras que el anexo 2 es nuevo y se ocupa de Reexiones en torno al desarrollo sustentable. Evaluacin social de proyectos Prentice Hall es una marca de Ernesto R. Fontaine Evaluacin social de proyectosDecimotercera edicin ErnestoR.FontaineEvaluacinsocial deproyectos
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7. 7. Autor: Ernesto R. Fontaine Editora: Mara Fernanda Castillo e-mail: Fernanda.castillo@pearsoned.com.pe Diseo y diagramacin: Adriana Martnez Correccin de estilo: Mara Walas Diseo de cartula: Vctor Goyburo Evaluacin social de proyectos Dcimo tercera edicin, 2008 D.R. 2008 por Pearson Educacin de Mxico S.A. de C.V. Atlacomulco N 500 5 piso Col. Industrial Atoto 53519 Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico. Prentice Hall es una marca registrada de Pearson Educacin de Mxico, S.A. de C.V. Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de esta publicacin pueden reproducirse, registrarse o transmitirse, por un sistema de recuperacin de informacin en ninguna forma ni por ningn medio, sea electrnico, mecnico, fotoqumico, magntico o electroptico, por fotocopia, grabacin o cualquier otro, sin permiso previo por escrito del editor ISBN 10: 970-26-1300-0 ISBN 13: 978-970-26-1300-8 Datos de catalogacin bibliogrfica Ernesto R. Fontaine Evaluacin social de proyectos Pearson Educacin de Mxico S.A. de C.V., 2008 ISBN 10: 970-26-1300-0 ISBN 13: 978-970-26-1300-8 Formato: 18,5 cm x 23,5 cm Pginas 648 00 b 12/28/07 1:23 PM Page VI
8. 8. PRLOGO A LA DECIMOTERCERA EDICIN XVII PREFACIO A LA PRIMERA EDICIN XXI CAPTULO I EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 1 A. LA FORMULACIN Y EVALUACIN DEL PROYECTO 1 1. Qu es un proyecto? 1 2. La formulacin (preparacin) de proyectos 3 3. Evaluacin de proyectos 3 a. Identificar 4 b. Medir 11 c. Valorar 11 4. Resumen 12 B. PROYECTOS Y VALOR AGREGADO 13 1. Producir es puro costo. Consumir es puro beneficio 13 2. El excedente privado (beneficio costo) 16 3. Importar y exportar 19 4. De quin es el excedente privado? 22 5. El excedente social: es siempre verdad que lo bueno para Juan es bueno para el pas? 25 6.Necesidades bsicas 27 7. Ejemplos de precios mentirosos 30 8. Factores de produccin y valor agregado 33 9. Otros excedentes 35 C. EL CICLO DE LOS PROYECTOS 36 1. El perfil de los proyectos 36 2. El estudio de prefactibilidad 37 3. El estudio de factibilidad 37 EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN VIIAutor VII NDICE 00 b 12/28/07 1:23 PM Page VII
9. 9. VIII EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 4. La ejecucin de proyectos 38 5. Las etapas de un proyecto 39 6. Evaluaciones ex post 39 D. DISTINTAS EVALUACIONES DE PROYECTOS: PRIVADA Y SOCIAL 40 E. ORGANIZACIN DEL LIBRO 40 CAPTULO II DIFERENTES COSTOS PARA DIFERENTES DECISIONES 43 A. COSTOS EVITABLES E INEVITABLES 43 1. Tasa de inters uniforme 43 (i) Decisin de formar o no la empresa 43 (ii) Vender la idea y vender la fbrica 46 (iii) Decisin de vender o construir y operar 47 (iv) Decisin de continuar operando la empresa una vez que est formada 48 (v) Decisin de comprar una mquina adicional 50 2. Tasa de inters diferencial 52 (i) Decisin de formar la empresa 54 (ii) Decisin de continuar operando 55 B. EL VALOR DEL TIEMPO Y LA DEPRECIACIN 56 1. Hay depreciacin (desgaste) en la maquinaria: el producto se vende al final de la vida til de la mquina 56 (i) Decisin de invertir o no: el valor capitalizado de los beneficios netos 56 (ii) Decisin de continuar operando 59 2. La mquina dura n aos y los ingresos se producen durante esos aos 61 (i) Decisin de invertir 61 (ii) Decisin de continuar o no operando 63 (iii) Decisin de reemplazar equipos 66 C. DEPRECIACIN Y PRSTAMOS CON IMPUESTOS A LAS RENTAS 68 1. Todo se financia con capital propio y la depreciacin es lineal 68 2. Todo se financia con capital propio y hay depreciacin acelerada 69 3. Hay capital prestado y se paga la deuda al final 70 4. Hay capital prestado y se paga en cuotas 72 D. RAZONAMIENTOS ALTERNATIVOS 72 1. Tasa de inters nica 72 (i) Primera variante 74 (ii) Segunda variante 75 (iii) Tercera variante 76 (iv) Cuarta variante 77 2. Intereses diferenciales 78 (i) Primera variante 79 (ii) Segunda variante 79 00 b 12/28/07 1:23 PM Page VIII
10. 10. (iii) Tercera variante 79 (iv) Cuarta variante 80 E. ALGUNAS FRMULAS TILES 81 1. Tasas de inters equivalentes 82 2. Valor capitalizado al final del periodo n de n anualidades de A, las que comienzan al final del periodo uno 82 3. Valor capitalizado al final del periodo n de n anualidades de A, las que comienzan al final de periodo cero 82 F. PROBLEMAS 82 CAPTULO III DIFERENTES CRITERIOS PARA LA DECISIN DE INVERSIONES 91 A. VALOR ACTUAL DE UN FLUJO DE FONDOS 91 B. LA TASA INTERNA DE RETORNO O DE RENDIMIENTO (TIR) 100 C. LA RAZN DE BENEFICIOS A COSTOS (B/C) 109 D. EL PERIODO DE RECUPERACIN DEL CAPITAL 111 E. EL VALOR ANUAL EQUIVALENTE (VAE) 113 F. CAMBIOS EN LA TASA DE DESCUENTO 115 G. LA EVALUACIN DEL RIESGO Y LA INCERTIDUMBRE 120 H. PROBLEMAS 127 CAPTULO IV APLICACIONES DE LOS CRITERIOS DE DECISIN A DIFERENTES PROBLEMAS 135 A. PAGA AL CONTADO O A PLAZO? 135 B. COMPRAR O ARRENDAR 137 C. CUNTO COBRAR POR EL ARRIENDO? 137 D. QU PRECIO FIJARLE AL PRODUCTO PARA OBTENER LA RENTABILIDAD DESEADA SOBRE EL CAPITAL INVERTIDO EN LA FBRICA? 139 E. LA VIDA TIL DE LOS EQUIPOS 140 F. MOMENTO PTIMO PARA LIQUIDAR UNA INVERSIN 145 G. EL MOMENTO PTIMO EN QUE DEBE HACERSE LA INVERSIN: LA TASA DE RENTABILIDAD INSTANTNEA (TRI) 153 1. La inversin dura para siempre y los beneficios son funcin del tiempo calendario, independiente del momento en que se construye el proyecto. Tasa de descuento constante 154 2. La inversin tiene una vida finita y los beneficios son exclusivamente funcin del tiempo calendario, independiente del momento en que se construya el proyecto. Tasa de descuento constante 161 3. La inversin tiene una vida de n aos y los beneficios son funcin del tiempo y del momento en que se construye el proyecto 164 NDICE IX 00 b 12/28/07 1:23 PM Page IX
11. 11. X EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS H. TAMAO PTIMO DE LA INVERSIN: LA TASA MARGINAL INTERNA DE RETORNO 166 I. TAMAO Y MOMENTO PTIMO PARA PROYECTOS DIVISIBLES 172 J. EL BENEFICIO NETO DE APURARY PROLONGAR UNA INVESTIGACIN O LA CONSTRUCCIN DE UNA OBRA CIVIL 174 K. LA TERMINACIN DE PROYECTOS YA INICIADOS. LA DECISIN DE PASAR DE UNA ETAPA A OTRA 175 L. RANKING DE PROYECTOS 176 1. Sin racionamiento de capitales 176 2. Con racionamiento de capitales 181 M. PROBLEMAS 189 CAPTULO V PRINCIPIOS DE ECONOMA PARA LA EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 199 A. LA TEORA DE LA DEMANDA Y EL EXCEDENTE DEL CONSUMIDOR 201 1. Preferencias del consumidor 201 2. Funcin de la demanda total 206 3. La curva de demanda 207 4. Un modelo ms completo 211 5. Elasticidades de demanda 212 6. El excedente del consumidor 214 7. El valor social de un aumento en la disponibilidad 219 B. LA TEORA DE LA OFERTA Y EL EXCEDENTE DEL PRODUCTOR 220 1. Diferentes costos para diferentes decisiones 220 a. Tasa uniforme de inters. Ingreso mnimo para formar la empresa 221 b. Tasa de inters uniforme. Ingreso anual mnimo para seguir en operacin 225 c. Tasas de inters diferenciales. Ingreso mnimo para formar la firma 229 d. Tasas de inters diferenciales. Ingreso mnimo necesario para seguir operando 230 e. La decisin de expandir las operaciones 231 2. La teora de la firma 233 a. La combinacin de factores 233 b. Cunto producir 234 c. El excedente del productor 236 3. La oferta total en el mercado 239 4. La curva de costo medio y las economas de escala 239 5. El costo social de un aumento en la produccin 241 C. EQUILIBRIO EN EL MERCADO 242 1. Equilibrio en el mercado perfecto 243 2. El valor de la produccin y el costo de los insumos de un proyecto: los efectos indirectos sin distorsiones 253 3. Equilibrio y eficiencia con monopolio 257 00 b 12/28/07 1:23 PM Page X
12. 12. 4. La teora de la firma reconsiderada: la demanda por insumos 265 5. Equilibrio y eficiencia con monopsonio 268 6. Costos externos de la produccin 275 7. Beneficios externos de la produccin 281 8. Costos externos de consumo 282 9. Beneficios externos de consumo 283 10. La distribucin personal del ingreso 285 11. Impuestos sobre produccin y consumo 285 12. Subsidios sobre la produccin o el consumo 288 13. Fijacin de precios, cuotas, racionamiento y mercado negro 291 14. Bienes pblicos e infraestructura 296 15. Resumen 297 D. EL SECTOR EXTERNO 298 1. Importaciones 298 2. Exportaciones 299 3. El mercado de divisas 301 4. Restricciones sobre el comercio internacional: tarifas sobre importaciones 306 5. Restricciones sobre el comercio internacional: tarifas sobre exportaciones 315 6. Restricciones sobre el comercio exterior: cuotas de importaciones 317 7. Restricciones sobre el comercio exterior: cuotas de exportaciones 318 E. EL AHORRO Y LA INVERSIN 322 1. La visin macroeconmica 322 2. La visin microeconmica 326 3. La discrepancia en el ahorro y la inversin 331 F. PROBLEMAS 335 CAPTULO VI FUNDAMENTOS DE LA EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 349 A. EVALUACIN PRIVADA VERSUS EVALUACIN SOCIAL 349 B. LA EVALUACIN SOCIAL Y EL CRECIMIENTO ECONMICO5 354 1. El crecimiento econmico 354 2. Qu es capital? 363 3. Qu es rentabilidad? 363 4. La evaluacin social de proyectos 364 5. La contribucin de la inversin pblica y la privada 367 C. LA EVALUACIN SOCIAL Y LA PROGRAMACIN DE INVERSIONES 370 CAPTULO VII LA EVALUACIN SOCIAL EN AUSENCIA DE DISTORSIONES 373 A. EL VALOR SOCIAL DE LA PRODUCCIN 373 1. Demanda perfectamente elstica 373 NDICE XI 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XI
13. 13. XII EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 2. Oferta perfectamente elstica 374 3. Oferta perfectamente inelstica 375 4. Demanda perfectamente inelstica 376 5. El caso general 378 6. Una formulacin matemtica 379 B. EL PRECIO SOCIAL DE LOS INSUMOS 380 1. Oferta perfectamente inelstica 380 2. El caso general 381 C. EL TIPO DE CAMBIO SOCIAL 383 D. LA TASA SOCIAL DE DESCUENTO 383 E. EFECTOS INDIRECTOS 384 F. EL ROL DE LA EVALUACIN SOCIAL 385 CAPTULO VIII AJUSTES AL VALOR PRIVADO DE LA PRODUCCIN DE BIENES NACIONALES 387 A. IMPUESTOS (SUBSIDIOS) AL PRODUCTO 387 1. No cambia la disponibilidad global 387 2. Aumenta la disponibilidad global 389 3. Elasticidad-precio de oferta igual a cero 390 4. El caso general 392 5. Una formulacin matemtica 394 6. Hay crecimiento de la demanda 395 7. Algunas acotaciones 398 8. Algunos ejercicios 399 B. EXTERNALIDADES EN EL MERCADO DEL PRODUCTO 403 C. DISTORSIONES EN EL COSTO DE LOS OTROS PRODUCTORES 405 D. MONOPSONIO EN EL MERCADO DEL PRODUCTO 406 E. MONOPOLIO EN EL MERCADO DEL PRODUCTO 407 F. EL ENFOQUE DE LAS NECESIDADES BSICAS 409 G. DISTORSIONES EN MERCADOS DE BIENES QUE USAN X COMO INSUMO 412 H. CONGESTIN Y TARIFICACIN 413 I. EJERC1C1OS 419 CAPTULO IX AJUSTES AL PRECIO DE LOS INSUMOS NACIONALES 429 A. EL CASO DE IMPUESTOS Y SUBSIDIOS 429 1. No cambia la disponibilidad global del insumo 429 2. Cambia la produccin en el monto insumido 431 3. El caso general 432 4. Una formulacin matemtica 433 5. El caso para todos los insumos: costo social total 434 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XII
14. 14. B. EXTERNALIDADES EN EL MERCADO DE LOS INSUMOS 434 C. DISTORSIONES EN EL MERCADO DE OTROS USOS 436 D. EL COSTO SOCIAL DE LOS INSUMOS MONOPOLIZADOS 438 E. INSUMOS MONOPSONIZADOS 440 F. DISTORSIONES EN MERCADOS DE INSUMOS UTILIZADOS EN LA PRODUCCIN DE Y 442 G. EJERC1CIOS 442 CAPTULO X LOS EFECTOS INDIRECTOS EN PRESENCIA DE DISTORSIONES 447 A. EL CASO DE IMPUESTOS O SUBSIDIOS 448 B. EL CASO DE OTRAS DISTORSIONES 453 C. EL CASO GENERAL 453 D. EL VALOR ANUAL DE LOS BENEFICIOS SOCIALES NETOS TOTALES: EFECTOS DIRECTOS E INDIRECTOS 453 E. EJERCICIOS. EXAMEN PRECIOS SOCIALES NACIONALES 456 CAPTULO XI AJUSTES AL PRECIO DE BIENES TRANSABLES: EL PRECIO SOCIAL DE LA DIVISA 459 A. VALOR SOCIAL DE LA PRODUCCIN DE PROYECTOS QUE PRODUCEN BIENES EXPORTABLES 462 B. EL COSTO SOCIAL DE INSUMOS EXPORTABLES 463 C. VALOR SOCIAL DE LA PRODUCCIN DE PROYECTOS SUSTITUTIVOS DE IMPORTACIONES 465 D. VALOR SOCIAL DE LA PRODUCCIN DE IMPORTABLES CUYA IMPORTACIN ES PROHIBIDA 467 E. COSTO SOCIAL DE INSUMOS IMPORTADOS 467 F. COSTO SOCIAL DE INSUMOS IMPORTABLES PRODUCIDOS POR LA INDUSTRIA NACIONAL 468 G. PRODUCTOS SUJETOS A CUOTAS DE IMPORTACIN 469 H. UNA RECONSIDERACIN DE LOS EFECTOS INDIRECTOS 469 I. EJERCICIOS. EL PRECIO SOMBRA DE LA DIVISA Y SU IMPUTACIN AL VALOR DE LA PRODUCCIN Y AL COSTO DE INSUMOS 470 CAPTULO XII AJUSTES AL PRECIO DE LA MANO DE OBRA 475 A. EL PLENO EMPLEO 477 B. DIFERENCIALES DE SALARIOS 482 C. SINDICATOS FUERTES 482 NDICE XIII 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XIII
15. 15. XIV EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS D. DESEMPLEO ESTRUCTURAL 483 1.Exceso natural de mano de obra 484 2. Obsolescencia de entrenamiento especializado 490 3. Situaciones anormales temporarias en la regin 491 E. DESEMPLEO ESTACIONAL 492 F. DESEMPLEO KEYNESIANO O CCLICO 494 G. EJERCICIOS 496 CAPTULO XIII LA TASA DE DESCUENTO Y EL VABSN MEDIBLE 497 A. LOS IMPUESTOS A LAS UTILIDADES 498 B. EL CRDITO EXTERNO 498 C. PROYECTOS GRANDES 500 D. EL PROBLEMA DEL RIESGO 500 E. EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 501 F. BENEFICIOS Y COSTOS INTANGIBLES 504 G. EFECTOS REDISTRIBUTIVOS 506 H. EJERCICIOS 507 CAPTULO XIV EL PRECIO SOMBRA DE LAS DIVISAS PARA LA EVALUACIN SOCIAL DE LOS PROYECTOS 517 A. IMPUESTO NICO A IMPORTACIONES (O EXPORTACIONES) 518 1. El caso de insumos importados 518 2. El caso de un producto exportable 521 3. El caso de sustitucin de importaciones 522 B. IMPUESTOS NICOS A IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES 523 C. IMPUESTOS DISTINTOS SLO A LAS IMPORTACIONES 526 D. IMPUESTOS DISTINTOS SLO A LAS EXPORTACIONES 529 E. IMPUESTOS DISTINTOS EN IMPORTACIONES Y EN EXPORTACIONES 531 F. EL CASO CON IMPUESTOS INTERNOS A LA PRODUCCIN Y CONSUMO DE BIENES IMPORTABLES Y EXPORTABLES 532 1. El sector importador y sustitutivo de importaciones 533 2. El sector exportador 535 3. El caso general 536 G. EL TRATAMIENTO QUE DEBE DARSE A LOS INSUMOS IMPORTABLES Y EXPORTABLES 536 1. Insumos transables para la produccin de bienes no transables 538 2. Insumos transables para bienes transables 541 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XIV
16. 16. H. ALGUNAS CONSIDERACIONES 544 1. El caso de tipos de cambio fijos 544 2. La existencia de cuotas (contingente) de importacin 545 3. La existencia de cuotas (contingentes) de exportacin 546 4. El valor social de la produccin y la sustitucin de importaciones 547 5. El valor social de la produccin de importaciones totalmente sustituidas 548 I. EJERCICIOS 550 CAPTULO XV LA TASA SOCIAL DE DESCUENTO 553 A. EXAMEN FINAL 555 CAPTULO XVI COMENTARIOS FINALES SOBRE EL VABSN DE LOS PROYECTOS 561 A. EL PROBLEMA DE LA BALANZA DE PAGOS 561 B. EL PROBLEMA DEL DESEMPLEO 563 C. EL PROBLEMA DEL PLAN 564 D. LOS BENEFICIOS INTANGIBLES 566 E. CONCLUSIONES 567 ANEXO I LOS EFECTOS INDIRECTOS DE LOS PROYECTOS, SU EVALUACIN Y SU IMPACTO DISTRIBUTIVO 569 A. EVALUACIN SOCIOECONMICA DE PROYECTOS (EFFICIENCY ANALYSIS) 569 1. Evaluacin econmica privada 570 2. Costos y beneficios socioeconmicos directos 571 3. Costos y beneficios socioeconmicos indirectos 572 4. Costos y beneficios intangibles 572 5. Resumen 573 B. LOS PRECIOS SOCIALES DE LA PRODUCCIN E INSUMOS DIRECTOS 573 1. El precio social de la produccin 574 2. El precio social de los insumos 577 3. El precio social de la divisa (el factor estndar de conversin) 578 4. Resumen 579 C. BENEFICIOS Y COSTOS INDIRECTOS. EXTERNALIDADES 580 1. Efectos sustitucin 580 2. Externalidades medibles y valorables 583 3. Efectos multiplicadores 583 4. Resumen 584 NDICE XV 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XV
17. 17. D. EFECTOS REDISTRIBUTIVOS 584 1. Impacto distributivo de precios distintos a los de demanda y oferta 586 2. Impacto distributivo de cambios de precios 587 3. El impacto distributivo de efectos indirectos 590 4. Los efectos indirectos reconsiderados 591 5. Resumen 592 E. CONSIDERACIONES FINALES: RESUMEN Y CONCLUSIONES 593 ANEXO II REFLEXIONES EN TORNO AL DESARROLLO SUSTENTABLE 597 A. LOS PRECIOS Y LA ASIGNACIN DE RECURSOS: EL ROL DEL ESTADO 598 B. PRECIOS MENTIROSOS: PECADOS DE OMISIN 599 C.PARA HACER TORTILLAS HAY QUE ROMPER HUEVOS 600 D. EL TEOREMA DE COASE Y LA ACCIN DE LOS TRIBUNALES 603 E. LOS TREMENDISTAS 605 F. CUNTO VALE UN FLAMENCO? 606 G. EL MEDIO AMBIENTE ES UN BIEN SUPERIOR 607 H. LA TASA SOCIAL DE DESCUENTO Y LA CONSERVACIN 609 I. LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS 610 J. EL BOSQUE NATIVO, RESERVAS NACIONALES Y EL PARQUE PUMALN 612 ANEXO MATEMTICO 621 XVI EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XVI
18. 18. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN XVII E s para m un motivo de gran orgullo que Pearson se haya interesado en publicar la dcima tercera edicin revisada y ampliada de este libro, cuyos orgenes datan de mi estada en la Universidad Nacional de Cuyo en Mendoza, Argentina, desde 1962 a 1966. Durante esos aos termin mi trabajo de tesis doctoral para la Universidad de Chicago una evaluacin social de la Industria Azucarera Nacional chilena, a partir de remolacha, que sustituira importaciones y que tendra efectos significativos sobre el desarrollo del agro y tuve la oportunidad de ofrecer varios cursos sobre evaluacin social de proyectos en esa universidad y tambin para distintos grupos de funcionarios pblicos de ese gene- roso pas, en Buenos Aires y en otras ciudades. Gran parte del captulo sobre teora econmica un verdadero curso de introduc- cin a la Microeconoma aplicada fue escrito durante mi estada en la OEA entre 1971 y 1976, como as tambin el referido al tipo de cambio social, el cual fue publicado como artculo en nuestra revista Cuadernos de Economa. Desde Washington dirig un progra- ma de adiestramiento y de cooperacin tcnica en evaluacin social de proyectos y pro- gramacin de la inversin pblica, el cual fue brindado a ms de 20 pases. Mxico fue el primer pas donde ofrecimos el curso Evaluacin Social de Proyectos, de tres meses de duracin, y fue Humberto Petrei el experto residente que por un ao colabor con la gestin de Leopoldo Sols en la Secretara de la Presidencia. Fue as como continu y reforc mi cruzada iniciada en Chile en 1958 a mi regreso de Chicago para formar y reforzar equipos de profesionales que pudie- ran influir en la manera como los gobiernos invierten los recursos que sus ciudadanos ponen a su disposicin y, tambin, influir en las polticas econmicas especialmente de incentivos y desincentivos destinadas a afectar la asignacin de recursos del sec- tor privado en economas donde imperan precios mentirosos y en que, por lo tanto, lo que es bueno (malo) para Juan puede no ser bueno (malo) para el pas: la raison detre de la Evaluacin Social de Proyectos. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN XVIIAutor XVII PRLOGO A LA DECIMOTERCERA EDICIN 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XVII
19. 19. Regres a Chile a mediados de 1976, y hasta fines de 2006 fui director del Programa de Adiestramiento que ofreci nuestro Instituto de Economa con el financiamiento con- cedido desde entonces por sucesivos gobiernos. Tambin es motivo de satisfaccin y orgullo comprobar que esta cruzada haya tenido tanto xito en mi pas hasta comienzos de la dcada de los 2000, donde imper una verdadera cultura costo-beneficio a todo nivel, tanto pblico como privado, habindose introducido un ramo de Evaluacin Social de Proyectos en prcticamente todas las carreras profesionales de Economa, Administracin, Ingenieras, Agronoma y Construccin Civil que se imparten en las universidades chilenas. Son tambin innumerables los cursos y diplomados que se imparten para profesio- nales del sector pblico y de empresas pblicas y privadas. En el caso de nuestro Instituto de Economa, de su programa de adiestramiento en proyectos han egresado ya unos 3.200 profesionales desde 1977: unos 1.200 de un curso de 10 meses (el CIAPEP), y ms de 2.000 de un curso de 5 semanas de duracin (Curso Regional Intensivo); de su Maestra, son varios cientos los chilenos y extranjeros que han obtenido su Magster con nosotros, constituyndose en una lite ms acadmica (que profesional) en este campo de especializacin de Economa aplicada. Gracias al xito alcanzado en Chile y al apostolado de nuestros egresados de otros pases latinoamericanos, el mbito de estacruzadase ha internacionalizado a Mxico y Argentina, con programas integrales de adiestramiento semejantes al nuestro, habien- do tenido tambin nuestro Instituto de Economa el privilegio de ofrecer cursos espec- ficos de Proyectos en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana a peticin de sus gobiernos para sus funcionarios, amn de mltiples cursos que nuestros egresados han organizado en sus pases de origen. No tengo dudas de que esta tendencia ser creciente en un mundo que se globaliza y en que los gobiernos deben asumir importantes e irreemplazables tareas para facilitar (no impedir o entorpecer) el crecimiento de sus economas, mitigar la pobreza y brindar mayor igualdad de oportunidades a sus gobernados. Con las valiosas sugerencias de profesores colegas y alumnos egresados, a travs de las varias ediciones la obra se ha ampliado, mejorado y actualizado. Expreso mi agrade- cimiento a todos aquellos que con su crtica constructiva han contribuido a su enrique- cimiento. En el captulo I he agregado una seccin sobre valor agregado y varias de mis columnas aparecidas en el diario El Mercurio de Santiago de Chile; los tres siguientes referidos a criterios de decisin han sido ampliados tanto en su contenido como en los ejercicios que se proponen. He incluido una seccin sobre necesidades bsicas y peajes ptimos en el captulo VIII, como asimismo numerosos ejercicios extrados de XVIII EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XVIII
20. 20. exmenes en ste y los siguientes captulos. Por ltimo, he incluido como anexo II, mis Reflexiones en torno al desarrollo sustentable, una de mis tres reflexiones que podr encontrar en www.faceapuc.cl. Siento gran satisfaccin al comprobar que las anteriores doce ediciones de este libro han contribuido a estacruzada; ms an, que gracias a la buena gestin de Pearson, ste pueda difundirse ms ampliamente y colabore as a la formacin de los futuros evalua- dores de proyectos que tanto de importancia tienen que hacer para mejorar la calidad de vida de sus conciudadanos. Invito a mis lectores a sumarse a estacruzada, animndoles a trabajar fuerte, con perseverancia, con un irrestricto respeto a la verdad y con mucho amor al prjimo. ERNESTO R. FONTAINE Santiago, diciembre de 2007 PRLOGO A LA DECIMOTERCERA EDICIN XIX 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XIX
21. 21. 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XX
22. 22. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN XXIEL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN XXIAutor XXI PREFACIO A LA PRIMERA EDICIN A nte nada, quisiera pedirles excusas a los lectores de la primera edicin de este libro por las molestias y prdida de tiempo ocasionadas por los innumerables errores tipogrficos y defectos de diagramacin contenidos en ella. Incluso, tena un error en su cartula, excluyndose una letra s para as dar origen al ridculo ttulo de Evaluacin Social de Proyecto!1 Si bien nos hemos esmerado en esta oportunidad por tener una ver- sin libre de errores, no podemos asegurar haberla logrado. El libro tuvo su origen en Mendoza, Argentina, en el ao 1966, ocasin en que se reprodujeron apuntes de clases basados en una grabacin efectuada por un grupo de alumnos de la Escuela de Ingeniera de la Universidad J. A. Maza de esa ciudad. Posteriormente fueron corregidos y aumentados para ser entregados a los participantes del Curso General de Proyectos en Espaol, ofrecido por el Banco Mundial en enero de 1967. El Instituto de Economa de la Universidad Catlica de Chile edit una versin mimeografiada de dichos apuntes, la que circul ampliamente en Chile y en otros pases latinoamericanos hasta 1972, ocasin en que fue dignificada y aumentada para dar paso a la primera edicin, ya como libro, en 1973. El captulo introductorio es una versin comprimida de unos apuntes de clases que prepar para el Curso Internacional de Gestin Tecnolgica en la Empresa, organizado por el Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA) con el auspicio del PNUD y UNESCO, ofrecido en Santiago de Chile en septiembre de 1980. El captulo V,Principios de Economa, es una versin ampliada de unos apuntes que escrib en ingls para el curso de evaluacin de proyectos dado en el Centro de Planeamiento e Investigacin (KEPE) en Atenas en el ao 1970, con el auspicio de la OECD, y que fueron traduci- dos en la OEA por el seor Jacques Defay. El captulo XIII es, prcticamente, idntico 1 FONTAINE, E. R., Evaluacin Social de Proyecto, Instituto de Economa, Inscripcin No. 44032 (Litografa Stanley, Camino a Melipilla 7739, Santiago de Chile, 1973). 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XXI
23. 23. al artculo El tipo de cambio social y la poltica de comercio exterior, publicado en Cuadernos de Economa (Universidad Catlica de Chile, agosto, 1975). El anexo, al final del libro, es una fiel reproduccin de un trabajo que realic para el Banco Interamericano de Desarrollo a fines de 1979. En funcin de lo expuesto en este ltimo, deb haber cam- biado el captulo X, referido a efectos indirectos y externalidades; parte del captulo VI, referido a los fundamentos de la evaluacin social de proyectos, y secciones de los otros captulos que se refieren a la evaluacin socioeconmica de proyectos. No lo hice, pero espero hacerlo en la prxima edicin, donde incorporar un captulo especial referido a los efectos redistributivos de los proyectos. Debo expresar mi profundo agradecimiento y reconocimiento a mi amigo y profe- sor don Arnold C. Harberger, del Departamento de Economa de la Universidad de Chicago, de quien recib y sigo recibiendo sabios consejos y lecciones en materias relacio- nadas con la evaluacin de proyectos. Secciones enteras de este libro fueron extradas casi intactas de las clases que imparti en el invierno de 1966 en la Universidad de Chicago, las que tuve la suerte de escuchar. En la nota introductoria de los apuntes que circularon hasta 1972, afirmaba:Es mi deseo que estos apuntes vengan a divulgar los sanos princi- pios recibidos de l y contribuir as, a la formacin econmica de los equipos profesiona- les necesarios para una ms racional poltica de inversiones pblicas y privadas en Latinoamrica. Puesto que, si bien es cierto que el crecimiento econmico no puede completamente explicarse por un modelo que incluye entre sus determinantes a la inver- sin y su rentabilidad, no hay duda alguna de que una mayor rentabilidad social de las inversiones pblicas y privadas traer consigo un mayor crecimiento y bienestar para los pases que la logren. Esta idea es vlida tambin para la presente edicin. Deseo tambin agradecer a ex alumnos y colegas: Ignacio A. Cerdn, Colom Ferr, Ricardo Silva y Juan Antonio Zapata, Domingo Daz-Terrado y Sergio Rudolphy, a Sergio de la Cuadra, y a mi editor, don Sergio Ceppi, por haber ledo, con tanto esmero, los dis- tintos originales, como asimismo a un importante nmero de alumnos latinoamericanos que me hicieron ver errores y sugirieron formas para mejorar la presentacin de las ideas contenidas en el texto. Mi testarudez ha sido la nica responsable de los errores y conte- nidos de la presente edicin. Por ltimo y no por ello menos importante, debo agradecer la eficiencia y, por sobre todo, la paciencia con que mis secretarias en la OEA, Nohora Lpez, y en la Universidad, Alicia Bravo, abordaron la tediosa tarea de tipear y volver a tipear los mltiples originales previos a la presente versin. ERNESTO R. FONTAINE XXII EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 00 b 12/28/07 1:23 PM Page XXII
24. 24. A. LA FORMULACIN Y EVALUACIN DEL PROYECTO 1. Qu es un proyecto? Sera interesante que el lector conteste a esta pregunta antes de proseguir con la lec- tura de este captulo.Al comparar su respuesta con la que da el economista y administra- dor de empresas, comprobar la existencia de sesgos (taras?) profesionales; es importan- te reconocer dichos sesgos y conjugarlos en aras de conseguir unequipode trabajo que logre mayores xitos en la ejecucin de proyectos de inversin. Para el economista, un proyecto es la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos periodos de tiempo. El desafo que enfrenta es identificar los costos y beneficios atribuibles al proyecto, medirlos y valorarlos con el fin de emitir un juicio sobre la conve- niencia de ejecutar ese proyecto. Esta concepcin lleva a la evaluacin econmica de pro- yectos. Para un financista que est considerando prestar dinero para su ejecucin, el proyecto es el origen de un flujo de fondos provenientes de ingresos y egresos de caja, que ocurren a lo largo del tiempo; el desafo es determinar si los flujos de dinero son sufi- cientes para cancelar la deuda. Esta manera de concebir el proyecto lleva a la evaluacin financiera de proyectos. Llevado a grficos, el proyecto para los economistas puede representarse como se hace en los grficos I.1 y I.2. Las ordenadas miden los beneficios netos (BN) en trminos de moneda de igual valor; los puntos bajo el eje horizontal miden BN negativos. Las abs- cisas miden tiempo. El proyecto representado en el grfico I.1 podra ser el de una cen- tral hidroelctrica, con una gran inversin y beneficios anuales pequeos; el del gr- fico I.2, una plantacin de pino insigne, en que hay gastos de plantarla y mantenerla, junto a tres oportunidades en que se reciben beneficios netos positivos dos raleos y el corte final de los rboles que se decidi dejar crecer. Autor 1 EL PROYECTOY SU CICLO DE GESTACIN C A P T U L O I 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 1
25. 25. Grfico I.1 Grfico I.2 2 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS BN 0 t 0 t BN 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 2
26. 26. 2. La formulacin (preparacin) de proyectos Para un economista, la actividad de producir bienes y servicios la concepcin que ste tiene de lo que es la empresa o un proyecto que entregar bienes y servicios consis- te en comprar insumos, combinarlos y transformarlos para venderlos a un valor que exceda, lo ms posible, el valor pagado por los insumos utilizados. Es decir, un proyecto combina insumos, que le significan costos, con el fin de obtener productos, que le entre- guen beneficios; se pretende que el valor de los beneficios sea mayor que el de los costos. Para ello, el proyecto, o bien la empresa, deber buscar eficiencia en la combinacin de los insumos y de los productos para as hacer mximo el excedente (econmico) a lo largo de su vida. La maximizacin del excedente implica minimizar los costos econmi- cos de operar con distintos niveles de produccin, incluyendo en los costos aquellos que son recurrentes y los llamados costos de capital o de inversin, y conlleva tambin maxi- mizar los beneficios econmicos de entregar (vender) dichos niveles de produccin y otros activos de la empresa. El logro de esta eficiencia econmica se obtiene mediante la adecuada formulacin de los procesos (proyectos), accin que contempla la evaluacin econmica de las opciones tcnicas y tecnolgicas sugeridas por los distintos especialis- tas que colaboran en la gestin ingenieros industriales, ingenieros de ramas especializa- das (civiles, qumicos, de alimentos, etc.), administradores de empresas, contadores, socilogos, psiclogos, publicistas, tcnicos y trabajadores especializados. As, en la for- mulacin o preparacin de proyectos intervendr un equipo multidisciplinario que, finalmente, definir y propondr el proyecto. 3. Evaluacin de proyectos El proceso de evaluacin consiste en emitir un juicio sobre la bondad o convenien- cia de una proposicin; para ello es necesario definir previamente el o los objetivos per- seguidos. La evaluacin resulta ms interesante cuando hay objetivos en conflicto como, por ejemplo, minimizar el costo y el tiempo de construccin de una represa, o bien mini- mizar el costo para conseguir un determinado nivel de seguridad de la misma y es abso- lutamente necesaria cuando se presentan opciones para la solucin de un mismo problema, o para alcanzar los objetivos deseados. La evaluacin econmica de proyectos compara sus costos y beneficios econmicos con el objetivo de emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar dichos proyectos en lugar de otros. La evaluacin econmica puede y debe tambin aplicarse a mltiples decisiones menores (subproyectos?) en la formulacin de los mismos; por ejemplo, EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 3 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 3
27. 27. la conveniencia de trabajar con segundos y terceros turnos, fuentes de energa, compra de equipos nuevos o usados, reas de influencia, calidad del producto que se entrega- r, publicidad, empleo de trabajadores especializados, capacitacin, investigacin y desarrollo, maestranza propia o contratacin de terceros, entre las miles de opciones que debern analizarse para definir el proyecto. a. Identificar El proceso de evaluar implica identificar, medir y valorar los costos y beneficios per- tinentes de distintas y mltiples alternativas de proyectos para lograr los objetivos pro- puestos, a los efectos de establecer cul de ellos es ms conveniente ejecutar. Mi experien- cia ha sido que los mayores errores en la evaluacin de proyectos se cometen en la etapa de identificar los costos y beneficios verdaderamente atribuibles al proyecto; normalmen- te, la no inclusin de costos pertinentes y la incorporacin de beneficios que no son estrictamente atribuibles al proyecto. Para identificar los costos y beneficios pertinentes de un proyecto, debe primeramente definirse la llamada situacin base, o situacin sin proyecto; para ello, el evaluador debe establecer qu sucedera con la empresa,el sector o el pas durante el horizonte de evaluacin en el caso de que no se ejecute el o los proyectos que se considerarn en la situacin con pro- yecto.La tarea del evaluador ser estimar para un horizonte de evaluacin los flujos de cos- tos y beneficios de cada una de las alternativascon proyecto, y restar de stos los flujos esti- mados para la situacin sin proyecto. Al hacerlo, sin embargo, debe definirse con cuidado una situacin base o sin proyecto, pues sta no corresponde a la situacin actual, sino a la situacin actual optimizada durante el horizonte de evaluacin. El proceso de optimizacin involucrarproyectitos(inversionesmenores) o adecuaciones administrativas que es con- veniente introducir para eliminar obvias ineficiencias en la operacin de la situacin actual. Un caso interesante se nos present en la evaluacin de un proyecto portuario en el ao 1979, donde se propona la construccin de sitios de atraque de naves adicionales para as disminuir el costo que le significaba al pas tener un nmero creciente de naves a la gira, esperando su turno para entrar a un sitio donde cargar o descargar. Un comple- tsimo estudio de prefactibilidad haba correctamente medido y valorado los beneficios para el pas disminucin de los das-nave de espera asociados a la construccin de los sitios adicionales durante el horizonte de evaluacin, utilizando sofisticados modelos de simulacin para establecer el impacto que los sitios adicionales tendran sobre las colas de barcos esperando a la gira. La rentabilidad del proyecto para el pas rentabilidad social fue estimada en un 13%, como mnimo. 4 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 4
28. 28. El gobierno encarg al CIAPEP el Curso Interamericano en Preparacin y Evaluacin de Proyectos, auspiciado por la Oficina Nacional de Planificacin y el Instituto de Economa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, bajo mi direccin, su reestudio durante la fase prctica del mismo, de cinco meses de duracin. El grupo evaluador siete participantes que haban cursado su fase terica, de 19 semanas de dura- cin estableci que la construccin de nuevos sitios era slo una de las alternativas para aumentar la capacidad del puerto. Claramente, sa era la ms atractiva desde el punto de vista de la ingeniera, de los contratistas y de las autoridades que inauguraran las obras con amplio despliegue publicitario! As, el grupo procedi a optimizar la situa- cin actual para definir la correcta situacinsin proyecto,contra lo cual deba compararse la construccin de dos sitios adicionales: primero uno, y despus el otro. La capacidad de un puerto queda definida principalmente por tres elementos: (i) nmero de sitios,(ii) velocidad de transferencia de carga y (iii) el nmero de horas en que el puerto est operativo. La velocidad de transferencia depender de las explanadas donde depositar (acopiar) la carga, de los equipos gras, correas transportadoras, gras horqui- lla en las canchas de acopio, en el sitio de atraque y en las naves que se atienden, y del tipo de carga que se transferir (graneles lquidos y slidos, rollizos, trozos pulpables, carga general,contenedores). En este puerto, las explanadas estaban altamente congestiona- das debido a que siendo baratsimas las tarifas de almacenaje y a que les era conveniente postergar el pago de derechos de aduana e impuestos,los importadores preferan almacenar su carga en el puerto antes que en almacenes particulares, dificultando con ello la expedita movilizacin de la carga y de los equipos que operaban en ellas,aumentando as los tiempos de servicio de las naves.Adems, siendo el puerto una empresa estatal con un poderoso sin- dicato,haba en l una clara subinversin en gras horquilla y en otros elementos que acele- raran la movilizacin de la carga en las explanadas. Solucin? Aumentar sensiblemente las tarifas de almacenaje o proveer sitios para el almacenaje fuera del recinto portuario (llama- dospuertos secos) a los efectos de mejorar la movilizacin intraportuaria de la carga y as aumentar la velocidad de transferencia y la capacidad del puerto. La incorporacin de empresas privadas para la movilizacin de las cargas automticamente inducira la inversin en equipos,siempre que hubiera varias empresas que compitan por llevarse el negocio,cosa que se hizo y fue eficaz en ese sentido. El aspecto de optimizacin de la situacin actual quiz ms decidor e importante fue proponer que el puerto operara durante tres turnos en lugar del nico turno con que fun- cionaba en aquel tiempo. El puerto trabajaba once horas como mximo al da, por lo que estaba ocioso las restantes trece horas. Tan obvia la recomendacin! Ello implic nego- ciar y torcerle la mano al sindicato que tena un nmero limitado de miembros, muchos EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 5 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 5
29. 29. de los cuales no trabajaban ellos mismos y, en cambio, utilizaban su cupo para contratar a otros (medios pollos) para que hicieran su trabajo para aumentar el nmero de trabaja- dores autorizados y para que, consecuentemente, disminuyeran los pagos por sobretiempo. El grupo estim que si el puerto optimizaba sus operaciones intraportuarias y estableca un segundo y, despus, un tercer turno, poda postergarse por quince aos! la construccin de un sitio adicional: la disminucin en los das-nave de espera, inducida por los nuevos sitios y una vez que se hubiera optimizado el puerto, no justificaban su construccin en ese momento. El error de la consultora no estuvo en medir o en valorar los costos y beneficios del proyecto, sino en identificar los costos y beneficios verdadera- mente atribuibles al proyecto de construir sitios adicionales. Las recomendaciones del CIAPEP fueron aceptadas, y el puerto empez a trabajar con tres turnos. Otro ejemplo fue el de una nueva autopistaparalela al camino antiguo de dos pis- tas entre Santiago y la costa, donde opera un gran puerto y existen buenas playas. Construirla significara reducir significativamente los costos de operacin de los vehcu- los y sus tiempos de viaje. La reduccin de los tiempos de viaje ocurrira principalmente por una disminucin de la congestin, la cual era enervante en algunos tramos durante los das domingo en la tarde en el verano y durante el ltimo da en fines de semana lar- gos. La consultora haba establecido que el proyecto era rentable. El grupo de trabajo del CIAPEP dividi la autopista en dos grandes tramos, debi- do a que en la mitad de su trayecto existe una ciudad rural que es generadora y recepto- ra de volmenes de trnsito importantes y es el polo de una zona agrcola que abastece el Gran Santiago. Por lo tanto, el trnsito en el primer tramo era sensiblemente mayor que en el segundo. Adems, ese primer tramo era ms plano que el segundo, por lo que los costos de inversin eran menores y existan menos cuellos de botella en trminos de cuestas y ondulaciones en el camino. En el segundo tramo, el grupo de trabajo identific catorce proyectitos para optimizar la carretera antigua, tales como su ensanchamiento encuellos de botellamediante la construccin de una tercera pista en las subidas donde la pendiente provocaba una disminucin de la velocidad de los camiones, con la conse- cuente congestin en esos sectores, y de incluso una cuarta pista donde la gradiente pro- vocaba el mismo problema. Resultado? Ejecutar los 14 proyectos significaba disminuir hasta tal punto la congestin y los tiempos de viaje en la carretera que, para los niveles de trnsito previstos para los siguientes aos, las reducciones adicionales que producira la nueva autopista no justificaban la construccin del segundo tramo sino hasta en una dcada ms. El primer tramo, sin embargo, deba ejecutarse de inmediato. Durante la presentacin del estudio a un grupo de expertos que se rene para evaluar los trabajos hechos en el CIAPEP, uno de los panelistas, don Alieto Guadagni, sugiri 6 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 6
30. 30. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 7 una nueva optimizacin de la situacin base: establecer peajes diferenciados por das e incluso horas del da en cada semana del ao.Con ello,las congestiones podran disminuir- se subiendo drsticamente el peaje los das domingo de 18 a 23; incluso propuso crear un peaje negativo a quien regrese a Santiago el lunes de madrugada: se le pagara en la plaza de peajes una cierta cantidad por usar el camino en horas sin congestin! Me enorgullece el hecho de que al ao siguiente se ejecutaron doce de los catorce proyectos y el primer tramo de la autopista; pero no se establecieron ni se establecen an en 2007 los peajes diferenciados por horas. Respecto de los peajes, creo til a estas alturas citar dos de mis columnas semanales aparecidas en el diario El Mercurio de Santiago. LOS PEAJES Y LA CONGESTIN (8 de octubre, 1987) Al regresar a Santiago por la ruta 68 el domingo del 18, me encontr con una gigantesca cola en el peaje del tnel Zapata; por desgracia, la cola comenz para m cincuenta metros des- pus del desvo hacia la cuesta Zapata y no se me ocurri antes la obvia conveniencia de haber tomado sta en vez del tnel: me hubiera ahorrado los $450 del peaje, por lo menos 20 minutos de tiempo y no habra gastado mucho ms bencina que la empleada en carretear hasta la plaza de peaje. Un amigo que vena del norte tuvo igual experiencia en la ruta 5 en el peaje Las Vegas, cerca de Llay-LIay; pero aleg que no tena otra alternativa y tuvo que hacer una cola de 5 kil- metros de largo, por lo que propona eliminar el peaje. Por ltimo, uno que vena de Santo Domingo reclam por lo mismo y se quej de que Vialidad no hubiera an extendido la autopis- ta desde El Paico hasta San Antonio, donde la congestin era insoportable casi todos los fines de semana del ao. Qu papel cumplen los peajes? En Chile, hasta ahora, slo el de cobrarle un impuesto al vehculo que desee utilizar la carretera, por lo que slo afecta la decisin de utilizarla o no. Es decir, el peaje a Via del Mar slo afecta mi decisin de ir o no a Via, o bien la de hacerlo en mi automvil o en los estupendos y numerosos buses que hoy unen ambas ciudades no como anta- o, en que Andes Mar Bus tuvo el monopolio de ese servicio interurbano, esclerotizndolo a tal punto que no pudo sobrevivir la competencia de los nuevos empresarios no cortesanos; pero, para nada afecta mi decisin de a qu hora y da hacerlo. De modo que el peaje no se ha concebi- do an como mecanismo de precios (seales) para racionar el flujo horario y congestin en las carreteras, de suerte que durante algunas horas y das del ao observamos en ellas enormes con- gestiones, mientras que en otros momentos estn totalmente despejadas. 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 7
31. 31. 8 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS Por qu no usar el peaje como un precio regulador de la demanda para una oferta rgida del espacio disponible en la carretera? Por qu cobrarle al que viaja un da martes a las once de la noche, cuando la carretera est despejada, un peaje igual que a quien lo hace cuando est congestionada en la tarde del domingo? Cunto hubiera usted estado dispuesto a pagar por no hacer la cola, o por transitar en un camino menos congestionado y as demorarse menos de lo que se demora habitualmente? No seran acasomuchoslos que adelantaran o retrasaran su regreso desde la playa si el peaje en horas de punta fuese, por ejemplo, $2.000 y cero antes de las 15 horas y despus de las 23? Sin duda que establecer peajes discriminados por das y horarios llevara a una mejor utiliza- cin de la oferta limitada de calzadas, pues incentivara que se las use ms durante las horas fuera de punta (en que la oferta es excesiva) y le permitira al camino entregar al usuario el servicio que ste demanda en horas de punta. Pagara ms el que quiere ocupar una oferta limitada durante las horas en que todos quisiramos regresar a casa si nos cobran el mismo peaje que hacerlo a otra hora; pagara menos (o nada) el que use el camino en horas fuera de punta, lo cual es justo y equi- tativo, pues el costo social que impone al pas por transitar a esas horas es prcticamente cero. Se eliminara por consiguiente el absurdo de que no sea posible hoy comprar el servicio de una va expedita y demorarse slo dos horas entre San Antonio y Santiago a las siete de la tarde en domin- gos y festivos, habiendo personas que estn dispuestas a pagar por ello. No viajaramos todos mejor as? De modo que la solucin no es eliminar el peaje, si bien podra disminuirse el largo de la cola mediante el cobro de un peaje ida y vuelta rumbo a la costa, y utilizar un vale al regreso. Tampoco es solucin, necesariamente, extender la autopista a San Antonio, pues ello implicara una capacidad ociosa durante los casi 300 das al ao en que la congestin en la actual ruta es ms que soportable para un pas en desarrollo. LOS PEAJES (22 de diciembre, 1988) Llevo aospredicando que los peajes en las carreteras deben ser diferenciados para as mejor asignar el recurso escaso representado por el tamao limitado de la carpeta de rodado o del tnel. La profesin ha logrado finalmente importantes xitos en otros sectores donde limitaciones de oferta provocan congestin de los sistemas frente a las variaciones en las demandas horarias o estacionales. Los franceses fueron pioneros en el campo de la electricidad, estableciendo hace ms de tres dcadas las famosas tarifas verde y roja, logrando con ello racionalizar el consumo de electricidad y evitar 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 8
32. 32. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 9 costosas inversiones cuyo nico objetivo era abastecer una demanda de punta para evitar as la congestin en esos periodos, las cuales permaneceran ociosas en los periodos de baja demanda. En Chile, este gobierno adopt igualmente un sistema de tarifas diferenciadas para este sector, si bien imperfecto en cuanto a que no todos los chilenos pagan un precio mayor por los Kwh consumidos en invierno, eximindose de ello a quienes consumen menos que 250 Kwh al mes. Despus de una lamentable interrupcin, se ha vuelto a tarifas diferenciadas para el agua potable que, a diferencia de la de electricidad, deben ser mayores durante el verano. En telefona, el avance ha sido dramtico, lo cual ha permitido aumentar la oferta telefnica sin mayores inver- siones, puesto que quien no utilice el telfono en horas de punta puede aprovechar la capacidad instalada para usarlo en los periodos de baja demanda. Queda por instaurar tarifas diferenciadas en los puertos y carreteras donde la estacionalidad de la demanda y la congestin resultante es marcada. Es interesante observar que esta diferenciacin de tarifas ocurre naturalmente en mercados libres y no regulados. Obsrvese qu ocurre con el precio de los hoteles y moteles en Via del Mar y otros balnearios con demandas estacionales marcadas, como lo es Portillo, Farellones, Valle Nevado y otros centros de ski. Lo mismo acontece con los pasajes areos y en bus, y tambin con los tickets de los andariveles en las canchas de ski. Por qu no se hace lo propio con las carreteras, puertos y con los pasajes del Metro? Se acerca el verano y, como es ya tradicin, se propondr un alza de los peajes en todas las carre- teras, parejos e iguales para todas cualquier hora y da de la semana. Es razonable que quien regresa de San Antonio el da domingo a las siete de la tarde pague lo mismo que quien lo hace el da martes a medianoche? La racionalidad de que paguemos ms por usar el telfono al medioda en un da de trabajo es porque al hacerlo ocupamos una lnea que le impedimos a otro utilizar, pues el sistema est congestionado: as, quien debe tener el derecho a utilizar esa lnea es quien est dispuesto a pagar ms por ella, y no aquel que la coja primero para una comunicacin quizs intrascendental para l y para Chile. Es decir, usar el telfono a esa hora impone un costo a la comunidad en cuantodeja colgado a otro suscriptor; si la usa a otra hora despus de las 9 de la noche, por ejemplo no ocasiona dicho costo y, por lo tanto, no hay razn econmica alguna para cobrarle ms que el costo variable nfi- mo que esa llamada le ocasiona a la Compaa. Por qu, entonces, cobrar $550 a quien regresa a Santiago cuando no hay congestin, si al hacerlo no impone costo alguno a la comunidad? Por qu cobrarle slo $550 a quien lo hace cuando la carretera est congestionada y s ocasiona costos a quien est dispuesto a pagar por viajar rpido y cmodamente a esa hora? En suma, no hay racionalidad econmica alguna para la actual estructura pareja de peajes, siendo sta una de las modernizaciones pendientes de la actual administracin. 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 9
33. 33. En ambos casos el puerto y la carretera, el hecho de no haber optimizado la situa- cin actual y futura, es decir, el no haber definido correctamente lasituacin sin proyec- to atribuy a esos proyectos beneficios que igualmente podan obtenerse mediante su optimizacin.Al respecto, destaco uno de los principios ms bsicos y comnmente olvi- dados de la evaluacin de proyectos: el valor de un beneficio no puede jams exceder el costo de obtener ese mismo beneficio mediante otra accin o proyecto alternativo. As, los beneficios de salud de descontaminar el ro Mapocho no pueden ser mayores que el costo de prohibir que sus aguas sean utilizadas en el riego de hortalizas de consumo crudo, o bien, que el costo de vacunar contra el tifus y la hepatitis a toda la poblacin objetivo. Finalmente, les entregar un ejemplo donde no se identificaron adecuadamente los costos pertinentes. Se trataba de un proyecto para producir harina de papas, la cual sera mezclada con harina de trigo para producir pan. Debido a que la papa es ms nutritiva que el trigo y a que la dieta de los pobres es intensiva en el consumo de pan, con ello se pretenda atacar la desnutricin de las familias en extrema pobreza. El proyecto haba sido evaluado por una consultora muy distinguida tanto como lo eran las que evalua- ron los dos proyectos mencionados ms arriba, quien demostr que producir harina de papas tena una rentabilidad social del 13%; tanto as, que ya se haba cursado la orden para que un ente del gobierno importara los equipos. El estudio contena una excelente investigacin agronmica sobre la produccin de papas, establecindose los lugares y tecnologas que significaran producirla al mnimo costo; ste fue considerado como el costo pertinente para la planta procesadora y pro- ductora de harina de papas. El resultado del estudio mostraba que la harina de papas cos- taba menos que la harina de trigo y, por lo tanto, se postul que existira un claro incentivo para que los panaderos la utilizaran en la produccin de pan. Cul es el verdadero costo de las papas que se usan para la elaboracin de harina? Con otras palabras, cul es el precio que la planta deber pagar por las papas que proce- se? Obviamente, su precio de mercado! Quin va a querer entregar esas papas a la plan- ta procesadora si el precio de mercado es superior al costo calculado en el estudio? El costo econmico o alternativo de las papas es su precio de mercado. Lo nico que demos- tr el carsimo estudio agronmico es que aparentemente! el buen negocio era produ- cir papas en las zonas y con las tecnologas establecidas en l; el negocio no era el de pro- ducir harina de papas! El grupo del CIAPEP utiliz entonces una serie histrica de precios de mercado que son altamente fluctuantes por problemas de variabilidad en su oferta y demostr que a esos precios la planta procesadora hubiera tenido cuantiosas prdidas de operacin en la mayora de los aos, por lo que la rentabilidad del proyecto era prcticamente nula o negativa. Se cancel la orden y el proyecto se desech. 10 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 10
34. 34. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 11 b. Medir Una vez identificados los beneficios y costos pertinentes, debe medrseles. El proceso de medir los costos y beneficios correctamente identificados requiere de unidades de medida o normas:metros lineales,metros cbicos;grados centgrados;cantidad de caloras o protenas; nmero de vehculos, por tipo; ndices de morbilidad y mortalidad, por tipos de enfermeda- des; consultas mdicas; aos de escolaridad, entre otros que son ms o menos estndares y aceptados. Un metro es un metro; pero, qu es en verdad cuatro aos de escolaridad? No es ello muy distinto en una escuela primaria pblica rural que en un colegio privado bilinge? Cmo se mide la desnutricin? Cmo se mide la inteligencia? Existen normas ms o menos aceptadas para ello, las cuales se utilizan para medir beneficios y costos de cier- tos proyectos. Cmo se mide la soberana; integracin social y regional; la capacidad de la persona para salir por s sola de la pobreza extrema; el dolor; el susto o la tranquilidad; la paz (o inseguridad) ciudadana? La ciencia avanza y, en la medida que surja la necesi- dad de inventar y llegar a un acuerdo sobre una nueva unidad medida para algn fen- meno, los cientficos las idearn si es que hay disposicin para destinar fondos a ello! Pero, en tanto no se tenga forma de medir los beneficios o costos de un proyecto, stos no son evaluables con las tcnicas de costo-beneficio. c.Valorar Finalmente, hay que valorar los beneficios y costos que se identificaron y midieron. Normalmente, los precios de mercado constituyen el patrn o norma para valorar los bene- ficios y costos de carcter privado; los precios sociales o precios sombra se utilizan para la eva- luacin social. No obstante, puede haber instancias en que dicho precio no existe el bene- ficio de una carretera, de un puente o de un puerto puede no estar reflejado en los peajes o tarifas que se cobra por su utilizacin; el beneficio de pavimentar una calle; el beneficio de controlar las inundaciones provocadas por las crecidas de un ro, entre otros en cuyo caso el evaluador deber ingenirselas para imputarle un precio.Por ejemplo,para las mejoras en el estndar de las carreteras, el menor costo de operacin y de tiempo de viaje provocados por el mejoramiento de cada tipo de vehculo que transita por ella es un indicio de la dis- posicin a pagarde cada uno de ellos por su uso; para el de las protecciones fluviales y de la pavimentacin de calles,el mayor valor de las tierras as protegidas de las inundaciones y del polvo en suspensin (y de otras molestias) sera a su vez un indicio de lo que sus dueos estaran dispuestos a pagar por su ejecucin. Nuevamente, sin embargo, la ciencia y el inte- rs (o falta de l) por algunos temas no han podido an establecer valores universalmente 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 11
35. 35. aceptados para algunos beneficios o costos que s pueden identificarse y medirse. Por ejem- plo,puede medirse la contaminacin de un ro o la del aire en Santiago; pero,cmo se valo- ra el beneficio de reducirla en un 10%, en un 50% o en un 90%? Puede medirse que un pro- yecto de riego que reduce el nivel natural de un lago afectar el hbitat de ciertas especies, lo cual provocar la emigracin o extincin de una bandada de cisnes que anidan en l. Cunto vale cada cisne; ya sea su existencia o el hecho de que ya no podrn ser vistos en ese particular lago, sino en otro y, quizs, ubicado en un pas limtrofe? Cul es el costo de cor- tar una corrida de rboles milenarios que adornan una avenida de una ciudad, cosa que debera tener que hacerse para poder ensanchar y disminuir la congestin en ella? Si bien es estrictamente cierto que los proyectos que generan (incurren) beneficios (en costos) no valorables no pueden ser objeto de una evaluacin en la perspectiva del anli- sis costo-beneficio,no todo est perdido.Ser siempre posible valorar todos los dems costos y beneficios que s son medibles y valorables,obtenindose con ello elprecioque debe pagar- se,por ejemplo,para no perder los cisnes o para no cortar los rboles milenarios.Si,como con- secuencia de este clculo, resulta que cada cisne o un rbol tiene un precio implcito de US$1.000 en el sentido de que, habiendo cien de estos especmenes, el beneficio neto medi- ble y valorable de ejecutar el proyecto de regado o ensanchar la avenida es de US$100.000,es seguro que cualquier autoridad decidir en contra del proyecto respectivo. Pero, si el precio implcito fuese US$10 millones por cada cisne o por cada rbol, considero que el pas tendra que ser demasiado rico o el tomador de decisiones demasiado verde como para no autorizar su ejecucin: el costo de los cisnes y de la tala de los rboles milenarios debiera ser considerado menor que los beneficios (US$ 1.000 millones) aportados por el proyecto. 4. Resumen Un proyecto utiliza en el periodo (ao) t los insumos j en las cantidades Yjt, con un costo unitario de Pjt, de modo que el costo total en el periodo t es (1) A su vez, el proyecto genera beneficios en el periodo t mediante la entrega de Xit bie- nes i que generan un beneficio unitario de Pit; as, el beneficio total en el ao t es: (2) Restando (1) de (2) se obtiene el beneficio neto en el periodo t: C = Y Pt jt jt j C = Y Pt jt jt j 12 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS B i Xit 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 12
36. 36. (3) La formulacin o preparacin del proyecto tiene como tarea estimar las cantidades Xit e Yjt como, asimismo, los valores que asumirn Pit y Pjt. En el proceso de determinar las cantidades deber tenerse en cuenta la eficiencia tcnico-econmica, para lo cual ser necesario efectuar las evaluaciones correspondientes. La evaluacin econmica del proyectosumarlos BNt que se estim generar el pro- yecto durante su existencia, y emitir un juicio sobre la conveniencia de llevarlo a cabo. Debido a que los beneficios netos se materializan en distintos periodos de tiempo t, para sumarlos y obtener una medida del Valor de todos los Beneficios Netos que genera el proyec- to, su VBN, cada uno de los valores anuales debe ajustarse por un coeficiente Vt para poder hacerloscomparables(para que estn valorados en un determinado momento en el tiem- po).1 As, el valor de los beneficios netos totales para un proyecto que durar n periodos es: (4) B. PROYECTOS Y VALOR AGREGADO2 1. Producir es puro costo. Consumir es puro beneficio Uno de los pilares de la ciencia econmica se resume en que there is no such thing as a free lunch: toda accin que genera beneficios, conlleva tambin costos. La tarea profesional del economista consiste en identificar, medir y valorar correctamente los costos y beneficios asociados a esa accin,a los efectos de establecer si ella genera un beneficio neto.Para quin? Si lo que interesa es conocer cunto gana (o pierde) el que toma la decisin, los cos- tos y beneficios deben referirse a los incurridos y obtenidos por el tomador de decisiones: deben calcularse los llamados costos y beneficios privados, para con ello calcular el benefi- cio privado neto de la accin tomada por ste. Si lo que interesa es cunto gana (o pier- de) el pas, los costos y beneficios deben referirse a los que incurre y percibe el pas como VBN = BN Vt t t BN = B C = X P Y Pt t t it it jt jt j ii EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 13 n 1 La terminologa utilizada aqu es poco precisa. En el captulo II quedar claro que cada uno de los factores de conversinVt, depender de la llamada tasa de descuento o de capitalizacin en el periodo t, la cual refleja el llamado costo de capital o preferencia en el tiempo del inversionista en ese periodo. 2 Extrado de Nuestra economa de cada da, Mxico 2000. Alfaomega Grupo Editor S. A. de C.V., Mxico, D.F., ISBN 970-15-0556-5. 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 13
37. 37. consecuencia de la accin tomada por el privado: interesan los llamados costos y benefi- cios sociales (o nacionales), para as establecer el beneficio social neto de la accin tomada por el privado. Los valores privados pueden diferir de los sociales es decir, pueden existir precios mentirosos principalmente por las siguientes razones: (i) cuando no hay precio debi- do a que cobrar es ms caro que no hacerlo, (ii) impuestos o subsidios distorsionadores en los mercados de productos e insumos, (iii) poder monoplico o monopsnico en los mercados de productos e insumos, y (iv) externalidades en los mercados de insumos y productos (lo cual es poco usual). El grfico I.3 muestra que para producir pan debe mezclarse harina, agua y levadu- ra para preparar la masa, meterla en el horno y aplicarle calor, todo lo cual requiere trabajadores y capital. El hecho de producir, por lo tanto, implica puro costo. Grfico I.3 a. Energa y otros materiales: la energa, provista generalmente por lea, es un ejem- plo clarsimo de destruccin (costo) del insumo. Para producir la lea se destruyen los rboles, se los corta y se queman! Lo mismo sucede con el agua (se evapora); la harina y la levadura se hacen irreconocibles,no pudiendo ahora ser usadas para otras cosas (pasteles, por ejemplo). b. Trabajo: a partir del da en que se perdi el Paraso y el Seor conden a Adn a ganarse el pan con el sudor de su frente, el hombre debe trabajar (puro costo) para poder consumir (puro beneficio). El trabajador tiene que dejar de hacer alguna otra cosa otro trabajo o tiempo libre para producir pan; por lo tanto, es clarsimo que ello le gene- ra un costo, por lo que ste exige que se le pague por trabajar. As, un proyecto que gene- ra empleo; genera un costo! El beneficio para el trabajador es la remuneracin que per- cibe; pero el beneficio neto de trabajar en la panadera es el mayor ingreso que puede obtener all versus el que pudiera obtener en su mejor alternativa de trabajo,a veces llamado salario de retencin. 14 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS Harina Agua Levadura Energa Pan Trabajo Capital 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 14
38. 38. Y si el trabajador hubiera estado desocupado? Es decir, si el empleador le da traba- jo a una persona que de otra forma hubiera estado desocupada, cul es el beneficio pri- vado neto obtenido por el trabajador? Nuevamente, dicho trabajador tendr su propio salario de retencin un salario mnimo exigido para emplearse en lugar de permanecer desempleado, por lo que el beneficio neto privado para el trabajador a quien le da tra- bajo nuestro empleador es slo la diferencia entre el salario percibido y su salario de retencin. Si stos son iguales, el trabajador no habr percibido beneficio neto alguno por haber aceptado el trabajo ofrecido por nuestro empleador.3 c. Capital: si se usa capital aqu, significa que hay menos capital para otras actividades. El capital tambin exige que se le compense por lo menos en una suma equivalente a la que hubiera obtenido en la mejor actividad alternativa,que es el costo alternativo de usarlo aqu. Las mquinas hay que comprarlas o arrendarlas, lo cual implica un costo, pues no pueden usarse para producir otras cosas.Qu hubiera hecho con su capital el inversionista si es que no ejecuta la inversin bajo estudio? Si la respuesta es que hubiera colocado esos fondos en otra actividad o inversin donde pudiera haber obtenido un 10% al ao de rentabilidad,con el mismo nivel de riesgo, debe considerarse legtimamente que el costo de invertir ese capi- tal en la actividad en estudio es de un 10% anual. De modo que si la inversin en estudio le genera tambin un 10%,el beneficio neto privado obtenido en la nueva inversin es exacta- mente igual a cero! Para que el privado seenriquezcacon la nueva inversin, la rentabili- dad privada en ella debe ser superior al 10%,debida cuenta del riesgo involucrado en ambas. Por otro lado, consumir el pan constituye puro beneficio para quien lo consume. No es acaso el Paraso un mundo en que slo hay consumo? Habiendo perdido el Paraso, el hombre ahora debe producir pan (puro costo) para tener el privilegio de poder consumirlo (puro beneficio).No es que estemos propugnando el consumismo,sino destacando el hecho claro y preciso de que consumir es puro beneficio, siendo ste en verdad el objetivo que todos perseguimos durante el paso por esta vida: trabajamos y producimos a los efectos de poder lograr el mayor y mejor patrn de consumo durante nuestras vidas, lo cual obvia- mente implica tener que abstenernos de consumir (ahorrar) en algunas etapas para as poder consumir ms de lo que producimos (desahorro) en otras. Por consumo se entiende tambin el que obtienen terceras personas con motivo de la solidaridad que el consumidor pueda sentir hacia el prjimo: parte de su dinero lo destina a caridad, de modo que sta constituye un consumo para quin lo entrega y para quin recibe ese dinero. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 15 3 Comprender que el beneficio neto privado para el trabajador es solamente la diferencia entre el salario efec- tivamente percibido y el de retencin es muy fcil, preguntndose si acaso un minero que gana $1.000 mensuales ms que un jardinero (pero tiene mayor probabilidad de contraer silicosis) disfruta de un mayor bienestar que ste. 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 15
39. 39. El asunto es que nada sacamos con producir al costo de $100 lo que para uno slo vale $95.La gracia del cuento es que gastemos menos en producir que lo que nos significa poder consumir lo que hemos producido: que en el proceso nos quede un excedente positivo. 2. El excedente privado (beneficio costo) a. Costo: el costo total privado (CTP) de producir pan se puede cuantificar: es la suma de lo pagado a cada insumo, lo cual es el precio pagado a cada insumo multiplica- do por la cantidad utilizada de cada insumo. Hay que pagarles un precio, pues hay que convencer (seducir) al insumo para que se venga a esta actividad y no se vaya a otra, debiendo pagarle el precio que l exige para ello. Estos son: Ph (precio de la harina); Pa (precio del agua); Pl (precio de la levadura); Pe (precio de la energa); Pt (precio del tra- bajo) y c (costo de capital o arriendo del horno). El monto de c va a depender del tipo de inters y tambin de la vida til (de la depreciacin) del bien de capital, K. (1) CTP = HPh + APa + LPl + EPe + TPt + cK Resumen: Producir es puro costo. De aqu que quien propicie fomentar la produccin estar propiciando empobrecer al pas! Qu le parece? No es acaso obvio que si nuestro panadero produce el pan y lo entierra, su beneficio ser cero y, por lo tanto, slo habr incurrido en un costo y terminar siendo muy pobre? b.Beneficio: el beneficio para el pas (y para el panadero) proviene del hecho de consu- mir (vender) el pan producido:consumir es puro beneficio.El consumidor debe sacrificar el consumo de otras cosas para poder consumir pan,pues tiene un poder de compra (ingre- so) limitado. Si decide gastar parte de su ingreso en consumir pan, es razonable pensar que lo hace porque le conviene hacerlo. As, el beneficio social de consumir pan es por lo menos igual al valor de las ventas de pan. El beneficio total privado (BTP) para el panadero es igual al precio del pan (Pp) multiplicado por la cantidad vendida de l. (2) BTP = P . Pp Resumen: Consumir es puro beneficio. Esto es lo que da satisfaccin; nivel o calidad de vida; felicidad. El problema es que se acab el Paraso y, por lo tanto, para poder consumir (beneficio) hay que producir (costo)! El hecho de producir es as unmal necesario. En el grfico I.4 se muestra que el costo de producir una unidad de pan es $100, siendo $80 lo que se paga por la compra de materiales e insumos que no son trabajo y capital. El precio de venta del pan es $104, por lo que el excedente privado asciende a $4, y el capital y 16 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 16
40. 40. trabajo reciben $20, repartidos en $15 para el trabajo y $5 para el arriendo del capital. De modo que el valor agregado de esta actividad es 24 = (104 80) = (20 + 4) = (15 + 5 + 4). Grfico I.4 c. Excedente: la gracia del juego (name of the game) es que el costo de lo que entra al horno sea menor que el valor del producto de salida (valor de las ventas), de modo que se genere un excedente: Pins . Qins < Pp . P CTP < BTP (3) (PTP CTP) = Excedente privado Si los precios no mienten es decir, si reflejan losverdaderoscostos y beneficios de utilizar insumos y de consumir productos el excedente privado ($4) ser tambin un excedente social o nacional. Si el costo = beneficio, la riqueza del panadero no aumenta, pues no hay excedente: se ha incurrido en un costo que es exactamente igual al beneficio. Si el costo < beneficio, el excedente econmico es positivo, por lo que aumenta la rique- za del panadero y del pas si es que los precios no son mentirosos: se ha obtenido algo que para el pas vale ms que lo que le cost. Mientras mayor sea el excedente por ejemplo, debido a que el empresario reduce costos mayor ser el aumento de su riqueza y ms efectivo ser l como un verdadero alquimista para el pas,si los precios no son mentirosos. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 17 Ph . H Pa . A Pl . L Pe . E Pp x Pan = $104 $ 20 $100 $ 80 Costo privado $100 Beneficio privado $104 Excedente $4 } } Pt . T c. K 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 17
41. 41. 18 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS LOS ALQUIMISTAS (12 de mayo, 1999) Hace unos meses, el dueo de una tienda me cont que su hijo viva en los Estados Unidos. Al preguntarle qu haca all, me respondi: Es alquimista. Me lo dijo tan serio y con tal entusiasmo que por un momento cre que ello era literalmente cierto. Le pregunt: Qu universidad se volvi loca?, y me respondi:No, es que se dedica a la exportacin de ropa usada. Como se recordar del ejemplo del horno, el empresario (panadero) es un verdadero alquimis- ta que genera riqueza. La gracia del juego es que en el proceso obtenga un excedente: que, como los alquimistas, logre que el valor de lo vendido sea mayor que lo pagado por los recursos empleados. Sin embargo, lo importante es que el valor social de la produccin entregada sea mayor que el costo social de los recursos utilizados: que la accin del empresario genera un excedente social para la comunidad, es decir, que aumente la riqueza del pas. Entre los economistas profesionales hay consenso en que los precios establecidos en mercados libres y sin regulaciones sonno mentirosospara la gran mayora de los bienes y servicios transados en ellos, pues se acercan a los llamadosprecios sociales, que reflejan los verdaderos beneficios y cos- tos comunitarios de consumir y producir. Siendo as, el excedente privado generado por el empresa- rio ser igual al excedente social creado por l: en una economa social de mercado el excedente del empresario ser igual al verdadero aporte que su accin le reporta a la comunidad, y no el fruto de quitarle a los dems! Considero, pues, que la comunidad debiera aplaudir a quien mediante su tra- bajo, imaginacin, creatividad y perseverancia le entrega los mayores excedentes: debe vitorearse al empresario que se hace rico, no vituperarlo! Por qu, entonces, en Chile se desconfa del rico y se le censura? Postulo que ello es fruto de la experiencia del pasado,en que muchas fortunas se acumularon no precisamente en un ambiente de libre competencia interna y externa, sino en uno donde imperaron precios mentirosos; ello benefici a determinados grupos protegidos mediante la manipulacin del poder estatal y econmico para repar- tirse privilegios a travs de monopolios,aranceles altos y diferenciados,acceso al crdito subsidiado y con tasas de inters real negativas,permisos y cuotas de importacin y exportacin,exenciones y evasin tri- butaria, y obras pblicas financiadas por Moya para beneficio de unos pocos (caminos, puentes y obras de regado, principalmente), que en Argentina se denominPatria Contratista. Si el empresario desea ganarse el respeto de la comunidad y la libertad de gastar su excedente privado, debe luchar por mantener un sistema econmico social que legitime a ste; o sea, debe luchar por un sistema de economa social del mercado libre, no discriminatorio y sin regulaciones, a la vez que favorecer un Estado subsidiario cuya preocupacin fundamental sea la de ayudar a los ms pobres mediante programas que, adems de darles pescado, les entregue implementos y les ense- e a pescar, para as escapar del crculo vicioso de la pobreza. 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 18
42. 42. 3. Importar y exportar Qu es exportar? No es otra cosa que consumir menos internamente (costo) o pro- ducir ms (costo) para as permitir que otros en el extranjero puedan consumir (benefi- cio, para ellos). Por lo tanto, exportar es puro costo para el pas exportador. Cmo, entonces, es que tanto alarde se hace de promover exportaciones? No es ello acaso empobrecedor? Las importaciones no son otra cosa que tener la posibilidad de consumir ms (bene- ficio) con ellas que sin ellas; o bien, producir menos (menor costo) de esos productos en el pas. Por lo tanto, importar es puro beneficio para el pas. Cmo, entonces, la majade- ra proposicin de que importar es malo y que debe promoverse la sustitucin de importaciones, junto con fomentar las exportaciones? Estas falacias son una herencia del mercantilismo, en que lo importante era acu- mular oro, el cual obviamente no da bienestar si es que no se usa. La verdad del asunto es que si el pas desea importar ms que es lo que le reporta un beneficio! ese pas debe por fuerza exportar ms o reducir sus reservas de oro. La exportacin es unmal necesa- rio; es el costo en que se debe incurrir para obtener el beneficio de importar. No es acaso estpido exportar algo a un costo de $100 si con ello podemos importar algo que slo vale $96? Es obvio que, de ser este el caso, fomentar esas exportaciones empobrecer al pas en $4 por cada unidad exportada. Ms absurdo an resulta el slogan:Hay que fomentar las exportaciones no tradicio- nales. Estara usted de acuerdo con haberle fomentado al Chino Ros (un gran tenista) que practicara el ftbol, y al shileno Salas (un gran futbolista) que practicara el tenis? Salvo precios mentirosos, es obvio que si un pas no exporta algo no tradicional, es porque ste no esbuenopara producirlo! As, si lo que se desea es fomentar las exporta- ciones puro costo!, lo menos que puede exigrsele a las autoridades es que se fomenten las que generan mayor excedente: por definicin, las tradicionales! Una severa frustracin profesional de los economistas desde 1817 (fecha de publica- cin de los Principios de David Ricardo) es no haber sido capaces de trascender a la opi- nin pblica de manera convincente respecto de estas ideas. Al fin y al cabo, no son ms complicadas que ciertos conceptos biolgicos o fsicos que s han ganado aceptacin uni- versal. Como ejemplo de estos esfuerzos de difusin a la opinin pblica, he seleccionado dos columnas publicadas en el diario El Mercurio de Santiago. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 19 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 19
43. 43. 20 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS FOMENTO A LA PRODUCCIN Y EXPORTACIN (13 de octubre, 1988) Hoy vuelvo al tema de las taras culturales que percibo an en la opinin pblica menos informa- da. La creencia errnea mito o prejuicio popular se refiere esta vez a la que afirma que producir y exportar esbueno,concluyndose que ambas actividades deben fomentarse.Quisiera argumentar que lobuenoes consumir e importar,y que lomaloes producir y exportar.Argumentar que lo que inte- resa es, ms bien, que el costo para el pas de producir sea menor que el valor de consumir o utilizar lo producido, es decir, que quede un excedente en el proceso, y que el costo para el pas de sus exportacio- nes sea menor que el valor de las importaciones por ellas permitidas,quedando un excedente neto posi- tivo al comerciar con el mundo. El hecho de producir implica,nica y exclusivamente,utilizar (destruir) recursos: materiales,ener- ga,mano de obra y capital.Piense en lo destructivo que es utilizar lea para producir pan: se tala un pre- cioso eucaliptus... y se lo quema! Piense en lomaloque es trabajar; si no lo fuera, no nos molestara- mos tanto cuando tenemos que lavar los platos, encerar la casa o hacer las camas con nuestras propias manos y espaldas.De modo que producir ms significa utilizar ms recursos materiales y humanos y,en consecuencia, un mayor costo para el pas. Si cree que ello no es as, reflexione sobre cun rico sera quien produce muchsimo pan y lo lanza al ro Mapocho, o cun rico es un pas que slo produce pirmides u otros, elefantes blancos. El beneficio para el panadero proviene de vender el pan a un precio tal que le compense sus costos y le quede un excedente. Por la misma razn, el pas nada gana con que se arroje el pan al Mapocho pues producirlo implica slo costo, siendo que el beneficiosocialonacionalproviene del con- sumo y no de la produccin de pan. El beneficio neto (o excedente social) para el pas ser la diferen- cia entre el valor del pan para los consumidores y el costo social de producirlo, el cual incluye uso de mano de obra (costo!), capital y materiales. Destaco que el beneficio neto para el pas es elexcedentesobre el costo, y no el Valor Agregado (VA) por la produccin. El VA incluye este excedente, pero tambin incluye el pago al capital y traba- jo, que son costos. Por tanto, ser conveniente fomentar la produccin slo de aquellas actividades que generan mayores excedentes no las que generan mayor VA y eliminar (cerrar) aquellas que no pueden por s solas generarlos.Obvio, dirn algunos lectores; pero acto seguido quizs empiecen a preocuparse por el hecho de que algunas empresas deban cerrar como consecuencia de que no pue- den competire hidalgamente propician que el Estado Moya las subsidie para que sigan producien- do. O bien favorecen la mayor elaboracin en el pas de nuestras materias primas para as aumentar el VA nacional de nuestras exportaciones, olvidando que el pago al capital y trabajo es un costo al igual que los materiales empleados en el proceso de industrializarlas. 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 20
44. 44. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIN 21 Los mismos prejuicios subsisten sobre el tema de las exportaciones. Si es tan bueno exportar, cun rico sera Chile si embarca productos en Valparaso, los lanza al fondo del mar y regresa el buque de inmediato a recoger nueva carga para repetir la operacin? Sera pauprrimo, pues el beneficio para el pas no est en exportar,sino en importar con los dlares que ello genera.Por lo tanto,el pas que quie- re aumentar su bienestar no es aquel que a tontas y a locas fomenta su exportaciones, sino aquel que fomenta las exportaciones que le generan el mayor excedente social no el valor VA! y no fomenta para nadaaquellas que no generan un excedente. En otras palabras, cuidado con subsidiar las expor- taciones, pues ello puede empobrecernos! IMPORTAR Y CONSUMIR (27 de octubre, 1988) En mi ltima columna argument que lo malo era producir y exportar, pues esas actividades implicaban slo costo, y que lo bueno era consumir e importar, pues es de ello que se derivan los beneficios. Sin duda, entonces, que el paraso debe caracterizarse por poder consumir e importar lo que quisiramos, sin tener que producir y exportar para poder hacerlo. En este mundo, sin embargo, debemos trabajar e incurrir en costos para satisfacer nuestras necesidades. El asunto es que Adn y Eva se portaron mal, fruto de lo cual Dios los castig echndo- los del paraso y condenndoles a ganarse el pan con el sudor de su frente y a parir sus hijos con dolor. Si bien hemos inventado formas para que los hijos puedan nacer sin dolor, no hemos podido evitar el castigo de que para poder consumir (importar) debemos producir (exportar), y de que para progresar y crecer debemos ahorrar (invertir), sacrificando consumo hoy para as poder consumir ms maana. Tal vez muchos lectores criticaron abierta e interiormente mi afirmacin de que consumir e importar es lobueno, quizs concluyendo que ello era consumismo y que fue esa la filosofa que en 1981 indujo a la ola desenfrenada de importaciones que llev a importarlo todo y a quebrar la industria nacional. La plata dulce en Argentina. Qu lejos de la verdad estn ambas afirmaciones! Porconsumono puede ni debe entenderse slo el consumo presente, sino tambin el que ten- dremos en el futuro si somos previsores y ahorramos e invertimos bien en activos fsicos y financie- ros. De modo que mi llamado no es necesariamente a consumir hoy, sino slo a establecer que el pro- ceso de producir tiene como finalidad consumir y, como tal, la sociedad debe preocuparse de que el costo de producir sea inferior al valor asignado por ella a consumir los bienes producidos con sus escasos recursos. 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 21
45. 45. 4. De quin es el excedente privado? Cmo se distribuye este excedente privado? Quin se lo lleva? Todos los insumos ya han recibido a lo menos el precio o ingreso que exigan para as participar en esta acti- vidad: (Pt . T) y (c . K) son ingresos contractuales ya recibidos por los factores producti- vos trabajo y capital (T y K), y todos los otros insumos ya estn tambin pagados. Pero, an queda un ingreso residual equivalente al excedente que genera la actividad. Quin se lo lleva? Ello depende de la organizacin social del pas pertinente, pudiendo ser capitalista, de autogestin (o de trabajadores), o mixto. a. Sociedad capitalista: el excedente ingreso residual es para el dueo del capital. Esto ocurre tanto en la sociedad basada en capital privado (sociedad capitalista privada) 22 EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS Poner el nfasis slo en la produccin puede llevar a desestimar el anlisis costo-beneficio que debe acompaar la decisin, como acontece cuando, por ejemplo, algunos se enorgullecen de que el pas tenga fbricas de automviles o sea autosuficiente en la produccin de alimentos, descuidando los costos asociados a las polticas que fomentan dichas industrias. Igualmente se perdi el paraso en materia de comercio exterior. As como est demos- trado que limitar las posibilidades de consumir automticamente limita los alicientes para tra- bajar y producir, deseo destacar que para exportar, hay que importar! En efecto, cul sera el volumen de nuestras exportaciones si las importaciones se limitaron a slo mil millones de dlares al ao? Obviamente, el precio del dlar sera en esas circunstancias muy bajo quin deseara comprar dlares si no se puede importar ms que un dcimo de lo que hoy importa- mos?, por lo que slo podramos competir y exportar cobre, troncos y quizs algunas frutas de rboles ya plantados, generndose no mucho ms que los mil millones requeridos para impor- tar lo que est permitido. Si queremos exportar ms debemos, pues, estar dispuestos a importar ms y a aceptar un tipo de cambio mayor. Habr un tipo de cambio al cual los deseos libres de importar igualarn los deseos libres de exportar; slo por circunstancias anormales como lo fue 1981-1982 puede el volumen de exportaciones ser significativamente menor que el de las importaciones, y no por mucho tiempo! Forzar la igualacin de importaciones a exportaciones por mtodos artificiales conduce a empobre- cernos y a malgastar nuestros recursos. La nica solucin eficiente y enriquecedora es buscar aquel tipo de cambio que natural y libremente lleve al equilibrio entre la demanda y la oferta de dlares. Lo dems es msica y morfina que no resuelve el problema de fondo! 01 b 12/28/07 1:28 PM Page 22
46. 46. como en el socialismo. La sociedad socialista es capitalista, pues el dueo del capital es el Estado y todo el excedente va para l. Es decir, en esas sociedades el capital tiene dos fuen- tes de ingreso: (c . K), que es contractual, y (B C) = E, o excedente, que es residual. El trabajador slo recibe un ingreso contractual, al igual que los otros insumos utilizados. b. Sistema de autogestin o Yugoslavo: el capital que en el sistema yugoslavo perte- neca al Estado y era arrendado a los trabajadores, que eran los dueos de la empresa slo recibe un ingreso contractual; si el arriendo estbien calculado, el ingreso contrac- tual ser (c . K). En este caso, entonces, el residuo (B C) = E lo recibe el factor trabajo, el cual tambin recibe un ingreso contractual igual a Pt . T. c. Sistema mixto: el excedente se reparte entre el capital y el trabajo, de modo que una parte del ingreso del capital y de algunos trabajadores es as residual, adems del con- tractual que reciben. Este ingreso residual sirve de incentivo para aquellos trabajadores cuyas acciones y decisiones influyen en el monto del excedente (gerentes, capataces, etc.); los otros trabajadores no van en la parada y slo reciben un ingreso contractual. El predominio de estos sistemas ha dado lugar a serios conflictos sociales en muchos pases a lo largo de la mayor parte del siglo XX.La opinin ms generalizada ha tenido osci- laciones pronunciadas en la mayora de los pases latinoamericanos, desde furibundas dia- tribas contra el sistema capitalista hasta la proclamacin idealista del triunfo sin salvedades e irrestricto, de este sistema despus de la cada del Muro de Berln. Independientemente de la discusin ideolgica,los protagonistas de la vida econmica en todos los pases siempre se adecuaron, mejor o peor, a los vaivenes ideolgicos de los sucesivos gobiernos. Qu actitu- des tpic