1420 186 LLENDERROZAS unidad 1

UI\IIVER!iiDAD DE BUEI\ID!i AIRE!i FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

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Elsa Llenderrozas AP NTE ~!4zo 1

Seminario Política Exterior de los países Latinoamericanos

Unidad 1

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Ct ro. o e e .d opta o -ALL PRi~T FRANKLIN 22 ,

CATEDRA: UNIDAD: 2

COI\ITEI\IIDD A(IT~R

Programa

Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas Van Klaveren

Diplomacia y política nacional Putnam

Los ejes estructurales de la política exterior argentina Russell

La política exterior de "reincorporación al primer mundo" Balze

El lugar del Brasil en la política exterior de la Argentina Russeii/T okatlian

Argentina, Brasil y EEUU: El desafío de una esfer de cooperación Russeii/T okatlian

La política exterior argentina en el marco de la integración regional Bielsa

Objetivos y desafíos de la política exterior argentina Taiana


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Universidad de Buenos Aires

Facultad de Ciencias Sociales

Carrera de Ciencia Política

SEMINARIO LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS PAISES LATINOAMERICANOS

A COMIENZOS DEL SIGLO XXI

Profesora: Elsa Llenderrozas

Año 2006

Modulo 1


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SEMINARIO LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS PAISES LATINOAMERICANOS

A COMIENZOS DEL SIGLO XXI

Carga horaria: 3 h. semanales Docente titular, a cargo del dictado de la materia: Lic. Elsa Llenderrozas

Fundamentos de la asignatura

América Latina enfrenta un conjunto de desafíos y oportunidades a la luz de los cambios que se produjeron con el tin de la guerra fría, la globalización, la creación de espacios más integrados y la lucha contra el terrorismo internacional. Los países latinoamericanos intentan alcanzar objetivos prioritarios de sus propias agendas nacionales ensayando nuevas formas de inserción en el sistema político y económico internacional. En este contexto, resulta de particular interés, efectuar una mirada actualizada de las modalidades y orientaciones políticas de los países de la región frente a sus desafíos externos.

Objetivos Generales

El curso consta de dos partes. La primera parte del programa se orienta a comprender los lineamientos más permanentes de la política exterior de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Venezuela para compararlos con las tendencias y orientaciones actuales que gravitan en sus agendas externas, identificando temas prioritarios, objetivos centrales, modalidades y mecanismos de acción. A su vez, se buscará identificar divergencias y convergencias entre las posturas externas de estos países.

La segunda parte se orienta a analizar las posiciones y acciones de política exterior de estos países frente a asuntos políticos de la región: Cuba, la crisis de Haití y el conflicto Colombiano.

Objetivos Específicos

Desarrollar la capacidad de analizar críticamente los contenidos de las políticas exteriores latinoamericanas.

Practicar el análisis político comparado.

Desarrollo de las clases Las reuniones de este Seminario se organizarán de la siguiente manera:

a) Primera parte: la docente realizará una presentación introductoria del tema central de la clase. b) Segunda parte: los alumnos efectuarán exposiciones sobre los temas asignados y estimularán la discusión académica con sus pares. Los temas de exposición obligatoria de parte de los alumnos serán asignados con suficiente anticipación. Las presentaciones orales apuntarán a: describir conceptos e ideas centrales; elaborar opinión crítica del trabajo de parte del alumno y plantear interrogantes que estimulen el debate del resto de los alumnos.

Es un requisito para el desarrollo de este Seminario que los alumnos lean regularmente la bibliografía asignada a cada clase.

Mecanismo de evaluación: Como norma general del curso el alumno deberá cumplir de manera obligatoria con al menos el 75% de las asistencias. La evaluación del curso se efectuará según lo siguiente: Participación en la discusión académica en clase, utilizando el material bibliográfico provisto: 10% Presentación oral tema específico de clase: 30 % Ensayo académico y exposición oral del mismo: 60 %


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Los alumnos deberán presentar al final del curso un ensayo de carácter académico (mín. 10 -· máx. 15 páginas de extensión) de elaboración individual, sobre un tema vinculado al Seminario, ya sea de una lista propuesta por la docente o bien elegido de acuerdo a sus propias preferencias o intereses académicos particulares. Además de la presentación escrita, el alumno deberá defender su trabajo de manera oral al final del Seminario.

Contenidos

PARTE 1 1- Aproximaciones conceptuales para la comprensión de las políticas exteriores latinoamericanas.

Bibliografía Tulchin, J.; Espach, R., América Latina en el nuevo sistema internacional, Editorial Bellaterra, 2004. (selección de capítulos)

Puig, J.C., América Latina: políticas exteriores comparadas, GEL, Buenos Aires, 1984 (selección de capítulos)

(*) Van Klaveren, A., "Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas: Modelo para armar", Estudios Internacionales, N° 98, abril-junio 1992

(*) Muñoz, H. "¿El fin de América Latina?", Foreign Affairs en Español, Enero-Marzo 2006

(*) Putnam, R. "Diplomacia y política nacional: la lógica de los juegos de doble nivel", Oiga Gil y Luis Sanz (comps) Las Fuentes Internacionales de las Políticas Domésticas, Zona Abierta, N. 74, España, 1996.

2.- Argentina: la política exterior desde la transición democrática hasta el presente. Cambios, continuidades y ajustes.

Bibliografía Escude, C., "Cultura política y política exterior: el salto cualitativo de la política exterior argentina inaugurada en 1989", en Russell, R., (comp.), La política exterior argentina en el nuevo orden mundial, GEL, Buenos Aires, 1992, pp. 169-197.

(*) Russell, R, "Los ejes estructurantes de la política exterior argentina: apuntes para un debate", América Latina/Internacional, Flacso, Buenos Aires, 1994, pp. 5-26.

(*) De la Balze, F., "La política exterior de "reincorporación al primer mundo"", en Cisneros, A., (compilador), Política exterior argentina 1989-1999. Historia de un éxito, GEL, Buenos Aires, 1998, pp. 107-178.

Busso, A., "Las relaciones argentino-americanas a finales del gobierno de Menem y en los inicios de la gestión de la Rúa. Entre la continuidad y los condicionantes domésticos", en CERIR, La política exterior argentina 1998-2001. El cambio de gobierno ¿impacto o irrelevancia?, Rosario, 2001, pp. 17-91.

(*) Russell, R. y Tokatlian, J., "El lugar del Brasil en la política exterior de la Argentina: la visión del otro", Desarrollo Económico, vol. 42, n° 167, octubre-diciembre 2002, pp. 405-428.

Russell, R. y Tokatlián, J. G. "El lugar de Brasil en la política exterior argentina". Fondo de Cultura Económica, 2003


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(*) Russell, R. y Tokatlian, J. "Argentina, Brasil y EEUU: el desafio de la cooperación. Agenda Internacional, año 1, n. 2, septiembre/ octubre/ noviembre 2004

Tokatlian, J. Hacia una nueva estrategia internacional. El desafio de Néstor Kirchner~ Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 2004

(*) Bielsa, R. "La política exterior argentina en el marco de la integración regional" DEP, Año l, Nro. 1, Octubre/Diciembre 2004

(*) Taiana, J. "Objetivos y desafios de la política exterior argentina" DEP, Año 1, Nro. 4, AbrilJunio, 2006

3.- Brasil, la política exterior de una potencia regional.

Bibliografía (*) Roett, R., "El papel de Brasil como potencia regional", en Paz, G. y Roett, R. América Latina en un entorno global en proceso de cambio~ Nuevohacer-GEL, Buenos Aires, 2003

(*) Lafer, C., La identidad internacional de Brasil, FCE, Buenos Aires, 2002

(*) Hakim, P., "México y Brasil: dos formas de ser global", Foreign Affairs en español, Vol. 2, Nro. 1, Primavera 2002.

(*) Soares de Lima, M., "Ejes analíticos y conflicto de paradigmas en la política exterior brasileña", América Latina Internacional, vol. 1, Nro. 2, Buenos Aires, otoño-invierno 1994.

(*) Moniz Bandeira, L. "Política exterior de Brasil. De Fernando Henrique Cardoso a Lula", Revista Argentina de Ciencia Política, Nro. 7/8, 2004

(*) Amorim, C. "Conceptos y estrategias de la diplomacia del gobierno de Lula", DEP, Año 1, Nro. 1, Octubre/Diciembre 2004

Gomes Saraiva, M. & Tedesco, L. "Argentina e Brasil: políticas exteriores comparadas depois da Guerra Fria", Revista Brasileira de Políticas Internacional Vol.44, Nro.2, 2001

4.- La inserción de Chile en el sistema económico mundial.

Bibliografía (*) Wilhelmy, M. y Durán, R., "Los principales rasgos de la política exterior chilena entre 1973 y el 2000". Revista de Ciencia Política. Volumen XXIII, Nro. 3, 2003.

(*) AJamos Varas, P., "Algunas fuentes históricas de la política exterior de Chile", Estudios Internacionales, Nro. 126, Mayo-Agosto 1999.

Cousiño, J., "La inserción de Chile en el Pacífico: 20 años después", Estudios Internacionales, Nro. 126, Mayo-Agosto 1999.

(*) Maira, L. "Las relaciones entre Chile-Bolivia en el centenario del tratado de 1904", Foreign Affairs en español, Vol. 4, Nro. 4, Octubre-Diciembre 2004

Vera Castillo, J., "Política exterior chilena y MERCOSUR", Estudios Internacionales, Nro. 126, Mayo-Agosto 1999.

(*) Alvear, S. "La política exterior de Chile en los inicios del milenio", DEP, Año 1, Nro. 1, Octubre/Diciembre 2004


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(*) Bachelet, M. "Programa de gobierno (2006-20 1 0)", DEP, Año 1, Nro. 4, Abril-Junio, 2006

S. Colombia: los objetivos externos frente al conflicto interno: apoyo exterior y cooperación multilateral

Bibliografía (*) Barco, C. "La política exterior colombiana: gobernabilidad democrática, responsabilidad compartida y solidaridad", DEP, Año 1, Nro. 1, Octubre/Diciembre 2004

(*) Drekonja Kornat, G. "La política exterior de Colombia", Puig, J.C., América Latina: políticas exteriores comparadas, GEL, Buenos Aires, 1984

(*) Tickner, A. y Pardo, R. "Estados Unidos, Colombia y sus vecinos: Los desafíos externos de la seguridad democrática" Foreign Ajfairs en Español, Octubre-Diciembre 2003

6. La agenda externa de Ecuador: comercio y seguridad

Bibliografía (*) Zuquilanda-Duquc, P. "La política exterior del Ecuador", DEP, Año 1, Nro. l. Octubre/Diciembre 2004

(*) Bonilla, A. (ed.) Orfeo en el infierno. Una agenda de política exterior ecuatoriana, FLACSO-Ecuador, 2002. (selección de capítulos)

7. La política exterior de Venezuela: las nuevas orientaciones del gobierno de Chávez

Bibliografía (*) Pérez, J. "Los venezolanos y su democracia", DEP, Año 1, Nro. 1, Octubre/Diciembre 2004

(*) Báez Cabrera, M. "La política exterior de Venezuela", en Puig, J.C., América Latina: políticas exteriores comparadas, GEL, Buenos Aires, 1984

8. La inserción internacional de México.

Bibliografía De Icaza, C., "La Identidad latinoamericana de la política exterior de México", Revista Mexicana de Política Exterior, No. 61 octubre 2000

Castañeda, Jorge G., "El nuevo activismo internacional mexicano", Revista Mexicana de Política Exterior, No. 64 julio-octubre 2001

Fox Quesada, V. "La política exterior de México en el siglo XXI", Revista Mexicana de Política Exterior, No. 66 marzo-junio 2002

Gómez-Robledo V., J., "Los principios normativos de la política exterior y la respuesta de México a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 ", Revista Mexicana de Política Exterior, No. 64. julio-octubre 2001

Moreno Toscano, C., "La vocación multilateral de la política exterior mexicana", Revista Mexicana de Política Exterior, No. 61 octubre 2000

(*) Green, R. "México en las Américas. Entre un Norte económico y un Sur político", Foreign Ajfairs en español, Vol. 4, Nro. 3, Julio-Septiembre 2004


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(*) Arriola, S. "México y América Latina" Foreign Affairs En Español, Octubre-Diciembre 2004

Los retos de la política exterior de México en la actual coyuntura, Secretaría de Relaciones Exteriores-Instituto Matías Romero, 2004.

PARTE U l. Cuba en la agenda de los países latinoamericanos

Bibliografía (*) Rojas, R. "México y Cuba. Amigos desleales", Foreign Affairs en español, Vol. 4, Nro. 3, Julio-Septiembre 2004

Dossier periodístico sobre la relación Argentina-Cuba (2000-2005)

2. Colombia en la agenda de los países sudamericanos

Bibliografía (*) Bonilla, A, "Escenarios de seguridad y defensa en los países andinos", Rojas Aravena, F., Lu seguridad en América Latina pos JI de septiembre,_Nueva Sociedad, FLACSO-Chile. Woodrow Wilson Center, 2003

3 Los países latinoamericanos y la crisis de Haití

Bibliografía (*) Llenderrozas, E. "La participación de Argentina, Brasil y Chile en Haití. Un análisis sobre las motivaciones e intereses en juego", en prensa.

(*) Micha, Luciana. "Una visión integrada de la participación argentina en MINUST AH", Security and Defense Studies Review, Vol. 5 N. 1, Spring 2005

(*) Diniz, Eugenio. "O Brasil e a MINUST AH", Security and Defense Studies Review, Vol. 5 N .. 1, Spring 2005

(*)Di Nocera García, Enzo y Benavente Cresta, Ricardo. "Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe: Las Operaciones de Mantenimiento de Paz y el caso Haití", Security and Defense Studies Review, Vol. 5 N. 1, Spring 2005

Cronograma 1 Planificación

TEMA FECHA Presentación 18 ago Arg 25 ago Arg 1 sep Brasil 8 sep Brasil 15 sep Chile/ Presentación 22 sep propuesta paper Ecuador 29 sep Colombia 6 oct Venezuela 13 oct México 20 oct Caso Cuba 27 oct Caso Colombia 3 nov


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ES~:! D 1 o S 1 ~ :-:: R 'A C! o 'A:... ~S es una revl.S:.a Lrim~rai publicada por c:l ir.stlluto de EstudiOS ln:erna=ionalcs de la l:ni,·en;üild de Chile. c-entro de in,·estigación. e>."IensiÓn y doce neJa avanuda en d c-a m p.:> de !.as relaciones internaconales. con el p;urocinio del Pr0~ma de Estudios Conjuntos s.:>bn: las Rcla~onc:s Internaeton3JCS de r\m¿r:ca Latina . ;{~-1.-i..;. EJ. RW.. es una aSOCiaClón de cenuos launoamericanos de trlvesti!(:lcién. ded•<:ada al an.ilisiS de las reiaClones intcmacionaks de la región. Los puntos de vista-manifestados en la ¡cvJ..Sta rdicJan las opin1oncs d.c sus íCSpc:ClJVOS autores. y no reprcs=~ur. la pcs1ción de nin2:una instiiUCJÓn. T~a lorn:spondcn~..~:a rclati~o-a a aspc:ctos aradé:111cos dclx::r.i d1rigi~ .11 Director de la RC\. JSia. a l.i drrc~:1ón abJJO ~cfl;tl.i.J.1. Para k~ cfcc:os de: Su$.4.~np...Joncs yvc:m:tSsc r..;cga h:acer u~~ dd furmulanu mclu1do en la rniS.ta..

\UUA\1 Go~:=..> S->.!C\IVA. Camhda1a" lhlc.or del Prognma ce Doctorado en Amcnc-a Lmna Contemror:inca Jcllnstituto L ::i,·e,;uano Onega y Gasset. ;\laJríd: t>ecana dd Con.sdho \:anonai de Ocscn\'Oinm•cnto Científico e Tecnoló;;:ro. 13ras!l.

A:..El!·3TO '""'' k.A\.ERES. Polilólogo: Coordmador Académico e mvestigadorde la AsociaCiÓn de lnvcs11ganón y G;¡x:ciaiiz;m6n wt>re Temas lbcruamcrícanos (.-l.i!:.O:). :\ladrid.

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P::T::?. v,·AW.\.t.-'...'~- SO\.'!Ólogt-, Polllh .. ·o ~ n~,~tor en Derecho: Proicsor en la Lm\.-cfS.IdaC C:c ,\u!:!_shur.:o . .-\km~naa. 1 la cs.:-n1o muchJ.s. o..,ras s....•hrc remas de su c.~pec13iiJad. entre =llaS el l1~ ro El PcrurttSJ!ln, cdt:aCo en Uutnos .. \in:s. 19Sl.

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Albeno van Klaveren

L:is im·estigacioncs de política exterior en y sobre América Latina han avanzado y se han consolidado en estos últimos años, aunque también presentan limitaciones. P<!.rticndo de esta base, este artículo se centra en los estudios sobre la elaboración de la política exterior y, mis concret:Jrnente, en el proceso de torna de decisiones. Se describen los enfoques teóricos principales -aquéllos basados en las fuentes externas y en las internas-, los cuales comprenden una variedau de aspectos y que se integran dentro de un marco analítico más general que se desarrolla primeramente. El autor concluye que dada la complejidad de las polític35 exteriores latinoamerican~ estas diferentes perspectivas deben complementarse y sugiere que debe fomentarse el análisis comparado de las políticas exteriores de la región.

Introducción

Tan sólo una década atrás el estudio de la política exterior lalinoamericana podía ser descrito como un campo relativamente nuevo, que se estaba independizando gradualmente de otras disciplinas contiguas pero indudablemente distintas, como la historia, el derecho internacional y la economía política. Duran te la década de los setenta el LTecimiento de este campo de estudio fue estimulado por el mayor protagonismo internacional que asumió América Latina hacia esa época. así como por el surgimiento de una nueva comunidad de especialistas, basada en una red creciente de centros más bien pequeños de relaciones internacionales, asociados generalmente a! Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (Rl->.1.). Durante esa "primera ola" de estudios de política exterior en América Latina, la mayor pane de los análisis se

Parte <le la investigación para este trabajo fue n:aliulda en el marro del pfO)u-to "Dcmocramación y Poütica Exterior en Ar¡;entina. Brasil y Uruguay•, llevada a cabo en ellnsÚIUJO de Gc::cia Política de la l.Jni..-er.sidad de Heidelberg. Alemania. ron el patrocinio de la Deutsche Forschunpgc:ncinscbaft (DFG ). t.: na vemón abre--lada del anículo se pubiú:a simultáneamente '"" ~ 1a.. ..... ,..,..,_;¡.,,.¡,.. ~- U--.1..1 .... ,,,,.._....__).-__...¡.. C T •• 1 .... ¡..;_ 1 __ ,.;_A _ _,.;.,.. ... : .... Uf,....JA D ..... r.:...;_


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concentró en ias relaciones con los Estados Cnidos o en otros aspectos centrales de las relaciones internacionales de la r~gión. Se prestó más atención a ios contenidos de ia política exterior que al proceso de adopción de decisiones. incluyendo las fases de diseño y formulación. los actores que intcl'ienen.la.s negoci:.~ciones y la implementación; tampoco se puso demasiado énfasis en la explicación de comportamientos concretos de política exterior de los países de la región. Es cierto que. como pretendió demostrar una revisión pre-.ia de este autor (Yan Kb\·ere:1. ! 9~a: 1-+-49). habían di;crsos elementos que parecían disponibles para la elaboración de estudios de carácter más explicativo y comparativo. pe:o ellos necesitaban ser sistematizados e integrados en enfoqut!S más coherentes y compre· hensivos.

Al iniciarse ia déc:1da de los noventa. el estudio de las políticas exteriores latinoamericana<; rarece más consolidado. Hay una producción creciente de libros y. especialmente. artículos en este campo. Cada año. el programa del Rr -..L publica un informe sobre las principales tendencias del sistema ir.ternacional. vistas desde una perspectiva latinoamcrican:J. aJe.: más c.k una seri~ d~ libros que contienen los result:1dos de las imestig<~cioncs llevadas a cabo en d marco de sus grupos de trabajo. Desde 1984. PROSPEL un centro establecido en Chile para el seguimiento de las políticas exteriores latinoamericanas, ha editado una serie de anuaíios que incluyen sendos capitulas que cubren más de quince países de América Latina y el Caribe. así como las relaciones con les principales socios de la región (!\.1uñoz. 1990). Por otra parte. los estudios ce:-~trados en países se hJ.n ido e":tendiendo desde los m<!s conocidos Glsos de Brasil. ~1éxico. Are:entina. Cuba. Chile y Colombia a los ce:;cs conocidos casos de Co;ta Rica, Guatemala. Uruguay. Paraguay e del Caribe anglófono. Los programas de licenciaturc. y de postgrado se h:m desarrollado no sólo en los países con mayor orientación internacional como México. Brasil. Argentina o Chile:. sino que también en Centroam¿rica. Las relaciones entre los centros académicos son frecuentes e intensas y han llevado al establecimiento de redes específicas. que se mantienen con independencia de las organizaciones de ciencias scx:iales de carácter más general en la región o las asociaciones internacionales que se ocupan de los estudios latinoamericanos_ La mavoria de los esfuerzos en la especialidad son realizados por los propio~ e.~pertos la tinoamericanos. aun cuando también hay aportes de a u torés estadounidenses y. en mucho menor medida de algunos europeos. Como consecuen-

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cia de esta tendencia. la mayor parte de la literatura en esta área ha sido publicada en castellano. lo que ha llevado a una e\·idente falta de comunicación con la comunidad académica dedicada a los estudios comparados de política exterior. que tiende a proceder principalmente de i\orteamérica. Gran Bretaña y el ~one de Europa.

Los estudios de política exterior y de relaciones internacionales en .'-\mérica Latina pueden ahora ser comparados, en términos de producción académica y de calidad. a disciplinas tan afianzadas en la región como la sociología y la ciencia política. Sin embargo. a diferencia de lo que sucede con la sociología. este campo disciplinario no está enfrentado una crisis de paradigmas. por la sencilla razón de que su evolución se ha caracterizado por el pragmatismo teórico y. en generaL no ha estado obsesionada por la búsqueda de grandes teorías o paradigmas. sean marxistas. neomarxistas. funcionalista.s o estructuralistas.

Las investigaciones sobre política exterior latinoamericana resisten la compar<.~ción con las que se realizan en otras re!!ioncs. Pm cierto. los análisis específicamente comparados son limitados v las contribuciones latinoamericanas han sido ~eneralmente i!!nor.adas por los especialistas norteamericanos y eur~peos. Pero cst; falta de contacto se debe a la barrera del idioma y. sobre todo. a un persistente ctncx:entrismo en este campo. Así. en los Estados Unidos el área de la política exterior comparada paradójicamente no se suele extender más allá del c3.So. por lo demás obviamente singular. de la política exterior de los Estados l! nidos. o a la puesta en marcha de ambiciosos proyectos para la elaboración de e:-andcs v costosas bases de da tos de alcance mundial. cuya utilidad n; parece. Ob\Ía para los legos y que. en todo caso. no parecen permitir comparaciones e:aboradas \" refinadas. Y. en el caso de los especialistas europeos. América Gtina simplemente parece un área demasiada remota y marginal para merecer alguna atención en términos de estudios de política exterior. Los especialistas españoleS podrían haber representado una excepción. pero todavía están intentando -.:stablecer el campo en su propio país. donde los estudios de política exterior son más escasos que en América Latina. En el resto de Europa. un etnocentrismo distinto al norteamericano parece haber llevado a ios exnertos a la idea de aue los países latinoamericanos son tan distinto~ y peculiares. que' el estudio de sus realidades debiera restringirse a los antrooólo¡:os o a los economistas políticos que abordan-fenómenos tal~ c~mo el

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capitalismo periférico tardío. la dependencia y el imperialismo norteamericano.

Durante la década de los setenta los estudios sobre la poliLica exterior latinoamericana fueron estimulados por el creciente actnismo internacional de diversos países de la región y por el surgimiento de nuevas tendencias tales como la declinación relativa de la hegemonía de los Estados Unidos. la diversificación de los vínculos externos de América Latina y lo que parecía un impulso creciente e incontenible hacia la autonomía externa de la regi6n. No es una casualidad que en esa época muchos estudios se hayan concentrado en las posibilidades para la redistribución del poder económico y político en favor de la región en un sistema internacional reformado.

La década de los ochenta interrumpió de manera dramática lo que había parecido una clara temkncia hacia el ascenso internacional de la región. La confianza en sí misma que había caracterizado a las políticas exteriores latinoamericanas durante la década anterior :.e vio fuertemente erosionada por las severas crisis económicas que afectaron \irtualmente a iodos los países de América Latina duramc los años ochenta.

Sin embargo. estos retrocesos no llevaron a una declinación de la producción académica en el área de la política exterior. Por el contrario. los análisis comenzaron a hacerse más sobrios y equilibrados. El énfasis se desplazó desde el casi utópico cambio sistémico y de la búsqueda de la autonomía como idea-fuerza. procesos que empezaban a reconocerse como menos claros y más complejos. hacia las variables internas. incluyendo la naturaleza del proceso de formulación de la política exterior.

Üb\iamente, como en mros campos, los estudios de política exterior latinoamericana exhiben importantes limitaciones y vacíos. Algunos países han recibido más atención que otros. Las relaciones con los Estados Unidos todavía reciben una atención que a veces parece monopólica, llevando a una evidente negligencia de otros socios que ocupan una posición menos dominante pero no por ello poco significativa en la región, tales como Europa. Japón y los mismos países latinoamericanos. Aun cuando se ha registrado un mayor interés en el proceso de toma de decisiones, los contenidos de la política exterior siguen recibiendo más atención. La separación entre la descripción y la prescripción no siempre es evidente. Las perspec-

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estudio de caso o la experiencia de un 5olo país en un penoao específico. Sin embargo, estas limitaciones no alcanzan a opacar el significativo avance que se ha registrado en este campo en la región: más bien, nos recuerdan las limitaciones que afectan los estudios de política exterior en otras regiones y, también, lo nuevo que resulta este campo en América Latina

El desarrollo de los estudios d~ política exterior en América Latina no ha llevado al surgimiento de un enfoque nuevo. singular y específico adaptado a la realidad de la región o a los países en desarrollo en general. Obviamente, hay plena conciencia del hecho de que las políticas exteriores latinoamericanas operan en contextos específicos. que son diferentes a los de otras áreas y que ciertas variables pueden ser más o menos relevantes para explicarlas. Sin embargo. hay una saludable apertura hacia los principales enfoques vigentes en otras regiones.

.-\.sí. se reconoce que la mayoría de las perspectivas teóricas convencionales tienen algo que ofrecer para el análisis de las políticas exteriores latinoamericanas. Para citar un ejemplo. si bien es claro que el enfoque de política burocrática respondió a las complejidades específicas del proceso de toma de decisiones estadounidense. también es útil para explicar decisiones importantes de política exterior en países como Argentina, Brasil o incluso en los pequeños Estados centroamericanos. Las perspectivas sistémicas son tan frecuentes en los estudios latinoamericanos como en los europeos. Las variables de liderazgo son probablemente más relevantes en América Latina que en otras áreas del mundo occidental. Las percepciones y las imágenes son tan importantes en los procesos de toma de decisiones latinoamericanos como en Estados Unidos o en Europa. Por otra parte. los intentos de crear modelos especiales de política exterior para el Tercer Mundo no han sido exitosos (Korany, 1986: 40), más allá de la creciente falta de validez del concepto mismo de Tercer Mundo y de las dudas sobre su aplicabilidad a los casos latinoamericanos. Los estudios más serios sobre política exterior en los países en desarrollo se han apoyado en enfoques y esquemas conceptuales de aplicación universal en el área de la política exterior comparada Las reivindicaciones de algunos autores sobre el surgimiento de teorías específicas sobre la política exterior latinoamericana (Drekonja, 1983: 3-23; Tokatlian. 1983: 161-184) tienen más oue ver con contenidos v


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de la dependencia. una de las contribuciones más int1u,·cntes de América Latina al estudio de las relaciones internacionales. se ocupa más de la ex-plicación de los procesos del desarrollo y del subdesarrollo en el Tercer Mundo que del proceso de adopción de decisiones en materia de política exterior.

Aun cuando la distinción entre los análisis de política exterior y los de relaciones internacionales a menudo es confusa v descuidada. también parece válida y apropiada para el caso latinoamericano. \iicntras que los primeros se ocupan principalmente de aquellos comportamientos dentro de un cierto país que son dirigidos o pueden ser referidos a su medio externo. los segundos se centran en les procesos de interacción que comprenden por lo menos a dos unidades del sistema internacional. De acuerdo a esta distinción. la política C."\terior puede sen·ista como una especie de polític:1 púhlica (N oh len y Fernándcz. 1990: :?.-3) y. en consecuencia. considerada como un campo específico de la ciencia política. El estudio ce bs relaciones internacionales parece diferente. aunque sólo se~. porque el marco en el que opera es distinto al sistema interno y p.>r lo consiguiente requiere de su propia mctodc:ogia y enfoques.

Sea como fuere. este artículo se concentra en los estudios de política exterior en y sobre América Latina y. concretamente. en los análisis que pretenden entender el proceso de elaboración de la política exterior en la región. Como las decisiones constituyen la e,,:presión más visible y ob\ia de ia política exterior. este artículo tomará en consideración los esfuerzos desplegados p:1ra explicarlas en casos concretos. Sin embargo. como las decisiones ~on sólo p:1rtc de una totalidad mucho mayor. que incluye pautas de comportamiento. objetivos. instituciones. estilos. percepciones e incluso no-decisiones. se hará un esfuerzo para incluir perspectivas teóricas que procuran tratar otros aspectos del proceso de política exterior.

En el campo de la política exterior comparada. una perspectiva teórica es descrita como una orientación general que "postula la importancia de algún conjunto especificado e interrelacionado de variables para explicar comportamientos de política exterior y que provee una lógica explicativa que relaciona ese conjunto de variables con los comportamientos de política exterior" (Hermann y East. 1978: 22). Este concepto parece el más apropiado para el estado actual de los estudios de política exterior. ya que la construcción de teoría en esta área tiene todavía un carácter muy incipiente y se ha avanzado

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más en la explicación de fenómenos más bien singulares y concretos que en comportamientos generales de politica exterior. U na perspectiva teórica no representa una tipología sobre la toraiidad de la política exterior. sino que trata de iluminar decisicnes y pauta.<; de comportamiento específicas. Las perspectivas no son exhaustivas ni mutuamente excluyentes. En este trabajo pretendemos esbozar aquellas perspectivas que se emplean con más frecuencia en el análisis de las políticas exteriores latinoamericanas o que parecen más útib para este propósito. Asimismo. se intentará integrar esas perspectivas teórica<; en un marco más generaL

Cn marco para el análisis de la política exterior en América Latina

Se requiere dc.<>arrollar un marco analítico general para combinar algunas de las perspectivas teóricas principales que se han utilizado en América Latina en el área de la política exterior. Parece interesante evaluar si y cómo estas perspectivas distintas pueden integrarse y cómo pueden permitir la acumulación de conocimiento sobre cst:": tema. El marco de análisis sir.·e también como un modcio de organización que permita comprobar. según la forma en que se sitúan sus elementos. cómo podría funcionar el proceso de política exterior en América Latina. La elaboración de este marco puede ser útil para la sistematización de los enfoques existentes y ser.·ir para sugerir o generar im·estigaciones futuras. ya que también revela la existencia de áreas en que el conocimiento está ausente o es muy limitado.

El objetivo de todo marco conceptual es identificar las variables más importantes para d análisis y sugerir posibles modalidades de vinculación entre esas variables. Sin embargo, es importante aclarar que este marco es esencialmente tipológico, en el sentido de que: presenta variables que pueden afectar potencialmente el comportamiento de política exterior. El marco sólo sugiere relaciones entre variables y comportamientos específicos, pero no avanza hipótesis sobre !as formas en que esas variables interactúan globalmente. Los elementos básicos de un marco conceptual adaptado a las realidades de las políticas exteriores latinoamericanas se exponen en el Cuadro L

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Es probable que la clasificación más conocida de las variables que afectan los comportamientos de política exterior sea aquella que distingue entre factores e.'l.-rernos e internos. Obviamente. no es fácil identificar fuentes puramente internas en materia de política ex"lerior. La creciente importancia de una amplia gama de actores transnacionales, la penetración de muchos sistemas políticos por agentes oficiales y no oficiales de otros Estados y el O u jo de las comunicaciones internacionales. han hecho que la distinción entre factores externos e internos sea menos clara y tajante que en el pasado.

A pesar de todo. se entiende que estos factores transnacionales tienden a ser integrados en el proceso de toma de decisiones interno mediante agentes e instituciones locales. y que los mecanismos y prácticas de mediación varian de país a país y de caso a caso. De esta manera. incluso tomando en consideración estas nuevas fuerLaS transnacionaies. !a distinción sigue pareciendo válida.

El análisis moderno ha demostrado repetidamente la relevancia de la forma en que funcionan !os gobiernos y las sociedades nacionales para explicar comportamientos de política exterior. El énfasis en los factores internos ha permitido a Jos expertos superar l;:¡s limitaciones del análisis tradicional dc la política del poder. que tendía a considerar que los países se comportaban con independencia de las fucrLas políticas y sociales internas en la búsqueda de intereses nacionales evidentes por sí solos. Esta visión puede representar una prescripción y recomendación útil para lograr coherencia y continuidad en la acción externa de un país. pero ciertamente oculta la e\·idente influencia de los factores internos en la configuración de la política exterior.

Mientras que en la década de los setenta los estudios sobre la polftica exterior latinoamericana a menudo partieron dei supuesto de que el componamiemo externo de los países de la región era principalmente el reflejo o una reacción de hechos que ocurrian en el sistema internacionaL durante los años ochenta ha habido un evidente cambio desde las fuentes externas a las internas, hasta el punto que la interrogante planteada por un académico alemán -<.Es la política exterior realmente una política exterior? (KrippendorfC 1973)- también parece aplicable para la región.

Ob\iamente. como nuestro marco pretende ilustrar, cualquier

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determinantes primarios y exciusivos de la política exterior está condenado al fracaso. Las dos categorías de factores no están en competencia. sino que se complementan. En realidad. la relación entre factores internos y externos es de doble vía La política exterior de un Estado es la expresión internacional de una sociedad. pero también sirve para integrar al mundo en esa sociedad ( Hill. 1978: 12). Algunos temas exhiben una combinación tan compicja de elementos internos y e;..:temos que han sido denominados "intermésticos" (por el inglés imennescic) en la literatura especialiuda. Sin embargo. pese a que los tema.~ internos se están internacionalizando y los factores externos están asumi..::ndo una creciente inllucnci:.; en la política interna. desde el puma de vista analítico la distinción entre fuentes externas e internas sigue parcci..::ndo útil.

En términos generales. el medio externo de caJa Estado comprende el sistema global. compuesto por todo el resto de los Eo;tados. tanto de manera individual como en una variedad tk combin;¡cioncs. El sistema global se caracteriza por una situación de interdependencia compleja (Kcohane y T\ye. 1977) e incluye diferemes ":-egímenes internacionuics-. esto cs. conjuntos de principios. normas y procedimientos de adopción de decisiones que los miembros del sistema utilizan para regular sus comportamientos y resolver de manera cooperativa sus problemas (K.rasner, 1982: 186). La noción desistema global también co!nprende a una variedad de actores na estatales. Estos pueden v·ariar desde organizaciones int~rguherr.amcntales. la Organización de E.~tados Ar.iericanos (OE.>\l o la Asociación Latinoamericana de Integración (AL-\Dl). hasta organizzcione~ no gubernamentales {0:'\Gs) como Amnistía Internacional o Greenpeace. Todos estos actores no estataics pueden transferir inOuencic.s desde el medio externo a cualquier sistema de política exterior. Estas inOuencias pueden transferirse de IT!anera indirecta al centro formal de toma de decisiones. gracias a la intermediación de ciertos actores internos o bien por medio de una apelación directa a la opinión pública interna.

Para facilitar el análisis. puede ser útil diferenciar entre variables sistémicas. que se refieren a características del sistema global que por definición tienen una naturaleza agregada y variables e.x-temas específicas.. que se refieren principalmente a los atributos y comportamientos concretos de países individuales.. Aunque esta diferenciación es algo nebulosa. corresponde a dos categorías de perspectivas

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teóricas usadas con frecuencia en Amáica Latina: enfoques sistémicos y de política de poder.

El medio interno de la política exterior es diferente al medio externo. aunque sólo sea porque la naturaleza de la política doméstica es muy distinta a aquélla de la política internacionaL ~1ientras que en el sistema internacional no hay una fuente normativa única y d poder tiende a ser más difuso y anárquico. en el medio interno la autoridad y los canales para ejecutar las políticas son singulares y relativamente claros.

Con el fin de entender la.o; políticas exteriores latinoamericanas, se debe hacer una distinción entre tres distintos elementos internos. El primero se refiere a las características del sistema político. Por cierto. este incluye el propio régimen político. esto cs. la forma de la organización política. Sin embargo. como las cuest!oncs de polftica interna que ocurren dentro de un mismo régimen pueden desempeñar también un papel importante en la política exterior y como la evidencia empírica no confirma necesari:unente la creencia popubr de que hay una fuerte correlación entre regí!J!t.:nes políticos y comportamientos de política exterior. parece más apropiado usar la noción más general y neutral de sistema político.

El segundo elemento del contextO doméstico que parece relevante tiene que ver con las políticas económicas de los países. Considerando que todas las naciones latinoamericanas forman parte del mundo en desarrollo, este elemento se hace equivalente a las estrategias específicas de desarrollo que han seguido. Esta variable parece especialmente relevante para explicar el comportamiento de política exterior en el área de !as relaciones económicas internacionales. pero tamhién permea los temas de orientación más política en la región. La utilización de categorías generales ~one-Sur no parece especialmente provechosa en este contexto. La noción de países del Sur o del Tercer Mundo puede ser atrayente desde el punto de vista político. pero incluye a una agrupación tan heterogénea de Estados que su validez analítica se hace muy cuestionable.. Los países más influyentes de América Latina se ubic:m claramente en una categoría intermedia en el sistema económico internacional (Orrego Vicuña. 1979). comparten muchos de sus valores políticos y culturales con el mundo occidental desarrollado y poseen sistemas políticos y estructuras administrativas que. con todas sus limüaciones y singularidades, tienen más en común con aquéllas de Europa y de Estados Unidos que con otras áreas del mundo en deszrro!lo_

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Por otra parte. !as estrategias de desarrollo también pueden ser especialmente útiles para explicar las actitudes de los países latinoamericanos hacia los procesos de integración a nivel regional y subregicnal. así corno sus posiciones ame negociaciones económicas elobales tales como la Ronda Uru!!uav del GATL

- La literatura especializada ta~bi.én ha concedido importancia a los f:Jctores históricos. culturd!es y sociales. Aun cuando el impacto de estos factores puede no ser C".identc en las decisiones cotidianas. ellos rueden conformar un m:::rco de v¡¡lores y percepciones históricas p;:Jrticularrnente iníluyeme. Los valores pueden generar demandas de acción o restringir las opciones disponihles para los actores que toman las decisiones (Farrands. 1989: 88). Ello ha sucedido a menudo en América Latina. con sus largas tradiciones de nacionalismo. percepciones de injusticias o pérdidas territoriales. expectativas de grandeza futura. sentimientos de declinación o temores de marginalización. No es fácil identificar con precisión los elementos concretos que configuran este aspecto del contexto interno y puede resultar imposible "operacionalizarlos'. pero pueden haber pocas dudas sobre su relevancia en la expiicación de comportamientos específicos de política ex1.crior en la región.

Como en otras áreas del mundo. tanto los procesos de modernización como de democratización experimentados por los países latinoamericanos han transformado los sistemas de toma de decisiones. Antes de que los países latinoamericanos alcanzaran sus actuales niveles de modemizacióil. los procesos de torna de decisiones en el campo de la polÍtica e:-..<erior (así como en la política interna) se restringían normalmente a círculos integrados sólo por unas pocas personas informadas en posiciones de autoridad. Sin embargo, la escala de la administración ::1odema ha cambiado tanto en la :-egión aue la toma de decisiones se ha hecho mucho más compleja. Dentro del Poder Ejecutivo. un número creciente de ministerios. agencias y otras entidades buscan influir en muchas áreas de la política ex1erior. Los Parlamentos no renuncian can íaciiidad a sus facultades de decisión, fiscalización y supervisión en este terreno, muchas de las cuales tienen rango consürucional. Como se podía esperar, los militares son actores esenciales en aquellos temas de política exterior que son considerados como sensibles en términos de intereses de seguridad nacional. En suma. los altos niveles de centralización y de

A.·,.,n Kla•-eren! Entendiendo las políticas n~enores ...

dencialismos latinoamericanos no han impedido la emergencia de batallas burocráticas entre entidades rivales que mantienen sus propios ..,.-alares y percepciones. Por cierto. la autoridad más alta. esto es. el Presidente de la República, tiene la palabra final en muchas de estas batallas. pero no todos los asuntos son decididos a ese nivel y él o ella pueden limitarse a un papel de árbitro.

Ello no quiere decir q:.~e la política exterior en América Latina pueda ser considerada como el mero resultado de las pugnas entre agencias rivai;:."S. como lo han sugerido Allison ( 1971) y Halperin ( 1974) en el ca~o de los E~tados Unidos. Obviamente. las restricciones externas. los valores compartidos. factores culturales e históricos y la política interna pueden desempeñar papeles muy importantes en la clahoración de la política exterior. proveyendo a veces la continuidad y la consistencia que el enfoque de la política burocrática tiende a pasar por alto. Sin embargo. pueden haber pocas dudas sobre la importancia de analizar el papel de los distintos actores que intervienen en el proceso de la política exterior, así como los principales elementos del medio institucional en que ellos operan.

Los actores no estatales también están aumentando su participación en la toma de decisiones en materia de política ex1erior. 8tos comprenden a los partidos políticos, las asociaciones empresariales. los medios de prensa. grupos de interés y. más recientemente, ONGs. a menudo inspiradas en los modelos de sus contrapartes europeas o norteamericanas. La in!luyente Iglesia Católica también puede ser incluida entre estos actores, al igual que las crecientes denominaciones protestantes en la región.

En América Latina. al igual que en el resto del mundo. la política exterior está f uerternente intl uenciada por los recursos o capacidades que cada actor posee. Conceptos tales como "potencias regionales" (Grabendorff. 1984). "potencias medias" (González, 1983; Mares. 1988) o "potencias pequeñas~ (Domínguez., 1971) aluden a la existencia de importantes diferencias en materia de recursos de política exterior. Estas distinciones se basan por lo general en algu~a estimación gruesa de factores tangibles e intangibles. que son conocidos como capabilúi.es en la literatura sobre relaciones internacionales.

Los listados clásicos sobre los recursos de política exterior normalmente comienzan por factores geográficos como la ubicación. tamaño delterritnrio v característica<; física<> esnecífrr~'lS T m: f:lrlnrP<:


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pohlaci,in totaL densidad. estructura demo!!r<Ífica e indicadores relacionados. Los facwres militares constituye-n por cieno 01ro recurso tradicional de política exterior. si hicn su uso efectivo h<J sido más nicn cxccp::ionai en la Amáü.:a Latina cont..:mpor<inca. En términos 1cgi0nak-s . ..:.-..t:)S t"actorcs militares han sido importantes para entender b ndul·i:ín de las uispUias terrimrialcs y han conducido ¡¡

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factor('; ccontimin's l:ll..::-. ..:üfllll iit pl)Se~ión o (:.dta Je determinaá:~s rccu!"!'os pueden descmpeñar un papel importante en la dahoración de la pclíLir::• exterior en América Latina. Las grandes reservas petroleras de \kxicP y Venezuela han tenido un cfectn rrofundo en sus políticas exteriores. así como la Jedinamt: dependencia hr;L<;il~ña de este prmiucto ha dqado su huella en las relaciones ínterr.;;ciomdcs de ese país. Otros recursos económicos pueden ser igualmente inlluyemes en t~rminos de política exterior. El status de Brasil como una de las JicL economías mayores del mundo (en términos tk su Producto !memo BrutoJ y su importante potencia índwarial. ohjcti\·amentc lo coiocan en una pmición internacional muy distinta a la de Cosw Ric1 o de ~u vecino C ruguay. Difen.:ncias en niveles de desarrollo pueden desempeñar también un papel en iérminos de polftica exterior. Países como Venezuela. México. Brasil y. en menor medida. Argentina y Chile. dedican algunos recursos a la cooperación con los países más pohre:, de Centroamérica y del Carihc. Por otra parte. sus posicion..:.~ e inter..:.~es concretos con respecto a la-; negociaciones económicas globales pueden mostrar importantes variaciones. tanto entre dios mismos como respecto de los restantes países de la región.

En un ;ímbito muy distinto. factores culturales y ~tnicos pueden tener un cierto impacto en la política exterior de varios países latinoamericanos. Heterogeneidades étnicas y la presencia o ausencia de conllictos en esta ~rea pueden restringir o estimular ciertos comportamientos de política exterior y pueden en sí mismas contribuir a determinados perfiles externos. Durante ciertos períodos. las raíces indígenas de r-.-léxico o Perú han tenido repercusiones en ei área de la política exterior .. AJgunos países del Caribe anglófono se sienten más cercanos a Europa y /úrica que a sus vecinos latinoamericanos.

La manera en que los Estados usan sus recursos de política e.'üerior depende de la claridad y consistencia de sus objetivos y de la fuerza y habilidades de sus instituciones en esta área. Veneruela es

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sin duda una potencia regional en términos de sus capacidades. pero su perfil externo es comparable al de países menos dotados en la región. Colombia ha adoptado generalmente un perfil más bien hajo en su política exterior y pese a una considerable modemiZ3ción en otros campos dt> la administración. todavía no logra establecer un servicio exterior verdaderamente profesional. Costa Rica tiene pocos recursos tradicionales y no dispone tampoco de un servicio exterior profesionalizado. pero ha logrado aprovechar con éxito sus condiciones políticas y sociales excepcionales en Centroamérica para lograr sus objetivos de política exterior.

Como varios autores han sugerido. los productos de la política exterior pueden ser clasificados en diferentes áreas. Al igual que en otras partes del mundo, los países latinoamericanos tienden a responder de manera diferente a varios tipos de estímulos externos. El análisis diferenciado de cada una de esas áreas temáticas puede ser útil para reducir la información disponible sobre el país a propon:ioncs manejables. facilitando a'iÍ la investigación. La clasificación de Ferri~ ( 1984) de tr~s áreas temáticas relevantes en la región -mili~ariestratégica. desarrollo económico y statu.<;/diplomático- parece un punto de partida apropiado para este análisis.

Como se trata de buscar un marco que no sólo sirva para describir las políticas exteriores latinoamericanas. sino que también permita entenderlas. éste debe abordar de manera especial la cuestión del cambio de la política exterior. Por un número de rawncs muy diversas. este tema ha sido e"1.remadamente relevante en la región. Los diplomáticos y otros especialistas siempre destacan la contir.uidad de las políticas exteriores de sus países, dirigidas a defender intereses nacionales que son considerados como sagrados y casi inmutables. Por otra parte. los académicos buscan explicar los cambios que detectan en esas políticas exteriores aparentemente inmutables o al menos los prescriben.

!'o es fácil definir el cambio de política o.1.erior. Un destacado académico argentino. Roberto Russell ( 1990), puso de relieve la distinción ent;e cambio de política o.."terior, que implica un realineamiento de un país con respecto a los principales ccnflictos o fisuras globales o regionales, y un ajuste de política exterior, que ocasiona alteraciones en el comportamiento de política exterior que sin embarcro no imolican un realineamiento básico. Precisamente el caso =- • argentino parece muy relevante en este contexto debido a las fre-

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cuentes oscilaciones en sus relaciones con ios Estados Unidos (Russe!!. 1987: Tulchin. 1990) y el permanente y alLamente simbólico debate entre los defensores de una política exterior firmemente alineada con Occidente y una más orientada hacia los países en desarrollo y América Latina (Milenl·y, 1978).

Las próximas páginas pretenden proveer un diagrama preliminar de aquellas pcrspecti\'as teóricas que pueden encajar en el marco general que ha sido diseñado en este artículo. Cada perspectiva puede aclarar un elcmer:to distinto del sistema. sea concentrándose en el medio global. en ei comportamicmo de paiSes especilicos. en el contexto político, en factores económicos internos o en el comportamiento de la organización o la política burocrática. Este ejercicio puede ser útil para construir teorías parciales y puede hacer avanzar nuestro conocimiento sobre la forma en que los sistemas de política exterior funcionan en Am¿rica Latina. Sin embargo. en esta etapa parece prematuro intentar explicar cómo se interconectan estas distintas perspectivas teóricas. Aun cuando uno de los mejores especialistas en la políticá exterior comparativa. :'vtichael Brecher ( 1972. 1974 ). ha intentado establecer estas intcrconccciones en un caso .singular -Israel-, el modelo resultante parece demasiado complejo y formal para ser aplicado a un conjunto de casos. Por otra parte. varias de las perspectivas que se resumirán son todavía demasiado preliminares y básicas como para permitir su integración en un esquema explicativo más amplio y ambicioso.

Perspectivas sobre las fuentes externas de la política exterior

Sistema internacional

Los autores latinoamericanos han destacado tradicionalmente la importancia de las tendencias globales en los comportamientos de política exterior (Tomassini. 1989: 27-51 ). Los factores sistémicos imponen restricciones pero también pueden ofrecer nuevas posibilidades para la participacón de los países de la región en los asumas mundiales. Este interés en las variables sistémicas explica la relativa abundancia de trabajos que tratan la evolución histórica del sistema internacional (Boersner. 1982). sus unidades básicas (Estados, orga-

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nes transnacionales. otros actores no estatales. etC.) y la distribución de los recursos económicos y políticos a nivel globai (Lagos. 1963: Silva Michelena. 1979).

Obviamente. el supuesto del que parten estos estudios es que América Latina es extremadamente sensible a su medio externo y que su comportamiento hacia otros países tiende a ser una reacción a estímulos que se originan más allá de sus fronteras.

Normalmente se parte de la base de que la variable sistema internacional tiene un efecto particularmente negativo en la región. En la esfera económica. estos efectos adversos fueron analizados a partir de la década de los cincuenta mediante el enfoque estructuralista, desarrollado principalmente por expertos ac;ociados a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Inicialmente. este enfoque puso énfasis especial en el deterioro de los términos del intercambio que afectaban a Jos principales productos de exportación de América Latina. tendencia a la que se imputó en gran medida los crónicos problemas de balanza de pagos que experimentaba la región y sus bajas tasas de crecimiento. Posteriormente. este enfoque se fue l!xtendiendo para evaluar los efectos de mras variables externas sohre la periferia capitalista, tales como la inversión extranjera directa. la dependencia tlnanciera y la brecha científico-tecnológica (CEPAL. 1969: Prebisch, 1978, 1981: Sunkel y PaL 1970). De acuerdo al análisis de la CEPAL y de sus seguidores. estas tendencias sistémicas podían superarse mediante una estrategia de industrialización basada en la sustitución de importaciones, la integración regional. la promoción de las exportaciones de manufacturas y de otras exportaciones no tradicionales y, por supuesto. la reforma del orden económico internacional. Como se puede observar. todas estas estrategias e instrumentos repercuten directamente en el campo de la política e:x'1erior.

Han pasado muchos años desde la elaboración de las teorías iniciales de la CEPAL y de sus seguidores. En realidad, el modelo de sustitución de impürtaciones surgido de este enfoque parecía agotado en los comienzos de la década de los noventa. Los p10cesos de integración distaron mucho de colmar las grandes expectativas que despertaron en el momento de su establecimiento y han sido rediseñados con el fin de adecuarse más hacia las estrntegias de apertura externa seguidas ahora en la región. Aun cuando países como Brasil - -


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que esta mayor concentración en productos manufacturados les ~arantice una situación más satisfactoria en términos de come~io exterior que la de países como Chile. que se ha seguido especializando en la exportación de productos primarios. aunque sobre una base mucho más diversificada que arites. La misma CEPAL está modificando su pensamiento de una manera !!radual v sutil. como lo revela un conocido informe que asume las- veces de un nuevo manifiesto ( CEPAL. 1990). Este iniorme. que lleva la impronta del notable v prematuramente fallecido economista chileno Fernando Fajnzylve;, representa un esfuerzo para aportar nu-:vos elementos a las estrategias de desarrollo de América Latina. que incorporan la experiencia de otras regiones que han sido capaces de superar los impedimentos externos señalados por los autores de la región. Cama se podía esperar. las experiencias del Sudeste asiático han tenido una cierta inlluencia en esta área. pese al hecho de que la comparación entre los procesos de desarrollo del Sudeste asiático v de América Latina es complicada y en ocasiones no se hace co~ el rigor necesario (Gercffi. 1989). -

También se ha hecho presente en América Latina un cierto interés en el debate sobre el surgimiento de los megabloques. que en muchos círculos se da como cieno. pese a la evidencia contradictoria que hay al respecto (Yernon. 1990). Las percepciones sobre la casi inevitabilidad de esta tendencia más bien ambigua ex-plica el entusiasmo con el que muchos líderes y expertos de la región han recibido la propuesta para el establecimie;1to de una zona de libre comercio que comprenda a todo el hemisferio occidental. Algunos parten del supuesto de que la integración en un bloque económico dominado por los Estados Unidos es la única alternativa disponible para !a región. pese a la considerable diversificación de los mercados externos y de las fuentes de las inversiones directas que exhiben países como Argentina. Brasil, Colombia o Chile. Asimismo, se ha prestado alguna atención al papel de la región en los nuevos procesos de globalización de la producción, cadenas productivas y redes de o..-portación y de colocación de bienes, pero debe reconocerse que estos temas han atraído oás la atención en los Estados Unidos (Gereffi y Wyman. 1990), que en América Latina. donde los antiguos paradigmas -sean ~tructuralistas, marxistas o neoliberales- san particularmente perSIStentes.

E enfoque de la dependencia puede también ser considerado como una perspectiva sistémica. Ha sido utilizado como un marco

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amplio y general para describir y ex-plicar el subdesarrollo económico de la región y sw; múltiples repercusiones en la esfera soci?.l y política: Se trata de un enfoque sobre la teoría del desarrollo. económico y político. y la economía política internacional. que no aborda d~ manera central el área de la política exterior. De hecho. hay muy pocas referencias a temas de política e.xterior en los escritos latinoamericanos sobre la dependencia y los pocos que se pueden encontrar son extremadamente amplios y no se expresan en términos de proposiciones generales que relacionan des o más variables.

Pese a ello. este enfoque ha tenido un impacto claro en los estudios y la práctica de la política exterior. Por una parte, ha puesto énfasis en el papel desempeñado por las élites en las sociedades dependientes que están estrechame:He vinculadas con los grupos centrales de la economía mundial y que, según este enfoque, ejercen una función dominante en la esfera económica y política de estas sociedades. Los autores identificados con este enfoque también han llamado la atención sobre los efectos de las inversiones extranjeras. consideradas como medios para penetrar los sectores más estratégicos y dinámicos de las economías latinoamericanas. una noción '1t.:c fue muy influyente en las políticas de nacionalización seguidas dur:mte los años setenta. La perspectiva de la dependencia se ha concentrado igualmente en fenómenos tales como las relaciones comercia les asimétricas. el endeudamiento externo. la cooperación y los programas de entrenamiento militar y los intercambios educacionales y culturales. considerados a menudo como instrumentos para Fenetrar las sociedades latinoamericanas.

Por otra parte. el enfoque de la dependencia ha pcrmeado las percepciones sobre la economía mundial de élites políticas e intelectuales muy influyentes en la región. En sus versiones más extremas. crudas y simplistas. esta perspectiva ha llevado a la convicción ce que el subdesarrollo latinoamericano es una consecuencia directa del desarrollo de las economías ricas y que sólo puede ser superado mediante el cambio revolucionario (Frank, 1967; Dos Santos. 1978). En sus versiones más refinadas. ha postulado que la dependencia estructural de América Latina con respecto a los capitales y mercados externos restringe y distorsiona el desarrollo capitalista en la región, pero no lo hace imposible (Cardase y Faletto, 1%9: Muñoz. 1978 y 1981 ).

.Ine-.;tablemente, los cambios recientes que se han producido en el sistema internacional y el acelerado desarrollo que están experi·

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mentando algunos paises asiáticos están disminuyendo la importancia de este enfoque en la región. aun cuando sigue prevaleciendo en algunos círculos políticos e intelectuales.

- En el ámbito político. la mayoría de los especialistas en el área de la política exterior latinoamericana se ha centrado en variables sistémicas tales como la evolución de la bipolaridad a la multipolaridad. el equilibrio estratégico global. ei surgimiento del Tercer f-..·1undo y los cambios en la distribución de los recursos en el sistema global ( Wilhclmy. 1988: 221-315).

}.1ás recientemente. ia atención ha cambiado hacia el impacto de la Peresrroika. ia caída del régimen comunista y la disolución de la Unión Soviética. los cambios en Europa Central y del Este y. por cierto, el debate sobre el papel de los Estados Unidos en el nuevo sistema internacionaL De acuerdo a un conocido académico brasileño. el fin del contlicto tradicional Este-Oeste puede perjudicar la posición internacional de América Latina, debido a que implicaría una menor pricridad para la región (Jaguaribe. 1989). conclusión que no deja de ser irónica a In luz de lo~ grand.;s esfuerzos que hicieron los intelectuales y políticos de la región para desvincularla del cont1icto Este-Oeste. E~ te mismo autor se ha interesado particularmente en evaluar el margen de maniobra o de "permisividad" que los cambios en el sistema internacional permiten a .tvnérica Latina, liegando a la conclusión de que sólo los países más vi a bies (categoría más bien ~ubjetiva y que el autor tiende a hacer equivalente al tamaño) pueden lograr un mayor grado de autonomía (Jaguarice, 1979).

Los análisis sistémicos en América Latina suelen concluir que los países de la región son extremadamente vulnerables a las variables exterr.as. La evidencia cs. sin embargo. algo contradictoria. Por una parte, incluso un pafs tan dotado de recursos como Brasil no ha logrado resistir las presiones de los Estados unidos para modificar varios aspectos de su política industrial en materia de computación. que fue en su origen altamente proteccionista (Hirst y Soares de Lima, 1990: 107). Por la otra, las políticas C:\"teriores de los fuertemente vulnerables países de Centroamérica demostraron hacia fines de la década de 1980 las posibilidades de aumentar su margen de maniobra en el proceso de paz regional (Eguizábal y Rojas, 1989: 67).

Tampoco es tan ciara que esa vulnerabilidad sea un rasgo específico de las políticas exteriores de los países latinoamericanos o

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decisiones de muchos países del mundo están fuertemente afectados por factores externos, más como consecuencia de la permeabilidad del Estado-nación moderno (De Haven. 1991) que de una situación de dependencia estructuraL Así como Brasil ha tenido que enfrentar presiones para modificar algunos de los aspectos de su política comerciaL la Comunidad Europea (CE} está enfrentando una presión enorme para alterar su Política Agrícola Común y la industria japonesa se ve obligada a firmar acuerdos de restricción de sus exportaciones a los Estados Unidos y Europa.

El caso cubano ilustra otro efecto del juego de las variables sist~micas. en la medida en que una gran parte de su activismo externo (Domínguez:.. 1989: Erisman. 1985) durante las décadas anteriores se desarrolló en función del conflicto Este-Oeste. Esto no significa señalar a Cuba como un peón de los intereses soviéticos o un Estado subordinado. sino que destacar que su política exterior aprovechó todas las oportunidades de la divisoria Este-Oeste con el fin de alcanzar sus intereses de seguridad e ideológicos. Sin embargo. les cambios internacionales recientes han demostrado la vulnerabilidad extrema del país y las limitaciones de una estrategia externa basada en virtualmente un solo elemento, que ponen en duda los elogios que recibió la poiítica exterior cubana de parte de muchos académicos durante los af.os recientes.

Los enfoques que tienden a ver a América Latina como un subsistema regional dentro del sistema global también pueden ser considerados como sistémicos, pese a sus grandes diferencias con los enfoques anteriores. Diversos autores han identificado a América Latina como un subsistema regional caracterizado por la existencia de un conjunto de Estados geográficamr;!nte próximos que se relacionan intensamente entre sí, que comparten un sentido de identidad regional y que son vistos en esa forma por otros actores externos (Atkins, 1989: 23-50; Mols. 1985: 79-81 ). Las inferencias que pueden derivarse de esa. proposición general son muy variadas. Algunos autores estiman que las políticas e:x"teriores latinoamericanas son básicamente similares, en el sentido de que sus objetivos y políticas concretas coinciden. Otros, sin dejar de reconocer la existencia de elementos comunes. también prestan atención a las diferencias en los componamientos externos. Sea como fuere. es evidente que la actividad más intens ' ·cas eriores de la n mavoría de los

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problemas de seguridad o de iniciativas de cooperación. el ámbito preferente y principal de actuación de los paí..c;es latinoamericanos sigue siendo el regionaL

Du~ante los últimos años algunos autores han empezado a abordar las tendencias hacia la diferenciación que se han hecho presentes en América Latina. Carlos Rico (1986: 51). por ejemplo. ha destacado las crecientes diferencia~ que se observan en materia de orientación externa entre las panes None y Sur de América Latina. especialmente en lo que toca a sus relaciones económicac; con los Estados Unidos y las opciones que se les abren en términos de la diversificación o concentración de sus vínculos externos. Sin embargo. las tendencias hacia la diferenciación dentro de la región son todavía más complejas. En términos de temas económicos internacionales. en los comienzos de la década de los noventa Chile tiene más en común con México que con su vecino Perú o Brasil. Los alineamientos tampoco coinciden con los esquemas formales de integración. Aunque Argentina es un miembro pleno y muy activo del :\IERCOSL"R (Mercado Común del Sur, formado por Argentina. Brasil. Paraguay y Uruguay), sus posiciones económicas externas tienen mayor similitud con las de Chile (que no es miembro de la agrupación) que con aquellas de su socio brasileño. Y. pese a más de veinte años de panicipación en el Grupo Andino, los intereses externos de Venezuela tienen poco en común con aquellos de Perú o Bolivia. ·

En general, los enfoques sistémicos han ofrecido aportes valiosos para el estudio de las relaciones internacionales de América Latina especialmente porque han demostrada la sensibilidad y vulnerabilidad de la región frente a las variables externas. Sin embargo, por su propia naturaleza. esta perspectiva puede llevar a un cieno desconocimiento de las posiciones y funciones ampliamente distintas que cada país latinoamericano ocupa en el sistema internacional, así como de las variables internas que inciden en su comportamiento externo.

Es importante subrayar asimismo la necesidad de actualizar rápidamente las perspectivas sistémicas. tanto económicas como políticas, a la luz de los impresionantes cambios que se están registrando a nivel globaL Aunque se están desarrollando esfuerzos en esa dirección, algunos enfoques latinoamericanos todavía parecen muy anclados en supuestos cuya vigencia actual es altamente cuestionable..

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A. •-an Kla•n-en f Entenc!Jcndo las po!iucas extenores ...

Política del poder

En una revisión de la literatura sobre las relaciones interamcricanas. Jorge Domínguez (1978: lW-105) identificó la existencia de una perspectiva "estratégica" en el análisis de ia política exterior latinoamericana. que se caracteriza por su orientación estratégica. racional y calculadora por su tendencia a considerar al Eo;tado como un actor unificado y racional y por su énfasis en ei cont1icto internacionaL Este enfoque de política del poder. que se desarrolló inicialmente en Estados Cnidos y Europa, sigue gozando de bastante popularidad en América Latina. Lo que es más importante, las percepciones de política del poder todavía tienen considerable peso entre los diplomáticos y otros actores que intervienen en la formulación de la

política exterior en la región. El enfoque de la política del poder considera a las acciones de

otros países como los principales factores condicionantes de las decisiones de política exterior. A su vez. los recursos o atributos nacionales de los Estados -especialmente sus capacidades militares. materiales o intelectuales- son vistos como los factores internos predominantes que influyen en sus políticas concretas. De acuerdo ;-¡

este enfoque. los países pueden y, en realidad, deben, actuar con independencia de las fuerzas sociales y políticas internas en la búsqueda de intereses nacionales que parecen evidentes: la protección física de sus territorios y ciudadanos, el desarrollo económico y el bienestar de la población, el equilibrio regional del poder, cte. En las versiones más clásicas de este enfoque, se considera que las motivaciones de los actores se derivan principalmente de una preocupación por la preservación o aumento de la seguridad de un Estado y que la selección de la decisión se basa en el cálculo racionaL En consecuencia, queda poco lugar para el análisis de factores políticos internos. considerados a menudo como espúreos, o de estructuras organiza tivas o procesos de selección que no se reducen a las alternativas

racionales. Los análisis tradicionales de equilibrio de poder caen dentro de

esta descripción general. Según éstos, América Latina es un escenario típico de competencia regional. en que países como Argentina y Brasil rivalizan en la Cuenca del Plata o en Atlántico Sur, México y Venezuela compiten por influencia en América Central o el Canbe.

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ESTCD!OS 1:'\TER:'\ACIO'iALES

y Chile procura proyectarse hacia el Pacífico Sur (Bailey, 1967; Burr. 1967; Atkins. 1989: 13-47). Asimismo. se estima que la competencia entre las potencias mayores de la región afecta a los Estados vecinos más pequeños como Bolivia. Paraguay. Suriname o los países centroamericanos. cuyos sistemas económicos y políticos son relativamente permeables a esas influencias externas. Por otra parte, desde la perspectiva de ios Estados pequeños. las rivalidades entre sus vecinos mayores rueden ser aprovechadas para maximizar objetivos de política exteriOí, previniendo amenazas de anexión en el pasado y proyeyendo fuentes de ayuda. beneficios comerciales y también apoyos políticos en el presente.

Una tendencia clara hacia la adopción de nuevas formas de cooperación económica y política en América Latina (van K.Javeren. !984h ). ha cuestionado varios de los supuestos de los enfoques tradicionales de política de poder, que en realidad se derivaban de! siglo pasado. Argentina y Brasil han establecido uno de los esquemas más ambiciosos de cooperación en la región (Mármora. 1987; Moneta. 1988): México y Venezuela participaron conjuntamente en el Grupo de Contadora y han desarrollado mecanismos especiales de cooperación en Centroamérica: 1\.rgentina y Chile están alcanzando niveles inéditos de cooperación y de integración física. Estos datos no cuestionan tanto los enfoques de equilibrio de poder, que aún tienen vigencia en áreas tales como el abastecimiento y producción de armamentos, sino más bien los supuestos de contlicto y rivalidad inexorables en que muchas veces se basan. Estos supuestos han sido elaborados por las escuelas geopolíticas de origen tanto militar como civil. Aunque la contribución de estos enfoques al análisis científico suele ser poco significativa. ellos han sido muy intluyentes en la formación de imágenes y percepciones de política exterior en la región ( Child. 1979; Kelly y Child, 1988). Sería ingenuo subestimar la persistencia de rivalidades nacionales o la supresión de hipótesis de contlicto en América Latina, pero es obvio que las relaciones intrarregionales combinan elementos de cooperación y de conflicto y que las primeras parecen estar en alza en América Latina.

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r\. van Klaveren 1 Entendiendo las políticas ex re nares ...

Perspectivas sobre las fuentes domésticas de la política exterior

Sistema político

La extensión y alcance de los procesos de democratización que se fueron sucediendo en América Latina a lo largo de la década de los ochenta ha llevado a varios autores a centrar su atención en el impacto del cambio político y, concretamente, del cambio de régimen. en la política exterior.

Se ha prestado especial atención a la relación entre la forma de organización política y la política exterior de un determinado país. Como cabía esperar. la principal distinción que se ha hecho en esta área es entre regímenes democráticos y autoritarios. con el fin de determinar si las diferencias en los regímenes políticos pueden correlacionarse con diferencias en las políticas exteriores.

En América Latina la relación entre régimen político y política exterior ha sido explorada en forma diacrónica. mediante la comparación de un mismo país bajo diferentes regímenes. Los estudios sincrónicos son menos frecuentes. aunque algunos esfuerzos iniciales tienden a confirmar las conclusiones ofrecidas por Jos análisis diacrónicos (de Carmargo y Vásquez Ocampo, 1988: 357-397).

Varios autores han investigado los principales cambios en la política exterior brasileña después del derrumbe del régimen democrático en 1964. Hay consenso en torno a la conclusión de que durante los primeros años del nuevo régimen autoritario se produjo efectivamente una ruptura con el pasado, que llevó a la adopción de una política pasiva, caracterizada por una posición ideológica y un alineamiento intenso con los Estados Unidos (Tyson, 1975; Hirst, 1984: 176-178). Sin embargo. y esto parece particularmente interesante, el abandono de la política independiente y tercermundista de los últimos gobiernos democráticos no fue definitivo. Aun cuando el régimen autoritario mantuvo sus características básicas, a comienzos de los años setenta el Brasil retomó su política exterior· activista, caracterizada por su pragmatismo y adaptabilidad a Jos cambios externos y su perfil independiente. Como Hirst v Soares de Lima (1989: 64) han demostrado, durante los últimos g~biemos militares se forjó un nuevo consenso respecto de ahmnos temas centr:~le_., cie


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can como una coalición amplia y flexible formada por los diplomáticos de Itamaraty. segmentos del sector militar y algunos grupos políticos. Eo;te consenso se expresó sobre todo en algunas áreas de las relaciones con los Estados U nidos. en la adopción de una posición más neutral ante e! conflicto Este-Oeste y un nuevo énfasis en las relaciones con el resto de los países latinoamericanos. Sin perjuicio de algunos cambios de estilo. este consenso de política exterior fue mantenido después de la inauguración de la i\ova Republica y los primeros años del nuevo gobierno democrático. Ahora bien, la profunda crisis económica y política que ha afectado a Brasil durante los últimos años también ha erosionado este consenso y. en particuiar, ha reducido el margen de maniobra de la política e:'l."terior. En suma, la relación que se puede establecer en el caso brasileño entre régimen político y política exterior es particularmente compleja y en modo alguno unívoca.

El caso de Chile. un país que sufrió un cambio particularmente violento de ré~rimcn en 1973. ha sido estudiado desde una perspectiva similar (Muñ;z. 1986; Wilhelmy. 1979). E-; claro que la instalación de un régimen militar condujo a profundos cambios en la política exterior y que la restauración democrática de 1 Y90 tuvo un alcance comparable. Sin embargo. no todas las áreas de la política exterior fueron afectadas en la misma medida. Así, los cambios fueron más evidentes en el área político-diplomático, donde una política activa, dinámica y pluralista fue reemplazada por una posición ideológica y defensiva. que tuvo que enfrentar un rechazo generalizado a la dictadura y un intenso aislamiento político. Sin embargo, el cambio fue menos evidente en el área estratégica, donde las percepciones y posiciones tradicionales se mantuvieron inalteradas. especialmente con respecto a los intereses y disputas territoriales. Por otra parte, el cambio de régimen de 1973 condujo a modificaciones muy significativas en las posiciones tradicionales del país con respecto a los procesos de integración regional o las negociaciones comerciales, que en su mayoría han sido mantenidas por el nuevo gobierno democrático, básicamente porque también se han conservado los elementos centrales de la política económica. Algunas investigaciones recientes sobre la política exterior del Uruguay aportan conclusiones similares. Un autor afirma que la recuperación de la democracia en ese país llevó a la introducéión de ajustes más que de cambios profundos en materia de política ex1erior (Luján. 1991: 363), una conclusión que también se podría aplicar al caso de Paraguay (Simon, 1990: 37-54).

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El caso argentino es asimismo muy interesante en este contexto. Hay pocas dudas sobre la intluencia que tuvo la naturaleza del régimen en el desencadenamiento de la guerra de M alvinas (Tulchin. 1987) o en el agravamiento de una disputa fronteriza con Chile cuatro años antes. También es claro que la instalación de un nuevo régimen democrático en 1983 llevó a cambios profundos en la política exterior de Argentina. Sin embargo, sería erróneo inferir de esta e"idencia una correlación estricta entre tipo de régimen y política exterior. aunque sólo sea porque el mismo régimen autoritario alteró sus políticas, tal como había pasado antes entre los regímenes democráticos. Además, el mismo gobierno que siguió una política claramente agresiva frente a Chile y Gran Bretaña, impulsó una política de acercamiento hacia el Brasil. sentando las bases para la cooperación actual entre los dos países (van Klaveren. 1990: 22). En realidad, como lo señala Russell ( 1988: 151 ), la política exterior argentina ha estado condicionada por un conjunto de factores históricos y culturales. que no pueden ser reducidos a los regímenes políticos que ha conocido el país.

En Perú, el establecimiento de un régimen autoritario a fine~ de la década de 1%0 llevó a cambios importantes en la política exterior (Jaworski. 1984), que en una cierta medida fueron abando· nadas por el nuevo régimen democrático instalado en 1980. Sin embargo, los mismos cambios que se registraron bajo cada régimer: sugieren que estas modificaciones tenían más que ver con las estrategias de desarrollo y con factores políticos e ideológicos que con e tipo de régimen.

Los casos latinoamericanos parecen confirmar la necesidad dt evitar 2eneralizaciones simplistas sobre la relación entre tipo dt régimen y política exterior. Los regímenes autoritarios pueden vers< tentados a extrapolar sus prácticas y estilos internos al área externa pero también pueden mostrar moderación y apertura hacia el exte rior e impulsar políticas cooperativas. Los regímenes democrático pueden ser conciliadores, pero también pueden verse tentados exacerbar conflictos externos para obtener beneficios de polític interna. El cambio de régimen puede explicar algunas modificacionc de política exterior, pero también puede tener poco impacto en es área. Los gobiernos democráticos suelen tener ventajas para segUI políticas exteriores activas, pero también pueden enfrentar nueve problemas de gestión en esa área.

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Más allá de los casos relativamente extremos de cambio de régimen. es obvio que el contex"1o político interno de un país tiene un impacto importante en la política exterior. Las interacciones entre política interna y política externa son evidentes en un país como México. donde tradicionalmente se ha usado la polÍiica exterior para alcanzar obietivos de política interna (Pellicer, 1981: 91 ), relacionados sobre t;Jdo con el mantenimiento del legado y de la simbología revolucionarias y el apoyo de sectores de la izquierda. Colombia ofrece otro ejemplo iiustrati\'O de la a veces compleja interacción ent¡c la política domestica y la política externa. Fernando Cepeda ( 1985) ha explicado la relación existente entre el proceso de paz colombiano y las posiciones de ese país frente al coni1icto centroamericano. Por otra parte, situaciones de intenso conflicto internacional pueden hacer que las cuestiones de política exterior pasen a ser centrales en el debate político. como ha sucedido en varios casos centroamericanos.

EstraJegia de desarrollo

Los factores económicos han tenido tradicionalmente una incidencia directa en el comportamiento de política exterior en América Latina. Como Coleman y Quirós-Varela (1981: 40) han sugerido: "para América Latina, donde los líderes políticos son juzgados por su habilidad para articular objetivos para la transformación económica nacional así como por su habilidad para producir esos cambios, la elaboración de la política exterior inevitablemente es en gran medida una función de las exigencias de la política de desarrollo".

Las estrechas relaciones entre la estrategia de desarrollo económico y la política exterior han sido destacadas en estudios de casos sobre distintos países. Mario Ojeda (1976: 4-5) ha señalado que durante un largo período la política exterior de México desempeñó el papel de "promotora externa del crecimiento del país, ya fuera proyectando en el exterior la nueva imagen de estabilidad y progreso de México ... , o actuando como 'palanca' de negociación para un mejor tratamiento a Jos productos de exportación y para la apertura de nuevos mercados para éstos". Los cambios que se están observando en la política exterior mexicana confirman esta afmna~ión. La

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sión central de la política exterior actual de México. que refleja a su vez un cambio muy profundo en su estrategia de desarrollo.

El caso de Brasil es similar. La política exterior fue \Ísta tradicionalmente en ese país en términos de su contribución a la estrategia interna de desarrollo (Schneider. 1976:40: Lafer, 1977). Los modelos de desarrollo seguidos en el país han ido dejando sus huellas en la política exterior. A la vista de esta evidencia. se puede esperar que la búsqueda de una nueva estrategia de desarrollo en el país lleve a una revisión de varios aspectos de su política exterior, especialmente en el área económica.

En Chile. la adopción de un modelo económico orientado hacia el mercado mundial ha llevado a nuevos énfasis en materia de política exterior. Si anteriores gobiernos democráticos depositaron grandes expectativas en la reforma del orden económico internacional y abrazaron con entusiasmo el credo desarrollista de los años sesenta y setenta, ahora el país está más interesado en promover el libre comercio y atraer inversiones extranjeras. En Argentina pasa lo mismo. Ciertamente no es una casualidad que los primeros dos ministros de Relaciones Exteriores del gobierno de Mencm hayan sido economistas. La casi desesperada búsqueda de una nueva estrategia de desarrollo y de la estabilización económica de Argentina ha llevado a un cambio muy claro en sus prioridades externas. pese a la resistencia de gran parte de la oposición y no pocos seguidores del partido en el poder.

Las estrategias de desarrollo también han tenido un impacto importante en los procesos de integración regional y subregional en América Latina. No podría ser de otra manera, considerando la influencia de modelos económicos concretos en la conformación de esos procesos. En su concepción original. el Grupo Andino puede ser visto como una expresión muy fiel y completa de las estrategias de desarrollo que estuvieron en boga en los años sesenta (Salgado, 1991 ). El retiro de Chile del Grupo en 1976tuvo poco que ver con la naturaleza autoritaria del gobierno que tomó la decisión o con sus inclinaciones políticas; fue una consecuencia directa de lo que se percibió como una incompatibilidad entre las nuevas concepciones que comenzaban a aplicarse en ese país y aquellas que servían de base al Grupo Andino. La percepción de incompatibilidad puede haber sido algo exagerada en ese momento, pero llama la atención de que


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ESTL'DIOS 1:\TERl\'ACIO:\ALES

Factores históricos y culturales

Aunque la historia y la cultura representan categorías extremadamente amplias que no se prestan con facilidad a cualquier forma de "operacionalización". es obvio que tienen una fuerte influencia en la política exterior. Correctas o incorrectas, las interpretaciones y mitos históricos pcrmean las percepciones de los actores de la política exterior y gozan de enorme popularidad en la opir.ión pública general.

Los factores históricos y culturales han sido cruciales en la generación de los sistemas de creencias, las imágenes y los prismas "actitudinalcs" de las élites de política exterior en América Latina. Varios autores (~loneta. 1986: 3; Tulchin. 1990: 166-167; Escudé, 19&S: 261-280) han destacado la persistencia de imágenes distorsionadas entre las élitcs que intervienen en la política exterior argentina con respecto a la relevancia ohjctiva del país. su proyección internacional y su capacidad para actuar en el exterior. Durante la guerra del Golfo varios partidos que integran la coalición de gobierno en Cnilc. apoyados por intelectuales y hasta por algunos estudiosos de la política exterior. criticaron a la Cancillería por su reticencia a adoptar un papel de liderazgo en la mediación entre las partes en conflicto. Comprensiblemente, en vista del fracaso de personalidades tan calificadas como el Secretario General de las Naciones Unidas, el Presidente Mitterrand y el Papa Woytila, el gobierno chileno fue lo suficientemente prudente como para ignorar esas críticas y recordar el papel modesto que un país como Chile puede desempeñar en los asuntos mundiales. En términos más serios, Wilhelmy (1979) ha identificado la existencia paralela de tres subculturas distintas de política exterior en Chile, según sus percepciones sobre la posición internacional del país y la evaluación de su papel en los asuntos regionales y mundiales.

El nacionalismo argentino ha sido alimentado por percepciones de mutilaciones territoriales que no parecen justificadas en términos históricos (Escudé, 1987) y que tampoco parecen muy relevantes para un país que no ha sido capaz de poblar su vasto territorio austraL Sin embargo, ningún gobierno argentino podría desconocer esas percepciones históricas. Paradójicamente. en Chile. uno de !os supuestos beneficiarios de las pérdidas sufridas por Argentina, las percepciones sobre despojos territoriales y rivalidades históricas no son muy diferentes y también tienen gran arraigo en una opinión

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A van KJa,·eren (Entendiendo las poiíticas e>."lenores ...

pública fuertemente nacionalista. Sin embargo, ello no significa la existencia de un determinismo histórico en este campo. Por el contrario. la decisión del gobierno de Alfonsín de llamar a un plebiscito voluntario en 1984 para aprobar el tratado de paz que puso fin a la disputa territorial más seria con Chile representó un paso valeroso que permitió romper con una tradición de hostilidad y desconfianza mutuas, que ha permitido una intensa cooperación entre los dos países.

La historia también ha jugado un papel relevante en países como Perú. Bolivia y Ecuador. U no de los diplomáticos peruanos más influyentes de las últimas décadas, Carlos García Bedoya, destacó en sus escritos el trágico impacto de la derrota de su país en la Guerra del Pacífico y el largo camino que tuvo que recorrer para reconstruir un sentimiento de unidad nacional y establecer una nueva personalidad internacional que superara las "hipotecas" del pasado (García Bedoya. 1981: 52 y sgtes.). Las relaciones del Perú con Chile todavfa están influenciadas por el resultado de esa guerra del siglo XIX y. especialmente. las pérdidas territoriales que le significó. En Bolivia. durante cien años la búsqueda de una salida al mar por territorios que hoy pertenecen a Chile ha constituido uno de los objetivos básico-, de la política exterior, aun cuando lentamente comienzan a pcrfilar~c otras prioridades (Barrios Morón. 1990). La aspiración ecuatoriana a un vasto territorio amazónico que hoy pertenece al Perú constituye asimismo un tema dominante de la política exterior ecuatoriana.

En un sentido más positivo, las percepciones brasileñas de futura grandeza y su aspiración a alcanzar el status de potencia mundial (Schneider. 1976) también han desempeñado un cierto pa· pe! en su política exterior. como lo han demostrado sus ambiciones tradicionales para obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Sin embargo. hay que precaverse contra los determinismos históricos. Durante los años ochenta Brasi: moderó sus pretensiones globales y también abandonó su reticenci;; tradicional hacia una cooperación más estrecha con América Latina adoptanc!o una política activa hacia la región.

Las intervenciones externa~ que sufrió ~1éxico durante el siglc pasado y comienzos del actual y su relación traumática con h Estados Unidos explican en gran medida la política introvertida que siguió hasta la década de los sesenta, así como su firme adhesión a principio de no intervención. Sin ·embargo, el efecto de estas percep

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ESTUDIOS 1\"TER"-'ACIO:'\ALES

ciones históricas ha tendido a decrecer durante las últimas décadas y rvféxico desempeña ahora un papel en los asuntos regionales y mundiales que parece congruente con su potencial.

Diversos países latinoamericanos exhihen importantes tradiciones de política exterior que persisten hasta ahora. Venezuela ha sido durante largo tiempo un ferviente promotor de la democracia representativa en la región. siguie¡-¡do una tradición iniciada por el exilio venezolano durante la dictadura de Pérez Jiménez que se convirtió en política oficial durante el gobierno del Presidente Betancourt. :\féxico, por el contrario. ha insistido siempre más en el principio de no intervención. como consecuencia de su propia historia y. también, su peculiar sistema político. Costa Rica ha basado su política exterior en su tradición democrática singular y su imagen como país modelo. En cambio. la política exterior argentina suele caracterizarse por una fuerte discontinuidad y frecuentes cambios, aun cuando algunos analistas cuestionan esta visión (Puig, 1988).

En todo caso. los factores históricos desempeñan un papel importante. pero pueden experimentar cambios como lo ilustran algunos de los ejemplos mencionados. A largo plazo. ninguna tradición de política exterior en América Latina ha sido inmune a la innovación. tanto en el estilo como en la sustancia.

Actores y toma de deci~iones

Los estudios sobre el papel de actores específicos y la naturaieza de los procesos de toma de decisiones en materia de política exterior han aumentado considerablemente en América Latina. Hay conciencia generalizada sobre la complejidad que están asumiendo estos procesos. Obviamente. el número de actores que participan en las decisiones varía de país a país y en el tiempo. En general. los actores estatales tienden a ser más numerosos en los países más desarrollados como Brasil, México, Argentina, Venezuela, Colombia o Chile. pero la existencia de luchas burocráticas no es un fenómeno desconocido en países como Costa Rica, Honduras y Bolivia.

Los Presidentes de la República retienen importantes poderes en el área de la política exterior. No sólo toman las decisiones más importantes. sino que también desarrollan estilos personales de po-

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. .-'1:. van Klavcren 1 Entendiendo las políticas exteriores ...

muchas políticas exteriores. Sólo basta recordar la nueva política exterior de México del Presidente Echeverría. el activismo internacional del Presidente Carlos Andrés Pérez de Venezuela. el interés del Presidente Betancur de Colombia en adoptar una política exterior más activa, los papeles de los Presidentes Freí y Allende en la política exterior chilena, las diferentes percepciones de política exterior de los Presidentes Alfonsín y ~fenem en Argentina o el papel personal del Presidente Arias en el proceso de paz centroamericano. La inOuencia personalísima de Fidel Castro en la elaboración de la política exterior cubana es bien conocida. Sin embargo, aparte de algunos relatos más bien periodísticos, no hay estudios sistemáticos en este campo. En realidad, se sabe muy poco sobre las formas que asumen las políticas presidenciales en esta área y se sahe todavía menos sobre las creencias y experiencias políticas, los rasgos de personalidad y los factores institucionales que pueden ser influyentes a este respecto. Por otra parte. las influencias presidenciales también están condicionadas por los cambios en el sistema internacional y las coyunturas de política interna en cada país (Koenecke, 1987: 1-6).

C.omo en el resto del mundo, los Ministros de Relaciones Exteriores desempeñan un papel crucial en la implementación de la política exterior en América Latina. En algunos países ellos también ejercen una importante inOuencia en las etapas previas de análisis y diseño. Determinados Ministros han sido especialmente relevantes en las posiciones internacionales de sus países. El legado del Barón de Rio Branco y las políticas que se le han atribuido constituyen una de las principales fuentes simbólicas del poderoso ltamaraty en Brasil (Barros, 1984: 90-91). En un plano menos mítico, algunos Ministros contemporáneos han asumido papeles centrales en el perfil externo de sus países. El carisma, prestigio personal y contactos externos de Enrique Iglesias llevaron a niveles de activismo desconocidos en la política exterior uruguaya. La larga y brillante permanencia de Gabriel Valdés en la Cancillería chilena durante los años sesenta dejó una marca personal en la política exterior del país. La formación e inquietudes académicas de Dante Ca puto fortalecieron las corrientes que favorecían que Argentina asumiera el papel de "potencia moral", un tema recurrente de la política exterior de ese país (Tulchin, 1990: 176).

Pero el papel de Jos Ministros está también determinado por 1 r • ,. _j ~ 1-- ---


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Brasil. un ~ervicio elitista altamente profesionalizado y corporativo. no sólo ha jugado un papel central en la formulación de Jos intereses nacionales y de la política exterior, sino que ha proporcionado cuadros para otros sectores de la administración. En Perú, la diplomacia de Torre Tagle logró durante mucho tiempo atenuar las divergencias resultantes de los programas de política exterior impulsados por los sucesivos gobiernos que ha tenido el país, aun cuando esta capacidad parece estar llegando a sus límites bajo el gobierno de Fujimori. En !\léxico se están realizando importantes esfuerzos para consolidar un servicio exterior competente y profesional. aun cuando todavía no existe una tradición corporativista como la que muestran Brasil y Perú. En Chile, Argentina y Uruguay, unos servicios exteriores profesionales y relativamente tradicionales han tenido yue soportar los embates de drásticos cambios de régimen y aprender a sobrevivir en medios internos y externos extremadamente difíciles. Mientras Venezuela y Colombia poseen burocracias modernas y competentes en el sector et:onómico externo, sus servicios exteriores están menos profesionalizados. sin perjuicio de algunas excepciones destacadas. En ambos casos. los Presidentes han recurrido a consejeros personales o a gabinetes especiales para compensar estas insuficiencias. En América Central. Paraguay o la República Dominicana, los grados de profesionalización son todavía baios. aun cuando se están realizando esfuerzos para superar esta situa~ión.

Pese a su obvia imponancia en el proceso de elaboración de la política exterior, los Ministerios latinoamericanos han recibido escasa atención por parte de los investigadores. Algunos estudios más bien formales e históricos están disponibles para el caso brasileño (Castro. 1983). En el caso de Chile. se han publicado buenos ensayos de carácter más bien prescriptivo (Wilhelmy y Fermandois, 1990). Pero estos trabajos tienden a ser excepcionales. En general. sólo se puede encontrar evidencia sobre las características institucionales y el papel jugado por los Ministerios en estudios de casos centrados en temas o decisiones específicas. Asimismo, hay pocos estudios sobre la modernización de las instituciones de la política exterior y el impacto de los procesos recientes de democratización en esa área (Maneta, 1986; Nohlen, Fernández y van KJaveren, 1992).

Aunque los Ministerios de Relaciones Exteriores suelen reclamar un virtual monopolio de la conducción externa del país, crecientemente tienen que compartir sus responsabilidades con otros

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ivlinisterios. En América Latina. sus competidores más temibles han procedido del área económica. i'iaturalmente, asuntos tales como el manejo de la crisis de la deuda. cuestiones comerciales, la contratación de grandes obras públicas. la protección de ia industria local y la negociación de acuerdos comerciales han llevado a conllictos de co;;petcncia y rivalidades entre los Ministerios de Relaciones Ex~criorcs v los más tecnocráticos y especializados Ministerios y agenctas del ár~a económica. Ahrunos autores mencionan la existencia ue diplomacias paralelas e~ el plano político y económico. El caso argentino analizado por Russcll (1988: 99-103) no es en caso alguno excepcional. Hirst y Soares de Lima (1990) han ilustrado el p;;pci jugado por las burocracias económicas en Brasil. donde incluso Itam~rat\· no ha logrado siempre imponer sus puntos de \'ista. El c:.1m de !v1~xico mer;ce igualmente atención en este contexto. debido a las claras diferencias que se observaron durante los años ochenta en las percepciones externas de los diplomáticos y economistas ( Gonz~lez.. 1986; Chabat, 19R9: gs-90). El caso de Colombia pmcce distinto, aunque sólo sea poryuc sus altamente especializados cconomistJs_y los ne;rociadorcs simplemente no enfrentan .nucha competenCia

~ - l desde otros sectores de la burocracia y suelen estar mas preocupauos de consultar v concertarse con el sector privado. En Chile también ~e están observ~ndo diferencias en las percepciones externas que prevalecen en el sector económico y aquellas de la Cancillería. Aunque formalmente la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales depende de la autoridad política de la Canciilcría. en ocasiones ella tiende a considerarse como una entidad separada, más vinculada a las autoridades económicas del país.

Los estudios de casos ilustran el papel de otros actores e."tatales y no estatales en la elaboración de la política exterior. En varios países. los militares han detentado un papei dominante en los asuntos de seguridad nacional, definidos con frecuencia de una manera amplia y~ubjetiva. Su influencia en la dinámica de l~s co?flicto~ territoriales es evidente, no sólo en los países con expenenctas recten tes de gobiernos militares, sino que también en las democracias más estabks de la región, como lo demuestra el caso de Venezuela_ Por otra parte, en algu~as ocasiones los militares no actúan como un actor único Y mon~tírico. sino que también participan en luchas burocráticas internas. Argentina provee diversos ejemplos en ese sentido.

Los Parlamentos han defendido celosamente sus facultades tradicionales en materia de política exterior. Sin embargo, su papel

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se ha visto reducido. no tanto por una delegación formal de atribuciones en favor de los Ejecutivos. que obviamente no están dispuesros a facilitar. sino que más por el predominio de asuntos de "baja política" (comercio. tecnología, comunicaciones. etc.) sobre la "alta política" (cuestiones territoriales. conflictos bélicos. etc.). Mientras que las provisiones legales para las últimas suelen requerir de alguna forma de aprobación o de fiscalización parlamentaria, los temas de "haja política" son menos regiamentados y normalmente pueden ser manejados de man~ra más dis~recional por el Ejecutivo. En todo caso. las atribuciones tradicionales de los Legislativos para ratificar los tr:1tados internacioriales y, en algunos casos. interpelar a altos cargos del Ejecutivo. les siguen otorgando competencias nada despreciahles en esta área

Los partidos políticos han a menudo intervenido activamente en una serie de temas de política exterior. no sólo en consideración a las funciones naturales que cumplen en los regímenes democráticos. sino que también por el fuerte interés que han manifestado en algunas cuestiones internacionales. En países como Argentina. Costa Rica, Chile, Uruguay y Venezuela. tradiciones políticas sólidas han llevado también a la adopción de programas o posiciones marcadas en materia de política exterior, que en algunos casos incluso se han referido a temas más bien distantes de ios intereses directos de cada país. Cuba representa por cierto un caso singular en esta materia. ya que formalmente el Partido Comunista provee las orientaciones para la conducción externa (Hcrnández. 1987). Sin embargo, en la práctica es difícil encontrar otro país en la región con tal grado de concentración de poderes en el líder máximo, Fidcl Castro.

Además, un creciente número de partidos políticos latinoamericanos ha establecido vínculos directos con partidos hermanos en la región y en otras partes del mundo, particularmente Europa. Estos vínculos son especialmente fuertes en los partidos afiliados a las Internacionales Demócrata Cristiana y Socialista y, en menor medida, a la Liberal, pero también se dan en los casos de !os partidos más autóctonos. Incluso el nacionalista Partido Revolucionario Institucional (PR1) de México ha seguido esta tendencia, favoreciendo una red específicamente latinoamericana de partidos políticos.

_Asimismo, algunos grupos de interés han ejercido influencia en algunas áreas de la política exterior. Por ejemplo, la poderosa Fede-

·r\: van Klaven:n 1 Entendiendo las políticas exteriorc:s ...

En Venezuela. la Federación de Cámaras de Comercio (Fedecámaras), logró bloquear durante varios años la participación de ese país en el Grupo Andino. porque estimaba que ella podía afectar los intereses de la industria local (Portales, 1982). En México, un reciente estudio de caso sobre la decisión del país de adherir al GATI ilustra el papel jugado por las principales asociaciones dei sector privado (Casar y González. 1990: 187-191). En Chile, los sectores empres~riales están prestando gran atención a los programas de cooperac1on e integración física con Argentina, que algunos perciben como una amenaza a sus intereses y que otros están aprovechando para expandir sus operaciones y superar las limitaciones del pequeño mercado

interno. Aunque se ha investigado muy poco el papel de la ~re~sa_en las

decisiones de política exterior, no ha sido en caso alguno tnslgmfic~nte, especialmente con respecto a temas sensibles r~feridos a cu~s_t:ones territoriales o ideológicas. Pese a la competencia de la tclevJsion, los periódicos de algunos países siguen contribuyendo _roderosa~~nte a la form;,ción de la opinióu pública en matenas de pohtica exterior. Las .:di toriales de los diarios más i{llpcmantes de Argentina, Brasil, Colombia. Costa Rica, Chile, Ecuador, Perú. Uruguay o Venezuela siguen representando una fuente de atención y de preocupación especial para las Cancillerías de esos países.

Recursos

Como en otras áreas del mundo, los expertos latinoamericanos han realizado análisis de capacidades (capabililies) derivados de los enfoques tradicicílales de política de poder. ~tos. ~e han c~ntrado en atributos nacionales tales como tamaño, ub1caczon geografica, dotaciones de recursos naturales, capacidad industrial, desarrollo científico-tecnológico, estabilidad política. legitimidad democrática: ~te. Estos ejercicios son especialmente populares entre los geopo_l~tlcos y los medios militares. Sin embargo, su impacto en la construccJon_de teoría en materia de política exterior no ha sido muy relevan~e.debido a que en general se realizan sin referencia a un marco te_onco. que especifica las condiciones bajo las cuales los r~~ursos ?1spombles pueden ser empleados o que asigna la ponderac1on relativa de cada uno de esos factores (Rosenau, 1974: 13).


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uno de los principales condicionantes de su actuación internacional (Sullivan, 1976: 135). Pese a la existencia de contrastes muy significativos en América Latina en esta materia, el iactor tamaño ha recibido poca atención en la literatura especializada. Algunos supuestos implícitos pueden encontrarse en la investigación sobre las políticas exteriores centroamericanas (Eguizábal. 1988: Rojas. 1990), así como respecto de los países del Caribe anglófono (Heine y :'v1anigat. 1988: Brabevoy-Wagner. 1989). Sin embargo. las conclusiones de estos estudios deben todavía insertarse en un marco teórico más general que analice el impacto de este factor en la polftica exterior.

La evolución del contlicto centmamericano a lo lar!!O de íos años ochenta parece demostrar que los E-;tados pequeños ~encn un interesante margen de maniobra a nivel regional pese a su carencia de recursos básicos de poder. Ellos pueden ser vulnerables a la intervención y la invasión como lo demostró el caso de Nicaragua, son dependientes de su medio externo para obtener apoyo económico y político, y sus capacidades para recoger información y aportar respuestas rápidas a los desafíos que van surgiendo. Sin embargo, los Estados pequeños pueden apelar a la opinión mundial. pueden concentrar la atención en unos pocos asuntos, pueden aprovechar las limitaciones internas y externas para la intervención de las grandes potencias y pueden ofrecer recursos estratégicos de gran valor o legitimidad política a terceros países. Paradójicamente. la crisis internacional más profunda experimentada por los países centroamericanos durante los años ochenta parece haber aumentado en lugar de disminuir sus capacidades de política exterior. Guatemala fue capaz de mantener una política de neutralidad y de abnención en el conflicto. Costa Rica obtuvo apoyo p;,ua el plan de paz del Presidente Arias pese a la oposición inicial de Estados Unidos. Los sandinist<~s de ~icaragua por lo menos pudieron permanecer en e! poder hasta que fueron derrotados electoralmente. Aunque es cierto que la intervención estadounidense desempeñó un papd crucial en el desenlace final, no lo es menos que Washington no impuso su voluntad en todos los campos y que su influencia en el nuevo gobierna de Managua no ha sido tan avasalladora como se podría haber supuesto.

En términos más generales. las comparaciones meticulosas de las capacidades potenciales de los países pueden resultar interesantes. pero sólo miden las bases de la influencia o, si se quiere, el poder crudo. Lo que es crucial es la forma en que se mm11izan esas capaci-

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dades para alcanzar objetivos específicos de política exterior y las habilidades que se demuestran en esa movilización. La elección de instrumentos para alcanzar esos objetivos dependen de la calidad y cantidad de los recursos disponibles. Brasil tiene los recursos diplo· m5tico~ y económicos para desarrollar una política africana. mientras que en otros casos latinoamericanos una apertura hacia Africa puede ser una opción muy poco razonable. en comparación a otras prioridades más ur2:entes. Para Venezuela puede tener sentido mantener una cierta pr~sencia en los países árabes exportadores de petróleo. pero en el caso de un país como Perú esa misma presencia representaría un despilfarro de recursos escasos.

Conclusiones

Los estudios sobre las políticas exteriores latinoamericanas han aumentado en términos cuantitativos v cualitativos durante los últimos años. Las perspectivas teóricas que han sido descritas en este artículo no constituyen enfoques que se excluyan mutuamente. l\Lís bie:-1. tienden a complementarse y a enriquecerse entre sí. iluminando nuevas dimensiones y permitiendo la reformulación de antiguos supuestos. Sin embargo. el camino por delante no es tan expedito como puede parecer a primera vista. Varias perspectivas son todavia incipientes. También hay incompatibilidades entre algunas de ellas. Un enfoque puramente sistémico, por ejemplo, inevitablemente He: a a subestimar las variables domésticas y sólo ofrece un cuadro parcwl de la política exterior de un cierto país. Asimismo, una perspectiva que se centra exclusivamente en las interacciones que tienen lugar en la burocracia puede llevar a ignorar tendencias que tienen lugar en el sistema internacional y que restringen o expanden las opciones disponibles.

La rC'1sión anterior sugiere la necesidad de hacer avanzar la investi!ración comparada de las políticas exteriores latinoamericanas. Siruie~do a Michael Haas (1973: 29-52), varios objetivos del análisis ~ .

comparado parecen particularmente útiles para los casos latmoame-ricanos. En primer lugar, la comparación puede producir una descripción más rica y completa de la política exterior, permitiendo al analista diseñar un cuadro más detallado y amplio de los hechos, procesos y tendencias. En segundo lugar, la comparación puede develar correlaciones o relaciones de causalidad. El estudio de un

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espectro de casos o procesos comparables puede revelar similitudes y diferencias y ayudar a comprobar ciertas hipótesis. En tercer lugar, la comparación puede proporcionar una cierta base para la predicción. mediante la sugerencia de que bajo ciertas circunstancias es probable que surjan ciertos comportamientos de política exterior. En cuarto lugar, la comparación puede también ayudar a evaluar las capacidades de adaptación de la política exterior a las necesidades y desatíos internos y externos que se van registrando a lo largo del tiempo.

Parece obvio que ninguna explicación única es adecuada para retlejar la complejidad de la política exterior. Como en otras áreas de las ciencias sociales. Jos enfoques deterministas que intentan explicar el funcionamiento de las políticas exteriores latinoamericanas de acUt:rdo a variables monocau.sales como la dependencia estructural. la hegemonía de los Estados Cnidos. el capit;¡lismo periférico, el tipo de régimen, las necesidades de política interna o el liderazgo carismático. parecen condenados al fracaso. Por otra parte, las políticas exteriores no consisten en la simple acumulación de decisioncJ individuales. sino que representan complejos sistemas de acción que requieren de marcos analíticos relativamente sofisticados.

Eo;ta revisión demuestra que Jos cambios y ajustes de política exterior en América Latina pueden ser atribuidos a factores muy diversos. Pueden ser una consecuencia de la transformación del sistema global o de choques externos, de cambios de régimen, de una alteración en la estrategia de desarrollo o del surgimiento de un nuevo liderazgo. La promoción burocrática, especialmente cuando es realizada por grupos influyentes dentro de la administración que abogan por una rcorientación de la política exterior o que insisten en su mantenimiento, también es una importante referencia para explicar la política exterior. Por otra parte, los actores de la política exterior se comportan de acuerdo a sus imágenes sobre el medio externo. En este sentido. la situación objetiva del entorno externo y doméstico es menos importante que la forma en que es percibida por los actores. Las percepciones y evaluaciones individuales sobre los objetivos de política exterior son fuertemente influidas por valores y creencias que pueden ser el resultado de factores históricos, culturales e ideológicos, así como de experiencias personales. Ninguna teoría basada en una explicación monocausal podría pretender captar una ---L~~---~..!- .. __ --~-~-~- ...J __ ¡ ____ ¿ __ -- 4 _.!___: __ T _ ... : __ ____ 1

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LAS DOS DII\lE:\SIO:\ES DEL\ I'OLITICA EXTERIOR DE LA COMUNIDAD EUROPEA.

SUS PROCESOS DE fOR!\tuLACION Y SUS DIFICILES RELACIOl\'ES

Miriam Comes SaraiFa

Más que una política exterior propiamente tal, la Comunidad Europea presenta una identidad externa. En este sentido, como una forma intermedia entre Jo comunitario y lo nacional. se han articuiado dos dimensiones: las relaciones externas de las instituciones comun.itarias, que corresponden al campo económico, y las de la Cooperación Política Europea, dirigidas a cuestiones de política internacional. En este artículo se analiza el proceso de formulación de ambas, identificando y definiendo sus respecti\·os campos de acción. También se estudian sus conexiones y el dcsarroilo histórico del proceso de formulación, sus mecanismo~ y algunos casos de acciones exteriores conjuntas o específicas de cada una. Finalmente, la autora concluye que a pesar de las dificultades. ambos mecanismos deben procurar com;vir armónicamente para actuar en forma efectiva en el escenario internacional.

La Comunidad Europea es una comunidad de Estados con un carácter especial, que presenta en su interior un conjunto de particularidades. Desde su formación implementa a través de sus instituciones y en forma progresiva, un conjunto de actividades en relación al exterior, concentradas en determinados temas del campo económico. En 1970, sus Estados miembros crearon un mecanismo alternativo de cooperación en el área de política exterior, sin un carácter formal o rígido, y orientado hacia las cuestiones de mayor relevancia de la política internacional: la Cooperación Política Europea (erE). En 1986, este mecanismo fue institucionalizado mediante el Acta Unica Europea y vinculado a la Comunidad. En este cuadro, la política externa de la Comunidad Europea tiene dos dimensiones: las relaciones externas de las instituciones comunitarias y las de la Cooperación Política. Actualmente, las posiciones y acciones externas de carácter económico y político de las dos dimensiones abarcan un arco m11v :~mnlir. v tiPnPn nn imn"rtr. ~nhrP 1"~ rPI>~riílnP~ intPrn"rinn:~lt>s


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LAS FUENTES INTERNACIONALES DE LAS POLÍTICAS DOMÉSTICAS

Oiga Gil Luis Sanz (comps.)

Oiga Gil y Luis Sanz Peter Gourevitch Robert D. Putnam , J. Zysman y M. Borrus G. Garret y P. Lange

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Diplomacia y política Jtacional:

la Iógic·a de los juegos de doble nivel

Robert D. Putnatn

INTRODUCCIÓN: LOS ENTRF.LAZIIMII,NTOS DE LIII'OLITICII

NACIONAL E INTERNACIONAL

La política twcional y las relaciones internacionales están a menudo interrelacionadas. Nuestras teorías, sin embargo, no han aclarado aún el fundamento de este entrelazamiento. Es inútil debatir si la política nacional realmente determina fas relaciones internacionales o viceversa. La respuesta a esta cuestión es, evidentemente, «que las dos inlluyen a veces». Las preguntas más interesantes de plantear son "c_!0!1do y cómo influyen". En este

... '.;;d).ipl·(;m:l1C.y a1·1·J ·t>6,·ncsti~ 1\;lilics. Thc Logic of Two-Lcvcl Gamcsn, lntcnwliollal Organiza/ion, vol. 42 (19ll8). pp. 427-460 © MIT Prcss Journals. Traducción de Belén Barreiro.

En 1986, en el encuenlro de la American Potitical Science Association se disculió una versión previa de este artículo. Estoy en deuda, por las críticas y sugerencias, con Rohert J\xclrod, Nicholas Uayne, llcnry Urady, James/\. Caporaso. Barbara Crane, Ernst B. Ha as, Stephan 1 laggard, C. Randall llenning, Pe ter 13. Kenen, Robcrt O. Keohane, Slephen D. Krasner. Jacek Kugler. Lisa Martin, John Odcll. nohcrt l'owcll. Kcnneth /\. Shepslc. Stcven Stcdman. Peter Yu. miembros de los seminarios de investigación de las universidades de lowa. Michigan y Harvard, y dos crfticos anónimos. Agradezco a la f'undación Rockefcller el haberme permitido finalizar esta investigación.

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artículo se aporta un enfoque teórico a cste tema. Comenzamos, sin embargo, con un caso que ilustra el problema.

Un ejcmplo muy esclarecedor de cómo la diplom<Jcia y la política nacional pueden llegar a interrelacionarse es el de la cumbre de Bonn de 1978 '. A mediados de 1970, se propuso un programa coordinado de reflotamiento global, liderado por las economías "locomotora" de Estados Unidos, Alemania y Japón, con el fin de favorecer la recuperación occidental del primer choque petrolífero~. Esta propuesta había recibido un empujón importante por parte de la recién formada administración Carter y contaba con el apoyo entusiasta de los pníses más débiles, de la Orgnnización parn la Cooperación y el Desarrollo Económico ( ocoE), y ele muchos economistas convencidos de que el programa permitiría superar los desequilibrios en los pngos internacionales y acelerar el crecimiento gem:rnl. Por otro Indo, los alemanes y los jnponeses objetaban que no se debía pedir a los prudentes y prósperos empresarios que sacasen de apuros a los despilfarr;1dores. Entretanto, el ambicioso Programa de Energía Nacional de Jimmy Carter permanecía bloqueado cn el Congrcso, mientras Hclmut Schmidt encabezaba las quejas sobre las incontroladas ansias de los norteamericanos por la importación de petrólco y su aparcnle indifcrcncia hacia la caída del dólar. Todas las partes admitínn que la economía mundial se encontraba en serias dificultades, pero no queJaba claro si de ello eran m;ís culpables las rígidas políticas fiscales alemanas y japonesas, o la ncgligcnl..: política monetaria y energética Je Estados Unidos.

No obstante, en la Cumbre de Bonn se aprobó un acuerdo general. Fue el caso más claro de una cumbre en la que los participantes se fueron m;ís satisfechos de lo que lo estaban al llegar.

1 Esta narración se basa en R. D. Putnam y R. Hcnning, «The I3onn Summit of 1'178: llow Does lnlernational Economic Policy Coordination Actually Work?>) Brookings Dü·c11.nion Papen· in lnternational EconomicJ, núm. 53 (191l7),Washington, D.C., !3rnoking lnslilulion, y R. D. l'utnam y N. Baync, J/wrging Togetlrer: Cooperarion nnd Conflict h1 lhe Seven-Power Surnntits, rev. ec.l., Cambric.Jgc, Ma.: Harvarc.l Univcrsity l'ress, 1987, pp. 62-'!4.

2 En las cconorníns intcrdcpcndicntcs. la mayoría de los cconomisl as creen que las políticas fHicLJcn ser nds efectivas~¡ cslán coordinnUas a nivd Ínlcrnacional. Para relcrencias relev;I!Jtcs, vdsc JC Pulnam y N. Bayne, /lmrgi11g Togctlra, Uf!. Ctl., Jl. 2-t

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Ilclmut Schmidt accedHí a un impulso riscal adicional Jd l% del PNB, Jimmy Cartcr se comprometió a liberalizar el precio nacional del petróleo para finales de 1980 y Tnkeo Fukuda prometió nuevos esfuerzos parn alcanzar una tasa de crecimiento del 7%. Los elementos ~ecundarios del acuerdo de 13onn incluían el asentimiento francés y británico en las negociaciones comerciales de In Ronda Lle Tokio, el compromiso japonés de promover el crecimiento Jc las importaciones y restringir las exportaciones y una promesa genérica por parle de los nortenmericanos de luchar contra la inllación. En conjunto, la Cumbre de f3onn proJujo un acuerdo equilibrado de unn generosidad y especificidad sin prccedentes. Aún más notable fue que casi toJas las partes del· acuerdo se llevaron a la pníctica.

Gran parle d..: los observadores acogieron favorablemente la mnyoría de las políticas acordndas, aunque retrospectivamente se haya debatido mucho sobre la sensatez económica del acuerdo. Sin embargo, mi interés aquí no consiste en saber si el acuerdo fue prudente en términos económicos, sino en averigunr ~mo. llegó a ser políticamente viable. Mi investigación sugicrc, en prin1cr lugar, que en Uonn los príncipales Estados adoptaron políticas distintas de las que hubiesen perseguido en ausencia de negociaciones internacionales, pero, en segundo lugar, que el ncuerdo fue posible sólo porque una minoría poderosa dentro de cada gobierno cstaf1a a favor, por motivos nacionales, de la !1olítica que se pedía internacionalmente.

En Alemania, los part1danos del expansionismo en el gobierno SchmiJt dirigían subrepticiamente un proceso político estimulado poderosnmentc por las presiones extranjeras. En contra del mito que se ha construido al respecto, el acuerdo de 13onn no se impuso sobre una Alemania reticente o altruista. En realidaJ, altos cargos de la oficina del Primer Ministro, así como también el Ministerio Je Economía, el Partido Socialdemócrata y los sindicatos, habían sosten ido en privado a principios de 1978 que era deseable un mayor estímulo interno, especialmente con vislas a las cercanas elecciones de 1980. Sin embargo, tenían pocas esperanzas de vencer la resistencia del Ministerio de HacienJa, ·del Partido Demócrata-Liberal (que formabn parte del gobierno de coalición), de la clase empresarial, de la Banca y, dentro de ésta, especialmL:nte del liderazgo ejercido por el Bundesbank. Públicamente, 1 !elmut Schmidt se mostró reticente hasta el fi-

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nal. Sólo sus consejeros más próximos sospechaban la verdad, esto es, que el Canciller se había dejado arrastrar hacia una política que había apoyado en privado, pero que le hubiese resultado muy costosa o quizás imposible de Jlevnr a callo sin el acuerdo global alcanzado en la cumbre.

Análogamente, en Japón, una coalición formada por la clase empresarial, el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI), la Agencia de Planificación Económica y algunos políticos de mentalidad expansionista dentro del Partido Demócrata-Liberal apoyaba un mayor estimulo interno, utilizando la presión de Estados Unidos como uno de sus principales argumentos en contra de la obstinada resistencia del Ministerio de 1-J¡¡cienda (Mor:). Es poco probable que las peticiones extr<Jnjeras hubiesen sido acogid<Js sin las divisiones intern<1s en Tokio. Pero es aún menos probable que sin la presión exterior los partidarios de un¡¡ política expansiva hubiesen podido vencer J¡¡ resistencia del poderoso MOF. «Setenta por ciento de presión extr<Jnjera, treinta por ciento de política nacional», fue el juicio contrmiaclo ele un miembro del MOF. <<Mitad y mitad», supuso un alto cargo del MI n J.

Igualmente en el caso norte<Jmeric<Jno. J¡¡ polític<J nacional reforzó y fue reforzada por la presión internacional. Durante los prepamtivos de la cumbre, los negociadores norteamericanos invitaron en algún momento a sus colegas extranjeros a que presionaran más a Estados Unidos par<1 que redujesen sus importaciones de petróleo. Aunque cargos claves de la Administración estaban a favor de una política energética más severa, los colaboradores políticos más cercanos al Presidente se oronían a la misma, incluso después de la Cumbre. Además, los adversarios en el Congreso <:;ontinu¡non ob~t~yyen~~ la liberalización del precio del petróleo como habían hecho con Nixon y Ford.' Finalmente, en abril de 1979, el Presidente decidió liberalizar gradualmente por vía administrativa, de manera que en octubre de 1981 el precio norteamericano alcanzase el nivel mundial. Sus consejeros en política nacional consiguieron así aplazar hasta después de las elecciones presidenciales de 1980 una medida costosa en térmi-

' Hay un relato exhau~tivo del caso japoné~ en l. M. Dcstler y I-.1. Mitsuyu, «Locomotives on Different Tracks: Macroeconomic Diplomacy. 1977-t97'h, en l. M. Destler e H. Sato (comps.), Coping wirh U.S .. Jo¡>ancsc Economic Co11flicts, Lexington, Ma.: D. C. Heath, 1982.

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nos políticos, pero al final casi todos los compromisos hechos en Bonn se cumplieron. Tanto los defensores como los adversarios de la liberalización coincidieron en que el acuerdo ele la cumbre había est11do en el centro del acalorado debate que tuvo lugar de puertas adentro en la Administración durante el invierno de 1978-1979, y que había contribuido a tomar la decisión final 4•

En resumen, el acuerdo de Bonn representó una política del coordmactón mternacional genuina. Los actores claves se comprometieron y ejecutaron cambios de política significativos. Es 1~1ás, aunque est~ afirmación contrafáctica sea _más difícil ~e justiftcar, esos cambtos probablemente no se habnan persegutdo (seguramente no en la misma medida y en el mismo marco de tiempo) sin el acuerdo internacional. En cada país, una facción] apoyaba el cambio de política que se pedía internacionalmente

para su. ~st.ado, pcr_o esa facción cstab;~ ~~~ minoda. Por J¡~ tanlo, la pres10n mternactonal era una condtcton para el cambto. Por otro lado, sin esa resonancia interna, las fuerzas internacionales no habrían sido suficientes para producir el acuerdo, independientemente de lo equilibrado e intelectualmente persuasivo que fuese el compromiso global. Al final, cada líder creyó que lo que hacía era por el interés de su nación, y probablemente por su interés político personal, aunque no todos sus colaboradores lo compartieran·'. No obstante, sin el acuerdo de la cumbre, probablemente ningún líder hubiese cambiado tan fácilmente las políticas (o no hubiese podido hacerlo). En ese sentido, el acuerdo de Bonn encajó con éxito las presiones nacionales e internacionales._,

Ni un análisis uramente nacional ni uno puramente internacional podrían explicar este ep1so 10. nterpretaeiones hechas en térmmos de causas nacionales y efectos internacionales ("Segunda Imi!Een") 6 , o ·bien de causas internacíonales y efectos nacio-

' Se aporta un excelente relato de la política energética de Estados Unidos durante este pcrfodo en G. J. lkenberry, «Market Solutions for State Problcms: The lnternational and Domestics l'olitics of American Oil Decontrol», /ntema· tio11al Orgallizatioll,lllim. 42 (1988), pp. 15t-177.

·' No queda claro si Jimmy Carter comprendió en aquel momento las impli· caciones nacionales del compromiso alcanzmlo en Bonn. Vcáse R. D. Putnam y R. D. Hcnning. «The ilonn Summil. .. », y J. Ikcnhcny. «Markct Solutions for Sta te l'rohlcms», arts. cits.

• K. N. Waltz. Mm1, lhe State a11d War: A Theoretica/ A11alysis, Nueva York: Columbia University Press, 1959.


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nalt.:s ('"St:guntla Imagt:n lnvntitla")l rt:prescntarían sol~tt: t~n annhs1s üe "egurljbrio parcwl" y. dejarían de lado una parte importante tlc la historia, a saber, cómo la política nacional tlc varios países llegó a interrelacionarse con una negociación internaciOnal. Los acontecumentos de 1978 nos indican que deberíamosaspirar a teorías de "equilibrio general", ~e expliquen simultáneamente la interacción de los factoresllaCíOnales e iñle_rnacionales. Este artículo propone un marco conceptual para c~llender cómo interactúan la diplomacia y la política nacional.

LOS ENTRELAZA~IIENTOS NACIONALES E INTERNACIONALES:

EL ESTADO DE LA CUESTIÓN

La mayor parte de la literatura que trata sobre las relaciones entre la esfera nacional e internacional consiste o bien en listas 111/ /roe sobre las innumerables influencias nacionales sobre la política t:xterior, o bien en observaciones genéricas indicando que los asuntos nacionales e internacionales est<Ín dt: algún moJo interr~:Iacionados "·James Rosen a u fue uno de los primeros académicos que llamó la <Jtención sobre este <1mbito, pero su elaborada taxonomía sobre la conexión a nivel político entre estos dos planos generó muy poca investigación, excepto una nífaga de trabajos que correlaciona la "conducta conflictiva" n<Jcional e internacional Y.

El trabajo de Karl Deutsch y Ernst I-laas sobre integración regional inició una segunda corriente de reflexión teórica 10•

7 P. Gourcvitch, <(Thc ··second lmagc" RcverseU: The lrllt:rnalinna! Snurce:::; of Domcstic Politics", lntmwlional Organiz:ation, núm. 32 (llJ73). pp. SHI-911. (En este mismo número de Zona Abierta.)

' Estoy en deuua con Stcphen Haggard por las csdarccedorns t.li,cusiones sobre las influencias nacionales en las relaciones inlcrnacionalcs.

<J J. Rosenau, <<Townrd the Study of Nationai-Intcrnalional Linkc1gcs», en iden1, L;nkage PoliticT Essays on the Cunvergence uf National mili !nt~:nwtimrnl SyHems, Nueva York: Free Prcss. llJ6lJ, así como en su trabajo «Thcorizing Across Syslems: Linkage Pulilics RcvisitetJ,, en J. Wilkenfctd. (comp.). Conflict Behlll'ior a111/ Linkage Politics, Nueva York: David McKay, 1973, especialmente p. •19.

10 K. W. Deutsch et al., l'olitical Community in the North Athmtic Arca: /ntcrllrltiollal Or¡;rmi~ation m the l.ight of 1/i.Horica/ Erperience. Princeton: l'rinceton llniversity l'ress, 1<)57, y E. 11. llaas. 1'l1c ll11iting of /Oumpe: l'olitical, Social mul Ecvnumic furcei, IY5V-I<J57. Stanford, Ca.: Stant.lfort.l Univcrsity Prns. t 958.

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llaas en particular subrayó el impnctn de los partidos políticos y de los grupos de presión en el proceso de integración europea. Ademüs, su noción de spillot•er reconoció la interrelación entre los acontecimientos nacionales e internacionales. Sin embargo, la principnl variable dependiente de su tmbajo era la evolución hipotética de nuev<Js instituciones supranacion<Jles. müs que el análisis de políticas específic<Js, por lo que, cuando J¡¡ integración europea se detuvo, lo mismo hizo esta literatur¡¡_ Los herederos intelectu¡¡Jes de esta trauición como Joseph Nye y Robert Keohane se centrarün en la interdependencia y el trasn¡¡cion¡¡Jismo. Sin embnrgo, el papel de los fnctores n<Jcionales se fue diluyendo, particui<Jrnll!nte a rnediua que el concepto de regímenes internacionales llegó a dominar esta área de estudio".

Dentro del anülisis de política exterior, la escuela de "política burocrütica" inició otra formn prometedorn de abord<Jr el problema de 1<t inter<lcción nacional e internacional. Como señaló Graharn Allison: «Aplicado a las relnciones entre naciones, el modelo Jel juego político en la burocracia dirige su atención a los juegos intr;u1acion<tks, siendo las relaciones internacionales la superposición tk este juego» 11 . Sin embargo, la naturaleza de esta ··supt:rposición" no queJó suficientemente aclarada y la contribución teórica de estas investigaciones no evolucionó mucho más alhí dc:l principio de que los intereses burocrüticos tienen su importancia a la hora de hacer la política exterior.

M;ís recienJcmcntc, el trabajo de mayor elaboración a propósito de los d<.:tcrminantes nacionales en la política exterior se ha centrado en factores estructurales, particularmente en "la fuerza del Est¡¡do". Los decisivos trabajos de Peter Katzenstein y Stephcn Krasner, por ejemplo, mostraron la importancia de los f<lctores n;¡cionalcs en la política económica exterior. Katzenstein captó la esencia del problema: "'El objetivo principal de todas las estrategias de la política económica exterior es hacer que la política 1Wcional sea compatible con la política económic<1

11 R. O. Kcoh;tne y J. S. Nyc, Puu·t·r tllld lnterde¡n·nt!encc, Boston: Litllc, Brown, 1~77. Para una rcvi-,ión tk la literatura sobre regímenes inlernaciunalcs. incluit.los los tr;tbajos que omilcn los faclores nacionales, veáse S. llaggard y R. Simmons, ((Thcorics ol lntcrnational Hcgimcs,., lntenwtiotwl Organizatiul.l,

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tloston: Litttc, tlrown. 1 '!71. p. t ~'l.

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internacional" 13 . Los dos autores hicieron hincapié en el punto Q¡

o crucial de que los miembros del gobierno y los altos cargos de la ª Adnlinistración ("el Estado") tienen que preocuparse sin1ultá-::¡; neamente de las presiones nacionales e internacionales. ~ Más discutible, sin embargo, es la consideración de que la -z~ortalcza del Estado" es la variable clave. Dadas las dificultades l ~ medición de la misma, esta propuesta se presta a un uso tau-.:; tológico 14 , y los esfuerzos para situar a los disti11tos países en i este ambiguo continuo han resultado problcm;íticos 15 . Si se rein-o 3 lerpreta la "fortaleza del Estado" simplemente como lo opuesto

Q) ., a la fragmentación gubernamental, la variable presenta sin duda cierto interés para el estudio comparado de la política exterior. Sin embargo, Gourevilch tiene bastante r¡¡zón cu;mdo se queja de que «el argumento del "estado fucrlc-csl<~do débil" sugiere que[ ... ] la composición de l<1 coalición gubcrn<Jmenlalno importa. Éste es un argumento muy <~políticO>> 11'. i\demüs, puesto que "las estructuras del Estado" (tal y como se conciben en esta literatura) varían poco de un asunto a otro y de año en año, este tipo de explicaciones son impropi<1s p<1ra aclarar las diferencias entre distintos <Jsuntos así como las diferencias a lo largo del tiempo (<1 menos que el tiempo se mida en décaúas o siglos). Una explic<~ción más adecuada úc los determinantes nacionales 'en la pohllca exterior y las rclacioneslilTci·n"ilCílilliiicsucnC-fioncr cl~iifasis e~· la poi ítíea'':-fiarii(JospoTít ico-s~-~ !ases- sociB_g:~'---

Ll P. J. Katzcnstcin (comp.), /Jctwccn Powcr and flfeuty: Torcign Economic l'olicie.< of /tdvaiJccd lllcill.<llial Sta/cs. Madisun: Univcrsily of Wiscunsin Press, t978, p. 4. Vcásc también J. Katzcnstein, «<ntcrnational Rclations and Domcstic Structurcs: f'orcign Econornic Policics of Advanccd Industrial States», lntcmational Orgauiza.tion, núm.-JO ( 1(176), pp., 1,-45; S. D. Kra~~'l'.~• «United Sta tes Commercial and Monetary l'olicy: Unravelling thc Paradox of Externa! Strcngth and Interna! Weakness>>, en J. Katzcnstcin, Bct1veen l'mvcr a11d 1'/c¡lfy, pp. 51-87; y S. D. Krasncr, Dcfc11diug tlie Natio11al lntcrcst: Raw Mat~riaLf lnvcstmcllls aiUI U.S. Foreig11 l'olicy, Princclon: Princeton Univcrsity Prcss, 197R.

' 4 Por ejemplo, vcásc S. D. Krflsncr, «UnitcJ Stalcs Commcrcial and Moncy Policy>>, art. cit. p. 55: «La principal característica que determina la capacidad de un E~tado para superar la resistencia nacional es la fuerza que tiene cu relación fl su propia socictlath•.

L' H. Milncr, «Rcsisling Lhc l'rotcctionist Tcmplation: Jndustry and thc Making o[ Tradc Policy en Francc and Thc llnitcd Statcs during thc 1970s>>, /llla'wtirmal Orga11i;ation, núm. 41 ( 1 9H7). pp. 639-6ó5.

" P. Gourcvitch, «The "Sccond lmagc" Rcvc"cd». art. cit.. p. 903.

ZONA ABIERTA 74 (1996) 77

grupos de presÍQ!l_(los de carácter económico y los no económicos), legislado:_es;_.<:. in~lus_~~cpi·~~~f1publica y las elecciones, y no lmlítarse, por Io_~~~~~'-~-_I__~c:a_~~~d_el_p()d_er ej~_c;utivo y a l~s acüe_rdos jpsti l ucio!!i!ks._17•

Parte del trabajo realizado desde el enfoque centrado en el "Estado" utiliza un modelo de actor unitario llevado al límite más extremo. Un estudio reciente señala: «La propuesta principal de este trabajo es que el Estallo deriva sus intereses del sistema internacional y aboga por políticas coherentes con el mismo en todos los tiempos y bajo tod<~s las circunstancias» IR_ J;:_!l la práctica, en casi todos los asuntos importantes los IT!it.:J~Jb_¡:os del gobici:no y los altos cargos de la Administración est¡j_fl_~[]desaCücr(.!()acerca de cuáles sot-ilas demandas tanto de los intereses •1acionales coiilocllCI~-t-o-i~lternacional. Inclt;so -~¡-~~cluiIJ¡os a·•'l1iíf;irizuncntc al poúer legislativo "del Es-lado" (como se l'fifce-en gnm-piúTéae-esla·litEralifi'á)~ cs-crio•Íco- ¡¡sumir que el ejecutivo esté unificad_Q_~~-fl~~~cres.'Siíi dLida, ·éste no era el éas_ci .. ei1Ti11lgünodc los Estados que participaron en las negoci<~cioncs de 1978. ¿Cuál era l<1 "postura" del Eslaúo alemán o japonés en 1978 en política macroeconómica, o del Estado norteamericano en política energética? Si el término "Estado" se ha de utilizar para referirnos a los miembros del gobierno y ¡¡ los altos cargos de la Administración que tienen rcsponsabilid<Jd en la Loma úc decisiones, deberíamos considcrnrlo como un sustantivo en plural: en vez ele "él, el Estado", "ellos, el Estado". Los miembros del poder ejecutivo desempeñan un papel especiill en la mcdJacton de las prestones nactonales e mlernaclorrnles prect-_ s~~~~-fu!jtrectam¡:~~~~-=-~2'~stos a amb<~s -~sferas, no porgue :~~-~~~~!lid?.~-~l_t(J~_<JS los asuntos, ni porque estén ais-lá(l()SUC fa política nacionol. ·--·-----·-'"··-··-·····-------

. ~0:(1 ~=t~!~~;]~-;¡--~tigacio n es q u_c_~C:~J!r~ _n__s_u_e~p_li_c~:!_ó n

17 En los trabajos más descriptivos del enfoque centrado en el Estado, los ncaJémicos prcst¿m gran atención al impacto Je los conOiclos sociales y polílicos, como a aquellos entre la industria y el sector financiero, entre los trabajadores y Jos empresarios y cnt re Jos scclorcs orientados a la exportación y los orientados a la imporlaci{m. Vec\sc, por ejemplo. J. Katzcnstcin. /Jctwccll Powcr antl 1'/cnty, o p. cit., pp. 3JJ-336.

'" D. A. Lake, ·Thc Statc as Conduit: Thc Jntcrnational Sources 0[ National Polilical Action», presentado en 1984 en el encuentro anual de la American l'olitical Science Association, p. 13.


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78 ZONAALliERTA 74 (1996)

~n el Es_t:•do no sirvt.:n dt.: base para construir una teoría sobre la lnleraccwn entre la oht1ca nacwnal e mternac10nal. Son m~\sint~resant_es algu~ws trabajos recientes, como os e Alt, Evans, ~ rourt.:vl_tch y J.. .. atzenste1n 19, sobre el impacto tk la economía ~nll:rnacwnal en la política nacional y en la política económica 1nterna. ~~tos estudios de caso, que recogen diversos enfoques metodolog1c~~· demuestran una elaboración teórica con respecto a la conex1on causal de lo internacional sobre lo nacional mucho ma~or de lo_ que es característico en estudios semejantes sobre la 1nfluenc1a de lo nacional sobre lo internacional. Sin ern_bargo, e_stos trab_ajos no pretenden explicar ejemplos de cau~l~dad :ec~proca, n~ tamp~co ex~minan c~sos eiil<iSque¡¡l ~ítiCd nactonc~l de vanos patses se mterrelactonc con el dmbito internaciOnal. . _r:·ntiCfiñitiva, es necesario ir mas allá de la mera constata

Cion de que los factores nactonales influyen sobre los asuntos in~~!nacionales y viceversa, así como de los simples catálogos de eJen~plos q~ll! muestren esa influencia. Necesitamos encontn!f teonns que 1nte •rt.:n ambas esferas, t.:x Jlicando las ;1n.:as de inta-

JUEGOS DE DOBLE NIVEL: UNA METÁFORA I'ARA LAS INTERACCIONES

NACIONAL-INTERNACIONAL

l_Jac~ m¡\s dt.: ~los décadas, Richard E. Wallon y l~oht.:rt 13. McKt.:rsll! prupus1t.:ron una "teoría del comportamiento" de las negocia_ciones sociales que se aplica sorprendentemente bien al conlhcto y a la cooperación intt.:rnacional 211• Señalaron, como to-

'" J. E. Ah, «Crudl! Politics: Oil and thc l'olitical Economy ur lJnemrtoym:nt en llntam and Norway, 1970-19!l5», llritislr Jorrma/ of J'o/itiwl Science num. 17 (191>7), pr. 149-199; 1'. B. Evans, De¡'<'lldent Devdo¡wrent: Tire Al/iwrc~ oj .llrrltmatuwal, State. ami Loml Capiwl eu Bmúl, l'rincl!tnn Universily 1' · · llJN p G · 1 /' ¡·. . rcss, . . · nure;llc 1: o tfln· en /Jan/ Tunes: Coiii{Jtlrttth•e UesponJ;el· Tu /nt(·,-1111-

trmru/ .Econu~rtc Crrse.r, lthaca, NY: Corncll Univcrsity Prcss, t9H6; P. Kutzcns-lem, .~mal/ .Surtes en ll'or/d Markets: lmlrutrial Policy en Ettrupe, Jthnca, NY: Corndl Un1vcrsrty Pri!SS, IIJ!l5 [Pequetius esltlclus en nrerwtlos 11111111/ia/es Ma-dnd, M rss, 19871. · · . '" R. E. Wallon Y R. ll. McKcrsit:, JI lldull'iom/ Tlreury of f.almr Ne~otitr

trom: .·In Jlnalysü of a Surial lntemclion Sy.,·wn Nucv·¡ York· 1\-lcCn ~ 1 1'11 19fd. . ' . J '\ - 1 '

ZONA AlliERTA 74 ( 1996) 79

dos los negociadores con experiencia saben, que el supuesto de un actor umtario estú a menudo raihcalmcnte equivocado. Como diJO Robert Strauss a propósito de las negoctactones comerciales de lu R,mda de Tokio: «Durante mi ejercicio como representante especilll de Comercio, pasé tanto tiempo negociando con grupos de presión nacionales [empresarios y trabajadores] y miembros del Congreso de Estados Unidos, como lo hice con nuestros colegas de comercio internacional» 21 •

Ln política de muchas negocinciones internncionales puede if c~mceb1rse provechosamente como un juego de doble nivel. En l: el nivel nacional, los grupos persiguen sus intereses presionando ---~l_g~ura que adopte políticas favorables, y los políticos

buscan poder constru endo coaliciones entre esos ru os. En el n1vel internacional, los gobiernos nacionales b':I_S(;_i!!l.-!Ua~ ~Id JWÚ sátisfacer Jas :.esjpne_S intern¡¡s.,_mi.ni

mtzan o a mtsmo tiempo las consecuencias adversas de....J.os acontecmltcntos 1ntcrnacionales. Los miembros del gobierno .::1. los altos cargos de la Administraélóilno ueden i •norar nin' te los dos JUegos llltt.:nlras sus Jaíses · siendo sohcm~an.. íntcrc epen rentes.

Cndu líder poiTilco nacional aparece en ambas mesas de j!:!E,-go. Al otro lado d...: la mesa de negociación internacional se sientañ sus homólogos extranjeros y a su lado los diplomáticos y otros consejeros de política internacional. Detrás de él, en la mesa de negociación nacional, se sientan hombres de partido y parlamentarios, portavoces de orgnnismos nacionales, representantes de los grupos de presión claves y los propios consejeros políticos del líder. La complejidad inhabitual de este juego de doble nivel se clcrivn de que las jugadas que son racionales para un jugador en una mesa (como por ejemplo, aumentar los precios de la energí<t. conceder territorio o limitar las importaciones de automóviles) pueden resultar imprudentes para ese mismo

21 R. S. Strauss, «Forcword .. , en J. E. Twiggs, 71re Tokyo Notmd of M u/ti/ate"'' Trt~tle Negotiatiom: A CtHé Studv ,., lluiltliug Donr~stic Support Jor Diplomacy, Washington, D.C.: Georgctown Univcrsily lnstilule for lhe Study of Diplom~cy, 19!!7, p. vii. Se uicc que el secretario ue Trabajo Jolm Dunlop señaló que «las ncgociacion"s bilaterales generalmente requieren tres ncut:rdus -uno alrededor de la mesa y uno a cada lado de la mesa», tal y como se menciona en 11. Raina, '/1re Artmul Scieucc o[Negotiation, Cmnbriuge, M a.: llarvard Univcr-

sity l'rcss, llJH2, p. l61i.

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jugador en la otra mesa. No obstante, l~ay poderosos incentivos para conseguir que los dos juegos sean coheEenles entre sí._Los {ugadores {y los nurones) toleraran algunas diferencias de retórica entre Jos dos jUegos pero, al fmal, lO~CIOS d.: la energía O

suben o no suben. ' ---Ia·c·o~nplejidad políti~a a la que se enfrentan los ju~adores en este juego de doble mvel es asombrosa. En la mesa mlernacional, cualquier jugador clave que no esté satisfecho con el resultado, puede volcar la mesa de juego. A la inversa, cualquier líder que no sea capaz de contentar a sus colegas ele la mesa nacional, se arriesga a que lo echen de su sitio. En ocasiones, sin embargo, los jugadores avispados elegirán una jugada en una mesa que provocará realineamienlos en las otras. permitiéndoles realizar objetivos que no se hubiesen podido alcanzar de otro modo. Esta metáfora de "la dos mesas dej_u¡;:_g_<_:C cap!a la dinámica de las negociaciones de 1978 mejor que cualquier modelo 6asado en actores nactóñales unitarios. - Otros académicos han percibido la naturaleza de juego múl

tiple que caracteriza a las relaciones internacionales. Daniel Druckl11an, al igual que Walton y McKersie, observa que un negociador «intenta construir un conjunto de medidas que puedan ser aceptadas por el otro bando y su burocracia». Sin embargo, Druckman representa los procesos nacionales e internacionales separadamente, concluyendo que <da interacción entre los procesos ... sigue siendo un Lema a investigar» 21 . Robcrt Axclrod ha propuesto un "paradigma gamma", en el que el Presidente de Estados Unidos persigue políticas con respecto a la Unión Soviética, pendiente de maximizar a la vez su popularidad en su país. Este modelo, sin embargo, ignora las diferencias internas. Adern~s. postula que uno de Jos a e;:\ ores internacionales -el líder soviético- sólo se preocupa por los beneficios internacionales sin enfrentarse a constricciones internas, mientras que al otro líder -el presidente de Estados Unidos- le importan única-

u D. Druckman. «Bounllary Role Connict: Negoliation as Dual Rcsponsiveness•. en l. W. Zarlman (comp.). 11rc Nc¡:otiation l'rocc.<s: 71rcori<'.t Ami Applicatiom, Bcverly llills: Sage, 1978, pp. 100-101 y 10'}. Para una revisión llc la literatura socio-psicohígica sobre ncgociallores que alloplan el papel llc agentes representativos. veásc D.G. l'ruill, Negotiation Belrm.·ior (Nueva York: Acallemic Prcss. 1'}8\, pp. 41-43.

• 1


mente los beneficios internos, excepto en In medida en que su público evalúe In competición internacional B. La teoría con fundamento empírico más interesante sobre la conexión entre la negociación nacional e inlernacional es probablemente la de Glenn Snyder y Paul Diesing. Aun trabajando dentro de la tradición neorrealista con el supuesto convencional de actores unitarios, observan que, por lo menos en la mitad de las crisis que estudian, los decisores de allo nivel no tenían una visión unitnria. Concluyen que la predicción de los resullados de las negociaciones internacionales mejora de manera significativa entendiendo la negociación interna, especialmente en lo que respecta a compromisos mínimamente aceptables 14•

Las metáforas no son teorías. Aun así, me conforta la observación de Max Black de que «tal vez cada ciencia debe empezar con la met<Ífora y acabar en el álgebra: y a lo mejor sin la mct:lfora nunca habría habido álgebra>> 25 • El análisis formal de cualquier juego requiere reglas bien definidas, elecciones, pagos, jugadores e información, e incluso entonces muchos juegos de dos personas no tienen una solución determinada. Extraer soluciones analíticas para los juegos de doble nivel es un reto difícil. Espero estimular con lo que sigue nuevas investigaciones sobre este problema.

IIACIA UNA TEORIA DE LA RATIFICACIÓN: LA IMPORTANCIA

DE LOS CONJUNTOS GANADORES

Consideremos una situación simplificada, de aplicación a cual-

/ quier juego de doble nivel. Negociadores en representación de dos organizaciones se reúnen para _alcanzar un acuerdo, sujeto al

' •. ' ·. .' . .

'-' R. Axelrod, .. The Gamma l'aradigm for Slullying lhe Oomestic Innuence on Foreign Policy», preparado para lliscutirlo en el encuentro anual de 1987 de la lnLernalional Sludies Association.

1' G. H. Snyller y P. Diesing, Conflict among Natious: Bargaining, Decisicm· Making, awl Sy.rtem Structure in lnternationnl Crise.t, Princelon: Princelon University Prcss, 1977, pp. 510-525.

'-' M. Black, Modc/.r and Melllphor.t, llhaca, NY: Corncll llniversily Press, 1962, p. 242!Mode/os y mettifom.r, Mallrid, Tccnos, 1'}67], tal y como aparece en D. Snidal, «The Gamc Theory oC lnlcrnalionall'olilics», World l'olitics, núm. 38 ( 1985 ), nula 36.

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H2 ZONA A!JIERTA 7.J ( 19%)

imperativo de que cualquier acuerdo provisional debe ser ratificado por sus respectivas organizaciones. L~s negociadores podrían ser, por ejemplo, jefes de gobierno representando sus naciones, representantes de los sindicatos y de los empresarios, líderes de partido en el caso de una coalición multipartidista, un ministro de Hacienda negociando con un equipo del FMI, líderes de una comisión mixta dei Congreso y del Senado o, finalmente, líderes de un grupo étnico en una democracia consensual. Debe-

, mos suponer de momento, que un Línico líder o "negociador principal" representa a cada parte, y que esla persona no tiene preferencias autónomas sobre una política, sino que simplemente busca alcnnznr un acuerdo que vaya a ser atractivo parn los sectores a los que representa 26.

Desde un punto de vista analítico, conviene descomponer el proceso en dos fases:

l. La negociación entre los actores implicados que lleva a un acuerdo provisional (nivel!).

f 2. Las discusionts separadas dentro de cada grupo de re-presentados sobre si ratificar o no el acuerdo (nivel 11).

1 Esta descomposición secuencial en fase de negocinción y fase

de ratificación es útil para la narración, aunque no sea precisa desde un punto de vista descriptivo. En la práctica, los electos gcnerados por las expectativns serán bastante importañ!Cs:-En el

) nivel 11 es probable que se discuta y se negocie para poder llegar a una posición inicial de cara a las negociaciones del nivel l. A la inversa, la necesidad de ratificación en el nivel 11 afectará segura-

( mente a la negociación del nivel 1. De hecho, la expectativa de que se rechace el acuerdo en el nivel 11, aun sin que haya habido una acción formal ele rechazo, puede hacer fracasar lns negociaciones en el nivel 1. Por ejemplo, aunque el gobierno norteameri'cano y el irnní estaban a favor de intercambiar armas p(Jr rehe-nes, las negociaciones fracasaron en cuanto se hicieron públicas y, por lo tanto, se vieron sujetas a unn ratificación de hecho. En

26 Para evitar mayor complejidad, presento mi argumento refiriéndome a un solo negociador principal, aunque en muchos casos algunas de sus rcsponsahilidiltks puedt:n dckgarsc a ayudantes. tvlüs adelante, en este anlculo, ahtuulono el supuesto út.: que el nl!gociaJor nu tiene preferencias autdnumas.

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muchas negociaciones, el proceso de pasar por los dos niveles puede ser reiterativo puesto que los negociadores ponen a prueba los posibles acuaclos y sondean la opinión de los grupos a l~s que representan. En casos mús complicados, como veremos mas adelante, la opinión de los electores puede vanar a lo largo .ele las negociaciones. Sin embnrgo, el requisito de que cualqUier acuerdo en el nivel 1 deba ser al final ratificado en el lllVel 11, estnblece un vínculo teórico crucial entre ambos niveles.

La "rntificación" puede implicar un procedimiento formal de\ votnción en el nivel 11, como, por ejemplo, los dos tercios de los ' votos del Senado ele F.st:alos Unidos requeridos constitucionalmente para la ratificnción ele tratados. Sin embargo, utilizo el término de manera genérica para referirme a cualquter proceso de decisión en el11ivel 11 que deba formal o informalmente aprobar o llevar a la práctica un acuerdo del nivel 1. Resulta cómodo a veces entender la ratificación como una función del Parlamento, aunque no es esencial hacerlo. Los actores del nivel 11 pueden representar a agencias burocníticas, n grupos d~ interés .. a cla:es sociales, o incluso a la "opinión pública':,.. Por eJemplo, st los Sin

dicatos de un país dcudor rechaznn In cooperación necesaria para llevar a cabo un programa de austeridad que el gobierno ha negociado con el r:MI, se puede decir que la ratificación d~l acuerdo en el nivel 11 ha fracasado. Por otro lado, las expectativas ex ante de que eso ocurra influirán seguramente en las nego

ciaciones del nivel 1 entre el gobierno y el FMI.

La ratificación nacional de los acuerdos internacio_nale~ pue- { de parecer propia de l:ts democracias. Como observo rectentementc el ministro de 1 l:lciencla alemán: «El límite a una mayor cooperación internacional se hÚIIa en el hecho de que somos democracias y necesitamos asegurar mayorías electorales en nu:~tro paÍs>> 27 • Sin embargo, la ratificación puede no ser ~emocrattca en el sentido literal del término. En 1930, por eJemplo, la Constitución de Meiji se interpretó como si diese un papel especial al Ejército japonés en la ratificación del Tratado Naval ele

21 G. S!ollenhcrg, Wa/1 Srrcer Jmmwl E.urupe, 2 de octubre de 1986, !al Y ~01110 se menciona en C. R. 1 Jenning, Alacroeconomic: Diplomm:y in tlle J980s: /)onu•.•ilic Pulitics and /ntenwfioHul Conjlict mnong the United S!ates, Jopan, mu/ Europc, Allantic f'apcr, IHÍill. ó.'i, Nueva York: Croom llclm, p<~ra el Atlantic

lnslilulc for ln!crnaJi,mal All<~irs, 19X7, p. l.

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Lontlres 2x y probablemente el JJ(t\ en Irlanda del Norte puede influir en la ratificación tle cualquier acuerdo entre católicos y ¡protest<~ntes. Necesitamos estipular únic<~mcntc que, cuando se :trata de contar "votos'' en el proceso de ratificación, distintas

¡formas de poder político puetlen reducirse " algún tipo de denominador común.

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• Al tenerse que ratificar el mismo acuerdo por las dos partes, la única restricción formal en el proceso de ratificación es que un acuerdo preliminar del nivel 1 no pueda ser enmendado en el nivel11 sin que se vuelvan a abrir las negociaciones en el primero de los dos niveles. Dicho de otro modo, la ratificación final debe consistir simplemc1itc en aprobar o rcchazaf.l:ualqmcr rrrmltfícactón al acuerdo del 111vel 1 cueTITifcomotln rechazo, a menos que ésta sea aprobada por todas las otras parles del acuerdo 2".

La-lfi[Jülada Lynn Martín al explicar su apoy-oal~JTcy-éle rclorma impositiva de 19H6 tal y como había salido de la comisión mixta, captó la lógica de la ratificación: <<T<lll preocupada como estoy por las consecuencias de esta ley, lo estoy aún más por el código actual. La elección, hoy, no es entre csl<l ley o una ley perfecta, sino entre esta ley y el fin de la reforma impositiva>> 111 •

Dado un con·unlo de acuerdos, podemos definir el "cmúllltogana or'' para un electorado del nivel 11 determinado como el c0iljliñ10 tfi:Tc)dos los acuerdos posibles del nivel 1 que ganarían -cslo es, que conseguman la ma oría necesaria entre los electores~ cuan o se votase a favor o en contra de los mismos1'. El la-

" l. Takashi, «Cnnflicls iiiHl Coalilion in Japilll. J'JJil: J>olilicol Groups and lhc London Naval Disarmamcnl Cnnfercnce.» en S. (;rncnnings el ni. (comps.), The Study of Coa/ilion !Jc/111vior. Nueva York: 1 Joll. Rineharl and Winston, 1970; K, 1~atsuo, «Thc. Lonuvn Naval Trca¡y,.J<JJU, .. en J. W, t\lorley (comp.),la¡>nn Erupls: 71Je Londo11 Naval Ccmfcrc,¡ce'·a'nd /ti~ 1\!aiiclilírí;in Inciden( 1928-/932. Nueva York; Columbia Univc.rsity l'rc.ss, 191l4.pp. 11-117. Estoy en deuda con William Jarosz por este ejemplo.

29 De hecho esta estipulación es característica de la mayoiÍa de los procedimienlos de ratific~1ciún existentes como, por ejemplo, la acción del Congreso y del Senado sobre los informes de las comisiones mixtas aunque, de algún modo, la práctica ocasfonal de aíladir (<reservas>, a la ratificación úc Jps tratados vulnera este principio.

" Nc1v l'ork 7imcs, 2ó úc septicmh1e de llJ~ó. 11 f{cspeclo al concepto de conjunto ganauor, vc;ísc K. A. Shcpslc y B. R.

Wcingast, «Thc lnstilutional l'ounúation of CommiLLce Powcr», American Politicnl Scicl!cc /ln·icll•, ntim. Rl (1987), pp. R5-104. Esloy en deuda con Shcpslc por su gran ayuúa en este lema.


maño de lns conjuntos ganadores del nivel 11 son muy importantes pnra entender los acuerdos del 11ivel 1 por dos motivos distintos. - En primer lugar, a igualdad de coÍ1di'cioiies-"2--tv.>mnjrtnlos ganadores grandes hacen qrre el acuerdo delmvel 1 sea mas pr;;bahle. Por delmtctón, cualquier acuerdo exitoso tiene que caer dentro de los límites deToS-cólíTuñlOS¡?;aiilioores_Oel_ñlvel ilde cada Una Ue las pa!:_~e~e ha alcanzado el acuerao:l'orl()Ti\lí(o-; el ácuc~~nte es posible si esos conjuntos ganadores se sola_Ean, p_?r lo que, cuanto más grandes sean, más posibilidades IlabráCJCqueTolwgal~. A la inversa, cuanto más pequeños sean~ mayor será el nes o de que las negociaciones fracasen. Por CJemplo, durante las prolonga as negociaciones angloargentinas de anteguerra sobre las Malvinns, varios acuerdos provisionales fueron rechazados en una capital u otra por razones políticas internas. La guerra se volvió pr<Ícticamenle inevitable cuando quedó claro que los conjuntos ganadores bril:ínicos y argentinos iniciales no coincidían .n

Es necesario introducir una breve aunque importante digresión. La_rosibilidad de fracaso de la m!lficació~ugier~_g!I~J()s a~álisis basados en la teoría de juegos deberían distinguir entre la __ {íe]ecCion volwrtana y la {!éJCCcWí!-li!v_{Jj_ttiÍ/cu{{i:Lá cÍ~fección voluntaria h;1ce referencia a que un egoísta racional se eche alr<ÍS ante la ausencia de contratos que puedan obligar a las partes (se trilla del problema tan analizado que plantea el dilema del prisionero y otros dilemas de acción colectiva). La defección involuntaria, en cambio, refleja el comportamiento de un actor que es incapaz de cumplir una promesa a causa del fracaso de la ratificaciún. Aunque en algunos casos estos dos tipos de comportamiento sean difíciles ele separar, la lógica subyacente a los mismos es bastan le distinta.

12 Para que no rcsulle pesado no repito lo úe «a igualdad de condiciones» en las siguientes proposiciones. En alguna~ circunstancias, un conjunto ganador agrandado ruede hacer posible un resultado que provoque un dilema de acción colccliva. \'eásc V. P. Crawforú, «A Theory of Disagrccment in Bargaining». Econometncn. núm. 50 (19H2). pp. 607-37.

'' The Suntlay Times lnsight Team, Tl1r Falklanrls \Var. Londres: Sphcrc. 19H2; M. l la.,lings y S. Jcnkins, 7hc /Jattlc for thc Falklands. Nueva York: Nollon 1 YR4; A. Dabat y L. Lorenzano, Argentina: 711c /lfa{J·;,ws allil thc End of Mililarv Rule, Londres: Verso, 19H4. Estoy en deuda con Louisc Richardson por estas r~fcrcncias.


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1 A menudo se dice que las perspectivas de cooperación inleri nacion<d en un mundo anárquico y basado en el esfuerzo indivi-1 dwd son pocas porque «desafortunadamente, Jos políticos y bu-rócratas en general tienen incentivos p<lra eng<Jñar>· J4 • Sin embargo, como señalan Axelrod, Keohane y otros, la tentación

1 de defección puede reducirse enormemente entre jugadores que J tengan expectativas de reencontrarse Js. De hecho, si Jos políti-

{ cos y burócratas en un mundo an<írquico tuviesen constantemente la tentación de engañar, algunas características de las negociaCIOnes de 1978 serían muy anómalas. Por ejemplo, aunque el Acuerdo de Bonn fue negociado con mucho cuidado, no preveía c_l<í_usulas de ajus~e temporal, compromisos sobre fechas o dispoSICIOnes de conchcionalidad que hubiesen podido proteger a las partes del mismo de la defección inesper<l(fa. Por otro lado, los alemanes y los japoneses llevaron a la pr<íctica sus respectivas partes de la ~~gociación más de seis meses antes de que el preside~te mterv1n1cse en la liberalización del precio del petróleo y cas1 dos ¡uios <Jntes de que se ejecut;Jse la decisión. Una vez hecho esto, la tentación para el Presidente de echarse <Jtrás hubiese sido enorme, aunque en la pr<íctica casi ninguno de los implicados en el debate sobre la liberalización dentro de la Administración desestimó el Acuerdo de 13onn. En definitiva, la "promesa"

/hecha en Bonn tenía peso político porque romperla hubiese supuesto altos costes políticos y diplomáticos.

/

' Por otro lado, en cualquier juego de doble nivel, la credibilid~Jd d~ u~1 compromiso oficial puede ser ?aja aun si Jos costes ele reputdcJon que conlleven el Incumplimiento son altos, puesto que el negociador puede no ser capaz de garantizar la ratificación. Un ejemplo cl<ísico es el fracaso del Congreso en ratificar la abolición del "precio norte<Jmericano de venta" tal y como se había acordado previamente en las negociaciones comerciales de la Ronda de Kennedy. Otro ejemplo es la incapacidad del

J., lvt. E. Canzoneri y J. A. Gray, ((Twu Essays on rv1onetary Policy in an lnlcn.lcpcndcnl World», lnternaliunal Financc Discussion f'aper 21~. Board or Guvernors or lhc Federal ncserve Syslem, fehrcro de llJRJ.

H R. Axelrod, The E::m/ulion uf Cuoperatiun, Nueva York: llasic llooks 1984 1 La e••ulución ele la cuuperació11. Madrid, Alianza, .19861; H. Keohanc, Afie; l,'egemon1•: Cooperatiu11wu/ Discord in the lVor/d l'oliticnl Economy, PrinccJon: 1 nncclon llnvcrslly f'rcss. llJ~·I. esp. p. 116; y el monngroíficn de !V01/c/ f'olitic..-. «CnopcraJi<lll Undcr Anarchy», K. A. Oye (comp.). vol . .11-l ( t'IX5).


primer ministro japonés Sato de cumplir la promesa hecha al presidente Nixon dura11le el ''conflicto textil" JI,_ finalmente, un obstáculo clave para la cooperación económica occidental en 19X5-1987, fue el temor alemán de que la administración Reagan fuese políticamcnte incapaz de cumplir cualquier compromiso que hiciese para recortar el déficit presupuestario de Estados Unidos, independientemente de las buenas intenciones que tuviese el Presidente.

A La preocup:1ción por la "capacidad ele cumplir con la promef sa" fue un elemento destacado en las negociaciones ele Bonn, a

diferencia de lo que ocurrfa con !él defección voluntaria. En la conferencia de prensa posterior a la cumbre, el presidente Carter subrayó que: <<cada uno de nosotros ha tenido cuidado en no

(prometer m<Ís de lo qt_le ~mede _cumplir>>. Un asunto importante a Jo lnrgo de las negociaciones lue la prop1a capactdacl de Carter pam cumplir los compromisos sobre energía. Los norteamericanos hicieron muchos esfuerzos para convencer a los demás, en primer Jugar, d~.: que el Presidente estaba fuertemente limitado por la política idterna en Jos temas de energía y, en segundo Jugar, de que pod1a cumplir Jo que estaba dispuesto a prometer. Cada uno de Jos negociadores de 1978 parecía creer Jo siguiente sobre Jos otros: "Él haní Jo que ha prometido, siempre y cuando lo que haya prometido sea claro y esté en su poder>>.

La defección involuntaria y el miedo a ella puede ser wn negativa para las posibilidades de cooperación como la defección voluntaria. Además, en algunos casos, puede resultar difícil, tanto para el contrincante como para los analistas ajenos a la negociación, distinguir entre la defección voluntaria y la involuntaria, especialmente porque un negociador estratégico podd tratar de presentar una defección voluntaria como si fuese involuntaria. Probablemente este comportamiento está sujeto a las limitaciones que supone el mantenimiento de la reputación, nunque es importante ver empíricamente hasta qué punto la reputación de la colectividad afecta a la de los negociadores y viceversa. La credibilidad (y Jor lo tanto In capacidad para cerrar tratos) e~~T ~mve 1 incrementa en función e a ca acidad 1robada) de ~1n

" l. M. Desiler, 11. Fukui e 1-1. Salo, '111e Tcxti!e IVranglt·: Cu11[lict in Japmlesc·AIIIcrinlll /lelatio!IS, /9f/!-/C)7!, lthaca. NY: Cornell Universily Press, 197'1, pp. 121-157.

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88 ZONA AI3IFRTA 74 (1996)

negociador para "cumplir" en el nivel p. En las negociaciones de la Ronda de Tokio, ésta fue una fuente import<Jnte de poder para Robert Strauss 37 .

La defección involuntaria sólo pu~(]_upt~~dentro del n~e un JUego de doble ili-veCPor eso, y_ volviendo al tema de los coll]imTos ganadores, cuánto más pequeños sean éstos mayor sera el riesgo de defección involuntar.@ y, por lo tanto, más pertmente sera íaliferatura sobre los dilemas de la acción colectiva-'R.

La segunda razón por la que el tama1}9 __ del conjunto ganador 'es úTI¡iortante es gue elta111mlo relativo de los~:es¡7L-:ctivos conjí/iz-

1/os ganadores del nivel 11 afee/arÓ a la distrilmción de las ganancias colectivas que se deriven de la negociación i11temacional.

, Cuanto más grande sea el conjunto ganador de un negociador · según lo perciban los otros, mayor presión podrán ejercer sobre

él los negociadores del nivel!. A la inversa, un conjunto ganador nacional pegueiio puede ser una ventaja -para la 11(!~: ;;Me gustana aceptar su propuesta pero nUiú2apocrrTaSer ac~'!::" da en 1111 pats». Lamentar las constricciones nacionales bajo las cuales uno tiet1e que actuar es (en palabras de un diplom;ítico británico con experiencia) <<lo que se dice normalmente al inicio de una negociación difícil» 39•

Este principio general fue, como es sabido, seiialado por primera vez por Thomas Schelling, hace cerca de treinta aiios:

El poder de un negociador descansa a menudo en una incapacidad manifiesta de hacer concesiones y de satisfacer demandas [ ... ]. Cuando el Gobierno de los Estados Unidos negocia con otros gobiernos [ ... ]si el ejecutivo negocia .bajo la autorid\)d, gell«'!gislativo estando SIJ postura limitada por la ley, entonces el ejecutivo tiene una posiCión firn1e que es visible para sus colegas de negociación [ ... ]. [Por supuesto, estrategias como éstas] corren el riesgo de establecer una postura inamovible que

" G. R. Winham. «Robert Strauss, thc MTN, ano the Control of faction», Joumal of World hade L01v, núm. 14 ( 1980), pp. 337-lY7. y su lntemational Trade a11d the Tokyo Round, Princelon: l'rincelon Universily Press, 1986.

'' Esta discusión presupone incertiuumbre respecto al tamaño de los conjun-

llos ganadores de los negociadores Uclnivcll, puesto que si los conjunlos ganadores se conociesen con ccrlidumbrc. los negociadores nunca p1 opondrían para la ratificación un acuerdo que puuiese ser rechazado.

" G. W. Harrison. en J. C. Campbcll (comp.), Succesful l\'egotiatio11: Tries/e 1954. l'rincclon: Princeton University 1'1css, 1976, p. 62.


esté más allá de las concesiones que el otro pueda hacer provocando la posibilidad de estancamiento o ruptura 411 •

Desde el punto de vista de un estratega, Schelling subraya las maneras en las que los conjuntos ganadores pueden ser manipulados, pero incluso cuando el propio conjunto ganador está fuera del control del negociador, éste puede explotar sus ventajas. Un líder del Tercer Mundo cuya posición nacional es relativamente débil (la Argentina de Aifonsfn podrla ser un eJemplo) debería sercapaz de llevar mejor una negociación con sus acreedores iilternacionales, en igualdad de condiciones, que uno cuya situaCion nacional sea más sólida (piénsese en el México de De la Madrid) '11 . Las dificultades para conseguir la ratificación por parte del Congreso son a menudo explotadas por los negociadores norteamericanos. Durante hts negociaciones del Tratado del Canal de Panamá, por ejemplo, <<el Secretario de Estado advirtió a los panameiios varias veces [ ... ] que el nuevo tratado debería de ser aceptable para al menos sesenta y siete senadores>> y <<Carter en una carta personal a Torrijos advirtió guc mayores conccsio1tcs por parte de los Estados Unidos pondrían seriamente en peligro las posibilidades de ratificación por parte del Senado» 42 • ~ecisamente para anticipar este tipo de tácticas, los contrincantes deben pedir que el propio negociador asegure el I~arge_n.d~ negacfacic)-~ei1.eJ lllV~J·¡¡-aiÚ~~ 'ª~-ª{)¡~Ír-Í~S-fl~-gQ~[il=' ci ~!!-9. Je LtÜY.cl..L.

~as i_¡~licaciones positivas y negativas del tamafio del conjunto ganador están resumidas en el gráfico 1, representando un simple JUego de suma cero entre X e Y.

X, ~. Y'" rcprest;ntan los _resultados máximos .para X e Y respectivamente, mientras que X 1 e Y1 representan los resultados mínimos gue podrían ser ratificados. En esta fase cualquier acuerdo en el área entre X 1 e Y1 podría ser ratificado por ambas

"' T. C. Schelling, The Strategy of Collflict, Cambridge, M a.: I larvard Univcrsily Press, 1960, pp. 19-28 [La estrategia del collflicto, Madrid, Tecnos, t964].

" Agradezco a Lara Putnam este ejemplo. Para una mayor eviuencia, véase R. R. Kaufman, «Dcmocrntic and Aulhorilarian Responses lo thc Deht lssue: Argentina. I3razil. México,, lntcmational Orgnnizatioll, núm. 39 (I'IH5}, pp. 473-503.

' 2 W. M. Hahceh y l. W. Zarlman, The Pa11amn Cn11nl Negotintiom, Washington, D.C.: Johns Hopkins Foreign Policy lnstitute, í 986. pp. 40 y 42.

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t;lc.Ai·ICU l. EI·ECTOS !JI.: IU:.DUCIR El TAMAÑO Dl:l CONJUNTO OANADOR

partes. Si el conjunto ganador de Y se redujese hasta, digamos, Y, (por ejemplo, exigiendo una mayoría más amplia para la ratificación), los resultados entre Y 1 e Y2 ya no serían posibles, y el úrea de acuerdos factibles sería así truncada a favor de Y. Sin embargo, si Y, alentado por este éxito, fuese a reducir su conjunto ganauor hasta Y3 (por ejemplo, exigienuo unanimidad para la

·ratificación), los negociadores se encontrarían de re~te en un punto muerto, puesto que los conjuntos ganadoresya no se solapanan •J.

-1.1 Recientemente, varios invcstigaUorcs Uc otros campus han propuesto mo

c.klos de juegos interrelacionados semejantes a este juego de "doble nivel". Kcnneth A. Shcpste y sus colegas han utilizado el término '"juegos inlerrdacionadus" para analizar, por ejemplo, la estrategia de un legislador que se encuentre en dos juegos simulláncamentc, uno el ámbito legislativo y otro el clector;d. En este modelo, una acción determinada representa al mismo licmpo un paso en Uos juegos dislintos, y un actor maximiza en sus dos juegos la suma de 'us pagos. Véase A. Denzau, \V. Riker y K. Shcpsle, «Farquharson and Fenno: Sophisticated Voting anc.l Hume Stylc», American f'otirimt Science Rn·iew, núm. 79 (1985), pp. ltl7-113~; y K. Shcpslc, «Coopcralion anc.llnstitutional Arnmgcmcnts», manuscrito sin publicar, febrero llJH6. Esta perspectiva se parece a los moJelos que han desarrollado los economistas que trabajan en el tema de las "expectativ;1s racionales". En estos modelos un gobierno lucha simultáneamente en conlra de otros gobiernos y en contra tlt! los sindicatos nacion¡¡lcs por la polílica monetaria. Ve~ se, por ejemplo, K. Rogoff, «Can lntcrn;llional Monctary l'olicy Cooperation be Counrcrproductive», Joumat of tnternarionat Ecol/lnnics. nc.ím. 18 (1985), pp. llJ9-217, y R. Vaubel, «A Public Choice Approach lo lnrcrnational Organization», f'ul>lic Choice, núm. 5t (1986). pp. 39-57. G. Tschclis («Nestcd Gamcs: Thc Cohesion of f'rcnch Coalitions», Briti>lt Joumat of t'otitimt Scicnce, núm. 18 1!9~81. pp. 145-170) ha desarrollado una rcoría de juegos cncaLknados en la c.¡ u e dos alianzas juegan un juego compctilivo para Llctcrminar los pagos ID

tales, mientras que los jugadores individuales Llentro c.le cada alianza se pelean sobre sus partes u e beneficio. F. Sharpf («A Game Theoretical 'fnterpretation of Inflar ion and Unemptoymcnt in Westcrn Europe», Jo11rnat of f'11btic f'oticy, núm. 7 [I<JBBI. pp. 227-257) interpreta la política macroeconómica como el resultado conjunto de c.los juegos simult;íneos; en uno el gobierno juega en contra de los sinc.licatos mientras que en el otro responde a las reucciones anticipadas del electorado. James E. Alt y Barry Eichengreen («Par;dlcl anc.l Overlapping

ZONA ABIERTA 7-'+ (191)6) 91

DETERMINANTES DI'L CONJUNTO GANADOR

Es importante c 11 tcndcr qué circunstancias afectan al t~~~año,del conjunto ganador. Tres conjuntos de factores son espcctalmcntc

importantes:

Las preferencias y las coaliciones del nivel ti.

Las instituciones del nivel ti. .

Las estrategias de los negociadores delntvel l.

Consideremos éstos de uno en uno.

l. El wmmlo del "conjunto ganador" depende de la distrib11ción de poder, de las preferencias y de las posibles coaltcwnes

entre los grupos representados del m ve! 11

· ·- · · • 1ivel Cualquier.Lc.ru:í;ule..Ja~ · . -. d 1· qtiC sea contrastable Jebe de estar arrmgada en una teona e <~

· - obr' el poder y hs pre-política nacionlll, es dcctr. en una teona s e ' fcrcncias de los principales actores en el ni_v~l 11. Est¡¡ no es la ocasión para una evaluación siquiera superftctal de las alternativas relevantes, excepto para señalar que el marco c01~ceptual d_e doble nivel puede encajar en principio con perspect1vas ta~ _diversas como el 111¡¡rxismo, el pluralismo, ~1 enfoque bllloc~at•_co de la política y d neocorporatismo. Por eJemplo, l;!s n_egoctactones armamentísticas pueden ser interpretadas en tenmnos de _u~ modelo de política burocdtica del nivel 11, mtentras que el a~¡¡llsis de clases sociales o el ncocorpon1~ismo nued: ser aproptado para analizar la cooruinación económtca mternactOnal.

G .,,,,cs· Thcory anU an Applicatiun lo thc European Gas Tratlcn, m:muscri~o sin ! ' . . J • ' !'· c.le los JUegos mter·¡ IJUblic·~r noviembre 1 ~87) aport.an una 11po ogm mas amp m . . . d

' ' . " 1 1 s" en los que «los miSmos a -relacionauos, disti 11 guienc.lu ent1e Juegos para e o . d . b. _ - . l ~n contra Ucl otro en mas e un am 1

versarios juegan al miSmO llcmpo e uno e . . • d e lo» juegos ''solapados"' que tienen lugar «Cuando -Ul~ Jugador dete~~tnd o scn~u~ntn ·¡l mismo tiempo en juegos en contra de d!stmtos adversa nos,_ y cuan 1

' ' · . !' 't· hs posibles estrategiaS en e c.lo la estrategia que se perSigUe en un JUego '"" a '.. diver-

0 c.l n .11·entc 11 .1r-1 d futuro una comparacJOn c.lctallac.la de los otrou. uc a pe l • '

sos modelos tle juegos interrelacionat.los.

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Sin embargo, si abstraemos los detalles de la olítica del 1 i-~~ es posible esbozar e elermma os [!rincipios que rigen el la

' maño de los conjuntos ganadores. Por ejemplo, cuanto menor

¡1 s:_.c~~~ CO~~ para Jos grupos represenLados de Jlü llegar a un ' acuerdo, más pequeño será el conjunto ganador '14• Hay que recalcar que la ratificación no enfrenta el acuerdo propuesto a otra scnec:Iealternalivas (posiblemente atractivas) sino solamente a 1~ posibilidad de que no haya acuerdo 45 • El "no acuerdo" repreS~.!_"Ila a menudo el statu quo, aunque eñ-álglillOSC1iSOS-en rea!l~ dacfpucac--tlcvdi a unasltu~tgQ":E~_f~sla puede ser una desérrpcióll razonable de la ratific<1ción fr¡:¡cas¡:¡d¡¡ del Tratado de Vcrs<JIIes.

El no acuerdo puede implicar bajos costes para algunos sec-¿ores representados y altos costes para otros. Los primeros ser<Ín nla5CSéfuiico~:· ue los segunéJosrcs!)eclo alosacuerdos dcil1ivel 1. Por ejemplo, los m1em ros e famman:orf(fos-sücTClüs-ueberfan estar más dispuestos a ponerse en huelga que los de las f¡¡milias con una única fuente de ingreso. Igualmente, los barberos de ciudades pequeñas deberían ser m<Ís aislacionistas que los banqueros internacionales. En este sentido, algunos de los sectores representados pueden oponerse o apoyar de forma genérica los acuerdos del nivel!, independientemente del contenido específico de los mismos, aunque naturalmente las decisiones de otros grupos representados sobre la ratificación eslaf<Ín fuertemente condicionadas por los aspectos concretos del acuerdo. El t~J_J~_aiio del conjunto ganador (y ror lo_~nl(JJa capacidad de nCgoci<~¡:ión_~tj_~_i:'_ti_IJ~E~!!O~ __ g~LtallE!ñÚrlallv.Q.ckJM.Jücr:: iá-saislacionistas (que en general se oponen a la cooperación ínternacionalfydc1051n!eri1aci.ó11alistas (que ófrecen Una piedispósiciót1-totalpara-el-apoyo de·-cualquieflipo- Cle-acu~rdo ). La predlsp6STCTOñparaapoyar acuercfOs-ln.leriúlcT<iñales-esprobablemente mayor en países pequeños, m<Ís dependientes y con

" T. Romcr y H. Rosenthal, «l'olitical Rcsource All,>cation, Controllcd Agendas, and thc Staus Quo», f'uhlic Choice, núm. JJ (4) (1'178), pp. 27-44.

" En enfoques más formales, el no acuerdo se llama "punto de reversión". La valoración que un representado haga del no acuerdo corresponde al precio por debajo del cual preferiría que no huhicsc trato. lo guc J L Raifra denomina "precio de abandono" del vendedor en Art n11</ Soence o{ Negotiation. El no acuerdo equivale a lo que Snyder y Diesing denominan "ruptura" o el coste es· perado de la guena (11. Snyder y P. Diesing, Confltcr among Nalionr..., op. cit.).


f' economías más abiertas que en países m<Ís aulosuficientes como Estados Unidos, en donde para la mayoría de sus ciudadanos los costes del no acuerdo son generalmente m<Ís bajos. A igualdad de condiciones, los países más autosuricientes y coñcóí1junte>s gamidO!es mas pequenos de6erían llegar n menos acuerdos in lernaé io_n_<t_~~y_ser nl_a~!JI.2ÜI!.. !a::Sjl'~gQ~I_iiS:[olie-5 a -las q ú e Tlcgan. · ·· - En"_~lgunos casos, cuando los intereses de los _grupos rep.re- ·

scnlados son relativamente homogéneos, la valoración del po a~ puede constituir el único punto significativo de desacuerdo entre ellos. Por ejemplo, en el caso en el que hubiese que liiiiíl:'·ÍJ:-r;is importaciones de petróleo mediante un acuerdo entre los países consumidores -el tipo de acuerdo al que se intentó llegar en la Cumbre de Tokio de 1979- cada grupo representado preferiría maximizar la parle de la demanda disponible rma su país pero algunos de los sectores representados serían más reacios que otros a presionar mucho por miedo a echar abajo todo el acuerdo. Del mismo modo, en la mayoría de las negociaciones salariales, los intereses de los grupos representados (hien sean trabajadores o accionistas) son relativamente homogéneos y la Jivisión más significativa dentro de estos grupos del nivel 11

es probable que se produzca entre los "halcones" y las "palomas'', derendiendo de que quieran o no mricsgarse poniéndose en huelga. (Walton y McKersie hacen referencia a esto, llam<Índolo "conflicto fronterizo" (/Joundary conflict), en donde el negociador está atrapaJo entre el sector al que representa y la organización exterior). Otros ejemplos en los que los intereses nacionales son relativamente homogéneos, salvo respecto a la valoración del no acuerdo, podrían st;:r las discusiones sobre los SALT, las negociaciones del Tratado del Canal de Panamá y el conflicto árabe-israelí. Es poeo probable que un negociador reciba críticas en su país a un acuerdo que proponga reducir demasiado las armas de los contrincantes, que ofrezca poca compensación a concesiones extranjeras o que contenga demasiadas pocas garantías de seguridad para la otra parte, aunque en cada caso las opiniones pueden diferir respecto al riesgo de ruptura a la hora de conseguir estos objetivos. ·

El carüctcr distintivo de los casos en los que los intereses sonj homogéneos se hace más evidente si los comparamos con aquellos en los que las preferencias de los grupos representados son


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m<ís helero éneas, haciendo que cuaJe uier acuerdo del nivel 1

ependa de ellos. Por ejemplo, un programa de expansión coordinado a nivel internacional puede encontr<Jr la oposición nacional tanto de aquellos que consideren que va demasiado lejos (los banqueros, por ejemplo), como ele aquellos que crean que se queda corto (los sindicatos, por ejemplo). En 1919, algunos norte~unericanos se opusieron ni Tratado de Versalles porque era clemasi<Jdo duro con las potencias derrotadas y otros porque era demasiado indulgente 46 . Estns pautns son nún más comunes, como veremos en seguida, en las negociaciones sobre una multiplicidad de temr~s, como, por ejemplo, en el caso de un acuerdo armamentístico que implique intercambios entre armas marítimas y <1ére<1s, o ele un acuerdo laboral que implique intercambios entre ingresos netos y pensiones (Walton y McKersie se refieren a ellos con el término de <<Conflictos entre facciones», porque el negociador está atrapado entre las pr1rtes litig<1ntes dentro ele su organización).

Los negociadores del nivel 1 sc encuentr<tn con problemas muy distintos si el conflicto al qt~~frt:nlaQ_ es de cm~<ktCilloll1"0gei1co (fronterizo) o heterogéneo (entre f<1cciones). L~..!_rririler··c¡tso, cuanto m<Ís pueda ganar un neg<::>~i_<:(]_clr en__cl_ nivel 1

-cuanto más alta ser~ la asignación de petróleo pam su país, cuanto más se haya conseguido debilitr~r a la Unión Soviética, cuanto más bajo sea el ingreso prometiuo por el Canal, etc.)- mayor será la probabiliuad de que consiga la ratificación. En esos casos, el negociador puede amenr~zar uttlrzan(JQijS"jls ·ii-alcones" p<~r<l maxu111zar sus beneficios (o minimizar sus pérdícliis) en el mvel 1, coino hicieron Carter y Vr1nce al trat<1r con los pnnamenos. l:n un conllicto homogéneo, el principr1l problema al que se enfre-nta el negociador en el nivel 11 es el de compatibiliz<lr la discrepancia entre las expectatrvas de los gru os a los qíú:__~epresenta y el resu ta o que se pue a o tener de la negociagón. El negocinclor no encontrará mucho r~poyo entre los seclt1res a rosque_[eprl!s~ni~=r~?i?I;Cio aTa"Sdeli1liñcE\s cielos--actver-

. sarios, ni tampoco entre éstos r~sp-ectoa l1·s-posttírasniánie-~id~~s por los grúpos · represenraclcis·porel"ncgocim:tor:-Erefecto--cfe-¡as di~isiones én el ~fáno--riacióiü1T, plaslirnTOeil la !J(josíCíoii--de los

" T. A. Bailcy, Woot!rcnv \Vi/son '""' rile Crear Berrayul Nueva York: lvtacrnillan, ~~~5. pp. 16-37.


defensores de unn línea dura, es el riesgo de uefección involuntana y, por lo tantQ,_eL riesgo de qrr~e.-~aJ.l,.gar a un acuerdo en el nivel 1. La creencia de que la poltltca n<1cronal es hostrl a la coopcmción internacional se origina, sin duda, en es-

La tr~rea de un negocir~dor que intenta resolver un con lo tos casos. -~

heterogéneo es mas cump tcaua pero potencialmente ~?~ i teresr~nte. ~ negocia or, a trat<lr e maxtmtzar las postbthdad:s -~ ra!tltcac1ón, no puede guiars~ P?r la iuea ele que ''cuanto mas, ~r". Por ejemplo, la tmpostcton en 19 L 9 a los alemanes ele compens<1ciones más sevems habría gan<1do algu~os votos e~ el nivel 11 y Iwbría peruido otros. Lo mismo sucedena st se hub1ese acelerado en 1971) la liberalización de los precios nacionales Jel petróleo. En algunos casos las líneas ele Jivisió.n .en_ los sec~ores representados del nivel 11 no coinciden con la dtvJston del n.tvel t de mr1ner<1 que el negociauor uel nivel 1 pueda encontrnr ahr~~los tácitos en la mésa Je negociación nacional de sus adversanos. l'or ejemplo, la presión cxtranjera sobre el gobierno al:mün pr~rn que adopre unr~ política fiscal más ex~<1nsrva pod~~a ser bien recibida por los sindicatos alemanes, as1 como tamb1en los banqueros italianos podrían apoyar las demnnuas rnternactonales para que Italia lleve a cabo una política monetnria m{ís austera. Por lo wnto, los intereses n<1cionales presionan n sus respectivos-g-obiernos para que r~uopten polítiC.~~~~C::~.Paldo mutuo aparecu:.:ndo asr almearmemüsTiansnacJOr:t~~~_!:~ éxplícitos. Esta es cla-ramente mi interpretación del acuerdo al

canz<ldo en la Cumbre uc Bonn en 197S. En estos casos las divisiones naci01wles pueden mejorar

reafn1crií~-~-;;-;· posibrlillallcs de cooperaCíóñ.TnTerrüíclóñal. ~or CJemplo, constüeremós uos conJuntos distintos cle-·prere~<;ncias entre tres altemativas: A, /J, y el no-acuerdo. Si el 45n;,, de los grupos represcnt<:tuos ordenan sus pr

0cferencias del ~iguiente

modo: A > no acuerdo > 8, el otro 45 Yo lr~s ordena as1: 8 > no ;:¡cuerdo > A, y el 10% Je esta mr~nera /J > A > no acuerdo, entonces A y /J están incluiuas en el conjunto ganad?r, aunque /J ganaría en un juego simple entre los actores Jel mvel 11. Por otro lauo, si el 90% ordena las alternr~tivas de forma que A >no acuerdo> /J, mientras que el 10% lo hace de manera que 8 >A> no acuerdo entonces únicamente A pertenece al conjunto ganador. En est~ sentido, un gobierno d_ividi_~~?.Jit?.~~-r_nás posibifula-


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des de llegar a un acuerdo internacional que uno _r¡g_~_E_¡]oye firinemenle una única política 47 . _Por -~do, imponer ex ante instrucciones vinculantes a los negociadores en un caso así, uede llevar a que se exc uyan so uc1ones en el mvel 1 que odrían de 1ec 10 ser ra 1 1ca as en ambos aíses 4s.

asta ahora hernos supuesto que todos los grupos representados participan en d proceso de ratificación. En realidad, lastasas de parltclpaciÓn varían por grupos y por asuntos, y a men_ydo esla-viúiación afecta al tamaño del conjunto ganndor. Por ejemplo;-cuancio los costes y/o beneficios de un acuerdo propuesto es"táí1-rclativamenle c(ll1c_~'2_~a-a-~-eTUe cspcrar-·que aquellos grupos cuyos intereses se vean más afectados ejerzan una especial influencia en cip_roceso de rallficación"'i Una de las razones quce·x-plica po~ cj~é los juegos del nivel 11 son m<ís relevantes para las negociaciones comerciales que para los a~unlos monetarios es que la "tasa de abstención" es más alta en los segundos que en los primeros 50 .

La com osición del rupo representado del nivel 11 (y po_1_lo lanlola naturaleza del conjunto ganador también varía en f~l-ción-dc la politización del tema. La politización a menudo movíriza a grupos gue están poco preocupados por los costes del no acuerdo, reduciendo ele esta manera el tamaño del conjunto ga-

f ¡' •1 Raiffa scilala que <<cuanto míis difusas sean las posturas dentro de cada par·jtc, más fácil será llegar a acuerdos internacionales, (11. Raiffn. Arl mui Scicnce of

/ Ncgotiation, op. cit., p. 12). Para el enfoque convencional que defiende que la unidad nacional es, generalmente, una condición para el acuerdo internacional, veáse M. Artis y S. Ostry, /ntemationa/ Economic f'olicy Coorrlinalio11, Chatham House Papcrs: 30 (Londres, Routledgc and Kcan Paul, 1986), pp. 75-76.

" «La ~onsulta con ,íltros países se vurl.ve, muy difíc¡i ~u¡¡ndo el proceso de toma de decisiones en el ámbito nacional tiene ya alguna de la' características de los entes casi soberanos. Cada vez hay más reticencia a poner en peligro en un foro internacional un fuerte consenso interno», H. A. Kissinger, «Domestic Structure and Forcign Policy», en J. N. Rosenau (comp.), Jnremational l'olitin allll Foreign Policy, Nueva York: Free Prcss, 19m. p. 2G6.

" Véase J. Q. Wilson, l'oiillcal Orga11izatio11, Nueva York: I3asic I3ouks, 1975, para un análisis sobre cómo la política en un asunto se ve afectada por la concentración o uifusi!Ín de costes y beneficios.

\fl Ülra causa tic nbstcnción es la mnyor complcjiJ;~d y opaciJac..l de los temas monetarios; tal y como observa Gilbcrt R. Winham ( «Complcxity in lnternational Ncgotiation», en D. Druckman (comp.), Negotiatirm.<: 11 Social-/'syclwlogica/ f'crspectivr [l3cverly llills: Sage, 1977], p. 363), «la complejidad puede reforzar a un negociador respecto a la organización a la que representa>•.

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naclor. Por ejemplo, la politización del problema del Canal de Par~arece haber reducido la flexibilidad negociadora de las dos partes implicadas", Esta es una de las razones porl~ la r~yoría d~ofesionales de l}l_Q.jplcíli1ácíal1acenJlincapié_~n l~i!~!P2!~ancta de la discreción para que las negociaciones !!:!1-~n éxito.-Sil1·e-ml1-afg6~--Ias relaciOnes transcontinentales que Woodrow ~nició en 1919 reflejaban el cálculo opuesto, esto es, que ampliando el conjunto de grupos rcpresentaclosse podría asegurarla ratificación del Tratado de Vcrsalles, aÜ~qve ál fit~J~~~ demostró ser infructuosa ' 2• · -· J ~

Hasta el momento nuestra discusión se ha visto limitada por el supueslo de que las negociaciones se hacen en torno a un único asunto. Eliminar este supuesto tiene consecuencia importanes para el juego en los dos niveles 51 . ~~!!.?.~~~E~

múltiples asuntos, es probable que los grupos en el ni~_Ui:n-gan preferCñcras dtsltnlas:_~egla general, el wr·o crm--mayor interes por un lema específico es probable que man a.-la ~1,- Icma ante e mtsmo. or eJemplo, en las negociacic)ñC;;sojircfiJ "Ley del Mar", el Ministerio de Defensa se preocupaba por las rulas marítimas; el Ministerio del Interior por los derechos de perforación en el mar, etcétera 54 . Si a cada grupo se le pc:_n~[~r la postura ne~Q.Qra d.QJDJ.Y.fl 1 PJ!I.<i.~Pifr. p1o asunto, Gl~t seguramente el conjl!JljQ_\J~Jlc~l<J.<~ult:Ultcs no sera negoctable (esto es, no será ratific~ países_!i-~-~ .. ·~-- ---·------- --

··ror lo tanto, el negociador principal se enfrenta a intercambiosCiirfcoislinTos temas. cuánto conceder en derechos de pcrfoúJCiÜn-para oolener protección en las rulas marítimas, cuánto conceder en las exportaciones de cítricos para conseguir un mejor ac.uerdo sobre el vacuno, pJs;. La implicación de estos in!~rcambios para los respectivos conjuntos ganadores puede anali-

" W. M. Hahecb y L W. Zarlman, Pr111!1111a Carral Nc~ntiatinm, op. cit. .'il Th .. A. [Jailcy, ~Vooclrow \Vi/,wmand tllc C:reat /ktrawJI, on. cit.

'·' AgraJezco a Ernst B. Haas y a Robert O. Keohane ~us C<.mscjos sobre esta idea.

" A. L. 1 lollick, US. Forcig11 f'n/icy 1111<lthc Lall' of tl~e• Sea. Princcton: Princcton Univcrsily l'rcss, llJXI, especialmente pp. 20:l-237, y .1. K. Sebcnius, Nc~ntiating the Law of thc Sea, Cambridge, M a.: Harvard University Press, 1 'IH4, especialmente pp. 74-78.

" H. Raiffa, J1rt anrl Scicnce of Negntiarion, op. cit., p. 175.


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zarse en términos de iso-voto o de curvas de "indiferencia política". Esta técnica es similar al análisis tradicional de la curva de indiferencia, excepto que la medida operacional es la pérdida de voto y no la pérdida de utilidad. El gráfico 2 ilustra un Hnálisis efe la caja de Edgeworth 56 • La solución preferida por A (la solución que obtiene la aprobación unánime tanto del sector vacuno como del sector de cítricos) es la esquina de arriba a la derecha (A ), y cada curva cóncavCJ con respecto él A representa d conjur;'(o de todos los posibles intercambios e~tre los intereses de los ganaderos y de los agricultores, de manera que el voto neto a favor de la ratificación es constante en el nivel 11 para el país A. La curva en negrita A 1-A 1 representa el voto mínimo que A necesité! para la ratificación, y toda el área al nordeste de A 1-A 2 representa el conjunto ganador de A. fgualmente, B1-B2 representa las soluciones mínimas que pueden ser ratificadas por B, y el ;íren en formn de lente entre A 1-A 2 y B 1-B2 representn el conjunto de soluciones factibles. Aunque este tipo de análisis permite introducir mayores sutilezas (como la curva de contratos), la tesis principal es sencilla: la posibilidad de alcanzar un acuerdo abre una amplia gamn deñllerna·i·¡.,;·;¡s estratégic¡¡s ~ negocrat ores en un Juego del o) e-nrvel.

Exts[e un trpo de vrnculacron entre diferente~ asuntos que resulta nbsolutamente eructa! arn entender como la ol!l!Cilññ·crona e tnternCJcronal pueden entrelazarse 57 • Supongamos que '!.'~~~~~tyoría Je los sectores representados en el nivel 11 se Qllilne a una políticn determinada (por ejemplo, la liberalización del precio del petróleo), pero que algunos miembros de esa mayoría estuviesen dispuestos a votar a favor de ese asunto a cnmllÍ.Q..de más empleo (por eJemplo, en rniluslnas exportadoras). Si la negociáci"óil"S"e limita al nivel 11 el intercambio no es técnica,ñente f<icu_b)i......_v~r_() __ ~i. el negociador prrnctpnl consigue alcanzill:....!Jn acuerdo internacional que cree más empleo (por ejemplo, acelcr~tnclo __ ~~r_<:_c~~~ento general), puede, en realidad, dar la Yllc.l.1iu!

" Estoy en deuda con Lisa Martin y Kcnneth Shepste por haherme sugeri<.lo este enfoque, aunque no sean responsables de la aplicación que yo hago del mismo. Obsérvese que esta construcción supone que cada asunto, tomado individualmente, es de tipo "homogéneo" y no '"heterogéneo''. Construir curvas isovolo para asuntos de tipo heterogéneo es m~s complicado.

" Agradezco a 1 knry Brady el habcnnc aclarado esta idea.

ZONA AlltERTA 7-1 (1996) 99

CiHAFIC02. CURVAS DE INDIFERENCIA POLÍTICA PARA UNA NEGOCIA

CIÓN DI: DOS ASUNTOS

la solución inicial en la mesa nacional. Este tipo de vifl9.llillión trans~-aclonalfue un clementocruclaten el Acuerdo de Bonn de llJ7S.

Obsérvese que esta estrategia no funciona cambiando las\ preferencias de al¡:ún grupo interno, sino más bien creando una '\1

solución política (como acelernr el crecimienlü" de lns exportactones) gue prevtamente estaba fuern del control nacionnl. De

~ aht que me reitera a este tipo de vinculación de asíinTos-enel nivel! ue altera los resultados posibles en el nivel 11 como vincu:.. /ación sinérgica. Por eJemplo, <<en a on a e o 'lO ... los país~s ufiltzaron la negociación para conseguir reformas internas en


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lOO ZONA A!liERTA 74 (1996)

situaciones en las que las presiones de los grupos representados hubiesen impedido lomar medidas [e inlercambi;1r beneficios] sin la presión que un aliado externo podía ofrecer» 5". La inl~r_depende~ económica multiplica las oportunidades _de modlf~car las .fQaliciQ!l~? nacionales (y por lo lanlo las soluc10nes posibles) ampliando de cslc modo el conjunto de allcrnalivas factibles- se lrala en clcctouc crear 11TICrrclacioncs pollucas uccrucen las lronleras nac1onalcs. Así, es de esperar que la

1/vincu ac10n smerg1ca (que por definición sólo se puede explicar /¡en térmmos de un an;íl1s1s de dobl~ nivel) sea más frecuente J conforme aumenta la interdependencia.

2. El tamailo del conjunto ganador depende de las Íll.Hituciollcs políticas del nivel//

Los procedimientos de ratificación afectanc~•ramcnte al lamano del COllJUnlo ganador. Por ejemplo, SI se requieren dos terciOS dc--ios votos pnraj¡Jf¡jtifiCaC:Ion, el conJunto ganador será scguriiilfco1e mas pequeño que SI se rcqurcrc soTaniCntc una niTt)'Oi'íil sinp_l_c_: Como un observador con expcncncrillr<re~efittr.-----

Scgún la Constitución, treinta y cuatro de lo~ cien Sl"'ladores pu:dcn bloquear la ratificaci<ín de cualquier tratado. Esta es una caractenst1ca negativa y única de nuestra democracia. A causa del pr¡deJ: efectiVO de velo de un grupo pcc¡ueiio, muchos acuerdos val1osos han s1do rechazados, y muchos tratados no se han sometido nunca al proceso de rallflcaciónw

Como se ha sciialado anlcrjorl.!!~_f!l~Lla d_ivisi211 __ cl_c:: __ p_o_cl_~rcs en E.si~d¿s Dt11Cfüs-iífi1lia:e"f"~onjunto ganad...'!~~~~-·~mer~~w·: en col11paraclon con lo que sucede en otros países. Esto inc_r~nicnla el poder negociador de los norteamcncanos pero tamb1en reduce el alcance de la cooperación.inle.macio.ru.!LA.uru~-~ 12,Ósibilidades de defección involuntaria _y_ hace que los aliados

'" G. R. Winham. «The Re le vanee of Clnuscwilz lo a Theory of lntcrnational Ncgolinlion», preparado para discutirlo en el cncucnlro '"'ual de l'lH7 de la American Pnlitica/ Scicnce Associalion.

" J. Carlcr. i<:ceping Failh: Memoirs nf a Pre.>idcnt, Nueva York: !lanlman 13ooks, 19R2, p. 225.


JlOicnciaf,·s tengan mayor cautela a la hora de tratar con los norle~UlQS.

e El Acta de Expansión Comercial de 1974 modificó los procedimientos de ratificación de Estados Unidos en un esfuerzo por reducir la probabilidad de que el Congreso echase a perder el acuerdo final y por lo tanto para tranquilizar a los colegas de negociación de los norteamericanos. Tras el fracaso del "precio de venta norteamericano", fue ampliamente admitido que la ratificación por parles de cualquier acuerdo nuevo impediría la negociación internacional. De ahí que el Acta de 1974 garantizase en el Congreso un voto a favor o en contra. Sin embargo, para satisfacer las sensibilidades del Congreso se estableció un elaborado sistema de comisiones del sector privado con el objetivo de mejorar la comunicación ente los negociadores del nivel 1 y sus representados del nivel 11, incorporando de este modo a los grupos de presión y enfrentándolos directamente con las implicaciones de sus demandas 1' 1. Walton y McKersic describían esta estrategia para el caso de la organización sindical: <<En vez de asumir la responsabilidad por tener que persuadir a los grupos representados del nivel 11 para que reduzcan sus expectativas, [el negociador del niveltj reorganiza la situación para que ellos (o sus más directos representantes) se persuadan por sí mismos» 61 .

N<! lodos lt2~J!J"OC~-~l!_l!!~ntos de ratificación i!!.ll..ort;_mll:5...cs~ !~~llo_!~_almente establecidos; por ejemplo, la propensión de los\ japoneses a buscar el consenso nacional más amplio posible anj les de lomar medidas restringe su conjunto ganador, contrariamente a lo que sucede en las culturas políticas mayoritarias. Hay otros procedimientos políticos nacionales que también pueden afectar al tamar'ío del conjunto ganador. Por ejemplo, una fuerte disciplinadentro del partido en el gobierno agranda el conjunto · ganador al ampliar la gama de acuerdos en los que el negociador del n1vcl 1 puede obtener respaldo. Por ejemplo, en la comisión cüñ]Ui1lil del Congreso y del Senado sobre la reforma impositiva de 1986, la ley final se parecía más a la versión del Senado, a pesar de (o más bien, a causa de) el mayor control que el congresis-

"' G. Winham, •<Robcrl Slrauss, !he MlN, and lhe Control of Faclion ... arl. cil.; J. E. Twiggs, 711e Tokyo Round ... , op. cit.

61 E. Wal!on y B. McKersie, A Behaviora/ Thcory nf Labor Negociation.<, op. cit., p. 321.


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La Rostenkowski ejerció sobre su delegación, lo qut llevó a incrementar el conjunto ganador del Congreso. A la inversa, a igualuad de condiciones, una relajación de la disci Jlina de partido en os principales países occil en tales reduce el alcance de la c~ión internacional.

La reciente discusión sobre la "fuerza y autonomía del Estado" es relevante en este contexto. Cuanto mayor sea la autonomía deios miembros del gobierno y de los altos cargos de la Admiilisti~ición respecto a los sectores del nivel 11 a los que representan, más amplio será su conjunto ganador y por lo tanto may-ór será la probab1hdad de que alcancen un acuerdo mternacioiú11. Por eJemplo, el mslam~ento de los bancos centrales de las p-resiOnes políticas nacionales aumenta el conjunto ganador y por lo tanto la posibilidad de cooperación monetaria internacional; algunas propuestas recientes de aumentar la importancia de los bancos centrales en la coordinación internacional de las políticas se basan en esta idea 62 . Sin embargo, el análisis de doble nivel también implica que, a igualdad de condiciones, cuanto más fuerte sea un Estado en lermmos de autonomía respecto a las pres10nes nacionales, más déb)L~~.L4 su posición negociadora en el nlvl!~l_crnaciOnal._ Por ejemplo, los representantes de una iliCiildura scdn menos creíbles que los de una democracia a la hora de afirmar que las presiones nacionales impiden alcanzar un acuerdo desventajoso 63 • Esta es otra de las facetas de la amfi¡guedall que caracteriza al concepto de "fuerza del Estado".

Para simplificar la exposición presento mi ar¡:umenlo únicamente en términos de dos niveles. No obstante, muchos acuerdos mslltuc10nalcs requieren varios niveles de rati'ficación, aumenlanllo de ·este modo la complejidad (pero quizás tamliién la importancm) del anahs1s (]el conJUnto ganador. Consideremos, por eJemplo, las negociaciones entre Estados Unidos y la Comunidad Europea sobre el comercio agrícola. De acuerdo con el Tratado de Roma, las modificaciones de la política agrícola común requieren la ratificación unánime por parte del Consejo de Ministros, que representa a cada uno de los países miembros. Cada

" M. Artis y S. Oslry, lntematimwl Ecunomic'l'olicy Coorclinarion, op. cil. Por supueslo, el que cslo sea Lleseablc des<.lc un punlo <.le visla dernocnllico es otro lema.

" T. C. Schelling, Thc S1ru1egy of Conf/icl, o p. cit., p. 28.


uno de estos go~biernos, a su vez, debe lograr la ratificación en su país, y, en el caso de gobiernos de coalicidn, este proceso puede que requiera también la ratificación por parle de cada uno de los partidos. Igualmcnlc, en el lado norteamericano, la ratificación requerirá (informalmente, al menos) el apoyo de la mayoría, si no todas, de las organizaciones agrícolas y, dentro de éstas, puede que sea necesaria la ratificación por parte de los grupos de interés claves así como también por parte de las regiones. En cada fase habrá que considerar las divisiones, las vinculacionés-entre los d1terentes asuntos, los procechm1entos de ratificación, los pagos laterales, las estrategias-oe-negoCiacTóri-, erc.·Fn--cílgún puñto ·ae este proceliírriTCñtci analítico, las ventajas de un maycirdCtalle en la especificación de los factores quedarían anulados por la complejidad dd problema. No obstante, el ejemplo ilustra la necesidad de cautela al ·tratar con juegos de múltiple nivel.

3. Eltamaiio del conjunto ganador depende tle las estrategias de los negociadores tlelnii'ell

Todo negocilldor del_ nivel 1 tiene un interés ine uívoco en maximizar el conjunto ganador del a versano. Sin embargo, en lo que respecta a su pr.Q.[:lliLc.unjunto ganador, Tas razones que le guían son dobles. Cuanto más grande sea su conjunto ganlldor,

/1 más fácilmente podr;í llegar a un acuerdo pero al mismo tiempo /f mas deb1l sera su postura negocwdora respecto a la otra arte.

E·ste hecho p antea a menudo un 1 ema , ct1co. or ejemplo, una forma efectiva para que el negociador en el nivel 1 demuestre que se ha comprometido con una postura determinada es que cons1ga la adhes10n de los sectores a los que representa (por eJemplo, decHhendo por votac10n una huelga, hablando sobre el desfase armamentístico o denunciando "prácticas comerciales injustas" en el exterior), Por otro lado. este tipo de tácticas pueden tener efectos irreversibles en )as posturas de los grupos representados, impidiendo la ulterior ratificación de un acuerdo 6-1.

A la inversa, las CO!_lSUltas previas que pueda hacer un negociador en su país con el (jo <k suavúiir a los sectores a los que. re-

" E. Walton )' B. McKcrsic, /Jelull'ioral 11reory uf Labor Negocimions, o¡J. cil., p. 345.


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presenta antes de c.¡ue tenga lugar una lucha en t(l[no a la ratificación, pueden reducir la capacidad del mismo para proyectar una imagen implacable en el exterior.

No obstante, si omitimos de momento estos dilemas y asumimos que un negociador desea agrandar su conJUnto ganador paf.1Tiicilíw la ratificación de un acuerdo, éste puede utiliE!r tantolos pagos laterales convenciOnales como la "buena voluntad" genénca. Claramente, el uso de pagos laterales para atraer apoyos marginafcse·s-n1uy- común en la teoría de juegos así como en la práctica política. Por ejemplo, la Cas1 Blanca durante el mandato de Carter ofreció muchos incentivos (como proyectos de obras públicas) a los senadores indecisos para ayudar a persuadidos de que ratificasen el Tratado del Canal de Panamá"~. En un juego de doble nivel, los pagos laterales pueden provenir de. fuentes riaCíüñales stn relac10n RTgliilil, como en este caso, o pueden recibirse como parle de la negoctacton mternacional.

• El J~_..::.r_el de los pagos laterales en las neg_o~tacLOnes mtet:nacionales es bien conocido. No obstante, el anahsts de doble mvcl 1ITíCc1Hncapté en que el val()!_~~- un_jJ_a_go _lateral internacLOnal debe calcularse en función de su contribución marginal a la probabthdad ac-ratdtcaéiün: lilás que-ei11Unción C.JCTvaTorgTübal que tenga para el país beileficlario. ro-qu~ T"mporla en el r_:~l no son los costes y benehctos nacionales en su lotaildad, _:;_~ l!lculencw en relac1011 a las coalu:wnes áúteiliésyaTa;qile se esten ]armando. Una concestón comerctal que a!t:cte a todos los grupos (o lo que es peor, la concesión sobre un producto de interés para un congresista a favor del comercio libre) es menos efectiva que una concesión (incluso una de menor valor intrínseco) que influya sobre un votante indeciso. Y al contrario, las represalias comerciales no deben dirigirse ni a los defensores del mercado libre ni a los proteccion._ist¡¡,~,~o¡wenciclos, sino a los no comprometidos. 1

U~egociador con exp~ri~ncia Cl!!.~té f~miliariza~o ~on las 111CSaS nacionales respectivas debe ser capaz ele lllaXtmtzar la efecttvtdad del coste (para el y para tos senore-s"""lllmquercpre::senta) que se derive ele las concesiones que tenga que hacer para asegurar la ratificación en el exterior, así como también la rcla-

'·' J. Cartcr, Keeping Failh, o p. cil., p. t 72. Vcásc también H. Rairfa, Arl and

Scicncc of Negoliation. o p. cit., p. 183.


ción coste-efectividad de sus propias demandas y amenazas. lanzando sus iniciativas con la vista puesta en la incidencia que puedan tener en su país y en el exterior. En este intento, los negociadores del nivel 1 se encuentran a menudo en colusión. a ue caaa uno tiene interés en ayu ar al otro a c.¡ue consiga ratificar el ~~-~!_<!~~n efecto. los negociadores se mueven conjuntamente hacia puntos tangenciales entre sus respectivas cmyas poITilcasae indiferencia. El estudio empírico de la frecuencia de. este llpo de resultados en negociaciones sobre comercio internacional y en guerras comerciales, así como también en otras negociaciones internacionales, sería una prueba crucial del valor del análisis convencional de actor unitario respecto al enfoque de doble nivel propuesto en este artículo ti6.

.-!~:J.l~~te del uso ele pagos laterAl~~~ecíficos, un negociador principal puede obtener mns fácilmente la ratificación de sus iniciallvas internacionales teniendo una buena repulactón política ensu-¡;ars.-A.~ñql.le. la buena voluntad genéricilno-podrá gara.:rtizar la raiíCiCación, tal y como descubrió Woodrow Wilson, es útil para agrandar el cóniüiúo gai1adory-para.lavorecer el acuerdo del nivel 1, dado que representa ~oderoso cemento" para su coalición. Walton y McKersie citan a miembros de!aUiuted Auto Workers que, hablando de su venerado líder, Waller Reuther, dijeron: «No entiendo o no estoy ele acuerdo con esta idea pero si el Read Head así lo quiere, seguiré adelante>> 67 • En el conflicto de Tries le el negociador yugoslavo desechó

•• La trascendencia estratégica de apuntar al nivel 11 queda recogida en J. Conybearc, «Trade Wars: A Comparative Study of Anglo-Hanse. franco-Italían, and Hawlcy-Smoot Conflicts», World Polilio, núm. 38 (1985), p. 157: Las represalias en las guerras comerciales anglohansénicas no pretendían tener un e[ccto .p_i~uasorio, porque no se dirigían {o no se hubiesen podido dirigir) a los miembros importantes de la coalición adversaria del nivel 11. Compárese G. Snyder y P. Díesing, Conflicl A111011g Na1io11.1, op. cil., p. 552: «Si uno se enfrenta a un adversario coercitivo pero respaldado por una coalición mayoritaria que incluya a unos pocos miembros indecisos a favor del compromiso, una propuesta que se adapte a los puntos de vista de los mismos puede causar defección y la formación de una coalición mayoritaria distinta. O bien, si la estrategia del adversario es complaciente y se apoya en una coalición que siga una lfnca blanda, uno sabe que a la hora de llevar a cabo una estrategia coercitiva hay que tener mucho cuidado para evitar un cambio que perjudique al otro país.»

67 E. Walton y B. McKersie, Behaviora/ Theory uf La/Jor Negolialiom, op. cil., p. 319.


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la dificult;JJ Je persuadir a los irredentistas eslov<.:nos para que aceptasen el acuerdo, puesto que <<el gobierno fi.e. Tito] puede s1empre, si así lo quiere, influir a la opinión pública»"s.

Obsérvese que cada negociador del nivel 1 ticn<.: un fuerte inte_:és en l;J popubnd;Jd de su homólogo, ya que~Q!?_ularidad d~arte A at~~~nta el tamaño de su conjunto ga_!_l_!!c!Q!"__l'_lJQr lo tanto las pos1b11id;Jdes ele éxito y el poder ne.E.Q_Ciador de la ~ B. ~e alu que, normalmente, sea de esperar q~ los negocwdores mienten reforz;Jr mutu;Jmente sus posiciones respecto a los sectores a los que representan.

- En parte por este motivo y en parte por la atención de los med1os de comun1cac10n, la parl!cipacwn en el amb1to mternacioñanre un ¡efe de gobierno le otorga generalmente una ventája especwl en relación a su oposición interna. Por lo tanto aunc~ie~!~~C~?!_~LñacL~~ lnternacional"de-ünnp-olíticrl. tenga' altos cosles i.fe transacción, los jefes de gobierno ·lambién::Q:tieden sacafvcnfiija u e lo-cTtlc--rülfe!ñosdeñOñilñií!:-7.1Jenc"flcios -~sacclon". En electo, ~_!:~_<¿i_~_t_e_evo~~cíó~l- d<: -¡¡;s-clll1ihres- oc¿jde~cl~_e han~_!_<}.J_~I.!.!_<_tyor é!2fil.si_s_ en la publicidad que en la sustancia, parecen haber sido diseñaclas-paril-iiSig~os "benefiCios Je transacc~sin-·¡:;-erscgolri:íc hecho el tipo de acuerdos que puedan conllevar costes de tr;¡nsacción6'· -~s m<is probable que los negociadores con mayor esta tus dis

pongan en su país de m<is pagos laterales y de mayor "buena vo~~n_tacl~ _!?_~ __ ahí que los extranjeros prefiemn negocia;:co;:¡--;:!.!L ¡cTc_~le go_hic:_~~-9.~~~-~on ~fun~IOnarii)Lic-ñieñ-or-rarigcJ. En términos pu_ram_cnte distr~butivos:..tmpa"lsTel1dría ventilja;~@".J1ora· de negocwr SI su negociador princi_eal fuese un simple empleado. Los diplomáticos actúan racionalmente, no meramente de forma ~Jmb?lica, cuando rechazan negociar con un adversano llc rango mfenor. 9uiencs participan en las negociaciones con Estados

" V. Velebit, en Camphdl, Trie.rte 1954, op. cit., p. 97. Tal y como se ha señalado prev1amen1e, nueslra discusión aquí parle del supuesto de que d negociador del n1vel 1 q111ere llegar a un acuerdo que se pueda ralificar; en algunos casos (a los que ~os referiremos más adelante), la popularidad que Ienga en su país puede pern11t1rle hacer resistencia a los acuerdos del nivel!.

•. _ o•J Los beneficios dr.: transacción aumentarán si se llega a un acucrUo sustan·

/) c1oso: _aun~1ue algunas veces los líderes pueden beneficia"" en d <imhilu nacioJl;J) rcchaz.mdo en voz alta un acucnJo 111lcrnac10nHI.

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Unidos tienen rnzón en preocuparse cuando el presidente norte<Jmcricano e~tá en una posición débil en su país.

INCERTIOUMUI<E Y TÁCTICAS DE NEGOCIACIÓN

A menudo los negociadores del nivel 1 están mal informados so--¡;-¡:e--G-política del ,]ivel 11, especialmente e1~ue respecta a la

p<lrte contraria. En 1978, los negociadores en l3onn estaban geiiúaímcnte equivocados en la valoración que hacían de la política nacional de otros países; por ejemplo, la mayoría de los funcionarios norteamericanos no apreciaron la complejidad del juego que el canciller Schmidt estaba llevando a caho en el <lmbito nacional sobre el asunto de la expansión alemana. Igualmenle, Snyd::r y Diesing señalan que

en nuestros casos los decisores sólo emprendieron alguna vez este tipo ue valoraciones, y cu¡¡ndo lo intentaron lo hicieron b¡¡stanle mal [ ... ¡. Los gobiernos, generalmente .. no aciertan al an¡¡lizar la política interna de los demás durante las crisis [y yo añadiría: tampoco en circunslancias normales) y es que, en efecto, esto presenta un¡¡ dificultad intrínseca 70 .

Eliminar el supuesto de la información perfecta para introdtiCírla incetticlumbre tiene muchas implicaciones para el entendimiento de los JUegOSileéío1Jle mvel. A conlilii.í"i1Ciól1TiliS"Iro alguna de estas implicaciOnes.

La incertidumbre sobre el tamaño del conjunto ganador puede cons!t!Uir liiiiTOlm mecan1smo de negocJactüñC:omo un obstáculo en un juego de doble nivel. En una negociación del nivel1 puramente dJstnbuliva, los negociadores llenen mcen!Jvos para presentar a ~us propios conjuntos ganadores como menores de lo que son. Puesto que es _prol1ill)lc--éjt:ie·cada negociadOr-sepa más que sus ,1dvcrs;lrTossobre su propio conjunto ganacf~ afirmación tiene algY!ln.s_redihilidad. Esto es parecido a una táctica que describen Snyder y Diesing en la que los negociadores buscan explotar las divisiones dentro de su gobierno diciendo,

"' G. Snyder y 1'. Oicsing, Cunflict wnong Nations ... , op. cit., pp. S 16, 522-523. Hichard E. Neustadt se centra en el aniÍlisis de percepciones erróneas análogas para el caso de la Uiplonwcia angloamericana en Allio11ct: Politics, Nueva York: Columbia Univcrsity Prcss, 1 '170.

1 ! !


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en efecto, «1-laría mejor tratando conmigo porque la alternativa

a ello es aún peor» 71 •

Por otro lado, la incertidumbre respecto al conjunto g~r deiadVersano aumenta la preocupaciÓn ué uno tenga sobre el riesgo ___ e defeCCIÓn invo untaría. Los acuerdos sólo pueden ce-rrarseSícadancgoCiaciOi está convencido ae· que el acuerdo propuesto está"" dentro del conjunto ganador de su lwmólogo y que, por lo tanto, será r~tificado. La ¡ncerlldum5re sobre la ratificación por parte de A disminuye el valor del acuerdo esperado por By, por Jo tanto, la parte B pedirá mayores pagos laterales a la parte A de Jos que serían necesarios en condiciones de certidumbre. De hecho, la parte B tiene incentivos para aparentar que duda de la capacidad de A para cumplir, precisamente para ob

tener una oferta más generosa 72 .

De ahí que .J:I.!!..!!.~&Q~iadgxq_u~-~\J~~rnaximizar su utilidad debe ·¡¡:á-tardé convencer a su homólogo de que SUQ!Qpi_g_~nj~nto ganadores inamovible,-~to es, que el acuerdo propuesto va-a-ser ratificádo-coi1-segurídad pero qtle, posiblemenreñapro ara un acuerc o uc favorezca un poco más a la otra parte. Por ejemplo, en 1978 y a propósito del asunto e a energia, arter envió al senador Byrd a una misión personal Cl Bonn antes de la cumbre y después discutió sus problemas políticos en un largo encuentro privado con el canciller. De este modu logró convencer a Schmidt de que la liberalización inmediata era políticamente imposible pero que la liberalización para 1981 era factible. Los conjuntos ganadores inamovibles pueden ser más creíbles si giran en torno a lo que Schelling llama una solución "prominente", ya que este tipo ele resultados pueden, claramente, venderse mejor en el ámbito nacional. Otra l<íctica importante es que el negociador so¡:n~ta.u[\_pr.~acqe~i.lo ~,r_;;~pficación p~a demostrar que no está dentro de su conjunto ganador.

- Por lo tanto, la mcerlidumbre sobre los contornos de las respecíívas "curvas de indiferencia política" tiene usos estrategicos. Por otro lado, .cuando los negociagores bu~can acuer~edoso;-g_t¿_t!_QUedan mejorar las posiciones Je ambas partes, la tergÍverS.ación del conjunto ganador de uno mismo puede ser con-

" G. Snyder y P. Diesing, Conflicl nnumg Nntiom .. , o p. e il., p. 517. n Mi agradecimiento a Robert O. Kenhane por señalar rl impacto de la in

certidumbre sobre el valor esperado de las propueslas.

ZONA AOIERTA 74 (1996) 109

_trapr~-~ucente. Es más probable gue las soluciones creativas gue amplíen el ámbito de la ganancia conjunla y que mejoren las posibilidades de ratificación requieran información precisa sobre las preferencias de los grupos representados y sobre los puíitos Qlás delicados. El análisis ele los juegos de doble nivel ilustra§n gran medida la observación de Zartman de que Joda negociación imi?lica «el intercambio controlado de información parcial>> 7'.

REESTRtJCllJRi\CIÓN Y REVERBERACIÓN

Desde un punto de vista formal, el análisis ele la teoría de juegos requiere que se especifique de antemano la estructura de las reglas así como los pag~ En rcahJad, stn embargo, mucho de Jo que ocurre en cuartjlilcr negociación implica el intento por parte de los jugadores ele reestructurar el juego así como de alterar las percepciones mutuas sob~~J<?§_co~t:s del no acuerdo y sobre los t;~1os de los acuerdos propuestos. E~_I!!~Ís difícil utilizar este tipo de J.áctica~.!!_j~g~~-j~~e nivel que en negociaciones convencionales, J12Eque llegar a persuadir a los grupos a los g~

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representa la otra parte e~ más duro. No obstal!~sJ..<!~S9-~~~

11 buscan agrandar _l~s con¡untos gana~orcs de sus adversarios. Muchas ele las acttvidades de los embajadores -agasaJar a los líclCi'cs lfc. ·opinión, establecer contactos con los partidos de la oposición, ofrecer ayuda extranjera a un gobierno inestable pero con el 4ue se mantenga una buena relación, etc.- tienen, preci~e, esta función. Cuando los funcionarios japoneses visitan el Capitolio, o los diplomáticos británicos presionan a los líderes

n J. W. Zartman, Jire ,50% So/Úiim;, Garden City, NJ: Anchor Books, 1976. p. 14. Este análisis parte del supuesto de que los representados son miopes respecto alnivel11 de la olrn parte, un supuesto que no es realista desde el punto de vista empírico. Sin embargo, un representado plenamente informado tendría en cuenta li:1s preferencias de los juga<.lorcs claves tic la otra parle, ya que si la pro

puesta aclual está dcnlro del conjunto ganador del adversario, enlonces sería racional para el representado volar en contra de ella. e'rcrando una segunda rropuesla que le favoreciese más a él y que pudiese ser ratificada en el extranjero: éstn puede ser una inlcrprctaci6n razonable de la postura del senador Lodgc en t919 {Th. i\. Bailey, IVoodrow Wilson nwlthc Grcnt Bctrnynl, op. cir.). La consideración de este tipo de cslrategia en elnivetll está fuera del ámbito de este arIículo.

l.


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!JO ZONA AUJERTA 74 (1996)

irlandl!ses y americanos, están intentando mitigar las restricciones nacionales que de lo contrario podrían impedir que la administración cooperase con sus gobiernos.

Otro ejemplo esclarecedor en el que un negociador intenta mejorar las posibilidades de ratificación en el nivel 11 del adversario, es el de las negociaciones de 1977 entre el Fondo Monetario Internacional y el gobierno italiano. Las exigencias iniciales de austeridad por parte del Fondo Monetario Internacional provocaron la dura oposición de, los sindicatos y de los partidos de izquierda. Aunque en el nivel 1 el FMI se mostró firme en su posición, el negociador del Fondo buscó ·alcanzar en Italia un amplio consenso para el apoyo de un acuerdo, con el objetivo Je impedir la defección involuntaria. Por consiguiente, tras realizar consultas directas con los sindicatos y los líderes de izquierda, el FMI

reestructuró sus propuestas centrándose en la inversión a largo plazo así como en la recuperación económica, sin llegar a abanclonar sus demanJas a corto pinzo. Irónicamente, los comunistas dejaron de apoyar nJ<ís adelante este acuerdo revisado a causa de Jos conllictos dentro del partido entre la facción moderaJa y la doctrinaria, lo que ilustra la importancia del análisis ele múltiples niveles 74 •

En algunos casos, y tal vez de manera no intencionai,J~esioñCSinternaclünales "reverberan" dentro de la política nacionaf, golpeando hgeramente lS!~ _ _¡;_~!:Iilibr~º~_!l_¡¡~E)_¡~!~~-~v~ por lo tanto, influyendo sobre las negociacioncs_intcrn~~i~)l~~~~e~. Precisamente CS[e tipO Je rcvcrÍJcraCIÓn caracterizó )as negociaciones de la cumbre de 1978. El alemán Dieter 1-Iiss, uno de los que creía que un programa de estímulo beneficiaba a Alemania, escribió más tarde que las cumbres cambian la política n_ acional

' ' ·-- --únicamente en tanto que movilicen y/o cambien la Ofl_inióll...Públi.ca.así \ c!lliiQli!5 actl!udes de los grupos poJ~os [ ... ]. A menudo es suficiente

" J. R. llillmnn. «The 1\lutual lnfluence of ltalian Domcstic l'olilics and lhc lnlernalional Monetary Fund». The Flelcher Forum, núm. 4 (1980), pp. 1-22. L. Spavcnla, «Two Lcllcrs of lntent: Externa! Crises and Slabiliza11on Policy. ltaly, 1973-77,, en J. Williamson (comps.), IMF Contlitionality, Washington, D.C.: Institulc for lnlernal.ional Economics, 1983, pp. 441-473, sostiene que los sinc.licatos y los comunislas favorecieron en la práctica medidas de austeridad, pero que las demandas del Hvtl les parecieron Úliles a la hora de tratar con los grupos del nivel 11 a los que representaban.

ZONA ABIER fA 74 ( 1996) 111

un cambio en la opinióJ_l_JlLiblica para que una minoría fuerte, cuyas acciones--era.n0bSt~culiLanles se convierta en una mayoría escuela [ ... ]. Ningún país~iQt<u.tiS !2IQQiO§..lllJ~II!1i.~[l_ero, n_<!~uralmenle, éstos puetfe_n_canitil;\r·::,-lo largo J.: una cumbre meJiante interc.1mhios y tomas y Jacas 75 •

Desde el punto de vista de la teoría de la elección soci?l ortodoxa, la revaberación es problemática puesto que 1mplica una cierta interconexión entre las funciones de utilidad de los actores independientes, aunque a través ele los diferentes niveles cl~l juego. ~pueden ofrecer dos razones fundamentales para explicar la reverberación entre egoístas que busquen max1m1zar su utilidad. En primerl~Igar_,_e_n _ _LJi!~~~[l_s!(?_..<:_~.!_l_l.PJ~J.c:_.__interde~endiente pero a menudo poco amistoso, los extranjeros ofensivos

--------------·-··-----------·----·- ..... ··----·:-~--------puede~ resultar caros a largo plazo. <<pos no se pe,ean SI uno no C:¡~~uelle se!:t~na max1ma raciOIWL~s prubab~_q.ue est.arazon de base sea lll<ÍS frecueolc CIHJ010 111:1~ YCpemlier'lte (o 111-

tenJependieute) sc~1 un país, y es posible que sea m~~ers~wsi_va para los actores del nivel 11 que estén müs e~ue~-~~-~n_~~r~ori3Tí11énie,-COiiiCilas corporaciones multinacionales y fos oancos internacionales.

-una-·seg¡¡-¡¡¿¡:1 razón fundamental tiene en cuenta los facto~s cogmt1vos y la ince-rtidumbre. Sería un error que los politólogos 1m1tasen a 1<1 m::1yoría de los economistas en la indiferencia que éstos muestran hacia el aspecto persuasivo de las negociaciones 76 . Dada la incertidumbre gcneralizacla que rodea a muchos asuntos inte1 naciOnales, los mensajes que se rec1ben del extenor pueden cambiar opiniones, mover a los indecisos y tranquilizar a lcJS que formen parte de la minoría naciOnal. Tal y como explicó su convers10n un akman rellcenle que se apuntó tarde a la causa "locomotora" en 1978, <<Al final, incluso el Banco para los

" D. lliss, "Wcltwittschaftsgipfcl: Bctrachlungen cines lnsiders [World Economic Summit: Obscrvations of an lnsidcr]», en J. Frohn y R. Staeglin (comps.), Empirische Witlsdwf14orsclwng. Berlín: Duncker y Humblot, 1980. pp. 286-287.

7b A propó!:.ito úe las explicaciones cognitivas y sobre comunicación Ue la cc~operación internacional. vcáse. por ejemplo, Ernst B. Hans. «Why Collabornld lssue-Linkagc and lnlcrnational Rcgimcs", \Vor/d Poli líes, núm. 32 ( 1980), pp. 357-405; R. N. Cooper, 'dntcrnationa! Coopera! ion in !'ublic 1 !ea!th as a Prologue lo M;,croeconomic Coopcration". Brookings IJtJtiiSStrJil Papers 111 Inlemlllicma/ Ecotwmin. 11tim. 44, Washington, D.C: llrookings Instillllion, 1986; e l. W. Zartmtln, Tlte5lP~~ Solurion, especialmente la p:111e 4.

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112 ZONA ADIEPTA 74 (1996)

Acuerdos lntcrnncionales [la cnuta orgnnización ele bnnqueros centrales de Basilca J apoyó la idea de una relación coordinadn». Igualmente, un defensor entusiasta del programa ncogió fnvorablemente la presión internaciounl porque proporcionabn un empujón útil a la políticn alemana.

Es m<Ís probable q_ue larcvcrberaciónpersuasi\'a tenga lugar ent1'Cp~1ísc's'(jilc'íi;~¡ñti~~-~--l;ll<~-csl;~e:(:'Jí'il ¡:claclo'¡]''y''üilíililéTiCS posible que sea m<Ís frecuente en las ncgocincioncs económicas c¡lie e ii 'fas-de c~-1rácter"J2'ol ítico-m i 1 i ta·¡:~Arrien u·do;JO:q?afflclpM

TcSri1CiiCíOññíllos-coñmnicados de iai:'fiü:~~bres- europeas como Ulía manera de legitimar sus políticas frente al público de sus piifs·cs.TfñSuna dcclarac10n de cslc tij)o ¡-Íor -¡1ai·icdcl canciller Scriíñidt, uno de sus ayudantes hizo referencia, en privado, alargumento caracterizándolo de «intelectualmente nn v;ílido, pero útil desde el punto de vista político>>. A la inversa, está amplinmente admitido entre los artid_p_a!lles_.9s_la~~~-~--llbres que una

ce aración contraria a la política actual de un gÓbicrno uede ser u 1 ¡za a provee wsamen e por sus a vcrsanm;. CJcnlcs propuestas del congreso nortcamcncano para asegurar una mayor publicidad en el ámbito nacional de los comentarios internacionales sobre las políticas económicas internas (incluyendo las recomendaciones hnsta ahora confidenciales del FMI)

giran en torno a la idea ele que la reverberación puede aumentar la cooperación internacional~

La reverberación, tal y como se ha discutido hasta ahora implica ue a JresJOI a ~:;1 conjunto ganador nacional y facilita el acuerdo. Sin embargo, la reverberación t~ucd_~-~!~9!,_(1tiva, enerscí1Lídodc que la presión ext~era puec!_~ _ _provocar_ un col_!_~ragolpe nacional. Posiblemente, desde un Junto de vista em íric · · ativa es menos común gue la _p_ositiva~ 'sirnpletnente po-rque-e-s probable que los exlranjeros renuncien a la presión púhljcn si se ve que va a ser contraproducente. La teoría del equilibrio cognitivo (cognilive balance lheory) sugíere que la pres10n mlcrnac10nal tiene más probabilidad de provocar reverberación si el Júblico nacional ve ele manera generaliza a ue esta proviene de un adversano en vez de un a 1a o. No obstante,_cslá ampliamente admitido que predecir el efecto ·p¡:e¿iso de la presión extranjera es difícil,

77 R. [)_ Hcnning, Macrocconomic LJiplomacy in the /980s, <>p. cit., pp. 62-63.

ZONA AIJIERTA 74 (1996) 113

aunque, desde un punto de vjsta empírico parece que la reyerlJé~cs muy frecuente en juegos ele doble nivel.

--u-relwmeno de la reverberación (junto con la vinculación siné¡:g¡ca de lemas del tipo descrito reviamente excluye la poSJbdJdad ·e ataJar a a wra de hacer modelos de los juegos de aoblc nivel. Si desde un punto ele vista de las relaciones interna-

/ cionalcslás preferencias nacionales fuesen exógcnas, entonces \se pudría construir un modelo separado del juego político nacio-lnal, y el ''resultado" ele ese juego podría utilizarse como punto

de partida del análisis del juego internacional 78. La división entre la política compar~~ _ _y_Ias rel¡¡ciones internacionales. podría sc~unque algunos observadores curiosos puede que no qllicT[inpcruer de v1sla el JUego en ambas mesas. Pero si consideramos que las presJoneSíl-itemacíoililfe~eran dentro de ¡;i¡:iOITticaliacTonal, o ue los nsuntos Hieden vincularse sinér 'icameñ'te, entonces los resu lados en el juego nacional no son cxógenos y no se puede hacer modelos mdepend1enles de los dos mveles.

EL PI\I'EL IJI'L NEGOCii\DOR I'RINCIPi\L

En el modelo de negociaciones de doble nivel presentado aquí, el negociador principal es el único vínculo formal entre el nivel! y_ el nivel 11. Hasta ahora he supuesto que el negociador principal no tiene tma vis.Tón independiente de las políticas, sino que actúa meramente como un vendedor honesto o, más bien, como un agente enoeneficio de los grupos a los que representa. Este supucsToSímplifica en gran medida el análisis- de los ¡~gos de doble nivel. Sin embargo, tal y como nos recuerda b teoría de la relación- principal-agente, este supuesto no es realista 79 . Empíri-

" Éste es el enfoque utilizado para analizar las negociaciones anglochinas sobre !long Kong en ll. Bueno de Mcsquila. D. Ncwman y A. Rahushka, Forecasting Pobtical Events: The Futurc of /-long Kong, Ncw Havcn: Y ale University l'rcss, 1985.

79 Se puede cnconlr<u una visión de conjunto sohre csla lilcrntura en T. M. Moc, «Thc New Economics of Organization», American Joumal of Political Science, núm. 28 (1984), pp. 739-777; J. W. Prall y R. J. Zcckhauser (comps.), l'rincipa/s 1111d Agcnts: Thc Stmcture of Business, 13oston. Ma.: Harvard Business School l'rcss, 1985); y 13. M. Mitnik, «Thc Thcory of Agcncy and Organizational

~ ~* ·-~- .. ·-·-·---- --------- -·------------, ..... --..... ;p .. _ .. ., .. ___ • ____ ... .,, .. ,,., .... --"""'--·---_,-... -----------~~


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. ••tSPZ' ·-"'MTCMitl! f'G'Pt:r *''"frri't'W''PFM"iM0·"•tn"5!HWr•P'tft'rttfb#!'láM.,...n tWtttaE'S1't ••••• ur tt ·tr·et· ., .......... " M'd'd't ·o··reertrhtr'"

114 ZONA Afl!ERTA 74 (1996)

camente, l?s prden:ucias de un negociador principal P~':_~ fcrir Je las de los sectores a los ue re re~ Las ne!:?o~ones e o 1 e mve son costosas y arriesgadas_IJ_<_~ra el ncg9c.!._ador principal y, a menudo, in~(:!_rfie~en con sus otras prioridades, por lo que es razon¡~~l~pregtl_!!!_~rs~_clué provecho ()_Q_lienc de ellas.

Las motivaciones del negociador principal pueden incluir:

l. Reforzar su posición en el juego del nivelll, aumentando sus recursos políticos o bien minimizando las pérdidas p0lcnc1~or ejemplo, un jefe de gobierno puede esperar que aumente su popularidad si llega a un acuerdo internacional exitoso, o bien puede prever que lo'i resultados de un acuerdo (por ejemplo, acelerar el crecimiento o disminuir el gasto en defensa) vayan a ser recompensados desde un punto de vista político.

2. Cambiar el equilibrio de poder en el nivel u para ~ CCr Ias poht1cas naCIOnales que éi, por motiv~Ógenos, ¡)-rl:llcrc. /i." veces Tis ncgOCíiíCíOi1éSTnTt~fílacionales perníTtena Jos líderes gubernamentales realizar objetivos que en privado apoyan, pero que no pueden perseguir por carecer de poder a nivel interno. Aparte del caso ele 1978, que ahora nos es familiar, esta pauta es característica de muchos programas de estabilización de los que se dice (de manera engañosa) que vienen "impuestos" por el FMI. Por ejemplo, en las negociaciones de 1974 y 1977 entre Italia y el FMI, los conservadores italianos explotaron la presión del FMI para facilitar cambios de política que de otro modo hubiesen sido irrealizables a nivel interno Ko

3. Perseguir en el <\mbito internacional su propia concepcT,2_n de lo que son los intereses nacional_illi. Esta parece

Annlysis», preparado para Jiscutirlu en el encuentro anual de la American Poli· tical Scicncc Association. Esta literatura no es Uircctamcntc relevante para nuestros propósitos aquí, puesto que aún no ha trataJo ¡uJccuaUamcntc lus problemas planteados por los principales mtlltiples (o los grupos represent.,dos la! y como nos hemos referido a ellos aquí). Un enfoque mt1y formal del problema t!e los principales mültiplcs se encuenlra en R. Douglas llernheim y ~lichael D. Whinston, .. common Agency», Eco11ometrica, núm. 54 (1'!R6), pp.'l23-'142.

"' J. R. Ilillman, «The Mutual lnfluence ... », art. cit., y L. Spavcnta, «Two Lcttcrs of lntcnt», art. cit.

ZONA ABIERTA 74 (J9'J6) 115

ser la mejor explicación de los esfuerzos prodigiosos de Jimmy Carler por sacar adelante el Tratado del Canal de Panamá, <tsí como también del compromiso de Woodrow Wilson, <il final funesto, con el Tratado de VersaHes.

Es razonable suponer, al menos en el caso internacional de una negowtc1on de dolJTC nivel, que el negociador principah_ si llene que hacer una e lección, primádno.n1Íalmente sus cálculos nacionales, ya que su propw permanencia en el cargo depend~ n-:;er;-~idc\de su posicil'm en el mvell!. De ah1 que sea rn<\s probable que presente un ncuerclo internacional para _su ratificación cuanto menos cap1tal polll1co espere tener que invertir para conseguir la aprob,tcíOrl,y c~l~nto-rri_<IJ'(!~~~~~~riTi\s J20sibles ganancins políticas del ncuerdo ratificado.

----r:Sta concepción <itúpliada del papel del negociador principal imj1lica que tiene un veto efectivo sobre los _[l_~_s_ill_le~-'~<:._l~rdos. Incluso si un acuerdo propuesto está dentro de su conjunto ganador, es probable que éste no se cierre si él se opone"'· Puesto qi1c esta condición se aplicn n ambas partes ele la m_¡;sa de ju~o 1 del nivel 1, el conJunto de ncgocinción in_t_t:_':.Q_acio~al cf'ectivo 1 puede que sea m<\s estrecho -a lo mejor mucho m<isque el SciTñ'¡Tiflñ1ento entre los conjuntos gnnnclores del nivel 1. Empíricamente, esta rcstncc10n a tc10nal a menudo es cruci' 1 resultado de los JUegos te doble nivel. Un ejemplo decisivo es la suerte que como el 1 ratado de Versalles. Todos los indicios sugieren, en primer lug;¡r, que tal vez el 80% del público norteamericano y del Senado estaban a favor, en llJ19, ele J;¡ ratificación del tratado si se añadían determinadas reservas y, en segundo lugar, que esas reservas eran nceptnbles para los otros firmatarios claves, especialmente para Gran Bretaña y Francia. En efecto, fue el propio Wilson quien, al decir al consternado embajador francés <<no daré mi consentimiento a nada» "2, vetó un acuerdo que hubiese podido ratificarse.

" Es!c pot!er uel negociador principal es an<ílogo a lo que Shepsle y Weingast denominan el poder ··penúltimo'' o el poJer de \'t!lo ex post d~.:: los miembros de una comisión mixta ti.:! congreso y del senado (K. Shepsle y B. R. Wcingast, <<Tht.! lnstitutional Foundatiuns of (_'ommittcc Power•', arl. cit.).

" Th. A. Bailey, \Vi/son i/IJtlthe Clrcttl IJe/raral, Of!. cil., p. 15.

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116 ZONA i\lliEIU'A 74 (1996)

Otro obstáculo al éxito de una ncgocia_c_i_0n de ~ubl~~ dcrTVá- de la coalición nacional del líder. Cualquier empresario político tieneuna inversión fi'a en una aula determinada de posiciones so re una política y una determinada,~o~lición de apoyo. Si un acuerdo internacional que se hubies~~_Q~~leIJazascesa mvcrs1on o s1 la ratificación exigiese con_:¡_t_~_l:l_i~a coalicJÓ!l uisilnla, eT"í1c-goÍ::Jador príllcipal seda rciícente a_~ ipmGaéíOi1;auncjlieTCO""iCOiiaTrüCiicse ratificarse. Los polítifos pueden cstar--dispuc:_stos a~¡¡c:Ijfic:ar _parte de sus anoyos habitualcs'j)ai:á ratificar un acuerdo intemacio~a~pcro ~~wnto mayor sea la pérdida potencial n1ayor será su reticencia. - En-Cfccto:los-~ostcs fijos de construir una coalición conlleva

esta restriccióii sobre el conJunto ganador: ¿Como t 1enc que ser de grande el realineamiento de las coaliciones existentes en el nivel 11 para rat1hcar un __ ¡¡cu~Q__]2[0pucsto? Por ejemplo, un acueruo comercial puede aumentar las posibiliuadcs de exportación para el Silicon Vallcy pero perjudicar a 1\liquippa. Esto sería positivo pm¡¡ un negoci<Idor princip¡¡J (piénsese en Reagan, por ejemplo) que pudo f;ícilmcntc conseguir el apoyo de los yu¡J¡Jies del norte de California y que, de todas formas, no tenía esperanzas de ganarse a los trabajadores del sector siderúrgico de Aliquippa. Pero a un negociador principal distinto, apoyado por otro tipo de co¡¡Jicicín (por cjcmplu, ¡,Mondalc'?) puede parecerle costoso, o incluso imposible, transformar las ganancias del mismo acuerdo en resultados aprovechables desde un punto ele vista político. Igualmente, en las negociaciones de 1978 entre Bonn y Washington sobre la "bomba de neutronr;s", «hubiese sido posible paro los dcmócr<Jlas cristianos pedir a Estados Unidos que desplegase [estos misiles] cn.}\l.cmania.qccidcntal; para un gobierno social-demócrata fue prácticamente imposible>> R:l_

En este tipo de circunstancias, los modelos simples del "votante medio" sobre las influencias nac1onalcs en la pohllca extCI i01 1;ucdcn resultar erróneos.

Ehmmar el supuesto de que el negociador principal es meramerite un vendedor honrado que negocia en beneficio de los sectores a los que reprcsenl<l, abre la posibilidad de que éstos últi-

" R. /\. Slrong y M Zcringuc. «Thc Nculron f1nmh amllhc Allenlic Alliancc•• p1cscnlrn.lo en 19Ró en d encuentro nnu;¡l de In American Polilical Scicncc Assucialion. p. 9.

ZONA 1\BIUU:/\ 74 (1996) 117

m os favorezcan más el acuerdo (o estén m;ís preocupados por el n() acuerdo) que el propiO negociador principal. No es difícil encontrar ejemplos empíricos: a principios de 1987, el público europeo estaba más dispuesto a aceptar la propuesta de Gorbachov sobre el control de armas "doble-cero" que los líderes europeos. como también, a principios de 1970, el público americano (o al menos el público políticamente activo) favorecía más que la administración Nixon un final negociado de la guerra del Vietnam. En general, un negociador conserva un veto sobre cualquier acuerdo propuesto en este llpo de casos. SmeinbcÜ]-o, sTlapropla pos1C1on mlcrna del negociador (o de hecho suJ2_ermanencia en el cargo) rcsullara amen<Jzada en el caso de que rechaz~sc un acuerdo que estuviese dentro de su conJunto ganador cJclnlvelll,_y SI CS[O Jo SUDiCscn [Ocl8S las pnrtes, entonces Ja otra parte en el nivel 1 ganaría una ventaja considerable. El clcseontcnto nacional amencano con la gucira--C:IcTVteTnllin afectó claramente el acuerdo alcanzado en las conversaciones de París". ~~_invcJsa, si los grupos representados son (n se cree que son) de la líne<l dura, entonces la debilidad n;tcional de un líder se convierte en una ventaJa dipl01mítica. Por cjcniplo, en 1977, los amencanos calcularon que «Un oplazamicnto en la ncgoci<Icicín de un tratado [ ... j ponía en peligro la posición de [el presidente panamciio OmarJ Torrijos, y probablemente Panam;í sin Torrijas hubiese sido un socio ele negociación insufrible» H>. Igualmente, en las negociaciones de Triestc ele 1954, el débil gobierno italiano reclamó que <<A menos que se haga algo a nuestro favor en Triestc, podemos perder las elecciones. Esta carta se jugó dos o tres veces [tal y como lo narró más tarde el negociador brit;ínico], y casi siempre ganó la baza, R".

El énfasis que he puesto en la especial responsabilidad de los miembros del ejecutivo es un punto afín entre el modelo de juegos de doble nivel y la literatura que centra su enfoque en el Estado, <IUIH¡ue la lcígica subyacente es distinta. En este modelo de "rostro de Jano" de las interacciones nacionales-internacionales,

" l. W. Zarlnwn, «Rcelily, lnw~c. and Dcleil: Thc l'aris Ncgolialion>. 19tí'll <)7J,, en l. W. Z:11 lnwn. 7hc 50% Sol11tion, o p. cit., pp. ]72-J'IH.

115 Z. l3r7ezin~ki. l'oll'cr aru/ /'rinciplc, Nueva York: Fnrrar, Straus y Giroux. IIJR], p. 13ó, !el y como se cila en W. M. llehecb y l. W. Zanman, l'allflllln Canal Ncr;otiatiom. o p. rit., pp. ]9-40.

"' llarrison en Carnphcll. Tries/e 1954. op. r-it., p. 67.


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11/:l ZONA AlliEIUA 74 (19lJ6)

la política transnacional es menos prominente que en algunas teorías de la interdependencia H7• Sin embargo, RasaU2Q!:_~s alianzas transversales de la mesa de juego del nivel 11, constituye u'íia·srmplificat.:ión considcrabk y cs m;ís crn'ínco cuanto mcnos visibi · cuanto menos frecuentes se<Jn los compromisos entre los gobiernos implicados H • Desde un punlo de v1sta empínco, por ejemplo, los juegos de doble nivel en la Comunidad Europea están influidos por muchos lazos directos entre los participantes del nivel 11, como los portavoces nacionales de agricultura. En algunos casos, el mismo actor multinacion<tl puede aparecer, de hecho, en más de una mesa de negociación del nivcl 11. Por cjt.:mplo, cn negociaciones sobre concesiones mineras en algunos países menos des¡nrollados, la misma corporación multinacional puedc ser consultad<J en privado tanto por el gobierno que recibe como por el que es invitado. Es necesario explorar, en trabajos posteriores sobre el modelo de doble nivel, las implicaciones estratégicas de la comunicación dircela entre jugadores delnivcl11.

CONCLUSIÓN

El desarrollo más llamativo en los camros de la política comparada y las relaciones internacionalcs de los últimos años cs el reC.lliHlCimlento enlrc los estud10sosüc cada campo de la necesidad de tener en cuenta las interconexiones que se dan entre ambos. cos-ejenlplos empíricos de influencia recíproca entre los aSüñlos nacionales e internacionales son abundantes. Lo ~cesllarnos ahora son conce_P.l()~Y.!~(J~I~S que nos ayude;;· aorgáriiZ.\ryiÍ- amplinrn~~_e.~!il\.S._Ql~~~rvaciones.empfrÍcas:-------

EI iináií"STs dcsde la perspecilv"il Jc Toi;-juegós-de doble nivel nos brinda una respuesta prometeclorn a este desafío. A diferencin de las teorías centradas en el Estado, el enfoque de los jue-

111 S. P. ( luntinglon, «Transnational Organizations in \VorhJ PolitiC'i•), \Vorlt! l'olitics 25 ( 1973), pp. 333·368; R. O. Kcohane y S. Nyc, /'o¡¡·er a111/ /ntcrtlepcn· tlt:IIL't:, vp. cit.; N!.!ustadt, Allinnce Politics. op. cit.

"' !l. Crant!, <•l'olicy Coordin,.linn by Major Wcslcrn l'owcrs in Bargaining wilh 1hc Thinl \Vorld: Dchl l{did anJ lhc Cnmmon FunJ», lntcmalitJIIttl Ur¡;a· nizmion, nlim. 38 ( 19~4), pp. 3~9-428.

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gos de doble nivel rt.:conoce la inevilabilidad dt.:l t.:nfrentamiento interno acerca de Jo que requiere cl .. inter~s nacional". A diferencia de los enfoques de la "segunda imagen" o de la "segunda imagen invertida", el anúlisis dt• los j1wgos d!' do.!JJe_ni.vel reconoce que los mit.:mbros del gobierno y altose<!.r:g.QS_.de_l¡LAdministración con capac-~dadd.e.decisión buscnn_ reconciliar a un t1cmpo las exigencias nacionnles y las intt.:rnaci()na_Les. T<-'LY COmOllelllOS vistO, elle5t::15Circunsi~ncias los estndistas Se el.!_~ l'rcñ!:tñ·¿i-OpciiTtiñiUadcs y drlemas e-strai.égícosc-,ú.-ac~tiislic.os.

Este enloque teórico ilumina vMios aspecú)sslgnificntivos de los vínculos e11tre la diplomncia y la políticn interJ!!.L_.1¡1_les como:

- ~~----- --- -------·-----

QLa importante distinción entre la defección voluntaria é involuntarin de los acuerdos internacionales. @a diferencia t.:ntre asuntos en los que los intereses nacio

nales son homogéneos, enfrentando simplt.:mente duros y blandos, y asuntos en los que los intereses nncionalcs son m<ÍS heterogéneos, de 111aner<1 que una división interna pucde t.:n realidad favorecer la coopt.:rnción internacional.

• Ln posil)'ilidad de vinculilcióFfsinérgicn ele temns; en ·la ·que r las jugndas es11 ntégicas en el juego ele una mesa facilitan la apa- \ rición de coali~iones inespcradas en la segunda mesa.

• El hecho pan1dójico de que las regulaciones institucionales ( que fortalecen a los decisores en su país pueden debilitar sus posiciones negoci<Jdoras en el ámbito internacionnl y viceversa.

• La importancia dc hacer amenazas, ofertas y pagos latera- ¡

les en una negociación internacional prestando especial atención \ n su incidenci<1 tanto en el ;ímbito nacional como en el exterior.

• El uso estrat~gico ele la incertidumbre sobre la política na- \ cional y la especial utilidad dc los "conjuntos ganadores inamovibles".

• Ln posible reverberación de las presiones internacionales 1 ~ en el ámbito nacional.

• Las divt.:rgencias ele intcreses entre tin líder nacional y 1 nquellos n quienes rt.:presenta cn la negoci<Jeión y, en pnrticular, '\ las implicaciones internacionales de sus inversiones rijas en la política nacional.

Los juegos de doble nivel parecen ser omnipresentes en la vidn socinl, dt.:sde las cumbres económicns occidentales <1 la di-

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plomncia en los Balcanes, desde la política ele coalición en Sri Lanka a las maniobras legislativas en el Capitolio. Ahora lo que necesitamos es una mayor investigación empírica para poner a prueba y profundizar en nuestra comprensión de estos juegos.

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¿Del fracaso al éxito? La electrónica europea

" en u11a econom1a mundial en cambio

John Zysman y Michael Borrus

Cuando se transfonnó el equilibrio mundial del potencial industrial en los años ochenta, Europa comenzó a reconfigurarse y considerar su nueva posición en el munuo económico, y las formas para mcjor<Jrla. ;\ lo largo de la década. los gobiernos europeos y la Comisión Europea establecieron políticas ele ayuda con el fin de fomentar el desarrollo de sus corporaciones para que instituyeran o mejoraran su posición en el mercado global. Los programas basados en la promoción de las industrias proponían no sólo la revitalización de la economía europea sino también la reconstrucción ele los acuerdos políticos e industriales que apuntalan la Comunidad Europea.

Durante los años ochenta, los distintos gobiernos europeos y la Comisión han propiciado políticas en las que se basan los objetivos orientadores del desarrollo y 1::¡ promoción de la industria electrónica 1• En este artículo, se perfilan las políticas europeas

«From Failurc lo Fortunc? Europcan Elcctronics in a C'hanging World Ecnnom)',•. 11u· Annals of 71~t• Anrc:rican Academy o[ Pulitical mul Social Scicnce, nüm. 531 (1994), pp. 141-167.19 Sagc Pub. Traducción Mnda Asensio.

1 W. Sandholtz, fligh- Tech Euro pe: 7be Politio of lntemational Cooperarion, !3erkclcy: Univcrsily of California l'rcss, 1991. También sus trabajos previos: W. Sandholtz y J. Zysman, «Rccasling !he Europcan lJargainn, World l'oli-

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Los. ejes ·estructur.antes de la política exteri9r argentina Roberto Russell*

En este trabajo analizo los ejes estructurantes de la p~lí·ti.ca exterior argentina a· partir del inicio del gobierno de .. Allonsín, con e~p·ecial énfasis en la etapa que comienza en julio de 1989 con la toma de mando de Car·los Menem. En el caso particular del gob,lemo de Menem trato, asimismo,· d~ identificar los mayores puntos de debáte respecto de las orientaciones de su política exterior. Finalmente/señalo los aspectos en los que encuentro importantes acuerdos en materi!-1 de polÍtica exterior. . . . . .

El trabajo se ordena en tomo a dos hipótesis: a) que las diferencias apreciables en las· orientaciones y .contenid·os de la política exterior obe.:.. decen eri buena p,?rte a los cambios producidos en las circWlstancias internás y externas en. las que han 'terudo que desenvo_lverse las ·admirústraciones de Alfonsín y Menem; y b) que los niveles de consenso entre las fuer:~as políticas más representativas del país son más altos de lo que el .d~bate 'íntemo o las declaraciones públicas sugieren. .

La segunda hipótesis no requiere por ahora mayores comentarios y procuro. demostrarla en el apartado fínal. ~or el co;-ttrario, la primera exige algW1as aclaraciones. Sostengo que una buena pade de las dife~encias que pueden observarse entre las políticas exteriores de AJfonsín y de Menen tienen que ver con factores que podríamos llamar contextuales, tanto ínternos como externas, que condicionaron el rango de opciones de nuestra"" país. Entre estos factores se d~stac2n, por ejemplo, le< a~di~ación de

*Investigador de FLACSO/CONICET y Profesor del Instituto del Servi., ·do Exterior de la Nación: ·

El autor agradece los comentarios de ,Vicente Espeche'Gil, Lucio G<trcía .del Sola.r, ~ónic·a Hirst, Alfredo Morelli, José Paradiso y Alberto Suburu a una verstón preliminar

de este trabajo.

AMERICA LATINA/INTERNACIONAL Volruncn 1 N"2 O/o!1o-lnvr'erno 1994. . Publicndn scnf(:slrn!l!lt:nlc por el Arca de Rc!nciones !nlcntncr'onales dcFLACSO/Argenltnn.


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6 A~1ERICA LATINA/INTERNACiONAL

la confrontación Este-Oeste en la primera mitad de los ochenta, el fin de la guerra fría y las necesidades especíiicas (y distintas) de la primera· y segunda fase de la transición a la democracia 'en ArgentiJ:!a. ·Estos factores .. contextuales sirven también para dar cuenta de ciertas conductas que suponemos también habría adoptado cualquier actor (o al menos lamayoría de los actores) que hubiera estado en los zapatos de quienes gobernaron en un momento determinado. Recurro. a algunos ejemplos para hacer más claro este argtJmento: No se me escapa que estoy entrando en el terreno de los condicionales contrafácticos, pero me parece útil propG:ner que si Italo Luder hubiera ganado las elecciones de oCtubre de 1983 hubiera muy probablemente autorizado el Cóndor II o nohubiera restablecido relaciones diplomáticas con Gran Bretaña. También es muy probable que hubiera encaminado las relaciones con Estados Unidos por senderos bastante parecidos é1 los que transitó la administración Alfonsín o, aún más, hubiera dado lugar, por lo meno$ al principio de su mandato, a mayores disensos en las relaciones bilaterales que los que se produjeron durante la gestión radical.

.En suma, me parece que parte de las desemejanzas observables en materia de política exterior entre Alfonsín y Menem se explica.por factores ajenos a ambos. Por cierto, una part.e importante de esas diferencias

· se explica también por lo que hay de distinto entre Alfonsín y Menem. Limitarse al nivel de análisis correspondiente a los factores sistémicos sería 'a todas lu-ces reduc~ionista. En el caso que nos ocupa sería algo así como incurrir en una especie de determinismo "con textual". 'Resulta obvio, por ejemplo, que los f9ctores sistémicos no llevaban necesariamente .a enviar naves al Golfo, a retirarse 9,e No Alineados, a ratificar Tlatelolco o a desactivar el Cóndor :n. Sin embargo, también debe aceptarse que el fin de la guerra fría ha jugado un papel importante en la adopción de por lo me.nos algunas de estas decisiones.

Los ejes estructuranh~s de la política exterior del gobierno de Aifo~sín

Toda aproxim.::1ción al estudio de los ejes estructurantes de la política exterior de Alfonsín (y, o.bviamente, a la de cualqwer otro gobierno) exige tener en cuenta las c!rcunstancié'ls en las que los réldicales accedieron a let Casa Rosada.

En el orden externo, se destacan los siguientes factores: la última fase de agudizCJción del conflicto Este-Oeste;];;¡ crisis de la deudalatinoameriG1na, la guerrtl de Américz1 Central y JJ t:xistcncia de dictaduras miJitélres, aunque en distintas ettlpas de apertura políti~a, en países vec,inos '


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LOS EJES E:5TRUCTURANTES DE LA POLITICA EXTERIOR ARGENTINA 7

(Brasil, Chile. Paraguay y Uruguay). Desde la óptica radical este conjLm"'" to de factores tenía .un aspecto en común: su impacto negativo sobre la estabilidad. po~tica q~ -1~ Argentina. Eri. el orden inte:¡;no, sobr~salen la fragilidad de la: democracia que se echaba a andar, serios probfernas económicos y una .fuerte demanda social en favor de las libertades públicas y los derechos hu~anos. · ·: ·

' . , En .este marco, el gob.iemo de Alfons4~ construyó un esquema con-ceptual pira su política .exterior que se a~entó en el reconocimiento .de ~ tres elementos considerados básicos de la ;realidad del país: que Argenti- 1

na es una nación occidental, no alineada y qz vías de. desarrollo. Desde este ~ esquema, elaborado por el ex-canciller Dante Caputo¡·se sostuvo que 1~ acción externa de la nueva democracia aigentin,a debía estructurarse e~ torno ·a los siguientes ejes: a) el desarroll9:'de lli1a "/elación madura" con Estados Unidos que equidistara tanto del alineamiento automático como de. posiciones de confrontación o ruptura; b) la participación activa y genuina frente a los problemas que integran la así llamada cuestión Norte-Sur; e) el fortalecimiento de.bs relaciones con América. Latina, particularmente con lo~ países del Cono Sur; y d) el estrechanuenfo de las .fcbcio-nes políticas y ec<?nómicas con Europa Occidental. · ·

El alto perfil. propuesto (y adoptado) en cadn w1o de estos Célsos, singularmente durante los dos primeros años de gobierno, tuvo mucho que ver (aunque desde luego no exclusivamente) con la "herencia" del Proceso. Alfonsín, Caputo,y quienes los secundaban estaban convenddos de que sólo con hechos ·y predicando con el. ejemplo se podría revertir la mala imagen de Argentina en el mundo que se había formado durante los años del régimen militar. 1 De acuerdo a su percepción tres hechos habían contribuido particul2.rmente al desarrollo de la misma: las violilciones a los derechos humanos,· la declaración de nulidad del laudo arbitral de la corona británica sobre lá cuestión del Beagle y la o~upación militar de las Malvinas. En consecuencia, sostuvieron ql1e. pára "decantar" una imagen nuevá "había que meterse en veinte frentes distintos mostrando que éramos coherentes, razonables y moderados".~ Esta política de z;lto perfil se dirigió a los países y actores considerados más afines a la Argen-tina -sea por símilitud de situaciones o por comunidad d~ valores-.

En un principio, el manejo de las relaciones con los países desarroll~q_os de Occidente fue percibido como el mayor desafío inmediato para el exlto de esta política de "búsqueda de múltiples puntos de apoyo externo".) Las

1. En· honor d;: la verdud, li1 mi1!J imJgen del piifs no sólo de~c ser iltríb~i~a ni régimen mí~ litar, aungue debe reconocerse c¡ue su aporte n1 respecto fue cJertumentc Jnigualable. 2. [ntrcvJstJ d<!l autor r:on el ex-cnncil!er 0Jnte Cnputo. 3. 1/Jid. .


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8 AMERICA LATINA/INTERNACIONAL

. . autoridades radicales sabían que la vuelta a la democracia despertaría en el exterior numerosas simpatías y expectativas, pero que. ello no sería suficiente para despejar las incógnitas que abria el proceso de transiCión en Argentina. Sabían también que la proyección de esta imagen de ambigüedad e incertezas era una especie de lech_o.de Procusto en el que deberían permanecer por alg·ún tiempo. Este aspecto venía del-lado de la herencia y, por ende, tocaba a quienquiera que hubiese tomado las riendas del país. Del lado del futuro, estaban la~ incógnitas propias del gobierno de Alfonsín, cuya victoria en las elecciones ·de octubre de 1983 no había estado en los papeles de casi nadie. . .

La pr'otección externa del proceso de transición a ·la democracia fue el obj~tivo principal de la política de apertura de los ''veinte frentes". Esta fase de la diplomacia del gobierno de Alfonsí.n se puso en práctica de dos maneras distintas, aunque complementarias. Por una parte, mediante la creación y desarrollo de entrelazamientos internos-externos que actuasen como disuasores frente a los sectores antidemocráticos internos, de modo tal que cualquier violación a la democracia en Argentina tuviera una respuesta categórica del exterior, tma especie de "efecto gatillo" en términos políticos y económicos. Por otro lado, y como contracara de lo anterior, la política exterior procuró impedir, frenar o atemperar las consecuencias negativas de factores políticos y económicos externos. sobre el proceso de transición. Esto es, cr.ear _una malla ·protectora frente a las amenazas del exterior. Como señaló Caputo: "Esta es probablemente la historia menos pública· qe nuestra política exterior/ pero es la que más val~ro personalmente: lffia historia que corresponde a la parte defensiva de nuestra política (no a su componente ofensivo, como fueron los convenios c9n Brasil) pero que nos llevó una parte imptJrtante de nuestro trabajo· del primer año y medio de gestión".-~·

En este plano defensiv.o, los esfuerzos mayores de la diplvmacia radical se hicieron pa;a desconectar a la Argentina de h~s consecuencias del conflict'o Este-Oeste. Las acciones desarrolladas frente a la crisis de América Central y las negoci~ciones ct1n Fidel Castro tendientes a desarticular la expansión del terrorismo chilerw haciél h1 Argentina se inscribieron en este marco de políticZJs dcfcnsivns. 5 Asimismo, la rcorientación de la participación argentina en NOAL tuvo mucho que ver con esta ~imensi?n de la política exterior como mEdla protectora. Precisamente, el aspecto que más se estimó paro justificar el aumento del perfil de Argentina en No Alineados fue la percepción de que su "banderél principal" era "unir es-

4. Antérica Lnlinn/!ulcnrllcionnl, Yolumcn6, N" 21, julio-setiembre de 1989. . 5. AccrciJ de este último tcmw, ·Jcr )OM]uín Morulcs Solj, !\salto n In ilusión. Historia sccrcln dr.:l poder en la !lrgenlinn desde 198~, PJ;¡nc\<1, f3uenos Aires, 19~0, pp. :212-235.


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LOS EJES.ESTRUCTURANTES DE LA POUTICA EXTERIOR ARGENTINA 9

fuerzas para impedir que nuestr9s territorios se conviertan· en escenarios de conflictos ajenos a sus inte:r:eses y, ·especialmente de la confrontación estratégica entre las s~perpo~encias".ó · :

seguiqamente, y- de manera breve, me refiero ·a los cuatro ejes estructurantes de la política exterior de Alfonsín.que mencioné más arriba:

a) Las rel~cio11es n.wduras con Estados Unidos: En e( mismo inicio de su mandato, y con el propósito de sacar a las:r:elaciones argentino-norteamericanas' ·de su recurrente ·cic~C? ·de acercamiento. y hosti+id~d y de dotarlas, por consiguiente, de mayor certidul!l:Cne y estabilidad, el gobierno de Alfonsín se· propuso alcanzar y desarrollar una.:..'' relación madura" con Estados Unidos. 7 A ese fin, la administración radical diferenció dos niveles en las relaciones: el d~ las IJ converg.encias esenciéiles" y el de los "disensos metodológicos". En el primero se situaron -siempr~ de acuerdo con la opinión :del gobierno radical- los aspectos que conforman la base de sustentación permanente del vínculo bilater~t esto es, las visiones C?i.r\cidentes respecto. de la necesidad c:i'e asegurar una conjlJ!1ción de principiSJS..Y valores compartidos: la democracia, el pluralismo, la dignidad del hombre, los derechos humanos, la .libertad y la justicia social. El ségundo nivel se reservó a las apreciaciones y posiciones distintas sobre los métodos más adecuados para -realizar o mantener en el mundo en desarrollo los principios y valores compartidós en eL p,lano de las esen-

·cias. Esta diferenciación de niveles· de reléición inocuraba dar sustento teórico a una política que tenía como uno de sus pilares la ap~rtura de un espacio legítimo para las dicrepancias políticas y económicas entre los dos ·-paíse·s.g Desde es}e esquema conceptual, el gobierno de Alfonsín puso especial énfa.sis en señalar la adscripción cultural de Argentina a

los valores de Occidente con el próposito de sepu.rar los inlt:rcscs y v;l!CJres comunes del mundo occidental de los intereses y valores nacionales de Estados Unidos. ,

Esta formd de aproximación a 'Nashington, aunque permitió reencauzar la relación bilateréll sobre bases más firmes y previsibles, tropezó con dificultades prácticas. Las políticas de la administración Re.Jgan orientadc;s a recomponer y fortalecer la dominación norteamericana ~0 la región, aunadas a la seria crisis interna del país, redujeron progres1vamen-

6. Declar<1ciones de Ounte C~puto, La Prensa, 8 de s~ptiembre de 1985. . " . . 7. Accrcíl de la estratef;Ííl de' recomposición mudurn", ver Roberto Russel\ .Lus r~act~,nes Argentina-Est<Jdos Umdos: del "a!ineilmícnto heterodoxo" il la ':r~compostcwn mil uril. en Mónica Hirst (comp.), ConlillLiidad y cambio en las relaciones ;\menen Lnl!na Y Estados Unidos, Grupo Editor L<Jtinonmerícílno, Buenos Aires, 1987, pp. 44-57. · . . 8. Para ponerlo en p~!ubarilS de Alfonsín:."Yo.sabía perfectamente que habfa :ntereses co: muncs, l!ltcrc:;r.s distmtos y hasta cont~adtctonos. Fu:mos,rcspe~ados por es¡¡ tnd~endcn; cía en li1s posiciones, i1 pcsí1r de li1s presiOnes que sufnmos , Clnrzn, ~de mayo dí:! 1 90.


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lQ AMERICA LATINA/INTERNACIONAL

te el margen de acción del·gobienw radical en el campo de los "disensos metodológicos''. Así, a partir de los últimos meses de.l984la administración Alfonsín dejó de lado algunos de los proyectos acUñados al calor del regreso a la democracia, por ejemplo el pago sólo de la deuda externa legítima, adoptando el denominado "gifo realista"· en la política exterior. Las posiciones asumidas frente a los organismos financieros internacionales y a la banca privada y la puesta en marcha del Plan, Austral e~ junio de 1985 allanaron el camino de la recomposición de re-;

·laciones con Estados Unidos, que hasta ese enb;mces había encontrado~ en la ~i.mensión económica -·a diferencia de lo. sucedido durante el regí-· men militar- los mayores puntos de fricción.

En este marco, el mantenimiento de ciertas diferencias en los temas de la agenda política bilateral -por ejemp.lo, la reiterada opos1ción a la J política centroameriCclnil. de la administración Reagan o el voto en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en marzo de 1987 en con-tra de lli1é1 propuesta norteamericana que procuraba condenar la situa-ción de los derechos hurnzmos en Cuba- .no produjeron sobresaltos de mayor im.pórtancia, salvo en algunos reducidos círculos internos de Argentina partidarios de unu "alianza especial" conEstados Unidos. 9

b) La participación activa en los lemas de la agenda Norte/Sur: El gobierno radical asumió que Argentina debía ser un actor directo en la cuestión Norte-Sur, dada la perte~e.~c-{a''estructural" del país al mundo en vías de desarrollo. 10 Propuso, en consecuencia, sumarse ."a las corrientes progresistas y de mayor transformación en los campos económicosociat cultural y tecnológico". 11 Est.e reconocimiento expreso de la condición de Argentina de país en vías de desarrollo fue acompañado de una percepción clara acerca de la diversidad del mundo subdesarrollado y de la coexistencia en su interior de intereses y prioridades distintas. Desde esta perspectiva, se procuró fortalecer las relaciones con los países del Sur median te el a poyo a di versos esquemas de cooperación, concertación e integr~ción selectivas, con el objeto de enfrentar conjuntamente problemas similares o defender intereses comunes y contribuir, de este modo, a una mayor "democratización" del sist~ma ínter-

. nacional. Aquí tambien, la apelación .a ·la democracia en las relaciones internacionales tuvo i"mplicancias .. Ínternas. Conforme a la creencia filosófica radical de que ~'no he1y dos políticas", se supuso q:.1e existía una

9, A diferencia de los ejemplos mcncion11do:; referidos il posiciones distintas y hi1StJ opuestns, el proyecto Cóndor II fue un filctor que afectó, nunque aún no sabemos cu~nto ni de qué milnera, li1s relilcioncs bililler<des. Por cierto, este proyecto difícilmente podríil encuil-dri1rse dentro de In gamil ele los u disensos metodológicos". · 10. Discurso de Alfonsin ilntc la Asnmblca GenerJf de las Nnciones UnidJs, Ln Nnción, 2S de septiembre de 198~. · · 11. DecJJraciones del presidente Al[onsill, Clarín, 20 Jc murzo de 1934.


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'LOS EJES ESTRU.CTl!RANTES DE LA POLITICA EXTERIOR ARGENTINA 11

relaciór.. de ida y vuelta entre la mayor derho~ratizaci~n del sis~ema in-ternacional y la democra'tizaci~n· interna. ·. . .

No obstante estos ·objetivos, las relacio0es 'con el Sur encontraron en la práctica ablmdarites dificultades. El gobierno de AlfÓnsín retomó una buena pa~te de la retó.rica y de los argume0tos clásicos del Sur en el mismo momento en que tanto él libreto como ros instrumentos tradicionales de la acción diplomática multilateral de ló:s países subdesarrollados al-. canzaba un plinto de agotarrúento y de obs.olescencia.) .. a mayor complejidad y fluidez del orden mundiat la <:reciente interdependencia entre las naciones desarrolladas, el fenómeno de la .difusión del poder, la fomHción de alianzas y el desarrollo de negociaCiones por áreas temáticas, entre otros factores de peso, habían dejado al Sur casi a la deriva y profundizado su incapacidad estructural para art~cular Y. organizar efizcarnente la dimensión correspondiente a sus "conci0encias objetivas". .

e) El fortalecimiento de las relaciones ~g11 {i.mérica Latina: En este marco, América Latina en general y los países vednos en particular fueron el escenario donde se pusieron en práctica iniciativas y políticas de cooperación, integr~1c'ión y concertación i.ntr<l-Sur. LJ región en su conjunto fue vista con un pie en el umbral de una nueva fase histórica· caracterizada por dos desafíos claves, que cons~~tuían el.anverso y reverso cie una misma moneda: la consolidación de la democracia y la realización de la i..n.tcgración. La democracia se cons.iqeró una condición necesaria de la integración y de la paz regionales. Corno lo puso Alfonsín: "Somos respetuosos de la situación in tema de cada uno qe nuestros países, pero no pode-

.mos dejar de señalar nuestra profunda convicción de que la integración triunfará en definitiva si se apoya en la democracia y en la participación de los pueblos". 12 Esta creencia acerca de la relación necesaria entre democracia e integración se sustentaba en el supuesto de que las dictaduras sólo pueden ·plantear sus relaciones con el mundo -igl;lal que dentro de · sus propias ~ociedades- en términos d~ domi.nación.'J

Pcr cierto, la integración cori los países vecinos y la concertación regional fueron la vía privilegiada de la faz ofensiva de la política exterior tendiente a superar algunos de los dilemas claves del subdesarrollo. Esta política se ordenó en tomo d2 cuatro premisas básica~. Primer~, ~ue en el caso de la integrnción de América Latina era necesario dar pnondad a las variables políticas. Segundo, se supuso que la autonomía política Y el desarrollo económico dependían cada vez más de la región.y men~s de los países. En otros términos, que ya 00 había espacio para las. :oluoones mdíviducllcs. Tercero, y ante la tendencia global a la formacw~ de blo-

12. Dcclilracíon~s del prc.!sídente Alfonsín, Clarfrt, 20 de m¡¡rzo dc~1981. 13. [ntrevís!.l del ¡¡utor con el E'X-Cilncíl19r Dnntc.! Cnputo.


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12 AMERJCA LATINA/INTERNACIONAl

ques económicos, se consideró que la no pertenencia a espacio? económicos y políticos más amplios llevaría al ais1amiento y al aumento de las desigualdades entre el mundo desarrollado y la región. Desde esta perspectiva, América Latina fue vista como "-la única alter:nativa que, aparentemente, quedaría ·en el mundo para con.;;tituir algo P.arecido a otro espacio económico". 1~ Finalmente, la concertación y cooperación· con los "so-

. cios regionales" fueron consideradas esenciales para aumentar masa critica frente a los países poderosos. y para ~'regiorializar lo? .. problemas y sus soluciones", según una repet~da frase de la diplomada radical. En consecuencia, la construcción de poder. regional pasó a ser una tarea prioritaria del gobierno de Alfonsín. Conforme a los supuestos que manejaban sus máximos responsables ·no había otra man.éra p·ara que las na-

. dones latinoamericanas llegasen a ser efectivamente oídas, respetadas y protagonistas a rüvel mW1dial. Tampoco podía haber, en caso de conflic-to con otros países o regiones, intereses que prevéllecieran so~re los de la 1 región. Y mucho menos, intereses nacionales definidos a partir de estra-tegias de alineamiento con las grandes potencias, particubrmente con Estados Unidos.

d) El estrec!zamiento de las relaciones con Europa Occcidental: El enfásis inicial puesto en las relaciones con Europa apuntaba, específicamente, a diversificar los pLmtos de apoyo de la política exterior hacia Occidente y contrabalancear el peso de Estados· Unidos. Por cierto, el cambio de régime0 político en Argentina, aunado al hecho de que la mayorí~ de los líderes europeos tuviera visiones similares a las del propio Alfonsín y la cúpula política de la Ca.ncillería argentina sobre algunas cuestiones importantes de la problemática IDW1dial (por ejemplo, frente al origen y naturaleza de la crisis centroamericana o W1a aproximación más política -al menos en el plano del. discurso- a la cuestión de la deuda externa) alentó expectati.vas sobre las posibilidades de fortalecer y dinamizar una relación que había atraves:aclo circW15tancias sumamente delicadas.

Desde este punto de partida, el gobierno de AJfonsín desarrolló tma acción diplomática que atravesó dos fases. La prim.c.::·a procuró utilizar el capital político ofrecido por la recuperación de la democracia en el país para recomponer los vínculos políticos bilaterales y lograr apoyo económico por parte de algunos gobiernos europeos, particularmente un21 posición más benígna.en el tema de la deuda y la apertura de oportunidades en el jmbito comercial. En estu fi:tse, los p~íses seleccionados pc1ra desplegar esta estrategia de aproximación a Europa Occidental fueron AlemCtn.iél, España, :Francia e Italié!.

l'l. Oscilr ]. Romero, "El intercambio Jrgentino-brilsilero", en Mónica Hirst (cornp), 1\rgenlinn-fJmsil. El lnr.~o Cf1111ÍIIu de In intr:gmcíón, Lcgns.J, Quenas Aires, 1988, p. 1Q4.


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!

LOS EjES E.STRUCTURANTES DE LA POLITICA EXTERIOR ARGENTINA 13

Sin emb.argo, las expectativas iniciales colocadas en el terreno . económico pronto se vieron frustradas. En efecto, la retórica europea de apoyo a la democr,?J.cia argentina no se tradujo en acciones concretas en la· esfera económica. Du.rante lbs primero.s contactos de alto nivel entre . autoridades 9e Argentina y de Europa Occidental realizados en 1984, es

. decir, al poco de comenzar ·a andar la democracia argentina, .los dirigentes ·eurqpeos subordi~aron su apoyo al gobierno argentino al cumplimiento de dos condiciones: el logro de la estabilidad econ9mica y

. la firma de un acuerdo previo con los organismos multilaterales de crédi-

. ·ta y la banca acreedora. · ··

En breve, se produjo .. t:lna situaciÓn de_ fuerte asimetría entre el alto perfil ~lcan~ado en el plano político-diplo:mático y el bajo perfil de las relaciones económicas. A raíz de estas limitaciones, desde el inicio del año :J-987 ·el Gobierno puso en marcha la segunda fase de la relación . argentino-europea, 1nás selectiva, o.rientada a crear un marco institucional_de "mecanismos originales" que penpitiera abrir canales de acceso al capital y a la tecnología europeos. -El comercio pasó a un lü.gar, secundario y la acCión se orientó esencialmente a buscar asociaciones "particulares", privilegiando las inversiones, especialmente en las pequeñas y

. medianas empresas (PYMEs). En, ~ste marco, se sitúan los acuerdos firIT\ados con Italia y España.

Los· ejes estructurantes de la política e'xterior de Menem o la "reducción del mapamundi"

Cuando Cados Mene m accesiió a ia primera magistratura del país· en j~lio de 1989, el mundo y Argentina transitaban circunstancias muy distintas a las que habían signado el primer tramo del gobierno, de Alfon;,;ín.

En el orden externo, el conflicto Este-Oeste daba sus últimos estertores, Estados Unidos aparecía co'mo el líder indiscutido de la coalición yencedora de la guerra fríél, la democracia, casi sin excepción, se había extendido a toda América Latina, la crisis de América Central se había aplacado, y en buena medida solucionado, y la cuestión de la deuda e~tema estaba encuadrada en un marco de negociación provisto por los gob1emos de los países acreedores y los orgéffiismos multilaterales de crédito .

. En lo in temo, mucha agua había pasc.do debajo del puente· de la ·transición. A diferencia de lo sucedido en la primera fase del retorno ,a l.a democracia -clarament'e dominada por los reclamos dé libertades ~ubllCCJ.S y de respeto a los derechos humzmos-, en el_comienzo del gobierno de Menem el centro de la es·cena política CJrgentma esta~CJ. o:upa~~ por ] 215 demc:md 8 .s económicas y sociale< Lus situaciones de hrpennrwcwn de


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1989 no hicieron más que fortálecer de manera brutal estas demandas generalizadas. Por otra parte, y a pesar de queMenem debió enfrentar el último leva_.ntarniento "carapintada" en diciembre de 1990, el fracaso de esta rebelión significó el fin del "partido militar". Con ello, las amenazas más serias a la democracia se trasladaron desde los cuarteles a los problemas económicos y social~s no resueltos.

En este contexto, los nuevos fonnuladores de la política exterior consideraron necesario introducir cambios en materia externa que "contemplaran tanto las transformaciones globales y reg.Jonales ap-intadas como las necesidades y problemas económicos del país.

Los principales argumentos utilizados por el Gobierno para dar cuenta· del cambio de política son los siguientes: ·a) que el orden mundial emergente se caracterizará por la interdependencia y la cooperación entre los países y por el triw1fo categórico, aunque no univeysal, de una filosofía (la democrático-liberal); b) que en este orden existen condiciones para que la paz se sustente más en la seguridad colecti\ia que en el equi-, librio de poder;' 5 e) que la globalización de la economía ha hed1o obsoleto al modelo de crecimiento basado en la sustitución d·e importaciones; d) que este modelo, junto al aislacionis~o al que dio lugar, acarreó la decadencia re la ti va del pé!ÍS y, por ende, la pérdida de gravitación de Argentina en el orden intemadonal;_~)_que la relación preferente con Gran Bretaña fue una de las claves de la inserción exitosa de Argentina ~n el mundo a fines del siglo XIX y principios del XX; y f) que, en consecuencia, el país necesita encontrar y desarrollar en forma pragmática nuevas relaciones preferentes para asegurarse una nueva reinserción exitosa en el siglo XXI.

De acuerdo cap est~ razonamiento, se ha puesto en marcha una políti-.... ca exterior que se ordena alrededor de cuatro ejes estrechamente rela

cionados. El primero es el abandono de las posiciones de confrontación política con los países desarrollados. Hay una c'rítica expresa al "con·frontacionismo inútil" del gobierno radicat aunque se reconoce que este tipo de actitudes ha carctderizado a todos lo gobiernos argentinos en el. pasado, incluidos, desde luego, los peronistas.

Desde la óptica de .lé'l administación Menem, estas politicc1s de confrontación. han océlsionado téln sólo perjuicios y son impropias de una ne1cíón periférica, vulneruble y emprobrecida. En su reemplazo, se propone unn política ext<~rjor "normu'l", "realista", y "pragmática" (términos que se utilizan de numera equivalente) que define el interés nacional·en

15. Sobre la lógica de la scguriclucl colcctivn, ver e! trnbujo de Dílvid C. Hcndrickson, "The · Ethics of Collcctivc ~curity" en Elftics nnd lnfcmnlíonnlllflnirs, Vol. 7,1993, pp. 3-7.


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1.~ LOS EJES ESTRUCTURANTES DE LA POUTJCA EXTERIOR ARGENTINA 15

térmirlos económicos. Según la opinión del primer canciller del gobierno de Menem, Domingo Cavallo: "Re~lismo y pragrnati~mo sigrúfican evitar 1~ tentación de ejercer una diplomacia abstracta o meramente declarativa, que disperse esfuerzos en iniciativas :inconducentes. -Ese realismo y ese pragmatismo significan/ antes bien, agudizar la percepción de )o que es importante y actuar cuando es necesario y oportuno/ con nuestra palabra y nuestra: acción, para contribuir a afirmar intereses y objetivos n~cionales concretos". 1" En la misma línea de razonamiento, su sucesor, Guido Di Tella~ ha sostenido en numerosas oportunidades que '~estamos amase?n~o y c_onformando un nuevo país, que tiene una s"ola característica: es un país normal" .17

Este realismo y pragmatismo así entendidos, no implican -desde el punto de vista tanto de Ca vallo en su momento como de Di Tella hoy- la cárenda de idea~es o de principios. Enfatizan qüe los ideales se mantienen -procurar la cooperación, la seguridad y la paz en el ámbito :internacional- y que principios hay, aLmque puedan s~r otros.~x

El segundo eje eshucturante, estrechamente ligado al anterior, es que el bajo perfil politico en las cuestiones que ocasionan (o pu~den ó.casionar) confrontaciones o fricciones con los países desarrollados, -00 implica resignar el espacio de la pelea que queda· reservado para los temas que afectan los intereses económicos de Argentina. Por ejemplo, se cOnsidera absolutamente legítiina la confrontación con Estados LJnidos 9 con la Unión Europea por cuestiones referidas a subsi~ios a la producción a·grícola y

-a. otro tipo de trabas al comercio internacional. Como lo ha puesto Carlos Escudé, una de las recetas básicas para nuestra política exterior debería ser "Defender con energía nuestros intereses.materiales siempre que se ·produce· una divergencia en este campo con Estados Unidos, sin renunciar gratuitamente a nada, pero administrando este conflicto con la prudencia necesaria para no terminar perdiendo más de lo que se gana en el trámite".'~

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16. Domingo Cavallo, "Las mutncíon. es en las relaciones internacionales y su vinculaci6n con la defens~ nacion.<tl", Discurso pronunciado el13 de agosto de 1990 en fa EscuQ-lo de Defensa Nac10naC /lltll/CO, pp. 9 y 10. . · . 17. Palabras del señor Cilnciller Guido Di Te! la pronunciadas· en e[ Seminario InternaciO-nal sobre Derecho de la Integrnción, 11timeo, Buenos Aires, 199.t p. 22. . .. 18. "La posició1,1 digamos. realista, pragm_<ít_ica, no i,mp!i~a un~ posición sin r.r.¡nctptos, implica unil posición que ttene otros pnnctptos, o pnnctptos ammados en func10n de los intereses naoonélles ... descriptos como inter12ses que tíe~en gue ve~ con s_u gente,_ con sus productores, con sus regiones y que se definen sust~ntlvélr;<ente en térmmos.de mtere~cs materi;dcs".Discurso pronuno<1cfo por el señorcanct!_ler D1 Tella er; el Co.nseJO ~rgenti~o pélrél las Relaciones fntcrní1CÍOnales (CARl), !Juenos A1res, 18 de abnl 9c ~991, lltliiii!O, ~·. ·

19: Carlos Escudé, "Culturil polític y polític;:1 exterior: el salto cuu!ttatJV? .de la P~ tttca exterior ¡¡rgcntinél inauguradn en 1989" en Rob~rto Russell (com~.L Ln gollltcn extcno: nr·

d. 1 e r::c1· L · · rr ,., r O [311t>nns A tres gentínn m el nuevo orden 1111111 tn, rupo r: ttor atmonmencano- ~r·.-~ , -~··~ · ' 'C10'J n 1B7.


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El tercer eje estructurante, fundado en el reconocimi~.l\tO de la debilidad relativa del país, es que Argentina no pu~de -ni debe'" pretender un alto perfil ni mucho menos una posición de protagonismo intemaciónal. Según Ca vallo, es preciso "te~er conciencia de que el margen de gravitación internacional de un país está siempre en relación directa con su real situación interna, su grado de cohesión nacional en tomo a valores y objetivos básicos, su potencial político-estratégico, económico-social, científico-temológi- · co, educacional y cultural".~~ En· el mismo sentido, Di Tella ha sost.enido repetidamente que "tiene que haber una co~espondencia entre la presencia gue queremos y la potencia que tenemos".21

De acuerdo con esta lectu~a, se postula la concentración de la acción extema en muy pocas áreas del mundo que importan esencialmente desde el punto de vista de las necesidades económicas del país.22 Estas áreas son Estados Unidos, los países vecinos de la región (MERCOSUR, Bolivia y Chile), Europa Occidental y, para el más largo plazo, Japón y los países de industrialización reciente del Sudeste Asiático. En la opinión del actual Canciller: "Si al conjunto de estos país.es o regiones le damos un enfásis fenomenal a la parte material estamos defiriiendo un mapamundi muy restringido".!., De este modo, el alto perfil en otras áre~s del mundo, como fue· la participación en la guerra de~ Golfo,.se vincula con, y se expf.ica a partir' de, necesidades u objetivos que surg~.Q_c;ii estas .relaciones preferentes, particularmente con la así lléUilada "alianza occidental". El propio Di Tella dio cuenta del envío de las dos naves al Golfo con estas palabras: " ... hemos hecho más de lo que era necesario para dar una señal categórica de nuestra solidaridad con la alianza occidental".2~

Ciertamente, del conjunto de relaciones preferentes señaladas por el Canciller, destaca el caso de Estados Unidos. En sus palabras -que han sido muy comentada_s en Argentina-, la nueva política exterior se basa en la necesidad de terminar LOn la tradicional: hostilidad hacia Washington "por problemas irrelevantes que no nos van ni nos vienen para darnos lustre. Nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos, nos in"tere~a porque podernos sacar un beneficio".=~

Fiel a estos dichos, se han adoptado varias medidas ÍI!lportantes que no dejan dudas acerca de la firme voluntad de fortalecer esta relación

20. Domingo Cnvnllo, "Las. mutnciones .... ", op. cit., p. 10. . 21. Discurso pronunciodo por el sc1ior cnnciller Di Telln en el Consejo Argentino pam J¡¡s Relaciones Jnternilcionales, op. cit., p. 4. . 22. Al referirse a !ils cwsas por J;-¡s cuales Europn Occident;:d importnbn il lo Argentino, Di Teflil sc1iillt'> sin nmbogt!s: "Nos interesnn esos paises porque les va bicn:Si les fuero mLll nos interesurÍ<ll1 mr:nos", luid., p. 1\. 23. luid., p. s. 21. 1/iid., p. 13. 25. fJrígina 12, 1.) de dicicrr.bn.: dl! 1090.


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LOS EJES ESTRVCTURANTES DEl~ POLIT~CA EXTERIOR ARGENTINA 17

, preferencial~ Así, el gobierno· de _Menem se abstuvo de coPdenar en forma explícita la invasión· dis.púes~a· por la administración Bush a Panamá, se comprometió a modificar el régimen de protección a ~as patentes farmaceúticas, envió dos naves de guerra al Golfo Pérsico para parti.cipar en la alianza multinacional contá1 Irak, manifestó su disposición a cooperar de manera creciente con. el gobierno norteamericano en. distintos ternas de naturaleza glqbat tal el caso del narcotráfico y los problemas del medio ambiente, votó fa vorablernente en la Comisión de Derechos Humanos de ~as Naciones Unidas la propuesta de Estados Unidos sobre la investigación de los derechos humanos en Cuba, produciendo un cambio sustancial en la posición del país en la ma.teria/6

cambió el perfil del voto argentino en la Asamblea General de la ONU, ·ratificó el Tratado de Tlatelolco, y, por último/ desactivó. totalmente el plan misilístico. Cóndor IU7 ·

No es para nada cas~al que tanto: Menem como Cavallo y Di Tella hayan sido en el seno del gobierno peronista los más finnes defensores de esta última qecisión. Para ellos, la destrucción del proyecto era otro de los pasos imprescindibles para. acceder progresivamente al grupo de "naciones confiables del mundo" y pé1ra asegurar el apoyo del Ejecutivo norteameriCano en las áreas temáticas económicas de la relación bilateral· . . y en los organismos multilaterales donde el voto de Estados Unidos es de suma importancia. Precisamen.te, las razones principales esgrimidas por el Gobierno para justificar la. decisión fueron que el proyecto "ccnnprome~ía. seriamente el prestigio de Argentina" y que la política espacial "debe reflejar claramente la ·voluntad del pafs d~.· incorporarse en pleni-'

. tud y como. socio creíble en ~1 nuevo orden inte_macional".2X

En lo que hace a las relaciones con América Latina, se cuestiona seriamente la "visión romántica" de la unid21d latinoamericana de los sesentél, lo que podríamos llamar la concepción bolivariana de la integraci9n. En su lugar, se propone circWLscribir el ámbito de acción regional y procurar concreciones específicas. Recurro nuevamente a Di Tella:"No nos

26. Estil posición. fue co.lificada por e! c_ancíller Di ~el!a como "bochorn_osa':: da.L:o gue s~lc ":;ervía par<1 una cosa, y con muc~o extto, que era tr:nt<H a Es~ados1Jntdos . Dt.~cur.~o ptc nunciacfo por el señor canciller Dt Tella en el Conse¡o Argentmo Para las Relaoone!:i lnter

· nacíopales, op. cil., p. 8. · . . f · 1 27. Esta última medida es quiz~s el caso ejemplar de la políttcél de relaoon.es pre -~renc~a ~ impulsad,l por el gobierno de Menem. El proyecto Cóncfor ll ero unn espect~ de ntno m.tr:<• do de la Fuerzil Aérea orgentina y su prose~ución_contoba con el ~poyo de ~~PfT'n~~~ ~~~· tlli'L'S políticos internos, tul el caso del prop10 p<,rt1do gob.emante y del grueso Le ril tCil · mo,.V¡¡Je recordCJr ol respecto que este cmprendimiento, nucido duru!'te lil eto~n del_Pn~X ::o militiH, h¡¡lJj¡¡ <~lcilnz<~do su apog~o dur<Jnt~ el bobiern_o de !'-lfonstn Y. que e ~ropl<~or· ncrn, ~ 11 su cílmpoiio electori1l, h<~b1u promet1do J¡¡ con~Inun~tón d~c! -~~;mo Y su ex.~ ,11 • ciún, díldü qu~ :;u objetivo entoitccs dcclnr;\dO críl rcnctlv~r 1~ prm,u'~oon paro j¿¡ ddc · incurporur tecnologíu bélic41 y vender urmílmcntos ¡¡l exten~r. . _. . , ~ 213. Discurso de! cx-mini::itro de 00fcn5<l, Enn<~n Conwlcz,llm!Jtlo Ftltnllciuo, 29 de mayo e!~ 1 ·

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interesa toda la región por igual. Nos interesan ehonnernente nuestros países vecinos ... Cuanto más lejos están de nuestra frontera nos interesan menos porque tenernos menos relaciones".29

Finalmente, el apoyo al funcionamiento efe'ctivo del sistema estable-. cido en la carta de ONU para garantizar la paz y 1?- seguridad internacionales constituye el cuarto eje estructurante.de la política exterior. Atinque se reconoce que es necesario asegurar una. adecuada capacidad disuasiva en el campo de la defensa, se sos.tiene que la seguridad del país depende de la amistad con los países demócráti~os y del fort~e.cirniento de un marcó global estable. Esta lectura wilsoniana .. 9e las cuestione~ de seguridad se ha reflejado en la práctica de varias maneras. Primero, en. la participé!:ción creciente de las fuerzas armadas argentinas en opera-

:· ciones de mantenimiento de la paz en el marco de las Naciones Unidas.;\() Segundo, en el rechazo y abandono de las políticas precedentes de búsqueda de desarrollo él u tónomo en áreas sensitivas. En especial a que-~ Has ejecutadas mediante programas secretos y no transparentes, tal el 111111111:!

caso del proyecto ffi:isilístico Candor II. Y tercero, en la adopción de posiciones de (!] to perfil en el seno d~ ]¿:¡ O EA. para crear nuevos mecanismos de seguridad regionat dado que se considera que los actual.mente existentes son inadecuados. Aún más, se ha propues.to la necesidad de avanzar hacia algún tipo de "seguridqc,i cooperativa'~ entre. los estados del continente.Jl

Los ejes del debate

. . Más que en el resto de América La tina, la política exterior argentina siempre ha despertado smplios debates en el país.n Ha sido tema de preocupación. para gobiernos y oposición, y hasta de larga's charlas de café. En los últimos años, esfe debate de larga data alcanzó un nuevo clímax debido a los vaivenes -algunos espectaculares~ de esa polí~ica, al agotamiento del modelo de SLtstitución de importaciones y a los cambios producidos en el escenario mundia.J, partic~larmente la globalizacién creciente de la economía y el fin de la guerra fría.

2'). Discurso pronunciado por el .scl·wr c.lncillcr Dí Telb en ~1 Consejo Argentino para las R(•laciones Internncionules, op. cit., p. 6. · · · 30. Por cierto, estiJS políticíls tílmbJén procur.Jn asignílr nuevos roles a liJs fuerz¡¡s armados y lograr un nuevo patrón interno de rclJciones cívico-militares. 31. PLJra el gobierno argentino, IJ se!?urid.Jd cocperJtiva, cuyo r6sgo principal es el énfasis (•n !J prevención de connictos a traves de mediáJs que inhiben liJ CiJpacidad y el potcncinl

. dv .1;.;rl•sión de CiJda EstJdo, es un complemento -y ¿¡Jtcrnn.tiva superadora- de los enfoc¡ues dt• l.t :--l'¡;uridad cokctiva. · :12. Un excelente compcndKl de '~sos dl'bates puede verse en el reciente libro de JosL' P..lti1díso, Debates y tray<:ctoria Jc In J1Uiilicn L'XIcrior nrscntino, Grupo Editor latino,lmrricílno, Eut•rlfls Aires, 19'?3. .


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LO~ EJES ESTRUCTURANTES DE LA POLITlCA EXTERIOR ARGENTINA 19

En "el caso de la actual política e'xterior, aprecio tres cuestiones principales que .han dado pie para el debate, léi ironía y hasta la burla. Las señalo a cor:.tinuadón, tratand0o de resaltar .. las críticas que han .recibido en c~rculos académicos y políticos. Dejo de lado las .. 9piniones de los autores, part.idos o facciones que operan en los e~tremos del esp.ectro político argentÍ!lo, p~r ejemplo, los grupos nacionalistas de qerecha o la izquierda no democrática. La opinió0 de estos grupos puede tener hoy algún inte-rés académico( pero resulta poco relevan~~ a los fines de este trabajo. ·

La prip1era cuestión de debélt~ ~y de lejos la más importante- se refiere al modo de vinculación con Estados Unidos. r_:>or cierto, la expresión "rel~Kiones carnales" acuñada por el actual Cc:,nciller ha contribuido enormemente a a\rivar el fuegO.~J Quien"es se oponen al· "alineamiento", "seguidismo",. "sa telismo" o "herodianismo" de ra política hacia Estados Unidos ponen el acento en dos aspectos: ·a) sus réditos (y costos) para el país; y b) su impacto sobre otras relaciones también señaladas por el discurso oficial como igualmente preferenciales.

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Los réditos se consideran nulos, además de perderse todo espacio para la negociación y el trade off. lv'Iás específicamente, algunos críticos destacan el cono~ido y complejo tema de la vinculación.de cuestiones entre , "áreas temáticas que en general no s.e cruzan o se cruzan poco. Se dice que para atraer inversiones.norteamericanas o para acogerse al Plan Brady no hace falta destruir un pro.yecto de desarrollo misilístico ni mandar naves al Golfo y que Chile, por ejemplo, no proclama ni procura el alineamiento, y, sin embargo, recibe inversiones y .es uno de los más firmes candidatos a participnr en el TLCAN. ·-

. · En cuanto a los costos, se destaca ·que esta política puede llevar éll país a aislarse del resto de América Latina, además de generar desconfianza y recelos. En referencia al envío de na ves al Golfo, Joseph .Tulchin opina, por ejemplo, que esta opera.ción "fue vista en América Lati.rla y aun por algunos nmcionarios de Washington como algo caprichoso, el resultado exactamente opuesto de lo que el Gobierno quería. Peor aún, varios miembros del gobierno de Menem supusieron que el gobierno de Estados Unidos les "daría" algo a ·cambio".).!

Ante estos argumentos, los defensores de la política ac~ual ~' desde luego el Gobierno, seúalan tres cosas. Primero, tal como lo enfat1za Carlos Escudé, que "léls imputaciones de qw: se ha ce1ído en unél suerte de

:n. Cll..Je recc.lrd<li" ql1e esti1S dccl.1rn~iones se. hi10 he~hü.P,Mi1 produci~ un shoc~ cultu_rt1; .~~ I(IS c!Uditorio~ internos y quv IW t¡cnen 111ll).;lll1 SlgnifJCi1dll espeCii1l pari1 ~.:1 <JUdit( 11

1 H 1 r 1 v ;11n L' r i e J 11 o. ·· · · 2 1 4 }1. Jn..;vrl1 Tulcilin, "Comc11L11"ins ,1 D;1nte C:1pul(l" en Robr!dO Ru:;sell (comp), op. Cll .. Jl· · ·


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alin~amiento automático son peores que falsas .. .las alianzas se revisa11 permanentemente (lo que :n.o quierec' decir que no puedan tener una graA durabilidad) y lo único automá~co es ~sta revisión. Ni Gran Bretaña tiene un alineamiento verdaderamente autqmático con Estados Unidos"."5

Segundo, que los gestos "exagerados" son necesarios para generar confianza en el mtmdo, dado que la larga tradición de enfrentamiento con Estados Unidos y otros países de Occidente i:r:npone. por un tiempo la carga de la prueba a la Argentjné\. También se agrega que el objetivo no e$· obtener réditos inmediatos, sino antes bien despejar el camino. Vuelvo a recurrir a Di Tella: "Yo he dicho ya, y lo repito, que pocas veces, con . tan poco, hemos conseguido tanto. Alguien dirá, son pocas las inversiones que han venido. Así no se miden las cosas en el mimdo internacional. Esto (la actual política exterior) sí crea un cambio de clima, un cambio de confianza".:.> Por último, y en .lo que se refiere a las c.ríticas re.specto al ·aislamiento de América 'f:atina, se replica que: '"Nuestra política de cara al mundo nos pone en una situación de liderazgo en la región porque nos hemos adelantado a cambios que en la mayor parte de la región se están viviendo como imprescindibles. Lejos de alejamos de América Latina nos acercamos a ella, pues, asurrúmos un rol de vanguard-ia al que aspirarnos".'7 Cabe apuntar que para algunos autores, esta posición de "vanguardia" no se~ía más qu~_l~.~~p~tición del"viejo vicio de la búsqueda del liderazgo regional".JX ..

La segunda cuestión en debate -estrechamente relacionada con la primera- es el grado de pri"oridad del MERCOSUR ert un momento en. el que Brasil atraviesa serias dificultades políticas y económicas. Esta. discusión trasciende la crítica a la política exterior actual y presenta. Líneas de fractura que cruzan tanto al Gobierno como-a 1~ oposición y, por cierto, a los sectores empresarios. En este punto, se aprecian tres posiciones claras. La primera considera al MERCOSUR como la opción más conveniente para la Argentina. En palabras de Roberto Alemann:· "El MERCOSUR abre posibilidades más interesantes que el NAFTA y <1 tra2 más inversiones. Su cercanía; las comunicaciones y los transportes y cierta afinidad regional permiten ·un desarrollo mucho mas amplio, profundo y variado del co1percio recíproco que el NAFTA, tan lejano y competitil(o".~4 La ·segunda posición postula dar prioridad al NAFTA y apoya al ~~rERCOSUR "en télnto no bloquee nuestra integraCión eficien-

35. C~rlos Escudé, op. cit., p. 186. 36. Discurso pronunciildo por el sei'wr Célnciller Di Tclln en el Consejo Argentino pnri1 las Relaciones !ntcrnilcionillcs, op. cit., p. 10 .. 37. Guido Di Tella, Cfilri11, 12 de noviembre de 1991. . JEl. Cnrlos Pércz Llan<1, "L<l nucví1 <1gend<1 internacioni11 y la política exterior nrgenti~1a" en Roberto Russdl (comp.), up. cit., p. 9<L ; J9. Roberto Alcmilnn; "Es mejor con los vecinos" en Cl11rfn, Suplemento Económico, 13 de m<~rzo de 19'14, p. 14. .


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te a la economía mundial".~ll Fin-almente, la tercerr.1 posición, que se acerca más a la de la mayoría del Gobierno, defiende la necesidad de enc·arar de manera interdependiente las relaciones con Estados Unidos y. Brasil, dado que· ambos "vínculos son percibidos como lazos funcionales que pueden y deben ser fortalecidos simultáneaf.0ente".~ 1

Las relaciones con E~tádos Unidos y la participación en el MERCOSUR han sido hasta el momento los puntos principales de debate. Al mismo tiempo, y en gener·al alrededor de estos mismos temas, se han

· producido otras discusiones ligadas a las formas de hacer política exterior o la oportunidad de al~·mas decisiones. El caso de la desactivación del Cóndor II es interesa~~e porque ·reúne estos dos aspectos: se sostiene que se dio algo n1uy importante por nada y que la medida se adoptó en un momento en el que Brasil y Chile no parecen estar dispuestos a renlfficiar a la fabricación o compra de misiles. Desacuerdos en las metodologías y no necesariamente en la sustancia también se produJeron en ocasión del envío de naves al Golfo. Hubó quienes, aun de acuerdo con esta medida, se opusieron finalmente a ella debido a que fue adoptada "puenteando" al Congreso y violando el derecho interno para responder a una violación del derecho internacional. El debate prod~cido en 1992 en tomo a la cuestión de los Hielos Continentales también tuvo mucho que ver con diferencias en cuanto a los procedimientos. En efecto, tma buena parte de la oposición, aunque no lo expresó de esta manera, cslu .. vo en contra del Tratado más por la falta de consulta prev.ia -y porrazon'es de política interna- que por serios y fundamentales desacuerdos res- '

· pecto del trazado de límites propuesto por ese document?.

Por cierto, el debate en tomó a las fonnas también se ha ocupado extensamente de algunos actos, frases o gestos del presidente Menem y ~el Canciller que se perciben como desmesurados, impropios o poco "realistas" y "pragmáticos". Atilio Barón, por ejemplo, ha enfatizado que: "No es pragmático ni realista que el presidente Menem pierda su tiempo entrevistánd~se erl Miami con un personaje como el señor Más Canosa ... Tampoco parece pragmático y realista que nuestro Presidente haya hecho de la democratización de Cuba un issue tan relevante de la agenda

. de la poÚtica exterior argentina. ¿Es tan decisivo para 1~ pro~peridad naéional -fin declarado de la política exterior del menem1smo- que se. convoque a elecciones nacionales en Cuba?42 Para otro. aytor, estas ac.o.ones. no son más que una nueva forma de expresión del "modelo trad1cwnal

40 Ver j¿¡::; opiniones de Carlos Rodríguez y Adolfo Sturzenegger en ibid~ PP· 1~ Y 15~ , 0 , 41: Móni~J Hirst, "Documento interno de discusión"( ~LACSO/ Argent.tnü, numco! ucn Aires, 1993, . 7. PMil mds cictil!lcs sobre estus t;cs posi.CIOncs, ~er este mi.smo trab~J 0 · ele 1 42 At ;•· rP ó "L<1s tr<Jnsformucíoncs del sistcmil mternacJOn<J! Y lus ultcrn<JtiVilS

, oliO uor n, ' ' ) 't '43 · oolíticJ exterior argentinil" en Roberto Russell (comp. , op. Cl ., P· ! ·


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del excepcionalismo argentino. Ahora, en vez de liderar al mundo contrCI Estados Unid.os o a competir~ con este país, la Argentina lideraría al mundo en apoyo de Estados Unidos".4:~ Aquí debe reconocerse que si bien el diseño de la política y los discursos oficiales rinden culto a la moderación y la prudencia, este Presidente, al igual que 1a mayoría de sus anteceso-res, no ha podido e sea par a la "tentación protagónica". i

Los márgenes del consenso

Como señalé en la introducción, tengo la impresión de que en el debate a v~ces acalorado que se produce en tomo a la aCtual po_lítica exterior ha y mucho ruido y pocas nueces. Este ruido, por lo general, impide detectar que se está avanzando -yo diría de tma manera sorprendente si tener;1os en cuenta nuestra historié\ reciente- en la construcción de acuerdos fun-

' damentales en materia de política exterior. :

En honor. de lél brevedad, me parece impórtante distinguir dos altos niveles de acuerdo. El primero tiene que ver con percepciones compartidas sobre aspectos básicos que hacen a la inserción externa del p·a.ís. Desde luego, la comunión en el diagnóstico no significa que se favorezc~ un mismo curso de políticas, pero sí irnpjica el reconoc::inuento de que existen, acaso como nunca antes, márgenes relativaÍnente estrechos para la acción. El segundo nivel de consenso se refiere al ámbito geográfico donde debe desarrollarse prioritariamente esa política y~ un conjunto de tertl.as de primera importanda en la agenda extej:na de Argentina.

En cuanto a las percepciones compartidas, vale señalar en prinler lugar_ el reconocL.iüento de la necesidad de desarrollar un nuevo perfil. de vinculacióf,l política y económica con el exterior. Esta apreciación surge de una combinación de factores internos y externos estrechamente relacionados. Entre los primeros destaco especialmente lo que podríélmos llamar el "aprendizaje soCial" del país en los últimos veinte años, c:..tyas fuentes han sicio el terrorismo d_e Estado, la guerra de Malvi.nél.S, la hiperinflación y el agotclmiento ciel modelo de sustitución de importaciones. En el caso del gobierno de Menern tarr,bién hay que agregar las experienciC1s que surgen de lz: primera fase de la transicióq a la democr<:1CÍ2. Este etprendizaje ha llevz¡do él asumir actitudes má.s élbiertas y menos ideologizadas, a percibir (11 mundo como una oportunidéld y no como una umeilaza, a identificar mejor nuestro lugélr en el sistema internacionZtl y a no 12xageréH las cJpélciduch:s propiéls. A ~stc fuctor interno se é\gregéln lets

:1:1. Jus(~rh Tukhin, o¡1. cit., p. 2H.


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trandormaciones políticas y económic~s globales a las cuales hay que ~daptarse il o dar resp~esta.

También se aprecia un cambio de percepciones sobre las causas y condiciones que producen el desarrollo económico. Si bien se sigue sosteniendo que el desarrollo depende de la existencia de un contexto internacional paCífico y de economías abiertas, se admite que ta~bién depende -para la mayoría, principalmente- del propio esfuerzo. Esto, entre otras co~as, ha llevado al abandono de las posiciones de confrontación en e,l marco ~e las relaciones Norte-Sur; propias de los años. sesenta y setenta, Y. a su reemplazo por fórmulas que favorecen el acercamiento y 1a negociación entre los países desarrollados y los subdesarrollados. También se acepta que las relaciones exteriores del país dependen en sustancial medida de las políticas internas que SI:! sigan, De este modo, la estabilidad y el crecirnie-0to económicos y la disminución del riesgo país son vistos como condiciones necesarias de una inserción internacional exitosa .

. Al mismo tiempo, se considera que la democracia es un requisito para insertarse en el mundo (al menos en el mundo definido como el que interesa de manera prioritaria). Junto a ello, se admite en general que el gobierno de Alionsín· tiene el créd~tp de haber incíado. el camino de la rei.nserción. Puesto de otro mo_do,_ se ~omparte que una parte importante de los cambios de la política exterior·comenzaron en 1983 y no en 1989. Esta opinión ha sido claramente expresada por el propio Di Tella: uyo creo que a partir de 1983 se abren las posibilidades y creo.que un gran avance cualitativo, tin avance diferenciat se produce justamente en ese año y la Administración prec'edente tiene el extraordinario mérito de haber liderado ese proceso, proceso en el cual todos hemos participado. No es télm-

: poco mérito exclusivo ni de un Presidente ni de un partido; pero me parece que siempre hay que reconocer el rol protagónico que tuvie~on el presidente Alfonsín y la Unión Cívica Radical. Pero también creo que. había una tarea inco0clusa. Estaban dadas las potencialidades, pero el cambio tenía que seguir y tenía que profundizarse y concretarse en este cambio de ubicación que yo llam.o una suerte de cámbio de alianzas" . .¡~

Esta última parte.dc la cita 'de Di Tella me sirve pe1ra señalar otro punto de consenso, que en mi opinión tiende a ampliarse cada vez más: el reconocimiento de que las tareas y desafíos externos para uno y otro c:obierno han sido distintos, al igual que los contextos en los que han tenld? que 0ctuar, y que est21s circunstancias determinaron en importante medida bs príoridE1des y condicionaron las lecturas del mu~do. En 1983, Me· ncm y Di Telh1 defendían y veían cosas bastante parec1das a las que ~e

' 41. Cuido Di Tei.IJ, "PJ!ZlbrílS de cicrTc" en l~obcrto Russe!J (comp.), op. cit., PP· 263-4.


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24 M.-1ERICA LATINA/INTERNACIONAL

fendieron y vieron Alfonsm y Caputo. Este último admitió no hace mucho que: ''Si hoy fuera 1983 el p_rograma (radical) se parecería bastante al que aplicamos entonces. Si hoy tuviera que definir un programa de política exterior, sería distinto al de 1983".~5 Por supLlesto esto no im.plica que Caputo hoy haría lo mismo que hace Di Tella. Sí implica que en líneas gruesas haría algo bustante parecido, aunque probablemente le pondría otro ropaje. Seguramente no lo llamaría el')'cambio de alianzas" ni lapolítica del"cheek to c.b.eek" ni las ''relaciones carnales". Dije'"Caputo hoy" (esto es, desde donde hoy estamos) porque también creo qüe este Gobierno tiene el mérito· de haber ·producido algunos shocks culturales, de haber puesto sobre la mesa una serie de temas tabú (por ejemplo la ratifi-

. cación de Tlcüelolco y la adhesión al Tratado de No Proliferaciól} Nucle-<:tr) y de haber c>.doptado medidas que tcunbién marcan nuevo caminos

:(tal el CélSO de la desactivación del Cóndor II). Así, se ha pegado fuerte en ··el nücleo de muchos tem2.s considerados intocables. Este impacto, aun... que parezca paradójico, .contribuye a generar co0senso y reduce el mar-

gen de la discusión, que en definitiva es decir más o menos lo mismo. Y no sólo eso, también ha corrido el debate, ha obligado a discutir sobre te-mas nuevos en n1ateria de política exterior. ·

Voy a dar un ejemplo para aclarar este punto. Tomemos nuevamente el Cóndor II. El tema ha evolucion~~9-~-~h'-. siguiente manera: prim.ero. su n1anten:!miento era ~lgo i.:1.discutible, luego se comenzó a discutir qué quedaba y qué se destruía, finalmente el debate se centró en torno a qué se podía obtener de Estados Unidos como contrapartida a la desactiva·ción total del proyecto y a la forma en que se llevó a cabo la "entrega"

:·(equivocada según los que pedían algo tangible y rápido a ca.mbio). En suma, el debate quedó casi reducido a cuestiones de bolsillo y no a las

· idee1s. Lo concreto es que hoy ninguna fuerza política mayoritaria del país (salvo que el MODIN, o acaso el MAS, lleguen a serlo alguna vez, algo

·que resultabas t~nte improbable) defendería la iniciación o continuación de un proyecto con care1cterístícas sirnilélres al Cóndor II.

En lo oue h~ce ?L los niveles dr; consen.so referidos al ámbito geográfi-, co de la política exterior, 21 precio un amplio acuerdo sobre la necesidad de concentrar la acción externa en cuatro puntos: en Estados Unidos, Europa y el Cono Sur de ;.:. .. mérica Lélti.na, y pé1ra un p:xo más adelante en Asia. A esto se lo llamo de diverséls maneréls, pero en definitiva se quiere decir casi lo mismo. Caputo he1bló en su momento de "socios privilegiados"; Di Tella hublu de "relaciones preferenci21les". No se me, escnpa que

. p(Hél Ca puto las relaciones con dos de los vértices de} triángL'.lo (América

·IS. D<111te C<1puto, 'Tu11cbciones sin críticí1 (NotilS pnr;1 un d~bJte elemenlill)" en Roberto f\ussvll (cornp.), (Jp. cit., fJ· 200. . ' ·


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térmirlos económicos. Según la opinión del primer canciller del gobierno de Menem, Domingo Ca vallo: "Rep.lisrno y pragmati~Íno significan evitar 1~ tentación de ejercer una diplomacia abstracta o meramente declarativa, que disperse esfuerzos en iniciativas inconducentes. -Ese realismo y ese pragrnatiáno significan, antes bien, agudizar la percepción cielo que es importante y actuar cuando es necesario y oportuno, con nuestra palabra y nuestra:· acción, para contribuir a afirmar- intereses y objetivos n~cionales concretos"Y En la misma línea de razonamiento, su sucesor, Guido Di Tella~ ha sostenido en numerosas oportunidades que '~estamos amasc>n~o y c_onformando un nuevo país, que tiene una s"ola característica: es un país normal".I 7

Este realismo y pragmatismo así entendidos, no implican -desde el p:mto de vista tanto de Ca vallo en su momento cómo de Di Tella hoy-la carencia de idea~es o de principios. Enfatizan qüe los ideales se mantienen -procurar la cooperación, la seguridad y la paz en el ámbito internacional- y que principios hay, aLmque puedan s~r otros.~H

El segundo eje eshucturante, estrechamente ligado al anterior, es que el ·bajo pvfil politice en las cuestiones que ocasionan (o pu~den ó.casionar) confrontaciones o fricciones con los países desarrollados, no irnplicá resignar el espacio de la pelea que queda· teservado para los temas que afectan· los intereses económícos de Argentina. Por ejemplo, se cori.sidera absolutamente legítiina la confrontación con Estados TJnidos o con la Unión Europea por cuestiones referidas a subsigios a la producción a·grícola y

-a. otro tipo de trabas al comercio internacional. Como lo ha puesto Carlos Escudé, una de las recetas básicas para nuestra política exterior debería ser "Defender con energía nuestros intereses.materiales siempre que se ·produce· una divergencia en este campo con Estados Unidos, sin renunciar gr'ati..Iitamente a nada/ pero administrando este conflicto con la prudencia necesaria para no terminar perdiendo más de lo que se gana en el trámite".~~ _____________________ __J ________________________________________ _

16. Domingo Cavallo, "Lns mutaciones en las relaciones internacionélies y su vinculación con la aefensa nacional", Discurso pronunciado el13 de agosto de 1990 en fa Escue-¡¡¡ de Defensa Nacional, mimco, pp. 9 y 10. . · . 17. Palabras del señor canciller Cuido Di Te! la pronunciadas· en el Seminario InternaCio-nal sobre Derecho de la Integri.l~ión, 111Ímeo,. B.uenos ~íres~ 199.1, p. 22: . . . . . 18. "La posició1,1 digamos. realista, pragm_at.Ie<:l, no J_mpl1~a un~ posictón sm pr_InCipios, implic¿¡ una posición que t1ene otros pnnCJpiOS, o pnnC!ptos an1mados en funCJon de los intereses n¿¡Cionnles ... descríptos como intereses gue tíe~en que .ve~ con s_u gente~ con sus productores con sus regiones y que se definen $UStantJvamente en térmmos_de mtere~cs rnnteri;:des".' Discurso pronunCiado por el señor canciller Di Te! la e0 el Co.nSeJO ~rgenti~o

¡¡rn las Re!Jcíoncs Internacionales (CARl), Buenos Aires, 18 de abnl :te ~991, !IIIIIIC:O, ~-. • f9' Carlos Escudé, "Cultura polític y polític;:~ exterior: el salto cualltutiV? _de In P~ ItiCil exterior awcntina inauguradi.l en 1989" en Robt:rto Russell (comR.), Ln vof¡J¡cn extcnor: nr-

0 d'f e CcJ' L . . o fT Art.o [}IIM"lfi5Aires gentinn m el nuevo orden nwn 1n, rupo r: 1tor ntmonmencnn • ~~"'·.-- , ---·- · ' 'nO'? n 1R7.


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16 AMERICA LATINA/INTERNACIONAL'

El tercer eje estructurante, fundado en el reconocimi~[\to de la debilidad relativa del país, es que Argentina no pu~de -ni debe'" pretender un alto perfil ni mucho menos una posición de protagonismo intemaciónal. Según Ca vallo, es preciso "te~er conciencia de que el margen de gravitación internacional de un país está siempre en relación directa con su real situación interna, su grado de cohesión nacional en tomo a valores y objetivos básicos, su potencial político-estratégico, económico-social, científico-temológi- · co, educacional y cultural".2~ En· el mismo sentido, Di Tella ha sost.enido repetidamente que "tiene que haber una co~espondencia entre la presencia que queremos y la potencia que tenemos".21

De acuerdo con esta lectu~a, se postula la concentración de la acción extema en muy pocas áreas del mundo que importan esencialmente desde el punto de vista de las necesidades económicas del país.22 Estas áreas son Estados Unidos, los países vecinos de la región (MERCOSUR, Bolivia y Chile), Europa Occidental y, para el más largo plazo, Japón y los países de industrialización reciente del Sudeste Asiático. En la opinión del actual Canciller: "Si al conjunto de estos país.es o regiones le damos Lm en.fásis fenomenal a la parte material estarnos definiendo un mapamundi muy restringido''."-1 De este modo, el alto perfil en otras áre~s del mundo, éomo fue la participación en la guerra del Golfo,.se vincula con, y se ex?:lica a partir' de, necesidades u objetivos que surg~r:u;:lg_ estas .relaciones preferentes, particularmente con la así lléUTiada "alianza occidental". El propio Di Tella dio cuenta del envío de las dos naves al GoUo con estas palabras: " ... hemos hecho más de lo que era necesCtriO paré1 detr una señal categórica de nuestra solidaridad con la alianza occidental". 2~

Ciertamente, del conjunto de relaciones preferentes señaladas por el Canciller, destaca el caso de Estados Unidos. En sus palabras -que han sido muy comentadas en Argentina-, la nueva política exterior se basa en la necesidad de terminar (On la tradicionat' hostilidad hacia Washington //por problemas irrelevantes que no nos van ni nos vienen para darnos lustre. Nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos, nos in.teresa porque podemos sacar un beneficio".:s

Fiel a estos dichos, se hari adoptado varias medidas importantes que no dejan dudas acerca de la firme voluntad de fortalecer esta relación

20. Domingü (¡¡vallo, "Léls mLltilciones .... ", op. cit., p. 10. . 21. Discurso pronunciJdo por el sciior cilnciller Di TeJJ¡¡ en el Consejo Argentino parJ lils Relilciones Jntern;:¡cion,lles, op. cit., p. 4. . 22. Al referirse J !Js CílUSilS por J,ls cuillcs Europ,1 Occidentill importubn ¡:¡ lil ArgentiniJ, Di Tellil scJ-lilló sin élmbages: "Nos intercséln esos pJiscs porque les VJ bien: Si les fuerJ m.:1l nos interesMÍcJil mr.:nos", !bid., p. '1. 23. luid., p. s. 24. 1/Jid., p. 13. 25. f'risilln 12, ')de dicicrr.brc ele lSJ<JO.

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, preferencial: Así, el gobierno· de Meném se abstuvo de coPdenar en forma explicita la invasión· dis'p~te·s~a· por la administración Bush a Panamá, se comprometió a modificar el régimen de protección a Jas patentes farmaceúticas, envió dos naves de guerra al Golfo Pérsico para parti.cipar en la alianza multinacional contá1 Irak manifestó su disposición a cooperar de manera creciente con.el gobierno norteamericano en. distintos temas de naturaleza glqbat tal el caso del narcotráfico y los problemas del medio ambiente, votó favorablemente en la Comisión de Derechos Humanos de ~as Naciones Unidas la propuesta de Estados Unidos sobre la investigación de los derechos humanos en Cuba, produciendo un. cambio sustancial en la posición d'el país en la ma.teria/r. ca:inbió el perfil del voto argentino en la Asamblea General de la ONU, 'ratificó el Tratado_ de Tlatelolco, y, por último, desactivó. totalmente _el plan misilístico. Cóndor IIY

No es para nada cas1..1al que tanto: Menem corno Cavallo y Di Tella hayan sido en el seno del gobierno peronista los más firmes defensores de esta última qecisión. Para ellos, lá destrucción del proyecto era otro de los pasos imprescindibles para acceder progresivamente al grupo de "naciones confiables del mundo" y para asegurar el apoyo del Ejecutivo norteameriCano en las áreas temáticas económicas de la rel"ación bilatere1l· y. en los organismos multilaterales donde el voto de Estados Unidos es ·de suma importancia. Precisamen_te, las razones principales esgrimidas por el Gobierno para justificar la decisión fueron que el proyecto "comprorne~ía seriamente el prestigio de Argentina" y que la política espacial "debe reflejar claramente la ·voluntad del pafs d~.· incorporarse en pleni-'

. tud y como. socio creíble en ~1 nuevo orden inte_macional".:!X

En lo que hacea las relaciones con América Latina, se cuestiona seriamente la "visión romántica'' de la unidad latinoamericana de los sesenta, lo que podríamos llamar la concepción bolivariana de la integración. En su lugar, se propone circunscribir el ámbito de acción regional y procurar concreciones específicas. Recurro nuevamente a Di Tella:"No nos

26. Esta posición. fue cnlificnda por e! ~anciller Di ~el!a como ''bochorn_os<<: da_~~o gue s~l< "servía parz: uun cosa, y co~ muc~10 exito, que era Ir:ntilr a Es~ados 1Jn1d?s . Dt.~cur~o pto nunciacfo por el señor cilnCiller D1 TeJ!a en el Conse;o Argentmo Para la::> Relaoone:; lnter

· naciopales, op. cíl., p. 8. . . · . • . . f · 1 27. Esta última medidil es quiZilS el caso e¡empfor de la politJca de relaoon_es pre .~rene~¡¡ : impulsild.l por el gobierno de Menem. El proyecto Cóncfor II era una espect~ de ntno m_tr:'' do de lil Fuerzil Aéreil orgentina y su prose~ución_contilba con el ~poyo de ~~portiln~~~ ::>r tores políticos internos, till el cuso del propto piH!tdo gob.emante y del grueso del ra ICi\ 1

mo. Vnle rt.!COrdnr ill respecto Lllle este emprendimiento, nucido dur<J}lte In etnpa del.Pr~· ~o militur, habíil alcanzudo su opog~o durunt~ el gob[ern_o de ~lfonsm Y. que el ?rop1c; r' ncrn, en su cumpi1Cli1 elcctorill, habw promet1do la con~¡nun~JÓil d~cl rr:t?mo Y ~u exF ~, ciún, dí1dü que :-;u objeti~o entOilCCS decJM;¡do era rcoctlv~r 1~ prQ{,uCclOn para la ddcn. incorporor tecnologíil bé!Icíl y vender ;mnilmentos ni exten~r. . . . , ~ 28. Discurso ele[ ex-ministro de DdcnS<J, Enna11 Conwlcz, 1\iliUt/o Furnlrcwro,29 de mayo ck 1 •

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interesa toda la región por igual. Nos interesan enormemente nuestros países vecinos ... Cuanto más lejos están de nuestra frontera nos interesan menos porque tenernos menos rela~iones".29

FinaLmente, el apoyo al funcionamiento efe'ctivo del sistema estable-. ciclo en la carta de ONU para garantizar la paz y 1~ seguridad internacionales constituye el cuarto eje estructurante.de la política exterior. Atinque se reconoce que es necesario asegurar una. adecuada capacidad disuasiva en el campo de la defensa, se sos.tiene que la. seguridad del país depende de la amistad con los países demo'cráti~os y del fort~e.cimiento de un marcó global estable. Esta lectura wilsoniana .. 9e las cuestione~ de seguridad se ha reflejado en la práctica de varias maneras. Primero, en. la particip~ción creciente de las fuerzas armadas argentinas en opera-

:.· ciones de mantenimiento de la paz en el marco de 1as Naciones Unidas. ;\O

Segundo, en el rechazo y abandono de las políticas precedentes de búsqueda de desarrollo él u tónomo en áreas sensitivas. En especial aquellas ejecutadas mediante programas secretos y no transparentes, tal el caso del proyecto ~isilístico Condor II. Y tercero, en la adopción de posiciones de él! to perfil en el seno d~ la OEA.para crear nuevos mecanismos de seguridad regional, dado que se considera que los actual.mente existentes son inadecuados. Aún más, se ha propues.to la necesidad de ·avanzar hacia algún tipo de "segurid~c;i cooperativa'~ entre. los estados del continente.~ 1

Los ejes del debate . .

Más que. en el resto de América Latina, la política exterior argentina siempre ha despertado 0mplios debates en el país?~ Ha sido tema de preocupación. para gobiernos y oposición, y hasta de Iarga·s charlas de café. En los últimos años, esfe debate de larga data alcanzó un nuevo cümax debido a los vaivenes -algunos espectaculares~ de esa polí~ica, al agotamiento del modelo de ~Ltstitución de importaciones y a los cambios producidos en el escenario m',tndiaJ, particl!Iarmente la globalización creciente de la economía. y el fin de la guerra fría.

2':>. Discurso pronunciado por el sc1iur ci1nciller Di Tella en el Consejo Argentino para las RE·Jaciones Internacionilles, op. cit., p. 6. · · · 30. Por cierto, estas políticils ti]mbiéll procurcJn asignilr nuevos roles a las fuerzns armadas y lograr un nuevo patrón interno de rc!Jciones civico·militilres. 31. Pilra el gobierno argentino, la se17uridcJd cocperotiv<l, cuyo rnsgo principal es el énfasis (•n IJ prevención de connictos a trcJves de mediácJs que inhiben la capacidnd y el potencial

. d,• .1:-;n•sión de cada Estndo, es un complemento -y ultcmil.tiva superndora- de los enfoques dt• !.1 :-,cguridcJd coLectiva. ~2. Un excelente compcndi.o de esos dd)Jtcs puc:cle verse en el reciente libro de Jos0 f'.u.i1díso, Debates y trayectoria Jc In ¡Ju/iticn exterior nr,~L'nlina, Grupo Editor lntino.1mrricmo, EUI'IlfiS ;\Ín.!S, 19'/J. .


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LO~ EJES ESTRUCTURANTES DE LA POUTICA EXTERIOR ARGENTINA 19

En "el caso de la actual política e'xterio¡;-, aprecio tres cuestiones principales que .han dado pie para el debate, la ironía y hasta la burla. Las señalo a continuadón, tratandÜ> de resaltar .. las críticas que han .recibido en c~rculos aéadérnicos y políticos. Dejo de lado las .. 9pi,niones de los autores, partidos o facciones que operan en los e~tremos del esp.ectro politico argent~o, por ejemplo, los grupos nacionalistas de .derecha o la izquierda no democrática. La opinió~ de estos grupos puede tener hoy algún inte-rés académico( pero resulta poco relevan~~ a los fines de este trabajo. ·

La primera cuestión de debat~ -y de lejos la más importante- se refiere al modo de vinculación con Estados Unidos. J?or cierto, la expresión "relaciones carnales" acuñ'ada por el actual Ccmciller ha contribuido enorn1emente a a\rivar el fuego.~J Quien'es se oponen al· "alineamiento", "seguídisrno",'"satelismo" o "herodianismo" de h política hacia Estados Unidos ponen el acento en dos aspectos: ·a) sus rédito~ (y costos) para el país; y b) su impacto sobre otras relaciones también señaladas por el discur~o oficial como igualmente preferenciales.

Los réditos se consideran nulos, además de perderse todo espacio para la negociación y el trade off 1v1ás específicamente, algunos críticos destacan el conosido y complejo tema de J.a vinculación .de cuéstiones entre ' 'áreas temáticas que en general no s.e cruzan o se cruzan poco. Se dice que para a traer inversiones .norteamericanas. o para acogerse al Plan Brad y no hace falta destruir un pro.yecto de desarrollo misilístíco ni mandar naves al Golfo y que Chile, por ejemplo, no proclama ni procura el cdineélmiento, y, sin embargo, recibe inversiones y es uno de los más firmes candidatos a participar en el TLCAN. ·-

. · En cuanto a los costos, se destac3. ·que esta política puede llevar al país a aislarse del resto de América La tina, además de generar desconfianza y recelos. En referÉmciél al envío de naves e1l Golfo, Joseph .Tulchin opina, por ejemplo, que esta opera'ción /'fue vista en América Latina y aun por algwws funcionarios de Washington como algo caprichoso, el resultado exactamente opuesto de lo que el Gobierno quería. Peor aún, vuios miembros del gobierno de Menem supusieron que el gobierno de Estados Unidos les "daría" algo a ·cambio".}.!

Ante estos mgumentos, los defensores de la política ac~ual ~' desde luego el Gobierno, seiialc.1n tres cosas. Primero, t21l como lo _enfatiza Carlos Escudé, que "léls imputaciones de que se ha ce1ído en una suerte de


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alineamiento automático son peores que falsas .. .las alianzas se revisaú permanentemente (lo que tl.,O quiere,., decir que no puedan tener una grar\

. durabilidad) y lo único automático es esta revisión. Ni Gran Bretaña tiene un alineamiento verdaderamente automático con Estados Unidos".JS Segundo, que los gestos "exagerados" son necesarios para generar confianza en el mundo, dado que la larga tradición de enfrentamiento con Estados Unidos y otros países de Occidente ii?pone por un tiempo la carga de la prueba a la Argentjna. También se agrega que el objetivo no e~: obtener réditos inmediatos, sino antes bien despejar el camino. Vuelvo a recurrir a Di Tella: "Yo he dicho ya, y lo repito, que pocas veces, con . tan poco, hemos conseguido tanto. Alguien dirá, son pocas las inversiones que han venido. Así no se miden las cosas en el m lindo internacional. Esto (la actual política exterior) sí crea un cambio de clima, un cambio de corúianza".:v. Por último, y en .lo que se refiere a las cr-íticas re.specto al ·aislamiento de América ~atina, se replica que: '"Nuestra política de cara é\l mundo nos pone en una situación de liderazgo en la región porque nos hemos adelantado a cambios que en la mayor parte de la región se están viviendo como imprescindibles. Lejos de alejamos de América Latina nos acercamos a ella, pues, asurrúmos un rol de vanguardia al que aspirarnos".='7 Cabe apuntar que para algunos autores, esta posición de "vanguardia" no se~ía más qu~_l~. ~~p~tición del "viejo vicio de la búsqueda del liderazgo regional".:IX ..

La segunda cuestión en debate -estrechamente relacionada con la primera- es el grado de pri"oridad del MERCOSUR eri. un momento en el que Brasil atraviesa serias dificultades políticas y económicas. Esta. discusión trasciende la crítica a la política exterior actual y presenta_ líneas de fractura que cruz tÚ¡ tanto al Gobierno comCJ a 13: oposición y, por cierto, a los sectores empresarios. En este punto, se aprecian tres posiciones claras. La primera considera al MERCOSUR como la opción más conveniente para la Argentina. En palabras de Roberto Alemann:· "El MERCOSUR abre posibilidades más interesantes que el NAFTA y a tra2 más inversiones. Su cercanía; las comunicaciones y los transportes y cierta afinídéld regional permiten ·un desarrollo mucho más amplio, profundo y variado del CO.f0ercio recíproco que el NAFTA, tan lejano y competitil(o"."4 La ·segunda posición postula dar prioridad al NAFTA y apoya al MERCOSUR "en tanto no bloquee nuestra integraCión eficien-

35. C~rlos Escudé, op. cit., p. 186. · 36. Discurso pronuncindo por el sei'tor C:wcillcr Di Tclln en el Cunscjo Argentino puril lns Rei<Jciones fnternncionnlcs, op. cit., p. 10 .. 37. Cuido Di Telln, Cfctrin, 12 de noviembre de 1991. . 38. Cnrlos Pércz L!Jnil, "L<l nucvil ngendn internJcionill y In políticil exterior nrgcnti~1a" en Roberto Russ¡!]J (comp.L up. cit., p. 9<l. ; 39. Roberto Alcmi1nll; "Es mejor con los vecinos'' en Clnrfn, Suplemento Económico 13 de mt~rzo de 1'/14, p. 14. ' .


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te a la economía mundial".~~~ Finalmente, la tercera. posición, que se acer~a más a la de la mayoría del Gobierno, defiende la necesidad de enc·arar de manera interdependiente las relaciones con Estados Unidos y. Brasil, dado que· ambos "vínculos son percibidos como lazos funcionales que pueden y deben ser fortalecidos simultáne~~ente".~'

Las relaciones con E~t~:dos Unidos y la participación en el MERCOSUR han sido hasta el momento los puntos principales de debate. Al mismo tiempo, y en general alrededor de estos mismos temas, se han

· producido otras discusiones ligadas a las formas de hacer política exterior o la oportunidad de algimas decisiones. El caso de la desactivación del Cóndor II es interesa~!e porque ·reúne estos dos aspectos: se sostiene que se dio algo nmy importante por nada y que la medida se adoptó en un momento en el que Brasil y Chile no parecen estar dispuestos a renunciar a la fabricación o compra de misiles. Desacuerdos en las metodologías y no necesariamente en la sustancia también se produjeron en ocasión del envío de naves al Golfo. Hubó quienes, aun de acuerdo con esta medida, se opusieron finalmente a ella debido a que fue adoptada ''puenteando" al Congreso y violando el derecho interno para responder a una violación del derecho internacional. El debate prodÚcido en 1992 en tomo a la cuestión de los Hielos Continentales también tuvo mucho que ver con diferencias en cuanto a los procedimientos. En efecto, Lma buena parte de la oposición, aunque no lo expresó de esta manera, es tu·· vo en contra del Tratado más por la falta de consulta prev.ia -y porrazon.es de política interna- que por serios y fundamentales desacuerdos res- '

· pecto del trazado de lúnítes propuesto por ese documento.

Por cierto, el debate en tomo alas formas también se ha ocupado extensamente de algunos actos, frases o gestos del presidente Menem y del Canciller que se perciben como desmesurados, impropios o poco "realistas" y "pragmáticos". Atilio Borón, por ejemplo, ha enfatizado que: "No es pragrná~co rú realista que el presidente Menem pierda su tiempo entrevistándose er-l Miami con un personaje como el señor Más Canosa ... Tampoco parece pragmático y realista que nuestro Presidente haya hecho de la democratización de Cuba un issue tan relevante de la agenda

. de la poÚtica exterior argentina. ¿Es tan decisivo para la pro~peridad nacional -fin declarado de la poLítica exterior del menemismo- que se_ convoque a elecciones nacionales en Cuba ?41 Para otro. a\ltor, estas ac·Cl·ones no son más que una nueva forma de expresión del "modelo tradrcwnal

40 Ver !<Js o in iones de Carlos Rodríguez y Adolfo Sturzenegger en ibid( PP· 1~ Y 15: , 41. Mó · · k· t "Documento interno de discusión", FLACSO/ Argent.tnn, nunrco! Bueno Aí.rcs, 1~~~~ p. 1? PJril mi.Ís dctill!es s?bre estos t;cs posi.cioncs, ~er este mJ.smo trab~J0 · de 1 42 At :•· [3 ó "LJ~ trilnsformocJOncs del s1stcmi.l ¡ntcrn.acJonill Y los ¡¡ltcmiltJvns

. "10 o r n, ' _, ' •t • 4 3 · oolíticJ exterior Jrgentinil" en Roberto Russell (comp.), op. Cl ., P· J. •


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22 M ... tERICA LATINA/INTERNACIONAL

del excepcionalismo argentino. Ahora, en vez de liderar al mundo contrcz : Estados Unid.os o a competir~con este país, la Argentina lideraría al mundo en apoyo de Estados Unidos".~:~ Aquí debe reconocerse que si bien el diseño de la política y los discursos oficiales rinden culto a la moderación y la prudencia, este Presidente, al igual que la mayoría de sus anteceso-res, no ha podido escapar a la "tentación protagónica". !

Los márgenes del consenso

Como señalé en la introducción, tengo la. impresión de que en el debate a v~ces acalorado que se produce en tomo a la actual po_Iítica exterior hay mucho ruido y pocas nueces. Este ruido, por lo general, irnpide detectar que se está avanzando -yo diría de tma manera sorprendente si tener;-tos en cuenta nuestra historia reciente- en la construcción de acuerdos fun-

' damentales en materia de política exterior. !

En honor de lE'l brevedad, me parece importante distinguir dos altos niveles de acuerdo. El primero tiene que ver con percepciones compartidas sobre aspectos básicos que héKen a la inserción externa del país. Desde luego, la comt.mión en el diagnóstico no significa que se favorezc~ un mismo curso de políticas, pero sí impjica el recono~.i.rn.iento de que existen, acaso como nunca antes, márgenes relativaÍnente estrechos para la acción. El segundo nivel de consenso se refiere al ámbito geográfico donde debe desarrollarse prioritariamente esa política y a un conjunto de terhas de primera importcmciaen la agenda exte¡_na de A~gentina.

En cuanto a las percepciones compartidas, vale señalar en prin1er lu:.. gar el reconocimiento de la necesidad de desarrollar un nuevo perfil. de vinculació.Q política y económi_ca con el exterior. Esta apreciación surge de una combinación de factores internos y externos estrechamente relacionados. Entre los primeros destaco especialmente lo que podríE"~mos llamar el "aprendizE'lje soCial" del país en los últimos veinte años, c..tyas fuentes hm sido el terrorismo d_e Estado, la guerra de Malvli1a·s, la hiperinflación y el etgotclmiento dd modelo de sustitución de importE'lciones. En el cetso del gobierno de Menem también hay que agregar las experien-cias que surgen de lz·. primero fE'lse de la transició[l a la democracia. Este aprc:ndizaje ha Jleve1do é1 asumir actitudes mcís abiertas y menos ideologizadi:ls, a percibir Jl mundo como una oportunidad y no como una élmeÚaza, a identificJr mejor nuestro lugé1r en el sistema internacional y é1 no exélgerm las cJp(lciJudcs propius. A este factor interno se é\gregan las

:l:l. joscrh Tulcllin, o¡J. cit., p. 2H


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... -,,

LOS EJES ESTRUCTU:RANTES DE LA POLITTCA EXTERIOR ARGENTINA 23

tran~formaciones políticas y económic~s globales a las cuales hay que a_daptarse '://o dar respu_esta.

También se aprecia un cambio de percepciones sobre las causas y condiciones que producen el desarrollo económico. Si bien se sigue sosteniendo que el desarrollo depende de la existencia de un contexto internacional padfico y de economías abiertas, se admite que también depende -para la m a yo ría, principalmente- del propio esfuerzo. Esto, entre otras co~as, ha llevado al abandono de las posiciones de confrontación en e} marco ~e las relaciones Norte-Sur; propias de los años. sesenta y setenta, y a su reemplazo por fórmulas que favorecen el acercamiento y Ja negociación entre los países desarrollados y los subdesarrollados. T..ambién se acepta que las relaciones exteriores del país dependen en sustancial medida de las políticas internas que se sigan, De este modo, la estabilidad y el crecimie0to económicos y la disminución del riesgo país son vistos como condiciones necesarias de una inserción irüemacional exitosa .

. Al mismo tiempo, se considera que la democracia es un requisito para insertarse en el mundo (al menos en el mundo definido como el que interesa de manera prioritaria). Junto a ello, se admite en general que el gobierno de Alfonsín· tiene el créd¡tp de haber inciado. el camino de la reinserción. Puesto de otro modo, se comparte que una parte importante de los cambios de la política exterior·comenzaron en 1983 y no en 1989. Esta

opinión ha sido claramente expresada por el propio Di Tella: "Yo creo que a partir de 1983 se abren las posibilidades y creo.que un gran avance cualitativo, u:n avance diferencial, se produce justamente en ese año y la Adminisrración prec·edente tiene el extraordinario mérito de haber liderado ese proceso, proceso en el cual todos hemos participado. No es tam-

: poco mérito exclusivo ni de un Presidente ni de un partido; pero me parece que siempre hay que reconocer el rol protagónico que tuvie~on el presidente Alfonsín y la Unión Cívica Radical. Pero también creo que_ había una tarea incon,clusa. Estaban dadas las potencialidades, pero el cambio terúa que seguir y tenía que profundizarse y concretarse en este cam-bio de ubicación que yo llam_o una suerte de cambio de alianzas":'~ .

Esta última parte de la cita "de Di Tella me sirve para señalar o:ro punto de consenso, que en mi opinión tiende a ampliarse cada vez mas: el reconocimiento de que las tareas y desafíos externos para uno Y otro c;;obierno han sido distintos, al igual que los contextos en los que han tenld? que z¡ctuar, y que estas circunstancias determinaron en importante medlda !Lls prioridades y condicionaron l¡:¡s lecturas del mu~do. En 1983, Mene m y Di Tella defendíc:m y veían cosas bastante pareGdas a las que ~e-

1

41. Cuido Di T~l·/., 1 "P<~I<~brils de cicnc" enl~obcrto Russell (comp.), op. ci/.1 PP· 263·4.


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24 A1vlERICA LATINA/INTERNACIONAL

fendieron y vieron Alfonsm y Caputo. Este último admitió no hace mucho que: "Si hoy fuera 1983 el programa (radical) se parecería bastante al que aplicamos entonces. Si hoy tuviera que definir un programa de política exterior, sería distinto al de 1983"."5 Por supuesto esto no in1plica que Caputo hoy haría lo mismo que hace Di Tella. Sí implica que en líneas gruesas haría algo bastante parecido, aunque probablemente le pondría otro ropaje. Seguramente no lo llamaría el·.,,cambio de alianzas" ni lapolítica del"cheek to c.heek'' ni las I/ relaciones carnales". Dije·ucaputo hoy" (esto es, desde donde hoy estamos) porque también creo qüe este Gobierno tiene el mérito de haber ·producido algunos shocks culturales, de haber puesto sobre la mesa una serie de temas tabú (por ejemplo la ratifi-

·.cación de Tlatelolco y la adhesión al Tratado de No Proliferaciói} Nucle-~r) y de haber adoptado medidas que también marcan nuevó caminos

:(tal el caso de la desactivación del Cóndor II). Así, se ha pegado fuerte en ··el núcleo de muchos teme. S considerados intocables. Este .impacto, aun... que parezca paradójico, .contribuye a generar co_r;1senso y reduce el mar-

gen de la discusión, que en definitiva es decir más o menos lo mismo. Y no sólo eso, también ha corrido el debate, ha obligado a discutir sobre te-mas nuevos en n1ateria de política exterior. ·

Voy a dar un ejemplo para aclarar este punto. Tomemos nuevamente el Cóndor II. El terna ha evolucion~~9_q_~~. siguiente manera: primero su m.anten1miento era ~lgo i..'1discutible, luego se comenzó a discutir qué quedaba y qué se destruía, finalmente el debate se centró en torno a qué se podía obtener de Estados Unidos como contrapartida a la desactiva·ción total del proyecto y a la forma en que se llevó a cabo la "entrega"

:·(equivocada según los que pedían algo tangible y rápido a ca;nbio). En suma, el debate quedó casi reducido a cuestiones de bolsillo y no a las

·ideéis. Lo concreto es que hoy ninguna fuerza política mayoritaria del país (salvo que el MODIN, o acaso el MAS, lleguen a serlo alguna vez, algo que resulta bastan te improbable) defendería la iniCiación o continuación de un proyecto con carélcterísticas similMes al Cóndor II.

En lo oue h8ce a los niveles d~ consenso referidos al ámbito geográfi-' co de lé! política exterior, Ci precio un amplio acuerdo sobre la neces'idé!d

de concentrar lél élcción ex tcmé1 en cuatro puntos: en Estados Unidos, Europa y el Cono Sur de i·.mérica Lé1 tina, y para un p~)CO más adelé1nte er: Asia. A esto se lo llamé1 de diversos maneréls, pero en definitiva se quiere decir c21si lo mismo. Ca puto habló en su momento de "socios privilegi21.dos"; Di Tella hubb de ,,rdacíones preferencie1les". No se me, escapa que

. porél Célputo ]éls relaciones con dos de. Jos vértices del triángLdo (América

·15. D.111IL! Cnputo, 'Tumi:1ciones sin c.:rítici1 (NotilS pnr~1 un dc;bJtc elcmentill)'' en Roberto f\ussvll (comp.), ap. L'il., f.l· 20<), . ' ·

.... m f (· (

... e tt' V.

2 e

o ro


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LOS EJES ESTRUCTURANTES DE LA POUTICA EXTERIOR ARGENTINA 25

Latina y Europa Occidental) apmüaban a fortalecer espacios de negociación con el vertice restante,· es decir con Estados Unidos. Y que para Di Tella, la relació.n preferente con Washington tiene más que ver con la recuperación de un vínculo qüé sea funcional a la Argentina ·como lo fuera el que ~antüvo con Gran Bretaña a fines del siglo pasado y principios de éste. Sin. embargo, y aunque la aproximación a la relación se funde en un rntionale distinto, creo que. es importante re.conocer que la "relación madura" tenía muchos más puntos de convergencia con· la ·casa Blanca de

· lo que normalmente se supone y que la "relación camal" no es puro alineamiento, como también se supone erronéamente. Insisto en que la "ostentación" de. la relación, la "inversión de la carga de la prueba", el estilo diplomático actual tienden a velar esto último. En,surna, me parece que. si dejam~s de lado alguna retórica y cier~os fuegos de artificio, apreciaremos tm ~lto nivel de consenso en el sentido de que es rtecesario tener una buena relación con Estados Unidos sostenida en-~~convergencias esenciales" -como diría Ca.puto- y en una. agenda donde se expresen de manera

. clara y sin vaivenes las posiciones respectivas. Creo que hacia ese punto nos dirigimós.

Si del ámbito geográfico se pasa a los temas principales de agenda tampoco se aprecian diferencias sustanciales. De nuevo hay más rui.do que n'ueces. Un mirada rápida sobre E·.:;te punto permite ver que hay acuerdos amplios en el tema Malvinas, en las relaciones co~ Chile, en toda la gama. de cuestiones comerciales, en casi todas las cuestiones de segul:-idad.4¡;

Para tenninar ap.elo a W1a cita de Di Tella que resulta útil para encuadrar. desde otro ángulo el de bu te sobre !u cuestión del consenso en mate-

.ria '~e política exterior. La cita. dice: "_¿Quiénes son· lo se~tore~ importélntes de la opinión pública. que se oponen a lo que se est0 hac1endo en_ el puís? La mitad de la. oposición se declara claramente a favor, aunque ~1ce que lo huría mejor; pero es.tá de acuerdo con el modelo. La otra m1tad uno sospecha que lo único que le falta para estar de acuer~~ es gobernar, porque el gobierno nos unifo:rma a todo.s ... O sea bs deGswnes del go-bierno se estrechan-y esto es bueno".17 · ·

46. Admito que huy sectore:; ci.el. :ucliculismo t]~~e s~sti~nc.~1 q.ue en el temu _:vralvinil:; uc; Gobierno ht~ mnntenido unil rostcton demilStildo, concestvc:J . Stn .embilrgo. n:~-.rurece CJ ~ estil posición tiene m~S que Ver COi\ ilCtitucJes rropÍilS de quien est.il en ]u O_P.OStCt~n quX~S~~'I verd¡¡deras di(erenciils sustt~ntivas. P..l contrt~no, ucepto que e~te t1po d~ di(er~nctc:JS ~t. · · en nlgunos temns específicos de IJ il~cnda de scguridJd y con tmpi_Icur:~lilS so re cue~ ton~s vinculaclils con el desilrrollo tecnulúgico, tíllt:s los cilsos de J¡¡ ;~tJftcilcton d.c ~ldte~I~~J D~ C'.'entuill ildhcsión t~l TNP. Sobre este último temi1, ver las posiciones opuc~tils e u

-. • -- , , , • .. ,,,... ~ .., A •• 1 C::


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La frase del Canciller es sin duda materia opinable. Sin embargo, rescata uno de los supuestos básicos del conocido modelo de la política burocrática que tiene validez universal: "que el lugar donde se está parado depende del lugar donde se está sentado".~M En tal sentido, parece claro que quienes hoy cuestionan con cierta vehemencia algunos aspectos de la política exterior -y pertenecen ·al grupo de los que tienen posibilidades de ser una alternancia real- si dejaran la silla "opDsición" y pasaran a ocupar la silla "gobi~mo"hadan (y dejo el estilo pro pi~ del menemismo de lado), casas más casas menos; lo que esta Administración está haciendo en materia de relaciones internacionales. 1

'•

.-·

'1~. Crilhilm 1\llison, Lu t.:::it.:IICÍII dt.: ;¡a cfccisió!l, Grupo Editor Latinoamericano, Ducnos Am~s, 191-\1-l, p. 252. '


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LA POLÍTICA EXTERIOR DE "REINCORPORACIÓN AL PRIMER MUND0" 1

Por Felipe A. M. de la Balze

Introducción

La Argentina ha realizado, durante los últimos cator·ce años ( 1983-1997). un lento pero firme \ruelco en su política exterior.

Los síntomas más evidentes de este vuelco son, por un lado, nna dramática e histórica reversión en las alianzas externas y, por otro lado, una firme decisión de reinsertar al país en la nueva economía global, revirtiendo así el espíritu aislacionista en lo económico e intermitentemente contestatario en lo político, que predomi'nó en la política exterior argentina durante una buena parte de los cuarenta años posteriores a 1943.

El país está modificando su concepción del mundo, realizando un profundo viraje en su orientación internacional y definiendo los lineamientos de una política exterior, que llamaré "de reincorporación al Primer Mundo" (o "la nueva política exterior"). Cuando me refiero al "Primer Mundo" aludo al selecto grupo de países más avanzados, con instituciones políticas democráticas consolidadas, niveles de desarrollo económico altos y aparatos· estatales relativamente modernos y bien organizados.

Los elementos necesarios para volver a insertar a la Argentina en el Primer Mundo son, en lo interno, la consolidación de un proceso

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108 Felipe A. M. de la Balze

de crecimiento económic-o sostenido liderado por el sector privado, el fortalecimiento de un marco institucional democrático y el aún pendiente desarrollo de un aparato estatal moderno y bien organizado. En lo externo, la reinserción de la economía argentina en la economía mundial y la creación de un abanico de relaciones internacionales políticas y económicas (gubernamentales y privadas) que faciliten la transformación de la Argentina en una potencia regional respetada, en el e:;cenario internacional del primer cuarto del siglo XXI.

La "nueva política exterior" no asume, con falso orgullo o, a través del engañoso prisma de la autodecepción, que la Argentina forme parte, en la actualidad, del Primer Mundo. La "nueva política t>xterior" se propone, como objetivó estratégico, favorecer la reinserción de la Argentina en el "Primer Mundo", sin dejar de reconocer su atraso relativo actual, tanto en lo económico, como en lo social y lo institucional.

Se trata más bien de fijar con claridad las metas de largo plazo que el país desea alcanzar en materia de posicionamiento internacional. El objetivo estratégico de la "nueva política exterior" e!> el de incorporar a la Argentina, en el lapso de una generación, en el "Primer Mundo" y, a la vez, fortalecer su identidad latinoamericana y afirmar su perfil austral. Sólo con metas claras podrá el país sostener con perseverancia, a través de circunstancias cambiantes y de diversos gobiernos, las políticas, las alianzas y las prácticas diplomáticas necesarias para poder concretar con éxito este formidable desafío.

La Argentina ya perteneció, durante la primera parte del siglo XX, al selecto grupo de países avanzados, que hoy denominamos del Primer Mundo. Desgraciadamente, su performance económica, institucional y diplomática, durante una buena parte de la segunda mitad del siglo xX, fue lamentable. La Argentina, a través de la implementación de políticas erróneas, tiene el triste privilegio de ser el único país adelantado de la década de 1940 que se transformó gradualmente en un país "en vías de desarrollo", durante los cincuenta años siguientes.(*)

(*) fiel al axioma de que la política exterior es la cara externa de la política intema de un país, durante ese casi medio siglo la Argentina exhibió posiciones erráticas, muchas veces contradictorias y en las que lo único que el mundo podía verificar como permanente era su inestabilidad. Como consecuenci_a, a lo largo de esos años tuvimos mucha diplomacia y poca política extenr. Lamentablemente, ello ayudó a consolidar la injusta creencia generalizada de que la 'tarea de nuestros diplomáticos se agota en las formas de una actividad que escasamente supera el contenido de un departamento de

. "remcornomción al primer mundo La política exterior de · r

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. ( ¡ PBI er cápita creció sólo el El baj~ crecimie~~~ ec~~Z:;)~~~ r:curre!e inestabilidad política

O 5% por ano entre 1 y . . t de Relaciones Exteriores duran(hubo 18 presidentes y 134 mm~::e~oro organizativo del aparato estate el mismo períod~~· e grav~ d d alud pública, control de la corrupta! (justicia, educacwn, segun¡· a '. ~ n la densidad de las relaciones

· ·fi f dec macwn e ción) y una sJgm ca !Va d ( roducto del modelo de desarro-económicas con el resto del munl oópdurante el período en cuestión),

. . rrado que preva ecr . llo economJco ce l sición relativa de la Argentma en

roduJ·eron un grave atraso en a po p . el concierto de _las nacr~~es. r una potencia regional importante y

La Argentma paso d~ se , ma's prósperos del mundo, en Jos .d de los 1ez parses reconocJ a, y uno osición de segundo rango, tanto

inicios de la década de 194~, a u~~- p en el escenario internacional en lo económico como en o po J ¡co,

contemporáneo.(*) . do a elaborar durante los 1 A ntma ha comenza •

Sin embargo, a rge - 1 des lineamientos de una - ( 1983-1997) os gran

últimos catorce anos. " '_. . al ro ósito es recuperar la "nueva política ex tenor ' cuyo p~ ¡ncdlpl pn'oXo anterior (1943-1983)

.d L l'tica extenor e pe posición perch a. a po l l S f se produjo en el marco de u~a no murió de muerte natura . '-; . ¡n . . de aislamiento internacJO-

, d a graV1s1ma cns1s 1 hecatombe, clespues e un . d 1 guerra de las Malvinas, os d l onsecuenc1as e a 1

nal genera a por as e l . -·s de la deuda externa y a d h humanos a cns1

problemas de erec os . . ' d fines de la década de 1980. . . h' erinflacwnana e l "

gravísima cnsls !p l ó 1 surgimiento de a nueva d . , ico que ace er e ,

El elemento mam l ltados políticos, econo-. .. t ó en los crue es resu

política extenor se cen r d 1 Argentina después de 1943, a micos y diplomáticos alcanza os por a

- . . cuer o rofesional, una vez orientado por relaciones púbhcas. Ese m¡smo d pla ~emocracia derechos humanos, arclaras políticas de estado (defensa in~ciación dei Me~cosur) a partir de 1_9H3, monización frontenza con Chilfue e d. . , n del Mercosur alianza estrategJc~

l. · · pro n ¡zac!O ' fr t n Potenciados (amp ¡acJon Y . 'd t 1 fin de los problemas on e -· , la ahanza occ1 en a • con con Brasil, inserCIOn en . d 1989 ha ayudado a generar, zos con Chile, Tlatelolco, T.N.P.) a paru: e e el mundo identifica con toda

. trumental un perfil argentmo qu . su aporte ms • . , claridad. (Nota del compl~ador) esión de Escudé de que, como er~mos

(*) El concepto remite a la expr d uien en este mismo hbro, d . eramos po erosos, q ' f e

ricos, creímos que, a emasd unto de vista internacional. Un en o~ desarrolla este asp_ecto des edu~!se en el capítulo que firma este comp apolítico de ese fenomeno pue e dor. (Nota del compilador)


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través de un modelo de desarrollo económico cerrado y de una trama de orientaciones políticas y estratégicas que desconocían la magnitud, así como la profundidad, de los cambios que habían ocurrido en el escenatio mundial a partir de 1945.

La "nueva política exterior" encuentra sus antecedentes conceptuales en una interpretación correcta de las tendencias profundas que caracterizan el escenario mundial contemporáneo; sus antecedentes ideológicos en una revalorización por la sociedad argentina de ciertos valores e ideales compartidos con los países más desarrollados, y sus antecedentes políticos en una actitud menos antagonista y más cooperativa con los principales vecinos de la subregión y con los países más avanzados.

El viraje en curso no es sólo un cambio de objetivos e instmmentos, también implica una redirección completa de la orientación internacional de la Argentina hacia los asuntos mundiales. La "nueva política exterior" no es un ajuste o un cambio de sintonía fina de la política exterior anterior, ni tampoco un cambio de programa que involucra la búsqueda de los mismos propósitos con nuevos instmmentos. En realidad, se trata de una reestmcturación completa de la orientación internacional de la Argentina hacia los asuntos mundiales, e involucra nuevos objetivos, nuevas alianzas y nuevas políticas.

La "nueva política exterior" genera un posicionamiento de la Argentina en el escenario internacional profundamente diferente al que conoció el país durante el período anterior (1943-1983) La Argentina opta por insertarse en la nueva economía global, abandona la tradicional política del "no compromiso", se acerca política y económicamente a los países desarrollados y sustituye la "geopolítica" por la "integración", como guía en su accionar diplomático subregional.

La "nueva política exterior" reconoce la imperiosa necesidad que tiene la Argentina de ampliar el tamaño de su mercado de bienes y

servicios para hacer más productiva su economía y poder así inicia~ un proceso de crecimiento económico sostenido.

La "nueva política exterior" contempla también la conveniencia de construir un proceso de alianzas políticas y de relaciones económicas preferenciales con un grupo selecto de países, como el medio diplomático más adecuado para facilitar la incorporación económica y diplomática del país al Primer Mundo. Dicha política se propone tam~ bién diluir, a través de un abanico de acciones diplomáticas y políti-

LÁ.l. j-IULLLLLU. E.At t:;.l UJI t.A.'-'

. -- . -- - ----. de suspicacias y desconfianzas, cas económicas cooperativas, uln hO:utro_ diplomática del siglo XIX. La

montan a a IS ona . . cuyos orígenes se re , . políticos como economiCos, · tanto en termmos Argentina se aproxima, do habían sido considerados como sus a los países que en el pasa . t CI·as puntuales, potenciales

·d s y en Circuns an .1 principales competi ore ' . l 1 Estados Unidos, al Brasi y

adversarios (me refiero en particu ar a os

a Chile). . _ . . .· ica política y estratégica en Una política de mtegracwn economl ' de una gradual inser-

• . 1· zada en e marco el Cono Sur de Amenca, rea I 1 a economía global; una ere-

, entma en a nuev . ción de la economJa arg . l't' Y estratégica con los paises · . onómica po 1 tea . . ciente cooperaCion ec . .f . -t de los lazos economicos, d . mo un re orzam1en o más avanza os, asi co d A , ¡'ca Latina son, en el esce-1 l n el resto e mer Políticos y cu tura es co . . s apropiados para alcanzar . 1 t al los cammos ma nario internacwna ac u ' 1' . xterior argentina: la reincorpora-el objetivo estratégico de la po I~:ca e

ción del país al "Primer Mundo.·. d . rtos valores e ideales fue el 1 •alonzacwn e cie . 1

Por su parte, a re"l. . . .fi t. del entorno internacwna d "f · s1gm ca Iva . .. resultado de una mo I .Icacwn danza en las condiciones at-

(el fin de la Guerra Fna).y de un_a mlu (entre otros, la valorización " . les e Internacwna es .

mosféricas naCiona h una cierta tendencia muo-de la democracia y los derechos uml. anos,la revalorización del merca-

d - · del gasto mi Itar Y . dial hacia la re uccion . pn.vt.legiados para asignar · d 0 mecantsmos do y del sector pnva_ 0 com

los recursos económicos). . fr' . difundida en amplios 1 . ·• lgo esquizo en1ca,

Asimismo, a vJston, a . d t"stía una contradicción d . . . argentma e que ex . sectores de la Ingencta ' 1 oli.daridad latinoamenca-

1 do promover a s l inmanente entre, por un ~- 'd. 1 'tica y por otro lado, desarrol ar na y tener libertad de accwn ~p .omad 's y fructíferas con los paí-

. . · estrateg1cas ensa . . 1.

relacwnes economicas y . 1 1 Estados Umdos y sus a Ja-d n partJcu ar con os

ses más avanza os, e f l l .t. 'dad fue desenmascara-. ¡- d d su a sa eg1 1m1 dos, ha perdido su nta I a , y , s de 1970 y 1980.

da por la cruel realidad de, la de~~:damente irrealista, difundida en Por otra parte, la v_Ision pr t' a que proponían promover

d la dtngenCia argen m ' . amplios sectores e ~ _. . a st"n resolver preVIamen-l . · · n latmoamencan la solidaridad y a mtegracto . d' tes (lo que impedía trascen-te los grav~s. confl~;:tos fronte.~z~s ~f;ul~~e poder y equilibrio militar der la tradicwnal realpohtik d , . nal al comercio intemacw-

. b · 1 economta nac10 d subregional) Y sm a nr a. l 'mpedía desarrollar una en-na! y a la inversión extranJera -o que I . les que le dieron sus-

di 'ntereses económicos mtrarregwna sa trama e


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tento concreto a la integración- está siendo derro . transfo~ación en curso.(*) tada por la VIgorosa

La nueva política exterior" es en mi o .. , realista y coherente en las act 1 ' . pmwn, una respuesta

' ua es circunstancias · t · para revertir la grave declinación arge t' d 1 In ernacwnales,

1, . n ma e a posguerra L " va po Itlca exterior" asocia tod 1 1 · a nue-1 · os os e ementos nec · d ftJca exterior coherente y exitosa. l b, d es anos e una po-

la seguridad, la maximización d . t l.~sque a de la .~az fundada en equilibrio, la inserción exitosa ene 1 a I ertad de accwn a partir del de una trama de relaciones pref a e~olnomfa internacional a partir

. . , erenc1a es y la recup · , d posiC!On de m:lyor influenc¡'a 1 . eracwn e una

en e escenano inte n · 1 a través de un fortalecimiento de 1 b . r acwna y regional, prestigio. as ases nacwnales de poder y de

El pr~.ceso de elaboración e implementación de 1 e~ exte.:wr aún no ha concluido. Su transformación a "nueva polftiEstado (una política con un amplio consenso entre en "política de

las principales

(*) La geopolítica contabiliza más de un a . swn de los modos en que el d fu . porte valioso a la compren-. . mun o nc1ona pero . Im?ortancJa genera peligrosas distorsiones en Ía e una _exageración de su paises como los nuestros con m d . . . p rcepcwn. Mucho más en ·al ¡ • ' arca a sensibilidad 1 n es en a constitución de sus Est d en os aspectos territo-

El trípode geopolítico que describe a D~s l (cz. lCap(ítulo Cisneros, págs. 000). competencia con EE UU y pol¡"t' d a a ze no compromiso mundial

· ) · · Icas e mero "e ·rb · " ' cmos ha sido exactamente invertid d d lqu¡ 1 no con nuestros ve-t¡r de 1989. 0 ' a 0 vue ta como una media a par-

La visión geopolicista que tanto incidió e .. ta 1983-89 privilegiaba nuestra adq . . . . dn nuestra pohtica exterior has-

f · UISICJOn e aut · (' d en atizando cualquier crecimiento de la ca a .d d ~nomJa m ependencia) pendientes (~uanto más confrontativos más~'¡~~ a e eJerc;r a~cwnes indede esa capacidad) y minimizando los co t d ependJentes , mas expresivos frontar: _La guerra de Malvinas terminó~¡~~ e -~Jercer esa .::apacidad de conesa VISJon que maximizaba los t d do una expreswn wagneriana de casi no puede encontrarse a na~~! os y ~SJ?re~iaba los costos. Hoy por ho~ ~.icamente todos los protagonistas p¿~~::;vm~que la invasión del '82. Prác~ desde el primer día" se opus¡·er se an apresurado a destacar que

' on a esa guerra d · · d 1 to- a la aventura solitaria de un ré . . . ' re ucJen o a --ex post fac-Reducción tardía y sospechosa· al , g¡dín:en militar en busca de legitimación.

1 · gun a se entenderá puntua es, ese conflicto no hizo si xhib. 4ue, con sus torpezas cías terminales de una forma d no e 1 Ir, exasperadamente, las consecuen-

fr . e pensar a política t · · . con ontatJva- que no'se lim¡'to" 1 ex enor -a1slacwnista y

a os estamentos milit · d 1 . se trató de una sorpresiva ocurre . . . ares, VIno e ejos y no Galtieri. (Nota del compilador) neJa sohtana del minúsculo período de

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La política exterior de "reincorporación al primer mundo" 113

fuerzas políticas y con sostén en la opinión pública) requiere un proceso adicional de desarrollo. La velocidad de dicho proceso de maduración dependerá principalmente de la celeridad con que los sectores dirigentes de la sociedad evalúen los resultados de la "política exterior de reincorporación al Primer Mundo", e incorporen los grandes lineamientos de esta nueva orientación diplomática a sus agendas de acción internacional.

Analizaremos a continuación los orígenes y luego la "arquitectura diplomática" (los principales lineamientos) de "la política exterior de reincorporación al Primer Mundo". Finalmente, en las "conclusiones" comentaremos algunas "enseñanzas" de la historia deiplomática de nuestro país y la naturaleza del desafío que la diplomacia argentina contemporánea debe enfrentar con éxito para facilitar su reincorporación al Primer Mundo durante las próximas dos décadas.

11. Los orígenes de "la política exterior de reincorporación al Primer Mundo"

La Argentina sufrió durante los cuarenta años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, situaciones de agudo aislamiento y relativa soledad en su accionar diplomático internacional. La etapa final de la política exterior del periodo 1943-1983 fue lamentable pues dejó a la Argentina frustrada en sus objetivos, rotas sus alianzas tradicionales, enredada en disputas con sus vecinos, carente de amigos sensatos y sin entender lo que pasaba en el mundo circundante.

Estas dramáticas circunstancias forzaron a la clase dirigente a revisar en profundidad las premisas fundamentales de la política exterior del ciclo anterior. Me refiero a la derrota militar en la guerra de las Malvinas y sus secuelas diplomáticas, incluyendo el embargo económico europeo (1983 ); al rechazo internacional generado por los problemas de derechos humanos, ocurridos en el marco de la represión al terrorismo (1973-1983); y el aislamiento económico y financiero, producto de la crisis de la deuda externa y del agudo descontrol fiscal y monetario que caracterizó las etapas finales del modelo económico proteccionista e intervencionista que predominó en la Argentina después de la Segunda Guerra Mundial (1982-1990).

La fuerza motora detrás del surgimiento de la "nueva política exterior" se encuentra en los profundos cambios económicos, sociales


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de 1:83. La emergencia de un nuevo escenario internacional, a partir del fin de la Guerra Fría (1989), afianza y acelera el proceso de declinación de la política exterior del periodo anterior. Pero la gestación de la "nueva política exterior" tiene orígenes domésticos y precede en el tiempo al fin de la Guerra Fría.

La consolidación de un sistema político democrático ( 1983-1989), el abandono del aislacionismo económico en materia internacional (1985-1991 ), el debilitamiento del poderoso aparato estatal intervencionista creado a partir de 1930 (1989-1992), la revalorización del _r~l del mercado y de la iniciativa privada como métodos de asignacwn de recursos ( 1985-1997) y las difusas pero crecientes demandas de la opinión pública en materia de libertad de prensa y derechos humanos, protección del medio ambiente, mayor eficacia -y honestidad estatal (1983-1997), son los verdaderos y profundos determinantes de la gestación de la "nueva política exterior".

En realidad, la "nueva política exterior". va de la mano con la ambición. nacional_ de dejar atrás las causas y los síntomas de la grave decadencia argentma de los cincuenta años previos: la inestabilidad política, el bajo crecimiento económico y un espíritu intt>macional predominantemente aislacionista en lo económico e intermitentemente contestatario en lo político. Con una desgraciada demora de cuarenta años, la clase dirigente argentina reconoció gradualmente los trazos profundos del mundo contemporáneo y paulatinamente abandonó las premisas y percepciones distorsionadas que determinaron la política, ~xterio~ ~el periodo 1943-1983. El retorno a la democracia y la gravisima cnsis económica rompieron de cuajo los fundamentos P?líticos y económicos de la coalición de intereses empresarios, sindicales, burocráticos y milítares, que proveían su sustento a la política exterior del periodo anterior.

A t~avé~ de un lento proceso de marchas y contramarchas que duró casi qumce años, la clase dirigente elaboró una visión más ¡·ealista de la posición relativa de la Argentina en el mundo, así como de los desafíos y oportunidades que el país enfrenta en el escenario internacional contemporáneo. El resultado más importante de esta gradual Y dol?r~.sa toma de conciencia es el surgimiento de la "nueva política exteno~ , una forma más realista y pragmática de insertar al país en la polftJca y la economía inten-Iacional.

La "nueva polftica exterior" se inició con el advenimiento de la democracia a fines de 1983. El gobierno radical encontró al país profundamente aislado e intentó normalizar su situación internacional a

través de diversas iniciativas políticas. En el ámbito subregional se resolvió el grave conflicto con Chile sobre el canal de Beagle (que casi produjo una guerra en 1978/1979) a través _de ~n mecanism~ de co~sulta directa a la opinión pública (1984), firmandose con dicho pars un Tratado de Paz y Amistad en 1985. Con Brasil, se dio el puntapié inicial a la política de integración económica y de cooperación política a través de los acuerdos de integración económica alcanzados en~re los presidentes Alfonsín y Sarney en Foz de Iguazú (19_8~).

En la dimensión mundial, se puede sostener que la pohtica exterior del gobierno radical normalizó la relación de la Argentina con los Estados Unidos (dejando atrás las secuelas de la guerra de las Malvinas, restableciendo el Estado de Derecho e iniciando la renegociación de la deuda externa). Asimismo, recuperando prácticas tradicionales de la política exterior nacional se revalorizó el mi del derecho internacional y de las instituciones internacionales (las Nactones Unidas la Corte de Justicia Internacional) y se promovió un acercamiento' diplomático con el resto de los países_ de Améríc~ Latina Y un diálogo interregional con los Estados Umdos, a traves ?e u~a participación activa en un mecanismo de consul:as y c~ordmacwn de políticas, formado por un grupo selecto. de pa~ses. latmoamenc~nos. el llamado Grupo de Río. Además, se mtento remsertar al pats en el escenatio internacional y recuperar algunos espacios de prestigio mediante una política exterior que promov~a. un abani~o de principios políticos y morales consistentes con pohticas tradtcwnale~ del período previo a 1930 (entre otros, la democracia, el co~trol ctvli de las fuerzas armadas, la resolución pacífica de los conflictos, el desarme mundial).

Esta política de "principios" fue considerada por algunos de sus críticos corno demasiado retórica, algo exagerada en sus formas e inconsistente en su instrumentación. Encuentro que la crítica es válida en Jo que se refiere a una innecesaria confrontación retó_rica con los Estados Unidos en ternas que no eran esenciales para los mtereses argentinos (como por ejemplo la participaci,ón de 1~ Argentina en el conflicto de América Central y el apoyo pohtico y financiero otorgado al gobierno sandinista). Asimismo, la pretensión d_e ~ohtlzar el terna del repago de la deuda externa (donde se intentó, sm exito Y con poco realismo, crear un club de deudores l~tinoameric~nos) fue un~ reiteración de la tradicional política argentma del penado antenor. proponer un cambio profundo en las reglas del juego internaciOnal sin tener los medios para instrumentarlo.


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.. - . Creo también que son válidas las criticas realizada la Implementación secreta del misil Cóndm . . . s respecto de colaboración de Iraq y Libia Est ' m_r~Iado en 1984, con la · e proyecto mrhtar · · con Jos "principios" generales d d" . . era mconsistente - e no Inmrr confl· t • mstrumento militar (salvo en el caso d . _re os a traves del control civil sobre las fuerzas arm d e una ac_ciOn defensiva) y de b

. a as, que asertrvament -an en diversos foros internacionales. Adem. e se enuncia

se desarrolló este plan violaba e . . . _as, el secreto con el cual d

• n mi opmron los · · · b' . e transparencia de la informa . . d b" ' pnncrpiOs asicos

tica exterior de un pa¡'s de c~o_n que e reran caracterizar la polímocratJco.

Pero también creo que la mayoría d l . . . (entre otros la promocio'n d ·1 d ~ os pnnc1p10s soster.idos 1

' e a emocracra y Jos d h l e destacado rol atribuido l . . . erec os mmanos, Naciones Unidas la promoc~óna~:ln~tltuciOnes multilaterales y a las internacional), ~on pilares fu d esarml e, el respeto por el derecho

d n amenta es de un l' ·

ma ura. En este sentido el gob· d" l . a po ltJca exterior . ' Ierno ra rca tiene 1 . . . cunstancias diplomáticas difíc"l d h b . e mento, en cir-. · 1 es, e a er re1ncorp - d d. h pnnCipios al accionar intem . 1 . ora o IC os . . ac10na argentmo. . Asimismo, el gobierno radical comen , , . mserción ~n la econom¡'a . t . zo una pohtica de mayor m ernac10nal co 1 1 - · Austral (1985) el inicio de 1 ' n e anzamiento del Plan

. ' a apertura comerci 1 (1 11 d .. Camtrot" 1987) 1 d a a ama a apertura _ • ·Y os acuer os de cooper "ó . . na e Italia (1987 1988) s· b" . aci n economica con Espa-

. . ' · I Ien estos mtentos d . CIOn económica no fueron ex·t 1 e apertura e mtegra-. 1 osos en e corto pla sm embargo Jos primero - d. . d zo, representaron • s m ICIOS e un ca b · d - ' se dirigente respecto de la necesidad de a:::.- 10 e actltuc: en la damás competitiva y volver a inserta 1 1 Ir la ~conomia, hacerla

El b" . . r a en a economia mte . 1 (*) . " go Iemo JUStiCialista posterior consolidó rna~wna .

cam1ento con Brasil y con Ch"l . . . Y profundizo el acer-1 e, IniCIÓ un am )" · · J

con los Estados Unidos y Jan . d P 10 VIraJe en a relación zo una au az y e ·t 1• -ca (el Plan de Convertibilid d) d x~ osa po Itlca económi-fu 1 a · uno e cuyos pilar · ·

e a apertura comercial y financiera 1. . ~~ mas Importantes argentina en al economía internado~~- a remserciOn de la economía

(*)Una de las críticas a 1 ¡- · . . una desequilibrada inclinació~ p~:t~a extenor Iniciada en 1989 ha sido de europea. El gobierno del doctor 1fons¡-~ub_en_ detnrnento de la alternativa sa. La respuesta el.lropea fue de claro an a Ja ¡ntent~?o una mserción invernas pero no se tradujo en réstarno poyo a _a pohtJca de derechos humaque esperar a 1989 Y desp:és (N t s dnlllilversJOnes masivas. Para eso hubo · o a e compilador)

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En el área política el gobierno justicialista generó, a través de la instrumentación de varias acciones diplomáticas de "alto perfil", una nueva atmósfera en la relación bilateral con los Estados Unidos, y gestó un audaz acercamiento político entre ambos paises que no tiene precedentes en la historia diplomática argentina. Me refiero, por ejemplo, al envío de naves al Golfo Pérsico, el cambio en la orientación del voto argentino en las Naciones Unidas, la intervención argentina por razones de derechos humanos en la deposición del presidente Cedras en Haití. su retiro del Movimiento de Países No Alineados, la ratificación de los tratados de No Proliferación Nuclear y de Tlatelolco, la condena a Cuba en las Naciones Unidos por no respetar los derechos humanos, la cancelación del proyecto misilístico Cóndor y la alianza militar "extra OTAN", directamente con los Estados Unidos.

Si bien algunas de estas medidas fueron instrumentadas a través de gestos algo exagerados (la frase acerca de "las relaciones carnales" ejemplifica dicho proceso), es importante distinguir en esta mate1ia la sustancia de las formas. Las medidas fueron implementadas a partir de una percepción, que en Hneas generales comparto, de que era necesario producir un fuerte impacto en la dirigencia, los medios de comunicación masivos y la opinión pública norteamericanos, si se pretendía generar un cambio sustancial en las difusas percepciones negativas que predominaban en los Estados Unidos, respecto de la Argen-

tina, desde la Segunda Guerra MundiaL En el área económica, el gobierno justicialista extendió y acele-

ró el proceso de integración de la economía argentina en la economía mundial, profundizó la apertura comercial y la integración financiera del país al mercado internacional de capitales. La apertura comercial ha incluido no sólo una reducción sustancial de los niveles arancelarios sino que, además, se abolieron la mayoría de las restricciones

cuantitativas y no arancelarias a la importación. Además, la tendencia a una creciente inserción de la Argentina

en el comercio mundial se afirmó a través de una tasa anual promedio de crecimiento del comercio internacional entre 1991 y 1996 de aproximadamente el 13% (superior a la tasa de crecimiento del PBI, 6%). Como resultado, el "coeficiente de apertura" de la economía argentina comenzó a aumentar de los bajísimos niveles que caracterizaron la década de 1980 (aproximadamente 5%), a aproximadamente el 8% en 1996. Las exportaciones argentinas aumentaron el 93% entre 1990 y 1996, pasando de US$ 12.350 millones en 1990 a US$ 23.800 millones en 1996. En términos anuales, la tasa de crecimiento de las


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exportaciones argentinas (11 ,6%) ha sido, por primera vez desde 1945 superior a la tasa promedio de crecimiento de las exportaciones mun~ diales (7,7%): por un período prolongado de tiempo. Además, por prime~a vez en la posguerra, el aumento de las exportaciones se ha dado conJuntamente con el aumento del consumo interno y parece encontrar sus~e~to en un aumento de la inversión y en incrementos de la productividad.

La apertura financiera, por s~ parte, incluyó la abolición de los controles de cambios y una politica que igualó el tratamiento otoro-a~o al in~~rsor extranjero respecto del inversor local y que favoreció0 la mtegracwn de los mercados monetarios y de capitales nacionales a !os internacionales. Las privatizaciones, las desregulaciones y las meJoras _en las reglas del juego económicas han generado un importante !lujo de mversiones extranjeras directas. De acuerdo con estimaciones de la UNCTAD (World Investment Report, 1996) la inversión extranjera directa en la Argentina, entre 1990 y 1995, ha sido de aproxin:adamente US$ 18.000 millones, lo que casi duplicó el stock de inverSIÓn extranjera instalada en el país a inicios de la década (aproximadamente US$ 10.000 en 1989, de acuerdo al Statistics 011 Internatio 11a[ Dzrect Investments, OCDE, 1994). ·

Este sustancial flujo de nuevas inversiones extranjeras directas, que ~ro_b~bl~mente se acelere en los próximos años, está contribuyendo Sigmflcativamente a la modernización del aparato productivo naCIOnal Y a la creación de una densa red de intereses privados transna~IOnales. Esta trama de intereses extranjeros privados, crecientemente mteresados en el progreso del país, son un nuevo instn1mento con que cuenta la diplomacia local para alcanzar sus objetivos políticos v económicos de largo plazo. "

111. La "arquitectura diplomática" de "la política exterior de reincorporación al Primer Mundo"

L_a concepción estratégica de la "nueva política exterior" se origina en c~nco Jde_as o pilares fundamentales, que conforman la arquitectura diplomática de dicha política. A partir de esta arquitectura se instru~en;~n las tácticas diplomáticas necesarias para llevar a la práctica la poht1ca exterior de reincorporación al Primer Mundo".

" En la dimensión mundial, las facetas más importantes de la nueva política exterior" son la decisión de insertar plenamente a la

Argentina en la economía global, el desarrollo de una "relación especial" con los Estados Unidos y un acercamiento político y económico con los países más avanzados y con los países "emergentes"' de rápido crecimiento.

En la dimensión subregional, se promueve con firmeza la integración económica y la cooperación política y estratégica con Brasil, se impulsa la creación de una "zona de paz" en_ :1 Con_?_ Sur y se_ favorece la integración económica y la cooperac10n pohtica Y m1htar con los países vecinos, en todos sus órdenes. . . , .

En la dimensión hemisférica, se abandona la tradicional poht1ca de competencia con los Estados Unidos y se desarrolla una -~ueva política de prestigio, que encuentra su _s~stent~,_en la p~~mocwn de ciertos "principios" y en una activa poht1ca de mtegrac_10n Y ~ooperación" con el resto de los países de América Latina. A diferenCia con el pasado, dicha política de "integración y cooper~ción" no se basa ~n el intento de liderar una coalición antinorteamencana. Se basa, mas bien, en un liderazgo fundado en el éxito de la performance económica del país, en los avances de la integración subregional (el Merc~sur) y sus consecuencias sobre la integración en e~ ámbito más amplio ~e América Latina y en el diálogo y la cooperación estrecha que el pa1s se propone desarrollar con los países más avanzados e~ tema_s económicos, políticos y militares de interés regional. A contmuac10n :nahzaremos en mayor detalle los cinco pilares fundamentales de la nueva política exterior".

l. El primer pilar de la "política exterior de r_ei_~corpor~ción al Primer Mundo", en la dimensión mundial, es la deClsiOn de remsertar la economía argentina en la economía mundial.

En la dim~nsión económica, el gran diseño de la política exterior parte de dos premisas fundamentales. La _Primera premisa _so~t-iene que, para un país como la Argentina, at~a:a_do en lo econor;llco respecto de los países mas avanzados, penfenco _en lo g:og:afico y sin los atributos materiales de una gran po~enCJa (en termm~s de población, poderío militar o interés e_stratégico _rara las ciernas grandes potencias), un proceso de crecimiento economJCo sostemdo es un prerrequisito imprescindible para a_cumular po,der,. pre_st1g10 Y mayor independencia (autonomía de acCión) en el amb1to mternacional. Sin un crecimiento económico sostenido el país queda relegado a una posición marginal en el conciert~ internacional y no dispondrá de los recursos financieros y matenales para desarrollar


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Felipe A. M. de la Balze

en el futuro una polftica de poder y prestigio con proyección regional y mundial.

La segunda premisa, íntimamente relacionada con la anterior; sostiene que el país enfrenta una economía mundial en proceso de rápida globalización (en términos de crecimiento del comercio mundial y de libre movimiento de capitales), a la cual la Argentina debe integrarse, para dar un gran salto addante, en términos de niveles de vida, organización institucional y posición relativa en el escenario mundial.

Se asume que la inserción de la economía argentina en la economía mundial, en conjunción con un marco institucional interno democrático sólido y estable, generarán, con el paso del tiempo, una densa trama de intereses privados transnacionales, comprometidos con el desan-ollo del país. Se prevee que esta trama de intereses ayudará a limitar el potencial intervencionismo de gobiernos extranjeros y generará en el futuro un espacio de libertad de acción (autonomía), que la política exterior local podrá inteligentemente aprovechar.

Se reconoce que la globalización económica involucrará algunos peligros para el país, en particular una mayor vulnerabilidad de la economía interna a los ciclos de la economía mundial y una más significativa influencia extranjera en la economía y la política local. Pero la "nueva política exterior" apuesta a que los beneficios resultantes de una mayor interdependencia económica serán muy superiores a los inconvenientes que dicha interdependencia pueda producir en la economía y la política nacional. Si la apuesta es exitosa, el país recogerá sus frutos en términos de nivel de vida, calidad de la organización institucional y posición relativa en el escenario mundial y regional contemporáneo.

Indudablemente, un marco institucional democrático estable y un Estado moderno (capaz de asegurar la paz interna, instrumentar una justicia razonable y proveer los bienes públicos esenciales para el desan-ollo, la estabilidad políca y el progreso social del país) contribuirán a reducir las probabilidades de intromisión extranjera en los asuntos internos de la nación. Asimismo, la intensa interdependencia económica con los países más avanzados y con nuestros principales vecinos generará una densa trama de intereses privados transnacionales que participarán del desan-ollo del país y se beneficiarán de dicho progreso. Si bie11 habrá innumerables casos en que los intereses extranjeros privados generarán situaciones contenciosas entre gobiernos extranjeros y el gobierno nacional, en un balance final la conexión

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·.. . ·, al primer mundo" La política exterior de remcorporacwn 121

fa nacional y creará un lobby priintemacional fortalecerá la econom 'eros interesados en el progreso vado de importantes intereses e~tranJ 'nci~ales capitales del mundo y Y la independencia del país. En as pón . financieros extranjeros,

. l s grupos econ micos y 1 'd de nuestros vecmos, o . o comerciantes en a VI a . . , mo Inversores o com . · que partiCiparan co . "l bbistas" de los mtereses m-económica del país, serán los pnmeros o

temacionales argentinos. . (1 cesidad de un crecimiento · as premisas a ne ¡ ·

Estas dos pnmer . a potencia regiona mter-. d y las ventaps para un án económico sostem o o de lobalización) determinar que media de insertarse en el proces . g l selección de los métodos

6 . sea preemmente en a . el proyecto econ miCO. arte de la política exterior argentm~. e instrumentos de acción pfror p , complej·o abanico de oportum-

1. 1 país en entara un . , Esto imp Jea que e ciente interdependenCia econo-dades y desafíos generados por una ere

· · t da la política mica. ¿· l crecientemente m egra , En una economía m~n Ja . . t participación en el comer-. , 1 , hacia una cr ec1en e ·

exterior guiara a pais dos para las exportaciOnes l 1 rtura de nuevos merca d 1

cio mundia • a ape . l d la capacidad para atraer e nacionales, un aumento sustancJ~ :s y el desarrollo de una densa exterior capitales y tecnologías mo em_ , aJes comprometidos con el

· ados transnacJOn · trama de intereses pnv spesa red de intereses m-

. Se trata de crear una e . d progreso argentmo. 1 la prosperidad y la m epen-temacionales interesados en e progreso,

ciencia del país. . d 1 nzar su objetivo estratégico de "re-Si la Argenti~a preten e : ~:rante la próxima generación, nece

incorporarse al Pnmer Mun:o , . iento económico rápido y sostesita consolidar un proceso e crec_Im debe aumentar sostenidamente nido Para poder crecer, la Argentma d r aumentar rápidamente

. . . d d nomía. y para po e 'fi la productivJda e su eco , a Argentina alejada geogra ca-la productivida~ d~ su ec~no;J~~ :~onomía mundial, deberá aser:Jmente de los pnnCipales eJes e . . temacional que le permlta vamente instrumentar una estrategia In

. 1 - de su mercado. . d 1 s amphar e tamano - l d nacional ha sido uno e o El reducido tamano de mere~ ~ t económico argentino du-

, · rtantes al crecJmJen ° 1· obstáculos mas Impo _ ramente la principal exp Jca-rante los últimos cincuenta anos _y, ;e~·alizació~ a través de la "susción del fracaso del proyecto de m us _n de I·nserción en la economía

. · " La estrategia " titución de lm~ortaclOnes . ósito rincipal aprovechar las econo-intemacional tiene como p~o~ . P.,

1 ~<~~ --l~ ~~~~1


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Felipe A. M. de la B l a ze

ampliado aument 1 . --- . , ar os ni l 1

va y acelerar el proces v~ es y a calidad de la inve . nacional. Se trat ol de m corporación tecnol, . rsión producti-

fr a, en e laps d og1ca a la

ontera tecnológi d l o e una generación d economía de aumentar 1 t ca e os países más avanzad , e acercarse a la car los nivel esa d:sa d~ cr~c~miento, elevar los o~lv~~n e! ob~etivo final los de dichos pa' pro uctividad medios de la ec es ,e vida yacer-Ises. onomia argent·

En el á d - Ina a b. . rea el comercio 1 "

do jetivo de ampliar el tam - , : 1 nueva política exterior" . .

e una apertura rad ano e mercado y lo inst pnonza el na! una . g ual de la economía 1 rumenta a través

cio: una :~~:¡~:~~~~~;~~~~ en la _or~a:iz:c~~:~~~~ii:l i~tecmacio-Mercosur 1 . on economica subr . e omerresto de Íoys paa~egodcJación futura de zonas deeg¡l_obnal en el marco del

Jses e A , · 1 re co · que podría a . menea Latina con lo , mercw con el ALCA A mp!Ja¡·se a una zona de Í·b s paises del NAFTA (1

o socJación d L'b I re comercio h . , . o Unión Europea (v - be 1 _re Comercio de las A , _em¡sfenca, el

et su secCión 3) L .. meneas) y ¡ pone también realizar . a nueva política e . " con a y políticamente a l~s ;.n _es~erzo especial para acere xtenor se prodel este europeo InamJcas "economías eme ars~ económica ' Y asegur , rgentes ·, · exportaciones . ar asJ una participa . , . asiattcas y

Otro obj. e:~gentmas_ en dichos mercados. cwn creciente para las vo economJc d "l

mentar el flujo de i . o e a nueva política . " doble propósito d nverswnes externas directas h . extenor es au-modemización d el mcrementar la tasa de inversióaCia el país, con el través de l . e a estructura productiva d 1 n y contribuir a la

a Incorpo · , e a econo ' . g"tión. . cacwn de nuen< t 1 • mta naoonal a U ecuo ogias y métodos de

n mayor grado d . e · e mserció d ¡ omercw mundial . n e a economía . óptimo que r -medtdo a n~vé< de un "e fi . acgentma en el damen¡e el d~bi:~e~ntre el 15 y el 18%, en ot::a: c:~~te de apert~ra" pación de 1 - . , actual, que ronda el 80/ p bras, aproxima-

a InversJon e t · m--, Y una m cilitarán la incor . , x ranJera directa en el des l ayor partici-nológico< ya di< poca~;on de mucho< de b imp ,.:'rro lo del pai< faciará la tasa de poni es en los países más avano ;ntes avances tec-

En l . crecimiento económico de 1 za os, lo que poten-

>ho e< .,';;:~~:.:'"; 1 •::;;.7quetc de ceforma,; ~t=~~:::~.";'~ionaL . hzadas dentro d ¡· , y meJorar la calidad d 1 . yo propo-f e ·pais pr e as mve · da;~:e~: ~~::.:::~·~e~~~;' a~:=~ t~; ;:;:o p'::,~':;~t~:::~:~ "~;:~";: ;:;,;

amano del mercado de 1 . que resultarán y a Jnc_orporación de

. La polítiCa """~' -~.

nuevo< capitales y tecnologi"'- E< evidente qoe el pal< ya ha iniciado, ..----==

durante los últimos años, un sostenido esfuerZo interno de reestructu-ración empresaria que gradualmente sentará las bases de una economla m'' competitiva y con pcoyección internacionaL La politica de estabilización macroeconómica (la Convertibilidad), las reformas estructurales (privatizaciones, desregulaciones y reforma del Estado) y la estrategia de inserción económica internacional (apertura, integración subregional. acuerdos interregionales, acceso a los mercados de capital<> intemacionalc> e in,etoióo extcanjeca dicecta) '"n lo< capitulas más relevantes del esfuerzo de modernización de la economía

nacional. Es evidente que la "nueva política exterior" tiene un componente económico muy intenso. Se prioriza una diplomacia económica dinámica, a través del desan·ollo de una trama de relaciones económicas regionales preferenciales (inicialmente con los países de la subregión, luego con los países del NAFTA y de la Unión Europea), una participación inten<a y de pcintCC nivel en '"' negociacione' come>-ciale< multilaterales (Organización Mundial de Comercio) y una actividad permanente y asertiva de promoción comercial en los mercados mundiales, particularmente aquellos de alto crecimiento (me refiero a \as "economías emergentes", particularmente las asiáticas y las del este

europeo). Pero la diplomacia argentina no sólo debe trabajar para abrir mercados de exportación; también debe facilitar el proceso de incorpocación de nuevo' capital« extemo< v de cecncoo< humano' calificados al quehacer económico del país. Los viajes presidenciales, la organización de misiones empresarias, \a participación activa en ferias internacionales y las políticas inmigratorias para facilitar la incorporación al país de recursos humanos calificados, son instrumentos rele-

vantes de la nueva política económica internacional. La Cancilleria ya ha empezado un importante esfuerzo de capaci-

tación del personal diplomático a todos los niveles en temas económicos y comerciales, y ha creado una agencia especializada en la promoción de las exportaciones (EXP'oRT AR). Es necesario profundizar el esfuerzo ya iniciado y darle continuidad para que el componente económico de la "nueva política exterior" comience a rendir sus frutos.(*)

- (*) No es un cambio aislado en nuestra Cancillería. Entre 1990/94 se concretó la transferencia legal de la responsabilidad de la promoción del co-


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i24 Felipe A. M. de la Balze

Asumiendo que los países desarrollad . tividades medias altas y cuyas econ , os -que ya tienen producomias se encuentra 1 fr tecnológica- mantengan durante los ó . . n en a ontera

l . pr ximos veinte añ

anua promedio de crecimiento del PBI cá . d ~s una tasa te el 2,5%, la Argentina alcanzaría unaper . ~~ta e a~roxi_m~damenque tUVO a inicios de la década de ·1940 rOSICI n. relatiVa ~Imtlar a la y productiviuad media), si su PBI per cá ~n térm_mos de mvel de vida promedio del 5%. Esta tasa anual p ~-creciera a una tasa anual dado el considerable atraso tecnoló I_'rome I~ me parece alcanzable tina y los formidables aumentos d glico acdtua _d~ la economía argen-

d d e a pro ucttvidad qu ·

tan o e las reformas estructural d l e estan resulda por la ampliación del tam - esd, le a mayor competencia genera-d

ano e mercado d 1 · e nuevas tecnologías, como resultado y e ~ Incorporación

economía argentina en la economía ~~ :a r;¡ayor mserción de la de inversión. mun la Y e los mayores niveles

2. El segundo pilar de "la 1' · . Primer Mundo" en la dim ?,o Itlca extenor de reincorporación al l. ' enswn mundial es el d 11 d

a lanza o "relación especial" con 1 E d , . esarro o e una os sta os Umdos.

El enfrentamiento político, ideológico militar . . l~s dos grandes superpotencias (los Estad;s Unid y econo~;co en~~e tlca) concluyó con un incontestable triunfo d os y la Umon ~m'leuna sorpresiva y acelerada declinación del ime l~s Est~~~s Umdos y

Sin embargo en · . . , peno sovietico. ' mi opmiOn, en el largo pla7o s tá d

mun~o. más interdependiente y más multi ola~ d~ es crean o un prestigiO y la riqueza estarán más d" t "b ~ ' nde el poder, el diversos actores.(*) El fin d 1 G lS n _mdos que antes entre los

e a uerra Fna, la creciente preeminen-

mercio exterior desde su sede tradicion l . . . i!elaciones Exteriores, Comercio internaci~~~l M¿n¡ste~o de E~onomía, al de area de Comercio Exteri·or . Y u to. conom1a transfirió su ·d. . Y sus miembros adq · · . -i enti~O al del personal propio de la Cancillerí fui~Ier?n rango diplomático profeswnales en uno solo, el actual cue o d" ~· Si?nandose ambos cuerpos una proporción de uno a cuatro o rp_ ip omátlco, compuesto ahora en tas en economía y comercio. ' p r un Importante porcentaje de especi.;.us-

Al mismo tiempo, se reformularon l cuela diplomática (I sE N) .. 05 programas de estudio de la e.;;-. . . · · · · con un sensitivo aume t d 1 d" . .

nomicas y, comerciales. El idioma t . . n ° e a~ ISCiplmas ecodel inglés. (Nota del compilador) por ugues paso a ser obligatorio, además

(*) Un desarrollo excelente de esta nueva mnltinnbrirl~..l h~ o:.l- L __ ,

LA. política exterior de "reincorporación al primer mundo" 125

cia de lo económico en el cálculo internacional de las grandes potencias, el lento perci, en mi opinión, inexorable crecimiento del "regionalismo abierto" y la consolidación de "polos" regionales de integración económica, prefiguran los elementos determinantes de una nueva configuración del poder, el prestigio y la distribución de la riqueza a nivel mundial. Los Estados Unidos, Europa, China, Japón, Rusia y posiblemente ía India, serán probablemente los grandes actores inter-

nacionales del siglo XXI. Sin embargo, en el mediano plazo, los Estados Unidos manten-

drán una incontestable preeminencia. Son la economía nacional más grande del mundo (aproximadame~te 24% del Producto Bruto Mundial) y lideran en casi todas las áreas de tecnología avanzada. La economía norteamericana es aproximadamente dos veces y media más grande que la segunda economía (Japón), tres veces y media más grande que la tercera economía (Alemania) y siete veces más grande que la economía del grupo de cuatro países que conforman el Mercosur. Además, controlan el dólar, la moneda más utilizada en las transacciones comerciales y financieras internacionales (aproximadamente el 65% del total de las reservas internacionales están invertidas en. dólares) y son el centro financiero internacional (proveedor potencial de fondos a una economía emergente como la Argentina) más impor-

tante del mundo. La magnitud y la diversificada composición geográfica de su

comercio internacional e inversiones extranjeras directas convierten a Estados Unidos en el "global trader" y "global investor" por excelencia. La gradual pero creciente internacionalización de las carteras de inversión poi· parte de sus fondos de pensión, fondos comunes de in-

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versión y compañías de seguro, ha sido durante la última década el principal motor detrás de la globalización de los mercados financieros internacionales y el principal impulsor para desarrollar los llamados

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"mercados de capitales emergentes" . Su cultura popular es reconocida mundialmente y su lengua, el

inglés, es la lengua franca en el mundo de los negocios, en la actividad académica, científica y tecnológica y en el mundo de la informática y del entretenimiento. No sólo los Estados Unidos han construido una industria cultural y científica poderosa sino que, además, han

por Kissinger en su conocido Diplomacia (citado en otras partes de este libro) y, desde la perspectiva argentina, por J. Castro y A. Fontana en sus respecti----- ___ :! .. --1-- /"-T-"'- ..J._l ----~~-~---\


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- -fnventado la primera cultura popular de masas con connotaciones globales, como lo demuestran la popularidad del ratón Mickey, los jeans y las hamburguesas. ·

. En términos militares, la primada norteamericana es hoy en día Incontestable, tanto en términos de avances tecnológicos v sofisticación en el equipamiento como en los sistemas de informa¿ión e inteligencia, y en términos de entrenamiento y de capacidad operativa para proyectar su fuerza militar a diversos campos de conflicto.

El equilibrio estratégico en Asia, en Europa v en el Medio Oriente depende en una importante medida de la pres~ncia militar de los Estados Unidos en dichas áreas para proveer seguridad a sus aliados y reducir las posibles carreras armamentistas entre vecinos. En este sentido, el rol asumido por los Estados Unidos durante la crisis del Golfo Pérsico, en el proceso de paz del Medio Oriente, en la resolución de la guerra civil en la ex Yugoslavia, en las negociaciones Norte/Sur en la península de Corea, confirman el liderazgo norteamericano en temas centrales que afectan la defensa y la s~guridad del mundo. ~

· A pesar de las tendencias a largo plazo hacia la multipolaridad en el nuevo orden mundial, los Estados Unidos sobresalen nítidamente sobre el resto de las grandes potencias por su capacidad para mantener un liderazgo internacional preeminente. Su presencia militar en América, Asia y Europa, y una visión universalista de sus intereses económicos, financieros y políticos le aseguran una posición de primer rango durante las primeras décadas del siglo XXJ. Por eso, en nuestra opinión, los Estados Unidos, durante las próximas dos décadas, mantendrán una posición de "primus ínter pares" respect~ de las demás grandes potencias, aunque su posición no será necesariamente hegemónica a nivel mundial.

El acercamiento político con Washington se origina. por un lado. en un reconocimiento por parte de la diplomacia argentina de la "excepcionalidad" de los Estados Unidos en el nuevo escenario internacional y, por otro lado, en las nuevas oportunidades que brinda el escenario regional para que la Argentina desarrolle una "relación e"pecial" con dicho país. La Argentina necesita, durante las próxim~s dos décadas, contar con el apoyo norteamericano para:

( i) ganar '!CCeso preferencial para las exportaciones argenti-nas a los mercados de dicho pafs y de sus socios del NAF-TA (en muchas ocasiones se tratará de no ser discrimina-

(ii)

(iii)

(iiii)

(iiiii)

dos a través de acciones antidumping, de derechos compensatorios o a través del otorgamiento de concesiones comerciales preferenciales a terceros países); atraer hacia la Argentina una cuota importante de las cuantiosas inversiones directas norteamericanas en las economías emergentes y una porción relevante de los importantes fondos que administran los in~~rsores ins:i,tucionaies norteamericanos (fondos de pension, compamas de seguro, fondos comunes de inversión, fondos de inversio-nes en compañías que no cotizan en Bolsa). . obtener el apoyo oficial u oficioso de los Estados Umdos en temas regionales de interés estratégico para la Argenti-na (por ejemplo, el conflicto de las Malvinas,_ l_ímites a la carrera armamentista en la subregión, la estabilidad democr·ática de países vecinos, el potencial control de desastres ecológicos, por ejemplo, en el mar argentino o la capa de ozono, etc.); , avanzar en la creación de una zona de paz en el Cono Sur v simultáneamente desarrollar, con su apoyo, fuerzas ar·.madas modernas y profesionales; desarrollar un diálogo bilateral provechoso, particularmente en temas regionales, que favorezcan un incremento de la influencia argentina en el proceso decisorio norteamencano y minimi~en las consecuencias de decisiones norteameri~anas que puedan afectar adversamente los intereses argentinos;

Desde una perspectiva estratégica, para la Argentina la relación "especial" tiene sus fundamentos "r·eali~tas" en la búsqueda de un equilibrio necesario en su política subreg10nal y re~IOnal. Una _Ar gentina que ha declinado tanto durante los últimos cmc~enta anos, en términos económicos, militares y estratégicos, necesita una buena relación con los Estados Unidos para poder mantener ciertos grados de libertad de acción y ciertos espacios de autonomía política en su accionar subregional y regional.

La nueva relación encuentra sus fundamentos "idealistas" en una visión compartida por los dos países respecto de la organi_zación política y económica deseable tanto al nivel nacional como mternaciOnal. En lo político, la democracia, el respeto a los derechos human~s y la libertad de prensa como principios básicos de la orgamzac10n


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política interna. El repudio ai t~rr~;ismo al , . . na! y a aquellos Estados que los cobi"an· r narco_trafic~ mtemaciotrol internacional de armas n 1 J ' a no proliferación y el con-

. uc eares químicas y b t . 1 , . sostemmiento de los principios fu d ' 1 ac eno ogicas; el

. . n amenta es de la Cart d 1 cwne~ Un_Idas, y el desarrollo de políticas de . a e as _Na-en el ambito regional como pri . . b' . segundad cooperativas sa nacional. ' ncipios asiCos de la política de defen-

En lo económico, la promoción de un . . más abierto a través del fortal . . d 1 ~omercw Internacional . . , ecimiento e Sistem 1 .1 1 mtegracwn regional "abiert " d . a mu ti atera y la pitales al cual tengan acces:' ren~ ~~ me:cad~ Internacional de caArgentina. La pnmacía de lap~ t" "d lai~es emergentes" como la como mecanismos para la asig e I~: a pdnvada y de los mercados

, · nacwn Y a ministrac · ' d economicos y la necesidad d IOn e recursos h e contar con un aparat t 1 f·

onesto para instrumentar l l' . o es ata e Icaz y , . . as po Iticas públicas · areas de JUSticia seguridad d . , . necesanas en las

1 d ' , e ucacwn e mvestig · , d sa u pública y regulación de 1 . . , . acHm y esarrollo, tencia. os serviCIOs pubhcos y de la campe-

Una amplia gama de valores compartido 1 . , entre ambos países fa . s y a asimetna de poder A vorecen, por un lado la po .b.l"d d d

rgentina pueda gradualmente desarr 11 , " SI .~, I a e que la los Estados Unidos y desac . o ar una relacwn especial" con d 1 onsejan, por otro lado 1 . .

e as tradicionales políticas arge t" d ' e mantemmiento .ó . n Inas e compet · ¡ d. SI n regwnal y de " d" . eneJa en a Imen-. ' apoyo con Icwnado" en 1 d" . ,

dicha potencia. a Imenswn mundial a

Contribuye a favorecer las posibilidades d . de que los conflictos tradicionales las sus . e _una alianza el hecho enrarecieron la relación entre 1 ~ . pi~aCJas, que en el pasado perdido parte de su virulencia :ist -g~nti~a y os Estados Unidos, han los conflictos entre la Ar t" lonca. n este sentido, la relación Y

· gen ma Y os Estados Unid h d" · anstas emocionales tradici 1 os an per Ido sus más, en los conflictos norm:~~ e;~r:e están trans_Eo~ando, cada día pendientes, donde se disputa a . paísels economicamente interde-

. gnamente e acceso a 1 d tratamiento de la inversión y las olítica . os merca os, el competencia entre los sectores PJ d ~ r~gulatonas. que afectan la este sentido, los conflictos ent 1 va ~s e os respectivos países. En los que los Estados U "d re ~s os países no se diferencian de

ni os mantienen con · · l asiáticos y europeos. sus pnnc1pa es aliados

Me refiero, por ejemplo desde una . a la instrumentación de la 1~ d . perspe~tiva norteamericana,

y e patentes medicinales o a los "dere-


chos específicos" que la Argentina instrumentó durante 1995-1997 "para proteger a los sectores textiles o del calzado. Y, desde una perspectiva argentina, a las "acciones antidumping" y los "derechos compensatorios", que penalizan el acceso de algunas exportaciones argentinas al mercado norteamericano (por ejemplo siderurgia, ferroaleaciones, textiles) y a las restricciones paraarancelarias (sanitarias o cuantitativas) a la exportación de productos agropecuarios o alimenticios, que son, desde hace varias décadas, una fuente permanente de preocupacióQ.

Además, la Argentina ya no pretende competir por la hegemonía regional o crear una coalición latinoamericana antagónica a las políticas de los Estados Unidos en el hemisferio. La dirigencia argentina ha comprendido que no se necesita ser antinorteamericano para ser pro latinoamericano y que la diplomacia local cuenta con instrumentos alternativos para desarrollar una política de prestigio en el ámbito regional (ver subsección 5).

Asimismo, los Estados Unidos han dejado de liderar las posiciones proteccionistas en los temas de comercio internacional agropecuario, lugar del cual fueron desplazados por la Unión Europea durante las dos últimas décadas. Al contrario, durante la reciente Ronda Uruguay del GATI, los norteamericanos pugnaron por la liberalización del comercio internacional agrícola y apoyaron decididamente las gestiones del Grupo Caims (grupo de países que incluye a la Argentina, que promueven la liberalización del comercio internacional en productos agropecuarios) para incluir el comercio agropecuario en las negociaciones GATT.

Además, el fin de la Guerra Fría disminuye, al menos en los temas estratégicos, el potencial perfil intervencioni~ta de la política exterior norteamericana en la región. La desaparición de la amenaza externa soviética y la renovada democratización de los regímenes políticos regionales está reduciendo a un mínimo histórico los grados de interferencia política norteamericana en la región.

Con la excepción del período de la Guerra Fría, la política exterior norteamericana respecto de los países de América Latina ha sido relativamente consistente y coherente. Desde la guerra con España, a fines del siglo pasado, los Estados Unidos consideran a América Latina como un objetivo clave para sus inversiones y exportaciones, y como una zona privilegiada (una especie de retaguardia estratégica) en términos de seguridad. Se trata fundamentalmente, para la diplomacia norteamericana, de mantener una amplia libertad de acción en


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la-región, sin transformarse en el-polida del hem 1·sf · · h eno y sm acerse responsable por resolver los conflictos dentro de la reg1·ó ·

1 d . . n que no !O-vo ucren !rectamente los mtereses propios.

~ .. La excepc~ón serán aquellas situaciones donde la "agenda interna norteamencana se proyecta sobre la polftica exterior de d · h país. Me refiero al problema del narcotráfico (Colomb¡"a y M' . I)C lo · · . , .1 eXICO , a mmig~cwn I_egal (el Caribe, Centroamérica y México), las amenazas ~1 mediO arr.hente (Brasil y México) y el futuro de Cuba. En la actuaI~dad, sal~o en los tema_s mencionados en el párrafo anterior, la política e~t~nor nortea~en_cana en la región es de bajo perfil en temas estra:egicos y está pnncipalmente dominada por consideraciones económicas. La Secretaría de Comercio norteamericana v Jos "! bb.

· d " · fl . o Ies pnva os in uenCian más la política norteamericana h-acia la re · ' que 1 t d · · ¡ d gwn . as, ~a ICiona es consi eraciones de seguridad y posicionamient diplomatico. 0

Por _otr~ parte, existen diversos indicios (la cumbre de presidentes de Miami y sus_ secuelas) que confirman una voluntad por parte ~e l~s Est~dos Umdos de enfatizar la diplomacia económica en el amb~to regiOnal. Se trata, por un lado, de enfatizar el cumplimiento de Ciertas re~l-as de comportamiento económico por parte de los países ~e l_a regwn (en pa~icular, normas sobre propiedad intelectual y restnccwnes al otorgamiento de subsidios a las exportaciones) y otro lado, de profundizar la interdependencia económica hemisÚ~~~ Y promover ~~ área comercial hemisférica preferencial (las propuestas d~ extenswn del NAFrA o de formación de una zona de libre e _ mercw hemisférica, el ALCA). 0

. Además, en el nuevo escenario internacional, los Estados Unidos r~afirman su, preferencia histórica por concentrar su atención e interes _en los paises más cercanos a su territorio, o en los problemas que t~vieran mayores proba~ilida~e~ de constituir una amenaza para su bienestar. En co~secuencm, Mexico recibe más atención que el Brasil, pero la destrucc~ón de_l bos~~e húmedo en el Amazonas es más peligro~a _que los disturbiOs civiles en Nicaragua, ahora que la Unión SoVIética ~o es vista como parte del conflicto. Asimismo, la creciente dependencia norteamericana respecto de las importaciones de petróleo de Vene~uela a~menta la importancia relativa de dichos países en el cálculo diplomático de Washington.

_La implica?-cia de este concepto de la distancia (geográfica 0 en térmmos de relevancia de los problemas) es que cuan~o más lejos se encuentre un país de los Estados Unidos, mayor será su libertad de

La polftica exterior de "reincorporación al primer mundo" 131

acción diplomática en el hemisferio. En este sentido, el fin de la Guerra Fría y el cambio en el posicionamiento internacional de los Estados Unidos respecto de la región, aumentan sustancialmente los grados potenciales de libertad de acción de la diplomacia regional argentina.

En el nuevo escenario post Guerra Fría, los Estados Unidos necesitan aliados y amigos en el hemisferio ¡_Jara hacer frente: a conflictos militares intrarregionales (como lo fue el conflicto bélico entre el Ecuador y Perú), a disputas diplomáticas causadas por diferencias sobre límites fronterizos o por el control de recursos económicos, y a amenazas regionales originadas en el terrorismo, el narcotráfico, la migración ilegal o los problemas del medio ambiente.

Esta necesidad de encontrar aliados y amigos generará oportunidades imprevistas para que la Argentina fortalezca una buena relación con los Estados Unidos. La relación "especial" encuentra sus fundamentos no sólo en el abandono por parte de la Argentina de su tradicional política de "apoyo condicionado" y de aislamiento económico internacional, sino también en las oportunidades de liderazgo regional que el nuevo posicionamiento norteamericano le ofrece a nuestro país.

La Argentina actual está mejor posicionada que cualquier otro país importante de América Latina para desarrollar una política de "influencia" en Washington. La democracia, la apertura económica y la "transparencia" en el manejo de los asuntos de seguridad internacional son los fundamentos de la nueva relación. Pero, además, la diplomacia argentina goza de una amplia libertad de acción respecto de los principales temas conflictivos que los Estados Unidos han incorporado a su agenda latinoamericana. La falta de conflictos relevantes entre la Argentina y los Estados Unidos respecto de esta agenda representa una oportunidad única para desarrollar una relación fructífera y genuinamente amistosa entre los dos países.

Es cierto que poco puede hacer la diplomacia argentina para introducir un cálculo de costos y beneficios con el objetivo de influenciar las políticas de los Estados Unidos. La estrategia diplomática recomendable es aumentar la influencia argentina sobre Washington. Para ello debemos transformarnos gradualmente en indispensables a los procesos de decisión norteamericanos en los temas relacionados con América Latina.

Se trata de incorporar la influencia argentina a la política norteamericana respecto de América Latina y expandir el horizonte de


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132 Felipe A. M. de la Ba/ze

nuestras opciones a través de un mane'o efi . de la relación bilateral Pienso q dJ b caz, confiable y amistoso d . . ue no e emos opon l

os Umdos en discusiones retó . ernos a os Esta-. ncas o conceptu 1 ól ocaswnes de real importanci· ._ a es y, s o en raras

a, enuentarnos abi rta cas clave de Washington en 1 h . f . e mente a las políti-

e em1s eno Quer no porque la Argentina sea un aliado d 'b'l e~os s~r consultados, amigo útil y confiable. Nuestro b. t' ~ I pero el, smo por ser un situación en la cual los Estad~s~~~~ e largo plazo es llegar a una n.uestra opinión en los temas clave de suos ~?~uent~en nat~ral pedir sientan incómodos de ignor 1 po Ihca latmoamencana y se ara.

Después de haberse dedicado dur d, pansionismo norteamericano en A , .ant~ ~cadas a contener el excrearse un rol de creciente I. fl J_Uencal atma, la Argentina puede

1 . n uenCia y re evanci ¡ . na (e Indirectamente en el si· t . a en e Sistema regio-¡ s ema Internacional) , lo de una política exterior que t, . 1 , a traves del desarro-

. es e s1mu táneament d' . cer una mfluencia constru t. b e Ispuesta a ejer-c Iva so re Wash· t . razgo sobre temas puntuales res ecto ck mg on y a ~Jercer un lide-

. La opinión argentina ante l~s Estad~~sUp~res latmoamerican~s. féncos, ha ganado peso y el d' '1 m dos, en. temas hemis-d . Ia ogo en temas b'l t ¡

o significativamente partícula I a era es se ha amplia-·¡· ' rmente en los tem , . mi Itares. El universo de d"f d as econom1cos y

U . I eren os entre la Ar t. ¡ mdos se concentra hoy e d' gen ma Y os Estados

d • n Ia, en temas de e · · ande intereses privados en b omercw Internacional

cas comerciales o por regulaacmi·o os ~aíses se ven afectados por políti~ · nes Internas que d · t · JOS de comercio bilaterales. IS orswnan los flu-

La "relación especial" se fortalece de intereses privados que se tá . a través de la creciente trama comercio bilateral total ha aes genedranddo entre los dos países. El 2 umenta o e ap · d

.527 millones en 1990 a US$ 6 654 ·¡¡ roxima amente US$ d · mi ones en 1996 1 pon e a una tasa anual pr d' d , o que corres-

¡ . , ome 10 e crecimi t d 1 re acwn comercial bilateral 1 E d . en o e 7 ,5%. En la

. • os sta os Umdos t. comercial significativo. Por su lado el stock Ie?en ul_l superávit norteamericana en el país se h d '1. d d de la mversión directa años y alcanza aproximadamen~e :~~ 9o O ura~te los últimos cinco d~d. De acuerdo con las estadísticas d! 1 . 00 millones en ¡~ actualidrrecta norteamericana r . a OECD (1995) la mversión total de inversiones extraenpJ.reesraesndt~ aproximaldamente el 40% del stock

1 1rectas en a Arge r D ca ' Wall Mart, Nabisco CSX M 1 n ma. ow Chemi-- í . • Y o toro a son alguna d 1 n as multmacionales nort . s e as compa-

eamencanas que se han inca d . temente al quehacer económiro rl,.J n<>f~ Arl~--'- '- ry:on; o recien-

La politica exterior de "reincorporación al primer mundo" 133

cionales norteamericanos (fondos comunes de inversión, fondos de pensión, compañías de seguros) se han transformado en el principal inversor externo en acciones, bonos y activos monetarios emitidos por el gobierno o por el sector privado nacional. La Comisión Nacional de Valores recientemente estimó que inversores norteamericanos representan aproximadamente el 40% del total de los fondos internacionales invertidos en los mercados de capitales argentinos (aproximc>damente US$ 6.400 millones de un total de US$ 16.000 millones a fines de 1996).

• En conclusión, esa "relación especial" será producto de una creciente confianza entre ambos países fundada en una estrecha cooperación política bilateral en un amplio abanico de temas regionales y globales; en una creciente y fructífera relación económica bilateral, y en una visión compartida sobre la organización política y económica deseable, tanto en el plano interno como en el mundial. En mi opi-

- nión, las características y las formas de la "relación especial" serán reevaluadas y reinterpretadas por diferentes partidos y gobiernos, y podrá instrumentarse a través de diferentes políticas, pero no creo que el país, en las circunstancias internacionales actuales, vuelva atrás en la idea de que es necesario tener una relación de mutua confianza con los Estados Unidos. Dicha relación está sólidamente basada en el largo plazo en conveniencias geopolíticas, en modestos pero crecientes intereses económicos bilaterales y en la inexistencia de conflictos mayores que puedan bloquear el desarrollo de la relación.

3. El tercer pilar de "la política exterior de reincorporación al Primer Mundo" es el desarrollo de un proceso de integración económica, de cooperación política y de alianza estratégica con Brasil que, a su vez, desencadena un amplio proceso de integración económica subregional (el Mercosur) y genera las condiciones para avanzar conjuntamente en la negociación de zonas de libre comercio con otros países o regiones,

La diplomacia argentina enfrenta el desafío de redefinir los lineamientos de una nueva estrategia política y económica de inserción subregional. Una política de integración económica y cooperación política con los principales países vecinos es un elemento clave a considerar si el país se propone redefinir una nueva estrategia de inser-ción internacional. .

La histmia del Cono Sur después de la Segunda Guerra Mundial


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n:;LLpe /i. M. de la Balze

el "cálculo geopolítico", qu-;-C<l.racterizaba la . .. - ---defensa de los países de la subre ión d . s polfticas exteriores y de lado, "el cálc¡ulo de la integració g" , . o~maba el presente. Por otro . Subyacente en el "cálculo g;o ~~:~ .. a sobre las expectativas. Imponer; o el temor a sufrir. un h p , se encontrará el deseo de otro país. Tanto la Argentida coamoe~~~:f~ subregion_al_ por parte de deres de esta parte de Arnéric Ch"l sil han ambicionado ser lí-" . . a. I e, por su parte h d"d pnmus mter pares" en la costa d l p fi · ~ preten 1 o ser

dir la consolidación de una h sur fe abcí coy ha mtentado impe-d egemon a su regio 1

e los países más grandes qu d" na por parte de uno h • e pu Jera amenazarlo. Pco··a

guay an tratado de asegurar su ind d . - guay y Uru-ción internacional instrument d epen e~~Ia y prom<Yver su posi-

. . ' an o una tradiciOnal p lít" d posición de intereses entre 1 , , . 0 Ica e contra-os paises mas Importa t d 1 . ,

Subyacente al "cálculo de la integ "ó " n es e a regiOn. ranza de que a partir de la . , d rae¡ n se encontrará la es pe-

, . ' creacwn e una dens t d . economicos y políticos subregionales se b . , a ra~a . e mtereses tes, tanto en el order. de lo eco , . ' ( a nlnan promJsonos horizon-

- ·· nom1co resu tado d 1 1. . , tamano del mercadeo) como de 1 "d d e a amp Iacwn del

. , ' a segun a (re lt d d 1 cooperacwn intra!TI'gional) e d 1 su a o e a mayor • omo e a capacid d · ·

subregión respecto t el resto del mundo. a negociadora de la

Es también evidente que la coo era . , . . , subregional acelerará la tasa d _P . cwn/mtegracwn económica

e crecimiento econó · d 1 Y potencialmente aumentará su ·¿ d mico. e os países negociar acceso a mercados d capaci. ~ para atraer mversiones y

e exportacwn · la · · estas cuestiones es claramente 1 ·. d , expenencJa europea en d a eccwna ora En d

ualmente se globalizaba, la am liación d 1 . un m un. o que gra-vés de acuerdos comerciales s bp . 1 e mercado nacwnal a tra-

. u regwna es es un . mente para insertar la econom' 1 1 1 paso preVIo conve-

Ia oca en a econo , d" Después de muchas décadas d"d mia mun Ial.

rismo que en ese tiempo cara t _per I als, la retórica y el volunta-d e enzaron a polít" 1 · .

e la Argentina están ced" d 1 Ica atinoamencana . , ' Ien o e paso al d II d

Cion más pragmática, que está sentando b esarro ~ e una orienta-genuina estrategia de cooperac·ó . ~es para I_mplementar una mericana. 1 n, Integración Y solidaridad latinoa-

. La dirigencia argentina ha reconocido fi 1 Imprescindibles para avanzar h . n~ mente que los pasos d d 1 . acm una mayor mtegra ·, 1. a atmoamericana son el de II d Cion y so Idari-ses económicos intrarregionale:a::-~:ol~c~na de~~a- trama de interetos limítrofes pendientes y el d II dión de~mtiva de los conflicterior y de defensa cooperativa:sarrol o e ~olíticas de comercio ex-

con os vecmos de la subregión.

La políttca excerwr ae retncurporacwn a1 pnmer "'"''"-'-v LJJ

El primero y más importante paso en esta dirección es el establecimiento de una alianza económica y política de largo plazo con el Brasil. Se trata aquí de una dramática reversión de alianzas, a fin de acercarse estratégicamente e integrarse económicamente a un país que fue percibido históricamente por la diplomacia argentina como su principal competidor y potencial adversario regional.

Esta es la otra cara de la medalla, indispensable para completar y equilibrar la "relación especial" con los Estados Unidos y volver a insertar al país en el escenario económico y político mundial. Para la Argentina, éste es el otro componente indispensable que asegura el equilibrio y la funcionalidad de la "nueva política exterior" y que le da una clara dimensión subregional a dicha política. Se trata nada menos que de sustituir la tradicional diplomacia de equilibrio "geopolítico" por una diplomacia orientada hacia la cooperación política y la integración económica con nuestro principal vecino.

El reemplazo, en la dimensión subregional, de la "geopolítica" por la "integración", desencadena, desde una perspectiva argentina, una -cevalidación profunda de la orientación internacional y del accionar diplomático del país. Para la Argentina, la integración con Brasil es un medio privilegiado para ampliar el tamaño del mercado nacional. Además, la política de integración económica con el Brasil, Paraguay y Uruguay, en el marco del Mercosur, está sentando gradualmente bases sólidas para una amplia cooperación económica, política y estratégica en el Cono Sur y, así, desactivar definitivamente las estériles competencias "geopolíticas" del pasado en la subregión.

La integración económica es también un primer paso necesario para la creación de una Zona de Paz subregional, que analizaremos en la próxima subsección. En la visión de la "nueva política exterior", la paz regional resultaría de un equilibrio político concertadc y de una trama de intereses económicos comunes y no, como antaüo, de una geopolítica tradicional de equilibrio y de poder. La política de integración económica, el desarrollo de una política militar "cooperativa" y una agenda de coordinación en tema~; de política internacional de interés mutuo (que podría gradualmente ampliarse a través del tiempo), son las tres caras indispensables de este proceso de acet-camiento político, integración económica y alianza estratégica entre la Argentina y el Brasil.

El proceso de integración económica en el Cono Sur se profundizó con el lanzamiento del Mercosur en 1991 y con la puesta en marcha del "arancel externo común" a inicios de 1996. El comercio


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13ó Felipe A. M. de ÚJ. Balz.e

intrarregional del Mercosur ha 'd , 1 . cree¡ o acelerad t d u timos años. El comercio total de la Ar . amen e urante los Mercosur ha aumentado de a . d gentma con sus socios del

, proxima amente US$ 2 700 . 1990 a casi US$ 13 700 ·u . millones en . ' · mi ones en-1996 lo . miento anual promedio de ap . d , que representa un crecí-, roxima amente el 29o/, d

nodo. Por su parte, el comercio -total b' o urante ese pe-Brasil ha crecido aceleradamente de USilateral en~re la Argentina y aproximadamente US$ 11 900 '11 $ 1.358 millones en 1987 a

· mi ones en 1996 ' El Mercosur crea también una o ortu . .

otros países de América del S p mdad para extender hacia dos y con la Unión Europea ur y pdara neg?ciar con los Fstados Uni-

acuer os regwnal d l'b Estos acuerdos (complementar' 1 es e I re comercio. 1 . · an os avances que d b , . a Orgamzación Mundial de Comercio) . . e enan ocumr en

maño del mercado y serán esen . 1 contnbmrán a ampliar el tala economía argentina durante lela e~ ~ara acelerar el crecimiento de

1 a proxima década A Mercosur se incorporan en 1 997 B 1' . .

la puesta en funcionamiento de' . d 'd o IVIa y Chile, a través de . acuer os e hbre .

Cirán gradualmente durante la , . d, comercio que redu-. . proxima ecada 1 1 restnccwnes al comercio entre d' h os arance es y otras

tos acuerdos son un primer p Ic os p~ses y los del Mercosur. Escercano a Colombia EcuadoraPso ~ue f,o rá extenderse en un futuro

d ' ' eru Y venezuela á d to e América y por qué no m, d 1 y, m s tar e, al res-f . ' ' as a e ante a ot - d eno austral. como Angola Sud'fri A ' . ros paises el hemis-

. ' a ca, ustraha y N z 1 d La Integración económica e Ch'l ueva e an a.

significativos) es un obietivo vital on li e (don~e ha habido avances . ' para a Argentma n ól nes económicas sino ta b', . , o s o por razo-

. . m Ien por motivos des 'd d . se discutirán en la próxima sub . , egun a regwnal, que

seccwn 4 El co · b'l aumentó de aproximadamente US$ 350 . 'll . mercw I ateral total década de 1980 a un estimado d . mi ones por año durante la nes en 1996. En 1997 se da á ~ apro~Imadamente US$ 3.000 millo-

implementación del importa~t~ a~~e~~~rn¡r~~bpasos ope~ativos en la en 1996 entre Chile y el Merco l e I re comerciO alcanzado mantener una alta tasa de e ~u~ o que seguramente contribuirá a

· reCJmiento en el · b'l El sector privado chileno s h . comerciO I ateral.

. e a convertido en · . versor extranJero en la Argentina El M' . . un Importante m-ha. estimado en aproximadame~te USmisteno de. Economf~ de Chile chilena en la Argentina a fines de 1996$ 5.~8~ millones la Inversión res eléctricos, alimenticios de d' t .b '(ópnncipalmente en los secto-

. , Is n UCI n pulpa 1 e pensión y compañías de segu ) 1 ' Y pape , tondos de madamente el 4 7% del tot 1 r~s ' o c:tue rei_Jresenta para Chile aproxi

a e sus InversiOnes dirt>rt<~« f11A~ A~ ~··

lA política exterior de "reincorporación al primer mundo" 137

país. Las inversiones argentinas en Chile están comenzando a crecer y se estima que alcanzaron aproximadamente US$ 300 millones a fines de 1996.

La integración física fronteriza {caminos, túneles, ferrocarriles) está gradualmente mejorando, lo que reducirá en el futuro los costos del transporte entre ambos países. Empresas privadas de los dos países están poniendo en funcionamiento dos importantes gasoductos para transportar y distribuir el gas natural argentino a usuarios industriales y residenciales chilenos. Está cerca de firmarse un acuerdo de cooperación e integracióp minero que facilitaría la explotación por el sector privado de varios proyectos de gran envergadura en las altas cumbres fronterizas, incluyendo el posible procesamiento de mineral argentino en fundiciones chilenas, la utilización compartida de puertos mineraleros y la explotación de yacimientos mineros que cruzan la frontera' común.

El Mercosur también sirve como palanca para negociar el .acceso preferencial a los mercados comerciales más importantes del mundo, en particular el norteamericano y el europeo, a través de la negociación de tratados de libre comercio interregionales con dichos centros económicos. Estas dos regiones tienen un peso muy importante en la economía mundial, representando en conjunto aproximadamente el 52% del PBI mundial (1995) y 66% del total de la inversión extranjera directa a nivel de la economía mundial.

El desarrollo de relaciones económicas preferenciales con los Estados Unidos (en el marco de una negociación Mercosur/NAFfA) y con Europa (en el marco de una negociación Mercosur/Unión Europea) tiene como principal objetivo mejorar el acceso a sus mercados de bienes y servicios, reducir o al menos poner un coto a sus prácticas proteccionistas y atraer sus inversiones y recursos humanos entrenados hacia la subregión. Se trata de utilizar el "regionalismo abierto" como un complemento a las negociaciones multilaterales que se desarrollen en el futuro en el marco de la Organización Mundial de Comercio.

La relación económica preferencial con cada una de estas regiones servirá también para ampliar los márgenes de autonomía en la negociación con la otra y para ampliar la agenda de temas a ser negociados en la Organización Mundial del Comercio. La negociación con los Estados Unidos y sus socios del NAFrA, Canadá y México, facilitará la negociación con. Europa y viceversa. La negociación de un

. .


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, ""Jle 11. M. de la Balze

tiempo, una relación política y cultural más densa con un gn¡po de países a los cuales nos unen antiguos lazos históricos, culturales y demográficos. A su vez, la negociación con los Estados Unidos y sus socios del NAFrA de un tratado de libre comercio hemisférico, contribuirá a fortalecer la relación política y estratégica con la primera \ll

potencia mundial durante las próximas décadas. .:l

Es probable que los Estados Unidos y Europa promuevan durante la próxima década la creación de una zona de libre comercio transatlántico (la Unión Económica Transatlántica). La posibilidad de que esto ocurra está, en mi opinión, ligada a la futura eficacia de la Organización Mundial del Comercio para poner en marcha los acuerdos alcanzados en la Ronda Uruguay. Si la posible Unión Económica Transatlántica se concretara, la negociación previa de acuerdos de libre comercio entre el Mercosur con los Estados Unidos y con Europa favorecería la incorporación del Mercosur a esta zona ampliada de libre comercio, lo que representará una oportunidad histórica para mejorar el posicionamiento internacional de la Argentina y de sus socios del Mercosur ante los desafíos del siglo XXI.

El acercamiento económico con los países más avanzados contribuirá también a fortalecer la relación política con ellos. Esa creciente relación ayudará a revalorizar internamente los principios fundamentales que compartimos con dichas naciones: la democracia como sistema político, el respeto a los derechos humanos, la libertad de prensa, la preocupación por los temas ambientales, por el narcotráfico, por el terrorismo internacional y el repudio a estos hechos en sus aspectos negativos.

Además, la concreción de estos acuerdos de libre comercio interregionales favorecerá la consolidación de una densa trama de intereses privados transnacionales. Un manejo inteligente de esta trama de intereses privados transnacionales, en el marco de un sistema político democrático estable, aumentará considerablemente los márgenes de acción de la diplomacia local. Indudablemente, la mayor interdependencia económica aumentará el número de potenciales conflictos internacionales originados en la competencia económica (apertura de mercados, presiones para modificar regulaciones, promoción de proveedores, etc.). Pero, asimismo, los crecientes flujos de comercio, las inversiones extranjeras instaladas en el país y las oportunidades de negocios crearán una densa trama de intereses extranjeros comprometidos, en el largo plazo, con el éxito económico y la independencia del país.

()

o 3

-~~¡'!i-

~~)

-. d · ncorporación al

. l " olítica extenor e rel . 4 El cuarto pilar de a p . d d y defensa onentada a

. d " es una politica de segun a , . p ·roer Mun o • S r de Amenca. ~ar una Zona de_Paz en ~l Cono u aís lleva también a as~mir las

cr La inserción mtemacwnal del p d n en el mantenimiento de b·I·lidades que al país le correspon e 'b . de manera efecti-

responsa . El í debe contn mr . 1 guridad internacwnal. pa ~ . . al especialmente en su a se ll de la seguridad Internacwn ,

Va al desarro o . · fl · · · t rnaclüna-área de In. uenCla. . a me·ores relacwnes m e .

No basta que la Argentma teng . J ersl· ones vuelva a crecer y . · ortantes 1nv . · ·

les exporte más, atraiga Irnp d roductividad entre su economJa g~dualmente reduzca la brec~d~s pestos objetivos son imp_resctndl~

la de los países avanza~os. . " debe garantizar ademas, la pa ~les pero, la "nueva política ext~nor n el ámbito donde realmente le

fo,rtalecer la seguridad ~rgentma e . ~ teresa· el ámbito subregwnal. l ceso de integración econo-m · 1 rse en e pro

El propósito es apa anca d llar una creciente coope-d almente esarro . l .

mica subregional para_ gra u la Argentina y el Brasil, que me uya, ión estratégico/mÜitar entre

rae h'l d d 1 Ar-más adelante, a C I e. . . olítica y militar larva a e. a . Es obvio que la competencia_ p o sudamericano, neceslla ser

gentina con Brasil y Chile por el hder:~~ los profundos cambios que reformulada, después de to~a~ e~~~érico V mundial. En un m~n:o han ocurrido en el esce~ano . e ero d;nde la economía se g o aque tiende hacia la multlpolan~ad, p neta preeminencia respecto liza y los Estados Unidos man~tene~ ~:a~icional énfasis en el cálculo al resto de las grandes FotenclaS, ~ al de antaño pierde parte de su de equilibrio político-mihtar subregwn t'tuido en la dimensión estrarelevancia y está siendo claramente susa~ globales (la droga, el terrotégica y militar por las nu~vas;mef:Sz flujos migratorios ilegales, los rismo, los problemas a~blent .~:~án las características del confl¡cto conflictos étnicos) que etermi internacional cont~mporáneo'¡ Argentina y el Brasil. hasta medial.~os

Pero, desgracmdament~! a itiendo por afirmar su 1 e-de la década de 1980, contmuaron ~~mp Chile por su lado, intentó razgo político-militar en _l~ subreglwnArgenti~a y, simultáneamente,

·rb · 0 mÜ1tar con a , ' es ron mantener un eqm 1 n 1' . /rni'l¡'tar con Bolivia y Peru, pals h -b.

· cía po ItlCO d que a \a asegurar su pnma . n· t bélico de enverga ura, los cuales babia temdo un ~o7 ~e lo XIX resuelto a su favor a fines e sig o .


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En este marco, dominado or la políticas económicas nacionalesp t c~m~etencia geopolítica y por mentas históricos y culturales pro e~dcwmstas, los importantes ele-

"ó , compart1 os p 1 gl n, as¡ como un racimo de olft" .or os países de la subre-temor de la hegemonía norteap .. ICas extenores obsesionadas por el t fi . mencana no era f os su Clentes para concretar , . ' n por s solos elemen-

"ó con exlto un g · g~c¡ n económica y política. Como a l e~umo proceso de inte-cn~os diversos pensadores ilustres de k ol'h.abian p~evisto en sus esrefiero a Alberdi, Saavedra La B po ltl~ extenor argentina (me tegración y activa solidaridad r;::t~e ¡unge~ Pmedo), una genuina in-9ría ser construida a partir del de os l¡al~es del Cono Sur, sólo potereses económicos y una e . S?.rro o e una densa trama de in-

í recwn te coopera · ó , .

pa ses de la subregión. Cl n estrateg¡ca entre los

Desgraciadamente, el peso de la hi . . ~as sobre la política exterior así co s~o.na, ciertas premisas erra-t¡vas en los diversos países im id" mo pohtJcas económicas introspecla subregión modificaran en p~o~er~~ ~~ las principales naciones de de su tradicional política subreg~n J lad as características esenciales

·¡·b . wna e comp t . eqUJ I no militar. La opos1· ·ó . e eneJa geopolítica y . Cl n a una polft¡c d l" e lfltegración subregional encont b a e amp la cooperación ~anos, sin.dicales y políticos pa~~a;i~u ~ustento en sectores empremtrospectivo. s e un desarrollo económico

Estas corrientes de pensamiento en fuerzas armadas que analizaban 1 en~on.traban también respaldo nos a la luz de un nacionalis as r~ .acwnes con los países vecipolitik"), al estilo del mod l mo codmp~tltivo y conflictivo (una "real-C e o pre ommante E

ongreso de Viena (1815) y ue hab' . en uropa después del parte integral de la políti~ eqxt . Ia Sido durante muchas décadas b · . . enor argentina L .Jemos militares en la región . . . . a recurrencia de go-tJco y militar sobre la integra' .óque pnv~le~Iaban el equilibrio geopolf-d CI n econom1ca d"fi 1 b

e una genuina y sincera cooperación 1' . ' I cu ta a el desarrollo países. La visión "geopolft¡· " l , po Itica y económica entre los

· ca en e area s b · 1 mismo a atrasar el desarrollo de 1 . fra u regwna , contribuyó asi-municaciones en las áreas fr t a .m estructura de transporte Y co-

d · 1 on enzas lo q .

re UJO as posibilidades de ac l l ' ue aumentó los costos y e erar os flu1· 0 d . con nuestros principales ved s e comerciO bilateral

T b nos. am ién se promovieron pro ectos d . .

desarrollo nucle.ar autónomo, 195I-19 . e prestlgw (por ejemplo, el dor, 1984-1994) que alejaban a la Ar 94, .el proyecto misilístico Cónv confirmaban a nuestros vecinos 1 ~entma de la alianza occidental a mcontestable oredomimmri~ rlP

La poifcica exier"iur de' "reincorporación al primer mundo" 141

una visión de "realpolitik" en la dimensión política subregional de la política exterior nacional. El proyecto nuclear no sólo fue costosísimo en términos económicos sino que, además, es dificil entender por qué se realizó un esfuerzo tan importante, cuando el país carecía de conflictos regionales potenciales que pudieran dar lugar a la eventual utilización del arma atómica. Ni los conflictos limítrofes con Chile ':l.i la competencia geopolítica y el conflicto por el uso de los recursos hídricos con Brasil, o la recuperación de las Islas Malvinas, creaban escenarios conflictivos que pudieran demandar la utilización o la amenaza de utilización de armas nucleares. Poseer un arma de destrucción masiva por parte de un país que no se enfrenta a graves amenazas es una fórmula casi segura para incrementar la inseguridad regional al promover una carrera armamentista con sus vecinos. Además, genera el riesgo de enfrentar al país a potencias mucho más poderosas, que a la larga le impondrían su voluntad por

La sustitución de la tradicional diplomacia subregional de "real-la fuerza.(*)

politik" por una nueva diplomacia orientada hacia la "integración", demandaba como precondición necesaria la resolución de los conflictos territoriales subsistentes. Desgraciadamente, aún sobrevivía un abanico importante de disputas sobre temas limítrofes con Chile (el más grave era el conflicto sobre el Canal del Beagle) y sobre la utilización de recursos naturales compartidos (el uso de los recursos hí-

dricos de la Cuenca del Plata) con Brasil. Respecto del Brasil, las disputas fronterizas habían sido resueltas

a fin del siglo XIX. Pero la competencia geopolitica por el liderazgo regional se mantenía indemne y el potencial desarrollo energético de los recursos hídricos del sistema de ríos que conformaban la Cuenca

(*) La eventual utilización de armamento atómico por parte de un país como el nuestro es un típico ejemplo de una concepción política que privilegia la capacidad de ejercer más autonomía de5preciando los costos de efectivizar el ejercicio de esa capacidad. Un nacionalismo de medios antes que de fines. Piénsese, por un instante, en el grado de represalia que habría sobrevenido sobre nosotros si, en cualquiera de nuestros conflictos (limítrofes, Malvinas) hubiéramos utilizado --0 siquiera amenazado utilizar- un arma nuclear ... Sin embargo, ésto tan claro y evidente, fue puesto en duda hasta hace muy poco en nuestro país, donde sectores representativos de la política continuaban especulando con la "alternativa India" de nuestro futuro nuclear.

(Nota del compilador)


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j__

del Rfo de la Plata generaba una nueva di . relación bilateral que tendió mensión conflictiva en la

. ' a agravarse entre 1960 198 Fmalmente, la concepción predominant - Y 0 ·

argentinos (en esto Perón, Prebich y el Ch: en los grupos dirigentes una sola voz) que percibían la . t . 1 Guevara hablaban con · m egración ati · Instrumento privilegiado para com etir co 1 noamencana- como un cultó la puesta en marcha exitosa~ d" h n os Estados Umdos, difivisión profundamente irrealist - D e ~e ~ proceso. Encuentro esta historia hemisférica confirm , a. , e_spu s e todo, una lectura de la los Estados Unidos se han ana rapidamente que, desde el siglo XIX

. opuesto no sólo a la int · - , d ' cias europeas en el hem¡·sc . (1 D . romision_ e poten-f tena a octnna M ) · ortalecimiento de una . onroe ' smo también al

Sudamérica. gran potencia competitiva e inamistosa en

Es relativamente obvio que en u . . de los Estados Unidos se tra f n escenano mtemacional don-

d . ns armaron en la p · mun Ial, la puesta en march d n~era superpotencia mico, político y militar subregai. e !un proc_e~o de Integración econó-

E ona requenna su e - , yo. n este sentido la acti.tud d 1 ooperaciOn y apo-

. ' e os europeos ¡· Ción con los Estados Unidos d t 1 y su amp Ia coopera-

. uran e a posguerra fu tración de sabiduría diplomática ue n . . eran una demos-dos por las emociones que por u~ á] ufstros ~hngentes, más sesgano supieron apreciar. La integració~ c~lof estnct~ d_e conveniencias, se realizó con la asistencia 1 b y . ortalecimiento de Europa americana. Poderrios estar s: :os ~na volu_ntad diplomática nortey será en el futuro necesa . gu_ e que dicha buena voluntad era integración económica y l~~o~~~e d~~ea a~a~zar con seriedad en la gional. rae¡ n po ítJca Y estratégica subre-

. La consolidación de la integración económi mtensa cooperación polít¡"co/ .1.t . ca Y de un proceso de

. m1 1 ar con Bras1J e trib . , CIÓn con las políticas de exte .ó . on mra, en conjun-

. ns¡ n comerCia] del M ( n~s refenmos en la subsección anterior) a . . . ercosur a las que mr del tiempo las inút¡"Jes e . .' mmimizar; con el transcu-

' Innecesanas sus · · ( h gunas ocasiones conflictivas relaciones picaCI_as_ y asta en al-gentina y de Brasil en el pasado. ) que han existido entre la Ar-

La creación de un ámbito subre . 1 concertada no es solamente un b" t. gwna de paz y de seguridad

· . o Je Ivo estratégic d 1 ¡ . tenor, smo que además está í t. o e a po ftJca ex-d . ' ' n Imamente relac· d

e creCimiento económico que . IOna a con el proyecto culo privilegiado para recuperarcuonstituy~,.ócomo ya dijimos, un vehi-

na posici n rele t d 1 · na en el concierto mundial. van e e a Argenti-

La pollllCU ~Au:;rLVI (.41;.. f<--UH.- ........ r,_,,....,~~ ...... ~ -- r·

Argentina no es Siria o Líbano, y tampoco un país vecino de China, amenazado por presencias militares o por conflictos limítrofes difusos y estratégicamente relevantes. La Argentina está localizada en una parte del mundo donde las amenazas y los conflictos potenciales, al menos en la actualidad, son muy reducidos y fundamentalmente de origen regional. Dichos conflictos podrían originarse en engorrosos y no resueltos diferencias limítrofes o en procesos de competencia geopolítica, producto del deseo de establecer una hegemonía regional en detrimento de los intereses de los demás países de la subregión.

La mejor forma de fortalecer la seguridad argentina es creando una Zona de Paz, que una el interés argentino de seguridad con el de nuestros principales vecinos. Este proyecto requiere la construcción gradual de un núcleo de políticas de seguridad cooperativas intrarregionales, que sirvan de fundamento para la creación gradual de un marco de confianza y cooperación militar amplia en la subregión.

Creemos que dicho proyecto, para ser exitoso, requerirá de una estrecha cooperación militar/estratégica de los países de la subregión con los Estados Unidos y de un reconocimiento positivo a dicho proceso por parte de Europa. El objetivo de largo plazo sería poder formalizar un acuerdo de cooperación estratégico/militar entre los países miembros de la Zona de Paz del Cono Sur y la OTAN.

En una etapa preliminar, la Argentina debe estar dispuesta a desarrollar una relación militar "especial" con los Estados Unidos, en la categoría de aliado privilegiado "extra OTAN" (Australia, Corea del Sur, Israel, Jordania, Japón y Nueva Zelanda están dentro de esta categoría). No se trata de aumentar los compromisos militares del país en el exterior. Se trata de consolidar un proceso de acercamiento entre las fuerzas armadas de los dos países, realizar operaciones de entrenamiento conjuntas, incorporar armamentos más modernos y obtener el acceso para nuestros oficiales a los cursos y programas de entrenamiento profesionales más avanzados.

En un mundo donde las tensiones stibregionales crecen (particularmente en el Medio Oriente, el Este Europeo y el sur y nordeste asiático), la creación de una zona de paz en el Cono Sur representa una ventaja económica potencial importante en la competencia económica global y facilita el proceso de largo plazo de inserción de la subregión en el Primer Mundo.(*)

(*) Como se sabe, la Zona de Paz en el Mercosur fue instalada en julio


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La creación de dicha Zona de Paz s b . de riesgo país y región" y contrt"b u regwnal reduce "la prima

1 uye a aumentar 1 tas d · y e crecimiento potencial de los países de 1 b a . a e mversión vez contribuye a fortalecer la tr d . a su región, lo cual a su

ama e mtereses e ó · Y consolida el proceso de fortal . . con micos comunes

El ecimiento de la paz subre i l . proceso de acercamiento estratégico entre la g :>na .

sil es de gran relevancia para el fut d 1 Argentma y Era-uro e a subreg·ó L .

p_asos fueron dados a partir de 1979/1980 p . I n. os pnmeros VIÓ el conflicto respecto de la explotación d rimero, cuand_o se r_eso~COS del río Paraná y luego cu d fi e os recursos hidroelectn-

' ' , an o se rmó d b. cooperación para el desarrollo y a r . , d un acuer o !lateral de energía nuclear. • p Icacwn e los usos pacíficns de la

Más adelante, en 1991 se firmó un . pacífico de la energía nucl~ar se ó tratado ~Ilate¡;al sobre el uso na para realizar una supervisiÓn cr~ una agencia brasileño-argentimateriales nucleares no tuv¡·era conJubnétal_ con el propósito de que los

n uso 1co y se fi - ( con Chile) un Acuerdo para la p h"b· . rmo en conjunto Químicas y Bacteriológicas Final~o ~ ICión Completa de las Arrnas y Chile ratificaron el Tratado de TI etn leÍ en 1994, ¡~ Argentina, Brasil ración de armas nucleares en A , a_ e oLeo _que estipula la no prolife-

menca atma. Los progresos realizados en esta á d

respecto de los armamentos de d t _órea e cooperación bilateral es rucc1 n masi h ·d .

para aumentar la confianza recí va an SI o esenciales proca entre ambo í E 1 po de la cooperación militar ma's . s pases. n e cam-

h . . . convencwnal la Ar e . ya an IDIC!ado una fase prelimina d ' . gen ma y Brasil timos dos años. r e acercamiento durante los úl-

de 1998, en Ushuaia cuando Menem fi . Cardoso. Además d~ su importancia !rans -f:ó la Presidencia pro-témpore a uno de las unicas tres compromisos spt~~ ca, corresponde señalar que es Mercosur, un tratado básicamente limif~ 1 Icfs asumid_os por los socios del la adopción de la cláusula de d a o_ a o económico. Los otros dos son

d emocrac1a - bl' t · 1 mun o (en similar ceremonia de Pot d l 'ga ona Y a notificación al ~a) ?e que la condición aún irresuelt:e~~l ce ~s. Fu~es, en ~an Luis, Argentihtanamente a uno de sus rrn·emb . . al on ~cto e Malvmas no afecta so-t 1 ros smo conJunt d 11 d a que nuestros socios pasan de ¡- .t 0 ~ e os, e una manera lidaridad con Argentina a la ' ~~61 adrse a '!na mamfestación de mera so-

, expres1 n e un mt - · d ¡ encuentra afectada un área como el Atlántico S eres propw_ . e conjunto que hzan como escenario de s.us cree· t . - ur que legitimamente Vlsua-E 1en es mtereses e b uropea, referente asociativo de Gran B t - . omo se sa e, la Unión cosur como interlocutor válido en est re a~a, r(econoce formalmente al Mer

a regwn. Nota del compilador)

La polftica exterior de _"reincorporación al primer mundo" 145

Los dos gobiernos han reformado sus planes nacionales de defensa y seguridad y su planeamiento militar. La tradicional "hipótesis de conflicto" con el país vecino, que dominaba el planeamiento militar de ambos estados mayores desde inicios de siglo, ha sido desechada por los gobiernos y los congresos de ambos países. Tras un siglo de reforzar sus posiciones militares en el sur de Brasil en previsión de una guerra con la Argentina, a la que r:onsideraba su mayor rival en la región, la "Nueva Polftica de Defensa" brasileña (anunciada por el presidente Cardozo el 6 de noviembre de 1996), transfiere a la Amazonia varias bases del ejército, en la actualidad localizadas en la frontera con la Argentina. Además, ya se ha iniciado una aproximación militar mediante ejercicios conjuntos en el ejército y en la marina, intercambio de oficiales y de profesores de escuelas de guerra y una mayor cooperación y transparencia entre las áreas de inteligencia respectivas.

La potencial Zona de Paz se consolidará a partir de la implementación de polfticas de seguridad cooperativa; en otras palabras, a través del aumento de la confianza entre los países vecinos en temas de seguridad y de defensa. Que cuando Brasil haga una maniobra militar nos informe antes y nos invite a participar, y lo mismo nosotros con Brasil; que el portaaviones brasileño, como ya ha sucedido, esté dispuesto a utilizar los aviones argentinos, puesto que nosotros tenemos nuestro portaaviones desactivado en Puerto Belgrano. Además, se podría extender la cooperación en temas de planeamiento y control respecto de cuestiones tan importantes como el terrorismo y el narcotráfico, y la defensa de la subregión contra amenazas futuras, aún no identificadas, que se originen en un ámbito extrarregional.

La alianza entre la Argentina y Brasil está produciendo una profunda revalidación de los desafíos y las oportunidades que la Argentina enfrenta en su escenario estratégico subregional. En particular, el proceso de integración y cooperación entre la Argentina y Brasil modifica de cuajo el tradicional cálculo de equilibrio geopolítico que caracterizaba la relación argentino/chilena desde fines del siglo pasado.

Una de las actividades principales de "la nueva polftica exterior" ha sido la de buscar una solución definitiva a los temas pendientes de delimitación fronteriza con Chile. Las relaciones con dicho país tuvieron un :ialto cualitativo a partir de los tratados papales suscritos en 1984 -que establecen los medios para resolver las disputas limítrofes- y la Declaración Presidencial de Límites -agosto de 1991- que busca completar la delimitación de los 5.300 kilómetros de fronteré'


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común. El trabajo conjunto de las comisiones binacionales resolvió, por negociación directa, 22 de los 24 puntos donde había conflictos limítrofes pendientes. De los dos temas pendientes, Laguna del Desierto quedó bajo la soberanía argentina por resolución de un tribunal arbitral. El tratado que delimita los límites del último tema pendiente, Campos de Hielo Sur, se encuentra en ambos congresos a la espera de la ratificación. El Tratado propuesto ha generado un gran debate y 0

revuelo en sectores políticos y en la opinión pública argentina y chi- ~

lena. Las reacciones han abarcado todo el espectro, desde la acepta- ~ ción del acuerdo hasta su rechazo y el recurso a un fallo arbitral. En ~ el escenario actual es conveniente que el Tratado sea aprobado en los congresos, puesto que el resurgimiento de tensiones fronterizas pondría en riesgo no sólo la imagen internacional del país, sino que tam- ~ bién afectaría negativamente el amplio proceso de integración econó- 0 mica en curso entre los dos países. o

El creciente flujo de comercio e inversiones entre la Argentina y 3 Chile, el reciente acuerdo de libre comercio e~tre Chile y el Mercosur, ~ y los avances en la integración física y energética entre los dos países también están contribuyendo a crear una creciente interdependencia entre ambas naciones. Al aumentar las áreas de integración están también incrementándose el número de actores involucrados, particularmente del sector privado, y gradualmente se está formando una densa trama de intereses cruzados y un amplio abanico de incentivos para alcanzar soluciones cooperativas, por la vía de las compensaciones, cuando se presentan conflictos.

La dirigencia argentina (salvo algunas excepciones) ha abandonado la tradicional visión geopolítica de equilibrio militar y estratégico que caracterizó la política exterior nacional durante los últimos cien años. Desgraciadamente, no ha ocurrido lo mismo en Chile a igual velocidad. La institución militar (por razones de tradición corporativa) y grupos nacionalistas de derecha (ligados a sectores agropecuarios proteccionistas). mantienen la visión geopolítica tradicional como eje central de su pensamiento estratégico.

Es importante, en este sentido, remarcar que la democracia chilena actual sufre de algunas limitaciones institucionales que !á transforman, en alguna medida, en una democracia restringida por un poder tutelar militar. Me refiero a: (i) el establecimiento de senadores designados, lo que limita la ~xpresión mayoritaria del país; (ii) la relativa autonomía constitucional y financiera de las fuerzas armadas respecto de los órganos de control político; (iii) la conformación de

. rto sentido de veto a las . - tribunal constitucional que_ le oto(~ga) ~ni~~~ovilidad de los coman

de los parlamentanos, y lV

en jefe de las fuerzas arn:a~as. Chile está inmerso en un p:o-La realidad indicaría que Sl b¡en l roceso de subordinaCión

_, . d 'fea y que e p . eso de consolidaCión emocra l . ftucional democrático es cr.ecJen-

cd las fuerzas annadas al marco ms l untual de una democracia ple-e , n este tema P • . . 1 t han

te el país no goza aun, e d s chilenas que tradJcJona roen ~ l n;. Asimismo, las fuerz~s anna acia al bal~nce estratégico regwn; •

0torg0a~on~:;e:~~r:eel~:~~~~~~a~ re~~ortadl~ :er:a~=~~~~n q~~o~~s~: com de modermzacwn de lleno a un proceso , . . la Argentina. . mantener el balance estrategJcO e~~ asar del tiempo la Argent~na y

Sin embargo, creo _que con e ~dad cooperativas y que Chüe se Chile desarrollarán políticas dezs gu de Paz subregional. Por un l~do, . t .-rr<>rá gradualmente a una on~ t la Argentina y el Brasü. y m es·~ , . nóm1co en re d 1 d. el acercamiento pohuco '! e~o el proceso de resolución e asd J-

ndes avances reahza os en . . aducido una verda era

~~~e~as limítrofes ~hi~.eno-a~~~~:~~;;~::tro lado, la integrac~~ revolución "geopolittca en ~, , ica las inversiones cruza aJ comercial. la complemen:~Clon :co:c;::;ranJo una relación de ~nter~eentre los paises de la regwn est:~u~al entre la Argentina y Chile. Sl ~

endencia crecientemente estru l . . nto de la "relación especial p l d l forta eclmle OTAN) la esto le sumam~s e gra ua d Unidos (la alianza extra . y -entre la Argentma '! los E~ta . os (tuciones democráticas en Chile, po gradual consolidación de as ms ól la idea de una Zona de Paz su-

. l mbrar e mo l demos comenzar a VIS u f e en el mediano p azo. bregional prob~blemebnte se ~::;~a~;ecer la seguridad re~ional, ?~r~

La Argentma de e tam l . l transferencia de msegun a contribuir de esta manera a_ evlta~a~ia el resto del sistema internadesde el contexto latinoamencano. uesta a actuar como "amistoso cional. La Argentina de~.e esttard~~sfas situaciones de conflicto entre componedor" o "gara~te en o estar dispuesta a brindar su coopepaíses de América Latma y ?~be de drogas, la criminalidad y el te:roración en la represión ~el _trafic~ Argentina debe continuar c~ntnburismo internacional. As1mJsmo:b;idades a la paz y seguridad mtema-yendo de acuerdo con sus p~s1_ 1 ·o'n a'ctiva en operaciones de roan-

• d. d part1c1pae1 ·d cional por me 10 e su d t de las Naciones Um as. ' 1 b ·o el roan a 0 . · 1 · lemen-

tenimiento de a P'!z aJ d bregional no sigmfica a ¡mp Consolidar un área e paz su Al contrario, lo que visuahzo son

tación de una política de desanne.

\ :\1 .¡t 1·.\ í


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148 Fdipe A. M. de la Balze

fuerzas armadas modernas y bien entrenadas. La defensa, como el ejercicio de la justicia, es una obligación irrenunciable de toda la sociedad que desee mantener su independencia y defender su soberanía territorial. Las fuerzas armadas son la institución del Estado encargada de la tarea principal de su resguardo y protección.

La Argentina necesita, al. igual que sus principales vecinos, desarrollar fuerzas armadas tecnológícamente mndernas, altamente profesionales e integradas a través de diversos mecanismos operativos al accionar de las fuerzas armadas de quienes deben ser nuestros principales aliados regionales (Brasil y Chile y demás naciones vecinas) y globales (los Estados Unidos y los países miembro de la OTAN). En este sentido, el ejemplo europeo es aleccionador: después del fin de la Guerra Fría y de casi cuarenta años de integración económica, los países europeos mantienen fuerzas militares modernas y bien entrenadas en el marco de políticas de seguridad regionales cooperativas.

S. El quinto pilar de "la política exterior de reincorporación al Primer Mundo" es el desarrollo de una "política de prestigio" fundada, en lo mundial, en la reafirmación de ciertos "principios universales" y, en lo regional, en el desarrollo de un sostenido esfuerzo de "cooperación y solidaridad" con el resto de los países de América Latina.

La "política de prestigio" encuentra su sustento en dos vertientes tradicionales de la diplomacia argentina. Por un lado, la tradición "principista" de la política nacional previa a 1930, que encontraba su sustento en la promoción de ciertos "principios universales" y en el énfasis otorgado por la diplomacia argentina al derecho internacional como principio rector de las relaciones interestatales.

Por otro lado, una política de "solidaridad y cooperación" latinoamericana, que ha sido una constante de la política exterior argentina desde mediados del siglo XIX. La "nueva política exterior" rescata los objetivos de dichas tradiciones, pero los adapta a las circunstancias del escenario internacional contemporáneo y les da nuevos contenidos.

Respecto de la política de "principios", se trata de sostener ciertos valores que tienen un apoyo amplio en la opinión pública argentina. En términos de sostener normas y enfatizar la importancia del derecho en la~ relaciones internacionales, no se trata de volver a la antigua tradición diplomática argentina de utilizar dichos "principios" como un instrumento disfrazado de una "realpolitik" que se proponía

La polftica exterior de "reincorporación al primer mundo" 149

como propósito "realista" contener la creciente presencia norteameri-a en el hemisferio. Se trata más bien de sostener en forma ~ohe

~:te y sistemática los "valores universales" compartidos por la cmdadanía argentina con los países del Primer Mundo y con los países

democráticos de América Latina. . Me refiero, por ejemplo, a la necesidad de que la Argenuna, ~n

una forma prudente pero asertiva, enfatice el _valor de la ~emocracta como método de organización de la vida política, promoc1~ne la protección de los derechos humanos en el continente y la ~1bertad de prensa, promueva la protección del medio ambiente, :epud1_e_ el narcotráfico y el terrorismo internacional, rechace la agres~ón m1htar com.o método para dirimir diferendos internacionales y br_mde su aporo al accionar de las instituciones multilaterales y en part1cular a las ope-raciones de paz" de las Naciones Unidas. . . ,

Se trata de rescatar aquellos elementos ~ositiv~~ d_e l~ ~?,1c10n diplomática argentina y desarrollar una políuca de pnnctpws_ concreta y coherente, lo cual, sin duda, no tardará en ser recono_Cl_do en el escenario internacional y redundará en important~s beneficws d: largo plazo para la diplomacia argentina. La Argentma no ~ólo s~ra considerada como una nación seria y responsable en su accwnar mternacional, sino que también, con el tiempo, aumentará sus m~rgenes de libertad de acción diplomática en temas que afectan los mte-reses materiales y las bases de poder del país. .

En lo multilateral se trata de participar construcuvamente, en la medida de nuestras posibilidades, en aquellos temas global~ que nos afectan en forma directa. Me refiero a temas como, por eje~plo, el funcionamiento del sistema de comercio multilateral, la redu~1ón del peligro nuclear, la protección del medio ambie~te (en part1cular el tema de la capa de ozono, la contaminación manna, so_bre _todo en_ el Atlántico Sur) y los temas relacionados con la propagac_1ón mternacwnal de enfermedades y virus ·y la difusión del narcotráfico Y del ter:rorismo internacional. Respecto de las Naciones Unidas, la Argentma debe apoyar su labor internacional y estar dis~mesta a ofrecer _la _colaboración de sus fuerzas armadas a las operacwnes ~e mantemmiento de la paz, en el marco de sus p~sibilidad~ mat~nales ..

El antiguo principio diplomát1co argentmo - Argen~ma para la humanidad"_ debe llenarse de nuevos contenidos Y. refleJar, ant~ los desafíos de la globalización, los principios unive~sa~1stas, humamstas y progresistas que constituyen, sin d~d~, l?s. clm,~entos. de nuestra nacionalidad. No se trata de volver al pnnc1p1smo asertiVO de anta-


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ño, el cual ha sido muchas veces criticado por fundarse más en la retórica que en el ejemplo. No se trata tampoco de un ejercicio de hipocresía que esconde, bajo el manto de los "principios universales", prácticas diplomáticas inconsistentes con los principios declarados_

En este sentido, es importante reconocer que la performance de la diplomacia argentina durante las últimas décadas ha sido muy pobre, por una reiterada incoherencia entre los principios declamados y las polfticas practicadas. Tanto bajo gobiernos civiles de diferente origen partidario, como bajo gobiernos militares, la corrupción de algunos individuos, o a veces una cierta amoralidad maquiavélica de los protagonistas, han creado una profunda brecha entre los "principios" enunciados y las políticas instrumentadas.

Denostar la falta de solidaridad de los países más avanzados con la situación de los países más pobres cuando se practica la corrupción en gran escala; promover el desarme universal y coincidentemente construir armas letales ofensivas; ser amigo y garante de la paz entre dos países enfrentados militarmente y, secretamente, proveer armas a alguno de los beligerantes; promover los principios ele la no intervención en los asuntos internos de otros países y paralelamente participar en operaciones militares encubiertas, son algunas de las acciones más notorias que han qmtribuido a ensombrecer la reputación internacional argentina durante los últimos veinte años.

Si la Argentina quiere implementar una política de "principios" que sea reconocida como tal, los tomadores de decisiones argentinos deberán guiarse por dos simples· reglas de conducta. La primera es que las políticas de "principios" deben ins"trumentarse en un ámbito apropiado y la seriedad de las normas enunciadas debe ser medida en términos concretos por la relevancia y la continuidad de las políticas instrumentadas.

Si la Argentina está dispuesta a promover la democracia como sistema de gobierno, su accionar debe limitarse a los países de América Latina, ámbito donde su diplomacia tiene mayor poder de influencia y de presión. Si la Argeptina quiere apoyar los esfuerzos de las Naciones Unidas por el mantenimiento de la paz debe hacerlo no a partir de declaraciones altisonantes sino a través de una participación voluntaria y responsable en los Cuerpos de Paz de dicha organización multilateral. Si la Argentina se opone al terrorismo internacional debe estar dispuesta a colaborar activamente con aquellos países amigos que sufr~n sus embates y debe negarse terminantemente a negociar en forma separada con dichos grupos terroristas.

1 ~l~tica de principios debe necesaria-La segunda regla es que adp" rti' da en grandes líneas por

" Ht' de Esta o , compa . . mente ser una po ¡ca . . 1 artidos de la oposición. Una el gobierno ;-sí _cor:n~ p~r los -~~ncip~:su~ sustento amplio en la opipolítica de pnnCip10s, parti Ista, teristica esencial para transformarnión pública, no gozara de _la_ cara~ . la continuidad en el tiempo. se en una política de pr~sufo ~~tti~:ade prestigio es el desarrollo de

La segunda facet~ e a hdaridad con los demás países de Ar:né-una estrecha cooperación y so . t positiva influencia poHtica,

. Latina para promover una creCien e ~, nca 1 · en la regwn. económica y cultura argentma t no se construye a partir de

· d t - este proyec o · . A diferenCia e an ano, ·. . . t. el propósito implícito de

. , . d restigiO m ¡ene una política reto~c~, e p . 1 ;ntinorteamericana. Se trata, por el articular una coahcwn regwna . , , 1·ca regional de intensi-

1 · tegraCion econom • contrario, de promover a m . las relaciones interamerica-

. , J't' ca de meJorar . ficar la cooperacwn po 1 .~ ' lí . lt al y de promover .asertiva-

¡ actiVa po uca cu ur nas, de impu sar una " . . íos" enunciados más arriba. mente en la regió~ los pn~c~p se trata de incrementar los flujos de

En la dimensión economica,. ó rt' de la extensión del Mer-comercio con los países de la r=g~e ~i~l~aco~ercio)·y, en una segun~a cosur (implementando acuerdo h de una zona de libre comerciO etapa a partir de la puesta en marc la í del NAFI'A. También es • . 1 · , · duda a os pa ses hemisférica, que me mra sm . , fí . en Sudamérica a través de

. 1 · tegracwn s1ca d necesano promover a In d l d ulación de los sistemas e . t a y e a esreg obras de mfraestruc ur_ f . . ) para reducir los altos cos-

, · VIales errovmnos , transporte (mantimos, , ' l' vemente la integración econo-tos de transporte que aun pena ¡zan gra

mica intrarregional. . t de participar activamente en . · , J't1ca se tra a . En la dimenswn po 1 '. í d mocráticos latinoamenca-

. 1 d1ez pa ses e , el Grupo Río (que me uye a . las Naciones Unidas y demas

l t' amencano en nos), en el grupo a mo l d. da de lo posible, actuar con-organismos multilaterales y, en, a mde 11 • , en temas de interés

l s demás paises e a regwn, certadamente con o

común. . . . trata de romover políticas de segu-En la dimensión mihtar, se p 'd des se presen-1 . ón cuando las oportum a .

ridad cooperativas en a regi ól d á ser alcanzado a través de ten. El objetivo de máxima, que sd olp~'Zr na de Paz" propuesta en la

rl 1 de exten er a o . sucesivos pasos, ~e a e aíses del Cono Sur, al resto de Aménca subsección antenor ?ara los p ollo de fuerzas armadas modernas y Latina. En este sentido, el desarr h d programas de cooperación bien entrenadas y la puesta en marc a e


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Felipe A. M. de la Balze

militar ar t. -gen ma con otros países d Am . fortalecer la imagen de una Argenti: ~nca Latina, contribuirán a

En la dimensión de la re! "ó a sena y responsable l " ac¡ n Amé . L . . a nueva política exterior" se prop . nca atma!Estados Unidos ;.~e;p1az~ .~1 tradicional énfasis en ~:ec~nsttrul1_1entar una política qu~ m ~eneJa . Salvo en aquellos casos d ndención ?or una política de

amencana se contraponga frontal on e una mtervención norteenunciados más arriba (por e·em !mente a I_os "valores universales" ~ar encubierta no aprobada ~or ~loe un pedido de intervención milimte~ención militar norteameri ~ngreso norteamericano o una Nacwnes Unidas) la Ar t. cana sm el respaldo de la OEA l

d. . gen m a se deb á f o as enten Imiento y las buenas relacio er es orzar por favorecer el resto de los países de la región nes entre los Estados Unidos y el

Me refiero a ayudar a ¡· · tendí · Imar asperezas

. ~mento entre los Estados Unidos 1 , promover un mejor en-tnbUJr a un acercamiento de p . . y os países del hemisferio con pon OSicwnes en s·t . ' -

fr ~n marcha procedimientos e . . . . I uacwnes conflictivas y reso UCIÓ~ de problemas regionales IlllCiatiVas que contribuyan a la por una diplomacia argentina seri . Este rol sólo podrá ser ejercido trumentarla con éxito, la Argentinaa d ~es~etada, puesto que, para ·íosEstados Unidos, sin perder la confi e eradganarse la confianza de los nos.(*) anza e sus pares lat1·noa . menea-

IV. Conclusiones

l.Algunas enseñanzas de la h. t . . 1983!1985) zs ona dzplomática c:rgentina (194111943-

La Argentina, entre 1930 1943 . que le daban sustento a su exit~sa es¡ pter~Iódl?s fundamentos reales

ra eg¡a Iplomática del periodo

(*) La designación de 1 . los E:'t~dos Unidos, efectiviza~aA:gentma como Gran Aliado Extra O

~~e~~~~!~:~~~:~!~~;~a~l~~~~f~~i~~~~ife;~~~n~:~;t:s:~~oe~~fL~~ . Inversamente an~~~~n comportamiento previamente~~~co tiempo que

VI os, los señalamie~tos fo~ al{anza estratégica con Brasil desc~~ado. b concretos en un ámbi a es y se concentra en concer a, por o -que nuestro destino n~~to¡~t el regional, en el que sí ten e~~ compromisos

on se Juega día tras día (N t d 1 s peso y en el . o a P. rnrnn.il"l....t..-.. ..... \

[A polltica exterior de "reincorporación al primer mundo" 153

1852-1941: un mod~lo de crecimiento sostenido exitoso, intensas y fructíferas relaciones comerciales y financieras internacionales, una relación privilegiada con Europa y una política norteamericana de bajo perfil en el Cono Sur del hemisferio.

Desgraciadamente, nuestro país interpretó erróneamente el nuevo escenario mundial e instrumentó una respuesta equivocada a la grave crisis estratégica, económica y política que el país tuvo que enfrentar cuando los fundamentos del orden político multipolar y del orden económico globalizante, del período anterior, entraron en crisis terminal. La inadecuada respuesta argentina perduró durante aproximadamente 40 años (1941-194311983-1985) y fue una de las principales causas de la dolorosa declinación del país durante la segunda mitad del siglo XX.

El profundo cambio en las reglas del juego económico internacional (primero, el cierre de la economía mundial producto de la Gran Depresión y la Segunda Guerra Munidal y, luego, la conformación de un "nuevo orden económico mundial multilateral y liberalizante, diseñado por las potencias victoriosas); la declinación política de Europa y su posterior introspección en temas de comercio exterior relevantes para la Argentina; la imprevista y dramática aparición en el escenario mundial de un orden estratégico /militar mundial bipolar; la consolidación de la Unión Soviética como la segunda superpotencia mundial; el surgimiento del Tercer Mundo como una alternativa a la división del mundo en dos bloques; y la consolidación gradual de los Estados Unidos como la gran superpotencia de fines del siglo XX, crean un entorno internacional profundamente diferente al que prevaleció durante la primera parte del presente siglo.

El laborioso equilibrio diplomático construido por la Argentina durante la segunda parte del siglo XIX, entre un modelo de desarrollo económico (la relación privilegiada con Europa, fundada en el comercio, la inversión extranjera y la inmigración) y una política exterior que gozaba de un grado relativamente significativo de autonomía política en términos de sus desafíos fundamentales subregionales (Brasil y Chile) y regionales (Estados Unidos) se volvió insostenible.

Las grandes transformaciones que ocurrieron entre 1930 y 1950 echaron por la borda las premisas políticas, económicas y estratégicas sobre las que se había edificado la arquitectura diplomática del periodo 1852-1941. La Argentina tuvo que encarar simultáneamente un shock económico, diplomático y político de primera magnitud. La ...):_...: ____ ,:_ ~--~-~!-- ..l-L! ..... --~,...-..-..,...._....__. ........... ._,...,... ..l ............. C< ....... ,... ... -..-~---~-:...l .... ..l .......... .... !


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deseaba continuar con é 't ----~-------rgentma en una t . an proyecto d A . XI o su gr

gunda parte del si~~ ~Ia regional de primer ra~g~a~sformar a la El í . ' urante la s

, . pa' no tenia lo' atrib o e-tenmnos de importan . ut?~ materiales (fund el po,icionamiento di"'r eoo~óm•=. militar Y ubioac~:entalm;~te en pa~ intenta< e·err p o~á"co (en términos de r' n geogrnfi=J ni clísmicos que oJ ~r una mfluencia decisiva s b a Ial nzas y prestigio)

Ar cumeron en 1 o re os ca b'

gentina no fu e escenario mund' ¡ m IOS cata-de las décadas :/;~~gonista en el proceso qu: da partir de_ 1930. La da, que •ulrió 1 y 1940; fue, m,¡, bien esencadeno la c.i'i'

R as consecuencias ' una espectadora azo especto de la partic' . , . ra-

la guerra, en el proceso d Ipacwn de la Argentina una , nómico mundial e reestructuración d 1 'd 'ez concluida •u cchtiva impc;.'" rol w·ía necesariamente: oc ~n político y ecodición de lidera anCia económica en la econo ec;-rn ano, pero, dada cante. En a . zgo en América del Sur no mia ~undíal y su travamente a~a:::~~lar, lal Argentina de es~ épo~:cesanamente insignifi-t . a en o econ, . era una na · , l ana mundial e omico y una verd d Cion re ati-

El éxito ~n nl:n m':?d~ hambriento y de:as~~ potencia alimenmentalmente de su g:s~?~ mtemacional del país 1o por la guerra. que =racterizaban al a •hdad paca clucidac 1"' te ~pendería fundaque la nueva realid /nevo escenario mundial y n ~ncws de fondo nueva concepción da l mtemacional reclamaba regiOnal. Era obvio un nuevo pro e mundo, un nuevo dis - perentoriamente una dial. Este nue~~cto de d~re~imiento e inserci~:o de tolítica exterior y tades del m gran Iseno debía a la ve en a economía mun rra) y defin~":.~n~u (lo' efecto' inmediato:~~';':';; 1"' g':'ve' dilicul:

talesfr que, a mi ente~~e~::~ qlue re~olviera los d:~~~s~~n ¿ dla Gue-con ontar. p omacia argentina d n amen-

En particulac el • e entonc"" debía

política exteri d' p~Is necesitaba reevalu 1 . trado ser en e7r . el penodo 1852-1941 que ~r o~ eJes centrales de la

a la t.-adicional ·~~~~:a ~ult.~polac anU:rioc. ,;; ;'.~':o habían d~mo•d•al; a la política de el_ no compromi,o" en 1 .' en part.cular, los Estados U .d prestigiO regional fundad, la dimensión mun-d m os en l d. - a en a comp t .

e equilibrio .. e Í . "a Imensión hemisfé . e encia con gional. g o~o ítico con Brasil y Chile rllca,. y a la política

El ' en a dimensión b

país tamb ·, su re-m· len necesitab d fi lento económico . a e nir un nuevo y reevaluar su patró d . . proyecto de creci-

n e mserción en la economía

-------------------------------------------------------------_mundial. Se trataba, pot un lado. de con•olidar el pwceso de indu•trialización y de dive<'ificación ptoductivO que " habla accle.-ado du.-ante \>' dé=d"' p.-evias (ya en 1938, aptoximadamente el 70% de lo' bienes industriales consumido• en la Argentina eran pwducido' localmente) y, por otro lado, decidir sobre la estrategia de inserción de la economta atgentina en la economía mundial (en tétmino' de participación en el comerrio y 1>' finanz>' intemadonales, a>Í como de receptividad hacia la inversión extranjera directa).

La respuesta argentina a los nuevos desafíos fue un conjunto de política> y p.-áctica> diplomática.< que he denominado la "politica exterior del aislamiento". Los rasgos distintivos de dicha política exterior ,e confonna.-on grndualmente entte 1930 y 1950, peco •u> gtandes lineamiento• mantuvie=n ,u primada ,obtc el accionat intemacional del país dunmte ap<oximadamente cuatcnta año• ( 1941/194 3· 198 31

La inestabilidad política y económica que caracterizó el período 85).(*) pcodujo fuertes ""ilaciones en la polltica extedot- Sin embacgo, detrás de las pronunciadas marchas y contramarchas, percibo e1 predominio de algunas orientaciones y la permanencia de ciertaS tendencias de fondo en las políticas y prácticas diplomáticas que prevalecieron durante la mayor parte del período. En este sentido, creo que gobiernos civiles y militares, de signos políticos diversos, y a veces opuestos, compartiemn cierta' orientacioneS genmles ,.,pecto de lo' tero>' de fondo que determinaron la posición internacional del país.

La primera tendencia de fondo fue un denodado esfuerzo por mantenet, en lo político, las grandes llne>' de la politica exteriot del período 1852-1941, a pesar de los profundos cambios que habían ocurrido en el escenario mundial. Si evaluamos el período en su conjun-to, creo válido '"""'" que la "política del no cmnp.-omiw" en la dimeu,ión mundial; lo> de,encuentto> o una "negligencia di,plicente:' con los Estados Unidos en la dimensión regional, y la competencia geopolítica con B~'il y Chile en la dimen,ión >Ubtcgional, mantuvie.-on una incontestable, aunque a vea" intennitente, hegemonía en la elaboración y la instrUmentación de las políticas y prácticas diplomá-

ticas del período bajo análisis. - (*) Mora y Arauja ha descripto la raíz cultural y política de nuestro ai<lacioni<mo desde t945 a 19&3 con concepto> muy critico< pa<> con el peronisrno histórico y una reformulación a partir de lo que se conoció como la renovación peroni"a a pat<i< de esa U\<ima fecha. en En.ayo y Emn Ed Planeta, Bs. As., 1991. páginas 115 a 130. (Nota del compilador)


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Felipe A. M. de ía Balze

La segunda tendencia de fondo fu . pro~ecto de crecimiento económico ori e ~a Implementación de un ~o,_ m~entando acelerar el desarrollo ec~~: ? hacia el mercado inter-egia e sustitución de import . mico a través de una estra

L , aCiones -~s ongenes de la "política ·. .

tran, Circunstancialmente en extenor del aislamiento" se encuen tina y los Estados Un¡·¿ ,d un graw malentendido entre la Ar -

os urante la s d gen-~eptualmente en una perce ció egun a Guerra Mundial, con-t~na, de c~áles serían las t!de~c::f~ct~os~ por la dirigencia rrgene escenano mundial de la posgue e on o que predominarían en

Se suponía, por un lado rra. . nómico internacional que e~e~u~óe~ nuev~ orden (¿o desorden?) eco-

:~-~~f.f~fticas comerciales bil!teral~sa~~r d_e ~ 930 (~l proteccioniscia ~ I I a entr~ las principales monedas)scnmmato_nas y la no con-

urante un tiempo relativ mantendría su preemine -

tlado, que la liberalización ec::n~:it~apdrollongado. Se sostenía, por ot~ ereses y aspi·ra · e a posguerra f , -l . ClOnes de los Estados U . d avorecia los in-

a os Intereses económicos . _ni os y sus aliados y se o o r

ampliamente difundida entr: ~~~t:~acw~~l~s del país. Esta opi~i~~a sustentaba en una argumentació P?s Ingentes de la época no s~ Y_ beneficios de la interdependen ~ racwnal ~ cuidadosa de los 'costos Ción de un país progresista Cia económica. Más bien,· fue la reacn_~ ~eseaba enfrentar nuevar:e~;;~~~oso d': sus logros históricos, que CI _urante el período 1930-1945 acuciantes problemas que conociencia respecto de los mercad ' produ_cto de su intensa interdepen-

Se i os comerciales y fi . supon a, también que la nancieros mundiales

to que se proyectab , paz norteamericana era frá 'l . ra a para un futuro cerca 1 gi ' pues-

guerra mundial entre los países al· no a eclosión de una terce-y aquellos alineados tras la U 'ó I~ea?os con los Estados Unido de una m n SoVIética A s d nueva conflagración mundial nfi . b su vez, la expectativa

e que ~n un plazo relativamente co rma a la idea predominante . :~n.dencias:roteccionistas y las pol~~:~~ se ;olver~an a imponer las fln~ que abían caracterizado l pre erenciales y discrimina

ICtivas décadas de 1930 y 1940 a economía mundial durante las con-Acle ás 1 · m • e éxito de la 1, · . r? un cierto apego en los t:o Itlca extenor del periodo anterior ene

ticas y prácticas diplomática~a:ores de _decisiones locales hacia gpolí~ b~rocrá_tica también dificultó ~1 ~on~~Idahs Y_ probadas. Esta inercia miento Internacional am 10 ac¡a un nuevo pos· . · !Clona-

En conclusión ""' ,.,.,n~~h~ ........ ~ ---- 1_

La polltica exterior de "reincorporación al primer mundo" 157

era quedar al margen de estos eventuales conflictos a través de una estrategia de desarrollo económico introspectivo, un intento de fortalecer las relaciones con el resto de los países de Sudamérica, apuntando a transformarse en un centro regional de poder, disputando dicha posición al Brasil. La llamada "tercera posición" y el "latinoamericanismo argentino" reflejaban simbólicamente estas posturas, que no eran otra cosa que una versión ideológicamente remozada de la "política de no compromiso", que predominó en el período 1852-1941.

Los principales lineamientos de la "política exterior del aislamiento" fueron, en la dimensión mundial, el "apoyo condicionado" a la alianza occidental; en la dimensión regional, la incapacidad para generar una relación fructífera de largo plazo con los Estados Unidos; en la dimensión subregional, la primacía de la "geopolítica" sobre la "integración"; y en la dimensión económica, la preponderancia de un modelo de desarrollo económico ceiTado.

A la diligencia argentina le costó descartar orientaciones y abandonar prácticas diplomáticas que habían funcionado con éxito durante varias décadas (entre otras, la política del "'lpoyo condicionado", el uso de la "carta europea", las geopolíticas de equilibrio y "realpolitik", en el Cono Sur). Además, en lo económico, un proyecto de desarrollo introspectivo redujo significativamente la calidad y la densidad de la relación económica entre la Argentina y el resto del mundo.

Por desgracia, desconocer en lo político los profundos cambios ocurridos en el escenario mundial y, simultáneamente, adoptar una estrategia económica intemacional aislacionista, generaron una política exterior incapaz de resolver con éxito los desafíos fundamentales que el país enfrentaba en el escenario intemacional y lo condenaron a un posicionamiento frágil y de bajo vuelo.

El tiempo perdido durante las décadas de 1940 y 1950 sólo podía ser corregido durante las décadas sig-:.lientes a un mayor costo político. Pero las políticas instrumentadas crearon una vigorosa red de intereses empresarios, burocráticos, sindicales y militares con una gran capacidad para influenciar la opinión pública y el gobiemo, que se opusieron tenazmente, durante cuatro décadas, a la reinserción de la economía argentina en la economía mundial.

La ideología económica predominante (el modelo de sustitución de importaciones a ultranza), la fuerte trama de intereses proteccionistas que se desarrollaron, tanto en el sector industrial como en los sectores agropecuario y de servicios comerciales (fletes, seguros, trans-


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del Estacl9 en los resortes clave de la polillca y la economía impidieron que la Argentina se reinsertara eficazmente en el nuevo escenario mundial, se acercara a la alianza occidental y desarrollara una nueva estrategia de inserción internacional que favoreciera su prosperidad económica y maximizara su libertad de acción diplomática (autonomía) en el nuevo entorno.

Además, la política exterior embarulló objetivos con instrumentos. Aumentar la libertad de acción diplomática es un objetivo necesario de toda política exterior bien diseñada. Pero pensar que la política del "no compromiso" o de "apoyo condicionado" genera automáticamente más "autonomía" diplomática es una grosera simplificación. Sostener esa posición nos llevaría a la tonclusión ilógica de que países supuestamente "alineados" (y con niveles de vida inferiores a los de Argentina hasta mediados de la década de 1960) como España o Italia, habrían sido menos soberanos e independientes que el nuestro durante las últimas décadas.

En un mundo estancado e inmóvil, un país alejado de los centros del poder mundial puede construir su "autonomía" a partir de una política de autarquía económica y aislamiento político. Este fue el caso del Japón de los "tokugawas" durante los siglos XVII y XVIII. Pero en un mundo que crece y se globaliza, dicha alternativa pierde completamente su efectividad. En ese mundo, una potencia regional intermedia como la Argentina debe "ganarse su autonomía" a través de la construcción de una trama de alianzas políticas y de relaciones económicas que le den sustento a su proyecto de crecimiento económico y de seguridad y paz regional.

Sectores importantes de la dirigencia nacional. después de la Segunda Guerra Mundial, confundieran filosóficamente "nacionalismo de medios" con "nacionalismo de fines". "Nacionalismo de fines" es el que tiene como propósito construir una entidad nacional con características culturales propias, que tendría su sustento político e institucional en el funcionamiento de un Estado-Nación que gozaría de ciertos grados de independencia, libertad de acción y prestigio en sus relaciones con el resto de las naciones, y su fundamento económico en una economía capaz de crecer sostenidamente y proveer las bases materiales para el progreso económico y social de su población.

El "nacionalismo de medios" cree que el repudio de lo foráneo, el rechazo a la inversión extranjera, el proteccionismo comercial a ultranza y las críticas ·permanentes al sistema de "orden mundial" imperante son políticas necesarias para promover el interés nacional.

. " os echa de las motivaciones de los deEl "nacionalismo de medios s p d onocer las asimetrías de po-

d ·ngenuamente ese 1 1 .....,ás países, preten e 1 . 1 an· o intemaciona y teme a .,. . ctenzan e escen fu . , der e influenCia que ca:a . . a nacional. Esta grave con slon . fluencia de lo extranJero en la vtd . 1' de medios" generó un 1n d fi " "nac1ona 1smo entre "nacionalismo e nes ~ líticoy cultural. con consecuen-profundo aislamiento económlcol, po . t'nterés de los argentinos y

d Para e genumo 1. · , das sumamente a versas . . l s de la grave dec maClon fu ._· duda, una de las pnnclpa es ca~sa

e, _¡n .1 . cincuenta anos. . · del país durante los u ttmos d. . d " el aislamiento economt-

. . d l " oyo con tclona o ' . La conjuncwn e ap . t mente contestatano en te-í ·t intenniten e ·

co autoimpuesto y un esp_ n u t 'bu eron a crear, entre los paises mas de inserción internaciOnal con nl ~gentina era un país insatlsmás avanzados, la impresió~ de -~ue a litica y económica del orden e h ecto de la orgamzacwn po (ec o resp mundial de la posgue~a. so en ráctica no contaba con los

La política extenor que se pu 1 p ósitos declamados por la . ra alcanzar os prop l . d a

elementos necesa~os pa . l e l La política exterior de pen~ ? diri"encia y la diplomaCla o a_. d cuada relación entre proposltos

o · ó r una 1na e 1 l menudo se caractenz _po . Para una potencia regiona como a declamados y medios dlspomble~. eo ráficamente de los centro_s Argentina -poco po?lad~, alepd~ fco-~ilitar para los Estados Ummundiales y de poco mt~r~ est~\C: coalición capitalista-, el creCIdos y sus principales aha ~s e. . ·n en la economía mundtal y

· activa 1nsercw · b d la miento económtco, una 'd con los países mtem ros e . omprometl a a una política amistosa y e 'ales para instrumentar un

alianza occidental eran componentes esencl .

política exterior exitosa. b .. nes declamadas por la "política Desgraciadamente, las am lClO t to apropiado en térmmos

. " t nían un sus en 1 exterior del aislamiento no e . de apoyos internacionales re e-de atributos de poder _ni _en ~~m~~ica de dicho período estuvo advantes. Además, la practiCa t o: o de inusual importancia que versamente afectada por un en m~~ d de los sucesivos gobiernos influenció profundamente la _capa~~:or exitosa. Me refiero a la enpara llevar adelante una política ~\ . t ma que le quitó continuidad, de' mica inestabilidad política y socia m_ e d dicha época. El resulta-

. . . d l lítica extenor e . fuerza y leglttmtda a a p~ do por expectativas frustra-do fue un período caractenza~o ~eu;-:nuolítica exterior argentin~ _de das una creciente dependencia_ p ra desarrollar una pohtlca

• , . d' rsos mtentos pa 1· d d posiciones retoncas, y tve l encontrar sustento en la rea 1 a de alianzas que fracasaron a no


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económica Y política del entorno inte · . · diplomáticas y económicas qu . rnacwnal. La hsta de iniciativas d . e no se concretaron d · d.

e tiempo es bien larga. urante Icho lapso

En particular, se relegaba a un se d los Estados Unidos y sus . . .1 gun ° plano la relación con

pnncipa es aliad d 1 como el desarrollo de una relació á fos _e a posguerra, así

. . n m s ructifera e i t nuestros prinCipales vecinos (Brasil Chile) . . n ensa con queda de una libertad de acción di yl , . y s_e pnonzaba la bústradicional libertad de acción di l ~ ~matica sm reconocer que la en un mundo multipolar de p omat~~ ~gentina fue el resultado, había encontrado su su~tent~:~o:~:~o juego de_ equilibrios, que como en la densidad de la trama de r tto_ económico ~el país, así países más avanzados. e acwnes económicas con los

. Si bien en múltiples ocasiones des ués d . biernos civiles y militares inte t , f p e 1950, diferentes go-

n aron re ormar los d 1· tos de la política exterior del , d gran es meamien-

. peno o, para subsanar algu d consecuenCias más penosa~y d. d nas e sus d "- Iscor antes ningu d

ensa trama de intereses recon . ' . no ?u o romper la ti ca que le dieron a esta 'p~lític ceptto~ Ideológicos e mercia burocrá-

1 a ex enor su sustento · rante e período en cuestión E l.d d . y pnmacía du-. h b . n rea I a en matena d lí .

n_or u o una profunda continuidad ' e po tlca exte-bJOs de gobiernos y de lo . a pesar de los recurrentes cam-

s sucesivos regímenes T . . se sucedieron en el poder La h. , . . mi Itares y CIVIles que 1 . · Ipotesis comente q ación causal entre tipo de ré imen l' . . . ue supone una re-

de política exterior se vio rei~erada!o I~Ic~ (CIVIl o_ autoritario) y tipo argentina. en e esmentida por la realidad

El envío de los destructores a Cuba (1962) l . la Argentina al GAIT (1 967) 1 . ' a Incorporación de nes extranjeras que les otorg~b: pr~~lga_ción ~e una}ey de inversio(1977) fueron casi las u' ni·cas . a Ic. as mverswnes trato nacional"

accwnes Importantes d lí . en el terreno de los hechos y no de la re . e_ po_ tlca exterior, tencial cambio en la política t . d tónca, que mdicar<m un po-1970. Sin embargo, fueron hec~:;n~r urante la décadas de 1960 y la primacía del "apoyo condicionadp ,~tualesl qd~el no llegaron a torcer

d . . 0 ' en o Ip omático · d 1 yecto e crecimiento autárq . l . , n1 e pro-. Uico en o económico.

La Argentma asumió equivoc d plomático durante el período 1852~19~7ente que su _relativo éxito di-(su ubicación geográfica, la pros eridal dsus capacidades materiales homogeneidad étnica de la ~ d e su economía, la relativa

· mayona e su poblac·ó ' militares relativamente bien organizadas) l fr I, n, asl I COI_U~ _fuerzas

e 0 ecian a posibilidad de

.... ro


actuar con un amplio grado de libertad de acción en el terreno internacional. Pero, en realidad, su éxito diplomático durante el período anterior dependía de circunstancias externas que se habían modificado y sobre las cuales no tenía ningún control, y sus atributos reales de poder no eran suficientes para instrumentar una política exterior autónoma en un mundo bipolar, como la que se pretendió instrumentar durante una buena parte de la segunda porción del siglo XX.

El error fundamental argentino fue sobrevaluar la relevancia J.e sus atributos de poder y prestigio y subvaluar la }mportancia del posicionamiento (la estrategia de inserción). Fue este error conceptual el que sustentó la visión de que el país podía fortalecer su posición internacional aislando su economía, negando las nuevas asimetrías de poder y las características fundamentales del escenario mundial contemporáneo. Gradual pero inexorablemente el país perdió relevancia en el concierto internacional.

Los caminos adoptados no aseguraron la paz y generaron costosas carreras armamentistas en el ámbito subregional. La "geopolítica" subregional fracasó en lo que era su propósito fundamental. La Argentina no pudo imponer su punto de vista en el conflicto con Chile por el Canal de Beagle, a pesar del uso de la amenaza militar: La provocación y finalmente el uso del instrumento militar tampoco aseguró la recuperación de las Islas Malvinas. También se produjo un significativo atraso en la posición económica del país (el PBI per cápita argentino pasó de representar aproximadamente el 60% del PBI per cápita de las tres naciones más avanzadas a nivel mundial, en 1940, a aproximadamente el 30% a mediados de la década de 1980).

Las conclusiones que se pueden extraer son evidentes. Una potencia intermedia, como lo es la Argentina, sólo puede maximizar su libertad de acción diplomática, desarrollar su economía y fortalecer su poder y prestigio si adapia con inteligencia y pragmatismo su política exterior a las condiciones imperantes en el escenario internacional.

Para una potencia intermedia como la Argentina, en un escenario bipolar, como el que caracterizó los años 1945-1989, los grados de libertad de acción diplomática (la autonomía) dependían principalmente del posicionamiento del país en el entorno internacional y, secundariamente, de los atributos reales de poder con los que contaba el país (en términos geográficos, demográficos, económicos y militares).

La Argentina no tenía los atributos de poder suficientes para poder desempeñar, en el escenario mundial, un papel que le permitie-


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ra gravitar con su iniciativa, o con su reticencia, en el cambio de las situaciones existentes o en el diseño de las instituciones que conformaban el sistema político y económico mundial. Las relaciones con las grandes potencias no constituían para la Argentina el campo más apropiado para desarrollar una verdadera acción política internacional. Lo que sí podía una potencia intermedia, como la Argentina, era modificar su posicionamiento (su ubicación en el escenario mundial) para tentar maximizar su poder, prestigio y desarrollo económico en el sistema internacional vigente en cada momento histórico.

Las políticas de "no compromiso" son usualmente efectivas en escenarios mundiales multipolares, en particular cuando el país que las adopta no está directamente involucrado en los temas centrales de conflicto entre las grandes potencias. Su funcionalidad en un escenario bipolar está sujeta a condiciones muy restrictivas.

En el mundo bipolar de la posguerra, las políticas neutralistas fueron capitalizadas provechosamente sólo por dos grupos de países. Por un lado, aquellos que por razones geográficas se encontraban cerca de las fronteras "calientes" de la Guerra Fría (por ejemplo, Austria, Finlandia, India, Suecia) y utilizaban el neutralismo como "la" política de seguridad, para reducir el riesgo de verse involucrados en una guerra entre las dos superpotencias. Por otro lado, por aquellos países que por su relevancia estratégica o económica en el conflicto bipolar podían utilizar dicho posicionamiento a cambio de la obtención de beneficios sustanciales en el orden de lo económico, lo político y lo militar.

La Argentina de la posguerra no se encontraba en ninguno de dichos grupos. Su ubicación reducía a un mínimo las chances de que se viera directamente involucrada en el conflicto bipolaJ: Un posicionamiento "no comprometido" por parte de un país poco relevante estratégicamente ofrecía beneficios modestos tanto en términos de seguridad (la Argentina no estaba directamente amenazada), como en términos de libertad de acción diplomática (la Argentina no contaba con alternativas estratégicas creíbles).

La diplomacia argentina posterior a la Segunda Guerra Mundial enfrentaba el complejo desafío de elaborar una política exterior que le permitiera al país mantener una cierta relevancia estratégica en el mundo contemporáneo, a pesar de su lejanía respecto de las áreas centrales del c;onflicto bipolar y de su incapacidad para conformar una alianza alternativa genuina con la coalición soviética (el equivalente a la "carta europea" de antaño). La Argentina capitalista, cristia-

--na y anticomunista de la pos~~~ no quería, y tampoco podía, ~~sarrollar una alianza genuina y sólida de largo plazo con la coahe1ón soviética, que promovía principios de organización social, política y económica tan diferentes a los suyos.

O la Argentina se orientaba a una participación franca en la alianza occidental (como lo hicieron, por ejemplo, Italia y España en Europa y en cierta medida Brasil y Colombia en América latina), as~miendo los riesgos de dicha posición, o perseveraba en la estrategia del período anterior, lo que la condenaba a una cierta marginalidad e in·elevancia estratégica en el mundo contemporáneo. Desafortunadamente la orientación internacional adoptada, el cálculo de equilibrio implí;ito en la política ext~rior y los instrumentos seleccionados no fueron los más apropiados para desarrollar una política exterior exitosa y tuvieron, en mi opinión, un efecto opuesto al previsto.

Una política de "apoyo condicionado" a la alianza occidental no era necesariamente el instrumento más apropiado para aumentar la independencia nacional ni la "autonomía" de la política exterior argentina en el nuevo escenario bipolar. Una polític~ exterior_argentma realista y pragmática hubiera aceptado los cambiOs ocurridos en el mundo y, sin negar las graves dificultades que el país tenía que enfrentar en el nuevo escenario internacional, hubiera instrumentado una transición gradual hacia un nuevo posicionamiento diplomático del país. Se trataba en lo esencial de reconocer que ninguna fórmula de inserción internacional exitosa puede sobrevivir intacta ante un cambio profundo en el escenario internacional como el que había ocurrido entre 1930 y 1950.

En un mundo bipolar, un país alejado de los principales centros políticos y económicos mundiales, y cuya relevancia estratégica es baja para los contendientes, sólo puede aspirar a mantener una postura diplomática exitosa si desarrolla una relación cooperativa con las principales potencias y mantiene una participación activa y r~levante en la economía internacional. La Argentina necesitaba, en tiempo Y forma, redefinir una nueva estrategia de inserción internacional que le permitiera beneficiarse de las oportunidades que brindaba :1 nuevo entorno económico internacional y desarrollar una trama de mtereses privados y políticas gubernamentales que favorecieran un acercamiento con los Estados Unidos, que sumaba a su rol de gran potenCia mundial un interés explícito por ejercer una hegemonía regional.

Me parece casi evidente que, ante tales circunstancias, 1~. política exterior debiera haberse orientado a desarrollar una relacwn eLo-


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nómica y política privilegiada con los Estados Unidos, a favorecer una sustancial reducción de los contenciosos con los países vecinos (Brasil y Chile) y a promover, en el marco de una estrategia de desarrollo que contribuyera a modernizar su estructura productiva, una estrategia participativa y activa en el proceso mundial de liberalización comercial y financiera en marcha.

Para desarrollar una relación amistosa y cooperativa con los Estados Unidos, la Argentina necesitaba desarrollar un abanico de nuevos instrumentos y prácticas diplomáticas. El desafío era complejo, puesto que se trataba de establecer las bases de una relación fructífera, a partir de una relación económica menguante (resultado de las preferencias que la Argentina le otorgó a diversos países europeos durante la década de 1930) y de una tradición diplomática de competencia entre ambos países en el ámbito de la política interamericana. Sin embargo, existían diversos elementos a partir de los cuales la Argentina podía haber intentado construir una relación bilateral fructífera. La~ Argentina podía apalancarse en su tradicional prestigio en el ámbito rle la diplomacia latinoamericana y en las oportunidades de negocios que ofrecía su economía relativamente avanzada, a los capitales norteamericanos. Una Argentina comprometida con el nuevo orden económico internacional liberalizante promovido por los Estados Unidos y sus aliados, y que hubiera aceptado ingresar al GATT, al Banco Mundial y al FMI en sus inicios, hubiera probablemente ejercido un influyente liderazgo sobre el resto de América latina y potencialmente cosechado importantes dividendos en términos de acceso a mercados e inversiones extranjeras.

Respecto de la política de comercio internacional, el país, en lugar de rechazar el proyecto de liberalización en curso, podía haber optado por una estrategia más cooperativa y participativa. Se trataba de participar activamente en el diseño de la nueva política comercial internacional para ganar tiempo, retrasar los efectos adversos de las políticas proteccionistas implementadas por otros países y ganar acceso a nuevos mercados de exportación. Adoptar una posición contestataria y no participativa, como la que implementó la Argentina, era una fórmula segura para concretar un feroz debilitamiento en la posición económica internacional del país, como infelizmente ocurrió.

Respecto de la estrategia de crecimiento, la instrumentación de una política moderada y racional de sustitución de importaciones en el sector industrial hubiera sido otro pilar sobre el cual la Argentina hubiera oodido reconstruir su oosición internacional. En este sentido.


la política que la Argentina debía haber instrumentado no es en lo esencial diferente de la que diseñaron Australia, Canadá y la mayoría de los países europeos. No se trataba de liderar el proceso de liberalización de la economía mundial; simplemente había que acompañar la corriente de los países más avanzados hacia una liberalización gradual y negociada del comercio internacional.

Finalmente, una Argentina política y militarmente comprometida con la alianza occidental hubiera desarrollado una trama de intereses políticos y diplomáticos que habrían servido para promover su proyecto central: el crecimiento económico sostenido a través de una exitosa inserción internacional como mecanismo privilegiado para transformarse en una potencia regional de primer rango durante la segunda parte del siglo XX.

.....

La nueva realidad de la posguerra reclamaba a gritos una nueva política exterior y un nuevo proyecto de crecimiento económico adaptados a las nuevas circunstancias. Si bien dicha política no era de fácil ejecución, otros países -Australia, Brasil, Canadá y N~eva Zelai:da.-, que también sufrieron en carne propia efectos sustancialmente similares a los que conoció la Argentina, fueron capaces de capear con mayor éxito el temporal producido por la Depresión, la declinación de Europa y el fortalecimiento de los Estados Unidos. Asimismo, algunos países europeos como España, Irlanda, Portugal, Suecia y Suiza, a pes~r de haber tomado, como la Argentina, posiciones netamente neutrahstas durante la guerra, supieron adaptarse diplomáticamente al mundo bipolar de la posguerra, en forma mucho más efectiva que la Argentina. Todos estos países, a través de distintos mecanismos, se acercaron políticamente a la alianza occidental y aceptaron el desafío de abrir gradualmente sus economías e insertarse en la economía mundial.

m 2. El Desaf!o E

o {)

La diplomacia argentina, durante el siglo XXI, será exitosa o fra: casará en su cometido de reincorporar el país al Primer Mundo, a e partir de su capacidad para percibir con claridad las grandes tenden

cias de fondo que agitarán el escenario internacional futuro. Evidentemente, no existe un prisma único a través del cual se

puedan proyectar tendencias y evaluar eventos y circunstancias ~iversas. Pero una política exterior que no toma en cuenta las relaciOnes concretas de poder y las principales tendencias económicas interna-

e ::J Q ro

rion>~lt>.; "'" c:onstn1ve sobre arena.


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El mundo de la Posguerra Fría es un mundo donde el ejercicio de la acción diplomática se ha vuelto más complejo. Hay nuevos actores, nuevas potencialidades, nuevas alianzas y no hay reglas predeterminadas. A la fluidez de lo internacional hay que agregar que el nivel de angustia y ansiedad política y social dentro de los países ha aumentado.

En los países más avanzados-la opinión pública está dominada por el sentimiento de que las prioridades y las energías deben ser orientadas hacia los problemas internos y por la aparición de difusas presiones proteccionistas. En los países "emergentes", el crecimiento económico acelerado desatará, durante las próximas décadas, presiones scciales inéditas, que pondrán en jaque la estabilidad interna de los sistemas políticos.

Toda política internacional exitosa es vulnerable (en términos de su eficacia para alcanzar los objetivos de asegurar la paz, promover el crecimiento económico e incrementar la libertad de acción diplomática) a cambios significativos en el escenario -internacionaL Los cambios sustanciales en la distribución del poder político y económico, y en los arreglos institucionales que sirven de sooorte al orden económico y político mundial, modifican invariablemente la relevancia de las premisas fundamentales, a partir de las cuales se elabora un gran diseño de política exterior.

Los períodos de grandes mutaciones en el orden mundial representan a la vez un desafío y una oportunidad para potencias regionales "emergentes", como la Argentina, que intentan modernizarse e incorporarse, a través de un proceso de "convergencia", al grupo de los países más avanzados.

Una estrategia de inserción internacional adecuada y bien diseñada, como la que instrumentó la Argentina entre 1852 y J941, ofrece

- la oportunidad para dar un gran salto hacia adelante, pero está siempre expuesta al peligro de que un cambio profundo en las caracteristicas del sistema internacional, la vuelva inoperante. Una respuesta inadecuada, como la política exterior del período 1941!1943-1983/ 1985, representa no sólo una oportunidad perdida, sino que genera además una grave declinación en la posición relativa del país en el concierto internacionaL

El país perdió su rumbo diplomático a partir de 1941, al no haber sabido reconc,:JCer las consecuencias del surgimiento de los Estados Unidos y la emergencia de un sistema mundial bipolar, sobre los cálculos de equilibrio subyacentes en la política exterior nacionaL Res-

Lll pULlllLU t:..A.Lt:;TLUf Ut:. ft:.-lrLl ... UfJ-lUTUClUH Ul pnmer munau 10/

pecto de los Estados Unidos, la diplomacia ~rgentina no su~o diseñar una política exterior que, promoviendo los I?tereses argentm~s, reconociera la profunda asimetría que necesanamente carac~enza~a la relación entre la primera potencia mundial y una potencia regwnal intermedia. La Argentina no supo transformarse en un socio confiable de los Estados Unidos y su política vaciló entre el satelismo dependiente y una irrelevante competencia estratégica que condenó al país a la marginalidad en el escenario internacional. . .

El principal dilema de la política exterior argentma a partir de la Segunda Guerra Mundial fue el de encontra: una m~~era prove.chosa de reinsertarse en el nuevo sistema económico y pohtico mundial. El problema fue de difícil resolución porque el país, no supo adop_tar un posicionamiento internacional adecuado y ~d~pto un~ estrategia ecc:nómica equivocada que debilitó su presencia mternacwnal ~ la d~nsidad de sus relaciones con los países más avanzados. Ademas, la Inestabilidad y las perversas características que adquirió la lu~ha política interna en la Argentina confirieron a la diplomacia argentma un sello de fragilidad e inoperancia que limitó su accionar internacionaL(*)

La Argentina contemporánea está finalmente el~borando.un nuevo gran diseño de política exterior. La "polí~,ica ;,xten~r de re~ncorpc:ración al Primer Mundo" , cuyos "orígenes y arquitectura descnbimos en secciones anteriores es un instrumento idóneo y efi~az para promover el "interés nacional", la paz fundada en la segundad, el

(*) El fenómeno se corresponde universalmente con el encaps~lar;nie~to de la política exte;·ior como una "verdad r~velada" del .q~e es deposita:'~ solo la burocracia diplomática y que los prof~swn~les ad~Imstran con espintu de cofradía, donde la presencia de los funcwnanos pohticos ~e tolera com~ una intromisión inevitable antes que como la legítima presencia de los funciOnarios políticos se tolera como una intromisión inevitable antes q~e como la legitima presencia de quienes son elegidos por el pueblo pa:a fiJar Y conducir las políticas. Esta tensión entre uno y ot~o sector (c~alqUiera fuere el ~1gno partidario) también se verifica en Argentma y con.stlt~ye u~a- ~e las asignaturas pendientes del proceso de reconstrucción instituciOnal llliClado en 1983. El sector profesional deberá concentrars~ en su ~ondición de ~erv1dores y no de forjadores de las políticas y l~S. sucesivos_gobiemos e~ meJ?rar la cal1da~ general de sus designaciones pohucas, apartandos: lo mas .posibl; .de la tam bién universal tendencia a efectivizar nombramientos diplomaucos .co~o meros premios partidarios. En 1995 se promulgó u~ decreto de ~utoh~Itación que fija un tope de veinticinco (sobre más de Cien puestos dispombles) embajadores de origen político. La medida sólo aborda el problema desde el punto de vista cuantitativo, pero exhibe una voluntad de avance en la buena dirección. (Nota del compilador)


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progreso económico a través de una inserción exitosa en la economía internacional, y una mayor autonomía de acción diplomática través de la recuperación de una posición de mayor influencia y prestigio en el concierto mundial.

La "nueva política exterior" reconoce las tremendas asimetrías de poder que enfrenta la Argentina en el escenario mundial y regional contemporáneo. Una potencia regional intermedia, como la Argentina actual, no puede determinar sus objetivos estratégicos y sus políticas y tácticas internacionales sin tener en claro las asimetrías de poder que caracteri:z;an su posicionamiento internacional.

La "nueva política exterior" asume que un país relativamente débil y "periférico", como la Argentina, debe desarrollar una densa trama de intereses compartidos con los países más impmi.antes para poder, en el largo plazo, consolidar su posición internacional, tanto en términos de atributos materiales (potencial económico, calidad del aparato militar y diplomático) como en términos de conexiones (alianzas y relaciones económicas preferenciales) y de prestigio.

La Argentina no es un país estratégicamente importante y su inserción en la economía internacional es aún modesta. La Argentina actual no puede pensar, salvo alegremente, en reformar o mudar en profundidad las reglas del juego económico y/o político mundial. La Argentina necesita más a los Estados Unidos, a las potencias europeas e incluso al Brasil, de lo que estos países necesitan a la Argentina. Respecto de estas potencias, necesitamos diseñar una política exterior amistosa y cooperativa y entrelazar nuestros intereses internacionales con los de dichas potencias, particularmente en el área económica, donde el proceso de globalización mundial y la creación del Mercosur nos abren oportunidades que no deben ser desaprovechadas.

Respecto del tema de la recuperación de las Islas Malvinas, mi opinión es que sólo podremos alcanzar una solución aceptable en el mediano plazo a través del sostenimiento legal de nuestros derechos y la negociación diplomática directa con Gran Bretaña. Esta reparación histórica de nuestros derechos ocurrirá cuando el país haya exitosamente consolidado su democracia, alcanzado un sostenido proceso de crecimiento económico y restablecido una presencia sólida y seria en el escenario internacional. Crecimiento, estabilidad democrática y activa presencia internacional, son los prerrequisitos necesarios para respalda·r nuestros derechos con la fuerza de un prestigio y una confiabilidad que no podrán ignorarse.

H -~~-!~- ~----:-111 --- 1-- T:'.-.+~ . .....1.,....,...

La política exte~·ior de "reincorporación al primer mundo" 169

Un~dos, de alianza e integración económica con Brasil y Chile, de meJora en las relaciones políticas y más adelante estratégicas con estos países, Y de una relación económica preferencial con los Estados Unidos y con Europa, lo que estoy proponiendo es una trama de relaciones preferenciales y alianzas políticas que favorezcan una mayor inserción de la economía argentina en la creciente economía global y el gradual desarrollo de un mayor espacio de libertad de acción y de prestigio en el accionar internacional del país.

La "nueva política exterior" no es el resultado de una visión ideológica del interés nacional, ni producto de simpatías o animosidades ~e origen histórico, ni de una visión voluntarista del rol que la Argentma debe tener en el concierto internacional. Tampoco está basada en preferencias partidistas, ni en una decisión. a priori de acercarnos a un país, o alejamos de otro. Dicha política exterior está fundada en una visión realista de nuestra posición relativa y de las oportunidades que nos ofrece el escenario internacional contemporáneo.

Se trata, por el contrario, de una política internacional basada en los intereses concretos del país: volver a crecer, integrarse exitosamente a la nueva economía global, asegurar la paz regional, incrementar su influencia y prestigio a través del sostenimiento de ciertos "principios" universales y el desarrollo de una política de cooperación y presencia activa en América Latina. Se trata de una política multidimensional, a la vez "realista", "pragmática" e "idealista".

La "nueva política exterior" encuentra sus fundamentos "realistas" en un cálculo de equilibrio, de cómo maximizar para el país los beneficios políticos y estratégicos que potencialmente ofrece el escenario internacional y regional actual. Encuentra sus fundamentos "pragmáticos" en el énfasis acordado a la diplomacia económica, la búsqueda permanente de formas de ampliar el tamaño del mercado nacional y de atraer al país capitales, tecnologías de avanzada y recursos humanos calificados. Encuentra sus fundamentos "idealistas" en la promoción de ciertos "principios" que están profundamente enraizados en nuestra formación nacional y que compartimos con los países más avanzados, y en una política activa de solidaridad y cooperación con los demás países de América Latina.

En realidad se trata de una "realpolitik" que parte de un análisis de las oportunidades y desafíos internacionales que el país enfrenta y de un cálculo concreto de cómo maximizar el progreso y la autonomía nacional en términos económicos, políticos y estratégicos en el marco global y regional contemporáneo.


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El fortalecimiento económico, la trama de alianzas y~ rela:ciÓnes preferenciales, la creación de una Zona de Paz en el Cono Sur y la consolidación de un proyecto democrático y de un marco institucional interno estable ampliaran notablemente los márgenes de autonomía ("independencia") de la diplomacia argentina. El aumento en los márgenes de autonomía no se origina en una tradicional geopolítica de equilibrio y poder, sino más bien en el marco de una profunda integración económica, política y estratégica con los paises vecinos y una política de amplia cooperación y solidaridad con el resto de los países de América Latina.

Estamos convencidos de que los beneficios económicos y diplomáticos de una mayor interdependencia serán muy superi¿res a los inconvenientes y los conflictos que naturalmente resultarán de dicha interdependencia. Creemos que, al igual que durante el período 1852-1941, los grados de libertad de acción de la diplomacia argentina aumentarán significativamente a pesar de que el número de conflictos se incrementará con los mayores grados de inserción internacionaL

El aumento de los márgenes de autonomía y la creación de un á1·ea de paz en la subregión contribuirán decididamente a favorecer el proceso de crecimiento económico sostenido al reducir el "riesgo país" y el "riesgo región", aumentando la tasa de inversión y extendiendo el horizonte de recupero de dichas inversiones en el tiempo.

Se trata de crear un círculo virtuoso donde crecimiento económico sostenido, mayor importancia estratégica y seguridad fundada en la cooperación y la integración subregional, se autoalimentan y fortalecen recíprocamente. El nuevo posicionamiento internacional del país será la palanca con la cual la Argentina recuperará gradualmente un lugar de mayor importancia e independencia en el concierto de las naciones.

Como toda política exitosa basada en el "realismo", su implementación se fortalece y legitima a través de una articulación de principios e ideales que encuentran un sustento genuino en ideales compartidos por la sociedad argentina (entre otros la inserción internacional, la democracia, los derechos humanos, la protección del medio ambiente, la libertad de prensa, la búsqueda de la paz y el rechazo a la agresión internacional).

El apoyo consistente y sistemático de la Argentina a los principios generalmente sustentados por los países democráticos más avanzados no sólo satisfará objetivos morales valiosos sino que además contribuirá a fortalecer la imagen de la Argentina en el mundo y será

un activo intangible pero valioso en el largo plazo, a la hora de negociar temas económicos y políticos concretos.

En un marco internacional donde la globalización económica y cultural es creciente, los "organismos no gubernamentales" que impulsan principios y/o intereses globales (ambientales, derechos humanos, protección de minorías, valores morales, etc.) ocupan cada vez mayores espacios de influencia y de poder en el ámbito de las relaciones internácionales. La privatización de la economía argentina y el necesario fortalecimiento de la sociedad civil favorecerán una participación cre¡::iente de la sociedad argentina en los "organismos no gubernamentales" con trascendencia internacionaL

La autonomía y los márgenes de libertad de acción internacionales también se verán incrementados si la Argentina consolida un sistema político estable y fortalece su orden democrático y civil a través de un gradual proceso de creciente legitimación de sus instituciones políticas y civiles internas.

La "nueva política exterior" también contribuye indirectamente a consolidar valiosos objetivos nacionales de largo plazo en el ámbito interno. El propósito fundamental de reincorporar a la Argentina al "Primer Mundo" genera demandas por fortalecer un sistema político estable y democrático e impulsa a desarrollar un aparato estatal capaz de inst~mentar con eficiencia las funciones indelegables del Estado. Asimismo, genera presiones sobre la clase dirigente para reducir la corrupción imperante en ciertos segmentos de la vida nacional y para mejorar la distribución del ingreso y reducir las graves desigualdades que caracterizan a la estructura social argentina actuaL

Todos los países adelantados han tenido, en el curso de su progreso económ;co, que enfrentar los flagelos de la corrupción y la deslgualdad; una Argentina que progresa y que desea incorporarse al Primer Mundo tendrá necesariamente que enfrentar dichos desafíos. Un sendero de crecimiento económico y el proyecto de incorporar a la Argentina al Primer Mundo sólo serán sostenibles en el largo plazo si le brindan op0rtunidades concretas de progreso a toda la po

blación. Me parece altamente probable que los lineamientos generales de

la "nueva política exterior", que hemos presentado en este trabajo, se consoliden durante la próxima década, junto con un crecimiento sostenido de la economía, un fortalecimiento del sistema democrático, una imperiosa modernización del decaído aparato estatal y una mayor igualdad social.


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En mi opinión, este vuelco histórico en la política exterior, que se inicia con el gobierno radical y se acelera y profundiza con el gobierno justicialista, se consolidará durante los próximos años delimitando los grandes carriles dentro de los cuales las diversas fuerzas políticas y los diferentes intereses económicos articularán los lineamientos concretos de sus preferencias en materia de política exterior.

Se trata, nada más y uada menos, que del gradual surgimiento de un nuevo consenso histórico, de una nueva visión que, en mi opinión, está siendo gradualmente compartida por los segmentos más relevantes de la clase dirigente. Dicha visión encuentra sus fundamentos en una conjunción de circunstancias históricas, intereses concretos y en el predominio de algunas ideas y valores que son compartidos por la opinión pública argentina y la de los países democráticos avanzados.

De consolidarse, como prevemos, los grandes lineamientos de la "nueva política exterior", las diferencias futuras entre partidos políticos (izquierda versus derecha, diferentes vertientes ideológicas), intereses económicos (aperturistas versus proteccionistas), intereses regionales y corrientes de opinión pública perdurarán, pero discl!rrirán en el marco general de un nuevo posicionamiento internacional del país.

Los conflictos políticos y sociales y los cambios de gobierno se verán reflejados en la política exterior, sin afectar las orientaciones fundamentales de la nueva política. La política exterior se transformará en una "política de Estado" y las diferencias reflejarán matices y variaciones de énfasis originadas en preferencias ideológicas, culturales, partidarias o regionales.

En mi opinión, salvo cambios dramáticos e imprevisibles en el escena1io internacional o una lamentable marcha atrás en el profundo proceso de reformas políticas, económicas e institucionales en marcha a partir de 1983, la Argentina no cambiará su derrotero histórico y perseverará en su propósito de reincorporarse al Primer Mundo, durante las primeras dos décadas del siglo XXI.

La Argentina que se embarca en esta travesía es una Argentina infinitamente más madura que la que fracasó en llegar a su destino durante las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. El país ha integrado todos los grupos sociales al sistema político, ha aprendido a valorar la democracia como sistema de organización política, la actividad económica privada como la forma preeminente de organizar la economía y ha dejado atrás la pasión por el "nacionalismo de medios" aue tanto mal le causó en el nasado.

La política exterior de "reincorporació11 al primer mundo" 173

Una Argentina que ya no cree ingenuamente que controla el destino de la historia, enfrenta una oportunidad única para incorporarse al selecto grupo de países que han edificado su civilización sobre las certezas de la dignidad humana, de las libertades y el derecho, y de la responsabilidad y la ética en el ejercicio del gobierno.


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174 Felipe A. M. de la Balz.e

NOTAS

1 Este artículo incorpora elementos de un trabajo más· extenso del autor; ver La Argentina y los Estados Unidos; los fundamentos de una nueva alianza, CARI, 1997.

• 2 Entien~o por política exterior un conjunto coherente de políticas, alianzas, relaciOnes económicas preferenciales y prácticas diplomáticas que definen la estrategia de inserción internacional de un país.

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o 404 GA[JRIEL L. NEGRETTO

RESUMEN

¿Cómo influye el poder constitucional de decreto en la elaboración de políticas públicas do un r6gimen presidencial? A pesar de intentos recientes por responder este interrogante. piJr~

slste aún en la literatura un alto grado de lncerti· dumbre acerca de la medida en que los poderes de decreto permiten a un presidente controlar o inlluenciar decisivamente el procesa legislativo. En el presente articulo se sostiene que en un sis· tema de separación de poderes. el poder constitucional de decreto incrementa de manera sig· nificativa la capacidad del Ejecutivo para con·trolar la agenda legislativa. Esta capacidad, sin embargo, no se presenta de modo uniforiT18 en

·todos los casos. Mediante al desarrollo da un

modelo espacial de relaciones ejecutivo-legislativo. el autor argumenta que el mayor o menor poder de negociación que tenga un Ejecutivo para promover cambios legislativos por medio de decretos. varia de acuerdo a dos factores interrelacionados: las normas que regulan la aprobación de los decreto, y el grado de respal· do partidario con que cuente el Ejecutivo dentro de la legislatura. Esta hipótesis se apoya en un análisis comparativo del diset1o constitucional y de la implementación de decretos en Brasil y ArgenUna. dos casos que presentan diferencias significativas tanto en las normas qua regulan el uso de los decretos como en la naturaleza y formación de mayorfas legislativas.

SUMMARY

What is the etlect ol constitutional decree authority on lhe policy-making process o/ a presidenlial regime? In spite ol recen/ elforts lo answer this queslion. there is still a great deal of uncerfainty in the literatura about the extent lo which decree powers may allow presidents lo cbntrolthe Jegíslative process. This article argues that in a separa/ion-ol-powers system the existence of consJitutional decree authorily ellectively enhances the ability of executives lo actas agenda sellers. This capacity, hawever. is no/ Linilorm across al/ cases. Developing a spatial modo/ ol execulive-legislative relalions. the

author argues thal lha grealer or lesser bargaining power al the executive lo promote legal changes through decrees varies according lo two interrelaled laclors: the rules govsrnina the approval ol decrees and lhe extenl ot partisan supporl of lhe executive in the legislatUre. These proposiUons are supported by a comparativa analysis ol the process of conslifUtional design and implemenlation ol legislalive decrees in Brazil and ArgenOna. two cases lhal presenl significant variafion in the rules regulating lhe validity ol decrees and in lhe nature and comJ>osilion of legislativa m~i_orilies.

REGISTRO BIBUOGRAFICO

NEGREnO, Gabriel L. •¿Gobierna solo et Presidente? Poderes da decreto y disel'\o institucional en Brasil y Argenlina~. DESARROLLO ECONOAIICO- REVtSrA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Ai<es). vol. 42. N' 167. octub<e-didemb<e 2002 (pp. 377-404). Besaiplores: <Ciencia polltica> <Regimenes presidenciales> <Estudios inslituciooales> c::Aelado

nes Ejecutivo·legistalivo> c::Brasil> <Argentina>.

Desarrollo Económico. vol . .42. N9 167 (octubre-diciembre _2002)

EL LUGAR DEL BRASIL EN LA POLITICA EXTERIOR DE LA ARGENTINA:

LA VISION DEL OTRO

ROBERTO RUSSELL* Y JUAN GABRIEL TOKATLIAN*"

l. Introducción:

Este trabajo estudia la ·visión" argentina sobre el lugar que ha ocupado históricamente el Brasil en la inserción internacional del pals. Para ello. apelamos a un enfoque teórico ecléctico que combina varias perspectivas. Primero. empleamos de modo complementario los aportes de Kennelh Wattz 1 (realismo estructural) y de Stephen Watt2 (origen de las alianzas) con el objeto de explorar, respectivamente, la influencia de las disparidades de poder relativo en la visión argentina del Brasil y del papel de fas motivaciones percibidas del "otro- en la configuración de las alianzas externas que promovieron los dos paises -tanto en<re si como con terceros. particularmente con los Estados Unidos.

La teorla del ·equilibrio de amenazas· desarrollada por Walt3• a diferencia de la teorla del ·equilibrio del poder" en su formulación waltziana, requiere contemplar, además de la distribución de atributos de poder entre los estados, otras variables que in!luyen en la delinición de la polllica exterior; por ejemplo la proximidad geográfica, las capacidades olensivas y las intenciones agresivas de un Estado hacia otro u otros estados.

Asimismo. utilizamos las contribuciones teóricas del construclivismo. especialmente del •idea-ismo estructural" desarrollado por Alexander Wendt. sobre el papel de las creencias y expectativas queios estados tienen sobre los otros en la determinación del carácter de la vida internacional4• Desde esta perspectiva teórica, las ideas compartidas entre paises son más importantes que la distribución de atributos

'OiteciOf de la Maest<ta en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Oi Talla. ( 1i31 UTOT ¡ Millones 2177/1428 Buenos Ai<es 1 u 4784.()()811891.

"Oi<ector da Ciencia Polltica y Relacionas lnle<nocionales de la Unive<sidad de San An<l<és.( 9 UDESA 1 Yo lo Dumas 284 ( 1644 VictO<ia 1,. 4725-700014725-7022(.

1 Kenneth WALTZ: rheory ol lnternational Polilics. Random House. Nueva YO<k, 1979. 2 Slephen M. WAt.T: Ths Otigins o/ Aniances. Cornelt Unive•sity Press.llhaca. 1987 l /bid, p. 25. e Alexander WENOT: Social Theoryol lttternatíonaiPoltlics. Cambridge Unfversiry Press. C<imbridQe, 2000.


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El INSTITUTO DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL es una asociación sin fines de lucro -creada en 1 96(}- dedicada a promover el análisis y el estudio objetivo de la problemática argentina y latinoamericana en todos sus aspectos: económico. social. histórico, polltico y cultural. Especialistas en estos lemas. profesores universitarios, profesionales y estudiantes del pals como también académicos de todo el mundo se vinculan a nuestra institución, colaborando en el desarrollo de programas de Investigación y en actividades tales como conferencias. debates, jornadas e intercambio de información. la actividad docente comprende la realización del Programa de Cursos y Seminarios en Ciencias Sociales para Graduados y Universitarios Avanzados. Entre sus publicaciones, eliDES edita, con periodicidad trimestral. Desarrollo Económico- Revista de Ciencias Sociales. En el seno dellnsliluto se constituyen centros de estudio y grupos de trabajo en torno del análisis de diversos temas en las disciplinas sel\aladas.

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Desarrollo Económico Revista de Ciencias Sociales

ISSN 0046-001X

ARTICULOS

323 Guillermo Perry y Luis Serven La anatomía de una crisis múltiple: qué tenia Argentina de especial y qué podemos aprender de ella.

377 Gabriel L. Negrelto ¿Gobierna solo el Presidente? Poderes de decreto y diseño institucional en Brasil y Argentina.

405 Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian El lugar del Brasil en la política exterior de la Argentina: La visión del otro.

COMUNICACIONES

429 Juan Carlos De P~'e_·ACSQ ARGENTINA Guido Di Tella, autdr.

BIBLIOTECA OE CIHlCIAS SOCIALES NOTAS Y COMENTARIOS

455 Ludolfo Paramio · Democracia y ciudadanía en el tiempo de los _medios audiovisuales.

IN MEMORIAM

469 Dora Schwarzstein Memoria e historia.

CRITICA DE LIBROS

483 Germán F. Soprano A favor de una etnografía sobre clientelismo polftico y peronismo.

La responsabilidad por las opiniones expuestas en las colaboraciones firmadas es exclusiva de los.autores.

OCTUBRE-DICIEMBRE DE 2002 - Vol. 42 Nº167


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406 ROBEflTO RUSSELL Y JUAN GABRIEL TOKATLIAN

materiales de poder. dado que el significado y efectos de estos últimos dependen de la cultura que predomina en una determinada estructura socials. Según Wendt, desde el mismo origen del sistema internacional moderno tres tipos de culturas han caracterizado las relaciones intereslalales: hobb&siana. lockeana y kantianas. A cada una de ellas corresponde una posición distinta del sujeto en la que el Yo y el Otro se representan respectivamente como enemigos. rivales y amigos. En sus palabras: "The posture o! enemies is one o! threatening adversarias who observe no limits in their violence toy.-acd each other: /ha/ of rivals is one of competitors who wi/1 use violence lo advance their inlerests bu/ re/rain from killing each other; and that of friends is one of allies who do no/ use violence lo se lile their disputes and work as a team against security threats. "7 En suma. ponemos aqul el acento en el stock y flujo de ideas compartidas sobre la naturaleza y el rol del Yo y del Otro en las relaciones argentino-brasilel'las.

Esta conjunción de enfoques teóricos realistas y construclivistas nos parece imprescindible dado que, como sostiene Vendulka Kubálková, es preciso contemplar "what states can do because of their position in /he (internationa/) structure· y "what /he y want ID do because of how they see themse/ves in relation to ochers·B. Por último. consideramos el papel del tipo de régimen en la lormación de las visiones reciprocas. fundamentalmente a partir del inicio del proceso de democratización en ambos paises en la década del ochenta.

Nuestro trabajo se sustenta en cuatro hipótesis: a) que la visión argentina del Brasil nunca tuvo elementos propios de una cultura de enemistad (hobbesiana);· b) que esa visión lue constituida desde el origen de la nacionalidad argentina y hasta principios de la década de los ochenta en el siglo XX por una cultura de rivalidad (lockeana). cuyas normas alcanzaron un alto grado de internalización9; e) que a partir de esa década, esta cultura de rivalidad ha incorporado en forma creciente elementos caracterlsticos de una cultura de amistad (kantiana); y d) que este cambio cultural es producto de un proceso en el que destacan tres factores: altas tasas diferenciales de crecimiento entre la Argentina y el Brasil en beneficio de este último pals (inviabilidad de las estrategias de restricción del otro mediante el mecanismo del equilibrio de poder); la democratización de ambos paises (mayor convergencia trasnacional de valores definidos en clave democrática): y la mayor interdependencia económica (mayores intereses comunes). Estos tres factores han favorecido el desarrollo de conductas e intereses que trascienden la cultura de rivalidad as! como la emergencia de una incipiente estructura social de amistad en la que se aprecian signos de identificación positiva con el otro y en la que se cumple la regla de la no violencia (las disputas entre los dos paises serán resuellas sin guerra o amenaza de guerra). Sin embargo, esta nueva cultura es frágil por dos motivos principales: 1) el

5 SegUn WfNOT: -ro say rhal a suvctu1e is ·soc;ar is lo say. loUowing Webar. liJal aciOlS laka aachOlher illlo accoun1 in choosiní) 1/lait aclions ... Sharad ideas maktJ up thB suosol o/ social Sllt.iclLHes kllowo as culluttu ... lbid. p. 249.

6/IJid, pp. 259·312. . 1 /IJid. p. 258.

. 1 Vendulka KueÁI.KOvA: "Foreign Poticy,lnternalional Polilics. and Constructivism·. en Vendull<a KuiiA&.KOVA (ed.): Forei¡,¡n Policyil> a Consrructed WOlld, Sharpe. New York. 200i. p. 11.

"Las normas de una cultura se -inlemalizan'" en dislintas grados. A mas bajo grada de imernalización. más probabilidades de que esa cultu(a pueQa modilicacse. Véase Alexandet wftmr. op .. c•L. p. 2~.

EL LUGAR DEL BRASIL EN LA POUTICA EXTERIOR DE LA ARGENHNA 407

grado de internalización de sus normas es b~jo .. dado que la amistad es m~s una estrategia interesada para obtener benehc1os tndlvlduales que una tdent1hcac1ón legitima con los intereses y necesidades del otro; y 2) que los dos paises todavla no observan la regla de la mutua ayuda (actuar como un equipo si la seguridad de uno de ellos es amenazada por un tercero)!0 .

Con fines metodológicos. hemos dividido el estudio en tres etapas que corresponden gruesamente a tre:fmodelos de inserción internacional seguidos históricamente por la Argentina: 1) el de la relación especial con Gran Bretal'la que se extiende desde fines del siglo XIX hasta los años 30 del siglo XX; 11) el paradigma ·gtobalista• que comienza a mediados de los cuarenta y llega hasta el !in de la Guerra Fria 11 ; y 111) la estrategia de ·aquiescencia pragmática· iniciada a principios de tos noventa y que. con diferentes gradaciones. ha orientado la política exterior del país hasta el presente 12.

A .cada una de estas etapas corresponden distintas visiones del Brasil que se correlacionan con seis variables principales: los incentivos del sistema político internacional y de la economla mundial. el papel de los Estados Unidos en la relación con el ·otro". los cambios en la distribución de los atributos de poder relativo de la Argentina y el Brasil.las in.tencion~s percit1ldas del Brasil en materia de política exterior. la estrategia de desarrollo nacional promovida por las distintas fuerzas sociales que detentaron el poder en la Argentina y la evolución de su política interna.

. Durante los dos primeros periodos hubo una visión dominante que lue acompañad.J por otras visiones del ·otro· opuestas o. al menos. diferentes que operaron como una perspectiva secundaria. más o menos inlluyente segün la naturaleza crlli-

. ca de aiguna coyuntura especifica. En la primera etapa, el Brasil fue visto con indiferencia desde el punto de vista económico. como un país inferior desde él cultural y como un rival por la supremacla sub regional desde el polltico. En los aé\os de vigencia del paradigma globalista. el Brasil1ue considerado fundamentalmente como un rival. al menos hasta fines de la década del setenta y principios de los ochenta. No obstante tos acercamientos intermitentes. el signo de la relación bilateral fue el de la competencia. A medida que la Argentina lue perdiendo poder respecto del Brasil. se comenzó a temer que el destino del pals luese tan solo el de un ~socio menor~ de Brasilia, una idea que se acompal'ló.a dilerencia de la etapa anterior. por un sentimiento cieciente de inlerioridad. El inicio del proceso de democratización ayudó a

10 La cultura de la amistad requie1e que kls estados cumplan 1an1o la regla da la no v~ia como la da la mulua ayuda. Ver Al~xander WENOI. op_ cit. PP- 29819.

11 Esle paradigma se ordenO a partir de las soguiento premisas: a) el no alineamiento con los Estados Uoictos que nunca implicO equidistancia enue &os bloques: b) el ano petlil on tos loros intemacionales en defensa ele la paz. el.dasarme y la distensión Es1e-Oeste: e) et rechazo a organismos y reglmenes inlernadonales que

.procucan congelar la disuibucióo del poaer mundial. pan.iculamlenle en maleria C1e desauoUo de lecnologias sensioles; d) la oposlción al establecimiento de organismos SUPfanaciooaJes que coarten la autooomia y el aesauouo argemiooi'8) el i(npulso a la imegtación lalinoamericana. aunque desde una pelspecl.iva graduallsla y asentada en el reconOcimienlo de la gran diversidad de situacionos económicas nacionales: 1) la ejecución de una estJiillegia de desarrollo otientada a la susaiauc.tón de Unpouaciones a nivel nacional Y regional como 'tia prlncipal para .su~rar la$ vulnerabiJidades del modelo uadi¡;::ional basado oolas expollaciones J)fimacias: g) la Ínupduccion de rolormas en el sislorria económico y linanciero inlemacional que contemplen los intereses de los paises en desarrollo: y h) la diversitiéación de 50s soc;tos c~rciales exlernos sin baueras Kleo&ógK:as.

12 Paca Mann este tipa de componamienta se tia cuan~ el individuo se coolorma porque no percibe otra allecnativa realista. Michael MANN: ·Too Social Cohesion of Liberal Datnocracy·. en Amercian SocioJogical Re..,iew. voL 35. junio 1970. pp. 423-439. · · ·

.. 1 1

1


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408 ROBERTO RUSSELL Y JUAN GABRIEL TOKA TLIAN

CUADRO 1 La "visión" del Brasil en la polrtlca exterior argentina

Paradigma Vlslón dominante Visión secundarla

Relación especial con Irrelevancia económica. Concierto/ cooperación/ Gran Brelal'\a superioridad cullural/racial sociedad

y rivalidad l)eop<>lllica ....

Paradigma globalisla Compelencía/ creciente Alianza polltíco-económica! senlimienlo ·a e inferioridad sociedad Argentina como

socio menor

Estralegia de "aquiescencia Alianza económica y vínculo Alianza estratégica/ sociedad/ pragmática· politico subordinado a la comunidad

relación con los Estados Unido_s polltica exterior brasile,a anacrónica

desplazar esta visión de rivalidad por la de socio, aunque las preocupaciones por restringir poder, tanto en términos polllicos como económicos. continuaron presentes. Es interesante destacar que en los al\os de quiebre de los dos primeros modelos se acentuó el debate sobre el lugar de las ;~fianzas exteriores del país; en ambos casos ganaron importancia las visiones. no-necesariamente coincidentes, del Brasil como un socio indispensable de la Argentina 13.

A partir de los al\os noventa, puede distinguirse una visión dominante en medios gubernamentales que sitúa a la relación con el Brasil en un lugar subordinado a la relación ·especial" con los Estados Unidos y en un plano preferentemente económico/comercial. Más aún, este vinculo con Washinglon fue concebido como una estrategia de restricción de ciertos objetivos de la polltica exterior del Brasil que fue considerada en su conjunto como anacrónica. Simultáneamente, también cobró fuerza una visión secundaria que le otorgó al vinculo con el Brasil un valor polilico crucial no sólo para el desarrollo nacional, sino también para limitar un alineamie-nto estrecho con Washington. Esta perspectiva ha sido sustentada a lo largo de un amplio abanico que incluye, entre otros, a sectores importantes de los partidos tradicionales (justicialismo y radicalismo) y diversas agrupaciones de centro-izquierda.

11. La relación espe~ial con Gran Bretaña y la visión del Brasil

Desde 1880 hasta 1930, la Argentina logró. un nivel de integración al sistema internacional que no volverla a repetirse. A partir de 1860, pero especialmente en los

13 La imaoen del"'otro• se vincula a 13 imaoen propia. En est; ca_so. siCJuien~ a Philippe l": ~r~stre. to crucial as observar el entrecruzamiento entre lo que el sistema internattonal const,;,e Y 1o que lactltta. PQf un fado. y 1o que la identidad nacional impuCsa y lotera. por el otro. Como resuUa natllt'al ~~~te ~isenso sobre la identidad nacional dificulta la concreción de los intereses nacionales: to cual afecla la ideohhcac10n del rol de un pals en e{ mundo v. consecuentemente. la pri\ctica de su polfllca exterlor. Véase Philippe G. lE PREST_RE: .. Autod Autor! OelinirnJ Foreion Polícy Roles aher the Coki War·. en Phit~ppe ~.le PRESTRE(ed.): Role Ouests rn the PostCold War Era: Foreign Poficies in Trans;,ion. McGii1-0ueen's Unrverslty Press. Monlreat. 1997.

EL LUGAR DEL BRASIL EN LA POLITICA EXTEf11DR DE LA ARGENTINA 409

ochenta, las clases dirigentes del pals construyeron un modelo de polltica exterior que siguió cuatro orientaciones principales: el europelsmo, la oposición a los Estados Unidos, el pacifismo y el aislamiento de Am~rica Latina 14 •

Esta úllima orientación fue una consecuer.cia directa de la debilidad de los vinculas comerciales del pals con la región y se concretó en un rechazo sistemático

'al establecimiento de esfuerzos asociativos permanentes-. La indilerencia económica .hacia América Latina incluyó ciertamente al Brasil; pals que, por su parte. adoptó una posición similar frente a la Argentina_ La baja densidad de la relación económica tuvo su correlato en los campos de la cultura y las ideas. Hacia fines del siglo XIX, Garcla Merou sel\alaba en su obra El Brasil intelectual que de todas las expresiones intelectuales sudamericanas, "ninguna es tan poco conocida entre IJOSotros como la del Brasil" 1s. Por 5U parte, Víctor Raúl Haya de la Torre opinaba que: "La Reforma Universitaria, que extendió sus fecundas rebeldlas a toda Sudamérica. y llegó hasta Cuba. no conmovió al Brasil. El movimiento anliimperialista y unionista que parle de la Argéntina y repercute en( ... ) Uruguay, Chile, Perú y Colombia, no alcanzó resonancia en el BrasiL Por mucho tiempo nos hemos sentido extraños y alejados" 16 .

Al mismo tiempo, el vertiginoso crecimiento de la Argentina durante los años de apogeo del modelo de la relación especial con Gran Bretaña dio lugar al surgimiento de un sentimiento de superioridad del pals respecto del resto de la región_ En su registro de impresiones sobre la Argentina, Oliveira Lima escribla a fines de la década de 1910: "No descubrl en la Argentina rastro de la animosidad que algunos en el Brasil juzgan una característica de ella. Al contrario, parecióme que predominaba cierta indiferencia elegante, hija tal vez del sentimiento de superioridad, inspirado por la magnitud de sus fuentes de riqueza y por la seguridad de su porvenir fecundo" 17•

Para muchos argentinos de la elite la superioridad del pa!s también se expresaba en el plano racial. Para José Ingenieros, por ejemplo, la superioridad racial argentina debla conducir al pals a aventajar a sus rivales de la región (el Brasil y Chile) y, además, justificaba el establecimiento de una hegémonla argentina en toda Sud amé rica 18. Desde una óptica similar, Luis Tamini, uno de los autores nacionalistas más importantes de ese periodo. llegó a sostener que "la fe en el porvenir del argentino. su tendencia incoercible a expandirse, su conlianza en el trabajo, no las posee el brasilel\o, y como el hombre es ante todo una fuerza moral, el argentino vale más que el brasilet'lo y lo ha probado ya en la paz y en la guerra·t9_

La animosidad hada el Brasil que Oliveira Lima no advirtió en su visita al pals se manifestó sobre todo a partir de fines del siglo XIX y principios del XX por parte de

14 Ver Gustavo FERRAA1: EsQuema dsla Política EKterior Argentina, Eudeba. Buenos Aires. 198 t. capitulo · 1 y Juan Carlos PuiG: ·ta politiea exterior aroentina y sus tendencias profundas·. en Revista Argentina d6 Re la· dones Internacionales. N11, 1975.

ts Martln Garcfa Merou citado en libofio Jus1o. Argentina y Brasil en la integración continental, Centro Editor de América Latina. Buenosllires. 1983. p. 9.

10 Vo<:tOf HAYA 0€ lA TOARE. on lbid .. pp. 34-35. 11 Manuel de 0\JVEIRA lli.IA. en lbid .. P- 37. 11 Citado an Andrés CISNEOOS y Carlos Escuoe (ed.): Historia general de las J"elaciones extf1riores de la

Repliblica Argenrina. Tomo VIl, CARI/GEL. Buenos Aires. 1999. p. 136. 11 LWs TAMrM: ·eortamemoria sobre los medio'S di! negar pacificamente a la reconstrucóón del Virreinato·.

Revísta de Derecho. Historia y lefras. Tomo XXXIII. 1909. P- 517.


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410 ROBERTO RUSSELL Y JUAN GABRIEL TOKATLIAN

sectores de la clase dirigente argentina que hablan hecho suyos los supuestos de la teorla realista en materia de relaciones internacionales entonces en boga en Europa y en menor medida en los Estados Unidos. Por cierto, la indiferencia económica y el aislamiento cultural no tuvieron su equivalente en el plano de la polllica exterior. La visión del Brasil como rival geopolilico y como amenaza fue compartida por la mayorfa de la dirigencia argentina desde los orlgenes mismos del pats. Esta visión del Brasil se nutrió mas del temor a la ·expansión territorial" brasiler'la y al desequilibrio de poder que de los confliCtos territoriales que enfrentaron a los dos paises durante los ar'los de consolidación de sus respectivos est;;~dos nacionales_ En los hechos, la rivalidad bilateral se manilestó a partir de la Guerra de la Triple Alianza en la búsqueda de aliados en los paises del Cono Sur para atraerlos a una esfera de influencia propia y en el desarrollo de una carrera armamentista. El logro de la supremacla regional y el aislamiento del otro fueron los dos principales objetivos de las políticas exteriores de ambos paises hacia la subregión.

··Dos de las principales figuras de esa etapa, Juan Bautista Alberdi y Domingo Fauslino Sarmiento procuraron diferenciar claramente a la Argentina del Brasil. El autor de Las bases. por ejemplo, consideraba que su ·propensión histórica y tradicional a extender sus limites hasta el Plata y sus afluentes· converlla al Brasil en un loco de amenaza a las naciones hispanoamericanas20.

La visión del Brasil como rival tuvo su apogeo en la primera década del siglo XX debido a dos motivos principales: la sanción de la ley de armamentos navales del Brasil ( 1904) y el desplazamiento del eje de sus relaciones especiales desde Londres a Washington2 1. Este cambio de orientación polltica y económica en la inserción internacional del pals vecino fue percibido por la elite brasiler'la como el mas funcional a los intereses del Brasil en esos arios. Los Estados Unidos se constituyó en su principal mercado y, al mismo tiempo, en su primer proveedor y financista. Secundariamente, la búsqueda de una ·relación especial" con los Estados Unidos apuntó a neutralizar el poderlo militar argentino y las amenazas al Brasil que pudieran surgir de una coalición subregionalliderada por la Argentina. En suma, la lógica del equilibrio de poder en el Cono Sur fue uno de los factores principales que llevaron al Baron doRio Branco a estrechar las relaciones con Washington. Esta política fue asl percibida en Buenos Aires; más aún, muchos dirigentes la vieron como el primer intento 'de reparto de influencias en el hemisferio.

La lógica del equilibrio subregionaltambién prevaleció en la mayor parte de los acercamientos bilaterales producidos en esa época. Durante la primera y segunda presidencias de Roco, lil Argenuna se aproximó al Brasil con el objeto de evitar un segundo frente de conflicto en el Cono Sur y de poner freno a un posible cerco geopolltico, que podrla surgir de una eventual alianza Sanliago-Rio22_

El propio ABC, generalmente citado como uno de los primeros esfuerzos de cooperación política entre la Argentina, el Brasil y Chile,lue una especie de pequerio concierto a la europea sustentado en la lógica del equilibrio de poder en un contexto

20 Juan 8au1is1a ALBEROI: El Brasil ante la dsmoctacia de Amdrica. Ediciones Eta. Buenos Aires. 1946, p. 57.

21 ~osé PAAADtsO: Dabatas y trayectoria de la polilica sxletiot at!)entina. Gt~po Editor latinoamericano. Buenos Aires. 1993. p. 40.

22 Andrés C1SNEROS y Carlos Escuoe: op. cit .. Tomo VIl. p. 117.

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El LUGAR DEL BRASIL EN LA POUTICA EXTERIOR DE LA ARGENTINA 411

en el que se • panamericanizan· las relaciones internacionales en el hemisferio2l. As l. comienza a gestarse un mecanismo de vinculación complementaria en el que la relación argenlino-brasiler'la es percibida como un instrumento para contrapesar una relación estrecha con los Estados Unidos concebida en parte, a su vez, para equilibrar al"otro·_ Mónica Hirst y Roberto Russell explican de este modo el funcionamiento de este meca~ismo en esta etapa, cuando es el Brasil el pals que tiene una "alianza no escrita• con los Estados Unidos: "Ciertamente el Baron doRio Branco pensaba en el equilibrio de poder con la Argentina cuando propuso la alianza con los Estados Unidos, pero su interés en profundizar el 'pacto ABC' reflejó también su deseo de consolidar un esquema diplomático complementario destinado a balancear la relación con Washington·24 .

Del lado argentino, la visión cooperativa hacia el Brasil de las dos primeras décadas del siglo XX reunió componentes que luego darlan sustento a los proyectos de corte au1o11omista propios del paradigma globalista (convergencia de intereses. complementación económica, contrapeso del poder de los Estados Unidos), pero todavla en el marco de una política proeuropea que fue adquiriendo un carácter cada vez más delensivo frente al avance de los Estados Unidos en América Latina. Asl. la Argentina buscó el acuerdo con el Brasil (el caso más notorio fue el de Roque Sáenz Peña, quien prom:mcióla conocida frase "todo nos une, nada nos separa· en su visita a R!o de Janeiro en agosto de 1910) con un doble propósito: estrechar los vlnculos econófl:'iCos bilaterales y formar un bloque sudamericano para oponerse al poder en expansión de Washinglon25. .

La ampliación. del sistema democratice argentino producida tras el triunfo déL Partido Radical en 1916 no fue acampanada de un cambio significativo en la orientación de la politica exterior hacia el Brasil; la proclamada solidaridad latinoamericana del nuevo gobierno se redujo en la practica al fomento preferencial de los intereses y aspiraciones de los paises hispanoamericanos26.

La crisis del paradigma de la relación especial

Las prolunoas transformaciones producidas en la polltica y en la economfa mundiales Iras la Primera Guerra Mundial pusieron en jaque al modelo agroexportador para restarle progresivamente toda viabilidad. Luego de 1930, los cambios en el sistema de comercio mundial le asestaron el golpe de gracia y tornaron vanos los esfuerzos realizados para recrear la antigua bilateralidad con Gran Bretaña.

Ellin del modelo desató u~ debate sobre las alianzas que deberlan favorecerse (Europa-Estados Unidos o, más tibiamente, América Latina), el grado_ oe apertura de

. 23 El ABC buscaba evitar los enlrenlamienlo5 enlrelo5tres paises heme al peligro de la inle<venciOn de las grandes potencias. ~qa Argemina. el Brasil y Chile se unen para dar respuesta a una conienle inlervencionisla mund•al.y para delender el O<den ·progresista"lrente a una América latina en cambio violemo simbolizado por la Rev.olucíón Mexicana. Ver Javier PEREZ: -El AO.C .• una respuesta conservaoa<a·. en Todo as hisrotia. NO 211. nov10mbre <le 1984. p. 64.

. 2" Mónica HaAsr y Roberto RUSSELL: Los cambios en al sistema politico internacional y el MercOSIX. funda· cíón OSDE. Buenos Aires. 2001. p. 42. ·

~ Segün CamiliOn. -cuando esa frase se <lijo. lo que uola a Brasil y a la Argentina era una dependencia abs~uta dentto del esquema cJasico de la división internacional del trabajo'". Oscal CAMtLI()tf: '"Relaciones ar-gem•no-brasílet.as·. en Esffalegia. N• 21. mano-ablil1973. p. 48. ·

26 lucio MORENO ÜUIN!Aiv.; La diplomacia dslri¡¡oyen. Ediciones Inca. La Plala. 1928. p. 397.

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la economla al comercio exterior, el desarrollo del mercado interno y las estrategias de industrialización27. Quienes más se hablan beneficiado del modelo durante casi medio siglo, todavla pensaban en la década de 1940 que se podfa "volver a la normalidad", una aspiración definitivamente sepultada durante el primer gobierno de Perón.

Otras voces, todavfa en franca minorfa, postulaban una vinculación estrecha con Washington, considerada necesaria tanto por razones pbHtlcas y de mercado como para sustentar el crecimiento de las Industrias "naturales"; es decir, las que elaboran materias primas locales de manera eficiente y, por ello, con capacidad de competir en los mercados externos. Los partidarios de esta posición también asignaban un lugar de importancia a América Latina y en partic.ularal Brasil. debido

·.a la necesidad de superar la estrechez del mercado interno y de diversificar los externos. --

Sin duda, la vóz más representativa de esta visión fue la de Federico Pineda. Inspirado en fas ideas ya desarrolladas, entre otros, por Alejandro Bunge y por Ricardo Pillado duranté la primera década del siglo XX, Pineda propuso una asociación Intima con el Brasil en materia económica asentada no sólo en la complementariedad de ambas economfas sino también en una "cuantiosa y creciente producción futura"28. Para Pineda esta asociación deberla armonizarse "con los intereses de fas potencias o grupos de potencias con los cuales nuestros pueblos tienen hoy, y probablemente continuarán teniendo por un tiempo, vinculaciones económicas más considerables que entre nosotros mismos"29 . Estas ideas. que no cuajaron en su época. induclan a forjar una alianza social y polltica interna mucho más amplia que la elite gobernante no estuvo dispuesta a llevar a cabo30,

En una vertiente más polltica y proponiendo otro tipo de alianzas sociales. algunas voces expresaron la visión cooperativa desde un ángulo distinto: erde la comunidad de origen y de la condición común del subdesarrollo. Para estos autores. la iivalidad con el Brasil sólo servia para hacerle el juego a los intereses externos e internos empel'\ados en profundizar las diferencias en el mundo en desarrollo.

En contra de las visiones que enfatizaban la superioridad cultural y racial de la Argentina, esta visión se inspiró en trabajos realizados a principios de siglo por escri

·tores como Manuel Ugarte, quien asl opinaba en su libro El Porvenir de América Latina: "Los sudamericanos de origen portugués y los de origen espal'\ol han pasado por idénticos trances, se han modificado al influjo de una misma naturaleza virgen y han sufrido la influencia de inmigraciones equivalentes. Las discrepancias iniciales. lejos de agravarse, se atenúan. Además, iguales peligros. paralelas esperanzas y un porvenir común empujan a las nuevas repúblicas en un grupo estrecho por un camino único. El Brasil forma parte integrante del haz hispanoamericano Y su destino como nación es inseparable del resto del Continente ... Las querellas históricas y las

2t Ver Jos6 PARADtSO: op, cit .. cap. X. 71 Federico PINEOO: La Arpsnlina en la vor~¡¡ñe. Ediciones Mundo Forense. Buenos Aires. 194J. p. 112.

29 /bid: p. 76. lO Acerca de la incapacidad de las clases dirig:entes1radicionales para recrear una nueva hegemonia. ver

Juan José lt.ACH: .. El P1an Pinedo de 1940. su siQnilicado his10fico y los orlgenes de la economía polttica del paronismo·. en Desarrollo Econ6mico. vol. 23. W 92, enero-marzo 1984.

El LUGAR DEL BRASIL EN LA POLITICA EXTERIOR DE LA ARGENTINA 413

diferenciaciones secundarias desaparecen ante las vastas perspectivas y los problemas vitales que se abren ante nosot~ps al comenzar el slglo"3 1.

Durante los Mos 30 y principios de los 40, la Argentina y el Brasil tuvieron un rol activo en la mediación de conflictos producidos en América del Sur32. Sin embargo, las diferencias diplomáticas que se hablan producido en el marco panamericano y durante la Primera Guerra Mundial, con la Argentina neutral y el Brasil aliado a la Triple Entente, se profundizarón en los al'\os siguientes. particularmente durante la Segunda Guerra Mundial. La preocupación por el equilibrio sub regional y la competencia por la influencia en los paises vecinos segulan modelando la visión del otro al tiempo que la Argentina acentuaba su neutralidad y el Brasil consolidaba su alineamiento con los Estados Unidos. Esto último dio lugar al surgimiento-en la Argentina de una nueva visión del Brasil, inscripta en la lógica de la rivalidad geopotilica. como "pals llave" de la acción futura norteamericana en el continente. Según lo explica la dirección de una revista que tendrla mucha influencia en los al'\os setenta en la configuración de las visiones del Brasil: ·se entiende por 'pals llave· el que, dentro de una región determinada, puede servir de pivote a la polllica de poder de una gran potencia, la cual le otorga prioridad en sus programas de ayuda y asistencia económica. militar, etcélera"33.

Simultáneamente, vertieñtes del nacionalismo de inspiración católica y tradicionalista segulan enfatizando la rivalidad con el Brasil por el dominio de América del Sur. En uno de sus manifiestos el G.O.U. sostenla: "En Sudamérica existen sólo dos naciones lo suficientemente grandes y fuertes como para hacerse cargo de la hegemonla: la Argentina y el Brasil. Es nuestra misión hacer que la hegemonla de la Argentina sea, no sólo posible, sino indispensable. Las alianzas serán nuestro próximo paso. Paraguay ya está con nosotros. Conseguiremos a Bolivia y Chile. Juntos y unidos con estos paises, nos será fácil ejercer presión sobre el Uruguay. Estas cinco naciones pueden atraer fácilmente al Brasil. debido a su tipo de gobierno y a sus importanles grupos de alemanes. Una vez que el Brasil haya caldo. el continenle sudamericano será nuestro"34 •

111. El paradigma globalista_ Más énfasis en la competencia que en la cooperaciÓn .

A partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, las circunstancias mundiales y de la Argentina fueron dando forma a un nuevo paradigma de la polltica exterior que desplazó al de la relación especial con Gran Bretal'\a para convertirse en el principal cuadro de referencia de la acción inlernacional del pals. Este paradigma. que denominamos "globalista"35, respondió a una nueva realidad externa e interna signada

p. ~9.

''Manuel UGARre: El potvenirdeAméricalalina. Editmiallndoamé<ica. Bueno• Aires. 195J. p. 25. 32 Bolivia y Parar;¡uay(1932-19JS). PerüyColombia (19JJ-19J~) y Perü y Ecuado<(1941J. :nver Dirección de EstrateQia: "Relaciones arr;¡enlino-brasilenas-. en Eslrsreg;s. N" S. enero-lebrero 1970.

l• Edwin LIEWEN: Armas y política en A.mt1rlca Latina. Editorial Sur, Buenos Aires. 1960. p. 92. :ri Del miSI"Tll modo. Soares de Lima denominó al paradigma de poiUica ex1erior QUe orientó la po1itica

ex1er'or del Brasr. desde fines de los '50 y principios de 1os '60 has la la d~cada del '90. Ver Maria Regina SO ARES DE UUA. ·Ejes analilicos y conflicto de paradigmas en la política exterior brasi1e.t\a·. en America talinalfnternacional. Nueva t:.poca. vol l. N" 2. 1994


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414 ROBERTO RUSSELL Y JUAN GABRIEL TOKATLIAri

por las polaridades Esle~Oeste y Norte~Sur y por la necesidad del pals de poner en marclia una nueva estrategia de desarrollo que abrazó. con más o con menos y hasta mediados de tos setenta, ei sistema de creencias de culio nacionalista-desarrollista en boga durante esos alias en América Latina36.

Hacia afuera, el paradigma globalista exigió la puesta en práctica de una diplomacia más solisticada que la requerida por el de la relaCión especial con Gran Bretalia. Hacia adentro. procuró responder a las demandas crecientes de un pals mucho más complejo que el de los alias de apogeo del modelo agroexportador. A pesar de que sus premisas fueron comparlidas por la mayorla de las fuerzas pollticas y económicas, de los militares y de la sociedad argentina, nunca pudo plasmarse con la facilidad ni tos niveles de consenso que alcanzó el paradigma de inserción internacional de la Argentina ·próspera·.

A derecha e izquierda del espectro polllico, fue acosado por quienes favorecieron otros dos paradigmas alternativos: el de la relación de preferencia con una gran potencia, esta vez con tos Estados Unidos, y el paradigma secesionista que proponía. desde una vereda opuesta, el antagonismo con Washington, la militancia activa con las causas pollticas y económicas del Tercer Mundo y un mayor acercamiento a la Unión Soviética que. sin embargo, nunca significó el alineamiento de la Argentina con tos objetivos estratégicos y politicos globales de Moscú37 .

En el eje Este~Oeste, la Argentina se definió como un pafs occidental, aunque todos los gobiernos, incluso aquellos que mostraron una inequlvoca voluntad de estrechar filas con los Estados Unidos, procuraron mantener espacios de decisión propia frente a las demandas y presiones de Washington. La profundización de la dependencia económica del pals con respecto a los Estados Unidos desde fines de tos cuarenta atenuó en ocasiones este_ perlil autonomista. pero jamás lo puso en la retaguardia. De todos modos. los gobiernos argentinos se mostraron menos dispuestos a confrontar con los Estados Unidos que en la etapa de predominio del paradigma de ta relación especial con Gran Bretalia, acaso más forzados por la necesidad que por convicción. Más aún, el mayor acercamiento económico a los Estados Unidos fue generalmente justificado desde un ·nacionalismo de fines· y, en la práctica, acompaliado de pollticas compensatorias hacia América Latina, Europa Occidental y los paises socialistas y de medidas dirigidas a obstaculizar aspiraciones estadounidenses, particularmente en el plano hemisférico.

Desde la Tercera Posición, el tercermundismo, el desarrollismo o el no alineamiento, la política exterior de la Argentina cuestionó, con distinto énf~sis según los momentos, tas asimetrlas del orden internacional y las polllicas tendientes al sta/u quo e intervencionistas de las grandes potencias. También _Pr~puso reformas _al orden económico internacional con el objeto de reducir la sensibilidad Y vulnerabilidad

J6 Qu1a.nte kls aoos del deoomioado Ptoceso de Reotganlzación NaciooaJ ( 1~7~-1983). la pue5ta en~tcha de una nueva politica económica orientada hacia aluera no delivó e~ una raYJsió_n prol.u~a de la acción internacional del país. que siguiO en lineas gruesas las premisas del patad.gma globahsta, ~ bten a los tumbos y con mucha¡ ~ilerencias dentro del grupo gobernante. . . .

37 El ptimer paiadigma ocupó. un espacio significativo en la Otientación da la ~auca exlenoc de la Revolución liberiadoca ( 1955-1958). del gobierro de Jos<! Maria Guido ( 1962-1963) Y del periodo de Leopoldo Fonunalo Galtieri e¡lia elapa pre Malvinas (diciembre 198 1-marzo 1982). El segundo oospuó la acc•óo ehmera de los sectores· del peconismo de izquierda que conuolaiOn la CanctUeda dwante el breve periodo da Héctor José

Campora.

EL LUGAR DEL BRASIL EN LA POUTICA EXTERIOR DE LA ARGENTINA 415

del país al medio externo. En el ámbito de las relaciones Sur-Sur, la Argentina dio prioridad a tos vinculas horizontales CO!l sus vecinos, aunque no logró establecer un patrón de relaciones duradero capaz de vencer antiguos recelos en el Cono Sur. Las pollticas dirigidas a lortatecer la cooperación regional para encarar con criterios comunes tos temas i11ternacionates y los prot:¡lemas del subdesarrollado fueron superadas por los enfoques de polltica de. poder que en! atizaban la competencia y la lucha por la inlluencia en el ámbito subregional.

Ya con Perón, a lines de 1940 y principios de la década del 50. tos esfuerzos para construir un bloque económico sudamericano pusieron de manifiesto esta situación ·ambigua. Acciones genuinas orientadas al fortalecimiento de la autonomla regional mediante la constitución de uniones aduaneras y otras lormas de complementación económica fueron acompal'ladas por una indudable ambición potilica de convertir a la Argentina y al movimiento peronista en el eje de este proyecto en un momento en que, además, el pals no tenia las condiciones para enfrentar los costos económicos propios de todo liderazgo internacional. En el batanee final, la política latinoamericana del peronismo produjo más rechazos que adhesiones y fue vista en tos paises vecinos más como un intento expansionista que como un proyecto verdaderamente cooperativo.

La causa latinoamericana impulsada por Perón nunca logró entusiasmar a los gobernantes brasilelios. que la vieron no sólo con escepticismo y desconfianza sino como una amer.aza a su relación especial con los Estados Unidos. Para Perón tos principales ob.stáculos a la polltica de cooperación con el Brasil se encontraban en la Cancillerla brasilel'la, que estimaba toda unión con la Argentina como un acto inamistoso frente a tos Estados Unidos. y en las fuerzas armadas imbuidas de una doctrina estratégica que pon la el acento en la rivalidad geopolitica con nuestro pafs38.

En sus propias palabras: "Debe desmontarse todo el sistema de ltamaraty y deben desaparecer esas excrecencias imperiales que constituyen más que ninguna otra razón los principales obstáculos para que el Brasil entre a una unión verdadera con la Argentina•J9.

Hacia fines de los cincuenta, visiones compartidas sobre la realidad regional y mundial posibilitaron un aceycamiento inédito entre la Argentina y el Brasil. El paso más importante, dirigido a cambiar el signo de la relación bilateral para pasar de la competenciapor la influencia subregional a la cooperación,lue la firma de los acuerdos de Uruguayana el22 de abril de 1961 por los presidentes Arturo Frondizi y Janio Ouadros, cuyo principal objetivo fue coordinar una acción internacional común frente a los grandes centros de poder mundial as! como también en distintos loros internacionales. El propósito de los dos presidentes era el de extender este ·esplrilu de Uruguayana· a otros paises del Cono Sur, en especial a Chile.

A pesar de'·su indudable importancia, la aproximación argenlina al Brasil se circunscribió a la concertación polftica debido al temor de Frondizi a que la integración económica con ese pafs pudiera, sin antes consolidar la'integración nacional de

la Juan A. l»>ús: Oa Chapuliepec al Beagla. Pol.ka ex/oriol argantina 1945-1980. Ed•cióco Emecé. !lue· nos Aires. 1984. pp. 297 y 298.

3~ Péirrafo de la d1Se1lación del ¡:xesidante Juan O Parón en la Escuela Na.ciooal de Guerra. 1 t de noviemble de 1953. ci1ado en II.JICJ. p 288


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416 ROBERTO RUSSELL Y JUAN GABRIEL TOKATUAN

la Argentina, generar una nueva división internacional del trabajo que reservara a este pals el rol de proveedor Ele bienes primarios. La inquietud dellfder desarrollista se fundaba en las ventajas que el Brasil ya habla sacado a la Argentina en el sector industrial desde mediados de los cincuenta. Estos esfuerzos cooperativos quedaron truncos por la situación polllica interna en los dos paises.

Durante el breve gobierno de Arturo lllia ( 1963-1966) no hubo espacio para una vinculación selectiva con el Brasil como la propuesta por.el desarrollismo !rondizista. El nuevo presidente, fiel a la tradición yrigoyenisla de oposiciÓn a la formación de bloques parciales en América Latina, propugnó una polllica de tipo "latinoamericanista" que no fue mucho más allá. en el plano bilateral, de la mera enumeración de coinci-dencias y de buenas inlenciones40. .

La agenda de polftica exterior de la Revolución Argentina ( 1966-1973) hacia la región fue dominada por una creciente preocupación sobre la marcha ascendente del Brasil, que se reflejaba en el Incremento de su gravitación polltica y económica en América del Sur. l:llemor al "expansionlsmo brasilel'\o" y al aislamiento en la Cuenca del Plata Impulsó a los gobiernos argentinos durante la década del setenta a procurar un acercamiento hacia el Pacflico desde una matriz geopolltica que compartieron civiles y militares.

La relación con el pals vecino se definió en clave de rivalidad desde dos vel"lienles: la geopolllica, que ponla el acento en el desequilibriodel poder entre ambos paises Gon una indisimulada envidia por los resullados del "milagro brasilel'\o"; y la leorla de la dependencia. que destacaba el peligro del "subimperialismo brasilel'\o" en la Cuenca del Plata y el papel del Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Washington, de gendarme de los Estados Unidos en la subregión41 •

Los éxitos brasilel'\os fueron vistos como la consecuencia natural de una acción poli tic a metódica, perseverante y eficaz ejecutada por un Estado que habla logrado definir con precisión los intereses nacionales. Esta situación se contrastaba con la del propio pals, sin rumbo claro y marcado por una profunda inestabilidad polltica. En el plano especifico de la potltica exterior. se destacaba la creatividad y empuje de llamaraty frente al inmovilismo y la ineficiencia de la diplomacia argentina.

En este contexto creció una vasta literatura geopolltica que destacó los riesgos para el pals que emanaban del creciente desequilibrio de poder. con el Brasil. Esta literatura reflejó dos visiones dislintas: por un lado, se puso el acento en la rivalidad y el conllicto, recreando la antigua competencia geopolflica. Temas tales como la cuestión de las "fronteras vivas", el innato impulso brasilel'\o para expandir el espacio geoeconómico y la necesidad de desarrollar "operaciones de contra cerco" para ais-

.., Andrés CISNEROS y Carlos Escuo~: op. cit.. Tomo XIII. p. 44.6.

' 1 El tema principal que dividió a los dos paises fue el de la utir.zaci6n del potencial energético de los rlos de uso compartido -mb especlfteamente.la disputa sobra la central hidroeléclrica que lerminarla conslruyéndo· se en ltaipú- y d"10 fugar a un Aspero enfren~amiento que 1rascencft6 al P'ano bilateral. Ma.s aún, ellercer gobierno peroniSiat1973· 1976) dedáo6 ellngraso de la Argenlina al Movimiento No Alineados en septiembre de 197Jy los mlitares que condujeron el Proceso se quedaron en ese loro. entra otras ratones de importancia (además de la büsqueda da apoyo a la cuesllón Molvinas) por considerar que ofrecla un imbito Importante para dalender la tesis argentina sustentada en la necesidad de acudir ala ·consulta previa· enue patses que comparten un rio de curso sucesivo con el objeto de evitar perjuicios a los de agu<~s abato. Por su parte. el Brasil consideraba QUe la Argentina utilizaba su posición como un pietexto para impedic la realiudón de obras hidroeléctricas que eran vitales para su desarrollo económico y puso en pr~ctica una política de hechos consumados.

1 EL LUGAR DEL BRASIL nJ LA POUTICA EXTERIOR OE LA ARGENTINA 417

lar al Brasil y aumentar la influencia argentina en los paises vecinos aparecen perma· nentemente en estos escritos42 .

Por otro lado, una segunda visión e~fatizó la necesidad común de superar "definitivamente el subdesarrollo" como la principal variable para definir "las respectivas

- polilicas nacionales y la consecuente relación bilateral entre los dos pafses"43 • Desde este punto de vista, "queda claro que la cooperación, en particular frente a los factores externos. puede redituar muchas más ventajas que la disputa, la prevención o simplemente las trabas a los requerimientos del otro"44 • Asf, se prescribe la conveniencia de consolidar un área de poder en el Cono Sur que multiplique la capacidad negociadora de ambos paises y lleve a cabo acciones comunes ante los organismos económicos y financieros internacionales. Para esta literatura. la alianza propuesta no apuntaba tan sólo a enfrentar amenazas y problemas comunes sino que también procuraba funcionar como un pacto de restricción del poder brasilel'\o en una cir· cunstancia de creciente disparidad45•

Fuera de la matriz geopolltica. se publicaron en esta misma época trabajos más elaborados basados en una visión cooperativa. Estos escritos pusieron el acento en la semejanza de las situaciones nacionales, derivadas de la geogralla y de expe· riencias históricas compartidas, y en perspectivas comunes sobre la posición y el papel de los dos paises en el escenario internacional. Para autores como Celso Laler y Félix Pel'\a, esta perspectiva común podla ser "la base de una identificación de políticas exteriores" y el fundamento para realizar esfuerzos conjuntos en el plano internacionaf46.

Por su parte. desde la teorla de la dependencia. el Brasil fue visto como un "contramodelo". como un pafs que parecla sentirse cómodo en su situación de subordinación a los Estados Unidos47 . Esta visión fue duramente cuestionada por los desarrollislas argentinos46 . Vale la pena incluir aqul un párrafo extenso de un articulo de Osear Camilión escrito en mayo de 1973 que sintetiza los aspectos que sustentaban esta visión alternativa: "Debe tenerse presente, por otra parte. que aunque sea cierto que el Brasil haya fortalecido hoy sus vlnculos tradicionales con los Estados Unidos y aunque nadie pueda negar la contradicción que existe entre algunos obje' tivos perseguidos en el Brasil por las grandes corporaciones y el interés nacional brasilel'\o a largo plazo, esos son aspectos parciales de un cuadro total. Ese cuadro debe registrar el indudable aumento del potencial del Brasil y los significativos pro-

4 2 Ver. por ejemplo~ Nicol~s BOSCOVtCH: ·Anilisis comparativo: Argentina y Brasil en el espacio geoeconómico det·Cono Sur"'". en Estrategia. N• J 1/2. noviembre-diciembre 197 4/ enero-febrero 1975 y Flmencio Oiaz loza. ·Geopohtica del Brasil'"', en Estrategia. N• 29. julio-agosto 197 4.

43 OitecciOn de Estrategia: op. cil.. p. 52 .

.. /bid. p. 52.

•s Acerca det papel de las alianzas para restringir a los socios ver Paul W. ScHROEO€R: '"AIIiances. 18 tS-1945: Weapons ol Power and Toofs ol Manaoement". en Klaus KNonR (ed.): Historical Oimensions o/ National SecuriryPmbtems. Univefsity Press ot Kansas. Lawrence. 197S: George ltSKA: Narions in Aniancs: The Limils of ln!ordependence. The Johns Hopkins Urúversily Press. Baltimore. 1967 y Georgei.JsKA: Aniances and the Third World. The Johns Hopkins University Press. Baltimore. 1968.

4' Celso LAFER y Félix PEÑA: Argenlina tt Brasil no sistema das reta~oes inlernacÍOilais. Uvraria Dua.s Cidades. Sao Paulo. 1973. P~ 29

17 José PAA,4.LJISO: op. cir., p. t6J.

''tbid.pp 162-164

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gresos de todo orden operados en los últimos años. Tales progresos. sólo posibles con el 'modelo' brasileño en un pals como el Brasil, tienen también un potencial liberador a largo plazo nada desdeñable. La imagen simplificadora que considera a los generales brasileños como meros delegados de un poder exterior es una mala caricatura. Dicho sea de paso, un sector decisivo de los problemas reales de carácter bilateral que enfrentan hoy al Brasil y a la Argentina resulta del ritmo con que nuestros vecinos promueven su política nacional de desarrollo económico"49 .

Luego de muchas idas y venidas,las diferencias con el Brasil por la cuestión de las represas hidroeléctricas se destrabaron con la firma del Acuerdo Tripartito sobre Corpus-llaipú del 19 de octubre de 1979 entre la Argentina. el Brasil y el Paraguay, que abrió interesantes perspectivas para avanzar en el terreno de la cooperación. Poco después la Argentina y el Brasil lirmaron en Buenos Aires el 17 de mayo de 1980 un acuerdo de cooperación para el desarrollo y la aplicación de los usos pacilicos de la energla nuclear. Para esa época, el Brasil ya habla dejado de ser la hipótesis de conflicto prioritaria para el pensamiento estratégico militar argentino. "Tanto el despliegue militar respecto a Chile adoptado a fines de 1978, como el desarrollado con motivo de la Guerra de Malvinas. se realizan descartando la posibilidad de que el Brasil tuviera algún lipa de participación hostil hacia la Argentina"50.

La inclusión de la democracia como un aspecto de la polilica exterior abrió un nuevo capitulo en la inserción internacional de la Argentina y en la relación con el Brasil a partir del gobierno de Raúl Allonsln ( 1983-1989). El gobierno radical asumió que la Argentina debla desempeñar un papel activo en la cuestión Noote-Sur dada la pertenencia -estructural· del pals al mundo en vias de desarrollo. América Latina en general y los paises vecinos en particular, fueron el escenario donde se pusieron en práctica iniciativas y polllicas de cooperación, integración y concertación.

Indudablemente, el ejemplo más claro de esta polltica de aproximación a la región fue el proceso de integración con el Brasil iniciado a mediados de la década del ochenta, que encontró en la simultaneidad de la transición democrática de ambos paises la causa de su mayor impulso. De esta manera, se prolundizó la tendencia hacia el acercamiento bilateral iniciada en 1979 y que se alianzó. con una serie de pasos importantes. entre los que caben mencionar las gestiones diplomáticas del Brasil en lavar de los derechos argentinos sobre Malvinas y la coordinación de posiciones en loros tales como la Asamblea General de Naciones Unidas. la UNCTAD y el GAns 1• Del mismo modo, la crisis de la deuda, el proteccionismo comercial del mundo industrializado, la necesidad de preservar la región del conllicto Este-Oeste operaron como elementos aglutinantes, rescatando (en especial, del lado argentino) la imagen de la capacidad de ·arrastre" en términos de la aulonomla individual y colectiva del entendimiento previo y solidario de la Argentina y el Brasil.

En esta última fase del paradigma globalisla, la visión cooperativa del Brasil se convierte claramente en la predominante. De la competencia se pasa gradualmente a la construcción de una sociedad, a la que se concibe como un proyecto de ca-

<~ 9 Oscaf CAM!UON: op. cit.. p. 45. ~Ro senda FAAOA:' "Una vistón poli tic a del Mercosur~. en Jotge CAMPSELL (ed.): .Mc1cosur enlrBia tealiaad

y la utd'pia. Grupo Editor Lalinoamericano. Buenos Aires. 1999. p. 272. 5I El Brasil se solidaliz.O con la Argentina duranle la Guerra de Matvinas. aunque no estuvo de acuerdo

con la acción armada.

EL LUGAR DEL BRASIL EN LA POLITICA EXTERIOR OE LA ARGENTINA 419

rácter estratégico para consolidar el proceso democrático en ambos paises, resguardar la soberanla nacion¡¡l, impulsar el desarrollo argentino en complementariedad con el del Brasil y reunir masa critica para ampliar la capacidad de negociación internacional. -

IV_ El paradigma de la "aquiescencia pragmática·

Cuando Carlos Saül Menem asumió la presidencia de la Argentina en julio de 1989, el mundo y e_l pals vivlan circunstancias muy distintas a las que hablan caracterizado la primera etapa de la transición a la democracia conducida por Raúl Alfonsln.

En el orden externo, la Guerra Fria se desvanecla, la globalización económica se extendla y profundizaba, el proceso de democratización, en distintas fases. comprendía a lodo el Cono Sur, la crisis de América Central se había aplacado, y en buena medida solucionado, y la cuestión de la deuda externa estaba encuadrada en un marco de negociación provisto por los gobiernos de los paises acreedores y los organismos mul,lilaterales de crédito. En el plano interno, la crisis hiperinflacionaría de 1989 produjo el fin anticipado del gobierno de Allonsin, los reclamos propios de los 11rimeros ai'\os de la recuperación democrática -la defensa de los derechos t)u·manos y la vigencia de las libertades públicas- hablan pasado a un segundo lugar y las principales demandas sociales se moldeaban al calor de la crisis económica.

En es le contexto, el gobierno de Menem definió el interés nacional en términos de desarrollo económico, algo que fue mucho más que una mera adecuación atlin de·la Guerra Fría o la globalización creciente de la economfa. Estos procesos him afectado a América Latina más o menos por igual y llevado a la mayoría de los paises de la región a definir sus políticas exteriores en clave económico-comerciaL Sin embargo, e[) el caso de la Argentina hubo tres variables especificas que influyeron de manera importante en el rumbo adoptado. Primero,la firme percepción del gobierno de Menem de que era necesario poner fin a la oposición tradicional a los Estados Unidos. La confrontación de naturaleza polltica con este pais fue cOllsiderada una estrategia ínülil, además de un Indudable escollo para alcaQzar los objetivos ecqnó-micos propuestos52. _

Segundo, el escaso o-nulo poder de tos militares para influir en lemas de polltica exterior {a dilerencia de lo que sucedla en paises como el Brasil o Chile) como consecuencia-de su fracaso en la gestión del gobierno y de la derrota de Malvinas_ Ambas desataron una transición a la democracia por colapso que posibilitó subordinar, en lorma creciente, las fuerzas armadas al poder-civil. Y tercero, la creencia del gobierno de Menem -compartida por vastos sectores sociales- de que la construcción de una estrecha alianza polltica y económica COll tos paises occidentales era una condición-necesaria de la inserción exitosa de la Argentina en el orden mundial de la posguerra frfa53_ En forma persistente, se sostuvo que esta orientación de la

52 El discurs~ ohcial crilK:Ó expresamente al•conhontacionismo inülil- del gobierno de AUonsin. a~e se reconoció que este tipo de actitudes habla caraclerí2ido a todos k>s gobiemos argeruinos en ot pasado. incluidos. desde luei)O, los peronislas.

53 Según un estudio de principios da los noventa acerca de la polllica exterior acgentina y ta opinión pUblica cealizado poc Mora y Arauja. Di Rado y MonLoya. ·las arg'bntinos hemos expertmemado un cambio en la

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420 ROBERTO RUSSEll Y JUAN GABniEL TOKATLIAN

polftica exterior era la que correspondfa naturalmente a un pafs como la ·Argentina.· Apelamos a palabras de Di Tella: "Lo que se ha hecho desde 1989 hasta ahora fue devolver al pals a su posicionamiento normal, a las alianzas que le corresponden tanto por su historia como por vocación e interés. Esto significa cooperación con los pal~es de la reglón y firme ubicación en Occidente, compartiendo los valores derno· crállcos, el respeto a los derechos humanos, la economla de fT1E1rcado y el comercio libre y ablerto•S4. ·

. Las prioridades económicas también determinaron la definición de un primer circulo de_ pafsesa los que se otorgó preferencia: los Estados Unidos. los paises miembros de la Unión Europea y los que conforman el Mercosur, más Chile y Bolivia. De este modo, el alto perfil en otras áreas del mundo. como la participación en la Guerra del Golfo y en la crisis de Hai!f. se explica por razones que tuvieron que ver con el diser'lo de pollllcas dirigidas a los paises del circulo preferido, en especial a los·· Estados Unidos. En breve. el gobierno de Menem se propuso recuperar posiciones perdidas en el sistema internacional y una identidad qué, en su percepción, se habla extraviado en pos de causas equivocadas y ajenas.

El declarado retorno a la normalidad signilicaba un dcble regreso al pasado con la mirada puesta en "otra· Argentina, y en "otro" Brasil. el pals que fuera un !irme aliado de los Estados Unidos. Respecto a lo primero se apeló a la imagen de la Argentina próspera de lines del siglo XIX y primeras décadas del XX y al proyecto nacional e internacional de la generación que construyó aquel pals y lo inse1 tó exitosamente en el mundo. En cuanto al Brasil como modelo de polltica exterior. se recurrió a la imagen del Brasil que optó por el alineamiento con los Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial, esto es: un "otro" del pasado. no del presente. Aquel Brasil era visto en términos laudatorios -a diferencia de lo que ocurrió en su momento histórico-, mientras que el actual era percibido con preocupación. Su relativo distanciamiento de los Estados Unidos y la búsqueda de mayor poder e influencia externas eran considerados como ejemplos del tipo de pollticas que, precisamente. deblan evitarse tanto por su anacronismo como por haber contribuido significativamente a la declinación del pafs. La Argentina, que nunca miró con buenos ojos el acercamiento histórico del Brasil a Washington, procuraba en los noventa imitar al Brasil de ayer pero no al d.e hoy. Se preferfa el Brasil del statu qua. el ·polllicamente correcto" de antar'lo, el pals "lúcido" que supo entender. adaptarse y aprovechar las grandes transformaciones del orden mundial. El Brasil contemporáneo era percibido como

manera de pensar respecto de aquenos paises con kls que nos gus1arla es1rechar la1os de unión. las preferen· cias del püblico en 1985 se orientaban claramen1e hacia los paises de América lalina. segutdas por el grupo de paises desarronados de Occidente (Estados Unidos. Japón y Europa Occidenlal). En 1987 la situación se invierte y este onrpo de paises pasa a ocupar el primer luoar en las preferencias. segutdo pot América latina. Desde ese momento y de manara pror;¡rasiva las OPiniones a lavar da Estados Unidos. Japón y Europa Occidenlallueron cada ver mts favorables en de1rimenlo dulas adhesiones hacia el conjunto de paises lalinoamerícanos. En la

-actuafidad (1992) estrecharvtnculos prioritarios con los paises del"primer mundo" es preterido por ei70'1C. de la población. mientras el 15% p<efiere 1\méricalatina ... Oentro de este bloQue de paises del "p<imer mundo". Estado! Unidos es el QIJ8 genera mayor orado de adhesión (45%)". Manuel MORA y 1\RAUJO. Graciela Or RAOO y Pauta MOHTOYA: ·ta pallUca exterior y la opinión pública argentina·. en Roberto Russett (ed.l: La politica exterior aroenti'",a en el nuevo orden mundial. Grupo EditOf latinoamericano. Buenos Aires. 1992. p. 239

S<~ Guido 01 TELtA: ·Prólogo·. en Andrés CISNE ROS (comp.): PolitW:a Erterior Argentina 1989· 1999_ Hisroria

de un dxiro. Nuevo Hacer. Buenos Aires. 1998. o. 15.

EL LUGAR DEL BRASIL EN LA POUTICI\ EXTERIOR DE LA ARGENTINA 421

"pol!ticamente incorrecto"; más aún, como un poder revisionista55 y económicamente volátil. Por ello, la Argentina debla ins~stir en la búsqueda de una ·relación especial" con los Estados Unidos y en promover la diversificación de su comercio internacional porque, de lo contrario, ·comprarla" del Brasil"riesgo e inestabilidad"56.

Tanto la mirada t-,acia la Argentina de finales del siglo XIX como la dirigida al Brasil de la primera mitad del siglo XX indicaban una visión nostálgica. estática y simplista del pasado. El destino del pafs parecía estar atrás y no adelante En ese caso. como dijera Wallace, "the pasl becbmes an obstacle lo the pursuit of allered objeclives in changed circumslances-51 .

Adicionalmente. el Brasil aparecla en la polllica internacional de Menem come un modelo de estilo diplomático. De alli el énfasis en el carácter pragmático de la nueva polltica exterior argentina. pr~suntamente idéntico al talante brasilel'loss. Aho· ra bien. los ·pragmatismos" del Brasil y la Argentina no son equiparables. El "pragmatismo responsable", en la formulación de 1974 del canciller brasilet"lo Francisco Antonio Azeredo da Silveira. fue muy distinto de la polltica de ·aquiescencia pragmática" seguida por la Argentina desde 1989 en adelante. Brasilia optó por una estrategia de gradual desalineamienlo respecto a Washington, mientras que Buenos Aires escogió el alineamiento. En términos de actitud, el Brasil adoptó una conducta -moderada y llexíble. mientras que la Argentina privilegió la sobreactuación y la rigidez. En términos de vocación, Brasilia pretendió una mayor proyección en tos ámbi· tos multilaterales con un esplritu más ecuménico: al tiempo que la Argentina adoptó una posición firmemente pro occidental59. El Brasil persistió en otorgarle un rol crucial al Estado y a su fortalecimiento en relación a la polllica internacional (y doméstica) mientras que la Argentina confió en que el mercado. casi mecánicamente. le asignaría al pals un lugar signilicativo en los asuntos mundiales60 Las referencias al pragmatismo, además, pretendfan oscurecer la naturaleza ideológica de toda escogencia de un rumbo d!! acción político. Una opción ideológica implica un conjunto integrado de representaciones, valores y pensamientos que movilizan un deter-

... ss los ·revis~ist states -variously caned impedalist. erpansive. revolurionary. have-nots. aogressor. ex

unsatíated powers- are those srafes that sep to'increase. not ;usr sep. lheir resources._. rhus. tney olten share a common desire tooverturn thestaiU QUO O«Jer-the prestigtJ. resovtCes. and principies o/ the s-ystem·. Randall L. SchweUer. ·Hiller·s Tripolar Strategffor WOfld Conquesc·. en Jack SHYOER y Rober1 J€RvtS (td~.): CopQ-lo wirh Complexily in the lnternational System. Westview Press. Boulder. 1993. P. 21 t.

!tC Fl!!lipe oe lA BAlZE: ·El destino de1 Merco sur: Entre la uniót\ aduanera y la ·ntegrac'ón imperfecta··. en FelipeOEUo B.ouE (comp ): Ellufurode/Me,.;osuc Entre larolórica yelroa~smo. ASNCARI. Buenos A; res. 2000. p. 62

57 Wilfiam W.t..UACE: ~oreiQil Poficy and Nalionat tdentity in the Unfted Ktngdom~. en lnrernationaf AHairs. vol. 67. N' 1. enero 1991. p. 70. ·

Sita idea de prac;,matismo en politica exterior encierra varias connotaciones. Puede indica, la exislenci.a de una política carenle de principios o ajena a la defen~a de J)fincipfos ba:sicos: una politica ad hoc movida pof

las circunstancia~ cambiantes:. una pofi'ica prictica. instrumental o utilitaria: una po4itica centrada en las razones de conveniencia: una política mientada al problem solving: una polittca incremental y prudente: ona polltN:a COt"tsistente QUe persiste en un curso de acción determinado: una pofitica que parte del esceptlcismo y descansa en respUestas racion:ates: una po1ítica que confía en que lo "que se impone es lo "erdadero. etcétera.

59 Oeborah NORO!'N and Robeno RusSEll: The Uniled Slales and Argentina· Changing Relations in a Changing WO<"Id. Routledge. New York. 2002. capitulo V.

60 Cabe destacar que la elite de la seguóda parte del sigto XIX consideró impon ante olorgarle al Eslado un rol destacado en el desarrofto del pais. De am Que. como senatara Halperin OonQhi. tos principal~s lideres te asignaran al Estado un ·pape1 decisivo en la deitnición de ios objetivos de cambio econórr"Mco-soci;¡f y lambién un control preciso de los progresos orientados a Sograr esos objerrvos-. Tutio HAlPERtN OottG~- Una nación para t!l desierto argenlino. CenlfO Ediror de Américalalina. Buenos Aires. 1982. P. 28


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minado comportamiento. Y en esa dirección, la polllica exterior argentina de los noventa lue tan ideológica como cualquier otra.

• _En cuanto al modelo de inserción, el Brasil, junto a los Estados Unidos, fue un otro :senc1al. ~~ b1en se h1c1ero_n Innumerables relerencias conceptuales al equili

brado tnángulo Argentina-Brasil-Estados Umdos en el diseno y práctica de la poll-tlca extenor argentina, lo c1erto es que ¡amás se pensó o apli::ó una polltica que se sustentara en una visi~n de lados idénlicos. En breve, nunca se trató de un triángulo equ1lálero: lo que pnmó fue un esquema de dos vinculaciones diferenciadas y as1métncas. Se buscó un ahneam1ento completo y categórico con los Estados Unidos Y con el Brasil se pretendió una alianza limitada y contingente. Dicha modalidad ·de comportamiento se explica mejor evaluando las condiciones internas que ¡0 facilitaron dado que no era inexorable que la Argentina adoptara la conducta especifica que hnatmente siguió. _.

El Brasil fue visto instrumentalmente como una contraparte luncTonal en términos económicos y disfuncional en términos polllicos. No al azar los Estados Unidos lue racionalizado como el referente del"alineamiento estralégico·61 o de la ·relación especial"62 , mientras el Brasil se presentaba como el punto de relerencia de una alianza básicamente económica. Históricamente. et Brasil habla sido un ·otro" competidor cuya expansión económica, contrastanle con el relativo estancamiento argenlino, habla servido para nutrir la imagen de rivalidad; ahora era económicamente indispensable pero polllicamente molesto63 . Por ello, si bien en el plano de Jos postulados se dijo que el gobierno juslicialista habla "estructurado en forma cuidadosa ... dos alianzas (con Brasil y Estados Unidos) complementari~s que se contrapesan mutuamente, imponiéndose limites la una a la otra" ... en el plano de las propuestas electivas se indicaba. con claridad, que "nuestra polilica exterior no estará condicionada por los deseos del Brasil (pues) se encuentra alineada con tos Estados Unidos"64 . Además, en esencia. las divergencias en Íérminos estratégicos glob~les entre Brasilia y Buenos Aires eran notables y dillcíles de atenuarss_ En lógica wai!Ziana. Argentina preferla el bandwagoning con los Estados Unidos; en lógica walliana. el Brasil prelerla el balancinghacia los Estados Unidos. Para Buenos Aires · la racionalidad dominante era la del balance de poder, mientras que para Brasilia er~ la del balance de amenazas. '

La opción del plegamiento a WashinC>I<"" -vandwagoning en la definición de Waltz66- lue objeto de cierta .,n .. u~JS en ia Argentina en el que sobresalen dos ele-

. ~'ver Jorge CASTRO: "'La Argentina. Es lados Unidos y Brasil: Elttiáogulo de la década del oo·. etl Andrés LIS,.fROS (comp.): op.cit.

~Ver Felipe DE LA BAUE: ·La politica exteciol" de 'reincocpotación al pámec mundo'' en ibid

. 6J C~ sefl.ala Luiz A Moniz Bandaita,las tasas difetenciales de ccecimiento Juaron.la "vetd~dera esen-Cia ~e las tensiones entre los dos paises·. Luiz A. MONIZ BANOEIRA: 'Aigentina y Btasit teglmenes politices y pollltca exJeciO<", en Ciclos, N• 3, 1992. p. 168. · ·

. i-4. Callos Ese~: 'Argentina y sus atianzas esltatéoicas". en Fcancisco ROJAS ARAvENA (ed.): Atgentina Btasil Y Cllllq: lfllagraciÓil y S8!)UfÍdad, Nueva Sociedad. Caracas 1999, pp. 75 y 85. ·

~ Ver Carlos EscUDE y André¡ fONTANA: '"Atgemina's Secur~ty Policies: Their Ratiorlates and Regional Context . en Jorge l. DoMINGUEZ (ed.}: lnlamaüonal Sacuáty and Democtacy: Latin Amelica and lhB Catibbean in tila Posl·Cold IVar Era. UniverisJy or Piusburgh Press. Piusburgh, 1998.

66. Según Kenneth Waltz. la acumulación y distribución de atributos de poder (militares. económicos tecnológicos. demogtálicos. diplomáticos, etc.) conduce a que los estados opten poc equilibrar (balance}~

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mentas. Por un lado, se explica el plegamiento en función de la estructura internacional; esto es. dado que Estados Unidos ha sido el gran ganador de la Guerra Fria, que se ha transformado en la principal potencia mundial y que aspira a una hegemon!a benévola, un pals relativamente irrelevante como la Argentina no tendrla alternativa a un bandwagoning contundente. Por otro lado, en virtud del esquema hemisférico existdnte,las segundas potencias regionales (en este caso,la Argentina) no tendrlan más opción que d1lerenciarse de las primeras potencias regionales (en este ejemplo. el Brasil) y plegarse al pals hegemónico (esto es, a los Estados Unidos).

Estas dos interpreta'ciones neottealistas son útiles para entender el alineamiento, aunque insulicientes. No incorporan las razones domésticas que también inciden sobre esa elección y que ayudan a entender mejor las razones que llevan a un país a optar por ese tipo especllico de alianza. La literatura especializada indica que el bandwagoning·se i)roduce por la condición débil (primero) y aislada (secundariamente) de un. país67 ; por tener instituciones débiles que dilicullan o impiden a un Estado alcanzar una identidad nacional, asegurar la legitimidad doméstica o adaptarse a un ambiente externo riesgoso (con sus consecuencias de una mayor penetración externa a l.a espera de dividendos materiales provenientes del poder hegemónico y de una mejor consolidación de la elite local que safrifica independencia internacional por preservación de dominio interno)68 ; y por el hecho de que elites ilegitimas que controlan un Estado débil vis-a-vis sus sociedades se comportan de manera oportunista para obtener ganancias69 . En resumen, una mezcla de debilidad (del Estado), necesidad (de poder polltico y recursos económicos) y oportunismo (obtención de ganancias) favorecen el plegamiento al polo hegemónico. En. el caso argentino. estos elementos internos. junto a los cambios de la estructura de poder internacional y a la distribución de poder en el plano sudamericano, jugaron un papel importante en la decisión del gobierno de Menem de adoptar una estrategia de alineamiento.

El gobierno de la Alianza (Unión Clvica Radical, Frepaso y otros partidos minoritarios y moderados de centro-izquierda) que asumió el 10 de diciembre de 1999 no cambió, salvo en el estilo. los lineamientos básicos de la poli ti ca exterior seguida por M~>nem. En un principio, el gobierno presidido por Fernando de la Rúa pareció inclinado a mirar más al Brasil}' a relanzar el Mercosur. La visión entonces predominante era que los vinculas con el Brasil resultaban esenciales en lo económico y lo polilico por igual. El Brasil, de cierto modo, tenia mucho de lo que carecla la Argentina: una poli tic a exterior_ relativamente autónoma y un proyecto industrial con:>istente. El acer-

quienes tienen mas poder fotmanóo una coalición desalianla o antihagemónica. o plegarse {bandwagon} a la coaLición uanadOta o hegemónica. Dado que el balance de poder predomina en la polilica mundial, lo usual es rocuuit at balancina pata conuapesar al poderlo de una superpolencia solitaria. POf $U parte. Stephen Watl entiende que el corñportamieruo estatal es una respuesta a las amenazas que provienen de olros estados. POI ello. en realidad ti~ñde a predominar ut bandwagoning con el Eslado que no tepresema una amenaza .

01 Slephen M. WAI..l: op. cit. pp. 29·32 y 113·175 64 Ver Debo< ah Welch lARSOH: ·ean<lwagonin¡¡ lmages in American Foroign Policy: Milh or Aea~tyT. en

Aobefl JfRVIS y Jack St<YOER (ed•.): Domilloas and Bandwagons: Siral•g•c Batiels and Gteal PowBr CompBtílion in lhe Eutasian Rimland. Oxlord uruvetsity Ptess. New Yotk. 1991. . .

69 Ver Randall L. $c:HWELLEA: ~aandwagoning lar P10lil'. en Michael E. 8A.OWN. Sean M. LY,....·JONES y Steven E. MILlER (eds.)· Tha Perils ol Anarchy: ColllampOtary Raalism and lnl8mational Security. The Mil Press. Cambridge. 1995

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424 ROBERTO RUSSELL Y JUAN GABRIEL TOKATL\AN

camiento al Brasil se percibla como funcional para una reinserción argentina más asertiva y diversilicada7o_

Sin embargo, muy pronto se hizo evidente que ia relación con el Brasil no se alterarla porque el alineamiento con los Estados Unidos continuaba siendo la piedra angular de la polflica exterior arger1lina. Cambió el eslogan polltico -de las "relaciones carnales· del canciller Guido Di Tella a las "relaciones maduras· del canciller Adalberto Rodrlguez Giavarini- pero no el contenido y el alcance del plegamiento de Buenos Aires a Washington. Al mismo tiempo. la Argentina evitó comprometerse en iniciativas que podrlan ser vistas como intentos de equilibrio u oposición al poder norteamericano en la subregión. Asl. en ocasión de la Primera Cumbre de Presidentes de Sudamérica, convocada por el Brasil a fines de agosto de 2000. la Cancillerla argentina expresó claramente que este encuentr.9 de 12 paiseS no deberla ser inlerprelado por un _intento de crear un bloque sudamericano71 .

Como en el caso del gobierno de Menem. las urgencias económicas volvieron a determinar las prioridades. Además, el gobierno de la Alianza debió conducir la relación con el Brasil en un momento que coincidió con su fase de estancamiento. iniciada en 1997 e intensificada luego de la devaluación del Brasil en enero de 1999. Ello. sumado a sus propios problemas internos -crisis de gobernabilidad. recesión económica y ambivalencias respecto del Brasil-también obstaculizó la construcción de una genuina cultura de amistad.

V. Con·cruslone::;

Le Argentina y el Brasil jamás se representaron como enemigos. Como concluye Julio César Carasales, su competencia por la hegemonla de América del Sur "distó mucho de ser una lucha abierta y permanente. la Argentina y el Brasil nunca fueron enemigos. Fueron si -es innegable- rivales y compelidores·n Durante los

· al\os de la relación especial con Gran Brela!"'a y del paradigma globalisla, la rivalidad estuvo matizada por escasos momentos de acercamiento que nunca alcanzaron a despejar las desconfianzas reciprocas.

Por muchas décadas. esta visión del Brasil fue bastante homogénea debido a

que civiles y militares, conservadores y liberales, empresarios y trabajadores. nacionalistas e Internacionalistas. derechistas e izquierdistas. por igual, aunque con distintos supuestos y argumentos, tuvieron una mirada de ese "otro" marcada por la noción de rivalidad. Ello animó la búsqueda de un equilibrio de poder subregional. cuyas notas predominantes fueron la lucha por el prestigio y el liderazgo de América del Sur y la preocupación por las ganancias relativas. Este "dilema de seguridad sudamericano·, que combinó elementos materiales e ideacionales, fue _·construido" por los dos paises a partir de un stock de ideas compartidas en el que las fuerzas

,. Ver. enlre olros. Varios Aulores. 'Hacia el plan Fénix: Oiagnc)Siico y propueslas'. en Enoikos. Allo IX. No. 19. 2001: Aldo FER!:R: 'La plobafización. la Arpenlina y Bras~·. en Al~ FERRER y He~io JAGU,.,.,BE: Arpenlina y Bruf en r1 ¡¡loba6raciótt: ¿Mercosur o Al CA?. Fondo de Cuttura EconómiCa. Buenos Alres. 2001 y José PMAO<SO.

·Mercosur: Un lugar en el mundo·. en EscenarKls Alternativos. al\o 4. N' 9.1nvierno 20C)()_

11 Adatborto R()OAIO~Z GtAVA.RtNt: ·Hacia la integración latinoamericana·. la Nación. 30 de agosto de

2000, P' 17. 72 Julio César CARAS...._E!: Oe rivafes a socios: Ef proceso de cooperación nuclear entre Argemina y Brasi!.

Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires. 1997. p. 35.

EL LUGAR DEL BRASIL EN LA POLITICA EXTERIOR DE LA ARGENTINA 425

materiales del otro fueron siempre consideradas como una amenaza a la seguridad nacional propia. ..

Fortalecida por experiencias autoiitarias similares. la cultura de rivalidad afectó negativamente las posibilidades de desarrollo nacional. perjudicó el avance de la democracia, Impidió el ejercicio de una práctica de cooperación frente a los problemas subregionales y hemisféricos, obstruyó la generación de un poder de negociación conjunto y puso frenos a la gravitación de ambos paises en los asuntos mundiales. En breve, la rivalidad argentino-brasiler'la significó una oportunidad perdida en términos económicos. polrticos. culturales y militares. A su vez. facilitó la práctica de una estrategia de divide el impera por parte de los Estados Unidos. que retroalimentó la competencia. Seria importante evaluar hasta qué punto esta rivalidad incidió para prolongar el vfnculo estrecho entre el Brasil y los Estados Unidos hasta la década de los setenta y dilatar el distanciamienlo entre la Argentina y los Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial73 .

El primer resquebrajamienlo de esta estructura social de rivalidad no provino de un aumento de la interdependencia entre los dos paises. ni de prácticas polflicas comunes. ni tampoco de una reconstrucción sustantiva de sus identidades. El factor clave fueron las tasas diferenciales de crecimiento en favor del Brasil que hicieron cada vez más inviable la estrategia argentina de restricción del poder brasilel\o medianle el mecanismo del equilibrio74 . El punto final para esta estrategia fue la Guerra de las M alvinas: la derrota argentina acabó para siempre con el dilema de seguridad argentino-brasilel\o75 . Poco después, el inicio de la democratización en los dos paises posibilitó dar los primeros pasos en dirección de una nueva cultura en la cual el "otro" es percibido en términos de amistad 76 .

7l De acuerdo a Philfip Kelly, un balance de la rivalidad entre la ArgenTina y al Brasit hasta los ochenta muestra que la I'Tlisma ~ha ot:Jstac.uhzado la integución del Cono Sur. ha creado posibilidades para el desarrollo serio de armas nucleares nalivas. ha puesto en pefigro el acuerdo pacifico da las disputas en la región. ha intensificado la competencia entre los estados en e ICono Sur por el control de la Antoirtida y lla evitado qutr Brasil se disfanciara de Estados Unidos· (subrayado del autor). Philip KEltY: ·remas tradicionales de la geopolit;ca brasitef'la y el futuro de la geopotflica en el Cono Sur·. en Philip KEuY y Jack CHtLO {eds ): Geopolít;.ca del Cooo Sur y de la Ant~rtida. Editorial Pteamar. Buenos; Aires. 1990. p. 120

"'la evok..tción ascenOt-••to ~.r a,llcil hizo más notoria para la Argentina su declinación que reunió elemenloS malcriates e identitarfos. LaJ.rgentina no SO'O 'u"' ......... :-~......, ~u oosición. relativa en la estructura del poder mundial y sus attibutos langibles de poder. sino QUe fue e:.:traviando su v• .. r--·- :_."',.,,¡dad y su proyección internacional.

75 Como indica JeMs. ·w11en balance of power assumptions n<J lortger hold. lhe incentivtrs sllilf so rns1 anarchy and rhe secunly ditsmma no longer provlds a powedul stimufus lo vndesired conffiet'". Roben JE~: '"From Balance to Concert: A Study ollnternatK:>nal SeoJrity Cooperahon'". eo Kei'V'leth A. OYE (ed.): Cooperal"CJ"J under Anarchy, Princeton Universi1y Press. Princeton. 1986. p. 79. · 75 Conviene indicar que la superación de d~emas de segutidad semejantes posibilitO un avance siQniftea

tivo de la integración. Por ejef'TlPio.la derrota de Alemania en la S~gunda GuerTa Mundial permitió QU9 e4 histófico dilema de seguridad franco-alemin se superara y que se diera inicio a un proceso de a.cercamienlo y coopera· ción que fadfiiO la concreción posteriOf de la Comt.w1idad Europea.. la implosión de la UASS y lltl rtn de kls ·socialismos reales· en Europa -que eliminaron de la noche a la mal'\ana el dilema de seguridad enue Europa occidental y Europa cwiental- han contribuido a un 1vance cada vez más ebcueote de la inteQración entre la Unión Europea y las naciones de Europa del este. Asimismo. la inexistencia da un cfitema de seouridad entre Cana.d~ y los Estados Unidos ha favorecido una mayor integración formal e informal entre 1os dos paises. Inversamente la continuidad de dilemas de seguridad en ciertas regiones del mundo llevó a la guerra a lrak elr~ durante los ochenta y hoy tiene a India y PakistJ.n al borde de una c.onlrontación mili1ar que podrta hvolucrar et uso de armas nucleares. En cierta forma.la permanencia de un dilema de seguridad entre palestino'$ e israelí-es augura una continuación del conlticto entre estos dos pueblos. A su vez.la varie-dad de dilemas de SeQUridad en Asia permite suponer la persistencia de las tensiones en el c\fea y la dificultad para asegurar una cooperación e integración efectivas


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' ._.,_,..,,, .... ,,... ,.. "' 11 ori n t.com.ar l.·

426 ROBERTO RUSSELL Y JUAN CABRIEL TOKATLIAN

En parte por convicc1ón y en parte por necesidad. el gobrerno de Raúl Alfonsln realizó importantes contribuciones para "desrivalizar· la relación. con el Brasil. La dimensión mas trascendente de este giro fue polilica: la Argentina de principios de la década de 1980 era un pals debilitado que necesitaba mas socios y menos contrincantes. Si bien se estimuló desde el Estado una mirada mas cooperativa hacia el Brasil, abandonando la retórica conflictiva, los recelos mutuos no desaparecieron completamente.

A partir del inicio del gobierno de Menem, ta política exterior argentina atravesó cambios signilicativos que respondieron a las premisas del paradigma de la aquiescencia pragmatica. Para sus principales lormuladores era preciso: a) poner lin a una política exterior que habla oscilado entre la adhesión ciega y el desalio inútil y desatinado a Occidente: b) estrechar lilas con los intereses políticos y estratégicos de los Estados Unidos. tanto globales como regionales: y e) abandonar la practica de politic as percibidas como ilusorias (por ejemplo, procurar la paz en una distante y nada vital Centroamérica). aberrantes (por ejemplo. impulsar el proyecto misilistico Cóndor 11) o extravagantes (por ejemplo, aspirar a un presunto liderazgo moral en el Tercer Mundo). Todo ello ayudarla a la ·reincorporación" gradual de la Argentina al Pnmer Mundo.

El lugar reservado al Brasil por este paradigma. que se derivaba lógicamente de sus premisas, fue el de un simple ·socio" económico y no el de un "aliado estra-· tégico". As l. los importantes avances producidos en el plano económico, que aumentaron la interdependencia entre los dos paises. no fueron correspondidos por un aumento de las convergencias en el campo de la polltica exterior donde las diferencias lueron notorias y crecientes.

El gobierno de la Alianza propuso una mirada política del Brasiln Esa eventual mayor reaproxirnación al Brasil se inscribla en un contexto en que las encuestas sobre política exterior mostraban que ia opinión pública no desaprobaría tal viraje la_ Sin embargo, la administración de la Rúa se resignó con desencanto (y quizás Jaslidio). aunque sin hé\cerlo explicito, a seguir pasos casi idénticos a Jos de su antecesor a en materia de relaciones argenlino-brasilel\as. La Argentina de principios del siglo XXI tenia pocos activos, una conlusa identidad, escaso poder negociador e insufi-

11 En la denominada -cart<i-de los Argentinos~. el programa de gobielllo de la Alianza consideraba al Merco sur como la. ~primidad esttalégica-. Ello anticipaba Que la relación coo el Brasil pasada a ocupar un 1Uoa1

esencial en la polhica exterior de la Atgentina

"En electo. por un lada. Oras1t resultaba ~consistememante ... el pais Oe Am~1ica Lat1na coo el cual se e"ptesa ta mas alta prelerencia poc es u echar vinculas {55,.-.)". Asimismo. el Brasd es una de las dos (juma con Espat'la) ·nacrones cruciales en la percepción que tienen los argentinos de la ~serc•ón de su pais en el mundo ... Brasil cepresenta la potencialidad piOductiva y el mercado intemo oel que la A1gentina carece ... (por ello} mucho:¡; admiran en Brasil esa potencialidad·. Ver Manuel MORA. Y ARAUJO: ·opinión pUbhca y poti1ica exte· rioc de. la pcesidencia Menem·. en Andrés CISNEAOS (comp.): op.cit.. pp. 357-358. Poc alfo lado. el allneamiento estrecho del presidente Menem con Estados Unidos no comaba con un luerte tespaldo de la ciudadanla. SegUn un estud•o desarrollado pot el Consejo Argentioo para las Relaciones Internacionales (CARI) sobre opénión pübtica y pollt•ca exterior con base en dos encuestas (una de la población genecal y la otra entte lideres de opi.niOn). ·ta eslrategia de alineamiento de la Atgentina con los Estados Unidos que en kls !.JI timos al\os na Uevado adelanae el gobierno del presidente Carlos Menem es el lema de polhica exterior que mas distancia a la población de los lideres de opinión. En eleciO. el sondeo mue11ca el contraste ya que mienuas los Udatas ia apoyan cJecidldamenle.la poblaóón general se encuentra muy dividida. con la pcitnera minoría afirnlando que el alineamiento perjudica al palsp. Ver Consejo Atoentioa paca las Retadonas lnternacionales: 1998-La opinión pUblica argsnt¡na sobrd polilfca e.datior y defensa. CAfll, Buenos Aites. 1998. p. 2J

()-EL LUGAR DEL BRASIL EN LA POLI fiCA EXTERIOR DE LA ARGENTINA 427

cie~te voluntad para modificar el sentido y el alcance de su inserción internacional. De hecho, las contradicciones en Jos vinculas con el Brasil se exacerbaron. En el propio gobierno, las dis¡:repancias entrt! ministerios y funcionarios del mas alto nivel condujeron a una mayor tensión diplornatica entre Buenos Aires y Brasilia ponrendo en evidencia que nq sólo se carecla de una clara visión del "otro" sino que se adolecla de una imagen propia consistente79. Por cier.\o, las arnbigúedades atenlaron contra uno de los factores fundamentales de una cullura de amistad: la confia()za mutua que resulla de la repetición de ciertas conductas en un marco de reciprocidad Y transparencia.

La inédila crisis politica. económica y social que sulre la Argentina ha vuelto a abrir un debate sobre la naturaleza del vinculo que deberla construirse con el Brasil. Los partidarios de profundizar el bandwagoning siguen viendo al pais vecino como una amenaza; ya no como en los ar'\os qe la cultura de la rivaligad sino como un actor que puede ubslaculizar sus objetivos pollticos y económicos. Ciertamente. la gravedad extrema de la crisis da pie a quienes miran mas al Norte y alientan una visión negativa del Brasil. cuyo luluro se. ve corno incierto y problernatico. A si, la única alternativa para el pafs seria el alineamiento automatico con los Estados Unrdos a costa de la rel¡¡.ción con el Brasil, cuyo papel se reducirla al de un socio fundamentalmente económico. Sin embargo, los elementos propios de una cullura de arntstad que se desarrollaron en Jos últimos al\os siguen presentes y son muchos los actores polfticos. económicos y sociales argentinos que alientan esa cultura80 A diferencia de los primeros. promueven una integración plena con el Brasil al tiempo que defienden un acercamiento selectivo a Washington81 .

La experiencia de los noventa ha servido para mostrar que la democratización. _la interdependencia y la integración son condiciones necesarias pero no suftcrentes para que una cultura de amistad se consolide82 . La ausencia de rivalidad norrnplrca la presencia autornalica de amistad ni un aumento cualitativo de la capacrdad de

19 Es oportuno insistir sob1e la importancia de la idenlidad nacional en materia de polilica e~terioc Como subraya Heruy Nau. -national ideniity ... actuallymatrels more /han material powar ... because w¡fhout a und•ecJ_ and heallhy setf-image. a natiÜn has no incentive lo accumulate or usa matarial powar. 1t c.anno~ Oefe:nd HS na/to~al inltuests: indeed. il may dllSinlegrale~. Hen•y A. NAU: Al Home Abtoa,d: ldenhly and Powec m Amencan Foretgn

Policy. Comell UoiveJsily Press. hh~ca. 2002. P- 4. . . ao Para uabajos m!s 1ecienJ.es qua ap_oyan la v_isi6n del Btasil como amigo v_é_ase. José Mana Uados Y

Sarnuel PuntEIAO Gun.1AAAES {eds.): Parspecltvas Brasil y Atpentina. IPRt/CARI. 8tas1l•a.. 1999. José. PAR.AOISO Y Guslavo Adiollo Sf-.ttfH: -¿Seta posible una poliaica exteriot comUn?-. en Archivos del Presente. ar.o S. N"' 19. enem-marzo 2000 y Fuodacao Alexandu.J De Gusmao. A visao do ouuo. FUNAG. Bras•ha. 2000

lt Siempce es bueno recordar qud para que la Algenlina y el Brasil alcancen una genUIO~ integración se necesita la qua oeU1sdl llamó las ~coodicione5 deloodo"'. para enlandec si ese proces? se1a exnoso o res~ltat! un Ir acaso. Dichas condiciones son: p t) relevancia mutua de los paises. 2) compatibilidad de valotes Y ctertas gratilicaciones coojunlas reales. J) comprensión mulua. y 4) cleHo grado de identidad o lealtad c.o~n generalizada __ -Sin duda. esas COf\d1ciones es1an siendo puaslas a prueba para argenlinos y brastlellOs por •gual ~~es le tounentosa comienza de un nuevo siglo. Ka1l W. DEuJSCH: AllJlisis da Jas telaciones lntetnaCIOlldiBs. EdtCIOOes

Goonjka, Méxic9 O, F., 1990, p. 366. 12 Como bi8n. sel\ala Phillippe Sctvnitter. las lecciones de una nueva modalidad de coopet ación ~n el

Cooo Sur no permiten aliunat concluyentamaole que fa democratización i.octemenlO de modo ~tocuente la tnt~r· dependencia y que ello StliiO de maneca delillitiv¡ la inlegcacióo: -a a we can saywilll cellaÚllyiSlhat_ma dBmiStJ ol ctaspotic govemmants lias producad a siQnilicant daclina in lhallk.alihood ol tecoursa to inlelslala vre>!enca ~nd an unpracademed inctaasa in lha voluma ol iiJIBtstata agcaemanr. Philippa C. SCH!Ain't.R: "Cha.noe 1-0 Reg1me Typa aod Proytess in lnaernatiooat Relations·. en Emanuel AOLEA. y Be....-edy CAAWFOAD {eds.): ProQress in Poshval

Internacional Relalions. CLilumbia Univelsity Ptess. New York. 1991. p. 1 t8


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428 ROBEnTO RUSSELL Y JUIIN GIIOniEL TOKII TLIIIN

acción colectiva entre los dos paises. Para ello. es también preciso lorlalecer las alianzas sociales. que en uno y otro pals. piensan la relación con un claro sentido estratégico trascendiendo los intereses de coyuntura. Por ahora. es claro que todavla falta mucho para que la internalización de la nueva cultura de amistad supere al mero interés para asentarse en un grado auténtico y profundo de legitimidad. Este es el único camino a transitar para que la cultura de amistad, como cualquier otra. se arraigue y perdure.

RESUMEN

Este ensayo analiza el lugar que ha ocupado Brasil en fa inseróón internaóonal de Argentina en el Ultimo siglo. Para ese propósito, el texto combina distint:Js miradas conceptuales e introduce teóricamente el aporte del construclivismo. El trabajo se apoya en cuatro hipótesis.: a} que la visión argentina del Brasil no tuvo elementos típicos de una cultura de enemistad; b} que esa visión estuvo dominada hasta principios de la década do los ochenta en el siglo XX por una cultura de rivalidad: e) que a partir de

esa d~cada se observan elementos caracteristicos de una cultura -de amistad; y d) qua este cambio es Producto tras factores: tas~1.co diferenciales de crecimiento entre la Argenrina y el Brasil; la democratización do ambos paises; y la mayor interdependencia económica. La experiencia m.ts recienta ha servido para mostrar que la democratización. fa interdependencia y la integración son condiciones necesarias pero no suficientes para que una cultura de amistad se inlernafice y consolide

SUMMARY

n,;s essay eKolores the place occupied by Brazil in the international inserlion ol Argentina over the tast cl!ntury For this purpose. lhis writling combines dillcrent concepturrl vh~wpoints and introduces thaoretic.11fy liJe contriburion al conslructivism lo foreign policy analysis. This sludy resls on four hypolhesis: a} lhal /he ArgenNne vision of Brazil d;d nol have lypical elements of a cullure ol enerriy; b} thal this vision was dominaled untillhe beginning ollhe 1980s by a culture ol rivalry: e} /ha/ from lhis decade

onwards it is possibfe lo observe elements of a cuffure of friendship; andel) thaf rhis change is a product three factors: dilfC'rential rates of growth betwecn Argent;na and FJr~Jzil; the process of demqcratitation in bolfi nations; and lhe growing economic interdependence among the hvo

countries. The most recent expc,;ence has shown that democratization. interdependence and inlegralion are necessary but not sufficient conditions in arder lo internalize and consotidate a culture of lriendsh;p.

REGISTRO BIBUOGRAFICO

AUSSELL. Roborlo. y TOKATLIAN, Juan Gabrlol 'EIIu~ar del Brasil en la polilica exlerior de la Ar~enlina: la visión del olro'. DESARROllO ECONOMICO- REVISTA DE CIENCIAS SOCIAlES (Bueno• Aires). vol. 42. W 167. oclubre-diciembre 2002 (pp: 405-4281 Oescriptorf!s: <Potitica internacional> <Relaciones exteriores> <Brasil,. <Argentina> <Mercosur>.

Oes:uroffo Económico. vol_ 42. Nq 16 7 {OChJbro·dlciombre 2002)

~UNICACIONES

GUIDO DI TELLA, AUTOR

JUAN CARLOS DE PABLO'

-Guido José Mario Di Tella ( 1931-2001) luc un hombre mullifacético. Heredero -¡demasiado joven'-. junio con su hermano Torcualo S .. del "imperio" inóuslrial que había construido Torcualo Di Tella padre. quien lalleció cuando Guido tenia ... 18 ar,os. Pero además productor agropecuario. docente. académico. dirigente polilico. coleccionista de arte. activo mecenas. viceministro de economía, embajador. canciller (hablaba 4 idiomas a la perlección). etcétera.

Ninguna-persona con su exposición pública hubiera podido salvarse no sólo de ser discutido, sino de ser despellejado. con razones o sin ellas (es más: su vida corrió literal peligro. el 24 de marzo de 1976. siendo salvada por José Alfredo Marlinez de Hoz}. Y menos aún con su estilo. que a algunos reventaba y a otros les caía fenómeno.

A mf me caia fenómeno. Por su forma de ser y la mla. pero además porque ere! captar la profundidad implícita en aseveraciones que -tomadas superlicialmentepodian parecer no sólo cuestionables sino hasla ridículas. En el último reportaje que le leí. publicado en Clarín, a propósito de no sé qué objeción le hacian a su enfoque sobre la cuestión Malvinas. respondió: "Preliero que los ketpers nos consideren boludos. a que nos consideren peligrosos·. ¡Eso es pensar'

En las lineas que siguen rne concentro en una de las facetas de "Guido·. como se lo conocía carir,osamente: sus escritos. Buscando pistas útiles sobre el proceso de elaboración, y sintetizando su ·mensaje· (sobre este último aspecto le presto particular atención a su esencia. sin,prelender evaluar su originalidad, en términos de la literatura existente en su época. porque para esto debería saber mucho más de lo que sé}.

Según mi racconto. ·neto de duplicaciones· (en el caso en consideración, la aclaración es importante). Di Tella es autor de 50 escritos: 35 solo. 15 en colaboración; 2 libros -Di Tella. 1973. no lo cuento porque básicamente reproduce articulas-. 39 articulas. Además. en colaboración, "gerenció" 9 libros. tres de los cuales son subproductos de dos congresos en cuya organización participó activamente. En el momento de fallecer estaba redactando sus Memorias. las que -€Stén como estuvierendeberfan ser publicadas.

• Titular de DEP,t.BtOCONSUlJ. profesot en las universidades de San Andrés y del CEMA. Agradezco a Rafael Di Tclla algunos d<Jios: al personal de las bibhotecas del Ministerio de Economia y de tas universidades de San Andrés y Torcuato Di Tella. y a Gabriela De Pablo, por su eficaz labor asistencial: y a RalaeJ Oi Tena. Victor Jorge Elías. Carlos E~cudé. Jorge Galmes. Mario lf!odoro Marzana y Carlos Rodriguez Sra un sus valiosos co· m(!nlarios a la versión preliminar do este trabajo

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AGENDA INTERNACIONAL No 2

Argentina, Brasil y EE.UU.:

El desafío de una esfera de cooperación Reflexiones en torno a nuevas estrategias para la política

exterior argentina

_, POR ROBERTO RUSSELL* 1

~JUAN GABRIEL TOKATLIAN **

1 * .... D. irector de la Maestría en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella.

1 ~~ Director Je Cieu~ia Política y Relaciones Internacionales de la

1 Universidad de San Andrés.

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Observación preliminar El propósito de este artículo es alentar un debate sobre una dimensión básica de la política exterior de la Argentina -la relación del país con Estados Unidos y Brasil- en el entendido de que ello no agota el universo geográfico y temático de nuestra política internacional. Esta propuesta tiene un supuesto implícito fuerte: que en esta etapa de transición del sistema mundial es funcional para un país como la Argentina la práctica de una autonomía relacional.' El debate que proponemos se inscribe en el contexto global pos-u/9 que se caracteriza por su turbulencia y complejidad. Este marco condiciona severamente el margen de maniobra de países periféricos como el nuestro. La reflexión que sigue demanda mayor precisión; por el momento, desarrollamos un modelo ideal cuya realización empírica consideramos factible. No se trata aquí de volver a alguna forma de utopismo, sino de poner a consideración una idea que se sustenta en los intereses genuinos de la Argentina, en el entendido de que su puesta en práctica requiere, por un lado, un ambiente mundial y regional ordenado y predecible y, por el otro, limitaciones precisas y eficaces al uso abusivo del poder.

La relación triangular de la Argentina con Brasil y Estados Unidos Durante el siglo XX, las relaciones de la Argentina con Brasil y Estados Unidos adquirieron un carácter cada vez más triangular. Así, el modo de vinculación del país con cada una de estas naciones se concibió con los ojos también puestos en la otra. Más aún, el lugar de Estados Unidos y Brasil para la Argentina se convirtió en el principal tema de debate en materia de política exterior a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial. Esta dinámica triangular ha estado signada por dos rasgos principales: el aumento del poder

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relativo de Estados Unidos y Brasil respecto de la Argentina; y la ausencia de un vínculo simultáneo de naturaleza positiva entre este último país y los dos primeros. La creciente disparidad de poder en detrimento de la Argentina ha tenido fuertes consecuencias sobre las relaciones del país tanto con Estados Unidos como con Brasil. Esta diferencia de poder se expresa en varias dimensiones, aunque tiene una naturaleza y magnitud muy diferentes. En el caso de las relaciones con Estados Unidos (y esto también vale para las relaciones entre Estados Unidos y Brasil), se trata de una situación de asimetría que constituye la forma extrema de disparidad de poder. El actor más poderoso en este tipo de relación, dada la enorme diferencia de atributos de poder entre las partes, cuenta con la capacidad para moldear la estructura misma del vínculo. Dicho de otro modo, tiene suficiente poder estructural para configurarla. Sin embargo, esto no implica que siempre pueda conseguir del otro lo que quiere. El poder relacional tiene sus límites y problemas, aun en la asimetría. 2 Ellos surgen de la propia relación bilateral y del hecho que la misma se inscribe en un contexto mucho más amplio de vinculaciones, que puede ser empleado por el país más débil para hacer valer, en alguna medida, sus intereses ante el más poderoso. Por su parte, la disparidad de poder entre la Argentina y Brasil no tiene un carácter asimétrico. El principal actor regional de América del Sur no puede moldear la estructura de la relación bilateral y su poder relacional es muy limitado. En suma, se trata de relaciones desiguales, cuyas implicancias para el actor más débil son en lo fundamental distintas a las de las relaciones asimétricas. En su nivel más básico, estas últimas implican un enorme desequilibrio entre las partes en los siguientes aspectos: a) el lugar que ocupa el otro en las respectivas visiones del mundo; b) el nivel de atención que se presta al otro; e) la capacidad de fijar la agenda bilateral; d) la proporción de recursos empleados; e) el impacto que se produce en los asuntos domésticos del otro; f) la distribución potencial de ganancias y pérdidas; y g) los márgenes con que cada uno cuenta para el error. Esta conjunción de factores genera, para usar palabras de Womack, una "patología estructural de fallas de percepción" recíprocas, que tiende a agravarse en casos de conflicto.3 En este marco de creciente disparidad de poder entre los tres países, la Argentina no ha podido construir al mismo tiempo un vínculo durable y provechoso con Estados Unidos y Brasil. Históricamente, la oposición primero, y después los vaivenes, distinguieron las relaciones bilaterales con Estados Unidos. Como ningún otro país de América Latina, la Argentina osciló entre la hostilidad y el plegamiento. Esta última modalidad adquirió formas únicas en la región durante los gobiernos de Leopoldo F. Galtieri antes de la guerra de Malvinas y de Carlos S. Menem durante los noventa. Por su parte, las relaciones con Brasil fueron dominadas por una larga y profunda cultura de rivalidad que recién comenzó a desarraigarse en la década de los ochenta sin que se haya podido constituir en su reemplazo una acabada cultura de amistad.4

Además, cuando las relaciones adoptaron un perfil triangular, la Argentina y Brasil apelaron, en distintos momentos, al alineamiento con Washington, entre otros objetivos, para contrabalancear o restringir el poder del otro en América del Sur; una región que


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R. Russell y J. G. Tokatlián

fue considerada como una esfera de influencia natural por ambas cancillerías. Primero lo hizo Brasil, cuando la Argentina era más poderosa, luego lo haría este último país, cuando la relación de poder se invirtió en su contra.5

La competencia bilateral por una misma esfera de influencia en Sudamérica y el plegamiento a Estados Unidos siguiendo una lógica realista impidieron a los dos países aunar sus posiciones, al tiempo que Estados Unidos hacía de toda América Latina su "patio

y adquiría el estatus de supremacía en el plano global y de poder hegemónico en regional.

En los años noventa, el intento de la Argentina de crear un vínculo positivo simultáneo con Brasil y Estados Unidos se frustró, a pesar de que ambos países fueron considerados como los principales referentes en el modelo que orientó la política exterior de esos años. El esquema tenía un vicio de origen: la estrategia de plegamiento estratégico a Washington fue una fuente de permanentes confrontaciones, distanciamientos y recelos con Brasilia. Los avances producidos en el plano económico bilateral aumentaron la interdependencia entre la Argentina y Brasil, pero no fueron correspondidos con un aumento de las convergencias en el campo de la política exterior, donde las diferencias fueron notorias y crecientes. En este marco, las intenciones de la Argentina hacia Brasil y, más específicamente, hacia el MERCOSUR, nunca fueron claras para la diplomacia de Brasilia, que también tuvo una importante cuota de responsabilidad en la falta de avances en la relación bilateral.

La Argentina, Brasil y Estados Unidos: crisis y control de daños Tras el estallido de la crisis de diciembre de 2001, la Argentina, Brasil y Estados Unidos desarrollaron un conjunto de políticas de control de daños que ayudaron a contenerla, si bien con tiempos y objetivos distintos. Al inicio de su mandato, el gobierno de transición de Eduardo Duhalde imaginó que un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) era una cuestión de corto tiempo y que los países del Grupo de los Siete (G7), con Estados Unidos a la cabeza, brindarían a la Argentina una importante ayuda externa. Muy pronto los hechos mostraron que estas expectativas eran desmesuradas. El apoyo de Washington no sólo no llegó, sino que el gobierno de George W. Bush utilizó a la Argentina como "conejillo de indias" de su entonces nueva política para los países emergentes que atraviesan crisis financieras. Como es sabido, esta política sostiene que no tiene sentido prestar el dinero de los contribuyentes estadounidenses a naciones cuya estructura de deuda no es sustentable, ni salir al rescate de quienes realizaron malas inversiones en economías de alto riesgo en busca de mayor rentabilidad. Para su infortunio, la Argentina pasó de ser el ejemplo de las reformas económicas promovidas por Estados Unidos y el FMI para América Latina en la década del noventa, a ser el test case de esta nueva política que, finalmente, no se aplicó con el rigor anunciado en ningún otro caso. La lectura que se hizo en Washington fue que los costos para los intereses estadounidenses serían pequeños y que no habría efecto contagio en otras naciones emergentes, como sí había ocurrido con las crisis financieras de México, el Sudeste Asiático, Rusia y Brasil.

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AGE"'DA INTERNACIONAL N" 2


La Argentina de la inmediata pos-crisis no ofrecía al mundo financiero internacional ni a los gobiernos del G7, empezando por la administración Bush, las condiciones requeridas para acordar con el FMI. A una larga historia de incumplimientos (desde su ingreso al FMI la Argentina sólo había cumplido 4 de los 19 acuerdos firmados con ese organismo), tres factores de aquella coyuntura contribuyeron a elevar el ya alto nivel de desconfianza externa que producía el país: la declaración en tono de victoria del default, la notoria incapacidad de la clase política argentina para trabajar en medio de la tormenta en pos de una mayor gobernabilidad y, finalmente, el temor de que la alianza peronista-radical que había puesto a Duhalde en la presidencia virara hacia políticas populistas. Para colmo de males, la crisis argentina se desató sólo tres meses después de los atentados terroristas en Estados Unidos del I 1/g. A poco de ocurridos estos hechos, el entonces Secretario de Tesoro, Paul O'Neill, reconoció ante la Comisión de Asuntos Bancarios del Senado que: "Una semana atrás, la Argentina estaba al tope de nuestra lista de trabajo; ahora ya no está más en ese lugar, no de la misma manera que antes".6

• Las penurias del país y los más de diez años

Duhalde imaginó, de plegamiento a los intereses políticos y estratégicos de Estados Unidos no conmovieron a la administración Bush que mantuvo durante varios meses una posición de frialdad distante y no hizo ningún esfuerzo que ayudara a levantar la disminuida autoestima colectiva de la Argentina. Recién a fines de 2002, el ejecutivo estadounidense, junto a otros gobiernos del G7, ayudó a que el FMI

equivocadamente, que el G7 ayudaría a la Argentina a salir de la crisis financiera

[1]

venciera sus fuertes resistencias a aprobar un acuerdo transitorio con la Argentina, que por entonces llevaba un año largo de duras negociaciones. El decisivo respaldo de Estados Unidos para apurar el cierre del acuerdo con el FMI no se debió a un cambio de posición hacia la Argentina, sino a razones prácticas de esa coyuntura. Entre ellas se destacan las siguientes: a) que era mejor acordar que dejar que el país cayera en el default total y que, con ello, se volcara hacia políticas más dirigistas; b) que era conveniente que el gobierno de Duhalde finalizara su mandato sin ahogo financiero; e) que el acuerdo ayudaría a preservar la estabilidad macroeconómica durante la transición a un nuevo gobierno; y, finalmente, d) que daría algo de oxígeno al próximo gobierno para encarar la reestructuración de la deuda pública. Con el telón de fondo de las extenuantes e inciertas negociaciones con el FMI, el gobierno de Duhalde procuró no contradecir a Washington en los temas de naturaleza político-diplomática y estratégica que dominaron la agenda política bilateral de ese año. El caso más claro fue el mantenimiento en 2002 del voto de condena a Cuba en materia de derechos humanos en la sesión anual de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU que tiene lugar en Ginebra. Cuando aún se esperaba en Buenos Aires una pronta ayuda económica de Washington, la Argentina adelantó su voto de censura a La Habana un

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El desafío de una esfera de cooperación

Los presidentes Kirchner y Lula durante la cumbre de Río de Janeiro en marzo de este año

mes antes de la votación del proyecto de resolución que invitaba al gobierno de Cuba a realizar esfuerzos para obtener avances en el campo de los derechos humanos, civiles y políticos. Buenos Aires y Washington también expresaron fuertes coincidencias frente a la situación colombiana. En este caso, la cercanía de la posición de la Argentina con la de Estados Unidos no fue sólo producto de la necesidad, sino de acuerdos genuinos entre los dos países. Finalmente, ante la creciente ofensiva de Washington contra el régimen presidido por Saddam Hussein en Irak, el gobierno argentino procuró encontrar una fórmula de equilibrio que satisficiera a la opinión pública interna, fuertemente opuesta a una intervención militar, y al mismo tiempo, no desairara las expectativas y requerimientos de Washington. Desde una postura inicial en la que incluso se especuló con la posibilidad de participar con tropas de paz tanto en Afganistán como en Irak luego de concluido el conflicto bélico en este último país, se pasó gradualmente a la posición de no participar en la guerra de ninguna manera. En este camino, el gobierno argentino tuvo varias idas y venidas, aunque siempre mantuvo una ostensible voluntad de tomar distancia de actitudes que pudiesen ser leídas en Washington como de neutralidad. En el balance, Washington consideró positivamente la posición de la Argentina por dos razones principales: por su tácito reconocimiento a que el conflicto bélico era inexorable y por su bajo nivel de críticas. La Argentina no adoptó una postura de firme oposición a la guerra, como sí lo hizo Brasil. En el último tramo de su gobierno, y más aliviado por los primeros signos de recuperación de la economía argentina, el gobierno de Duhalde fue elevando su nivel de oposición a la intervención militar estadounidense en Irak pensando más en el proceso electoral interno que en las relaciones del país con Estados Unidos. La misma lógica explica el cambio de voto--de la condena a la abstención---por la cuestión de los derechos humanos

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R. Russell y]. G. Tokatlián

en Cuba en 2003. En ese momento, todo aquello que tuviera un tono anti-Bush era funcional a su doble propósito de que "su" candidato, Néstor Kirchner, llegara a la segunda vuelta y de que Menem fuese derrotado en su ambición presidencial. Además, el voto de abstención tuvo algo de sabor a venganza por la frialdad inicial de la administración Bush hacia Duhalde y fue un modo de expresar la voluntad argentina de acercar posiciones con Brasil y de reconocer la solidaridad de Brasilia en los momentos más dramáticos de la crisis. Cuando en Washington y varias capitales europeas se fustigaba a Buenos Aires por el mal manejo de la economía, el gobierno de Fernando Henrique Cardoso sostuvo que el Fondo Monetario Internacional no podía ser insensible a la crisis argentina y que Brasil seguía confiando políticamente en su principal socio comercial del MERCOSUR. Más adelante, ya con Lula en el gobierno, fue cobrando cuerpo la imagen del país vecino como "modelo de desarrollo alternativo" al puesto en práctica en los noventa y como "principal carta" de inserción internacional de la Argentina para dar paso, en plena campaña electoral, a la visión de Brasil como "socio político" en un empeño a realizar en común. Sin embargo, la voluntad proclamada de dar un nuevo impulso a la relación bilateral y al MERCOSUR volvió a quedar como una asignatura pendiente. Esta vez, la tarea pasó a manos de Néstor Kirchner. También quedó en sus manos definición de un nuevo patrón de relaciones con Estados Unidos. Antes de cumplir dos meses de gestión, Kirchner viajó a Washington en julio de 2003

para asistir a un breve encuentro solicitado por el Presidente Bush. Aunque se trató de una visita protocolar de conocimiento mutuo, la cuestión de la deuda externa de la Argentina dominó las conversaciones. El encuentro corroboró el interés del Ejecutivo estadounidense en respaldar algo más explícitamente las negociaciones entre la Argentina y los organismos multilaterales de crédito; no sólo se había producido un cambio de gobierno en Buenos Aires que requería una nueva cuota de oxígeno desde afuera sino que ·washington no podía seguir desconociendo el torbellino socio-político que sacudía la región, desde el norte al sur de Sudamérica. Ignorar a una Argentina que había preservado la democracia en horas tan difíciles hubiese sido una pésima señal diplomática hacia el conjunto de América Latina. De su lado, el mandatario argentino podía no compartir la orientación política de la administración Bush, pero no estaba en condiciones de comenzar su gestión sin un acuerdo con los organismos multilaterales de crédito; un default con estos organismos hubiera llevado a la Argentina a profundizar tanto su aislamiento internacional como su crisis interna. Una mutua lógica pragmática, más que una visión principista o ideológica, de uno y otro lado, marcó el primer diálogo entre Kirchner y Bush. Este sello pragmático inicial caracterizó el primer año de relaciones bilaterales. A pesar de la molestia del Pentágono y del Departamento de Estado por la no realización en octubre de 2003 de ejercicios militares conjuntos; de la crítica en enero de 2004 del Subsecretario de Estado, Roger Noriega, por la decisión argentina de volver a abstenerse en abril de 2004 de censurar a Cuba en materia de derechos humanos en el seno de la ONU y de posturas distintas en el plano de la seguridad regional, en las negociaciones

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comerciales en el marco del ALCA y de la Ronda Doha y sobre la situación política de Bolivia y Venezuela, la Argentina y Estados Unidos preservaron un espacio de diálogo y encuentro que se centró en los aspectos financieros. Estados Unidos combinó una mezcla de apoyo y presión que se puso claramente de manifiesto a partir de 2004. En efecto, el gobierno de Bush jugó un papel moderador entre los países más duros con la Argentina del G-7 para facilitar sus negociaciones con el FMI, al tiempo que ejerció fuertes y crecientes presiones en defensa de los bonistas privados estadounidenses. Por su parte, las relaciones entre la Argentina y Brasil transitaron de un conjunto de desencuentros iniciales, que la inmovilizaron, a una serie de avances importantes que le imprimieron una nueva fuerza. Los primeros meses del mandato Kirchner se caracterizaron por asiduas referencias a la importancia de Brasil para la política exterior argentina. Sin embargo, muy pronto los principales funcionarios encargados de la política exterior señalaron que mientras el país vecino diseñaba y ejecutaba su política internacional en "clave sudamericana" -su espacio primero y natural de proyección- la Argentina deseaba y pretendía una mirada más "latinoamericana". La distinta valoración de una y otra unidad geopolítica y económica -América del Sur para Brasil y América Latina para la Argentina- volvía a expresar los temores argentinos de una eventual hegemonía brasileña en Sudamérica.7 Las referencias a Brasil, por otro lado, se daban en el marco de un franco estancamiento del MERCOSUR: las promesas repetidas de su relanzamiento político no podían obviar que en términos de su significado económico el mecanismo mostraba signos manifiestos de agotamiento por su falta de profundización e institucionalización. En breve, durante el primer trimestre del gobierno Kirchner, Brasil fue más un aliado retórico que una contraparte trascendental de un proyecto a realizar en común. En la segunda parte de 2003, las fluctuaciones entre Buenos Aires y Brasilia fueron notorias. Por un lado, el gobierno interpretó que Brasil -Lula, en especial- había guardado un inquietante silencio frente al acuerdo alcanzado por la Argentina con el Fondo Monetario Internacional en septiembre, que contemplaba, metas fiscales menos onerosas que las acordadas por Brasilia con ese organismo. Por otro lado, y en sentido opuesto, durante la visita oficial de Lula a la Argentina en el mes de octubre, los dos mandatarios sellaron el así llamado "Consenso de Buenos Aires" que convoca, entre otros aspectos de importancia, a la intensificación de la unidad y la integración en el ámbito regional, al rechazo al ejercicio unilateral del poder en el campo internacional y a la concreción de políticas nacionales activas a favor del empleo y la producción. A comienzos de 2004, la proximidad entre la Argentina y Brasil pareció adquirir un sentido más práctico y urgente al impulso de una combinación de factores internos y externos. Sin duda, el factor principal del acercamiento bilateral fue el impacto negativo de la cuestión de la deuda externa sobre la realización de los proyectos reformistas promovidos por ambos gobiernos. El gobierno argentino necesitaba más respaldos externos -que no obtenía con facilidad en los países del G7- para legitimar una suerte de modelo de "nuevo trato" entre el FMI y los países altamente endeudados y, al mismo tiempo, ampliar su margen de maniobra en un momento en que debía enfrentar un horizonte de duras


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negociaciones con el FMI y los bonistas privados. Así, el apoyo del gobierno brasileño a las posiciones críticas sustentadas por la Argentina ante los organismos multilaterales de crédito fue percibida por el gobierno de Kirchner como fundamental para dotarlas de mayor legitimidad y credibilidad externas. Por su parte, el Brasil de Lula no podía mostrar, al cabo de un año de gestión, crecimiento económico alguno ni logros concretos en su delicada agenda social interna. Además, el presidente brasileño fue perdiendo apoyo doméstico de sectores empresarios así como de la franja de izquierda y de los grupos progresistas que lo habían puesto en el gobierno, incluso de parte de su propio partido político (Partido de los Trabajadores). Para colmo de males, vivió el estallido de casos de corrupción por parte de funcionarios cercanos que derivó en una mayor perdida de popularidad y en el avance político de la oposición de derecha. Lula podía mostrar una estatura diplomática creciente de su país en el campo político y en temas cuya maduración exige tiempo y consenso (por ejemplo, la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU y la obtención de un asiento permanente para el Brasil), pero pocos progresos, cuando no retrocesos, en el campo económico y social. La

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cial a riesgo de tener otro año sin crecimiento y con peores indicadores sociales lo llevó a estrechar filas con la Argentina de Kirchner con el fin de recuperar parte de su discurso de centro-izquierda que había quedado sepultado tras quince meses de política económica ortodoxa. Según se aprecia, necesidades convergentes de ambos gobiernos explican el

acercamiento práctico y conceptual que quedó expresado en la Declaración Conjunta sobre Cooperación para el Crecimiento con Equidad firmada por ambos presidentes en Río de Janeiro el 16 de marzo de 2004.

Por cierto, una conjunción de importantes factores externos también contribuyó a facilitar la mayor coincidencia apuntada: la necesidad de aunar posiciones en las negociaciones con la Unión Europea y para construir el ALCA; el mayor despliegue militar de Estados Unidos en América Latina a través de sus Forward Operation Locations en El Salvador, Curazao y Ecuador, acompañado de una creciente presión para involucrar a los militares de la región en ámbitos estrictamente policiales; el aumento del torbellino político y militar en los Andes (la crisis político-institucional de Venezuela, la persistencia del conflicto armado en Colombia y su impacto zonal, la inestabilidad institucional en Bolivia, Ecuador y Perú) que demanda cada vez más una acción diplomacia conjunta argentinobrasileña; y la reaparición de fricciones limítrofes en Sudamérica (Colombia-Venezuela, Chile-Bolivia) y sus potenciales efectos desestabilizadores para el área en su conjunto. En breve, por razones distintas pero concurrentes, Estados Unidos y Brasil asumieron frente a la crisis Argentina una posición de control de daños. Washington puso en primer

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AGENDA I'ITERl\IACIONAL No 2


lugar consideraciones geopolíticas ligadas a la preservación de la frágil estabilidad de América del Sur. Orientado por esta lógica evitó que las diferencias políticas bilaterales contaminasen el proceso de negociaciones económicas de la Argentina con los organismos multilaterales de crédito y terminó jugando un papel importante para el que el país pudiera cerrar los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, primero con Duhalde y luego con Kirchner. Brasil fundó su posición en la necesidad de evitar que la crisis Argentina también lo arrastrara. Con los ojos puestos en su propio espejo y en la crítica situación política y económica de todos sus países vecinos, siempre procuró que se entendiera la dimensión política de la crisis argentina y, en especial, sus consecuencias sobre la estabilidad democrática en América del Sur. Desde esta lectura, contribuyó a que los miembros del G7 adoptasen una postura más flexible hacia la Argentina.

Esferas de influencia y esferas de cooperación En nuestra perspectiva, el principal desafío para los tres países en el ámbito sudamericano es pasar de estrategias de control de daños a políticas que posibiliten la formación de lo que denominamos una "esfera de cooperación". Entendemos por tal un mecanismo que combina elementos formales e informales para construir y mantener el orden en una región determinada mediante la acción concertada de un núcleo de países. La esfera de cooperación se inscribe en una tradición teórica de raíz grociana que supone que la interdependencia, la democracia y las instituciones constriñen las arbitrariedades del poder y facilitan la cooperación entre los estados. Así, se opone al concepto clásico de esfera de influencia, que es un mecanismo empleado por los estados para establecer y ejercer una posición de predominio en una región determinada limitando de facto la libertad de maniobra de los estados que la componen.8 Cuando las esferas de influencia se fijan por medio de acuerdos entre grandes poderes, su función principal es confirmar la posición de predominio local de un determinado Estado y evitar conflictos o fricciones entre los países que participan de ese acuerdo.9 Por ejemplo, esto fue lo que ocurrió durante los años de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética en relación con América Latina y Europa Oriental, respectivamente. La esfera de cooperación supone que es posible crear ámbitos de colaboración en contextos de gran disparidad de poder y competencia y que la cooperación es producto de la elección y de la circunstancia. 10 También supone que su perduración conduce a formas de restricción del poder distintas a la lógica clásica del equilibrio del poder. En lo que corresponde a la construcción y mantenimiento de un orden regional, la esfera de cooperación procura el cambio y la inclusión; por el contrario la esfera de influencia favorece el statu quo y la exclusión. Finalmente, existe una diferencia fundamental en el plano de la definición de los intereses. El interés central en una esfera de influencia se determinan desde una posición egoísta y de corto plazo, mientras que en el juego de concertación típico de una esfera de cooperación se definen de una manera compartida y en el largo plazo. A pesar de estas claras desemejanzas entre uno y otro tipo de esfera, ambas tienen

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tres elementos en común: se fundan en el auto-interés, reconocen la gravitación de las disparidades de poder en las relaciones interestatales y presuponen la existencia de intereses diversos (tanto concurrentes como conflictivos). Las principales funciones de una esfera de cooperación en una región determinada son las siguientes: proporcionar estabilidad; gestionar conflictos; conjurar crisis; difundir poder; dotar de mayor capacidad de acción a los actores menores; generar confianza; reducir incertidumbre, y evitar fallas de percepción. Por su parte, la construcción de una esfera de cooperación requiere: "casa en orden" en un marco democrático; auto restricción por parte del país más poderoso; ausencia de rivalidad entre los actores menores; interdependencia creciente, corresponsabilidad; transparencia; y una matriz básica de valores comunes, intereses mutuos y objetivos compartidos. La experiencia argentina posterior al estallido de la crisis de diciembre de 2001 muestra que la Argentina, Brasil y Estados Unidos pueden actuar en forma cooperativa para hacer frente a situaciones críticas. Por cierto, esta experiencia también pone de manifiesto que lo hecho por los tres países se limita a una estra-tegia de control de daños que está muy lejos de cumplir las funciones y los requisitos que aquí La esfera de cooperación establecimos para formar una esfera de coope- supone la colaboración ración. No obstante ello, el caso argentino puede ser visto como un primer ejemplo de la posibilidad de sus realización. La difícil situación que hoy atraviesa gran parte

entre estados en un

contexto de gran diparidad

de América del Sur puede derivar en el futuro de poder y competencia próximo en nuevas y más graves crisis, particu-larmente en la región andina. Una circunstancia de este tipo ofrece al menos tres opciones de política para los tres países, que presentamos seguidamente en forma estilizada. La primera es el abandono. En este escenario, los tres países perderían; dejar a la nación o región en crisis libradas a su suerte tendría un efecto derrame negativo sobre la seguridad y la democracia en toda América del Sur. La segunda opción es la intervención del país más poderoso encuadrada en una lógica de dominación propia de las esferas de influencia. En este escenario, Estados Unidos intentaría restablecer el orden, incluso mediante la fuerza, confirmando y extendiendo su poder en la región. Con ello, se reducirían en forma muy significativa los márgenes de acción autónoma tanto de la Argentina como de Brasil. Este resultado que podría verse en una primera lectura como una neta ganancia para Washington, presenta, sin embargo, serias amenazas a sus intereses a largo plazo en la región. Puede llevar a la combinación de fuerzas entre la Argentina y Brasil contra Estados Unidos o al plegamiento a Washington por parte de algunos de estos dos países que recrearían una nueva fase de rivalidad argentino-brasileña. En efecto, cualquiera de estas dos alternativas constituye una fuente de conflicto e inestabilidad en América del Sur. En teoría, el más débil de los socios me-


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Ceremonia de apertura de las negociaciones del ALCA en Miami, en noviembre de 2003

nores es el que tendería al plegamiento con el actor mayor. De este modo, si la Argentina se alineara con Washington, Brasil se vería obligado a jugar sus cartas en oposición a Estados Unidos apelando incluso a alianzas o acuerdos con actores extra hemisféricos, aunque con márgenes de autonomía muy limitados. La tercera opción es la acción concertada de la Argentina, Brasil y Estados Unidos para hacer frente a la situación de crisis. En este escenario, la región en su conjunto gana en seguridad y democracia y los tres países tienen claras ganancias propias. Estados Unidos bajaría costos militares, políticos y económicos; no distraería recursos que necesita para sus políticas exterior y de defensa en otras áreas del mundo; disminuiría los riesgos de la sobre-extensión del poder; recuperaría su liderazgo y aumentaría su reputación en el área, bajando, a la vez, los altos niveles de anti norteamericanismo en América del Sur; sentaría precedentes positivos para encarar las resolución de crisis en otros ámbitos geográficos; protegería su espacio interior de los riesgos propios de una crisis regional en cuanto a desplazamiento de poblaciones y distintas formas de criminalidad; y finalmente, contribuiría a la formación de una sociedad estratégica argentinobrasileña funcional a sus intereses de seguridad en la región. Por su parte, Brasil también ganaría liderazgo y prestigio en la región; tendría la posibilidad de ejercer una diplomacia operante y eficaz, en lugar de las políticas de corte defensivo que desarrolla habitualmente; evitaría el efecto dominó de la crisis sobre su territorio; y lograría bajar los temores que existen en la región sobre el "hegemonismo" brasileño. Por último, la Argentina encontraría en este mecanismo la llave principal para recobrar su prestigio en la región; construir "soft power" en el plano internacional; y desplegar sus relaciones con Estados Unidos y Brasil en una clave positiva simultánea. Asimismo, podría contener un spillover de la crisis sobre su ámbito doméstico y aprovechar mejor que

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AGENDA INTERNACIONAL N" 2


la agenda hemisférica volviera a concentrase en los temas económicos, un asunto vital para la reconstrucción productiva del país. Específicamente, para la Argentina y Brasil la esfera de cooperación también constituye un mecanismo fundamental para la formación de una sociedad estratégica. En el primer país, porque disminuye el temor a la dominación brasileña; en el segundo, porque no deja espacio para estrategias de plegamiento a Washington por parte de la Argentina. En suma, la esfera de cooperación podría constituirse en un mecanismo virtuoso en el que los tres países tienen mucho para ganar.II Asimismo serviría para poner de manifiesto que pueden crearse espacios de colaboración en situaciones de gran disparidad de poder y aun de asimetría. Como enseña la literatura sobre negociación internacional, en particular la que se ocupa de resolución de conflictos, mediación externa y transacción internacional, cuando las partes tienen intereses comunes sobre un tema, pueden llegar, aunque desde posiciones y objetivos propios, a acuerdos de los que obtienen ganancias mutuas a pesar de la disparidad de poder. Para que esto suceda es preciso que los actores más débiles compensen el desequilibrio de poder en la mesa de negociaciones con voluntad política, claridad estratégica y capacidad institucional. Esto último, constituye, posiblemente, el mayor desafío de Argentina en esta hora. No se trata de volver a grandes y altisonantes auto-calificativos -la Argentina potencia; la Argentina poder moral; la Argentina primer mundo- sino de ejercer una influencia prudente y constructiva en su área circunvecina con el fin último de reconstruir poder y riqueza. •

Notas 1. La autonomía relacional "debe entenderse como la capacidad y disposición de un país para tomar decisiones por voluntad propia con otros

y para hacer frente en forma conjunta a situaciones y procesos que se dan dentro y fuera de sus fronteras ... La autonomía relacional como con

dición se refiere a la capacidad y disposición de un país para actuar independientemente y en cooperación con otros, de manera competente,

comprometida y responsable ... Como práctica la autonomía relacional requiere creciente interacción, negociación y una participación activa

en la elaboración de normas y reglas internacionales tendientes a facilitar la gobernabilidad global... La autonomía relacional no presupone

una visión idealista de la política mundial. Por el contrario, reconoce las relaciones de dominación y subordinación y las prácticas de la

política de poder. Desde este punto de vista, la autonomía relacional se convierte en la estrategia más eficaz en el nuevo 'contexto para la

acción' para disminuir las asimetrías de poder y contrarrestar esas prácticas". Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlián, El lugar de Brasil

en la política exterior argentina, Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2003, pp. 97-106.

2. Sobre el poder estructural y relacional, véase Susan Strange, States and Markets. An Introduction to lnternational Political Economy,

London, Pinter, 1988, pp. 25-29.

3· Véase Brantly Womack "Asymmetry and Systemic Misperception: China, Vietnam and Cambodia during the 1970s", en Journal of Stra

tegic Studies, Vol. 26, No. 2 (Junio 2003), pp. 92-119

4· Usamos el concepto "cultura de amistad" y "cultura de rivalidad" en el sentido de Wendt. Véase Alexander Wendt, Social Theory of In

ternational Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, Cap. 6.

5. Para-Estados Unidos la rivalidad argentino-brasileña resultó, en muchas ocasiones, funcional a sus intereses en América del Sur.

6. Citado en María O'Donnel, "Las consecuencias económicas de los ataques", La Nación, 21 de septiembre de 2001, p. 9. Si bien la Argen

tina perdió importancia relativa para Estados Unidos luego de los golpes terroristas, al igual que el resto de América Latina, era muy im

probable que hubiera recibido otro trato de Estados Unidos de no haber sucedido el 1 1/9. Antes de ese día, la administración Bush ya estaba

preparada para aplicar medidas ejemplares al país por sus reiterados incumplimientos

7. La idea de vincularse al conjunto de América Latina implica, para quienes la sustentan, acercarse más a México -un aliado confiable de

Estados Unidos- con el objeto de contrabalancear el poder de Brasil y deja siempre abierta la posibilidad de "desertar" -para acordar, por

ejemplo, algún tipo de compromiso comercial bilateral con Estados Unidos. Aunque de difícil realización en la hora actual, esta visión tiene

mucho peso en la Cancillería argentina y se ha reflejado en el discurso oficial del gobierno de Kirchner en materia de política exterior.

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AGEl\DA INTERNACIONAL N" 2


8. Acerca de las esferas de influencia como un mecanismo que se deriva de una política sustentada en el equilibrio del poder véase Geoffrey

Stern, The Structure of International Society, New York: Pinter, 2000, pp. 167-171. Para un análisis más detallado sobre las esferas de in

fluencia y sobre la forma en que operan véase Paul Keal, "On Influence and Spheres of Influence", en Jan F. Triska (de.), Dominant Powers

and Subordinate States: The United States in Latín America and the Soviet Unían in Eastern Europe, Durham: Duke University Press,

1986.

9· Véase Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977.

10. Como señala Stein, "Nations choose to cooperate when it is in their interest todo so, and it is the concatenation of forces of circumstance

that shapes international affairs". Arthur A. Stein, Why Nations Cooperate: Circumstance and Choice in International Relations, Ithaca:

Cornell University Press, 1990, p. 207.

I 1. Cabe indicar que una esfera de cooperación implica, inicialmente, una distribución de costos y ganancias que es directamente propor

cional a la distribución de poder.

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La política exterior argentina en el marco de la integración regional Rajael Bielsa "'

11 ~ 1 n un pasaje de su formidable estudio sobre La Condición Humana, Hannah Arendt afirma: "la grandeza del homérico Aquiles sólo puede entenderse si lo vemos como el agente de grandes acciones y el orador de grandes palabras".

La acción es, en Arendt, el momento en el que los hombres desarrollan aquella capacidad que les es más propia: la de ser libres. Y la libertad no viene dada por la mera posibilidad de optar entre cursos de acción alternativos sino por la capacidad de iniciativa, de trascender lo dado y comenzar algo nuevo. La acción, nos recuerda la autora, "crea la condición para el recuerdo, esto es, para la historia".

Acción y libertad nos conducen a una interpretación sobre el poder. Desde la perspectiva que nos ofrece Arendt, el poder no es un recurso que los hombres puedan ejercer en solitario sino un atributo relacional - la capacidad de actuar en común- y su condición de posibilidad es la pluralidad. De tal modo, lo fundamental

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La política exterior argentina en el marco de la integración reE,>lonal

del poder no es la instrumentalización de una voluntad ajena para el logro de los propios fines sino la formación de una voluntad común en una comunicación orientada al entendimiento. Por eso la política se hace fundamentalmente con palabras.

¿Qué valor tienen estas referencias al hablar de la política exterior de la Argentina en el marco de la integración regional? Creo que, fundamentalmente, permiten delimitar un campo epistemológico para enmarcar el accionar internacional del país.

Me explico. En un mundo en el que se han acentuado la incertidumbre, los riesgos y las asimetrías, movernos con seriedad dentro de los márgenes de autodeterminación existentes requiere del fortalecimiento de la cooperación, de la solidaridad y de la concertación de posiciones con países con los cuales compartimos intereses, valores y visiones. En un espacio global interdependiente, la capacidad de actuar de manera concertada - de obrar en común - en una lógica de suma positiva, es un recurso de poder que debemos ser capaces de aprovechar y de maximizar.

La política exterior de la democracia

Resulta ser un tópico común en algunos ámbitos académicos y periodísticos el de resaltar más las rupturas que las continuidades al analizar la política exterior argentina a lo largo de la historia nacional.

Podemos decir que las rupturas que experimentó la politica exterior argentina fueron las mismas que sufrió la propia vida del país mientras fue presa de los vaivenes dictatoriales y que, inversamente, encontramos en los gobiernos constitucionales - con sus matices y énfasis - un hilo conductor pacifista, latinoamericanista y respetuoso del derecho internacional que el gobierno del Presidente Néstor Kirchner está empeñado en profundizar.

Hasta 197 6, el siglo XX argentino estuvo marcado por las luchas del pueblo por la conquista de sus derechos políticos, sociales y económicos, canalizadas principalmente por los grandes partidos politicos y por los gobiernos populares, y obstaculizadas por los quiebres constitucionales provocados por los golpes de Estado. Resultaría banal advertir la gravitación que las circunstancias externas y los sistemas de ideas imperantes en el mundo

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poseyeron en los sucesos nacionales, si no fuera necesario remarcar la influencia que la era de la Guerra Fría tuvo en los países del Cono Sur.

La última dictadura militar - el autoproclamado "Proceso de Reorganización Nacional" (197 6-1983) - llevó al paroxismo la premisa de eliminación del "enemigo ideológico". La consigna "el Proceso tiene objetivos pero no plazos" rompió con un sobreentendido aceptado hasta entonces, respecto de que los golpes de Estado instalaban gobiernos transitorios hasta una nueva convocatoria electoral, una vez impuesto el "orden" deseado. En esta oportunidad, no se trató sólo de sojuzgar los derechos políticos de los ciudadanos sino de instrumentar una deliberada política de exterminio físico. La cuestión de los derechos humanos se volvió, entonces, consigna y dolor en la Argentina.

La Junta Militar, al tiempo que eliminaba al "enemigo interno", exacerbó la existencia de potenciales enemigos externos, no ya ideológicos sino territoriales, echando mano a un nacionalismo demagógico y anacrónico para el cual las hipótesis de conflicto bélico con los países limítrofes eran necesarias. De tal modo, así como la dictadura arrasó con las modalidades de expresión, organización y participación de la sociedad civil, también desmanteló las políticas de cooperación con los países vecinos características de los gobiernos constitucionales pasados.

A partir de una muy mala lectura de la situación y de las alianzas internacionales, fue una guerra la medida elegida por el gobierno militar ya debilitado para intentar fortalecerse. La derrota de Malvinas desgarró el surco abierto el 30 de marzo de 1982 por el pueblo que, después de años de opresión y de silenciamiento, marchó hacia la histórica Plaza de Mayo reclamando sus derechos.1

La referencia a la última dictadura militar nos permite situar mejor la política exterior argentina de la etapa democrática y, sobre todo, valorizar los logros alcanzados durante estas dos décadas. Junto a la plena vigencia de las libertades constitucionales, la Argentina fue afianzando una serie de principios vinculados con la política exterior que hoy sostenemos con orgullo y firmeza.

1 Esta fue la primera movilización popular masiva contra la dictadura militar, convocada por la CGT y organismos de derechos humanos, en reclamo de "paz, pan y trabajo".

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Me refiero, en particular, a la afirmación de la democracia y el respeto irrestricto de los derechos humanos como valor esencial; al compromiso con la paz, la seguridad, el desarme, la no proliferación de armas de destrucción masiva y la condena del narcotráfico y del terrorismo internacional con estricto apego a las decisiones emanadas del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; así como a la prioridad otorgada a la integración regional, en particular al Mercosur, al que hoy concebimos como un proyecto político y estratégico de vasto alcance y no sólo como un bloque comercial.

En el marco de una política exterior comprometida con la paz y el multilaterismo quiero manifestar la voluntad de continuar con los esfuerzos pacíficos para la recuperación de las Islas Malvinas, generando acciones tendientes a preservar y reafirmar los derechos soberanos argentinos en las Islas y en los espacios marítimos circundantes, tanto en el nivel bilateral como multilateral. La recuperación del ejercicio pleno de la soberanía, respetando los intereses de los habitantes de las islas y de conformidad con el derecho internacional, es un objetivo irrenunciable del pueblo argentino y una política de Estado continuada por el actual Gobierno.

En ese mismo marco austral nos comprometemos a proteger los intereses de la comunidad internacional en la Antártida asegurando que las actividades allí desarrolladas sean compatibles con el Tratado Antártico y con el protocolo de 1\1adrid sobre preservación del medio ambiente. En este sentido, estamos impulsando acciones en los foros correspondientes para lograr la instalación de sus autoridades y el funcionamiento de la Secretaria del Tratado Antártico en su sede fijada de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El actual gobierno argentino quiere ser consecuente con lo mejor de nuestros principios y nuestras tradiciones de política exterior, y hacerlos coherentes con los intereses de la nación. A mi modo de ver, esta coherencia se construye promoviendo en el plano internacional los mismos valores de democracia, igualdad, libertad, justicia social y participación que sostenemos en el plano interno, en una suerte de juego de espejos.

Así, el afianzamiento y modernización de las instituciones democráticas nacionales se corresponde con el fortalecimiento y actualización de los organismos internacionales; el principio de la igualdad entre los ciudadanos, con la necesaria igualdad entre los Estados; el objetivo de lograr mayores niveles de bienestar y de equidad social, con el derecho de acceder a los mercados

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internacionales sin subsidios ni competencia desleal; la cohesión social, con la integración regional; la solidaridad social, con la solidaridad latinoamericana; la defensa de los derechos humanos, con el rechazo de los fundamentalismos de cualquier signo; el resguardo de la paz y la seguridad interior, con la enérgica condena del terrorismo y la consolidación de la zona de paz en nuestra región.

La posición argentina frente al orden internacional

Transitamos una de esas épocas en las que la humanidad busca un nuevo rumbo, desvanecidas las razones que le habían hecho adoptar el anterior.

Hace poco más una década, la caída del muro de Berlín inauguraba una post Guerra Fria que traía consigo la promesa de construir un orden mundial más equilibrado, justo y plural. La cooperación primaria sobre el conflicto entre las naciones y la atención a la problemática socioeconómica desplazaría a las tradicionales cuestiones de defensa y seguridad en la política internacional. La utopía del llamado fin de la historia - aún con las vivas controversias que en su momento despertó - expresaba, de alguna manera, la euforia propia del clima de época en cuyo marco la formulación de aquella tesis fue posible. El orden de la post Guerra Fría, sin embargo, no se vio librado de guerras y conflictos.

Los ataques del 11 de septiembre de 2001, por su dimensión y su organización, dieron una relevancia inédita al peligro terrorista y pusieron de manifiesto la vulnerabilidad de todos los países que integran la comunidad internacional. La originalidad de la forma de ataque y, por cierto, el blanco elegido, confirmaron ese día la verdadera proporción del peligro, reinstalando la agenda de la seguridad en la cima de la política internacional.

Los argentinos experimentamos ese peligro de la manera más trágica durante 1992 y 1994, cuando estallaron en Buenos Aires los brutales atentados a la Embajada de Israel y a la Asociación Mutual Israelita Argentina (Amia). Trabajadores, comerciantes, niños rumbo a la escuela: muertos sin poder prever, sin poder entender. Podríamos decir, como Soren Kierkegaard, que en nuestros pechos anidó una opresión, un temor que adivinó un terremoto.

En el actual escenario internacional, tanto el terrorismo como la violación de los derechos humanos, las masacres asociadas al conflicto armado o la proliferación de armas de destrucción masiva nos obligan a mantener una posición activa y jamás de indiferencia ante estos flagelos, pero siempre desde

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la estricta observancia del derecho internacional y de los principios consagrados en las Cartas de la ONU y de la OEA.

Somos plenamente conscientes de que los· actores y las circunstancias que dieron origen, después de la Segunda Guerra Mundial, a la creación de organizaciones multilaterales han cambiado, pero ¿cómo olvidar el peligro encarnado por los proyectos desmesurados y la opresión que éstos implican para derechos humanos tan elementales como el derecho a la vida, a profesar una religión, a expresar distintas ideas políticas? La gran lección del siglo XX - y seria de esperar el gran aprendizaje - consiste precisamente en no olvidar y no repetir las tragedias que sacudieron a la humanidad.

La Argentina reconoce en el multilateralismo y en la vigencia de una efectiva cooperación internacional la única posibilidad de construir un mundo más pacífico, solidario y racional. Entendemos que en el actual escenario internacional no existe un sustituto de Naciones Unidas capaz de legitimar medidas ante amenazas a la paz yla seguridad internacionales. Sólo la acción concertada de la comunidad internacional podrá dar las respuestas adecuadas. Sólo la acción multilateral podrá ser efectiva y sostenida en el tiempo, porque otorga legitimidad a la respuesta y logra el respaldo de la opinión pública internacional. El Consejo de Seguridad debe cumplir su papel clave en la adopción de medidas eficaces en situaciones que pueden evolucionar hacia una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales. Creemos por ello en la necesidad de fortalecer el Consejo de Seguridad, y pensamos que es necesaria su reforma para hacerlo más democrático, equitativo, representativo y transparente en su toma de decisiones.

Pero nuestra visión presupone, además, que existe una dialéctica compleja que vincula los problemas del orden mundial y de la seguridad con las posibilidades de profundizar la democracia, el desarrollo y la paz.

Hemos aprendido de la historia cómo los fundamentalismos de diverso tipo y los proyectos hegemónicos terminan llevándose por delante la libertad, los derechos humanos más elementales y, sobre todo, la paz. Hoy esa paz no es sólo la antítesis del conflicto bélico, es también una ausencia para aquellos que sienten terror y quienes padecen hambre. Por ello sostenemos que es necesario fortalecer a la Organización de las Naciones Unidas para dotarla de mayor efectividad, demandar mayor equidad a la Organización Mundial del Comercio y exigir mayor democracia al Fondo Monetario Internacional.

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Ante este escenario, la Argentina, junto a los países de Mercosur está construyendo nuevas relaciones y alianzas. La estrategia se basa en crear redes y asociaciones políticas y económicas para ampliar el espacio de negociación y enriquecerlo con nuevas opciones viables de cooperación y desarrollo, contribuyendo de esta manera a la gradual aparición de un sistema multipolar. Ampliar la cooperación entre Asia y América latina es un paso efectivo en esa dirección.

Distintas razones de carácter histórico, geopolítico y cultural han conducido a que la Argentina no prestara la atención debida al enorme desarrollo alcanzado por muchos países de Asia durante las últimas décadas del siglo XX. Explicar dicha conducta no resulta fácil. Los argentinos hemos tenido dificultades para interpretar ciertos procesos históricos, económicos y políticos que por lejanías geográficas y culturales nos han parecido ajenos. La .. Argentina, tradicionalmente, ha privilegiado sus relaciones con los países del hemisferio y con los de Europa occidental, dejando dos tercios del mundo prácticamente fuera de nuestra percepción y sin iniciativas relevantes de nuestra parte. Conocemos el papel protagonista que está alcanzando Asia en los asuntos internacionales, en los cuales China, Japón e India ocupan un lugar relevante. Sin embargo no hemos sido capaces, hasta ahora, de incorporar ese conocimiento en la formulación y práctica de nuestra política exterior.

En consonancia con este modo de concebir la realidad mundial, la Argentina está empeñada en ocupar con postura propia, discreta pero sólida, prudente pero profesional, todas las sillas disponibles en el concierto internacional.

Dicha postura ha quedado demostrada, por ejemplo, en la posición que asumimos, junto a Brasil y otros países del G-X, en la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC, que tuvo lugar en septiembre 2003 en Cancún, donde peleamos por la constitución de un sistema mundial de comercio abierto, sin subsidios ni barreras que obstaculicen a los países en desarrollo la posibilidad de generar ingresos en condiciones de equidad. A pesar de los resultados del encuentro realizado en Cancún, la Argentina reivindica la negociación en ese ámbito y a la Organización Mundial del Comercio como un espacio multilateral que, al permitir una participación plural y democrática de todos sus miembros, constituye la vía más conducente para alcanzar acuerdos equilibrados.

También la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica que se realizó en octubre de 2003 en México enfatizó las virtudes de los escenarios multilaterales

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como espacios aptos para analizar las circunstancias y los problemas que preocupan y afectan a sus distintos miembros. En dicho foro se debatió extensamente el concepto de seguridad, superando la noción tradicional y estrecha vinculada a la defensa, para dar paso a una percepción multidimensional que abarca aspectos relacionados con la pobreza, la enfermedad, los obstáculos para alcanzar el desarrollo y otros tantos que podemos asociar directamente con el bienestar y la seguridad humanas.

Entendemos la seguridad humana como un componente del concepto del desarrollo humano, concepto que ha estado en el centro de la agenda de la cooperación internacional desde hace dos décadas aunque no estrictamente relacionado con la "seguridad". El desarrollo humano incluye sin ambigüedades ni discusiones lo que consideramos esencial: la lucha contra el hambre, el analfabetismo, la exclusión, la ignorancia, presupuestos propicios donde se generan las condiciones para la proliferación del terrorismo internacional o de la aparición de violentos y masivos procesos de auténticas migraciones nacionales, con su consecuente impacto cultural, social y económico.

Sabemos cabalmente que, en la negociación entre un fuerte y un débil, la libertad sin reglas favorece al fuerte, y que sólo el derecho es la posibilidad del débil. De tal modo, también en el plano comercial trabajamos por el fortalecimiento de un multilateralismo que se haga cargo de las asimetrías y de la necesidad de flexibilidad.

Nuestra posición no consiste en proponer que del día a la noche se reduzcan a cero los subsidios al agro de los países más desarrollados, pero exigimos al mercado la mismas señales· que nos exigimos a nosotros mismos: las señales de que el sentido de dirección se alinea con el crecimiento con equidad.

Negociaciones comerciales

Desde la Cancillería argentina, estamos actuando simultáneamente en diversos frentes de la negociación comercial.

Por una parte, hemos encarado negociaciones birregionales, como Mercosur, con la Unión Europea y con la Comunidad Andina de Naciones; además de las que se desarrollan bajo el formato 4+ 1. Por otra parte, estamos participando activamente en las negociaciones hemisféricas que tienen el

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propósito de constituir el Área de Libre Comercio de las Américas. Asimismo, seguimos siendo un negociador activo y constructivo en el marco multilateral, en la OMC. Y ello sin descuidar las negociaciones bilaterales, que persiguen el objetivo de permitirnos acceder a mercados potencialmente importantes para las exportaciones argentinas.

Antes de mencionar algunas de las acciones específicas que hemos venido desarrollando, deseo enfatizar que no participamos en estas instancias para reivindicar principios o ideas que demandan otros ámbitos, así como no somos partidarios de llevar las metáforas bélicas al escenario del comercio internacional. Nuestro objetivo es proteger y promover mejor los intereses colectivos y obtener resultados que nos permitan generar riqueza; esa riqueza que debe ser adecuadamente distribuida para que nuestros compatriotas que hoy sufren privaciones y padecen necesidades tengan un futuro en que confiar y vuelvan a percibir a la movilidad social ascendente que caracterizó a la Argentina forjada por criollos e inmigrantes como una realidad concreta y cotidiana.

Desde nuestra perspectiva, no hay marcos buenos o malos de negociación sino que hay buenos o malos negociadores que dan a las rondas de comercio el adjetivo que terminan mereciendo. Por esta razón, descreemos de las falsas dicotomías como ''Alea versus Mercosur". Está claro que nuestro paradigma es integración o intrascendencia, porque nuestro destino es latinoamericano y, por lo tanto, tenemos que privilegiar el fortalecimiento del bloque cercano. Pero eso no significa que dejemos de negociar en el Área de Libre Comercio de las Américas o en el marco de la OMC.

En lo relativo a las negociaciones birregionales, a comienzos del 2003 el Mercosur y la Unión Europea intercambiamos las respectivas ofertas mejoradas, que comprenden productos agrícolas y bienes industriales. La Argentina está dispuesta a efectuar, junto con los demás socios del Mercosur, ofertas en servicios, inversiones y compras gubernamentales, que son algunos de los sectores que interesan a la Unión Europea.2 En esta negociación, el interés de nuestro país es mejorar el acceso de sus productos al mercado de la UE -particularmente de aquellos que afrontan barreras arancelarias y no arancelarias,

2 La oferta de servicios de la Argentina incluye, entre otros sectores, la entrada temporaria de personas que prestan servicios, los servicios de telecomunicaciones, los servicios profesionales, los servicios de construcción, los de distribución, los financieros y los relacionados con el turismo.

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la gran mayoría de ellos en el sector agrícola y agroindustrial - y, al mismo tiempo, consolidarse como proveedor de alimentos de alta calidad.

En este mismo plano, debemos ponderar la inminente ftrma del acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, por la trascendencia que tendrá la constitución de este nuevo espacio en el ámbito sudamericano.

Respecto del Área de Libre Comercio de las Américas, considero necesario realizar algunas aclaraciones, dada la existencia de un vivo debate público a nivel hemisférico, al cual no es ajena la sociedad argentina.

Nuestro país, en forma coordinada con el Mercosur, participa de esta negociación con el propósito principal de lograr una apertura efectiva de los mercados de la región para nuestras exportaciones, sin desproteger a los sectores más sensibles de nuestra producción nacional.

Aspiramos a conformar un Alea que contemple nuestros intereses y colabore en la búsqueda de un crecimiento sostenido para todos los países de la región. Y, a nuestro entender, si buscarnos beneficios concretos para nuestro país tenemos que implicarnos activamente en el proceso de negociación. Negociar bien no significa-va de suyo decirlo- renunciar al derecho a instrlllllentar políticas públicas ni aslllllir compromisos adversos en materias prioritarias para el Estado nacional, sino defender nuestros intereses y hacer valer nuestros legitimas reclamos.

Al respecto, quiero destacar de manera especial que, en el encuentro celebrado en octubre de 2003 en Buenos Aires, los presidentes de la Argentina y del Brasil acordaron la necesidad de alcanzar un acuerdo equilibrado que respetara los intereses encontrados de los participantes y que dotara al proceso de la flexibilidad necesaria para que la negociación se desarrollara conforme a la situación de cada uno de los países y bloques participados. En ese mismo mes, tuvo lugar en Trinidad y Tobago la XV reunión del Comité de Negociaciones Comerciales del Alea, en cuya oportunidad los miembros del Mercosur presentamos una declaración donde manifestamos nuestro interés de negociar en forma constructiva. Por ello celebramos que en la reunión de alto nivel que se desarrolló en Miarni a fines de noviembre de 2003 haya sido posible avanzar sobre estas bases.

En cuanto a la OMC, a pesar de los esfuerzos emprendidos en la última conferencia ministerial realizada en Cancún, no fue posible avanzar en forma sustancial en el proceso negociador.

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El concepto fundamental de la Ronda de Doha, en cuyo marco estamos negociando, es el desarrollo, y la agricultura es el capítulo central de estas negooac10nes.

La relevancia de las negociaciones agrícolas se deriva del papel central que tiene la agricultura en el bienestar y en las perspectivas de crecimiento de los países en desarrollo, en particular de los más pobres. Baste mencionar que el 73% de los pobres del mundo vive en zonas rurales y depende de la agricultura para subsistir, y que mientras que vastos sectores de la población mundial luchan por sobrevivir con menos de 2 dólares diarios, los países desarrollados gastan casi mil millones de dólares diarios en medidas de apoyo a la agricultura. Desearía añadir que, en 2002, los países de la OCDE gastaron en protección para sus agricultores cinco veces más de lo que gastaron en ayuda al desarrollo.

Esta acotada reseña de algunas de las acciones que desarrolla nuestra Cancillería para consolidar la presencia del país en el mundo y, particularmente, para colocar los productos de la Argentina en los mercados internacionales, se vincula - al igual que los sucesos en el ámbito geoestratégico mundial - con impulsar un modelo de integración internacional que promueva sistemas económicos nacionales y mundiales basados en los principios de justicia, equidad, democracia, participación, transparencia, responsabilidad e inclusión social.

Nunca antes como ahora se habían agilizado y abaratado tanto los transportes y las comunicaciones. Nunca antes había sido posible un acceso tan amplio a la información y a la difusión del conocimiento por medios electrónicos. Existe actualmente una conciencia generalizada de que el comercio internacional produce bienestar tanto en los países importadores como en los exportadores. Pero, al mismo tiempo, nunca se habían dado formas tan sofisticadas de especulación financiera y de medidas proteccionistas, principalmente en lo relativo al comercio de productos agrícolas, que profundizan las asimetrías, lesionan seriamente la equidad y excluyen de los beneficios del progreso material a buena parte de la población mundial.

Hoy más que nunca, la interacción con el contexto externo influye sobre las políticas internas de un país, pero ese hecho verificable y cierto no nos lleva a adoptar una posición pasiva que nos haga volar a merced de los vientos. No adscribimos las visiones que satanizan a la globalización, sino que la afrontamos como una nueva etapa en la evolución del capitalismo, plena de oportunidades para los países que naveguen en ella sin traicionar el futuro de su pueblo y se

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esfuercen por lograr una disminución de las asimetrías nacionales a partir de la integración regional y de la cooperación multilateral.

Desde este posicionamiento, nuestro país continuará trabajando, junto con los demás integrantes del G-X, para avanzar en la liberalización y la reforma del comercio agricola internacional, así como para lograr la integración total de este sector a las disciplinas de la OMC. La mayoría de los miembros de este grupoque representa la mitad de la población de la humanidad - se reunió en Buenos Aires durante el mes de octubre de 2003 y reafirmó su compromiso con el programa de la Ronda del Desarrollo, a la vez que hizo un llamado a todos los miembros de la OMC a retomar la negociación con espíritu constructivo, sin enfrentamientos ni barreras ideológicas, y a propiciar las convergencias que permitan alcanzar un resultado justo y aceptable para todos.

Sin perjuicio de la importancia que la Argentina le concede al G-X, nuestra participación en las negociaciones comerciales no se agota en este agrupamiento. Somos también activos integrantes del grupo Cairns, cuyos miembros sostienen firmemente la apertura y el acceso de los mercados para los productos agrícolas, la eliminación de los subsidios a las exportaciones así como la reducción sustantiva de las medidas de apoyo interno distorsivas del comercio.

En tal sentido, nuestra Cancillería no considera que el G-X y el grupo Cairns constituyan opciones excluyentes. Por el contrario, ambos confluyen en la defensa de condiciones más equitativas para el comercio de productos agrícolas y, por lo tanto, sus objetivos se refuerzan mutuamente.

Visión del Mercosur

El Mercosur, con sus perspectivas de perfeccionamiento y ampliación, constituye uno de los pilares de la política exterior de la República Argentina. De tal modo, consideramos la integración regional como un proceso irreversible, que requiere y exige acciones inmediatas y fundamentales para su afianzamiento.

A pesar de la compleja coyuntura por la que ha venido transitando el proceso de integración, los Estados miembros estamos dando muestras claras de voluntad política para emprender la tarea de profundizar la institucionalización del Mercosur. En particular, advertimos que el fortalecimiento de los órganos del bloque, la previsibilidad en la observancia y aplicación de las normas que emanan de ellos y el perfeccionamiento de los

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mecanismos para resolver los conflictos comerciales son todos elementos que, por una parte, apoyan al propio proceso y, por la otra, mejoran su credibilidad frente a terceros países.

Entre los principales avances que hemos concretado recientemente, me interesa señalar, en primer lugar, la aprobación del Protocolo de Olivos sobre solución de controversias, que crea el primer tribunal permanente del Mercosur. La Argentina logró la aprobación legislativa de este protocolo a sólo siete meses de su fuma, acto que posteriormente cumplieron Paraguay, Uruguay y Brasil. Este mecanismo dotará de mayor seguridad juridica al intercambio de bienes y servicios e incrementará la confianza del sector privado y de los inversores en el Mercosur.

Otro importante avance en la estructura institucional del proceso de integración ha sido la creación de un sector de asesoría técnica en la Secretaría del Mercosur, iniciativa impulsada en el marco de una transformación de la Secretaría Administrativa en una Secretaría Técnica. Con la inclusión de este nuevo sector -integrado por cuatro consultores elegidos por concurso de antecedentes y pruebas - el Mercosur contará con el apoyo de un cuerpo técnico permanente, convocado a trabajar por el interés del bloque en su conjunto y no por el de los países individualmente considerados.

También resulta particularmente auspiciosa la reciente creación de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur (CRPM), con competencias para asistir al Consejo del Mercado Común y a la Presidencia Pro Tempore, presentar iniciativas al Consejo del Mercado Común y afianzar las relaciones económicas, sociales y parlamentarias en el Mercosur. Además, la CRPM cuenta con un Presidente facultado, por mandato del Consejo del Mercado Común, para representar al bloque en sus relaciones con terceros países, grupos de países y organismos internacionales.

La incorporación de la normativa Mercosur a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, de la que necesariamente se derivan la vigencia y la operatividad de las normas comunes, posee una importancia superlativa para garantizar la seguridad jurídica del proceso de integración. Actualmente, uno de los mayores problemas que afronta el Mercosur es justamente la demora en la incorporación de esta normativa, que no sólo crea asimetrías en su aplicación, sino que también genera incertidumbre a los particulares e incide negativamente en las operaciones comerciales y en las perspectivas de los inversores.

Frente a esta situación, hemos propuesto analizar la posibilidad de establecer un procedimiento que permita la aplicación directa de la normativa

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Mercosur que no requiera tratamiento legislativo en los Estados miembros. A mi modo de ver, esta tarea representa un desafío que vale la pena abordar a corto plazo para afianzar la seguridad jurídica del proceso de integración, brindar certeza a la vigencia y observancia de la normativa común y otorgar a los administrados de los cuatro Estados miembros el mismo trato respecto de sus derechos y obligaciones en el mercado ampliado.

Finalmente, debemos valorar el compromiso asumido por los Estados miembros de analizar la viabilidad del establecimiento de un Parlamento Mercosur como órgano político de representación democrática que comprometería más a las sociedades con el proceso de integración. Así como en el orden nacional el Parlamento es el ámbito de resonancia de las inquietudes sociales, en el proceso integrador la existencia de una asamblea o Parlamento perrrJtiría otorgar mayor legitimidad y transparencia a las decisiones adoptadas para su desarrollo y avance, fortaleciendo la dimensión política. El establecimiento de un Parlamento Mercosur que asuma la representación política y social de los Estados indicaría, a mi juicio, una clara señal de madurez y de consolidación institucional del bloque.

Todos estos avances contribuirán a adecuar la estructura institucional del Mercosur, facilitando la coordinación de las actividades de los foros técnicos y agilizando el proceso de toma de decisiones. N o se trata de crear grandes burocracias, sino órganos de conducción ágiles, eficientes y profesionalizados.

Como objetivo del momento histórico, el Mercosur debe ser funcional a la necesidad de aumentar la capacidad de negociación internacional de cada uno de los países miembros, permitiendo una mayor autonomía de decisión. La actualidad nos advierte que el desarrollo que anhelamos para nuestros países - entendido como crecimiento económico con equidad social- depende básicamente de esa autonomía de decisión y demanda esa valoración estratégica de la integración regional.

Tener una voz común en los foros y organismos internacionales es un recurso de poder que nos permitirá aumentar nuestras capacidades de negociación y acción. Pero, a la vez, necesitamos que internamente el espacio político del Mercosur sea representativo de sus ciudadanos; que se constituya en un espacio catalizador de valores y tradiciones con miras a un futuro compartido. Creo que es importante señalarlo a la hora de construir las instituciones funcionales a tales objetivos: desde los tribunales de solución de

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controversias, de carácter supranacional, hasta las instancias de facilitación del intercambio educativo.

No es sólo un bloque comercial lo que buscamos; aspiramos a conformar un espacio económico, político y cultural unificado que- al generar un renovado sentido de pertenencia - nos permita crecer como sociedades integradas y modernas. El Mercosur adquirirá su valor sociocultural cuando sus efectos se hagan sentir en la vida cotidiana de los ciudadanos. No se trata de aspirar a conformar un pueblo común, sino una ciudadanía común.

El proceso de integración transita un momento que merece ser aprovechado. N os encontramos frente a una oportunidad histórica, que no es sinónimo de desafío histórico. Un desafío histórico sólo depende de alguien que desee desafiar, pero una oportunidad histórica es una conjunción de estrellas.

Las afinidades de pensamiento, las visiones políticas semejantes de gobiernos que piensan en la misma sintonía, que comienzan sus administraciones, generan un escenario inmejorable para que esta ilusión de quince años pueda recobrar la dinámica que le permita ser la realidad que necesitamos.

La asociación estratégica con Brasil

Si bien el desarrollo detallado de la amplia agenda de relaciones bilaterales que mantiene la República Argentina trasciende el propósito de este artículo, quisiera hacer una breve mención al excelente momento que atraviesan nuestras relaciones con el Brasil.

En octubre de 2003, la visita de Estado del Presidente Lula da Silva a Buenos Aires puso de manifiesto el grado de avance y la profundización de una asociación que, por su naturaleza y alcance, no puedo sino calificar como estratégica y de profunda hermandad.

En dicha oportunidad, los primeros mandatarios de ambos Estados firmaron una Declaración Conjunta que vale la pena repasar, en la que coincidieron en señalar el grado de convergencia y entendimiento alcanzados, en un marco de mutua confianza. y previsibilidad. Los acuerdos celebrados abarcaron materias tan vitales como la cultura, la educación y la integración física; además de los vinculados con la circulación de las personas, que facilitarán

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la vida cotidiana de los ciudadanos argentinos y brasileños que se movilizan para estudiar, comerciar y hacer turismo y, particularmente, la de nuestros compatriotas que habitan en la zona de frontera.

También hemos logrado acuerdos importantes vinculados con el uso pacífico de la energía nuclear, en particular en el campo de la medicina. Y me interesa subrayar el haber acordado una modalidad de trabajo y cooperación conjunta, solidaria e innovadora, en la tareas técnicas inherentes a los asientos no permanentes que nuestros países aspiran a ocupar en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el período 2004-2006.

Estos acuerdos señalan la madurez de una asociación estratégica que crecerá sin tensiones, porque está afirmada en la valoración de nuestras semejanzas y en el respeto de nuestras diferencias, y se fundamentan en nuestra común determinación de trabajar por la consolidación de un orden mundial que fortalezca la justicia, estimule el desarrollo, combata la inequidad y proteja el medioambiente, de manera que todas las naciones del mundo puedan gozar de los beneficios del progreso material y de la paz.

Merece una particular mención la importancia que ambos países atribuimos, en el ámbito del subcontinente, al afianzamiento de la calidad de la democracia, al respecto de los derechos humanos, al combate a la inequidad y a la pobreza, así como a la conformación de una visión cooperativa de la seguridad regional.

Por ello considero de la mayor importancia la flrma del Consenso de Buenos Aires, a través del cual nos hemos comprometido a cooperar activamente para promover el desarrollo económico sostenido y la distribución equitativa de sus beneficios, adoptando una posición común que nos hemos propuesto compartir con todos los países de América Latina.

A modo de cierre

Si la política exterior de un país no contribuye a aumentar las posibilidades de realización colectiva de su sociedad, sus acciones no serán grandes y no será un vehículo que nos permita pronunciar grandes palabras.

Desde mi perspectiva, el logro de esa fmalidad - como conquista de las luchas democráticas de nuestro pueblo- implica alcanzar niveles de bienestar

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y de equidad social que permitan a todos los argentinos ejercer su derecho de ser ciudadanos plenos.

Recientemente, el Latinobarómetro señalaba como un hecho auspicioso la alta adhesión de los argentinos a la democracia. Pero, a la vez, marcaba la baja estima por sus resultados, haciendo referencia a la percepción extendida, en la ciudadanía, de que la democracia no resuelve sus problemas, no se traduce en un mejoramiento de su calidad de vida. Vale decir: una alta consideración por las libertades personales convive con una muy baja consideración por el respeto de los derechos de la ciudadanía económica y social.

Ésta es una situación conflictiva cuyos efectos los argentinos experimentamos dramáticamente en diciembre de 2001, y que se propaga por América Latina.

Integrarnos para resolver estos problemas es una necesidad nacional, pero quiero ser preciso al flnalizar.

Erradicar la pobreza, fortalecer simultáneamente la inclusión social y la integración regional, y alcanzar estándares dignos de calidad de vida para nuestros ciudadanos y habitantes requiere necesariamente de un fuerte compromiso político. Pero la voluntad política no es suflciente para sustentar una democracia incluyente. Se necesitan Estados eflcientes en obtener información; inteligentes para procesarla; diligentes para articular intereses y generar consensos; eficaces para dar respuesta; y transparentes para favorecer el control social.

La integración no es una panacea que nos permitirá resolver mágicamente todos nuestros problemas, sino una dinámica de cultura política donde marchan en un equilibrio difícil, pero auspicioso y esperanzador, el fortalecimiento de los Estados junto a la construcción de instituciones supranacionales; la defensa de los intereses económicos y estratégicos nacionales y su potenciación dentro de un marco de integración regional.

La integración es a la vez aprendizaje, intercambio y cumplimiento de acuerdos. Y es, volviendo a la cita inicial de Arendt, el camino que podrá conducirnos a realizar grandes acciones y pronunciar grandes palabras IJIIill

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Objetivos y desafios de la política exterior argentina jorge J~¡Úma *

/1 ) esde que asumió la presidencia de la Nación el25 de mayo de 2003, el Presidente I<irchner promovió la recuperación y reafirmación de aquellos principios sobre los que se fundamentó históricamente la política exterior argentina, que fueran ignorados ocasionalmente por algunos gobiernos constitucionales y violados durante las dictaduras.

Estos principios fundamentales son el respeto y la promoción d~ los derechos humanos y la democracia, la vigencia del derecho internacional y el multilateralismo, la búsqueda de consensos en las organizaciones de la comunidad internacional, la no intervención en los asuntos internos de otros Estados y la solución pacífica de los conflictos.

Con base en estos principios, la República Argentina participa de manera activa en el escenario internacional con el objetivo de contribuir a la construcción de un mundo más seguro, estable y equitativo, mediante la búsqueda de consensos orientados al fortalecimiento del derecho internacional, a la forma democrática de gobierno, a la promoción de los valores asociados a la paz internacional y al respeto de los Derechos Humanos.

* lvfinistro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina. [email protected]

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Bajo este marco conceptual la Argentina promueve su inserción internacional centrada en un proyecto de país abierto al mundo, pero de manera realista -en el marco de políticas de preferencia regional, fundamentalmente a través del Mercosur- y de políticas flexibles acordes a las circunstancias del

contexto internacional.

En este camino, la profundización de nuestra alianza regional nos vuelve ~ás fuertes, permitiéndonos mejorar la inserción de nuestro país en el mundo y amplificar nuestra voz en los distintos foros multilaterales.

El multilateralismo es considerado por el gobierno argentino como el instrumento más eficaz para lograr la paz y la seguridad internacionales y para enfrentar desafíos tales como la pobreza, el terrorismo, la corrupción, la delincuencia organizada transnacional y el narcotráfico.

En ese sentido debe entenderse la permanente intervención argentina en

los distintos foros y organismos internacionales. Tal es el caso, entre muchos otros, de la tradicional participación en el Consejo de Seguridad como miembro no permanente -que en esta oportunidad Argentina detentará hasta diciembre de 2006- con el afán de contribuir a la construcción de consensos regionales y

·· · ·globales.

En este sentido, cabe señalar que durante el mes de marzo, la Argentina ejerció la presidencia de dicho órgano y promovió un debate abierto sobre Haití, en el que participaron numerosos actores involucrados en el logro de un mejoramiento de la situación política y social de dicho país. En esa reunión, se demostró una vez más la activa tarea que hemos desempeñado en el proceso de pacificación e institucionalización, a través de la Misión de las Naciones Unidas

en Haití (Minustah), de uno de los países del Caribe más afectados por la pobreza.

Dicha misión, emanada del Consejo de Seguridad, posee objetivos humanitarios y de estabilización social con el fin de asegurar las condiciones para que Haití pueda retomar el camino de la democracia. La Argentina, Brasil,

Chile y Uruguay han ejercido un rol preponderante en la misión y han sido testigos de la libre y transparente expresión electoral del pueblo haitiano. Es de destacar que el electo Presidente Préval, ha solicitado a la Argentina, Brasil y Chile su cooperación más allá de la Minustah, en políticas tendientes a fortalecer la gobernabilidad democrática y permitan construir un camino hacia el desarrollo. Observamos con satisfacción la gran solidaridad que existe entre los países de la

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región en los momentos de inestabilidad política, mediante gestiones de buenos oficios o acciones de cooperación, respetando el principio de no intervención

En materia de seguridad internacional, la Argentina continúa con su

permanente labor por la no proliferación y el desarme nuclear en los foros y

organismos internacionales especializados. Asimismo, y en lo que hace a los usos

pacíficos de la energía nuclear se profundiza la promoción y apoyo a las

actividades de exportación del sector nuclear argentino que se encuentra en pleno

proceso de expansión.

La lucha contra el terrorismo ocupa otro lugar destacado en la política

exterior nacional. Nuestro país reiteró su firme posición ante este flagelo, en el ámbito de las Naciones U ni das, calificando a los actos de terrorismo como

criminales e injustificables. No hay razón racial, religiosa, ideológica o de

cualquier otra naturaleza que pueda justificar el asesinato de civiles inocentes.

Para enfrentar al terrorismo es central contar con el compronnso y el respaldo

de las naciones, en el marco del respeto del derecho internacional y los derechos

humanos.

Para la Argentina, la promoción y protección de los derechos humanos se

ha convertido en una política de estado tanto en el ámbito interno como una

constante de su política exterior.

Nuestro país es un actor activo en el debate y los desarrollos progresivos

en esta materia en los diferentes foros internacionales. El Gobierno del Presidente Kirchner está convencido que el respeto irrestricto de los derechos humanos

asegura la plena vigencia de las instituciones democráticas y el estado de derecho, contribuyendo así a garantizar tanto la paz como la seguridad internacionales.

Asimismo, nuestro Gobierno considera de suma importancia la lucha

contra el narcotráfico y la prevención del consumo de drogas, alentando todas

las acciones regionales e internacionales que contribuyan a la persecución, control

y eliminación del tráfico ilícito de drogas y a la prevención de su consumo. Ello

bajo el principio de la responsabilidad compartida entre los países productores,

consun1idores y de tránsito.

Constituye un objetivo permanente e irrenunciable de nuestra política

exterior, el firme compromiso de trabajar por la recuperación del ejercicio pleno

de la soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y los

espacios marítimos circundantes, a través de los medios de solución pacífica,

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' conforme al derecho internacional y respetando el modo de vida y los intereses de los habitantes de las islas. Este objetivo permanente es una politica de Estado y responde al anhelo colectivo del Pueblo de la Nación Argentina.

Bajo la premisa de que la politica exterior está indisolublemente unida al proyecto de país que queremos construir, el Gobierno argentino se encuentra comprometido a trabajar conjuntamente con otras naciones en la lucha contra el hambre y la pobreza, la reforma de los organismos internacionales de crédito, la eliminación de las barreras arancelarias y para -arancelarias a los productos de los paises menos desarrollados, el perdón de la deuda externa de los paises más pobres o su canje por educación, la lucha contra el terrorismo y la obstrucción

al tráfico ilegal de bienes y personas.

La Argent1na pretende, entonces, mantener relaciones serias, amplias y responsables con todos los paises integrantes del concierto mundial de Naciones, basadas en el reconocimiento de las coincidencias y en el respeto de las diferencias.

Desde cada uno de los foros reafirmamos nuestra determinación de no renunciar en materia de politica exterior a nuestra autonomía en las decisiones y a participar de manera activa y constructiva a favor de un orden mundial más

-democrático y equitativo.

Particularmente, privilegiamos la construcción y fortalecimiento de una América Latina integrada y consolidada sobre la democracia y el pleno respeto y la defensa de los derechos humanos.

Esta posición se expresa en la participación activa que la Argentina demuestra en todos aquellos foros que concitan la acción común frente a problemáticas propias de nuestros paises. Ejemplo de esto resultan el Grupo de Río, la Cumbre Iberoamericana, las negociaciones de América Latina y el Caribe con la Unión Europea (ALC-UE), entre otras.

La Argentina promueve además, la tendencia a una expresión unívoca de Latinoamérica en aquellos ámbitos multilaterales desde los cuales sea posible modificar favorablemente la situación relativa de nuestros paises, tales como la Cumbre de las Américas, el G-20 o el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, para citar algunos ejemplos recientes.

Respecto de la Cumbre de las Américas, resulta auspicioso observar cómo la compleja realidad de los países latinoamericanos, azotados por una brecha social de insoportable permanencia- ha logrado instalar la certeza de que el

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crecimiento económico no basta para terminar con la pobreza y que son necesarias

otras políticas activas para lograr el ansiado desarrollo.

Efectivamente, durante la década de los noventa existió para la región -en

términos generales y reconociendo las diferencias propias de cada país- una etapa

de sostenido crecimiento económico y apertura comercial que no solo no logró

subsanar la grave y profunda brecha social existente, sino que -como en el caso

de nuestro país -la agravó hacia niveles jamás experimentados. Es así que, a

pesar de los avances realizados en materia de pacificación, derechos humanos y

vigencia del estado de derecho, la pobreza, la enfermedad y el analfabetismo de

vastos sectores de nuestros pueblos y las recurrentes crisis de gobernabilidad, siguieron caracterizando la fisonomía de América Latina.

Con el inicio de este siglo se hizo explícito en distintos ámbitos multilaterales

el consenso regional respecto de que si bien el crecimiento económico es

indispensable, no es suficiente por sí solo para resolver dichas problemáticas. Al

mismo tiempo, se reconoció que los avances logrados en materia de libertades

cívicas y de la vigencia del estado de derecho corren peligro al no ser alcanzados

con la misma plenitud por los derechos económicos y sociales.

Desde esta perspectiva, en la última Cumbre de las Américas que tuvo

lugar en la ciudad Argentina de Mar del Plata, el continente se puso como objetivo

"Crear trabajo decente para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad

democrática" aludiendo a la convicción sobre el respeto por la dignidad humana

y advirtiendo que la justicia social es el mejor sostén de la democracia.

También vinculado con la exigencia del derecho al desarrollo, es que un

grupo de países de todo el mundo se ha involucrado en el G-20, donde se destaca

un prominente grupo de Estados latinoamericanos. En ese ámbito la Argentina,

junto con Bolivia, Brasil, Chile, Cuba, México, Paraguay y Venezuela, y países de

Asia y África, encolumnados por las mismas demandas, accionan ante la

Organización :Mundial de Comercio para lograr una mejor inserción de sus

productos en el mercado de los países más desarrollados.

Por su parte, en el marco de la profundización de la integración regional,

el J\1ercosur, bloque del que la Argentina es uno de sus miembros fundadores,

ha avanzado en aspectos que exceden lo meramente comercial. El denominado

Mercosur político, ha experimentado una evolución incesante y marcadamente

positiva, al tiempo que refuerzan la multidimensionalidad del proyecto integrador.

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'El Protocolo de Ushuaia de 1998 condiciona la membresía de sus estados miembros a la condición de la plena vigencia de las instituciones democráticas. Últimamente se ha avanzado en una cláusula complementaria: el "Protocolo de Asunción sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los _Derechos

Humanos del Merco sur".

La multidimensionalidad señalada quedó plasmada en los compromisos emanados del Foro de Consulta y Concertación Política (Fccp) a través de las Reuniones de Ministros de Cultura, Desarrollo Social, Educación, Interior y Justicia y de las Reuniones Especializadas de la Mujer, Municipios e Intendencias y Autoridades de Aplicación en Materia de Drogas y Rehabilitación de

Drogodependientes.

A estas reuniones se agregan diversos Grupos de Trabajo que dadas sus temáticas estratégicas para la región demuestran la importancia que el Mercosur político -o Mercosur de los ciudadanos- está tomando en la vida cotidiana de los habitantes de la región. Hasta el momento, dichos grupos son el de Asuntos Consulares y Jurídicos, Registro Común de Automotores y Conductores, Armas pequeñas y ligeras, Derechos Humanos, Defensores Públicos y Organismos de

Auditoría Interna.

Además, el Fccp tiene a su cargo el Diálogo Político extra Mercosur, que en este momento relaciona a nuestro Bloque con la Unión Europea y con Rusia, al tiempo que se proyectan otros andariveles de relación con terceros bloques o

países.

Es necesario recordar que además de la importancia cualitativa que expresa el Mercosur político, éste involucra no sólo a los países fundadores del BloqueArgentina, Brasil, Paraguay y Uruguay- sino a aquellos caracterizados como Miembros Asociados, tales como Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, este último en proceso de incorporación como Miembro Pleno.

Esta vocación Argentina por la integración regional, se ha visto plasmada a nivel constitucional a partir de la reforma de 1994. La adaptación jurídico institucional de nuestro país a los compromisos asumidos en el Mercosur, nos ha permitido actuar con gran celeridad en la internalización de la normativa a nuestro acervo legal interno.

Ejemplo de ello es el Programa Patria Grande de regularización de la situación migratoria de los extranjeros nativos de los Estados Parte del Mercosur

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y de sus Estados Asociados. El gobierno argentino lo ha puesto en marcha unilateralmente en la forma de facilitar la tramitación para acceder a una residencia legal en nuestro país, basándose en la acreditación de la nacionalidad de uno de los países de la región y adoptando la buena fe como principio rector del

Programa.

De este modo la Argentina actualiza su proverbial generosidad hacia el extranjero -plasmada ya en 1853 en el Preámbulo de su Constitución Nacionalhaciendo eje en su ámbito principal de pertenencia regional.

Por lo dicho, la Argentina es una incansable promotora de aquellos proyectos de fortalecimiento y actualización institucional que expresen la potencialidad del Merco sur más allá de sus aspectos comerciales. El dinamismo demostrado por el Fccp y el impacto que los compromisos emanados de su ámbito de incumbencia poseen para los habitantes de la región, nos impulsa a subsanar y equilibrar el marcado sesgo mercantilista que la formalización institucional de los años 90 imprimió a la estructura constitutiva del bloque.

Hoy, los grandes espacios regionales que abarcan totalmente el territorio de América del Sur -la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur- se encuentran en un posible proceso de convergencia tendiente a fusionarse en una Comunidad Sudamericana de Naciones. Sin embargo, la Argentina observa con prudencia la eventualidad de duplicaciones de funciones y reuniones con los bloques preexistentes, así como la divergencia de compromisos con aquellos Estados sudamericanos signatarios de Tratados de Libre Comercio con terceros pa1ses.

En el plano de la vocación inquebrantable de nuestro país por una integración regional más plena y profunda, el gobierno del Presidente K.irchner impulsa además el fortalecimiento de las relaciones bilaterales con países tales como Brasil, Chile, Bolivia, México y Venezuela.

La reciente celebración del vigésimo aniversario de la Declaración de Iguazú, firmada por los Presidentes Alfonsín y Sarney, el 30 de noviembre de 1985, proporcionó el escenario indicado para poner en funcionamiento mecanismos destinados a revitalizar la relación bilateral entre la Argentina y Brasil.

En esa ocasión, los presidentes Kirchner y Lula firmaron el "Compromiso de Puerto Iguazú: desarrollo, justicia e integración", un documento conceptual de fuerte contenido político que enmarcó a los 23 protocolos y declaraciones

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que implican el inicio de un nuevo ciclo en la relación bilateral, tanto porque representan la concreción de la voluntad política de integración, cooperación y coordinación bilateral, como porque comprometen a ambas administraciones a llevar adelante un significativo número de trabajos y proyectos dirigidos a profundizar, actualizar y acelerar los vínculos entre ambos países.

No caben dudas de la responsabilidad preponderante que tienen éstos para avanzar en el camino de la integración regional. Las decisiones e iniciativas que llevaron a la realización de la segunda cumbre de Iguazú, a igual que los compromisos y acciones conjuntas surgidos de él, profundizan los ámbitos de integración y cooperación ya existentes y avanzan hacia el desarrollo de otros nuevos. El objetivo, entonces, no es sólo integrar nuestras sociedades sino también abrir nuevos senderos que sean transitados junto a los demás países de la región.

Asimismo, nuestra conciencia histórica también conlleva reconocer que la responsabilidad de los dos mayores estados del Cono Sur no sólo abarca la relación bilateral. De hecho, la integración entre la Argentina y Brasil es la base y el motor del proceso de integración dellvfercosur, el cual, a su vez, es el sustento y la energía de la integración sudamericana.

En lo que se refiere a la relación con la República de Chile, podemos afirmar que desde la recuperación de la democracia en ambos países, hemos avanzado en múltiples ejes de interés. El vínculo bilateral ha evidenciado en los últimos años, un acercamiento y una profundización que no registran antecedentes en su historia común. La Argentina y Chile se reconocen como aliados estratégicos y comparten una clara vocación por la paz, la amistad y la promoción de la democracia y de los derechos humanos. La relación entre Argentina y Chile está atravesando uno de los mejores momentos en su historia, por lo que se avizora una agenda cada vez más rica y beneficiosa para los pueblos de ambas naciones.

Respecto de Bolivia, nos congratulamos por ver superada la zozobra institucional que tanto preocupaba a la región y que ponía en segundo plano la habitual relación bilateral. En especial la Argentina y Brasil han dado muestras evidentes de su solidaridad con el pueblo boliviano y apoyo al respeto por el proceso constitucional. La Argentina se encuentra trabajando en cuestiones de especial interés del país del Altiplano como por ejemplo la mejora de la situación que atraviesa la numerosa comunidad boliviana en nuestro país. Por otra parte, la Argentina y los demás miembros del J\Iercosur sostienen que sería auspicios o el ingreso de Bolivia como miembro pleno del Bloque.

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En este sentido, Venezuela se encuentra un paso adelante, ya en proceso de adhesión completa al Mercosur. Esto no hace más que ahondar las coincidencias que en el plano bilateral la Argentina ha alcanzado en el crecimiento del comercio y de las inversiones conjuntas con este país, uno de los primeros en confiar en nuestra recuperación económica.

Con relación a México, la lejanía geográfica no puede opacar la estrecha identidad cultural que lo une a la Argentina. Sin tener que ir tan lejos en la historia como para reflejar la influencia que su Revolución tuvo en la política de nuestro país, basta recordar la generosidad del Estado y del pueblo mexicanos para con nuestros asilados y exiliados políticos de la última dictadura. México no sólo fue así tierra de paz, de estudio y de trabajo para muchos compatriotas, sino que se transformó en esperanza de vida en aquellos aciagos momentos. Esta relación entrañable se Ye hoy reflejada en el Foro Argentina-lv1éxico cuyo objetivo es entrelazar y relacionar nuestras comunidades en proyectos beneficiosos para ambos países.

En materia económico-comercial, el objetivo principal de la política exterior de la Argentina es el logro de una inserción inteligente en la economía internacional. Esperamos lograr esto con un proyecto de país justo, con un proyecto de sociedad equitativa, incluyente, productivo y moderno.

La Argentina de hoy puede mostrar una recuperación económica significativa, sustentada en cuatro pilares: superávit en la balanza comercial, fiscal y de cuenta corriente; tipo de cambio flexible, pero estable; política monetaria predecible y diversificación comercial, por productos y mercados de destino. El superávit de la balanza comercial ascendió en 2005 a aproximadamente 12 mil millones de dólares, a pesar de una situación de constante incremento de nuestras compras externas debido a la recuperación mencionada.

La apertura y aprovechamiento efectivo de nuevos mercados aparece como uno de los objetivos centrales. Para el logro de este objetivo, se trabaja en dos frentes interrelacionados: la negociación económico-comercial y el desarrollo de inteligencia de mercados, a efectos de concretar, en forma efectiva, esas nuevas oportunidades negociadas .

Pero una integración inteligente debe, necesariamente, tener como punto de partida nuestra región. Es por tal motivo que el fortalecimiento del.i\fercosur es un objetivo prioritario de nuestra política exterior. Avanzar en su consolidación como un mercado único, dotado de una estructura institucional funcional a la

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búsqueda de integración productiva efectiva de las cadenas de valor regionales, apta para garantizar la seguridad jurídica y facilitar su ampliación, constituye

uno de los desafíos actuales.

En la búsqueda de un crecimiento equilibrado y beneficioso para sus Miembros, se ha enfatizado el trabajo en materia de asimetrías, para encontrar fórmulas de consenso que permitan equilibrar las condiciones de competencia, alentar la radicación de inversiones y permitir una distribución más equitativa de los beneficios de la integración, favoreciendo el desarrollo de los países más pequeños y de las regiones y sectores más atrasados.

El Mercosur enfrenta una amplia agenda de negociaciones, en la que pueden destacarse las que se están desarrollando con la Unión Europea, Israel, Sudáfrica, India, Consejo de Cooperación del Golfo, Cuba, Pakistán, Corea y Japón.

Asimismo, y como país con intereses múltiples y no excluyentes, estamos comprometidos con el objetivo de consolidar y vigorizar la relación con los demás países de América, fortaleciendo particularmente los vínculos en América del Sur, a partir de proyectos comunes de integración económica, comercial y

física.

En lo que respecta a las relaciones comerciales con otros países y regiones, la Argentina favorece todas las iniciativas que contribuyen a la promoción de un sistema de comercio equilibrado y equitativo.

La integración al mundo que se persigue es pragmática, y resulta de la aplicación de criterios negociadores f1tmes y acordes con los intereses del país y las circunstancias imperantes en el contexto internacional, afianzando de esta manera el actual proceso de restablecimiento de la credibilidad y previsibiloidad del Gobierno nacional.

En esa dirección, durante los últimos años se han intensificado los esfuerzos de aproximación con países con los cuales manteníamos un nivel de intercambio comercial que podía ser optimizado. Así, hemos fortalecido los lazos de mayor entendimiento con regiones como Asia, África y Niedio Oriente que una década atrás tenían una participación menor en nuestras exportaciones. También se ha registrado un mayor acercamiento con los países europeos no comunitarios.

Esta política permitió que nuestras ventas externas, al cierre de 2005, se hayan elevado a los 40 mil millones de dólares, (un 60°/o más que en el año 2002), con un ritmo anual de crecimiento del 15°/o.

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En el ámbito de las negociaciones en la Organización Mundial del Comercio (OMC) concluir la Ronda de Doha se ha tornado un desafío extraordinario, que requerirá de una gran dosis de voluntad política y trabajo conjunto para subsanar las principales distorsiones al comercio internacional,

especialmente en agricultura.

El país se encuentra involucrado de lleno en estas negociaciones, a fin de obtener en un futuro cercano un mejor acceso a los mercados internacionales, a través de la reducción de los aranceles, de las barreras no arancelarias y de los subsidios agrícolas. En el proceso de negociación la Argentina participa en distintos agrupamientos (el G-15, G-77, G-Río, G-20 financiero), y se trabaja a partir de la búsqueda de consensos a nivel regional, primero en el ámbito del Mercosur, para proyectarlo luego a nivel multilateral, poniendo especial énfasis en evitar cambios traumáticos que puedan afectar los procesos de reindustrialización que necesitan nuestros sectores industriales más sensibles.

Con la adopción de la Declaración del Milenio (2000) y el Consenso de Monterrey (2002) se dio impulso a la financiación para el desarrollo, como aspecto necesario para fortalecer la lucha contra la pobreza. La Argentina apoya en los foros internacionales las acciones tendientes a combatir el hambre y la desnutrición, a través de la generación del progreso auto sustentable en los países en desarrollo.

En el ámbito de los organismos financieros busca, asimismo, influir para que su actividad tenga en cuenta el fmanciamiento de proyectos que constituyen la ventaja de los países en desarrollo. A estos efectos apoya la introducción de nuevos instrumentos fmancieros internacionales que cumplan su cometido más eficientemente en la lucha contra la pobreza. En esta línea se han planteado cambios profundos que tienen que ver con la globalización y la creación de impuestos o tasas internacionales que no dependerían de la contribución directa de los Estados Nacionales. La idea es apoyar estas iniciativas e impulsar cambios en el sistema financiero internacional, que favorezcan a los países en desarrollo.

En todos los casos, somos conscientes de que nuestra tarea se verá potenciada en la medida en que se nutra de los aportes de la sociedad civil y de los sectores empresarios encargados de realizar las acciones concretas que están implícitas en todo proceso de integración económica. Es necesario el esfuerzo conjunto del sector privado y del sector público de cada uno de nuestros países para que la integración se traduzca en beneficios concretos y mensurables para todos.

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Nuestro país continuará privilegiando la necesidad del dialogo y la cooperación entre las naciones, en pos de una sociedad internacional cada vez más segura, estable y equitativa capaz de promover de forma efectiva la paz, la libertad, la prosperidad y el bien común de nuestros pueblos. lmiil

Revisión: Pedro Delgado Hernández.

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