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Introducción
El Siguiente trabajo monográfico del Curso de Derecho Constitucional II referido a la
Seguridad Social, nos explica el desarrollo de la Seguridad Social a través del tiempo y
cómo ha evolucionado en nuestro país además de su situación actual.
En el punto I, veremos la Evolución Histórica, riesgo Social como punto de partida;
todo referente a la Seguridad Social como facultad de dar protección a los ciudadanos.
En el punto II, daremos diversas definiciones de la Seguridad Social, como lo explican
diversos juristas y como este concepto de Seguridad Social ha ido variando según el
tiempo.
En el posterior punto III, trata de los Sistemas Normativos o Contributivos de
Seguridad Social.
En el punto IV, trata de los Principios de la Seguridad Social, como debe y es la
Seguridad Social
En el Punto V, nos explica las Instituciones que administran la Seguridad Social en el
Perú
En el Punto VI, explica la situación actual de la Seguridad Social y los problemas que
enfrenta esta.
En el VII, se habla de la Futura Seguridad Social en pensiones.
Y por último el VIII punto nos concluye con la situación actual de la Seguridad Social
en nuestro país
2
EVOLUCIÓN HISTORICA
CONCEPTO, PRINCIPIOS E INSTITUCIONES QUE ADMINISTRAN LA SEGURIDAD
SOCIAL EN EL PERU
I. EVOLUCION HISTORICA. RIESGO SOCIAL COMO PUNTO DE
PARTIDA
El punto de inicial de partida de la seguridad social son los riesgos sociales,
las contingencias sociales, de las cuales el hombre se preocupo de
solucionar, de cubrirse, y es necesario indicar que el riesgo social puede
ser definido como todo acontecimiento de realización incierta que afecta la
plenitud de las facultades físicas y mentales de una persona, disminuye sus
recursos económicos o determina su desaparición.
Inciden sobre las facultades físicas y mentales: la enfermedad, la invalidez
la vejez, las accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales;
disminuyen los recursos económicos, ya sea como una reducción de los
ingresos o como trabajo , enfermedades profesionales, el desempleo y las
cargas familiares; y determina la desaparición de la persona: la muerte la
que a su vez produce efectos económicos sobre las personas que
dependían de ella1.
El DR: Jorge Rendón Vásquez aborda la formación histórica de la
seguridad social en tres etapas: la primera llamada de procedimientos
indiferenciados de garantía o técnicas primarias de protección, que son el
ahorro individual, el mutualismo, la asistencia y la responsabilidad; la
segunda es la de los seguros sociales; y la tercera la de la seguridad
social2. Al tratar de estas etapas enfocaremos la evolución del Perú.
1. TECNICAS PRIMARIAS DE PROTECCION.
1.1 El ahorro individual
Por el ahorro individual el hombre asume la actitud de separar
periódicamente una parte de sus ingresos para utilizarlos en el
momento en que se presentara un gasto determinado o un riesgo.
Lo que implica, la abstención de una parte del consumo presente a fin
de satisfacer una necesidad futura.
Dos problemas había contra el ahorro individual; por una parte, la
exigüidad de los ingresos de la por parte de la población; por otra parte
la inflación que disminuía la capacidad de compra reservada por otra
parte la inflación que disminuía la capacidad de compra reservada en
forma de ahorro hasta hacerlo desaparecer casi siempre.
1.2 El mutualismo
1 RENDÓN VÁSQUEZ, Jorge, Derecho de la Seguridad Social, Ediciones Tarpuy, Lima, p.13 2 RENDÓN VASQUEZ, Derecho de la Seguridad Social, cit., pp. 21-57
3
El mutualismo es una asociación de ayudad y socorro reciproco para y
entre los miembros de una organización, instaurada al efecto sin
propósito de lucro.
La finalidad del mutualismo es e orden estrictamente previsional. Se
desarrollo a mediados del siglo pasado. Existían mutuales de
profesionales, industriales. Agricultores, comerciantes, artesanos.
Las mutuales tropezaban con ciertas dificultades. En primer termino
siendo los adherentes de las mutuales personas de recursos
económicos pequeños, sus aportes individuales no alcanzaban a cubrir
sino prestaciones muy limitadas. En segundo termino, la afiliación
voluntaria reducía su radio de acción; solo se integraban los
trabajadores con mayor conciencia social y los expuestos a riesgos mas
frecuentes. Finalmente por ser las mutuales sociedades aisladas no
podían reasegurarse los riesgos, los que aumentaba la carga.
1.3 El segundo privado
Aparecen durante la mitad del siglo XIX en varios países de Europa, tan
pronto como advierten que las asociaciones de ayuda mutua no pueden
cumplir a cabalidad con la asunción de los seguros de vejez o de vida.
Se da entre personas de recursos económicos relativamente elevados,
estaba a cargo de compañías privadas que cubrían riesgos de salud,
desempleo etc.
1.4 La Asistencia Publica
Se sustenta en la caridad, ya que supone un acto generoso de quien la
otorga ante una petición de quien tiene necesidad de auxilio.
Durante todo el siglo XIX se dieron disposiciones sobre asistencia
publica en numerosos Estados que se materialización en hospitales de
caridad y en asilos de ancianos y alienados mentales. Su gratituidad o
bajo costo para el beneficio daba lugar a una prestación mínima,
insuficiente muchas veces para hacer frente a la necesidad y creaba un
sentimiento de dependencia y de humillación en quien acudía a ella, se
daba el caso de que algunos ciudadanos no alcanzaban a obtener
nada, luego de haber acreditado como todos los demás su estado de
necesidad.
1.5 La Responsabilidad civil
El derecho civil (código francés, etc.) ejerció fuerte gravitación con
respecto a la determinación de quien debía acudir a reparar los daños
sufridos.
Las ideas sobre la responsabilidad evolucionaron y es así que los
profesores saleilles y josserand en 1984 y 1897 crearon una nueva
teoría a la que denominaron de la responsabilidad objetiva, consistente
en que el daño producido por una causa inherente a un objeto, aun
cuando sea puramente fortuito, debe ser soportado por su propietario,
4
así como se beneficia con el uso de ese objeto sin de la responsabilidad
objetiva se convirtió en la teoría del riesgo profesional que sirvió de
base a las leyes de accidentes de trabajo de Francia de 1898 y de
muchos otros países, entre ellos la del Perú.
2. LOS SEGUROS SOCIALES
Al referirnos a la aparición de los seguros social tenemos que indicar
como caracteres de estos: a) que protegen exclusivamente a los
trabajadores, y solo contra ciertos riesgos; b) las prestaciones son
otorgadas independiente por cada institución o caja; cada una de ellas
permanecerá casi siempre aislada,
Con su modo de financiamiento propio; c) en los seguros sociales no
existe idea alguna de un plan general de protección social, dentro de
una política social. Como parte de una política económica.
2.1 El Seguro social de Alemania
En el año 1881 el emperador Guillermo I lanzo un mensaje a la nación
anunciado la instauración de seguro social obligatorio en el país, que
había sido preparado por Bismarck, llamado el canciller de Hierro, quien
gobernó Alemania desde 1865 hasta 1890.
El 5 de junio de 1883 se aprobó la ley del seguro de enfermedad para
proteger a los obreros de la industria en forma obligatoria con
prestaciones otorgadas durante un termino máximo de trece semanas
financiadas de trece semanas financiadas por cotizaciones pagadas en
una proporción de dos terceras partes los obreros y una tercera los
empresarios.
2.2 El seguro social en Italia
El estado italiano, en abril de 1886, dio una ley favoreciendo la
mutualidad voluntaria. Luego en marzo 1898 se instituyo por otra ley el
seguro obligatorio contra accidentes de trabajo a cargo del empleador.
En julio de 1898 se creó la caja Nacional de previsión para la vejez y la
invalidez de los trabajadores de bajos ingresos y con cotizaciones a
cargo solo de estos.
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2.3 Seguros sociales en Inglaterra
El parlamento de Inglaterra aprobó dos medidas importantes: La ley de
pensiones de vejez de 1908, la que establecía que el estado debía
pagar pensiones de 5 chelines por semana a cada pensionista que
tuviera por lo menos 70 años de edad; hubiera residido el Reino unido
20 años o mas y no hubiera gozado algún auxilio por Ley de pobres
durante los dos años anteriores. Se otorgaban pensiones competas a
quienes hubieran tenido ingresos de 24 libras o menos por un años.
Estas pensiones las financiaba el tesoro público.
Asimismo, el parlamento de Inglaterra aprobó la Ley del seguro
Nacional de 1911, la cual se dividía en dos partes: la primera refería al
seguro de enfermedad. Disponía que todos los trabajadores de mas de
16 años que ganaran menos de 160 libras al año fuesen asegurados
obligatorios. El empresario debía pagar 3 por ciento por semana, el
trabajador 4 y el estado 2 por ciento, se establecía el subsidio por
enfermedad y maternidad y la pensión de invalidez y se creaba el
derecho a la atención en un sanatorio.
La segunda parte de la ley establecía el pago de una asignación o
subsidio por desempleo de 7 chelines por semana, luego de un periodo
de espera de 1semana, durante un máximo de 15 semanas en un
periodo de 12 meses. Por primera vez en el mundo se creo así el
seguro obligatorio de desempleo.
3. APARICION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Fue don simón Bolívar quien empleo por primera vez la expresión
´´seguridad social’’, cuando en el congreso de angostura en 1819
señalo que: ’’ el sistema de gobierno mas perfecto es aquel que
produce mayor suma de felicidad, mayor suma de seguridad social y
mayor suma de estabilidad política’’.
Pero el libertador no desarrollo ni en la teoría ni en la práctica lo que
entendía por seguridad social. Esta se formo en un proceso ajeno a la
realidad de América Latina.
3.1 Sistema soviético de seguridad social
En noviembre de 1917 se dieron los primeros decretos instituyendo un
conjunto de seguros sociales para toda la población contra los riesgos
de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, viudez, orfandad y
desempleo.
Al año 1937 se había delimitado completamente los caracteres de la
seguridad social a saber: a) la seguridad social es conceptuada como
un sistema de protección integral de toda la población contra los
riesgos sociales, aunque se distingue lo que se denomina sanidad, que
esta a hacer frente los riesgos de enfermedad, maternidad y accidentes
de la seguridad social, que comprende los demás riesgos sociales y
reparar sus efectos. b) las acciones de seguridad social son
consideradas como un plan que forma parte del plan económico y social
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que rige la vida del país. c) Los seguros sociales otorgan las
prestaciones económicas y sociales que los trabajadores en proporción
a sus remuneraciones, de acuerdo con el principio socialista: A cada
uno según su capacidad, a cada uno según su trabajo. d) La gestión de
los seguros sociales esta a cargo de los propios trabajadores.
3.2 La ley de seguridad social de los estados unidos
En el año 1935 se dio la ley de seguridad social, la cual fue concebida
para eliminar la miseria y comprendía: a) medidas contra la
desocupación mediante un sistema de subsidios a los estados federales
para ser transferidos a los desempleados; B) una política de asistencia
en beneficio de las personas indigentes; c) un seguro de vejez y
muertes para todos los asalariados del país. la ley antes mencionada
transfería recursos a los necesitados para ampliar la demanda de los
bienes de consumo. Es la primera ley antes mencionada transfería
recursos a los necesitados para ampliar la demanda de los bienes de
consumo. Es la primera ley en los países capitalistas que alude a la
seguridad social a la que se trata como un vasto plan.
3.3 La ley de seguridad social Nueva Zelanda de 1938
Basado en dos ideas básicas a) traslada el centro de atención del
trabajador a toda a toda la sociedad, complimiento, para ello el
concepto de asistencia publica y b) presupone que toda la colectividad
goza de un crédito alimentario que cada persona puede invocar cuando
sus ingresos bajan de cierto limite, es decir cuando hay una condición
de indigencia. De ello se deduce que el monto de las prestaciones es
igual para todos y que todos deben contribuir a su financiamiento por
medio del impuesto en proporción a sus ingresos.
3.4 El informe Beveridge en Inglaterra
El 10 de junio de 1941, el ministerio sin cartera encargado de los
problemas de la reconstrucion. Arthur Greenwood, anuncio en la
camarade los comunes el nombramiento de un comité internacional,
cuya presidencia fue confiada a Sir William Beveridge, con la finalidad
de emprender un estudio de los esquemas nacionales existentes de
seguro social y servicios afines y formular recomendaciones. Pero, en
junio de 1942, el gobierno hizo saber a willian Beveridge que había
tomado la decisión de que el informe fuera hecho exclusivamente por el
para no comprometerá los ministerios en los puntos debían tratarse.
Willianm Beveridge presento su informe el 20 de noviembre de 1942
bajo el titulo de ``social insurance and allied services`` (seguro social y
servicios afines) y, al mismo tiempo lo hizo publico. En tres horas se
vendieron setenta mil ejemplares.
William Beveridge elaboro un informe en el que analiza la situación de
los diversos seguros y órganos existentes, informe que fue presentado
el 20 de noviembre de 1942. Establece un plan de seguridad social, el
cual debe cumplir con los siguientes presupuestos, métodos y
principios.
a) Presupuestos: Entre los que se establecia
7
- Asiganciones para los niños hasta la edad de 15 o hasta la edad
de 16 años si siguen estudios.
- Servicios de salud y rehabilitación amplios para la prevención y
cura de enfermedades.
- Continuidad del empleo, es decir erradicación del desempleo
masivo.
b) Metodos: proponía como métodos el funcionamiento de seguros
sociales para las necesidades básicas, asistencia nacional para
casos especiales y seguro voluntario para mejorar los beneficios
básicos.
c) Principios: indicaba los siguientes
- Unta tasa igual de beneficios cualquiera que sea el monto de las
remuneraciones salvo los casos de accidentes de trabajo y
enfermedades.
- Una tasa igual de contribuciones.
- Unificación de la responsabilidad administrativa a través de un
ministerio de seguridad social.
- Beneficios adecuados a las necesidades de subsistencia;
- Amplitud de la protección
- Un seguro único para las diferentes categorías de personas
cualquiera que sean sus ingresos y sus ingresos y sus
ocupantes.
3.5 Plan Francés de seguridad social
El plan francés de seguridad social, expuesto por Pierre Laroque,
proponía
a) Extender la protección contra los riesgos sociales a toda la
población
b) Confiar la gestión de la seguridad social a una organización única.
Además postulaba la realización de una política de pleno empleo, la
participación de los trabajadores en la gestión de empresas y otra
medida de importancia
Cabe indicar que la constitución del 04 de octubre de 1958, en lo
referente a la parte relativa.
3.6 La declaración universal de los derechos humanos
La asamblea general de las naciones unidas aprobó y proclamo, el 10
de diciembre de 1984, la declaración universal de los derechos
humanos, en la cual se consagro entre otros. El derecho a la seguridad
social.
Expresa a este respecto el artículo 22º de esta declaración que:
``toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la
seguridad social y a obtener mediante el esfuerzo nacional y la
cooperación internacional, habida cuenta de la organización y recursos
económicos, sociales y culturales, indispensable a su dignidad y al libre
desarrollado de su personalidad.
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3.7 Norma mínima de la OIT
La organización internacional de trabajo aprobó, por su parte, en junio
de 1952, el convenio 102 en el cual se prescribió la Norma mínima de
seguridad social a ser aplicada tanto en los países desarrollados
industrialmente como en los países en vías de desarrollo.
El convenio 102 establece que los estados que los ratifican se obligan a
cumplir, por los menos, tres riesgos considerados, importantes; señala
con profusión a que persona deberá protegerse, la cuantía de las
prestaciones y los modos de financiamiento para los riesgos de
enfermedad desocupación, invalidez y cargas familiares.
4. EVOLUCION DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERU
Podemos abordarla brevemente en etapas
4.1 Incanato
La seguridad social es una idea nativa del Perú, en el incanato todos
contribuían con su esfuerzo, existía una gran solidaridad humana, de
ahí que se haya dicho que la previsión social de Tahuantinsuyo ha sido
profundamente humana y reflexiva. Los antiguos peruanos trabajaban:
a) las tierras del sol; b) las tierras del inca; c) las tierras de la
comunidad. Las cosechas se guardaban en graneros especiales a fin
de atender las necesidades sociales de todo el imperio; los huérfanos,
los inválidos y todo aquellos necesitados eran atendidos sin
discriminación y de acuerdo a sus necesidades, las viudas tenían
asegurada su subsistencia.
4.2 Colonia
Durante los tres siglos de dominación española el país deviene un
amnésico respecto a las extraordinarias organizaciones políticas y
económicas del incario y en lo absoluto se practica la previsión social,
aunque hubiera de ella imperativamente legislación indiana.
El 8 de julio de 1820, el virrey Joaquín de la Pezuela promulga la real
Orden de 1803, mandando, en consecuencia, que al empleado que
hubiera servido 30 años se le proponga con todo el suelo que esta
disfrutando, si hubiera servido 20 con las dos terceras partes.
4.3 República
Dentro de esta etapa podemos mencionar los siguientes dispositivos
que se refieren a la seguridad social.
- El 22 de enero de 1850, el presidente Ramon Castilla promulgo
la primera ley de Goces que pese a su antigüedad esta vigente
en sus lineamientos básicos.
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- El 12 de agosto de 1936, con la ley Nº 8433 se marca un hito en
la seguridad social ya que se crea la aja nacional de seguro
social obrero, cubriendo los riesgos de enfermedad, invalidez
vejez y muerte.
- El fondo de jubilación obrera se creo por ley Nº 13640 del 21 de
abril de 1961, que otroga pensiones de jubilación para los
obreros.
- Por ley Nº 13724 se dio la ley del seguro social del empleado,
caja de enfermedad maternidad y caja de pensiones.
- Por decreto ley Mº 17262 del 29-11-1968 se creo el fondo de
jubilación de empleados particulares.
- A partir del mayo de 1973 entra en vigencia el sistema nacional
de pensiones a través del decreto ley Nº 19990 que integra a los
asegurados y pensionistas de las cajas de pensiones de la caja
nacional del seguro social y del seguro social del empleado,
asimismo los empleados del fondo de jubilación de empleados
particulares.
- Por decreto ley Nº 20212 del 6-11-1973, se creo el seguro social
del Perú, fusiono en una solo entidad, la caja nacional del
seguro social y del seguro social del empleado. Tenia por
finalidad administrar el sistema nacional de prestaciones de
salud, el sistema nacional de pensiones y otros sistemas de
prestaciones de salud, el sistema nacional de pensiones y otros
sistemas de prestaciones económicas de la seguridad social
- El 20 de julio de 1997 se publico la ley general de salud Nº
26842.
- Con la fecha 30 de enero de 1999, se publico la ley Nº 27056 de
creación del seguro social de salud (ESSALUD), sobre la base
del instituto peruano de seguridad social, cuya finalidad es dar
cobertura a los asegurados y sus derecho habitantes, a través
de las prestaciones de prevención, promoción, recuperación,
rehabilitación prestaciones económicas y prestaciones sociales
que corresponden al régimen contributario de la seguridad social
en salud.
II. CONCEPTO DE SEGURIDA SOCIAL
El concepto de seguridad social se relaciona con el riesgo social, con las
contingencias sociales por eso es necesario previamente a la
conceptualización de seguridad social tratar sobre el riesgo, y la
contingencia social.
1. RIESGO SOCIAL, CONTINGENCIA
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Humberto podetti al referirse a los riesgos sociales indica: el recurso a
la locución riesgo social obedeció – como lo explica Novoa Fuenzalida-
a que la expresión riesgo. `` trasplantada desde el seguro privado no
satisfacía las inquietudes doctrinarias de los tratadistas de la seguridad
social´´ y que si bien autorizados maestros franceses se refieren a
cargas sociales basto a parte importante de la doctrina, la expresión
``riesgo social y no solo riesgo, a secas.
Los riesgos sociales constituyen, según Almansa pastor, la `` base y
núcleo en torno al cual se centra la seguridad social cabe distinguir,
siguiendo a aquel, entre la visión institucional y la visión sistemática del
riesgo. En la primera el riesgo especifica los diversos regímenes
asegurativos.
1.1 La calificación como sociales
Cuando a determinados eventos –los riesgos- se los califican como
sociales, lo es por que respecto de ellos la sociedad asume su
protección. Ordinariamente asi acontece cuando se conjugan dos
factores, uno valorativo y otro de personas a recibir amparo respecto
del evento de que se trate, y la conciencia social de que debería
otorgarse dicho amparo. En cuanto a lo segundo. Se da la trágica
paradoja , puntualizada por faursastie de que cuando mas pobre es un
país y mayor necesidad tiene, por ende de un sistema de seguridad
social, mas difícil le resulta establecido. Por eso, sin la posibilidad real
de proveer de prestaciones a quienes están sometidos a las
consecuencias de los riesgos sociales, tampoco se alcanza la
protección en relación con ellos.
1.2 Riesgo, carga y contingencia
Los vocablos riesgo, carga y contingencia con la calificación de social a
cada uno, son de uso corriente en la legislación y la doctrina de la
seguridad social per cabe distinguir el sentido de cada cual y señalar la
preferencia por el tercero de dichos vocablos.
El riesgo es la contingencia o proximidad de un daño; la carga es una
obligación ajena a un estado; y la contingencia, la posibilidad de que
una cosa suceda o no suceda.
El vocablo contingencia aparece actualmente como el de mas
conveniente utitilizacion, por cuanto es comprensivo de los conceptos
de riesgo y de carga.
Por otra parte, esa ha sido la terminología de la OIT en obras impresas
en español y en instrumentos como el convenio 102 sobre la seguridad
social.
Para fundar su preferencia por el vocablo contingencia, Deveali ha
explicado que dentro de un sistema del seguro privado y en los casos
de accidentes de trabajo de de enfermedad resulta admisible hablar de
riesgos; pero no es correcto calificar así a otros eventos como la
maternidad, que es una contingencia feliz, o como la vejez y la muerte,
que son acontecimientos inevitables.
11
Por lo demás, el recurso al vocablo contingencia acentúa ´´ en cada
instante el desgaje y separación del seguro social de los seguros social
y los seguros privados.
1.3 Noción conceptual de contingencia
Las contingencias sociales son eventos que dan lugar a específicos
estados de necesidad, frente a los cuales el instrumento político,
también especifico es la seguridad social entre ambas hay una relación
de antecedente a consecuente ya que a modo de una primera
aproximación la seguridad social como lo ha explicado Alonso de olea
es un mecanismo interpuesto entre una situación potencial siempre
presente de riesgo y una situación corregible y quizás evitable de
siniestro.
1.4 Clasificaciones de las contingencias
1.4.1 criterios de clasificación
Considerando el conjunto de contingencias sociales como un todo
complejo el ordenamiento de ellas mediante su clasificación
constituye un necesario punto de partida metodológica capaz de
allanar dificultades para la programación y para el conocimiento de
la seguridad social aspectos ambos que si bien satisfacen un saber
practico no excluyen el especulativo.
Se plantea así una suerte de pre-problema que es el de efectuar las
clasificaciones para conocer los criterios seguidos en la elaboración
de estas.
1.4.2 Clases de Contingencias Sociales
1.4.2.1. Clasificación según los efectos
A. Clasificación de Canella
a. Eventos que inciden solamente en el redito:
- Muerte
- Invalidez
- Vejez
- Desocupación
- Suspensión o reducción del Trabajo
- Convocatoria a las Armas
b. Eventos que aumentan las necesidades:
- Cargas de Familia
c. Eventos Mixtos:
- Accidentes
- Enfermedades
B. Clasificación de Duperiroux:
a. Elementos Relativos a la adquisición del ingreso (Pérdida o
reducción del ingreso profesional):
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De Origen Profesional:
- Accidentes de trabajo
- Enfermedad Profesional
De origen no Profesional:
- Enfermedad
- Maternidad
- Invalidez
- Vejez
- Muerte
Económicos:
- Desempleo
b. Elementos relativos al empleo del ingreso:
- Enfermedad
- Cargas de Familia
2. Concepto
La Seguridad Social conlleva la protección contra los riesgos sociales, contingencias
humanas. La seguridad de necesidad de los seres humanos implica conservar el bien
logrado y evitar los males que contra él conspiran.
El Ser humano trata de protegerse contra la incertidumbre del mañana, contra la
miseria que podría resultar al disminuir sus capacidades físicas o intelectuales.
F. Netter ha expresado que la Seguridad Social tiene por Objeto “Crear en beneficio de
todas las personas y sobre todo de los trabajadores, un conjunto de garantías contra
ciertas contingencias, que pueden resumir o suprimir su actividad, o bien imponerle
gastos suplementarios”3
Antonio Vásquez Vialard4 recurriendo a Humberto Pudietti, nos dice respecto al
concepto de Seguridad Social “Es Sumamente difícil elaborar una fórmula que recoja
el concepto de seguridad social, habida cuenta, por una parte, de su movilidad
extensiva. Y por otra, de la complejidad polisémica de los sentidos de la locución
seguridad Social.
Un Examen de los textos en la que aparece dicha locución, revela al menos los
siguientes sentidos de ella:
a. Un Derecho de la libertad contra la opresión de la miseria.
b. Forma de distribución de la riqueza.
c. Conjunto de medios técnicos.
d. Conjunto jurídico Normativo
e. Idea Fuerza de la Civilización Contemporánea.
f. Seguridad de la Sociedad.
3 NETTER, F, La Seguridad Social y sus principios, México, IMSS, 1982, p.9 4 VASQUEZ VIALAR, Tratado de Derecho del Trabajo, cit., T.I, p. 533.
13
“La Seguridad Social es el conjunto de medios de protección institucionales frente a
los riesgos que atentan contra la capacidad y oportunidad de los individuos y sus
familias para generar los ingresos suficientes en orden de una subsistencia digna”5
III. SISTEMAS NORMATIVOS O CONTRIBUTIVOS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
Rosa Quesada Segura y otros nos indican que en lo que se refiere a los posibles
sistemas normativos se ha considerado tradicionalmente existen dos, al que se
debería añadir un tercero o mixto.
1. Sistema Contributivo:
También llamado Germánico o continental, sus características son las
siguientes:
a. Su campo subjetivo está construido por concretos colectivos asegurados,
determinados según el principio de la profesionalidad, esto es, en tanto
prestadores de servicios, no necesariamente laborales.
b. Se cubren determinados riesgos sociales, no todas las situaciones de
necesidad.
c. Existe una rígida relación entre la Cuantía de las prestaciones que se
otorgan y de las cotizaciones previas realizadas por los beneficiarios.
Esta última es la que explica su carácter normativo.
2. Sistema no Contributivo:
También llamado Existencial, Anglosajón o Atlántico, está basado en la ruptura
del binomio cotización prestación, de modo que dicha correlación deja de ser
necesaria pasándose a tener derecho a determinadas prestaciones (muy
señaladamente, la sanitaria) sin que sea imprescindible una previa cotización.
Además las prestaciones Económicas otorgadas no tienen porque ser
proporcionales a las cotizaciones, dado que la financiación del sistema es
fundamentalmente estatal y no de Particulares.
José Francisco Blasco Lahoz nos dice6: “La Protección asistencial o no
contributiva puede definirse como un mecanismo colectivo de seguridad, cuya
protección se otorga independientemente de la existencia de una cotización
previa y de la pérdida o reducción de los ingresos profesionales y se destina a
los individuos, familias y grupos que se encuentran en situación de necesidad y
cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son tan débiles que quedan
excluidos de los modos de vida mínimos aceptables en el Estado en el que
residan.
Para su existencia es imprescindible la existencia de los siguientes elementos:
- La protección se reconocerá con independencia de que el
interesado haya realizado una contribución (cotización) previa al 5 VLADIMIRO NARANJO, Teoría constitucional e instituciones Políticas, 8º ed., Temis, Santa Fe de Bogotá,
p. 688. 6 BLASCO LAHOZ, José, Francisco y otros, Curso de Seguridad Social. Cit., pp. 681,682
14
organismo competente, lo que supone la no necesidad que se
hubiera producido una pérdida o reducción de los ingresos
profesionales.
- Es necesario que el posible beneficiario se encuentre en una
verdadera y probada situación de necesidad.
- Su contenido fundamentalmente consistirá en el otorgamiento
de rentas que permitan la subsistencia de las personas que se
encuentran en situación de necesidad y carezcan de los
recursos necesarias para la solvencia.”
3. Sistema Mixto
Hoy por hoy, la mayoría de sistemas de Seguridad Social contienen elementos de
ambos modelos. Se aprecia así, la existencia de dos modalidades de prestaciones:
a. Una, las No Contributivas, se otorgan por igual a todos los ciudadanos, sin
distinción, estando financiadas exclusivamente por el Estado;
b. Otras, las Contributivas, requieren cotizaciones previas y su cuantía es
proporcional a éstas correspondiendo al Estado sólo una parcial financiación.
IX. PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1. Universalidad
Por este principio se considera el acceso de la Seguridad de Social de todos
los miembros de la comunidad, sin distingos ni limitaciones que excluyan a
determinados integrantes del grupo social, por el contrario, le hizo frente a la
necesidad con la pretensión de “Cubrir o amparar a todos los hombres, sin
hacer distingos”.7
Debe existir un tratamiento igual a todos los sujetos protegidos por la
Seguridad Social.
Dentro del principio de Universalidad podemos destacar:
1.1. Universalidad Subjetiva
Por lo cual la Seguridad Social como Derecho fundamental reconoce como
sujetos de su protección a todas las personas sean trabajadores o no, sin
limitaciones ni discriminaciones, todos los ciudadanos son amparados por
la seguridad social.
1.2. Universalidad Objetiva
La Seguridad Social Trata de cubrir todas las contingencias que se
presentan, otorgar prestaciones a quienes tengan necesidades sea cual
fuere la causa que ha originado difícil o menesterosa. La Seguridad Social
persigue alcanzar la eliminación total o parcial, de todos los daños
derivados de una alteración desfavorable del equilibrio entre las
necesidades y los ingresos de los individuos independientemente de la
naturaleza diversa de los acontecimientos que le dieron origen.
2. Solidaridad
7 De La Cueva, El nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, cit., T.II, p. 506
15
La solidaridad impone sacrificios a los jóvenes respecto a los viejos; a los
sanos, ante los enfermos; a los ocupados frente a los que carecen de empleo;
a los vivientes con relación de la familia de los fallecidos.
La Solidaridad implica postulados fundamentales, como son la libertad del
individuo y la dignidad del hombre, y debe practicarse como “adhesión personal
y responsable a las necesidades ajenas.”8
Por este principio, frente a las Contingencias Sociales, existe solidaridad de la
comunidad; unos responden por otros, existe la colaboración.
Joaquín Aparicio Tovar9 respecto a la Solidaridad sostiene:
“La Solidaridad no es una proclamación demagógica o propagandística. Es
ante todo “La Expresión de un eje fundamental de la convivencia política
basada en un gran pacto social cuyo cumplimiento desde luego, solo puede ser
garantizado por el Estado” Ese gran pacto social se formaliza en el texto
constitucional y se expresa, entre otras formulas, en la adopción de la forma
del Estado Social y Democrático de derecho y en la opción a favor de la
Seguridad Social, como ya se ha dicho, Es también una forma de legitimación
del Estado en una Comunidad determinada, porque la pertenencia de los
individuos a esa organización política regida por el Estado no es voluntaria, por
lo que la vinculación forzada necesita alguna clase de justificación, que en
importante medida se consigue al alcanzar un cierto grado de paz social, solo
dado cuando se compensan a través de la Seguridad Social algunas de las
desigualdades producidas por la libertad económica, Es por esto que la
Seguridad Social tiene que operar sacando del mercado la satisfacción de
algunas necesidades vitales para los individuos. Por otro lado los vínculos
solidarios que se ponen en marcha con el Sistema de Seguridad Social
refuerzan en el sentido de pertenencia y de identidad de esa misma comunidad
política, de ahí que la Seguridad Social sea coextensa con el ámbito sobre el
que el Estado ejerce la soberanía.
La Solidaridad se plasma, en técnicas muy precisas de las que hay que
destacar, en primer lugar, la consideración conjunta de contingencias, lo que
separa de la Seguridad Social de los Seguros Sociales. La Consideración
conjunta de contingencias, expresada por BERVERIDGE, con la imagen muy
gráfica de meter todas las contingencias en un mismo compartimiento a modo
de pileta (pooling), consiste en que todos los recursos que se alleguen para el
mantenimiento del Sistema se considerarán como una unidad para garantizar
las prestaciones causadas por los sujetos protegidos por cualesquiera de las
Contingencias previstas por el Sistema. Todo lo que se recaude sirve para
financiar todo lo que se proteja, sin distinciones. Como consecuencia, ello
exige la existencia de una Caja Única para la administración de todos los
recursos financieros. La Unidad en la Gestión de los Recursos financieros. La
unidad en la gestión de los recursos (Y más allá en el reconocimiento del
8 Lastra Lastra, José Manuel, Fundamentos del Derecho, Mc Graw-Hill, México, 1994, p. 234. 9 APARICIO TOVAR, Joaquín, artículo “La Seguridad Social, pieza esencial de la democracia” en el l ibro
“La Seguridad Social a la Luz de sus reformas” l ibro homenaje al profesor José Vida Soria con motivo de su jubilación, Ob cit,p,131,132
16
derecho a las prestaciones) separa a la Seguridad Social de los Seguros
Sociales.
Otra técnica en la ruptura del sinalagma entre las aportaciones que de un modo
u otro puedan hacer los sujetos obligados a ello y las prestaciones que reciban,
cosa que ya habían hecho de alguna manera los Seguros Sociales. La ruptura
entre el sinalagma.
Entre lo aportado y lo recibido es esencial para que pueda darse una
redistribución rentas entre los incluidos en el campo de aplicación del Sistema
que como ya vimos, y de acuerdo con la Universalidad subjetiva de cobertura,
son todos los integrantes de una comunidad políticamente organizada por el
Estado. Esa redistribución de rentas es esencial para los que menos tienen
puedan obtener satisfacción de sus necesidades gracias a las aportaciones de
los que más tienen. Si no existe relación sinalagmática entre lo aportado y
lo recibido entonces el sistema financiero que tiene que aplicarse
necesariamente es el de reparto, es decir las aportaciones actuales son
las que financian las prestaciones actuales. O dicho de otro modo, los
actuales activos son los que se hacen cargo de los actuales pasivos. Se
trata de una solidaridad intergeneracional. Por una elemental prudencia
política se procura que cuando las prestaciones sean rentas de sustitución (es
decir, las que proveen cuando falla las que se obtienen por el trabajo, tanto por
cuenta propia como por cuenta ajena) no haya un salto muy brusco,
especialmente hacia abajo, para lo cual se usan diversas técnicas, como
calcular la prestación de un modo teórico en relación con las bases de
cotización, que a su vez guarda una relación con los salarios y rentas
percibidas. Pero hay que insistir eso son técnicas decididas por el legislador,
pero que no suponen relación directa entre las aportaciones y las prestaciones.
Es algo alejado de los sistemas de capitalización individual, que cada uno
recibe lo que aporta y lo que no aporta para otro, sino para sí. Por ello los más
pobres nunca llegan a tener una prestación decente (si es que la tienen) ya que
no hay redistribución de renta alguna”.
Alicia Heydee Giorgi10 nos indica respecto a la Solidaridad:
“Tiene varios aspectos, por una parte el ánimo de concurrir a paliar la actuación
de indigencia que puede afectar a cualquiera de los integrantes del grupo, pero
no solamente es un rasgo de generosidad, debe existir además; un riesgo
común o la posibilidad de ocurrencia del hecho dañoso previsto, confianza en
los medios utilizados y contribución económica obligatoria consecuente. La
formación del fondo necesario para atender a las contingencias, puede
establecerse con un sistema de cotización, individualizando el monto y destino
de la retención, cargas sociales, o en forma anónima y generalizada, aportes
de rentas generales. En ambos casos deben seguirse los principios de justicia
en la tributación y de justicia social en la distribución. La solidaridad, fue el
fundamento de las mutuales y lo es también de la Seguridad Social, el apoyo
mancomunado de un sujeto ampliado, todo el cuerpo social comunal.
10 GORGI, Alicia Haydee, Manual de derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Parte I, ob. cit, p, 29
17
3. Principios de Subsidiariedad
En mayor o menor medida, los integrantes de la sociedad somos beneficiarios
de la cooperación ajena. Cada cual debe tomar por sí las providencias
necesarias para solucionar sus problemas; y únicamente cuando no pueda
resolverlos por sí solo, recurrirá a los beneficios que le otorga la Seguridad
Social, sin dejar de cumplir obligatoriamente con los aportes.11
Así pues, ante la imposibilidad o insuficiencia surge la necesidad de que los
demás colaboren; a esto le denominamos subsidiariedad.
La Subsidiaridad se desintegra en tres funciones:12
a. Subsidiaridad estricta, que se concreta en que lo factible por una entidad
menor no debe efectuarlo una mayor, por deber reservarse ésta para
circunstancias de mayor amplitud y gravedad;
b. La Supletoria, en virtud de la cual las agrupaciones mayores han de auxiliar
a las menores, para un mejor desempeño y para aportar lo que no esté al
alcance de estas últimas;
c. La Coordinadora, que asigna a los núcleos sociales mayores la
planificación general de sectores más reducidos y la conciliación de las
acciones respectivas, para evitar superposiciones o abandonos.
4. Principio de Igualdad
Según este principio, la idea de la Seguridad Social consiste en que: “donde se
presente la misma necesidad cualquiera que sea la causa para que la origine,
deben otorgarse las mismas prestaciones para cubrirla, o con mayor brevedad,
identidad de prestaciones, en efectivo y en especie, para necesidades iguales”.
Para no caer en el equívoco de una igualdad indiscriminada, según Mario de la
Cueva, conviene considerar algunas cuestiones:
a. Todos los hombres en estado de necesidad deberán recibir el mismo
tratamiento hospitalario y médico, porque ante el problema de una
enfermedad y la muerte, la igualdad no admite reflexiones;
b. Las Prestaciones en efectivo tendrán que darse a cada quién de acuerdo
con el nivel de vida que conducía;
c. Debe preverse la fijación de un límite para no confundir la necesidad con
ambición de lujo.13
Para este principio, debe existir tratamiento igual en iguales circunstancias de
los sujetos protegidos. Este principio se conecta con el principio de
universalidad para no dejar a nadie en el desamparo.
5. Principio de Integralidad
Para Carlos Martí Bufill, el principio de integralidad es aquel “por el cual se
debe a las personas protegidas por los seguros sociales todo lo necesario para
lograr la cobertura de los infortunios y necesidades sociales.14
Para Etala consiste en la orientación hacia el amparo de todas las
contingencias sociales.15
11 ETALA, Juan José, Derecho de la Seguridad Social, Buenos Aires, 1966, p. 53 12 ALCALÁ-ZAMORA Y CASTILLO/CABANELLAS , Tratado de Política Laboral y Social, cit., T. III, p. 401 13 LASTRA LASTRA, Fundamentos de Derecho, cit., pp. 234, 23 14 MARTÍ BUFILL, Carlos, Derecho de la Seguridad Social, Madrid, 1964, p.215
18
En su Dimensión mayor, la integralidad, en tanto que principio de
aseguramiento social, se dirige a todos los sectores de la población, por la
totalidad de los riesgos, aflicciones o dificultades y con vigencia sobre todo el
territorio del país.16
6. Principio de Unidad
La multiplicidad de organismos, más o menos autónomos que intervienen
contra los diversos riesgos, tiene la inconveniencia de implicar una compleja y
costosa administración, limitada eficacia y, en muchos casos, duplicidad de
funciones y mal empleo de recursos. Por ello estos inconvenientes deben
evitarse unificando los servicios de la Seguridad Social17
Juan José Etala al respecto indica: “Todos los sistemas exigen cierta unidad o
armonía en la Organización legislativa, Administrativa y Financiera del sistema,
evitando contradicciones, desigualdades, injusticias y complejidades.”18
El principio de Unidad presupone que todas las prestaciones de la seguridad
social deben ser suministradas por una sola entidad o por un sistema de
entidades entrelazadas orgánicamente y vinculadas a un sistema único de
financiamiento19.
7. Principio de Internacionalidad
Para Martín Fajardo, este principio consiste en la garantía que tiene toda
persona de que los Derechos adquiridos o en curso de adquisición le sean
reconocidos en el país que se encuentre ya sea prestando actividad laboral o
de tránsito.20
8. Dinamismo
Sobre este principio informador son importantes las afirmaciones de Joaquín
Aparicio Tovar21;
“El dinamismo es algo propio de todo Sistema de Seguridad. Es necesario
explicar una aparente paradoja cual es que junto a la necesaria estabilidad del
Sistema, esto es la garantía en la continuidad de la protección de las
situaciones de necesidad (de ahí que las reformas si quieren ser justas deben
resolver delicadas cuestiones de derecho transitorio), y precisamente para
conseguir esa garantía, debe de ser dinámico, lo que exige una movilidad
legislativa para adaptarse a las nuevas situaciones sociales. Las reformas
que tengan que hacerse entonces no solo tienen nada de dramático, ni tienen
necesariamente implicar una crisis degenerativa, sino que por el contrario son
expresión de esa característica interna del Sistema. Su Dinamismo, que
empuja por una parte hacia la consecución de la universidad subjetiva de
15 ETALA, Derecho de la Seguridad Social, cit., p.50 16 ALCALÁ-ZAMORA Y CASTILLO/CABANELLAS, Tratado de Política Laboral y Social, cit, T. III, p.403 17 LASTRA LASTRA, Fundamentos de Derecho, cit., p. 235 18 ETALA, Derecho de la Seguridad Social, cit., p.53 19 RENDÓN VÁSQUEZ, Derecho de la Seguridad Social, cit., p.94 20 FAJARDO, Martín, Derecho de la Seguridad Social, cit., p.30 21 APARICIO TOVAR, Joaquín, artículo “La Seguridad Social, pieza esencial de la democracia” en el Libro
“La Seguridad Social a la luz de sus reformas” l ibro homenaje al profesor José Vida Soria con motivo de su jubilación, Ob. cit,p,128 1 130
19
cobertura (todos los ciudadanos e incluso en el territorio del Estado deben
estar integrados en el campo de aplicación del Sistema), y la Universidad
objetiva, esto es la protección frente a los
estados de necesidad en que pueden verse los individuos cuando se concretan
en ellos ciertos riesgos sociales identificados según: “el ideal de cobertura
alumbrado por nuestra civilización. Esos riesgos sociales en su expresión
mínima cristalizaron en el Convenio 102 (llamado precisamente de norma
mínima) de la OIT, como ya se ha dicho, pero no pueden permanecer
fosilizados por la sencilla rezón de que van apareciendo nuevas necesidades
debidas a los cambios en la forma de vivir y hay transformaciones en la
sociedad que obligan a una adaptación de los instrumentos utilizados por el
Sistema de Seguridad Social. Los Estados Europeos signatarios de la Carta
Social Europea, de 18 de octubre de 1961, conscientes de esa idea, asumieron
el compromiso de que los niveles de protección del Convenio 102 OIT deberían
ser superados, como ya se indicó que se establece en el art. 12 de la Carta,
porque la Seguridad Social hace “aflorar necesidades nuevas cuando se
cubren las que estaban mal o simplemente no atendidas”, para las que es
necesario proveer prestaciones. Los cambios sociales, como cambios en los
modos de trabajar, modificación en la estructura familiar o las modificaciones
de la población debida a la baja tasa de natalidad o el envejecimiento de la
población que se observa en muchos países Europeos, tienen necesariamente
que encontrar respuesta en las Reformas del Sistema para realizar su función
de provisión de prestaciones frente a las situaciones de necesidad que van
surgiendo.
El dinamismo, por otro lado, no tiene porqué generar la sensación de caos que
las dificultades de conocimiento del derecho de la Seguridad Social provoca en
el estudioso. Al no responder a categorías jurídicas tradicionales, como ya se
ha dicho, algunas dificultades pueden estar justificadas, pero con ciertos
límites. Ciertas carencias de técnicas jurídicas que a veces se observan son
injustificables porque generan una sensación de inseguridad (justamente lo
contrario de lo que es una de las finalidades del Sistema) pues como desde
hace tiempo se señaló, las técnicas con las que opera permanecen
sustancialmente con pocas variaciones. La Seguridad Social es la garantía de
permanencia y continuidad en el alivio de los Estados de necesidad de los
individuos, hay que insistir. Las carencias de técnica legislativa pueden ser
entonces expresión de algo más profundo, de una crisis que no es ya de
crecimiento y perfeccionamiento, sino degenerativa, porque la calidad de las
leyes en éste ámbito “no es aquí un lujo o menos prescindible, sino un
ingrediente necesario de la calidad de la prestación dispensada.”
El gran problema que plantea el dinamismo es que, conseguida la
universalidad subjetiva de cobertura, la universalidad objetiva parece no estar
fin porque nos aboca al gran problema de que necesidades deben estar
cubiertas por el Sistema y hasta que nivel. Ya hemos dicho que no puede
bastar una cobertura de mínimos de subsistencia que mantenga en la
exclusión social a los recipiendarios, han de ser prestaciones “suficientes” para
una vida digna, pero la suficiencia de las prestaciones es un concepto
indeterminado que debe determinar de acuerdo con las circunstancias
20
históricas de cada momento y exige un profundo y abierto debate en los
órganos de expresión de voluntad popular. Esta expansión evolutiva no tiene
porqué generar una crisis que acabe con la institución disgregándola para
convertirla en un sistema asistencial universalizado por un lado “provisional”
por otro.
9. Obligatoriedad
El esquema solidario no existiría si se dejara a los individuos estar dentro o
fuera de él según su voluntad. Nadie puede decidir por sí mismo entrar o no
entrar en el Sistema, decisión que normalmente cada uno la tomaría según que
sus posibilidades fueran mayores o menores de ser desempleado, o enfermo, o
invalido. O lo que es lo mismo, los ricos deben estar junto con los pobres en la
Organización técnica de la solidaridad en la comunidad políticamente
organizada por el Estado, creándose así vínculos de pertenencia a impedir la
exclusión social. Este rasgo excluye de la Seguridad Social a los Sistemas de
previsión que estén basados en la voluntariedad. Así como nadie elige nacer
peruano, argelino, español o ruso, cuando una en comunidad se ha adoptado
el pacto fundamente de establecer un sistema solidario como el que aquí se ha
indicado, no es dado a individuo alguno romper unilateralmente dicho pacto. El
caso de las dictaduras latinoamericanas es bastante expresivo en este sentido.
La experiencia histórica ha aprobado que la solidaridad tiene que ser impuesta,
de otro modo no existe. La experiencia de los Seguros Sociales es
esclarecedora, por eso hizo fortuna la frase de que “el seguro obrero será
obligatorio o no será”
Si como acaba de verse no hay relación entre lo aportado y lo percibido y que
siempre encontramos la mediación de la ley, queremos decir que el mundo de
la Seguridad Social está extramuros del mundo de la voluntariedad22
V. INSTITUCIONES QUE ADMINISTRAN LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERÚ
La Seguridad Social en el Perú es administrada por seis instituciones:
El Seguro Social de la salud (ESSALUD)
Entidades prestadoras de salud (EPS)
Oficina de Normalización provisional (ONP)
Las Administradoras de Fondos de pensiones (AFP)
El Ministerio de Salud
Las Fuerzas Armadas y policiales
1. El Seguro Social de Salud- ESSALUD
El Seguro Social de Salud (ESSALUD), que se creó sobre la base del Instituto
Peruano de Seguridad Social, es un Organismo público descentralizado, con
personería jurídica de derecho público interno, adscrito al Sector Trabajo y
Promoción Social, con autonomía técnica, administrativa, económica,
financiera; presupuestal y contable.
22 APARICIO TOVAR, Joaquín, articulo “La Seguridad Social, pieza esencial de la Democracia” en el Libro
“la seguridad social a la luz de sus reformas” l ibro homenaje al profesor José Vida Soria con motivo de su jubilación, Ob.cit, p, 133
21
Tiene por finalidad dar cobertura a los asegurados y sus derechohabientes, a
través del otorgamiento de otorgaciones de prevención, promoción,
recuperación, rehabilitación, prestaciones económicas y prestaciones sociales
que corresponden al régimen contributivo de la Seguridad Social en Salud, así
como otros seguros de riesgos humanos.
El profesor Martín Fajardo, al hablar sobre la Autonomía de ESSALUD (Análisis
Laboral, Nº 301 de julio del 2002, pp. 79, 80) indica: La Ley Nº 27056 señala
que ESSALUD disfruta de autonomía, como organismo público descentralizado
del sector Trabajo que se financia por aportes sólo de los asegurados. De aquí
se sigue que es un organismo público por cuánto presta servicios al colectivo
asegurado, mas no porque pertenezca al Estado, como dirían los
propugnadores de la teoría publicista. Tampoco lo es porque los aportes de los
asegurados jurídicamente puedan catalogarse como tasas parafiscales o
como impuestos, recaudados, por ahora por otra entidad del Estado (SUNAT),
pues las aportaciones las pagan los asegurados con un destino preciso, único
e intangible: cautelar su salud personal y familiar. Los impuestos, en cambio,
ingresan a la caja fiscal del Estado para darles la aplicación que juzgue
conveniente.
Desde otra perspectiva, no debería perderse de vista que la Seguridad Social
es un instrumento poderoso, orientado a coadyuvar con la carga política social
del Estado para el cumplimiento de su finalidad de brindar bienestar general, lo
que explica, una vez más, que sus órganos de expresión (los seguros sociales)
gozan de autonomía para el emprendimiento logro de sus metas en un mundo
competitivo y globalizado, sobre todo en número cada vez mayor de
necesidades por satisfacer, que nos ha tocado vivir. En tal situación, no ha de
ser precisamente el Estado quien interfiera dicha independencia y libertad de
acciones a desplegar, ya que ello resulta una limitación paradójica del elevado
designio que le fija la ley y la Constitución del Estado.
La Autonomía del Seguro social es pues su característica paradigmática:
Porque pone a los aportantes al cuidado de lo suyo;
Porque propugna responsabilidad y solidaridad en la gestión en una
misma mesa de los propios interesados en el sistema;
Porque fomenta la cultura y la democracia social en el manejo
administrativo;
Porque alienta en los asegurados una administración transparente y
técnica, en orden a la capacitación de mayores recursos y la ampliación
de su cobertura;
Porque siendo eficientes los servicios, han de ser atractivos para
quienes aún no están afiliados al régimen, en vez de que lo miren con
recelo y desconfianza;
Porque contando con una población asegurada sana, se puede esperar
trabajo más continuo y eficiente, lo que contribuye a una mayor
producción y, por ende, a un mayor nivel de consumo.
Porque estos últimos vectores, lo sabemos, inciden en el progreso
económico y social.
2. Entidades Prestadoras de Salud (EPS)
22
Las EPS son empresas e instituciones públicas o privadas distintas de
ESSALUD, cuyo único fin es de prestar servicios de atención para la salud, con
infraestructura propia y de terceros, sujetándose a los controles de la
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS)
Otorgan cobertura obligatoria para las contingencias de la capa simple
establecidas en el decreto Supremo Nº 009-97-SA, Reglamento de la Ley Nº
26790.
3. La Oficina de Normalización Previsional (ONP)
La ONP es una institución pública descentralizada del sector de Economía y
Finanzas, con personería jurídica de derecho público interno, con recursos y
patrimonios propios, con plena autonomía funcional, administrativa, técnica,
económica financiera dentro de la ley, constituyendo un pliego presupuestal.
De conformidad con el artículo 7º del Decreto Ley 25967, modificada por la Ley
26323, corresponde a la Oficina de Normalización Previsional- ONP la
administración centralizada del Sistema Nacional de Pensiones a que se refiere
el Decreto Ley Nº 19990, así como otros regímenes previsionales a cargo del
Estado
4. Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)
De acuerdo a lo que establece el Decreto Ley Nº 25897 y su Texto Único
Ordenado Decreto Supremo Nº 054-97-EF, el Sistema Privado de
Administración de Fondos de Pensiones (SPP) tiene por objeto contribuir al
desarrollo y fortalecimiento del sistema de prevención social en el área de
pensiones y está conformado por las Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones (AFP).
Cada AFP (constituida como sociedad anónima) administra un fondo de
pensiones. El fondo está constituido por cuentas individuales de capitalización
las cuales están integradas por aportes obligatorios y voluntarios de sus
afiliados.
5. Ministerio de Salud
El Ministerio de Salud es un órgano del Poder Ejecutivo. Es el ente rector del
Sector Salud que conduce, regula y promueve la intervención del Sistema
Nacional de Salud, con la finalidad de lograr el desarrollo de la persona
humana, a través de la promoción, protección y recuperación y rehabilitación
de su salud y del desarrollo de un entorno saludable, con pleno respeto de los
derechos fundamentales de la persona, desde su concepción hasta su muerte
natural. Tiene hospitales y postas a nivel nacional; atiende a las personas de
bajos recursos económicos que no son asegurados.
6. Las Fuerzas Armadas y Policiales
La Seguridad Social en éstas se da a través de los Hospitales de las Fuerzas
Armadas y de la Sanidad de las Fuerzas Policiales. Por el Decreto Ley 19846
se determina y norma los derechos de pensión del personal militar y policial de
las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas Policiales, por los servicios prestados al
Estado, así como los que corresponden a sus deudos.
23
VI. SITUACIÓN ACTUAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El profesor Francisco Romero Montes23, al respecto, indica: “La Seguridad Social en
los actuales momentos tiene problemas. Se le acusa de haber contribuido a la
agudización de la crisis económica por ser muy costosa, y de influir en el incremento
del gasto público y desequilibrio presupuestal de los Estados; justamente por esa
razón los gobiernos, en muchos casos, han constituido un obstáculo para el desarrollo
de la Seguridad Social. Disponer de más recursos para este fin, ha significado una
reducción del volumen de ahorros y por ende de los fondos disponibles para
inversiones de desarrollo. De ahí que algunos tratadistas afirman que la carga del
costo de la seguridad social va contra el desarrollo económico.
Por otra parte se dice que la Seguridad Social genera inflación debido a que el monto
de las cotizaciones que abonan los trabajadores y empleadores para financiar la
seguridad social, reduce los ingresos de estas personas, circunstancia que da lugar a
que los trabajadores hagan mayores demandas salariales; y sus patronos, a su vez,
para no distribuir sus utilidades, cargan el mayor costo de la Seguridad Social, a la
totalidad de la población consumidora.
Pero sobre todo se remarca que no obstante su considerable costo, la seguridad social
no ha resuelto el problema de la pobreza; a pesar del sin número de promesas, cada
día son más los países que constatan la existencia de condiciones de vida
desfavorables.
De suerte que la seguridad social es un tema de discusión, apreciándose dos
temperamentos: por una parte están las razones de que reclaman su extensión hacia
un horizonte universal, así como su mejoramiento y un mayor apoyo por parte de los
Estados; pero, por otro lado, se aprecia una comprensible negativa de la población
cotizante a seguir incrementando sus aportes para financiar planes de extensión de
cobertura a grupos de personas que no contribuyen.
A esto hay que añadir nuevos elementos de carácter político-social en el debate, como
muy bien señala el informe de la OIT; en primer lugar, desde diferentes puntos de vista
ideológicos critican cerradamente a la seguridad social por no haber podido satisfacer
las aspiraciones de las clases más necesitadas. En otros casos, se pone en duda toda
la estructura sobre la que se ha levantado la seguridad social, y, por lo tanto, piden un
replanteamiento radical. Muy ligados a esta consideración están los que ya no son
posibles financiar el mejoramiento de la seguridad social sin comprometer seriamente
el desarrollo económico de los países e impedir, al mismo tiempo, el crecimiento de los
ingresos reales en dinero de los cotizantes.
El problema más serio que afronta la Seguridad Social, en los actuales momentos, es
de carácter financiero debido al nivel de desempleo y de la informalidad de las
relaciones de trabajo. Es por eso que algunos países han salido de la seguridad social
contributiva y avanzan hacia la no contributiva.
VII. FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES
23 ROMERO MONTES, “Concepto, evolución y principios de la Seguridad Social”, cit., p. 78.
24
Sobre el Seguro de la seguridad social en pensiones transcribimos los importantes y
acertados informes y propuestas de la destacada institución de Defensoría del Pueblo
con su informe Nº 99 denominado: “El futuro de las pensiones. Hacia una nueva
relación en el Sistema público y privado” “; así como de los destacados laboristas: el
Dr. César Gonzales Hunt de: “una propuesta para el futuro de la seguridad social en
pensiones” y, del Dr. César Abanto Revilla en “hacia un Sistema único y
complementario de pensiones, y expongo mi modesta atingencia o reflexión, como ex
trabajador del IPSS (hoy ESSALUD) y como abogado en materia Previsional:
A) Informe Defensorial Nº 99
Transcribimos las conclusiones y recomendaciones del Informe Defensorial Nº
99 (Noviembre del 2005): “El futuro de los sistemas de pensiones. Hacia una
nueva relación con el sistema público y privado”.
VII. Conclusiones
1. Los Sistemas provisionales de nuestro país atraviesan en la actualidad por
una profunda crisis expresada en los montos bajos de las pensiones que
éstas otorgan y su escasa cobertura a nivel nacional. Una de las principales
causas que explica esta crisis es el modelo de relación alternativa que
existen en los sistemas público y privado de pensiones.
2. La creación de las AFPs y la relación existente entre el SPP y SNP ha
provocado el traslado de un grupo importante de trabajadores activos del
sistema público al privado; restando de esta manera la base contributiva
que permitía financiar el pago de las pensiones del sistema estatal.
3. Adicionalmente, constituye una causa de la situación actual de los sistemas
previsionales, la alta rotación de la mano de obra en nuestro país y la
contratación informal de trabajadores; quienes al no estar incluidos en
planillas no realizan los aportes de Ley.
4. Existe un mandato constitucional que compromete al Estado Peruano a
implementar un sistema previsional con participación pública y privada
accesible a toda la población y que le permita obtener los recursos
necesarios para poder vivir de acuerdo a su dignidad.
