La Crisis Económicay la Niñez

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Mesa de Economía Niñez Alianza por la Niñez Colombiana

Comité Directivo de la Mesa

Peter La RausDirector Save the Children en Colombia

Mario Gómez JiménezDirector SocialFundación Antonio Restrepo Barco

Miriam FigueroaRepresentante de ColombiaFondo de Naciones Unidas para la NiñezUNICEF

Ángel Martín PeccisDirector RegionalOrganización de Estados IberoamericanosOEI

Ana María Convers CubillosSecretaria EjecutivaAlianza por la Niñez Colombiana

Comité Técnico

Adriana EspinosaCoordinadora de Derechos de la Niñez y GobernanzaSave the Children en Colombia

Margarita MartínezCoordinadora de proyectosFundación Antonio Restrepo Barco

Olga IsazaOficial de Políticas PúblicasFondo de Naciones Unidas para la NiñezUNICEF

Elsa CastañedaDirectora Instituto Iberoamericano de Primera Infancia- OEI

Marco UsecheConvenio Contraloría General de la Nación y UNICEF

Consultor Investigador

Alfredo Sarmiento GómezDirector Economía & Desarrollo

ISBN: 978-958-33-5498-4

Esta publicación es producida por Save the Children en Colombia, dentro del marco del convenio de cooperación con la Alianza por la Niñez Colombiana y con el apoyo de Save the Children Suecia. Primera Edición, Noviembre de 2010, Bogotá, Colombia.

ImpresiónTorre Blanca Agencia Gráfica

Diseño y diagramaciónFábrica de Medios

3

Contenido

Presentación………………………………………………………………………………………………………………… 4

1. LA CRISISIS DE FINALES DEL SIGLO XX…………………………………………………………… 6

1.1. Hechos económicos que afectaron la calidad de vida en la depresión de 1996 a 2000…………………… 6

1.2. El efecto sobre el gasto público……………………………………………………………………………………. 8

1.3. Situación de la niñez al final de siglo…………………………………………………………………………… 9

2. LA CRISIS DEL 2008…………………………………………………………………………………………… 10

2.1. Características económicas de la crisis 2008 y diferencia con la del final del siglo…………………… 11

2.2. El componente social de la crisis………………………………………………………………………………… 11

2.2.1. Pobreza extrema, el hambre y la desnutrición………………………………………………………………… 11

2.2.2. La educación………………………………………………………………………………………………………… 13

3. LOS RETOS HACIA EL FUTURO………………………………………………………………………… 14

3.1. Características de las soluciones ineludibles……………………………………………………………………… 14

3.1.1. Estrategias públicas de largo plazo……………………………………………………………………………… 14

3.1.2. Empleo de calidad y la erradicación del hambre………………………………………………………………… 15 3.1.3. El bono demográfico y la inversión en niñez…………………………………………………………………… 16

3.1.4. La estabilidad del gasto social……………………………………………………………………………………… 17

4. SINTESIS Y CONCLUSIONES……………………………………………………………………………. 17

4

La aprobación en 1989 de la Convención Internacional sobre Los Derechos del Niño establece las disposiciones y principios que deben asumir los gobiernos y las sociedades en general para la protección del desarrollo integral de la niñez. El Estado colombiano ratifica la CDN mediante la Ley 12/89. En 1991 consagra los derechos de los niños y niñas en la Constitución Política, los define como prevalentes sobre los derechos de los demás y establece la obligación del Estado para asegurar y proteger sus derechos fundamentales sin consideración de raza, sexo o religión.

En 2006, en el país se aprueba la Ley 1098, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. El nuevo código se orienta en la perspectiva de derechos humanos frente a la infancia y adolescencia y señala los nuevos roles que la familia, la sociedad y el Estado deben asumir, como garantes de los mismos.

En este marco internacional y nacional, se define que uno de los aspectos fundamentales para lograr la garantía plena de los derechos de la niñez, es la disposición de los recursos suficientes por parte del Estado que permitan el desarrollo de las condiciones materiales necesarias para el desarrollo integral de la infancia y adolescencia. El Estado tiene, por tanto, el compromiso de asignar los presupuestos requeridos a los diferentes sectores que tienen que dar cumplimiento a cada grupo de derechos de la niñez, relacionados con su salud, educación, protección, alimentación adecuada, entre otros. Así mismo, tiene la obligación de considerar de manera diferencial, ya sea por ciclo de vida, ubicación geográfica, condiciones de vulnerabilidad, los énfasis presupuestales que permiten la equidad y la universalización en la garantía de los derechos

de la niñez. Una inversión social suficiente, sin acentuados niveles de inequidad y profunda pobreza, constituye una composición beneficiosa para el desarrollo y fortalecimiento de la igualdad social y la consolidación de la democracia.

En este mismo sentido, numerosos estudios muestran las bondades y la importancia de invertir en la niñez para el desarrollo de mediano y largo plazo del país. La inversión social en la infancia y adolescencia presenta beneficios sobre el crecimiento económico y la productividad, en la medida en que los niños y niñas con alimentación adecuada, desarrollan óptimas capacidades físicas e intelectuales; con educación de calidad y sanos, en la edad adulta podrán potenciar las fuentes del crecimiento económico, adaptándose a las necesidades de conocimiento y habilidades que exige las dinámicas de cambio de la economía mundial. Tal y como lo afirma Shultz, “Los presupuestos públicos son los medios por los cuales un gobierno provee las necesidades básicas relacionadas con los derechos humanos, por tanto son más que recolección de números, son una declaración de las prioridades de una comunidad o de una nación”*.

Con el ánimo de aportar a los retos presentes, la Mesa de Economía y Niñez de la Alianza por la Niñez Colombiana, integrada por Save the Children, la Fundación Restrepo Barco, la Organización de Estados Iberoamericanos y la UNICEF, se ha propuesto como objetivo indagar y visibilizar la estrecha relación existente entre las consecuencias de las medidas económicas imperantes y la situación actual de vulneración de los derechos de la niñez. Así mismo, efectuar un gran esfuerzo de incidencia en el Estado, el sector privado y sociedad civil sobre la necesidad de priorizar decisiones de política orientadas a

*Shultz, 2002:10

Presentación

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la asignación y ejecución presupuestaria con perspectiva de derechos, fijar la inversión necesaria para alcanzar los compromisos y metas que el país se ha propuesto en materia de universalización de los derechos de la niñez y, priorizar las asignaciones presupuestarias a los grupos más excluidos para promover la mayor equidad e inclusión social.

Recientemente la Mesa de Economía y Niñez compiló la actualización de estudios, documentos e investigaciones realizados en los últimos cinco años, relacionados con el tema de economía, financiamiento público y niñez. El resultado de este trabajo revelo que aun existen pocos estudios debido a las imprecisiones en la vinculación entre la política social y la política económica desde el contexto de la niñez y las dificultades que tiene el país para identificar y cuantificar los recursos invertidos en infancia y adolescencia, por las características de los sistemas de información y las clasificaciones no funcionales del Presupuesto General de la Nación. De hecho, un Estudio de la Contraloría General de la Nación sobre gasto social, expone la complejidad que aún existe para definir el gasto social por los problemas estructurales en la sistematización de la información, que impiden identificar las entidades y los rubros de gastos que son o deben ser incluidos y, en consecuencia, realizar el seguimiento del gasto social en niñez (CGN, 2005).

Con el propósito de aportar a un mayor conocimiento sobre la relación profunda entre las políticas económicas, la inversión social y la realización de derechos, que nos permita avanzar en la construcción de una agenda nacional de incidencia en el Estado para una mayor inversión social y el seguimiento del gasto público en

infancia y adolescencia, la Mesa de Economía y Niñez presenta el documento de análisis sobre La Crisis Económica y la Niñez Colombiana. El documento expone los principales efectos en Colombia de las dos últimas crisis económicas mundiales en la garantía de los derechos de la niñez, así como el costo social acumulado y progresivo de la no inversión de los recursos suficientes y adecuados en los servicios sociales básicos para la infancia y adolescencia.

Los niños y las niñas no son el futuro, son el presente. En este sentido, todos y todas debemos unirnos para renovar la determinación individual y colectiva, que nos permita dar un paso a delante y conseguir que el espíritu de la Convención se incorpore profundamente en nuestra sociedad, en nuestro día a día y en las acciones y políticas de nuestros gobiernos.

Pete La RausDirectorSave the Children en Colombia

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Con argumentos sobre la necesidad de una apertura comercial más agresiva, el gobierno y muchos analistas llegaron a un acuerdo en el diagnóstico: o la economía se abría a los flujos del comercio y capitales internacionales o se estancaba. Se planteaba que asumir el cambio de medidas permitiría tasas de crecimiento promedio anual de 6.8% para toda la década de los noventa2; o un promedio para el primer quinquenio de 4.2% en el peor de los casos3 o un 4.6% en el mejor escenario4. Las proyecciones para el primer quinquenio de los noventa se cumplieron. Se obtuvo un crecimiento promedio anual del producto bruto por persona de 4.5% . No obstante, en el segundo quinquenio (1996-1999) la economía entró en recesión, con un promedio de crecimiento anual de 0.9% y para comienzos de 2000 con una tasa anual de 1.5% (Gráfico 1) 5.

A partir de 1997 Colombia mostró los efectos de la conjunción de una crisis económica con los factores socio políticos internos, que se manifestó en el incremento de la violencia por grupos armados al margen de la ley, la crisis institucional por el endeudamiento creciente de los gobiernos departamentales y locales y la crisis macroeconómica por el aumento de la vulnerabilidad del país ante los movimientos de mercados internacionales de capitales. En el sector social las consecuencias más graves se manifestaron en el desempleo y disminución de ingresos de las familias, el aumento de la pobreza como consecuencia del crecimiento de la concentración de la riqueza y la desigualdad en el acceso al bienestar.

1. LA CRISISIS DE FINALES DEL SIGLO XXLa economía mundial, latinoamericana y de Colombia finalizan el primer decenio del siglo XXI en medio de una coyuntura recesiva mucho más profunda para el país que la de los años noventa.

1.1. HECHOS ECONÓMICOS QUE AFECTARON LA CALIDAD DE VIDA EN LA DEPRESIÓN DE 1996 A 2000

En el decenio de final de siglo, las medidas y políticas macro económicas se orientan hacia un cambio del modelo de desarrollo con la finalidad de alcanzar un crecimiento económico estable y un mayor bienestar social. En el año de 1986 Colombia inicia las medidas sobre la apertura de la economía, proceso que se intensifica en los años noventa, a partir del gobierno de César Gaviria: …“en la campaña electoral le propusimos al país un profundo revolcón de nuestra economía. Esto es indispensable por cuanto nuestro viejo modelo de desarrollo proteccionista y cerrado, ya no es capaz de garantizar un ritmo de crecimiento adecuado. Nuestra economía tampoco está en condiciones de proveer los niveles de bienestar y de empleo que requiere la sociedad colombiana del presente y del futuro”1.

8,0

4,3 4,0

5,4 5,15,8

4,15,4

3,4

0,6

3,03,0

2,0 2,11,5

-4,4

6,0

4,0

2,0

00

-2,0

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

-4,0

-6,0

GRÁFICO 1TASA DE CRECIMIENTO ECONÓMICO

1 Presidencia de la República 1991, pág. 11.2 Ocampo, 1991.3 Presidencia de la República, 1991.4 Caballero, Ramírez y Rodríguez (1991); y Lora y Crane (1991)5 Ver Misión Social. Programa de Corto Plazo para Disminuir la Pobreza. Misión social. Junio 2002

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incidencia, es decir el porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza. La segunda mide el promedio de diferencia entre el ingreso de las personas y la línea de pobreza. Para el año 2000, el ingreso promedio de los pobres era 30% inferior a la línea de pobreza. La tercera mide la distribución de los ingresos dentro del grupo de personas pobres, la cifra del año 2000 muestra una relativa homogeneidad de ingresos entre las personas que tienen ingreso por debajo de la línea.

El deterioro del mercado laboral, por la caída del empleo formal, significo el aumento de la oferta laboral a través de la participación de los niños y niñas, las mujeres y los adultos mayores. Sin embargo, esta mayor participación de la oferta no represento mejoras en el ingreso familiar, porque se vio obligada a dirigirse al sector informal. El costo social más importante fue la mayor oferta de trabajo infantil y juvenil y el incremento de la deserción escolar, lo que expone a las familias y sus generaciones a perpetuar el ciclo de la pobreza.

Se impulsa el empleo temporal que introduce la inestabilidad laboral y un crecimiento del sector informal, 54 % en 1996 y 61% en 2000. Así mismo, significó la disminución de los sistemas sociales de protección de salud y de los riesgos de vejez y muerte.

El crecimiento de los ingresos laborales en la década anterior respondió a la relativa estabilización de la inflación, causada por los bajos niveles de actividad económica. Pero esta segunda variable también explica el deterioro de la distribución del ingreso y los indicadores de pobreza. El salario mínimo se reajusta con respecto a la inflación pasada y en muchas ocasiones se usa como variable de política para dar señales inadecuadas al resto de la economía. La reducción de la tasa de inflación recuperó el salario mínimo real, ganancia en ingresos de las familias que se perdió con el aumento de la tasa de desempleo.

El crecimiento del PIB, cercano a cero en 1998 y negativo en 1999, rompió el constante crecimiento lento pero positivo que Colombia había logrado en casi 70 años. Los efectos de la crisis se manifestaron en el incremento del desempleo abierto de 8.7 % en el año 1995 a 20%

en el año 2000 y en aumento notable del empleo vulnerable6, situación que afectó especialmente a los más pobres. En 1999 el diez por ciento más rico tenía un desempleo abierto de 7.4%, mientras que el 10% más pobre de 32.2%. En este mismo sentido, la participación en el total de ingresos del diez por ciento más rico fue cincuenta veces mayor que la participación de los más pobres7. La brecha se amplió no solo entre los más pobres y los más ricos, sino también entre los más ricos y quienes se hallan en los rangos medios (quintiles 2 y 3 del grafico). El 20% más alto tienen 26 veces más ingreso que el más bajo, situación que agudizó los problemas sociales y políticos más estructurales del país, como son la inequidad, la cohesión social y la gobernabilidad, cuyo impacto recae, con mayor agudeza, en la población infantil y adolescente.

Este comportamiento del crecimiento económico, significó un empobrecimiento que se manifestó en un notable aumento de la pobreza medida por ingresos. En 1996 cuando la economía llegó a una coyuntura depresiva se cambió la tendencia que traía el índice de incidencia8, en tres años, entre 1997 y 2000 se incrementó en diez puntos porcentuales, llegando a 60%. El cuadro adjunto del perfil de pobreza muestra la evolución de la pobreza medida por ingreso. La primera columna mide la

6Empleo vulnerable: Trabajadores familiares no remunerados y trabajadores por cuenta propia. Banco Mundial7Departamento Nacional de Planeación. En: Coyuntura Económica e indicadores sociales. Boletín #26 julio 2000. Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia.8 Porcentaje de personas que se encuentran por debajo de la línea de pobreza. En 1997 la pobreza por ingreso era de 50,3 %. DNP-Boletín SISD30 p. 25.

RELACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POR QUINTILES CON RESPECTO AL MÁS RICO. 1996 - 2000

00

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

25.11996

Q5/Q1Q5/Q2Q5/Q3Q5/Q3Q5/Q4

23.8 23.08.85.33.2

24.39.75.93.5

9.45.63.3

26.310.06.03.5

9.25.63.4

1997 1998 1999 2000

Fuente: Cálculos GCV-DDS-DNP. con base en Dane, ENH septiembre

PERFIL DE POBREZA. NACIONAL. 1996-2000

% de pobres Brecha Heterogeneidad1996 0,528 0,272 0,1661997 0,503 0,222 0,1341998 0,515 0,259 0,1621999 0,563 0,284 0,1652000 0,598 0,283 0,187

8

Los ingresos laborales eran bajos, el problema se concentraban en que una buena parte de la masa de trabajo se agrupa alrededor del salario mínimo: en 1991 el 27.0% de los trabajadores obtenían salarios menores al mínimo legal vigente, entre uno dos salarios el 41.5% y más de 5 salarios mínimos el 4.6%; en el 2000, crecen los dos extremos 33.0%, 41.0% y 7.6% respectivamente.

La reducción de ingresos, especialmente de los trabajadores urbanos, tuvo un efecto notable sobre la riqueza. A medida que la crisis económica se agudizó y el control monetario de 1998-1999 se volvió severo y crecieron desproporcionadamente las tasas de interés, las familias pobres y de clase media se vieron obligadas a entregar a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda o rematar su activo más preciado: la vivienda. En cuatro años el porcentaje de propietarios cayó 4 puntos. En 2001 para cerrar la brecha de pobreza se hubiera tenido que duplicar el ingreso mensual de los pobres a precios de 2000 (Baldión 2001).

1.2. EL EFECTO SOBRE EL GASTOPÚBLICO

A pesar de los problemas económicos del final del decenio, los años noventa habían comenzado con uno de los cambios institucionales más importantes de los últimos cien años, la nueva Constitución Política de 1991. Esta significó, integrar en el acuerdo básico nacional el concepto de Estado Social de Derecho. Concepto que han desarrollado los modernos constitucionalistas europeos para superar el individualismo de los estados liberales tradicionales.9 Lo interesante es que la igualdad se pone como fundamento mismo del Estado pero ya no como característica individual sino con el reconocimiento de la persona activa y autónoma dentro de su necesaria dimensión comunitaria.10

Se supera la vieja discusión sobre la diferencia entre los derechos civiles y políticos con los derechos sociales y económicos, basados los primeros, como obligaciones negativas del Estado para no actuar, mientras los segundos generan obligaciones positivas exigibles aunque difíciles de precisar . El análisis actual muestra que, la intervención

del Estado no diferencia las diferentes “generaciones” de derechos, es un problema de grado y de suponer obligaciones positivas y negativas por parte del Estado a todos los grupos de derechos (civiles, políticos y sociales).

La Constitución de 1991 desarrolló la descentralización que trajo en sus aspectos fiscales, el sistema de transferencias que amplió la participación de las regiones en los ingresos ordinarios del Estado, lo que permitió una base económica a la descentralización y mejoró notablemente la estabilidad de los recursos presupuestales dirigidos a finalidades sociales.

De 1990 a 1997 el gasto social pasa de ser el 8 % del PIB al 14,5 %12. La eficacia de la norma se aprecia en que la proporción se mantiene a pesar de la depresión económica y aún crece en términos per cápita hasta 1999. La crisis económica permitió ambientar una reforma constitucional que desligó de los ingresos corrientes de la nación, el nivel de las transferencias por participación, pero mantuvo la obligación de un crecimiento en términos reales.

Del total de gasto público que se realiza para infancia y adolescencia, el 90% se dirige a las finalidades de educación y salud. Dentro de la finalidad educación, el gasto dirigido a los niños y niñas en los niveles de educación básica primaria y secundaria supera el 50 % en todos los años. En salud la participación es menor pero cercana al 50%.

9 “Representa las respuestas en términos de modernización que todos los viejos estados liberales proporcionaron frente a dos fenómenos fundamentales de la época contemporánea: la industrialización, con diferentes implicaciones económicas, sociales y políticas, por una parte y la democratización de los procesos de decisión por la otra”. Antonio Baldasarre. Los Derechos Sociales. Traducción Santiago Perea Latorre, Universidad Externado de Colombia.Bogotá junio del 2004, como una mirada que debe complementarse pero que está en la mejor tradición de Rawls y Sen. 10 En palabras de Baldasarre La “dignidad humana base de la democracia y del Estado liberal no es el individuo “aislado” y soberano absoluto de su propio “espacio vital “ sino que corresponde a una “imagen de hombre” fundada en el concepto de “persona”( es decir: en la consideración del individuo tanto en sí como en sus relaciones sociales” “La igualdad ya no puede definirse no solo en una perspectiva de garantía o de salvaguarda (sino de conservación) de la distribución “natural” de recursos (igualdad formal)…ni como distribución de los beneficios sociales según las necesidades de cada quien (igualitarismo) sino que al tener que conjugarse con la libertad positiva y por tanto con la autorrealización personal, debe determinarse como condiciones de partida o de las oportunidades ( igualdad sustancial)11 Víctor Abramovich y Christian Curtis.12 El aumento que se dio en 1998 fue más producto de la estabilidad del gasto social ante una disminución del PIB, que un aumento buscado de la participación de las finalidades sociales en el gasto.

9

En sólo dos años, 1998-2000, la proporción del PIB dirigida al gasto social pierde 4 de los 6,5 puntos porcentuales ganados en los 7 años anteriores (1990-1997). Este descenso refleja cómo la crisis económica conllevó la pérdida de importancia del sector social en la política del país y, más específicamente, la del sector educativo.

Sin embargo el gasto en educación y salud, por la salvaguarda de la Constitución de 1991, es más alto que lo reflejado en los años anteriores a la Constitución.

1.3. SITUACIÓN DE LA NIÑEZ AL FINAL DEL SIGLO13

El descenso de los ingresos de los hogares, como efecto de las inequidades en el acceso a recursos económicos (desempleo), significó una desmejora en las condiciones de vida de los grupos poblacionales en situación de vulnerabilidad, concretamente los niños, las niñas, los jóvenes, las mujeres jefes de hogar y los adultos mayores sin familia. El conflicto interno armado y la violencia en general, generó la mayor causa de mortalidad de los hombres entre 15 y 44 años; la afectación de minas antipersonales a cerca de 8572 personas de los cuales cerca del 10% niños y niñas14; el desplazamiento de más de un millón de personas entre 1996 y 2000.

En relación con los indicadores concernientes con los derechos constitucionales del niño (art. 44), se resalta que en la categoría de existencia y ciudadanía en el año 2000, el 48% de los niños y niñas entre los 12 y 23 meses no estaban vacunados; el 7% tenía desnutrición global; el 49.5% no tuvo atención en enfermedad. La mortalidad infantil fue 21 por mil nacidos vivos; el embarazo

GASTO SOCIAL COMO % DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB)

1998 1999 2000Educación 4,85% 4,42% 3,36%Salud y Nutrición 4,06% 3,25% 3,55%Seguridad y Asistencia Social 4,53% 4,00% 2,95%Vivienda y Saneamiento 0,71% 0,63% 0,47%Otros 0,39% 0,55% 0,32%Gasto Social Total 14,54% 12,85% 10,65%Gasto Público TotalFuente: f-400 Cuentas fiscales DANE

40,29% 43,73% 36,80%

13 Basado en el documento que se adjunta como ANEXO II que realizó la Misión Social. Principales Riesgos Asociados a la Niñez Colombiana. Responsable del trabajo Lucía Mina. PNUD/DNP. Mayo de 2001. 14 www.accioncontraminas.gov.co, Programa Presidencial de Acción Contra Minas.PAICMA, septiembre 2010

adolescente fue de 19% y no aseguramiento en salud del 50. 9% de los niños y niñas; y el 17,6% de los niños menores de 5 años no estaba registrado.

El derecho a la protección fue violado por el maltrato (físico, verbal, psicológico), el abuso y explotación sexual con 9.306 casos en 1999; por la violencia del conflicto armado con la vinculación de 6.000 niños y niñas a la guerra; el desplazamiento forzado (53% del total de desplazados); el secuestro de 2.946 niños y niñas; la incorporación temprana al mercado de trabajo de casi 2,5 millones de niños y niñas; por la ausencia o abandono de ambos padres o uno de ellos representado en un 38,6% de niños y niñas que no vivían con ambos padres y un 23,3% que vivía solo con la madre aunque el padre estaba vivo.

Constituyeron factores de vulneración del derecho al desarrollo, el no acceso al nivel preescolar del 43,7% de los niños y niñas, el 16,1% al nivel de primaria y el 38,9% al nivel de secundaria. La deserción escolar del 13% en el 5 grado y del 6,9% en el grado 11. La situación de extra edad del 27, 2% en los niños y niñas.

En efecto, el crecimiento positivo sin interrupción por 70 años, no dieron la solución estructural esperada para superar la pobreza, disminuir las inequidades y brindar prioridad al desarrollo de la niñez, tal como lo reflejan las cifras en el período de finales del siglo XX. Las crisis se convierten en una ocasión para la búsqueda de soluciones estructurales, que permitan el avance en la equidad con énfasis en el bienestar de los niños y niñas.

10

2. LA CRISIS DEL 2008La recuperación económica de la depresión de finales del siglo XX fue lenta. Lograr el 3,4% de crecimiento requirió seis años y solo permaneció esta tendencia por cuatro años. A partir del 2007 se dio la primera recesión económica del siglo XXI, medida por el comportamiento del PIB. En Colombia, la tasa de crecimiento del producto bruto interno fue negativa desde el cuarto trimestre del 2008 hasta el tercero del 2009 y para 2010 no se había recuperado en el primer semestre. Más aún, si se considera un indicador social como la tasa de desempleo, asociado a la proporción del empleo vulnerable15, o el nivel de pobreza extrema, se ratifica que la recuperación no se ha producido.

En el gráfico se puede observar que la tasa de desempleo abierto en 2009 es de 40% y el empleo calificado (considerado vulnerable por el banco Mundial) es 70% más alto que en 1993.

Si se considera que la finalidad de la economía es el bienestar de la gente y que el crecimiento económico solo es un medio para lograrlo, tanto la depresión como la recuperación deben medirse de acuerdo con los indicadores de sus efectos sobre la población. Si se observa el nivel de la pobreza extrema urbana, medida por ingresos, aún no se recupera el nivel de 1996 que fue de 10,6% en el sector urbano, en contra posición a lo establecido en el primer objetivo de las Metas

1992

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2009

DEPRESIONES: EVOLUCIÓN INDICADORES COLOMBIA 1992-2009

-550

101520253035404550

-3-1 1 3 5 7 91113151719

Fuente: : 1992-2008. Crecimiento PIB, %empleo vulnerable, Tasa desempleo: World Bank, WDI, 2010.; 2009: DANE, Marzo 2010. Pobreza Extrema Urbana 1991-1993: Boletín SISD-30/ ENH-III trimestre; 1996-2001: Calculado por la Misión de Pobreza (ENH-III trimestre, ECH-2001): 2002-2008: Cálculos MESEP; 2009: DNP.; dato 1992 Pobreza Extrema Urbana corresponde a 1991.

Crecim PIB (Eje Izq) Pobreza Extrema - Urbana (Eje Izq)

Tasa desempleo (Eje Der) % Empleo vulnerable (Eje Der)

15 “Son los trabajadores familiares no remunerados y los trabajadores por cuenta propia como porcentaje del total de empleo, Banco Mundial WDI16 Según el director del DNP en el 2009, en una presentación, era de 29,1%.17 CEPAL. Panorama social 200918 Bhagwati Jagdish Inmiserizing Growth: A Geometric Note. Review of economic Studies Junio Vol. 25 pp.201 a 205; 19 Bourguignon François y Ferreira Francisco y Walton Michael Equity, Efficient and Inequality Traps: A research Agenda. Junio 2006 Harvard University. Faculty Research Working Papers Series. 20 Informe de Desarrollo Mundial 2006,Banco Mundial

del Milenio. Igualmente, la tasa de pobreza extrema rural había alcanzado en 2008 el 32,6%, un incremento de cinco puntos porcentuales en relación con el año 200516.

Las crisis sociales son mucho más difíciles de superar que las de crecimiento económico medido por el PIB. En América Latina superar la crisis económica de los ochenta tomó 14 años, si se mide en términos de PIB por persona, pero si se mide en término de incidencia de la pobreza se tomó 25 años.17 En Colombia por cualquiera de las tres medidas (tasa de desempleo, pobreza extrema o empleo vulnerable) se observa que la crisis tuvo su inició en 1996 y no había finalizado en 2009.

El crecimiento de la economía colombiana en los últimos 13 años no favoreció ni a los más pobres ni a los desempleados. El período 2005 a 2008 muestra un preocupante aumento de la pobreza extrema en dos puntos porcentuales en el promedio nacional y cinco puntos porcentuales en el sector rural, aspecto que ratifica que el crecimiento no es condición suficiente para disminuir la pobreza18.

Los trabajos de Bourguignon y Ferreira en el Banco Mundial demostraron que los bajos efectos del crecimiento en la disminución de la pobreza, son consecuencia del nivel de inequidad de los países. Existen evidencias que muestran que los países en desarrollo con alta inequidad, “las trampas de desigualdad contribuyen a la persistencia de desigualdades de oportunidades y tienen costos de eficiencia en términos agregados”19. Del mismo modo, “la inequidad excesiva y las instituciones débiles pueden incentivar el crimen, la violencia, la inestabilidad y los conflictos políticos, todos negativos para el crecimiento económico”20.

11

2.1. CARACTERÍSTICAS ECONÓMICAS DE LA CRISIS DE 2008 Y LA DIFERENCIA CON LA DE FINAL DE SIGLO

La crisis de mediados del 2007 se origina en Estados Unidos y se expande rápidamente a todos los países desarrollados. Una crisis hipotecaria que se convierte en una crisis de solvencia del sistema financiero americano y europeo, desencadenada por los manejos del grupo financiero Merryll Linch21 y la quiebra del grupo Lehamn22. Algunos analistas consideran que esta crisis se origina en la crisis anterior de final de siglo, que estuvo impulsada por las inversiones de los países emergentes en tecnología y en mercado de hipotecarios ante la oportunidad de la disminución de las tasas de interés23. En 2001 la baja en tasas de interés (de 6% a 1,5%) aumentó la demanda del sector inmobiliario y produjo un gran crecimiento hipotecario hasta 2004. Al aumentar posteriormente las tasas de interés se produjo la caída de la burbuja, una quiebra generalizada y la caída de las bolsas hipotecarias con efectos en la banca y sector financiero.

Para muchos, las dos crisis económicas se originaron en el sector financiero (vehículo claro de globalización) y consideran que tuvo gran injerencia la desregulación existente en los Estados Unidos. La crisis de 2008 tuvo menores efectos en los países en desarrollo, por la disminución de la dependencia del comercio exterior con Estados Unidos y Europa, gracias a la irrupción de las economías asiáticas. Si bien ambas crisis se originan en el sector financiero y no fueron previstas por las calificadoras de riesgo, la crisis de final de siglo surge en los países en desarrollo de Asia, acompañada de un excesivo crédito bancario, una desregulación del sistema financiero y una fuerte entrada de capitales extranjeros, cuya consecuencia fue la apreciación de la moneda y el aumento del déficit comercial. “Las crisis asiáticas se originaron tanto por factores internos (la presencia de importantes desequilibrios macroeconómicos no convencionales) como por factores externos (el comportamiento de rebaño de los mercados financieros internacionales)”24.

2.2. EL COMPONENTE SOCIAL DELA CRISIS

La crisis humanitaria en Colombia se inicia antes que la crisis económica con el crecimiento del hambre, especialmente en el sector rural. El indicador de pobreza extrema, es una medida del hambre y, paradójicamente, se presenta en mayor proporción en el sector que produce los alimentos. El efecto sobre la niñez se refleja en la tasa

21 En septiembre 14, el juez Rakoff …escribió que el acuerdo de compra por parte del Bank of América “no se ajusta a las nociones más elementales de justicia y moralidad” El New York Times de septiembre 15 del 2009. 22 De acuerdo con una auditoría Valukas Antonio, calificó los informes del banco como engañosos y escondió 50 mil millones de activos tóxicos. New York Times mayo 25 2010. 23 Ver Diamon Douglas y Rajan Raghuram, The Credit Crisis: Conjectures about causes and Remedies. National Bureau of Economic Research. Working Paper 14739.,feberero 2009; pp.30 - 34 24 Pablo Bustelo Las crisis financieras asiáticas (1997-1999): nuevos indicadores y escasos precedentes. Boletín Económico de Información Comercial Española, no 2626, 6-12 de septiembre de 1999, pp. 21-2525 Profamilia: Encuestas Nacionales de Demografía y salud ENDS de 2000 y 200526Dane canasta de alimentos. Encuesta de ingreso y gastos

de desnutrición global de menores de cinco años en el sector rural que tiene un incremento de 8,9% a 9,7 % entre 2000 y 200525.

2.2.1. Pobreza extrema, el hambre y la desnutrición

La situación de pobreza extrema, hambre y desnutrición de una importante proporción de la población en Colombia, responde al crecimiento de los precios de los alimentos. La canasta básica de los más pobres es, en una alta proporción, de alimentos producidos en el país con un alto porcentaje de autoconsumo. El problema se focaliza en disminución de la capacidad adquisitiva que surge del desempleo creciente y de una estrategia macro de crecimiento que privilegia las tecnologías intensivas en capital físico. En muchos casos, la dedicación de las mejores de tierras está orientada a los bienes exportables y agroindustriales más que a la producción de alimentos. Lo que el 20% de los hogares más pobres gasta en alimentos es el 18% de sus recursos, a diferencia de lo que gasta el 20% más rico que es el 8%26. Esta es una de las crisis más analizadas y más previsibles de los últimos tiempos, en la que se señala que el problema para el crecimiento de la pobreza extrema no es la oferta de alimentos.

12

Las dos gráficas sobre el seguimiento de los precios de los alimentos (FAO 2009), muestran dos hechos importantes: 1) el aumento de los precios se inicia en el 2000, lo que significa que se tuvo el tiempo suficiente para prever y evitar sus efectos negativos sobre los hogares y, en particular, sobre la población infantil y adolescente. 2) la escalada posterior de crecimiento se da a partir de 2004 como consecuencia del impulso que se dio al biocombustible, tal como se observa en el comportamiento de los precios del Azúcar, Cereales y Aceites. Si bien en el 2009 los precios internacionales disminuyeron como efecto de la menor demanda de alimentos de los países desarrollados y de los Asiáticos y la baja de los precios del petróleo (bajó la rentabilidad proyectada e hizo más lenta la sustitución por biocombustibles), esa disminución no se refleja en los índices nacionales en la proporción esperada27. En la grafica se observa que los precios de los alimentos se mantienen en un 50% más altos que los índices del año 2000.

BebidasINDICE (2002-04 = 100)

FrutaAlimentos Básicos Materias Primas

Fuente: FAO Estado mundial de la Agricultura y la Alimentación 2009

01000

50

100

150

200

250

02 03 04 05 06 07 08 09

AzúcarINDICE (2002-04 = 100)

Aceites CarneCereales Lácteos

Fuente: FAO Estado mundial de la Agricultura y la Alimentación 2009

01000

50

100

150

200

250

300

02 03 04 05 06 07 08 09

La política agropecuaria colombiana del momento se orientó al aumento de los ingresos del país, por medio de las exportaciones de bienes con mayor competitividad, con la creencia que daría lugar a la compra de alimentos de la canasta básica que se habían dejado de producir en el país. El efecto real fue que la pobreza extrema aumentó en 5 puntos porcentuales en el sector rural, porque el gobierno nacional no diseñó ni aplicó una política de aumento de la producción de alimentos, así como tampoco previó una política de importaciones y distribución de alimentos.

En las gráficas adjuntas, se observa que después de tres años de ajustes y cambios de definiciones, creció la pobreza extrema – el hambre – en dos puntos porcentuales en el sector urbano y en cinco puntos en el sector rural (resto). La única excepción fueron las trece áreas metropolitanas más grandes y más ricas del país.

Naturalmente la inequidad que ya era bastante alta (0.58 del coeficiente de Gini) aumenta a (0.59) volviendo al mismo nivel de 2002, cinco puntos por encima del dato de 1991 (0,54).28

La inequidad hizo que el crecimiento no tuviera efectos sobre la disminución de pobreza extrema. Disminuir la pobreza en general y la miseria en particular requiere programas directos porque no siempre es un efecto de un goteo del crecimiento del producto29.

27 FAO. El Estado Mundial de la Agricultura y Alimentación 2009 p.11928 FAO. El Estado Mundial de la Agricultura y Alimentación 2009 p.11928 DNP-MERPD sobre datos DANE ENH 29 Bourguignon. El triángulo de equidad, pobreza y crecimiento. Banco Mundial Informe Mundial 2006. Perry Guillermo. Ver también

9

10

11

12%

Año

13

14

15

16

17

13,5

15,2

13,0

11,8

2003

13,1

2004 2005 2006 2007 20082002

INDIGENCIA CABECERA ANUAL 2002-2008

ECH Empalmada Anual GEIH Anual

Fuente: Cálculos MESEP con base en ECH y GEIH-DANE.

13

La pobreza recae fundamentalmente en la población infantil y adolescente. Según CEPAL, en Colombia el porcentaje de niños y niñas de 14 años o menos, que son pobres es 30% más alto que el resto de la población y este porcentaje se incrementó entre 2002 y 2008.

2.2.2. La educación

Si bien la pobreza extrema, asociada al hambre y la desnutrición, es parte de la pobreza multidimensional y es una manifestación de la inequidad de la sociedad colombiana, también se refleja en la realización del derecho a la educación. Las posibilidades de acceso se limitan y cobertura bajas, especialmente en el nivel inicial (preescolar), hace que cerca del 30% de los niños y niñas inicien su proceso de escolarización en situación de desventaja, con consecuencias posteriores que se manifiestan en las tasas de deserción en el nivel de primaria y secundaria.

En el año 2008, la tasa bruta de preescolar es 50,7%, tasa muy baja comparada con la de América Latina y el Caribe que es de 80%. Aun cuando se logró prácticamente la cobertura universal en primaria, existen grandes brechas en el nivel de secundaria y media. El 75% está en secundaria básica (grados 6 a 9). Solo el 34% de los niños y niñas está en los grados 10 y 11. Asisten a grados décimo y once 448 mil y están por fuera 583 mil.

El sistema redujo drásticamente su capacidad de retención de los jóvenes. El trabajo infantil, de niños entre 5 y 17 años, si bien disminuyó en el último decenio se mantiene por encima del 6% en el total nacional, con más del 10% en el sector rural. El embarazo adolescente, además de incrementarse, se presenta tres veces más en las adolescentes que provienen de los hogares más pobre (Quintil 1 = Q1), que en aquellas que provienen de los hogares con mayores ingresos (Quintil 5= Q5). Tanto el trabajo infantil como el embarazo adolescente son factores que interfieren en la culminación de la educación básica y media.

La calidad de la educación sigue siendo un reto no resuelto. En la última prueba Pisa organizada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD - Organization for Economic Cooperation and Development), el puntaje promedio de Colombia en Ciencias es el más bajo de los seis países latinoamericanos. Comparte con Brasil el último lugar en matemáticas y supera a Argentina en lectura. Los resultados promedios de los seis países de América Latina, se ubica en el 25% más bajo de los 659 países participantes.

La ineficiencia del sistema educativo es notoria, en la medida en que solo llegan a educación secundaria 20 de cada cien que entro a primaria.

22

24

26

28%

Año

30

32

34

36

27,0 27,428,9

32,5

2003

32,6

2004 2005 2006 2007 20082002

INDIGENCIA RESTO ANUAL 2002-2008

ECH Empalmada Anual GEIH Anual

Fuente: Cálculos MESEP con base en ECH y GEIH-DANE.

EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE PARTICIPACIÓN DE TRABAJO INFANTIL(POBLACIÓN 5 A 17 AÑOS)

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2001 2003 2005 2007

Fuente: Dane, Boletín de Prensa 5 Diciembre 2008, Trabajo Infantil, 2007

Total Cabecera Resto

PROPORCIÓN DE ADOLESCENTES MADRES O EMBARAZADAS SEGÚN QUINTIL DE INGRESOS, 1995-2005

0

5

10

15

20

25

30

35

25,3

16,3

25,6

15,7

10,7

14,4

2,2

5,2

10,7

17,419,1 20,5

15

7,4

16,6

22,120,3

26,831,5

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total

Fuente: Notas de Población No. 83. CEPAL 41. Fecundidad adolescente y desigualdad en Colombia. Carmen Elisa Flórez, Victoria Eugenia Soto

1995 2000 2005 Meta 2015*

14

3. LOS RETOS HACIA EL FUTURO

De los hechos mencionados surgen tres retos hacia el futuro, para lograr superar los efectos indeseables de una gran crisis social y económica, especialmente en los dos últimos decenios, que particularmente afectó a una gran proporción de la población infantil y adolescente: i) La pobreza que tuvo mayor impacto en la niñez, teniendo en cuenta que el 62% de la población menor de 18 años pertenecía a los hogares del 40% más pobre de la población; ii) la educación que tiene sus más bajas coberturas en la educación preescolar, secundaria y media y no mejoró en los últimos diez años los niveles de calidad, comparados con los parámetros internacionales; iii) el gasto público nacional dirigido a la niñez que no permitió alcanzar la cobertura universal y calidad de la educación básica y media, la erradicación de la desnutrición y el hambre, y la disminución del empleo.

El reto educativo tiene dos importantes dimensiones en la búsqueda del desarrollo nacional: i) la educación es instrumental al crecimiento económico, en la medida en que incrementa la productividad, y ii) es la base de la innovación, factor principal de sostenibilidad del crecimiento económico para generar una sociedad basada en el conocimiento. En Colombia, el capital humano debe alcanzar doce años de educación de calidad, para disminuir, considerablemente, la probabilidad que las personas caigan en la pobreza y la transmitan a las generaciones futuras30.

30 Numerosos estudios de Sarmiento Alfredo, González Jorge y CEPAL han mostrado como un hogar con un jefe cuya educación es primaria o algo más tiene más del 80 % de probabilidad de ser pobre y transmitir la pobreza a la siguiente generación. Ver también Tesis de grado de Laura Pabón. Economía U. De los Andes 2007.

3.1. CARACTERÍSTICAS DE LAS SOLUCIONES INELUDIBLES

3.1.1. Estrategias públicas de largo plazo

La persistencia de la pobreza, la inequidad, la desnutrición, el desempleo y las brechas de educación exigen que las soluciones se planteen en un conjunto de políticas que deben superar el corto plazo. Se agotaron las soluciones fáciles. Es necesario que la sociedad como un todo, estado, sociedad civil y familias acuerden estrategias, programas y acciones que superen los períodos gubernamentales y se mantengan en el mediano y largo plazo. Un ciclo educativo requiere al menos 12 años, el desarrollo pleno de los niños y niñas requiere 18 años, el crecimiento económico con tasas de desempleo cercanas al 8% requiere más de 15 años.

Superar la inequidad que subyace en la organización de la sociedad colombiana requiere un diseño cuidadoso de estrategias y su ejecución, que incorpore las políticas y programas macroeconómicos y sociales. No se puede esperar que la mayor equidad sea el fruto solamente del manejo de subsidios y acciones aisladas de los sectores sociales. La equidad y la inversión en la gente es el fundamento de un desarrollo sostenible de largo plazo y es complementaria con la inversión en bienes de capital e infraestructura. Sin ninguna excepción los países que actualmente son desarrollados, lograron este nivel por la inversión realizada en educación, salud, nutrición y el acompañamiento del acceso a activos como tierra, propiedad y crédito.

La experiencia del comportamiento de la economía de 2005 a 2008, demostró que es ilusorio esperar que el solo crecimiento económico produzca la disminución de la pobreza. El crecimiento del producto es un medio y no la finalidad del desarrollo. Todos los modelos de desarrollo endógeno han demostrado que el desarrollo competitivo se construye con una sociedad educada capaz de absorber y crear conocimiento, con niveles óptimos de nutrición y salud y no, por el contrario, con sociedades que profundizan la inequidad, la ineficiencia, la violencia y el atraso.

15

31 Heckman James y Materov Dimitri. The Productivity for Investing in Young Children” T.W. Scultz Lecture, Allied Social Sciences Association annual meeting, Chicago enero 2007 y Coleman James Colemna Report 1996. Citado por Heckman32 Linch Robert. Exceptional Returns. Economic, Fiscal, and Social Benefits of Investment in Early Childhood Development. Washington 2004 p. vii33 Van der Gaaag y Jee-Peng Tan. The benefits of Early Child Development Programs. An Economic Analysis. Banco Mundial 1999. Ver también Urrutia Miguel Nota Editorial del Banco república. Agosto del 2001. El Impacto De Los Programas De Intervención Para La Niñez Sobre El Crecimiento Económico y la Igualdad34 DNP, 2008 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio. II Informe de Seguimiento pg.3435 Así Vamos en Salud. Ultima actualización 1 de Noviembre 2009 sobre datos DANE, www.asivamosensalud36 Declaraciones del Ministro de Hacienda a Portafolio

3.1.2. Empleo de calidad y la erradicación del hambre

El primero de los tres desafíos hacia el futuro, en el logro de las libertades y derechos de la niñez, es la nutrición, teniendo en cuenta que son críticos los primeros años de vida en la formación del potencial síquico y biológico. Alcanzar los niveles de nutrición adecuado está ligado a la capacidad de los hogares de asegurar un ingreso suficiente que, para la mayor parte de la población, significa ocupación digna y empleo estable y bien remunerado para los adultos.

Estudios económicos demuestran que invertir en la población que se encuentran en situación de pobreza y de exclusión, tiene retornos económicos muy importantes. “No sólo beneficiará a los propios niños y niñas y la sociedad en general, sino también a sus siguientes generaciones. Invertir en los niños y niñas en situación de desventaja, es una política pública que no requiere de compensaciones –trade off - entre equidad y eficiencia. Se reduce la desigualdad asociada con la contingente de nacimiento y al mismo tiempo aumenta la productividad de la sociedad en general”31 . Heckman y Materov 2007, plantean que “el principal factor que explica la variación en el rendimiento académico de los niños y niñas en las escuelas de EE.UU, corresponde a las variaciones de los entornos familiares, y no exactamente a la variación en el gasto por alumno-a en las escuelas o a la relación número de alumnos por profesor. Las escuelas exitosas

retoman los esfuerzos de Familias exitosas, “una política de igualdad de oportunidades en el acceso a los ambientes del hogar (o sus sustitutos) es también una que promueve la productividad en las escuelas, el lugar de trabajo, y la sociedad en general”.

Linch Robert concluye que “proveer al 20% más pobre de los niños y niñas en primera infancia con un programa de desarrollo temprano de alta calidad, tiene un substancial retorno futuro para el gobierno y los contribuyentes. Cuando estos niños y niñas estén en la infancia y adolescencia, los costos por educación remedial, justicia criminal y pagos de bienestar disminuyen; cuando ya están incorporados en la fuerza de trabajo, sus ingresos serán más altos así como los impuestos que pagarán a la sociedad”32. “Los programas más efectivos dirigidos a niños y niñas en primera infancia incorporan nutrición, cuidado médico y desarrollo cognoscitivo”33. Más allá, una buena intervención significa incorporar integralmente los aspectos de educación, ambiente estimulante y recreación, nutrición, salud, cuidados de la familia (generación de ingresos).

El problema de hambre y la desnutrición, necesariamente no se genera por la falta de oferta de alimentos. Como se mencionó anteriormente, las cifras más altas de pobreza extrema corresponde al sector rural, donde específicamente se producen los alimentos. El aumento del desempleo abierto y del empleo vulnerable, explica la dificultad de las familias para acceder a los alimentos, el crecimiento de la desnutrición global de los niños y niñas menores de cinco años, específicamente los más pobres34, el aumento de la prevalencia del bajo peso al nacer35.

Lo anterior significa, que el reto fundamental del país es incrementar y mejorar el empleo y la meta no podría ser inferior a 4 millones de empleos para el 202036. Dado que buena parte del crecimiento económico esperado se deberá a explotaciones mineras, intensivas en maquinaria y capital, el empleo requerirá de programas especialmente diseñados, teniendo en cuenta que no será un efecto automático del crecimiento económico. Así mismo, es importante tener presente que el sector agrícola, sector tradicionalmente intensivo en mano de obra, tendrá una recuperación lenta.

16

3.1.3. Elbonodemográficoylainversiónen niñez

Un reto central para el desarrollo económico y social es alcanzar el nivel básico de capital humanos de doce años de educación básica de calidad. Desde el punto de vista estrictamente económico, solo una educación de calidad permitirá que el país logre absorber, crear y aplicar conocimientos para lograr un crecimiento sostenible. Una meta inferior reproduciría y transmitiría la pobreza de generación en generación, en consideración al hecho que en el goce del derecho a la educación se encuentra las grandes inequidades propias de la estructura colombiana. Desde el punto de vista social, la educación es el factor clave para desterrar la mortalidad infantil por enfermedad diarreica aguada y por infección respiratoria aguda, asociadas al nivel de educación de los padres o cuidadores.

En los próximos años el país tiene una oportunidad de lograr coberturas universales hasta 12 años y niveles de calidad comparables a las de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD). Esta oportunidad que está dada por la evolución demográfica, significará un notable mejoramiento de la competitividad, una oportunidad ampliada para generar masas críticas de desarrollo y aplicación de tecnologías.

En Colombia entre 1965 y 1998, se da el proceso de disminución de la tasa de fecundidad y el aumento de la esperanza de vida por efecto del mejoramiento de la prevención y atención en salud, situación que genero un

37 CELADE: estimaciones y proyecciones de población 2007.38 CEPAL. Panorama Social 2

cambio en la estructura poblacional: la disminución de la población de 0 a 14 años (inactivas) y el aumento de la población de 14 a 60 años (activa), representa una tasa positiva de dependencia (al menos tres personas en edades activas por cada dos personas en edades inactivas), relación que el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)37 denomina el bono demográfico. Esta situación, genera un tiempo propicio (hasta el año 2022) para que los gobiernos movilicen sus recursos y realicen mayores inversiones sociales hacia la infancia, de tal forma que se logre garantizar en un periodo de tiempo corto los niveles de bienestar requeridos (salud, educación básica de calidad, nutrición) para el desarrollo integral de la niñez y se reduzcan los riesgos asociados a su crianza. El efecto del cambio de la tasa de dependencia es claro en el tema educativo. La población objetivo de la educación primaria comenzó a decrecer en términos absolutos en el 2005 y la de la educación secundaria en el 2010. Esto implica una liberación de la obligación de inversión y gasto para garantizar coberturas y la posibilidad de dirigir mayores recursos al logro del mejoramiento de la calidad educativa. Una reflexión importante está en que, si se hubiera invertido el ahorro generado en el nivel de primaria en la cobertura de la educación media con medio punto porcentual del PIB, se habría logrado la cobertura total hasta el grado 11 para el año 2005, según los cálculos de CEPAL38. Al desaprovecharse los últimos doce años de oportunidad, por el énfasis en la universalización de la educación primaria, actualmente se presentan grandes brechas en la cobertura para los niveles de preescolar y medio. Frente a esta situación Colombia no puede, bajo ninguna circunstancia, perder los doce años que quedan de favorabilidad.

El país debe mantener el gasto en la educación secundaria e invertir el ahorro que se genera en educación primaria, para alcanzar la cobertura total en el año 2018 en educación secundaria. Así mismo, considerar invertir la proporción del PIB por alumno-a en secundaria que los países de la OECD asignan, para lograr la calidad educativa que dichos países han alcanzado y la cobertura universal en el año 2026. La gran alerta es que es una oportunidad única y que se requerirá de muchos años para que se vuelva a presentar. El beneficio de esta oportunidad, solo se logrará con un compromiso claro del Gobierno y un control activo sobre la dirección del gasto público por parte de la sociedad civil.

17

base para un crecimiento económico acelerado posterior (tal es el caso de Japón). Para luchar contra la pobreza y disminuir los niveles indeseables de inequidad, se requiere combinar la vía directa (el gasto fiscal focalizado y dirigido a los más pobres) y la vía indirecta (la promoción del crecimiento económico, siempre y cuando el gasto fiscal no apoye la concentración de riqueza). Una política fiscal, que contenga una estructura impositiva moderna y equitativa, acompañada de una política de gasto público eficiente y distributiva. En opinión de Puryar y Malloy, “la combinación de ingresos inadecuados, servicios de baja calidad y mala focalización, logra explicar por qué la pobreza ha disminuido tan despacio y porqué la desigualdad se ha mantenido tan extraordinariamente alta”39. Guillermo Perry (2006)40, señala que los impuestos en América Latina son muy bajos comparados con el nivel de desarrollo de los países (con excepción de Brasil). Los análisis de Birdsall y otros (2008), muestran que “las exenciones y vacíos legales usualmente favorecen a los hogares de ingresos altos y reducen significativamente su carga tributaria”41.

4. SINTESIS Y CONCLUSIONES

42

En los dos momentos de crisis se pensó que la solución es una mayor integración al mercado internacional. El menor impacto de la coyuntura depresiva del siglo XXI, es una muestra de que una menor dependencia de Estados Unidos y la Comunidad Europea permitió a los países en desarrollo y, entre estos, a Colombia, defenderse mejor en esta coyuntura. Sin embargo, también es necesario reconocer que los beneficios esperados, en términos de crecimiento económico, no se dieron en la magnitud esperada. Las proyecciones de desarrollo deben complementar los beneficios que se puedan derivar del comercio exterior.

En la primera crisis, las consecuencias más indeseables para el sector social se manifestaron en el desempleo y la disminución de ingresos, el aumento de la pobreza extrema y el crecimiento de la concentración y la desigualdad. Los problemas en el ingreso y en el mercado laboral reforzaron uno de los problemas sociales más estructurales de la sociedad colombiana: la inequidad. La flexibilidad que garantiza el empleo temporal introdujo inestabilidad laboral y un crecimiento del sector informal, que para el año 1996 fue de 54% y para el año 2000 de 61%. La pérdida del volumen de empleo urbano entre 1997 y 2000 explicó el 27.6% del incremento en la incidencia de la pobreza.La reducción de ingresos, especialmente de los trabajadores urbanos, tuvo un efecto notable sobre la riqueza. A

3.1.4. La Estabilidad del Gasto Social

Si bien, como se ha reiterado en los puntos anteriores, la lucha contra la pobreza y la inequidad debe estar acompañada de medidas económicas que mejoren el acceso de las personas a los activos de bienes de capital y de acumulación, es necesario que la política fiscal juegue un papel central. Esto quiere decir, contar con una estructura impositiva equitativa, que favorezca el empleo y logre financiar las prioridades de desarrollo nacional. Pero además que el gasto social se estabilice, tal y como se promueve en la Constitución Política de 1991.

Cuando se observa el comportamiento del gasto social por sectores entre los años 2002 y 2006, se encuentra alguna estabilidad alrededor del 10% del producto nacional, pero con una sensibilidad alta del gasto en salud a los ciclos económicos. Entre los años 2008 y 2009, el gasto en salud cayó más del 30% en términos de su participación en el PIB.

En el apartado 1.2 de este documento se muestra como, antes de la crisis de 1999, el estado dedicaba a la educación el 4.85% del PIB y a salud y nutrición el 4,06%. En el grafico se resalta el descenso en la dedicación de recursos a estas dos finalidades que son críticas para la calidad de vida de la infancia y la adolescencia. La inversión en capital humano exige esfuerzos públicos y privados de mediano y largo plazo, para el desarrollo social y económico del país. Numerosos trabajos de Amartya Sen señalan que la inversión inicial en capital humano, se convierte en la

39 La Política Fiscal y los Pobres en América latina. Diálogo Interamericano junio 201040 Perry Guillermo y otros Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles. Washington DC: Banco Mundial, pp. 95-9641 Birdsall, De la Torre y Menezes. Fair Growth p. 65 y 6842 En esta síntesis no se repiten las citas y las notas de pie de página que deben ser consultadas en el cuerpo del texto

GASTO SOCIAL EJECUCIÓN PRESUPUESTO NACIONAL POR SECTOR % DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB)

3,77

2,531,22

3,061,91

1,81 1,681,65

1,711,80 1,85 1,99 1,91

3,58 4,304,19 4,19

2,87 3,03

1,11 1,100,95 0,95

2,15 1,77

3,85 3,91 3,79 3,50 3,36 3,42 3,82

0,07 0,03 0,22 0,21 0,020,000,00 0,00

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009pr

Agua y saneamiento Educación Empleo y seguridad

Salud y seguridad social Otros

18

medida que la crisis económica se agudizó, el control monetario de 1998-1999 se volvió severo y crecieron desproporcionadamente las tasas de interés, las familias pobres y de clase media se vieron obligadas a entregar a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda o rematar su activo más preciado: la vivienda.

La Constitución Política de 1991 mostró ser un mecanismo estabilizador del gasto social, sin llegar a ser un fondo contra cíclico, logró mantener la proporción del gasto social sobre el PIB a pesar de la depresión económica. La crisis económica, sin embargo, permitió ambientar una reforma constitucional cuyo efecto aún no se evalúa con suficiencia.

La disminución del gasto público en la infancia y la adolescencia debe analizarse por el peso del gasto en educación y salud. La participación de la finalidad educación, para los niños y niñas es más del 50%, tomando los niveles de primaria y secundaria. En salud la participación es menor, pero cercana al 50%. La recuperación económica de la depresión de finales del siglo XX fue lenta en términos de producto. El crecimiento de 3,4% presentado en 1997 requirió seis años de esfuerzos, pero esta tendencia de crecimiento sólo se dio por cuatro años más (2001).

El difícil período de finales del siglo XX, constató que sesenta años de crecimiento positivo sin interrupción en Colombia, no dieron la solución estructural esperada para superar la pobreza, disminuir la inequidad y darle prioridad al desarrollo de la niñez. La nueva crisis se convierte en una oportunidad para la búsqueda de una respuesta estructural, orientada en la construcción de un país más equitativo, alrededor de los niños y niñas que son el presente y futuro. Estos cambios se facilitan en las coyunturas de expansión económica no como una consecuencia inevitable del crecimiento sino como una política voluntaria y conscientemente diseñada en favor de la niñez.

En la segunda crisis, la tasa de crecimiento del producto interno bruto en Colombia, fue negativa desde el cuarto trimestre del 2008 hasta el tercero del 2009, aunque no con los niveles del final de siglo XX. La recuperación de la crisis anterior duró seis años en términos de PIB, en la actual coyuntura aún no se ha recuperado en el primer semestre del 2010, teniendo en consideración la actual tasa de desempleo, asociado a la proporción del empleo vulnerable, y el nivel de pobreza extrema.

Las crisis sociales son mucho más difíciles de superar que las de crecimiento económico medido por el PIB. En América Latina superar la crisis económica de los ochenta tomó 14 años si se mide en términos de PIB por persona, pero si se

mide en término de incidencia de la pobreza se tomó 25 años. En Colombia por cualquiera de las tres medidas, tasa de desempleo, pobreza extrema o empleo vulnerable, la crisis social no ha finalizado.

La crisis humanitaria en Colombia se inicia antes que la económica, con el crecimiento de la pobreza extrema (el hambre), especialmente en el sector rural. Entre 2000 y 2005, la tasa de desnutrición global de menores de cinco años en el sector rural aumenta de 8,9% a 9,7%, con una mayor incidencia en los niños y niñas más pobres que supera el promedio nacional.

El problema de desnutrición de los niños y niñas, es la pérdida de capacidad adquisitiva de las familias que surge de una combinación del desempleo creciente y de una estrategia macro de crecimiento que privilegia las tecnologías intensivas en capital físico y, en muchos casos, la dedicación de las mejores de tierras para bienes exportables y agroindustriales.

La mayor proporción de población en situación de pobreza se encuentra en la población infantil y adolescente. Según CEPAL, en Colombia el porcentaje de niños y niñas de 14 años o menos, que están en situación de pobreza es 30% más alto que para el resto de la población.

El trabajo infantil, de niños entre 5 y 17 años, si bien ha disminuido en el último decenio se mantiene por encima del 6% en el total nacional, con más del 10% en el sector rural. El embarazo adolescente, además de incrementarse, se presenta tres veces más en las adolescentes que provienen de los hogares más pobre (Quintil 1 = Q1).

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Los retos hacia el futuro. i) Erradicar la desnutrición, el hambre y la pobreza, asociadas al desempleo abierto y al empleo vulnerable; ii) mejorar la capacidad de retención del sistema educativo y sus niveles de calidad; iii) lograr que la inversión en niñez se incremente y el gasto sea eficiente. Las soluciones fáciles están agotadas, es necesario que la sociedad como un todo y el Estado, acuerden estrategias, programas y acciones que superen los períodos gubernamentales y se mantengan en el mediano y largo plazo.

No se debe esperar para mejorar la equidad, que los frutos del crecimiento económico o del manejo de subsidios y acciones de los llamados sectores sociales, sea una condición suficiente. La equidad y la inversión en la gente

es el fundamento de un desarrollo sostenible de largo plazo y es complementaria con la inversión en bienes de capital e infraestructura. Es fundamental aprovechar la oportunidad del Bono Demográfico (los doce años que quedan de favorabilidad) para el mejoramiento del capital humano y la competitividad del país.

El reto de mejorar el empleo formal es una prioridad, en la que la meta debe ser el incremento de 4 millones de empleos para el 2020, con programas especialmente diseñados.

En la lucha contra la pobreza y la disminución de los niveles de inequidad, es imprescindible combinar la vía directa: gasto fiscal focalizado y dirigido a los más pobres, y la vía indirecta: promoción del crecimiento económico, con un gasto fiscal cuidadoso.