Policentrismo albufeira

Universidade de Lisboa

Instituto de Geografia e Ordenamento do Território

Policentrismo, o PROT Algarve e o contributo

de Albufeira para uma Região Urbana Policêntrica

Aquiles Fernando Dias Marreiros

Mestrado em Gestão do Território e Urbanismo

Lisboa

2010

Universidade de Lisboa

Instituto de Geografia e Ordenamento do Território

Policentrismo, o PROT Algarve e o contributo

de Albufeira para uma Região Urbana Policêntrica

Aquiles Fernando Dias Marreiros

Relatório de Estágio Orientado pelo Professor Doutor Pedro George – FA-UTL

e Co-orientado pelo Professor Doutor José Manuel Simões – IGOT -UL

Mestrado em Gestão do Território e Urbanismo

Lisboa

2010

Policentrismo, o PROT Algarve e o contributo de Albufeira para uma Região Urbana Policêntrica

I

À avó Joaquina,

Incutiu-me o gosto da terra, apurando-me os sentidos ao jeito de quem teve de aprender a usá-los

para conseguir ver além do que os olhos vêem. São os seus “olhos”, seja em que sentido for, que

trago comigo.


II

Agradecimentos

Este trabalho resultou da conjugação de várias motivações, não só pessoais, como de

âmbito académico, profissional e familiar.

Ao Professor Doutor Pedro George (FA-UTL), impulsionador desta minha incursão

académica, agradeço a provocação à inércia, sempre mais confortável do que a acção.

Porém, a primeira não tem o mesmo sabor e sentimento de superação. Agradeço as

conversas, não só as destes dois últimos anos, mas as mantidas desde 2004, ano em

que os nossos percursos profissionais se cruzaram no Município de Albufeira. Muitas

delas, mesmo que informais, ajudaram-me a encontrar uma temática, a estruturar e dar

corpo a este trabalho, a procurar os caminhos que do ponto de vista científico,

cessassem as ideias preconcebidas e os chavões discursivos que tinha, que mais

pareciam políticos. Nessas conversas retive, aprendi e procurei melhorar, não só

enquanto profissional, mas também do ponto de vista pessoal. O seu espírito aberto,

atitude positiva e generosidade constituirão sempre um referencial para mim. Há

ensinamentos que carregamos para a vida.

Ao Professor Doutor José Manuel Simões (IGOT-UL) e à Professora Doutora Eduarda

Marques da Costa (IGOT-UL), coordenadores do Mestrado em Gestão do Território e

Urbanismo e responsáveis pelo seminário de acompanhamento de teses e relatórios de

estágio, agradeço os conselhos e comentários tecidos às apresentações preliminares, a

indicação de bibliografia fulcral para a consolidação deste trabalho e, sobretudo, a leitura

e apreciação crítica do mesmo, efectuada contra relógio, na recta final deste processo.

Ao Professor Doutor Nuno Marques da Costa (IGOT-UL) agradeço a disponibilização de

parte dos elementos estatísticos que permitiram enriquecer a componente analítica deste

trabalho.

Ao Município de Albufeira agradeço o facto de me ter proporcionado a realização do

estágio integrante do Mestrado. O mesmo facilitou-me a frequência dos seminários em

Lisboa, que compatibilizei com a actividade e funções já desempenhadas na Divisão de

Planeamento. Agradeço particularmente ao Presidente da Câmara Municipal de

Albufeira, Desidério Jorge da Silva, o qual encorajou este meu percurso, participando,

activa e pessoalmente, nos trabalhos desenvolvidos, promovendo-os, ao indicar-me

para, em representação do Município, participar em inúmeros eventos de carácter

técnico e científico, ora como assistente, ora como comunicante. Nestes, Albufeira


III

marcou presença e evidenciou o trabalho desenvolvido, promovendo a cultura científica

e de investigação, que foge às suas mais directas competências.

Agradeço à Arquitecta Ana Almeida, ao Arquitecto Paisagista Eduardo Viegas, à

Arquitecta Isabel Valverde, à Urbanista Sandra Esteves e à assistente técnica Manuela

Santos, colegas (e amigos) da Divisão de Planeamento, o envolvimento e colaboração

pontual que prestaram em tarefas inerentes a este documento. Agradeço particularmente

aos dois primeiros a ajuda prestada na elaboração dos elementos gráficos que o

integram, bem como a sua montagem e apresentação final.

Agradeço a todos os profissionais das bibliotecas que frequentei para consulta da

bibliografia utilizada - Centro de Estudos Geográficos, Instituto de Ciências Sociais,

Universidade do Algarve, Bibliotecas Municipais de Albufeira e Faro, Centro de

Documentação e Informação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional

do Algarve - em particular à Cristina Viegas da UALG e à Regina Silva da CCDR

Algarve, que muito facilitaram os procedimentos de consulta, requisição e empréstimo.

Ao meu amigo Rui Pirote agradeço as boleias destes dois últimos anos, assim como as

conversas que “encurtaram” a distância entre Faro e Lisboa.

Por último, mas não menos importante, agradeço a força e entusiasmo dedicada pelos

meus familiares. À minha mãe, Maria dos Anjos, devo a perseverança, a integridade e a

plena consciência de que, independentemente de tudo, há um caminho certo e um

errado. Ao meu irmão Ulisses agradeço as referências pessoais e profissionais e, o

optimismo. Ao meu avô Fernando agradeço as lições de vida. À Marlene agradeço a

serenidade que em casa me permitiu levar este trabalho a bom porto, substituindo-me

nas funções paternas junto das nossas filhas Matilde e Mafalda, as duas principais

lesadas neste processo, quer pelas ausências prolongadas quer pelas atenções

divididas entre brincadeiras e livros, entre fraldas e o computador, entre a “Vila Moleza” e

a cidade turística, Albufeira.

- Oh pai… o que estás fazer? – Interpela-me a Matilde, com 4 anos.

- É um trabalho para a escola do pai, filha…

- Um trabalho para quê?

- Um trabalho para o pai ser mestre…

- Mestre? Como o anão da Branca de Neve? – Com um sorriso de orelha a orelha - Ah! Então é

por isso que já tens óculos!


IV

Resumo

O policentrismo entrou definitivamente no vocabulário e panorama político da União

Europeia com o EDEC. Este documento estabeleceu o quadro orientador, em termos de

ordenamento do território, para os seus estados membros. Embora com outras

designações, as premissas que sustentavam esse conceito haviam já sido aprofundadas

no meio académico. Desde 2002 que este constitui um dos projectos temáticos de

investigação do ESPON, tendo originado inúmeros relatórios e documentos técnicos.

O presente estudo pretende sistematizar o conceito de policentrismo, identificando as

suas componentes analíticas e propositivas. Dada a natureza multiescalar do conceito

efectuou-se uma análise das políticas e instrumentos que fomentaram o policentrismo

nas diversas escalas em que estes intervieram, desde a União Europeia até Albufeira.

Intenta-se responder a uma questão transversal, inerente à proposição de modelos

territoriais que promovem organizações desta natureza: “enquanto nó de uma rede

complementar, que tenho eu de distinto susceptível de vir a ser potenciado?”

Em consonância com os instrumentos de ordem superior, o processo de revisão do

PROT Algarve assumiu também este conceito. O potencial policêntrico da região foi

identificado. No entanto elaborou-se um Plano cujas acções em nada consolidam uma

abordagem policêntrica. O documento é, até, contraditório nas opções que toma.

Negligencia o papel de Albufeira na região, negando-lhe o dinamismo recente em termos

económicos, demográficos, turísticos, de polarização de emprego e a imutável

centralidade geográfica. Face ao exposto construiu-se um “índice sintético de potencial

policêntrico”, com o qual se pretende evidenciar a latente constituição duma região

urbana policêntrica, identificando os nós e respectivos contributos distintos de cada um

deles para o desenvolvimento e competitividade territoriais. Destaca-se o papel

determinante e estruturador de Albufeira para melhor cumprir os desígnios propostos no

Plano. Tecem-se recomendações para que o Município, no âmbito da definição duma

estratégia local de desenvolvimento e na revisão do seu Plano Director Municipal, eleve

os seus créditos e aspirações. Almeja-se que, no futuro processo de revisão do PROT

seja reconhecido para Albufeira um posicionamento que efective e desenvolva a

participação activa na construção de um sistema urbano algarvio - linear, complementar,

competitivo e funcionalmente integrado, ou seja realmente policêntrico!

PALAVRAS -CHAVE: Policentrismo, modelos territoriais, PROT Algarve, Albufeira.


V

Abstract

Polycentrism penetrated definitively the political panorama and the vocabularies of the

European Union with the ESDP. This document established the framework, in terms of

land use planning, for the member states. Albeit with other designations, the premises

which subtended this concept had already been developed in the academic environment.

Since 2002, it is the object of thematic research projects, having originated numerous

reports and technical documents.

The present study aims at systematizing the concept of polycentrism while identifying its

analytical and propositive components. Given the multiscalar nature of the concept we

analyzed the policies and instruments which attempted to implement polycentrism at the

different scales at which they intervened, from the European Union itself to the

municipality of Albufeira (Algarve). The intention is to answer a transversal question,

inherent in the proposition of territorial models which promote spatial organization of this

nature: “As a knot in a complementary network, what distinctive features do I carry,

susceptible of potentiation?”

In consonance with planning instruments of higher order, the revision of the PROT

Algarve also adopted this concept. The polycentric potential of this region was identified.

Nonetheless, a plan was drafted leading to actions which do not consolidate a polycentric

approach. The document is even contradictory in the options it takes. It diminishes the

role allocated to Albufeira in the region, denying its recent dynamism in economic,

demographic, tourist and job creation terms, as well as its immutable geographical

centrality. We constructed a “polycentric potential synthetic index”, through which we

intend to highlight the latent constitution of a polycentric urban region, identifying its knots

and the distinct contribution of each one of them towards territorial development and

competitiveness. The distinctive and structuring role of Albufeira in helping achieve the

purpose and aims of the Plan is highlighted. Recommendations are drawn so that the

municipality, in the process of defining a local development strategy and in the revision of

its own land use plan, may elevate its credits and aspirations. Expectations are that, in a

future process of revision of PROTAL, Albufeira be granted a position which will enhance

and develop an active participation in the construction of the Algarve’s urban system -

linear, complementary, competitive and functionally integrated, that is, really polycentric.

KEY WORDS: Polycentrism, territorial models, PROT Algarve, Albufeira.


VI

Índice

Agradecimentos ............................................................................................................................ II

Resumo......................................................................................................................................... IV

Abstract ......................................................................................................................................... V

Índice............................................................................................................................................ VI

Índice de Ilustrações................................................................................................................... VIII

Índice de Tabelas.......................................................................................................................... IX

Siglas e Acrónimos......................................................................................................................... X

Um estágio em Albufeira............................................................................................................. XII

Introdução......................................................................................................................................... 1

Parte I - Policentrismo e Competitividade Territorial ....................................................................... 4

Nota introdutória ...................................................................................................................... 4

1 Policentrismo: sistematização de um conceito.......................................................................... 5

1.1 Policentrismo, pressupostos, noção e parâmetros............................................................. 5

1.2 Limitações.......................................................................................................................... 11

1.3 Medir o policentrismo: alguns exemplos.......................................................................... 12

1.4 Desafios ............................................................................................................................. 15

2 Policentrismo e o desígnio da competitividade ....................................................................... 16

Parte II - Da Europa a Albufeira: O Policentrismo nas Visões e nos Modelos Territoriais .............. 19

Nota Introdutória .................................................................................................................... 19

3. Ordenar o Espaço Europeu ..................................................................................................... 20

3.1 Instrumentos e Modelos Territoriais – da Academia às Políticas ..................................... 20

3.2 E Portugal no quadro europeu? ........................................................................................ 26

4 Portugal e as experiências policêntricas .................................................................................. 30

4.1 Sistema Urbano Nacional: Linhas gerais ........................................................................... 30


VII

4.2 Politicas e instrumentos .................................................................................................... 31

4.3 O PNPOT e a promoção de um modelo territorial policêntrico........................................ 34

4.4 E o Algarve no PNPOT?...................................................................................................... 37

5 Tendências de Organização Espacial do Algarve...................................................................... 39

5.1 Individualidade e Diversidade dos ‘Algarves’.................................................................... 40

5.2 Sistema urbano Algarvio: da região polinucleada à região policêntrica........................... 43

5.3 Revisão do PROT Algarve – “Restringir para qualificar”.................................................... 56

5.4 E Albufeira no PROT Algarve? ........................................................................................... 64

Parte III - A Região Urbana Policêntrica do Algarve: Que papel para Albufeira?............................ 72

Nota introdutória .................................................................................................................... 72

6 Um novo Modelo Regional – O contributo de Albufeira ......................................................... 73

6.1 Traços histórico-geográficos de um lugar singular........................................................... 74

6.2 Índice Sintético de Potencial Policêntrico......................................................................... 83

6.2.1 Localização ................................................................................................................. 86

6.2.2 Dimensão.................................................................................................................... 88

6.2.3 Conectividade............................................................................................................. 91

6.2.4 Em prol de uma Região Urbana Policêntrica algarvia ................................................ 93

6.3 Albufeira – “Que tenho eu de distinto?”........................................................................... 96

7. Orientações e recomendações para o Município ................................................................. 103

Reflexões Finais ............................................................................................................................. 109

Bibliografia ................................................................................................................................ 115

Fontes Estatísticas..................................................................................................................... 124

Fontes Digitais ........................................................................................................................... 124

ANEXOS ..................................................................................................................................... 125


VIII

Índice de Ilustrações

Ilustração 1 - Processo institucional e estrutural (Fonte: CNRS, 2004)............................................. 6

Ilustração 2 - Pressupostos do policentrismo (elaboração própria com base em Meijers; Romein,

2003; CNRS, 2004)............................................................................................................................. 7

Ilustração 3 - Morfologia e conectividade (Fonte: CNRS, 2004) ....................................................... 8

Ilustração 4 - Pilares do Policentrismo (elaboração própria) ……………………………………………………… 9

Ilustração 5 - Escala: conectividade e proximidade (Fonte: CNRS, 2004)....................................... 10

Ilustração 6 - Escalas do policentrismo (Fonte: Carriere, 2004a).................................................... 10

Ilustração 7 - Fluxos de estudantes ERASMUS (Fonte CNRS, 2000)................................................ 13

Ilustração 8 - Tráfego aéreo (Fonte: CNRS, 2000)........................................................................... 13

Ilustração 9 - Marcos cronológicos do policentrismo (elaboração própria) ................................... 21

Ilustração 10 - Banana Azul (Brunet, 1989 in Faludi; Waterhout, 2002) ........................................ 22

Ilustração 11 - Cacho de uvas (Kunzmann; Wegener, 1991 in Faludi; Waterhout, 2002) .............. 22

Ilustração 12 - Potencial estratégico urbano na UE (ESPON, 2004)................................................ 27

Ilustração 13 - Centro e periferia (Fonte: ESPON, 2006)................................................................. 28

Ilustração 14 - Acessibilidade e performance económica (ESPON, 2006) ...................................... 28

Ilustração 15 - Intensidade de cooperação (Fonte: ESPON, 2006) ................................................. 29

Ilustração 16 - Macro geografias do país (Fonte: Ferrão, 2002b) ................................................... 31

Ilustração 17 - Instrumentos nacionais com visão policêntrica (elaboração própria) .................... 32

Ilustração 18 - Objectivos estratégicos do PNPOT (Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro) ............... 34

Ilustração 19 - Modelo territorial do PNPOT (Fonte: MAOTDR, 2002b)......................................... 35

Ilustração 20 – Evolução da visão do sistema urbano algarvio no PNPOT (elaboração Própria) 357

Ilustração 21 - Carta geral do Algarve (Fonte: Capinetti, 1762 in CNG; CEG; IGEOE, 1998) ........... 39

Ilustração 22 - Diagramas síntese das principais representações espaciais do Algarve (elaboração

própria)............................................................................................................................................ 42

Ilustração 23 - Cluster turismo/lazer (Fonte: UALG, 2007) ............................................................. 46

Ilustração 24 - Sistemas urbanos/modelos bipolares ..................................................................... 50


IX

Ilustração 25 - Sistemas urbanos/modelos lineares ....................................................................... 52

Ilustração 26 - Sistemas urbanos/modelos polinucleados.............................................................. 53

Ilustração 27 - Sistemas urbanos/modelos policêntricos ............................................................... 54

Ilustração 28 - Tendência de estruturação urbana regional (elaboração própria)......................... 55

Ilustração 29 - Marcos do PROTAL, 1991 (elaboração própria com base em Guerreiro, 2002; CCRA,

2000d) ............................................................................................................................................. 58

Ilustração 30 - Sistema urbano (PROTAL, 2007) ............................................................................. 60

Ilustração 31 - Transportes e acessibilidades (PROTAL, 2007) ....................................................... 61

Ilustração 32 - Sistema de turismo (PROTAL, 2007)........................................................................ 62

Ilustração 33 - Albufeira/Guia nas várias visões do PROTAL, 2007 (elaboração própria) …………… 66

Ilustração 34 - Praia dos Pescadores Anos 40, 50, 70, 2009 (Fonte: Amado; Nobre, 1997, CMA) 79

Ilustração 35 - Albufeira: centralidade e acessibilidades................................................................ 81

Ilustração 36 - Mapa do potencial do pilar localização (elaboração própria)................................. 87

Ilustração 37 - Mapa do potencial do pilar dimensão (elaboração própria) .................................. 89

Ilustração 38- Mapa do potencial do pilar conectividade (elaboração própria)............................. 92

Ilustração 39 - Aplicação esquemática do PROTAL 2007: bipolar (modelo) e policêntrica (retórica)

(elaboração própria) ....................................................................................................................... 95

Ilustração 40 - Diagnóstico prospectivo da base produtiva de Albufeira (elaboração própria)…….98

Ilustração 41 - Principais desígnios para o Município de Albufeira (elaboração própria) ............ 107

Índice de Tabelas

Tabela 1 - Retrato estatístico de Albufeira no contexto regional (Fonte: INE)............................... 82

Tabela 2 - Potenciais e indicadores do ISPP.................................................................................... 84

Tabela 3- Potencias do pilar localização.......................................................................................... 88

Tabela 4 - Potenciais do pilar dimensão ......................................................................................... 90

Tabela 5 – Potenciais do pilar conectividade.................................................................................. 93

Tabela 6 - Indice sintético de potencial policêntrico ...................................................................... 94


X

Siglas e Acrónimos

AMAL – Área Metropolitana do Algarve

APAL – Agência de Promoção de Albufeira

CCDRA – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve

CCRA – Comissão de Coordenação Regional do Algarve

CCE – Comunidade Económica Europeia

CE – Comunidade Europeia/Conselho da Europa

CEG – Centro de Estudos Geográficos

CEMAT – Council of Europe Conference of Ministers Responsible for Spatial/Regional Planning

CM – Conselho de Ministros

CMA – Câmara Municipal de Albufeira

DPP – Departamento de Prospectiva e Planeamento

DGOTDU – Direcção Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano

DL – Decreto-lei

DR – Diário da República

EC – European Communities

EDEC – Esquema de Desenvolvimento do Espaço comunitário

ENDS – Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável

ERTA – Entidade Regional de Turismo de Albufeira

ESDP – European Spatial Development Perspective

ESPON – European Observation Network for Territorial Development and Cohesion

FNAT – Fundação Nacional para a Alegria no Trabalho

GPNPOT – Gabinete do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território

ICS – Instituto de Ciências Sociais

IDT- Instrumento de Desenvolvimento Territorial

IGM – Instituto Geológico e Mineiro

IGT – Instrumento de Gestão Territorial

INATEL – Instituto Nacional para o Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores

INE – Instituto Nacional de Estatística

ISDR – Índice Sintético de Desenvolvimento Regional

ISPP – Índice Sintético de Potencial Policêntrico

MAI – Ministério da Administração Interna

MAOT – Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território


XI

MAOTDR – Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional

MCOTA – Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente

MOP – Ministério das Obras Públicas

MP – Ministério do Planeamento

NDE – Núcleo de Desenvolvimento Económico

NDT – Núcleo de Desenvolvimento Turístico

NUT – Nomenclatura de Unidade Territorial

PCM – Presidência do Conselho de Ministros

PDM – Plano Director Municipal

PDR – Plano de Desenvolvimento Regional

PEDRA – Plano Estratégico de Desenvolvimento da Região do Algarve

PIB – Produto Interno Bruto

PIENDS – Plano de Implementação da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável

PNACE – Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego

PNDES – Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social

PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território

PRIA – Plano Regional de Inovação do Algarve

PROSIURB – Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e de Apoio à Execução dos Planos Directores Municipais.

PROT – Plano Regional de Ordenamento do Território

PROTAL - Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve

PUR – Polycentric Urban Region

PVTA – Plano de Valorização Turística de Albufeira

QCA – Quadro Comunitário de Apoio

QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional

RCM – Resolução do Conselho de Ministros

RJIGT – Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial

RUCI – Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação

RUP – Região Urbana Policêntrica

SEOTC – Secretaria de Estado do Ordenamento do Território e Cidades

SNU – Sistema Urbano Nacional

UALG – Universidade do Algarve

UE – União Europeia

UL – Universidade de Lisboa

VAB – Valor Acrescentado Bruto


XII

Um estágio em Albufeira

Desde 2003 exerço a minha actividade profissional como técnico superior de geografia

na Divisão de Planeamento do Departamento de Planeamento e Projectos do Município

de Albufeira. O plano de estudos do Mestrado em Gestão do Território e Urbanismo do

IGOT (edição 2008/2009), na sua via profissionalizante previa a realização de um estágio

profissional. Perante esta evidência a hipótese deste Município se constituir como

entidade acolhedora surgiu naturalmente. Porém, logo à partida, colocou-se-me uma

dúvida: que resultados poderiam advir, para mim e para o Município de Albufeira, da

realização de um estágio efectuado num serviço que já conhecia, onde já existia uma

relação contratual e um histórico de trabalho associado? O desafio centrou-se

precisamente aí, mostrar que, no âmbito da minha actividade profissional e no contexto

de um percurso académico, era possível colocar ao serviço da autarquia trabalho útil e

pertinente no quadro do processo de revisão do Plano Director Municipal em curso na

Divisão supra mencionada.

Assim, além das tarefas que naturalmente desenvolveria no meu dia-a-dia profissional,

durante um estágio com a duração de 280 horas, propunha-me “pensar” Albufeira no

contexto de uma região urbana policêntrica, tarefa/objectivo deste trabalho. Com o

desenrolar do mesmo, entre os meses de Abril e Julho de 2009, apercebi-me que essa

duração foi claramente insuficiente, tendo sido desenvolvido no ano subsequente em

horário pós laboral. Para tal contribuíram igualmente as diferenças significativas entre os

tempos processuais no seio da administração, em particular nas autarquias, face aos

limites temporais impostos pelo próprio funcionamento do mestrado. Mas também o

contágio e necessidade de resposta atempada a outras tarefas e atribuições, que

inevitavelmente não poderia deixar de acompanhar, dada a natureza singular desta

colaboração.

A concretização de um trabalho deste âmbito reúne uma série de especificidades e

obedece a um conjunto de normas metodológicas e analíticas, comuns no meio

académico, mas pouco correntes na administração pública e muito menos na

administração local, que nem por tradição nem por competência, se assume como

promotora de investigação, mas sim como utilizadora dos resultados produzidos por

outros. Raramente se evidenciam ou questionam conceitos, pressupostos e opções. Foi

neste quadro que se procurou firmar uma posição sustentada do ponto de vista científico,

capaz de aproximar os resultados obtidos a uma realidade que se coaduna com práticas


XIII

e tomadas de decisão, por vezes, pouco fundamentadas. Com os resultados deste

trabalho esperava-se desenvolver um quadro orientador que sustentasse as opções a

tomar em sede de revisão do Plano Director Municipal de Albufeira, com vista à melhor

concretização dos objectivos emanados dos instrumentos de gestão territorial de ordem

superior, nacionais e regionais, em particular do PROT Algarve, instrumento, na prática,

limitador do potencial encerrado no concelho e que urgia contrariar.

Neste contexto, os resultados e conclusões obtidos neste trabalho visam integrar o

relatório de caracterização e diagnóstico da revisão do PDM de Albufeira, em elaboração

nos serviços mencionados. Foi este o desafio lançado ao Município, que o aceitou,

fomentando assim o estabelecimento de pontes entre si e a Universidade. Existe um

hiato enorme entre os dois meios, sendo crucial aproximá-los numa lógica de geração de

sinergias que alavanquem oportunidades e ganhos práticos para ambos. Estes poderão

situar-se por exemplo na minimização de esforços, de recursos técnicos, temporais e

monetários na prossecução de dadas tarefas com a consequente optimização e

agilização de procedimentos e práticas, neste caso, ao nível do ordenamento,

planeamento e gestão territorial.

Do ponto de vista profissional, esta experiência revelou-se deveras gratificante. Permitiu-

me experimentar, apurar e desenvolver competências em termos metodológicos e

analíticos, com a finalidade de concretizar uma fundamentação técnica/estratégica do

desejável posicionamento do concelho em termos regionais, objectivo que presidiu a

este trabalho.

O estágio potenciou o trabalho em equipa, promovendo em mim e nos restantes

elementos da Divisão de Planeamento (arquitecta, arquitecto paisagista e urbanista) uma

aprendizagem mútua das competências técnicas específicas das áreas de formação

presentes nesses serviços, factor facilitado pelas relações profissionais já anteriormente

detidas. Acrescem ainda as facilidades e boas condições proporcionadas pela entidade

acolhedora em termos logísticos, de hardware e software. Pudessem todos os

estagiários deste país usufruir de condições idênticas às proporcionadas por Albufeira.

Em suma, considero de máxima importância o estímulo induzido por este tipo de acções

complementares, que aproximam a Academia e os futuros profissionais da realidade, da

prática e dos mercados de trabalho, bem como colocam ao serviço da autarquia as

ferramentas, instrumentos e metodologias específicas, susceptíveis de contribuir para

uma governança mais cuidada, mais eficiente e responsável e, acima de tudo, para a

tomada de decisões justificadas do ponto de vista conceptual.


1

Introdução

“Albufeira projectou-se no país e no mundo, mas não na região. Não será altura de tentar

harmonizar as suas funções internacionais e regionais, formar a juventude, equilibrar os

equipamentos comerciais e de serviços, em especial os de saúde e assegurar um papel de centro

funcional entre as duas principais cidades algarvias, Faro e Portimão?”

Carminda Cavaco, 1969

Este excerto do artigo de Cavaco (1969) dá o mote ao presente trabalho. A pertinência

das questões levantadas no final do artigo sobre os aspectos, então contemporâneos, do

turismo algarvio demonstra já o potencial urbano, demográfico e económico detido por

Albufeira no quadro regional e o seu evidente subaproveitamento. Passados mais de 40

anos, estas questões permanecem actuais e em parte sem resposta, já que a revisão do

PROT Algarve concluída em 2007 veio, uma vez mais, propor um modelo regional que

se absteve de considerar as reais dinâmicas instaladas, negando os pólos que se

desenvolveram em torno da actividade turística, motor assumido da base produtiva

regional, de que Albufeira é expoente máximo.

Na senda das orientações emanadas das políticas e dos documentos de nível superior,

nacionais e europeus, este processo de revisão reconheceu o potencial policêntrico do

sistema urbano algarvio. O plano assume-se como o ponto de viragem em relação à

visão bipolar, tendente a polinucleada, que caracterizava a região algarvia. Apesar da

promulgação do conceito de policentrismo, as medidas, propostas e decisões tomadas

para a implementação deste plano acabaram por contradizer os pressupostos,

parâmetros e pilares que sustentariam um sistema urbano assente nesse conceito. Tal

facto dificulta o alcance dos objectivos consagrados no plano, nomeadamente no

contributo que poderiam deter na mobilização de ganhos de competitividade e

desenvolvimento regional conjunto e em rede.

Ao longo das últimas décadas Albufeira cimentou o seu lugar enquanto destino turístico

com elevado reconhecimento ao nível nacional e internacional, ganhou dimensão

significativa no quadro do sistema urbano regional, não só pela sua centralidade

geográfica, como pelas acessibilidades e vantagens/dinamismo económico, ambiente

inovador, favorável e catalisador de investimentos. Neste sentido e face ao


2

subaproveitamento de tais características por parte do PROT, o presente exercício

pretende dar visibilidade à importância do Concelho de Albufeira nesse sistema e

identificar as funções, especializações e contributo estratégico que poderá deter numa

proclamada região urbana policêntrica do Algarve, que se quer coesa, articulada,

sustentável e competitiva, num quadro de forte concorrência a nível nacional e

transnacional. Sumariamente pretende-se evidenciar aquilo que distingue Albufeira, que

poderá ser valorizado e usado para fortalecer a região algarvia no seu todo, tornando-a

mais competitiva.

Neste quadro, Albufeira, expressão máxima de um pólo que cresceu e desenvolveu-se,

económica, urbana e demograficamente, numa base turística, acabou por sair

prejudicada na maioria das suas potencialidades, na visão preconizada pelo PROT

Algarve. Esta situação sinalizou-se, de forma coincidente, no local onde exerço a minha

actividade profissional, culminando este trabalho um processo iniciado em Fevereiro de

2003, aquando da minha entrada para a Divisão de Planeamento no Município de

Albufeira. Dentre as primeiras tarefas que me foram atribuídas incluiu-se a elaboração de

parecer técnico ao relatório preliminar de diagnóstico e caracterização da revisão do

PROT Algarve (versão Dezembro de 2002). Desde então e até 2007, sozinho ou em co-

autoria, participei na elaboração de mais de uma dezena de pareceres técnicos sobre

cada uma das versões/fases submetidas à apreciação dos Municípios. O envolvimento

profissional com este processo de revisão completou-se ainda com a participação em

diversas reuniões e sessões de trabalho com a equipa responsável pela sua elaboração.

O trabalho que agora se apresenta sistematiza o longo processo de discussão, por vezes

inglório, na procura de respostas às infundadas propostas efectivadas pela entidade

promotora e equipas responsáveis pela revisão do PROT Algarve, sobretudo, face aos

diagnósticos e caracterizações, também por elas desenvolvidos, em tudo contraditórios à

opções que acabaram por ser tomadas e prevaleceram na versão final do Plano. É certo

que a selectividade constitui um dos desígnios do planeamento territorial, contudo,

também esta poderá ser questionada. Foi a falta de diálogo, de uma cultura de

planeamento mais aberta e participada que minou este processo, gerou um certo

descontentamento e um vazio infundado, oposto aos objectivos introduzidos no

documento e que supostamente se pretendia fomentar. Na verdade alargaram-se as

plataformas de comunicação e de participação pública, mas quase sempre resultaram

em “conversas” unidireccionais.

O trabalho encontra-se estruturado em três partes. Na primeira procurou-se sistematizar

o conceito de policentrismo, cuja interpretação se tem revelado confusa e ambígua,


3

quando usada nos diferentes instrumentos, políticas e modelos territoriais, desde a

escala transnacional à local. Pretendeu-se clarificar este conceito informando os seus

pressupostos, parâmetros e limitações, assim como os desafios que lhe são colocados,

no decorrer da sua aplicação. Por último estabeleceu-se a relação devida entre o

policentrismo, a competitividade e o desenvolvimento regional, enquanto fins deste

processo.

Na segunda parte procurou-se encontrar indícios de abordagens policêntricas

multiescalares, desde a Europa até ao caso estudo, Albufeira, incidindo nos principais

instrumentos que alimentam e suportam a visão que se detêm de cada um dos territórios

em causa. Apresentaram-se as premissas da construção europeia baseada em modelos

de inspiração policêntrica, desde os trabalhos desenvolvidos no meio académico, até à

sua adopção ou adaptação, nas orientações e políticas de cariz oficial e institucional,

nomeadamente as emanadas da União Europeia. Estes documentos contagiaram

obviamente as políticas nacionais dos estados membros, as quais serão analisadas ao

nível dos instrumentos desenvolvidos, quer os de cariz estratégico que ostentam o

policentrismo, quer os de desenvolvimento territorial que dizem promulgá-lo. Para a

região algarvia, procuraram-se os factores explicativos da sua individualidade, e os

marcos da diversidade nela contida, que obviamente influenciaram o sistema urbano e

as relações nele estabelecidas. Em suma, procuraram-se as matrizes de modelação

policêntrica em instrumentos como o EDEC, o PNPOT ou o PROT Algarve, desde a

escala europeia à regional, culminando na local, com o estudo do papel e contributo de

Albufeira para o modelo regional proposto.

É a procura e fundamentação desse posicionamento que configura a terceira parte deste

trabalho. Esta baseou-se em fontes documentais, em factos históricos e geográficos e na

construção de um índice sintético de potencial policêntrico que nos permitisse ponderar

um novo posicionamento funcional para Albufeira no quadro de uma região urbana

policêntrica algarvia, a desenvolver. Nesta, o concelho detém uma posição destacada,

informada precisamente pelas conclusões obtidas e pelas vantagens comparativas,

competitivas e locativas que a afirmam como um pólo urbano a levar em conta, para a

potenciação de uma região mais participada, equilibrada e desenvolvida. Com vista a

esses fins, termina-se esta parte com um conjunto de orientações e recomendações para

o Município de Albufeira, que preconize a materialização do seu posicionamento,

funções e contributo, em instâncias como a revisão do PDM ou a definição de uma

estratégia de desenvolvimento local, que informe, por exemplo, uma Agenda 21 Local,

mas também para a revisão futura do PROT Algarve.


4

Parte I - Policentrismo e Competitividade Territorial

Nota introdutória

O território, base de fenómenos de urbanização, de actividades económicas e de

relações entre pessoas, sempre suscitou o interesse de diferentes áreas científicas, que

no âmbito da sua especialidade procuraram modelar representações que simplificassem

o seu estudo, investigação e conhecimento. Segundo Reif (1978: 107) os modelos, e em

particular os de representação espacial, são abstracções que incorporam menos

complexidade do que a existente na realidade e constituem uma representação do nosso

nível de conhecimento sobre um dado território. O mesmo autor (1978: 121) defende que

estes levam a cabo três funções básicas: projecção, localização e consequência. Como

tal, devem contemplar as principais características dos territórios ou sistemas urbanos,

assim como os respectivos subsistemas que integram e se relacionam entre si: social,

demográfico, económico, político, administrativo e outros. Obviamente que consoante os

desígnios a que se destinam e a força ou consequências politico estratégicas que

advenham desses modelos, será mais ou menos pronunciado o rol de influências de

variadas naturezas, nomeadamente políticas, científicas, académicas ou cívicas.

Nos últimos 10 anos, tanto ao nível das representações espaciais dos territórios, como

na inscrição de orientações e objectivos estratégicos em documentos oficiais, ganhou

relevância o conceito de policentrismo, o qual se procurará sistematizar nesta primeira

parte. A facilidade que aparentemente caracteriza este tipo de leitura territorial motivou a

sua proliferação discursiva, quer em termos políticos quer técnicos, sendo porém

necessário repensar a construção de modelos desta natureza, que consoante a escala

para a qual forem pensados, deverão considerar e validar as respectivas especificidades

e diversidades locais, com vista à maximização dos efeitos a gerar pelas eventuais

abordagens policêntricas.

Neste contexto procurar-se-á evidenciar a importância das cidades e dos sistemas

urbanos na construção de redes urbanas coesas e cooperantes, que promovam a

competitividade e o desenvolvimento regional.


5

1 Policentrismo: sistematização de um conceito

“A interacção é a razão de ser das cidades”

Paul Claval, 1981

1.1 Policentrismo, pressupostos, noção e parâmetros

É aceite e consensual que foi com o EDEC (1999) que se inscreveu o conceito

específico de policentrismo em documentos políticos e estratégicos de cariz oficial e

institucional, pese embora a sua referência nos princípios de Leipzig, cinco anos antes.

Contudo, vários autores haviam já estudado este mesmo fenómeno, a que se

convencionou chamar policentrismo, atribuindo-lhe porém, diferentes designações:

Meijers & Romein (2003: 174) mencionam os exemplos das ‘redes de cidades’ (Batten,

1995), das ‘cidades em rede’ (Camagni, 1993), das ‘regiões metropolitanas

polinucleadas’ (Dieleman; Faludi, 1998) ou dos ‘clusters de cidades’ (CEC, 1999). Não

sendo um conceito novo, o policentrismo nunca havia sido aprofundado devidamente,

nem mesmo no EDEC que lhe deu um impulso acrescido e projectou-o para o centro da

discussão técnico-política em torno das questões territoriais e da organização dos

sistemas urbanos. Este conceito permaneceu confuso e ambíguo, nos parâmetros, nos

desígnios, nas políticas e sobretudo nas potencialidades que abraçava. Para clarificar

este conceito, desenvolveu-se no âmbito do Projecto 1.1.1. Potentials for polycentric

development in Europe do ESPON - European Observation Network for Territorial

Development and Cohesion, o Critical Dictionnary of Policentricity (CNRS, 2004), que

descreveu e ilustrou o policentrismo e tudo aquilo que promulgou em termos territoriais.

Genericamente, o policentrismo pressupõe a existência de uma rede urbana que

disponha de peso demográfico e potencial económico suficiente para interagir, desde as

aglomerações urbanas de cada escala, até ao mais alto nível com as grandes

metrópoles mundiais. As políticas de desenvolvimento policêntricas espelhadas por

exemplo no EDEC, não constituem um fim em si mesmo, mas sim um meio para

alcançar os desígnios de política traçados pela U.E, com vista à valorização dos

territórios num quadro de definição e integração reticular.


6

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 1111 ---- Processo institucional e estrutural (Fonte:Processo institucional e estrutural (Fonte:Processo institucional e estrutural (Fonte:Processo institucional e estrutural (Fonte: CNRS, 2004)CNRS, 2004)CNRS, 2004)CNRS, 2004)

Enquanto instrumento de organização territorial, o policentrismo não possui apenas uma

única forma de ser concretizado, nem tão pouco um único modelo de construção (CNRS,

2004: 6). Resulta de dois processos principais: ora institucional, baseado na cooperação

voluntária (Dematteis, 1997: 84) ora estrutural, fruto de um desenvolvimento espacial

espontâneo, (CNRS, 2004: 5). Em qualquer dos casos importa salvaguardar as

dimensões espacio-funcionais, político-institucional e cultural que caracterizam os

territórios onde potencialmente será empregue.

A figura seguinte ilustra os pressupostos que concorrem para a promoção e sucesso das

abordagens policêntricas. Todos visam a equidade e coesão territoriais, conceitos

intimamente associado ao policentrismo, potenciadores de factores de aglomeração de

recursos com vista à partilha de infra-estruturas e serviços que possibilitem adquirir e

produzir massa crítica; desenvolvimento e exploração de complementaridades

contrabalançadas e optimização das diversidades territoriais de modo a promover a

qualidade em espaços concorrenciais (Meijers; Romein, 2003: 184). Destes realçam-se a

necessidade do estabelecimento de parcerias de várias naturezas e o envolvimento

relacional entre decisores e a população em geral, principal beneficiária das acções

resultantes de um quadro organizativo policêntrico.


7

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 2222 ---- Pressupostos do Pressupostos do Pressupostos do Pressupostos do policentrismo (elaboração própria com base em Meijers; Romein, 2003; CNRS, 2004) policentrismo (elaboração própria com base em Meijers; Romein, 2003; CNRS, 2004) policentrismo (elaboração própria com base em Meijers; Romein, 2003; CNRS, 2004) policentrismo (elaboração própria com base em Meijers; Romein, 2003; CNRS, 2004)

O policentrismo pode ser entendido sob duas perspectivas distintas: uma relacionada

com a morfologia e distribuição das áreas urbanas no território, outra, com a

conectividade, por via das relações estabelecidas entre estas (CNRS, 2004: 4; IERU,

2007: 22), conforme ilustra a imagem seguinte. Dentro de cada uma destas perspectivas,

importa observar o estabelecimento ou não de processos hierárquicos, manifestados de

forma mononuclear, com um nó dominante ou polinuclear com nós de dimensão idêntica.

Já no âmbito das relações estabelecidas e/ou a estabelecer, deve-se observar o sentido

unilateral ou bilateral resultante desta perspectiva.


8

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 3333 ---- Morfologia e conectividade (Fonte: CNRS, 2004) Morfologia e conectividade (Fonte: CNRS, 2004) Morfologia e conectividade (Fonte: CNRS, 2004) Morfologia e conectividade (Fonte: CNRS, 2004)

Destas duas perspectivas resultam os três pilares essenciais para a constituição de um

sistema urbano policêntrico: a dimensão, a localização e a conectividade. Na dimensão

pressupõe-se que nenhuma cidade deva dominar, para que não existam disparidades

entre essa e as restantes que o compõem. Há neste pilar uma noção de equilíbrio,

podendo este referir-se a múltiplas vertentes: demográfica, económica, de emprego,

urbanística ou outras que o relevem. É a evolução e comportamento dos indicadores que

as informam que condicionam o potencial de afirmação de um dado pólo, seja em que

escala e rede se insira. Na localização, os pólos devem distribuir-se uniformemente pelo

território, idealmente de forma equidistante, propiciadores e potenciadores de sinergias

advindas de factores de escala e proximidade, evocando-se aqui os conceitos de

economia de escala e de aglomeração, também eles ilustrativos deste pilar. A

conectividade traduz-se, por exemplo, nas boas acessibilidades entre os pólos mas

também destes com o exterior, bem como no estabelecimento de fluxos de bens,

serviços, pessoas, informações e ainda, em relações institucionais. Relacionada com os

dois últimos pilares, a proximidade em consonância com a centralidade, lança as bases

para o estabelecimento e identificação de formas de relacionamento entre as áreas

urbanas e de cooperação ao nível da partilha de experiências, metodologias,


9

informações e boas práticas. São estes fluxos e trocas que suportam efectivamente o

policentrismo.

Contudo, convém esclarecer que a proximidade, só por si, não é uma condição para o

policentrismo, sobretudo num quadro de acentuada informatização e de

desterritorialização da economia (Castells, 1989 in Benko, 1999: 131) que releva cada

vez mais a conectividade e os espaços de fluxos como garante da promoção de

organizações espaciais de natureza policêntrica (CNRS, 2004: 6). Nesta óptica e

consoante a escala de análise, é a distância, mais do que a proximidade, que urge

compreender e superar, em prol do estabelecimento das almejadas complementaridades

que possam vir a valorizar os territórios e potenciar a diversidade neles contida.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 4444 ---- Pilares do Poli Pilares do Poli Pilares do Poli Pilares do Policentrismo (elaboração própria)centrismo (elaboração própria)centrismo (elaboração própria)centrismo (elaboração própria)


10

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 5555 ---- Escala: conectivid Escala: conectivid Escala: conectivid Escala: conectividade e proximidade (Fonte: CNRS, 2004)ade e proximidade (Fonte: CNRS, 2004)ade e proximidade (Fonte: CNRS, 2004)ade e proximidade (Fonte: CNRS, 2004)

Dada a natureza transversal dos modelos policêntricos de organização territorial, é

passível que sejam desenvolvidos de forma multiescalar, colocando-se tanto em escalas

macro como micro, desde a europeia, à nacional, à regional ou à local, e nos respectivos

níveis de decisão (Baudelle, 2002: 175; Azevedo, 2002: 66). A imagem seguinte ilustra

precisamente a replicação territorial, escalonada e reticular do policentrismo, neste caso

no espaço atlântico europeu.

IlustIlustIlustIlustração ração ração ração 6666 ---- Escalas do policentrismo (Fonte: Carriere, 2004a) Escalas do policentrismo (Fonte: Carriere, 2004a) Escalas do policentrismo (Fonte: Carriere, 2004a) Escalas do policentrismo (Fonte: Carriere, 2004a)


11

O policentrismo é assim um conceito ideal que, de forma progressiva, tem vindo a

ganhar relevância no quadro propositivo, institucional, estratégico e político, sem

conseguir porém alcançar resultados tão evidentes e precisos que possam afirmá-lo

liminarmente como um modelo que se operacionalize com facilidade. Há que procurar

formas de pôr em evidência as potencialidades por ele promovidas e torná-lo visível num

quadro de coesão e equilíbrio territorial efectivo, indo além das intenções discursivas e

conceptuais.

A crescente divulgação de modelos territoriais desta natureza deriva, como vimos, da

simplicidade dos pilares que os sustentam, nomeadamente no estabelecimento, entre os

pólos mais dinâmicos de um dado âmbito territorial, de um conjunto de redes, conexões

e fluxos capazes de incitar formas sustentáveis de complementaridade funcional com

vista ao equilíbrio das oportunidades de desenvolvimento conjunto.

1.2 Limitações

A abordagem territorial e o desígnio de organizar os sistemas urbanos de forma

policêntrica, nas suas diferentes escalas apresentam limitações de várias ordens. Logo à

partida, a aparente facilidade discursiva, incitadora da aplicação do conceito, resulta

quase sempre em dificuldades na sua utilização na realidade, adversa aos pressupostos

policêntricos, dificilmente replicáveis nos contextos territoriais, sejam eles continentais,

nacionais, regionais ou locais. Regista-se a pouca tradição da cooperação regional e a

fraca coerência institucional, com perdas significativas para os territórios e para as

populações, sendo premente enveredar por “novas plataformas de relacionamento

territorial” (Meijers; Romein, 2003). Há que dar um salto qualitativo, da concorrência para

a cooperação (Carmo, 2008: 790), por exemplo ao nível das políticas sectoriais, quer

tenham ou não implícita uma dimensão territorial (Baudelle, 2002: 208).

A abstracção e desenraizamento dos contextos do policentrismo, tem contribuído para

que este conceito se torne gradualmente, mais numa perspectiva normativa do que

operativa. Marca os objectivos das políticas de ordenamento, mas corre o risco de perder

algumas das suas valências analíticas mais pertinentes, quer do ponto de vista

estratégico quer funcional (Baudelle, 2002: 254; Davoudi, 2003 in Carmo, 2008: 783).


12

Neste âmbito, as politicas que advogam o conceito de policentrismo tem-se esquecido de

construir uma capacidade organizativa regional, conduzindo a problemas que vão desde

a fragmentação institucional, à prevalência de orientações internas de “key persons” –

políticos, estrategas e opinion makers, ou à falta de identidade com a região ou outra

qualquer escala em que se aplique (Meijers; Romein, 2003: 184). Promover o

desenvolvimento dos territórios e em particular o policentrismo implica acentuar mais o

funcionamento que o investimento (Coll; Peyrony; Chichowlaz, 2002: 235), mais a gestão

rigorosa dos planos do que os próprios planos (Vale, 2007: 11).

Nota ainda para a maior dificuldade no alcance de compromissos baseados em

conceitos cartográficos do que nos discursivos (Faludi; Waterhout, 2002: 154), podendo

apontar-se o exemplo do ‘Arco Atlântico’ que foi alvo de inúmeras referências e

representações, mas sem nunca ter assentado em qualquer vontade política expressa,

de desenvolvimento policêntrico (Allain, 2002: 191). Apesar de tudo, as representações

cartográficas tem o poder de influenciar e transformar a nossa percepção, quer na

transposição duma dada realidade quer numa eventual proposta de cenários, adequados

a vontades múltiplas, e só por isso, viciados ou tendenciosos, informando leituras

direccionadas para um determinado fim, objectivo ou público.

É ao nível da percepção e na forma como essa influi na leitura de um dado mapa ou

fenómeno nele representado que, nas diferentes escalas, se deverá trabalhar com a

população em geral, tornando-a mais informada e consciente da realidade do local,

região ou país em que habita. Uma região que no seu contexto nacional pode apresentar

níveis de desenvolvimento superiores à média, pode, num contexto europeu, não deter a

expressividade e importância que aparentemente teria, segundo a percepção dos seus

cidadãos. Há portanto um trabalho a efectuar ao nível da percepção e contexto dos

fenómenos em discussão e das suas representações cartográficas.

1.3 Medir o policentrismo: alguns exemplos

A aferição e medição do sucesso de um modelo com as premissas do policentrismo

reveste-se da maior dificuldade, pois seja qual for a escala em que se aplique, este

assenta em bases essencialmente analíticas e descritivas, mas imateriais e inatas aos

próprios territórios. Contudo é comummente aceite que a forma mais eficaz de medir o

policentrismo de uma dada cidade, nó do sistema urbano, região ou país, será pelo uso


13

de indicadores que possam traduzir um dos seus principais pilares, a conectividade,

nomeadamente com os movimentos pendulares casa-trabalho e casa-escola. Contudo a

escala de análise pode baralhar esta opção e dificultar a tarefa de medição. Vejamos

alguns exemplos de aferição deste conceito, desde a escala europeia à escala local.

Ao nível europeu no quadro do ESPON (CNRS, 2004) mediu-se este fenómeno, por

exemplo, com base na atractividade urbana gerada pelos fluxos de estudantes

abrangidos pelo Programa Erasmus (calculando o rácio entre a emissão e recepção de

estudantes numa dada cidade/universidade e a totalidade desses estudantes) ou com

base no tráfego aéreo de passageiros na Europa, originando fluxos que concluíam sobre

o estabelecimento de relações de domínio e dependência ao nível das regiões

europeias. Ambos os casos encontram-se ilustrados nos mapas seguintes.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 7777 ---- Fluxos de estudantes ERASMUS (Fonte CNRS, Fluxos de estudantes ERASMUS (Fonte CNRS, Fluxos de estudantes ERASMUS (Fonte CNRS, Fluxos de estudantes ERASMUS (Fonte CNRS, 2000)2000)2000)2000)

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 8888 ---- Tráfego aéreo (Fonte: CNRS, 2000) Tráfego aéreo (Fonte: CNRS, 2000) Tráfego aéreo (Fonte: CNRS, 2000) Tráfego aéreo (Fonte: CNRS, 2000)

A nível nacional observemos o exemplo dado por Medeiros (2005) que, para medir a

coesão territorial das regiões NUT III de fronteira, definiu 5 índices: socioeconómico, de

cooperação, do ambiente, da coesão territorial e do policentrismo, este último construído

com cinco indicadores – ranking das cidades, número de funções especializadas,

densidade populacional, quilómetros de estradas e alojamentos com serviço de cabo.

Outro exemplo incidente na região Centro mediu o policentrismo dos principais pólos


14

urbanos, recorrendo à construção de um indicador de competitividade que reflectia as

dinâmicas demográficas, do emprego, da qualificação dos recursos humanos, das

exportações e das empresas (IERU, 2007).

Em qualquer dos casos mencionados, a conectividade presidiu à escolha e definição dos

indicadores que pretendiam medir o policentrismo, contudo, além deste pilar, existem

outros cujos indicadores poderão informar este conceito. Por exemplo, no estudo

realizado por Marques da Costa (2000) para a Beira Interior, a autora propôs-se

classificar as aglomerações urbanas, baseando-se em cinco dimensões: dinamismo

demográfico, centralidade, competitividade económica, coesão social e existência de

ambiente urbano sustentável; cada uma delas agregando um conjunto de indicadores,

que espelham o potencial policêntrico das aglomerações, enquanto nós de uma dada

organização territorial reticular. É certo que não existe uma relação directa da dimensão

das aglomerações urbanas, do ponto de vista demográfico e económico, com as funções

nelas presentes, contudo, considera-se que na estruturação de uma organização

reticular, os indicadores que os sustentam não deverão ser negligenciados, baseando,

por exemplo o pilar da dimensão.

Atento à importância das questões territoriais, desde 2007, o INE juntamente com o

DPP, desenvolveu o ISDR - índice sintético de desenvolvimento regional, que com

carácter bienal pretende acompanhar as assimetrias regionais, expressas para as NUT

III e estimada para as NUT II. Este índice contempla três dimensões: coesão,

competitividade e qualidade ambiental, que conjugadamente informam o conceito de

desenvolvimento regional. Podemos de forma relacional encontrar aqui também, um

contexto favorável à aferição de alguns dos pressupostos e pilares do policentrismo,

considerando os fins que este promove e aquilo que o índice tencionou expressar.

Dos exemplos apresentados e da literatura consultada constatamos que nem todos os

pilares são de fácil medição. A dimensão e a localização não levantam grande celeuma,

pois foram amplamente aferidas noutras abordagens e conceitos; porém, a

conectividade, factor diferenciador do conceito policêntrico face ao polinucleado, não é

de fácil medição. Embora as deslocações casa-trabalho pareçam resolver o problema,

este indicador é incipiente em escalas superiores. O factor escala é determinante na

definição do potencial policêntrico de um dado nó, que depende do nível e estratificação

escalar que contextualiza esse nó. Há que desenvolver formas de medição mais

conducentes à prática efectiva do policentrismo, elevando cada vez mais, a aferição de

resultados que delas advenham e possam ser facilmente registadas e monitorizadas.


15

1.4 Desafios

Dada a natureza e amplitude dos pressupostos, parâmetros e limitações descritas,

impõem-se, naturalmente, desafios que dificultam a passagem das visões policêntricas

dos territórios, digamos políticas, para a sua materialização em termos práticos. Entre os

desafios destacam-se a integração espacial (CNRS, 2004: 17), o reforço das identidades

regionais e a promoção da diversidade territorial (DGOTDU, 2008a: 3). Neste quadro, o

papel de cada nó no sistema urbano policêntrico, seja ele em que escala for, será

contribuir para consolidar o seu policentrismo e valorizar os pontos de articulação do

conjunto do sistema.

Para cada território o desafio está em procurar um posicionamento económico

competitivo que responda às expectativas de desenvolvimento da sociedade que o

habita sem constranger, nesse processo, a sua estabilidade espacial, social e ambiental

(Mourato; Pires, 2007: 34). A complementaridade gerada retirará benefícios da

concorrência estabelecida entre os nós, superando cada uma das partes as suas

desvantagens (Vaz, 2004: 37).

Outro desafio a superar pelos modelos policêntricos prende-se com os processos de

distribuição quer dos recursos tangíveis, quer dos intangíveis. Há uma forte tendência

para ambos se concentrarem nas regiões já de si mais desenvolvidas, gerando

processos cumulativos e de auto reforço desses memos recursos, de riqueza e de

poderes (Allain, 2002: 183; Pires, 2007: 443). Neste contexto, a proclamada defesa do

‘Pentágono’ (Londres, Paris, Milão, Munique e Hamburgo) e sua crescente afirmação na

Europa foi criticada por Cravinho (2002: 29), pois ao ser promovida, apenas motivaria um

processo de desenvolvimento e integração europeus diferenciados, matizados por uma

Europa, não a duas, mas a várias velocidades, usando a expressão recorrentemente

usada nos meandros políticos da U.E. Um eventual reforço contínuo do centro

constituiria uma ameaça ao equilíbrio, à coesão e à harmonia territorial, centrando-se o

desafio na superação deste hiato, não pela generalização de políticas comuns, mas no

uso de políticas adequadas aos territórios e públicos específicos.

Como vimos, o policentrismo sugere, mais do que equilíbrio espacial, a partilha de

poderes de decisão, harmonia territorial, concorrência de ideias, competição e

cooperação, mas raramente surge associado à eficiência (Allain, 2002: 187), devendo

esta ser uma das dimensões a acrescentar no encalço do tal salto qualitativo, com vista

à cooperação. Por outro lado, e enquanto modelo de equilíbrio, pressupõe também a


16

estabilidade relacional entre as partes, resultando de um compromisso empenhado e

consistente entre ambas.

Conclui-se assim que face aos desafios impostos, há uma atitude proactiva que deve

partir de dentro para fora. Nenhuma imposição teórica e discursiva imperará em escalas

inferiores se não for promovida uma cultura de prática do conceito. O estímulo das

relações complementares e da conectividade deve ser assimilada e encarada de forma

natural por todos os intervenientes. Há que quebrar barreiras institucionais que retiram

potencial, dinamismo e mais-valias aos espaços fechados e não comunicantes.

2 Policentrismo e o desígnio da competitividade

“O território é a arena do desenvolvimento económico”

Edward J. Malecki, 1991

No quadro das políticas de coesão e de desenvolvimento policêntrico a UE acentuou o

papel das cidades médias como imperativo para o aumento da competitividade e o

aprofundamento da integração das respectivas regiões em que se inserem na economia

global (IERU, 2007: 21). Prevalece assim uma perspectiva regional e local, capaz de

maximizar o impacte e o valor acrescentado das intervenções a empreender (Simões

Lopes, 2005). Ao nível nacional, o ordenamento do território e a qualificação dos

sistemas urbanos haviam sido identificados como fundamentais na estruturação do

território e na articulação funcional do país, detendo os espaços urbanos a polarização

das funções de produção, consumo, inovação social e eficácia económica (MCOTA,

2002: 34).

São os sistemas urbanos e particularmente as cidades que determinam as suas regiões

(Vaz, 2004: 37), tornando-se de dia para dia cruciais na organização económica, social,

política e cultural do espaço nacional e regional (Benko, 1999: 48). Neste contexto será

impensável promover uma política de desenvolvimento regional que não contemple os

sistemas urbanos como seus elementos estruturantes (Ferrão, 1998: 14).

O território é, assim, cada vez mais sujeito activo do processo de desenvolvimento. Está

no centro das estratégias que visam reforçar a competitividade e atractividade


17

económica das regiões, usando os seus recursos, a sua história, as suas comunidades

humanas, a sua carga simbólica, as suas capacidades e competências (Guerreiro, 2002:

82). É essencial apostar na valorização dos recursos endógenos, na mobilização dos

actores locais e no incentivo à cooperação entre territórios, condições hoje

indispensáveis para o progresso económico e social (Pereira, 2009: 86). É neste

contexto que a competitividade ganha solidez, relevo e coerência (Guerreiro, 2002: 82),

sobretudo se aliada a capacidades de concepção, de organização, de relação, de

realização e de inovação nas comunidades territoriais, uma vez que cada vez mais esta

se alastra à noção de bem-estar das populações.

Em termos territoriais, Lopes (2001: 155) defende que a competitividade significa tomar

parte activa no “jogo” da competição global, procurando não sair dele na condição de

derrotado. Assegurar essa competitividade pressupõe equacionar a forma de melhor

valorizar as oportunidades que se lhe depararem, sejam estas oportunidades

decorrentes de atributos endógenos, sejam decorrentes do enquadramento exógeno ou

ainda da interacção entre ambas. Para o mesmo autor (2001: 157) a capacidade

competitiva de uma região determina-se então, pela acção conjugada de três dimensões:

o padrão local de vantagens comparativas; a dinâmica do tecido produtivo local e as

condições de inserção territorial da economia local.

As tradicionais visões hierárquicas dos territórios estão ultrapassadas e ver-se-ão cada

vez mais substituídas por redes policêntricas, estruturadas e baseadas na diversidade e

na complementaridade das respectivas especificidades, nas solidariedades regionais,

desprovidas de hierarquias arborescentes (Veltz, 1994: 201; Pereira, 2009: 86). Uma

organização urbana policêntrica deverá respeitar os princípios de complementaridade

funcional e propagar uma cobertura mais satisfatória que homogénea. Tal passa pela

promoção de um ordenamento sob o princípio da proximidade e na definição de uma

rede urbana que seja suporte do sistema de regiões, cuja rede de centros urbanos possa

equilibrar-se num quadro de funcionalidade interna e na organização intra-urbana,

humana, económica e social (Simões Lopes, 2002).

No planeamento regional dever-se-á descobrir e tirar partido das complementaridades

dos recursos, das vocações, das potencialidades de desenvolvimento conjunto (Costa

Lobo, 2007: 462) e das diversidades regionais devendo estas ser exploradas de forma

criativa, como oportunidades que incentivem a capacidade de inovação e a

competitividade (Bohme; Di Biaggio, 2007: 32).


18

Dever-se-á trabalhar para tornar os centros urbanos mais solidários entre si e com o

resto da região, procurando esbater rivalidades espaciais e mobilizar a população e os

agentes em torno de um “projecto regional”. Há vantagem em aproveitar as

potencialidades reais e latentes de cada um deles, de forma a organizar territorialmente

uma estrutura policêntrica baseada na complementaridade e nas especializações,

maximizando-as conjuntamente (Vaz, 2004: 37).

Nas várias escalas em que for promovida, a coordenação de um sistema policêntrico

motivará sinergias e potenciará a acumulação e partilha de recursos. Desta forma

alcançar-se-á uma maior massa crítica demográfica e territorial e a correspondente

dimensão política e socioeconómica, com vista ao estímulo de especializações

funcionais e complementares, da competitividade, da sustentabilidade, da concorrência e

consequentemente do desenvolvimento regional. Esta visão questiona a natureza das

próprias regiões: a homogeneidade e a integração funcional, incentivando porém, o

sentimento de solidariedade e as relações de interdependência com os restantes

conjuntos regionais e com o espaço nacional e europeu (Lajugie, 1979 in Benko, 1999:

18).


19

Parte II - Da Europa a Albufeira: O Policentrismo nas Visões

e nos Modelos Territoriais

Nota Introdutória

Para perceber a forma como as questões territoriais passaram a figurar nos documentos

políticos e estratégicos ao nível europeu, até há poucos anos centrados quase

exclusivamente nos desígnios do equilíbrio e da coesão social e económica, procurou-se

identificar os marcos mais importantes do processo de construção duma cultura de

planeamento e ordenamento territorial comunitária, revisitando também as premissas de

trabalhos clássicos desenvolvidos no seio da geografia económica, que directa ou

indirectamente, informam e sustentam a abordagem policêntrica.

Procurou-se sistematizar a forma como as recentes abordagens policêntricas foram

transpostas, quer para os instrumentos de planeamento, de gestão ou políticos, quer

para os modelos territoriais e respectivas áreas sobre os quais incidem. Observaram-se

não só os instrumentos que, de forma declarada, materializaram o policentrismo, desde a

escala transnacional à escala local (ou seja, desde a Europa comunitária até Albufeira,

caso de estudo deste trabalho), mas também aqueles que subrepticiamente anteviram os

seus pressupostos. Em ambos os casos, os mesmos seguiam uma linha de pensamento

adequada às conjunturas sociais, económicas e políticas em que foram propostos,

desenvolvidos e, alguns, implementados. Procurou-se observar igualmente, o

posicionamento proposto para os níveis escalares subsequentes, por exemplo, Portugal

no quadro dos instrumentos europeus, o Algarve nos nacionais e Albufeira nos regionais.

Segundo Ferrão (2002a: 33) a aplicação em cascata do princípio do policentrismo

pressupõe a replicação do mesmo tipo de organização, a escalas sucessivamente mais

finas, devendo desencadear efeitos de capilaridade em todas elas. São esses efeitos

que se pretendeu identificar e sistematizar. Tal forma de aplicação pressupõe também a

escolha de um nível adequado de resposta face às matérias, às problemáticas e aos

âmbitos territoriais considerados (Allain, 2002: 187). Face ao exposto, o princípio da

subsidiariedade constitui um excelente referencial para a aplicação multiescalar do

conceito de policentrismo. É neste quadro que, na proposição, construção e modelação

territorial policêntrica (seja em que escala de análise for) cada nó (cidade, região ou

país), deverá questionar-se: “que tenho eu de distinto susceptível de ser valorizado?”


20

(Dematteis, 1997: 81; Ferrão, 2002a: 34). É este o verdadeiro espírito do policentrismo,

na senda de um caminho comum em que cada nó deverá reunir as condições

necessárias à sua afirmação, com o intuito de maximizar o seu contributo, em matérias

que domina ou está vocacionado, com vista a, com isso, consolidar uma componente

regional vencedora.

Reunirá o sistema urbano algarvio as características suficientes para constituir uma

“região urbana policêntrica”, na acepção da expressão usada por Meijers e Romein

(2003) no estudo do Radstand? Apesar das diferenças que separam a região holandesa

do Algarve, parece-nos estarem reunidos os pressupostos que permitirão esse tipo de

abordagem ao território algarvio.

3. Ordenar o Espaço Europeu

“A Europa está encravada entre o potencial policêntrico que lhe é próprio e as forças da

mundialização que a ameaçam”

G. Baudelle; B. Castagnède, 2002

3.1 Instrumentos e Modelos Territoriais – da Academia às Políticas

A União Europeia compreende hoje uma área superior a 4.422 mil Km2 e uma população

de quase 495 milhões de habitantes. Este vasto território integra 27 estados membros,

estendendo-se desde o oceano Atlântico até ao Leste Europeu, onde faz fronteira com a

Rússia, Ucrânia, Moldávia, regiões do Cáucaso e dos Balcãs e, a Sul, com os países da

bacia oriental do Mediterrâneo e do Norte de África, apresentando paisagens, culturas e

níveis de desenvolvimento distintos. Em termos urbanos caracteriza-se por um sistema

de cidades relativamente abrangente e equilibrado, por densidades populacionais

elevadas distribuídas uniformemente, por uma longa e progressiva herança e história

urbano-política e por uma acentuada fragmentação territorial. Modelar um território com

estas características conduz certamente à definição de modelos de organização espacial

matizados pela diversidade, pela regularidade, pela hierarquização do espaço urbano e,

mais recentemente, segundo Baudelle e Castagnède (2002: 157) por um aparente

policentrismo.


21

Na Europa, esta noção foi introduzida em 1994 na reunião informal dos ministros do

ordenamento do território, realizada em Leipzig, com vista à definição dos princípios para

o desenvolvimento de uma política espacial europeia comum. Atente-se à cronologia

seguinte, onde se procurou sintetizar os principais marcos do processo de formação de

uma consciencialização político territorial europeia e modelização policêntrica dos

territórios e dos seus sistemas urbanos, matéria que mereceu a atenção de vários

autores (Dematteis, 1997; Faludi; Waterhout, 2002; Ferrão, 2004; Bohme, 2007).

Da Academia…Da Academia…Da Academia…Da Academia… ...à Política...à Política...à Política...à Política

Modelo de Von Thunen 1826182618261826

Modelo de Webber 1909190919091909

Modelo de Christaller 1933193319331933

Losch desenvolve Modelo de Christaller 1954195419541954

Teoria dos polos de crescimento, Perroux 1955195519551955

Boudeville desenvolve teoria dos polos de crescimento 1968196819681968

1970197019701970 Criado o CEMAT, Conselho da Europa

Megalópole Europeia, J. Gottmann 1976197619761976

1983198319831983 Carta de Torremolinos

Triângulo de Ouro, Chéshire et al 1989198919891989Dorsal Europeia/Banana Azul, Brunet

Casa dos sete quartos, Lutzky 1990199019901990

European bunch of grapes, Kunzmann e Wegener

Estrela azul, IAURIF 1991199119911991Tratado de Maastricht

Europa 2000

1992199219921992 Presidência Portuguesa da EU (dimensão territorial)

1994199419941994The Leipzig Principles, reunião informal dos ministros

do ordenamento do território

Europa 2000+

1996199619961996 INTERREG II C

1997199719971997The EU compendium of spatial system and policies, CE

Study Programme on European Spatial Planning

1999199919991999 Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário, CE

2000200020002000

Estratégia de Lisboa

Guiding principles for sustainable spatial

development of the European continent, CEMAT

INTERREG III B

2001200120012001Estratégia de Gotemburgo

2.º Relatório da Coesão Económica e Social

2002200220022002 ESPON

2004200420042004 3.º Relatório da Coesão Económica e Social

2007200720072007

4.º Relatório da Coesão Económica e Social

Objectivo 3 - Cooperação Territorial

Tratado de Lisboa

Agenda Territorial da EU

Livro Verde da Coesão Territorial

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 9999 ---- Marcos cronológicos do policentrismo (elaboração própria) Marcos cronológicos do policentrismo (elaboração própria) Marcos cronológicos do policentrismo (elaboração própria) Marcos cronológicos do policentrismo (elaboração própria)


22

Foi em 1999 com o EDEC que o policentrismo ganhou notoriedade, constituindo este, o

factor chave para afirmar uma visão estratégica de ordenamento supra nacional do

território comunitário. Até então, os seus antecedentes tinham sido, de certa forma, uma

série de metáforas nascidas no meio académico que sustentavam possíveis futuros para

a Europa, descritos como irreversíveis e sumariados em expressões apelativas e de fácil

memorização (Ferrão, 2004: 44; Mourato; Pires, 2007: 36).

Estas metáforas expressas em modelos, visões ou configurações territoriais encontram-

se na base duma abordagem policêntrica, tendo algumas delas sido amplamente

difundidas, ao ponto de serem reconhecidas e identificadas, não só por especialistas e

estudiosos, mas também pelo cidadão comum. Da Academia saíram várias propostas.

Entre elas evidenciam-se: ‘megalópole europeia’, ‘triângulo de ouro’, ‘dorsal europeia’

(que ganhou notoriedade como ‘banana azul’, designação atribuída ao Ministro francês

do Planeamento, Jacques Chéréque) (A. Faludi; B. Waterhout, 2002: 10), ‘casa dos sete

quartos’, ‘estrela azul’, ‘European bunch of grapes’, ‘hexágono’ (zona de integração

económica global) que posteriormente evoluiu para ‘pentágono’, com o título original de

‘stadtefunfeck’ ou ainda ‘core of Europe’, promulgadas pelos autores mencionados na

cronologia. Além destas designações, também ‘hot banana’, ‘European core region’,

‘Rhine axis’, ‘red octopus’, ‘blue orchid’, ‘Europe of the capital cities’ foram elencadas no

já mencionado dicionário sistematizado pelo ESPON (CNRS, 2004: 23).

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 10101010 ---- Banana Azul (Brunet, 1989 in Faludi; Waterhout, Banana Azul (Brunet, 1989 in Faludi; Waterhout, Banana Azul (Brunet, 1989 in Faludi; Waterhout, Banana Azul (Brunet, 1989 in Faludi; Waterhout, 2002)2002)2002)2002)

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 11111111 ---- Cacho de uvas (Kunzmann; Wegener, 1991 Cacho de uvas (Kunzmann; Wegener, 1991 Cacho de uvas (Kunzmann; Wegener, 1991 Cacho de uvas (Kunzmann; Wegener, 1991 in Faludi; Waterhout, 2002)in Faludi; Waterhout, 2002)in Faludi; Waterhout, 2002)in Faludi; Waterhout, 2002)


23

Em todas estas propostas, mas também nas mais remotas teorias e modelos clássicos

de localização e organização espacial e funcional, idealizados por Von Thunen (1826),

Webber (1909), Christaller (1933, desenvolvido por Losch, 1954), Perroux (1955,

desenvolvido por Boudeville, 1968) encontramos alguns dos pressupostos que

identificam e caracterizam os modelos urbanos policêntricos, nomeadamente nos que se

relacionam com a localização, a proximidade, a conectividade, a concorrência e a

complementaridade, relevando igualmente os desígnios de reequilíbrio e coesão

territorial, expressos por exemplo nos conceitos de renda locativa, limiares e princípios

de mercado ou custos de produção. Todos precederam, influenciaram e ajudaram a

concretizar a interpretação de modelos policêntricos. Contudo, face à actualidade, as

teorias e modelos mencionados careceram duma dimensão, que à data não reunia

sequer contexto previsional, mas hoje, importa sobremaneira na conectividade,

aproximação de territórios e pessoas e na geração de fluxos, a sociedade da informação.

Num contexto global pautado por essas premissas, o Mundo efectivamente “encolheu”.

Foi no virar do século com o EDEC que este tipo de abordagem policêntrica ganhou

relevância e passou a centralizar as discussões do foro territorial em termos europeus.

Objectivamente este documento traduziu-se num referencial estratégico para o

desenvolvimento do espaço europeu, para a elaboração de políticas comunitárias, para a

distribuição e aplicação dos fundos estruturais ao nível da U.E. e para garantir uma maior

coerência e complementaridade entre políticas nacionais e regionais através da sua

integração espacial (Ferrão, 2004: 52). Ao nível da sua natureza, o EDEC representou

uma visão partilhada do espaço da U.E., sendo uma perspectiva integrada e uma

estratégia comum indicativas, e não obrigatórias, do desenvolvimento espacial, e não do

planeamento espacial, da Europa, tratando-se na essência de um documento de carácter

informal (Ferrão, 2004: 50).

Este instrumento apoiou-se em três princípios chave: coesão económica e social,

desenvolvimento sustentável e competitividade territorial equilibrada (EC, 1999), e

baseou-se em três princípios directores: desenvolvimento espacial policêntrico e nova

relação cidade-campo; equidade de acesso às infra-estruturas e ao conhecimento; e

gestão prudente do património natural e cultural (Ferrão, 2004: 50).

O policentrismo afirmou-se como modelo e orientação estratégica capaz de assegurar

condições de desenvolvimento mais equilibradas do território europeu, através do reforço

dos seus espaços periféricos, tornando-os mais prósperos e competitivos, capazes de

interagir e participar activamente na economia mundial, mas também no reforço e


24

valorização de redes de sistemas territoriais e urbanos portadores de massas críticas,

económicas e demográficas, que permitissem alicerçar e sustentar os processos de

desenvolvimento, difundindo os respectivos efeitos sobre os territórios envolventes

(Azevedo, 2002: 67; Carriére, 2004a).

No EDEC, o conceito de policentrismo foi aplicado em três escalas distintas: continental

– evitando o reforço de uma concentração excessiva do poder económico e da

população no centro da EU, procurando, consequentemente, desenvolver várias áreas

de integração na economia mundial fora da denominada ‘banana azul’ e das cidades

mundiais de Londres e Paris; nacional e regional – na consolidação de redes de cidades

e na delimitação dos espaços mais dinâmicos, assim como das zonas transfronteiriças,

que funcionassem como interfaces entre sistemas regionais, assegurando a promoção

de modos de transporte e de comunicação integrados; local - na estruturação de

relações funcionais entre cidades e áreas rurais.

Contudo, o EDEC motivou múltiplas críticas, que Ferrão (2004: 55) sintetizou em três

frentes: idealismo (ao procurar compatibilizar conceitos opostos: estimular

competitividade/ crescimento económico vs promover equidade/coesão económica,

social e territorial; combater disparidades económicas vs valorizar as diferenciações

culturais existentes; apoiar a capacidade competitiva das cidades e regiões vs evitar o

agravamento da polarização económica, social e espacial); ambiguidade (quando se

aplicam conceitos como desenvolvimento policêntrico ou crescimento equilibrado, ambos

com significados distintos nos diferentes estados-membros) e centralidade excessiva nas

questões urbanas em detrimento das áreas rurais.

No entanto o mesmo autor (2002a: 32) não tinha dúvidas quanto ao carácter incitador

que o EDEC deteve na promoção do debate junto dos estados membros em torno do

desenvolvimento policêntrico, encorajando-os na adopção de estratégias e medidas de

natureza policêntrica nas respectivas políticas nacionais de planeamento. O debate foi

insistentemente reiterado noutros documentos oficiais sobre a Europa: Guiding principles

for Sustainable Spatial Development of the European Continent, 2000; no segundo

relatório da Comissão Europeia sobre a coesão económica e social - Unidade da Europa,

Solidariedade dos Povos, Diversidade dos Territórios, 2001; no ESPON – European

Spatial Planning Observation Network, 2002, que representa o prolongamento mais

directo das orientações contidas no EDEC (Ferrão, 2004: 56); no terceiro relatório – Uma

Nova Parceria para a Coesão, Convergência, Competitividade, Cooperação, 2004; no


25

quarto relatório – Growing Regions, growing Europe; na Agenda Territorial da U.E. e no

Livro Verde da Coesão Territorial, os três últimos de 2007.

A título indicativo, a Agenda Territorial corroborou os três objectivos principais do EDEC

(DGOTDU, 2008a: 5) e incluiu entre as suas seis prioridades territoriais, o

desenvolvimento policêntrico com vista a uma melhor utilização dos recursos disponíveis

nas regiões europeias, assegurando as melhores condições de vida e qualidade de vida

com oportunidades iguais, orientadas para as potencialidades regionais e locais,

independentemente do local onde as pessoas vivessem, no centro ou na periferia da

Europa (DGOTDU, 2008a: 1). Com esta Agenda pretendeu-se dar um passo em frente

no sentido de uma Europa mais competitiva e sustentável, com regiões diversificadas e

cidadãos activos (DGOTDU, 2008a: 12) procurando um desejável quadro de coesão

entre as áreas deprimidas e as áreas dinâmicas (Coll; Peyrony; Chichowlaz, 2002: 219).

Também, o Tratado de Lisboa, de 2007 reconheceu a coesão territorial como a terceira

dimensão da política de coesão, juntando-se à coesão económica e social. A integração

desta dimensão efectivou um desígnio que vinha já desde a presidência portuguesa da

U.E. em 1992, que tinha como objectivo introduzi-la em diferentes políticas comunitárias

e estabelecer um referencial permanente nas intervenções e acções europeias,

nacionais e regionais (Faludi; Waterhout, 2002: 60; Mourato; Pires, 2007: 39). Entre os

vários motivos que levaram ao adiamento de tal introdução está o facto da comissão

europeia não possuir competências formais em matéria de ordenamento do território

(Ferrão, 2004: 44) e dos tratados europeus não definirem competências mas objectivos

(Waterhout; Faludi, 2007: 13) sendo mais difícil vinculá-los, simultaneamente, aos

diferentes estados membros, soberanos nessa matéria. Contudo, como vimos, a CE

estimulou desde os anos 80, múltiplas iniciativas que visavam o desenvolvimento de

estratégias de ordenamento transnacional.

Passados mais de 10 anos, muitas das premissas do EDEC mantém-se válidas. Veja-se

por exemplo os princípios orientadores do primeiro programa de acção para

implementação da Agenda que seguiram as suas linhas gerais: i) solidariedade entre

regiões e territórios, ii) governança multi-níveis, iii) integração de políticas, iv) cooperação

sobre questões territoriais e v) subsidiariedade (DGOTDU, 2008b). Contudo o contexto

mudou, graças, por exemplo, aos desígnios da Estratégia de Lisboa (2000) em torno dos

sistemas de inovação, da protecção social, da melhoria do ambiente empresarial, da

qualificação e reforço da sociedade da informação com maior e melhor uso das novas

tecnologias; da Estratégia de Gotemburgo (2001) que lhe introduziu uma componente


26

ambiental com vista ao desenvolvimento sustentável; ao maior alargamento registado na

história comunitária em 2004, de 15 para 25 estados membros, juntando-se mais dois

em 2007; à especulação no preço dos combustíveis e nos processos energéticos e às

dinâmicas demográficas recentes, com um progressivo envelhecimento populacional e

com uma forte atracção exercida junto da população dos países limítrofes (Waterhout;

Faludi, 2007: 16).

Enquanto meta da coesão da U.E. o policentrismo é condição sine qua non para que os

benefícios das Estratégias mencionadas não se confinem ao ‘Pentágono’, devendo ser a

expressão viva da coesão económica, social e cada vez mais, territorial (Cravinho, 2002:

29; Waterhout; Faludi, 2007: 16) num processo contínuo de cooperação e envolvimento

dos vários stakeholders, assim se reduza a ambiguidade da visão política inscrita, por

exemplo, no EDEC e os compromissos nela promulgados. Mesmo que as metrópoles de

dimensão mundial como Londres e Paris e as regiões metropolitanas como o Rhur ou o

Randstad conservem a sua posição de primeiro plano, novas funções e novas redes

podem emergir e produzir efeitos significativos na evolução de algumas cidades, regiões

e dos sistemas urbanos que integram, nomeadamente na atracção e fixação de

população, na geração de emprego e na animação dos tecidos produtivos locais.

3.2 E Portugal no quadro europeu?

Nas representações territoriais e modelos acima mencionados, observam-se diferenças,

que consoante as dimensões em análise, balizam o centro e a periferia da Europa.

Portugal é claramente um país periférico, sofrendo um processo cumulativo de,

chamemos-lhe, oportunidades perdidas, que tem vindo a acentuar esse posicionamento.

Em termos urbanos, a Europa caracteriza-se por uma rede urbana densa, com um

sistema de cidades muito bem repartido, consequência de densidades muito elevadas e

frequentemente uniformes. Segundo a CE em 1999 cerca de 60 % da população

europeia vivia em cidades com uma dimensão demográfica compreendida entre 10 mil e

250 mil habitantes, enquanto apenas 20 % vivia em grandes cidades.

Observando o potencial urbano estratégico evidenciado na figura seguinte, verificamos

que em Portugal, esse concentra-se na faixa litoral Norte-Centro, no Algarve, e nalguns

corredores nas Beiras e Alentejo, estes últimos agarrados a cidades médias, no contexto


27

nacional e não no europeu, logo Viseu e Évora, com cerca de 90 e 60 mil habitantes,

respectivamente.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 12121212 ---- Potencial estratégico urbano na UE (ESPON, 2004) Potencial estratégico urbano na UE (ESPON, 2004) Potencial estratégico urbano na UE (ESPON, 2004) Potencial estratégico urbano na UE (ESPON, 2004)

As visões supranacionais em termos de política de ordenamento espacial tinham por

objectivo influenciar as políticas nacionais de ordenamento do território dos diferentes

estados membros. Na maioria dos países do ESPON, entre os quais Portugal, o conceito

de policentrismo apenas entrou nas políticas nacionais em meados da década de 90,

considerando-o a União Europeia como um factor chave para o desenvolvimento

equilibrado, para o aumento da competitividade europeia e para o aprofundamento da

integração das suas regiões na economia global (IERU, 2007: 10).

Segundo a OCDE (2001 in NORDREGIO, 2003b: 153) Portugal tinha iniciado

recentemente, um segundo nível de desenvolvimento socioeconómico, dedicando-se às

áreas deprimidas, até então preteridas por uma acção muito concentrada no litoral e

especificamente nas principais aglomerações urbanas, Lisboa e Porto. Contudo, se a

nível nacional estas últimas possuíam a massa crítica, demográfica e económica

suficiente para se afirmar, no panorama europeu e internacional ocupavam lugares


28

modestos. Conforme sinalizaram Bohme e Schon (2007) há que apreender os contextos

e saber exercer comparações credíveis. É uma realidade que a Europa auspicia

desígnios e politicas comuns, mas possui variados níveis de desenvolvimento. Os mapas

seguintes evidenciam a posição periférica do nosso país e a forte dependência gerada

pela correlação entre a performance económica e as acessibilidades, claramente

deficitárias, que comprometem o potencial urbano estratégico, acima ilustrado. Este

apenas se efectiva se houver um esforço colectivo que abrace a competitividade e o

projecto europeu em termos territoriais, através de uma acção concertada e integradora,

que, por exemplo, foi promulgada pelas redes transeuropeias sem ter surtido os efeitos

esperados, pelo menos ao nível nacional.

IlustraIlustraIlustraIlustração ção ção ção 13131313 ---- Centro e periferia (Fonte: ESPON, 2006) Centro e periferia (Fonte: ESPON, 2006) Centro e periferia (Fonte: ESPON, 2006) Centro e periferia (Fonte: ESPON, 2006)

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 14141414 ---- Acessibilidade e performance Acessibilidade e performance Acessibilidade e performance Acessibilidade e performance económica (ESPON, 2006)económica (ESPON, 2006)económica (ESPON, 2006)económica (ESPON, 2006)

Neste quadro transitório, com a crescente afirmação da importância das cidades médias

a nível europeu, mas com o país a apresentar uma fraca integração territorial e um baixo

índice de policentrismo, alguns autores (Bohme; Di Biaggio, 2007: 24; Figueiredo, 2007:

47) identificaram, além das grandes Lisboa e Porto, as regiões, cidades ou conjuntos de

cidades, que no contexto nacional poderiam ajudá-lo a cimentar o seu posicionamento

na Europa e afirmar Portugal como um país mais estruturado, mais equilibrado e mais

competitivo. Entre elas constavam a região Centro, o denominado sistema urbano

turístico do Algarve ou as cidades âncoras sedeadas, por exemplo, em Viseu ou Évora.

Embora em épocas e contextos distintos, o potencial policêntrico e agregador dessas


29

aglomerações foi estudado, por exemplo nos trabalhos de Gaspar (1972) sobre a área

de influência de Évora, de Cavaco (1976) sobre o Algarve Oriental e do IERU (2007)

sobre a região Centro.

Genericamente a abordagem policêntrica do país visava solucionar problemas

estruturais do sistema urbano nacional, nomeadamente a crescente bipolarização; a

dificuldade em encontrar diferentes formas de concertação entre os stakeolders; a falta

de coordenação entre as políticas públicas e a limitação dos modelos institucionais e

administrativos ao nível da gestão metropolitana. Pretendia-se assim reforçar o papel

das cidades médias como elementos estruturantes do sistema urbano nacional, mas

também fortalecer as relações entre os sistemas urbanos transfronteiriços (Porto/Galiza

e Algarve/Guadalquivir) e desenvolver as principais infra-estruturas (ferroviárias,

rodoviárias, portuárias e aeroportuárias) como factor de inclusão do país no espaço

ibérico e europeu (NORDREGIO, 2003b: 154).

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 15151515 ---- Intensidade de cooperação (Fonte: ESPON, 2006) Intensidade de cooperação (Fonte: ESPON, 2006) Intensidade de cooperação (Fonte: ESPON, 2006) Intensidade de cooperação (Fonte: ESPON, 2006)

Em suma, Portugal vive um posicionamento periférico e assim viverá enquanto não

souber usar e fazer valer, as vantagens comparativas que lhe advêm da atlanticidade e


30

das oportunidades balizadas por esse posicionamento. Essas cifram-se em termos

logísticos, de transportes, turísticos e na promoção de uma porta da Europa, que assente

na potenciação de uma plataforma de comunicação estratégica com as regiões que

naturalmente lhe são “próximas”, África e América do Sul. Num quadro policêntrico

europeu, deverá ser esse o papel do nó português.

4 Portugal e as experiências policêntricas

“Eis aqui, quase cume da cabeça,

De Europa toda, o Reino Lusitano,

Onde a terra se acaba e o mar começa (…)”

Luís Vaz de Camões, 1572

4.1 Sistema Urbano Nacional: Linhas gerais

Marques da Costa (2007) coligiu as representações propostas por Gaspar para o

território nacional. Essas representações corroboram, de certa forma, os contextos,

quadros e orientações políticas específicas que, inequivocamente, traduzem os dois

fenómenos que caracterizam o sistema urbano português: a litoralização e a

bipolarização. A litoralização expressa-se na costa ocidental, correndo de Norte a Sul até

à região de Lisboa e na costa meridional algarvia. A bipolarização desenvolve-se em

torno das duas principais aglomerações nacionais, Lisboa e Porto, que conjuntamente,

estima-se, acolham 35 % da população total do país. Referindo-se a um fenómeno de

“dispersão concentrada”, Soares (2002) menciona o litoral algarvio como o terceiro pólo

do sistema urbano nacional, o qual se junta aos pólos comandados pelas cidades

mencionadas. Por exemplo a proposta de sistema urbano nacional (DGOTDU, 1997a)

espelha estes fenómenos e coloca em evidência o crescente papel das cidades

enquanto focos de desenvolvimento e de aproximação funcional, complementar e em

rede. Com o PNPOT (2007) integra-se uma visão policêntrica. Estas representações

serão, neste trabalho, posteriormente observadas numa análise circunscrita à região

algarvia.


31

Numa proposta de síntese das representações territoriais nacionais Ferrão (2002b)

identificou três espacialidades macro regionais que, genericamente, marcam o país: a

oposição Norte/Sul, característica do Portugal tradicional, presente nos trabalhos de

Orlando Ribeiro e Amorim Girão; a oposição litoral/interior, característica do Portugal

moderno; e um território arquipélago, organizado em rede, característico do Portugal

pós-moderno. Segundo o mesmo autor, o último mapa resultou das novas mobilidades e

da sociedade de informação, da terciarização da economia, do reforço do papel das

cidades como focos de emprego e das alterações profundas registadas em termos infra-

estruturais, produto da adesão de Portugal à Comunidade Europeia, em 1986. Estas

características permitem-nos aferir alguns dos pressupostos que acabaram por traduzir

visões mais complexas, do tipo arquipélago, consequentemente mais policêntricas.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 16161616 ---- Macro geografias do país (Fonte: Ferrão, 2002b) Macro geografias do país (Fonte: Ferrão, 2002b) Macro geografias do país (Fonte: Ferrão, 2002b) Macro geografias do país (Fonte: Ferrão, 2002b)

4.2 Politicas e instrumentos

Dentre as experiências policêntricas desenvolvidas no seio dos estados membros, o

relatório desenvolvido no âmbito do Projecto 1.1.1. do ESPON


32

(ONDERZOEKSINSTITUUT OTB, 2004, p. 155) sinalizou para Portugal dois exemplos

de instrumentos que pretendiam fomentar o policentrismo: o PROSIURB – Programa de

Consolidação do Sistema Urbano Nacional e de Apoio à Execução dos Planos Directores

Municipais (Despacho do MPAT n.º 6/94 de 26 de Janeiro) e a medida das AIBT – Áreas

de Intervenção de Base Territorial integradas no QCA III, 2000-2006. No primeiro

programa, o policentrismo surgia como consequência da acção estruturada prevista,

enquanto no segundo, derivava da promoção de práticas de cooperação inter-municipal

e inter institucional. Neste relatório concluiu-se igualmente sobre a crescente

disseminação, em Portugal, dos pressupostos do policentrismo e recomendou-se o

alastramento do debate em torno do papel e atribuições das regiões no contexto nacional

e europeu.

Além dos exemplos apontados foram posteriormente delineadas políticas e estratégias,

traduzidas ou não, em representações espaciais do país, onde se expressaram

experiências e objectivos que conduziam a modelos de organização espacial de

natureza policêntrica.

Promovido no ano 2000 pelo Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território

(MAOT), o Programa Polis tinha por objectivo geral melhorar a qualidade de vida nas

cidades, através de intervenções de carácter urbanístico e ambiental, aumentando a sua

atractividade e competitividade no Sistema Urbano Nacional (RCM n.º 26/2000, de 15 de

Maio). Este Programa contemplou inicialmente 28 cidades, alargando-se mais tarde a um

total de 40.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 17171717 ---- Instrumentos nacionais com visão policêntrica Instrumentos nacionais com visão policêntrica Instrumentos nacionais com visão policêntrica Instrumentos nacionais com visão policêntrica (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria)

Contudo, a inscrição formal do conceito de policentrismo em documentos oficiais

nacionais, em consonância com as orientações europeias, sobretudo as emanadas pelo

EDEC, deu-se apenas com a ENDS - Estratégia Nacional de Desenvolvimento

Sustentável (MCOTA, 2002: 6) que nos seus quatro domínios estratégicos procurava


33

garantir o desenvolvimento integrado do território; melhorar a qualidade do ambiente;

promover a produção e consumo sustentáveis e caminhar em direcção a uma sociedade

solidária e do conhecimento. Entre as suas doze linhas de orientação, a segunda visava

“promover uma política de ordenamento do território sustentável”, conseguida com a

assunção do território como duplamente integrador: em termos verticais, dos diversos

níveis de planeamento, reforçando a articulação e a integração dos níveis nacional,

regional e local; em termos horizontais como espaço de integração sectorial, mas

também na promoção de ordenamento territorial equilibrado baseado em critérios de

eficiência e eficácia da gestão; promoção de ordenamento e qualificação dos sistemas

urbanos; contenção da expansão urbana e correcção dos desequilíbrios territoriais de

desenvolvimento.

Estes domínios e linhas de orientação foram posteriormente materializados nos vectores

estratégicos do Programa de Intervenção da ENDS (PCM, 2007: 52) que elevavam a

promoção do policentrismo urbano e a coesão territorial. O reforço do policentrismo foi

defendido como factor ordenador da complementaridade de funções urbanas ou na

cooperação e organização entre cidades, para em conjunto, actuarem como uma

“cidade” de maior dimensão, estimulando a divisão do trabalho e as parcerias.

Esse espírito informou também a Política de Cidades Polis XXI, sustentada em quatro

grandes vectores: Parcerias para a Regeneração Urbana; Redes Urbanas para a

Competitividade e Inovação; Acções Inovadoras para Desenvolvimento Urbano e

Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional. Estes promoviam e

integravam os objectivos da Estratégia de Lisboa (PNACE) e da ENDS, concorrendo

para o seu cumprimento.

Com a entrada em vigor do PNPOT- Programa Nacional da Política de Ordenamento do

Território (Lei 58/2007, de 4 de Setembro), o país passou a dispor de um sistema de

planeamento territorial completo, fechando um ciclo iniciado com a Lei de Bases do

Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano (Lei 48/98, de 11 de Agosto),

que o previu. O PNPOT consagrou a nível nacional o conceito de policentrismo nos

instrumentos de desenvolvimento territorial, motivo pelo qual merecerá uma análise mais

aprofundada.


34

4.3 O PNPOT e a promoção de um modelo territorial policêntrico

O PNPOT constitui o instrumento de desenvolvimento territorial, de natureza estratégica

que estabelece as directrizes para os instrumentos de planeamento territorial. Este

programa, consagrado na legislação portuguesa desde a LBOTDU, especificamente na

alínea a) do número 1 do artigo 9.º, consubstanciou a tradução para a política nacional

de ordenamento do território, das linhas orientadoras do EDEC, na construção e

proposta de uma visão territorial policêntrica. Aliás, na RCM n.º 76/2002, de 11 de Abril,

que determinou a elaboração do PNPOT, foram bastante claras as referências à

obtenção desse objectivo. Veja-se por exemplo a alínea b) do artigo 10.º que alude à

adopção de “um modelo de crescimento policêntrico baseado numa estreita articulação

entre sistema urbano, redes estruturantes de transportes, acessibilidades, energia,

informação, comunicação e conhecimento, estrutura do povoamento, rede fundamental

da conservação da natureza, em especial de áreas protegidas ou classificadas,

mobilidade e fluxos de interdependência e de solidariedade inter-regional”, ou a

orientação preceituada na alínea a) do artigo 13.º que incita a “adopção de um modelo

de ocupação territorial orientado para a coesão social e territorial, estruturado em torno

de um sistema urbano policêntrico, que contrarie as tendências para a urbanização

contínua ao longo da faixa litoral, a concentração demográfica nas áreas metropolitanas

e a desertificação do interior e do mundo rural”. Com efeito, os objectivos estratégicos

propostos no PNPOT (Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro com posteriores rectificações)

consubstanciaram essa visão policêntrica.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 18181818 ---- Objectivos estratégicos do PNPOT (Lei n.º Objectivos estratégicos do PNPOT (Lei n.º Objectivos estratégicos do PNPOT (Lei n.º Objectivos estratégicos do PNPOT (Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro)58/2007, de 4 de Setembro)58/2007, de 4 de Setembro)58/2007, de 4 de Setembro)


35

A sua concretização, assim como a prossecução dos 42 objectivos operativos e das 255

medidas que os suportavam, careciam da resolução dos 24 problemas que o PNPOT

elegeu como principais ameaças à obtenção do “país que se quer” e a superação dos

desafios identificados por Gaspar (2007): demográfico; mudança do modelo económico;

urbanização; responsabilização; ambiental; coesão social e cultura e valorização dos

recursos humanos, para os quais o autor estabeleceu um horizonte de 20 anos para que

fossem vencidos, de forma a poderem ser avaliados consistentemente, os efeitos da

implementação deste instrumento e do eventual sucesso do modelo espelhado no novo

mapa de Portugal proposto.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 19191919 ---- Mo Mo Mo Modelo territorial do PNPOT (Fonte: MAOTDR, 2002b)delo territorial do PNPOT (Fonte: MAOTDR, 2002b)delo territorial do PNPOT (Fonte: MAOTDR, 2002b)delo territorial do PNPOT (Fonte: MAOTDR, 2002b)


36

Neste há uma grande opção marítima (Gaspar, 2007: 83) reafirmando-se a importância

do litoral, mas atenuando-se a bipolarização com a junção do Algarve e do Centro litoral,

perfazendo um modelo territorial estruturado em quatro organizações metropolitanas. O

arco metropolitano do Algarve, surge a par com a região metropolitana de Lisboa, com o

conjunto urbano-metropolitano do Norte Litoral e com o Litoral Centro, identificados como

os espaços fortemente internacionalizados e que a médio prazo poderão ditar e

determinar o processo e o ritmo de desenvolvimento nacional, assim como comandar a

organização territorial através das interacções e conectividades que forem estabelecidas

com as restantes regiões.

A inclusão do Algarve neste leque de regiões deveu-se sobretudo ao seu crescimento

demográfico e desempenho económico nas últimas décadas com particular incidência

nos sectores turístico e da construção civil. Para esta região foi apontada uma via de

desenvolvimento assente numa economia residencial, com vista ao aproveitamento das

condições existentes e à sustentabilidade do parque imobiliário regional. Num contexto

policêntrico, dentre as áreas urbanas funcionais, destaca-se o “grande Faro” que

beneficiou da abertura das fronteiras para desenvolvimento das principais cidades da

região algarvia, no incremento das trocas comerciais, expansão do turismo, cooperação

técnica, científica e cultural com as regiões de Huelva e Sevilha em Espanha.

Depreende-se igualmente da leitura do modelo, uma clara e definitiva aposta no

potencial competitivo das cidades, valorizando-se o policentrismo nas suas várias

escalas, da nacional à local (Gaspar, 2007: 83). Confirmando esta aposta, Portas (2007:

90) constatou que, mais do que inventar novas centralidades, deu-se prioridade neste

instrumento, à organização das já existentes em redes baseadas na complementaridade

das diferenças.

Dentre as opções estratégicas a considerar na organização do território procurou-se

reforçar e preservar os factores que suportavam a imagem das regiões que já haviam

assumido visibilidade internacional, em particular as regiões turísticas; e reforçar a

dimensão urbana e as relações de proximidade e complementaridade, ou seja, o

policentrismo, como suporte à qualificação do terciário e ao desenvolvimento de serviços

avançados para o mercado nacional e internacional. Estas e outras opções procuraram

atingir o desígnio preconizado na ENDS (2004) de “fazer de Portugal, no horizonte de

2015, um dos países mais competitivos da União Europeia, num quadro de qualidade

ambiental e de coesão e responsabilidade social”, cujas metas porém, não foram

devidamente determinadas.


37

Para Cordovil (2007: 104) o PNOT assumiu uma ambição de grande amplitude nas suas

finalidades e domínios de intervenção, abraçando as várias vertentes do

desenvolvimento do país, nomeadamente a sustentabilidade ambiental, a

competitividade, a coesão e a participação.

4.4 E o Algarve no PNPOT?

Como vimos na visão preconizada pelo novo mapa de Portugal, o Algarve, e mais

precisamente o arco metropolitano proposto merece uma posição destacada na

prossecução de um país mais equilibrado, sustentável e policêntrico. Este arco surge

como uma das aglomerações que visam atenuar a bipolarização do sistema urbano

nacional, já mencionado. Se atentarmos à organização particular do sistema urbano

regional do Algarve, e apesar da escala detida, assistiu-se à definição de um arco com

diferentes pólos, assente numa proposta linear compreendida entre Lagos e Vila Real de

Santo António, cuja consolidação foi defendida como fundamental para o bom

ordenamento e qualificação do turismo na região.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 20202020 ---- Evolução da visão do sistema urbano algarvio no PNPOT Evolução da visão do sistema urbano algarvio no PNPOT Evolução da visão do sistema urbano algarvio no PNPOT Evolução da visão do sistema urbano algarvio no PNPOT (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria)


38

Contudo, do ponto de vista discursivo, nem sempre foi essa a leitura tecida a merecer

acolhimento nas diferentes versões dos Relatórios produzidos pelo GPNPOT e pela

Secretaria de Estado do Ordenamento do Território. Neste estudo, optou-se por analisar

as propostas de organização do sistema urbano presentes nos relatórios que

consubstanciavam a primeira versão da equipa do PNPOT (Novembro, 2004), aquela

que foi submetida a discussão pública (Fevereiro, 2006) e a versão final publicada em

Diário da República (Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro).

Entre as diferentes versões registaram-se avanços e retrocessos, quer com a inclusão,

quer com a exclusão declarada e intencional de aglomerações urbanas, cujo potencial

estratégico, a ser usado, poderia favorecer a proposta constante no modelo territorial.

Evoluí-se de duas aglomerações urbanas principais para três, juntando-se aos pólos

liderados por Faro e Portimão, o de Castro Marim - Vila Real de Santo António. A

manifestação expressa de reforçar Albufeira, enquanto pólo urbano central que em 2004

informava com rigor os resultados do diagnóstico efectuado, o qual espelhava o

dinamismo local desse pólo, acabou por desaparecer na versão submetida a discussão

pública. Albufeira reentrou porém na versão final do PNPOT, que vagamente a

identificava como zona charneira, mas sem lhe atribuir qualquer sentido de reforço ou

desenvolvimento. Genericamente, dizia-se querer incentivar dinamismos de várias

ordens e consolidar o espaço metropolitano e contagiando modelos de desenvolvimento

alternativos direccionados para os novos Algarves: interior, costa Vicentina e rio

Guadiana.

Neste âmbito, considerando um ligeiro reforço do peso do Algarve na economia nacional

e um quadro de forte dependência da sua base económica referente à procura turística,

o PNPOT delineou as opções estratégicas a seguir e considerar, integradas numa

estratégia de desenvolvimento e ordenamento territorial da região assente nos seguintes

aspectos:

• Expansão, qualificação e diversificação das actividades turísticas;

• Criação de condições para uma maior internalização dos efeitos da procura

turística na economia regional, valorizando, por exemplo, os produtos da

agricultura, da pecuária e da pesca;

• Lançamento de embriões de diversificação da economia regional face ao

previsível esgotamento da capacidade dinamizadora do turismo a longo prazo;


39

• Gestão dos ritmos de construção, de forma a assegurar a sustentabilidade do

sector, precavendo riscos de crise económica na região;

• Incentivo à estruturação urbana da região, essencial à qualificação da oferta de

serviços e à implantação de actividades inovadoras que reforcem a

competitividade internacional da economia do Algarve;

• Inserção competitiva da região no contexto das regiões europeias, e sua

afirmação como localização competitiva de funções terciárias de âmbito europeu;

• Desenvolvimento da região enquanto um importante pólo de serviços avançados,

explorando plenamente as oportunidades da sociedade do conhecimento.

Nos problemas identificados para o Algarve evidenciou-se a recuperação, manutenção e

valorização de valores paisagísticos, sendo imperativa uma actuação que promova a

sobrevivência da economia turística, centrada num dos factores que mais contribuíram

para o seu sucesso e progresso económico e social. Deste modo, torna-se obrigatória a

recuperação das paisagens mediterrâneas tradicionais, dos pomares e hortas, dos

campos e espaços silvopastoris, sem os quais essas não se identificam.

5 Tendências de Organização Espacial do Algarve

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 21212121 ---- Carta geral do Algarve (Fonte: Capinetti, 1762 Carta geral do Algarve (Fonte: Capinetti, 1762 Carta geral do Algarve (Fonte: Capinetti, 1762 Carta geral do Algarve (Fonte: Capinetti, 1762 inininin CNG; CEG; IGEOE, 1998) CNG; CEG; IGEOE, 1998) CNG; CEG; IGEOE, 1998) CNG; CEG; IGEOE, 1998)


40

Se por um lado a delimitação regional do Algarve desde há muito permanece estável,

atravessando séculos numa unidade e individualidade impar no país, é certo que ao nível

organizacional, da cooperação e do estabelecimento de redes duradouras e proveitosas,

não existe grande tradição nem exemplos dignos de registo. Os fenómenos recentes que

marcaram uma viragem radical na estrutura produtiva regional, com a preponderância da

actividade turística, embora comum e transversal a toda a região, agudizou as relações e

não conseguiu motivar e empenhar os pólos urbanos, cidades, vilas, aldeias e lugares

para o estabelecimento de sinergias e complementaridades, de onde, eventualmente

poderiam resultar vantagens competitivas advindas de factores de aglomeração e

escala, quer para a região, quer para cada um desses pólos. É nesta perspectiva e com

base nos documentos que reflectem a forma como o Algarve foi visto, pensado, proposto

e planeado em termos organizacionais e territoriais, assim como na estruturação do seu

sistema urbano, que se pretende aprofundar neste ponto.

5.1 Individualidade e Diversidade dos ‘Algarves’

“As desavenças e individualidade na região está bem sinalizada em vários períodos históricos…

Já no século XII, em plena presença árabe, segundo período Taifa, as revoltas eram constantes

entre as principais comunidades locais, entre elas Silves, Faro e destas com Mértola e Beja. A

unidade do Al-garb ocidental não lhe vem das forças de solidariedade regional, mas da

administração superior, com base em Córdova e Sevilha. As tentativas de independência revelam

bem a imaturidade dos laços que podiam eventualmente uni-lo e a possibilidade de várias

alternativas de associação”

José Mattoso, 1985

Diversos autores no seio da Geografia detiveram-se na individualização e caracterização

do Algarve, não só do ponto de vista físico-territorial, como económico, funcional e

identitário. Gaspar (1993: 175) considerou que dentre as regiões portuguesas, esta

detém a melhor definição do contorno territorial, tanto no plano das análises técnico-

científicas, como na percepção das populações.


41

Com aproximadamente 5000 km2, a região algarvia beneficia de uma localização

privilegiada que em termos climáticos lhe atribui uma originalidade que resulta da

interacção estabelecida entre o Atlântico e Mediterrâneo, traduzida numa amenidade

que, aliada à beleza natural, lhe atribuiu uma elevada apetência turística.

A base geográfica da organização política deste “Reino” distanciou-se da do país: quase

todo o território nacional corre de Norte a Sul e volta-se para Oeste, enquanto o Algarve

corre de Este para Oeste e inclina-se para Sul (Girão, 1960: 417). Noutro tipo de

abordagem, Matoso (1997a: 58) realçou que “o que separa o Algarve do resto do país

não são as serras ermas, mas a variedade de recursos da sua estreita faixa litoral, com

uma intensa ligação com a pesca e o mar, tradicionalmente administrada por poderes

locais e com pouca comunicação com o governo central”. Apesar das clivagens físicas e

político-administrativas evidenciadas, reconhece-se uma certa afinidade entre o país e

este “Portugal em miniatura”, sobretudo na distinção entre as unidades geológicas mais

marcantes – orla sedimentar e maciço antigo; na oposição litoral-interior em termos de

desenvolvimento económico e de densidade demográfica e na bipolarização do sistema

urbano, com Porto – Lisboa versus Portimão – Faro (Girão, 1933 in Gaspar, 1993: 178).

O rectângulo algarvio (Girão, 1960: 418) compreende assim diversas geografias. Na

imagem seguinte procurou-se sintetizar as grandes linhas e tendências da organização

geográfico-espacial regional. Logo à partida é-nos possível efectuar duas leituras

distintas, uma transversal e outra longitudinal. A primeira assenta essencialmente nos

três Algarves geográficos – Serra, Barrocal e Litoral, mencionados por inúmeros autores

(Cavaco, 1976: 15; Girão, 1960: 417; CCR Algarve, 1999). Além das diferenças

morfológicas e climáticas, as três zonas caracterizam-se por níveis de desenvolvimento

socioeconómico assimétrico, que se deterioram do litoral para o interior. O Litoral,

estreito e alongado sobre a costa, agrega os principais centros urbanos e o grosso da

população e das actividades económicas a nível regional. É também nesta zona que se

concentra a maior pressão imobiliária gerada pela actividade turística, que determinou o

actual estado do ordenamento territorial do Algarve. O Barrocal corresponde a uma faixa

intermédia caracterizada por solos argilosos irrigados, dominados por actividades

agrícolas de cultura intensiva, hoje em claro declínio. Por último a Serra, que ocupa

cerca de metade da região, caracterizando-se pelos solos de fraca utilidade agrícola, e

pelos progressivos processos de desertificação e despovoamento.


42

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 22222222 ---- Diagr Diagr Diagr Diagramas amas amas amas síntesesíntesesíntesesíntese das principais representações espaciais do Algarve (elaboração pró das principais representações espaciais do Algarve (elaboração pró das principais representações espaciais do Algarve (elaboração pró das principais representações espaciais do Algarve (elaboração própria)pria)pria)pria)

Existe porém uma leitura alternativa com apenas dois Algarves, onde se regista a junção

das duas últimas sub regiões numa única, prevalecendo a denominação de Serra,

podendo o litoral Algarvio designar-se, também, por Baixo Algarve (Ribeiro, 1945). Este

último corresponde ao Algarve propriamente dito, pois “a Serra e Algarve são, para os

naturais, regiões diferentes, que uma à outra se exclui” (Girão, 1960: 419).

Na leitura longitudinal encontramos também duas correntes, cujas tendências recortam a

região em dois ou três blocos. Em dois, o Sotavento e o Barlavento algarvios, cuja

delimitação territorial, não é clara nem consensual: Quarteira (Ferro, 1956 in Cavaco,

1976: 16); Faro ou Albufeira (Vasconcellos, 1941 in Cavaco, 1976: 16) foram apontados


43

como eventuais pontos divisórios das sub-regiões. Face a esta “indecisão”, a integração

de Albufeira numa ou noutra parte, foi sempre questionada, pendendo ora para um lado,

ora para outro, quer por iniciativa “própria”, quer por resolução superior ou partilhada em

quadros de gestão regional e de articulação concelhia.

Para outros autores, entre o Sotavento e o Barlavento, emergiria um terceiro bloco, o

Algarve Central. Neste quadro o Sotavento situava-se entre Vila Real de Santo António e

Tavira, o Algarve Central, entre esta última e Albufeira e o Barlavento, para Este desta

Vila. O Algarve Central compreendia assim, os concelhos de Albufeira, Loulé, Faro, São

Brás de Alportel e Olhão, repartindo-se entre o Barlavento e o Sotavento (Proença, 1927

in Cavaco, 1976: 16). Esta segmentação corresponde essencialmente à mesma que

divide o Algarve em três blocos, no sentido nascente - poente, propostos sob a

designação de Algarve Oriental, Algarve Central e Algarve Ocidental (Cavaco, 1976;

Gaspar, 1993: 181).

Face ao exposto, dentro duma aparente unidade, existe uma diversidade sentida pelas

populações (Cavaco, 1976: 15) que marcou e continua a marcar os valores identitários, o

sentimento de pertença e as próprias relações sócio económicas estabelecidas na

região, entre os 16 concelhos, as 84 freguesias, mas também do Algarve com o exterior.

Tal resulta duma estruturação urbana antiga, bastante enraizada, marcada por

individualismos e pela pouca tradição cooperativa.

5.2 Sistema urbano Algarvio: da região polinucleada à região policêntrica

“O Algarve está dividido, talvez para sempre, entre as suas duas faces, a da prostituição de uma

natureza esplêndida e a sua preservada autenticidade; elas são ainda mais irredutíveis do que as

diferenças que outrora opunham o litoral e a serra: uma agressiva e escancarada e outra bem

escondida”

José Mattoso et al, 1997b

A génese, organização e ocupação urbana e humana do Algarve foi amplamente

influenciada pelas características morfológicas e climáticas da região. O Algarve detém

profundos hábitos urbanos (Guerreiro, 2003: 8) não possuindo outra região ao nível

nacional, uma rede urbana tão antiga, tão densa e tão importante. À imagem do país, a


44

litoralização impôs-se na região, sendo nesta ainda mais notória, devido à sua longa

exposição temporal às colonizações marítimas da Antiguidade, cujas influências a

afirmaram como a última Riviera mediterrânea (Ribeiro, 1992: 202; Salgueiro, 1992: 56;

Gaspar, 1993: 177). Daí resultou a concentração dos principais nós do sistema urbano

regional, maioritariamente na faixa litoral, e a evidência de um território fraccionado, com

acções de cooperação e complementaridade muito pontuais.

O sistema urbano altamente influenciado pela tipologia de actividades económicas

presentes, nomeadamente “pelas forças desenfreadas da exploração turística” (Mattoso

et al, 1997a: 58) despoletou, sobretudo desde a década de 50, a procura massiva da

região e o uso desregrado do território. Como consequência, a urbanização estendeu-se

para lá dos lugares e penetrou no território intersticial ou periférico das aglomerações de

forma descontínua (Salgueiro, 1992: 40). A actividade turística passou, na realidade, a

comandar a economia regional, até então marcada pelas actividades agrícolas, pela

pesca, por algumas fileiras industriais e pelas actividades comerciais que animavam as

relações do Litoral com o Barrocal e a Serra, e com outras regiões do país. A crescente

terciarização da economia algarvia, pode registar-se, por exemplo na evolução sectorial

do VAB, na qual se constata o acentuado declínio dos sectores primário e secundário, de

1953 para 2003, passando, respectivamente, de 47,3 % e 15,2 % para 8,3 % e 13,5 %.

Pelo contrário assistiu-se ao reforço do VAB no sector terciário, passando nos mesmos

anos, de 37,5 % para 78,2 % (CCR Algarve, 2000c).

Em 50 anos, o Algarve foi talvez a região portuguesa que sofreu as maiores alterações

na sua estrutura económica, social, territorial e paisagística (Medeiros, 1987; Ribeiro,

1992: 202; Guerreiro, 2003: 4). Contudo, não se pode deixar de reconhecer que o

turismo, mesmo destruidor e desenfreado, tenha trazido o bem-estar e a prosperidade de

muita gente (Mattoso et al, 1997b). Para Gaspar (1993: 180) “mudou-se a face do

Algarve, para o melhor e para o pior: o melhor na criação de emprego, no crescimento

demográfico, na construção de infra-estruturas e de equipamentos, que aproximaram a

região do nível de desenvolvimento do país. O pior na excessiva dependência do turismo

de sol e praia e, associado, na promoção e construção imobiliária; a destruição de uma

parte significativa dos valores paisagísticos, naturais e culturais, tendo como resultado,

na maioria dos casos, a edificação de complexos urbano-turísticos de má qualidade, que

desqualificaram a própria imagem da região. Como corolário deste processo, uma

especulação fundiária e imobiliária desenfreada, originando grandes tensões sobre os

usos do solo, prejudicando a própria base agrícola e silvícola”.


45

O mesmo autor (1993: 175) referia ainda que com a explosão da actividade turística, o

Algarve tinha registado uma evolução sui generis, cujos resultados, numa avaliação

global, não deixavam de trazer algumas surpresas: “se, de um lado temos uma base

económica desequilibrada e um território sujeito a graves atentados ecológicos, por outro

lado, temos – com reduzidos investimentos públicos – um excelente desempenho

económico e um progresso social indiscutível”.

Nos anos 80, era por exemplo a rede infra-estrutural do Algarve que levantava fortes

condicionantes ao desenvolvimento da actividade turística, as quais foram resolvidas por

parte dos Municípios, em resposta aos primeiros sinais de ruptura (Assoreira, 1985: 10).

Hoje as principais preocupações prendem-se com os desígnios da qualificação e

competitividade da região/ destino em torno das actividades clusterizadas no binómio

turismo/lazer.

Os níveis de competitividade económica do Algarve estão associados ao perfil de sobre-

especialização em actividades de comércio e serviços relacionadas com a fileira turística,

só por si pouco expressiva no conjunto de indicadores que potenciem por exemplo, a

internacionalização da economia, o investimento em I&D e tecnologias e a qualidade do

capital humano. O Algarve tem uma especialização produtiva centrada em actividades

pouco exigentes em mão-de-obra qualificada (alojamento, restauração e construção civil)

que explica também a forte atracção de mão-de-obra estrangeira (UALG, 2007: 20).

Face ao exposto, não é de estranhar que no contexto nacional o Algarve represente a

região com maior expressão produtiva em turismo, com taxas de crescimento que,

embora abaixo da média nacional, não são de todo negligenciáveis para um destino

consolidado (Silva et al, 2003: 101). O Algarve criou e desenvolveu um conjunto

heterogéneo e em grande escala de actividades turísticas, mas ainda aquém das reais

necessidades de uma região turística desenvolvida, conforme advogam Silva e Noronha

Vaz (1998: 187). Os mesmos autores ressalvam ainda que o incremento excessivo da

oferta das actividades turística no Algarve tem questionado a sua própria capacidade

atractiva, levantando sérios problemas derivados da dependência regional da economia

turística.


46

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 23232323 ---- Cluster turismo/lazer (Fonte: UALG, 2007) Cluster turismo/lazer (Fonte: UALG, 2007) Cluster turismo/lazer (Fonte: UALG, 2007) Cluster turismo/lazer (Fonte: UALG, 2007)

Há portanto que incentivar, mesmo que dentro do binómio turismo/lazer, o

desenvolvimento e a capacidade competitiva do complexo de actividades nele

“clusterizadas” e que se assumem de intensa relevância estratégica, conforme assinalou

o Plano Regional de Inovação do Algarve (UALG, 2007: 37). Considerando a totalidade

das actividades induzidas, estima-se que este cluster sectorial represente 66 % do PIB

regional e 60 % do emprego (WTTC, 2003 in UALG, 2007: 38).

Nos dois últimos decénios a competitividade dos produtos e serviços turísticos, aliados à

“atracção natural” da região, tem vindo a fortalecer-se com a diversificação dos produtos

turísticos oferecidos. A oferta é hoje bastante alargada, contemplando por exemplo, o

património histórico e cultural, o golfe desportivo, os estágios desportivos de alta

competição, a oferta de congressos e incentivos, os produtos natureza, as experiências

gastronómicas, entre outros, os quais detêm um importante papel na qualificação do

mercado. Apostou-se claramente na competitividade dos serviços turísticos, na formação

de recursos humanos especializados, que permitam prestá-los de forma mais

qualificada, rigorosa e distinta, com a celebração de protocolos com as mais

Aa


47

conceituadas escolas de hotelaria europeias e americanas. Num mundo de ofertas

globais (e de concorrência atroz e directa com os países europeus e africanos da bacia

do Mediterrâneo, com o Brasil ou com as Caraíbas) será a excelência dos serviços que

diferenciará os destinos.

Sendo este um desafio regional, promulgado igualmente nos mais importantes

instrumentos nacionais, tem havido um esforço generalizado na catalisação de

investimentos qualificantes para a região, ao nível da oferta de empreendimentos

hoteleiros de classificação superior, patenteados por exemplo nos “Projectos de

Potencial Interesse Nacional” (PIN).

Todos estes esforços tendem a mitigar os efeitos da sazonalidade que constitui um dos

maiores problemas levantados pelo padrão de ocupação e especialização económica

observada. Nalguns concelhos do Algarve, nomeadamente em Albufeira, a população

flutuante chega a aumentar seis vezes nos meses do Verão (MCOTA; 2002: 27), o que

levanta sérios problemas na gestão dos recursos naturais e humanos, assim como na

prestação eficiente de serviços básicos, como o abastecimento e tratamento de águas, a

recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos ou a limpeza urbana. O aumento

exponencial da população durante a denominada época alta pressiona grandemente o

sistema ambiental, suporte da actividade turística dominante que, no quadro de um

destino turístico consolidado, não pode, de todo, ser descurado.

Porém há sinais de que os esforços evidenciados apresentam ainda pouca solidez.

Tome-se por exemplo Albufeira. Apesar de não ter registado um decréscimo no número

de turistas, regista o seu “empobrecimento”, conforme se comprova ao nível das receitas

geradas no sector. Este fenómeno é crescente, vulgarizou o destino, que compete agora

num core que não seria o desejável, contrário ao esforço regional de qualificação.

Recentrando a análise na territorialização da actividade turística, importa requalificar e

valorizar o sistema urbano algarvio como factor de competitividade das actividades que

integram o seu “cluster” e promover a diversificação e uso de serviços de acolhimento

para actividades mais intensivas em conhecimento (PCM, 2007: 52).

Em relação às actividades tradicionais, dominantes na região até meados dos anos 50, o

desenvolvimento turístico não soube catalisar as eventuais sinergias que poderiam advir

do entrosamento de ambos, problema já sinalizado por Cavaco (1969: 216) ao referir-se

à justaposição do turismo com a agricultura de sequeiro, com a pesca e com a indústria

de conservas, ao invés da procura de mecanismos de complementaridade. Apesar dos


48

esforços e intenções manifestadas em diferentes documentos estratégicos e sectoriais

que alimentaram esta ideia de cruzamento das actividades económicas, tal não sucedeu

com a força desejada. Por exemplo o PRIA (2007) sugere a incorporação de processos

de inovação nas actividades tradicionais, com vista à sua potenciação num quadro

produtivo especializado como o do Algarve, nomeadamente em áreas agro-alimentares,

da pesca e aquacultura, conforme havia já sido sugerido na Estratégia de

Desenvolvimento do Algarve 2007-2013 (CCDR Algarve, 2006).

O território algarvio moldou a actividade turística, e simultaneamente esta moldou o

Algarve e o seu sistema urbano, graças às elevadas pressões imobiliárias registadas.

Embora a região pareça ter crescido “sem plano”, a verdade é que a singularidade do

Algarve e do seu rápido processo de crescimento turístico a colocaram, a par da região

de Lisboa, entre as regiões mais estudadas e sobre a qual incidiu um maior número de

instrumentos de cariz estratégico, académico, de planeamento, sectoriais, de

caracterização ou prospectivos, nacionais ou regionais, cujo histórico foi registado por

autores como Silva (1998) ou Brito (2009). Na maior parte das vezes, esses instrumentos

foram negligenciados, contrariados, esquecidos ou simplesmente vencidos pela

realidade, mais célere do que os longos processos burocráticos que os sustentaram,

tornando inevitáveis os atentados que puseram em causa a bondade neles exarada.

Nesses instrumentos apresentaram-se várias visões e representações do país ou da

região, que procurámos evidencia à luz dos pressupostos do policentrismo. Como é

óbvio, a maioria dessas representações foi influenciada pelas características físicas da

região, mas também por orientações políticas que derivavam de várias conjunturas

políticas, económicas e sociais que acabaram por informar as linhas de actuação e a

acção de planeamento regional. Ora, a acção concertada dessas influências apontou

para caminhos distintos de organização do sistema urbano regional. Dentre os

documentos produzidos seleccionaram-se alguns que ilustrassem abordagens

diferenciadas a esse sistema, que espelhassem com clareza a facilidade com que do

ponto de vista discursivo, e sobre um mesmo território, se promovem modelos

organizacionais de múltiplas naturezas, desde a bipolar até à policêntrica. Ao mesmo

tempo, evidenciar a fragilidade dos discursos e opções tomadas por na maior parte das

vezes, para não dizer em todas, as propostas assentarem em vazios institucionais e

financeiros que dificultam a sua consecução.

Antes de mais uma nota ao facto da maior parte das vezes, em documentos nacionais, o

Algarve merecer particular destaque, sendo reconhecida a sua dinâmica e seu papel no


49

desequilíbrio e atenuação do fenómeno de bipolarização que caracteriza o sistema

urbano português.

Vejamos então alguns exemplos sistematizados das grandes tendências da organização

espacial regional e da configuração do seu sistema urbano. As principais diferenças

evidenciadas pelos modelos escolhidos consubstanciam, à partida duas leituras distintas

na evolução do sistema urbano regional: i) passagem de uma visão bipolar para uma

visão linear e ii) crescente preocupação, embora possa ser apenas discursiva, com a

passagem de modelos territoriais polinucleados para policêntricos. Nesta última, a

divergência face à anterior reside na conectividade e complementaridade territorial, que

centralizam os pressupostos das visões policêntricas em detrimento das polinucleadas.

A visão do Algarve bipolar reúne seguramente o maior número de representações e

referências bibliográficas. No entanto, está longe de reunir consensos. Basicamente

pressupõe a organização do sistema urbano regional assente em dois pólos: Faro e

Portimão. Nesta visão foram muitas as referências às aglomerações (Baptista, 1996) ou

aos sistemas (AMAL, 1999) liderados por essas cidades. Também aqui há várias

hipóteses de configuração. Normalmente a Portimão aliam-se Lagos, Lagoa e Silves,

existindo porém propostas que contemplam isoladamente as relações preferenciais com

Lagos (DGDR, 1993; Quaternaire, 1996 in DGOTDU, 1999) ou com Lagoa (DGOTDU,

2002); ao passo que a Faro é comum associarem-se Loulé e Olhão, e nalgumas

configurações, também Quarteira, Almancil (DGDR, 2003) e São Brás de Alportel

(DGOTDU, 2002).

Em termos operacionais também o PROT Algarve (CCR Algarve, 1991) havia defendido

esta visão bipolar, promovida pelo conjunto de propostas e investimentos direccionados

para as duas aglomerações principais. Sobre o pólo de Faro, Gaspar (1993) referia o

reforço da capitalidade em termos administrativos e das relações complementares

estabelecidas com os núcleos urbanos limítrofes, no contexto de uma área urbana que

tendia a prolongar-se em contínuo até Albufeira.


50

PROTAL, CCR Algarve, 1991 Grandes Tendências de Organização do Território (excerto), Jorge Gaspar, 1992

Rede Urbana Prospectiva (excerto), DGDR, 1993

Concentrações Urbanas (excerto), Mendes Baptista, 1996

PEDRA, AMAL, 1999

Sistema Urbano Nacional – Síntese

(excerto), DGOTDU, 2002 Dinâmicas Urbanas e Territoriais (excerto) ,

Quaternaire, 1996

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 24242424 ---- Sistemas urbanos/modelos bipolares Sistemas urbanos/modelos bipolares Sistemas urbanos/modelos bipolares Sistemas urbanos/modelos bipolares

Existe porém nesta visão, uma nuance ao equilíbrio regional que foi mencionada por

exemplo nos trabalhos de Baptista (1996) e AMAL (1999) com a intrusão de Albufeira, ou

de um sistema por ela liderado, onde as duas principais aglomerações se encontravam,

funcionando Albufeira como ponto de intersecção, estruturação e articulação territorial,

tendendo assim para uma leitura polinucleada. Esta função havia já sido referida nos

anos 50 por Ferro (1956 in Cavaco, 1976) devido à intensidade de tráfego nas estradas e

à frequência das carreiras de camionetas que sugeriam a divisão funcional do Algarve

em duas sub-regiões, organizadas respectivamente por Portimão e Faro e contactando

nos concelhos de Albufeira e Silves - Loulé, a Norte.


51

Na configuração do sistema urbano nacional foi apontada como aposta prioritária para

Albufeira a valorização da qualidade urbana com vista ao reforço do papel estruturador

que detinha junto dos territórios de proximidade, afirmando-se com um ponto de

equilíbrio de todo o eixo urbano litoral (DGOTDU, 1997a: 438).

Este pólo charneira foi também identificado na construção do edifício principal da rede

urbana regional em torno de dois sub-sistemas polarizados em Faro e Portimão. Entre os

quais “emergia um elemento de articulação física, de movimentos económicos e de

pessoas, estimulados pela condição de território de chegada do exterior, com expressão

demográfica e económica associada à imobiliária turística e no qual se deveriam

desenrolar actuações na perspectiva da qualificação dos segmentos predominantes da

oferta turística, que se consubstanciava em Albufeira” (CCR Algarve, 2000a: 62).

O reforço de um pólo central nas visões da organização urbana da região encaminha-

nos para uma leitura territorial tendencialmente linear, presente em inúmeros

documentos, alguns deles contemporâneos às visões bipolares já referidas. Esta

estruturação linear urbana mereceu várias referências e designações nomeadamente a

“linearidade urbana” (Marques, 1999: 42); “contínuo urbano” (DGOTDU, 1999); “eixo

urbano polarizador” (AMAL, 1999: 107) ou “corda algarvia” (MCOTA, DGOTDU, 2002).

Da mesma forma, nos modelos lineares registaram-se várias configurações urbanas,

compreendendo-se, no mínimo entre Lagos e Olhão (AMAL, 1999: 107) e no máximo

entre Lagos e Vila Real de Santo António (PNPOT, 2007), abarcando assim toda a frente

urbana litoral da região.

A consolidação de uma estrutura linear urbana na região algarvia deriva essencialmente

do crescimento e reforço dos núcleos urbanos ao longo do litoral assente em áreas

urbanas e urbano-turísticas, traduzindo uma forte pressão humana. Neste contínuo

urbano, emergiram novos núcleos que podem a prazo, rivalizar com núcleos urbanos

tradicionais, em dimensão e em termos demográficos, por exemplo o núcleo da Oura-

Montechoro-Olhos-de-Água face à cidade de Albufeira (DGOTDU, 1999), o que apenas

viria a reforçar o posicionamento regional concelhio e individualização de um sistema

central.


52

Novo Mapa de Portugal (excerto), Jorge Gaspar, 1990

Sistema Urbano Continental, Grupo de Trabalho EDEC (excerto), CEDRU, 1996

Subsistemas Territoriais do Algarve , CCR Algarve, 2000 a

Modelo Ter ritorial PNPOT (excerto) ,

MAOTDR, 2006a Sistem a Urbano Nacional (excerto) ,

IGEOE, 2004

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 25252525 ---- Sistemas urbanos/modelos lineares Sistemas urbanos/modelos lineares Sistemas urbanos/modelos lineares Sistemas urbanos/modelos lineares

Embora o PNPOT promulgue os desígnios policêntricos para o território nacional, se nos

focalizarmos na região algarvia, a expressão modelar do sistema urbano assenta numa

visão linear, que tenderá a policêntrica caso se obtenham os ganhos da

complementaridade e da cooperação intra-regional difundidos. Mas, como veremos,

estes não foram potenciados pelos instrumentos hierarquicamente inferiores,

nomeadamente pelo PROT Algarve.

Ao nível das visões polinucleadas, obviamente litorais, é incontornável a referência ao

anteplano elaborado por Luigi Dodi para a região do Algarve (DGSU; MOP, 1966). Neste,

para afirmar-se o território regional no panorama turístico internacional, propunha um

modelo assente nas cidades e nos destinos turísticos que pretendia potenciar e

desenvolver, sempre com elevadas considerações ambientalistas e de preservação da


53

paisagem. Em parte, foi o desprezo pelas recomendações tecidas neste instrumento que

minaram o desenvolvimento massificado e crescentemente desqualificado do turismo

algarvio. A aceitação e implementação das orientações deste plano teria conduzido

certamente a um destino diferente para este “destino”.

Anteplano do Algarve , DGSU/MOP (Lui gi Dod i), 1966

Estrutura Urbana em 1991,

CCR Algarve, 2000 Espaços de Concertação Potencial

(excerto), Quaternaire, 1996

Sistema Urbano - Internacionalização

(excerto), DGOTDU, 1997a Perspectiva da Hierarquia da Rede Urbana (ex certo), SIGPNPOT, 2004

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 26262626 ---- Sistemas urbanos/modelos polinucleados Sistemas urbanos/modelos polinucleados Sistemas urbanos/modelos polinucleados Sistemas urbanos/modelos polinucleados

As visões polinucleadas interligam-se assim com os processos de urbanização, ligando-

se estes com a dinâmica do sector turístico, difundindo uma malha litoral, onde

emergiram centros urbanos da rede complementar: Lagos, Silves, Albufeira, Loulé, entre

outros, além das cidades médias - Portimão e Faro (MCOTA, DGOTDU, 2002). Esta

mancha urbana composta por múltiplos núcleos urbanos de crescimento desigual, de

articulação espontânea, de geração diferenciada e com vocações muitas vezes

sobrepostas (DGOTDU, 1999) espelha um eixo urbano litoral estruturante, estando

contudo por firmar as potencialidades duma estrutura urbana polinucleada e reticular

(CCR Algarve, 2000c: 41).


54

Essas potencialidades firmar-se-iam mais rapidamente e com maior eficácia, assim se

abraçasse um caminho policêntrico, que discursivamente mereceu a maior atenção por

parte dos responsáveis pela revisão do PROT Algarve. Este aspecto merecerá

posteriormente um maior desenvolvimento. No entanto sinaliza-se já a proposta

veiculada por esse instrumento que assentava na proposição de três aglomerações

principais lideradas por Faro, Portimão e Vila Real de Santo António e por eixos de

articulação, entre os quais Albufeira/Guia, que compunham uma estruturação urbana que

se queria coesa, policêntrica e complementar.

Estruturação do Sistema Urbano em 1996, CCR Algarve, 2000d

Sistema Urbano nacional – Especialização de Serviços, DGOTDU, 1997a

Modelo Territorial - PROTAL, CCDR Algarve, 2007

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 27272727 ---- Sistemas urbanos/modelos policêntricos Sistemas urbanos/modelos policêntricos Sistemas urbanos/modelos policêntricos Sistemas urbanos/modelos policêntricos

Já anteriormente nas conclusões do estudo de avaliação do PROTAL de 1991 (CCR

Algarve, 2000d) se afirmava que o potencial do sistema urbano algarvio estava no

corredor de grande interacção urbana estendido de Lagos a Vila Real de Santo António,

constituído por um rosário de centros urbanos litorais. É precisamente nessa interacção

urbana que reside o upgrade das visões polinucleadas para as policêntricas que se

espelham nas imagens acima, quer do ponto de vista territorial, quer do ponto de vista

funcional (DGOTDU, 1997a) estruturando perfis de complementaridade, trabalho

conjunto e por conseguinte uma maior integração regional nos contextos e escalas


55

superiores, mas também com vista a uma maior competitividade e ao desenvolvimento

regional.

A realidade tem sido madrasta para os instrumentos de planeamento e desenvolvimento

territorial no Algarve, muito graças à falta de coerência destes com as dinâmicas

registadas na região. Do conjunto de visões resulta uma tendência evolutiva progressiva

da estruturação urbana regional, que sintetizamos em três fases, de difícil

enquadramento temporal, já que maioritariamente se sobrepõem.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 28282828 ---- Tendência de estruturação urbana regional (elaboração própria) Tendência de estruturação urbana regional (elaboração própria) Tendência de estruturação urbana regional (elaboração própria) Tendência de estruturação urbana regional (elaboração própria)

Genericamente evoluiu-se de uma visão bipolar dominada por Faro e Portimão para uma

visão linear policêntrica constituída por uma aglomeração urbana contínua desde Lagos

até Vila Real de Santo António, passando antes por uma fase intermédia que pôs em


56

evidência um pólo central em Albufeira, estruturador da região e de intersecção entre os

dois pólos principais. Urge dinamizar e promover um funcionamento mais sistémico da

região no seu todo, sendo para tal necessário combater as debilidades da estruturação

interna que derivam, segundo a AMAL (1999: 123) de múltiplos factores, entre os quais o

desajustamento da rede ferroviária, a rede rodoviária incompleta, a ausência de soluções

multimodais, a deficiente articulação entre redes de transportes, rede urbana e

centralidades estruturantes de nível regional e sub regional, a ausência de estratégias

activas de complementaridade funcional entre os centros urbanos e sobretudo a falta de

cooperação institucional e a mentalidade fratricida das suas elites e key persons. Além

destes pontos evidencia-se a ausência de um centro urbano regional de dimensão crítica

suficiente para sozinho enveredar por uma missão agregadora e de articulação do

sistema urbano regional (MP, 1999, cap. I-131; CCR Algarve, 2000c: 37). Esta ausência

torna imperativa a assunção do modelo linear policêntrico, promovendo uma região

urbana policêntrica, na acepção do termo usado por Meijers e Romein (2003).

5.3 Revisão do PROT Algarve – “Restringir para qualificar”

“No Algarve o essencial da relação entre território e turismo não é quantitativo. A superfície da

região é de 5000 km2, e o solo urbano mais o turístico ocupa 193 km2, menos de 4 %”.

Sérgio Palma Brito, 2009

A Revisão do PROT Algarve aprovado em 1991 foi determinada pela RCM n.º 126/2001,

de 14 de Agosto. Nesta estabeleceram-se 12 objectivos estratégicos que visavam a

formulação de uma visão de futuro para a Região do Algarve, do suporte jurídico das

opções estratégicas de base territorial a tomar e das normas orientadoras a desenvolver

na Proposta de Plano e respectivo Modelo Territorial. Destes objectivos realçavam-se as

preocupações com a qualificação territorial e com o desenvolvimento sustentável; com a

atenuação das assimetrias de desenvolvimento intra-regionais, em particular nas redes

de acessibilidades e transportes; com a promoção da diversidade territorial; com a

articulação das diferentes políticas de desenvolvimento sectorial com incidência espacial;

com o correcto enquadramento da actividade turística enquanto factor catalisador do


57

desenvolvimento regional, associado à revitalização de outros sectores e consequente

diversificação da base económica regional.

Os objectivos mencionados pretendiam contrariar a forte pressão urbanística motivada

pela massificação da actividade turística, que havia já imposto a necessidade do

PROTAL no final da década de 80. No entanto este Plano acabou por não surtir os

efeitos desejados, “mantendo-se a pressão, intensificando-se e alastrando-se para o

interior, Barrocal e encostas da Serra” (Simões, 2003: 80). Neste quadro, o desafio da

revisão mostrava-se ambicioso e premente, sobretudo quando o estudo de avaliação do

PROT de 1991 (CCR Algarve, 2000d: 9) havia sinalizado como factor perturbador a

existência de extensas zonas de povoamento desordenado em áreas agrícolas e de

protecção de aquíferos.

Quanto ao sistema urbano regional, e num confronto entre o modelo proposto e a

situação registada nessa data, o estudo teceu quatro conclusões: a ineficácia do modelo

que não contou com os centros turísticos, com mais de 1000 habitantes, que

necessariamente se afirmariam e reforçariam funcionalmente, sendo irreversível a sua

integração na dinâmica do sistema urbano regional; o desfasamento das dinâmicas

demográficas entre as projecções do PROTAL e a realidade observada, que

subvalorizou por exemplo, Albufeira, Almancil e Monchique e sobrevalorizou Vila Real de

Santo António; as lacunas no apetrechamento e qualificação dos centros urbanos,

nomeadamente na dotação de equipamentos e sua prioridade face aos desígnios do

Plano e, por último, a própria hierarquização do sistema urbano onde foram tomadas

opções, aparentemente contrárias ao que a realidade demonstrou, por exemplo no

favorecimento de Loulé e na minimização de Silves, enquanto pólo de articulação entre o

litoral e interior.

Na mesma linha de raciocínio, Guerreiro (2002) referenciou as principais tendências do

PROTAL dos anos 90, ilustradas na figura seguinte. Todas motivaram a perpetuação de

erros graves, que este plano não conseguiu corrigir ou apaziguar. Pelo contrário, motivou

uma infinidade de situações de conflito de opinião e interesses: nacional/local,

regional/local e, mesmo, local/local (Simões, 2003: 82).


58

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 29292929 ---- Marcos do PROTAL, 1991 (elaboração própria com base em Guerreiro, 2002; CCRA, 2000d) Marcos do PROTAL, 1991 (elaboração própria com base em Guerreiro, 2002; CCRA, 2000d) Marcos do PROTAL, 1991 (elaboração própria com base em Guerreiro, 2002; CCRA, 2000d) Marcos do PROTAL, 1991 (elaboração própria com base em Guerreiro, 2002; CCRA, 2000d)

O modelo urbano definido, rigidamente hierarquizado, revelou-se inadequado face às

características e dinâmicas dos centros urbanos algarvios, os quais, por génese, são

próximos e, por tradição e desenvolvimento revelam grande interacção, cooperação e

complementaridade, factos que tem alicerçado um sistema polinucleado e solidário

(Simões, 2003: 85). Se se concorda que o sistema urbano algarvio tem grande

interacção e complementaridade funcional, o mesmo não e poderá dizer do seu espírito

solidário e cooperativo, cujas manifestações, na realidade, não ocorrem com frequência.

A proximidade dos centros urbanos, a concentração demográfica, o aumento da fluidez

que o modo rodoviário actualmente proporciona, a expectativa que se aguarda do papel

que o modo ferroviário poderá desempenhar dentro de poucos anos, a oferta qualificada

e diversificada de serviços, apontam para que o litoral esteja próximo do quadro de uma

grande área urbana, associando neste caso, pelo menos os seus nove concelhos

(Lagos, Portimão, Lagoa, Albufeira, Loulé, Faro, Olhão, Tavira e Vila Real de Santo

António) e acolhendo um limiar de população que se aproxima das cidades médias

europeias – o que obrigaria a encontrar uma articulação de funções supra-municipais

adequada a um quadro policêntrico coerente, tendo sido esta a matriz sugerida por


59

Guerreiro (2002) para a delineação de uma estratégia e de um modelo territorial para o

processo de Revisão do PROT Algarve. O autor destacava a proposição de um modelo

urbano policêntrico, qualificando a mancha urbana do litoral e dinamizando os pequenos

centros do interior que organizam as áreas de baixa densidade. Simultaneamente

levantava a necessidade de encontrar soluções que adequassem a dimensão do espaço

urbano às necessidades colectivas e à capacidade de gestão, evitando o aparecimento

de núcleos urbanos fantasmas, sem equipamentos e com poucas infra-estruturas,

responsáveis por muitas das disfunções territoriais presentes no Algarve.

Face aos desafios impostos, a visão da região estabelecida na Revisão abraçava um

novo paradigma: ultrapassar a organização territorial vigente na região há muito, bipolar,

centrada em Faro e Portimão, propondo um novo desígnio policêntrico com a

estruturação territorial apoiada em vários centros urbanos, dando-lhes condições de

crescimento e afirmação no contexto regional. Contudo, a bondade dos objectivos

estratégicos acima expostos acabou por não vingar na proposta final do PROTAL, hoje

plenamente em vigor, e em muitas situações, contradizendo aquilo que supostamente a

diferenciaria do plano de 1991, agora revisto.

Com base em quatro das cartas constantes na proposta de plano, apresentam-se as

principais linhas da revisão do PROT Algarve, nomeadamente aquelas que preconizam o

modelo territorial, o sistema urbano, o sistema de turismo e a rede de transportes e

acessibilidades, factores que genericamente informam os pressupostos de uma análise e

avaliação do potencial policêntrico regional, amplamente difundida, mas pouca praticada.

Genericamente e conforme referido anteriormente, o modelo territorial proposto pela

revisão do PROTAL traduziu-se num sistema urbano assente em duas aglomerações

principais, centradas em Faro e Portimão, à qual se juntava um terceira aglomeração

liderada por Vila Real de Santo António com vista à potenciação de plataformas de

cooperação transfronteiriça, completando-se o sistema por eixos de articulação urbana,

entre os quais o protagonizado por Albufeira, claramente redutor do potencial do

concelho e contraditório às conclusões que o estudo de avaliação do PROTAL (CCR

Algarve, 2000d) havia chegado. Pelos vistos, e apesar dos esforços canalizados para o

menosprezo de alguns centros urbanos, como por exemplo Albufeira, mais de 15 anos

de vigência do PROTAL não chegaram para contrariar as dinâmicas presentes no

território algarvio.

As conclusões resultantes da avaliação mencionada pouco reverteram para o processo

de revisão, o qual, à partida, merece inúmeras críticas, mas pior, incidentes sobre os


60

mesmos erros sinalizados, perpetuando uma abordagem, cuja prática e a realidade

mostraram ser adversa ao desenvolvimento da região e à organização e dinâmica do seu

sistema urbano, entendida como tendencialmente policêntrica, tal como anunciado nos

objectivos da própria revisão do Plano.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 30303030 ---- Sistema urbano (PROTAL, 2007) Sistema urbano (PROTAL, 2007) Sistema urbano (PROTAL, 2007) Sistema urbano (PROTAL, 2007)

Este sistema evidencia a forte concentração de infra-estruturas de acessibilidade no

corredor litoral, assim como realça outros três corredores de integração e articulação

nacional. Os dois corredores marginais, responsáveis pelas ligações de âmbito local e

regional e o corredor central, manifestamente mais importante e estruturante na

articulação da região algarvia com o resto do país, nomeadamente com a capital, Lisboa.

Há neste último corredor a coincidência das principais vias que servem a região, quer em

termos ferroviários, quer rodoviários, constituindo Albufeira, de forma inequívoca, a rótula

distribuidora do tráfego regional.

Ao nível das infra-estruturas ferroviárias não foi encontrada uma solução para a exclusão

e isolamento descabidos a que Albufeira foi relegada no contexto das propostas de

melhoramento das ligações interurbanas e ferroviárias ligeiras. Na acta de concertação

definiu-se que “Albufeira deveria ficar inserida na rede ferroviária regional com ligações


61

fáceis às restantes áreas da região”, no entanto não foram apontadas soluções que

promovessem essas ligações. Esta questão acentua-se quando se afirma que “ o metro

ligeiro assume um carácter relevante e estratégico para o sucesso do modelo territorial”

e uma vez mais, Albufeira encontra-se excluída.

IlustraçãIlustraçãIlustraçãIlustração o o o 31313131 ---- Transportes e acessibilidades (PROTAL, 2007) Transportes e acessibilidades (PROTAL, 2007) Transportes e acessibilidades (PROTAL, 2007) Transportes e acessibilidades (PROTAL, 2007)

O modelo territorial de desenvolvimento turístico, motor assumido da economia algarvia,

estrategicamente pouco explicito (veja-se o vazio incompreensível a que é remetida a

Planta do sistema de turismo) deriva desses pressupostos e assenta na restrição, e se

possível, contracção, da oferta de espaços turísticos, exigindo apenas a sua

requalificação e adensamento nos perímetros urbanos, ou seja para o mercado dirigido

ao turismo de massas ou de baixo/médio nível, já abundante. Fora dos perímetros

urbanos aceitam-se sugestões para a criação de NDT, em locais específicos mas à

partida indeterminados, regulamentando-os de tal forma que serão acessíveis apenas a

investimentos para o turismo de alto nível. Pensa-se ser este o meio de fazer valer os

cada vez mais escassos lugares de alto potencial ainda sobreviventes no Algarve.

Nesta visão, alguns municípios, mas sobretudo Albufeira, são altamente sacrificados,

tanto no modelo turístico, agora a implementar, como em relação ao próprio modelo


62

territorial. Não são compatíveis as posições de, por um lado, impedir o seu crescimento

nos mercados que lhe são tradicionais, por outro, dar-lhe força para se desenvolver, sem

uma adequada repartição de equipamentos regionais, infra-estruturas e outros

investimentos. Esta situação nunca foi afirmada mas percorre sub-repticiamente todo o

texto, aplicando-se a Albufeira e aos restantes municípios que partilharam durante as

últimas décadas o modelo de desenvolvimento então vigente, apadrinhado pelas

entidades competentes a nível regional, mas agora posto em causa.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 32323232 ---- Sistema de turismo Sistema de turismo Sistema de turismo Sistema de turismo (PROTAL, 2007) (PROTAL, 2007) (PROTAL, 2007) (PROTAL, 2007)

Ao nível do programa de execução e financiamento constata-se uma desarticulação

significativa com o modelo territorial já que o leque de investimentos e acções propostas

não o consubstanciam nem o implementam.

Num documento de natureza estratégica a nível regional, critica-se a excessiva

orientação prepositiva e incidência em torno das duas principais aglomerações Faro e

Portimão, abordagem pouco conducente à pretendida coesão territorial e à prática da

visão policêntrica.


63

A actividade turística, diz-se, constituir o motor da economia regional, mas não mereceu

tratamento adequado no PROTAL, nem em termos sectoriais nem em termos territoriais,

denunciando uma fraca capacidade de formulação estratégica.

Não são apontadas políticas de transportes públicos nem soluções para deslocações

intra urbanas e regionais, vitais para estruturar uma região policêntrica, funcional e

complementar.

Estruturar um território com as características demonstradas pressupõe um

conhecimento profundo da realidade regional e a tomada de decisões informadas,

consistentes e acima de tudo frutuosas para o Algarve, sua população e actividades

económicas presentes. Parece insensato e fútil pensar a região sem contar com a sua

principal actividade económica, o turismo, responsável pelas principais dinâmicas

registadas nas últimas décadas.

Para Brito (2009: 198) a revisão do PROTAL enferma de quatro fraquezas estruturais: i)

a instabilidade governativa e na administração que durante cinco anos conduziu a uma

deriva tecnocrática; ii) o vazio de intervenção política ao nível do governo, que a

administração e a equipa técnica ocuparam; iii) a “miopia de marketing”, ao ser recusada

a colaboração científica na realização de avaliações, independentes, do PROT de 1991 e

acções de benchmarking com áreas turísticas concorrentes e aspiracionais e iv) os dois

anos de governo de maioria absoluta que não alteraram o quadro anterior, com todos os

seus vícios e modus faciendi.

Se no PROTAL (1991) o lema era conservar e desenvolver, na revisão (2007) o lema

passou a ser restringir para qualificar, dada a proliferação de normas e condições que

inibem o desenvolvimento regional e que duvidamos o venham a qualificar. Se a estes

factos aliarmos a ausência de uma análise séria e ponderada de aferição das

consequências que a aplicação deste plano poderá ter na região, estão reunidas as

condições para o fracasso e perpetuação, mais uma vez, dos desequilíbrios territoriais,

que tenderão a agravar-se e a gerar conflitos intra-regionais evidentes.

A instabilidade governativa que Gaspar (2007) havia reconhecido como um dos entraves

ao processo de elaboração do PNPOT (com o progressivo enfraquecimento do ministério

que o tutelou) dada a proximidade temporal de elaboração também fez com que o

processo de revisão do PROTAL acabasse por sofrer do mesmo mal.

Os princípios de organização em rede são essenciais na definição de critérios de

implantação de infra-estruturas, equipamentos e serviços de apoio às actividades


64

económicas, numa óptica de qualificação e valorização de especializações preexistentes.

É assim preocupante a forma como o PROTAL optou por não atender aos reais

dinamismos regionais, por não estruturar as medidas pró-activas capazes de regular e

ordenar propositiva e positivamente o conjunto do território regional.

Confrontando os objectivos estratégicos do PROTAL, materializados num conjunto de

propostas pouco conducente a um modelo de organização territorial policêntrica, conclui-

se que este, da forma como foi delineado, não serve a região, pois quebra mais elos do

que estabelece, promove desigualdades mais do que franqueia oportunidades,

desintegra territórios mais do que facilita o seu diálogo, complica e inibe mais do que

entusiasma para uma construção colectiva do futuro.

Enquanto documento estratégico o PROTAL constrói, no seu seio, uma contradição

insanável: propõe-se ser o agente da passagem da polinucleação ao policentrismo mas,

na prática, e pelas propostas e investimento, diminui o papel de Albufeira. Como tal

destrói o equilíbrio dimensional, as distâncias locativas, e sobretudo a conectividade

potencial que deveria ser promovida para alcançar o desiderato inicial. Não se pode

deixar de pensar que tamanho desacerto de propósitos se tenha constituído por

influências estranhas à análise e síntese técnicas.

5.4 E Albufeira no PROT Algarve?

“Porque a mudança é exponencial - pequenas diferenças de ontem podem ter, subitamente,

consequências de peso, amanhã.”

Nicholas Negroponte, 1996

Como vimos, no modelo territorial proposto na revisão do PROTAL, Albufeira possui um

lugar discreto, inoperante e irrelevante, em tudo contraditório com aquilo que os

relatórios de caracterização e diagnóstico demonstraram e com aquilo que efectivamente

representa desde há anos no Algarve e particularmente na sua estrutura económico-

produtiva. Numa leitura atenta de todas as peças que compõem o processo de revisão,

nomeadamente os relatórios de caracterização e diagnóstico, facilmente se reconhece

Albufeira, que surge destacada em diversos indicadores demográficos e económicos e,

sectorialmente, ao nível da actividade turística, que lidera. Na proposta final de plano, o


65

concelho de Albufeira foi subestimado em todas as suas potencialidades, até naquelas

em que é, indiscutivelmente, o seu principal representante, fazendo-se tábua rasa do

território regional.

Ignorou-se o estudo de avaliação do PROTAL e as suas conclusões, nomeadamente o

reconhecimento de que, já em 1991 se havia subestimado este concelho que, apesar de

todos os constrangimentos e opções tomadas pelo Plano, se afirmou, ocupando um

lugar destacado na hierarquia de lugares em função da população residente, onde

cimentou a quinta posição, claramente acima do nono lugar previsto. Obviamente tal

ocorrência fez-se acompanhar dum vazio propositivo adequado à posição preconizada

pelo plano de 1991 para Albufeira, fragilizando o seu perfil funcional na região e inibindo

até, a sua inegável centralidade locativa e importância económica e estratégica enquanto

pólo de atracção turística.

Voltando à revisão do PROTAL, nem sempre, durante este processo, compreendido

entre 2001 (RCM n.º 126/2001, de 14 de Agosto) e 2007 (RCM n.º 102/2007, de 3 de

Agosto), esse posicionamento foi reiterado. Aliás, em fases anteriores, fruto de uma

avaliação, quanto a nós, mais correcta, que alimentava o espírito, os objectivos e a

“verdade” do plano, Albufeira assumia o protagonismo regional devido, conducente com

a posição que inquestionavelmente detém hoje em dia, amplamente justificado pelas

várias versões dos relatórios de caracterização desenvolvidas pela equipa do PROTAL,

mas cujas conclusões foram simplesmente negligenciadas ou tendencialmente

interpretadas ao sabor de algo que, seguramente e como se espera comprovar, é

inverso aos desígnios do policentrismo, da competitividade, do desenvolvimento regional

e, estranhamente, da própria realidade. Constata-se claramente que o papel e

importância regional de Albufeira diminuíram à medida que se propagandeava a

consolidação de um modelo policêntrico.

Vejamos, em 2005 (Março) defendia-se que de “um modelo territorial polarizado

caminhava-se progressivamente para um modelo polinucleado e policêntrico, importando

apostar numa rede em que as especializações funcionais de cada centro se traduzissem

em complementaridades na rede urbana regional, por sua vez integrada nas redes

nacional, ibérica e europeia. Defendia-se também que o conjunto da “constelação” se

comportasse com harmonia e coerência e que, de futuro, o desafio central estaria na

transformação de uma rede urbana fragmentada e formada por justaposição de

aglomerados urbanos “incompletos”, numa rede urbana coerente e competitiva, capaz de

dinamizar o robustecimento da economia e o reforço da projecção internacional do


66

Algarve. Neste sentido propôs-se a estruturação da rede urbana num sistema que se

pretendia policêntrico, assegurando um elevado nível de competitividade, fortes relações

de complementaridade e uma boa inserção nas redes urbanas nacional e europeia. A

diferença entre uma e outra forma de estruturação residia precisamente na ideia da

complementaridade e interacção entre áreas urbanas distintas, de modo a que se

gerassem sinergias qualificantes e de reforço da competitividade do conjunto,

abordagem que genericamente nos parecia correcta e durante algum tempo, embora no

campo das cenarizações, prosperou.

Na visão esboçada para o ano 2030, a tradução prática do policentrismo concretizava-se

com três grandes aglomerações: Faro com Loulé, Olhão, Almancil, Quarteira e São Brás

de Alportel; Portimão com Lagos, Lagoa e Silves e Albufeira com a Guia. Num raio de 20

km as três aglomerações atingiriam, respectivamente, 200 mil, 130 mil e 70 mil

residentes. Segundo a mesma visão, Albufeira/Guia constituiria um pólo charneira entre

as duas outras aglomerações, mostrando-se as três, no conjunto, estratégicas para a

consolidação de um sistema urbano coerente e competitivo. Nesta visão, a estruturação

urbana do Algarve completava-se com Tavira e Vila Real de Santo António/Castro

Marim, com vista à promoção de iniciativas de cooperação transfronteiriça.

Defendia-se que se deveria concentrar nas três aglomerações referidas os esforços das

políticas territoriais, nomeadamente na criação de um quadro supra

municipal/intermunicipal de planeamento estratégico dos espaços conjuntos da

aglomeração; no reforço da cooperação intermunicipal para o desenvolvimento, num

quadro de especialização e complementaridade territorial, de grandes equipamentos

urbanos e de projectos estruturantes de qualificação e dando prioridade à estruturação

das condições de mobilidade e acessibilidade urbana.

Alguns meses mais tarde (Dezembro) iniciou-se o processo de retracção e saneamento

de Albufeira no quadro territorial regional. Nesta data, mantendo as premissas anteriores,

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 33333333 ---- Albufeira/Guia naAlbufeira/Guia naAlbufeira/Guia naAlbufeira/Guia nas várias versões s várias versões s várias versões s várias versões do PROTAL, 2007do PROTAL, 2007do PROTAL, 2007do PROTAL, 2007 (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria)


67

o modelo policêntrico passava a consolidar-se com duas grandes aglomerações,

centradas em Faro e Portimão e as suas áreas conexas. No entanto afirmava-se ainda

que na parte central da região, em articulação com essas aglomerações emergiria um

espaço urbano (eixo Albufeira/Guia) que poderia atingir os 70 mil residentes,

completando-se o sistema urbano com o pólo transfronteiriço sedeado em Vila Real de

Santo António. Na verdade esta perda de posicionamento incompatibilizava-se agora

com as áreas de actuação prioritária que Albufeira integrava na anterior versão.

Finalmente, a partir de 2006 (Julho) e até à conclusão dos trabalhos, imperou uma nova

abordagem na estruturação do sistema urbano algarvio, consubstanciada em

aglomerações urbanas e eixos de articulação urbana. Nas primeiras, mantiveram-se as

aglomerações centradas em Faro (Loulé, Olhão, São Brás de Alportel) e Portimão

(Lagos, Lagoa e Silves) emergindo uma terceira aglomeração, anteriormente secundária,

liderada por Vila Real de Santo António/Castro Marim, com eventuais ligações a Tavira.

Entre os eixos de articulação, encontravam-se então o eixo Albufeira/Guia que

estabelecia a articulação entre as aglomerações de Faro e do Barlavento, e da região

com o resto do país, assim como outros eixos com acção e efeitos mais localizados -

Silves/Loulé/São Brás de Alportel; Aljezur/Vila do Bispo/Lagos e o eixo transversal

serrano, compreendido entre Alcoutim e Aljezur.

Em pouco mais de um ano, a proposta de plano gorou toda e qualquer expectativa

fundada para o território de Albufeira, pelo seu crescente desprezo e abandono ao nível

estratégico e funcional. Caminhou-se de uma grande aglomeração para um espaço/eixo

urbano e posteriormente para um eixo de articulação, sem que em qualquer das

situações se registasse o devido esforço de concretização de políticas, medidas e/ou

investimentos, que pudessem relevar o posicionamento para que Albufeira havia sido

relegada.

Enquanto pólo charneira de articulação entre os dois locais onde foi concentrada a

maioria dos investimentos previstos, Albufeira reclama, enquanto centro sub-regional

com importante conectividade entre Faro e Portimão, e da região com o resto do país, o

papel que permita a consecução duma rede urbana competitiva e mais equilibrada, em

que seja evidenciada a sua função distribuidora dos fluxos quer dos movimentos

pendulares casa trabalho/escola, quer dos visitantes/turistas, de bens, de serviços e

duma logística avançada, eficiente, eficaz e racional. No entanto, foi reduzida a um “eixo”

urbano, sem mesmo daí se tirarem as devidas consequências em termos do

apetrechamento do mesmo, com vista aos fins especificados.


68

Lembra-se que já no desenvolvimento do PNPOT se tinham observado avanços e

recuos quanto ao posicionamento de Albufeira no modelo proposto para a região. No

entanto, se na versão final do PNPOT foi reconhecido o papel que o concelho em estudo

detinha, na revisão do PROT Algarve, a tendência de enfraquecimento funcional e

estratégico manteve-se inalterada, contrariando assim as orientações emanadas pelo

instrumento de natureza superior.

O PROT Algarve defende o robustecimento predominante de dois pólos urbanos, Faro e

Portimão; enquanto o PNPOT sugere a reafirmação por inteiro do arco metropolitano, em

sequência territorial contínua entre Lagos e Vila Real de Santo António, num sistema

territorial urbano de constelação de diversos pólos, com funções complementares entre

si, informando verdadeiramente um modelo policêntrico. Esta proposta assemelha-se ao

exemplo policêntrico linear mencionado por Gravier (1971) ao referir-se a zona marginal

ao Lago Léman na Suíça, compreendida entre Genève e Montreux.

A recusa da afirmação do arco metropolitano menospreza importantes potencialidades

de desenvolvimento para a região que, a não serem estrategicamente enquadradas e

apoiadas, vão originar perdas de competitividade e de desenvolvimento, com

consequências nefastas a todos os níveis, desde os ambientais aos sociais, pondo em

causa a sustentabilidade do sistema global de desenvolvimento regional.

A proximidade temporal entre a aprovação do PNPOT e a revisão dos PROT, que seria

uma excelente oportunidade para se garantir a sua mútua coerência (Cordovil, 2007:

106) acabou por não se concretizar, dadas as diferenças propositivas registadas entre os

dois documentos.

Merece também o nosso reparo, o facto do modelo territorial proposto desprezar

liminarmente o modelo turístico regional, que nas últimas décadas, gostando-se ou não,

fez prosperar a região, gerando emprego e riqueza. Esta posição motivou a

subalternização de todos os locais que, como Albufeira, vingaram em torno das

actividades, funções e serviços turísticos. Embora Albufeira reúna valores destacados,

quase sempre na ordem de um terço dos principais indicadores turísticos, surge

identificada numa posição secundária, a par de Lagoa, Silves ou Tavira, e mais grave

ainda, secundando centros como Loulé e Olhão, que pouco ou nada contribuem para a

imagem turística regional, e não possuem sequer capacidade de alojamento

reconhecível. Concorda-se com Brito (2009: 201) ao afirmar que este PROT “é mais

redutor da competitividade do turismo e do território que instrumento para a fomentar”.


69

Sendo certo que a actividade turística constitui o motor do desenvolvimento económico

regional, Albufeira é, inegavelmente, o principal pólo turístico do Algarve e a expressão

máxima da sua divulgação e promoção no país e estrangeiro. O papel primordial de

Albufeira expressa-se, por exemplo, nos indicadores do INE referentes ao ano 2007: 78

% de população empregada no sector terciário, 34 % da oferta dos estabelecimentos

hoteleiros, 41 % da capacidade de alojamento, 44 % das dormidas e 39 % dos hóspedes

em estabelecimentos hoteleiros. Estes ganham relevância, mais que não seja por este

concelho representar apenas 2,8 % do território regional, factos que foram

completamente negligenciados na construção do modelo turístico regional, o qual surge,

inexplicavelmente, dissociado do modelo territorial. Numa região predominantemente

turística, como pode alhear-se tal modelo territorial da sua principal actividade e do seu

principal destino? Esta questão ficou sem resposta!

A minimização da componente “serviços turísticos” no modelo territorial negligencia o

núcleo urbano de Albufeira e o seu hinterland – Guia, Ferreiras e Olhos de Água. Esta

problemática mina o documento, sustenta a subalternização de Albufeira no modelo

territorial, nas funções preconizadas bem como na distribuição das infra-estruturas e

equipamentos.

No que respeita à hierarquização dos centros/pólos urbanos foram atribuídas a Albufeira

as seguintes funções: AD – Administrativas; T – Turísticas; CS – Comércio e Serviços; S-

Saúde, LT – Logística e Transportes; P – Pescas e Aquacultura; HA – Habitação e CL –

Cultura e Património. Ao nível concelhio se juntarmos as funções atribuídas aos

restantes centros urbanos considerados (Ferreiras, Guia, Olhos de Água, Oura e

Paderne) acrescem as funções ID – Investigação e Desenvolvimento na Guia

(associadas ao Zoomarine) e AF – Agricultura, Pecuária e Florestas em Paderne.

Suscita-nos estranheza o facto de para a sede de concelho não existir qualquer função a

desenvolver e dentre todas as funções especificadas apenas a função CL – Cultura e

Património merecer essa classificação, mas para o centro da Guia. Globalmente

excluíram-se para o concelho as funções associadas ao E – Ensino e à IN – Indústria.

Pareceu-nos particularmente estranha, a pouca ênfase dada à função LT no

desenvolvimento dos trabalhos, pois é exactamente neste concelho que confluem não só

a centralidade geográfica como os principais nós das redes de transportes rodo e

ferroviárias, conjugação que só por si demonstra o potencial deste território nesta

matéria. Mas não só, Albufeira acolhe já hoje, três zonas de Comércio, Indústria e

Serviços delimitadas no seu Plano Director Municipal, que segundo estudos


70

desenvolvidos pela CCDR, no âmbito da plataforma “Algarve Acolhe”, as classificam

como sendo fortemente especializadas nas actividades comerciais, especificamente no

comércio a retalho, enquanto o indicador composto de acessibilidade, promovido pela

mesma instituição, as coloca acima da média regional, beneficiando assim de um bom

quadro de acessibilidades. Esta situação pode ainda ser comprovada pelo estudo da

área de influência do centro comercial localizado na Guia, que em 30 minutos cobre dois

terços da região e parte do Baixo Alentejo. Mesmo assim, tais evidências parecem não

ter sido suficientes até à discussão pública do Plano, para justificar a atribuição desta

função a Albufeira.

Também a indústria extractiva assume máxima importância para o desenvolvimento e

diversificação da base económica concelhia, podendo o núcleo de pedreiras do

Escarpão afirmar-se como pólo dinamizador e de excelência, com elevado potencial na

produtividade, rendibilidade e empregabilidade do sector em Albufeira. A importância

regional deste núcleo foi atestada num estudo do IGM (2000) que destacava o facto de

apenas duas das pedreiras em laboração, produzirem mais de 20 % da produção total de

granulados para a construção e obras públicas no Algarve.

Actualmente pretende-se dinamizar este núcleo, não só com actividades industriais e

empresarias na fileira da pedra, mas também com as energias alternativas e actividades

lúdico-desportivas e ambientais/educacionais, preceituadas num plano de pormenor, em

elaboração para esta área. Com vista à diversificação da base económica concelhia,

associada à LT e tendo por base a relevância económica do núcleo de industria

extractiva localizado no concelho, considera-se que não deveria ter sido descurada a

atribuição da função IN -Indústria.

Num concelho com uma tão significativa percentagem de actividades ao nível do sector

terciário, considera-se que as questões do Ensino e Investigação e desenvolvimento –

valência incluída no programa de execução ao nível da investigação marinha ligada

apenas ao Zoomarine, seriam igualmente de potenciar, no sentido de qualificar essas

actividades e abrir o caminho para novos projectos.

Ao propor-se um modelo policêntrico com aglomerações amadurecidas e funcionalmente

interligadas, com fortes relações de complementaridade, gerando sinergias qualificantes

e competitividade externa, esperar-se-ia que o PROTAL contemplasse Albufeira, como

um dos principais e mais importantes pólos da região, o que não veio a observar-se.


71

A rede de equipamentos colectivos de âmbito regional apenas contempla para o

concelho, o Parque do Território/Museu do Turismo, equipamento claramente insuficiente

para cobrir as necessidades emergentes face às estimativas de crescimento e

desenvolvimento preconizadas quer pela projecção constante no anexo 2 do Volume III

do PROTAL para 2011, em que Albufeira seria o concelho do Algarve que registaria o

aumento relativo e absoluto mais elevados, respectivamente 26,5 % e 8.358 indivíduos;

quer na cenarização para 2030, onde se destaca uma previsão de 70.000 que se

traduziriam em 15 % da população regional. No entanto, estes valores parecem não ser

um requisito suficientemente forte para reposicionar Albufeira no modelo territorial. Aliás,

os requisitos e critérios que conduziram à hierarquia e definição das funções urbanas,

nunca foram explicitados, embora insistentemente questionados à CCDR pelos Serviços

do Município de Albufeira.

A exclusão de Albufeira na proposta de investimentos públicos na região, contraria a

própria visão policêntrica do território algarvio, prevendo-se apenas um investimento

irrisório para este concelho. Tal facto, diminui-o ao ponto de o tornar incapaz de assumir

as funções que, naturalmente se infeririam do seu posicionamento funcional e geográfico

no dito modelo, considerando-se mesmo que existe um subaproveitamento da mais-valia

e contributo que Albufeira poderia assumir na concretização do mesmo e na

prossecução dos objectivos delineados.

Falta ao plano racionalidade, flexibilidade e visão estratégica para resolver os novos

problemas que a evolução das comunidades coloca, sem perverter o conteúdo

prospectivo e sustentado do planeamento, com vista à sua correcta implementação.

Na revisão do PROT Algarve, foram escassas as representações e desenhos tornados

públicos, pois a existirem evidenciariam o posicionamento de Albufeira e os pés de barro

do modelo proposto, com a exacerbada sobrevalorização dos principais pólos.


72

Parte III - A Região Urbana Policêntrica do Algarve: Que

papel para Albufeira?

Nota introdutória

Face ao posicionamento evidenciado e proposto para Albufeira na Revisão do PROT

Algarve levantaram-se um conjunto de críticas que se traduzem nos seguintes aspectos:

• Pressupostos e objectivos policêntricos aparentemente favoráveis ao

desenvolvimento da região, mas com instrumentos, modelos, acções e

programação que não os promovem e até os contrariam, resultando claramente

num modelo errático, contraditório e num documento a roçar o esquizofrénico;

• Irracionalidade ao subtrair a dinâmica da actividade turística do sistema territorial

regional;

• Ausência de visão estratégica adequada à potenciação da dinâmica pré-

existente;

• Subaproveitamento das funções e dinâmicas presentes e já instaladas;

• Negligência dos pólos de crescimento turístico, dos quais Albufeira é

representante e expoente máximo;

• Irrelevância do papel atribuído a Albufeira no contexto regional;

• Subestimação do papel polarizador de Albufeira e sua bacia de emprego.

Partindo destes pressupostos e dos objectivos estratégicos e orientadores do processo

de Revisão do PROT, atrás mencionados, procurar-se-á nesta terceira parte, com base

em elementos históricos, documentais, estatísticos e geográficos, fundamentar um

posicionamento para Albufeira distinto daquele preconizado nesse processo. Para tal

construiu-se um “índice sintético de potencial policêntrico” que pretende medir de forma

sustentada os três pilares que caracterizam o conceito de policentrismo - localização,


73

dimensão e conectividade. Este índice integra nove potenciais que conjuntamente

agregam 39 indicadores, que revelam dinâmicas e desempenhos locais em frentes

distintas. Com os resultados deste índice espera-se evidenciar que a integração

participada e activa de Albufeira numa dinâmica regional policêntrica (que natural e

funcionalmente integra mas que foi totalmente desprezada na proposta de revisão)

facilitará a obtenção dos objectivos que o PROT se propunha atingir, nomeadamente no

reforço do policentrismo e da competitividade regional com vista à participação activa

nos contextos de concorrência e inserção territorial nas escalas nacional e transnacional,

que a região integra.

6 Um novo Modelo Regional – O contributo de Albufeira

“Intervir no sistema urbano implica: realismo, visão estratégica e selectividade”

João Ferrão, 1998

A intervenção proposta pelo PROT Algarve para o sistema urbano regional carece de

realismo e de visão estratégica. Apenas a selectividade prevaleceu na construção do

modelo constante no plano, sendo evidente a influência dos key persons regionais, a que

aludem Meijers e Romein (2003). A falta de argumentos técnicos foi substituída por

desígnios institucionais e políticos, que contornaram as orientações e avaliações tecidas,

por exemplo sobre o PROT Algarve de 1991, bem como os relatórios de caracterização e

diagnóstico da revisão. Estes melhor informariam a tomada de decisões sustentadas,

mas avessas às vontades e opções que acabaram por imperar. Repetem-se erros do

passado recente, contrariam-se dinâmicas e tendências registadas nas últimas décadas,

chegando a negar-se a própria realidade. Assistiu-se neste processo à tomada de

decisões, altamente selectivas e tendenciosas, baseada, sabe-se lá em que critérios, em

detrimento até do próprio interesse regional.

O método “caleidoscópico” advogado por Costa Lobo (2007: 464) que se explica pela

produção sistemática de elementos analíticos como suporte à decisão, poria a nu os pés

de barro de muitas das opções de planeamento tomadas e evidenciaria a posição

destacada de Albufeira em muitos dos quadros analíticos e prospectivos. O planeamento

territorial prospectivo não pode fazer tábua rasa de pré-existências, sejam elas de que


74

natureza for, devendo usá-las da melhor forma possível com vista à concretização das

metas que pretende atingir. Ora as metas que caracterizam o desenvolvimento

policêntrico foram descuradas e pouco praticadas na revisão do PROT Algarve. Não será

de estranhar que num futuro processo de avaliação deste instrumento se identifiquem as

mesmas problemáticas que, no final da década de 80, evidenciaram a necessidade de

intervir no território regional. A fraca intencionalidade e motivação para concretizar a

almejada região policêntrica expressa-se sub-repticiamente no tipo de indicadores

escolhidos para integrar o primeiro relatório anual de monitorização do PROT Algarve

(CIEO, 2010) que ficam aquém do desejável e são pouco conducentes à sua medição.

Vejamos então os elementos históricos e estatísticos que procuram justificar a

importância de Albufeira no quadro regional e afirmá-la como peça importante no jogo da

competitividade territorial e na implementação do policentrismo.

6.1 Traços histórico-geográficos de um lugar singular

“Uma turbulência extrema domina de Julho a Setembro, Albufeira regurgita de gente. A vila

impõe-se como um dos principais pólos turísticos do Algarve e atrai, sob o aspecto comercial e de

distracção toda a clientela das aldeias de férias, das residências secundárias dispersa, e mesmo

a que utiliza as casas de familiares camponeses, numa área que vai de Quarteira a Armação de

Pêra. Convergem a Albufeira todos os níveis do turismo moderno, desde a clientela aristocrata até

ao turista popular da FNAT. Verificava-se nesta altura, harmonia e equilíbrio entre a dimensão da

vila e a capacidade dos hotéis e estalagens”.

Carminda Cavaco, 1969

Sensivelmente a meio da costa litoral algarvia, localizada numa rocha escarpada junto à

foz de uma ribeira, encontramos Albufeira. Vestígios arqueológicos indicam que na sua

génese esteve um núcleo piscatório, cuja origem não é de fácil determinação. Contudo,

ao longo dos tempos, aproveitou a evidente relação com o mar, estabeleceu ligações

com outros portos importantes do litoral algarvio, e firmou-se enquanto pólo organizador

do espaço rural envolvente. Foi talvez esta localização e envolvência que cativou a

presença e passagem de fenícios, gregos, romanos e árabes, cujos testemunhos ainda

se encontram em Albufeira.


75

Na época romana Albufeira teve a designação de Baltum, tendo a sua ocupação

representado uma mais-valia na organização do espaço, nos fluxos de ligação entre as

povoações, na conexão das actividades económicas do litoral e do interior e na sua

organização administrativa (Adão et al, 2005: 15).

A presença árabe, cujo início data de 716, atribuiu-lhe o nome de Al-Buera, que

significava castelo do mar. Foi conquistada pelos cristãos no ano de 1189, recuperada

pelos árabes no ano seguinte, tendo conquista definitiva apenas no ano de 1249, após a

tomada de Faro por D. Afonso III, que a doou à Ordem Militar de Aviz, sendo então

mestre, Martim Fernandes (Pinho Leal, 1873: 52). Tais factos relevam a importância de

Albufeira enquanto praça de armas e a eficácia da sua estrutura defensiva (Adão et al,

2005: 17). Após a conquista, a sua importância regional e nomeadamente a do seu porto

comercial decaiu bastante pois acabou-se-lhe a prosperidade que derivava das trocas

realizadas com o Norte de África (Barbosa, 1860: 5; Nobre, 1989: 24).

Na idade média, a agricultura e a criação de gado tornaram-se a actividade

predominante, ao lado da pesca. Os principais produtos cultivados eram: cereais, a

amendoeira, a figueira, a alfarrobeira e a vinha. Algumas destas produções eram

transportadas por via terrestre para outros pontos do Algarve e para Castela (Nobre,

1989: 26).

No Algarve sabe-se que os grandes centros polarizadores do espaço sempre foram as

povoações do litoral. Desde o século XVII, Albufeira escoava a maior parte da sua

produção agrícola através do porto de Faro, criando-se uma “relação íntima” entre as

duas localidades. O comércio local e de exportação das produções agrícolas e da pesca

foram, durante séculos, o sustento da sua base económica local (Adão et al, 2005: 17).

Albufeira sofreu bastante com o terramoto de 1755. Este derrubou todas as casas da

povoação, à excepção de 27, mesmo assim muito arruinadas (Pinho Leal, 1873: 52). Foi

recuperada e logrou firmar-se, do ponto de vista económico, novamente, num dos

entrepostos comerciais mais dinâmicos da região.

No Século XIX Albufeira parece ter encontrado a sua função de distribuição regional,

com mercado aos domingos e segundas-feiras. Simultaneamente assiste-se ao

desenvolvimento da actividade piscatória, que conheceu nesse século franca expansão

em todo o Algarve.

Embora as actividades primárias, na terra e no mar, dominassem a economia local, no

final do século XIX há referências “ao fabrico de muito bom tijolo e telha, que exporta”


76

(Pinho Leal, 1873: 55). Pereira de Sousa (1919: 17) referia-se à existência de “magnífica

pedra de cantaria, extraída de várias pedreiras, sendo as mais notáveis as da Malhada

Velha, Ferreiras, próximo da linha férrea, que tem fornecido cantaria para Albufeira, Faro,

Lagos, Portimão e até para o Alentejo, mas também barro compacto nos arredores de

Albufeira e magnifica cal no sítio do Escarpão”. A indústria extractiva despoletava

localmente e firmava uma importante actividade económica, cuja produção, como vimos,

era comercializada na região e fora dela.

Em 1909, Albufeira movimentava quase toda a sua produção económica pelo mar. A

exportação de frutos secos e peixe cresceu, nas primeiras décadas do século XX, tendo

atingido o seu período áureo entre 1922 e 1924. O pescado alcançou preços elevados e

a indústria conserveira entrou numa fase de prosperidade, contando a vila com cinco

fábricas que empregavam 700 a 800 residentes, principalmente mulheres de

pescadores.

Mas o início do século XX fez despontar também o turismo em Albufeira, procurada já no

dealbar de 1900 pela rainha D. Amélia e pelo príncipe D. Carlos. Os turistas eram

conhecidos por banhistas e chegavam de Lisboa em barcos a vapor e de comboio,

desde a chegada da linha do caminho-de-ferro a Ferreiras (Adão et al, 2005: 18). O

comboio desviou, a favor das principais praias do Algarve (Rocha, Albufeira e Monte

Gordo) uma parte da clientela alentejana que anteriormente frequentava a costa do Sol,

Setúbal e Sines (Cavaco, 1970: 270). O turismo começava a afirmar-se na vila, impondo-

se o slogan, “Vila Branca em Mar Azul”. Em 1918 existiam já dois hotéis para

veraneantes. A época balnear iniciava-se a 15 de Agosto e prolongava-se até Outubro.

Em meados do século XX passou a iniciar-se em Julho, atraindo banhistas oriundos de

outras cidades do Algarve, Alentejo e Lisboa (Nobre, 1989). Nesse mesmo ano foram

criadas as Terras de Turismo (DL n.º 4819 de 19 de Setembro) inicialmente para a Praia

da Rocha e Monchique, alargando-se em 1923 a Albufeira, Armação de Pêra, Cacela,

Lagos e Montegordo. Segundo Flores (1999: 604) criaram-se praias por decreto.

De 1930 a 1960 a abundância dá lugar à penúria. O declínio generalizado da indústria

conserveira devido à forte concorrência externa e ao desaparecimento das condições

privilegiadas de que beneficiava no período da Segunda Grande Guerra, leva ao

encerramento e à ruína das armações e encerramento das fábricas. Por consequência, a

vila perde um dos seus factores de emprego e diminui para metade a população (Nobre,

1989: 52). Durante séculos de existência, Albufeira viveu do mar e para o mar. Até 1960

todos os surtos de expansão e progresso foram determinados pela fortuna da pesca, da


77

indústria de conservas e do movimento do porto que caracterizava e individualizava esta

povoação no contexto regional.

A partir dos anos 60 foi decididamente firmada a nova vocação regional de que Albufeira

constitui o expoente máximo. “Quem chegava a Albufeira, ficava encantado com o

silêncio, o ar puro, o sol quente, as praias, as tradições da população local e a boa

comida” (Adão et al, 2005: 19). Com a abertura do aeroporto de Faro em 1962 a clientela

internacional não deixou de progredir. Albufeira tornou-se numa das mais cosmopolitas

aglomerações do Algarve. A juventude elegeu-a. Os turistas nacionais, atraídos pelo

cosmopolitismo, elegeram-na também conforme descreveu Cavaco nas obras incidentes

sobre Albufeira, arroladas na bibliografia. Estas características valiam o reconhecimento

de Dodi que identificou Albufeira como “a mais pitoresca e característica vila de toda a

costa, gozando uma reputação merecida, que não desilude os que a procuram para as

suas férias” (DGSU; MOP, 1996: 187).

Nos anos 70 Albufeira conhece um grande desenvolvimento económico e demográfico

passando de uma pacata vila piscatória ao mais importante destino turístico do país,

posição mantida até aos dias de hoje.

Embora em declínio, algumas produções agrícolas subsistem na estrutura económica

regional. Hortaliças e frutas provenientes da várzea da ribeira do Algibre a montante de

Paderne, participavam nos fluxos abastecedores dos mercados urbanos da província e

da região de Lisboa.

Vieira (1960: 141) menciona as “culturas mimosas” nomeadamente tomate, uva de mesa

e laranja, provenientes de Albufeira, que facilmente se encontravam nos mercados

alfacinhas. Mas também “as favas e ervilhas verdes eram valorizadas nos mercados

urbanos distantes, pela acentuada precocidade da oferta, em especial da oriunda da

região de Albufeira” (Cavaco, 1976: 19).

Segundo a autora a distribuição espacial das residências dos comerciantes armazenistas

de frutos secos, inscritos em 1971 na Delegação da Junta Nacional das Frutas de Faro,

sublinhava as grandes regiões produtoras: Loulé 77; Silves 27; Faro 24, Albufeira 23;

Olhão 20, Tavira 18; Alportel 15. Os comerciantes de figos eram importantes, sobretudo

em Albufeira. Esta assumia uma vez mais o seu papel de centro e de bolsa de comércio

e exportação de figos, o qual já vinha dos princípios do século, e a que a Segunda

Grande Guerra havia dado, como a todas as indústrias alimentares, considerável

impulso. As compras de figo abrangiam todo o Algarve e “as exportações faziam-se para


78

os Estados Unidos (em pasta), Canadá (pasta e figos inteiros), Inglaterra, Bélgica,

Holanda, Alemanha, Brasil, em seiras e mais modernamente em caixas de madeira,

importadas de Espinho, ou de cartão de Cacia, e ainda em pacotes de celofane”

(Cavaco, 1969: 253).

A mesma autora (1969: 254) menciona também a situação marginal de Albufeira face

aos grandes eixos de circulação que servem o Algarve e o integram no país,

nomeadamente à actual EN2, que desembocava em Faro e constituía sua principal via

rodoviária de acesso a Lisboa. Neste contexto afirma que Albufeira se fechava sobre si

mesma, afastando-se dos centros dinâmicos e arrastando-se para uma decadência

progressivamente dramática. Contudo, o turismo moderno veio constituir uma alavanca

poderosa para o despertar económico da aglomeração (Cavaco, 1969: 258), a que as

instâncias de decisão superiores não responderam de forma eficaz, atempada e

coerente face às dinâmicas geradas.

No geral as iniciativas comerciais na vila não partiam de gente da região, deixando o

destino de Albufeira nas mãos de estranhos que vinham em busca de lucros e que

partiriam tão logo eles faltassem.

Cavaco (1969: 264) refere o aumento do custo de vida comparando o custo de alguns

serviços em Lisboa e Albufeira, sendo mais acessíveis na primeira!

Houve desde sempre uma lógica errada na produção e consumo local. Enquanto o

Algarve exportava os seus primores, sobretudo para Lisboa e Porto, os restaurantes e

hotéis consumiam produtos conservados em lata ou congelados, quando não

organizavam a compra dos mesmos no mercado abastecedor de… Lisboa! (Cavaco,

1969: 265).

Em 1969 (266) Cavaco referia a dificuldade de reconhecer em Albufeira a individualidade

de povoação marítima. Albufeira vivia do turismo e para o turismo. “A sua personalidade

não se encontra mais na praia dos pescadores, mas na praia dos banhos, no passeio

marginal e no centro cosmopolita mundano, cheio de vida e de movimento”, refere.

Atente-se, nas imagens seguintes, à substituição progressiva no areal das embarcações

de pesca pelos banhistas entre os anos 40 do século passado e a actualidade.


79

A estrutura urbana de Albufeira foi-se formando por saltos, ao longo de toda a frente

litoral do concelho, de forma desestruturada. Primeiro, em torno do núcleo urbano da

vila; depois para nascente, em zonas de mata, onde se implantaram diversos hotéis e

aldeamentos turísticos; mais recentemente, para poente, com o predomínio de

ocupações residenciais extensivas (Soares, 2003: 16).

Albufeira é, na rede urbana regional e nacional, uma “cidade turística”, pelo papel

predominante que desempenha como centro de prestação de serviços turísticos e como

centro organizador de um território turístico específico que com ela se identifica (Soares,

2003: 17).

Albufeira não tem perdido capacidade de atracção, traduzida em número de turistas, tem

contudo perdido os turistas de maior poder de compra. A desqualificação do espaço

urbano e do alojamento turístico tem-se traduzido em turismo menos rico (Soares, 2003:

17). Neste quadro o Programa Polis que tinha o objectivo central de reforçar e valorizar

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 34343434 ---- Praia dos Pescadores A Praia dos Pescadores A Praia dos Pescadores A Praia dos Pescadores Anos 40, 50, 70, 2009nos 40, 50, 70, 2009nos 40, 50, 70, 2009nos 40, 50, 70, 2009 (Fonte: Amado; Nobre, 1997; CMA (Fonte: Amado; Nobre, 1997; CMA (Fonte: Amado; Nobre, 1997; CMA (Fonte: Amado; Nobre, 1997; CMA))))


80

Albufeira como principal centro de animação urbano-turística do Algarve (MAOT; CMA,

2000), impulsionou de forma decisiva a imagem da cidade e por conseguinte do destino

turístico. A renovação da imagem urbana associada aos bons desempenhos na limpeza,

a conquista de espaços para fruição colectiva, o acréscimo de áreas pedonais, de áreas

de circulação automóvel condicionada, a mobilidade facilitada pelos meios mecânicos e

a oferta de múltiplos eventos de natureza cultural e desportiva, materializaram essa

renovação. Ficaram por potenciar oportunidades do foro ambiental e da economia local,

presa a padrões de oferta desajustados das novas realidades e procuras (Marreiros,

2010). No entanto, as dinâmicas turísticas e o elevado reconhecimento em termos

nacionais e internacionais (que em muitos mercados supera a marca Algarve) vale-lhe o

título de capital nacional do turismo.

A reter deste breve histórico fica o carácter comercial e distributivo que sempre marcou o

posicionamento regional de Albufeira. Apesar da eventual excentricidade face ao

principal pólo da região, Faro, às principais vias de comunicação até 1973 (ano de

conclusão da Nacional que viria a ser o actual IC1), Albufeira sempre estabeleceu com a

capital regional ligações de grande proximidade, de natureza económica e estratégica.

Destaca-se a sua importante função enquanto entreposto comercial de frutos secos, em

particular de figo, mas também a sua vertente exportadora, que desde o período árabe

levou os seus recursos, agrícolas e piscícolas ao Norte de África, mais tarde a toda a

região, ao Alentejo, a Lisboa e a Castela. Juntam-se a estes recursos também os

extractivos. A actividade turística apenas veio reforçar este papel empreendedor e de

abertura para com outras regiões e povos, traduzindo-se na internacionalização da sua

imagem, na potenciação da atracção de inúmeros turistas e visitantes, que maximiza a

sua integração na Europa.

A conectividade em Albufeira é uma constante histórica, que advém da sua centralidade,

factor imutável e irreprimível para quem pensa, planeia e decide sobre o território. Tal

facto realça uma clara tensão regional que pode traduzir-se na oposição capitalidade vs

centralidade, que a partir de 1973, ano em que se completou o actual IC1, transformou a,

até então, excêntrica Albufeira no pólo mais central e acessível da região, em detrimento

de Faro.


81

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 35353535 ---- Albufeira: centralidade e acessibilidades Albufeira: centralidade e acessibilidades Albufeira: centralidade e acessibilidades Albufeira: centralidade e acessibilidades

Ora a constatação desta divergência carece de uma certa sensibilidade nas opções que

sobre os espaços urbanos são tomadas. A imutabilidade do factor centralidade, aliado às

condições naturais propiciadoras e reforçadoras da mesma, apenas podem ser

contrariadas pelos esforços de abafamento regional e de majoração de acções políticas

e financiamentos direccionados para outros locais. Apesar disso, mesmo sem um quadro

de planeamento facilitador, Albufeira empreendeu uma caminhada vencedora no

contexto regional, verificada ao longo dos anos, numa escalada bem sucedida ao nível

do desenvolvimento local, crescentemente sustentado e em crescente afirmação

regional, pautado por dinamismos assinaláveis em termos demográficos, económicos e

na geração de emprego.

A tabela seguinte traça um retrato estatístico do concelho, onde são destacados

precisamente os factores da dinâmica local e o seu peso no contexto regional.

Constatamos que em muitos dos indicadores apresentados, Albufeira detém uma

importância relativa bastante significativa. É possível observar igualmente a posição

ocupada por este concelho na hierarquização dos valores afectos à totalidade dos

concelhos. Realça-se nesta análise o domínio inequívoco nos indicadores turísticos e o

bom desempenho nos demográficos, económicos e empresariais. Apesar de tudo

destaque para a baixa proporção do território regional, cifrando-se esse valor abaixo dos

3 %.


82

Em altura de crise, como na actual, desperdiçar os potenciais instalados é comprometer

o quadro de competitividade regional que se pretende alcançar. Aliás, a crise poderá

constituir um bom motivo para repensar o modelo regional de desenvolvimento, ao nível

da organização do sistema urbano, mas também do sistema produtivo. O modelo e visão

exarada no PROT Algarve emanam de um cenário pré crise, sendo actualmente

totalmente descabidos e despropositados. Há que poupar e reorientar investimentos nas

escolhas certas, mais vantajosas para a região em termos policêntricos.

Indicador (unidade) Ano Algarve Albufeira % Ranking

Área (Km2) 2010 4996 140,6 2,8 13

População Residente (N.º) 2008 430084 38966 9,1 5

Densidade Populacional (Hab/Km2) 2008 86,1 277,2 NA 5

Variação da População 2001-2008 (%) 2008 8,8 23,5 NA 2

Tax a de Crescimento Efectiv o (%) 2009 0,91 2,14 NA 2

Tax a de Crescimento Migratório (N.º) 2009 0,89 1,58 NA 3

Tax a de Crescimento Natural (N.º) 2009 0,02 0,56 NA 1

Tax a de Natalidade (%o) 2009 11,1 13,4 NA 1

Tax a de Mortalidade (%o) 2009 10,8 7,8 NA 1

Índice de Env elhecimento (N.º) 2008 123,5 80,4 NA 16

Índice de Dependência Total (N.º) 2008 52,4 47,5 NA 16

População Empregada no Sector I (N.º) 2008 2365 106 4,4 8

População Empregada no Sector II (N.º) 2008 23874 2021 8,4 4

População Empregada no Sector III (N.º) 2008 83489 13436 16 3

Empresas (N.º) 2007 58251 5930 10,2 4

Densidade Empresarial (N.º/km2) 2007 11,7 42,2 NA 2

Volume de Negócios nas Empresas (M €) 2007 9405524 1059739 11,3 4

Pessoal ao Serv iço nas Empresas (N.º) 2007 156803 19128 12,2 4

Estabelecimentos Hoteleiros (N.º) 2008 417 137 32,8 1

Capacidade de Alojamento (N.º) 2008 98724 40575 41,1 1

Dormidas (N.º) 2008 14265164 6274393 43,9 1

Hóspedes (N.º) 2008 2927819 1148360 39,2 1

Tabela Tabela Tabela Tabela 1111 ---- Retrato estatístico de Albufeir Retrato estatístico de Albufeir Retrato estatístico de Albufeir Retrato estatístico de Albufeira no contexto regional (Fonte: INE)a no contexto regional (Fonte: INE)a no contexto regional (Fonte: INE)a no contexto regional (Fonte: INE)

Face ao exposto e com base nos pressupostos do policentrismo procurar-se-á

fundamentar as funções já detidas e aquelas a potenciar para colocar os nós mais

dinâmicos da região algarvia, entre os quais Albufeira, ao serviço da competitividade e

consequente afirmação no contexto nacional e europeu.


83

6.2 Índice Sintético de Potencial Policêntrico

“Albufeira é dos centros urbanos mais mono especializados no turismo e, por isso, importa por um

lado valorizar e qualificar a sua atractividade turística, por outro lado procurar outras formas

complementares de ancorar o desenvolvimento local”

CCR Algarve, 2000d

Para medir o potencial policêntrico dos pólos urbanos que compõem a região algarvia,

entendidos como nós de uma rede, propõe-se a construção do que aqui se denominou

“índice sintético de potencial policêntrico”, adiante ISPP. Para tal recorreu-se aos três

pilares essenciais do conceito policêntrico: localização, dimensão e conectividade,

procurando informar-se cada um deles com indicadores que pudessem expressar um

potencial específico no contexto regional e evidenciar as dinâmicas conducentes à

constituição de uma região urbana policêntrica. Com esta pretende-se promover a

competitividade e o desenvolvimento regional e assim efectivar o modelo territorial

policêntrico preconizado no PROT Algarve, mas não implementado.

Cumpre informar que para além da totalidade dos 16 concelhos algarvios, calcularam-se

os mesmos indicadores para as três aglomerações, aqui designadas por pólos,

propostas no plano, centrados em Faro (com Loulé e Olhão), Portimão (com Lagoa e

Lagos) e Vila Real de Santo António (com Castro Marim). Pretende-se com esta opção,

diferenciar o comportamento e dinâmica que estes deteriam isoladamente ou no contexto

das aglomerações que lideram, comparativamente com os restantes concelhos da

região.

Mais do que efectuar diagnósticos e retratos, pretendeu-se evidenciar com os 39

indicadores escolhidos, sempre que possível, as dinâmicas e sinergias registadas.

Contudo, pela indisponibilidade de dados, para alguns deles tal não foi possível,

considerando-se que nos casos em que foram utilizados indicadores respeitantes a um

dado ano, expressos por proporções ou pesos relativos, estes reflectem tendências e

verdadeiramente informam o espírito do índice e do estudo, constituindo uma base que

não deve ser desprezada na prospecção de uma região urbana policêntrica. Nota ainda

para esclarecer o facto de existirem indicadores que não devem ser olhados

isoladamente, sendo óbvios os pontos de contacto entre eles, para a própria

fundamentação dos respectivos potenciais que integram. Por exemplo a centralidade, as


84

empresas e o emprego estão intimamente ligadas, mas neste estudo ilustram potenciais

distintos. Apresentam-se de seguida, para cada um dos pilares mencionados, os

potenciais que compõe este ISPP, bem como os indicadores que os suportam:

Pilar Potencial Indicador Ano Unidade

Acessibilidade

Índice composto de acessibilidade (distância/tempo das sedes

de concelho ao aeroporto internacional de Faro, a Lisboa, à

estação ferrov iária de Tunes e a Espanha)

2010 minutos

CentralidadeProporção de mov imentos pendulares com destino a outros

concelhos2001 %

População residente 2008 N.º

Densidade populacional 2008 hab/km2

Variação da população residente 1950-2008 %

Variação da densidade populacional 1950-2008 %

Tax a de crescimento efectiv o 2008 %

Índice de env elhecimento 2008 N.º

Densidade empresarial 2007 Emp/Km2

Proporção de empresas por município da sede 2007 %

Proporção de pessoal ao serv iço por município da sede 2007 %

Proporção do v olume de negócios por município da sede 2007 %

Quocientes de localização dos três sectores com maior

representativ idade regional G, K, F2007 N.º

Quocientes de emprego dos três sectores com maior

representativ idade regional G, H, F2007 N.º

Quocientes de negócio dos três sectores com maior

representativ idade regional G, F, K2007 N.º

Lev antamentos nacionais nas caix as multibanco 2008 €

Variação da população activ a 1991-2001 %

Proporção de empregados no sector III 2008 %

Índice de dependência total 2008 N.º

Proporção de população com ensino superior 2001 %

Tax a de crescimento de edifícios 1991-2001 %

Índice de env elhecimento de edifícios 2001 N.º

Valor médio das transacções imobiliárias 2009 €

Fogos construídos 2009 N.º

Edifícios construídos 2009 N.º

Índice de atracção (deslocações de outros

concelhos/deslocações para outros concelhos, ou seja, total

de entradas/total de saídas)

2001 N.º

Proporção de mov imentos pendulares com origem noutros

concelhos2001 %

Estabelecimentos hoteleiros 2008 N.º

Capacidade de alojamento em estabelecimentos hoteleiros 2008 N.º

Dormidas em estabelecimentos hoteleiros 2008 N.º

hóspedes em estabelecimentos hoteleiros 2008 N.º

Proporção de hóspedes estrangeiros 2008 %

Comunicação Postos telefónicos por Município 2008 N.º

Localização

Dimensão

Conectividade

Turístico

Atracção

Demográfico

Económico/Empresarial

Emprego

Urbanístico

Tabela Tabela Tabela Tabela 2222 ---- Potenciais e indicadores do ISPP Potenciais e indicadores do ISPP Potenciais e indicadores do ISPP Potenciais e indicadores do ISPP


85

A metodologia empregue na construção do ISPP expressa-se primeiro pela classificação

e hierarquização dos resultados obtidos em cada um dos indicadores (ver anexo).

Posteriormente foram agregados nos potenciais em análise, de forma a espelhar as

vantagens comparativas dos nós nesses potenciais. De seguida sistematizaram-se as

hierarquias preliminares dos potenciais em consonância com os três pilares do

policentrismo, pondo em evidência os nós que potencialmente reunissem melhores

condições de configurar uma região urbana policêntrica, sustentada, por fim, no ISPP.

Este índice é traduzido em valores absolutos, sendo tanto maior quanto mais baixo for o

valor global obtido. Neste exercício, empiricamente, o índice poderia variar entre 39 e

741. Com os resultados finais constatamos que foram Albufeira e Alcoutim,

respectivamente com 135 e 704, os concelhos que obtiveram o maior e o menor

potencial de integrar com sucesso a região urbana policêntrica proposta.

Neste exercício analítico, que se procurou explicativo de uma tomada de decisão

carregada de preconceitos perante Albufeira na revisão do PROTAL, reconhecem-se um

conjunto de limitações a seguir especificadas: embora na acepção do conceito

policêntrico a literatura ponha em evidência o papel determinante da conectividade,

neste índice, esse pilar não possui uma ponderação diferenciada dos restantes que o

retratam. Não querendo empolar os resultados parciais dos potenciais, foi-lhes atribuída

a mesma ponderação. Por exemplo, no pilar conectividade, terão os potencias de

atracção, turístico e comunicação os mesmos pesos na sua explicação? Talvez não, mas

proceder à selecção de um ou outro poderia subverter e condicionar, à partida, os

resultados. Imaginemos, nesta análise, caso se optasse pela ponderação de cada um

dos potenciais, naturalmente deveria ser majorado o potencial turístico, porventura em

patamares tão significativos como aqueles que, na realidade, possui na economia

regional. Logo, reunindo Albufeira os valores mais significativos deste sector, esta sairia,

à partida, beneficiada. O mesmo raciocínio pode fazer-se para a ponderação dos

indicadores incluídos em cada um dos potenciais. Por exemplo, no potencial

acessibilidade será mais importante relevar a distância/tempo a Lisboa ou a Espanha?

Por meio rodoviário ou ferroviário? Obviamente que depende. Por essa razão, para não

melindrar o posicionamento e as centralidades intrínsecas por eles detidas, atribui-se-

lhes uma ponderação idêntica, tomando-se esta opção, também, nos restantes

indicadores.

Outra das limitações prende-se com a dificuldade em medir a dimensão institucional da

conectividade. Poder-se-ia tentar ensaiar um exercício de recolha exaustiva de acordos,

protocolos, candidaturas, planos intermunicipais, reuniões de trabalho ou outros


86

processos que pudessem evidenciar o estabelecimento de conexões institucionais entre

os municípios da região. Contudo, este teria alguma utilidade? Talvez se concluísse

sobre a maior facilidade e empenho no estabelecimento de geminações com municípios

estrangeiros do que com os vizinhos do lado. Isoladamente, esta informação, de forma

seca, apenas traduziria intenções e compromissos, quando o que se pretende efectivar

são os resultados obtidos e a frequência, eficácia e qualidade das conexões

estabelecidas. No entanto reconhece-se a necessidade de, neste exercício, espelhar

esta característica distintiva do conceito policêntrico.

Por fim convém sinalizar que este exercício insere-se num quadro académico, sofrendo

determinadas limitações. Não é um estudo sobre indicadores. Até porque não se

pretende fazer a sua apologia, nem da sua sustentação científica, para ganhar a batalha

do policentrismo – ganhar ou perder não está em causa! Pretende-se, sim, expor neste

exercício, um erro cometido com o posicionamento de Albufeira no âmbito da revisão do

PROTAL. Este IGT mobiliza um quadro conceptual teórico, que insistentemente tenta

passar de forma discursiva mas que na realidade não pratica. É esta divergência que se

pretende evidenciar.

6.2.1 Localização

O pilar localização expressou-se através dos potenciais de acessibilidade e

centralidade. O primeiro baseou-se nas distâncias/tempo estabelecidas pelos vários

meios de transporte entre as sedes de concelho e um conjunto de pontos focais de

articulação territorial regional, nacional e internacional. A distância/tempo a Lisboa (e não

ao nó da A2, pois esta não constitui para todos os concelhos, no inicio do percurso, a

principal via deste modo de acesso à capital do país); à estação ferroviária de Tunes (a

partir da qual a distância/tempo por meio ferroviário passa a ser igual para todos; nos

concelhos com mais do que uma estação, optou-se por aquela que fica mais próxima da

sede; nos concelhos sem estação ferroviária adicionou-se o tempo percorrido por via

rodoviária até à estação mais próxima), ao aeroporto internacional de Faro e a Espanha

(fronteira internacional da ponte do Guadiana).

O potencial centralidade evidenciou a capacidade de retenção de população activa

residente, através da proporção de movimentos pendulares com destino a outros

concelhos: quanto mais baixa fosse maior será esse potencial.


87

Desta análise resulta a figura seguinte, que evidencia o potencial de acessibilidade de

Loulé e o de centralidade de Albufeira. Conjugadamente é Albufeira que lidera o ranking

do pilar localização sendo seguido por Loulé e Faro. Esta posição espelha a localização

do primeiro concelho, factor imutável que lhe dá vantagens competitivas enormes, na

estruturação do território regional e simultaneamente de articulação com o resto do país.

Este papel havia já sido referido por Gaspar (1993: 185) ao relevar a forte acessibilidade

rodoviária e ferroviária do Algarve Central, e especificamente dos concelhos

mencionados, conferindo-lhe grandes vantagens para se desenvolver como pólo

dinamizador da região.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 36363636 ---- Mapa do potencial do pilar localizaçãoMapa do potencial do pilar localizaçãoMapa do potencial do pilar localizaçãoMapa do potencial do pilar localização (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria)

O facto de centralizar uma oferta bastante significativa de actividades terciárias e,

sobretudo, turísticas motiva igualmente a baixa proporção de movimentos pendulares

aqui espelhados, indicador que Albufeira lidera juntamente com Alcoutim e Lagos,

respectivamente com 9,7 %, 10,6 % e 10,8 %. Alcoutim surge neste posicionamento por

razões distintas dos demais concelhos, possuindo uma baixa população residente em

idade activa que cobre grandemente a oferta de emprego local e, o facto de deter uma

percentagem insignificativa de população que o elege como local de

residência/dormitório, que motivaria valores de outra grandeza. Obviamente neste

indicador, em termos absolutos, o significado de Alcoutim dissipa-se.

Ao nível dos pólos previstos no PROT Algarve, emerge Faro na terceira posição do

ranking geral do pilar, Portimão encontra-se sensivelmente no meio da tabela e o pólo de


88

Vila Real de Santo António apenas à frente de São Brás de Alportel, Vila do Bispo e

Monchique. Nem mesmo a inclusão de Espanha no índice composto de acessibilidade

garantiu melhor posicionamento no potencial por parte da cidade pombalina.

Loulé Albufeira Albufeira

Albufeira Alcoutim Loulé

Polo Faro Lagos Faro

Faro Portimão Polo Faro

Olhão Faro Portimão

Silv es Aljezur Lagos

Castro Marim Loulé Silv es

Lagoa Vila Real de Santo António Alcoutim

São Brás de Alportel Polo Portimão Polo Portimão

Portimão Polo Faro Olhão

Tav ira Tav ira Vila Real de Santo António

Polo Portimão Vila do Bispo Tav ira

Polo Vila Real de Santo António Polo Vila Real de Santo António Aljezur

Vila Real de Santo António Monchique Lagoa

Lagos Silv es Castro Marim

Monchique Lagoa Polo Vila Real de Santo António

Aljezur Olhão São Brás de Alportel

Vila do Bispo São Brás de Alportel Vila do Bispo

Alcoutim Castro Marim Monchique

RANKING

LOCALIZAÇÃOPotencial CentralidadePotencial Acessibilidade

Tabela Tabela Tabela Tabela 3333---- Potencias do pilar localização Potencias do pilar localização Potencias do pilar localização Potencias do pilar localização

6.2.2 Dimensão

O pilar dimensão revelou-se de medição mais fácil, dado os exemplos e recorrentes

exercícios que reflectem sobre os sistemas urbanos, hierarquias, áreas de influência ou

outros. Neste consideraram-se quatro potenciais: demográfico, económico/empresarial;

de emprego e urbanístico. Em todos procuraram-se evoluções, variações e proporções

ao nível regional que evidenciassem dinamismos locais, funções catalisadoras e

oportunidades de afirmação e desenvolvimento, por exemplo na base produtiva, na

distribuição da população empregada por sector de actividade ou na idade e formação


89

superior da população residente, com consequências óbvias nos potenciais em análise e

cimentação do pilar dimensão.

Dentre os indicadores seleccionados para ilustrar o potencial demográfico afirma-se a

primazia dos pólos de Faro e Portimão na população residente, contudo naqueles que

revelam dinâmicas, nomeadamente na variação da população residente desde 1950

para 2008 ou na variação da densidade populacional, o pólo de Faro cai para meio da

tabela, mantendo-se o de Portimão nos quatro primeiros postos. Nesses indicadores

Albufeira lidera, confirmando o crescimento demográfico continuado desde o boom

turístico regional, que galvaniza até aos dias de hoje. Veja-se por exemplo a taxa de

crescimento efectivo do ano 2009 que segue de perto o primeiro posicionado, São Brás

de Alportel, respectivamente com 2,61 % e 2,14 % face a um valor regional de apenas

0,91 %. Na construção do ranking geral do potencial demográfico, Albufeira assume a

primeira posição seguindo-lhe o concelho de Portimão, o pólo por este liderado, Lagoa e

Olhão.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 37373737 ---- Mapa do potencial do pilar dimensão Mapa do potencial do pilar dimensão Mapa do potencial do pilar dimensão Mapa do potencial do pilar dimensão (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria)

O ranking do potencial económico/empresarial segue genericamente os resultados

obtidos na maioria dos 14 indicadores analisados, o qual traduz a liderança dos pólos de

Faro e Portimão, sendo estes seguidos pelos concelhos de Loulé, Faro, Portimão e

Albufeira. Nota, mais uma vez, para o lugar modesto do pólo de Vila Real de Santo

António, ultrapassado pela generalidade dos concelhos do litoral e quase sempre por


90

Silves. Evidenciaram-se neste potencial as três secções da CAE (Revisão 2.1) mais

representativas na região no ano 2007, para os quais se calcularam quocientes de

localização, emprego e de volume de negócios (respectivamente baseados no número

de empresas, no pessoal ao serviço e no volume de negócios gerado nos concelhos e

região). Nos quocientes, os valores mais expressivos incidiram em três das quatro

secções especificadas: F – construção, G – comércio por grosso e a retalho, H –

alojamento e restauração e K – actividades imobiliárias, alugueres e serviços prestados

às empresas.

Nos quatro indicadores escolhidos para ilustrar o potencial de emprego apenas a

proporção de população residente com ensino superior é liderado por Faro. Este valor

prende-se seguramente com a presença da Universidade do Algarve e sobretudo com a

concentração de serviços e empresas carentes de massa crítica especializada e

habilitada. Os restantes indicadores são comandados por Albufeira que reúne a maior

proporção de população empregada no sector III, a maior variação da população activa

entre 1991 e 2001 e o mais baixo índice de dependência total.

Albufeira Polo Faro Albufeira Albufeira Albufeira

Portimão Polo Portimão Faro Loulé Polo Portimão

Polo Portimão Loulé Polo Faro Polo Portimão Polo Faro

Lagoa Faro Lagoa Portimão Portimão

Olhão Portimão Polo Portimão Polo Faro Loulé

Faro Albufeira Portimão Lagos Lagoa

Polo Faro Lagos Loulé Polo Vila Real de Santo António Faro

Lagos Olhão Vila Real de Santo António Lagoa Lagos

Loulé Lagoa Lagos Vila do Bispo Polo Vila Real de Santo António

Vila Real de Santo António Silv es São Brás de Alportel Aljezur Olhão

São Brás de Alportel Polo Vila Real de Santo António Polo Vila Real de Santo António Tav ira Vila Real de Santo António

Silv es Tav ira Vila do Bispo Silv es Silv es

Polo Vila Real de Santo António Vila Real de Santo António Tav ira Castro Marim Tav ira

Tav ira São Brás de Alportel Silv es Vila Real de Santo António Vila do Bispo

Vila do Bispo Vila do Bispo Olhão Olhão São Brás de Alportel

Castro Marim Castro Marim Castro Marim Faro Castro Marim

Aljezur Aljezur Aljezur São Brás de Alportel Aljezur

Monchique Monchique Monchique Monchique Monchique

Alcoutim Alcoutim Alcoutim Alcoutim Alcoutim

RANKING

DIMENSÃOPotencial UrbanísticoPotencial Demográfico Potencial Económico/Empresarial Potencial de Emprego

Tabela Tabela Tabela Tabela 4444 ---- P P P Potenciais do pilar dimensãootenciais do pilar dimensãootenciais do pilar dimensãootenciais do pilar dimensão


91

Ao nível do potencial urbanístico há uma clara tendência de reforço do pólo de Portimão,

muito graças ao contributo de Lagoa e Lagos. Ora este potencial não pode de forma

alguma ser olhado sem as características turística da região. Aliás, é na faixa litoral

central que se continuam a revelar os maiores potenciais informados neste ponto,

cabendo a liderança a Albufeira e Loulé, esta última a comandar o valor médio das

transacções imobiliárias regionais com um valor médio de 274.215 € e a segunda a

apresentar o parque edificado mais jovem do Algarve, expresso pelo valor de 42,6 no

índice de envelhecimento de edifícios, calculado com base nos edifícios construídos até

1945 e os construídos após 1991.

Conjuntamente os quatro potenciais do pilar dimensão conduzem-nos à potenciação de

Albufeira entre os pólos de Portimão e Faro que lhe seguem. Portimão, Loulé, Lagoa,

Faro, Lagos e Olhão são os concelhos que se seguem, curiosamente todos eles

integram os referidos pólos. Só após os concelhos evidenciados surge o pólo de Vila

Real de Santo António, que precede os restantes concelhos algarvios.

6.2.3 Conectividade

O pilar conectividade revestiu-se da maior dificuldade, quer pela escassez de dados

disponíveis quer pela dificuldade em expressar regional e localmente, algo que se

reveste de carácter global. A bibliografia consultada tende a restringir esta análise aos

indicadores dos movimentos pendulares, contudo, considera-se que é no estreitar das

formas de relacionamento local/global que este assenta. Procurou-se então atribuir a

este pilar um entendimento de conectividade mais lato, juntando-lhe o potencial turístico,

susceptível de afirmar o nó, em contextos supra regionais. Este juntou-se aos potenciais

de atracção e comunicação, o primeiro assente na capacidade, ou não, de centralizar e

constituir uma bacia de emprego, expressa pela proporção de movimentos pendulares

com origem noutros concelhos e o segundo na faculdade de serem estabelecidos

contactos, graças à presença de postos telefónicos. Este último indicador parece-nos

francamente insuficiente para medir um potencial de comunicação, faltando-lhe por

exemplo a quantidade e frequência dos contactos efectivamente estabelecidos. Contudo

a indisponibilidades desses dados inviabilizou essa análise. Reconhece-se igualmente a

carência neste estudo de um potencial de transporte, assente na oferta e procura de

transportes públicos através das redes existentes e das deslocações efectuadas,

contudo o acesso a estes dados revelou-se impossível no âmbito deste trabalho.


92

Na região, os movimentos pendulares são polarizados por Albufeira, Faro, Portimão, Vila

Real de Santo António e Loulé. Em 2001, Albufeira e Faro são os concelhos nos quais o

índice de atracção se destaca, chegando a valores próximos das três unidades (fluxos de

entrada três vezes superiores aos fluxos de saída). Se em 1991 os principais

movimentos pendulares isolavam Albufeira e o seu relacionamento preferencial

estabelecia-se com Silves, em 2001, Albufeira reforçou o seu grau de integração

regional, polarizando juntamente com Faro e Loulé, movimentos pendulares entre si e

com Olhão, Tavira, São Brás de Alportel e Silves, todos, à data, com mais de 350

deslocações diárias (Guerreiro et al, 2003).

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 38383838---- Mapa do potencial do pilar conectividade Mapa do potencial do pilar conectividade Mapa do potencial do pilar conectividade Mapa do potencial do pilar conectividade (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria)

No potencial turístico a grande tendência cifra-se numa hierarquia composta por

Albufeira, Loulé e Portimão. Graças a estes dois últimos concelhos, os pólos que

integram ocupam a segunda e terceira posição geral do ranking. Contudo, Faro

apresenta valores modestos que o relegam para a metade inferior da tabela. Albufeira é

visivelmente o chefe de fila da região turística ao deter nos principais indicadores

(estabelecimentos hoteleiros, capacidade de alojamento, dormidas e hóspedes) valores

na ordem de um terço da totalidade.

Apesar da ressalva efectuada anteriormente considerou-se o potencial de comunicação,

o qual consolida a posição central administrativa dos pólos de Faro e Portimão, os

respectivos concelhos líderes e Loulé, Albufeira e Silves.


93

Globalmente o pilar da conectividade é liderado pelo pólo de Faro, por Albufeira e pelo

Pólo de Portimão. Isoladamente, a seguir a Albufeira surgem Portimão, Loulé e Faro.

Faro Albufeira Polo Faro Polo Faro

Albufeira Polo Portimão Polo Portimão Albufeira

Portimão Polo Faro Loulé Polo Portimão

Polo Faro Loulé Faro Portimão

Vila Real de Santo António Portimão Portimão Loulé

Polo Portimão Lagoa Albufeira Faro

Lagoa Lagos Silv es Lagoa

Polo Vila Real de Santo António Polo Vila Real de Santo António Lagos Polo Vila Real de Santo António

Loulé Vila Real de Santo António Olhão Vila Real de Santo António

Castro Marim Tav ira Polo Vila Real de Santo António Lagos

Vila do Bispo Silv es Tav ira Silv es

Lagos Faro Lagoa Tav ira

Silv es Vila do Bispo Vila Real de Santo António Olhão

Alcoutim Monchique São Brás de Alportel Vila do Bispo

Tav ira Aljezur Castro Marim Castro Marim

São Brás de Alportel Olhão Monchique São Brás de Alportel

Olhão Castro Marim Aljezur Monchique

Aljezur São Brás de Alportel Vila do Bispo Aljezur

Monchique Alcoutim Alcoutim Alcoutim

Potencial Turístico CONECTIVIDADE

RANKING

Potencial ComunicaçãoPotencial Atracção

Tabela Tabela Tabela Tabela 5555 –––– Potenciais do pilar conectividade Potenciais do pilar conectividade Potenciais do pilar conectividade Potenciais do pilar conectividade

6.2.4 Em prol de uma Região Urbana Policêntrica algarvia

Chegamos assim ao resultado objectivo do nosso exercício. Albufeira lidera o ISPP,

seguido por Loulé e Portimão. Esta posição vai de encontro à constatação já evidenciada

em cada um dos potenciais e à necessidade e utilidade de contar com Albufeira na

construção de uma região urbana policêntrica no Algarve. Considera-se que esta região

será mais competitiva, funcional e estruturada, quanto mais envolver Albufeira e as suas

vantagens locativas, endógenas e comparativas.

No que respeita à análise paralela das aglomerações previstas no PROT Algarve,

evidencia-se a importância estratégica que Loulé detém no pólo de Faro e o reforço

crescente de Lagoa no de Portimão. O posicionamento modesto do pólo de Vila Real de

Santo António no ranking do ISPP revela o sobreposicionamento inscrito no PROT, que


94

dificilmente será reforçado face ao afastamento real e estratégico a Faro e ao centro

nevrálgico do core económico regional, a faixa compreendida ente Lagos e a capital

algarvia. As ligações e tentativas de cooperação com Espanha parecem não chegar para

afirmar o potencial deste pólo no contexto regional, que o PROT detectou mas, pelos

vistos empolou.

Albufeira Albufeira Polo Faro

Loulé Polo Portimão Albufeira

Faro Polo Faro Polo Portimão

Polo Faro Portimão Portimão

Portimão Loulé Loulé

Lagos Lagoa Faro

Silv es Faro Lagoa

Alcoutim Lagos Polo Vila Real de Santo António

Polo Portimão Polo Vila Real de Santo António Vila Real de Santo António

Olhão Olhão Lagos

Vila Real de Santo António Vila Real de Santo António Silv es

Tav ira Silv es Tav ira

Aljezur Tav ira Olhão

Lagoa Vila do Bispo Vila do Bispo

Castro Marim São Brás de Alportel Castro Marim

Polo Vila Real de Santo António Castro Marim São Brás de Alportel

São Brás de Alportel Aljezur Monchique

Vila do Bispo Monchique Aljezur

Monchique Alcoutim Alcoutim

RANKING

LOCALIZAÇÃO DIMENSÃO CONECTIVIDADE

Albufeira 135

Polo Portimão 156

Polo Faro 157

Portimão 206

Loulé 214

Faro 247

Lagos 306

Lagoa 317

Polo Vila Real de Santo António 395

Vila Real de Santo António 400

Olhão 424

Silv es 424

Tav ira 455

São Brás de Alportel 525

Vila do Bispo 526

Castro Marim 571

Aljezur 591

Monchique 657

Alcoutim 704

RANKING

INDICE SINTÉTICO DE POTENCIAL POLICÊNTRICO

Tabela Tabela Tabela Tabela 6666 ---- Indice sintético de potencial policêntrico Indice sintético de potencial policêntrico Indice sintético de potencial policêntrico Indice sintético de potencial policêntrico

A primeira imagem ilustra a visão que pensamos ser consequente da aplicação do PROT

Algarve, tal qual se encontra matizado no modelo territorial proposto. Desta forma,

prevalece na região uma abordagem essencialmente polinucleada, com grande

expressão bipolar em torno de Faro e Portimão, centralizadores de influências,

sugadores de investimentos e equipamentos e com fraca capacidade de promover

complementaridades entre si, quanto mais com os restantes concelhos do Algarve. Veja-

se que esta ligação preferencial, não se concretiza sem inevitavelmente atravessar

Albufeira. Contudo, nesta visão, Albufeira surge diminuída em todas as valências em que

poderia participar em prol da organização regional, apesar de estar perfeitamente

equidistante entre os dois principais pólos, podendo estabelecer a ponte entre ambos.


95

Este posicionamento enfraquecido, provocativamente decadente, arrolado para Albufeira

revelar-se-á igualmente, ou pior, nos outros centros algarvios. Com esta visão

centralizadora, embora em dois pólos, acentuar-se-ão as assimetrias intra regionais e o

afastamento progressivo aos centros de decisão.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 39393939 ---- Aplicação esquemática do PROTAL 2007: bipolar (modelo) e policêntrica (retórica) Aplicação esquemática do PROTAL 2007: bipolar (modelo) e policêntrica (retórica) Aplicação esquemática do PROTAL 2007: bipolar (modelo) e policêntrica (retórica) Aplicação esquemática do PROTAL 2007: bipolar (modelo) e policêntrica (retórica) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria)

Por oposição, configura-se uma visão policêntrica, à luz dos pressupostos e pilares

essenciais de que se reveste, sintetizando igualmente o potencial calculado pelo ISPP.

Nesta ilustra-se morfológica e funcionalmente os pilares do policentrismo, com uma

distribuição equilibrada (quase equidistante) dos nós, com dimensões semelhantes (se

considerarmos a conjugação de várias dimensões, e não só a demográfica) entre as

quais se estabelecem fluxos relacionais e complementares, mais ou menos intensos,


96

sobretudo numa sub-região compreendida em toda a frente Litoral, principalmente entre

Portimão e Faro. Há que estimular sinergias e reforçar as relações institucionais, que as

estruturais potenciam. Há claramente uma mais-valia na estruturação linear do sistema

urbano regional, se pensado em conjunto e de forma complementar.

Considera-se também, que por inerência, os restantes nós regionais, mesmo que com

baixo potencial policêntrico poderão beneficiar da forma exemplar que um processo de

cooperação competitiva se estabeleça. Uma região equilibrada e funcionalmente

articulada crescerá sustentadamente e estará melhor preparada para competir, quer no

quadro nacional, quer transnacional, sobretudo no europeu e mais especificamente com

a região espanhola limítrofe, com padrão funcional mais diversificado que o Algarve (e

cujas boas práticas e/ou erros urge acompanhar para, consoante o caso, seguir ou

evitar).

A opção é clara: uma região desestruturada, fortemente hierarquizada com dois pólos

dominantes, dos quais não resultam benefícios de maior na promoção conjunta da região

em âmbitos escalares superiores, ou uma região coesa, complementar, próxima, bem

organizada e policêntrica capaz de cumprir o papel de integração do Algarve nos

contextos referidos.

6.3 Albufeira – “Que tenho eu de distinto?”

“(…) A competitividade de um território é equacionar a forma de melhor valorizar as oportunidades

que se lhe deparam, sejam estas decorrentes dos atributos endógenos, sejam decorrentes do

enquadramento exógeno, ou ainda da interacção entre as duas”.

Raul Lopes, 2001

Partindo do pressuposto que a visão policêntrica serve o Algarve e cumpre os seus

desígnios de competitividade e desenvolvimento, desperdiçar as potencialidades

evidenciadas por Albufeira será um erro que certamente toda a região pagará. Os

últimos anos têm sido marcados pela perda sucessiva de oportunidades. Ao não terem

sido aproveitadas ou as fortalecem, (evidenciando a sua premente sub utilização) ou as

relegam definitivamente para o lote das oportunidades perdidas.


97

As potencialidades que o exercício anterior sistematizou para Albufeira traduzem-se

genericamente em quatro frentes que se cruzam e interagem entre elas. A primeira

abarca conjuntamente os potenciais da centralidade e acessibilidade, a segunda os

potencias económico/empresarial e de emprego, a terceira o potencial turístico e por fim

o potencial demográfico.

Para cada uma delas há um conjunto de medidas e projectos que ajudarão a concretizá-

las e firmá-las no contexto regional em prol da concretização dos objectivos

preconizados pelo PROT Algarve, nomeadamente a constituição duma região urbana

policêntrica que, como vimos, lhe será vantajosa do ponto de vista organizacional,

competitivo e funcional.

No contexto regional a centralidade de Albufeira é inequívoca, não só pela localização

privilegiada que actualmente detém, como pelas boas acessibilidades a qualquer um dos

sub-sistemas urbanos de Faro e de Portimão. As funções de articulação entre estes e de

ligação a Lisboa tornam-na estruturante ao nível da região e posicionam-na enquanto

rótula estratégica de distribuição do tráfego regional.

Deste modo considera-se fundamental reforçar o papel de Albufeira enquanto centro

chave essencial no traçado do modelo urbano regional, caracterizado por uma

especialização territorial assente no turismo, mas também com potencialidades

derivadas da sua localização, passíveis de constituir uma plataforma estratégica de

articulação da e na região, pela capacidade de afirmação que possui, com uma base

económica sólida e com um dinamismo endógeno que é susceptível de gerar

externalidades positivas para os centros urbanos envolventes, inclusive Faro e Portimão.

As complementaridades horizontais são cada vez mais uma via de consolidação do

desenvolvimento regional, devendo Albufeira assumir o seu papel com determinação e

empenho.

Neste contexto Albufeira pretende assumir-se cada vez mais como centro de

mobilidades e de acessibilidades, tornando-se fundamental re-centrar o transporte

ferroviário na sua estratégia de desenvolvimento e de sustentabilidade. Conseguir

mobilizar esforços no sentido de concretizar nas Ferreiras um interface rodo-ferroviário

de dimensão regional, responsável pelo escoamento e distribuição de passageiros da e

na região, é um objectivo estratégico que se traduz na proposição do Intermodal regional

das Ferreiras. Este, vocacionado para o tráfego de passageiros, mas também de

mercadorias, consolidaria a importância do modo ferroviário para o ordenamento do

território regional, cujo abandono, desde logo no anteplano de Dodi em 1966, foi um erro


98

crasso que comprometeu o desenvolvimento e a conectividade intra-regional, conforme

sinalizou Gaspar num encontro realizado em Faro sobre ordenamento do território (13 de

Julho, 2010).

Em termos económicos pretende-se enquadrar, no território, o conjunto das actividades

consideradas mais aptas e estratégicas e desincentivar as menos interessantes num

quadro de desenvolvimento local sustentado. Na figura seguinte esquematiza-se os

sectores que naturalmente devem configurar a estrutura económica concelhia. É

inevitável, e seria absurdo, não contar com as actividades turísticas que a devem basear.

Contudo é possível enveredar por uma escalada de qualificação das unidades, dos

produtos, dos serviços e cumulativamente do destino, que possa contribuir para mudar a

sua imagem massificada, eventualmente desgastada junto de alguns mercados.

Associado a estas actividades, alia-se um quadro de serviços de retaguarda, que

Albufeira deverá estruturar de forma equilibrada, sendo essencial prever o respectivo

alcance territorial, sobretudo da faixa compreendida entre a Guia e Ferreiras, que

actualmente o sustenta.

Esta área que o actual PDM já classifica, ou como zona de comércio, indústria e serviços

ou de expansão para esse fim, deverá ser preparada para cumprir eficazmente funções

de armazenagem e distribuição, de inúmeros bens e recursos, nomeadamente os

alimentares, de desgaste ou energéticos. Deve igualmente posicionar-se para acolher

novas formas de procura e unidades que usem maiores factores de inovação. A

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 40404040 ---- Diagrama prospectivo da base produtiva de Albufeira ( Diagrama prospectivo da base produtiva de Albufeira ( Diagrama prospectivo da base produtiva de Albufeira ( Diagrama prospectivo da base produtiva de Albufeira (elaboração própria)elaboração própria)elaboração própria)elaboração própria)


99

consolidação desta plataforma logística revela-se vital na prestação de serviços a toda a

região, dada a localização já evidenciada, mas sobretudo por estar junto da faixa turística

litoral.

Com a implementação do Plano de Pormenor do Escarpão que compreende o mais

importante núcleo de pedreiras de calcário da região, ora em elaboração, acredita-se que

existem excelentes condições para o desenvolvimento das actividades extractivas, seja

no cimentar de uma posição destacada que possui já nesta matéria em termos regionais,

seja no desenvolvimento de um conjunto de actividades industriais baseada na fileira da

pedra. Entre estas, mostra-se de primordial importância a centralização, neste núcleo, de

centrais de reciclagem de resíduos de construção e demolição, que se pretende

galvanizar, maximizando economicamente um caminho de reabilitação urbana que

tenderá a ser seguido na região (dada a idade do edificado e o crescente desajuste

estético e funcional deste) devido aos actuais padrões de procura turística. Este factor

associado à centralidade regional e à oportunidade prospectiva de estabelecer-se uma

ligação ferroviária deste núcleo com a linha do Sul, elevará o potencial económico destas

actividades, cobrindo rápida e eficazmente toda a região algarvia, assim como boa parte

do Baixo Alentejo. Em consonância com as actividades mencionadas, poderá ganhar

expressão a produção energética, previsivelmente no âmbito da energia solar e, noutras

localizações, da energia eólica.

As actividades primárias, num regresso às origens, deverão constituir-se como a cabeça

do corpo produtivo local. Destas relevam-se a hortifruticultura e a pesca, ambas com

elevados potenciais de afirmação e crescimento regional. Dever-se-ão estreitar os laços

que as unem com as actividades turísticas, devendo direccionar-se a produção, numa

primeira instância, especificamente para esse mercado e para os seus principais

consumidores, unidades hoteleiras e restauração. Talvez as favas e ervilhas, que outrora

deliciavam lisboetas, possam hoje alimentar todo um mercado turístico que desagua em

Albufeira. Para aproximar estes sectores, aparentemente tão próximos (os turistas tem

de comer!), mas na realidade tão distantes, há que enveredar por caminhos de sedução

que abracem processos de certificação de produtos, trabalho cooperativo, agilização dos

processos de comercialização e distribuição dos mesmos. Na verdade, Albufeira poderia

voltar a dar cartas neste sector, onde durante séculos usou as suas vantagens locativas.

O obstáculo situa-se uma vez mais na palavra-chave, cooperação, que o quadro cultural

regional não consegue promover e, até, parece desincentivar. Ainda nas actividades

primárias, há que criar condições para o desenvolvimento do subsector da floricultura, já

amplamente presente na economia local, nomeadamente na freguesia rural de Paderne


100

em pleno Barrocal algarvio, cuja produção é maioritariamente exportada para os países

do centro e Norte da Europa.

De igual forma e com vista a cimentar o posicionamento dianteiro deste concelho, devem

ser estimuladas com algum empenho, actividades relacionadas com as indústrias

criativas e artísticas, procurando agilizar as dinâmicas do associativismo local que se

expressa em Albufeira com significativa relevância.

Crê-se que em todos os sectores mencionados existem condições para reforçar Albufeira

como centro polarizador de emprego, contribuindo igualmente para a diversificação da

base produtiva local, para a diminuição da dependência das actividades turísticas, que

continuarão a dominar, e para estímulo de potencialidades adormecidas em termos

económicos (cujos filões estão lá mas não devidamente explorados).

Na frente turística o potencial é por demais conhecido. A beleza natural cativou desde

sempre os turistas. Nas praias de Albufeira estes encontravam simbioses de formas

(praias alongadas com areal a perder de vista, como na Falésia, Rocha Baixinha e

Salgados ou praias encaixadas nas falésias como São Rafael, Coelha ou Castelo) e uma

paleta de cores, forte, mas harmoniosa (azul do mar, dourado do areal, brique das

falésias e o verde da vegetação envolvente) que deliciavam e continuam a deliciar quem

as visita. Este é indubitavelmente um elemento distinto deste concelho que, urge cuidar e

enaltecer.

Há que inovar nos produtos e nos serviços. Ter mais, só, não chega, há que ter

diferente. É na procura da diversificação e complementaridade dos produtos turísticos

locais e regionais que deverá assentar a distinção de Albufeira. Contudo, no quadro

regional, o facto de possuir a maior capacidade hoteleira não pode de todo ser

desprezada, constituindo uma vantagem comparativa enorme no âmbito de uma região,

quase, mono especializada no sector turístico. Dever-se-á imprimir uma dimensão

cultural, em sentido lato, cujos equipamentos agora propostos virão consolidar de forma

evidente, nomeadamente o Museu do Barrocal em Paderne, o Museu do Turismo e o

Auditório Algarve em Albufeira. Todos eles deterão escala e impacte regional, podendo

agregar factores de inovação importantes na solidificação do destino e na vivência da

população residente. Outra frente que se encontra em desenvolvimento perfila-se no

centro de estágios de alta competição associado à pista das Açoteias, cujo projecto

valorizará sobremaneira a região neste tipo de produtos. Para breve perspectiva-se a

existência de um parque de feiras e exposições que, a par de iniciativas privadas como a


101

conclusão do centro de congressos nos Salgados e a anunciada remodelação da praça

de touros de Albufeira, possam colocar ao serviço da região um conjunto de

equipamentos que permita acolher eventos de largo espectro, até hoje inviáveis neste

concelho. Estas duas últimas referências visam promover a procura de Albufeira fora da

época alta, combatendo-se assim a sazonalidade que caracteriza os destinos turísticos

assentes no produto sol e praia.

Por último, em termos demográficos o potencial instalado deverá servir para reclamar a

resolução de um dos principais problemas que mina a gestão urbana do concelho de

Albufeira, encabeçado por uma política regional desatenta, para não dizer cega, face às

reais dinâmicas evidenciadas. Este problema prende-se com a necessidade de serem

desenvolvidos equipamentos e infra-estruturas com capacidade para servir uma

população abstracta, anónima mas continuada e presente durante a denominada época

alta (quase metade do ano) que chega a atingir variações na ordem dos 800 % a 1000 %

conforme sinalizou o estudo de avaliação do PROT Algarve (2000d). Por tal motivo há

que pensar Albufeira como uma cidade de maior dimensão, cujas infra-estruturas

deverão ser projectadas não só em função da população residente, mas também em

função da necessária capacidade de resposta ao turismo que gera. Com esta visão

contraria-se frontalmente a postura da administração que tem defendido a tese do

sobredimensionamento dos equipamentos existentes para um período de época baixa,

quando o que deverá presidir a esta questão é precisamente o inverso, o

subdimensionamento dos mesmos em época alta. A visão redutora incompatibiliza-se

claramente com os desígnios de um destino turístico consolidado e com a projecção que

Albufeira detém no panorama regional. Esta questão é premente, sobretudo ao nível dos

equipamentos de saúde, área em que as suas vantagens locativas poderiam ser

utilizadas. Porém a cultura institucional da região aliada a uma administração movida por

desígnios políticos, tradicionalmente pouco clarividentes, tem desprezado esta

característica impar, que lhe seria altamente benéfica.

Os fluxos catalisados por Albufeira não são apenas turísticos. Os movimentos

pendulares acima mencionados traduzem igualmente sobrecarga de serviços e

equipamentos, nomeadamente os escolares. Consciente desta realidade o concelho

previu na sua Carta Educativa a resposta a uma procura efectiva de 110 % para os

níveis de ensino pré-escolar e básico do 1.º ciclo. Dará assim cobertura aos

descendentes dos indivíduos provenientes dos concelhos limítrofes, que diariamente se

deslocam para Albufeira por motivos profissionais.


102

A conjugação de todas as medidas e projectos referidos dará escala em potência, à

posição estratégica de Albufeira e no seu contributo para a constituição da região urbana

policêntrica algarvia.

Reitera-se que apesar do esforço de retraimento a que Albufeira foi submetida nos

instrumentos de gestão do território regional, esta tem prosperado e conseguido firmar-

se na região, graças ao conjunto de vantagens comparativas acima expressas e que a

potenciam como um dos seus nós mais dinâmicos. No entanto um ataque tão declarado,

aparentemente intencional e continuado por parte da administração, tenderá a traduzir-

se em desinvestimento e esvaziamento gradual do natural e inequívoco potencial deste

concelho. O que move tal afronta parece prender-se com o facto de Albufeira querer, e

conseguir apesar de tudo, firmar-se em sectores que não apenas o turismo, podendo daí

cimentar um posicionamento regional incomodativo, talvez, para os nós que já detêm ou

querem promover essas funções. Mesmo não sendo eficazes na geração de efeitos

multiplicadores para a região, são, no entanto, apadrinhados pela administração.

Não devemos esquecer, porém, que toda e qualquer proposta formulada para Albufeira

passará, inevitavelmente, pela apreciação e crivo daqueles que institucional e

politicamente a remeteram para uma posição subalternizada na região algarvia. No

âmbito do processo de revisão do PDM de Albufeira adivinham-se negociações

conturbadas, pautadas por uma atitude tecnocrática da parte duma entidade, institucional

ou pessoal, que agiu até hoje com viseiras e com lupa invertida em relação a este

Município. Albufeira deverá provar com dinamismo, pró-actividade e racionalidade, a

proposição de um plano que consagre a sua importância regional e as suas vantagens

comparativas, afirmando-as no quadro duma região urbana policêntrica em que deve, e

quer, participar de forma activa, cooperante e dinâmica.

Marcar uma posição regional pressupõe definir o quadro estratégico e orientador que,

localmente, ponha ao serviço do território concelhio as dinâmicas e oportunidades por

ele geradas. Só uma base sólida e um pleno comando da acção concertada dessas

oportunidades poderá elevar o papel determinante de Albufeira e o seu acolhimento

efectivo no quadro territorial mais vasto, o regional.


103

7. Orientações e recomendações para o Município

“O planeamento do desenvolvimento regional deverá produzir território”.

António Covas, 1997

Segundo Pòlese (1998: 217) o desenvolvimento local, mais do que um conceito, constitui

um ideal. É ao nível local que os factores de desenvolvimento e competitividade tendem

a manifestar-se de forma mais evidente e com maior eficácia, centrando-se nos

territórios a escalas cada vez mais reduzidas. As autarquias locais deverão constituir-se,

naturalmente, como as principais impulsionadoras desses processos. É para o Município

de Albufeira, actor privilegiado na consecução e promoção do quadro político e

instrumental que conduza à afirmação do concelho no contexto regional, que se

direcciona o seguinte conjunto de orientações e recomendações.

As autarquias têm responsabilidades ao nível da elaboração, alteração, revisão e gestão

dos instrumentos que classificam e qualificam os solos municipais. Nestes documentos,

identificam-se os territórios que, de acordo com um programa estratégico, configuram o

modelo de desenvolvimento que se procurará implementar. A forma clara como esse

modelo se processe, será certamente um meio facilitador do seu sucesso,

operacionalidade e afirmação regional. Contudo, esta gestão territorial não pode ser vista

fora do vasto campo de actuação das autarquias, cruzando-se com questões de

financiamento, de prioridade, de atendimento/cobertura e com as atribuições e

competências, com incidência territorial ou não, de índole material ou imaterial.

No relatório final do estudo da UALG (1997c) que aferia a articulação dos instrumentos

de gestão territorial e sectorial, nomeadamente os PDM, o PROTAL (de 1991) e Plano

Regional do Turismo, com as respostas dadas por estes no contexto de uma região com

as características do Algarve, Albufeira ocupou um lugar modesto. Ora este foi

completamente contrário ao sentido das conclusões obtidas nos relatórios de

caracterização e diagnóstico que o precederam (UALG, 1997a; 1997b), onde Albufeira

revelava, nos indicadores analisados (demográficos, económicos e urbanísticos),

dinâmicas bastante favoráveis e destacadas no quadro regional. No mesmo estudo, com

base na interpretação desses indicadores e das propostas de PDM, sintetizou-se um

modelo de organização espacial do Algarve, onde concelhos como Lagos, Silves e

Olhão, acabaram por merecer um posicionamento sobrevalorizado, que não se


104

compadecia com a realidade e não se veio a verificar. Esta situação conduz-nos a que

em 1995 o PDM de Albufeira não tenha conseguido, num contexto comparativo com os

restantes PDM dos concelhos algarvios, expressar a força e dinâmica local necessárias

à afirmação do seu potencial, traduzido numa posição mais destacada e próxima da

realidade. Faltou-lhe ambição e visão estratégica prospectiva, que colmatou com as

próprias leis do mercado, de oferta e procura, que o quadro locativo, económico e

demográfico, aparentemente vantajoso, se encarregou de promover.

É na correcta e informada gestão da influência que o Município detém ao nível do

ordenamento do território que se deverá nortear agora, a sua actuação, combatendo o

subposicionamento a que foi submetido do quadro apreciativo da UALG, e reiterado na

revisão do PROT Algarve, com vista à utilização e majoração das suas vantagens e

especificidades.

Dever-se-á seguir o lema “ordenar acolhendo”. Tal implica imprimir nos instrumentos que

gere, a necessária permeabilidade, dinamismo e flexibilidade, que possa garantir a

fixação de investimentos verdadeiramente estruturantes para o desenvolvimento local

e/ou regional. Esses instrumentos devem dar bom encaminhamento aos projectos cuja

valência, pertinência e necessidade sejam reconhecidas e não servir para os barrar, sem

descurar o respeito e promoção dos valores em presença e a própria sustentabilidade

territorial. O território é um bem escasso.

Conforme defendido por Veltz (1995 in Lopes, 2001: 239) há que considerar o

ordenamento do território, não como um processo de redistribuição, mas como um

conjunto de políticas que favoreçam a criação de recursos e de riquezas novos. Esta

abordagem centraliza o desenvolvimento económico dos territórios na densidade e

qualidade das ligações estabelecidas entre os actores, na pertinência dos quadros

colectivos de acção, no rigor dos projectos e nas antecipações do futuro, em detrimento

das infra-estruturas ou dos equipamentos, importantes, mas não primordiais.

Face às potencialidades evidenciadas por este concelho, importa, através dos

instrumentos de planeamento adequados e que de si dependem, estabelecer os

quadros, primeiro estratégicos, depois normativos que consigam transpor para o

território, a visão e objectivos propostos. Dentre os instrumentos disponíveis, é

claramente o Plano Director Municipal, que deve concentrar e espelhar as linhas de

actuação conducentes à prossecução de uma dada estratégia.


105

O novo PDM deverá assumir-se liminarmente como uma vantagem competitiva nas suas

diferentes dimensões e âmbitos de acção. Os instrumentos de planeamento municipal

continuam a dispor de forma demasiado rígida sobre a ocupação dos solos, pelo que um

plano que estabeleça simplesmente um quadro normativo, indicador de restrições e

regulador das actividades económicas que dependam directa ou indirectamente do seu

uso não servirá certamente os propósitos vinculados a esse território. Há que dar um

salto qualitativo, agregar-lhe uma função estratégica, aguerrida e competitiva, mas

simultaneamente coerente, sustentável e racional, conforme preceituado e desejado para

os PMOT de segunda geração. De acordo com Pereira (2009: 97) a valorização da

gestão do plano deverá impor-se à sobrevalorização do plano.

Ora, por deliberação camarária de 23 de Abril de 2003 deu-se início formal ao processo

de revisão do PDM de Albufeira (ratificado pela RCM n.º 43/95, de 4 de Maio), sede em

que a posição subalternizada aferida na revisão do PROT Algarve poderá ser combatida.

Com base nas premissas mencionadas no ponto anterior, há que definir o rumo da

revisão, o qual deverá ser precedido ou acompanhado de uma estratégia de

desenvolvimento local, que potencie práticas continuadas de promoção da participação e

da cidadania. Estes processos deverão contar com uma forte componente

comunicacional assente nas novas tecnologias e no e-planning mas também em

iniciativas integradas nas denominadas democracias deliberativas, por exemplo no

quadro duma Agenda 21 Local ou no desenvolvimento de orçamentos participativos.

Estas práticas revelam-se eficazes numa governança facilitada e comprometida com os

reais interesses colectivos, no quadro de uma gestão partilhada, co-responsável e

cúmplice, que estreita fronteiras e descomplexa as relações entre quem decide e quem é

alvo das decisões. Este quadro implicará uma gestão redobradamente cuidada em que

todas as decisões deverão ser tomadas na máxima consciência da sua utilidade e

pertinência, evitando o desperdício e promovendo o sentido de oportunidade. Para a

governança local as palavras de ordem deverão rondar os conceitos da transparência,

da responsabilidade, da eficácia, da coerência e, como vimos, da participação.

O Município deve assumir-se no seu PDM, como actor dinâmico e empreendedor,

trabalhando em prol da geração de novas oportunidades para a comunidade, empresas

e território, com vista ao desenvolvimento sustentado e à tomada de decisões próximas

da população. O Município deve constituir-se como promotor do crescimento económico

e do emprego e não um obstáculo a esses fins. Por um lado, não poderá descurar a sua

função estratégica, estabilizadora e próxima, uma vez que é um alvo fácil de cobrança

imediata e resolutiva por parte dos munícipes e empresários; por outro, terá de aprender


106

a lidar com dificuldades orçamentais graves, derivadas por exemplo, da previsível

diminuição de receitas próprias, nomeadamente na arrecadação de impostos directos e

indirectos ou da prestação de serviços correntes. Existe uma certa síndrome de

dependência face ao papel da administração, que deverá ser contrariado em prol do

policentrismo e da potenciação de cidadãos menos reivindicativos e mais

empreendedores (Pòlese, 1998: 214).

Há que promover complementaridades e parcerias; em Portugal estas têm pouca

tradição nas relações entre os diferentes níveis da administração e destes com os

actores privados. Timidamente surgem exemplos de cooperação e contratualização entre

Municípios, entre estes e privados e/ou outros organismos públicos. Estas formas de

actuação conjunta podem ganhar vários contornos e dimensões temporais e territoriais,

temáticas e sectoriais. Há que seguir os exemplos desenvolvidos, por exemplo, no

quadro das Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação, integrando Albufeira uma

rede territorial e outra temática, que procuram contribuir para estreitar relações e

promover práticas de colaboração efectiva. Os resultados de ambos são ainda pouco

visíveis, esperando-se porém que, após desenvolvimento, cultivem no mínimo um

espírito mais empreendedor e de cooperação competitiva.

Ao nível do ordenamento do território, por exemplo, a potenciação de parcerias público –

privadas pode qualificar e optimizar recursos, reduzir despesas, agilizar procedimentos e

aumentar os níveis de confiança entre ambos. Tal situação deverá sustentar-se no

desenvolvimento de instrumentos mais pró-activos que integrem uma visão prospectiva

para os IGT’s, articulando objectivos, estratégias e projectos, que promovam a

convergência dos interesses públicos e privados e formas de participação construtiva da

cidadania nos processos de decisão local, mediados, em última instância pelos eleitos

locais (Portas et al, 2003). Em Albufeira há exemplos recentes de contratualização para

o desenvolvimento de IGT, nomeadamente PP e ou PAT incidentes em zonas de

comércio, indústria e serviços previstas no actual PDM. Há porventura que replicar esta

prática para outros territórios, localizações e fins no quadro concelhio.

O benchmarking enquanto instrumento comparativo, de suporte e apoio à decisão

deverá constituir-se como um método de trabalho, sendo um meio e não um fim de

processo. Neste, a solução passa, não pela imitação de casos de sucesso de outras

regiões, mas por uma prévia avaliação crítica da sua adequação às realidades locais. No

Algarve as práticas traduzem-se na imitação predadora, aniquiladora e pouco elucidada.

A forma como acontece não demonstra, quase nunca, a mínima vontade de promover


107

conjuntamente ideias, projectos e equipamentos reconhecidos como válidos e úteis para

o desenvolvimento integrado, sustentável e racional de toda a região. Prevalecem os

movimentos individualistas, nimby, completamente enraizados na cultura local e regional,

com consequências adversas ao nível político institucional.

Ilustração Ilustração Ilustração Ilustração 41414141 ---- Principais desígnio Principais desígnio Principais desígnio Principais desígnios para o Município de Albufeiras para o Município de Albufeiras para o Município de Albufeiras para o Município de Albufeira (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria) (elaboração própria)

Em prol da coesão territorial e social há que promulgar a complementaridade das

políticas face à dispersão das tutelas e dos investimentos da administração sobre


108

territórios desiguais. Torna-se necessária uma intervenção pró-activa, inovadora e

participada no processo de desenvolvimento local o que representa um desafio à

imaginação e à capacidade de intervenção do Município, na forma de adequar o estilo de

planeamento e intervenção à especificidade sócio territorial do desenvolvimento que

promove. Os conceitos de sustentabilidade territorial e ambiental devem aliar-se na

prossecução efectiva desse desenvolvimento, sendo necessário “praticar a

sustentabilidade” em todas as tomadas de decisão.

Dever-se-á promover, no Município, uma consciência de entrepreneurship local, que

constitua a chave das estratégias do seu desenvolvimento (Pòlese, 1998: 220) e

consequentemente da competitividade num âmbito territorial superior, nomeadamente o

regional. É neste sentido que a inscrição dos potenciais e dinâmicas locais de Albufeira

no quadro dos instrumentos de gestão e desenvolvimento territorial regional, acredita-se,

permitirão tornar o Algarve mais competitivo e eficaz nos contextos de concorrência em

que opera, nacional ou internacionalmente. Na ilustração anterior resume-se o quadro

orientador com os desígnios que o Município de Albufeira deverá abraçar para se

estabelecer, cada vez mais, como peça fundamental do seu desenvolvimento local e

contribuinte para um desenvolvimento regional integrado.


109

Reflexões Finais

No planeamento territorial o policentrismo trata da análise das aglomerações urbanas,

dos sistemas urbanos, das redes que integram e das relações que estabelecem. Os três

pilares que sustentam este conceito – a localização, a dimensão e a conectividade,

revelam-se de extrema importância na construção de visões, políticas e modelos que o

espelhem, ora do ponto de vista estrutural ora institucional.

Ainda que o conceito suscite simpatia teórica pelo exalar de bom senso e simplicidade, a

sua aplicação prática enfrenta inúmeras dificuldades – é de difícil medição e provoca

oposições dos valores e poderes instalados, requer difíceis reorientações de

investimento público e uma mudança de atitude mental e cultural difícil de apreender por

parte dos decisores e da população, sobretudo nas regiões portuguesas e em particular

no Algarve, historicamente viciado no individualismo, na desconfiança e no combate intra

regional (entre si e com os poderes centrais) mais do que na competição cooperante.

A reter deste conceito como meta duma política transversal de ordenamento territorial,

está a passagem da competição à complementaridade, sendo necessário dar um salto

qualitativo, difícil para territórios que sempre competiram entre si. Para tal há que romper

com os horizontes estritamente locais e fechados e focar-se em lutas mais gerais pela

equidade e democracia. São necessárias Administrações, seja em que escala for (dada

a multiescalaridade do conceito), que reúnam, por um lado, a vontade de articular o

território de um modo mais sustentável, mais eficiente e mais equitativo e, por outro, a

capacidade de desenhar e fazer prevalecer as políticas através da abertura e diálogo

entre administrações locais, com a iniciativa privada e com os cidadãos (Nel-lo, 2007:

36).

Em suma, o policentrismo é um conceito analítico, normativo e propositivo que permite:

• Analisar uma rede urbana e caracterizá-la face a um conjunto de parâmetros que

indiciam a sua existência imaterial em maior ou menor grau;

• Propor um conjunto de medidas operacionais tendentes a fazer evoluir essa rede

ou sistema urbano, de um estado individualista, autónomo, pouco integrado e

ensimesmado para um estado mais coeso, eficaz, competitivo, cooperante e


110

complementar, logo com maior policentricidade, capaz de se afirmar em

contextos escalares de ordem superior, com ganhos e vantagens para todos os

seus intervenientes.

Como demonstram os documentos que servem de enquadramento às políticas actuais e

futuras, os planos nacionais, regionais e os vários instrumentos de âmbito local, manter-

se-á a importância das cidades como elementos estruturantes do território nacional e

neste âmbito, as políticas nacionais, regionais e locais deverão conseguir responder a

esta tendência (Marques da Costa, 1999: 136). No Algarve deverá ser nas cidades,

enquanto nós privilegiados de uma rede em potência, que se deve ancorar e criar os

mecanismos de solidariedade e reforço da competitividade (MCOTA, DGOTDU, 2002).

Porém, a falta de escala e de diversidade funcional na região aconselham à cooperação

entre elas procurando-se os benefícios das economias de escala, da

complementaridade, solidariedade regional e dos desígnios policêntricos. Uma

organização estruturada, funcional e activa do sistema urbano facilitará e ajudará a

vencer os desafios da qualificação e da competitividade que o Algarve enfrenta.

Em consonância com os documentos de planeamento territorial de ordem superior,

também no processo de revisão do PROT Algarve se inscreveu o conceito de

policentrismo. Tal inscrição traduziu o reconhecimento do potencial que o sistema urbano

algarvio detinha para configurar, segundo os seus promotores, uma região urbana

policêntrica. Neste quadro propagandeou-se amplamente uma visão policêntrica para o

Algarve, assim como os objectivos por ela promulgados, nomeadamente na geração de

sinergias, ganhos de competitividade e coesão territorial fruto de uma cooperação em

rede, complementar e dinâmica.

Concluí-se sobre a existência, no Algarve, de um potencial policêntrico ao longo de toda

a faixa meridional, de Lagos a Vila Real de Santo António, mas sobretudo entre a

primeira e Olhão. A assunção da importância estratégica de promover uma região

urbana policêntrica é inevitável para evidenciar e fazer participar o Algarve em escalas

mais amplas, de forma concorrencial ou complementar, em todas as suas valências e

aptidões, não só turísticas (já amplamente difundidas, mas a carecer de qualificação e

introdução de factores de inovação), como empresariais, tecnológicas, comerciais,

agrícolas e associadas ao mar.

Contudo, embora o PROT Algarve se reclame, retoricamente, como promotor de um

modelo policêntrico, na verdade afirmou-se em acções que lhe são contraditórias,

tornando-o em mais um documento inconsequente para a competitividade e


111

desenvolvimento regional, juntando-se a tantos outros que fazem o Algarve parecer ter

crescido sem plano, alvo de clientelismos e servido por um planeamento à la carte, cujas

marcas e evidências são ainda hoje comprometedoras ao nível paisagístico e outros.

Com a revisão do PROT Algarve pretendia-se dar início a um novo ciclo de planeamento

regional que se desejava mais eficaz, mais amplo, mais integrado e mais participado

(Catita, 2007). Em todas estas frentes, quanto a nós, este processo falhou. Modelizou-se

a partir de uma base errada, fazendo-se tábua rasa do diagnóstico regional,

menosprezando assim a própria realidade. Denota-se nesta opção uma elevada carga

de intencionalidade e outra de manipulação e orientação política que acabaram por ser

fortemente penalizadoras, em termos prospectivos, para o território algarvio e em

particular para Albufeira. Negligenciar os diagnósticos, estudos e avaliações conduz a

que desta forma os objectivos e cenários preconizados nos planos dificilmente obtenham

os resultados desejados.

A regulação e apoio da dinâmica gerada em torno das actividades turísticas a que aludia

Guerreiro (2002: 83), como orientação para o processo de revisão do PROT Algarve, não

foram, estranhamente, consideradas. A superficialidade com que o turismo foi tratado no

modelo regional, denuncia a pouca intencionalidade da sua requalificação. Lembramos

que esta actividade foi responsável pela mutação do Algarve e representou a passagem

de um estado de miséria que a colocava entre as regiões mais pobres da Europa à

situação de phasing out em que se encontra hoje no quadro da sua política regional e de

coesão. Não esqueçamos, o Algarve é uma região turística e é nesse âmbito que deverá

ser intervencionada.

Neste processo prevaleceu uma acção institucional circunscrita, limitada, desfavorável

ao desenvolvimento da própria região, mas suficientemente influente para fazer pautar

as opções políticas das key persons regionais nos desígnios, politicas, instrumentos,

investimentos e acções, totalmente arraigadas nos padrões culturais da região, e, só por

si, limitativos de um quadro de desenvolvimento comum, conjunto e complementar. Aliás,

é esta cultura que coloca em evidência a ausência de uma visão estratégica claramente

pensada para o desenvolvimento territorial, elevando um quadro administrativo ao

estatuto de decisor máximo, papel poucas vezes questionado e quase nunca

contrariado, mesmo quando são gritantes as incongruências por ele promovidas. O papel

atribuído a Albufeira no quadro deste processo de revisão do PROT Algarve, é bem

exemplo disso. Há que esbater preconceitos, vícios e manobras de bastidores de forma

a entender o território e os nós que o compõem como relevantes e potenciadores de um


112

desenvolvimento integrado e duma competitividade conjunta. Há que investir na

capacidade organizativa/institucional procurando, primeiro com objectivos mais

pequenos, de curto prazo e rápida concretização – estimular a confiança mútua, o

entendimento e trabalho relacional e, posteriormente, a adopção de políticas cada vez

mais complexas e projectos com maior envergadura e projecção.

A acção centralizadora direccionada para Faro e Portimão, no PROT Algarve, contraria

sobremaneira o conceito e os pressupostos do policentrismo. O potencial de Albufeira foi

liminarmente desperdiçado, sobretudo em termos turísticos, económicos/empresariais,

demográficos e locativos. Inexplicavelmente desprezou-se um dos mais dinâmicos

centros urbanos da região que, apesar das contrariedades e subposicionamento a que

tem sido votado em inúmeros instrumentos de planeamento regional, prosperou e

consolidou um vasto conjunto de vantagens comparativas em relação aos restantes

concelhos da região. Ao negar-se Albufeira no modelo regional (por exemplo na

diminuição da acessibilidade, ao não ser aceite o intermodal das Ferreiras e uma

estação de TGV; na irracionalidade de não integrá-la no âmbito das redes de transporte

públicas ferroviárias; ao desprezar a equidistância enquanto factor de competitividade,

desperdiçando uma especificidade irreprimível; na ausência propositiva de investimentos

ao nível do ensino; na incompreensível falta de visão estratégica para empreender um

esforço colectivo de requalificação do turismo) contribui-se para coarctar o seu

desenvolvimento e negar, igualmente, o modelo policêntrico preconizado no PROT.

Albufeira cresceu primeiro em sectores onde todos na região quiseram e querem

crescer. Daí resultou um certo mau estar que emana ora dos concelhos congéneres, ora

das entidades da administração central, nomeadamente da CCDR Algarve. Este traduz-

se de forma mais que evidente na revisão do PROT Algarve ao penalizar em propostas,

investimentos e posicionamento estratégico, o concelho de Albufeira, num quadro

regional que, reiteramos, se afirmava policêntrico.

Nos resultados do ISPP desenvolvido, o contributo do pólo central liderado por Albufeira,

manifesta-se importante na maioria dos potenciais estudados e para a concretização dos

principais objectivos estratégicos territoriais. Este mostra-se, nalguns casos, mais

significativo que a aglomeração liderada por Portimão. É na aproximação e articulação

funcional desta com a aglomeração de Faro que Albufeira deverá ser valorizada no

modelo regional, confirmando-se e fortalecendo-se nos sectores e actividades em que, já

hoje, desempenha eficazmente e de forma destacada, funções relevantes em termos

regionais. Neste índice, que lidera, Albufeira confirma o seu elevado potencial de


113

integração e participação activa numa faixa compreendida entre Lagos e Olhão para a

constituição de uma região urbana policêntrica.

Albufeira deve evidenciar-se, ao nível do turismo, na assunção de medidas com vista à

sua melhoria e qualificação; ao nível logístico e de distribuição aproveitando as

vantagens locativas e acessibilidades que a colocam no epicentro da região; no

desenvolvimento das actividades extractivas e subsectores a elas associados, já com

créditos firmados. Mas também deve regressar às origens, potenciando o

desenvolvimento de actividades primárias, com excelentes condições de vingarem em

articulação com o mercado turístico regional.

Reclamar um posicionamento para Albufeira pressupõe que esta conheça o rumo que

quer seguir. Deverá desenvolver criteriosamente uma estratégia de desenvolvimento

local que informe sustentadamente a revisão do PDM. Esta deverá procurar, apesar das

limitações e bloqueios, encontrar o posicionamento na região, nomeadamente na

promoção de uma estratégia e um modelo territorial coerente, funcional e eficaz,

identificando grandes projectos e investimentos que a elevem no quadro regional. Este

instrumento deverá dar expressão territorial aos potenciais de afirmação de Albufeira

enquanto importante pólo económico, turístico/lazer e de emprego, contrariando assim

as derrotas pesadas que tem sofrido na “secretaria”, em detrimento do bom desempenho

que regista na realidade.

Da leitura deste trabalho poder-se-ia pensar que apenas se pretende elevar o

posicionamento de Albufeira na região. Tal não corresponde à verdade! O que se

argumenta, no essencial, é que as potencialidades de Albufeira colocadas ao serviço da

região e a constituição de um verdadeiro policentrismo serão favoráveis para os pólos de

Faro e Portimão, que beneficiarão do dinamismo e conectividade susceptíveis de

alavancar efeitos multiplicadores, para todos, de forma recíproca. O desenvolvimento

integrado de Albufeira realiza-se, portanto, não em detrimento desses pólos mas sim de

forma contribuinte para os seus respectivos desenvolvimentos e para a projecção do

Algarve, como região urbana policêntrica, no quadro competitivo das regiões europeias.

Resumidamente, em termos territoriais, há que optar entre uma região coesa,

complementar, próxima, bem organizada e policêntrica com ganhos competitivos ou por

uma região desestruturada, fortemente hierarquizada com dois pólos dominantes, dos

quais não se prevêem benefícios de maior na promoção conjunta da região em âmbitos

escalares superiores.


114

Não nos parece descabido concluir este trabalho retomando a citação que o iniciou.

Ficam no ar, uma vez mais e passados 40 anos, as questões (lamentavelmente actuais)

levantadas por Cavaco (1969):

“Albufeira projectou-se no país e no mundo, mas não na região. Não será altura de tentar

harmonizar as suas funções internacionais e regionais, formar a juventude, equilibrar os

equipamentos comerciais e de serviços, em especial os de saúde e assegurar um papel

de centro funcional entre as duas principais cidades algarvias, Faro e Portimão?”


115

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127

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128

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129


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159

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08

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Sant

o An

tóni

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1 00

0 06

5 1

72 3

7849

,576

54


131

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Indi

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2009

2008

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Alco

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Alco

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KIN

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132


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Secç

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Sec

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2007

2007

2007

2007

2007

2007

2007

2007

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Por

timão

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KIN

G


133

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III

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2007

2007

2007

2007

2008

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KIN

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134

Anexo Anexo Anexo Anexo 9999 ---- Ranking Ranking Ranking Ranking indicadores ISPP 4indicadores ISPP 4indicadores ISPP 4indicadores ISPP 4

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135


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